Datasets:

roslein

/

CZE_supreme_administrative_court_decisions

like 0

k § 8d odst. 1 trestního řádu ve znění zákonů č. 207/2011 Sb. a č. 55/2017 Sb. k čl. 4 Listiny základních práv a svobod I. Ustanovení § 8d odst. 1 trestního řádu umožňuje zveřejnění informace policií, odůvodňuje-li to veřejný zájem, pokud převažuje nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby. Tuto otázku je nutno zkoumat testem proporcionality. II. Při vyvažování (poslední krok testu proporcionality) veřejného zájmu a zásahu do soukromí osob v kontextu zveřejňování informací o probíhajícím trestním řízení (§ 8d odst. 1 trestního řádu) je nutno v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva zohlednit následující faktory: a) obsah zveřejněné informace a způsob, jakým byla zveřejněna – je třeba zkoumat, zda informace byla zveřejněna seriózním způsobem, nebo naopak, zda se snažila vyvolat spíše senzaci, či popsat osobu ryze negativním způsobem; b) jak zveřejnění informace přispělo k debatě veřejného zájmu, či zda jejím cílem bylo pouze ukojení zvědavosti veřejnosti; c) jaký dopad měla zveřejněná informace na trestní řízení, zda nebyla narušena zásada presumpce neviny, či zda nedošlo k ovlivnění nestrannosti soudu; d) závažnost zásahu do soukromí dotčené osoby. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2017, čj. 5 A 138/2014-38) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 94/2011 Sb., č. 299/2013 Sb., č. 162/2014 Sb., č. 100/2014 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1511/13), č. 23/2015 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2051/14) a č. 214/2015 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1587/15). Věc: Česká republika - Ministerstvo vnitra proti Úřadu pro ochranu osobních údajů o zveřejnění informací. Dne 22. 12. 2013 Česká televize v pořadu Otázky Václava Moravce zveřejnila zhruba čtyřminutové video, které je sestřihem z obrazového záznamu trvajícího dvacet minut pořízeného policí při zadržení Jany Nagyové. Video televizi poskytl ředitel Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu, jehož příslušníci Janu Nagyovou zadrželi. Ředitel v pořadu osobně vystoupil a uvedl, že záznam zveřejňuje jako obranu proti neustálému napadání policie: „Myslím, že nastala doba po tom prošetření, abychom se začali i my aktivně bránit, protože já si nemyslím, že je tady nějaká možnost, abychom byli srovnáváni s gestapem, StB a hovadským chováním, jak jsem se tento týden dočetl.“ Žalovaný následně uložil žalobci pokutu za porušení § 13 odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Podle tohoto ustanovení správce a zpracovatel jsou povinni přijmout taková opatření, aby nemohlo dojít k neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům, k jejich jinému neoprávněnému zpracování, jakož i k jinému zneužití osobních údajů. Podle žalovaného bylo prokázáno, že žalobce nepřijal opatření, aby ředitel Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu nepředal České televizi zkrácený audiovizuální záznam ze zadržení Jany Nagyové. Podle žalovaného pro takové zveřejnění osobních údajů Jany Nagyové neměl žalobce zákonný podklad. Ten žalovaný neshledal ani v zákoně č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“), ani v trestním řádu. Podle něj se nemohlo jednat o postup podle § 81 zákona o policii, neboť účelem zveřejnění záznamu nebylo plnění úkolů policie nebo pátrání po osobách. Nejednalo se ani o postup podle § 8a trestního řádu, neboť zveřejnění nesouviselo ve své podstatě s poskytováním informací o konkrétním trestním řízení, ale s tím, že, jak žalobce sám uvedl, došlo k útoku na autoritu policie. Navíc zveřejněné údaje nemají přímou spojitost s případnou trestnou činností Jany Nagyové, jak vyžaduje § 8a odst. 1 trestního řádu. Zveřejnění nebylo ani v souladu s § 8d trestního řádu, neboť nebylo proporcionální. Nešlo o informace v nezbytném rozsahu. Videozáznam je mnohem intenzivnějším zásahem do soukromí dotčených osob a i rozsah zveřejněných údajů je větší než písemná informace o zadržení osoby. Jednání žalobce tedy naplňuje i materiální stránku správního deliktu. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, jenž předseda Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále jen „předseda“) zamítl. Podle předsedy zveřejněním zkráceného záznamu nemohlo dojít k odstranění pochyb ohledně přiměřenosti zásahu policie. Záměr obnovy důvěry společnosti k policii by mohlo splnit pouze zveřejnění nesestříhaného záznamu. Tento záměr také mohl být dosažen prostřednictvím prošetření úkonu relevantním, nezávislým orgánem. Podle předsedy je zveřejnění záznamu, který nezaznamenává žádnou trestnou činnost ale zadržení osoby v nočních hodinách v nočním oblečení v jejím v bytě, hrubým zásahem do soukromí. Skutečnost, že zadržená na celou situaci reagovala klidně, nemůže být důvodem pro přípustnost zveřejnění záznamu. Již samotné trestní řízení představuje zásah do soukromí stíhané osoby, a proto je zveřejňování informací v přípravném řízení výjimkou, nikoliv pravidlem. Jednání žalobce předseda považoval za vysoce společensky nebezpečné právě z důvodu způsobeného zásahu do soukromí. Podle předsedy uplatnění § 8d trestního řádu je znemožněné již tím, že důvodem pro zveřejnění záznamu nebylo podání informace o trestné činnosti ani trestním řízení. Žalobce se následně obrátil na Městský soud v Praze, jelikož považoval rozhodnutí za protizákonné a nedostatečně odůvodněné. Podle něj zkrácená verze záznamu zadržení byla zveřejněna z důvodu veřejného zájmu, zejména aby bylo trestní řízení transparentní a došlo k vyvrácení spekulativních článků, které u veřejnosti mohly vyvolávat dojem, že v kauze Jany Nagyové je ze strany Policie České republiky postupováno nestandardně. Na tato vyjádření policie nejdříve reagovala prohlášeními, v nichž se vyjadřovala k provedení úkonu, ale nepravdivá prohlášení na její adresu se opakovala. Policie proto zveřejnila záznam částí úkonu a to těch, které mohly vyvrátit tvrzení o nepřiměřenosti úkonu s tím, že zveřejnila prostřednictvím videozáznamu pouze informace, které byly již zveřejněny. Podle žalobce byl pro zveřejnění dán právní titul podle § 8d odst. 1 trestního řádu. Toto ustanovení konkrétně povoluje v nezbytném rozsahu zveřejnit informace mimo jiné pro dosažení účelu trestního řízení, přičemž řízení musí působit k upevňování zákonnosti, k předcházení a zamezování trestné činnosti, k výchově občanů v duchu důsledného zachovávání zákonů a pravidel občanského soužití i čestného plnění povinností ke státu a společnosti. Toto ustanovení povoluje také zveřejnit informace, odůvodňuje-li to veřejný zájem, pokud převažuje nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby. To koresponduje s účelem zveřejnění, kterým bylo informování veřejnosti o průběhu řízení jako zcela standardním, tedy nikoli nepřiměřeným, jak bylo v mediích prezentováno. Žalobce je přesvědčen, že právě informování veřejnosti o probíhajícím řízení v mediálně sledované kauze zcela jednoznačně převážilo nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby, nehledě na skutečnost, že zveřejněné informace již v té době byly veřejnosti známy. Je nepochybné, že sdělování informací podstatných pro udržení důvěry v zákonný a náležitý postup orgánů činných v trestním řízení přímo působí k upevňování zákonnosti a k výchově občanů v duchu důsledného zachovávání zákonů a pravidel občanského soužití, čímž plní účel trestního řízení. Žalobce nesouhlasí se žalovaným, že zamýšleného účelu mohlo být dosaženo pouze zveřejněním plného záznamu. Žalobce naopak zdůrazňuje, že důkladně zvážil míru a rozsah zveřejněných údajů tak, aby nebyly zbytečně zveřejňovány další údaje delším záznamem, než bylo v tu chvíli nutné. Stejně tak není opodstatněné tvrzení žalovaného, že pochyby mohly být odstraněny prostřednictvím prošetření úkonu relevantním, nezávislým orgánem. Pomineme-li fakt, že takový orgán ani konkrétní údajně efektivní proces šetření žalovaný nijak nespecifikuje, je třeba upozornit, že postup orgánu činného v trestním řízení byl přezkoumáván z více stran, aniž by to ale mělo na veřejnost či šiřitele nepravdivých informací o úkonu jakýkoliv vliv. Žalovaný také dle žalobce nebere v úvahu význam ústavně zaručeného práva na informace, jehož odrazem je i povinnost orgánů aktivně informovat o své činnosti. Tato povinnost nabývá na významu zejména v souvislosti s významnými událostmi veřejného zájmu (což zohledňuje zejména výše zmíněný § 8d odst. 1 trestního řádu), jíž je i stíhání týkající se osob veřejně činných a známých, a to tím spíše, pokud takové osoby poskytují jednostranný výklad určité skutečnosti a veřejnost nemá jak takovouto interpretaci verifikovat. Pak je namístě podat i pohled z druhé strany. S ohledem na kolizi zveřejnění informace s právem na soukromí zveřejnění záznamu obstojí v testu proporcionality. Žalobce nakonec nesouhlasí s tím, že by jeho jednání naplňovalo materiální stránku správního deliktu. Žalovaný ve svém vyjádření setrval na názorech z napadeného rozhodnutí. Dle jeho názoru žalobce postupoval v přímém rozporu s § 8a odst. 1 trestního řádu, a proto se jej ani nemůže sám dovolávat. Podle tohoto ustanovení orgány činné v trestním řízení dbají na to, aby nezveřejnily o osobách zúčastněných na trestním řízení údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností, a aby neporušily zásadu, že dokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem není vina vyslovena, nelze na toho, proti němuž se vede trestní řízení, hledět, jako by byl vinen. Žalobce nijak nevysvětluje, jak souvisí zveřejněné osobní údaje s údajnou trestnou činností Jany Nagyové. Z obsahu předmětného záznamu je zřejmé, že žádná ze zachycených informací se její údajné trestné činnosti nijak nedotýká, záznam samotného úkonu zadržení informace o trestné činnosti Jany Nagyové neobsahuje. Uvedené znamená, že žalobce porušil zákaz upravený v § 8a odst. 1 trestního řádu, když zveřejnil informace přímo nesouvisející s trestnou činností. Z tohoto pohledu je irelevantní, zda se dále žalobce dovolává § 8d trestního řádu. Přesto lze dle názoru žalovaného konstatovat, že zveřejnění záznamu o zadržení pachatele trestné činnosti, nadto záznamu obsahujícího údaje nijak s předmětem trestního řízení nesouvisejícími, nemůže přispívat k naplnění účelu trestního řízení a jedná se pouze o sebeprezentaci orgánů činných v trestním řízení před veřejností, a to na úkor práv zadržených osob. Žalovaný dále setrvává na názoru, že zveřejnění videa je závažnějším zásahem než slovní informace a že pro zveřejnění videa žalobce neměl žádný právní podklad. Již proto se nemůže odvolávat na právo na informace. Pokud jde o samotný test proporcionality, tak zvolený postup nebyl vhodný ke sledovanému účelu, neboť není zřejmé, zda nebyl záznam účelově sestříhán, tj. nemůže vyvrátit pochyby o postupu policie. Nebyl ani potřebný, neboť bylo možno volit jiné prostředky, které jsou způsobilé dosáhnout jiného výsledku, a ani přiměřený. Žalovaný nemůže akceptovat názor, že orgán veřejné moci může využít osobní údaje, které zpracovává pro plnění zákonem uložených úkolů k tomu, aby jimi prostřednictvím veřejných sdělovacích prostředků obhajoval sám sebe, a to na úkor práva subjektu údajů na ochranu soukromí. Právní řád a institut ochrany osobnosti umožňují každému chránit svoji dobrou pověst před šířením nepravd, aniž by k tomu musely být zneužívány osobní údaje třetích osob. Žalovaný se domnívá, že jednání žalobce je natolik závažným porušením právních předpisů, že je jednoznačně naplněna i materiální stránka správního deliktu. V daném případě byly zveřejněny záznamy obsahující osobní údaje, které je policie povinna chránit a uchovávat zabezpečené a využít je může pouze v mezích zákona, což nebylo z její strany dodrženo. Výsledný zásah do soukromí Jany Nagyové, spočívající v jejím zachycení v nepříjemné až choulostivé situaci bezprostředně po jejím nočním zadržení ve vlastním bytě, je poté dle žalovaného natolik významný, že podstatným způsobem zvyšuje závažnost protiprávního jednání žalobce, a tedy i materiální stránku deliktu. V této souvislosti proto nepřipadá v úvahu ani otázka subsidiarity trestní represe, kdy jednání žalobce jednoznačně naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu. Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ III. Hodnocení soudu (…) Městský soud se nyní bude věnovat žalobní námitce, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť zveřejnění videa mělo být přiměřené ke sledovanému veřejnému zájmu. Městský soud se v prvé řadě domnívá, že zadržení osoby je institutem trestního řádu (§ 75 trestního řádu). Policie proto při zadržení Jany Nagyové vystupovala jako orgán činný v trestním řízení (viz § 12 odst. 1 trestního řádu). Z tohoto důvodu je nutno oprávněnost zveřejnění videa ze zadržení posuzovat v prvé řadě podle trestního řádu. Podle § 8a odst. 1 trestního řádu při poskytování informací o své činnosti veřejnosti orgány činné v trestním řízení dbají na to, aby neohrozily objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení, nezveřejnily o osobách zúčastněných na trestním řízení údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností, a aby neporušily zásadu, že dokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem není vina vyslovena, nelze na toho, proti němuž se vede trestní řízení, hledět, jako by byl vinen (§ 2 odst. 2). V přípravném řízení nesmějí zveřejnit informace umožňující zjištění totožnosti osoby, proti které se vede trestní řízení, poškozeného, zúčastněné osoby a svědka. Podle § 8d odst. 1 trestního řádu informace, na které se vztahuje zákaz zveřejnění podle § 8a až 8c trestního řádu, lze v nezbytném rozsahu zveřejnit pro účely pátrání po osobách, pro dosažení účelu trestního řízení, nebo umožňuje-li to tento zákon. Uvedené informace lze také zveřejnit, odůvodňuje-li to veřejný zájem, pokud převažuje nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby. Městský soud souhlasí se žalovaným, že zveřejnění videa bylo v rozporu s § 8a trestního řádu, neboť v tomto videu byly zveřejněny i informace, které přímo nesouvisejí s trestnou činností. Žalobce tento závěr nakonec nerozporuje, ale namítá, že zveřejnění bylo umožněno § 8d trestního řádu. Jak vyplývá ze systematiky těchto dvou ustanovení, tak § 8d trestního řádu zakotvuje výjimku, kdy danou informaci lze zveřejnit i přesto, že její zveřejnění je zakázáno podle § 8a trestního řádu. Ustanovení § 8d bylo do trestního řádu vloženo zákonem č. 207/2011 Sb. novelizujícím trestní řád. Podle důvodové zprávy účelem bylo rozšířit stávající okruh výjimek v reakci na nejednotnost výkladů a na zaznívající obavy, že stávající znění právní úpravy nepřipouští informovat veřejnost ani o případech, kdy je poskytnutí takové informace ve veřejném zájmu, o výslovné zakotvení ústavněprávního principu, podle něhož je možné informace zveřejnit v případě, že takové zveřejnění odůvodňuje právo veřejnosti na informace, či případně jiný veřejný zájem, pokud převáží nad zájmem na ochranu soukromí jednotlivce. Je tedy jistě možné, aby zveřejnění dané informace bylo § 8a obecně zakázáno, ale v konečném důsledku umožněno výjimkou v § 8d trestního řádu. Ke shodnému závěru došel i Ústavní soud (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/09 ze dne 24. 1. 2012, body 82-84). Nelze tedy přisvědčit názoru žalovaného uvedeného v jeho vyjádření k žalobě, že pokud je zveřejnění informace zakázané podle § 8a trestního řádu, je irelevantní se dovolávat § 8d trestního řádu. Ustanovení § 8d odst. 1 trestního řádu umožňuje zveřejnění informace, odůvodňuje-li to veřejný zájem, pokud převažuje nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby. V dané věci žalobce argumentuje tím, že na zveřejnění informace byl silný veřejný zájem. Městský soud s tímto názorem souhlasí. Přitom je nezbytné vzít v potaz celý kontext situace. Zadržení J. N. bylo podstatným faktorem, který vedl k demisi premiéra a pádu celé vlády a následně k předčasným volbám do poslanecké sněmovny. Kontext zadržení J. N. byl tedy bezpochyby otázkou silného veřejného zájmu. V reakci na zadržení a obvinění Jany Nagyové a dalších osob byly policie a státní zastupitelství ve veřejném prostoru obviňovány ze zapříčinění pádu vlády a nepřípustného zasahování do politiky. Součástí kritiky policie byla i neadekvátnost postupu při zadržování Jany Nagyové. Soud souhlasí s tím, že situace byla natolik vážná a vypjatá, že nebylo možno, aby na ni policie nereagovala a obviněním se nebránila. V důsledku opakovaných zveřejňovaných výhrad o nevhodném postupu při zadržení Jany Nagyové hrozila vážná ztráta důvěry v policii, která v demokratickém právním státu má zajišťovat nestranné dodržování právních předpisů a je předním vykonavatelem monopolu státní moci na používání síly. Důvěra ve státní orgány a zejména policii je pro fungování demokratického právního státu klíčová. Pokud veřejnost ztratí důvěru, že policie postupuje nestranně a s respektem k právům osob, mohlo by to mít dalekosáhlé důsledky pro fungování právního státu. Jak vyplývá ze spisového materiálu, policie na tato obvinění reagovala skrze opakovaná slovní a písemná vyjádření, avšak kritika jejího postupu, včetně postupu při zadržování Jany Nagyové přetrvávala. Z neadekvátnosti postupu policii stále obviňoval například Petr Nečas, bývalý předseda vlády, který 17. 6. 2013 podal demisi. Za této situace se policie rozhodla zveřejnit video ze zadržování Jany Nagyové. Učinila tak s odůvodněním, aby důvěra v policii nebyla dále snižována, jak uvedl ředitel Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu, který vystoupil v pořadu, kde bylo video zveřejněno. Městský soud se tedy domnívá, že zveřejnění videa sledovalo veřejný zájem a § 8d odst. 1 trestního řádu obecně mohl být zákonným podkladem pro jeho zveřejnění. K tomu, aby zveřejnění konkrétní informace bylo tímto ustanovením ospravedlněno, je třeba posoudit, zda tento veřejný zájem převažoval nad právem na ochranu soukromí dotčené osoby, zde Jany Nagyové. Městský soud přitom nemá žádných pochyb o tom, že zveřejnění videa do soukromého života Jany Nagyové skutečně zasáhlo. Je tedy třeba rozhodnout, zda tento zásah do soukromého života byl převážen sledovaným veřejným zájmem a neporušil základní právo Jany Nagyové na ochranu soukromí. Podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Podle odstavce 3 má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Toto základní právo není absolutní, byť Listina legitimní cíle jeho omezení nespecifikuje. Podle článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) jsou legitimními cíli omezení soukromí národní bezpečnost, veřejné bezpečnost, hospodářský blahobyt země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky nebo ochrana práv a svobod jiných. Podle soudu v daném případě byl zveřejněním sledován cíl ochrany veřejné bezpečnosti, ve smyslu ochrany pořádku (prevention of disorder). Jde o cíl, který je legitimní i z pohledu českého ústavního pořádku. Důvěra v policii je nezbytným předpokladem veřejné bezpečnosti, pořádku, jak bylo zmíněno výše. V daném kontextu měl být tento cíl naplněn skrze informování veřejnosti o činnosti policie v konkrétní situaci. Je tedy třeba posoudit, zda zásah do soukromí Jany Nagyové zveřejněním videozáznamu byl přiměřený ve vztahu ke sledovanému zájmu. Tuto otázku je nutno zkoumat testem proporcionality. Nutnost zachování proporcionality při zásazích do základních práv vyplývá z ústavního pořádku, zejména z čl. 4 Listiny základních práv a svobod, a byla již dostatečně vymezena judikaturou Ústavního soudu. Podle ní je zásah do základního práva proporcionální sledovanému legitimnímu zájmu, pokud splňuje následující tři kritéria [viz nález ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 31/13, č. N 138/74 SbNU 141, č. 162/2014 Sb., bod 41; nález ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 37/11, č. N 136/70 SbNU 263, č. 299/2013 Sb., bod 59; nález ze dne 22. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/10, č. N 52/60 SbNU 625, 94/2011 Sb., bod 37; nález ze dne 15. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1587/15, N 214/79 SbNU 443, bod 27; a řada dalších]: (1) Opatření omezující základní právo je vůbec způsobilé dosáhnout sledovaného cíle (test vhodnosti). (2) Sledovaného cíle není možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva (test potřebnosti). (3) Zásah je přiměřený, tedy závažnost zásahu do základního práva je v dané konkrétní situaci vyvážena významem sledovaného cíle, neboli oběť přinesená v podobě omezení základního práva se nedostává do nepoměru s užitkem, který omezení přineslo (proporcionalita v užším smyslu). Městský soud se domnívá, že zveřejnění videozáznamu bylo způsobilé dosáhnout cíle obnovení důvěry v policii. Městský soud nesouhlasí se žalovaným, že zveřejnění daného sestříhaného videa bylo zcela nezpůsobilé tohoto cíle dosáhnout. Na daném videu je vidět počátek zásahu, jeho konec a určitá část mezi tím. Po celou dobu zveřejněného záznamu policisté i Jana Nagyová se chovají klidně. Lze důvodně předpokládat, že pokud by v té části zadržování, která není součástí sestříhaného záznamu, došlo k nějaké exaltované situaci, tak by přítomné osoby ani na konci zásahu nepůsobily klidným dojmem, nezabývaly by se zajištěním přístupu psů k vodě a Jana Nagyová by z bytu neodcházela klidně a bez použití jakýchkoliv donucovacích prostředků. I sestříhané video bylo tedy schopno s velkou mírou důvěryhodnosti sdělit informaci o tom, jak zadržování Jany Nagyové skutečně probíhalo. Byť se městský soud domnívá, že veřejnost má legitimní zájem na tom znát, jakým způsobem probíhá zadržování osob a zda při něm policie nepoužívá nadměrnou sílu, či se jinak nechová nevhodným způsobem, lze souhlasit se žalovaným, že zveřejnění policejního videa ze zadržování osoby není standardním postupem, neboť zasahuje do soukromí zadržované osoby. Tato skutečnost však nemá vliv na posouzení splnění kroku vhodnosti, ale jde až o otázku proporcionality v užším smyslu. Se žalovaným lze souhlasit do té míry, že sledovaného cíle by bylo možno lépe dosáhnout zveřejněním nesestříhaného videa. Nicméně to by zase mohlo narážet na otázku přiměřenosti zásahu do soukromí. V každém případě podle soudu však nelze dovodit, že sestříhané video nebylo vůbec způsobilé sledovaného cíle obnovení důvěry v policii dosáhnout. V kroku potřebnosti je třeba zkoumat, zda sledovaného cíle nebylo možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva. Žalovaný v tomto kontextu nabízí dvě možnosti. Jednak slovní a písemné informování a jednak přezkoumání nezávislými orgány. Slovní a písemné informování však nebylo schopno cíle dosáhnout v podobné míře. Je zásadní rozdíl mezi tím, pokud veřejnost na vlastní oči vidí, co se při zásahu policie dělo, a tím, co policie pouze tvrdí, že se dělo. Tvrzení policie není schopno stejným ani podobným způsobem vyvrátit podezření o nepřiměřeném zásahu policie. To zvláště za situace, kdy podezření je vysloveno právě v kontextu snižování důvěry v policii. Žalovaný nijak nespecifikoval, přezkoumání jakými nezávislými orgány měl na mysli. Dozor nad jednáním policie v přípravném řízení vykonává státní zastupitelství (§ 174 trestního řádu). V dané věci se příslušné státní zastupitelství (Vrchní zastupitelství v Olomouci) opakovaně vyjadřovalo, že postup policie byl v pořádku, avšak obavy veřejnosti nebyly rozptýleny. Naopak vrchní státní zastupitelství samo bylo napadáno kvůli údajné neadekvátnosti postupu. V dané věci tedy přezkum ze strany státního zastupitelství nebyl schopen sledovaného cíle dosáhnout obdobným způsobem. Otázka zásahu vůči Janě Nagyové byla zkoumána i senátním Podvýborem pro lidská práva a rovné příležitosti Výboru pro vzdělání, vědu, kulturu, lidská práva a petice na schůzi dne 11. 9. 2013. Na této schůzi však Podvýbor žádný svůj závěr nevyslovil a věc odložil na příští zasedání. Na příštích zasedáních však již otázka zadržování Jany Nagyové řešena nebyla a byla řešena pouze otázka její následné vazby (viz schůze ze dne 28. 1. 2014, 20. 3. 2014 a 5. 6. 2014). Tento postup, který probíhal, tedy nijak otázku přiměřenosti jednání policie při zadržování Jany Nagyové neřešil. Projednávání senátním Podvýborem pro lidská práva a rovné příležitosti nelze považovat za dostatečný k odvrácení pochybností o přiměřenosti zásahu a nebylo tedy schopno cíle dosáhnout ani v podobné míře. Městský soud se tedy bude zabývat otázkou přiměřenosti zveřejnění informace, proporcionalitou v užším smyslu. V tomto ohledu je třeba na jedné straně posoudit závažnost zásahu do soukromí Jany Nagyové způsobenou zveřejněním videa a na druhé straně důležitostí veřejného zájmu, který zveřejnění sledovalo. Při tomto vážení protichůdných zájmů lze z judikatury dovodit několik faktorů, které jsou relevantní a je třeba je brát při vážení v potaz. Vyvažováním práva na informace a zásahu do soukromí osob v kontextu zveřejňování informací o probíhajícím trestním řízení se podrobně zabýval velký senát Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) v rozsudku ze dne 29. 3. 2016, Bédat proti Švýcarsku, č. 56925/08. V tomto rozsudku se sice jednalo o zveřejnění informací novinářem, to však nemění nic na tom, že tam formulované faktory jsou (kromě faktoru, jak novinář k daným informacím přišel) relevantní i pro nyní posuzovaný případ. Byť v nyní posuzovaném případě nelze tvrdit, že by policie vykonávala nějaké právo na svobodu projevu, tak i zde jde v konečném důsledku o konflikt stejných zájmů ve stejném kontextu, jaký řešil ESLP. V tomto rozsudku formulované faktory mají najít uplatnění právě při konfliktu zveřejnění informace a práva na soukromí a spravedlivý proces v kontextu probíhajícího trestního řízení. ESLP ve věci Bédat uvedl, že je třeba zkoumat následující faktory: a) obsah zveřejněné informace a způsob, jakým byla zveřejněna – je třeba zkoumat, zda informace byla zveřejněna seriózním způsobem, nebo naopak, zda se snažila vyvolat spíše senzaci, či popsat osobu ryze negativním způsobem; b) jak zveřejnění informace přispělo k debatě veřejného zájmu, či zda jejím cílem bylo pouze ukojení zvědavosti veřejnosti; c) jaký dopad měla zveřejněná informace na trestní řízení, zda nebyla narušena zásada presumpce neviny, či zda nedošlo k ovlivnění nestrannosti soudu; d) závažnost zásahu do soukromí dotčené osoby. Ad a), podle soudu ke zveřejnění videozáznamu došlo seriózním způsobem. Soud ve zveřejnění nespatřuje ani náznak skandalizace problému a vystavení Jany Nagyové veřejnému zostuzení, či posměchu. Videozáznam byl zveřejněn v reakci na měsíce trvající útoky na policii a v kontextu ochrany důvěry v policii. Záznam byl zveřejněn v České televizi v pořadu Otázky Václava Moravce, který seriózním způsobem přináší informace z oblasti politiky. Nejde o žádný satirický nebo bulvární pořad či médium. Ad b), příspěvkem informace do debaty veřejného zájmu se soud zabýval již výše. V dané věci byl zveřejněním sledován legitimní cíl ochrany pořádku, konkrétně ochrany důvěry v policii. Policie informovala veřejnost o své činnosti nejdříve slovně a písemně. Část veřejnosti však tyto informace nepovažovala za dostatečné a nadále byla vážným způsobem důvěra v policii ohrožena. Proto se policie rozhodla pro zveřejnění více informací, konkrétně zde posuzovaného videozáznamu. Jak bylo již uvedeno výše, soud kontext zadržení Jany Nagyové považuje za otázku silného veřejného zájmu. Postup policie v kauze zneužívání vojenského zpravodajství a podplácení poslanců byl veřejností podrobně sledovaným případem. Zadržení Jany Nagyové, nejbližší spolupracovnice tehdejšího premiéra, bylo jednou z klíčových událostí postupu orgánů činných v trestním řízení při tomto vyšetřování. Šlo tedy o podstatnou součást širší otázky, zda policie při vyšetřování této trestné činnosti a zásahu proti skupině veřejně činných osob postupovala nezávislým a zákonným způsobem. Veřejnost měla právo se ujistit, že policie jednala při zadržování v souladu se zákonem a respektem k právům zadržované osoby. Proto i samotná otázka přiměřenosti postupu policie při zadržení Jany Nagyové se stala součástí silného veřejného zájmu. S ohledem na důvěru v policii a obecně postup orgánů činných v trestním řízení bylo potřeba vyvrátit pochyby veřejnosti, že postup těchto orgánů nebyl standardní (či se aspoň o to snažit). Potřeba byla o to větší, že šlo právě o ostře sledovaný případ. Zejména v takto politicky exponovaných případech má veřejnost silný zájem na získání informací o tom, zda postupy policie bylo zákonné. Podle soudu tedy zveřejnění informace podstatným způsobem přispělo k tomu, aby si mohla veřejnost sama učinit závěr, zda policie jednala při zadržení nejbližší spolupracovnice předsedy vlády přiměřeným způsobem s plným respektem k důstojnosti a právům zadržované osoby. V důsledku tak zveřejnění informace výrazně přispělo k ochraně důvěry v policii, jako otázce veřejného zájmu. Městský soud ve zveřejnění naopak nespatřuje, že by jeho účelem bylo pouze ukojení zvědavosti veřejnosti. Tomu nic nenasvědčuje a žalovaný to nakonec ani netvrdil. Je třeba opět zopakovat, že ke zveřejnění videa došlo až poté, co se jiné způsoby informování veřejnosti o průběhu zadržení Jany Nagyové ukázaly být nedostatečnými a neefektivními s ohledem na potřebu zajistit důvěru veřejnosti v nestrannost policie a přiměřenost jednání policie. Ad c) městský soud se nedomnívá, že by zveřejnění videozáznamu mělo nějaký negativní dopad na trestní řízení proti Janě Nagyové. Informace, že Jana Nagyová byla zadržena, byla v té době již všeobecně známou informací, o které samozřejmě orgány činné v trestním řízení věděly. Ze zveřejněného záznamu se bylo možno nad rámec již známých informací pouze dozvědět, jak k zadržení došlo. Tato informace však žádným způsobem negativně neovlivnila presumpci neviny Jany Nagyové, nestrannost orgánů činných v trestním řízení, či jinak negativně neovlivnila řízení. Ad d) městský soud souhlasí s názorem žalovaného, že zveřejnění videozáznamu je citelnějším zásahem do soukromí než slovní či písemná informace. Rozsah informací a intenzita vjemu je při obrazovém záznamu vyšší než při jeho slovním popisu. Z videa se veřejnost dozvěděla, jak vypadá byt Jany Nagyové. Na druhou stranu rozsah těchto vedlejších informací nebyl velký. Záběry na zařízení bytu jsou minimální. Kromě pár obrazů na stěně v předsíni a kuchyňské linky nic jiného vidět není. Videozáznamem nebyly zveřejněny žádné velmi osobní informace z jejího života či bydliště. Pokud jde o informace, že paní Nagyová má psy a dvě dcery, tak ani v tom soud nespatřuje nějakou silně osobní informaci. Navíc tyto skutečnosti byly v době zveřejnění videa již veřejně známé. Městský soud považuje za zásadní, že záznam neukazuje Janu Nagyovou v žádné choulostivé či nedůstojné situaci. Není tak způsobilý negativně ovlivnit její čest a důstojnost, tedy kromě samotné informace, že byla zadržena ve svém bytě ve večerních hodinách. To je však opět informace, která již byla známa a nebyla tedy zveřejněna předmětným videozáznamem. Městský soud se ani nedomnívá, že by Jana Nagyová byla zobrazena v nějakém velmi osobním, či neveřejném oblečení. Podle kritiků policie měla být zadržena v noční košili. Na zveřejněném videozáznamu však nic takového vidět není. Po otevření dveří je vidět jen její horní polovina těla a je oblečená do pruhovaného svršku s dlouhým rukávem. Z toho nelze dovodit, že jde o noční košili, neboť se může také jednat o tričko s dlouhým rukávem. Následně je Jana Nagyová na záznamu již vidět pouze v bundě, ve které poté byt opustila. Rovněž je podstatné, že na záznamu je obličej Jany Nagyové rozostřen. Není tedy vidět výraz její tváře a její emoce, což by bylo větším zásahem do jejího soukromí. Podle městského soudu je také třeba vzít v potaz, že Jana Nagyová jako nejbližší spolupracovnice premiéra byla osobou veřejného zájmu, která musí strpět intenzivnější zásahy do soukromí (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. IV. ÚS 1511/13, N 100/73 SbNU 621, bod 34; či nález ze dne 3. 2. 2015, sp. zn. II. ÚS 2051/14, N 23/76 SbNU 325, bod 28). Navíc k jejímu vyšetřování a tedy i zadržení došlo v souvislosti s výkonem její veřejné funkce. Nebyla obviněna ze spáchání trestných činů v soukromém životě. Byla obviněna z organizování trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby a z trestného činu podplácení, který měla spáchat v průběhu výkonu své funkce. Vzhledem k těmto okolnostem soud nepovažuje zveřejněné video za velký zásah do soukromí Jany Nagyové. V souhrnu tedy městský soud uvádí, že zásah do soukromí Jany Nagyové nebyl velký. Oproti tomu sledovaný legitimní cíl měl velký význam. Zároveň způsob zveřejnění informace nebyl nijak skandalizující, ale došlo k němu seriózním způsobem v kontextu informování o záležitosti velkého veřejného zájmu a zveřejnění nemělo negativní dopad na probíhající trestní řízení. Je třeba také vzít v potaz, že v době zveřejnění videa Jana Nagyová nebyla ve vazbě a nejednalo se ani z jiného důvodu o zranitelnou osobu. Pokud by zveřejnění videozáznamu vnímala jako silný zásah do svého soukromí, nic jí nebránilo domáhat se svých práv v občanskoprávním řízení žalobou na ochranu osobnosti. Tento fakt dále snižuje nutnost a tedy přiměřenost státního zásahu v této oblasti, tedy uložení pokuty za zveřejnění státním orgánem (a contrario Bédat proti Švýcarsku, § 78). Městský soud tedy za zohlednění zmíněných faktorů z výše uvedených důvodů shledal, že zveřejnění předmětného videozáznamu nebylo nepřiměřeným zásahem do soukromí Jany Nagyové, neboť bylo převáženo sledovaným legitimním zájmem. Policie tedy byla oprávněna videozáznam zveřejnit s odkazem na § 8d odst. 1 trestního řádu. (…)

decision_872.txt

k § 25 odst. 5 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech)*) Kárný návrh podle zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech, musí být podán v subjektivní lhůtě 1 roku dle § 25 odst. 5 tohoto zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2017, čj. 6 Afs 105/2017-29) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 112/2012 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 919/09). Věc: Česká národní banka proti Radě pro veřejný dohled nad auditem za účasti 1) společnost s ručením omezeným BDO Audit, 2) Jan D. a 3) Petr S. o kárném návrhu, o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení 1), 2) a 3). Žalobce podal dne 3. 10. 2012 Komoře auditorů České republiky podnět k prošetření postupu auditorské společnosti BDO Audit s. r. o. v případech auditů u subjektů Družstevní záložna AKCENTA, obchodníka s cennými papíry CYRRUS, a. s. a Slavia Pojišťovna a. s., přičemž později k výzvě kárné komise Komory žalobce upřesnil, že se jedná o návrh ve smyslu § 26 odst. 1 zákona auditorech. Kárná komise na základě svého šetření zahájila řízení i proti statutárním auditorům této auditorské společnosti. Následně zkoumala procesní přípustnost podaného návrhu, přičemž dospěla k názoru, že předmětný návrh je právně nepřípustný pro nedodržení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení podle § 25 odst. 5 zákona o auditorech, podle kterého lze zahájit kárné řízení ve lhůtě do jednoho roku ode dne, kdy se příslušný orgán dozvěděl o existenci důvodů pro zahájení tohoto řízení, nejpozději však do tří let ode dne, kdy k vlastnímu porušení povinnosti došlo. Kárná komise poté kárné řízení v části, ve vztahu k auditu u klienta Pojišťovna Slavia, zastavila, a to z důvodu právní nepřípustnosti tohoto návrhu. Žalovaný k tomu uvedl, že se žalobce o rozhodných skutečnostech, ve vztahu k auditu u klienta Pojišťovna Slavia, prokazatelně dozvěděl již dne 2. 5. 2011, kdy obdržel výroční zprávu pojišťovny a zprávu auditora o ověření účetní závěrky a kdy obdržel oznámení pojišťovny o výběru auditora pro rok 2011, když následně využil svého práva k odmítnutí stejného auditora s odvoláním na jím zjištěné nedostatky. V takovém případě však bylo podání návrhu (v této části) až dne 3. 10. 2012 učiněno po lhůtě stanovené § 25 odst. 5 zákona o auditorech. Žalovaný se proto ztotožnil s tím, že takový návrh byl nepřípustný pro zmeškání předmětné lhůty. Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí dne 10. 2. 2017 žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že žalovaný nesprávně vyložil a aplikoval zákon o auditorech, když dovodil, že navrhovatele váže jednoroční lhůta k podání návrhu; tato lhůta se vztahuje pouze na orgán, který vede řízení. I kdyby se soud přiklonil k tomuto výkladu, tak nebyl počátek běhu této lhůty stanoven správně, neboť potom je nutné zkoumat, kdy se navrhovatel dozvěděl o konkrétním pochybení ve vztahu ke každému jednotlivému případu. Napadené rozhodnutí je podle názoru žalobce také nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalovaný pochybil rovněž tím, že řízení bylo usnesením zastaveno pro nepřípustnost. Městský soud v odůvodnění za stěžejní označil určení toho, na koho dopadá § 25 odst. 5 zákona o auditorech, které stanoví, do kdy lze zahájit kárné řízení. Soud se nedomníval, že by se tato lhůta vztahovala i na kárné řízení navrhovatele. Lhůta se dle citovaného ustanovení týká zahájení kárného řízení příslušným orgánem, kterým je ten, kdo je příslušný k rozhodnutí o uložení kárného opatření. Navrhovatel je oprávněn pouze podat návrh na zahájení kárného řízení, přičemž je na příslušném orgánu, aby o tomto návrhu rozhodl. Navrhovatele tak nelze považovat za příslušný orgán. Pravomocí rozhodovat disponuje kárná komise Komory. Rozhodující je tedy okamžik, kdy se o existenci důvodu pro zahájení řízení, a to i na základě příslušného návrhu, dozvěděla kárná komise. Pokud by se tato lhůta měla vztahovat i na navrhovatele, muselo by to být v zákoně výslovně stanoveno. K námitce žalobce ohledně samostatného počítání lhůt ve vztahu k jednotlivým zjištěným porušením soud uvedl, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Rozsudek městského soudu ze dne 20. 3. 2017, čj. 11 Ad 3/2015-31, napadly kasační stížností osoby zúčastněné na řízení 1), 2) a 3) [stěžovatelé 1), 2) a 3)], a to s odkazem na důvody vymezené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatelé měli za to, že městský soud své závěry dostatečně neodůvodnil, když nevysvětlil, kdy – z hlediska běhu jednoroční lhůty – k prekluzi došlo za situace, kdy po počátku běhu subjektivní lhůty dle výkladu soudu nebylo řízení „zahájeno“ ani jedním ze subjektů dle § 26 odst. 1 zákona o auditorech. Z § 25 odst. 5 zákona o auditorech vyplývá, že lhůta je stanovena k zahájení kárného řízení. Vědomost o existenci důvodů pro zahájení řízení se má podle stěžovatelů vztahovat k subjektu, který je oprávněn kárné řízení zahájit, nikoli k subjektu, který o zahájení řízení rozhoduje. Tomu ostatně odpovídá široký okruh subjektů, které jsou oprávněny učinit návrh na zahájení kárného řízení. Pokud bylo podání žalobce považováno za návrh na zahájení řízení, nikoli za podnět, bylo nutné přezkoumat, zda zahájení řízení nic nebrání. Bylo tedy nutné zkoumat, zda žalobce splnil předpoklady pro to, aby řízení mohlo být zahájeno, a to ve vztahu k dodržení jednoroční prekluzivní lhůty. Již z obsahu návrhu přitom bylo zřejmé, že tato lhůta ke dni zahájení řízení (3. 10. 2012) již marně uběhla, neboť se žalobce o důvodech pro zahájení kárného řízení dozvěděl již dne 2. 5. 2011. Stěžovatelé nesouhlasili s tím, že „kvalifikovaní navrhovatelé“ jsou fakticky vázáni pouze objektivní tříletou lhůtou, což není souladné s principem právní jistoty. Kárný návrh tak měl být podán v příslušné lhůtě. Mělo být rovněž přihlédnuto k tomu, že správní orgány rozhodovaly po uplynutí prekluzivní lhůty. Stěžovatelé měli rovněž za to, že pro počátek běhu subjektivní lhůty je to, kdy se kárná komise dozvěděla o existenci důvodů pro zahájení kárného řízení, rozhodné pouze při řízení zahájeném ex officio. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 16. 5. 2017 sdělil, že se městský soud musel zabývat žalobní argumentací, tudíž nemohl reagovat na námitky, kterou jsou nově uplatněny v kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení. S věcnými závěry soudu o tom, že nedošlo k prekluzi práva zahájit předmětné řízení, se žalobce ztotožnil. I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k jinému názoru, jsou zde i jiné důvody, pro něž bylo městským soudem napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [15] Odůvodnění napadeného rozsudku se pak v namítané otázce lhůt pro zahájení řízení koncentruje na argumentaci, pro kterou soud spojuje předmětnou subjektivní lhůtu toliko s orgánem příslušným k rozhodnutí ve věci. Ke tříleté objektivní lhůtě potom městský soud uvádí, že nelze uložit kárné opatření v případech, kdy sice došlo k zahájení kárného řízení v rámci běhu subjektivní jednoleté lhůty, ale kdy objektivní tříletá lhůta již uplynula. Rozhodný důvod, pro který městský soud napadené rozhodnutí zrušil, je tak z odůvodnění napadeného rozsudku zřetelně seznatelný. To, zda jsou tyto závěry městského soudu správné, je potom předmětem posouzení namítaného kasačního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [16] Ve vztahu k naplnění kasačního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. uvádí Nejvyšší správní soud následující. [17] Z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 3. 10. 2012 obdržela Komora auditorů České republiky „podnět k prošetření postupu stěžovatele 1), a to v souvislosti s jeho činností pro klienty družstevní záložna Akcenta, spořitelní a úvěrní družstvo a Slavia pojišťovna, a. s.“. K dotazu kárné komise Komory, zda se jedná o návrh na zahájení kárného řízení nebo o podnět k prošetření činnosti, žalobce odpověděl přípisem ze dne 1. 11. 2012, v němž uvedl, že se jedná o návrh na zahájení kárného řízení. Kárná komise reagovala sdělením ze dne 13. 11. 2012, v němž uvedla, že dnem 3. 10. 2012 bylo řádně zahájeno kárné řízení. Ve spojení s tím kárná komise na základě svého šetření zahájila řízení i proti statutárním auditorům této auditorské společnosti. [18] Podle § 25 odst. 5 zákona o auditorech platí, že „[k]árné řízení lze zahájit ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy se příslušný orgán dozvěděl o existenci důvodu pro zahájení řízení, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy k porušení povinnosti auditorem došlo“. Podle § 26 odst. 1 zákona o auditorech „[o] uložení kárného opatření podle § 25 rozhoduje kárná komise Komory na návrh ministra financí, dozorčí komise, člena Prezidia, orgánu státního dozoru nebo České národní banky, nebo bez návrhu“. [19] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěry městského soudu, že „příslušným orgánem“ ve smyslu uvedeného ustanovení, ve spojení s tam rovněž uvedenými lhůtami, je toliko orgán příslušný k rozhodnutí o uložení kárného opatření. Řízení, v němž je ukládáno kárné opatření, je svou povahou kárné řízení, u něhož tam, kde je toto řízení zahajováno na návrh, může jít jen o návrh subjektu, který je svou povahou kárným navrhovatelem. Daná zákonná úprava mezi tyto navrhovatele přitom zahrnuje výlučně subjekty veřejnoprávního charakteru, u nichž je vzhledem k jejich postavení zřejmé, že jejich oprávnění podat kárný návrh je výrazem jejich kontrolní, dohledové či dozorové pravomoci jako orgánů povolaných k takto příslušnému výkonu veřejné správy. [20] Zahájení předmětného kárného řízení se přitom děje buď na návrh, nebo z moci úřední, srov. § 44 a § 46 správního řádu, použitelného dle § 50 zákona o auditorech. Pokud se jedná o správní řízení zahájené na návrh, je z hlediska časového určení dle správního řádu takové řízení zahájeno dnem, kdy návrh, kterým se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (viz § 44 správního řádu). Pokud se jedná o správní řízení zahájené z moci úřední, tak to je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi řízení (viz § 46 správního řádu). Zahájení řízení je tedy vztaženo buď na doručení příslušného návrhu správnímu orgánu, nebo na doručení oznámení o zahájení řízení (nebo na ústní prohlášení) správním orgánem účastníkovi řízení. [21] V posuzované věci došlo k zahájení kárného řízení v režimu jeho zahájení na návrh. Kárný navrhovatel, který je oprávněn kárný návrh podat, nesporně k jeho podání přistupuje na základě získání vědomosti o existenci důvodu pro zahájení kárného řízení, a musí tak i v těchto případech platit, lze-li zahájit řízení ve stanovené lhůtě ode dne, kdy se „příslušný orgán“ dozvěděl o existenci důvodu pro zahájení řízení, že kárný navrhovatel musí kárný návrh podat nejpozději v této lhůtě. Tak tomu bylo i v této věci. [22] Jistě lze do určité míry souhlasit s tím, že pro jednoznačnost tohoto závěru by bylo přinejmenším vhodnější, aby předmětná dikce zákona o auditorech dané pravidlo („Kárný návrh lze podat nejpozději do […] ode dne, kdy se kárný navrhovatel o existenci důvodu pro zahájení řízení dozvěděl,“) takto formulovala výslovně, nicméně v situaci, kdy tomu tak není, je třeba danou úpravu vyložit v intencích obvyklých interpretačních pravidel. Vztaženo k „příslušnému orgánu“ v předmětné právní dikci u nyní posuzované věci pak podle názoru Nejvyššího správního soudu přinejmenším z výkladu systematického a teleologického vyplývá, že „příslušném orgánem“ je v daných souvislostech kárného řízení zahajovaného na návrh nutno rozumět příslušně (veřejnoprávně) zákonem disponovaného kárného navrhovatele. [23] Nelze přitom odhlédnout od skutečnosti, že v posuzované věci se jedná o kárnou odpovědnost v profesní samosprávě, kde většinově právní úprava u jednotlivých profesních komor jednoznačně a také výslovně uplatňuje princip limitace podání kárného návrhu subjektivní lhůtou, počítanou ode dne, kdy se o existenci důvodu pro zahájení řízení dozvěděl právě kárný navrhovatel [srov. § 33 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, § 13 odst. 1 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, § 50 odst. 2 zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví, § 21 odst. 1, 2 ve spojení s § 24 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě apod.]. I z tohoto důvodu je tedy žádoucí, aby nejasné zákonné ustanovení v zákoně o auditorech bylo, v zájmu výkladové jednotnosti a vnitřní bezrozpornosti právního řádu, vykládáno obdobně, jako je tomu v případech jednoznačné úpravy týchž institutů v předmětově srovnatelných právních předpisech. [24] Skutečnost, že takovouto výslovnou dikci vazby podání kárného návrhu k zahájení řízení na stanovenou subjektivní lhůtu zákon o auditorech nemá, a je třeba ji dovozovat výkladem, je podle Nejvyššího správního soudu toliko výrazem legislativní nedůslednosti. Přitom jak Ústavní soud již dříve judikoval, „[p]řípadné legislativní nedůslednosti různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nelze vykládat v neprospěch účastníků řízení“, viz nález Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2012, sp. zn. I. ÚS 919/09, č. 112/2012 Sb. ÚS. [25] Touto optikou je potom tedy nutné vnímat i úpravu obsaženou v § 25 odst. 5 zákona o auditorech, který hovoří o dni, kdy se příslušný orgán dozvěděl o existenci důvodu pro zahájení řízení. Tedy jinými slovy, podle názoru Nejvyššího správního soudu subjektivní lhůta dle citovaného ustanovení dopadá jak na situaci, kdy příslušný orgán, který v kárném řízení rozhoduje, posuzuje, zda s ohledem na jím zjištěné informace má zahájit kárné řízení či nikoli, to v řízení zahájeném z moci úřední, tak na situaci, kdy je kárné řízení zahajováno podáním a doručením návrhu ze strany kárného navrhovatele. Pokud tedy „příslušný“ kárný navrhovatel podal návrh na zahájení řízení po uplynutí subjektivní lhůty ode dne, kdy se o existenci důvodu pro zahájení kárného řízení dozvěděl, postupoval žalovaný správně, když řízení zastavil. *) S účinností od 1. 10. 2016 zrušen zákonem č. 299/2016 Sb.

decision_873.txt

k zákonu č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění účinném ke dni 14. 12. 2017 (v textu jen „zákon o ochraně zaměstnanců“) Mzdové nároky dle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zde dne 14. 12. 2017, čj. Konf 44/2017-7) Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS a č. 2853/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 73/2017 Sb. Věc: Spor o pravomoc mezi Městským soudem v Praze a Obvodním soudem pro Prahu 5, za účasti žalobce Radovana K. a žalovaného Ministerstva práce a sociálních věcí, ve věci mzdových nároků. Žalobce se u Obvodního soudu pro Prahu 5 domáhal přiznání mzdových nároků za říjen, listopad a prosinec 2014 vždy ve výši 30 000 Kč za každý měsíc. Žalobu odůvodnil tím, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále „ministerstvo“) neuspokojilo jeho mzdové nároky podle § 9 odst. 3 zákona o ochraně zaměstnanců. Rozhodnutími ministerstva a Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro Hlavní město Prahu (dále jen „Úřad práce“) byly žalobcovy mzdové nároky dle jeho tvrzení nesprávně vypočteny pouze ve výši 5 854 Kč za každý měsíc. Obvodní soud pro Prahu 5 usnesením čj. 26 C 55/2016-58 řízení o návrhu žalobce zastavil, neboť s odkazem na § 244 odst. 1 a § 104b odst. 1 o. s. ř. shledal, že nejsou splněny podmínky řízení. V odůvodnění uvedl, že se nejedná o věc, k jejímuž projednání je příslušný soud v občanském soudním řízení, a poučil žalobce, že může podat žalobu ve správním soudnictví. Žalobce poté podal správní žalobu u Městského soudu v Praze. Tento soud (dále „navrhovatel“) podal zvláštnímu senátu návrh na řešení kompetenčního sporu podle zákona o některých kompetenčních sporech. Uvedl, že odmítá svou kompetenci k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí ministerstva. Rozhodnutí ve věci ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci a pravomoc k jeho přezkoumání tak náleží soudům v občanském soudním řízení. Navrhovatel, jako soud rozhodující ve správním soudnictví, tedy není příslušným orgánem k rozhodnutí dané věci. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci mzdových nároků je soud ve správním soudnictví. Z ODŮVODNĚNÍ: Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi soudem rozhodujícím ve správním soudnictví a soudem rozhodujícím v občanském soudním řízení se zvláštní senát řídil následující úvahou: Podle § 1 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech je negativním kompetenčním sporem ten, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřel svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 5 i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona o některých kompetenčních sporech. Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. rozhodnutí č. 485/2005 Sb. NSS). Zvláštní senát před rozhodnutím ve věci samé shrnul dosavadní přístup soudů k otázce pravomoci rozhodování o mzdových nárocích. Z rozhodovací praxe správních soudů je pro věc významné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2003, čj. 6 A 97/2002-26, které uvádí, že „soud považuje za nepochybné, že mzdové nároky podle zákona č. 118/2000 Sb., byť o nich rozhoduje správní orgán procesním postupem podle správního řádu, jsou součástí pracovních vztahů, tedy vztahů soukromoprávních“. Tento názor následoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 21. 2. 2013, čj. 6 Ads 164/2012-31, č. 2853/2013 Sb. NSS, kde uvedl, že „[p]ravomoc k soudnímu přezkumu věcných správních rozhodnutí ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, náleží soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu, a to i po novele § 7 odst. 3 s. ř. s. provedené zákonem č. 396/2012 Sb.“ Stejně se k otázce staví i civilní soudy, ačkoliv se k ní přímo nevyjadřují. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 13. 3. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4667/2014 aproboval odmítnutí žaloby na uspokojení mzdových nároků správními soudy a nepopřel pravomoc civilní větve soudnictví. V usnesení ze dne 9. 8. 2012 sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „účastníky [soudního] řízení o žádosti zaměstnance o uspokojení splatných mzdových nároků nevyplacených jeho zaměstnavatelem, který je v platební neschopnosti, jsou ve smyslu ustanovení § 250a odst. 1 o. s. ř. zaměstnanec, který o uspokojení svých mzdových nároků požádal, a Úřad práce České republiky (dříve příslušný úřad práce); účastenství Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný o žádosti zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky zaměstnanci uspokojit“. Opět tedy aproboval soudní pravomoc civilních soudů a navíc dovodil účastenské postavení Úřadu práce. Přes znalost judikaturní praxe se zvláštní senát zabýval povahou mzdových nároků, neboť tuto otázku dosud neposuzoval. Mzdové nároky při platové neschopnosti zaměstnavatele se uplatňují u krajské pobočky Úřadu práce, který o nich rozhoduje dle § 4 odst. 2 zákona o ochraně zaměstnanců. Jejich výše je dána § 8 a § 9 zákona o ochraně zaměstnanců. Dle § 11 odst. 3 přechází na Úřad práce „do výše vyplacených a odvedených prostředků mzdový nárok zaměstnance; bylo-li vydáno rozhodnutí o úpadku zaměstnavatele, uplatní Úřad práce pohledávky v insolvenčním řízení“. Zvláštní senát řešil otázku, který konkrétní právní vztah je předmětem tohoto řízení. Jedná se o vztah zaměstnance a Úřadu práce, respektive ministerstva. Vztahy zaměstnance se zaměstnavatelem a Úřadu práce se zaměstnavatelem s ním sice souvisí, ale mají svou vlastní existenci a jejich povaha není předmětem tohoto řízení. O mzdovém nároku zaměstnance rozhoduje v prvním stupni Úřad práce. Jelikož však správní orgány mohou v zákonem stanovených případech rozhodovat i soukromoprávní věci, musel se zvláštní senát zabývat povahou mzdových nároků. Pro dělení práva na soukromé a veřejné se užívá několik zavedených teorií. Zvláštní senát pro určení povahy mzdových nároků užil postupně teorii zájmovou, mocenskou, organickou a metodu právní regulace. Dle zájmové teorie veřejné právo chrání veřejné zájmy, soukromé pak zájmy soukromé. Může též místo veřejného zájmu odkazovat k obecnému dobru. Zákon o ochraně zaměstnance má za účel chránit zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele. Jak uvádí důvodová zpráva, ochrana do vydání tohoto zákona byla zdlouhavá a téměř neúčinná. Zákonodárce předchází nepříznivé sociální situaci, v níž by zaměstnanec neměl prostředky na živobytí. Směrnice Rady 80/987/EHS ze dne 20. října 1980 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se ochrany zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele, kterou zákon o ochraně zaměstnance provádí, v preambuli mj. uvádí, že je třeba chránit zaměstnance s ohledem na „nezbytnost vyrovnaného hospodářského a sociálního rozvoje ve Společenství“. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/94/ES o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele (kodifikované znění) pak výslovně v bodu 7 preambule odkazuje na sociální cíl úpravy. Z uvedeného plyne, že zákon chrání především veřejný zájem na vyrovnaném hospodářství a sociálním míru ve společnosti. Vyplacení mzdových nároků zaměstnancům je jen prostředkem, jak tohoto cíle dosáhnout. Stát předchází výkyvům v kupní síle obyvatelstva a jeho sociální situaci. Projevuje tím svou sociální funkci; neponechává bez pomoci občany, kteří se dostali do mimořádných okolností ohrožujících jejich sociální existenci. Literatura staví mzdové nároky po bok veřejnoprávního zdravotního, nemocenského a důchodového pojištění, státní podporu v nezaměstnanosti či státní pomoci při obnově území postižených živelní nebo jinou pohromou (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 605). Úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem o vyplacení sporné mzdy. Rozhoduje o vyplacení mzdových nároků z veřejných financí. Nechrání tedy právo zaměstnance, jak by dělal soud po podání žaloby na plnění. Právní úprava mzdových nároků vyjadřuje zájem státu poskytnout zaměstnanci dobrodiní, nikoliv zájem jednotlivce. V širším slova smyslu je možné mzdové nároky zařadit do oblasti sociálního zabezpečení. Jsou poskytovány v oblasti zaměstnanosti, kde se silně projevuje zájem sociálního státu. Lze tedy učinit závěr, že právní úprava mzdových nároků je projevem zájmu státu a proto jsou dle zájmové teorie součástí veřejného práva. Mocenská teorie dělí právo soukromé a veřejné dle povahy vztahu, který k sobě mají účastníci; dle toho, zda se jedná o nadřízenost a podřízenost, nebo rovnost. V projednávané věci nejsou subjekty ve stejném postavení. Zaměstnanec a Úřad práce nemohou vyjednávat o poskytnutí a případné výši mzdového nároku. Zaměstnanec nemůže druhé straně jednostranně vnutit svou vůli, naproti tomu Úřad práce ji svým rozhodnutím efektivně vnucuje. Nejedná se zde tedy o rovné postavení. Státní orgán je v nadřízené pozici, jedná se proto o vztah veřejnoprávní. Organická teorie rozlišuje veřejné a soukromé právo dle toho, zda se subjekt ocitá v určitém vztahu z důvodu členství ve veřejném svazu (srov. Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937, s. 30). Veřejné právo je souhrn norem, v kterých alespoň jeden subjekt vystupuje jako nositel veřejné moci při výkonu svých vrchnostenských pravomocí. Úřad práce je dle § 1 odst. 1 zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky, správním úřadem s celostátní působností. Jeho nadřízeným orgánem je ministerstvo, které je ústředním orgánem státní správy. Úřad práce je organizační součástí státní správy, která je navýsost veřejná. Do vztahu se zaměstnancem vstupuje právě z této pozice. Při rozhodování o mzdových nárocích uplatňuje svou vrchnostenskou pravomoc a rozhoduje autoritativně. Pravomoc má pak založenou zákonem o ochraně zaměstnanců a procesní postup plyne zejména ze správního řádu. Z pohledu organické teorie jsou tedy mzdové nároky upraveny právem veřejným. Metoda právní regulace vyjadřuje povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu (srov. Hurdík, J. Metoda právní regulace. In: Hendrych, D. a kol. Právnický slovník, Praha : C. H. Beck, 2009). Za znaky soukromoprávní regulace se považuje rovnost subjektů, jejich autonomie, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou spojovány s (dvoustranným) právním jednáním. Naproti tomu za znaky veřejnoprávní regulace nadřízenost a podřízenost, autoritativnost, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou spojovány s rozhodnutím orgánu veřejné moci. Jak již bylo vyloženo výše, není mezi zaměstnancem a Úřadem práce rovný vztah. Ve věci mzdových nároků správní orgán rozhoduje autoritativně. Vznik, změna a zánik právního vztahu jsou spojeny s právní mocí rozhodnutí; nejde o výsledek dvoustranného právního jednání založeného na konsensu zúčastněných stran. Zákon o ochraně zaměstnance kogentně stanoví podmínky (žádost zaměstnance, platební neschopnost zaměstnavatele, zaměstnanecký poměr, nevyplacená mzda), za jakých úřad rozhodnutím přizná mzdový nárok. Dle metody právní regulace jsou tedy mzdové nároky a vztah mezi Úřadem práce a zaměstnancem veřejnoprávní. Dle všech uznávaných teorií dělení soukromého a veřejného práva je institut mzdových nároků a vztah zaměstnance a Úřadu práce veřejnoprávním. Zvláštní senát dále uvádí, že výdaje spojené s realizací zákona o ochraně zaměstnanců jsou stálou součástí zákonů o státním rozpočtu České republiky a jsou specifickým ukazatelem – výdajem rozpočtové kapitoly ministerstva. Mzdové nároky jsou tedy financovány ze státního rozpočtu. Nejedná se o zanedbatelnou částku, ale o několik set milionů Kč. Ve stejné kategorii výdajů jsou pak dávky státní sociální podpory a pěstounské péče, podpory v nezaměstnanosti, dávky pomoci v hmotné nouzi a další. Veřejné financování ukazuje na veřejnoprávní povahu institutu a staví mzdové nároky po bok dávek sociálního zabezpečení. Zákonodárce novelizoval § 7 odst. 3 s. ř. s. zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, s účinností od 26. 11. 2012, kterým výslovně upravil místní příslušnost správních soudů ve věcech „ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele“. Ustanovení o místní příslušnosti sice není způsobilé zasáhnout do pravomoci soudu, jak správně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku shora zmíněném čj. 6 Ads 164/2012-31, právě proto ale zákonodárce při úpravě místní příslušnosti u typově určených věcí musel předpokládat pravomoc správních soudů o nich rozhodovat. Jinak by novela neměla žádný rozumný smysl a zákonodárce by do zákona vložil od počátku obsoletní ustanovení. Proti vložení obsoletního ustanovení stojí uznávaná koncepce racionálního zákonodárce, která je základním východiskem interpretace práva a z které lze dovodit, že racionální zákonodárce netvoří nadbytečné právo (srov. např. bod 6 usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 29/16). Zásadně pak nevytváří pravidla bez normativního významu (srov. např. bod 47 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 3/14, č. 73/2017 Sb.). V souladu s uvedeným je pak v dané věci jediná možná racionální interpretace stanovení místní příslušnosti novelou § 7 odst. 3 s. ř. s. taková, že správní soudy mají pravomoc rozhodovat o mzdových nárocích podle zákona o ochraně zaměstnanců. Opačný výklad by vytvářel rozpor v obsahu právního řádu. Novelizace upravila místní příslušnost též „ve věcech zaměstnanosti, […], dávek státní sociální podpory, dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi“. Z výčtu je patrné, že se jedná vždy o veřejnoprávní věci. Mzdové nároky jsou výslovně stavěny vedle dávek, z čehož lze vyvodit, že zákonodárce chápe jejich povahu obdobně. Pro zachování smyslu pravidla § 7 odst. 3 s. ř. s. je nutné přiznat správním soudům pravomoc rozhodovat o mzdových nárocích zaměstnance podle zákona o ochraně zaměstnanců. Zvláště pak v případě, že tomuto závěru nebrání výslovné znění zákona ani jeho smysl a je též třeba přihlédnout k interpretační vstřícnosti k textu zákona. Ostatně jedna z interpretačních metod práva se zakládá na úmyslu zákonodárce. V dané věci z ní pak plyne veřejnoprávní povaha mzdových nároků. Zvláštní senát se zabýval i praktickými důsledky, které má jeho rozhodnutí. Předně bude účastníkem soudního řízení ministerstvo v pozici žalovaného. Pociťovaný nedostatek účasti správního orgánu v soudním řízení se částečně snažily nahradit již civilní soudy přiznáním pozice účastníka Úřadu práce. V usnesení sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „účastenství Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný o žádosti zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky zaměstnanci uspokojit“. Nyní bude účastenství jasné a nebude třeba jej dovozovat z jiných skutečností než znění zákona. Správní soudy budou přezkoumávat meritum věci a zároveň procesní postup; soudní ochrana se tedy bude poskytovat komplexně v rámci správního soudnictví. Do současné doby byla naopak rozdělena mezi civilní soudy jednající dle části V. o. s. ř. v meritu věci a správní soudy v procesních otázkách (srov. usnesení zvláštního senátu čj. Konf 84/2008-9). Správní soudy konečně běžně posuzují splnění podmínek pro přiznání dávky, na rozdíl od civilních soudů. Neobstojí proto ani argument, že pro blízkost s pracovním právem je vhodnější věc přenechat soudům civilním. Zvláštní senát uzavírá, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnance mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. (…)

decision_874.txt

k § 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů Jestliže správce daně v rámci daňové exekuce sjednal s řidiči přepravní společnosti spolupráci při převozu zajištěných movitých věcí (pohonných hmot) do daňového skladu, je k rozhodnutí ve sporu o náklady na přepravu příslušný soud (§ 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů). (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 12. 2017, čj. Konf 22/2017-6) Věc: Spor o pravomoc mezi Městským soudem v Praze a Odvolacím finančním ředitelstvím, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným JASA a žalovaného Finančního úřadu pro hl. m. Prahu, ve věci nákladů na přepravu. Finanční úřad pro hlavní město Prahu vydal dne 17. 1. 2014 rozhodnutí, kterým přiznal žalobkyni nárok na náhradu nákladů řízení ve výši 67 954 Kč dle § 107 odst. 3 a 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, neboť zaměstnanci žalobkyně jako řidiči přepravili pohonné hmoty, které vezli v cisternách z Rozvadova, kde bylo provedeno místní šetření k soupisu a zajištění movitých věcí jiného daňového subjektu, do daňového skladu v Třemošné poté, co tyto pohonné hmoty byly zajištěny v rámci daňové exekuce probíhající jiného daňového subjektu. Původní nárok žalobkyně na náhradu nákladů řízení však činil 135 181 Kč, neboť si nárokovala náhradu nákladů též za trasu Benešov – Ingolstadt – Rozvadov, tedy první část cesty, z místa odkud pohonné hmoty vezla, nicméně byla jí přiznána náhrada nákladů pouze za přepravu na trase z místa soupisu do místa uskladnění. Z toho důvodu podala proti výše uvedenému rozhodnutí odvolání. Odvolací finanční ředitelství (odpůrce) rozhodnutí správce daně I. stupně zrušilo a řízení zastavilo, neboť bylo toho názoru, že správce daně v dané situaci nesprávně aplikoval § 107 daňového řádu. Odpůrce dospěl k závěru, že žalobkyně v rámci daňové exekuce jiného daňového subjektu nebyla třetí osobou ve smyslu § 22 daňového řádu, neboť v rámci svého postavení neměla žádná práva ani povinnosti v rámci správy daňových záležitostí jiného daňového subjektu. Správce daně nebyl oprávněn žalobkyni uložit, aby něco vykonala apod. Správce daně fakticky prováděl výkon své pravomoci v rámci správy daní. Pokud správce daně nemá možnost provést veškeré nutné činnosti pouze prostřednictvím úředních osob, lze sjednat provedení prací jinou osobou. Dle odpůrce se však v takovém případě jedná o standardní soukromoprávní závazek, kdy správce daně nevystupuje jako nositel státní moci, ale jako rovnocenná strana uzavřeného kontraktu. Nárok na náhradu za poskytnuté služby je tedy dle jeho názoru nutno vypořádat v rámci vzniklého smluvního vztahu mezi jeho stranami. Ačkoliv odpůrce zrušil rozhodnutí o přiznání nároku na náhradu nákladů řízení ve výši 67 954 Kč dle § 107 daňového řádu, nesouhlasil pouze s formou, jakou se správce daně s uplatněným nárokem vypořádal. Ohledně oprávněnosti nároku na částku 67 954 Kč nevznikl spor, proto po zrušení rozhodnutí došlo k jejímu započtení. Ohledně zbytku nárokované částky, tj. 67 227 Kč s příslušenstvím, se žalobkyně obrátila s žalobou na soud. Obvodní soud pro Prahu 1 žalobu zamítl jako nedůvodnou. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání k Městskému soudu v Praze, který podal návrh na zahájení kompetenčního sporu dle zákona č. 131/2002 Sb., neboť zpochybnil svou pravomoc rozhodnout a domníval se, že příslušné k vydání rozhodnutí v dané věci je Odvolací finanční ředitelství. Dle názoru Městského soudu v Praze (navrhovatel) jsou podstatné skutkové okolnosti plynoucí z listin nacházejících se ve spise, totiž že daňoví exekutoři vždy výslovně poučili řidiče žalobkyně, že jestliže převezou pro správce daně sepsané věci do skladu v Třemošné, pak nastane situace, kdy se na výzvu správce daně zúčastní řízení třetí osoba, které náleží náhrada účelně vynaložených nákladů a ušlého zisku. Dále byli řidiči výslovně poučeni, že nárok na náhradu nákladů může třetí osoba uplatnit u správce daně, na jehož výzvu se řízení zúčastnila, do 8 dnů. Při poučení bylo výslovně odkázáno na § 107 daňového řádu. Navrhovatel se domníval, že jestliže úřední osoby správce daně výslovně vyzvaly zaměstnance žalobkyně ke spolupráci na převozu věcí do skladu a poučily je dle § 107 daňového řádu, pak je žalobkyně třetí osobou zúčastněnou na řízení ve smyslu § 107 odst. 2 tohoto zákona. O nárocích z titulu práva na náhradu nákladů je proto povolán věcně rozhodnout toliko správce daně v souladu s § 107 odst. 5 téhož zákona. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci náhrady nákladů řízení je soud. Z ODŮVODNĚNÍ: [10] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou: [11] Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je negativním kompetenčním sporem spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Odvolací finanční ředitelství i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. [12] § 107 odst. 2 daňového řádu, na základě kterého bylo žalobci původně přiznána část jeho uplatňovaných nákladů, zní: „Pokud se na výzvu správce daně zúčastní řízení třetí osoba, náleží jí náhrada účelně vynaložených hotových výdajů a ušlého výdělku, nestanoví-li jiný právní předpis jinak; to platí i pro náklady vzniklé při vyhledávací činnosti. Jde-li o právnickou osobu, náleží jí úhrada účelně vynaložených nákladů, zejména hotových výdajů a mzdových prostředků.“ Odstavec 3 potom uvádí, že: „Nárok na náhradu může třetí osoba uplatnit u správce daně, na jehož výzvu se řízení zúčastnila, spolu s doklady prokazujícími uplatňované nároky do 8 dnů ode dne účasti, jinak tento nárok zaniká.“ [13] Pro posouzení, zda se toto ustanovení aplikuje na nynější případ, je nutné zodpovědět klíčovou otázku, a to zda byla žalobkyně (resp. její zaměstnanci – řidiči) v pozici třetí osoby tak, jak ji definuje § 22 daňového řádu. Ten zní: „Třetími osobami se rozumějí osoby jiné než daňový subjekt, které mají práva a povinnosti při správě daní, nebo jejichž práva a povinnosti jsou správou daní dotčena.“ Třetími osobami se tedy rozumí osoby odlišné od daňového subjektu a správce daně, jejichž znalosti, zkušenosti či dokumenty, které mají v držení, jsou pro faktický výkon správy daní nezbytné, a jejichž práva jsou tak při správě daní dotčena. Typicky jsou třetími osobami svědci, znalci, tlumočníci a osoby, které mají u sebe dokumenty relevantní pro správu daní jednotlivých daňových subjektů. [14] Povinnost třetí osoby k součinnosti v rámci daňového řízení však může být založena výhradně rozhodnutím správce daně, popř. stanovena přímo zákonem. V současném případě však nebylo žádné takové rozhodnutí vydáno, ani vydáno být nemohlo. Správce daně nemohl uložit řidičům a ani žalobkyni povinnost převézt naftu do daňového skladu, neboť tito neměli k jinému daňovému subjektu žádný daňově relevantní vztah a pro faktický výkon správy daní nebylo nezbytné, aby řidiči provedli přepravu zabavených věcí do daňového skladu, neboť tato mohla být v případě jejich nesouhlasu realizována jinak. V rámci správy daňových záležitostí jiného daňového subjektu nebyly práva a povinnosti žalobkyně žádným způsobem dotčeny. [15] Z protokolu o soupisu věcí vyplývá, že daňový exekutor se řidiče dotázal, zda bude při odebírání sepsaných věcí, tj. při jejich převozu, spolupracovat se správcem daně, na což řidič odpověděl, že ano. Z protokolu je tedy zřejmá dohoda mezi daňovým exekutorem a řidičem kamionu, na jejímž základě vznikl soukromoprávní vztah. V případě, že by řidič nesouhlasil s poskytnutím součinnosti správci daně, nemohl by být žádným způsobem k součinnosti nucen a správce daně by musel přepravu nafty do daňového skladu zařídit jinak – typicky ovšem opět prostřednictvím soukromoprávního vztahu. [16] Skutečnost, že dle protokolu o soupisu věcí byli řidiči poté, co souhlasili s provedením přepravy, poučeni o možnosti nárokovat si náhradu vynaložených nákladů dle § 107 daňového řádu, sama o sobě nemůže založit postavení řidičů jakožto třetích osob dle daňového řádu a ani pravomoc správce daně rozhodovat o nákladech přepravy. Samotné nesprávné poučení nemůže nahradit autoritativní rozhodnutí správce daně o uložení povinnosti.

decision_875.txt

k § 80 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 46 odst. 1 písm. d) a § 79 odst. 1 soudního řádu správního Žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného, kterou se žalobce domáhá, aby soud uložil nadřízenému správnímu orgánu přijmout opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 4 správního řádu, je podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 79 odst. 1 s. ř. s. nepřípustná. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, čj. 4 Azs 187/2017-36) Věc: Mgr. Jurij Č. proti ministru vnitra o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce. Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 18. 5. 2012 zastavilo řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany žalobci. Toto rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 3. 2013, čj. 75 Az 2/2012-39. Uvedený rozsudek nabyl právní moci dne 18. 3. 2013. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 9. 2013, čj. 4 Azs 14/2013-30, zamítl kasační stížnost Ministerstva vnitra. Ministerstvo vnitra ode dne 18. 3. 2013 ve věci neučinilo žádný úkon, žalobce proto zaslal žalovanému dne 11. 7. 2016 návrh (datovaný dnem 8. 7. 2014) na přijetí opatření proti nečinnosti. Na tento návrh žalovaný nijak nereagoval. Žalobce tedy podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti, v níž žádal, aby soud svým rozsudkem uložil ministru vnitra povinnost přijmout opatření proti nečinnosti Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ve věci žádosti žalobce o udělení azylu. Po posouzení výše uvedených skutečností dospěl městský soud v rozhodnutí ze dne 27. 7. 2017, čj. 3 A 70/2017-53, k závěru, že žaloba byla podána opožděně, jelikož rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 3. 2013 nabyl právní moci dne 18. 3. 2013. Od tohoto dne běžela Ministerstvu vnitra lhůta 90 dnů k vydání nového rozhodnutí. Tato lhůta uplynula dne 16. 6. 2013. Od tohoto dne pak běžela jednoroční lhůta k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Tato lhůta uplynula marně dne 16. 6. 2014. Žaloba podaná dne 27. 9. 2016 (sepsaná dne 21. 9. 2016) tak byla podle názoru městského soudu zjevně opožděná. Ke skutečnosti, že je žalována nečinnost ministra vnitra při rozhodování o návrhu na opatření proti nečinnosti, nikoliv nečinnost ministerstva vnitra při rozhodování ve věci mezinárodní ochrany, se městský soud v odůvodnění svého usnesení nijak nevyjádřil. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost. Především namítal, že žalobu na ochranu proti nečinnosti nepodával proti Ministerstvu vnitra, ale proti ministru vnitra pro jeho nečinnost. Jestliže návrh na opatření proti nečinnosti byl podán dne 11. 7. 2016, měl žalovaný lhůtu do 11. 8. 2016, aby takovéto opatření přijal. Stěžovatel pak měl do 11. 8. 2017 lhůtu k tomu, aby podal žalobu na ochranu proti nečinnosti. Tu však uplatnil už dne 27. 9. 2016, tedy včas. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby bylo napadené usnesení zrušeno a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [7] V projednávané věci stěžovatel namítal, že městský soud nesprávně posoudil lhůtu pro podání žaloby, neboť ji posuzoval ve vztahu k nečinnosti Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, nikoliv ve vztahu k nečinnosti ministra při vyřizování návrhu na opatření proti nečinnosti. Pokud by Nejvyšší správní soud posuzoval věc jen z tohoto hlediska, musel by dát stěžovateli v plném rozsahu za pravdu, neboť jeho námitky obsažené v kasační stížnosti odpovídají obsahu žaloby a mají plnou oporu ve výše popsaných skutkových okolnostech případu. Ty ostatně ani nebyly mezi účastníky sporné. [8] Nejvyšší správní soud se ovšem musel z úřední povinnosti zabývat i otázkou, zda byly v řízení před krajským soudem splněny ostatní podmínky řízení, k nimž, v širším slova smyslu, patří i přípustnost žaloby. [9] Jak bylo již uvedeno výše, stěžovatel se svojí žalobou domáhal, aby soud uložil žalovanému povinnost učinit opatření proti nečinnosti Ministerstva vnitra v řízení ve věci mezinárodní ochrany. [10] Podle § 80 odst. 4 správního řádu může nadřízený správní orgán „a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, b) usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, c) usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo d) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3“. [11] V projednávané věci je zřejmé, že v rámci opatření proti nečinnosti by bylo možno učinit pouze úkony podle § 80 odst. 4 písm. a) a b) správního řádu, tedy vydat příkaz nečinnému správnímu orgánu, aby ve věci rozhodl, případně usnesením převzít věc k rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že příslušným k rozhodnutí ve věci samé je Ministerstvo vnitra, které je ústředním orgánem státní správy, nepřipadá v úvahu delegace věci podle písmene c), s ohledem na uplynutí lhůt pak nelze postupovat ani podle písmene d) citovaného ustanovení. [12] Zde je ovšem nutno konstatovat, že příkaz k vydání rozhodnutí je aktem řízení a je vydáván nadřízeným správním orgánem interní cestou bez předepsané formy, usnesení o převzetí věci je pak pouhým procesním opatřením, kterým se nezakládají, nemění, neruší, ani závazně neurčují práva a povinnosti fyzických nebo právnických osob ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [13] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“. [14] V projednávané věci se stěžovatel nečinnostní žalobou domáhal toho, aby soud uložil žalovanému povinnost učinit opatření proti nečinnosti. Takovéto opatření však, jak bylo vyloženo výše, není rozhodnutím s atributy podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a zjevně není v žádné ze zákonem upravených variant rozhodnutím ve věci samé ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Domáhat se jeho přijetí prostřednictvím nečinnostní žaloby proto není možné. Žalobu podanou stěžovatelem je tak nutno hodnotit jako nepřípustnou. K tomuto názoru dospěl Nejvyšší správní soud již ve své předchozí judikatuře (viz rozsudek ze dne 18. 12. 2012, čj. 9 Ans 16/2012-84) a ani nyní nemá důvod na svých dříve vyslovených závěrech cokoliv měnit. Nepřípustnost je pak důvodem pro odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K tomu je nutno ještě podotknout, že pokud je žaloba posouzena jako nepřípustná, žádné lhůty pro její podání neběží. O včasnosti či opožděnosti podání proto v případě nepřípustnosti žaloby nelze vůbec uvažovat. (…)

decision_876.txt

k § 105 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Nejblíže nadřízený správce daně je oprávněn prohlásit nicotnost rozhodnutí podle § 105 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, v jakýchkoliv řízeních, ve kterých je takové rozhodnutí přezkoumáváno, včetně řízení o odvolání. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2018, čj. 9 Afs 303/2017-43) Prejudikatura: č. 652/2005 Sb. NSS a č. 1629/2008 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost DPÚK proti Ministerstvu financí o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně podala k žalovanému odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje, kterým byla zamítnuta její námitka proti postupu krajského úřadu, jako správce daně, a nebylo vyhověno jejímu návrhu na poskytnutí úroku z částky 16 453 000 Kč za období od 6. 10. 2010 do 22. 2. 2016. Následně se žalobkyně u Městského soudu v Praze domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného. Žalovaný v průběhu řízení před městským soudem sdělil, že dne 8. 6. 2017 vydal rozhodnutí o odvolání, kterým prohlásil nicotnost rozhodnutí krajského úřadu. Žalobkyně však setrvala na tom, že rozhodnutí o jejím odvolání doposud vydáno nebylo, neboť o odvolání lze rozhodnout pouze způsobem stanoveným daňovým řádem. Rozhodnutí o nicotnosti bylo vydáno z moci úřední dle § 105 daňového řádu. Nejde tedy o rozhodnutí o odvolání, a žalovaný je proto nadále nečinný. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 15. 9. 2017, čj. 10 A 96/2017-59. Konstatoval, že žaloba na ochranu před nečinností správního orgánu se nevztahuje k přezkoumání již vydaného úkonu správního orgánu, ale slouží k poskytnutí ochrany proti nezákonné nečinnosti správního orgánu ve vymezených případech. Rozhodné není formální označení, ale zda se materiálně jedná o rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, jehož vydání se žalobce domáhá. Rozhodnutí o nicotnosti posoudil městský soud věcně tak, že jím bylo rozhodnuto o odvolání žalobkyně, neboť je v něm uvedeno, že bylo vydáno v odvolacím řízení, bylo vydáno v reakci na odvolání žalobkyně, a bylo jím tedy rozhodnuto právě o tomto odvolání. Zda je rozhodnutí o nicotnosti vydáno v souladu s daňovým řádem, je otázka jeho zákonnosti, která může být řešena v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. Pro úplnost městský soud poukázal na to, že § 105 daňového řádu není výslovně označen za součást samostatného řízení o nicotnosti, a otevírá proto možnost prohlásit nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve všech řízeních, v nichž bude rozhodovat správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který nicotné rozhodnutí vydal. Odkázal v tomto směru na usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, ve věci Michala P.). Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že městský soud svůj závěr opřel pouze o obsah návětí výroku a odůvodnění rozhodnutí o nicotnosti. Dle stěžovatelky může nesprávně formulované návětí výroku a nesprávně formulované odůvodnění výroku rozhodnutí o nicotnosti způsobit toliko nezákonnost rozhodnutí o nicotnosti z důvodu jeho nesrozumitelnosti, ale nemohou mít za následek transformaci rozhodnutí o nicotnosti na rozhodnutí o odvolání. Žalovaný vydal rozhodnutí o nicotnosti z moci úřední, proti němuž stěžovatelka brojí správní žalobou v samostatném řízení. Současně ale nedošlo ze strany žalovaného k vydání rozhodnutí o odvolání. O něm mohl rozhodnout pouze jedním ze způsobů uvedených v § 116 daňového řádu. Překrucování skutečného obsahu rozhodnutí je nepřípustné. Žalovaný je tedy i nadále nečinný ohledně vydání rozhodnutí o odvolání. Citované usnesení ve věci Michala P. uvádělo, že odvolací orgán není oprávněn prohlásit nicotnost napadeného rozhodnutí, neboť takový deklaratorní výrok nelze podle § 90 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení učinit. Stejně tak i nadřízený správce daně, který rozhoduje o odvolání, nemůže rozhodnout jinak, než mu umožňuje konečný výčet možností upravený v § 116 daňového řádu. V obou právních režimech je možné v rámci odvolacího řízení toliko zrušit rozhodnutí I. stupně s odkazem na některý z postupů uvedených v § 90 odst. 1 správního řádu, respektive § 116 daňového řádu. Pokud je rušené rozhodnutí nicotné, pak je třeba ve výroku zrušujícího rozhodnutí uvést, že ke zrušení rozhodnutí došlo z důvodu nicotnosti napadeného rozhodnutí. I v případě, že by daňový řád výslovně neupravoval samostatně řízení o prohlášení nicotnosti rozhodnutí, stále platí, že konečný výčet možností nadřízeného správce daně, jak rozhodnout o odvolání, je upravený toliko v § 116 daňového řádu. Ustanovení § 105 daňového řádu je upraveno v části daňového řádu, která upravuje obecně průběh řízení, zatímco § 116 daňového řádu je upraven v části, která upravuje speciálně jediný druh řízení, a to řízení odvolací. Ani z pohledu systematického uspořádání se oba právní předpisy nijak významně neliší. Ve správním řádu jsou rovněž ustanovení o nicotnosti rozhodnutí součástí hlavy VI., která upravuje průběh řízení v prvním stupni, zatímco odvolací řízení je upraveno také samostatně v hlavě VIII. Ani správní řád neupravuje řízení o nicotnosti jako samostatné řízení výslovně. I ze systematického zařazení obou ustanovení tak zjevně plyne, že deklaratorní rozhodnutí o prohlášení nicotnosti rozhodnutí nemůže být rozhodnutím o odvolání. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s rozsudkem městského soudu ztotožňuje. Smyslem žaloby proti nečinnosti je docílit vydání rozhodnutí nebo osvědčení. K týmž závěrům dospěl městský soud i v jiném rozsudku v obdobné věci týkající se stěžovatelky a žalovaného a stěžovatelka proti němu kasační stížnost nepodala. Není podstatné, zda má vydané rozhodnutí vady, ale že bylo vydáno. K vyjádření žalovaného podala stěžovatelka repliku, kde upozornila na to, že se žalovaný nevyjádřil ke stěžejnímu argumentu, že rozhodnutí o nicotnosti nebylo vydáno jako rozhodnutí o odvolání podle § 116 daňového řádu, ale z moci úřední podle § 105 daňového řádu. V návaznosti na tuto repliku se žalovaný vyjádřil tak, že odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010, čj. 1 As 36/2010–44, č. 2096/2010 Sb. NSS. V něm soud dospěl k závěru, že pokud zjistí správní orgán v přezkumném řízení nicotnost rozhodnutí, pak musí tuto nicotnost prohlásit, neboť nemůže neexistující rozhodnutí změnit či zrušit, jinak by sám způsobil nicotnost takového rozhodnutí. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [13] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda se vůbec má zabývat povahou vydaného rozhodnutí o nicotnosti. Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. platí: „Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“ [14] Jak správně uvedl městský soud i žalovaný, řízení o žalobě proti nečinnosti neslouží k ochraně před tvrzenou nezákonností rozhodnutí, ale pouze k ochraně před nečinností žalovaného správního orgánu s vydáním rozhodnutí nebo osvědčení. Jak například vyplývá i z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS, žaloba na ochranu proti nečinnosti nebude úspěšná dokonce ani tehdy, pokud žalovaný správní orgán vydal správní akt, byť jej jako takový formálně neoznačil. Jednalo se o situaci, kdy správní orgán neformálním sdělením se zpětnými účinky vyřadil určitou osobou z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím spíše by to samozřejmě muselo platit v případě běžné nezákonnosti vydaného rozhodnutí. [15] Nyní posuzovaná věc je nicméně specifická v tom, že stěžovatelka tvrdí, že rozhodnutí o nicotnosti vůbec není rozhodnutím o jejím odvolání, což dovozuje z toho, že je vydáno podle § 105 daňového řádu z moci úřední, a je tedy vlastně vydáno zcela mimo odvolací řízení. Nejde tedy o tvrzenou nezákonnost vydaného rozhodnutí o nicotnosti, ale o tvrzení, že se jedná o rozhodnutí ve zcela jiném řízení. Nejvyšší správní soud se proto musí zabývat tím, zda rozhodnutí o nicotnosti mohlo být vydáno jako rozhodnutí v řízení o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, anebo takové rozhodnutí vůbec v takovém řízení být vydáno nemůže. Pak by bylo třeba jej považovat za rozhodnutí samostatné, řešící jinou otázku, a tudíž by o odvolání rozhodnuto nebylo. [16] Nejvyšší správní soud dává stěžovatelce za pravdu, že tato situace se odlišuje od rozsudků Nejvyššího správního soudu citovaných žalovaným. V prvém z nich (sp. zn. 1 Ans 4/2008) vůbec nebylo sporné, že bylo vydáno požadované rozhodnutí, pouze se řešilo, jaké důsledky má, pokud dojde k vydání požadovaného rozhodnutí až v průběhu řízení před soudem. Ve druhém z nich (sp. zn. 2 Ans 5/2013) soud posuzoval situaci, že k zákonem předvídanému postupu žalovaného správního orgánu v řízení došlo (byla poskytnuta informace), ale účastník řízení nesouhlasil s jejím rozsahem. Nyní je však namítáno, že rozhodnutím o nicotnosti nemůže být odvolání vůbec vyřešeno. [17] Nejvyšší správní soud ani zcela nesdílí názor městského soudu, že by bylo jednoznačné, že právě rozhodnutím o nicotnosti muselo být rozhodnuto konečným způsobem o odvolání stěžovatelky. Sice je v něm uvedeno, že je vydáno v řízení o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, ale není z něj zcela zřejmé, zda jde o rozhodnutí konečné a odvolací řízení se jím končí. Rozhodnutí o nicotnosti také opakovaně uvádí, že je vydáno podle § 105 daňového řádu, a nezmiňuje ta ustanovení, která upravují rozhodnutí o odvolání. Pokud by v takovém případě zároveň skutečně z § 105 daňového řádu vyplývalo, že nicotnost lze prohlásit pouze z moci úřední v samostatném řízení, pak by bylo třeba na rozhodnutí o nicotnosti pohlížet spíše jako na rozhodnutí podkladové, z nějž bude teprve vycházeno v rozhodnutí o samotném odvolání. [18] S ohledem na uvedené proto Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení otázky, zda může být o odvolání proti rozhodnutí správce daně rozhodnuto i tím způsobem, že nadřízený správce daně vysloví nicotnost napadeného rozhodnutí. [19] Základní způsoby rozhodnutí o odvolání upravuje § 116 odst. 1 daňového řádu, podle něhož: „Odvolací orgán a) napadené rozhodnutí změní, b) napadené rozhodnutí zruší a zastaví řízení, nebo c) odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí.“ Podle § 114 odst. 1 daňového řádu je odvolacím orgánem správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal. [20] Podle § 105 daňového řádu, upravujícího nicotnost rozhodnutí, platí: „§ 105 Nicotnost rozhodnutí (1) Nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje z moci úřední, a to kdykoliv, správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal. Jde-li o rozhodnutí, které vydala úřední osoba stojící v čele ústředního správního orgánu, nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje tato úřední osoba na základě návrhu jí ustanovené komise. (2) Nicotné je rozhodnutí, pokud a) správce daně nebyl k jeho vydání vůbec věcně příslušný, b) trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, nebo c) je vydáno na základě jiného nicotného rozhodnutí vydaného správcem daně. (3) Rozhodnutí o prohlášení nicotnosti se doručí všem příjemcům rozhodnutí, jehož nicotnost se prohlašuje, a nelze se proti němu odvolat. Současně správce daně prohlásí za nicotná všechna navazující rozhodnutí, která vydal, nebo která byla vydána jemu podřízeným správcem daně. (4) Byla-li na sebe navazující rozhodnutí vydána různými správci daně, prohlásí nicotnost předmětného rozhodnutí a všech navazujících rozhodnutí správce daně, který je těmto správcům daně nejblíže společně nadřízen. (5) Podnět, který neshledal správce daně oprávněným, odloží a podatele o tom do 30 dnů vyrozumí.“ [21] Z citovaných ustanovení je mimo jiné zřejmé, že odvolacím orgánem i orgánem rozhodujícím o nicotnosti je správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal. Daňový řád výslovně nijak neřeší, jak má tento správce daně postupovat, pokud v rámci odvolacího řízení dospěje k závěru, že odvoláním napadené rozhodnutí je nicotné. [22] Nejvyšší správní soud se též ztotožňuje s tím, že právní úprava nicotnosti je v mnoha ohledech obdobná jak v daňovém řádu, tak ve správním řádu, a lze proto v mnoha směrech vyjít z usnesení ve věci Michala P. V něm rozšířený senát mimo jiné dospěl k následujícím závěrům: „[35] Těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí je i jeho nicotnost. Kvůli ní se totiž sice hledí na rozhodnutí prvního stupně jako na neexistující a zdánlivé, nicméně takové rozhodnutí současně není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu. […] Není tedy žádný důvod k tomu, aby odvolací orgán nemohl napravit i takovou vadu rozhodnutí prvního stupně, která způsobuje jeho nicotnost. Jestliže je totiž odvolací řízení určeno k odstranění všech pochybení správního orgánu prvního stupně, tak tím spíše v něm musí být napravena i nejtěžší vada rozhodnutí, pro kterou na něho nelze nahlížet jako na existující správní akt. [36] Jestliže tedy odvolací správní orgán považuje napadené rozhodnutí za nicotné a žádné jiné jeho vady či vady jemu předcházejícího řízení neshledá, nemůže odvolání zamítnout s odkazem na to, že tato jediná vada zjištěná v odvolacím řízení ho vede k závěru, podle něhož nebylo odvolání podáno proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž proti neexistujícímu správnímu aktu a že se tak nápravy lze domáhat jen v řízení o prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu a v soudním řízení správním. [39] Řízení o prohlášení nicotnosti je tedy toliko subsidiární možností k dosažení nápravy nicotnosti rozhodnutí z důvodu uvedeného v § 77 odst. 1 správního řádu v případech, kdy takové rozhodnutí nelze odstranit v odvolacím řízení. Stejným způsobem je nutné pojímat i vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu v soudním řízení správním.“ [23] Nejvyšší správní soud nevidí důvod odchylovat se od uvedených závěrů pro možnost posouzení nicotnosti v rámci řízení o odvolání podle daňového řádu. Bylo by zcela v rozporu s procesní ekonomií, aby nemohlo být o nicotnosti rozhodnutí správce daně rozhodnuto v rámci odvolacího řízení. Naopak daňový subjekt by měl přednostně využít právě institutu odvolání k ochraně svých práv. Ke stejnému závěru ostatně již v minulosti Nejvyšší správní soud dospěl, například v rozsudku ze dne 28. 3. 2014, čj. 5 Aps 11/2013-29. [24] Od toho, zda se otázkou nicotnosti může odvolací orgán v rámci podaného odvolání zabývat, je třeba odlišit otázku, jak může na zjištěnou nicotnost rozhodnutí reagovat. Pokud jde o správní řád, pak rozšířený senát dospěl v usnesení ve věci Michala P. k závěru, že odvolací orgán „[n]ení oprávněn nicotnost napadeného rozhodnutí prohlásit, neboť takový deklaratorní výrok nelze podle § 90 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení učinit. Nicotnost rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný, lze (s výjimkou vydání rozhodnutí správním orgánem nadřízeným věcně příslušnému správnímu orgánu) prohlásit jen podle § 77 odst. 2 věty druhé a § 78 odst. 1 věty první správního řádu. Uvedená pravomoc správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, je však systematicky zařazena mezi ustanovení upravující řízení o prohlášení nicotnosti. Toto řízení je samostatným procesním institutem, a proto ustanovení v něm uvedená nelze použít pro účely jiných řízení upravených ve správním řádu.“ [25] Z uvedené citace je zřejmé, že rozšířený senát dovodil nemožnost odvolacího orgánu v řízení o odvolání prohlásit nicotnost rozhodnutí z těch důvodů, že ustanovení upravující, jak může o odvolání odvolací orgán rozhodnout, takovou možnost nezná a zároveň je pravomoc prohlásit nicotnost systematicky zařazena mezi ustanovení upravující samostatné řízení o prohlášení nicotnosti. Nejde tedy o obecný poukaz na systematické zařazení v určité části správního řádu, ale zejména na to, že se jedná o samostatné řízení. [26] V daňovém řádu je nicméně situace odlišná. Stejná je sice v tom, že ani § 116, který upravuje základní možnosti rozhodnutí o odvolání, nezmiňuje možnost prohlášení nicotnosti. Ustanovení o nicotnosti (§ 105 daňového řádu) jsou však zařazena systematicky odlišně, a to do části druhé Obecná část o správě daní, hlavy VI. Řízení a další postupy, dílu třetího Průběh řízení. V tomto dílu jsou obsažena pravidla společná pro průběh všech řízení podle daňového řádu. Jsou zde tedy například obsažena pravidla pro dokazování, posuzování předběžných otázek, náležitosti rozhodnutí, nebo zastavení řízení. Jsou-li pro to splněny další podmínky, zejména, že jde o řízení, o kterém rozhoduje správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal, není důvodu, proč by nemohla být pravidla obsažená v § 105 daňového řádu aplikována. V tomto směru je zcela chybná argumentace stěžovatelky, že by nebylo možné použít obecná pravidla pro řízení v odvolacím řízení. Naopak právě tato obecná pravidla se použijí, pokud nebudou výslovně vyloučena, či upravena odlišně v tom směru, že by to aplikaci obecných pravidel pro odvolací řízení vylučovalo. [27] Se stěžovatelkou nelze souhlasit, že by situace ve správním řádu a daňovém řádu byla stejná. Jak již bylo citováno z usnesení ve věci Michala P., řízení o nicotnosti je samostatným procesním institutem správního řádu. Uvedené vyplývá zejména z § 77 odst. 3 správního řádu (§ 78 odst. 1 správního řádu ve znění účinném do 30. 6. 2017), který uvádí, že pokud správní orgán neshledá důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost podateli. K závěru, že se jedná o samostatné řízení, dochází i doktrína (srov. Vedral, J. Správní řád – komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 672–674). Oproti tomu § 105 daňového řádu o žádném zvláštním řízení o prohlášení nicotnosti nehovoří. Stejně tak i odborná literatura dospívá k závěru, že nicotnost lze prohlásit v rámci běžných řízení podle daňového řádu, zejména v odvolacím či přezkumném řízení (srov. komentář k § 105 v Baxa, J.; Dráb, O.; a kol. Daňový řád: Komentář. Praha : Wolters Kluwer. Dostupný v systému ASPI, stejně tak Lichnovský, O.; Ondrýsek, R. a kol. Daňový řád. Komentář. 3. vyd. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 424). [28] Ostatně sám rozšířený senát uvedenou úvahu v usnesení ve věci Michala P. naznačil, když uvedl: „V tomto směru se ustanovení správního řádu upravující prohlašování nicotnosti rozhodnutí z moci úřední poněkud liší od znění § 105 [daňového řádu], podle něhož není prohlašování nicotnosti rozhodnutí správce daně výslovně součástí samostatného řízení o prohlášení nicotnosti. Ustanovení § 105 daňového řádu, které umožňuje prohlásit nicotnost ze všech důvodů, tak otevírá určitý prostor pro závěr o možnosti prohlásit nicotnost rozhodnutí prvního stupně ve všech řízeních, v nichž bude rozhodovat správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který nicotné rozhodnutí vydal.“ [29] Možnost prohlásit nicotnost v jakýchkoliv řízeních vedených nejblíže nadřízeným správcem daně je nepochybně vhodnější formou řešení než případná nutnost rozhodnout o zrušení takového rozhodnutí. Jak uvedl například rozšířený senát v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS: „Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Hledí se na něj, jako by vůbec neexistovalo, pročež tedy jde o nezhojitelné právní nic.“ S ohledem na to také instituty platného práva počítají zásadně s tím, že se nicotnost rozhodnutí pouze deklaruje [viz § 77 odst. 2 správního řádu, § 105 odst. 1 daňového řádu a § 76 odst. 2, § 78 odst. 5, § 100 odst. 2, 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], neboť něco neexistujícího lze jen obtížně zrušit. Pokud tedy lze vyložit příslušný procesní předpis tak, aby bylo možné nicotnost rozhodnutí deklarovat, je třeba dát přednost takovému výkladu. [30] Lze též poukázat na § 105 odst. 3 větu druhou daňového řádu, podle níž současně s prohlášením nicotnosti rozhodnutí správce daně prohlásí za nicotná i všechna navazující rozhodnutí, která vydal, nebo která byla vydána jemu podřízeným správcem daně. Je tak výslovně potvrzena zásada, že i jakákoliv rozhodnutí navazující na rozhodnutí nicotné jsou sama stižena nicotností. Z podstaty věci je tedy vyloučeno, aby o odvolání mohlo být věcně rozhodnuto, pokud směřuje proti nicotnému rozhodnutí. Prohlášení nicotnosti proto musí být prvořadým způsobem řešení opravného prostředku směřujícího proti nicotnému rozhodnutí. [31] Uvedenému závěru nijak nebrání znění § 105 odst. 1 daňového řádu, když hovoří o tom, že se nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje z moci úřední. Z uvedeného nijak neplyne, že by se tak muselo stát pouze v řízení, které bylo zahájeno z moci úřední. Vyplývá z něj pouze to, že i pokud by tuto skutečnost nikdo nenamítal, musí k ní příslušný správce daně přihlížet, a pokud je určité řízení vedeno, pak ji bez dalšího v tomto řízení prohlásit, nebo pokud vedeno není, pak příslušné řízení zahájit. [32] Není důvodu, aby prohlášením nicotnosti nebyl vyčerpán předmět řízení o odvolání. Šlo by teoreticky uvažovat i o tom, že by se na rozhodnutí o nicotnosti nahlíželo pouze jako na dílčí rozhodnutí v rámci odvolacího řízení. V takovém případě by zřejmě teprve následně mělo být odvolací řízení zastaveno podle § 106 odst. 1 písm. f) daňového řádu, neboť řízení by se stalo bezpředmětným, když by nebylo o čem rozhodovat. To by však platilo pouze v situaci, že by výčet rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání uvedený v § 116 byl taxativní a daňový řád jiné způsoby rozhodnutí nepřipouštěl. Není však důvod na § 116 takto nahlížet. Ostatně pravidlo pro rozhodnutí odvolacího orgánu v případě zjištění uplynutí lhůty pro stanovení daně je stanoveno také jinde než v § 116, a to v § 111 odst. 6 daňového řádu. Stejně tak způsobem rozhodnutí o odvolání je jeho zastavení, upravené v § 106 daňového řádu. Není proto důvodu, aby způsobem rozhodnutí o odvolání nemohlo být prohlášení nicotnosti napadeného rozhodnutí. [33] Jinou otázkou je, zda by nemělo být týmž rozhodnutím zároveň zastaveno řízení. To však je již otázkou zákonnosti vydaného rozhodnutí, nikoliv otázkou, zda může být rozhodnutím ve věci samé v řízení o odvolání též prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu. Lze to přirovnat k situaci, že by rozhodnutí o odvolání podle § 116 odst. 1 písm. b) sice zrušilo rozhodnutí I. stupně, ale opomnělo by v souladu s uvedeným ustanovením zastavit řízení. Je zřejmé, že v takovém případě by o odvolání rozhodnuto bylo. Nešlo by se tedy domáhat vydání rozhodnutí odvolacího orgánu ve věci samé podle § 79 odst. 1 s. ř. s. Navíc je sporné, jak by reálně mohlo případné nerozhodnutí o zastavení řízení zasáhnout v posuzované věci do subjektivních veřejných práv stěžovatelky za situace, kdy je zřejmé, že o jejím podání by nemohlo být věcně vůbec rozhodováno s ohledem na prohlášenou nicotnost mj. z důvodu, že krajský úřad nebyl k vydání rozhodnutí vůbec věcně příslušný. [34] Bylo nadbytečné zabývat se použitelností rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 36/2010, na který poukázal žalovaný. Vztahoval se k přezkumnému řízení podle správního řádu a jeho závěry byly navíc výslovně překonány usnesením ve věci Michala P. (viz bod [42] citovaného usnesení). [35] Z textu samotného rozhodnutí o nicotnosti je zřejmé, že bylo vydáno právě v řízení o odvolání. Jak správně uvedl krajský soud, v záhlaví je uvedeno, že o nicotnosti bylo rozhodnuto ve věci odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu a stěžovatelka je označena jako odvolatel, stejně jako v celém textu rozhodnutí o nicotnosti. Ze shora uvedeného je zároveň zřejmé, že se jedná o možný způsob rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání. Nyní posuzované rozhodnutí o nicotnosti je proto třeba považovat za rozhodnutí ve věci samé o odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí krajského úřadu. Městský soud proto správně žalobu zamítl, neboť nečinnost žalovaného v době vydání rozsudku již netrvala.

decision_877.txt

k § 148 odst. 2 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Zruší-li soud takové rozhodnutí o odvolání, jehož oznámením byla prodloužena lhůta pro stanovení daně ve smyslu § 148 odst. 2 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a vrátí-li věc odvolacímu orgánu k dalšímu řízení, nadále platí, že lhůta pro stanovení daně byla řádně prodloužena. Je však třeba, aby zrušené rozhodnutí nebylo úkonem toliko formálním, účelově vydaným čistě (nebo převážně) za účelem prodloužení lhůty pro stanovení daně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018, čj. 2 Afs 239/2017-29) Prejudikatura: č. 2358/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 211/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1611/07). Věc: Roman M. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o silniční daň, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad v Hustopečích (správce daně) doměřil žalobci silniční daň za zdaňovací období roku 2007 včetně penále. Žalovaný toto rozhodnutí na základě odvolání žalobce změnil a snížil doměřenou silniční daň i penále. Krajský soud v Brně zamítl žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 9. 6. 2017, čj. 62 Af 131/2015-152. Nepřisvědčil námitce žalobce týkající se prekluze práva doměřit daň. Odkázal přitom na § 47 odst. 1 a 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*)*), ve znění účinném do 31. 12. 2009 (dále jen „ZSDP“), ve spojení s § 264 odst. 4 a § 148 daňového řádu. V daném případě byla doměřována silniční daň za rok 2007. Žalobce byl povinen podat přiznání k této dani do 31. 1. 2008. Lhůta k vyměření daně proto započala svůj běh na konci roku 2008 a uplynula by na konci roku 2011. Dne 15. 9. 2009 však správce daně zahájil u žalobce daňovou kontrolu. Tímto došlo k přetržení prekluzivní lhůty s tím, že nová tříletá prekluzivní lhůta počala běžet znovu od konce roku 2009. Krajský soud tedy nesouhlasil ani s žalobní námitkou, dle níž daňová kontrola není úkonem, který by přerušoval lhůtu k doměření daně. V tomto ohledu odkázal na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 2 Afs 69/2004-52 (s nimiž stěžovatel v žalobě rovněž polemizoval). Krajský soud dále konstatoval, že již dne 12. 7. 2012 bylo vydáno (a žalobci doručeno) rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 27. 6. 2012, jímž bylo zamítnuto žalobcovo odvolání proti dodatečnému platebnímu výměru. S ohledem na § 148 odst. 2 písm. d) ve spojení s § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu se proto lhůta pro stanovení daně prodloužila o jeden rok (tedy do konce roku 2013). Dne 27. 8. 2012 podal žalobce u krajského soudu žalobu proti prvnímu rozhodnutí o odvolání, o níž bylo rozhodnuto rozsudkem ze dne 5. 6. 2014, čj. 62 Af 82/2012-101, tak, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení (rozsudek nabyl právní moci dne 16. 6. 2014). S ohledem na § 148 odst. 4 písm. a) daňového řádu neběžela po čas řízení o žalobě proti prvnímu rozhodnutí o odvolání lhůta pro stanovení daně (obdobně i § 41 s. ř. s.). Lhůta pro doměření daně by tak uplynula až dne 21. 10. 2015. Rozhodnutí žalovaného však bylo vydáno již dne 11. 9. 2015, tj. ve lhůtě pro stanovení daně. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Setrval na své stěžejní žalobní námitce, že právo dodatečně doměřit silniční daň za zdaňovací období roku 2007 bylo prekludováno dne 31. 12. 2010, protože zahájení daňové kontroly nebylo úkonem dle § 47 odst. 2 ZSDP. Stěžovatel dále namítal, že zrušenému a nezákonnému prvnímu rozhodnutí o odvolání nemohou být přisuzovány účinky podle § 148 daňového řádu s vlivem na prekluzivní lhůtu. Ustanovení § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu je krajským soudem interpretováno pouze jazykově a vede k nedůvodnému protahování konečné lhůty žalovaným. Smyslem zavedení prekluzivní lhůty pro vyměření a doměření daně je motivace orgánů daňové správy ke včasnému výkonu jejich práv a povinností, stejně jako k ochraně právní jistoty daňových subjektů. Dále stěžovatel namítl, že pokud by zrušené rozhodnutí o odvolání mělo mít vliv na běh prekluzivní lhůty, která probíhá po jeho zrušení, pak nelze dospět k jinému závěru, než že zrušené správní rozhodnutí vyvolává právní následky i po svém zrušení, což je v rozporu právě s doktrínou presumpce správnosti. Žalovaný se na úvod svého vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry prezentovanými krajským soudem v napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [17] Namítá-li dále stěžovatel, že krajský soud pochybil, když při výkladu § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu nepřihlédl k reálné délce lhůty pro stanovení daně v daném případě (více než sedm let), shledal Nejvyšší správní soud tuto námitku nedůvodnou. V první řadě je třeba uvést, že zákonodárce vyloučil případy excesivního prodlužování lhůt pro stanovení daně v § 148 odst. 5 daňového řádu, podle kterého lhůta končí nejpozději uplynutím deseti let od jejího počátku. Naproti tomu (a contrario) však zákon orgánům finanční správy nepřikazuje (ani neumožňuje) upustit od stanovení, resp. doměření daně v případech, kdy došlo k opakovanému prodloužení či přetržení prekluzivní lhůty. Krom toho nelze odhlédnout od skutečnosti, že stěžovatel svou (až obstrukční) procesní strategií v daňovém řízení na výsledné délce lhůty významně participoval. Jeví se poněkud paradoxním, namítá-li stěžovatel rovněž v kasační stížnosti porušení zásady nemo turpitudinem suam allegare potest (nikdo nesmí mít prospěch ze své vlastní nepoctivosti). Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní soud uvádí, že z postupu žalovaného, resp. jeho předchůdce, i správce daně nelze vysledovat zjevný úmysl bezdůvodného protahování daňového řízení (lze pochybovat o tom, že by orgány finanční správy měly na větší délce řízení jakýkoli zájem). Pokud stěžovatel citoval z odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, č. 211/2008 Sb. ÚS, s tím, že smyslem legislativního ukotvení lhůty pro stanovení daně jest motivace orgánů finanční správy ke včasnému výkonu jejich pravomocí v procesu výběru daní, pak je třeba poznamenat, že uvedený nález Ústavního soudu tímto reagoval především na tehdy převažující „extenzivní“ výklad § 47 odst. 1 ZSDP (tzv. „lhůta 3+0 vs. 3+1“), jenž na úkor daňových subjektů nepřiměřeně zasahoval do jejich ústavně garantovaného vlastnického práva. Nejvyšší správní soud samozřejmě nikterak nepolemizuje s názorem Ústavního soudu, že orgánům finanční správy nemá být cestou extenzivního výkladu poskytována delší lhůta pro stanovení daně, nicméně v nynějším případě žádný takovýto nepřípustně rozšiřující výklad příslušných ustanovení ZDSP ani daňového řádu uplatněn nebyl. Správce daně, předchůdce žalovaného i žalovaný postupovali zcela v mezích zákonné lhůty pro stanovení daně. To ostatně stěžovatel nepřímo připouští svou navazující kasační (a jí předcházející žalobní) argumentací, jíž rozporuje zákonnost zahájení daňové kontroly i jejího ukončení. Konečně je třeba poznamenat, že stěžovatelem zmiňovaný Pokyn č. MF-1 o stanovení lhůt při správě daní, čj. MF-96484/2012/904, nebyl v době zrušení prvního rozhodnutí o odvolání účinný, neboť byl s účinností od 1. 9. 2014 zrušen Pokynem č. MF-4 o stanovení lhůt při správě daní, čj. MF-111307/2013/39. Lhůta šesti měsíců k vyřízení odvolání sice zůstala i v účinném pokynu zachována, nicméně je třeba mít na paměti, že se nejedná o zákonný mantinel délky odvolacího řízení, nýbrž toliko o správní praxi orgánů finanční správy (založenou interním pokynem). I v případě vybočení z takto nastolené správní praxe nejsou ke zhojení případných průtahů povolány na prvním místě správní soudy, nýbrž správní orgán nadřízený tomu orgánu, u něhož se odvolací řízení vede (s následnou možností soudní ochrany cestou žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. s. ř. s.), a to v rámci vyřizování podnětů k ochraně proti nečinnosti dle § 38 daňového řádu. Stěžovatel nicméně v odvolacím řízení takový podnět neuplatnil, což ostatně bylo plně v souladu s jeho patrnou snahou o prodlužování daňového řízení s cílem dosažení uplynutí lhůty (ať již subjektivní, či objektivní) pro stanovení daně. Z hlediska zákonnosti délky řízení proto nelze žalovanému ničeho vytknout, udržel-li se co do délky daňového řízení v zákonných limitech § 148 daňového řádu. [18] Nejvyšší správní soud stěžovateli nepřisvědčuje ani v tom, že by oznámení prvního rozhodnutí o odvolání ve smyslu § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu pozbylo svého účinku na běh lhůty pro stanovení daně. Stěžovatel tak dovozoval ze skutečnosti, že první rozhodnutí o odvolání bylo zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 5. 6. 2014, čj. 62 Af 82/2012-101. Nemožnost přisvědčit stěžovatelovu názoru lze demonstrovat na kontrastu účinků zrušujícího rozsudku vydaného správním soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu na straně jedné a účinků vyslovení nicotnosti rozhodnutí o odvolání (ve smyslu legislativní zkratky dle § 65 odst. 1 s. ř. s.) na straně druhé (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2015, čj. 4 Afs 54/2015-21). V prvním případě se napadené rozhodnutí zrušuje, tj. pozbývá svých účinků od okamžiku právní moci derogačního výroku rozsudku. Zrušením rozhodnutí o odvolání se např. žalovaný odvolací orgán nestává zpětně nečinný (neboť ve věci samé již dříve rozhodl, byť toto rozhodnutí bylo posléze zrušeno). Naproti tomu vyslovení nicotnosti rozhodnutí přichází na řadu v situaci, kdy správní akt zjevně trpí natolik zásadními nedostatky, že jej nelze vůbec považovat za akt, nýbrž za paakt (non-negotium), jenž nikdy nebyl způsobilý vyvolání jakýchkoli právních účinků; výrok o vyslovení nicotnosti „kvazi-rozhodnutí“ (byť je z povahy věci deklaratorní) proto popírá účinky dotčeného aktu i zpětně (ex tunc). V případě prvního rozhodnutí o odvolání však krajský soud nevyslovil jeho nicotnost. Je přitom nezbytné uvést, že § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu neváže prodloužení lhůty pro stanovení daně právě na existenci rozhodnutí, nýbrž na oznámení rozhodnutí ve věci opravného nebo dozorčího prostředku. Mimo jiné i z toho je patrné, že účinek oznámení rozhodnutí o odvolání je ze své povahy jednorázový a plně se vyčerpává okamžikem, kdy nastane. Ani v případě zrušení oznámeného rozhodnutí tudíž nedojde zpětně k negaci jednou již nastalého prodloužení lhůty pro stanovení daně. Z uvedeného plyne, že novým rozhodnutím o odvolání může dojít k opětovnému prodloužení lhůty pro stanovení daně. To samozřejmě jen za předpokladu, že oznamované rozhodnutí ve smyslu § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu není úkonem toliko formálním, jehož jediným (nebo jen převažujícím) účelem je dosažení prodloužení lhůty pro stanovení daně (srov. přiměřeně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Afs 201/2006-106, č. 2358/2011 Sb. NSS); znaky takového počínání odvolacího orgánu však první rozhodnutí o odvolání nejevilo. K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 16. 11. 2016, čj. 7 Afs 156/2016-59. Stěžovatel s odkazovaným rozsudkem v kasační stížnosti sice polemizuje, nicméně Nejvyšší správní soud setrvává na tam již vyřčeném: „Pravidla určující počátek, běh, stavění či prodloužení lhůty pro stanovení daně jsou komplexně a jednoznačně upravena v § 148 daňového řádu. Jak deklaruje důvodová zpráva k návrhu daňového řádu (Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 5. volební období 2006-2010, sněmovní tisk č. 685/0), cílem § 148 odst. 2 a 3 daňového řádu je odstranit právní nejistotu ohledně běhu lhůty pro stanovení daně a zároveň ‚vytvořit dostatečný časový prostor na obou stranách pro nalezení věcně i právně správně zjištěné a stanovené daně‘. V souladu s tímto cílem zákonodárce přistoupil v § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu k prodloužení lhůty pro stanovení daně i v případě oznámení rozhodnutí o opravném prostředku, kterým se zpravidla řízení před daňovými orgány končí; důvodem této úpravy bylo umožnit daňovým orgánům, aby v případě zrušení odvolacího rozhodnutí ze strany soudu či přezkumného orgánu a vrácení věci k dalšímu řízení měly přiměřené množství času na opravu vytýkaných vad a správné stanovení daně. Podmínit prodloužení dané lhůty zákonností či bezvadností odvolacího rozhodnutí by bylo obecně v rozporu se smyslem a účelem této úpravy, neboť v soudním řízení správním lze správní rozhodnutí zrušit pouze pro vady řízení nebo pro nezákonnost; obdobně tomu je v přezkumném řízení podle § 121 a násl. daňového řádu, ve kterém lze rozhodnutí zrušit pro jeho nesoulad s právními předpisy; k vadám řízení, o nichž nelze mít za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, se nepřihlíží. Pro úplnost soud dodává, že klíčovým důvodem zrušení předchozího rozhodnutí odvolacího orgánu byl odlišný názor kasačního soudu na potřebný rozsah dokazování. Kasační soud nezpochybnil řadu závěrů odvolacího orgánu ani neoznačil žalobou napadené rozhodnutí za formální či nepřezkoumatelné, pouze považoval ke správnému zjištění skutkového stavu za nezbytné, aby daňové orgány vyslechly větší vzorek svědků a pokusily se případně provést i další důkazy. Jednalo se tedy o typický příklad situace, na kterou zákonodárce pamatoval prodloužením lhůty pro stanovení daně postupem podle § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu.“ Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že ultimátní „pojistkou“ proti nepřiměřenému (opakovanému) prodlužování lhůty pro stanovení daně je právě nepřekročitelná hranice této lhůty, obsažená v § 148 odst. 5 daňového řádu. Lhůta pro stanovení daně tak skončí nejpozději uplynutím deseti let od svého počátku. Nejvyšší správní soud se rovněž nedomnívá, že by výše citovaný rozsudek sedmého senátu byl v rozporu se stěžovatelem vyzdvihovaným rozsudkem ze dne 20. 2. 2015, čj. 5 Afs 71/2013-37. Nelze totiž odhlédnout od toho, že úprava běhu lhůty pro stanovení daně dle daňového řádu se v některých podstatných ohledech liší od úpravy podle ZSDP, což nesvědčí pro stěžovatelem zastávanou analogii výkladu partikulárních ustanovení obou procesních předpisů. Stěžovatel nepřípustně směšuje problematiku přerušení (tříleté) lhůty (§ 47 odst. 2 ZSDP) s prodloužením lhůty o jeden rok [§ 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu]. Přerušení běhu lhůty poskytovalo správci daně mnohem větší prostor pro eventuální stanovení daně (srov. paralelu s § 34 odst. 4 trestního řádu pojednanou v bodech [53] až [54] výše citovaného rozsudku ze dne 16. 11. 2016, čj. 7 Afs 156/2016-59), nadto bylo spojeno s významově mnohem neurčitějším pojmem „úkon směřující k vyměření daně nebo jejímu dodatečnému stanovení“ oproti nyní relevantnímu „oznámení rozhodnutí ve věci opravného nebo dozorčího prostředku“. Nejvyšší správní soud proto setrvává na tom, že zruší-li soud ve správním soudnictví takové rozhodnutí o odvolání, jehož oznámením předtím došlo k prodloužení lhůty pro stanovení daně ve smyslu § 148 odst. 2 písm. d) daňového řádu, a vrátí-li soud věc odvolacímu orgánu k dalšímu řízení, zůstávají účinky oznámení zrušeného rozhodnutí o odvolání na lhůtu pro stanovení daně i nadále zachovány. (…) *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem.

decision_878.txt

k § 156 odst. 2 a 4 a § 157 odst. 1 a 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. Po dobu povoleného posečkání nevzniká v souladu s § 157 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, daňovému subjektu povinnost uhradit úrok z prodlení. V případě povolení zpětného posečkání podle § 156 odst. 4 daňového řádu zanikne již do té doby případně vzniklý úrok z prodlení a daňový subjekt je povinen hradit pouze úrok z posečkání podle § 156 odst. 2 daňového řádu. II. Nedodržení podmínek posečkání má podle § 157 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, za následek pozbytí účinnosti rozhodnutí s účinky ex nunc. Úrok z posečkání za dobu, po kterou bylo v platnosti rozhodnutí o posečkání, zůstává proto nezměněn. Úrok z posečkání se na úrok z prodlení změní v takovém případě nejdříve ode dne porušení podmínek posečkání. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, čj. 10 Afs 34/2016-80) Věc: Pavel G. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce dne 8. 4. 2013 požádal o posečkání zbylé částky neuhrazené daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2009 ve výši 10 530 Kč, tak jak byla stanovena na základě výsledku vytýkacího řízení. Finanční úřad pro Liberecký kraj (správce daně) v reakci na žádost žalobce vydal dne 29. 5. 2013 platební výměr, kterým podle § 264 odst. 14 daňového řádu a podle § 63 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, vyrozuměl žalobce o předpisu úroků z prodlení úhrady daňových povinností na dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2009 v částce 30 600 Kč, a to ke dni 15. 3. 2013. Současně správce daně rozhodl téhož dne (tj. 29. 5. 2013) o posečkání daně, a to tak, že od 1. 7. 2010 do 30. 6. 2014 posečkal s úhradou daně z příjmů za rok 2009 ve výši 10 530 Kč a od 16. 3. 2013 do 30. 6. 2014 posečkal s úhradou příslušných úroků z prodlení, které předchozím platebním výměrem vyčíslil ke dni 15. 3. 2013. Rozhodnutí o posečkání nabylo právní moci dne 5. 7. 2013. Žalobce se bránil proti výši úroků z prodlení stanovené platebním výměrem odvoláním. Tomu nejprve v rámci autoremedury vyhověl rozhodnutím ze dne 26. 9. 2013 správce daně a původně vypočtený úrok z prodlení snížil z částky 30 600 Kč na částku 14 172 Kč. Rozhodnutím ze dne 20. 2. 2015 změnil žalovaný rozhodnutí správce daně tak, že změnil úrok z prodlení předepsaný do evidence na osobní daňový účet žalobce do 15. 3. 2013 na částku 14 523 Kč. Rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2015 o stanovení výše úroků z prodlení napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci. Krajský soud rozhodnutím ze dne 27. 1. 2016, čj. 59 Af 6/2015-90, žalobě vyhověl v jediném žalobním bodu, a to v otázce nezohlednění všech rozhodných skutečností. Žalobce konkrétně namítal, že žalovaný nezohlednil, že rozhodnutím ze dne 29. 5. 2013 bylo povoleno posečkání úhrady dosud neuhrazeného daňového rozdílu ve výši 10 530 Kč od 1. 7. 2010 do 30. 6. 2014 a příslušného úroku z prodlení ve výši 30 600 Kč od 16. 3. 2013 do 30. 6. 2014. Krajský soud konstatoval, že o posečkání úhrady daně od 1. 7. 2010 bylo rozhodnuto ve smyslu § 156 daňového řádu se zpětnými účinky. Zákonným důsledkem posečkání daně je vyloučení úroku z prodlení, neboť podle § 157 daňového řádu nevzniká daňovému subjektu po dobu povoleného posečkání povinnost hradit úrok z prodlení. Po dobu posečkání se úrok z prodlení mění na úrok z posečkání, který je nižší. Protože lze v souladu s § 156 odst. 4 daňového řádu posečkání úhrady daně povolit i zpětně ode dne splatnosti, lze takto zpětně eliminovat vznik úroku z prodlení. V takovém případě zanikne vzniklý úrok z prodlení zpětně, neboť po dobu posečkání je daňový subjekt povinen hradit úrok z posečkání. Na tom se nic nemění ani tehdy, nebudou-li splněny případné podmínky posečkání; rozhodnutí o posečkání pozbývá účinky dnem nedodržení podmínek, tedy ex nunc. Na základě shora uvedeného krajský soud dovodil, že na období 1. 7. 2010 až 15. 3. 2013, za které byl platebním výměrem vyčíslen úrok z prodlení, dopadají účinky předvídané § 157 daňového řádu, tedy žalobci v důsledku zpětného posečkání nevzniká povinnost hradit úrok z prodlení. Krajský soud uzavřel, že žalovaný pochybil, jestliže ve svém rozhodnutí k důsledkům posečkání nepřihlédl, a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatel předně namítal, že platební výměr na úrok z prodlení je pouhým deklaratorním rozhodnutím, kterým správce daně vyrozumívá daňový subjekt o výši předepsaného úroku k datu uvedenému v platebním výměru. Případné skutečnosti nastalé posléze nemohou mít na zákonnost tohoto platebního výměru vliv. Tyto skutečnosti mají vliv na předepsání výše úroku na osobním daňovém účtu daňového subjektu, nikoli však na písemnost, která pouze uvádí, kolik činí aktuální výše úroku z prodlení k určitému datu. Vzhledem k institutům, jako je zpětné posečkání, je zcela logické, že následný úrok bude jiný, než jaký byl stanoven platebním výměrem; to však nemá vliv na jeho zákonnost, neboť pouze uvádí výši k určitému datu za stanovených, v té době správci daně známých, skutečností. Dále stěžovatel poukázal na to, že žalobce existenci povoleného zpětného posečkání nenamítal v odvolání, nýbrž až v žalobě. Podle § 114 odst. 2 daňového řádu přitom odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí vždy v rozsahu požadovaném v odvolání. V této souvislosti namítal omezenou možnost provedení nových důkazů v soudním řízení a podmínky uplatnění principu plné jurisdikce. Stěžovatel rovněž upozornil na skutečnost, že krajský soud vycházel z mylného předpokladu, že rozhodnutí o posečkání nabylo právní moci dne 5. 4. 2013, tedy před 29. 5. 2013, kdy byl vydán platební výměr na úrok z prodlení. Na základě toho potom krajský soud učinil chybný závěr, že měl stěžovatel povolené posečkání v odvolacím řízení zohlednit. Rozhodnutí o posečkání však nabylo právní moci dne 5. 7. 2013; teprve poté mohlo být posečkání předepsáno na příslušný osobní daňový účet a mohly být zohledněny důsledky zpětného posečkání daně ve smyslu § 156 odst. 4 ve spojení s § 157 odst. 1 daňového řádu při výpočtu úroků z prodlení. Konstatoval, že z právní úpravy posečkání v § 157 daňového řádu jasně vyplývá, že úrok z posečkání má přednost před úrokem z prodlení. Pokud je tedy povoleno posečkání, úrok daňovému subjektu nevzniká, přestože je vydán platební výměr na úrok z prodlení. Vzhledem k tomu, že se jedná o procesní rozhodnutí deklaratorní povahy, nelze zohledňovat skutečnosti, které neexistovaly v době vydání platebního výměru; procesní rozhodnutí nelze měnit zpětně na základě skutečností nastalých až po vydání daného rozhodnutí. S odkazem na komentář k daňovému řádu stěžovatel uvedl, že v případě zpětného posečkání má daňový subjekt možnost zpětně eliminovat vznik úroku z prodlení dle § 252 a násl. daňového řádu. V případě zpětného posečkání daně ode dne splatnosti za situace, kdy již vznikl úrok z prodlení, zanikne tento úrok jednou provždy, neboť i kdyby daňový subjekt porušil podmínky posečkání, bude mu za dobu posečkání, pokud její první den je dnem následujícím po dni splatnosti, předepsán již jen úrok z posečkání. Instrumentu posečkání tak lze využít k eliminaci či snížení dopadů, které představuje prodlení znamenající současně vznik příslušného úroku z prodlení. Stěžovatel se ztotožnil s krajským soudem, že pokud nebudou splněny podmínky posečkání, pozbývá rozhodnutí o posečkání účinky dnem nedodržení podmínek, tedy ex nunc. Tento den však dle stěžovatele nelze předem jakkoli určit. Jakmile tato situace nastane, zaniká výhoda daňového subjektu spočívající v placení úroku z posečkané částky a úročí se opět úrokem z prodlení. Platební výměr na úrok z prodlení má tedy subsidiární funkci a nelze jej považovat za nezákonný. Stěžovatel je přesvědčen, že dle výkladu krajského soudu by odvolací orgán musel před vydáním každého rozhodnutí zjišťovat všechny skutečnosti nastalé v době od vydání odvoláním napadeného rozhodnutí po vydání rozhodnutí o odvolání. Takový požadavek je však zcela nereálný a neuskutečnitelný. Dodal, že při zaplacení posečkané částky se úrok z prodlení a úrok z posečkání počítají podle toho, kdy byla částka zaplacena. Nelze proto nikdy předem spočítat, v jaké výši mají být úroky zaplaceny. Správce daně z tohoto důvodu může vydat rozdílový platební výměr, kterým jsou úroky přepočteny, a následně může být případný přeplatek vrácen daňovému subjektu, případně převeden na jinou splatnou a dosud nezaplacenou daň. Uzavřel, že žalobce nebyl vydaným platebním výměrem nijak zkrácen na svých právech. Posečkaná částka daně byla uhrazena dne 10. 6. 2014 a úroky z prodlení byly zpětně přepočteny, což bylo žalobci sděleno v odůvodnění platebního výměru na úrok z posečkané částky ze dne 17. 6. 2015. Na základě shora uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalobce podal ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření, ve kterém podrobně rozebral jednotlivé námitky a odůvodnil, proč považuje názor krajského soudu za správný a v souladu se zákonem. Kasační stížnost označil za nedůvodnou. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) [23] Spornou otázkou je v dané věci posouzení, zda měl stěžovatel v rámci odvolacího řízení vedeného proti platebnímu výměru na úrok z prodlení zohlednit skutečnost, že částka daně, ze které byl úrok z prodlení stanoven, byla zpětně posečkána ode dne její splatnosti. [24] Institut posečkání daně upravuje daňový řád v § 156 a § 157. Možnost zpětného posečkání stanoví § 156 v odst. 4, dle kterého lze posečkání povolit nejdříve ode dne splatnosti, a to i zpětně. [25] Úročení posečkané částky upravuje § 157, který stanoví: „(1) Po dobu povoleného posečkání nevzniká daňovému subjektu povinnost uhradit úrok z prodlení. (2) Za dobu posečkání vzniká daňovému subjektu povinnost uhradit úrok z posečkané částky, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 7 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. (3) O předpisu úroku z posečkané částky za dobu posečkání vydá správce daně platební výměr bezodkladně po skončení posečkání. Úrok z posečkané částky se nepředepíše, nepřesahuje-li 100 Kč. (4) Úrok z posečkané částky je splatný do 30 dnů ode dne doručení platebního výměru. (5) Není-li dodržena některá z podmínek rozhodnutí o posečkání, pozbývá toto rozhodnutí účinnosti dnem jejího nedodržení; správce daně o tom vydá rozhodnutí. Rozhodnutí o posečkání pozbývá účinnosti rovněž zahájením likvidace nebo dnem účinnosti rozhodnutí o úpadku. (6) Při posečkání příslušenství daně nebo peněžitého plnění placeného v rámci dělené správy se úrok z posečkané částky neuplatní.“ [26] Z citovaného ustanovení v souladu s argumentací krajského soudu i stěžovatele vyplývá, že po dobu povoleného posečkání nevzniká daňovému subjektu povinnost uhradit úrok z prodlení (odst. 1), ale úrok z posečkání (odst. 2). V důsledku povolení zpětného posečkání tedy zanikne již případně do té doby vzniklý úrok z prodlení. Z odst. 5 dále vyplývá, že případné nedodržení některé z podmínek povoleného posečkání má za následek pozbytí účinnosti rozhodnutí, a to dnem jejího nedodržení, tedy ex nunc (shodně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2014, čj. 7 Afs 22/2014-46). Z toho je zřejmé, že úrok z posečkání za dobu, po kterou bylo v platnosti rozhodnutí o posečkání, zůstává nezměněn ani v případě následného nedodržení podmínek posečkání. Nedodrží-li daňový subjekt tyto podmínky, rozhodnutí o posečkání pozbude účinnosti dnem jejich porušení. Nejdříve od tohoto dne se změní úrok z posečkání opět na úrok z prodlení. [27] V projednávané věci povolil správce daně zpětné posečkání úhrady částky daně ode dne její splatnosti. Uvedené rozhodnutí nabylo právní moci dne 5. 7. 2013. Současně dne 29. 5. 2013 vydal platební výměr na úrok z prodlení vzniklý ke dni 15. 3. 2013. [28] Stěžovatel namítá, že nelze předem určit, zda žalobce případně poruší stanovené podmínky posečkání, a zda tedy povolené posečkání nepozbude účinků. Jak však již bylo uvedeno výše (a jak ostatně shodně argumentuje i sám stěžovatel), povolené posečkání pozbývá účinků dnem nedodržení některé z podmínek. Z povahy věci se daňový subjekt může dopustit porušení podmínky stanovené v povolení posečkání nejdříve poté, co bylo rozhodnutí o povolení posečkání vydáno, tedy v budoucnu. [29] Platební výměr stanovil v daném případě úrok z prodlení za období od 1. 7. 2010 do 15. 3. 2013. Za situace, kdy byla daň od 1. 7. 2010 zpětně posečkána rozhodnutím ze dne 29. 5. 2013, však již nemůže být za období od 1. 7. 2010 do 15. 3. 2013 úrok z prodlení nikdy stanoven. Jinými slovy za období, které předchází rozhodnutí o posečkání, již bude v daném případě částka daně vždy úročena pouze úrokem z posečkání, bez ohledu na to, zda by byla v budoucnu porušena podmínka stanovená pro posečkání. [30] V projednávané věci se tedy jeví nadbytečné, jestliže stěžovatel podrobil detailnímu přezkumu platební výměr na úrok z prodlení, který za dané období od 1. 7. 2010 do 15. 3. 2013 již fakticky nikdy nebude vyčíslen, a platební výměr se tak stal zcela obsoletním, bez možného reálného uplatnění. V projednávané věci nadto stěžovatel vydal rozhodnutí o odvolání dne 20. 2. 2015; dne 30. 4. 2014 přitom uplynula lhůta pro posečkání, a jak sám stěžovatel uvedl v kasační stížnosti, žalobce dne 10. 6. 2014 posečkanou částku uhradil. V době, kdy stěžovatel vydával žalobou napadené rozhodnutí o odvolání, měl tedy navíc již přehled o celém průběhu posečkání. Jeho argumentace, že si nemohl být jistý, zda nebude porušena některá z podmínek posečkání, je proto v rozporu se skutkovým stavem věci. [31] Z uvedeného vyplývá, že v situaci, kdy správce daně zpětně povolí posečkání daně od počátku splatnosti, není namístě daňový subjekt o úroku z prodlení platebním výměrem vůbec vyrozumívat. Jestliže již byl vydán, je na stěžovateli, aby v případě, kdy je mu takový platební výměr předložen k přezkumu, tuto skutečnost zohlednil. Daňový řád předpokládá vydání platebního výměru na úroky z posečkání až po skončení posečkání (§ 157 odst. 3); není tedy možné, aby stěžovatel platební výměr na úroky z prodlení vydaný dle § 252 odst. 6 daňového řádu změnil na platební výměr na úroky z posečkání, neboť takový postup by postrádal zákonnou oporu. V daném případě tedy bylo namístě platební výměr bez dalšího zrušit, případně úroky z prodlení ke dni 15. 3. 2013 stanovit ve výši 0 Kč. [32] Stěžovatel dále upozorňoval na limity dokazování ve správním soudnictví a princip plné jurisdikce, současně namítal, že nemůže v odvolacím řízení zohledňovat veškeré skutečnosti, které od vydání napadeného rozhodnutí (zde platebního výměru) nastanou. Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že rozhodnutí o posečkání představuje skutečnost, která je odvolacímu orgánu známá z jeho úřední činnosti; nejedná se tedy v žádném případě ani o okolnost, která by musela být podrobena dokazování. Ze samotného obsahu rozhodnutí stěžovatele je navíc zřejmé, že si povoleného posečkání byl plně vědom. [33] Neobstojí ani argumentace stěžovatele, že platební výměr přezkoumává ke skutkovému stavu ke dni jeho vydání. Zpětným povolením posečkání totiž zpětně došlo i ke změně skutkového stavu, kterou měl stěžovatel zohlednit. Platební výměr nelze považovat za deklaratorní procesní rozhodnutí, u něhož by nebylo možné přihlížet k novým skutečnostem. [34] Nejvyšší správní soud z rozsudku krajského soudu dále ověřil, že krajský soud skutečně mylně uvedl, že rozhodnutí o povolení posečkání nabylo právní moci 5. 4. 2013, nikoli správně 5. 7. 2013. Uvedené pochybení je však třeba vnímat jako pouhý přepis a nemá žádný vliv na právní posouzení věci krajským soudem, který, stejně jako Nejvyšší správní soud, dospěl k závěru, že stěžovatel měl za daného skutkového stavu při přezkumu platebního výměru povolené posečkání zohlednit.

decision_879.txt

k § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) k § 2 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky k § 48 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky k § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze I. Je třeba rozlišovat mezi veřejným prostranstvím (§ 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze) a veřejně zpřístupněným pozemkem (objektem/prostorem). V případě veřejně zpřístupněného pozemku nelze chápat okruh osob, jimž je pozemek zpřístupněn, rigidně tak, že jde o okruh konkrétně omezený a vlastník tohoto pozemku musí mít nutně přehled o všech osobách, jimž je pozemek (prostranství) zpřístupněn. Tento okruh osob může být značně široký, přičemž zpřístupnění pozemku (objektu, prostoru) se dokonce může blížit charakteristice pro „každého, kdykoliv a odkudkoliv“ (tj. neomezenému okruhu osob). Zpřístupnění těchto míst a jeho rozsah záleží na vůli jejich vlastníka či provozovatele. II. Areál Pražského hradu je sídlem prezidenta republiky a primárně slouží k výkonu jeho pravomoci, jakož i k jeho veřejné činnosti a protokolárním povinnostem (např. § 2 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky). Jako takový je chráněným objektem a prostorem ve smyslu § 48 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, a usnesení vlády č. 1604/2008 Sb., k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů, jehož vnější bezpečnost zajišťuje Hradní stráž a vnitřní bezpečnost Policie České republiky. Každý návštěvník Pražského hradu tedy musí splnit nadstandardní bezpečnostní podmínky. Daný prostor tedy není veřejným prostranstvím přístupným komukoli, ale je pouze za stanovených podmínek zpřístupněn veřejnosti. III. Účel a zákonný režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu vylučuje, aby se jednalo o místo, které je přístupné každému bez omezení, a tedy sloužilo obecnému užívání ve smyslu § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2024, čj. 10 As 254/2023-50) Prejudikatura: č. 774/2006 Sb. NSS, č. 1934/2009 Sb. NSS, č. 2012/2010 Sb. NSS, č. 2028/2010 Sb. NSS, č. 2186/2011 Sb. NSS a č. 2826/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 30/1998 Sb., č. 567/2004 Sb., č. 211/2005 Sb., č. 152/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 138/06), č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/08) a č. 14/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2920/09). Věc: V. R. proti Ministerstvu vnitra, za účasti Správy Pražského hradu, příspěvkové organizace Kanceláře prezidenta republiky, o oznámení shromáždění, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce oznámil Magistrátu hl. m. Prahy (dále jen „magistrát“) shromáždění, které se mělo konat v areálu Pražského hradu, konkrétně na „náměstí U Svatého Jiří, Praha 1 – Hradčany; u Carratiho kašny, zhruba mezi katedrálou sv. Víta, Václava a Vojtěcha a bazilikou sv. Jiří“. Magistrát žalobce vyzval, aby doplnil oznámení o písemný souhlas vlastníka, případně uživatele pozemku, na němž se má shromáždění konat, tj. Správy Pražského hradu. Žalobce souhlas nedoložil, magistrát tedy oznámení usnesením ze dne 29. 3. 2021 odložil. Místo, kde se mělo shromáždění konat, podle magistrátu nebylo veřejným prostranstvím, a proto byl nutný souhlas vlastníka s konáním shromáždění. Žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 4. 2021 zrušil rozhodnutí žalovaného. Dospěl k závěru, že správní orgány nesprávně posoudily místo konání shromáždění jako neveřejný prostor a po žalobci nesprávně požadovaly doložení písemného souhlasu Správy Pražského hradu s konáním shromáždění. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný a Správa Pražského hradu kasační stížnost. Správa Pražského hradu namítala, že nebyla vyzvána k tomu, aby uplatňovala práva osoby zúčastněné na řízení. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 8. 2021, čj. 10 As 210/2021-89, rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městskému soudu uložil, aby v dalším řízení se Správou Pražského hradu jednal jako s osobou zúčastněnou na řízení. Městský soud v dalším řízení jednal se Správou Pražského hradu jako s osobou zúčastněnou na řízení a ve věci znovu rozhodl rozsudkem ze dne 26. 7. 2023, čj. 5 A 44/2021-152, kterým žalobu zamítl. Zhodnotil, že dané náměstí splňuje první znak veřejného prostranství podle § 34 obecního zřízení, který spočívá v jeho územní přístupnosti pro veřejnost. Naopak podle městského soudu dané náměstí nesplňovalo materiální kritérium veřejného prostranství, neboť se nejedná o prostor, který by tzv. „od nepaměti“ sloužil k určitému veřejně prospěšnému účelu. Městský soud neshledal u daného náměstí ani naplnění třetího definičního znaku veřejného prostranství podle § 34 obecního zřízení, a to souhlasu vlastníka s jeho užíváním jakožto veřejného prostranství. Žalobce (stěžovatel) napadl druhý rozsudek městského soudu kasační stížností. Poznamenal, že městský soud nesprávně odkazoval na § 34 obecního zřízení. Ve vztahu k hlavnímu městu Praze platí speciální právní úprava podle § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Právní úprava je ovšem identická. Stěžovatel dále uvedl, že k otázce veřejného prostranství existuje judikatura, která však řeší pouze dílčí otázky, ale neřeší koncepčně jádro problému nyní projednávané věci. Podle stěžovatele výčet tří podmínek veřejného prostranství, které musí být splněny kumulativně, neměl oporu v zákoně ani v jeho výkladu. Tyto tři podmínky jsou 1) formální znak – veřejně přístupné náměstí, a materiální znaky – 2) prostranství po časově relevantní období sloužilo k sociálnímu či jinému veřejně prospěšnému účelu veřejnosti a 3) souhlas vlastníka. Stěžovatel souhlasil s městským soudem, že se jedná z urbanistického hlediska o náměstí, které je veřejně přístupné. To by mělo postačit k tomu, aby byl určitý prostor označen jako náměstí. Stěžovatel to dovozoval z jazykového výkladu § 14b zákona o hlavním městě Praze. Stěžovatel se neztotožňoval s tím, že vlastník prostranství musí souhlasit s jeho obecným užíváním. Z prvního dokazování vyplývá, že se podle územního plánu jedná o oblast zvláštních komplexů občanského vybavení. Z analýzy Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy vyplývá, že územně analytické podklady řadí sporný prostor do pěší dopravní sítě a veřejně přístupné infrastruktury. Takto s ním počítá do budoucna i pořizovatel územního plánu. Stěžovatel podotkl, že i Ústavní soud považuje vnímání prostoru za historicky dané zvykově a dlouhodobým užíváním. Pokud vzniklo veřejné prostranství v době, kdy vlastnické právo nepožívalo ochrany jako v současnosti, je současný vlastník prostoru povinen respektovat historicky dané omezení vlastnického práva. Moderní stavební právo založené zákonem z roku 1976 vychází z předpokladu, že dosavadní určení užívání staveb se odvozuje od dokumentace, popřípadě od obvyklého užití. Tím stavební právo respektuje a fixuje historicky daný stav a nadále připouští pouze změny podle svých vlastních, nových a zcela odlišných pravidel. Stěžovatel odkázal na nařízení vlády č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, které platí doposud a v § 1 mj. uvádí, že Pražský hrad náleží všemu československému lidu. Podle územně plánovací dokumentace je náměstí U svatého Jiří veřejné prostranství. Z toho je zřejmé, že od nepaměti je dané náměstí veřejné prostranství. Stěžovatel současně nezpochybňoval, že je možné k danému prostoru učinit bezpečnostní opatření podle příslušných opatření k zajištění bezpečnosti prezidenta či zahraničních návštěv. Stěžovatel upozornil na to, že pokud by zákonodárce nechtěl, aby se v prostoru Pražského hradu konala shromáždění, měl hrad podrobit stejnému režimu jako třeba Parlament nebo Ústavní soud, u nichž se shromáždění konat nemohou. Vlastník veřejného prostranství však nemůže regulovat návštěvnost daného prostoru jen na základě návštěvních řádů. Žalovaný považoval kasační stížnost za nedůvodnou. Byť se domníval, že náměstí U svatého Jiří nesplňuje žádný z definičních znaků veřejného prostranství, souhlasil s městským soudem, že všechny znaky musí být splněny kumulativně. Upozornil na to, že nikdy nebylo záměrem vlastníka prostoru poskytnout prostranství obecnému užívání. Pražský hrad je sídlo hlavy státu a je významnou národní kulturní památkou. Názor stěžovatele by vedl k tomu, že jakákoli kulturní památka by mohla sloužit ke shromažďování. Žalovaný měl za prokázané jiné účelové určení Pražského hradu než stěžovatel. Z územního plánu nevyplývá znak veřejnosti prostranství. Otázka relevantnosti územně plánovací dokumentace byla vyřešena již v předchozích řízeních. V areálu Pražského hradu za posledních 30 let proběhla nějaká shromáždění, ale nebyla ohlášena. Jinak je respektován úzus, že Pražský hrad neslouží ke shromažďování. To, že je na Pražském hradě pobočka pošty, znamená, že se jedná o turistickou destinaci, nikoli to, že se jedná o běžnou součást města. Není relevantní přirovnání k omezení shromažďování u Parlamentu a Ústavního soudu. Toto omezení se totiž vztahuje na okolní ulice, jež jsou typicky za veřejná prostranství považovány. A nelze ani dovozovat, že na všech jiných místech lze shromáždění konat. Podle argumentace stěžovatele by i Valdštejnská zahrada měla být veřejným prostranstvím, byť je zde vstup regulován. Podle osoby zúčastněné na řízení tím, že zákonodárce do těla příslušné právní normy o veřejném prostranství vložil, že se jedná o prostory sloužící obecnému užívání, jednoznačně vyjádřil vůli, aby za veřejná prostranství byla považována ta místa, která mj. slouží obecnému užívání. Soud správně dovodil, že obě tyto podmínky musí být splněny kumulativně. Osoba zúčastněná na řízení setrvala na tom, že náměstí U svatého Jiří je fakticky hradní nádvoří. Uvedla, že Pražský hrad tvoří uzavřený hradní komplex. Je proto nemyslitelné, aby prostory uvnitř komplexu byly náměstími, které by představovaly volné prostranství ve městě. Pražský hrad nebyl zbudován za účelem obecného užívání, ale sloužil a slouží jako sídlo hlavy státu. Z toho plyne řada povinností, proto osoba zúčastněná na řízení prostor Pražského hradu reguluje návštěvním řádem. Pražský hrad je totiž místem konání protokolárních akcí a jiných akcí státního významu. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že nemá zájem na uzavírání hradu a umožňuje jeho návštěvnost v rozsahu, v jakém to jeho primární účel dovoluje. Nechce lidem upírat možnost navštěvovat Pražský hrad jako historickou a kulturní památku, a bude tomu tak i nadále. Osoba zúčastněná na řízení nikdy nevyslovila souhlas s užíváním náměstí U svatého Jiří ke konání shromáždění. Podle osoby zúčastněné na řízení není stavební právo na věc použitelné, a to ani podpůrně. Nadto stěžovatel opomíjí, že náměstí je součástí hradního komplexu a nemělo by být posuzováno izolovaně. Pro posouzení věci není rozhodná ani územně plánovací dokumentace. To, zda je náměstí veřejným prostranstvím, je nutné posuzovat z hlediska zákonných požadavků (obecního zřízení nebo zákona o hlavním městě Praze) a navazující judikatury. Osoba zúčastněná na řízení minimálně od roku 1997 dávala najevo, že náměstí není veřejným prostranstvím. Dobu 26 let považuje za dostatečně relevantní, že je tak činěno od nepaměti. Je na stěžovateli, aby prokázal, že v době dávno minulé (ať už se jedná o dobu předcházející roku 1976 či 1997) Česká republika považovala náměstí U svatého Jiří za veřejné prostranství a umožňovala jeho neomezené obecné užívání. To nelze dovozovat z nařízení vlády č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, podle kterého Pražský hrad náleží všemu československému lidu. Jedná se totiž jen o politickou proklamaci minulého socialistického režimu poplatnou své době. O irelevantnosti tohoto prohlášení svědčí též to, že dané nařízení bylo vydáno na základě zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, který stanovil hospodářské cíle pro začátek druhé pětiletky. Nadto dané nařízení nevypovídá nic o prostoru jako veřejném prostranství. Osoba zúčastněná na řízení odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 50/03, č. 567/2004 Sb., podle něhož veřejná místa příkladmo uvedená ve vyhlášce přezkoumávané Ústavním soudem nemusí mít nutně povahu veřejného prostranství, protože jejich zpřístupnění závisí na vůli vlastníka nebo provozovatele. Osoba zúčastněná na řízení podotkla, že v příloze zákona o shromažďování, která podává výčet míst, kde je shromažďování zakázáno, nejsou uvedeny venkovní prostory komplexu budov Parlamentu, neboť je zákonodárce za veřejná prostranství nepovažuje. Stejně tak do tohoto výčtu míst, kde se nesmí shromažďovat, nezahrnul komplex Pražského hradu. Osoba zúčastněná na řízení přirovnala náměstí U svatého Jiří k Valdštejnské zahradě, do níž je vstup rovněž regulován. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [35] Klíčovou otázkou v dané věci tedy je, zda místo, kde má být shromáždění konáno, je či není veřejným prostranstvím. Pokud by dotčené místo bylo veřejným prostranstvím, stěžovatele by nestíhala zákonná povinnost předložit písemný souhlas vlastníka (uživatele) dotčeného pozemku podle § 5 odst. 4 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (dále jen „zákon o shromažďování“). [36] Podle § 5 odst. 4 zákona o shromažďování má-li se shromáždění konat pod širým nebem mimo veřejná prostranství, je svolavatel povinen k oznámení přiložit písemný souhlas toho, kdo je vlastníkem, případně uživatelem pozemku. [37] Podle § 5 odst. 6 věty prvé zákona o shromažďování neodstraní-li svolavatel vady oznámení v úřadem stanovené lhůtě nebo se nejedná o shromáždění podle tohoto zákona, úřad oznámení usnesením bez zbytečného odkladu odloží. [38] Podle § 34 obecního zřízení veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. [39] Podle § 14b zákona o hlavním městě Praze veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. [40] Stěžovatel poznamenal, že městský soud vycházel z definice veřejného prostranství obsažené v § 34 obecního zřízení. Pražský hrad, v jehož areálu se nachází náměstí U svatého Jiří, se nachází na území hlavního města Prahy, a proto bylo nutné použít § 14b zákona o hlavním městě Praze, který obsahuje definici veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že definice veřejného prostranství jsou v obou zákonech totožné. V posuzované věci proto není podstatné, z kterého zákona byla definice použita, neboť se tímto postupem měl pouze vyložit pojem veřejné prostranství, který je obsažen v § 5 odst. 4 zákona o shromažďování. [41] V projednávané věci je sporné, jak vykládat legální definici veřejného prostranství. Podle stěžovatele je podstatný pouze jazykový výklad, z něhož je zřejmé, že se jedná o náměstí a je veřejně přístupné. To podle jeho názoru postačuje k tomu, aby určitý prostor byl označen jako náměstí ve smyslu § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze. K závěru, že se jedná o veřejně přístupné náměstí, dospěl i městský soud. Podle stěžovatele výčet tří podmínek veřejného prostranství dovozených městským soudem, jež musí být splněny kumulativně, nemá oporu v zákoně. Znaky veřejného prostranství – obecná východiska (…) [43] Odborná literatura a judikatura Nejvyššího správního soudu k legální definici veřejného prostranství uvádí, že po obsahové stránce tato definice vymezuje veřejné prostranství jednak z věcných hledisek, a to tím, že uvádí v úvahu přicházející pojmenovatelné druhy či typy veřejných prostranství, jednak vymezuje veřejné prostranství znakem jeho obecné přístupnosti (což platí jak pro nepojmenovatelné, tj. tzv. další prostory, tak pro tzv. pojmenovatelné druhy či typy veřejných prostranství), a dále je vymezuje i z pohledu vlastnických charakteristik. Klíčové jsou dva poslední znaky, charakterizující veřejné (či veřejná) prostranství jako přístupné (přístupná) každému bez omezení, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. To ve svém důsledku znamená i příslušné omezení práv vlastníka, který musí respektovat, že takovýto prostor (byť je v jeho vlastnictví) nemůže být např. vlastníkem oplocen, či jinak uzavřen, neboť by tak ztratil svoji funkci veřejného prostranství. Vlastník takového prostoru je povinen omezení spojená s jeho povahou veřejného prostranství strpět [Koudelka, Z., Průcha, P. a Zwyrtek Hamplová, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Nakladatelství Leges, 2019; Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Komentář k zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Praha: Linde Praha, 2002; a např. rozsudky NSS ze dne 25. 10. 2005, čj. 5 As 49/2004-77, č. 774/2006 Sb. NSS, ze dne 27. 6. 2007, čj. 5 As 21/2007-99, a ze dne 16. 8. 2019, čj. 3 As 3/2018-46]. Jedná se tedy o prostory veřejně přístupné, tj. přístupné každému bez omezení. To vymezuje zákonodárce i jinými slovy tak, že slouží obecnému užívání. Tradičním znakem obecného užívání je, že lze užívat věci způsobem, který odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů bez ohledu na vůli vlastníků užívaných věcí. Zákonodárce zde vyjádřil to, že užívání věci jednotlivými uživateli je nezávislé na vůli vlastníka tak, že veřejné prostory jsou přístupné každému bez omezení „a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru“ (již citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 či rozsudek ze dne 8. 10. 2020, čj. 1 As 13/2019-46, bod 28). Při vymezování veřejného prostranství je nezbytné vycházet z jeho podstaty, tj. že se jedná o prostranství, jehož užívání je určeno široké veřejnosti (rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2009, čj. 9 Afs 86/2008-89, č. 1934/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud i Ústavní soud také dovodily, že plochy, které splňují podmínky veřejného prostranství, se stávají ze zákona veřejným prostranstvím (již citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 a např. rozsudek ze dne 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, č. 211/2005 Sb.). [44] Tato východiska zpřesnil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, v němž vymezil tří základní znaky, které musí veřejné prostranství splňovat. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že daný rozsudek není možné použít, neboť řešení dané otázky nespadalo do jurisdikce Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud se v citovaném rozsudku sám vyjádřil k tomu, že rozhodnutí soudů nižších stupňů v části, v níž se zabývaly nárokem na určení, zda je daný pozemek veřejným prostranstvím, je zatíženo zmatečností, která spočívá v nedostatku pravomoci civilních soudů. Uvedl, že veřejné prostranství má veřejnoprávní povahu, a proto není institutem soukromého, ale veřejného práva. Jelikož veřejné užívání je institutem veřejného práva, posouzení otázek souvisejících s veřejným užíváním nespadá do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ale do pravomoci správních orgánů. Soudy v občanském soudním řízení se otázkami souvisejícími s veřejným užíváním mohou zabývat toliko jako otázkami předběžnými za podmínek uvedených v § 135 odst. 2 o. s. ř., je-li posouzení těchto otázek nezbytné pro posouzení věci samé, k níž mají soudy v občanském soudním řízení založenou pravomoc. Ve věci projednávané Nejvyšším soudem ve sporu o to, zda je určitý pozemek veřejným prostranstvím, nebyla proto dána pravomoc civilních soudů, neboť předmětem řízení je určení práv veřejnoprávní povahy. Nejvyšší soud tedy v této části řízení zastavil a věc postoupil k rozhodnutí příslušnému správnímu orgánu. Stěžovatel ve shodě s Nejvyšším soudem tvrdí, že určení, zda je určitý prostor veřejným prostranstvím nebo nikoli, přísluší správním orgánům, ne civilním soudům. Další část žaloby se týkala toho, zda se vlastník může bránit negatorní žalobou proti užívání jeho pozemku obcí, která argumentuje tím, že se jedná o veřejné prostranství. Nejvyšší soud uvedl, že se vlastník může domáhat ochrany svého vlastnického práva i před neoprávněnými zásahy, které se svou povahou opírají o tvrzené oprávnění vyplývající z norem veřejného práva. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího soudu i Ústavního soudu. V této části žaloby (negatorní žaloby) byla proto pravomoc civilních soudů dána, a proto se otázkou toho, jaký pozemek může být veřejné prostranství, Nejvyšší soud mohl zabývat. Ustanovení § 1 odst. 1 občanského zákoníku o tom, že uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného, přirozeně nelze vykládat tak, že znemožňuje jakoukoli ingerenci norem veřejného práva do soukromoprávní oblasti (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. II. ÚS 117/14). [45] Podle Nejvyššího soudu musí veřejné prostranství splňovat tři znaky, a to, že se jedná o prostor, který je přístupný každému bez omezení, existenci určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží, a souhlas vlastníka s užíváním pozemku. [46] Prvním znakem veřejného prostranství je tedy existence určitého prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení. O veřejné prostranství se tak nejedná v případě, kdy jeho obecnému užívání brání faktická překážka, zejména zeď, plot, zátaras či cedule zákazu vstupu, z níž lze dovodit vůli vlastníka, že daný prostor není přístupný každému bez dalšího (citovaný rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). Požadavek, aby veřejné prostranství mělo z prostorového hlediska otevřený charakter, se týká zejména možnosti volného přístupu uživatelů z řad veřejnosti. Zcela jistě tak budou veřejným prostranstvím např. i podloubí lemující náměstí, zastřešené neuzavřené tržnice, budky autobusových zastávek, podchody, veřejné pasáže apod. (Černín, K. Veřejná prostranství, terra incognita. Právník, 2016, č. 10, str. 803–817). [47] Druhým znakem veřejného prostranství, který lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží (tzv. materiální znak veřejného prostranství). Jedná se především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), o účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště) či o účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Pokud určitý prostor takový účel plnit nebude, nepůjde o veřejné prostranství (usnesení NS ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014, citovaný rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). Vedle těchto, v zákoně výslovně vyjmenovaných, veřejných prostranství mohou definici veřejného prostranství naplnit i jiné prostory, budou-li splňovat ostatní zákonné znaky. Příklady veřejných prostranství uvedené v § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze tedy nejsou vyčerpávající – existují i jiná veřejná prostranství, například otevřené prostory vlakových nádraží (Černín, K. op. cit., str. 803–817). Pojem a další prostory přístupné bez omezení obsažený v § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze je nutné vykládat tak, že se nejedná o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“ (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02). [48] Uvedené dva definiční znaky veřejného prostranství, které lze vyčíst z § 34 obecního zřízení či § 14b zákona o hlavním městě Praze, lze shrnout tak, že se musí jednat o otevřený prostor, který je přístupný každému a musí mít určitý sociálně prospěšný účel. [49] Třetí definiční znak veřejného prostranství je podle Nejvyššího soudu souhlas vlastníka s užíváním pozemku. Takový požadavek výslovně ze zákona nevyplývá. Opačný závěr by však byl ve zjevném rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), který zaručuje vlastnické právo a jeho ochranu. [50] Podmínku souhlasu vlastníka výslovně dovodila judikatura ve vztahu k institutu veřejně přístupných účelových komunikací (srov. např. rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, rozsudky NS ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS), které jsou podle judikatury podmnožinou veřejných prostranství (citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 a rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2010, čj. 2 As 49/2010 46). Je tedy logické, že pokud je třeba souhlasu vlastníka pozemku u podmnožiny veřejného prostranství, bude to nutné i u samotného veřejného prostranství. Takový souhlas může být dán výslovně či mlčky (srov. Černín, K., op. cit., str. 803–817, rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, rozsudky NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, a ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). V případě tzv. konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost vlastníka, tj. že ten po dlouhou dobu trpí užívání svého pozemku širokou veřejností a aktivně proti němu nezasahuje. [51] V určitých případech je možné, že obecné užívání určitého pozemku je už historicky dáno a není možné dohledat souhlas vlastníka. Tak tomu je s ohledem na jistou archaičnost institutu obecného užívání, které vznikalo zpravidla obyčejovým způsobem, tj. dlouhodobým užíváním určitého materiálního statku. V tomto směru se lze do jisté míry spolehnout, pokud jde o veřejná prostranství, na historickou paměť obyvatel obcí, kteří mají zpravidla zafixováno užívání těchto statků „od nepaměti“. To se týká i eventuálních soukromých vlastníků těchto statků, kteří svým postojem dávali najevo souhlas s tímto obecným užíváním, tedy že daný prostor jimi vlastněný za veřejné prostranství považují (citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02). K podmínce souhlasu vlastníka se přiklonila také prvorepubliková literatura a judikatura (v podrobnostech viz rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). [52] Souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku musí být dán neomezenému okruhu osob. Pokud totiž vlastník trpí (byť bezplatně) užívání svého pozemku či jeho části omezeným okruhem osob, o kterém má přehled, nelze – s ohledem na respektování vlastnického práva vlastníka k pozemku – učinit závěr, že tyto osoby užívají pozemek na základě obecného užívání (srov. např. Slováček, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní rozhledy, 2013, č. 13–14, str. 462; Černín, K., op. cit., str. 803–817; rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). [53] Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytného posouzení této věci, avšak pro úplnost poznamenává, že „samotný souhlas se vyžaduje pouze pro vznik veřejného prostranství, nevyžaduje se však nezbytně pro jeho existenci. Obecné užívání totiž nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci; vlastník i jeho právní nástupci jsou vysloveným souhlasem vázáni [viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42 (dostupný na www.nssoud.cz), usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 1378/11 (dostupné na https://nalus.usoud.cz), v odborné literatuře shodně např. MELZER, Filip a TÉGL Petr a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. § 419–654. Praha: Leges, 2014, str. 211]“ (viz usnesení NS ze dne 27. 10. 2021, sp. zn. 22 Cdo 2442/2021). [54] Nejvyšší správní soud podpůrně konstatuje, že relevantní právní ustanovení nevyžadují, aby dal vlastník soukromého pozemku souhlas k vymezení funkční plochy veřejného prostranství v územním plánu. Jeho případný nesouhlas však může mít vliv na následné kroky, které obec při realizaci veřejného prostranství činí, sám o sobě však nezpůsobuje nezákonnost územního plánu. Vymezení veřejného prostranství v územním plánu má pouze funkci koncepční a případně regulační vzhledem k budoucí zástavbě (v podrobnostech viz např. rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2024, čj. 10 As 51/2023-55). [55] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že může nastat i případ, kdy vlastník trpí (i bezplatně) užívání svého pozemku (objektů, prostor), přesto však nelze (i s ohledem na respekt k vlastnickému právu) učinit závěr, že veřejnost užívá tyto pozemky (objekty, prostory) na základě obecného užívání. [56] V takových případech se nejedná o veřejné prostranství, ale o veřejnosti zpřístupněný pozemek (objekt, prostor). Okruh osob, jimž je zpřístupněn, přitom nelze chápat rigidně tak, že jde o okruh konkrétně omezený a vlastník tohoto pozemku musí mít nutně přehled o všech osobách, jimž je pozemek (prostranství) zpřístupnil. Tento okruh osob může být značně široký, přičemž zpřístupnění pozemku (objektu, prostoru) se dokonce může blížit charakteristice pro „každého, kdykoliv a odkudkoliv“ (tj. neomezenému okruhu osob). [57] Podstatné však je, že vlastník pozemku (objektu, prostoru) si zjednodušeně řečeno ponechal kontrolu nad jeho užíváním např. tím, že stanovil podmínky jeho užívání veřejností (např. návštěvním řádem), chrání jej, zkrátka vykonává nad ním své „právní panství“ – nakládá s ním, užívá jej, požívá z něj plody a užitky, hospodaří na něm a podobně. Takový pozemek (objekt, prostor) tedy není určen k obecnému (neomezenému) užívání; to není jeho účelem. Jeho vlastník může přístup veřejnosti omezit, či úplně vyloučit. [58] V takových případech, ačkoli je na daný pozemek (objekt, prostor) vlastníkem umožněn přístup široké veřejnosti, nelze hovořit o jeho obecném užívání (ani o souhlasu jeho vlastníka s obecným užíváním), ale jen o jeho návštěvě. Bude se typicky jednat o arboreta, zoologické zahrady, ale též o veřejnosti přístupné hrady, zámky a jejich zahrady atd. Nezáleží přitom ani na tom, zda je vstup na takový pozemek (objekt, prostranství) umožněn jen v návštěvní dobu, či nepřetržitě. Podstatné není ani to, zda se tak děje kratší, anebo delší dobu. Je jen na vůli vlastníka takového pozemku (objektu, prostoru), za jakých podmínek vstup na něj umožní. Není ani vyloučeno, že na tyto pozemky (prostory) jejich vlastník umožní přístup veřejnosti neomezeně a bezplatně – ani to však z nich bez dalšího nečiní veřejné prostranství. Tyto pozemky (prostranství, objekty) se tedy ani jejich dlouhodobým užíváním veřejností nemohou bez dalšího (zejména souhlasu vlastníka k jejich obecnému užívání) stát veřejným prostranstvím. Typickým příkladem mohou být zámecké zahrady, které jejich vlastníci ponechávají po celý rok volně přístupné. Jedná se však jen o jejich dobrodiní. Kdykoli je mohou uzavřít, popř. do nich vpouštět jen někoho. [59] V této souvislosti lze též odkázat na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/03, podle něhož místa, jako jsou dvorní trakty, lávky, vodní plochy, parkoviště, letiště, nádraží, hřiště, koupaliště, dětská hřiště, pískoviště nebo jiná místa, kde si hrají děti, nemusí mít nutně povahu veřejného prostranství, protože jejich zpřístupnění záleží na vůli vlastníka nebo provozovatele. [60] Posouzení, zda se v konkrétním případě jedná o veřejné prostranství, anebo jen o pozemek (objekt, prostory) veřejnosti zpřístupněný, může být mnohdy značně obtížné. Vždy je nutno vážit okolnosti konkrétního případu, a to zejména primární účel, k němuž je prostranství (pozemek, objekt) určeno a to, kdo a jakým způsobem nad ním vykonává kontrolu (právní panství). [61] Nejvyšší správní soud shrnuje, že veřejné prostranství musí kumulativně splňovat to, že se jedná o veřejně přístupné místo, které slouží k obecnému užívání neomezenému počtu osob pro sociálně prospěšný účel (musí mít určitou povahu), a také to, že k takovému užívání pozemku musí dát souhlas vlastník pozemku (byť konkludentně, podrobně viz výše). Přestože požadavek na souhlas vlastníka není výslovně uveden v zákoně, jak upozorňoval stěžovatel, je nutné tento požadavek dovodit na základě obecných východisek v právním řádu a zejména s ohledem na ochranu vlastnictví, která je zakotvena v čl. 11 Listiny. Ke stanovení toho, že určitý prostor je veřejné prostranství, proto nepostačuje jen to, že se jedná o jedno z pojmenovaných míst v § 34 obecního zřízení nebo § 14b zákona o hlavním městě Praze a je veřejně přístupné. Jinými slovy, je třeba rozlišovat veřejné prostranství ve smyslu citovaných zákonných ustanovení (tj. splňující všechny definiční znaky) od veřejnosti přístupného pozemku (objektu), u něhož si vlastník ponechal „právní panství“ (tj. nesouhlasí s jeho veřejným užíváním bez dalšího) – „zpřístupněné prostranství“. [62] Nejvyšší správní soud se proto bude dále zabývat tím, zda náměstí U svatého Jiří naplňuje znaky veřejného prostranství tak, jak byly vymezeny výše v textu, anebo se jedná jen o prostranství zpřístupněné (není sporné, že dané místo je přístupné veřejnosti). Posouzení veřejného prostranství v projednávané věci [63] K prvnímu znaku veřejného prostranství (veřejně přístupné místo bez omezení) městský soud uvedl, že i přes určitou terénní nepřístupnost zasazení náměstí U svatého Jiří uvnitř areálu Pražského hradu, který je částečně obklopen hradbami, částečně plotem s vjezdovou bránou a turniketem pro pěší, je celý hradní areál průchozí. Podle názoru městského soudu nelze kategoricky a rigidně trvat na absolutní terénní, časové a osobní dostupnosti či otevřenosti náměstí pro „každého, kdykoliv a odkudkoliv“. Tento do jisté míry ideální stav veřejného prostranství (nejen v podobě náměstí, ale taktéž parků a tržišť) je v současné době s ohledem na hustou a rostoucí zástavbu, čímž vzrůstá počet osob žijících v městských aglomeracích, dozajista spojen i s potřebou přijímat preventivní opatření k zamezení negativních jednání veřejností (např. jejich uzavíráním v nočních hodinách), jimiž by veřejná prostranství mohla být ve velké míře devastována, poškozována a ve své podstatě pak ohrožena na svém fungování. S ohledem na historickou hodnotu Pražského hradu a na to, že se jedná o sídlo prezidenta, je zcela pochopitelné a nevyhnutelné, že v areálu hradu bylo a je přistoupeno k vyšší formě jeho ostrahy za účelem zajištění odpovídající ochrany a bezpečnosti. Rovněž skutečnost, že v blízkosti náměstí U svatého Jiří je situována pobočka České pošty a restaurace Vikárka, svědčí o tom, že je areál hradu otevřený veřejnosti. Na tom nezmění nic to, že pobočka pošty se v areálu nachází pro potřeby Kanceláře prezidenta republiky, neboť ji může využívat i veřejnost. Městský soud poukázal také na to, že vstup na náměstí U svatého Jiří není zpoplatněn. Uzavřel proto, že každý, kdo splňuje stanovené (zde bezesporu nadstandardní bezpečnostní) předpoklady, může být uživatelem náměstí U svatého Jiří. [64] Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel v kasační stížnosti k prvnímu definičnímu znaku veřejného prostranství nic neuváděl a souhlasil se závěrem městského soudu. Nejvyšší správní soud se však nutně musí vyjádřit také k tomuto znaku, neboť definiční znaky veřejného prostranství jsou vzájemně propojeny. V nyní projednávané věci je tedy nezbytné zabývat se každým definičním znakem, aby celkové posouzení bylo logické a úplné. Jak je dále v textu rozvedeno, městský soud nesprávně hodnotil splnění prvního definičního znaku. [65] Podle § 1 odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 147/1999 Sb., o prohlášení a zrušení prohlášení některých kulturních památek za národní kulturní památky, se za národní kulturní památku prohlašuje v hlavním městě Praze kulturní památka Pražský hrad. Přílohou k tomuto nařízení vlády je „Umístění, popis a prostorová identifikace národních kulturních památek prohlášených tímto nařízením“. V popisu Pražského hradu je uvedeno, že jej představuje areál Pražského hradu tvořený stavbami a jinými nemovitými objekty na pozemcích vymezených prostorovými identifikačními znaky, včetně těchto pozemků, s výjimkou staveb a nemovitých objektů, které nebyly prohlášeny za kulturní památku. Pozemky jsou dále vymezeny parcelními čísly a budovy čísly popisnými. [66] Je ovšem vhodné zdůraznit, že mezi stranami není sporné, že náměstí U svatého Jiří je součástí areálu Pražského hradu. Nejvyšší správní soud tak jen osvědčil, že tomu tak je (jedná se o v příloze uvedený pozemek parc. č. 81). [67] Již na tomto místě lze tedy učinit dílčí závěr, že areál Pražského hradu představuje přesně vymezený a ohraničený prostor. [68] Podle § 1 vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, Pražský hrad, sídlo presidenta republiky Československé a významná historická památka, náleží všemu československému lidu. K zabezpečení jeho řádné správy a ochrany se vytváří chráněná oblast Pražského hradu. Podle § 3 téhož zákona objekty chráněné oblasti spravuje kancelář presidenta republiky, která též na území chráněné oblasti vykonává veškerou správu v oboru státní památková péče. Uvedení, že Pražský hrad náleží všemu československému lidu, je ovšem jen politickou proklamací poplatnou tehdejší situaci. Neznamená nic jiného, než zdůraznění kulturního a politického významu Pražského hradu.1) [69] Podle § 2 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, Kancelář zajišťuje obstarávání věcí spojených a) s výkonem pravomoci prezidenta republiky stanovených Ústavou České republiky, ústavními zákony a zákony, b) s protokolárními povinnostmi a veřejnou činností prezidenta republiky. [70] Podle § 3 odst. 1 věty první zákona o Kanceláři prezidenta republiky Kancelář vykonává právo hospodaření k nemovitému majetku České republiky tvořícímu areál Pražského hradu, k zámku Lány a k ostatním nemovitostem tvořícím s nimi jeden funkční celek a pečuje o ně jako o sídlo prezidenta republiky; vykonává též právo hospodaření k movitým věcem, které souvisejí s těmito nemovitými věcmi historicky nebo funkčně anebo souvisejí s činností Kanceláře. Podle odst. 2 téhož ustanovení Kancelář si k plnění úkolů podle odstavce 1 může zřizovat příspěvkové organizace. [71] Podle Zřizovací listiny Správy Pražského hradu si kancelář podle § 3 zákona o Kanceláři prezidenta republiky zřídila s účinností od 1. 5. 1963 na dobu neurčitou příspěvkovou organizaci Správa pražského hradu. Předmětem hlavní činnosti Správy je a) vytváření materiálních podmínek a zajištění technického servisu pro výkon ústavních funkcí prezidenta republiky a pro činnost Kanceláře, poskytování výkonů pro Vojenskou kancelář, Hradní stráž a Útvar ochrany prezidenta v případech, kdy tyto složky spolupůsobí při výkonu ústavních funkcí prezidenta republiky a při činnosti Kanceláře; b) správa a provoz areálu Pražského hradu a zámku Lány, koncepční, projektová a investiční činnost k zajištění údržby, obnovy a urbanistického, architektonického a stavebně technického rozvoje areálu Pražského hradu a zámku Lány, vytváření koncepce návštěvnického provozu v areálu Pražského hradu a její realizace, zajišťování návštěvnického provozu, vytváření koncepcí a realizaci všestranného kulturního využití areálu Pražského hradu a jeho okolí, hudební a výstavní činnost, poskytování informačních služeb, výkon veškerých práv a povinností spojených s movitým a nemovitým majetkem, ke kterému má Správa právo hospodaření. [72] Na základě citovaných ustanovení lze dovodit další dílčí závěry, že areál Pražského hradu je jedním ze sídel prezidenta republiky a jeho primárním účelem je tvořit zázemí pro výkon jeho pravomoci, protokolární povinnosti a jeho veřejnou činnost. Právo hospodaření s majetkem spadajícím pod areál Pražského hradu pak vykonává Kancelář, která si k plnění svého úkolu – správy a provozu areálu Pražského hradu, jakož i k vytváření materiálních podmínek a zajištění technického servisu pro výkon ústavních funkcí prezidenta republiky zřídila příspěvkovou organizaci Správu pražského hradu (osobu zúčastněnou na řízení). [73] Podle § 28 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, Hradní stráž a) provádí vnější ostrahu areálu Pražského hradu, zabezpečuje jeho obranu a provádí vnější ostrahu a ochranu objektů, které jsou dočasným sídlem prezidenta a jeho hostů, b) organizuje a zajišťuje vojenské pocty, zejména při oficiálních návštěvách představitelů jiných států a při přijetí vedoucích zastupitelských misí u prezidenta. Podle odst. 2 téhož ustanovení Hradní stráž nesmí být použita k plnění jiných úkolů, než které jsou uvedeny v odstavci 1, bez souhlasu prezidenta. [74] Podle § 48 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, Policie zajišťuje bezpečnost chráněných objektů a prostorů. Rozsah zajišťování bezpečnosti stanoví na návrh policejního prezidenta ministr v závislosti na bezpečnostní situaci a možné míře ohrožení. Podle odst. 2 chráněným objektem a prostorem se rozumí objekty a prostory zvláštního významu pro vnitřní pořádek a bezpečnost, o nichž tak rozhodne vláda; chráněným objektem a prostorem se rovněž rozumí objekty a prostory, pro které taková ochrana vyplývá z mezinárodní smlouvy. Podle odst. 4 při zajišťování bezpečnosti chráněného objektu nebo prostoru je policista oprávněn a) zjišťovat důvod vstupu osoby do objektu nebo prostoru, b) zjišťovat totožnost vstupující nebo vycházející osoby, c) provést prohlídku vnášené nebo vynášené věci, d) zastavovat vjíždějící nebo vyjíždějící dopravní prostředek a provést jeho prohlídku, e) provést prohlídku vstupující nebo vycházející osoby, f) na dobu pobytu osoby v objektu nebo prostoru jí odebrat zbraň. [75] Objekty a prostory, které má policie povinnost chránit, stanovila vláda České republiky ve svém usnesení č. 1604/2008 k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů. Podle tohoto usnesení se chráněným objekty a prostory rozumí také sídelní objekty prezidenta republiky. [76] Je tedy možné shrnout, že areál Pražského hradu včetně náměstí U svatého Jiří je sídlem prezidenta republiky a primárně slouží k výkonu jeho pravomoci, jakož i k jeho veřejné činnosti a protokolárním povinnostem (např. § 2 zákona o Kanceláří prezidenta republiky). Jako takový je chráněným objektem a prostorem ve smyslu § 48 odst. 1 zákona o Policii České republiky a usnesení vlády č. 1604/2008 k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů, jehož vnější bezpečnost zajišťuje Hradní stráž a vnitřní bezpečnost Policie České republiky. Policisté jsou přitom oprávněni zjišťovat důvod vstupu osob na dané místo, zjišťovat totožnost vstupujících nebo vycházejících osob, provádět prohlídky vnášených nebo vynášených věcí, zastavovat vjíždějící nebo vyjíždějící dopravní prostředky a provádět jejich prohlídky, provádět prohlídky vstupujících nebo vycházejících osob a na dobu pobytu osob na daném místě jim odebrat zbraň (§ 48 odst. 1 zákona o Policii České republiky). [77] Podle názoru Nejvyššího správního soudu již uvedený účel a zákonný režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu ex lege vylučuje, aby se jednalo o místo, které je přístupné každému bez omezení, a tedy sloužilo obecnému užívání (bez ohledu na to, jaký byl režim tohoto místa v minulosti, tj. před jeho určením sídlem prezidenta republiky, jakož i chráněným objektem a prostorem). To podle relevantní právní úpravy není primárním účelem areálu Pražského hradu. Uvedené však neznamená, že areál Pražského hradu (jeho části) nemůže být veřejnosti za stanovených podmínek (např. návštěvním řádem) zpřístupněn. O takový případ se jedná právě také v případě náměstí U svatého Jiří; to z něj však nečiní veřejné prostranství. [78] Nelze přitom přehlédnout, že již magistrát (jak uvádí i městský soud v bodu 5 napadeného rozsudku) dovodil: „K tomuto prostoru Magistrát v prvé řadě konstatuje, že se jedná o privilegované místo, které spadá do chráněné oblasti Pražského hradu ve smyslu vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, přičemž nad rámec obecné bezpečnosti zajišťuje stálou bezpečnost tohoto prostoru Policie ČR na základě speciálního ustanovení § 48 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o policii“), a na základě usnesení vlády č. 1604/2008 Sb. k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů, ve znění usnesení vlády č. 544/2017 Sb. K plnění takových úkolů Policie ČR disponují příslušníci policie některými pravomocemi, při jejichž výkonu dochází k omezení vstupu veřejnosti na chráněné místo, tedy i na náměstí U svatého Jiří.“ K tomu magistrát citoval § 48 odst. 4 zákona o Policii České republiky. [79] Žalovaný se pak s těmito závěry ztotožnil a uvedl, že „považuje za jednoznačný fakt, že areál Pražského hradu skutečně není a ani nikdy nebyl přístupný každému a komukoliv bez omezení. Vstup do areálu Pražského hradu nebo jeho části, a pobyt v těchto místech, byly vždy nějakým způsobem limitovány a regulovány, přinejmenším pak časově (uzavření zahrad, potažmo pak celého areálu, v určenou hodinu), ale také stanovením konkrétních podmínek a povinností ve vztahu ke způsobu chování či výkonu některých činností (jinak obecně na veřejných prostranstvích takto neregulovaných). Režim vstupu a pobytu v areálu Pražského hradu tak je v praxi zásadně odlišný od vstupu do ulic, na chodníky, náměstí a jiná skutečně veřejná prostranství.“ Dále žalovaný konstatoval: „Dále lze s odvolatelem souhlasit v tom, že samo oprávnění policie dle § 48 zákona o Policii ČR nečiní z určitého místa ne veřejné prostranství (Policie ČR např. zajišťuje ostrahu i řady dalších objektů, aniž by ulice v jejich okolí přestaly být veřejným prostranstvím). Méně už ale právě uvedené platí o Hradní stráži, zde přítomné a permanentně působící, a sám areál Pražského hradu, který je zároveň sídlem prezidentů, byl z důvodů bezpečnostních regulován (a ostatní tím byli tu více, tu méně, omezeni) vždy, a to v rozsahu řady desetiletí (nejde o přechodné bezpečnostní opatření), že to již určuje i trvalejší charakter daného místa.“ [80] Závěry správních orgánů obou stupňů jsou tedy v zásadě shodné s názorem Nejvyššího správního soudu týkajícím se režimu chráněného objektu, jak již byl popsán. Již magistrát přitom přiléhavě odkázal na stále účinné nařízení vlády č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, § 48 zákona o Policii České republiky, jakož i § 28 odst. 1 písm. a) zákona o ozbrojených silách České republiky, z nichž je zvláštní režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu zřejmý. Žalovaný tuto argumentaci převzal. Z rozhodnutí správních orgánů je tedy zjevné, z jaké konkrétní právní úpravy zvláštní režim areálu Pražského hradu a na základě jakých úvah dovozují; jejich rozhodnutí jsou v tomto směru přezkoumatelná. [81] Nejvyšší správní soud na tomto místě považuje za vhodné též zdůraznit, že v posledně uvedené citaci žalobou napadeného rozhodnutí v bodu [79] tohoto rozsudku žalovaný správně rozlišil mezi ochranou poskytovanou chráněným objektům a prostorům dle § 48 odst. 2 zákona o Policii České republiky a ochranou poskytovanou objektům a prostorům dle § 48 odst. 3 téhož zákona, podle něhož se za chráněný objekt nebo prostor považuje rovněž objekt nebo prostor, který nesplňuje podmínku podle odstavce 2, po dobu trvání jeho bezprostředního ohrožení. Policie zajišťuje ochranu takového objektu nebo prostoru po nezbytnou dobu. U objektů dle § 48 odst. 3 zákona o Policii České republiky (na rozdíl od objektů a prostor ve smyslu § 48 odst. 2) se samozřejmě může jednat (a často bude) o veřejné prostranstvím přístupné komukoli. Jedná se ovšem jen o ochranu (a jí odpovídající omezení) dočasnou, a nikoli trvalou, jak je tomu naopak u chráněných objektů a prostor podle § 48 odst. 2 zákona o Policii České republiky. [82] Oproti tomu je zřejmé, že Nejvyšší správní soud nesouhlasí se závěrem městského soudu v bodu 73 napadeného rozsudku, že ani tento vyšší stupeň ochrany místa či omezení vztahující se ke specifickému užívání areálu bez dalšího neznamená, že by jím docházelo k omezení přístupu užívání náměstí U svatého Jiří. Městský soud v této souvislosti s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 dovodil, že uživatelem náměstí U svatého Jiří může být každý, kdo splňuje stanovené nadstandardní bezpečnostní předpoklady. Tak tomu ovšem není. Městský soud totiž zcela pominul již popsaný právní režim chráněného objektu (ani městský soud nijak nezmiňuje právní úpravu, z níž vychází režim chráněných míst). Daný prostor není veřejným prostranstvím přístupným komukoli, ale je pouze za stanovených podmínek veřejnosti zpřístupněn, jak bylo výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí rozvedeno. Odkaz na uvedený nález Ústavního soudu je pak nepřípadný, protože se týká naprosto jiné situace, a to zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství. [83] K prvnímu definičnímu znaku veřejného prostranství tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že je nesprávný závěr městského soudu, že tento znak spočívající v jeho územní přístupnosti pro veřejnost (tj. každému bez omezení) je splněný. [84] V neposlední řadě je nutné zdůraznit, že závěr o zvláštním režimu daného místa představujícího součást areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky včetně zvláštního způsobu ochrany a omezeních s tímto souvisejících vyslovily již správní orgány obou stupňů. Žalovaný na nich přitom setrval a výslovně je uvedl již ve vyjádření k žalobě: „Z okolnosti, že sama ochrana dle § 48 zákona o Policii ČR ještě nečiní z určitého místa ‚neveřejné prostranství‘, jak MV v reakci na argumenty žalobce ve svém rozhodnutí připustilo, ještě neznamená, že každé takto chráněné místo je a contrario prostranstvím veřejným. Režimový charakter areálu Pražského hradu je zřejmý, MV jej rovněž zmínilo (tedy, že se jedná o sídlo prezidentů, kde vždy existovala určitá míra regulace), a tento pohled podporuje i odkazem na trvale přítomnou Hradní stráž. Nejedná se tedy o objekt střežený jako jakýkoli jiný (postupem dle § 48 zákona o Policii ČR), ale o objekt, pro nějž je trvalým charakteristickým znakem stálá přítomnost bezpečnostních a vojenských složek a kontrola nad tímto prostorem. Tak tomu ale na ulicích či náměstích apod. obvykle nebývá, tím míně trvale.“ Dále např. i ve vyjádření k nynější kasační stížnosti (viz bod II tohoto vyjádření „z hlediska definičních znaků veřejného prostranství nenaplňuje prostor Pražského hradu – náměstí U svatého Jiří ani jednu z těchto podmínek…“, bod III „K povaze a účelu daného místa žalovaná považuje za nutné dále upozornit, že se jedná o historické i stávající sídlo hlavy státu, což samo činí místo specifickým“). Tyto úvahy zmínil rovněž městský soud v napadeném rozsudku. [85] Stěžovatel tak rozhodně nemůže tvrdit, že by závěry Nejvyššího správního soudu ohledně této otázky mohly být pro něj jakkoli překvapivé. [86] Stěžovatel přitom v žalobě (ani kasační stížnosti) tyto (správné) závěry správních orgánů ohledně areálu Pražského hradu jako chráněného místa nijak konkrétně nenapadl; zejména neuvedl jakoukoli argumentaci zpochybňující areál Pražského hradu jako chráněného místa. Žalobní námitky a argumentace se soustředily především na výklad definice veřejného prostranství, historický status, popis veřejně a neveřejně přístupných (účelových) komunikacích včetně jejich evidence, rozvedení, že se v dané věci nejedná o uzavřený prostor, ale součást města. Dále ve vztahu k danému místu rozvádí úpravu stavebního práva – stavební určení daného prostoru a jeho změny, historickou faktickou přístupnost areálu Pražského hradu, územně plánovací dokumentaci, regulaci přístupu na veřejné prostranství (zejména časovou) a konstatuje, že pouhá časová regulace přístupu nečiní z daného prostoru prostranství neveřejné. [87] Stěžovatel však v žalobě nijak nenapadá citované závěry správních orgánů týkající se zvláštního režimu a ochrany areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky – chráněného objektu. Přitom již toto hodnocení je stěžejní pro závěr, že dané místo není veřejným prostranstvím. Právě z tohoto důvodu měl městský soud bez dalšího žalobu zamítnout. [88] Pochybení městského soudu ve vztahu k prvnímu znaku ovšem již s ohledem na skutečnost, že stěžovatel nijak nenapadal závěry správních orgánů o zvláštním režimu areálu Pražského hradu, nemůže mít samo o sobě vliv na zákonnost napadeného rozsudku. [89] Již z výše uvedeného posouzení je zřejmé, že nemohou být splněny ani další definiční znaky veřejného prostranství ve smyslu § 34 obecního zřízení či § 14b zákona o hlavním městě Praze. [90] Městský soud tak správně ve vztahu k druhému definičnímu znaku veřejného prostranství (tzv. materiálnímu kritériu) dovodil, že náměstí U svatého Jiří nesplňuje tento znak spočívající v existenci určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž by daný prostor sloužil tzv. „od nepaměti“. Městský soud vycházel zejména ze stanoviska Kanceláře prezidenta republiky ze dne 31. 5. 2021, v němž byl dán historický exkurz od vzniku Pražského hradu až po rozhodné období s důrazem na způsob jeho užívání. Podle městského soudu charakter určitého prostoru jako veřejného prostranství není neměnný v čase a prostoru, ale jedná se o proměnlivý institut, jehož stav se může s ohledem na relevantní vnější zvraty měnit. Městský soud za rozhodné skutečnosti vzal historické údaje obsažené ve stanovisku, jež se týkaly způsobu užívání Pražského hradu, resp. náměstí U svatého Jiří od zhruba vzniku České republiky, resp. Československé republiky, neboť podle názoru městského soudu účelové určení areálu Pražského hradu je třeba hodnotit skrze politické zřízení republiky. Je nutné se soustředit zejména především na období od vzniku České republiky ode dne 1. 1. 1993. Ze stanoviska, Zřizovací listiny a z návštěvních řádů Pražského hradu přitom soud nezjistil nic, co by svědčilo o tom, že by prostor náměstí U svatého Jiří po určité časově relevantní období v rozhodné době sloužil k sociálnímu či jinému veřejně prospěšnému účelu veřejnosti (resp. k uspokojování potřeb občanům obce). V řízení tak nebylo prokázáno, že by náměstí U svatého Jiří primárně sloužilo k plnění účelů veřejného prostranství ve smyslu legální definice. Nebylo prokázáno, že by občané obce měli ve zvyku se zde stýkat či shromažďovat, veřejně si sdělovat či vyjadřovat své (i politické) názory (na rozdíl od prostor Hradčanského náměstí či Václavského náměstí v Praze) či prostor náměstí U svatého Jiří užívat jako dopravní komunikaci (body 76 a 77 napadeného rozsudku). V kontextu dalších okolností této věci Nejvyšší správní soud poznamenává, že skutečnost, že si tudy lidé např. krátí cestu, sama o sobě nemůže vést k závěru o existenci veřejné komunikace. [91] Stěžovatel namítl, že v prvním rozsudku městský soud dospěl k závěru, že se jedná o průchozí prostor a je součástí pěší dopravní sítě, je zde pošta, hospoda a dva kostely. Z prvního dokazování vyplývá, že se podle územního plánu jedná o oblast zvláštních komplexů občanského vybavení. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že první rozsudek městského soudu v této věci byl zrušen z důvodu, že městský soud nejednal se Správou pražského hradu jako s osobou zúčastněnou na řízení. Po vstupu Správy pražského hradu do řízení městský soud přihlédl i k jejím podáním, vyjádřením a předloženým důkazům. To změnilo náhled městského soudu na posuzovanou věc. [92] Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že si je vědom významné a nepochybné symboliky Pražského hradu. Ta přirozeně může svádět k dojmu, že areál Pražského hradu je (přinejmenším zčásti) vnímán veřejností jako veřejné prostranství. Není tomu ovšem tak, neboť se jedná toliko o „zpřístupněné prostranství“. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s městským soudem, že náměstí u Svatého Jiří neslouží k veřejnému prospěšnému účelu. To ovšem plyne již z povahy areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky a chráněného objektu, jak již bylo výše v textu rozvedeno. Nejedná se ani (především) o dopravní komunikaci, jak uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. To, že je areál Pražského hradu průchozí, neznamená, že slouží k běžnému dopravnímu účelu, ale pouze to, že byl (v určitém rozsahu a za stanovených podmínek) veřejnosti zpřístupněn. Jedná se přitom o areál uzavřený a přesně vymezený, který je vně dokonce chráněn ozbrojenými složkami – Hradní stráží (a uvnitř Policií České republiky). Jedná se o sídlo prezidenta republiky sloužící především k plnění jeho povinností a komunikace, které se v něm nacházejí (včetně náměstí U svatého Jiří), tak jsou účelovými komunikacemi ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, které nejsou přístupné veřejně, ale jen v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. [93] K třetímu definičního znaku veřejného prostranství (souhlas vlastníka) městský soud uvedl, že ze stanoviska, ze Zřizovací listiny a z návštěvních řádů Pražského hradu vyplývá, že (všichni) vlastníci areálu Pražského hradu, jehož součástí je i náměstí U svatého Jiří, si neustále udržovali kontrolu nad rozsahem a způsobem jeho užívání. Dávali tak svým postojem „od nepaměti“, resp. po dostatečně dlouhou dobu (nejen od roku 1993), najevo nesouhlas s jeho obecným (neomezeným) užíváním širokou veřejností. Pražský hrad byl vždy považován za výsostný prostor, který slouží primárně k výkonu státnických záležitostí. Vstup veřejnosti do areálu může být uskutečněn teprve poté, jestliže její přítomnost nekoliduje s výkonem těchto státnických záležitostí. Zejména z návštěvních řádů Pražského hradu (nejstarší soudu doložený je datován rokem 1997) je zřejmá kontinuálně stejným způsobem projevená vůle vlastníka užívání celého areálu Pražského hradu regulovat množstvím podstatných zákazů a omezení (bod 79 napadeného rozsudku). [94] Nejvyšší správní soud rovněž u třetího definičního znaku veřejného prostranství souhlasí s městským soudem, že vlastník nedal souhlas s obecným užíváním náměstí U svatého Jiří. I to ovšem opět jen potvrzuje správnost předchozích závěrů o povaze areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky a chráněného objektu. V této souvislosti nelze městskému soudu vytýkat, že zohlednil to, že Pražský hrad je využíván jako sídlo prezidenta republiky od roku 1993 a tento rok považoval za rozhodný pro posouzení třetího definičního znaku. K dějinným událostem, resp. zvratům, je třeba také přihlížet při posuzování třetího definičního znaku veřejného prostranství (souhlas vlastníka). Ve chvíli, kdy se toto místo s ohledem na historické události stalo sídlem prezidenta republiky, je nutné na něj nahlížet jako na místo podrobené zvláštnímu režimu chráněného objektu. Na danou problematiku proto není možné pouze formálně pohlížet skrze právní úpravu stavebního práva a politické proklamace dřívějšího státního režimu. [95] Nejvyšší správní soud uzavírá, že náměstí U svatého Jiří nesplňuje ani jeden z definičních znaků veřejného prostranství. Rozhodnutí správních orgánů jsou tedy zákonná a ani pochybení městského soudu při hodnocení prvního definičního znaku veřejného prostranství nemá v projednávané věci vliv na zákonnost zamítavého výroku napadeného rozsudku. [96] K argumentaci, že zákonodárce vyloučil možnost konat shromáždění v blízkosti Parlamentu a Ústavního soudu, a pokud by chtěl vyloučit možnost konat shromáždění také v areálu Pražského hradu, resp. na náměstí U svatého Jiří, rovněž by to v zákoně výslovně zakázal, Nejvyšší správní soud uvádí, že v případě Parlamentu a Ústavního soudu se jedná o jinou situaci. Jsou zakázána shromáždění v blízkosti budov Parlamentu České republiky, a to v místech vymezených v příloze tohoto zákona (§ 1 odst. 4 zákona o shromažďování). Zakazují se také shromáždění v okruhu 100 m od budov Ústavního soudu nebo od míst, kde Ústavní soud jedná (§ 25 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). V okolí Parlamentu a Ústavního soudu se nachází veřejná prostranství v podobě ulic, která jsou jedním z pojmových typů veřejných prostranství ve smyslu § 34 obecního zřízení nebo § 14b zákona o hlavním městě Praze. Proto zákonodárce vyloučil konání shromáždění v okolí těchto budov. Jedná se však o to, že okolí těchto budov splňují znaky veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud však již výše v odůvodnění vysvětlil, proč náměstí U svatého Jiří v areálu Pražského hradu nelze považovat za veřejné prostranství. (…) 1) Nelze jej vykládat jako důkaz o veřejné přístupnosti areálu, způsobu užívání či souhlasu vlastníka s veřejným užíváním Pražského hradu, který by do budoucna zavazoval další vlastníky. Takové posouzení by vedlo k absurdním závěrům, např. že každý občan České republiky je oprávněn vstupovat do jakékoliv budovy, jež je součástí areálu Pražského hradu. Tento výklad je zjevně třeba odmítnout.

decision_88.txt

k čl. 205 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty k § 109 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném ke dni 14. 4. 2015 k § 1 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. Požadavek evropské judikatury týkající se prověřování věrohodnosti obchodních partnerů v řetězci nelze extenzivně a bezmezně rozšiřovat. Taktéž nelze extenzivně dovozovat, že se má jednat o nekonečně dlouhý řetězec osob, kam až by měla povědomost osoby povinné k dani, která zdanitelné plnění uskutečnila a její „obezřetnost“ sahat. II. Znakem podvodu ve smyslu evropské judikatury je zjednodušeně řečeno skutečnost, že jeden z účastníků daň neodvede a další si ji odečte; tím v podstatě dochází k narušení daňové neutrality. Nelze však stricto sensu za „jednoho“ a „dalšího“ automaticky považovat „kteréhokoli“ z účastníků v řetězci obchodů, ale vždy je třeba hledat skutkové souvislosti a příčinnou souvislost mezi neodvedením daně a nárokováním odpočtu a prokázáním vědomosti o skutečnostech svědčících možnému podvodnému jednání za účelem vylákání odpočtu na dani mezi těmito subjekty. Opačným způsobem by byla zcela nepřípustně zakládána objektivní daňová odpovědnost kteréhokoli subjektu zapojeného v obchodním řetězci a odpovědnost za pohyb a osud zboží. III. Uvedené případy je třeba zásadně odlišovat od zákonného institutu ručení, zakládajícího solidární odpovědnost za podvod (viz čl. 205 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, § 109 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty); odepření nároku na odpočet daně je třeba striktně odlišovat od ručení za daňovou povinnost jiné osoby. Jak odpočet daně, tak i ručení totiž podléhají různým podmínkám a ustanovením směrnice o DPH. IV. Má-li být daň správně stanovena (§ 1 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), zahrnuje to samozřejmě i to, že je stanovena právě tomu, komu daňová povinnost v té které výši ze zákona svědčí. Při výběru daní při respektování zákonných jakož i ústavně vymezených limitů nelze akceptovat přístup správce daně, který postupuje tak, že daň vyměří fakticky „komukoli“, resp. upřednostňuje její vybrání u toho daňového subjektu, u něhož je to z hlediska vymahatelnosti práva jednodušší a je zjevné, že daňový výnos bude zaručen. V. Skutečnost, že daňový subjekt mohl vědět, měl vědět či dokonce přímo věděl o veškerých popsaných objektivních okolnostech (týkajících se osob a dílčích transakcí od jeho smluvního dodavatele odlišných), které následně žalovaný zjistil, a z čeho tak žalovaný usuzuje, prokazuje zásadně vždy správce daně. Pokud daňový subjekt předestře své verze podložené relevantními skutečnostmi o tom, že obchodní transakce či některé její části byly v rámci jeho běžné obchodní praxe standardní, je naopak na správci daně, aby přesvědčivě odůvodnil, že se o běžnou obchodní praxi nejednalo a na základě čeho tak usuzuje. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2018, čj. 5 Afs 60/2017-60) Prejudikatura: č. 599/2004 Sb. NSS, č. 2952/2013 Sb. NSS a č. 3505/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 85/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 664/04); rozsudky Soudního dvora ze dne 12. 1. 2006 ve spojených věcech Optigen Ltd a Fulcrum Electronics Ltd (v likvidaci) a Bond House Systems Ltd proti Commissioners of Customs & Excese, C-354/03, C-355/03 a C-484/03, Sb., ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další, C-384/04, ze dne 6. 7. 2006 ve spojených věcech C-439/04 a C-440/04 Axel Kittel proti Belgickému státu a Belgický stát proti Recolta Recycling SPRL, ze dne 21. 2. 2008, Netto Supermarkt, C-271/06, ze dne 21. 6. 2012, ve spojených věcech Mahagében kft a Péter Dávid, C-80/11 a C-142/11, ze dne 6. 9. 2012, Gábor Toth, C-324/11. Věc: Akciová společnost VYRTYCH proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyměření daně, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný dne 14. 4. 2015 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správce daně ve věci vyměření daně z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období září–prosinec 2010 a období únor 2011 a duben 2011. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 30. 1. 2017, čj. 3 Af 29/2015-59; ztotožnil se se skutkovým a právním posouzením věci žalovaným a v převážné míře s odkazem na jednotlivé body odůvodnění rozhodnutí žalovaného konstatoval, že žalobkyně neprokázala oprávněnost uplatněného nároku na odpočet daně za rozhodná zdaňovací období ve smyslu § 72 zákona o dani z přidané hodnoty a vzal za prokázané zapojení žalobkyně do podvodného řetězce na dani z přidané hodnoty. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Uvedla, že považuje napadený rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný, neboť jeho odůvodnění neobsahuje srozumitelné důvody; městský soud pouze odkazuje na rozhodnutí žalovaného s tím, že skutečnosti zde uvedené nedefinuje a neurčuje; odůvodnění napadeného rozsudku je zcela nepřezkoumatelné. Stěžovatelka tvrdila, že se městský soud nevypořádal se všemi skutečnostmi, které v žalobě uvedla, jedná se přitom o skutečnosti, které zcela popírají závěry, ke kterým došel jak žalovaný, tak poté městský soud. Městský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že stěžovatelka vědět měla a mohla, že je součástí podvodného jednání. Ani v rozhodnutí žalovaného, ale ani v rozsudku není definováno a určeno, k jakému podvodu došlo, resp. mělo dojít, kdo jej spáchal a v čem přesně podvodné jednání spočívalo, a především, jaká byla aktivní účast stěžovatelky na tomto tvrzeném, ale zcela neurčitém podvodném jednání. Žalovaný a potažmo městský soud v odůvodnění rozhodnutí pouze konstatuje, že z jejich pohledu stěžovatelka nepostupovala s péčí řádného hospodáře, nejednala obezřetně a odpovědně ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, a protože ignorovala údajné, blíže nespecifikované nestandardní okolnosti průběhu obchodního případu, dovozují účast stěžovatelky na podvodném jednání. Stěžovatelka poukázala na to, že předložené důkazy potvrdily, že jeho jediný smluvní dodavatel FI Holding, a. s. (a dokonce i jeho dodavatel BOREXO Trade s. r. o.) byl z hlediska plnění daňových povinností zcela neproblémový, z uskutečněného plnění odvedl řádně a včas daň, podal daňová přiznání; nedošlo tedy u něj k úniku na DPH ani k narušení daňové neutrality. Ačkoli byly tyto skutečnosti prokázány a byly obsahem spisu, městský soud se jimi nezabýval a nikterak se s jejich relevancí nevypořádal. Městský soud se stejně jako žalovaný zabýval pouze těmi skutečnostmi, které byly z jeho pohledu sporné, resp. neobvyklé a které přičítal k tíži stěžovatelky, a zcela ignoroval ty, které svědčily v její prospěch a byly nezvratné či nezpochybnitelné Městský soud se nevypořádal především s tím, že stěžovatelka řádně a včas splnila veškeré zákonné podmínky pro přiznání nároku na odpočet, jednoznačně bylo prokázáno, že vývojové centrum bylo dodáno jako nové, za hodnotu v souladu se znaleckým posudkem a bylo používáno pro ekonomickou činnost stěžovatelky. Městský soud konstatuje, že „[žalobkyně] dostatečně [neprověřila] přihlášené společnosti do výběrového řízení, neboť by [mohla] z veřejných rejstříků zjistit, že jediný jednatel a společník společnosti NERODIA CZ s. r. o., p. Borovička byl zároveň jediný jednatelem společnosti BOREXO Trade s.r.o. a tato společnost byla následně dodavatelem společnosti FI Holding a. s.“ Dle soudu „[měla žalobkyně] již z nabídky společnosti FI Holding a. s. vědět, že tato společnost má v úmyslu svěřit realizaci vysoutěžené zakázky v rozsahu 100 % subdodavateli BOREXO Trade s. r. o., což byla společnost, která vznikla necelé 2 měsíce před tím, než došlo k podání nabídky do výběrového řízení.“ Soud v této souvislosti konstatoval: „Uvedené je dle soudu významné, neboť dle bodu 1.6. Zadávací dokumentace si [žalobkyně vyhradila] právo odmítnout všechny předložené nabídky ve výběrovém řízení, proto nemůže obstát obrana [žalobkyně], že [musela] (za těchto okolností) uzavřít smlouvu s vítězem výběrového řízení.“ Stěžovatelka uvedla, že skutečnost, že p. Borovička, tehdejší jednatel soutěžitele NERODIA CZ s. r. o., byl současně i společníkem společnosti, která byla dodavatelem společnosti FI Holding, a. s., není nikterak podezřelou a neobvyklou, neboť řada podnikatelů podniká ve vícero společnostech; fakt, že p. Borovička, který se účastnil výběrového řízení za společnost NERODIA CZ s. r. o., a následně úspěšně jednal o dodávce se společností FI Holding, a. s., nepovažuje stěžovatelka za podstatnou, neboť obchodní vztah měla stěžovatelka pouze se společností FI Holding. Argument městského soudu, že stěžovatelka dostatečně neprověřila společnosti přihlášené do výběrového řízení, čímž by mohla zjistit personální propojenost společností, je zcela lichý a z pohledu stěžovatelky účelový. Stěžovatelka zdůraznila, že naopak v době podání nabídek prověření všech účastníků, které stěžovatelka provedla, žádnou provázanost nevykazovalo; objektivně tak nebyl dán důvod k využití práva stěžovatelky všechny nabídky odmítnout. Stěžovatelka se rovněž ohradila proti konstatování soudu, že „montáž realizovaly osoby bez odborných zkušeností a znalostí dodávaných strojních zařízení“. Stěžovatelce nebylo zřejmé, z jakých důkazů a podkladů žalovaný a potažmo i městský soud vycházel. Na usazení, ukotvení a montáž daného souboru zařízení nebyly potřeba osoby s jakýmkoli speciálním vzděláním, osvědčením či kvalifikací; byly potřeba osoby manuálně zručné, technicky zdatné a proškolené. Městský soud nepřisvědčil důkazům stěžovatelky ohledně prokázání řádného dodání Vývojového centra; přitom i sám žalovaný ve svém rozhodnutí na s. 38 v bodu 132 uvádí, že „důvodem pro odepření nároku nebyly pochybnosti o faktickém uskutečnění zdanitelného plnění v předmětu a rozsahu sjednaném kupní smlouvou.“ Městský soud tedy svým hodnocením uvedeným v odůvodnění napadeného rozsudku popírá i konečná konstatování samotného žalovaného, ze kterých jinak bezvýhradně vychází. Stěžovatelka na základě výše popsaných skutečností měla za to, že městský soud bez dalšího zkoumání pouze opsal závěry žalovaného z jeho rozhodnutí; pokud by se totiž podrobně zabýval faktickými důkazy ve spise a jednotlivé fakty ověřil (např. z Veřejného rejstříku a Sbírky listin), musel by tvrzení v neprospěch stěžovatelky vyhodnotit naprosto opačně. Veškeré skutečnosti, které měly žalovaného a následně městský soud vést k závěru, že stěžovatelka měla a mohla vědět o jakémkoli podvodném jednání na DPH, o údajném řetězci firem, který se na něm měl podílet, jsou zcela zavádějící, nepravdivá a překroucená tvrzení. Naopak z průběhu celého provedeného řízení a šetření provedeného žalovaným nebylo prokázáno ničeho, z čeho by bylo možno dovodit, že stěžovatelka o jakémkoli podvodném jednání měla či mohla vědět. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil s odůvodněním rozsudku městského soudu a nadále trval na tom, že stěžovatelce nárok na odpočet daně ve smyslu § 72 zákona o dani z přidané hodnoty nenáleží, neboť má za prokázané, že stěžovatelka mohla a měla vědět, že se předmětnými plněními účastní podvodu na DPH. Prokázání zapojení stěžovatelky do podvodného řetězce na DPH vyplývá jak z důkazů výslovně uvedených a hodnocených v žalobou napadeném rozhodnutí, tak z relevantní části spisového materiálu. K vyjádření žalovaného podala stěžovatelka repliku, v níž uvedla, že ve vyjádření žalovaného se fakticky netvrdí jakékoliv relevantní skutečnosti podstatné pro posouzení této konkrétní věci. Žalovaný naopak pouze obecně rozebírá principy, na kterých stojí možnost žalovaného nepřiznat nárok na odpočet DPH, ale zcela zde absentuje aplikovatelnost těchto obecných principů na daný případ. Zásadně se ohradila proti vyjádření žalovaného: „K tomu, aby byl nárok na odpočet odmítnut, není zapotřebí jednoznačně prokazovat, že se [stěžovatelka] aktivně [zapojila] do podvodného jednání a v čem přesně spočívalo; postačuje, pokud je prokázáno, že si [mohla] podvodného jednání být [vědoma].“ Pakliže by měl být tento princip aplikován obecně, pak by jakýkoliv finanční úřad mohl toliko uvést, a to bez jakýchkoliv důkazů a bez jakéhokoliv prověřování, že došlo k podvodnému jednání a že finanční úřad sice neví, kdo se tohoto jednání aktivně zúčastnil a dokonce ani to, zda se o podvodné jednání jedná či v čem spočívalo, ale postačuje, že si jakýkoliv účastník v jakémkoliv obchodním řetězci (což je naprosto legitimní a obvyklý obchodní vztah) mohl být podvodného jednání vědom. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [41] Stěžovatelka v průběhu daňového řízení i v řízení o žalobě opakovaně namítala nezákonný postup správce daně; tvrdila, že správní rozhodnutí je nezákonné a v rozporu s relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu a SDEU, zejména s ohledem na neodůvodněné a neprokázané tvrzení daňových orgánů, že se stěžovatelka dopustila podvodného jednání ohledně uplatnění daně z přidané hodnoty, protože o podvodném jednání jednoho z předchozích článků řetězce věděla, či vědět mohla; z uvedeného důvodu jí byl odepřen nárok na vrácení odpočtu na DPH. [42] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku nejprve obsáhle odkázal na právní úpravu nároku na odpočet daně, princip daňové neutrality, výklad otázky zneužití práva a aspekty zapojení do podvodného řetězce; podrobně se zabýval otázkou zneužití práva v oblasti výběru DPH, konstatoval, že ve světle judikatury SDEU posuzoval, zda stěžovatelka splnila všechny náležitosti nutné pro úspěšné uplatnění nároku na odpočet daně a zda nedošlo ke zneužití práva prostřednictvím daňového podvodu. Podrobně rekapituloval průběh celého daňového řízení, popisuje jednotlivá zjištění správce daně a rekapituluje odůvodnění rozhodnutí žalovaného. K jednotlivým námitkám stěžovatelky stran doplňování odvolacího řízení a zkrácení stěžovatelky na jejích právech, absenci jakéhokoli trestního obvinění ve věci daňového podvodu, hmotněprávního posouzení z hlediska řádného dodání plnění, jakož k poukazům na platnou judikaturu týkající se prokazování vědomosti stěžovatelky o účasti na podvodném jednání, městský soud odkázal na jednotlivé body napadeného správního rozhodnutí s tím, že se s nimi ztotožňuje. [43] K namítané nezákonnosti rozhodnutí městský soud uvedl, že žalovaný velmi podrobně a pečlivě ve čtyřicetistránkovém rozhodnutí popisuje, na základě kterých konkrétních skutečností potvrdil vydané platební výměry vydané správcem daně, uvedl řadu zjištění, na základě kterých postavil najisto, že v dané věci jde o daňový podvod, o němž stěžovatelka nejen vědět měla a mohla, nýbrž se ho vědomě zúčastnila; žalovaný dle soudu dostatečně objasnil a popsal celý řetězec propojených obchodních vztahů, jichž se stěžovatelka účastnila. Soud konstatoval, že shledal shromáždění důkazních prostředků v dostatečné míře a rovněž, že byly žalovaným posouzeny adekvátně ve vzájemných souvislostech; uvedl, že vyšel z obsahu správního spisu, z něhož vyplývá, že na základě doplněného důkazního řízení žalovaný zcela podrobně a v uceleném logickém sledu popsal v napadeném rozhodnutí nejen okolnosti nasvědčující podvodu u daného obchodního případu, který provází nestandardnost jednání jednotlivých článků obchodního řetězce, ale i objektivní okolnosti svědčící o vědomé účasti stěžovatelky na podvodu na DPH. V dalším soud pouze odkazuje opětovně na s. 11–25 napadeného rozhodnutí, kde jsou popsány okolnosti nasvědčující podvodu a na s. 25–27 téhož rozhodnutí, kde jsou popsány objektivní okolnosti svědčící o vědomé účasti stěžovatelky na podvodu na DPH. [44] Pokud odkazuje městský soud na značný rozsah napadeného správního rozhodnutí, lze mu přisvědčit potud, že podstatná část odůvodnění rozhodnutí žalovaného obsahuje popis zjištění, která jsou obsahem správního spisu. Samotný rozsah odůvodnění rozhodnutí a popis jednotlivých zjištění v něm nevypovídá však ještě nic o přesvědčivosti rozhodnutí a jeho zákonnosti. [45] Napadený rozsudek městského soudu zcela postrádá hodnocení obsáhle popsaných skutečností pro závěr o tom, že stěžovatelka měla vědět, či dokonce, což soud konstatuje na s. 21 napadeného rozsudku, fakticky věděla o podvodném jednání, jehož cílem mělo být vylákání daňového odpočtu, resp., že nesplnila zákonné podmínky pro přiznán odpočtu na DPH. Městský soud ustal na akceptaci hodnocení podkladů žalovaným, aniž by jejich relevanci ověřil; to se týká např. tvrzených skutečností ohledně propojení osob soutěžitelů v době zadávacího řízení nebo ohledně vzniku funkce jednatele společnosti Dalyan Trade s. r. o., p. Vobořila; tvrzení stěžovatelky Nejvyšší správní soud ověřil a námitce stěžovatelky musel dát za pravdu. Městský soud rovněž bez dalšího konstatuje, že provázanost soutěžitelů nutně vyvolává pochybnosti ohledně transparentnosti výběrového řízení, konstatuje, že stěžovatelka již ze zadávací dokumentace věděla, resp. musela vědět, že společnost BOREXO Trade s. r. o. bude subdodavatelem stěžovatelky; nikterak se přitom nevypořádává s důkazy obsaženými ve spise svědčícími o transparentnosti výběrového řízení, zejm. se závěry kontroly provedené Ministerstvem průmyslu a obchodu a s dalšími tvrzeními a vysvětleními, která podala stěžovatelka již v rámci odvolacího řízení a žalovaný je zcela pominul nebo je vypořádal v převážné většině s tím, že se jedná o nestandardní obchodní praxi. Pokud soud konstatuje na s. 18, že „uvedené je významné, neboť dle bodu 1.6 Zadávací dokumentace si žalobce vyhradil právo odmítnout všechny předložené nabídky ve výběrovém řízení, proto nemůže obstát obrana žalobce, že musel (za těchto okolností) uzavřít smlouvu s vítězem výběrového řízení“, není zřejmé, na základě čeho k významu této skutečnosti soud dospěl a zejména jak to souvisí s povědomostí stěžovatelky o daňovém podvodu, resp. o vědomé účasti na podvodném jednání, a to za situace, kdy jak dodavatel stěžovatelky FI Holding, a. s., tak společnost BOREXO Trade s. r. o. své daňové povinnosti řádně splnili, což bylo v řízení v rámci dožádání u jejich místně příslušných správců daně prokázáno. Skutečnost, že tatáž osoba (p. Borovička) může být účastna v několika společnostech, není v praxi nikterak výjimečná a sama o sobě nemůže svědčit o možném podvodu či nekalém jednání. Spekulace žalovaného, kterou převzal rovněž soud o tom, zda stěžovatelka mohla, či nemohla odmítnout vítězného uchazeče, je zcela bez významu. Pokud soud setrval na závěru žalovaného, že stěžovatelka nejednala dostatečně obezřetně a s péčí řádného hospodáře, skutečnost, že stěžovatelka vybrala vítězného uchazeče, tj. dodavatele na základě řádně proběhlého výběrového řízení, ověřil v dostupných rejstřících jeho existenci a solventnost, tomuto tvrzení nesvědčí. [46] Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud odkazuje na skutečnosti, které v jednotlivostech mohou vykazovat určité nesrovnalosti, nicméně z povahy zjišťovaných skutečností není zřejmé, jak celá řada z nich souvisí se základní otázkou a podstatnou skutečností, na základě které nebyl stěžovatelce odpočet přiznán, tedy s povědomostí stěžovatelky o daňovém podvodu, resp. účastí na něm. Stěžovatelce jsou k tíži přičítány různé skutečnosti týkající se jednotlivých (sub)dodávek vývojového centra a fakticky skutečnosti přičitatelné osobám v řetězci dodávek předcházejícím jeho dodavateli. Rovněž např. to, zda školení a montáž probíhala dle smluvních podmínek, či nikoli, zda byla proškolena osoba, u níž to, dle správce daně, není běžné, to, že stěžovatelka ve svém areálu měla uskladněno zboží, k němuž jí dosud nepřešlo vlastnictví apod., nic nevypovídá o účasti na daňovém podvodu. V souvislosti s nesrovnalostmi v datech některých částí dodávky je zpochybňováno datum uvedení vývojového centra do provozu, přitom na jiném místě se konstatuje, že pochybnosti o dodání a fungování vývojového centra byly odstraněny a nepřiznání nároku na odpočet není založeno na těchto důvodech; stejně tak není zřejmá relevance nedodržení některých částí smluvních ujednání, či hodnocení přepravy mezi jednotlivými subdodavateli apod.; rovněž skutečnost, že část zařízení vývojového centra vyráběná společností Trumpf Praha byla označena stejným výrobním číslem, jako již dříve touto společností stěžovatelce dodané zařízení TruPunch 5000, nemá žádnou relevanci ve vztahu k podvodnému jednání, nadto bylo-li prokázáno, že zařízení bylo dodáno a je funkční. [47] Nejvyšší správní soud považuje za zásadní, že v průběhu daňového řízení bylo prokázáno, což ostatně sám žalovaný konstatoval, že stěžovatelce bylo zboží dodáno, dodávku uskutečnil plátce DPH - subjekt FI Holding, a. s., a to za deklarovanou cenu, tato cena byla dle znaleckého posudku cenou obvyklou; zařízení je využíváno pro účely uskutečnění zdanitelných plnění v rámci ekonomické činnosti stěžovatelky, ze kterých stěžovatelka odvádí daň na výstupu. Výše uvedené nesrovnalosti, na které žalovaný a potažmo městský soud poukazuje, fakticky zpochybňující samotné dodání zboží, tedy nemohly v rámci dokazování vést k opačnému závěru. Pokud městský soud na s. 19 konstatuje, že „nemohl soud přisvědčit námitkám [žalobkyně], že ohledně případu Vývojového centra [prokázala], že bylo řádně vysoutěženo, řádně dodáno a za cenu obvyklou (s poukazem na znalecký posudek), neboť naopak z výše uvedeného vyplývá, že veřejné soutěže se účastnily personálně propojené společnosti, cena dodávaného souboru movitých věcí byla uměle navyšována (znalecký posudek hodnotí cenu zakázky, nikoli výše popsaný řetězec obchodních společností vedoucí k navyšování ceny)“, je tato část zcela nesrozumitelná a bez opory ve spise. Skutečnost, že se soutěže měly účastnit personálně spojené osoby, nemůže mít žádný vliv na fakticitu plnění v daném rozsahu; přitom tato skutečnost nebyla zpochybněna ani správcem daně ve zprávě o daňové kontrole, ani žalovaným. [48] Stěžovatelka naplnila zákonné podmínky pro přiznání odpočtu na DPH ve smyslu § 72 a násl. zákona o dani z přidané hodnoty. Během více než tříletého daňového řízení správce daně prověřoval nárok na odpočet stěžovatelky v souvislosti s dodáním vývojového centra za uvedená zdaňovací období let 2010 a 2011. Nejdříve zpochybňoval samotnou existenci souboru zařízení - odmítal navrhované místní šetření v areálu - při něm nakonec byla dne 2. 6. 2011 (místní šetření provedl dožádaný správce daně FÚ v Mladé Boleslavi) definitivně prokázána existence a funkčnost zdanitelného plnění. Poté správce daně zpochybnil přijetí zdanitelného plnění v předmětu a rozsahu (ceně) a od plátce, který vystavil doklad, tj. od společnosti FI Holding, a. s. Stěžovatelka v rámci dalšího řízení opět předložila dodací listy, zápisy o předání zařízení a provedení zkušebního provozu, uskutečněné bezhotovostní platby a celou řadu dalších požadovaných listin, které prokazovaly, že dodavatelem zařízení byla společnost FI Holding, a. s. Tuto skutečnost prokázala i zjištění správce daně v rámci provedených dožádání (dodání od společnosti FI Holding byla potvrzena správcem daně FÚ Brno I, který této společnosti přiznal nárok na odpočet a potvrdil, že byla odvedena daň na výstupu). Správce daně nakonec po výrazných změnách důvodů neoprávněnosti uplatnění nároku uzavřel, že odpočet nelze uznat z důvodu, že v řetězci transakcí se zbožím, které předcházely dodání zboží stěžovatelce, byl spáchán podvod s DPH a že si stěžovatelka mohla být vědoma, že se účastní podvodu na dani z přidané hodnoty, kdy jí bude čerpán odpočet z navýšené ceny zakázky, která nebude v plné výši odvedena. [49] Není pochyb o tom, že stěžovatelka splnila veškeré zákonné podmínky stanovené zákonem o dani z přidané hodnoty, legitimním důvodem pro odepření nároku na odpočet DPH tak mohly být pouze skutečnosti jiné; tyto bez odůvodnění správce daně spatřil v účasti stěžovatelky na podvodu na DPH. Žalovaný poté prováděl další zjišťování svědčící této skutečnosti (ve smyslu judikatury Soudního dvora EU), a to v intencích § 115 daňového řádu. [50] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce, že byla postupem žalovaného zkrácena na svých procesních právech, byť lze připustit, že žalovaný fakticky zcela nově vedl dokazování ohledně právní kvalifikace, kterou sice správce daně ve zprávě o kontrole konstatoval, nicméně její konstatování nenašlo žádný odraz v popisu provedeného dokazování a hodnocení kontrolního zjištění. V rámci odvolacího řízení vydal žalovaný dne 1. 12. 2014 „Seznámení se zjištěnými skutečnostmi a výzvu k vyjádření se v rámci odvolacího řízení“, v němž mimo jiné seznámil stěžovatelku s vyhodnocením nově učiněných zjištění v rámci odvolacího řízení (svědecká výpověď znalce Ing. Jiřího Charuzy, dokumenty týkající se výběrového řízení, odpovědi daňových správ na mezinárodní dožádání, odpovědi českých správců daně), vyzval stěžovatelku k uplatnění práva vyjádřit se ke skutečnostem zjištěným při dokazování v rámci odvolacího řízení, zástupci stěžovatelky bylo umožněno nahlížení do spisu, přičemž na základě jeho žádosti mu byly pořízeny kopie dokladů ze spisu; dne 30. 1. 2015 se stěžovatelka vyjádřila ke zjištěným skutečnostem a závěrům odvolacího orgánu a podala námitky. Otázka, zda a jak žalovaný s námitkami naložil, nesouvisí se zkrácením procesních práv stěžovatelky, ale je předmětem věcného posouzení níže. [51] Otázkou je, zda závěr žalovaného o oprávněnosti odepření odpočtu DPH stěžovatelce z důvodu její vědomosti, resp. účasti na podvodu na DPH, může na základě zjišťovaných a zjištěných skutečností v rámci odvolacího řízení obstát. V tomto kontextu není např. zřejmé, proč se žalovaný v rámci hodnocení důkazů zabýval znaleckým posudkem; resp. z jakého důvodu bylo uloženo správci daně provedení svědecké výpovědi znalce; již v průběhu předchozího řízení byl správci daně poskytnut znalecký posudek Ing. Charuzy ke stanovení obvyklé ceny, který prokazuje, že soubor zařízení byl nový a byl pořízen za cenu obvyklou; nadto, jak je uvedeno výše, žalovaný vedl dokazování nikoli za účelem zjištění ceny či faktického dodání, ale zapojení stěžovatelky v podvodu na DPH. [52] Městský soud konstatoval, že žalovaný konkrétně popsal na s. 9 a 10 napadeného rozhodnutí posloupnost řetězení společností a jejích úkonů vztahujících se k získání předmětu zdanitelného plnění (což se odráží i ve výsledku konečné odpovědi č. L3 O201101347 slovenského mezinárodního dožádání ze dne 13. 5. 2014, které navazovalo na výsledky italské a české daňové správy ohledně jednotlivých společností na obchodu zúčastněných); městský soud uvádí, že pod body 29 až 82 napadeného rozhodnutí podrobně žalovaný popisuje všechny okolnosti nasvědčující podvodu, a to řetězení navazujících společností, jejich personální propojení a další skutečnosti, z nichž vyplývá nestandardnost daného obchodního případu za více než 128 000 000 Kč. Těmito okolnostmi jsou rovněž i dle městského soudu již zmiňovaná montáž, zapojení software, školení obsluhy zařízení, přeprava jednotlivých částí zařízení, původ částí strojního zařízení, technická specifikace předmětu smlouvy, pojištění, okolnosti pořízení a dodání částí zařízení i chybějící odvedená daň společností Dalyan Trade s. r. o. [53] Nejvyšší správní soud konstatuje, že nelze přehlédnout, že žalovaný a potažmo městský soud na základě shromážděných stěžovatelem prokazovaných a prokázaných skutečností stran faktického dodání (důkazní břemeno dle § 92 odst. 3 daňového řádu tížilo stěžovatelku), následně dovozují (i na základě získání zcela nových informací v průběhu odvolacího řízení týkajících se skutečností stran osob původně stěžovatelce neznámých) závěry o její vědomosti na daňovém podvodu, resp. o její neobezřetnosti. Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje, že hodnocení důkazů zahrnuje složitý a komplexní proces, v rámci něhož správce daně hodnotí každý důkaz samostatně a poté všechny ve vzájemných souvislostech; důkazem rovněž může být vše, co bylo získáno zákonným způsobem a může vést k objasnění věci. Hodnocení důkazů však nemůže probíhat účelově tak, že některé důkazy, a to ty, které jsou ve prospěch daňového subjektu, správce daně pomine či upozadí a vyzdvihne ty, které mu jsou k tíži (a to často bez jakékoli souvislosti s podstatou věci - není např. zřejmé, jak souvisely nesrovnalosti v plnění některých částí smlouvy stěžovatelky s generálním dodavatelem stran školení či montáží apod. s prokázáním vědomosti o daňovém podvodu některým z článků v řetězci na samém jeho počátku.) Především však nelze pominout, že v průběhu odvolacího řízení se zásadně přesunulo důkazní břemeno na správce daně, resp. žalovaného, který byl tím, kdo byl povinen prokázat relevantní skutečnosti stran povědomosti či účasti stěžovatelky na daňovém podvodu. Tvrzení žalovaného o tom, že je na stěžovatelce, aby prokázala, že o podvodu nevěděla, je zcela mylné. [54] Nejvyšší správní soud zásadně nesouhlasí s úvahami žalovaného o jakémkoli přenášení důkazního břemene zpět na stěžovatelku na základě „vědomostního testu“ (aniž by tento instrument náležitě popsal). Skutečnost, že stěžovatelka mohla vědět, měla vědět či dokonce přímo věděla o veškerých popsaných objektivních okolnostech (týkajících se osob a dílčích transakcí od jejího smluvního dodavatele odlišných), které následně žalovaný zjistil, a z čeho tak žalovaný usuzuje, prokazuje zásadně vždy správce daně. Pokud stěžovatelka předestře své verze podložené relevantními skutečnostmi o tom, že obchodní transakce či některé její části byly v rámci jeho běžné obchodní praxe standardní, je naopak na správci daně, aby přesvědčivě odůvodnil, že se o běžnou obchodní praxi nejednalo a na základě čeho tak usuzuje. Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného v převážné míře lze seznat, že „je zarážející“, „nelogické“, „je nutno se pozastavit“, „není obvyklé“ či „je s podivem“. Správce daně si zcela jistě může učinit názor na průběh obchodní transakce, její logistiku, jakož např. i na odbornost osob či praktičnost a účelnost školení obsluhy apod., nicméně pokud stěžovatelka argumentuje, a to obzvláště v oblasti odborně náročné a technicky složité, běžnou obchodní praxí v dané oblasti, nemůže žalovaný, coby laik, bez dostatečně odůvodněného tvrzení a vypořádání se s vyjádřeními a vysvětleními stěžovatelky, která dle Nejvyššího správního soudu nejsou nikterak nemyslitelná, absurdní a mimo realitu, učinit pouze na základě svých domněnek závěr vedoucí k vědomosti stěžovatelky o zapojení v podvodném řetězci s cílem vylákání daňového odpočtu, resp. neodvedení daně. [55] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 25. března 2005, čj. 5 Afs 131/2004-45, č. 599/2004 Sb. NSS, uvedl, že nelze důkazní břemeno daňového subjektu pojímat extenzivně a rozšiřovat je na prokázání i těch skutečností, ohledně kterých taková povinnost stíhá zcela jiný subjekt. Rovněž v rozsudku ze dne 23. 8. 2013, čj. 5 Afs 83/2012-46, č. 2925/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Důkazní břemeno daňového subjektu není bezbřehé (§ 92 daňového řádu, a § 64 zákona o dani z přidané hodnoty); naopak je omezeno principy fungování jednotného trhu. Stejně jako si daňový subjekt, jakožto dodavatel, nemůže při svých obchodních aktivitách počínat neopatrně, neboť by pak nebyl schopen prokázat dobrou víru, resp. musí přijmout ‚všechna opatření, která po něm mohou být rozumně požadována, aby zajistil, že operace, kterou provádí, jej nepovede k účasti na daňovém podvodu‘, je i stát při prosazování svých zájmů (řádný výběr DPH) povinen brát výše uvedené principy na zřetel. Důkazní břemeno daňového subjektu, tj. přijetí ‚všech‘ opatření, tak může být státem vynucováno pouze s respektem k základním svobodám zavedeným Smlouvou o fungování EU, jako je zejména volný pohyb zboží a služeb.“ Lze poukázat rovněž např. na rozsudek ze dne 5. 10. 2016, čj. 6 Afs 170/2016-30, v němž se uvádí: „Pokud tedy stěžovatel [zde žalovaný správní orgán – pozn. NSS] tvrdí, že žalobkyně se účastnila podvodného jednání s cílem získat neoprávněně nárok na odpočet DPH, je povinností stěžovatele shromáždit dostatečné množství důkazů, které tento závěr podporují (k tomu viz také rozsudek Soudního dvora ze dne 21. června 2012 ve spojených věcech C-80/11 a C-142/11, Mahagében kft proti Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél dunántúli Regionális Adó Föigazgatósága a Péter Dávid proti Nemzeti Adó- és Vámhivatal Észak-alföldi Regionális Adó Föigazgatósága, bod 49). O přesunu důkazního břemene na žalobkyni, aby prokázala, že se daňového podvodu neúčastnila, nelze v právním státě uvažovat (čímž však není řečeno, že žalobkyně nemůže na svou obhajobu důkazy předkládat).“ [56] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovanému lze přisvědčit potud, že obchodní transakce v řetězci mezi jednotlivými dodavateli zařízení, resp. některých jeho částí vykazovala některé nejasnosti, nepřesnosti v datech a údajích. Nicméně na základě žalovaným popsaných objektivních skutečností nelze dospět k závěru, že žalovaný unesl důkazní břemeno stran toho, že v řízení bylo prokázáno, že záměrem stěžovatelky bylo čerpat odpočet na DPH, i když věděla nebo mohla vědět, že DPH na výstupu nebyla v řetězci v plné výši odvedena, tj. mohla vědět, resp. věděla, že se účastní podvodu na dani. Dle informací, které jsou ve spise založeny (viz odpovědi na dožádání), bylo prokázáno, že smluvní dodavatel stěžovatelky FI Holding, a. s. z plateb přijatých od stěžovatelky za dodávku zařízení daň na výstupu řádně uhradil, rovněž tak jeho (sub)dodavatel BOREXO Trade s. r. o. daňovou povinnost splnil; stěžovatelka uhradila dodavateli cenu včetně daně v plné výši; z následné ekonomické činnosti stěžovatelka odvedla daň. Není zřejmé, na základě čeho žalovaný a potažmo soud kalkuluje, že jediným a hlavní účelem transakce se jeví získání výhody – čerpání nadměrného odpočtu z fakturované ceny, resp. neuhrazení daně, když články obchodního řetězce stěžovatelky bezprostředně předcházející žádnou neoprávněnou daňovou výhodu nezískaly a ani nenarušily neutralitu DPH. Potud nelze stěžovatelce tedy ničeho vyčítat. Otázkou zůstává, zda stěžovatelka si mohla z jakýchkoli důvodů být vědoma či věděla, že nějakým podvodným jednáním mohou být zatíženy dodávky předcházející; zde lze opětovně odkázat např. na rozsudek zdejšího soudu čj. 5 Afs 131/2004-45, č. 599/2005 Sb. NSS, resp. čj. 5 Afs 83/2012-46, které se otázkou rozsahu důkazního břemene zabývají. Ani zde však žalovaný důkazní břemeno neunesl. [57] Podvody na DPH se Nejvyšší správní soud již mnohokrát zabýval, přičemž se v této problematice opírá o judikaturu Soudního dvora týkající se zneužití práva či karuselových podvodů na DPH [rozsudky ze dne 12. 1. 2006 ve spojených věcech Optigen Ltd a Fulcrum Electronics Ltd (v likvidaci) a Bond House Systems Ltd proti Commissioners of Customs & Excese, C-354/03, C-355/03 a C-484/03, Sb. (dále jen „Optigen“), a ze dne 6. 7. 2006 ve spojených věcech C-439/04 a C-440/04 Axel Kittel proti Belgickému státu a Belgický stát proti Recolta Recycling SPRL, (dále jen „Kittel“), naposledy rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 6. 2012, ve spojených věcech Mahagében kft a Péter Dávid, C-80/11 a C-142/11, (dále jen „Mahagében“)]. Judikatura Soudního dvora jako podvod na DPH označuje situace, v nichž jeden z účastníků neodvede státní pokladně vybranou daň a další si ji odečte, a to za účelem získání zvýhodnění, které je v rozporu s účelem směrnice o DPH, neboť uskutečněné operace neodpovídají běžným obchodním podmínkám. Ve věci Optigen bylo zdůrazněno, že nárok na odpočet daně nemůže být dotčen tím, že v řetězci dodávek je jiná předchozí nebo následná transakce zatížena skutečnostmi, o kterých plátce neví nebo nemůže vědět. Zavedení systému odpovědnosti bez zavinění by totiž překračovalo rámec toho, co je nezbytné pro ochranu plateb do veřejného rozpočtu (srov. rozsudky ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další, C-384/04): „Vzhledem k tomu, že odmítnutí nároku na odpočet podle bodu 45 tohoto rozsudku je výjimkou ze základní zásady, kterou tento nárok představuje, je na daňovém orgánu, aby dostatečně právně prokázal objektivní okolnosti umožňující učinit závěr, že osoba povinná k dani věděla nebo musela vědět, že plnění uplatňované k odůvodnění nároku na odpočet bylo součástí podvodu spáchaného dodavatelem či jiným subjektem operujícím v dodavatelském řetězci na vstupu“ (Mahagében, bod 49). V rozsudku ze dne 21. 2. 2008, Netto Supermarkt, C-271/06, Soudní dvůr konstatoval: „Zejména pokud jde o zásadu proporcionality, Soudní dvůr již rozhodl, že v souladu s touto zásadou musejí členské státy využívat prostředků, které sice umožňují účinně dosáhnout cíle sledovaného vnitrostátním právem, avšak co nejméně narušují cíle a zásady stanovené dotčenými předpisy Společenství (viz rozsudky Molenheide a další, uvedený výše, bod 46, jakož i ze dne 27. 9. 2007, Teleos a další, C 409/04, Sb.[bod 19]. Je tak sice legitimní, že se opatření přijatá členským státem snaží o co nejúčinnější ochranu plateb do veřejného rozpočtu, avšak tato opatření nesmějí přesahovat rámec toho, co je za tímto účelem nezbytné (viz zejména výše uvedené rozsudky Molenheide a další, bod 47, jakož i Federation of Technological Industries a další, bod 30)“ [bod 20]. V uvedeném rozsudku mimo jiné SDEU poukázal na to, že „v souvislosti s podvodem, kterého se dopustila třetí osoba, musí být veškeré rozložení rizika mezi dodavatele a daňovou správu v souladu se zásadou proporcionality (rozsudek Teleos a další, uvedený výše, bod 58). Tak tomu není tehdy, jestliže daňový systém přenáší veškerou odpovědnost za zaplacení DPH na dodavatele, bez ohledu na to, zda se tento podílel na podvodu, kterého se dopustil kupující, či nikoli (viz v tomto smyslu rozsudek Teleos a další, uvedený výše, bod 58).“ [58] Uvedený výklad Soudního dvora převzala i judikatura Nejvyššího správního soudu. Ta potvrdila, že každá účetní transakce v řetězci musí být posuzována sama o sobě a charakter jednotlivých transakcí v řetězci nemůže být změněn předchozími nebo následnými událostmi (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, čj. 5 Afs 129/2006-142). Zásada daňové neutrality brání obecné diferenciaci mezi legálními a protiprávními plněními. Proto subjekty, které přijmou veškerá opatření, která od nich mohou být rozumně vyžadována, aby zajistily, že jejich plnění nejsou součástí podvodu, bez ohledu na to, zda se jedná o podvod na DPH, nebo jiné podvody, musejí mít možnost důvěřovat legalitě uvedených plnění, aniž by riskovaly ztrátu svého nároku na odpočet DPH odvedené na vstupu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 5. 2006 Commissioners of Customs & Excise a Attorney General proti Federation of Technological Industries a další, C-384/04). Ústavní soud např. v usnesení ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1885/10, uvedl, že „se nelze ztotožnit ani se stěžovatelčiným přesvědčením, že správní soudy chápou pojem podvodu na DPH odlišně od judikatury Soudního dvora, protože v odůvodnění svého rozhodnutí se nespokojily pouze se zjištěním, že v řetězci transakcí předcházejících dodání zlata stěžovatelce nebylo zaplaceno DPH, ale v souladu se závěry vyslovenými Soudním dvorem zkoumaly subjektivní stránku, tj. zda stěžovatelka věděla nebo měla vědět, že se svým nákupem účastní plnění, které je součástí podvodu na DPH, a hodnocením zjištění učiněných správními orgány dospěly soudy ke kladnému závěru“ (srov. rovněž usnesení ze dne 7. 3. 2012, sp. zn. II. ÚS 296/12, nebo usnesení ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 3587/10, ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1991/10, a další). [59] Žalovaný v rámci doplnění odvolacího řízení zjistil, že společnost Dalyan Trade s. r. o. pořídila některé dílčí komponenty od českých dodavatelů, čtyři hlavní části souboru movitých věcí pořídila od slovenské společnosti GLOBAL za celkovou cenu 5 000 000 EUR (v přepočtu cca 121 746 100 Kč), dále žalovaný pokračoval v řetězci pořizování jednotlivých zařízení či jednotlivých komponentů od dalších firem. Poukázal na to, že za společnost Dalyan Trade s. r. o. podepsal smlouvu p. Vobořil, který nebyl oprávněn smlouvu uzavřít, přitom uvedené označil za závažnou pochybnost (tato skutečnost, jak zjistil Nejvyšší správní soud nahlédnutím do Veřejného rejstříku, není pravdivá; jmenovaný byl v době podpisu smlouvy, tj. 19. 8. 2010 oprávněným jednatelem uvedené společnosti od 28. 7. 2010; rovněž tuto skutečnost převzal městský soud bez dalšího z rozhodnutí žalovaného). Nadto není však především zřejmé, jak uvedené, dle žalovaného zásadní pochybení, souvisí s povědomostí stěžovatelky o její tvrzené účasti na podvodném jednání, pokud žádná souvislost mezi stěžovatelkou a uvedenou společností nebyla prokázána a ani žalovaným tvrzena. [60] Žalovaný konstatoval nesrovnalosti v dokladech společnosti Dalyan Trade s. r. o.; k její účasti v řetězci uvedl, že právě u této společnosti je chybějící daň. V rámci dožádání zjistil, že společnost byla registrována k DPH od 27. 10. 2009 do 9. 7. 2014; v roce 2010 a 2011 byla čtvrtletním plátcem a daňová přiznání podávala; za 3 čtvrtletí 2010 uhradila daňovou povinnost ve výši 64 220 Kč, poté jí byla doměřena daň ve výši 16 014 627 Kč, tato doměřená daň nebyla uhrazena; ve 4. čtvrtletí společnost vykázala daňovou povinnost ve výši 51 037 Kč, po provedeném postupu k odstranění pochybností byla daňová povinnost změněna na nadměrný odpočet ve výši 15 969 436 Kč; v 1. čtvrtletí 2011 přiznala společnost vlastní daňovou povinnost ve výši 52 257 Kč, kterou uhradila; daňové přiznání bylo vyměřeno v souladu s přiznanou daní; ve 2. čtvrtletí 2011 společnost deklarovala pořízení zboží z jiného členského státu ve výši 121 746 100 Kč, následně v rámci postupu k odstranění pochybností byla vyměřena daňová povinnost ve výši 8 972 209 Kč, tato nebyla uhrazena. Žalovaný konstatoval, že z uvedeného je zjevné, že společnost nezaplatila doměřenou daň za 3. čtvrtletí 2010 a 2. čtvrtletí 2011, čímž došlo k narušení neutrality DPH a neodvedení daně jedním článkem v řetězci dodavatelů vývojového zařízení. [61] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z uvedeného je zjevné toliko to, že jmenovaná společnost neodvedla za výše uvedená období daň. Nicméně to samo o sobě nevypovídá o tom, že se jedná o daňový podvod, ale ani o tom, že existuje jakákoli spojitost mezi touto společností a stěžovatelkou a o tom, že stěžovatelka měla a mohla vědět, že byla zapojena do obchodního řetězce zatíženého (na samém jeho počátku) podvodem na DPH. Je povinností správce daně specifikovat, v jakých skutkových okolnostech daňový podvod spočíval (to ostatně tvrdí i samotný žalovaný). Samotné neodvedení daně, které žalovaný vzal za podvodné jednání, podvodem ve smyslu judikatury SDEU není. Nelze pomíjet ani to, že v rámci daňového řízení existují legitimní nástroje, které správce daně může, resp. musí využít k zabezpečení splnění dlužné daňové povinnosti především ve vztahu ke skutečnému daňovému dlužníkovi. [62] Správce daně, jak bylo předesláno výše, je povinen věrohodně vyvrátit tvrzení stěžovatelky, že opatření přijatá k zamezení její možné účasti na daňovém podvodu byla dostatečná, resp. je povinen uvést, proč má za to, že nebyla dostatečná. Pořizovanou technologii získala stěžovatelka na základě otevřeného výběrového řízení, u něhož nebyl omezen počet účastníků ani nebyl oslovován konkrétní účastník, smlouva byla uzavřena s vítězem transparentního výběrového řízení, který nabídl nejvýhodnější nabídku, zařízení bylo nakoupeno od deklarovaného dodavatele jako nové a za cenu obvyklou, což bylo doloženo znaleckým posudkem. Skutečnost, že v obchodním vztahu stěžovatelky s vítězem výběrového řízení byla některá plnění poskytována i prostřednictvím subdodavatelů, není dle Nejvyššího správního soudu nic neobvyklého a není to ještě signál o tom, že dochází k podvodnému jednání. Stěžovatelka nemohla mít dle názoru Nejvyššího správního soudu v době pořízení technologie povědomost o následných obchodních transakcích mezi subdodavateli vyjmenovanými správcem daně, resp. následně po více než 4 letech získaných v rámci dožádání žalovaným; informace, které žalovaný s odstupem několik let získal o jednotlivých daňových subjektech zapojených do obchodního řetězce, včetně poznatku o tom, že společnost Dalyan Trade s. r. o. neodvedla za určité zdaňovací období daň (přitom právě v této skutečnosti shledal žalovaný podvod na DPH) nebyly pro stěžovatelku objektivně dosažitelné. [63] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem žalovaného a městského soudu, že bylo prokázáno, že stěžovatelka nepřijala veškerá opatření, která po ní lze požadovat, aby zajistila, že se svým plněním nestane součástí podvodu na DPH. Tvrdí-li žalovaný, potažmo městský soud, že takovým opatřením není vyhlášení výběrového řízení, neboť to samo o sobě nezaručuje, že se plnění nestane součástí podvodu, je to pouze ničím nepodložené a spekulativní tvrzení. Není nadto Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, jak jinak by stěžovatelka mohla ještě dbát obezřetnosti více než vyhlášením výběrového řízení na svého dodavatele, které nadto bylo prověřeno kontrolou k tomu kompetentním orgánem; závěry učiněné tímto orgánem o transparentnosti výběrového řízení nepřísluší správci daně zpochybňovat. Tvrzení žalovaného o propojenosti účastníků výběrového řízení se nadto ukázala lichá, neboť v době podání nabídek nevyplývala z výpisů z Veřejného rejstříku jakákoli personální propojenost jednotlivých uchazečů, která by měla upozornit na hrozbu možného podezřelého či přímo podvodného jednání. Nelze stěžovatelce klást k tíži skutečnosti, které nastaly ex post a dovozovat z nich její nedostatečnou obezřetnost. Nejvyšší správní soud dodává, že nadto ani pouhá personální propojenost mezi spolu obchodujícími subjekty není sama o sobě důvodem považovat jednání za podvodné; pouhá existence subdodavatelů technologie neprokazuje spáchání podvodu na DPH. [64] Je-li kladena stěžovatelce k tíži účast na podvodném jednání společnosti Dalyan Trade s. r. o., není zřejmá jakákoli propojenost uchazečů výběrového řízení s touto společností, kterou by mohla stěžovatelce objektivně z dostupných veřejných rejstříků či podkladů výběrového řízení seznat; nadto nejsou ani definovány skutkové znaky podvodného jednání. Vědomost stěžovatelky o podvodu na DPH dovodil žalovaný pouze ze skutečnosti, že uvedená společnost nesplnila své daňové povinnosti. Nejvyšší správní soud upozorňuje na rozdíl mezi situací, kdy daňový subjekt nedostojí své daňové povinnost a situací, kdy vědomě jedná tak, aby se majetkově obohatil tím, že neodvede příslušnou DPH do rozpočtu státu. Jako podvod na DPH označuje situace, v nichž jeden z účastníků neodvede státní pokladně vybranou daň a další si ji odečte, a to za účelem získání zvýhodnění; tento souvislý řetězec nebyl prokázán. [65] Okolnostmi, za kterých plátce věděl nebo měl vědět o tom, že je součástí podvodu, se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 15. února 2017, čj. 1 Afs 53/2016-55; zde mimo jiné konstatoval, že „[n]eověřila totožnost osoby, která přinesla zlaté šperky do její provozovny a následně si přicházela vyzvednout hotovost […] Jakkoliv bez znaleckého posudku nelze jednoznačně posoudit pravost podpisu na faktuře, nelze přijmout ani prosté tvrzení krajského soudu, že mu podpisy na faktuře a ve Sbírce listin připadají podobné. Určité odlišnosti podpisů jsou zřejmé na první pohled, proto aniž by bylo třeba učinit jednoznačný závěr o pravosti podpisu na faktuře, lze se důvodně domnívat, že pokud by si žalobkyně podpis ve Sbírce listin ověřila, odlišnosti podpisů by byly dalším upozorněním, že žalobkyně má předmětné transakci věnovat větší pozornost, aby se nezapojila do podvodu.“ Rovněž např. v rozsudku zdejšího soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 Afs 55/2016-38, č. 3505/2017 Sb. NSS, se uvádí, že „z hlediska posouzení nároku na odpočet daně je rozhodné posouzení všech objektivních okolností vykázané transakce, včetně právní, obchodní a osobní vazby mezi zúčastněnými subjekty. […]Rovněž je třeba vzít v úvahu, zda předmětné obchodní transakce neprobíhaly za podmínek krajně neobvyklých či nelogických. Zejména zda docházelo k úhradám fakturovaných částek, zda byly všechny pohledávky řádným způsobem vymáhány, zda se nejednalo o neobvykle nízké ceny, zda nedošlo k absolutnímu selhání kontrolních mechanismů daňového subjektu či zda se daňový subjekt nechoval neobvykle pasivně při hledání obchodních partnerů.“ V rozsudku ze dne 15. 12. 2011, čj. 9 Afs 44/2011-343, Nejvyšší správní soud mimo jiné konstatoval: „Je totiž věcí podnikatelského subjektu, aby v zájmu minimalizace podnikatelského rizika přizpůsobil svou obchodní činnost konkrétním podmínkám a při sjednávání obchodních kontraktů (zvláště se značným finančním dopadem) se v rámci možností snažil dbát na bezproblémovost svých obchodních partnerů.“ V případě stěžovatelky se nejednalo typově o žádný z výše naznačených případů; jak bylo uvedeno, stěžovatelka si počínala stran výběru svého obchodního partnera dostatečně obezřetně. [66] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ačkoli žalovaný i městský soud citují judikaturu SDEU, která se podvodů na DPH týká (C-439/04, Axel Kittel a C-440/04, Recolta Recycling SPRL), aplikují ji ne zcela případně. V případě stěžovatelky se nejednalo o žádné fiktivní plnění (Axel Kittel) ani o plnění z neplatné smlouvy (Recolta Recycling SPRL), v řetězci subjektů nebyla žádná nekontaktní společnost, ani společnost, která by pravidelně neplnila daňové povinnosti, předmětem obchodování nebyla žádná problémová komodita a v průběhu obchodního řetězce nedocházelo k žádnému umělému navyšování ceny, což lze jednoduše dovodit z žalovaným popsaného řetězce dodávek, nejednalo se ani o neprokázané hotovostní platby apod. Z uvedené judikatury vyplývá, že lze výjimečně odmítnout nárok na odpočet, a to osobě, která věděla nebo měla vědět, že se svým nákupem účastní plnění, které je součástí podvodu na dani; jak je uvedeno výše, správce daně tuto skutečnost neprokázal. Naopak lze uvést např. rozsudek ve věci Fulcrum Electronics Ltd, C-355/03 nebo Bond House Systems Ltd, C-484/03, z něhož vyplývá, že taková plnění, která nejsou sama o sobě zasažena podvodem s daní z přidané hodnoty, jsou dodáním zboží uskutečněným osobou povinnou k dani a hospodářskou činností ve smyslu směrnice o DPH, pokud splňují objektivní kritéria, na nichž jsou uvedené pojmy založeny, bez ohledu na úmysl jiného subjektu, než je dotyčná osoba povinná k dani, který je součástí téhož řetězce dodávek nebo na případnou podvodnou povahu jiného plnění v řetězci, které předchází nebo následuje po plnění uskutečněném osobou povinnou k dani, o níž tato osoba nevěděla nebo nemohla vědět. Nárok osoby povinné k dani, která uskutečnila plnění, na odpočet daně z přidané hodnoty odvedené na vstupu není dotčen okolností, že v řetězci dodávek, v němž byla tato plnění uskutečněna, je jiné plnění, které předchází nebo následuje po plnění uskutečněném touto osobou povinnou k dani zasaženo podvodem na dani z přidané hodnoty, aniž by to sama posledně uvedená věděla nebo mohla vědět. Odkázat lze rovněž na rozsudek ze dne 6. 9. 2012 ve věci Gábor Toth, C-324/11, ve kterém osoba povinná k dani (odběratel) využívala pro poskytování vlastních zdanitelných plnění subdodavatele, přičemž se následně zjistilo, že tento subdodavatel nesplnil své povinnosti a nenahlásil správci daně ani žádné své zaměstnance či dočasné pracovníky a bylo mu rušeno živnostenské oprávnění. Odběrateli byla doměřena uplatněná daň na vstupu, jelikož dodavatel přestal být z důvodu zrušení živnostenského oprávnění formálně osobou povinnou k dani, a také proto, že subdodavatel neměl ani před datem zrušení registrace k dispozici žádné hlášené zaměstnance nebo dočasné pracovníky, takže nebylo prokázáno, že dotčené práce skutečně provedl, a odběratel si neověřil, zda služba uvedená na faktuře byla vystavitelem faktury skutečně poskytnuta, ani zda osoby provádějící práci na stavbě byly zaměstnanci nebo dočasnými pracovníky subdodavatele. Soudní dvůr dospěl mimo jiné k závěru, že nelze odmítnout nárok na odpočet daně ani z toho důvodu, že si odběratel neověřil, zda existuje právní vztah mezi pracovníky zaměstnanými na stavbě a vystavitelem faktury, ani zda tento vystavitel nahlásil své pracovníky, jestliže správce daně neprokáže, že odběratel věděl nebo musel vědět, že se podílí na plnění, které je součástí podvodu na DPH. Otázkou, nakolik je příjemce zdanitelného plnění povinen si ověřit, zda poskytovatel zdanitelného plnění si plní své povinnosti apod., se zabýval SDEU rovněž v již uváděné věci Mahagében, C-80/11; dospěl k závěru, že správce daně nemůže odmítnout přiznat nárok na odpočet z důvodu, že „se příjemce zdanitelného plnění neujistil, zda vystavitel faktury na zboží, na které je uplatňován nárok na odpočet, byl v postavení osoby povinné k dani, která měla k dispozici dotčené zboží a byla schopna toto zboží dodat, a zda splnil své povinnosti ohledně podání daňového přiznání a úhrady DPH, nebo z důvodu, že uvedená osoba povinná k dani nemá kromě uvedené faktury k dispozici jiné doklady, jimiž lze prokázat, že byly tyto skutečnosti splněny, jestliže je prokázáno, že zdanitelné plnění se uskutečnilo a bylo jeho příjemcem použito pro účely vlastních zdanitelných plnění, pokud tento příjemce nemá žádné indicie odůvodňující podezření, že na straně uvedeného vystavitele došlo k nesrovnalostem či podvodu“. Dle Nejvyššího správního soudu však v případě zjištění neodvedení daně v obchodním řetězci nelze vystačit s pouhou zkratkovitou úvahou, jak to učinil žalovaný: pokud neodvedl daň jeden, a to kterýkoli z článků obchodní transakce, jednalo se o podvod, o kterém musela stěžovatelka (či její dodavatel) vědět. Tímto způsobem nelze dospět k závěru o prokázání objektivních a subjektivních skutečností svědčících pro odepření nároku na odpočet. [67] Nutno konstatovat, že městský soud, jakož i žalovaný rovněž nepřípadně odkazuje na části rozsudků sp. zn. 9 Afs 111/2009 a sp. zn. 1 Afs 37/2012 ve skutkově zcela jiné situaci; v případě stěžovatelky v nyní projednávané věci se nejednalo především o dodávku, u níž by nebylo jisté, zda vůbec a od koho byla pořízena. Naopak ve věci sp. zn. 9 Afs 111/2009, resp. 1 Afs 37/2012, se jednalo o řetězcové obchodování se zlatem, kde byly dány pochybnosti nejen o jednotlivých dodavatelích, ale i o uskutečnění samotných plnění; v řízení před správními orgány nebylo neprokázáno přijetí zdanitelného plnění od deklarovaných dodavatelů; na počátku všech obchodních transakcí stojí nekontaktní subjekt pouze formálně plnící povinnost podávat přiznání, který není dohledatelný, popřípadě subjekt, který deklarované transakce jednoznačně popře a potvrdí, že se obchodem se zlatem nikdy nezabýval a sporné faktury nevystavil. Žádná z výše uvedených situací v případě stěžovatelky nebyla tvrzena, zjištěna ani prokázána. [68] Nejvyšší správní soud konstatuje, že nelze judikaturu správních soudů, ale ani judikaturu SDEU, resp. jednotlivé právní závěry rozhodnutí v té které věci aplikovat vždy bezvýhradně bez přihlédnutí ke konkrétnímu skutkovému stavu a veškerým okolnostem případu. Především ve vztahu k argumentaci stěžovatelky, jakož i k obsahu spisového materiálu. V projednávané věci jsou zcela odlišné okolnosti případu stěžovatelky oproti případům, na které žalovaný a potažmo městský soud odkazuje. [69] Jak již bylo uvedeno výše, za podvod na DPH označuje judikatura SDEU situace, v nichž jeden z účastníků neodvede státní pokladně vybranou daň a další si ji odečte, a to za účelem získání daňového zvýhodnění. Pravidlo, plynoucí z judikatury SDEU, že každé plnění je třeba posuzovat samostatně a samo o sobě, bez ohledu na jeho účel nebo výsledky, vychází z požadavku, aby společný systém DPH byl neutrální, a ze zásady právní jistoty, která vyžaduje, aby používání právních předpisů Evropské unie bylo předvídatelné pro subjekty, na které se vztahuje. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nelze však požadavek evropské judikatury stran prověřování věrohodnosti obchodních partnerů v řetězci extenzivně a bezmezně rozšiřovat. Nelze extenzivně dovozovat, že se má jednat o nekonečně dlouhý řetězec osob, kam až by měla povědomost osoby povinné k dani, která zdanitelné plnění uskutečnila a její „obezřetnost“ sahat. Je v právě projednávaném případě zcela mimo možnosti stěžovatelky, která v běžném obchodním styku uzavře řádnou smlouvu se svým dodavatelem, který jediný je odpovědný za řádné a včasné předání díla, v rámci „obezřetnosti“ předvídat a prověřovat všechny možné subjekty (subdodavatele), které se na obchodní transakci jakkoli v různých fázích podílely. To je nemyslitelné. Naopak zcela namístě takový požadavek bude tam, kde již samotný dodavatel (z hlediska jeho samotné faktické existence, sídla, kontaktnosti), s nímž daňový subjekt uzavírá obchod, nebo samotný předmět dodávky (rizikovost komodity, rozsah dodávky, fakticita plnění, její relevantnost ve vztahu k předmětu činnosti apod.) či její cena či jiné okolnosti budou vykazovat určité znaky pochybností o „solidnosti“ transakce, její vážnosti či smyslu a úmyslu jednajících (vylákat daňovou výhodu). V takovém případě lze na míru obezřetnosti a adekvátních opatření ze strany osoby povinné k dani k minimalizaci své účasti na možném podvodném jednání klást při uzavírání obchodu důvodně přísné požadavky. Obdobně je třeba posuzovat i samotné neodvedení daně v řetězci z hlediska závěru o daňovém podvodu. Znakem podvodu ve smyslu evropské judikatury je zjednodušeně řečeno skutečnost, že jeden z účastníků daň neodvede a další si ji odečte; tím v podstatě dochází k narušení daňové neutrality. Nelze však stricto sensu za „jednoho“ a „dalšího“ automaticky považovat „kteréhokoli“ z účastníků v řetězci obchodů, ale vždy je třeba hledat skutkové souvislosti a příčinnou souvislost mezi neodvedením daně a nárokováním odpočtu a prokázáním vědomosti o skutečnostech svědčících možnému podvodnému jednání za účelem vylákání odpočtu na dani mezi těmito subjekty. Opačným způsobem by byla zcela nepřípustně zakládána objektivní daňová odpovědnost kteréhokoli subjektu zapojeného v obchodním řetězci a odpovědnost za pohyb a osud zboží. Zcela absurdně by mohla při nerespektování zjištění přímé příčinné souvislosti mezi chybějící daní a poskytnutou či vylákanou výhodou nastat situace, kdy by z důvodu neodvedení daně jedním ze subjektů byla doměřena daň (či odepřen nárok na odpočet) kterémukoli, tedy teoreticky i všem subjektům v daném obchodním řetězci (zpravidla krom toho, který daň neodvedl). Nutno konstatovat, že neexistuje (pro případy řetězcových obchodů) zákonem upravená daňová dlužnická solidarita, k čemuž by postup výše naznačený fakticky vedl. Uvedené případy je třeba zásadně odlišovat od zákonného institutu ručení, zakládající solidární odpovědnost za podvod (viz čl. 205 směrnice o DPH, § 109 zákona o DPH.) Odepření nároku na odpočet daně je třeba striktně odlišovat od ručení za daňovou povinnost jiné osoby. Jak odpočet daně, tak i ručení totiž podléhají různým podmínkám a ustanovením směrnice o DPH. Pokud, jak tomu bylo v projednávaném případě, mezi stěžovatelkou a společností Dalyan Trade s. r. o. existoval řetězec subjektů, které daňové povinnosti plnily, a byl jim rovněž přiznán odpočet na dani, nelze pouze fakt, že na počátku řetězce nebyla odvedena daň, přičíst k tíži právě stěžovatelce, aniž by byla jakákoli souvislost mezi těmito subjekty prokázána. Nejvyšší správní soud připomíná nález Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2006, sp. zn. II. ÚS 664/04, č. 85/2006 Sb. ÚS, z něhož judikatura správních soudů konzistentně vychází, který mimo jiné konstatoval: „Při výběru daní nelze vycházet pouze z fiskálního zájmu státu, cílem musí být vybrání daně ve výši správně stanovené.“ Má-li být daň správně stanovena (§ 1 odst. 2 daňového řádu), zahrnuje to samozřejmě i to, že je stanovena právě tomu, komu daňová povinnost v té které výši ze zákona svědčí. Při výběru daní při respektování výše uvedených zákonných jakož i ústavně vymezených limitů nelze akceptovat přístup správce daně, který postupuje tak, že daň vyměří fakticky „komukoli“, resp. upřednostňuje její vybrání u toho daňového subjektu, u něhož je to z hlediska vymahatelnosti práva jednodušší a je zjevné, že daňový výnos bude zaručen. [70] Nebyla-li na určitém článku řetězce daň odvedena, nemůže dojít k odmítnutí nároku na odpočet tomu, kdo v dobré víře získá zdanitelné plnění, aniž by o nezákonných praktikách jiného plátce či plátců věděl či mohl vědět. Z vazeb mezi zúčastněnými subjekty, jak vyplývají ze spisového materiálu, nebylo prokázáno, že by stěžovatelka v tomto ohledu v dobré víře nebyla. Nemůže mu být přičítáno k tíži jednání jiných daňových subjektů, s nimiž neměl založeny obchodněprávní vztahy. Nejvyšší správní soud konstatuje, že provedenými důkazy nebylo prokázáno, že obchodní transakce prováděné stěžovatelkou probíhaly za podmínek krajně neobvyklých a nelogických, nebyly specifikovány skutkové okolnosti podvodu (vyjma konstatování, že společnost Dalyan Trade s. r. o. neodvedla za čtvrtletí roku 2010, resp. 2011 daň), nebylo prokázáno, že by se stěžovatelka nechovala obezřetně při uzavření smlouvy s dodavatelem, nebylo ani prokázáno, že stěžovatelka mohla vědět či dokonce věděla o nějakém podvodném jednání, resp. se ho dokonce sama účastnila, nebyla ani prokázána jakákoli souvislost či propojenost mezi stěžovatelkou a společností, u které daňový dluh vznikl. Z výše uvedených důvodů nemůže obstát z hlediska zákonnosti rozhodnutí žalovaného, tím méně rozhodnutí správce daně, které stran tvrzené účasti stěžovatelky na podvodném jednání odůvodnění zcela postrádalo. [71] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka splnila veškeré podmínky stanovené platnými právními předpisy pro přiznání nároku na odpočet; unesla důkazní břemeno stran faktického uskutečnění zdanitelného plnění co do jeho ceny a rozsahu, které přijala od plátce DPH a které použila v rámci ekonomické činnosti. Důkazní břemeno stran skutečností, jež by mohly oprávněně zapříčinit ve smyslu relevantní judikatury SDEU výjimečné odepření nároku na odpočet, tj. vědomost o podvodném jednání či účast na něm a neobezřetelnost při uzavírání obchodu, správce daně ani žalovaný neunesl. Městský soud proto pochybil, pokud převzal skutkové a právní hodnocení žalovaného namísto toho, aby rozhodnutí žalovaného zrušil. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí daňových orgánů jsou nezákonná, nemohl by městský soud postupovat jinak, než rozhodnutí žalovaného zrušit. Nejvyšší správní soud proto zrušil současně s napadeným rozsudkem městského soudu i nezákonné rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je žalovaný vázán výše vyslovenými závěry tohoto rozsudku. (…)

decision_880.txt

k § 109 odst. 2 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (v textu jen „zákon o DPH“) Samotná skutečnost, že § 109 odst. 2 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, na rozdíl od odstavce 1 uvedeného ustanovení, zavinění nepresumuje, neznamená, že je možno odhlížet od podmínek, za nichž může být uplatněno ručení ve smyslu evropského práva. Poskytnutí úplaty příjemcem zdanitelného plnění zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko bez dalšího, nemůže samo o sobě založit ručitelský vztah; aby ručení mohlo být uplatněno, musí k samotnému provedení platby přistoupit další okolnosti, ze kterých bude zjevné, že osoba povinná k dani, která úplatu na účet mimo tuzemsko uskutečnila, věděla či mohla vědět, že záměrem takto směrované platby mimo tuzemsko je právě nezaplacení daně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018, čj. 5 Afs 78/2017-33) Prejudikatura: č. 701/2005 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 63/1997 Sb.; rozsudky Soudního dvora ze dne 18. 12. 1997, Garage Molenheide a další proti Belgii (C-286/94, Recueil, s. I-07281), ze dne 8. 6. 2000, Schlossstrasse (C-396/98, Recueil, s. I-04279), ze dne 26. 4. 2005, Goed Wonen (C-376/02, Sb. rozh., s. I-03445), ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další (C-384/04, Sb. rozh., s. I-04191), ze dne 27. 9. 2007, Teleos a další (C-409/04, Sb. rozh., s. I-07797). Věc: Společnost s ručením omezeným KOVÁŘ plus proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 7. 10. 2013 vyzval Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj žalobkyni k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem s odkazem na § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH, neboť správce daně vyměřil dlužníkovi (For Frost Management s. r. o., pův. Frost & Sweet s. r. o.) za zdaňovací období březen až červen 2012 daň z přidané hodnoty, kterou dlužník neuhradil. Nezákonnost vydané výzvy žalobkyně namítala v odvolání, které však žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 7. 2014 zamítl, neboť neshledal, že by § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH zakotvoval ručení bez zavinění a byl tak v rozporu s evropským právem. Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 5. 1. 2017, čj. 22 Af 102/2014-35, rozhodnutí žalovaného zrušil, neboť přisvědčil žalobkyni v tom, že § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH je v rozporu s evropským právem, neboť zcela jednoznačně nerespektuje zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality. Krajský soud konstatoval, že na základě citovaných závěrů SDEU a jejich porovnáním se zněním § 109 odst. 2 zákona o DPH shledal nepochybným, že uvedené ustanovení vnitrostátního předpisu neumožňuje ručiteli zbavit se odpovědnosti za neplacení DPH daňovým dlužníkem předložením důkazů, že s jednáním daňového dlužníka nemá nic společného a sám byl v dobré víře. Ustanovení § 109 odst. 2 zákona o DPH dle názoru krajského soudu není založeno na principu zavinění, když ručitel nemá zákonný prostor pro vyvrácení domněnky, že byl účasten podvodné operace. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž vyjádřil přesvědčení, že jeho postup, jakož i samotné citované ustanovení vnitrostátního předpisu je v souladu s právem EU, potažmo s judikaturou SDEU. Namítal, že § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH, respektive celý § 109 odst. 2 téhož zákona, byl při hodnocení vytržen z kontextu a posuzován bez přihlédnutí k ostatním ustanovením zákona. Stěžovatel se neztotožnil s názorem krajského soudu, že by ručení dle § 109 odst. 2 zákona o DPH bylo v rozporu s judikaturou SDEU koncipováno jako ručení bez zavinění. Dle názoru stěžovatele toto ustanovení navazuje na § 109 odst. 1 zákona de facto, ale zcela jednoznačně stanoví situace, ve kterých osoba odlišná od daňového dlužníka věděla nebo vědět měla a mohla, že daň nebude zaplacena. Jedním z těchto případů je i situace, kdy příjemce zdanitelného plnění poskytne úplatu za zdanitelné plnění zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko. Tento případ ručení byl do zákona o DPH zakotven na základě konkrétních zkušeností správce daně, z nichž vyplynulo, že platba na zahraniční účet za tuzemské zdanitelné plnění představuje rizikovou transakci a je zde oproti platbě na tuzemský účet vysoká pravděpodobnost zapojení do řetězce stiženého podvodem na DPH. Uvedené ustanovení dle stěžovatele reaguje na skutečnost, že používání zahraničního bankovního účtu k platbám za zdanitelné plnění uskutečněné v tuzemsku ztěžuje účinné řešení podvodu na DPH. Je přinejmenším zvláštní či neobvyklé, aby český plátce DPH uskutečňující v tuzemsku ekonomickou činnost poskytoval úplatu na účet, který v tuzemsku veden není. Tato situace je tak typickým případem, kdy daná osoba odlišná od daňového dlužníka věděla nebo vědět měla a mohla, že daň zůstane nezaplacená. Není tedy pravdou, že by zavinění nebylo zohledněno, pouze je toto přímo vtěleno do textu zákona. Dle stěžovatele je při hodnocení souladu § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH s judikaturou SDEU potřeba také přihlédnout k dalším ustanovením zákona. Nelze tedy posuzovat tuto problematiku zcela ojediněle bez návaznosti na další instituty, které má dotčená osoba k dispozici za účelem toho, aby se nestala v případě dané transakce ručitelem. V této souvislosti stěžovatel uvedl především § 109a zákona o DPH, který upravuje zvláštní způsob zajištění daně. Na základě tohoto institutu může příjemce zdanitelného plnění uhradit poskytovateli pouze základ daně a daň z přidané hodnoty zaplatit na bankovní účet přímo správci daně, který je příslušný dodavateli, a to aniž by byl vyzván jako ručitel. Postup dle uvedeného ustanovení byl přitom v souvislosti se zamezením vzniku ručitelského závazku přímo doporučen veřejnosti k využití v případě plateb na účet vedený v zahraničí, a to informací GFŘ čj. 3308/13/7001-21002-012287. Stěžovatel s odkazem na rozsudek SDEU ze dne 11. 5. 2006, Federation of Technological Industries a další, C-384/04, Sb. rozh., s. I-04191, bod 29, poukázal na to, že členské státy Evropské unie mohou stanovit, že za odvod daně ručí společně a nerozdílně jiná osoba než daňový dlužník, vnitrostátní právní úprava však musí respektovat obecné právní zásady, které jsou součástí právního řádu Unie, a to zejména zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality. Stěžovatel konstatoval, že na zásadu právní jistoty lze nahlížet jako na soubor jednotlivých zásad obsahující zásadu ochrany legitimního očekávání, zásadu ochrany nabytých práv a zásadu zákazu retroaktivity. Stěžovatel se domníval, že k porušení zásady právní jistoty jako celku ani žádné z dílčích zásad nedošlo. Institut ručení byl výslovně a jasně zakotven v zákoně o DPH před tím, než správce daně ručení vůči účastníkovi řízení uplatnil, a také před tím, než účastník řízení vůbec započal s platbami na zahraniční účet. Vzhledem k tomu, že správce daně postupoval v souladu s platným a účinným zněním zákona, nelze hovořit o tom, že by jeho postup nebyl předvídatelný, přičemž se správce daně nedopustil ani retroaktivního výkladu právních norem, nedošlo ani k porušení či pozbytí nabytých práv účastníka řízení. Stěžovatel tedy vyjádřil přesvědčení, že zásadu právní jistoty dodržel, a domníval se, že zákonné zakotvení situace, kdy daňový subjekt věděl či vědět měl a mohl, že daň nebude zaplacena, naopak zaručuje subjektům větší právní jistotu než posuzování ad hoc. Stěžovatel se domníval, že nebyla porušena ani zásada proporcionality. Vzhledem k institutu ručení si musel být účastník řízení vědom, že platba na zahraniční účet představuje rizikovou platbu. V návaznosti na to mohl zaujmout příslušná preventivní opatření. Jedním z těchto opatření je odmítnutí zaslání platby na účet vedený v zahraničí. Pokud takovéto opatření nebylo z různých důvodů možné, mohl zaslat platbu na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko a daň odvést přímo správci daně v souladu s § 109a zákona o DPH. Z toho důvodu se stěžovatel domníval, že právní úprava obsažená v § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH není nepřiměřená, neboť není uplatněna bezvýjimečně. V případě postupu dle § 109a zákona o DPH také není dotčeno soukromoprávní ujednání dvou stran a jejich vůle ohledně toho na jaký účet bude platba (mimo DPH) poskytnuta. Stěžovatel zdůraznil, že vnitrostátní právní úprava se od zmiňovaných případů projednávaných SDEU odlišuje právě konstrukcí preventivních opatření, konkrétně uvedeným § 109a zákona o DPH. Vzhledem k tomu, že není nikterak dotčena samotná obchodní transakce, nelze požadavek na toto preventivní opatření považovat za nepřiměřený. Stejně tak uplatnění ručení jakožto následku nepřijetí preventivního opatření v případě, kdy účastník řízení věděl či vědět měl a mohl, že se jedná o rizikovou platbu, nelze považovat za nepřiměřené. Stěžovatel tedy trval na tom, že ručení není uplatňováno bezvýjimečně a vnitrostátní právní úprava nezakotvuje systém odpovědnosti bez zavinění. Stěžovatel dále namítal, že soud vůbec nepřihlédl ke konkrétním okolnostem případu, z nichž je evidentní, že mezi daňovým dlužníkem a žalobkyní došlo ke komunikaci ohledně toho, na jaký účet bezhotovostní platby směrovat. Lze se totiž důvodně domnívat, že v opačném případě by žalobkyně pokračovala v zasílání plateb na tuzemský účet. Stejně tak bylo v přezkoumávaném rozhodnutí stěžovatele (odst. 31) zohledněno, že žalobkyně nepřijala preventivní opatření dle § 109a zákona o DPH, které je zakotveno v zákoně (nejen) pro tyto případy. Stěžovatel uzavřel, že nikoliv pouze na základě § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH, ale také na základě konkrétních okolností žalobkyně věděla nebo vědět měla a mohla, že daň nebude zaplacena. Nelze tedy hovořit o absenci zavinění ani vzhledem ke konkrétním okolnostem, kdy aplikace ručení byla zcela na místě. Žalobkyně ve svém vyjádření konstatovala, že § 109 odst. 2 zákona o DPH v žádném případě nelze vykládat tak, že by doplňoval odst. 1 citovaného ustanovení o příklady, kdy by měl či mohl vědět plátce, který poskytl plnění, že daň nebude odvedena. To, že se jedná o zcela samostatné případy ručení, je možno dovodit nejen z toho, že v textu ustanovení je uvedeno „ručí také“, což jednoznačně logicky i jazykově nelze vykládat jinak, než že se jedná o zcela samostatné a jiné případy vzniku ručení oproti případům uvedeným v odstavci 1, ale také z toho, že tato ustanovení byla zařazena do zákona novelizacemi původního znění [v případě § 109 odst. 2 písm. b) zákona č. 370/2011 Sb.]. To, že se jedná o zjevný případ vyvození ručení bez zavinění, nevyplývá jen z jasného znění zákona, ale rovněž ze všech dosud publikovaných názorů odborníků (viz např. též článek JUDr. Ing. Ondřeje Lichnovského v bulletinu DPH „Ručení u daně z přidané hodnoty“ aj.). To, že i samotný žalovaný si je jednoznačně vědom jasné právní úpravy, je možno zjistit i z jeho vlastního vyjádření k žalobě v této věci, kde mimo jiné uvádí: „Předpokladem pro naplnění skutkové podstaty ručení podle výše citovaného ustanovení [uveden výše § 109 odst. 2 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty] je samotné provedení úplaty za zdanitelné plnění na bankovní účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko, bez dalšího.“ nebo další argumentace: „Zákonodárce zde explicitně vymezil rizikovou situaci, s níž je vznik ručení spojen, což dle názoru žalovaného maximalizuje právní jistotu potenciálního ručitele na rozdíl od situace, kdy je ad hoc posuzováno, zda tento v okamžiku uskutečnění plnění věděl nebo vědět mohl a měl“. Z uvedeného vyplývá, že sám stěžovatel v tomto řízení dosud zastával zcela opačný názor na znění § 109 odst. 2 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, než nyní prezentuje v kasační stížnosti. Právní závěry a výklady v rozhodnutí krajského soudu k § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH byly dle žalobkyně naprosto v souladu jak se zněním tohoto ustanovení, tak i z hlediska jeho posouzení ve vztahu k evropskému právu a judikatuře SDEU. Žalobkyně dále namítala, že jakákoli argumentace v rámci kasační stížnosti o tom, že se soud měl zabývat v rámci žaloby jinými důvody pro vznik ručení, je nepřípustná, neboť jde nad rámec a obsah přezkoumávaných rozhodnutí soudu. Veškeré platby včetně DPH za dodané zboží provedla žalobkyně řádně v dobré víře. Naopak kdyby správce daně včas nařídil exekuci na pohledávky za dlužníkem již v roce 2011, nedošlo by ze strany žalobkyně k úhradám, pokud by vůbec s dlužníkem obchodovala. Je tedy zcela evidentní, že na rozdíl od správce daně, který o dlužníkovi měl informace vedoucí k pochybnostem, žalobkyně je neměla a ani s ohledem na nedostupnost informací z daňových řízení jiných subjektů je mít nemohla. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [20] Zakotvení ručení do oblasti správy daně z přidané hodnoty vychází z článku. 205 směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice o DPH“). Členské státy mohou stanovit, že za odvod daně ručí společně a nerozdílně jiná osoba než osoba povinná odvést daň. Mohou rovněž v souladu s cíli směrnice o DPH přijmout veškerá opatření potřebná k zabránění daňovým únikům nebo vyhýbání se daňovým povinnostem. [21] Procesní úprava pro aplikaci daňového ručení je obsažena v § 171 a § 172 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Daňový nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá a pokud mu správce daně ve výzvě sdělí stanovenou daň, za kterou ručí, a současně jej vyzve k úhradě nedoplatku ve stanovené lhůtě. Výzvu ručiteli lze vydat, pokud nebyl nedoplatek uhrazen daňovým subjektem (dlužníkem), ačkoliv ten byl o jeho úhradu bezvýsledně upomenut, a nedoplatek nebyl uhrazen ani při vymáhání, pokud není zřejmé, že vymáhání na něm by bylo prokazatelně bezvýsledné. Uvedené podmínky musí být splněny kumulativně. [22] I pro ručení zakotvené v § 109 zákona o DPH platí obecná východiska právní teorie. Je institutem zajišťovacím a přistupuje k hlavnímu závazku, má akcesorický charakter, a proto je existenčně vázán na zajištěný hlavní závazek a sleduje jeho osud. Rozsah ručení je odvozen od hlavního závazku. Zaniká společně se závazkem hlavním, není-li zákonem stanoveno jinak (§ 171 odst. 2 daňového řádu). Dalším znakem ručení je jeho subsidiární povaha; může nastoupit až v okamžiku, kdy dlužník nesplní svůj dluh (nebo jeho část), který je ručením zajištěn. (…) [26] Krajský soud dospěl na základě judikatury SDEU, z níž vychází komentářová literatura, a na základě svých úvah k názoru, že vnitrostátní úprava obsažená v § 109 odst. 2 zákona o DPH není založena na principu zavinění, neboť ručitel nemá zákonný prostor pro vyvrácení domněnky, že byl účasten podvodné operace. Z uvedeného důvodu konstatoval, že (celé) uvedené ustanovení zákona je nutno je označit za neslučitelné se zásadou proporcionality, jakož i se zásadou právní jistoty, které představují obecné právní zásady právního řádu Evropské unie. Dané ustanovení je rozporné s unijní právní úpravou, neboť zcela jednoznačně nerespektuje zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality. [27] Nejvyšší správní soud nemůže závěrům, které krajský soud v otázce (ne)slučitelnosti § 109 odst. 2 zákona o DPH učinil, zcela přisvědčit. Především je třeba uvést, že v projednávané věci bylo ručení uplatněno dle § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH, tedy z důvodu, že byla příjemcem plnění poskytnuta zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem úplata za toto plnění na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko. Krajský soud tak zcela nad rámec projednávané věci posuzoval i případy ručení, které ve věci nebyly aplikovány. Zcela vykročil z rámce vedeného řízení, když konstatoval, že celý § 109 odst. 2 je rozporný s evropským právem a tudíž neaplikovatelný. [28] Jak již bylo uvedeno, směrnice o DPH v článku 205 umožňuje členským státům stanovit, že za odvod daně ručí společně a nerozdílně jiná osoba než osoba povinná odvést daň. Toto ustanovení směrnice bylo v podobě institutu ručení za nezaplacenou daň implementováno do zákona o DPH rovněž v § 109. [29] S účinností od 1. 4. 2011 bylo do zákona o DPH poprvé zakotveno ručení příjemce zdanitelného plnění v případech vymezených v § 109 odst. 1 písm. a) až c) a odst. 2 [ nyní odst. 2 písm. a)]: „(1) Plátce, který přijme zdanitelné plnění s místem plnění v tuzemsku uskutečněné jiným plátcem nebo poskytne úplatu na takové plnění (dále jen ‚příjemce zdanitelného plnění‘), ručí za nezaplacenou daň z tohoto plnění, pokud v okamžiku jeho uskutečnění věděl nebo vědět měl a mohl, že a) daň uvedená na daňovém dokladu nebude úmyslně zaplacena, b) plátce, který uskutečňuje toto zdanitelné plnění nebo obdrží úplatu na takové plnění (dále jen „poskytovatel zdanitelného plnění“), se úmyslně dostal nebo dostane do postavení, kdy nemůže daň zaplatit, nebo c) dojde ke zkrácení daně nebo vylákání daňové výhody. (2) Příjemce zdanitelného plnění ručí také za nezaplacenou daň z tohoto plnění, pokud je úplata za toto zdanitelné plnění bez ekonomického opodstatnění zcela zjevně odchylná od obvyklé ceny.“ [30] Z výslovné dikce § 109 odst. 1 zákona o DPH (zvýraznění provedeno Nejvyšším správním soudem) vyplývá, že důkazní břemeno stran skutečností zde uvedených leží jednoznačně na správci daně. To, že ručitel v okamžiku uskutečnění plnění věděl nebo vědět měl a mohl, že dodavatel má v úmyslu nezaplatit daň či získat daňovou výhodu, musí správce daně, pokud bude požadovat ručení ze strany příjemce plnění, ručiteli prokázat. V případech uvedených v odstavci v § 109 odst. 1 uvedeného zákona musí být rovněž splněna podmínka, že ručitel o výše popsaných skutečnostech věděl či vědět mohl již v okamžiku uskutečnění zdanitelného plnění. Nelze mu tedy přičítat k tíži skutečnosti, které nastanou ex post, tedy až poté, kdy k uskutečnění zdanitelného plnění došlo. [31] Rovněž pro případ ručení dle § 109 odst. 2 písm. a) zákona o DPH musí správce daně prokázat, že cena daného plnění je zcela zjevně odchylná (a to nápadně nižší než cena obvyklá či nápadně vyšší než cena obvyklá) od obvyklé ceny; na ručiteli potom je, aby vysvětlil případné ekonomické důvody pro vzniklou odchylku ceny od ceny obvyklé (jinými slovy, aby se z podezření o vědomém jednání se záměrem neuhrazení daně vyvinil). Výchozím pro vznik tohoto ručitelského vztahu je tedy závěr o tom, že sjednaná úplata za plnění byla zcela zjevně odchylná od ceny obvyklé a o tom, že takováto zjevně odchylná úplata nebyla ekonomicky opodstatněná. Předpokládá se, že osoba povinná k dani měla důvody se domnívat, že se jedná o případ, kdy by DPH nebo její část splatná za uvedené dodání nebo za jakékoli předchozí nebo následné dodání dotčeného zboží, zůstala nezaplacena, pokud byla od ní požadovaná cena buď nižší než nejnižší cena, kterou mohla rozumně očekávat, že by zaplatila za uvedené zboží na trhu, nebo nižší než cena požadovaná za jakékoli předchozí dodání téhož zboží. Tato domněnka může být vyvrácena prokázáním toho, že nižší cenu zaplacenou za zboží lze přičíst okolnostem nezávislým na nezaplacení DPH. Výrazně odlišná cena [§ 109 odst. 2 písm. a) zákona o DPH] je i v judikatuře SDEU akceptována jako indikátor podvodného jednání – viz výše uvedený rozsudek C-384/04. [32] Kromě výše uvedených případů ručení, byl rozsah ručení následně v zákoně o DPH rozšiřován o další skutkové podstaty ručení. Od 1. 1. 2012 bylo nově zakotveno ručení příjemce zdanitelného plnění, pokud je úplata za toto plnění poskytnuta zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko [§ 109 odst. 2 písm. b)]; od 1. 1. 2013 ručení příjemce zdanitelného plnění, pokud je úplata za toto plnění poskytnuta zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem na jiný účet než účet poskytovatele zdanitelného plnění, který je správcem daně zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup [§ 109 odst. 2 písm. c)], ručení příjemce při přijetí plnění od tzv. nespolehlivého plátce [§ 109 odst. 3] a ručení příjemce při nákupu pohonných hmot od osoby neregistrované jako jejich distributor [§ 109 odst. 4]. S účinností od 1. 7. 2017 je ručení za nezaplacenou DPH rozšířeno i o případy, kdy k úhradě za zdanitelné plnění dojde prostřednictvím virtuálních měn [§ 109 odst. 2 písm. d)]. [33] V projednávané věci přistoupil správce daně k uplatnění ručení podle § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH. Ručitel úplatu za plnění ve prospěch dlužníka poskytl bezhotovostním převodem na účet mimo tuzemsko. [34] Judikatura SDEU dovodila, že členské státy mohou přijmout takovou právní úpravu, která stanoví, že osoba povinná k dani, v jejíž prospěch se dodání zboží nebo poskytnutí služeb uskutečnilo a která věděla, nebo měla důvody se domnívat, že by daň z přidané hodnoty nebo její část splatná za uvedené dodání zboží nebo poskytnutí služeb, nebo za jakékoli předchozí nebo následné dodání zboží nebo poskytnutí služeb, zůstala nezaplacena, může být spolu s daňovým dlužníkem společně a nerozdílně odpovědná za odvod uvedené daně. Taková právní úprava musí nicméně dodržovat obecné právní zásady, které jsou součástí právního řádu Evropské unie, a zejména zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality (viz rozsudky SDEU C-384/04, ze dne 8. 6. 2000, Schlossstrasse, C-396/98, Recueil, s. I-04279, ze dne 26. 4. 2005, „Goed Wonen“, C-376/02, Sb. rozh., s. I-03445). [35] Krajský soud dospěl k závěru, že případy ručení uvedené § 109 odst. 2 zákona o DPH jsou v rozporu s evropským právem, neboť nejsou založeny na výše uvedených principech (konkrétně na zaviněném jednání osoby povinné k dani) a proto k nim nelze přihlížet. [36] Nejvyšší správní soud především nemůže přisvědčit krajskému soudu (a rovněž žalobkyni) stran interpretace § 109 zákona o DPH, pokud posuzuje odst. 1 a 2 uvedeného ustanovení odděleně. Při striktním oddělení a samostatném posuzování jednotlivých odstavců v rámci téhož ustanovení pouze z hlediska jazykového výkladu by bylo totiž možno dospět i k závěru, že odst. 2, nebylo-li by možno vycházet z legislativní zkratky zavedené v odst. 1, lze vztahovat na jakákoli zdanitelná plnění, tedy nikoli pouze na ta s místem plnění v tuzemsku (neboť z textu odst. 2 se podává, že se jedná o jakákoliv zdanitelná plnění, aniž by bylo stanoveno kde a mezi kým). Takový výklad však i s ohledem na skutkové podstaty uvedené v odst. 2 je zcela absurdní a taková úprava by byla nepochybně s evropským právem v rozporu. Nejvyšší správní soud již opakovaně judikoval, že nelze vycházet pouze z textu zákona, ale též z jeho smyslu a účelu (srov. též např. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku.“ Systematickou souvislost, jakož i principy, na nichž může být založeno ručení ve smyslu směrnice o DPH, jakož i judikatury SDEU, která ji dotváří, a v jejichž intencích je nutno zákon o DPH vykládat, však krajský soud nebral v potaz a nepřistoupil, ač to bylo namístě, k výkladu eurokonformnímu. [37] Vychází-li krajský soud z úvah, které předestřela v žalobě též žalobkyně, že § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH upravuje zcela jiný případ ručení, který není založen na zavinění, neboť to z textu nevyplývá, nelze mu přisvědčit. Samotná skutečnost, že § 109 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona na rozdíl od odst. 1 výslovně „zavinění“ nepresumuje, neznamená, že je možno od podmínek, za nichž může být ručení ve smyslu evropského práva uplatněno, odhlížet. [38] Dle Nejvyššího správního soudu poskytnutí úplaty příjemcem zdanitelného plnění zcela nebo zčásti bezhotovostním převodem na účet vedený poskytovatelem platebních služeb mimo tuzemsko bez dalšího, nemůže samo o sobě založit ručitelský vztah, byť by tomu tak doslovné znění zákona mohlo nasvědčovat. Aby mohlo být ručení uplatněno, musí k samotnému provedení platby přistoupit další okolnosti, ze kterých bude zjevné, že osoba povinná k dani, která úplatu na účet mimo tuzemsko učinila, věděla či mohla vědět, že záměrem takto směrované platby mimo tuzemsko, je právě nezaplacení daně. [39] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel vychází správně ze závěrů judikatury SDEU, že lze danou osobu považovat za společně a nerozdílně odpovědnou za odvod DPH, pokud v okamžiku operace uskutečněné v její prospěch věděla nebo měla vědět, že by DPH splatná za tuto operaci, nebo za předchozí nebo následnou operaci, zůstala nezaplacená. Lze mu přisvědčit i v tom, že takto výslovně je koncipován § 109 odst. 1 zákona o DPH, dle něhož je ručení založeno na znalostním testu, kde ručitelem je ta osoba, která věděla či vědět měla a mohla, že daň ze zdanitelného plnění, které přijala, nebude zaplacena. Při posuzování vzniku ručení osoby odlišné od daňového dlužníka je tedy zkoumáno její zavinění, přičemž systém odpovědnosti bez zavinění je v souladu s judikaturou SDEU vyloučen. Lze mu přisvědčit i v tom, že rovněž § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH není, jak tvrdí žalobkyně a potažmo krajský soud, koncipován jako ručení bez zavinění. Nelze však již souhlasit s další konstrukcí zavinění, které stěžovatel bez dalšího spatřuje již v samotném provedení úplaty na účet mimo tuzemsko. [40] Platba na účet zahraničního peněžního ústavu není zákonem zapovězena a ani jí nemůže být v souladu se zásadou volného pohybu kapitálu v rámci evropského hospodářského prostoru paušálně bráněno (přiměřeně, byť jde o věc skutkově odlišnou, lze vycházet např. ze stanoviska generálního advokáta P. Mengozziho k předběžné otázce ve věci Fidelity Funds, C-480/16: „K opatřením zakázaným podle čl. 56 odst. 1 ES z důvodu, že jsou omezeními pohybu kapitálu, náleží zejména ta, která mohou odradit od investování v některém členském státě osoby, které nemají v tomto státě bydliště nebo sídlo.“). Platba na účet mimo tuzemsko není ničím výjimečným. Ani mezi subjekty uskutečňujícími zdanitelná plnění v tuzemsku nemusí být ekonomicky neodůvodněná, podezřelá či signalizující úmysl nezaplacení daně či jiné podvodné jednání. Nelze s ní proto bez dalšího spojovat důsledky v podobě ručení za chování jiného subjektu, který neodvedl daň a vykazuje daňový nedoplatek u svého místně příslušného správce daně. Jak již zdejší soud konstatoval v nedávném rozsudku ze dne 30. 1. 2018, čj. 5 Afs 60/2017-60, nelze pomíjet, že v rámci daňového řízení existují rovněž legitimní nástroje, které správce daně může, resp. musí účinně využívat k zabezpečení splnění dlužné daňové povinnosti především ve vztahu ke skutečnému daňovému dlužníkovi. [41] Nelze proto stěžovateli přisvědčit v tom, že již ze skutečnosti, že žalobkyně, jakožto osoba povinná k dani, platila svému dodavateli (byť za plnění uskutečněná v tuzemsku) na jeho účet na Slovensku, lze dovodit, že žalobkyně coby ručitel měla či mohla mít povědomost o tom, že daň nebude jejím dodavatelem zaplacena. Pouze z této skutečnosti podstata ručení dle § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH vycházet nemůže. Neobstojí ani argumentace stěžovatele, že z obecného pohledu je minimálně zvláštní či neobvyklé, aby český plátce daně, který v tuzemsku uskutečňuje ekonomickou činnost a realizuje zdanitelná plnění s místem plnění v tuzemsku, požadoval platbu za tato zdanitelná plnění na účet, který v tuzemsku vedený není. Neobstojí ani argument, že z konkrétních poznatků daňové správy vyplývá, že platba na zahraniční účet za tuzemské zdanitelné plnění oproti platbě na tuzemský účet představuje vysokou pravděpodobnost zapojení do řetězce stiženého podvodem na dani z přidané hodnoty. Správce daně se musí zabývat konkrétními okolnostmi, které jsou s takovou platbou spojeny a z nichž lze prokazatelně dovodit, že záměrem právě takového způsobu úplaty bylo nezaplacení daně. V daném případě stěžovatel předestřel sice své domněnky, že žalobkyně coby ručitel musela být s dlužníkem na změně plateb, které doposud poukazovala na účet v tuzemsku, domluvena; toto však žalobkyně popírá. Ze spisu ani z odůvodnění správního rozhodnutí však nevyplývá, že by správce daně prováděl jakékoli dokazování a např. zjišťoval důvody změny plateb ze strany ručitele; teprve poté mohl dospět k závěru o skutečném úmyslu a záměru ručitele, resp. jeho povědomosti o jednání dlužníka, které směřuje k nezaplacení daně. [42] Soudní dvůr v rozsudku C-384/04 konstatoval: „Vnitrostátní opatření, která de facto zavádí systém společné a nerozdílné odpovědnosti bez zavinění, jdou nad rámec toho, co je k ochraně plateb do veřejného rozpočtu nezbytné. […] Přenesení odpovědnosti za zaplacení DPH na jinou osobu než daňového dlužníka, ač jí nebylo umožněno zbavit se této odpovědnosti předložením důkazu o tom, že s jednáním uvedeného daňového dlužníka neměla nic společného, je třeba považovat za neslučitelné se zásadou proporcionality.“ V tomto smyslu je nutno vykládat rovněž § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH. Pokud se stěžovatel domnívá, že zásadu právní jistoty a proporcionality dodržel, a domnívá se, že zákonné zakotvení situace, kdy daňový subjekt věděl či vědět mohl a měl, že daň nebude zaplacena, naopak zaručuje subjektům větší právní jistotu, nelze s ním zásadně souhlasit. [43] Na uvedeném nic nemění ani poukaz stěžovatele na možnost ručitele postupovat dle § 109a zákona o DPH, který umožňuje odběrateli, aby správci daně uhradil daň sám dobrovolně (aniž by byl vyzván jako ručitel) a tuto skutečnost správci daně oznámit. Toto, jak stěžovatel uvádí, preventivní opatření, je z hlediska principů, na kterých lze solidární odpovědnost osoby od dlužníka odlišné ve smyslu judikatury SDEU založit, nepodstatné. Stěžovatel se nemůže poukazem na možnou eliminaci dopadů na ručitele doporučeným postupem dle uvedeného ustanovení (které de facto ručiteli zakládá povinnost zajistit daň) zbavit důkazního břemene, které mu § 109 zákona o DPH, jak již bylo uvedeno výše, zakládá. Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že v souladu se zásadou proporcionality musejí členské státy využívat prostředků, které sice umožňují účinně dosáhnout cíle sledovaného vnitrostátním právem, avšak co nejméně narušují cíle a zásady stanovené dotčenými předpisy Unie (viz např. rozsudky SDEU ze dne 18. 12. 1997, Garage Molenheide a další proti Belgii, C-286/94, Recueil, s. I-07281, ze dne 27. 9. 2007, Teleos a další, C-409/04, Sb. rozh., s. I-07797). Soudní dvůr rovněž konstatoval: „Je tak sice legitimní, že se opatření přijatá členským státem snaží o co nejúčinnější ochranu plateb do veřejného rozpočtu, avšak tato opatření nesmějí přesahovat rámec toho, co je za tímto účelem nezbytné.“ [44] Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku čj. 5 Afs 151/2004-73, č. 701/2005 Sb. NSS, veřejný zájem ve výběru daní nelze spatřovat pouze ve fiskálním zájmu státu, ale rovněž v potřebě spravedlivě vymezit práva a povinnosti osob, které daňová povinnost stíhá. Je-li cílem správy daní vybrat daň ve správné výši, znamená to zcela jistě i to, vybrat ji po právu a spravedlivě především od těch osob, kterým primárně daňová povinnost svědčí. Teprve poté lze uplatnit nástroje upravující solidární odpovědnost za daň či daňový dluh, a to pouze v zákonem vymezeném rozsahu.

decision_881.txt

k § 19 odst. 5 bodu 4 a § 38nb odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 19. 8. 2014 ke směrnici Rady 2003/49/ES o společném systému zdanění úroků a licenčních poplatků mezi přidruženými společnostmi z různých členských států I. Od okamžiku faktického naplnění požadavků pro osvobození od daně, vymezených § 38nb odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, počíná běžet dvouletá lhůta, během které a ve vztahu k níž může žadatel požádat o vydání rozhodnutí podle § 38nb téhož zákona. Rozhodnutím lze osvobození přiznat i za dobu předcházející jeho vydání. II. K faktickému uplatnění osvobození úroků od daně může žadatel v souladu s § 19 odst. 5 bodem 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, přistoupit až po vydání rozhodnutí podle § 38nb citovaného zákona, které autoritativně potvrzuje naplnění skutečností vyžadovaných pro osvobození směrnicí Rady 2003/49/ES o společném systému zdanění úroků a licenčních poplatků mezi přidruženými společnostmi z různých členských států. Rozhodnutí je závazné rovněž pro plátce daně, který na jeho základě přestává pro futuro na vymezenou dobu daň srážet. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2018, čj. 3 Afs 250/2016-40) Věc: : Stock Polska Sp. Z o. o. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o osvobození od daně z příjmů, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce (Stock Polska Sp. Z o. o.) uzavřel dne 7. 10. 2011 se společností Stock Plzeň-Božkov s. r. o. (příjemce půjčky) smlouvu o poskytnutí půjčky, kdy druhému ze jmenovaných subjektů vznikla povinnost hradit úroky, jejichž skutečným příjemcem je žalobce. Dne 3. 7. 2013 podal žalobce žádost o vydání rozhodnutí o přiznání osvobození úroků z úvěrů a půjček od srážkové daně podle § 38nb zákona o daních z příjmů. Finanční úřad pro hl. m. Prahu přiznal dne 5. 2. 2014 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), žalobci právo na osvobození příjmů z úroku z úvěrového finančního nástroje pro zdaňovací období od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013. Ve vztahu ke zdaňovacím obdobím roku 2011 a 2012 jeho žádost zamítl pro opožděnost podání. Žalovaný následně rozhodnutím ze dne 19. 8. 2014 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl odvolání žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalobce proti napadenému rozhodnutí podal žalobu u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 10. 10. 2016, čj. 6 Af 109/2014-40 (dále jen „napadený rozsudek“). Městský soud v rozsudku odcitoval znění čl. 1 odst. 11 až 15 směrnice Rady 2003/49/ES o společném systému zdanění úroků a licenčních poplatků mezi přidruženými společnostmi z různých členských států (dále jen „směrnice“) a dále § 19 odst. 1 písm. zk) a § 38nb zákona o daních z příjmů. Následně přistoupil k řešení stěžejní žalobní námitky, že žalovaný postupoval v rozporu s čl. 1 odst. 15 směrnice, neboť ta zakládá přímý nárok žalobce na vrácení sražené daně zpětně, bez ohledu na národní právní úpravu. Městský soud zdůraznil, že směrnice umožňuje členskému státu podmínit osvobození od daně rozhodnutím. Dává tedy státu možnost vázat takové osvobození na vydání příslušného rozhodnutí, nikoliv pouze na případné splnění jiných podmínek. Vydání rozhodnutí je tak podmínkou pro to, aby osvobození mohlo být přiznáno. Z uvedeného vyplývá, že členský stát může požadovat od daňového subjektu osvědčení prokazující příslušné skutečnosti (čl. 1 odst. 13 směrnice), které jsou důležité pro vydání rozhodnutí o osvobození (čl. 1 odst. 12 směrnice), a až vydání předmětného rozhodnutí je podmínkou pro přiznání příslušného osvobození. Česká republika tedy podmínila přiznání osvobození vydáním rozhodnutí ve smyslu § 38nb odst. 1 zákona o daních z příjmů v souladu s uvedenou směrnicí. K námitce žalobce směřující do čl. 1 odst. 15 směrnice, že žádost o vrácení daně musí být předložena ve stanovené lhůtě, přičemž „tato lhůta trvá nejméně dva roky ode dne platby úroků“, městský soud uvedl, že z citované úpravy plyne, že pokud je žádosti o osvobození vyhověno, mohou být tyto sražené daně vyplaceny zpětně nejméně dva roky ode dne platby úroků. Úprava tedy stanoví pouze to, že žádost o vydání rozhodnutí o přiznání osvobození může být podána nejméně dva roky ode dne platby úroků. Městský soud konstatoval, že sama o sobě však úprava neprolamuje obecnou úpravu osvobození až na základě příslušného správního rozhodnutí (čl. 1 odst. 12 směrnice). Městský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že ani z čl. 1 odst. 15 směrnice a ani z § 38nb odst. 5 písm. b) zákona o daních z příjmů neplyne možnost přiznat právo na osvobození zpětně před účinky správního rozhodnutí o osvobození. Pokud jde o odkaz žalobce na § 38nb odst. 5 citovaného zákona, podle něhož rozhodnutí musí obsahovat „časový rozsah závaznosti rozhodnutí, přitom rozhodnutí musí být vydáno nejméně pro jedno zdaňovací období a nejvýše pro tři zdaňovací období bezprostředně po sobě jdoucí“, ani z tohoto znění nelze dovodit, že by takové rozhodnutí mělo (mohlo) mít zpětné účinky. Tento závěr městský soud podpořil odkazem na zásadu daňového práva, podle které všechna rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, nebo ruší práva a povinnosti, mají konstitutivní charakter a působí od jejich vydání (případně nabytí právní moci), a to vždy do budoucna. V tomto kontextu odkázal soud též na odbornou komentářovou literaturu vztahující se k § 101 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Pokud by snad rozhodnutí mělo mít zpětné účinky, musela by to daná norma výslovně stanovovat. Městský soud uzavřel, že výklad zvolený žalovaným odpovídá jak zákonu o daních z příjmů, tak směrnici. Pokud chtěl žalobce využít svého práva a uplatnit osvobození i pro zdaňovací období let 2011 a 2012, měl požádat o vydání rozhodnutí o osvobození v příslušné lhůtě. Pokud tak neučinil, nemůže se následně domáhat právních následků, které jsou vázány na vydané rozhodnutí. Městský soud dodal, že § 38nb odst. 3 zákona o daních z příjmů tuto situaci výslovně upravuje – „[d]ojde-li ke změně, která může mít vliv na splnění podmínek pro osvobození podle § 19 odst. 1 písm. zj) a zk), poplatník je povinen informovat o tom bez zbytečného odkladu plátce a svého místně příslušného správce daně“. Žalovaný se tak vypořádal se všemi okolnostmi, které žalobce namítal a městský soud proto žalobu zamítl jako nedůvodnou. Proti napadenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítl, že se v roce 2013 domáhal vydání rozhodnutí o osvobození podle § 38nb zákona o daních z příjmů mj. pro dvě předcházející zdaňovací období, neboť to citovaný zákon ve spojení se směrnicí umožňují a česká daňová správa taková rozhodnutí běžně vydávala. S odkazem na přílohu kasační stížnosti (odpověď Finančního úřadu pro hl. město Prahu ze dne 29. 12. 2014 na stěžovatelovu žádost o informace) stěžovatel zdůraznil, že za období od 1. 1. 2012 do 30. 6. 2012 vydala daňová správa 48 rozhodnutí, která se týkala rozebíraného osvobození, a to ve vztahu ke zdaňovacímu období 2011, nebo jemu předcházejícím, přičemž v 31 případech bylo osvobození přiznáno. Uvedeným postupem tedy založily daňové orgány určitou správní praxi a stěžovatel se tak dovolává legitimního očekávání, že praxe bude zachována, neboť nedošlo k žádné změně platných předpisů. Očekával tedy, že v souladu s § 8 odst. 2 daňového řádu rozhodne daňová správa ve skutkově totožných případech obdobně. Z hlediska stěžejní právní otázky – možnost přiznání osvobození za předcházející roky, vymezil stěžovatel tři významné body, a to konstitutivní povahu rozhodnutí o osvobození, eurokonformní výklad zákona o daních z příjmů a přímý účinek směrnice. Ke konstitutivní povaze rozhodnutí uvedl, že nelze směšovat konstitutivní povahu rozhodnutí s nárokem, který rozhodnutí zakládá. Stěžovatel nepožaduje, aby rozhodnutí platilo zpětně, ale aby ode dne vydání ex nunc přiznalo nárok na osvobození pro předchozí zdaňovací období. Stěžovatel nebo Stock Plzeň-Božkov by poté mohli podat dodatečné daňové tvrzení, v němž by uplatnili osvobození za roky 2011 a 2012. Dodatečné tvrzení by nemělo účinky „zpětně“, tedy jako by bylo podáno v roce 2011 a 2012, ale mělo by účinky až od roku 2014. Konstitutivní rozhodnutí, která působí ode dne vydání na předchozí skutečnosti, rozeznává správní právo zcela běžně. Příkladem je dodatečné povolení stavby. Stěžovatel dodal, že § 38nb odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů hovoří o přiznání osvobození na nejvýše tři po sobě jdoucí zdaňovací období, aniž by jakkoliv limitovalo, za která období by měl správce daně rozhodnutí vydat. Jestliže žadatel požaduje přiznání osvobození za období 2011 až 2013, potom má správce daně povinnost takovou žádost prošetřit a při splnění podmínek podle § 38nb odst. 4 zákona o daních z příjmů rozhodnutí o osvobození vydat. Ohledně druhého bodu – povinnosti eurokonformního výkladu – poukázal stěžovatel na cíl směrnice, jímž je narovnání méně příznivých daňových podmínek u transakcí mezi společnostmi z různých členských států EU, než jaké se vztahují na stejné transakce prováděné mezi společnostmi ze stejného státu, a odstranění nadbytečných administrativních překážek. Z článku 1 odst. 15 směrnice jednoznačně vyplývá, že osvobození je možno přiznat dva roky zpětně, jsou-li pro to prokázány zákonné podmínky. Stěžovatel zdůraznil, že souhlasí s žalovaným v tom, že členské státy mohou osvobození podmínit rozhodnutím. Pokud však čl. 1 odst. 15 směrnice „stanoví dvouletou lhůtu po srážce, ve které je možné osvobození nárokovat“, potom jediným eurokonformním výkladem je, že rozhodnutí o osvobození lze vydat také za předchozí zdaňovací období. Poslední dílčí námitku – přímý účinek čl. 1 odst. 15 směrnice, stěžovatel uvedl tvrzením, že citované ustanovení je dostatečně určité, jednoznačné a vertikálně použitelné, a splňuje tedy podmínky pro přímý účinek. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 Afs 53/2009-63, uvedl, že všechny orgány členského státu mají povinnost eurokonformního výkladu a v případě nesouladu vnitrostátních předpisů se směrnicí, při splnění podmínek přímého účinku, povinnost aplikovat přednostně směrnici. Stěžovatel se proto domáhá přímého účinku čl. 1 odst. 15 směrnice, tedy přiznání nároku na osvobození, a to nejméně za dobu dvou let od okamžiku, kdy měla být provedena srážka, tj. zde i za období let 2011 a 2012. Městský soud však pouze uvedl, bez dalšího odůvodnění, že přímý nárok ze směrnice pro stěžovatele neplyne. Stěžovatel proto navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [19] Za klíčovou námitku lze totiž považovat odkaz stěžovatele na čl. 1 odst. 15 směrnice, z něhož podle jeho názoru vyplývá právo na přiznání osvobození od daně na dva roky, a to od okamžiku sražení daně. Za tuto dobu, a v této lhůtě, je podle něj, při prokázání naplnění podmínek pro osvobození, možné vrácení daně požadovat. Městský soud námitku odmítl s odkazem na odstavec 12 téhož ustanovení směrnice, podle kterého členský stát může podmínit osvobození od daně rozhodnutím, čehož využila i Česká republika. Rozhodnutí podle § 38nb je proto podmínkou pro přiznání osvobození a čl. 1 odst. 15 směrnice podle městského soudu stanoví pouze to, že „žádost o vydání rozhodnutí o přiznání osvobození příjmů z úroků může být podána nejméně dva roky ode dne platby úroků. Sama o sobě však tato úprava neprolamuje obecnou úpravu osvobození od placení daně až na základě příslušného správního rozhodnutí (čl. 1 odst. 12 směrnice).“ [20] Článek 1 odst. 15 směrnice stanoví, že „[p]okud společnost plátce nebo stálá provozovna provedly srážku daně u zdroje v případě, kdy mělo dojít k osvobození od daně dle tohoto článku, vzniká nárok na vrácení takto sražené daně. Členský stát může požadovat skutečnosti uvedené v odstavci 13. Žádost o vrácení daně musí být předložena ve stanovené lhůtě. Tato lhůta trvá nejméně dva roky ode dne platby úroků či licenčních poplatků.“ Nejvyšší správní soud považuje za podstatné vyložit, kdy je ve smyslu citovaného ustanovení naplněna podmínka „mělo dojít k osvobození od daně“. Pro tyto účely považuje za podstatný navazující odkaz citovaného ustanovení směrnice na prokázání skutečností uvedených v odstavci 13 téhož článku. V něm směrnice vymezuje pojem „osvědčení“, a to souborem skutečností (údajů), které musí žadatel o osvobození prokázat, přičemž je důležité zdůraznit, že mezi dané údaje nespadá rozhodnutí o osvobození ve smyslu odstavce 12 článku 1 směrnice. Tomu koresponduje i znění odstavce 12, který podmiňuje vydání rozhodnutí právě „osvědčením“, které potvrzuje skutečnosti vypočtené čl. 1 odst. 13 a čl. 3 směrnice. Jinými slovy, „osvědčení“, již podle svého názvu, dokládá faktické naplnění podmínek vyžadovaných směrnicí pro osvobození příjmů z úroků od daně, mezi které nespadá vydání rozhodnutí podle čl. 1 odst. 12 směrnice. [21] Nejvyšší správní soud proto nemůže dát za pravdu žalovanému, který v napadeném rozhodnutí uvádí, že rozhodnutí o osvobození je „ve směrnici také označeno jako osvědčení potvrzující splnění požadavků“ (srovnej stranu 6 rozhodnutí žalovaného), neboť platí, že osvědčení je podkladem pro vydání rozhodnutí, nikoli rozhodnutím samým. Tuto koncepci konečně plně přejímá i zákon o daních z příjmů, který pro vydání rozhodnutí podle § 38nb vyžaduje takové „náležitosti“ žádosti, které plně odpovídají právě znění odst. 13 článku 1 směrnice, ve spojení s čl. 3 směrnice (srovnej § 38nb odst. 2 zákona o daních z příjmů). Shodnost prokazovaných údajů (spadajících pod „osvědčení“ dle směrnice) dokládá i společný požadavek směrnice (čl. 1 odst. 13) a zákona o daních z příjmů (§ 38nb odst. 3), aby dané údaje byly platné nejméně rok, avšak ne déle než tři roky. Platí tedy, že i národní zákonodárce vyžaduje pro vydání rozhodnutí podle § 38nb citovaného zákona doložení „osvědčení“ v tom smyslu, jak jej vymezuje čl. 1 odst. 13 směrnice, ve spojení s čl. 3 směrnice. [22] Uvedený výklad nijak nepopírá význam rozhodnutí podle čl. 1 odst. 12 směrnice, tedy podle § 38nb zákona o daních z příjmů, neboť samotné naplnění podmínek vyžadovaných směrnicí pro osvobození ještě neumožňuje žadateli (zde stěžovateli) jeho faktické uplatnění. Pro tento postup je v rámci českého právního řádu vyžadováno právě vydání zmíněného rozhodnutí. Tímto prismatem je pak třeba vykládat čl. 1 odst. 15 směrnice. Tedy jsou-li fakticky naplněny podmínky pro osvobození podle směrnice, ve smyslu skutečností představujících obsah pojmu „osvědčení“, a daň je při platbě úroků nadále srážena, má stěžovatel počínaje tímto momentem po dobu dvou let možnost požádat o vrácení daně za období, po které podmínky osvobození fakticky splňoval. Žádost podle čl. 1 odst. 15 směrnice tedy představuje žádost o vydání rozhodnutí podle § 38nb zákona o daních z příjmů, které autoritativně potvrzuje faktické naplnění podmínek osvobození. Tomu odpovídá pravidlo, že členský stát podle čl. 1 odst. 15 směrnice může požadovat „skutečnosti uvedené v odstavci 13“, které korespondují s náležitostmi žádosti podle § 38nb odst. 2 zákona o daních z příjmů, nezbytných pro vydání rozhodnutí o osvobození. [23] Teprve pokud členský stát rozhodnutí vydá a autoritativně tím potvrdí naplnění podmínek pro osvobození vymezené směrnicí v čl. 1 odst. 13, ve spojení s jejím čl. 3, respektive obsažené v § 38nb odst. 2 zákona o daních z příjmů, může žadatel (zde stěžovatel) fakticky osvobození realizovat, tedy domoci se vrácení daně za dobu, kdy podmínky pro osvobození splňoval. Teprve od vydání tohoto rozhodnutí také plátce pro futoro přestane po dobu vymezenou v rozhodnutí srážet předmětnou daň ve smyslu § 38nb odst. 4, in fine citovaného zákona. [24] Na základě naznačené interpretace ustanovení směrnice a § 38nb zákona o daních z příjmů je třeba korigovat druhý stěžejní závěr městského soudu, kterým zdůvodnil zamítnutí stěžovatelovy žaloby, totiž že rozhodnutí o osvobození podle § 38nb je rozhodnutím konstitutivní povahy. Tato úvaha totiž nemá z hlediska posuzované problematiky relevantní význam. Z dosud řečeného vyplývá, že význam rozhodnutí o osvobození spočívá v autoritativním potvrzení skutečností, jejichž nastoupení je směrnicí vyžadováno pro osvobození úroků od daně z příjmů. Ve vztahu k potvrzení zákonem požadovaných skutečností má tedy uvedené rozhodnutí podle § 38nb zákona o daních z příjmů deklaratorní povahu. Zároveň je ovšem třeba opět zdůraznit, že tím není popřena jeho role nezbytného předpokladu pro faktické uplatnění osvobození, čemuž odpovídá i znění § 19 odst. 5 bodu 4 zákona o daních z příjmů („Osvobození podle odstavce 1 písm. zj) a zk) lze uplatnit, pokud [mj.] příjemci úroků z úvěrového finančního nástroje nebo licenčních poplatků bylo vydáno rozhodnutí podle § 38nb“). Stejně má rozhodnutí význam pro plátce daně, pro něhož je závazné, a na základě něhož přestává pro futoro na vymezenou dobu srážet daň. [25] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že čl. 1 odst. 15 směrnice je nutno vykládat v tom smyslu, že v případě faktického naplnění požadavků pro osvobození od daně podle směrnice, ve smyslu skutečností vymezených jejím odstavcem 13 článku 1, ve spojení s článkem 3, tj. předpokladů vyjádřených v § 38nb odst. 2 zákona o daních z příjmů, počíná běžet dvouletá lhůta, během které, a ve vztahu k níž může žadatel požádat o vydání rozhodnutí podle § 38nb zákona o daních z příjmů. Stejně tak přirozeně může žadatel požadovat osvobození vůči této době, kdy splňoval podmínky pro osvobození, pouze částečně a z další části požadovat osvobození do budoucna od vydání rozhodnutí podle § 38nb téhož zákona. Pokud by potom v této době podmínky splňovat přestal, je povinen tuto skutečnosti oznámit plátci a správci daně podle § 38nb odst. 3, věty druhé zákon o daně z příjmů. Pro účely nyní posuzované věci je však rozhodné, že podle citovaného ustanovení směrnice může žadatel požadovat osvobození od daně až dva roky zpětně od podání žádosti, pokud po danou dobu splňoval řečené podmínky pro osvobození. Uplatnit osvobození však může fakticky, vzhledem k tomu, že Česká republika využila možnosti dané čl. 1 odst. 12 směrnice, až po vydání rozhodnutí podle § 38nb zákona o daních z příjmů, které závazně potvrzuje naplnění podmínek osvobození. Městský soud proto pochybil, pokud z povahy rozhodnutí podle § 38nb citovaného zákona dovodil možnost přiznat osvobození od daně pouze pro zdaňovací období následující po jeho vydání. Kasační námitka stěžovatele, vztahující se k této úvaze, je proto důvodná. (…)

decision_882.txt

k § 260l zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění zákonů č. 113/1997 Sb., č. 1/2002 Sb., č. 187/2004 Sb., č. 104/2011 Sb. a č. 18/2012 Sb. *)*) Ručení k zajištění celního dluhu se vztahuje nejen na clo, ale i na jeho příslušenství (úrok z prodlení). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, čj. 6 Afs 217/2017-43) Věc: Společnost s ručením omezeným Nieten Internationale Spedition proti Generálnímu ředitelství cel o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalobkyně. Celní úřad pro Pardubický kraj vyzval žalobkyni dne 13. 11. 2015, jako ručitele, k úhradě úroku z prodlení podle § 260l celního zákona s přihlédnutím k nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství ve znění účinném do 30. 4. 2016 (dále jen „celní kodex“), a nařízení Komise (EHS) č. 2454/93, jímž se provádí celní kodex, ve znění účinném do 30. 4. 2016, za dlužníka (daňový subjekt společnost s ručením omezeným HAMWELL) ve výši 789 Kč, kterému byl původně úrok z prodlení vyměřen rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015. Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 8. 6. 2016. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, v níž nesouhlasila mimo jiné s tím, že jako ručitel musí uhradit nejen celní dluh, ale i jeho příslušenství. Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 5. 2017, čj. 52 Af 49/2016-50, žalobu zamítl, neboť z § 256 odst. 4 celního zákona (a z § 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) podle soudu vyplývá, že celní jistota (ručitelský závazek) se vztahuje nejen k jistině cla, ale i k příslušenství cla a že obsahem hlavního dlužnického závazku není pouze jistina, nýbrž i příslušenství. S ohledem na znění ručitelské listiny, podle níž závazek ručitele zajišťuje celní a daňový dluh, kterým se rozumí povinnost uhradit clo, daně a poplatky, vybírané při dovozu včetně jejich příslušenství s výjimkou pokut, žalobce jako ručitel nemohl legitimně očekávat, že k zániku jeho ručitelského závazku došlo, aniž by bylo uhrazeno příslušenství. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že celní zákon nestanoví, že součástí celního dluhu je povinnost uhradit také jeho příslušenství. Článek 4 odst. 9 celního kodexu přímo definuje celní dluh, kam nepatří úroky z prodlení. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že obsahem ručitelského závazku žalobce byl v souladu s daňovým řádem i úrok z prodlení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [14] Ve vztahu k tomu, zda se jistota vztahuje na příslušenství cla, Nejvyšší správní soud spolu s krajským soudem odkazuje na § 2 odst. 4 daňového řádu, podle kterého daň podle § 2 odst. 3 téhož předpisu [kam patří dle písm. a) i clo] zahrnuje i příslušenství, mezi které navazující § 2 odst. 5 téhož předpisu zahrnuje úroky, včetně úroků z prodlení. Jestliže obecný předpis v podobě daňového řádu stanoví, že úrok z prodlení spadá pod pojem daně, resp. v daném případě cla, a celní zákon výslovně ve vztahu k celní jistotě pracuje s příslušenství cla (tj. úroků z prodlení), nevidí Nejvyšší správní soud jakýkoli prostor ve vztahu k institutu jednotlivé jistoty v podobě záruční listiny k dovozování, že tento zajišťovací institut, který má sloužit ke stejnému účelu jako celní jistota, se má vztahovat pouze na dluh na vlastním clu, nikoli na jeho příslušenství, zde úroku z prodlení. Rovněž daňový řád v § 171 (ručení vzniklé na základě zákona) a v § 173 (ručení na základě přijetí písemného prohlášení ručitele) hovoří o ručení za nedoplatek, resp. za neuhrazenou daň (zde se uplatní výše uvedené ohledně rozsahu pojmu daň), přičemž ve vztahu k nedoplatku je v tomto směru nutné aplikovat § 153 odst. 1 daňového řádu, které za nedoplatek označuje i neuhrazené příslušenství daně (jímž je i úrok z prodlení). [15] O tom, že se ručení vztahuje i na příslušenství (kam v souladu s daňovým řádem patří i úrok z prodlení) byla ostatně stěžovatelka informována obsahem předmětných záručních listin, které vycházely ze vzoru záruční listiny dle vyhlášky ministerstva financí č. 421/2012 Sb., podle něhož se „[z]ajišťuje […] celní a daňový dluh, kterým se rozumí povinnost uhradit clo, daně a poplatky, vybírané při dovozu včetně jejich příslušenství s výjimkou pokut“. *) S účinností od 29. 7. 2016 zrušen zákonem č. 242/2016 Sb., celní zákon.

decision_883.txt

k § 42 odst. 1 písm. m), § 179 a § 190 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „služební zákon“) V rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. m) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nelze vzít žádost o propuštění ze služebního poměru účinně zpět. Zpětvzetí žádosti je s ohledem na § 179 a § 190 téhož zákona možné jen v rámci řízení před správním orgánem I. stupně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, čj. 3 As 295/2016-29) Věc: Milan R. proti prvnímu náměstku policejního prezidenta o propuštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím ze dne 19. 11. 2012 vyhověl ředitel Letecké služby Policie České republiky žádosti žalobce z téhož dne o propuštění ze služebního poměru, podané podle § 42 odst. 1 písm. m), ve spojení s § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona. V souladu s žádostí žalobce bylo určeno, že služební poměr skončí dnem 31. 12. 2012. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž vzal svou žádost o propuštění ze služebního poměru zpět a navrhl, aby bylo řízení podle § 179 služebního zákona zastaveno. Rozhodnutím žalovaného [pozn. dle organizační struktury policejního prezidia ke dni rozhodování Městského soudu v Praze byl nadřízeným služebním funkcionářem žalobce první náměstek policejního prezidenta, s nímž proto městský soud jednal jako se žalovaným, ačkoliv napadené rozhodnutí bylo vydáno služebním funkcionářem příslušným podle předchozí organizační struktury – náměstkem policejního prezidenta pro vnější službu] ze dne 25. 2. 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo odvolání zamítnuto a rozhodnutí I. stupně potvrzeno. Žalobce proti napadenému rozhodnutí podal žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 29. 9. 2016, čj. 6 Ad 6/2013-32 (dále jen „napadený rozsudek“), vyhověl, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud se úvodem napadeného rozsudku zabýval argumentací, podle níž měla být na shora popsanou procesní situaci uplatněna úprava obsažená v správním řádu, in concreto jeho § 66 odst. 1 písm. a), § 88 odst. 2 a § 90 odst. 4, což by dle názoru žalobce vedlo ke zrušení správního rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Městský soud z hlediska uplatnitelnost správního řádu pro řízení ve věcech služebního poměru odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, čj. 3 Ads 79/2011-62, v jehož kontextu uzavřel, že subsidiární použití správního řádu je i v tomto případě přípustné, přičemž rozhodujícím kritériem je absence „náležité úpravy“ ve speciálním procesním předpise (tedy služebním zákoně). Současně však městský soud dospěl k závěru, že služební zákon obsahuje komplexní úpravu institutu rozhodného pro nyní projednávanou věc, tedy zpětvzetí žádosti. Subsidiární aplikace správního řádu proto není namístě. Za rozhodující ustanovení služebního zákona městský soud označil jeho § 178 odst. 1, dále § 179 větu první, § 182 odst. 1, § 190 odst. 1 a 8. Úpravu obsaženou ve vyjmenovaných ustanoveních městský soud následně komparoval s obsahem správního řádu. Dovodil, že oba předpisy vymezují jako jeden z důvodů zahájení správního řízení žádost účastníka (§ 178 odst. 1 služebního zákona a § 44 správního řádu). Městský soud dále doplnil, že existence žádosti současně představuje podmínku řízení. Není-li žádost, která přestane v důsledku projevu vůle účastníka existovat, odpadá důvod vedení řízení, což je praktickým důsledkem dispoziční zásady. Ta se pak dále projevuje tím, že v případě zpětvzetí žádosti dochází k zastavení řízení. Takto na žádost účastníka řízení podle názoru městského soudu nahlíží jak správní řád, tak služební zákon, a proto oba předpisy spojují se zpětvzetím žádosti jako důsledek zastavení řízení [§ 66 odst. 1 písm. a) správního řádu a § 179 věta první služebního zákona]. Městský soud dále zdůraznil, že § 190 odst. 1 služebního zákona nijak neomezuje právo podat odvolání a lze tak napadnou i rozhodnutí, kterým je žadateli zcela vyhověno, což odpovídá úpravě obsažené v § 81 odst. 1 správního řádu (odvolání lze podat, nestanoví-li zákon jinak). Jak zdůraznil městský soud, jedná se o projev dvojinstančnosti správního řízení. Její protiváhou je zásada jednotnosti řízení, která se projevuje mj. tím, že odvolací správní orgán je zásadně oprávněn, vedle jiných možností rozhodnutí, změnit správní rozhodnutí I. stupně. Městský soud v kontextu služebního zákona podotkl, že zde je situace vychýlena významně na stranu zásady jednotnosti řízení, neboť § 190 odst. 8 in fine citovaného zákona vylučuje možnost zrušení odvoláním napadeného rozhodnutí a jejího vrácení k dalšímu projednání (viz také rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 3. 2010, čj. 3 Ads 112/2009-53). Z uvedeného městský soud vyvodil zásadní důsledky pro pojetí odvolání podle služebního zákona. Upozornil, že Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 11. 2013, čj. 6 Ads 33/2013-31, poznamenal, že naznačenou úpravou služebního zákona zákonodárce prakticky eliminoval dvojinstančnost řízení ve věcech služebního poměru a připustil situaci, že účastník řízení může změnou rozhodnutí služebního funkcionáře v odvolacím řízení, která by byla v jeho neprospěch, přijít o možnost brojit proti takové změně rozhodnutí prostřednictvím řádného opravného prostředku. Městský soud z naznačeného dovodil, že odvolací řízení podle služebního zákona představuje, mnohem více než v případě správního řízení podle správního řádu, jeden celek s řízením I. stupně. Pouze při takovémto vnímání jednoty celého řízení dává podle městského soudu smysl výčet možných způsobů rozhodnutí obsažený v § 190 odst. 8 větě druhé služebního zákona. Ve světle posílené zásady jednotnosti pak městský soud možnost zrušení rozhodnutí v rámci odvolacího řízení podle služebního zákona označil za jakousi „zbytkovou kategorii“, která je omezena pouze na takové situace, v nichž není dán některý ze základních předpokladů (podmínek) řízení. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 Ads 33/2013-31, „zrušení napadeného rozhodnutí je možné jen v kombinaci se současným zastavením řízení odvolacím orgánem, tzn. pokud napadené prvostupňové rozhodnutí trpí takovými vadami, které mají ve smyslu § 179 neodstranitelný charakter“. Podle městského soudu tím Nejvyšší správní soud zdůraznil, že služební zákon připouští zrušení rozhodnutí I. stupně jen v případě, kdy jsou dány důvody pro zastavení řízení. Důvody pro zastavení jsou pak upraveny jen a pouze v § 179 služebního zákona, kdy prvním z nich je zpětvzetí žádosti. Městský soud proto dospěl k závěru, že za situace, kdy služební zákon vnímá existenci žádosti jako podmínku řízení, přičemž současně platí, že odvolání je koncipováno jako řádný opravný prostředek přípustný proti jakémukoliv rozhodnutí (projev dvojinstančnosti), avšak zároveň je zcela zásadním způsobem posílena zásada jednotnosti řízení, neboť služební zákon preferuje změnu napadeného rozhodnutí, kdy zrušení napadeného rozhodnutí váže pouze na existenci důvodů pro zastavení řízení, pak je podle názoru městského soudu nutné dospět k závěru, že účastníku řízení ve věcech služebního poměru vedeného na základě žádosti, nebrání nic v tom, aby v rámci odvolání, v souladu se zásadou dispoziční, vzal žádost zpět. V takovém případě nastane důvod pro zastavení řízení podle § 179 služebního zákona, který je zároveň důvodem pro postup podle § 190 odst. 8 věty druhé téhož zákona, tj. pro zrušení rozhodnutí a zastavení řízení. Jde tak ve své podstatě o úpravu obdobnou § 90 odst. 4 správního řádu. Městský soud proto odmítl náhled žalovaného, že zpětvzetí žádosti je relevantní pouze v rámci řízení v I. stupni a napadené rozhodnutí zrušil, přičemž věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V ní se úvodem ztotožnil s názorem městského soudu, že právo podat odvolání není služebním zákonem nijak omezeno, co do možnosti napadnout i rozhodnutí, kterým je žadateli vyhověno. Odmítl však názor, že žadatel může vzít svou žádost zpět i v rámci řízení o odvolání. Namítl, že řízení o žádosti o propuštění ze služebního poměru je specifické, kdy služební funkcionář nemůže rozhodnout jinak, než žádosti vyhovět. Uvážení je možné pouze ve vztahu k době, v níž služební poměr skončí. Za situace, kdy odvolání nemá odkladný účinek, domáhá se žalobce zpětvzetím fakticky obnovení služebního poměru. Služební funkcionář však již po rozhodnutí o propuštění činí kroky k obsazení služebního místa, přičemž končícího příslušníka nelze ani zatěžovat tak jako běžného příslušníka, tedy kupříkladu jej pověřovat úkoly dlouhodobého charakteru. Problémy v tomto kontextu by mohlo působit též řetězení žádostí (příslušníci by mohli opakovaně podávat žádosti o propuštění a následně je brát zpět). I když stěžovatel poznamenal, že si je vědom rozdílu mezi služebním a pracovním poměrem, přesto poukázal na § 50 odst. 5 zákoníku práce, podle kterého může být výpověď odvolána pouze se souhlasem druhé smluvní strany. Odkázal rovněž na komentář ke služebnímu zákonu, podle kterého disponuje příslušník žádostí o propuštění až do rozhodnutí o této žádosti. Pokud vezme svou žádost za takové situace zpět, služební funkcionář řízení zastaví. Po doručení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru však již žádost zpět vzít nelze. Lze pouze uplatnit opravné prostředky s tím, že výsledek řízení je nejistý, neboť rozhodnutí bylo vydáno na základě vůle příslušníka (Tomek, P. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Olomouc : ANAG, 2012, s. 164). Podle stěžovatele je nedůvodné rozlišovat postavení zaměstnance v případě odvolání podané (učiněné) výpovědi a žadatele o propuštění ze služebního poměru po vydání rozhodnutí I. stupně. Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry napadeného rozsudku, přičemž zdůraznil, že názor stěžovatele o nemožnosti vzít žádost o propuštění ze služebního poměru zpět, nemá oporu v platném právu. Navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [15] Městský soud v napadeném rozsudku přiléhavě odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 79/2011-62 potud, že i v řízení ve věcech služebního poměru je přípustné subsidiární uplatnění správního řádu. Jak však správně doplnil, kritériem takové aplikace správního řádu je absence rozhodné úpravy ve zvláštním předpise, tj. v tomto případě ve služebním zákoně. Současně je třeba dát městskému soudu obecně za pravdu i v tom, že v tomto případě není aplikace správního řádu namístě, neboť služební zákon obsahuje vlastní specifickou úpravu. Z hlediska její podoby a důsledků aplikace na projednávaný případ se však závěry městského a zdejšího soudu rozcházejí pro důvody dále uvedené. [16] Pro správné posouzení případu a aplikaci odpovídající úpravy je třeba se nejprve blíže zaměřit na ustanovení rozebíraná napadeným rozsudkem a jejich systematické zařazení ve služebním zákoně. Za klíčové ustanovení je třeba považovat § 179 citovaného zákona, který ve svém úvodu spojuje se zpětvzetím žádosti příslušníka zastavení řízení. Předmětné ustanovení spadá do hlavy II (Průběh řízení) části dvanácté (Řízení ve věcech služebního poměru). Spolu s hlavou I (obecná ustanovení) této části, je tak zřejmé, že hlava II představuje obecnou úpravu správního řízení ve věcech služebního poměru, která tak plně dopadá i na řízení o propuštění příslušníka podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona. Oproti tomu řízení odvolací, v jehož rámci žalobce realizoval zpětvzetí své žádosti, je upraveno v § 190 téhož zákona, který spadá do hlavy V (přezkoumávání rozhodnutí). Jde tedy ve vztahu k hlavě II rozebírané části služebního zákona o úpravu autonomní. [17] Zde je nutno předeslat, že § 190 služebního zákona problematiku zpětvzetí žádosti neupravuje, s výjimkou možnosti zpětvzetí samotného odvolání ve smyslu § 190 odst. 3 služebního zákona. Tento úkon by samozřejmě měl za následek zastavení odvolacího řízení, avšak bez důsledků, jichž se žalobce dovolává, totiž zrušení rozhodnutí I. stupně. Z poměru speciality § 190 služebního zákona vůči úpravě, jíž se řídí správní řízení v I. stupni ve věcech služebního poměru, lze pak dovodit nemožnost aplikace obecného § 179 téhož zákona. Tím je vyloučena možnost, že by zpětvzetí žádosti v průběhu odvolacího řízení, mj. ve věci žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, vedlo k zastavení správního řízení o této žádosti a zrušení rozhodnutí I. stupně ve smyslu § 190 odst. 8 věty druhé téhož zákona. [18] Pokud tedy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rozvíjí paralelu mezi služebním zákonem a správním řádem, na jejímž konci dochází k závěru, že oba tyto předpisy váží na zpětvzetí žádosti procesní důsledek v podobě zastavení řízení, s odkazem na § 179 služebního zákona a § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu, nelze s tímto srovnáním souhlasit. Správní řád totiž aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu („[ř]ízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel vzal svou žádost zpět“), spadajícího do hlavy VI (Průběh řízení v prvním stupni) části druhé (Obecná ustanovení o správním řízení) správního řádu, umožňuje aplikovat i v rámci odvolacího řízení na základě § 93 téhož zákona (hlava VIII Odvolací řízení). Toto ustanovení výslovně uvádí, že „[j]estliže v této hlavě není stanoveno jinak, pro řízení o odvolání se obdobně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části“. Jinými slovy, zvláštní úprava odvolacího řízení ve správním řádu výslovně umožňuje aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) i v rámci řízení o odvolání. Jak však bylo uvedeno shora, služební zákon tuto možnost neupravuje. Obecné ustanovení § 179 služebního zákona tak nelze na odvolací řízení podle tohoto zákona použít. [19] Vedle naznačeného vztahu obecné a zvláštní úpravy je dále nutné uvážit i specifickou povahu řízení, respektive samotné žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, o níž hovoří i sám stěžovatel. Jak totiž vyplývá z textu služebního zákona, podání žádosti o propuštění má vedle samotného zahájení řízení i další specifické důsledky, které nelze přehlížet, a kterými se liší od obecné žádosti/návrhu, jímž je zahájeno řízení podle správního řádu. Ustanovení § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona totiž pro ukončení služebního poměru podáním žádosti o propuštění příslušníkem bezpečnostního sboru výslovně stanoví, že skončí „uplynutím 2 kalendářních měsíců následujících po dni doručení žádosti o propuštění, jestliže služební funkcionář nerozhodne na základě žádosti příslušníka o době kratší“. Samotný § 42 odst. 1 písm. m) téhož zákona přitom explicitně uvádí, že v případě podání žádosti příslušník propuštěn být musí. Jinými slovy, není zde žádný prostor pro úvahu služebního funkcionáře, jak upozorňuje i stěžovatel, o tom, zda žádosti o propuštění vyhoví, či nikoli. I ve vztahu k diskrečnímu prostoru, který z výše uvedené citace vyplývá, tedy k možnosti rozhodnout o tom, že služební poměr skončí dříve než uplynutím dvouměsíční lhůty, je třeba poznamenat, že tato možnost je striktně vázána na návrh příslušníka. [20] Již podáním samotné žádosti o propuštění tedy počíná běh lhůty podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, jejímž uplynutím dochází k ukončení služebního poměru. Jestliže však mají tyto účinky uplynutím zmíněné lhůty nastoupit, musí k samotnému jejímu uplynutí přistoupit druhá rozhodná skutečnost, vyplývající z návětí § 42 odst. 5 téhož zákona („při propuštění příslušníka podle odstavce 1“), tj. musí dojít k vydání rozhodnutí o propuštění. V případě absence rozhodnutí tedy nemůže, i při uplynutí zákonné dvouměsíční lhůty, dojít ke skončení služebního poměru. Pro tyto důvody je třeba rozhodnutí služebního funkcionáře hodnotit jako rozhodnutí konstitutivní povahy. Význam vydání rozhodnutí o propuštění dále posiluje okolnost, na níž opět poukazuje stěžovatel, totiž, že služební zákon zásadně s podáním odvolání nespojuje odkladný účinek (§ 190 odst. 4 služebního zákona). Podání odvolání tak nesistuje účinky rozhodnutí I. stupně, jímž bylo žádosti o propuštění vyhověno. Jestliže tak v průběhu odvolacího řízení uplyne dvouměsíční lhůta podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, dochází ke skončení služebního poměru příslušníka. [21] V souhrnu uvedených atributů žádosti o propuštění lze shrnout, že jejím podáním příslušník, z hlediska faktických důsledků, rozhoduje o skončení služebního poměru, když rozhodující služební funkcionář nemá jinou možnost než žádosti vyhovět. Rozhodnutí o propuštění tak musí být k žádosti příslušníka vydáno. Konečně příslušník má současně možnost významně ovlivnit případnou délku lhůty, když jen a pouze k jeho žádosti může služební funkcionář rozhodnout o skončení služebního poměru ve lhůtě kratší než dvouměsíční. [22] Při zohlednění specifické povahy žádosti o propuštění ze služebního poměru [založení běhu lhůty podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, spolu s důsledky jejího uplynutí], absence správního uvážení služebního funkcionáře z hlediska způsobu jejího vyřízení a vyloučení odkladného účinku odvolání je zřejmé, že na nemožnost uplatnění obecného § 179 služebního zákona v odvolacím řízení nelze nahlížet jako potencionální nedostatek služebního zákona, či snad dokonce jako mezeru v právu. Jedná se naopak o důsledek specifické povahy správního řízení podle služebního zákona, konkrétněji řízení o žádosti o propuštění ze služebního poměru. Možnost zpětvzetí žádosti o propuštění v rámci odvolacího řízení je tak vyloučena již z hlediska její povahy, jí vyvolaných důsledků, čemuž pak koresponduje skutečnost, že daný postup není upraven ve služebním zákoně. Možnost uplatnění správního řádu je pak zapovězena, jak správně dovodil městský soud, v důsledku existence svébytné úpravy obsažené ve služebním zákoně. [23] Jak bylo však již uvedeno výše, naznačené důsledky podání žádosti o propuštění, tj. skončení služebního poměru uplynutím zákonné lhůty, vyžadují existenci rozhodnutí služebního funkcionáře. Jestliže tedy příslušník, který podal žádost o propuštění, tuto žádost vezme zpět v průběhu správního řízení v I. stupni, vyvolá tím zastavení správního řízení ve smyslu obecného § 179 služebního zákona, aniž by zmíněné účinky žádosti mohly nastat. Jinými slovy, zpětvzetí žádosti s důsledky podle § 179 služebního zákona, do doby rozhodnutí služebního funkcionáře, není v rozporu s naznačenou specifickou povahou žádosti podle § 42 odst. 1 písm. m) citovaného zákona. Jestliže však již je o žádosti o propuštění v I. stupni rozhodnuto, nelze právně účinně vzít tuto žádost zpět. V rámci odvolání je tak příslušník omezen zásadně jen na možnost namítat, že jím podaná „žádost o popuštění“ ve skutečnosti žádostí podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona nebyla. Takové podání by totiž pak přirozeně nemohlo vyvolat hmotněprávní účinky rozebírané shora, a to ani při (chybném) vydání rozhodnutí I. stupně. [24] Nad rámec uvedeného zdůvodnění se tento soud vyjadřuje ke stěžovatelovým úvahám o porovnání této věci a výpovědi z pracovního poměru a odkazem na § 50 odst. 5 zákoníku práce. Podle tohoto ustanovení lze vzít výpověď zpět pouze se souhlasem zaměstnavatele. Tento koncept má svůj odraz mj. ve skutečnosti, že v případě pracovního poměru, na rozdíl od poměru služebního, neprobíhá ohledně výpovědi žádné správní řízení. Výpověď představuje samostatný jednostranný právní úkon zaměstnance. Nevýhodou této úpravy je, že jednou podanou výpověď, po jejím doručení zaměstnavateli, nelze již jednostranně vzít zpět. Podmínkou účinného zpětvzetí výpovědi je právě souhlas zaměstnavatele ve smyslu § 50 odst. 5 zákoníku práce. Oproti tomu služební zákon umožňuje příslušníkovi, jenž podal žádost o propuštění, vzít svou žádost (jednostranně) zpět až do okamžiku rozhodnutí služebního funkcionáře. Tato výhoda podle služebního zákona je však vyvážena skutečností, že okamžikem rozhodnutí služebního funkcionáře příslušník ze shora uvedených důvodů nejenže tuto možnost pozbývá, ale zpětvzetí žádosti není z výše rozebraných důvodů (účinků žádosti) možné ani se souhlasem služebního funkcionáře. [25] Lze dodat, že jedním z důvodů této odlišnosti je nepochybně praktická nutnost zajištění kontinuity výkonu úkolů svěřených bezpečnostním sborům, jak v kasační stížnosti zmiňuje stěžovatel. S rozhodnutím o propuštění příslušníka by mělo být spojeno úsilí o rychlé obsazení uvolněné pozice, právě v důsledku povinnosti zajistit plynulý výkon funkcí bezpečnostního sboru. Srovnávané úpravy služebního zákona a zákoníku práce tak mají své výhody vyvažované naopak nevýhodami, které jsou důsledkem odlišnosti pracovního a služebního poměru. [26] Z uvedeného vyplývá, že závěr městského soudu o důsledcích zpětvzetí žádosti o propuštění současně s odvoláním, případně až během samotného odvolacího řízení, nemá oporu ve služebním zákoně. Vzhledem k uvedeným okolnostem je Nejvyšší správní soud názoru, že žalobce nemohl jím podanou žádost o propuštění vzít v rámci svého odvolání účinně zpět. Zpětvzetí žádosti o propuštění žalobce ze služebního poměru tak bylo právně neúčinné a nemohlo vést k ze zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení podle § 190 odst. 8 věty druhé služebního zákona, ve spojení s § 179 téhož zákona, jak nesprávně dovodil městský soud.

decision_884.txt

k § 18 odst. 4 a 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. Možnost umisťovat v nezastavěném území záměry uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba chápat jako výjimku z jinak přísné ochrany nezastavěného území. Stavební úřad musí při rozhodování o umístění záměru mj. uvážit, zda konkrétní záměr nenaruší charakter území a zda zájem na jeho umístění v navržené podobě převáží nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území a přírodních a dalších hodnot uvedených v § 18 odst. 4 stavebního zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, čj. 4 As 234/2017-38) Prejudikatura: č. 3117/2014 Sb. NSS. Věc: Jana R. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobkyně. Městský úřad Uherský Brod, odbor stavebního úřadu, rozhodl dne 25. 7. 2014 podle § 79 a § 92 stavebního zákona, a § 9 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o umístění stavby „Technologický objekt pro distribuci internetového signálu“ (dále též „záměr“) na pozemcích v katastrálním území Bystřice pod Lopeníkem, v lokalitě „Troják“, dále stanovil podmínky pro umístění stavby, podle § 115 stavebního zákona a § 5 a 6 vyhlášky č. 526/2006 Sb. vydal stavební povolení na stavbu záměru, stanovil podmínky pro provedení stavby a rozhodl o námitkách. Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 31. 1. 2017, neboť nezjistil v postupu stavebního úřadu v průběhu spojeného územního a stavebního řízení nedostatky takové povahy, které by byly důvodem k zásahu do napadeného rozhodnutí. Uvedl, že se jedná o stavbu uvedenou v § 18 odst. 5 stavebního zákona, neboť stavba „technologického objektu pro distribuci internetového signálu“ je s odkazem na § 2 písm. k) bodu 2 stavebního zákona stavbou pro „veřejnou technickou infrastrukturu“. Co se týče souladu umístění stavby s charakterem území, žalovaný uvedl, že předmětný záměr, navržený v zemědělské ploše, svým rozsahem a způsobem využití nepředstavuje nijak významný zásah do této funkční plochy a ani okolní funkční plochy nemůže nijak ovlivňovat. Samotná stavba ani její provoz nebrání zemědělskému užívání okolních pozemků ani rekreačnímu využití okolní krajiny. Při posuzování umístění stavby z hlediska hodnot území a krajiny vycházel žalovaný též ze stanovisek příslušných dotčených orgánů. Žalovaný dále uvedl, že územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem na plochách Z (plochy zemědělské) výslovně nevylučuje stavby technické infrastruktury, a proto lze navrhovanou stavbu s ohledem na § 18 odst. 5 stavebního zákona na zemědělské ploše umístit. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, v níž namítala, že bez ohledu na zastavitelnost či nezastavitelnost území je na daném území možno umísťovat pouze dopravní a technickou infrastrukturu, která však musí být jednak nezbytná, jednak související se zemědělskou činností prováděnou na zemědělských pozemcích. Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 10. 2017, čj. 29 A 48/2017-50, žalobu zamítl, neboť shledal, že z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat zde taxativně uvedené stavby, zařízení a jiná opatření s tím, že územně plánovací dokumentace nesmí jejich umístění výslovně vylučovat. Z aktuálního územního plánu obce Bystřice pod Lopeníkem nevyplývá, že by výslovně vylučoval všechny stavby technické infrastruktury, ale jen ty stavby, které by zhoršily erozní ohroženost území a odtokové poměry, nebo stavby, které nejsou v souladu s charakterem území a mohly by negativně ovlivnit využívání plochy, což však v daném případě neshledal za prokázané. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítala, že územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem jednoznačně stanoví, že pozemek, na kterém má být stavba umístěna, je součástí plochy zemědělské. Ve věci není sporné, že realizace technologického objektu pro distribuci internetového signálu není stavbou, kterou by územní plán obce výslovně uváděl v přípustném využití zemědělských ploch. Stěžovatelka však brojí proti závěru krajského soudu, že pokud není záměr uveden ve výčtu nepřípustných využití dotčeného území, může být souladu s § 18 odst. 5 stavebního zákona realizován. Stěžovatelka namítala, že z napadeného rozsudku fakticky vyplývá, že podstatné je pouze negativní vymezení nepřípustného využití území. Pokud by se investor rozhodl namísto vysílače internetového signálu na totožném místě vystavět např. jadernou elektrárnu, tento stavební záměr by byl povolen, neboť jaderná elektrárna není stavbou, která by byla na daném území výslovně uvedená jako nepřípustné využití území. K tomu, že by se zároveň nejednalo o aktivitu označenou za přípustnou, by pak vůbec přihlíženo nebylo. Tímto přístupem má být však územně plánovací dokumentace silně devalvována, jelikož potenciální stavebníci jsou omezováni pouze tím, co je na daném území výslovně zakázáno, nikoliv však již tím, co naopak územně plánovací dokumentace povoluje. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (…) [11] Podle § 18 odst. 5 stavebního zákona „[v] nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení, a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra. Uvedené stavby, zařízení a jiná opatření včetně staveb, které s nimi bezprostředně souvisejí včetně oplocení, lze v nezastavěném území umisťovat v případech, pokud je územně plánovací dokumentace výslovně nevylučuje.“[12] Z citovaného ustanovení vyplývá, že v nezastavěném území lze umisťovat taxativně vyjmenované kategorie staveb, zařízení a jiných opatření, pokud jsou v souladu s jeho charakterem. Poslední věta tohoto ustanovení uvedené pravidlo dále kvalifikuje tak, že dotčené záměry lze v nezastavěném území umisťovat v případech, kdy je územně plánovací dokumentace z důvodu veřejného zájmu výslovně nevylučuje. [13] Stěžovatelka nerozporuje, že záměr lze podřadit pod veřejnou technickou infrastrukturu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) bod 2. stavebního zákona, kterou je v nezastavěném území možné umístit podle § 18 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud se proto zabýval spornou otázkou, zda územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem tento typ záměru nevylučuje. [14] V posuzovaném případě má být záměr umístěn na zemědělské ploše v nezastavěném území. Územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem ve znění změny č. 1 z roku 2014 v části F.2 jako hlavní využití zemědělských ploch vymezuje zemědělskou půdu. Jako přípustné využití zemědělských ploch potom vymezuje: - plochy zemědělské zahrnující zemědělské pozemky tříděné podle druhů, včetně polních cest, rozptýlené zeleně, mezí, teras a terénních úprav, - nezbytná související dopravní a technická infrastruktura (včetně cyklotras), - protierozní opatření, - z technických opatření a staveb, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu: • chodníky pro pěší, cyklistické trasy, • odpočívadla, • prvky drobné architektury, informační tabule a zařízení. Zemědělské plochy pak podle územního plánu není možno využít následujícími způsoby: - všechny ostatní činnosti, které nejsou uvedeny jako hlavní a přípustné, - všechna opatření a stavby, která by zhoršila erozní ohroženost území a odtokové poměry, - stavby, zařízení a jiná opatření, která nejsou v souladu s charakterem plochy a mohly by negativně ovlivnit využívání plochy, zejména: • pro vodní hospodářství, • pro lesnictví, • pro těžbu nerostů. [15] Stěžovatelka v této souvislosti předně namítá, že způsob vymezení přípustného využití realizaci záměru vylučuje sám o sobě. Jiný výklad by podle stěžovatelky vedl k tomu, že by vymezení přípustných využití ztratilo smysl, a rozhodující by bylo pouze vymezení nepřípustného využití. [16] Tomuto výkladu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že aby záměry uvedené v tomto ustanovení nebylo možné v nezastavěném území umisťovat, musí je územně plánovací dokumentace vyloučit výslovně. Pokud územní plán jako jedno z přípustných využití vymezuje nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu související se zemědělským využitím plochy, zároveň z toho nelze dovozovat, že jakékoliv jiné záměry vyjmenované v § 18 odst. 5 stavebního zákona jsou bez dalšího vyloučeny. To platí zejména tehdy, pokud územní plán zároveň obsahuje výčet nepřípustných způsobů využití dotčeného území, jako je tomu v posuzovaném případě. [17] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že umisťované stavby musí být podle § 18 odst. 5 stavebního zákona vždy v souladu s charakterem dotčeného nezastavěného území. Krajský soud v této souvislosti vhodně odkázal na komentář ke stavebnímu zákonu, podle kterého „[z] hlediska územního plánování je charakter území dán nikoli pouze, ale především skladbou funkčních ploch. V důsledku uplatnění výjimky z ochrany nezastavěného území podle § 18 odst. 5 stavebního zákona by v území neměly začít dominovat plochy, které v něm dosud nedominovaly. Dominanci lze přitom chápat jako takovou změnu v území, která významem nebo rozsahem podstatně ovlivňuje okolní funkční plochy. Požadovaný charakter je rámcově vyjádřen cíli a úkoly územního plánování (předpoklady udržitelného rozvoje území, komplexní pojetí rozvoje, obecně prospěšný soulad veřejných a soukromých zájmů, koordinace změn v území, ochrana a rozvoj hodnot území a krajiny…). Nesoulad s cíli a úkoly územního plánování vyvolaný umístěním staveb, zařízení nebo jiných opatření v nezastavěném území by bylo možno chápat jako nesoulad s charakterem nezastavěného území. Důraz na zachování charakteru nezastavěného území je třeba chápat jako požadavek na minimalizaci negativních vlivů umisťování staveb, zařízení nebo jiných opatření na nezastavěné území s tím, že je vždy třeba přihlížet ke konkrétním okolnostem případu.“ (Machata, P. § 18 stavebního zákona In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013). [18] Při posuzování souladu záměru s charakterem nezastavěného území je tedy třeba vycházet ze skladby funkčních ploch a z cílů a úkolů územního plánování. Ochrana nezastavěného území je přitom veřejným zájmem a jedním z cílů územního plánování podle § 18 odst. 4 stavebního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 5 As 161/2012-36, č. 3117/2014 Sb. NSS). Argument stěžovatelky, že v dotčeném území by mohla být umístěna třeba i jaderná elektrárna, pokud by nebyla v územním plánu výslovně vyloučena, tedy není na místě, jelikož takový záměr by byl nepochybně v rozporu s charakterem dotčeného území. [19] Nejvyšší správní soud na tomto místě upozorňuje, že umisťování záměrů uvedených v § 18 odst. 5 stavebního zákona bez toho, aby byly posouzeny a prověřeny v procesu pořizování a vydávání územně plánovací dokumentace, představuje určitou výjimku z jinak přísných předpisů chránících nezastavěné území před zastavěním. Stavební úřad je povinen při rozhodování o umístění takových záměrů postupovat obzvlášť obezřetně a při své úvaze o přípustnosti záměru zohlednit ochranu nezastavěného území a přírodních hodnot, jakož i další cíle a úkoly územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona). S ohledem na výjimečný charakter umísťování záměrů v nezastavěném území dle § 18 odst. 5 stavebního zákona bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba též trvat na tom, aby stavební úřad zvážil, zda umisťovaný záměr je potřebný mj. i z hlediska zájmů sledovaných stavebním zákonem. Zde je tedy nutno vyhodnotit, zda potřeba umístění konkrétního záměru v nezastavěném území navrženým způsobem převáží nad veřejným zájmem na ochraně daného nezastavěného území, popř. zda není možné záměr realizovat jiným způsobem, který by byl k nezastavěnému území a hodnotám území uvedeným v § 18 odst. 4 stavebního zákona šetrnější (požadavek minimalizace zásahů do nezastavěného území). V posuzovaném případě správní orgány tuto úvahu učinily (srov. s. 7 až 9 rozhodnutí žalovaného) a stěžovatelka v tomto ohledu proti jejich závěrům nebrojí. (…)

decision_885.txt

k § 21 odst. 1, § 23 odst. 1 a § 26 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění zákonů č. 139/2015 Sb. a č. 460/2016 Sb. I. Rovněž u poznámek zapisovaných k nemovitosti podle § 23 odst. 1 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, je katastrální úřad povinen podle § 21 odst. 1 ve spojení s § 26 zákona o katastru nemovitostí zjišťovat, zda poznámka navazuje na dosavadní zápisy v katastru. II. Při zápisu poznámky podle § 23 odst. 1 písm. i) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, o usnesení o nařízení předběžného opatření, kterým byl uložen zákaz dispozice s bytovou jednotkou, je katastrální úřad povinen posoudit návaznost tohoto soudního rozhodnutí na dosavadní zápisy v katastru nemovitostí, zejména je povinen zohlednit otázku vlastnictví bytové jednotky v době uložení zákazu dispozice s touto bytovou jednotkou. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2017, čj. 1 As 173/2016-80) Věc: Ing. Jiřina F. proti Katastrálnímu úřadu pro hlavní město Prahu o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně podala žalobu u Městského soudu v Praze a domáhala se, aby soud přikázal žalovanému obnovit stav před tvrzeným nezákonným zásahem spočívajícím v provedení zápisu omezení vlastnického práva k bytové jednotce, již měla ve vlastnictví. Vlastnické právo k jednotce žalobkyně nabyla na základě kupní smlouvy uzavřené dne 8. 4. 2015 s Ladislavem H. Dne 7. 5. 2015 byl povolen vklad vlastnického práva k jednotce s účinností ke dni 8. 4. 2015, ke kterému přešlo vlastnické právo na žalobkyni. Dne 17. 6. 2015 žalovaný do katastru nemovitostí s účinností ke dni 22. 5. 2015 zapsal ve formě poznámky omezení vlastnického práva vůči původnímu vlastníkovi Ladislavu H. K zápisu poznámky došlo na základě usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2015, čj. 12 Co 176/2015-44, o nařízení předběžného opatření, kterým bylo Ladislavu H. zakázáno zcizit nebo jakkoli zatížit předmětnou bytovou jednotku právem třetí osoby, s výjimkou uzavření nájemní smlouvy na dobu určitou nepřesahující dobu šesti měsíců. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Zakázal žalovanému, aby pokračoval v porušování práva žalobkyně spočívajícího v zápisu předmětné poznámky a nařídil mu obnovit stav před zápisem této poznámky, a to ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Městský soud shledal, že nebyla splněna jedna ze zákonných podmínek, konkrétně podmínka, že záznam musí navazovat na dosavadní zápisy v katastru nemovitostí. Právní účinky zápisu poznámky nastaly ke dni 14. 5. 2015, tedy k datu, kdy již byla v katastru nemovitostí jako vlastnice bytu řádně zapsána žalobkyně. Z uvedeného je podle městského soudu patrné, že zápis poznámky, ukládající zákaz dispozice s bytem Ladislavu H., na předchozí zápis, tj. na zápis vlastnictví žalobkyně ke dni 8. 4. 2015, vůbec nenavazuje, protože Ladislav H. v době zápisu omezení již nebyl v katastru nemovitostí veden jako osoba mající jakýkoli vztah k předmětné nemovitosti. Bylo tedy na katastrálním úřadu, aby posoudil návaznost soudního rozhodnutí na předchozí zápis v katastru nemovitostí a zohlednil otázku vlastnictví nemovitosti, když zákaz dispozice se k řádně zapsanému vlastníkovi – k žalobkyni – nevztahoval. Pokud žalovaný zápis poznámkou zapsal, aniž by návaznost na dosavadní zápisy zjišťoval, jednal v rozporu s § 21 odst. 1 katastrálního zákona. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Odkázal na definici poznámky v § 6 katastrálního zákona, podle níž se jedná o zápis do katastru, kterým se zapisují významné informace týkající se evidovaných nemovitostí nebo v katastru zapsaných vlastníků a jiných oprávněných. Obdobně poznámky definovala i předchozí právní úprava v § 14 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., zápisech o vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem (dále „zákon o zápisech“). Z ustálené judikatury vyplývá, že vhledem k užití spojky „nebo“ v citovaném ustanovení je zřejmé, že skutečnost zapisovaná poznámkou nemusí mít vždy zároveň vztah jak k nemovitosti na příslušném listu vlastnictví, tak k aktuálnímu vlastníku této nemovitosti, za splnění ostatních zákonných podmínek postačí souvislost s jedním identifikátorem (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008, čj. 9 As 60/2007-42, nebo ze dne 28. 8. 2009, čj. 5 As 58/2008-78). Z porovnání dikce § 6 věty čtvrté katastrálního zákona a § 14 odst. 3 zákona o zápisech podle stěžovatele vyplývá, že poznámka ani po 1. 1. 2014 (tj. po nahrazení zákona o zápisech katastrálním zákonem) svou povahu nezměnila, a proto jsou citované judikatorní závěry i nadále použitelné. A to tím spíše, že katastrální zákon nově sám výslovně rozlišuje, které konkrétní poznámky se zapisují k nemovitosti (§ 23 katastrálního zákona) a které konkrétní poznámky se zapisují k osobě (§ 25 katastrálního zákona), což vyplývá rovněž z důvodové zprávy k § 23 katastrálního zákona. Poznámky uvedené v § 23 katastrálního zákona se zapisují vždy k nemovitosti, které se poznámka týká. To znamená, že se zobrazí vždy na tom listu vlastnictví, na němž je evidována daná nemovitost, a to bez ohledu na to, kterých osob se poznámka zapsaná k nemovitosti týká. Mezi tyto poznámky patří i poznámka o usnesení o nařízení předběžného opatření, která se do katastru nemovitostí zapisuje podle § 23 odst. 1 písm. i) katastrálního zákona. Podle stěžovatele tedy k zápisu poznámky o usnesení o nařízení předběžného opatření musí být dán vztah k nemovitosti evidované na příslušném listu vlastnictví, avšak souvislosti s aktuálně zapsaným vlastníkem nemovitosti není třeba. Názor městského soudu popírá jak definici pojmu poznámka (§ 6 věta čtvrtá katastrálního zákona), tak i rozlišení poznámek zapisovaných k nemovitosti a poznámek zapisovaných k osobě (§ 23 a § 25 katastrálního zákona). Navíc pokud by katastrální úřad v intencích napadeného rozsudku posuzoval, zda zákaz dispozice mohl, či nemohl být uložen, přezkoumával by věcnou správnost usnesení soudu o nařízení předběžného opatření. Taková pravomoc však katastrálnímu úřadu nepřísluší. I po 1. 1. 2014 platí, že při zápisu poznámky do katastru katastrální úřad nerozhoduje o vlastnickém právu, nýbrž z úřední povinnosti a bez vlastní rozhodovací pravomoci vyznačuje změnu právních poměrů nastalou v důsledku rozhodnutí jiného orgánu či úkonu osoby třetí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 31. 1. 2007, čj. Konf 30/2006-5, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2012, čj. 4 Aps 4/2011-68). Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že katastrální zákon podle jejího názoru nerozlišuje, zda je při zápisu poznámky k nemovitosti třeba přihlížet k jiným skutečnostem, než při zápisu poznámky k osobě, resp. neuvádí, na které dosavadní zápisy má být navazováno. Je-li tak součástí zápisu i údaj o osobě, jež nemovitost vlastní, pak omezení vlastnického práva k nemovitosti musí postihovat tuto osobu, resp. musí navazovat na zápis této osoby v katastru. Posouzením návaznosti soudního rozhodnutí na předchozí zápis v katastru nemovitostí katastrální úřad nikterak nezasahuje do pravomoci soudu vydat takové rozhodnutí, pouze plní zákonnou povinnost. Katastrální úřad tím, že nezapíše poznámku dle soudního rozhodnutí, nikterak nezpochybňuje existenci soudního rozhodnutí jako takového, pouze upírá listině, v níž je rozhodnutí intimováno, vlastnost listiny, na jejímž základě lze poznámku zapsat. Na danou věc je podle žalobkyně třeba nahlížet i optikou základních práv. Sebeomezení státu k možnosti vykonávat státní moc vůči všem jen na základě úcty k právům a svobodám člověka a občana a jako službu občanům se projevuje i v tom, že výklad právních norem nesmí být projevem přepjatého formalismu, jehož důsledkem by bylo sofistikované zdůvodňování zjevné nespravedlnosti vedoucí k porušení článku 36 Listiny základních práv a svobod. Poznámka k nemovitosti zapsaná bez vztahu k osobě vlastníka na základě rozhodnutí vydaného v době, kdy vlastník nemovitosti je někdo jiný než v rozhodnutí zmíněný účastník, nemá žádnou objektivní informační hodnotu pro právní vztahy k nemovitosti. Na základě takové poznámky nemůže dojít ke zpochybnění právních vztahů k nemovitosti, a je tak v rozporu s logikou významu a funkce, jež poznámky mají mít. Nicméně i přes absenci této objektivní informační hodnoty má i taková logicky nesmyslná poznámka objektivní způsobilost zasahovat do vlastnického práva vlastníka, ať již tím, že potenciálně odrazuje zájemce o nemovitost, nebo snižuje hodnotu nemovitosti (pro účely kupní či zástavní smlouvy), nebo zvyšuje úrokové sazby k financování nákupu nemovitosti. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu (…) V.B K námitce nesprávného právního posouzení zápisu poznámky v katastru jako zásahu nezákonného [20] Mezi stranami není sporu o tom, že jde o zásah do právní sféry žalobkyně. Stěžovatel nijak nesporuje závěry městského soudu o tom, že zápis poznámky o omezení vlastnického práva směřuje přímo proti žalobkyni nebo je proti ní přímo zasaženo v jeho důsledku, neboť žalobkyně je vlastnicí jednotky, které se předmětná poznámka v katastru nemovitostí týká. Ačkoliv obsahem poznámky není omezení vlastnických práv žalobkyně samotné, je zjevné, že již pouhá existence této poznámky do právní sféry žalobkyně zasahuje (a jak uvádí žalobkyně, např. jí brání v čerpání hypotečního úvěru za výhodných podmínek). Sporným tedy zůstává, zda se jedná o zásah nezákonný ve smyslu § 82 s. ř. s. [21] Argumentace stěžovatele je vystavěna na předpokladu, že katastrální zákon výslovně odlišuje poznámky, které se zapisují k nemovitostem, a poznámky, které se zapisují k osobě. Katastrální zákon v § 6 větě čtvrté poznámku definuje jako „zápis do katastru, kterým se zapisují významné informace týkající se evidovaných nemovitostí nebo v katastru zapsaných vlastníků a jiných oprávněných“. Judikatura správních soudů přitom ještě v souvislosti s předchozím katastrálním zákonem (č. 344/1992 Sb.) a zákonem o zápisech dovodila, že vzhledem k užití spojky „nebo“ v citovaném ustanovení je zřejmé, že skutečnost zapisovaná poznámkou nemusí mít vždy zároveň vztah jak k nemovitosti na příslušném listu vlastnictví, tak k aktuálnímu vlastníku této nemovitosti, za splnění ostatních zákonných podmínek postačí souvislost s jedním identifikátorem (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008, čj. 9 As 60/2007-42, nebo ze dne 28. 8. 2009, čj. 5 As 58/2008-78). Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že tento právní závěr nadále platí, avšak stěžovatel ve své argumentaci přehlíží, že jednou ze zákonných podmínek pro zápis poznámky podle katastrálního zákona – na rozdíl od právní úpravy, za jejíž účinnosti byly přijaty shora odkazované rozsudky – je rovněž skutečnost, že poznámka „navazuje na dosavadní zápisy v katastru“. [22] Podle § 22 odst. 1 katastrálního zákona katastrální úřad zapíše poznámku „na základě rozhodnutí nebo oznámení soudu, státního zástupce, policejního orgánu, správce daně, správce obchodního závodu, vyvlastňovacího úřadu, pozemkového úřadu, soudního exekutora, dražebníka, insolvenčního správce či k doloženému návrhu toho, v jehož prospěch má být poznámka zapsána“. V § 23 odst. 1 katastrálního zákona jsou pod písm. a) až za) vyjmenované poznámky, které se zapisují k nemovitosti. Jednou z těchto poznámek je podle § 23 odst. 1 písm. i) katastrálního zákona rovněž „usnesení o nařízení předběžného opatření“, o které jde i v projednávané věci. V § 23 odst. 2 katastrálního zákona jsou pak vyjmenované poznámky, které se zapisují k osobě. [23] Podle § 26 katastrálního zákona „pro zápis a výmaz poznámky se použijí přiměřeně ustanovení o zápisu a výmazu záznamem“. Podmínky pro zápis záznamu stanoví § 21 odst. 1 katastrálního zákona, podle něhož katastrální úřad 1) „zjistí, zda je návrh na záznam podán oprávněnou osobou“, 2) „zda je předložená listina bez chyb v psaní a počtech a bez jiných zřejmých nesprávností“ a 3) „zda navazuje na dosavadní zápisy v katastru“. Podle § 21 odst. 2 katastrálního zákona katastrální úřad postupuje následovně: je-li listina způsobilá k tomu, aby na základě ní byl proveden záznam do katastru, katastrální úřad záznam provede; jinak tomu, kdo listinu předložil, sdělí písemně důvody, pro které záznam proveden nebyl, a listinu mu vrátí. [24] Povinnost katastrálního úřadu zkoumat, zda listina navazuje na dosavadní zápis v katastru, byla novelou č. 349/2011 Sb. zakotvena již do zákona o zápisech, který byl následně ke dni 1. 1. 2014 zrušen v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku a aktuálně účinného katastrálního zákona. Tato povinnost byla do zákona o zápisech přijata z podnětu veřejného ochránce práv. V důvodové zprávě se k této povinnosti mimo jiné uvádí, že „záznamem se provádí zápis do katastru nemovitostí mimo jiné i na základě soudních rozhodnutí. Velké problémy však praxi přináší, když soudní rozhodnutí je předloženo k záznamu, a na dosavadní zápisy v katastru nenavazuje. Může se tak stát, že je z katastru nemovitostí vymazáno na základě soudního rozhodnutí záznamem vlastnické nebo jiné věcné právo i bez vědomí dosavadního vlastníka. Lze konstatovat, že takový postup je protiústavní. Čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod totiž uvádí: ‚Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.‘ Existují záznamové listiny včetně rozhodnutí soudů, které byly vyhotoveny tak, že na jejich základě má být z katastru vymazán dosud zapsaný vlastník nebo jiný oprávněný, aniž by měl možnost účastnit se soudního řízení, jehož výsledek pro něj proto není závazný. Typické jsou rozsudky, kdy se určí, že určitá osoba vydává nemovitost jiné osobě. Přitom vydávající osoba není v katastru nemovitostí zapsána jako vlastník, protože dávno převedla nemovitost na třetí osobu. Pro tuto třetí osobu tedy není rozsudek závazný, nijak nemohla před soudem hájit svoje práva a většinou ani o probíhajícím soudním řízení neví. Náhle se však dozví, že byla jako vlastník z katastru vymazána záznamem, aniž by s ní předtím kdokoli jednal. Typické jsou také případy, kdy dědici dědí nemovitost, kterou zůstavitel nikdy nevlastnil. Konečně se nenavazující rozsudky týkají případů, kdy soud rozhodne o vlastnictví nemovitosti, která neexistuje. Stává se to například tehdy, když soud vychází ze starých podkladů a před vynesením soudního rozhodnutí je dokončena pozemková úprava, při které všechny dosavadní pozemky zaniknou a místo nich vzniknou pozemky naprosto jiné. Uvedené nedostatky je třeba nejprve odstranit v řízení před orgánem, který je k tomu příslušný. V žádném případě se tedy nebude ani nadále zkoumat, zda soud rozhodl po věcné stránce správně. Stejná právní úprava byla i v obecném knihovním zákoně, podle kterého se do pozemkové knihy zapisovala i práva na základě soudních rozhodnutí. Nulová varianta by vedla k tomu, že by se do katastru nemovitostí i nadále prováděly duplicitní zápisy, čímž by náš katastr zůstal evropskou raritou. Ostatně osvědčená zásada, že každý zápis ve veřejné evidenci nemovitostí musí navazovat na předchozí zápisy, byla obsažena již v § 21 zákona č. 95/1871 ř. z., o zavedení obecného zákona o pozemkových knihách (Obecný knihovní zákon), které znělo: ‚Zapisovati se může jen proti tomu, kdo jest toho času, kdy se žádá, zapsán v pozemkové knize za vlastníka nemovitosti nebo práva, ve příčině kterých se má zápis státi, nebo se alespoň zároveň za vlastníka vloží nebo zaznamená (§ 432 ob. z. obč.).‘“ [25] Již důvodová zpráva k zákonu č. 349/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o zápisech, tedy rozlišovala mezi povinností katastrálního úřadu zkoumat, zda listina navazuje na dosavadní zápis v katastru, a přezkumem věcné správnosti soudního rozhodnutí, která katastrálnímu úřadu naopak nepřísluší. Argumentu stěžovatele, že ověřením, zda se usnesení o předběžném opatření týká vlastníka nemovitosti, by katastrální úřad posuzoval, zda zákaz dispozice s bytem mohl, či nemohl být uložen, tj. zkoumal by věcnou správnost rozhodnutí soudu, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Povinností katastrálního úřadu bylo posoudit návaznost soudního rozhodnutí na předchozí zápis v katastru nemovitostí a zohlednit otázku vlastnictví nemovitosti, jelikož zákaz dispozice se k řádně zapsanému jedinému vlastníkovi bytové jednotky, tj. k žalobkyni, zjevně vůbec nevztahoval. I u poznámek zapisovaných k nemovitosti podle § 23 odst. 1 katastrálního zákona je přitom katastrální úřad povinen zkoumat, zda poznámka navazuje na dosavadní zápisy v katastru podle § 21 odst. 1 ve spojení s § 26 katastrálního zákona. [26] Nejvyšší správní soud souhlasí se žalobkyní, že tato nemá žádnou právní možnost dosáhnout zrušení předběžného opatření, na jehož základě byla poznámka zapsána. Žalobkyně nebyla účastníkem řízení, v rámci něhož byl předchozímu vlastníkovi Ladislavu H. uložen zákaz dispozice s bytem. Současně je nepochybné, že již v době nařízení tohoto předběžného opatření předmětnou bytovou jednotku vlastnila žalobkyně, nikoliv předchozí vlastník, vůči němuž zákaz dispozice s bytem směřoval. Z důvodové zprávy k zákonu č. 349/2011 Sb. přitom zcela jasně plyne, že smyslem zakotvení povinnosti zkoumat návaznost na dosavadní zápisy v katastru nemovitostí je snaha předejít situacím, kdy na základě soudního rozhodnutí budou v katastru činěny nové zápisy, které však s dosavadními zápisy nekorespondují a jsou způsobilé negativně ovlivnit právní sféru třetích osob. Takovou osobou je v projednávané věci žalobkyně, do jejíž právní sféry předmětná poznámka o nařízení předběžného opatření negativně zasahuje, aniž by navazovala na dosavadní zápisy v katastru nemovitostí. [27] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pokud katastrální úřad v projednávané věci zápis poznámkou učinil, aniž by její návaznost na dosavadní zápisy v katastru nemovitostí zjišťoval, jednal v rozporu s § 21 odst. 1 ve spojení s § 26 katastrálního zákona. (…)

decision_886.txt

k § 2 odst. 1 zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách*)*) k § 2, § 3, § 8 odst. 1 a § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění účinném ke dni 22. 11. 2013 k § 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Za účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, se věc stávala kulturní památkou ze zákona tím, že naplnila znaky kulturní památky vymezené v § 2 odst. 1 tohoto zákona. Za účinnosti zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, se věc stává kulturní památkou právní mocí rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. Jde o konstitutivní rozhodnutí vydávané na základě § 3 tohoto zákona. II. Skutečnost, že ve vztahu k určité věci existoval ke dni 1. 1. 1988 zápis ve státních seznamech kulturních památek, je relevantní z hlediska přechodného ustanovení v § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, pro zachování statusu této věci jako kulturní památky. III. Řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu) nemůže sloužit jako procesní nástroj pro zpětný přezkum toho, zda zápis památky do státních seznamů kulturních památek byl proveden v souladu s tehdy účinnými předpisy, jde-li o zápis, který v těchto seznamech existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, a který jasně identifikuje zapsanou památku. IV. Za mimořádně závažný důvod pro zrušení prohlášení věci za kulturní památku ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, je možno považovat i posun v oblasti poznání vlastností věci, která je kulturní památkou, pokud posun v oblasti tohoto poznání vyvrátí, že tato věc v současné době naplňuje znaky památky uvedené v § 2 tohoto zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018, čj. 9 As 330/2016-192) Prejudikatura: č. 3151/2015 Sb. NSS a č. 3314/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 284/2012 Sb., č. 36/1994 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 35/94), č. 70/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 309/99). Věc: Martin K. proti Ministerstvu kultury o určení právního vztahu, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím ze dne 22. 11. 2013 ministr kultury zamítl rozklad proti rozhodnutí ze dne 30. 4. 2013, jímž žalovaný v řízení o určení právního vztahu deklaroval, že dům na stavební parcele v katastrálním území Dolní Javoří v obci Lázně Bělohrad je kulturní památkou. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který rozhodnutí ministra kultury zrušil rozhodnutím ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 A 211/2013-74. Městský soud nepřisvědčil námitce, že Ministerstvo kultury bylo vázáno návrhem, jímž žalobce zahájil řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu. Nebylo proto vadou, že Ministerstvo kultury vydalo deklaratorní rozhodnutí o tom, že žalobcova nemovitost je kulturní památkou, ačkoli se žalobce svým návrhem domáhal deklarace, že o památku nejde. V řízení o určení právního vztahu je možno deklarovat kladnou skutečnost, i když se navrhovatel domáhá deklarace záporné skutečnosti. Žalobcův dům byl do státního seznamu kulturních památek zapsán dne 28. 5. 1984, tedy v době účinnosti zákona o kulturních památkách ve znění účinném do 31. 12. 1987. Podkladem pro zápis do tohoto seznamu bylo „rozhodnutí“ vystupující ve vnější formě dopisu odboru kultury Okresního národního výboru v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 adresovaného Krajskému středisku památkové péče a ochrany přírody. Městský soud vyhodnotil, že zmíněné „rozhodnutí“ (dopis) není rozhodnutím o zápisu do státních seznamů kulturních památek ve smyslu § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách. Městský soud poukázal na přechodné ustanovení v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, dle něhož platí: „Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů se považují za kulturní památky podle tohoto zákona.“ Dále uvedl, že slova „podle dřívějších právních předpisů“ v citovaném ustanovení vykládá tak, že má jít o soulad zápisu s dřívějšími předpisy, nikoli pouze provedení zápisu v režimu dřívějších předpisů. Zápisu do státních seznamů kulturních památek mělo předcházet pravomocné rozhodnutí o zápisu, o němž se mělo vést správní řízení, což se v posuzované věci nestalo. Nebylo totiž vydáno správní rozhodnutí s požadovanými náležitostmi a nebylo jednáno s tehdejšími vlastníky domu. Dále městský soud zmínil, že i pokud by dopis odboru kultury Okresního národního výboru v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 měl být rozhodnutím o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek, šlo by o nicotné rozhodnutí. Pravomoc vydávat takové rozhodnutí měly dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách výkonné orgány krajských národních výborů, nikoli okresní národní výbor, který byl původcem zmíněného dopisu. Městský soud však nepřisvědčil námitce, že zápis ve státních seznamech kulturních památek nemá všechny náležitosti. Poukázal na § 4 vyhlášky č. 116/1959 Úředního listu, o evidenci kulturních památek (dále jen „vyhláška č. 116/1959 Ú. l.“), dle něhož se do seznamů kulturních památek zapisují základní údaje o památce a o skutečnostech, které se k ní nebo k památkové rezervaci vztahují, jakož i údaje o jejich změnách. Ze zápisu ve státních seznamech kulturních památek je zřejmé, ve které obci se předmětný dům nachází, jaké má číslo popisné, je zřejmé pořadové číslo zápisu a označení dokumentu, na jehož základě zápis proběhl. Městský soud uzavřel, že k zápisu předmětného domu do státních seznamů kulturních památek došlo neoprávněně bez existence pravomocného správního rozhodnutí vydaného věcně příslušným správním orgánem, tj. bez právního důvodu. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil se závěrem městského soudu, že o zápisech do státních seznamů kulturních památek po účinnosti zákona č. 65/1960 Sb., o národních výborech, měly rozhodovat výkonné orgány krajských národních výborů. Dle jeho názoru byl totiž zákonem o národních výborech z roku 1960 nepřímo novelizován § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a pravomoc rozhodovat o zápisu do státních seznamů kulturních památek přešla na okresní národní výbory, což zůstalo zachováno i za účinnosti zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech (dále jen „zákon o národních výborech z roku 1967“). Pro podporu tohoto závěru stěžovatel odkázal na dobovou odbornou literaturu, vládní návrh zásad zákona o státní památkové péči, důvodovou zprávu k zákonu o národních výborech z roku 1967, směrnice Ministerstva školství a kultury z roku 1961 a 1962, jakož i na současný komentář k zákonu o státní památkové péči. Poukázal rovněž na údaje od Národního památkového ústavu, z nichž vyplývá, že okresní národní výbory za účinnosti zákona o kulturních památkách běžně rozhodovaly o zápisu památek do státních seznamů kulturních památek. Stěžovatel dále zmínil, že památkou byla za účinnosti zákona o kulturních památkách věc, která splňovala znaky vymezené v zákoně, aniž by o tom bylo třeba vydat konstitutivní či deklaratorní rozhodnutí. Nyní platný a účinný zákon o státní památkové péči má jiná východiska, jelikož se na jeho základě vydávají konstitutivní rozhodnutí o prohlášení věci nebo stavby za kulturní památku. Z tohoto důvodu považuje stěžovatel za nepřípadný odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, který se vztahoval k zákonu o státní památkové péči. Rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek učiněné za účinnosti zákona o kulturních památkách nelze připodobňovat k rozhodnutí o prohlášení věci či stavby kulturní památkou za účinnosti nyní platného zákona o státní památkové péči. Rozhodnou okolností pro posouzení statusu věci je samotná existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek ke dni 1. 1. 1988, tj. k prvnímu dni účinnosti zákona o státní památkové péči. Pokud by mělo mít význam rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek, muselo by přechodné ustanovení v § 42 zákona o státní památkové péči být formulováno jinak. Pro účely daného ustanovení by musela být shledána nulita (či neexistence) samotného zápisu do státních seznamů kulturních památek, městský soud však nezpochybnil, že takový zápis ode dne 28. 5. 1984 existuje. Za neodůvodněný považuje stěžovatel odklon městského soudu od závěrů, které zaujal v jiném rozsudku (rozsudku sp. zn. 5 A 103/2010). Šlo o závěry, že podmínkou pro to, aby bylo možné považovat věc za kulturní památku, je zápis do státního seznamu nemovitých kulturních památek podle dřívějších právních předpisů, nikoli rozhodnutí o tomto zápisu. Dle stěžovatele rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách nemělo konstitutivní účinky, proto nenabývalo právní moci a nepůsobilo ani právní účinky. Proces evidence kulturní památky v nynější věci proběhl v souladu s předpisy tak, že okresní komise státní památkové péče na svém zasedání projednala, zda jednotlivé věci a nemovitosti mají být zapsány do státních seznamů kulturních památek. O jejich zápisu následně rozhodl odbor kultury okresního národního výboru, jednalo se však pouze o pokyn krajskému středisku státní památkové péče a ochrany přírody k zápisu věci do příslušného státního seznamu kulturních památek. Tím se nezakládaly, neměnily ani nerušily práva či povinnosti dosavadních vlastníků. Zákon o kulturních památkách tento pokyn označoval jako rozhodnutí, nestanovil však jeho formu. Ve skutečnosti šlo o jiný úkon správního orgánu. Rozhodnutí o zápisu se nezasílalo vlastníkovi či uživateli památky, neboť mu bylo zasláno až vyrozumění o provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek. Není proto rozhodné, že nebylo nalezeno rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek či doklad o tom, že bylo tehdejšímu vlastníku doručeno. Žalobce v reakci na kasační stížnost poukázal na § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a § 1 odst. 3 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. k provedení tohoto zákona. V obou zmíněných předpisech se pojednává o tom, že rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek vydávají výkonné orgány krajských národních výborů. Dané předpisy platily do 31. 12. 1987 a nebyly novelizovány, a to ani zákonem o národních výborech z roku 1960, ani zákonem o národních výborech z roku 1967. Pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu nebyla nikdy přenesena na jiný orgán. Rezortní směrnice, které odporovaly zákonu, nemohou mít význam. Pokud nebylo rozhodnutí vydáno k tomu příslušným orgánem, jde o nicotné rozhodnutí. Rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek bylo schopné zasáhnout práva vlastníka takové památky, jelikož s vlastnictvím památky je spojena řada povinností. Dle § 7 odst. 1 zákona o kulturních památkách byly chráněny i památky na seznamech nezapsané. Význam tohoto ustanovení ale žalobce spojuje jen s ranými fázemi účinnosti zákona o kulturních památkách. Bez rozhodnutí o zápisu nemohl proběhnout samotný zápis do státních seznamů kulturních památek. A bez pravomocného rozhodnutí nelze věc považovat za kulturní památku ani na základě přechodného ustanovení v § 42 zákona o státní památkové péči. Statut věci jako kulturní památky se nepochybně dotýká práv jejího vlastníka, k čemuž žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99, ani ústavní předpis v daném případě nemohl sám o sobě zasáhnout do vlastnických vztahů. Tím spíše to musí platit dle žalobce o zákonu. Žalobce navrhl kasační stížnost zamítnout. Ve svém následném vyjádření ze dne 3. 3. 2017 se stěžovatel vymezil vůči úvahám žalobce o tom, že rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek mělo vliv na práva a povinnosti vlastníků. Zápis měl totiž jen evidenční charakter, k čemuž stěžovatel poukázal na znění právní úpravy a důvodové zprávy k zákonu o kulturních památkách. Zároveň odmítl spojování památkové péče s vyvlastňováním. Nesouhlasil rovněž s tvrzením, že státní památková péče byla před rokem 1989 nástrojem totalitárního státu sloužícím k útisku vlastníků. Nebývalé zhoršení stavu památkového fondu nebo jeho přímé ničení (jak tomu bylo např. v případě historického centra Mostu) svědčí o tom, že ochranu kulturního dědictví komunistický režim jen propagandisticky deklaroval bez odrazu v praxi. Žalobce dne 22. 9. 2017 doručil Nejvyššímu správnímu soudu své vyjádření, kde uvedl, že argumentaci, kterou stěžovatel uplatnil v řízení o kasační stížnosti, nezmínil v řízení o žalobě. Takovou argumentaci žalobce považuje za nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s. a § 109 odst. 5 s. ř. s. Již jen z důvodu právní jistoty poznamenal, že řízení o zápisu do státních seznamů kulturních památek bylo jedinou příležitostí, kdy mohl vlastník uplatňovat svá práva, nesouhlasí tedy s oddělováním rozhodnutí o zápisu a samotného zápisu. Žalobce zdůraznil, že sousloví „podle dřívějších právních předpisů“ v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči nelze mechanicky vykládat jako zápis do seznamu, a to klidně i bez zákonného podkladu. Ve vztahu k provedení zápisu by měl být stále vnímán i předchozí postup, který má zápisu předcházet. Pokud neexistuje rozhodnutí o zápisu, nemá zápis podklad a je na něj třeba hledět, jako by neexistoval. Dále se žalobce podrobně vyjádřil k tomu, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek. Vymezil se rovněž proti stěžovatelově zmínce o dobové aplikaci právního řádu jako celku. Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 25. 10. 2017 rozebral své stanovisko k otázce, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek před rokem 1988. Ve vyjádření ze dne 15. 1. 2018 žalobce pokračoval v polemice s názory stěžovatele ohledně otázky, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) V.c) Vznik památkové ochrany podle zákona o kulturních památkách z roku 1959 a dle zákona o státní památkové péči z roku 1987 [39] V nynější věci se stěžovatel v řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu) zabýval k námitkám žalobce tím, zda zápis do státních seznamů kulturních památek učiněný za účinnosti zákona o kulturních památkách (tj. před 31. 12. 1987) byl proveden v souladu s tehdy platnými právními předpisy, včetně toho zda zápis měl podklad v rozhodnutí o zápisu věci do státních seznamů kulturních památek ve smyslu § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách. [40] Konkrétně k zápisu nemovitosti žalobce do státních seznamů kulturních památek došlo dne 28. 5. 1984. K datu, kdy proběhl zápis do státních seznamů kulturních památek, se podrobně vyjádřil městský soud na straně 17 svého rozsudku, na který Nejvyšší správní soud odkazuje. Hodnocení městského soudu ohledně dne provedení zápisu stěžovatel ve své kasační stížnosti nezpochybňuje. [41] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve věci, kde správní orgán prvního stupně vedl řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu), se správní orgány a městský soud zabývaly přezkumem zákonnosti provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek, k němuž došlo dne 28. 5. 1984. Nejvyšší správní soud shledal, že posuzování, zda v roce 1984 byl zápis do státních seznamů kulturních památek proveden v souladu s právními předpisy, překračuje okruh otázek, které je možno v řízení o určení právního vztahu posuzovat s ohledem na charakter tohoto řízení v kombinaci s úpravou v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. [42] K odůvodnění tohoto závěru je vhodné nejprve rozebrat právní úpravu v zákoně o kulturních památkách, účinnou do 31. 12. 1987, a na ni navazující přechodné ustanovení v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. [43] Památka byla v § 2 odst. 1 zákona o kulturních památkách vymezena pomocí zákonem vymezených znaků. Dle tohoto ustanovení platilo: „Památkou je kulturní statek, který je dokladem historického vývoje společnosti, jejího umění, techniky, vědy a jiných oborů lidské práce a života, nebo jest jí dochované historické prostředí sídlištních celků a architektonických souborů, anebo věc, která má vztah k význačným osobám a událostem dějin a kultury.“ Věc se za účinnosti zákona o kulturních památkách stala památkou naplněním zmíněných znaků, tj. památkou se věc stávala ze zákona splněním stanovených znaků. [44] Za nepřípadný v daném ohledu Nejvyšší správní soud považuje odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99, N 70/18 SbNU 121, č. 70/2000 Sb. ÚS, dle něhož „ústavní předpis sám o sobě není s to zasáhnout do konkrétních individuelních vlastnických vztahů, ale jako takový představuje toliko (ústavní) podklad pro následné (správní) rozhodnutí, jímž by v intencích prováděcího zákona vlastnické vztahy k následně zavodněným pozemkům jako individuálním správním aktem mohly být změněny“. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, který Ústavní soud posuzoval, šlo o otázku zániku vlastnického práva a jeho přechodu na jiný subjekt (tj. otázku, zda vlastnické právo mohlo zaniknout jen na základě čl. 8 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb. ve znění účinném do 22. 4. 1990). Míra intenzity zásahu do práv vlastníka spojená s památkovou ochranou je nesrovnatelně nižší, než je tomu u plného zániku vlastnického práva, proto není přiléhavé odkazovat na uvedený nález. [45] Dle § 7 odst. 1 zákona o kulturních památkách platilo: „Památky se zapisují z evidenčních důvodů do státních seznamů památek. Chráněny jsou i památky do těchto seznamů nezapsané.“ Zápisu památek do státních seznamů kulturních památek se týkal § 7 odst. 3 daného zákona, dle něhož platilo: „Národní kulturní památky se zapisují do příslušného seznamu na základě rozhodnutí vlády, že památka je národní kulturní památkou (§ 3). V ostatních případech rozhoduje o zápisu výkonný orgán krajského národního výboru, případně Národního výboru města Brna, Národního výboru města Ostravy nebo Národního výboru města Plzně.“ Dle § 4 odst. 2 prováděcí vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. se zápisy do státních seznamů kulturních památek prováděly do 15 dnů ode dne, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o zápisu. [46] Jak výslovně uváděl zákon o kulturních památkách, zápis v seznamech státních kulturních památek měl význam toliko evidenční. Jako kulturní památky totiž byly chráněny všechny předměty, které naplňovaly znaky uvedené v § 2 odst. 1 daného zákona, byť by nebyly zapsány ve státních seznamech kulturních památek. Za účinnosti zákona o kulturních památkách provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek či vydání rozhodnutí o zápisu do těchto seznamů nečinilo kulturní památku z věci, která dosud kulturní památkou nebyla. Kulturní památkou se věc za účinnosti zákona o kulturních památkách stala již tím, že naplnila znaky v § 2 odst. 1 daného zákona. Smyslem státních seznamů kulturních památek pak byla pouhá evidence památek. Pouze pro případ pochybností, zda jde o kulturní památku, či nikoli, zákon o kulturních památkách v § 2 odst. 3 počítal s vydáním deklaratorního rozhodnutí o tom, zda jde o kulturní památku. Jelikož žádná ze stran ani netvrdila, že by ohledně posuzované nemovitosti bylo vydáno rozhodnutí dle § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách (jde o rozdílné rozhodnutí od rozhodnutí o zápisu věci do státních seznamů kulturních památek dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách), nemá význam se v nynější věci § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách dále věnovat. [47] Zákon o kulturních památkách byl k 31. 12. 1987 zrušen zákonem o státní památkové péči. Dle § 2 odst. 1 zákona o státní památkové péči platí: „Za kulturní památky podle tohoto zákona prohlašuje ministerstvo kultury České republiky […] nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory, a) které jsou významnými doklady historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické, b) které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem.“ [48] Zákon o státní památkové péči vychází z jiné filozofie než zákon o kulturních památkách. Byť zákon o státní památkové péči v § 2 odst. 1 písm. a) a b) zakotvuje znaky pro kulturní památku, které jsou podobné vymezení památky v § 2 odst. 1 zákona o kulturních památkách, zákon o státní památkové péči obsahuje zcela zásadní odlišnost od zákona o kulturních památkách, jíž je nutnost vydání konstitutivního rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. [49] Podle zákona o státní památkové péči se věc stává kulturní památkou právní mocí rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. Aby bylo možno takové rozhodnutí vydat, musí věc naplňovat znaky vymezené v § 2 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Naplnění těchto znaků však samo o sobě nestačí, aby se věc stala kulturní památkou, jelikož o tom je třeba vydat konstitutivní rozhodnutí in rem. Uvedený výklad zákona podporuje text důvodové zprávy, dle níž „[n]a rozdíl od dosavadního zákona o kulturních památkách, podle kterého se za kulturní památky přímo ze zákona pokládaly věci kulturní hodnoty, které odpovídaly pojmovým znakům kulturní památky uvedeným v zákoně, a rozhodnutí se vydávalo jen v případě pochybností [šlo o rozhodnutí dle § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách, pozn. NSS], budou napříště podle nového zákona kulturními památkami pouze ty věci kulturní hodnoty, které ministerstvo kultury na základě vědeckého poznání a jejich společenského hodnocení výslovně za kulturní památky prohlásí. Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů zůstávají kulturními památkami i podle nového zákona (§ 42 odst. 1), a proto nebudou za kulturní památky prohlašovány.“ [50] Též z důvodu odlišného pojetí, z něhož vycházel zákon o kulturních památkách a z něhož vychází zákon o státní památkové péči, bylo do § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči vtěleno přechodné ustanovení následujícího znění: „Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů se považují za kulturní památky podle tohoto zákona.“ [51] Citované přechodné ustanovení má zajišťovat určitou míru kontinuity ohledně ochrany kulturních památek. U kulturních památek zapsaných do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách zůstala památková ochrana zachována i po účinnosti zákona o státní památkové péči (tj. i po 1. 1. 1988), konkrétní obsah této ochrany se od 1. 1. 1988 řídil zákonem o státní památkové péči. U věcí, které splňovaly znaky vymezené v § 2 odst. 1 zákona o kulturních památkách a které tak byly za účinnosti daného zákona památkami, ale které nebyly za jeho účinnosti zapsány do státních seznamů kulturních památek, zanikl dnem 1. 1. 1988 status kulturní památky. [52] V § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je jako podmínka pro to, aby byla věc považována za kulturní památku i po 1. 1. 1988, stanovena existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek. Byť zákon o kulturních památkách počítal s rozhodnutím o zápisu, z hlediska § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je rozhodný zápis. V dané souvislosti je nutno si uvědomit, že zákon o kulturních památkách byl účinný po téměř 30 let (od 3. 5. 1958 do 31. 12. 1987). Zákonodárce tak důraz kladl na zápis ve státních seznamech kulturních památek, a to i vzhledem k riziku, že po několika desítkách let již nemusí být ke všem zápisům možné dohledat rozhodnutí o zápisu, byť dle § 4 odst. 2 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. se ve vztahu k zápisu do státních seznamů kulturních památek ukládaly do sbírky příloh doklady, podle nichž byly zápisy provedeny. [53] Smysl úpravy v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči Nejvyšší správní soud spatřuje ve stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 (tj. dni účinnosti zákona o státní památkové péči) kulturní památkou. Vhodné je vyslovit se v dané souvislosti k sousloví „kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů“ použitému v daném ustanovení, a především pak k jeho části „podle dřívějších právních předpisů“, k němuž strany předložily rozdílnou argumentaci. Dle žalobce jde o požadavek na ověření toho, že zápis proběhl plně v souladu s dřívějšími předpisy. Dle stěžovatele jde o požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti dřívějších právních předpisů. [54] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem, že jde o podmínku provedení zápisu za účinnosti dosavadních právních předpisů (tj. za účinnosti zákona o kulturních památkách). Výklad, který by při každé aplikaci § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči umožňoval či vyžadoval přezkoumávat zákonnost a případně i celý proces zápisu do státního seznamu kulturních památek, by v praktickém životě činil značné problémy. Na status kulturní památky je kromě povinností vlastníka spojených s památkovou ochranou vázán např. příspěvek na zachování a obnovu kulturní památky dle § 16 zákona o státní památkové péči nebo daňové osvobození od daně z nemovitých věcí po dobu 8 let po provedení stavební úpravy, počínaje rokem následujícím po vydání kolaudačního souhlasu [§ 9 odst. 1 písm. p) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí]. Možnost prověřit zákonnost zápisu do seznamu i po mnoha desítkách let od jeho provedení (zákon o kulturních památkách byl účinný od 3. 5. 1958) se jeví pro řadu případů jako iluzorní. [55] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že smyslem § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči bylo stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 kulturní památkou, čemuž odpovídá výklad, že podmínka zápisu „podle dřívějších právních předpisů“ znamená požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti dosavadních předpisů. Datum provedení zápisu je z předložených státních seznamů kulturních památek patrno. [56] Nutno zdůraznit, že provedený výklad § 42 odst. 1 zákona o památkové péči nemá jakkoli zpochybňovat náhled, že správní orgány byly i za účinnosti zákona o kulturních památkách povinny řídit se právní úpravou vztahující se k zápisům do státních seznamů kulturních památek účinnou v dané době. V těch řízeních či postupech, které byly určeny k přezkumu souladu s právními předpisy ohledně výsledku činnosti správních orgánů týkající se zápisu do státních seznamů kulturních památek, tyto předpisy představovaly referenční rámec přezkumu. Např. ve vztahu k rozhodnutí o zápisu vydanému dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách představovalo řízení určené k tomuto přezkumu řízení o opravných prostředcích dle vládního nařízení č. 91/1960 Sb., o správním řízení [k tomu srov. výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 26/2008)], dané vládní nařízení bylo od 1. 1. 1968 nahrazeno zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Řízením, které by bylo určeno k takovému přezkumu, však není řízení o určení právního vztahu [k tomu viz část V. d) tohoto rozsudku]. [57] Za účinnosti zákona o kulturních památkách měly státní seznamy kulturních památek a zápisy v nich evidenční účel. Informačním zdrojem k památkové ochraně byly především tyto seznamy, nikoli jednotlivá rozhodnutí o zápisech. Seznamy kulturních památek byly dle § 3 odst. 1 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. veřejné (pokud nešlo o doklady či mapy, které byly odděleně uloženy jako tajné). V daném směru lze poukázat na komentář k zákonu o kulturních památkách, kde se uvádí: „Očekává se, že státní seznamy památek usnadní praktické provádění ochrany památek, zejména potud, že nahlédnutím do těchto bude možno zjistit, jde-li o chráněnou památkou či nikoli. Tím se předejde jednak sporům o to, jde-li o kulturní památku, jednak námitkám, že památkový charakter věci nebyl při jejím poškození nebo zničení znám.“ Viz Plachý, F.; Ondrušek, J. Zákon o kulturních památkách: s projevem ministra školství a kultury Dr. Františka Kahudy a s předmluvou PhDr. Jiřího Kostky. Praha : Státní ústav památkové péče a ochrany přírody, 1959. s. 27. Důraz, který je v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči kladen na zápis ve státních seznamech kulturních památek, je tak možno vnímat i s přihlédnutím k tomu, že informačním zdrojem o památkové ochraně měly být státní seznamy kulturních památek. [58] Na určující charakter existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek již v minulosti poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, čj. 3 As 26/2008-72, kde šlo o věc, v níž k účinnosti zákona o státní památkové péči (1. 1. 1988) existoval zápis do příslušného státního seznamu kulturních památek a kdy se k danému dni dochovalo i rozhodnutí o zápisu do tohoto seznamu. Nejvyšší správní soud v daném rozsudku zdůraznil, že „tento zápis byl jedinou nutnou podmínkou podle § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. k tomu, aby bylo možné věc nadále považovat za kulturní památku.“ V.d) Řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu a přechodné ustanovení v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči [59] Dle § 142 správního řádu platí: „(1) Správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. (2) Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení. (3) Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně.“ [60] Dle § 141 odst. 4 správního řádu, na který odkazuje § 142 odst. 3 daného zákona, platí: „Ve sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků.“ [61] Výsledkem věcného posouzení v řízení o určení právního vztahu dle § 142 odst. 1 správního řádu je deklaratorní správní rozhodnutí. Jde o řízení o žádosti. Řízení, které vede k vydání rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu, je zahájeno podáním žádosti věcně a místně příslušnému orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Možnost podat takovou žádost není v § 142 správního řádu limitována žádnou lhůtou. [62] Řízení o určení právního vztahu a rozhodnutí vydané v jeho rámci nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodu [19] rozsudku ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 298/2016-30: „Institut zakotvený v § 142 správního řádu neslouží a nemůže sloužit k přezkumu podmínek pro vydání pravomocného stavebního povolení. Opravné prostředky v obecném správním řízení jsou soustředěny do části druhé, hlavy VIII., IX. a X. správního řádu; řízení o určení právního vztahu je obsaženo v části třetí, hlavě IV. správního řádu nazvané zvláštní ustanovení o některých řízeních. Již z hlediska systematického je zřejmé, že řízení o určení právního vztahu nemůže být považováno za opravný prostředek. Takovému výkladu nesvědčí ani smysl a účel této úpravy. Řízení o určení právního vztahu je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2011, čj. 1 As 92/2011-182).“ Řízení o určení právního vztahu podle § 142 není žádným superrevizním prostředkem ve vztahu k jiným řízením (viz bod [13] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 7. 2016, čj. 10 As 117/2016-64). [63] Samotný zápis ve státních seznamech kulturních památek učiněný za účinnosti zákona o kulturních památkách nepředstavuje správní rozhodnutí. Jelikož zápis ve státních seznamech kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách nepředstavuje správní rozhodnutí, nelze bez dalšího vycházet z judikatury citované v bodu [62] shora, dle níž rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí. To však neznamená, že v rozhodnutí vydaném v řízení o určení právního vztahu je možno přezkoumávat zákonnost postupu správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách. [64] Smyslem vedení řízení o určení právního vztahu je odstranění sporu nebo odstranění nejasností, které brání dotčené osobě v uplatnění jejích práv a které nelze vyřešit či odstranit v jiném řízení či prostřednictvím vydání osvědčení. Nejvyšší správní soud současně konstatuje, že takový je i smysl § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, který lze spatřovat ve stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 kulturní památkou (k tomu viz bod [53] shora). [65] Kritéria zmíněná v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči neponechávají příliš prostoru pro nejasnosti, které by bylo třeba odstraňovat deklaratorním rozhodnutím vydaným v řízení o určení právního vztahu. Z dikce § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči lze vyčíst tyto podmínky, za jejichž splnění se věc považuje za kulturní památku po 1. 1. 1988: • existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek ke dni 1. 1. 1988, • provedení zápisu za účinnosti dřívějších právních předpisů, • zápis věci jako kulturní památky, • možnost identifikovat zapsanou kulturní památku podle zapsaných údajů ve státních seznamech kulturních památek, případně doprovodných listin (§ 2 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l.). [66] Jde o podmínky, které bude zpravidla možné ověřit již na základě státních seznamů kulturních památek. Snad jen v naprosto výjimečných případech si lze představit vznik pochybností vztahujících se k obsahu samotného zápisu ve státních seznamech kulturních památek (např. z důvodu špatné čitelnosti zápisu). [67] Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit jako procesní nástroj pro zpětný přezkum toho, zda zápis památky ve státních seznamech kulturních památek, který existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních památkách a který jasně identifikuje zapsanou památku, proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy. Souladem s tehdy účinnými předpisy se míní i otázka, zda byl zápis proveden na základě způsobilého podkladu (rozhodnutí o zápisu) či zda vůbec bylo možno dohledat či identifikovat tento podklad. [68] Možnost zahájit řízení o určení právního vztahu není omezeno žádnou lhůtou. Jde o okolnost, která podporuje závěr o tom, že nejde o řízení, v němž by bylo možno přezkoumávat, zda postup správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek provedený před 1. 1. 1988 byl proveden v souladu s tehdy účinnými předpisy. Pro status věci po dni 1. 1. 1988 má rozhodný význam existence zápisu v seznamu státních kulturních památek k tomu dni. Zápisu, jako výsledku činnosti správních orgánů, byla v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči přiznána určující povaha ohledně statusu věci. Připustit možnost přezkoumávat zpětně soulad provedení zápisu s tehdejšími předpisy by naráželo nejen na hlediska právní jistoty, ale i praktické potíže v řízení, jelikož takový přezkum by byl podmíněn zachováním značného množství dokladů vztahujících se k procesní stránce provádění tohoto zápisu po prakticky neomezenou dobu, jelikož možnost zahájení řízení o určení právního vztahu není omezeno lhůtou. [69] Od účinnosti zákona o státní památkové péči (tj. ode dne 1. 1. 1988) uplynulo do počátku účinnosti správního řádu (tj. do dne 1. 1. 2006) plných 18 let. Skutečnost, že řízení o určení právního vztahu bylo možno zahájit až po 18 letech, od chvíle, kdy mohly proběhnout poslední zápisy do státních seznamů kulturních památek, svědčí o tom, že řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit jako jakési přezkumné řízení ve vztahu k postupu správních orgánů v podobě provádění zápisů do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách. [70] Řízení o určení právního vztahu je typicky určeno k vyřešení otázek hmotného práva, které dosud nebyly předmětem autoritativního vyřešení ze strany veřejné správy (v řízení o určení právního vztahu je např. možno posuzovat existenci veřejně přístupné účelové komunikace, která se odvíjí od naplnění faktických znaků). V řízení o určení právního vztahu je obecně možno podrobovat dokazování skutečnosti, které se odehrály před značnou dobu, půjde-li o skutečnosti, které měly vliv na vznik, změnu či zánik právních vztahů, jež jsou předmětem řízení o určení právního vztahu. Absence lhůty pro možnost zahájit řízení o určení právního vztahu má hluboký význam tam, kde předmětem tohoto řízení jsou otázky dosud autoritativně nevyřešené ze strany veřejné správy, ale jejichž vyřešení je nezbytné k uplatnění práv dotčených osob. Řízení o určení právního vztahu však nemůže sloužit k přezkumu výsledku činnosti správních orgánů, se kterým zákon spojuje další účinky (zápisu do státních seznamů kulturních památek existujícímu ke dni 1. 1. 1988 zákon o státní památkové péči přitom propůjčuje účinky v podobě zachování památkové ochrany). [71] Tomuto závěru nasvědčuje i úprava dokazování v řízení o určení právního vztahu. Na dokazování v řízení o určení právního vztahu se „použije § 141 odst. 4 správního řádu, který upravuje dokazování ve sporných řízeních. Podle zmíněného ustanovení je důkazní břemeno zejména na účastnících řízení a je tak do určité míry modifikována zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu). Správní orgán pak vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy podle svého uvážení, přičemž zejména by měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného zájmu (viz. § 2 odst. 4 správního řádu).“ Viz bod [23] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 As 114/2012-27. V řízení o určení právního vztahu je akcentována úloha účastníků při zjišťování skutkového stavu, což je naprosto nevhodná úprava pro to, aby mělo řízení o určení právního vztahu sloužit k přezkumu postupů správních orgánů. K tomu, aby bylo možno postup správního orgánu hodnotit, je nutno nejprve do všech podrobností zjistit, jak a proč správní orgán vůbec postupoval. Důkazní břemeno k těmto zjištěním však jen těžko má náležet zejména účastníkům tak, jak s tím úprava řízení o určení právního vztahu počítá. V. e) Dopad výše uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu na hodnocení kasačních námitek [72] Z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů implicitně vyplývá, že žalobce v žádosti, jíž zahájil řízení o určení právního vztahu, doložil, že vydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Tato okolnost nebyla v řízení před městským soudem zpochybňována a ani v řízení o kasační stížnosti nebyla stranami zmiňována. [73] V řízení před správními orgány a posléze před městským soudem byly dílem vzneseny námitky, které požadovaly provést přezkum toho, zda zápis do seznamu kulturních památek provedený za účinnosti zákona o kulturních památkách byl učiněn v souladu s tehdy platnými předpisy; takový přezkum však není možno v řízení o určení právního vztahu vést. Dílem však žalobce vznesl i námitky, které se vztahovaly k formulaci výroku správního orgánu prvního stupně, a námitky vztahující se k naplnění některých podmínek stanovených v § 42 zákona o státní památkové péči (k nim viz bod [65] shora), které bylo možno i v řízení o určení právního vztahu posuzovat. [74] Konkrétně v žalobě se přezkumu, který není možno činit v řízení o určení právního vztahu, týkaly námitky, že zápis nebyl podložen způsobilým rozhodnutím o zápisu [bod [5] písmena b) a d) žaloby, části VI. a VII. žaloby]. Těmito námitkami se městský soud věcně zabýval, a jelikož na jejich základě shledal rozpor postupu správních orgánů v roce 1984 v podobě provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek se zákonem, zrušil žalobou napadené rozhodnutí. [75] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto postupu městského soudu spatřuje pochybení, jelikož městský soud neměl hodnotit otázky, které neměly hodnotit ani správní orgány. Správní orgány chybovaly především tím, že v řízení o určení právního vztahu věcně hodnotily otázky, které v tomto řízení nebylo možno zkoumat (šlo o námitky, že rozhodnutí o zápisu mělo být vydáno ve správním řízení, že nebylo oznámeno tehdejšímu majiteli a nenabylo právní moci ani vykonatelnosti, že jde o rozhodnutí nicotné, že chybělo vyjádření krajské komise státní památkové péče). Tím totiž správní orgány de facto prováděly nepřípustný přezkum výsledků dřívější činnosti správních orgánů. Nešlo však o vadu, která by měla vliv na výrok rozhodnutí kteréhokoli ze správních orgánů. Na základě hodnocení otázek, jimiž se správní orgány vůbec neměly zabývat, totiž v konečném důsledku nezpochybnily účinky zápisu ve státních seznamech kulturních památek, který zápisu propůjčuje § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Vliv na konečný výsledek posouzení správními orgány by měla situace, kdy by účinky zápisu odmítly přiznat, na základě hledisek, k jejichž zkoumání neslouží řízení o určení právního vztahu. To se však nestalo. [76] Jelikož před správními orgány bylo vedeno řízení o určení právního vztahu, neměly se správní orgány a posléze ani městský soud věcně zabývat námitkami, které by představovaly zpětný přezkum toho, zda zápis památky ve státních seznamech kulturních památek, který existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních památkách a který jasně identifikuje zapsanou památku, proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy. Z tohoto důvodu nebude Nejvyšší správní soud věcně hodnotit kasační námitky, které se týkají tohoto přezkumu, který neměl vůbec proběhnout. [77] Správní orgány a městský soud se však zabývaly i námitkami, které mělo význam zkoumat. Konkrétně šlo v případě městského soudu o tyto žalobní námitky: překročení dispoziční zásady v řízení o určení právního vztahu [bod [5] písm. a) žaloby a část IV. žaloby], nedostatek náležitostí zápisu ve státních seznamech kulturních památek [bod [5] písm. e) žaloby a část IV. žaloby], které by dle hodnocení Nejvyššího správního soudu mohly mít význam pouze tehdy, pokud by se projevily v naprosté nemožnosti identifikovat, jaká věc byla do seznamů zapsána (k tomu viz bod [65] shora), námitky, že zápis nebyl proveden před 1. 1. 1988 [bod [5] písm. f) žaloby a část IX. žaloby]. Těmto námitkám městský soud nepřisvědčil, což stěžovatel v kasační stížnosti nenapadl, Nejvyšší správní soud se tak k těmto otázkám nevyjadřuje. V. f) Navazující úvahy Nejvyššího správního soudu [78] Žalobce se domnívá, že nemožností provést v řízení o určení právního vztahu přezkum postupu správních orgánů při provádění zápisů do státních seznamů kulturních památek, které proběhly před rokem 1988, by došlo k narušení práva na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud tyto výhrady nesdílí. [79] Ústavní předpisy negarantují právo na to, aby rozhodnutí orgánů veřejné správy či jejich jiné postupy, které se dotýkají právní sféry jejich adresátů, bylo možno před soudy či jinými orgány nechat přezkoumat po neomezeně dlouhou dobu. Naopak, poukázat lze např. na to, že soudní řád správní u všech čtyř nejfrekventovanějších žalob (žaloby proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., nečinností žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s., zásahové žaloby dle § 82 a násl. s. ř. s. a návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s.) obsahuje lhůtu k jejich podání. Ústavní soud dokonce v obecné rovině připustil, že by za určitých okolností absence omezení lhůtou mohla nabýt dokonce protiústavního rozměru (srov. bod 43. nálezu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, N 130/66 SbNU 19, č. 284/2012 Sb.. [80] Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje, že povinnosti vlastníka spojené s památkovou ochranou představují jisté omezení vlastnického práva. Tato omezení jsou však v zákoně kompenzována řadou ustanovení, která za ně poskytují náhradu (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, N 36/1 SbNU 259, č. 36/1994 Sb. ÚS; jde o věcný názor, jehož se netýká stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl.ÚS-st. 9/99, které překonalo posouzení jedné z procesních otázek řízení o ústavní stížnosti vyjádřené v nálezu sp. zn. I. ÚS 35/94). [81] Podstatné je, že v § 8 zákona o státní památkové péči je zakotven institut zrušení prohlášení věci za kulturní památku. Nejde o žádné řízení, které by bylo opravným prostředkem proti rozhodnutí o prohlášení věci za kulturní památku (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 3 As 26/2008-72, a ze dne 4. 9. 2015, čj. 8 As 133/2014-51, č. 3314/2015 Sb. NSS, bod 33.). Nejde ani o přezkumné řízení k posouzení toho, zda zápis památky učiněný za účinnosti zákona o kulturních památkách do státních seznamů kulturních památek proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy. Na základě rozhodnutí o zrušení prohlášení věci za kulturní památku lze s účinky do budoucna z určité věci sejmout status kulturní památky. [82] Dle § 8 odst. 1 zákona o státní památkové péči platí: „Pokud nejde o národní kulturní památku, může ministerstvo kultury z mimořádně závažných důvodů prohlášení věci nebo stavby za kulturní památku zrušit na žádost vlastníka kulturní památky nebo organizace, která na zrušení prohlášení věci za kulturní památku […] prokáže právní zájem, nebo z vlastního podnětu.“ [83] Zrušení prohlášení věci či stavby za kulturní památku je vázáno na „mimořádně závažné důvody“, jimiž nemusí být jen jiný zájem, který v konkrétním případě převažuje nad zájmem na zachování památky (např. může jít o zájem na obraně státu). Komentářová literatura připouští, že zrušit prohlášení věci či stavby za kulturní památku lze i s ohledem na stav vědeckého poznání, konkrétně např. při zjištění, že umělecké dílo, které je kulturní památkou, se po dlouhé době od vzniku památkové ochrany ukáže být falzem, které samo nenaplňuje znaky kulturní památky (viz Varhaník J.; Malý S. Zákon o státní památkové péči. Komentář. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 46). Nejvyšší správní soud konstatuje, že omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod) památkovou ochranou věci vyplývá z existence jiného veřejného zájmu, kterým je zájem na zachování kulturního dědictví. Jde o omezení v podstatě časově neomezené. Proto je nutno připustit, že vyjdou-li najevo skutečnosti hodnověrně vyvracející, že by věc stále měla vlastnosti kulturní památky, jak jsou vymezeny v § 2 zákona o státní památkové péči (tj. zejména hodnotu historickou, uměleckou, vědeckou a technickou či přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem), půjde o možný důvod pro zrušení prohlášení věci za kulturní památku dle § 8 zákona o státní památkové péči. [84] Jinými slovy za mimořádně závažný důvod pro zrušení prohlášení věci nebo stavby za kulturní památku je možno považovat posun v oblasti poznání vlastností věci, která je kulturní památkou, a nemusí jít striktně o oblast vědeckého poznání. Pokud posun v oblasti tohoto poznání vyvrátí, že věc v současné době naplňuje znaky uvedené v § 2 zákona o státní památkové péči, jde o okolnost, na kterou lze reagovat prostřednictvím řízení dle § 8 zákona o státní památkové péči. Jde o řízení o žádosti, v němž tíží primárně žadatele břemeno tvrzení a břemeno důkazní k tomu, že jsou dány skutečnosti hodnověrně vyvracející, že by věc měla vlastnosti kulturní památky. [85] Jelikož řízení o zrušení prohlášení věci za kulturní památku není žádným revizním řízením vůči předchozím řízením či postupům správních orgánů, ale řízením určeným ke zkoumání faktických vlastností věci a skutkových dějů či existence konkurujících zájmů k zájmu na památkové ochraně, nevyvstávají zde problémy s tím, že nejde o řízení omezené lhůtou. V právním řádu tak existuje prostředek (§ 8 zákona o státní památkové péči), který za určitých podmínek skýtá možnost hodnotit, zda trvají věcné znaky, jimiž zákon vymezuje kulturní památku. *) S účinností od 1. 1. 1988 zrušen zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči.

decision_887.txt

k § 98 písm. k) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 12. 6. 2017 Výjimka z obecné povinnosti cizince mít k zaměstnání na území České republiky povolení k zaměstnání, zaměstnaneckou kartu nebo modrou kartu, zakotvená v § 98 písm. k) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, se vztahuje jak na dočasné vyslání pracovníků za účelem provedení zakázky jejich zaměstnavatele, tak i na vyslání pracovníků spočívající v poskytnutí pracovní síly. To však pouze za podmínky, že vyslaní pracovníci provozují svou hlavní činnost v členském státě, v němž má zaměstnavatel sídlo, a neusilují tak o začlenění na český pracovní trh. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, čj. 2 Azs 289/2017-31) Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 10. 1978, Viola (26/78, Recueil, s. 01771), ze dne 17. 12. 1981, Webb (C-279/80, Recueil, s. 3305), ze dne 27. 3. 1990, Rush Portuguesa proti Office national d'immigration (C-113/89, Recueil, s. I-01417), ze dne 16. 3. 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Sb. rozh., s. I-02619), ze dne 11. 1. 2007, ITC (C-208/05, Sb. rozh., s. I-00181), ze dne 10. 2. 2011, Vicoplus SC PUH a další proti Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (C-307/09 a další, Sb. rozh., s. I-00453) a ze dne 11. 9. 2014, Essent Energie Productie (C-91/13). Věc: Andrii M. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o uložení správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce byl dne 25. 10. 2016 během výkonu práce v areálu společnosti s ručením omezeným AZOS CZ v obci Nymburk kontrolován Policií České republiky, při níž bylo zjištěno, že na území České republiky pobývá na základě víza typu D MULTI vydaného Polskou republikou, s platností od 21. 9. 2016 do 18. 3. 2017. Povolení k výkonu práce na území České republiky žalobce nepředložil. Krajské ředitelství policie Středočeského kraje (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 15. 3. 2017 žalobci uložilo správní vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a zároveň stanovilo dobu, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a to v délce 1 roku. Podané odvolání žalovaná v rozhodnutí ze dne 12. 6. 2017 zamítla. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 7. 2017, čj. 44 A 25/2017-22, zamítl, neboť shledal, že činnost, kterou žalobce vykonával na území České republiky, svou povahou naplňovala znaky závislé práce a jednalo se o přidělení žalobce polským zaměstnavatelem ke společnosti AZOS, nikoli o poskytování služby. Podstata plnění ze strany polského zaměstnavatele totiž nespočívala ve zhotovení díla (např. v podobě provedení stavebních, řemeslných, kontrolních či montážních prací), nýbrž v pronájmu pracovní síly, tj. v dočasném přidělení zaměstnance k výkonu práce. Pokud by polský zaměstnavatel poskytoval v závodu společnosti AZOS prostřednictvím žalobce službu, pak by byl žalobce i nadále ve všech ohledech podřízen právě polskému zaměstnavateli, jenž by mu přiděloval úkoly a kontroloval vykonanou práci. Práci by konal jménem polského zaměstnavatele, na jeho účet a pomocí jeho pracovních nástrojů. Takové aspekty ovšem výkon práce žalobce ve společnosti AZOS neměl. Na uvedeném závěru ničeho nemění ani formálně uzavřené obchodní smlouvy mezi několika zainteresovanými společnostmi, ani že polský zaměstnavatel neposkytl žalobce společnosti AZOS přímo, nýbrž prostřednictvím společnosti OSPRO SORTING. Krajský soud dále konstatoval, že pronájem pracovní síly je podstatou činnosti agentur práce, jejichž činnost zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, vylučují ze své působnosti. Agenturnímu zaměstnávání se věnuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání, která však žádná ustanovení o přeshraničním působení neobsahuje, zabývá se toliko ochranou zaměstnanců v rámci agenturního zaměstnávání. Ani z § 14 odst. 4 zákona o zaměstnanosti nevyplývá možnost přeshraničního poskytování pracovní síly jako služby. Závěrem krajský soud dodal, že podřazením činnosti spočívající v pronájmu pracovní síly pod pojem poskytování služeb ve smyslu volného pohybu služeb dle práva Evropské unie by mohlo dojít vzhledem k vysoké nezaměstnanosti v některých členských státech k narušení vnitrostátních trhů práce. Krajský soud tedy uzavřel, že žalobce nebyl na základě polského víza oprávněn vykonávat závislou práci pro společnost AZOS. Výkon práce u tohoto subjektu byl podmíněn získáním povolení k zaměstnání vydaného českými orgány. Žalobce však nebyl držitelem takového povolení, vykonával tak závislou práci na území České republiky bez potřebného povolení k zaměstnání, čímž naplnil skutkovou podstatu § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců. Není rozhodné, zda žalobce o tom, že potřeboval pro výkon práce na území České republiky povolení k zaměstnání, věděl, resp. zda byl svým zaměstnavatelem utvrzován v tom, že může na území České republiky vykonávat práci bez dalšího povolení. Důsledky naplnění skutkové podstaty pro uložení správního vyhoštění nejsou jakkoliv závislé na zavinění ani osobních pohnutkách cizince ve vztahu k tomuto protiprávnímu jednání. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž nesouhlasil s posouzením charakteru jím vykonávané činnosti a její legálnosti. Stěžovatel namítal, že polské pobytové oprávnění mu umožňovalo výkon zaměstnání i na území jiných členských států. Stěžovatel nepopíral výkon práce na území České republiky, tvrdí však, že tuto práci vykonával pro svého zaměstnavatele a nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že polské vízum mu neumožňuje výkon pracovní činnosti na území České republiky. Vízum není omezeno na území jediného státu, je omezeno pouze na jediného zaměstnavatele a umožňuje cizinci pracovat pro daného zaměstnavatele kdekoli na území Evropské unie. Stěžovatel dále namítal, že v posuzovaném případě se nejednalo o zaměstnání na území České republiky, nýbrž že pro svého polského zaměstnavatele plnil na území České republiky zakázku, k jejímuž provedení byl zaměstnavatelem najat. Jeho dočasná přítomnost byla českým orgánům oznámena. Závěry krajského soudu jsou dle stěžovatele v rozporu s evropskou legislativou a principem volného pohybu služeb. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [22] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou týkající se nenaplnění skutkové podstaty dle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců. Sporná je zejména otázka, zda činnost, kterou stěžovatel na území České republiky vykonával, je třeba považovat za výkon zaměstnání bez příslušného povolení. (…) [32] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2017, čj. 6 Azs 60/2017-13, „[p]racovní vízum vydané jiným členským státem Evropské unie neopravňuje cizince k výkonu zaměstnání na území České republiky. Cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván, jen je li držitelem platné zaměstnanecké karty, modré karty, nebo povolení k zaměstnání a platného povolení k pobytu na území České republiky dle § 89 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti. Výjimky z tohoto pravidla jsou pak stanoveny v § 98 a § 98a zákona o zaměstnanosti.“ [33] V posuzovaném případě není sporné, že stěžovatel byl zaměstnán, tedy, že jeho práce naplňovala definiční znaky závislé práce. Jak již konstatoval krajský soud, stěžovatel práci vykonával ve vztahu podřízenosti, jménem jiného subjektu a na jeho účet, na základě pokynů, pod kontrolou a za odměnu. Stěžovatel nicméně uvádí, že práci vykonával pro svého polského zaměstnavatele, kterým byl na území České republiky vyslán. Podle výše uvedené judikatury polské pracovní vízum samo o sobě stěžovatele neopravňuje k výkonu zaměstnání na území České republiky, což stěžovatel nepopírá, trvá však na tom, že povolení k zaměstnání mít nemusel, neboť se v jeho případě uplatní výjimka stanovená v § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti. [34] Ustanovení § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti je třeba vykládat jednak v souladu s účelem a systematikou zákona o zaměstnanosti, jednak v souladu s právem Evropské unie, neboť se jedná o implementaci zásady volného pohybu služeb dle čl. 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), na kterou bylo ostatně zákonodárcem výslovně odkázáno v poznámce pod čarou k tomuto ustanovení. [35] Podle článku 56 SFEU „[p]odle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb“. Podle článku 57 SFEU „[z]a služby se podle Smluv pokládají výkony poskytované zpravidla za úplatu, pokud nejsou upraveny ustanoveními o volném pohybu zboží, kapitálu a osob“. Svobodu volného pohybu služeb lze podle článku 52 v souvislosti s článkem 62 SFEU omezit z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví. [36] Pojem „vyslání v rámci poskytování služeb“ je používán směrnicí 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb. Vysláním pracovníků za účelem poskytování služeb se podle čl. 1 odst. 3 směrnice 96/71/ES rozumí, pokud podnik usazený na území jednoho členského státu vyšle pracovníka na území jiného členského státu „na vlastní účet a pod svým vedením na základě smlouvy uzavřené mezi podnikem pracovníky vysílajícím a stranou, pro kterou jsou služby určeny, činnou v tomto členském státě, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem“ [písm. a)]; nebo pokud podnik vyšle „pracovníka do provozovny nebo podniku náležejícího ke skupině podniků na území členského státu, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem“ [písm. b)]; nebo pokud „jako podnik pro dočasnou práci či podnik poskytující pracovníky vyšle pracovníka do podniku, který jej využije, se sídlem nebo vykonávajícího činnost na území některého členského státu, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi podnikem pro dočasnou práci či podnikem poskytujícím pracovníky na straně jedné a pracovníkem na straně druhé“ [písm. c)]. V bodu 4 odůvodnění směrnice 96/71/ES se k působnosti směrnice uvádí, že „poskytování služeb může spočívat buď v provedení prací podnikem na jeho účet a pod jeho vedením, na základě smlouvy uzavřené mezi tímto podnikem a stranou, pro kterou jsou služby určeny, nebo v poskytnutí pracovníků pro jejich využití podnikem v rámci veřejné či soukromé zakázky“. Je třeba poznamenat, že účelem směrnice 96/71/ES je koordinace právních předpisů členských států stanovením seznamu vnitrostátních pravidel, která musí členský stát uplatňovat na podniky usazené v jiném členském státě, které vysílají pracovníky na jeho vlastní území v rámci nadnárodního poskytování služeb. Jejím primárním cílem je tak ochrana pracovníků (srov. zejména čl. 3 odst. 1 směrnice 96/71/ES a body 13 a 14 jejího odůvodnění). Soudní dvůr však se směrnicí pracuje jako s užitečným vodítkem při posuzování jiných aspektů vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (např. povinnosti získání pracovního povolení pro pracovníky z třetích států). [37] Soudní dvůr se problematikou vysílání pracovníků z třetích zemí v rámci poskytování služeb zaměstnavatelem usazeným v jiném členském státu ve své judikatuře opakovaně zabýval. Již v rozsudku ze dne 17. 12. 1981, Webb, C-279/80, Sb. rozh., s. 3305, Soudní dvůr konstatoval, že poskytování pracovní síly je službou ve smyslu tehdejšího článku 60 Smlouvy o založení evropského hospodářského společenství (nyní čl. 56 SFEU). Zároveň však zdůraznil, že přeshraniční poskytování pracovní síly je z obchodního a sociálního hlediska mimořádně citlivou oblastí, neboť ovlivňuje jak vztahy na trhu práce, tak oprávněné zájmy dotčených pracovníků (rozsudek Webb, bod 18). V rozsudku ze dne 27. 3. 1990, Rush Portuguesa proti Office national d'immigration, C-113/89, Sb. rozh., s. I-01417, Soudní dvůr vysvětlil rozdíl mezi agenturním poskytováním pracovní síly a subdodavatelskými službami. Pracovníci vyslaní do jiného členského státu za účelem splnění zakázky se po dokončení stanovené práce vrátí zpět do domovského členského státu svého zaměstnavatele a neusilují tak o začlenění na pracovní trh druhého členského státu (rozsudek Rush Portuguesa, bod 15). Naopak podnik, jehož hlavním předmětem činnosti je zprostředkování zaměstnání, byť se také jedná o poskytovatele služeb, provozuje činnost, která přímo směřuje k začlenění pracovníků na pracovní trh hostitelského členského státu (rozsudek Rush Portuguesa, bod 16). Členský stát proto může ověřovat, zda podnik usazený v jiném členském státě, který vysílá na jeho území pracovníky třetích států, nevyužívá svobody poskytování služeb k jinému účelu než k poskytnutí dané služby, například dováží pracovníky za účelem zprostředkovat jim zaměstnání nebo je poskytnout jiným zaměstnavatelům (rozsudek Rush Portuguesa, bod 17). [38] V rozsudku ze dne 10. 2. 2011, Vicoplus SC PUH a další proti Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C-307/09 a další, Sb. rozh., s. I-00453, Soudní dvůr za použití směrnice 96/71/ES definoval kritéria umožňující určit, zda poskytovaná služba představuje poskytování pracovníků jako pracovní síly ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. c) směrnice 96/71/ES, či zda se jedná o dočasné vyslání pracovníků do jiného členského státu za účelem provedení prací v rámci poskytování služeb jejich zaměstnavatelem ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71/ES [Soudní dvůr se blíže nevěnoval poskytování pracovníků v rámci skupiny podniků dle čl. 1 odst. 3 písm. b) směrnice 96/71/ES, které není relevantní ani pro nyní posuzovanou věc]. Dospěl k závěru, že pro poskytování pracovní síly je charakteristická okolnost, že vyslání pracovníka do hostitelského členského státu představuje samotný předmět poskytování služeb a že vyslaný pracovník plní své úkoly pod dohledem a vedením podniku, který jej využívá (rozsudek Vicoplus, bod 51). V citovaném rozsudku Soudní dvůr dospěl k závěru, že s ohledem na zvláštní povahu služby spočívající v poskytování pracovní síly, která může mít značný dopad na pracovní trh členského státu, v němž sídlí strana, pro kterou jsou služby určeny, jsou členské státy oprávněny podřídit takové vysílání pracovníků požadavku získání pracovního povolení (rozsudek Vicoplus, body 28, 29 a 41). [39] Rozsudkem ze dne 11. 9. 2014, Essent Energie Productie, C-91/13, Soudní dvůr závěry rozsudku Vicoplus upřesnil. Dle Soudního dvora není paušální požadavek na získání pracovního povolení pro cizince ve všech případech přeshraničního poskytování pracovní síly přiměřený. Požadavek na získání pracovního povolení je odůvodněný naléhavým důvodem obecného zájmu na ochraně před narušováním pracovního trhu pouze v případě, že podnik usazený v jiném členském státě, který vysílá na jeho území pracovníky z třetího státu, využívá svobody poskytování služeb k jinému účelu než k poskytnutí dané služby, např. k zprostředkování zaměstnání, které přímo směřuje k začlenění pracovníků na pracovní trh hostitelského členského státu (rozsudek Essent Energie Productie, body 51 a 52). Pracovníci, kteří vykonávají svou hlavní činnost v členském státě, kde je usazen podnik poskytující služby, a do hostitelského členského státu byli jako pracovní síla poskytnuti pouze dočasně a za účelem splnění konkrétní činnosti, neusilují o začlenění na pracovní trh, a nemohou tak pro tento trh představovat ohrožení (rozsudek Essent Energie Productie, bod 57, ve spojení s body 122 a 127 stanoviska generálního advokáta Y. Bota ve věci Essent Energie Productie, C-91/13). [40] Zákon o zaměstnanosti v § 89 stanovuje obecné pravidlo, že cizinec může být na území České republiky zaměstnán, jen je-li držitelem platné zaměstnanecké nebo modré karty nebo má li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu. V § 95 až § 97 pak zákon o zaměstnanosti zvlášť upravuje některé hraniční případy. Podle § 95 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se povolení k zaměstnání vyžaduje i v případě, je-li cizinec, jehož zaměstnavatel je zahraničním subjektem, tímto svým zaměstnavatelem vyslán na území České republiky k výkonu práce spočívající v plnění úkolů dle smlouvy uzavřené mezi zaměstnavatelem a českou právnickou nebo fyzickou osobou. Podle § 95 odst. 4 zákona o zaměstnanosti, v rozhodném znění, je-li obsahem smlouvy dočasné přidělení cizince k výkonu práce k uživateli, úřad práce povolení k zaměstnání nevydá. Dočasným přidělením cizince k výkonu práce k uživateli je v souladu s § 66 zákona o zaměstnanosti třeba rozumět agenturní zaměstnávání. Podle § 66 in fine „[a]gentura práce nemůže dočasně přidělit k výkonu práce u uživatele zaměstnance, kterému byla vydána zaměstnanecká karta, modrá karta, nebo kterému bylo vydáno povolení k zaměstnání“. Zákaz agenturám práce dočasně přidělovat k výkonu práce u uživatele nejen držitele zelené a modré karty, nýbrž i ty, kterým bylo vydáno povolení k zaměstnání, byl do zákona o zaměstnanosti zaveden s účinností od 1. 1. 2012. Podle důvodové zprávy k novele č. 367/2011 Sb. je agenturní zaměstnávání cizinců v rozporu s účelem pracovního povolení, které je vždy vydáváno s vazbou na konkrétní pracovní místo. Podle právní úpravy platné v době vydání napadeného rozhodnutí tedy vůbec nebylo možné vydat pracovní povolení cizinci, který byl na území České republiky dočasně vyslán zahraniční agenturou práce. Novelou č. 206/2017 Sb. došlo s účinností od 29. 7. 2017 ke změně § 95 odst. 4 zákona o zaměstnanosti, který nyní stanoví, že „[j]e-li obsahem smlouvy podle odstavce 1 dočasné přidělení cizince k výkonu práce k uživateli, krajská pobočka Úřadu práce může povolení k zaměstnání vydat pouze tehdy, pokud bylo jeho zahraničnímu zaměstnavateli vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání a současně se jedná o oznámené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak (§ 92 odst. 1)“. [41] Z uvedeného je patrné, že český zákonodárce přistupuje k dočasnému přidělování cizinců k výkonu práce na území České republiky zahraničními agenturami práce velmi restriktivně, a to s ohledem na citlivost dané oblasti jak z hlediska zajištění dodržování pracovních podmínek, tak i z hlediska ochrany pracovního trhu. Výjimku z obecné povinnosti cizince mít k zaměstnání na území České republiky povolení k zaměstnání, zaměstnaneckou kartu nebo modrou kartu zakotvenou v § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti proto nelze z hlediska systematického ani teleologického vykládat tak, že se vztahuje na veškeré vysílání pracovníků za účelem poskytování služeb. Jak bylo uvedeno výše, členské státy Evropské unie mohou chránit své vnitrostátní pracovní trhy před zneužíváním svobody poskytování služeb k neoprávněnému agenturnímu zaměstnávání podniky usazenými v jiném členském státě. Nejvyšší správní soud proto dospěl s ohledem na judikaturu Soudního dvora a systematiku a účel zákona o zaměstnanosti k závěru, že § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti se vztahuje pouze na dočasné vyslání pracovníků za účelem provedení zakázky jejich zaměstnavatele ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71/ES a na vyslání pracovníků spočívající v poskytnutí pracovní síly, avšak pouze za podmínky, že vyslaní pracovníci provozují svou hlavní činnost v členském státě, v němž má zaměstnavatel sídlo. Pracovní povolení se dle § 98 písm. k) nevyžaduje pouze u pracovníků, kteří, ačkoli byli dočasně vysláni na území České republiky jako pracovní síla, vykonávají svou hlavní činnost u zaměstnavatele, který je na území České republiky vyslal, neboť pouze v takovém případě lze předpokládat, že se cizinci po uplynutí doby vyslání vrátí zpět a nebudou se snažit o začlenění na český pracovní trh. Zaměstnavatelé z jiných členských států tak mohou v rámci volného pohybu služeb dočasně vyslat své zaměstnance na území České republiky jako pracovní sílu coby odlehčovací opatření v době dočasného úbytku zakázek, nemohou však fungovat jako faktické agentury práce, které bez jakékoli kontroly ze strany českých správních orgánů pouze vysílají příslušníky třetích států do České republiky jako pracovní sílu, aniž by kdy tyto osoby využívaly k vlastní činnosti. [42] V posuzovaném případě ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel po příjezdu do Polska uzavřel s polskou společností OSPRO Poland pracovní smlouvu a byl ihned vyslán spolu s dalšími pracovníky do České republiky, kde pracoval pro českou společnost AZOS ve směnném provozu na lince při povrchové úpravě kovových dílů pro automobily. Zaměstnanci společnosti AZOS stěžovateli vedli docházku, přidělovali mu úkoly a pracovní pomůcky, kontrolovali jeho práci a vypláceli mu mzdu. Z uvedeného je zřejmé, že společnost OSPRO Poland fakticky působí jako agentura práce vysílající ukrajinské pracovníky na manuální práci do České republiky. Stěžovatel pro společnost OSPRO Poland nikdy na území Polska nepracoval, o společnosti nemá bližší informace a sám ji ostatně při výslechu provedeném během řízení před správním orgánem prvního stupně opakovaně označil za agenturu (viz č. l. 22 a 23 spisu správního orgánu I. stupně). [43] Vyslání stěžovatele do České republiky tak představovalo samotný předmět poskytování služeb a stěžovatel plnil své úkoly pod dohledem a vedením podniku, který jej využíval. Ve smyslu kritérií stanovených Soudním dvorem v rozsudku Vicoplus se proto jedná o vyslání za účelem poskytnutí pracovní síly, jak správně dovodil i krajský soud. Krajskému soudu lze rovněž přisvědčit, že síť smluvních vztahů představuje pouze formální zástěrku faktickému poskytnutí ukrajinských pracovníků polskou společností k manuální práci u české společnosti (k účelovému řetězení smluvních vztahů viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 3. 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Sb. rozh., s. I-02619). Krajský soud nicméně pochybil, když v rozporu s výše uvedenou judikaturou Soudního dvora dospěl k závěru, že vyslání za účelem poskytnutí pracovní síly není službou. Neobstojí ani argument krajského soudu poukazující na to, že směrnice o službách na vnitřním trhu vylučuje agenturní zaměstnávání ze své působnosti. Podle ustálené judikatury Soudního dvora činnost spočívající ve zprostředkování zaměstnání pracovníkům představuje službu ve smyslu čl. 56 a násl. SFEU (viz již zmiňovaný rozsudek Webb, body 8 a 9, či rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 1. 2007, ITC, C-208/05, Sb. rozh., s. I-00181, bod 54). Sekundární právo nemůže rozsah zásady volného pohybu služeb zakotvené v primárním právu omezit. Normy primárního práva jsou ve vztahu k normám sekundárního práva „jejich základem, jejich rámcem a jejich hranicemi“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 10. 1978, Viola, 26/78, Recueil, s. 01771). V tomto ohledu je nezbytné závazný právní názor krajského soudu korigovat (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Toto dílčí pochybení nicméně nevede k nezákonnosti napadeného rozsudku, neboť vyslání stěžovatele na území České republiky zahraničním subjektem fakticky představovalo agenturní zprostředkování práce, na něž nelze aplikovat výjimku z povinnosti získání pracovního povolení dle § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti (k obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 6. 12. 2017, čj. 9 Azs 339/2017-41, čj. 9 Azs 340/2017-43, a čj. 9 Azs 391/2017-57). Krajský soud proto zcela správně uzavřel, že žalovaná postupovala v souladu se zákonem, když na posuzovaný případ aplikovala § 119 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. (…)

decision_888.txt

k čl. 46 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ve znění účinném do 14. 11. 2016 (v textu jen „přijímací směrnice“) Zastaralost zpráv o zemi původu nelze posuzovat (čl. 46 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany) pouze na základě faktu, že od vypracování, resp. vydání takové zprávy uplynul určitý čas. Zastaralá je taková zpráva, jež obsahuje informace, které v důsledku změny okolností v období mezi vypracováním zprávy a jejím použitím již nejsou aktuální, neboť situace popsaná ve zprávě se změnila. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 8. 2017, čj. 45 Az 21/2016-55*)*)) Věc: Oleksandr R. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany. Žalobce dne 13. 10. 2015 v přijímacím středisku požádal o udělení mezinárodní ochrany. V žádosti dne 19. 10. 2015 uvedl, že pochází z Ukrajiny z města Horišni Plavni (dříve Komsomolsk, Poltavská oblast), kde má ženu a dvě děti a že není členem politické strany ani organizace, ale od roku 2011 pracoval pro Konstantina Ž. (poslance ukrajinského parlamentu). Později chtěl sám kandidovat do městské rady, pak mu v té souvislosti začali vyhrožovat smrtí a také obdržel povolávací rozkaz do armády. Ze strachu o život svůj a své rodiny by proto žalobce rád žil s rodinou v České republice v domě své matky, která zde má legální pobyt, a našel si zde práci. Týž den proběhl s žalobcem pohovor, v němž uvedl, že na Ukrajině je veřejná moc propojena s mafií. V souvislosti s žalobcovou agitací pro Konstantina Ž. jej neznámí lidé průběžně telefonicky zastrašovali zhruba od roku 2014. Dne 3. 8. 2015 jej zbily osoby v policejních uniformách. Po několika dnech jej hledali i doma, kde hrubě jednali s jeho manželkou. Pak následovaly v průběhu srpna 2015 telefonické výhružky a výzvy, aby žalobce skončil s politikou; poslední telefonát tohoto typu proběhl začátkem září téhož roku. Na policii byl jednou a nepomohli mu, naopak si řekli o úplatek. Žalobce pochopil, že je to ztráta času a policii už nekontaktoval. Poté se žalobce ukryl u tchána s tchýní a začal zařizovat odjezd ze země. Pochází z malého města, kde se není možné ukrýt. Stěhování by nic nevyřešilo, neboť by se žalobce musel v novém bydlišti úřadům přihlásit. Žalobce vyjádřil obavy, že po jeho případném návratu na Ukrajinu by výhružky pokračovaly a mohl by být i zabit. Dne 24. 11. 2015 byl žadatel seznámen s podklady pro vydání rozhodnutí, k nimž uvedl, že informace z roku 2014 považuje za zastaralé. Dále nesouhlasil s tím, že existuje možnost vnitřního přesídlení bez nutnosti registrace v novém bydlišti a možnost podat stížnost na postup policie – tyto možnosti existují pouze na papíře, ale skutečnost je jiná. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 14. 11. 2016 žalobci neudělil mezinárodní ochranu dle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Žalobce se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí u Krajského soudu v Praze žalobou podanou dne 14. 12. 2016, v níž namítl nezákonnost napadeného rozhodnutí, a to pro porušení § 2 odst. 4, § 3, § 50 odst. 3 a 4 a § 68 odst. 3 správního řádu, § 12, § 14 a § 14a zákona o azylu, čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (č. 143/1988 Sb.). Žalobce mimo jiné namítal, že ač je výčet dokumentů, z nichž žalovaný pro účely posouzení situace na Ukrajině vycházel, značně obsáhlý, žalovaný se odvolával pouze na jednu stručnou nótu českého zastupitelského úřadu (zpráva Ministerstva zahraničních věci ze dne 1. 8. 2014), z níž opakovaně citoval. Je tak možné se domnívat, že žalovaný vycházel pouze (resp. zejména) z této jedné zprávy. V opačném případě by citoval i zprávy jiné a pravděpodobně by nedošel k závěru, že na Ukrajině k pronásledování z azylově relevantních důvodů nedochází. Pokud žalovaný vycházel i z ostatních zpráv, měl být konkrétní, aby i žalobce mohl v průběhu řízení reagovat konkrétně na jednotlivé závěry založené na těchto zprávách. Zprávy jsou také neaktuální (jediná citovaná zpráva je starší než dva roky). Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že zpráva Ministerstva zahraničních věci ze dne 1. 8. 2014, již žalobce považuje za nedostatečnou, je legitimně získanou informací z důvěryhodného zdroje. Jde-li o její neaktuálnost, žalobce neuvedl žádnou konkrétní okolnost, která se měla od doby vypracování zprávy změnit. Ostatně o přiměřené aktuálnosti této zprávy svědčí i fakt, že na ni Nejvyšší správní soud sám odkazuje v aktuálních usneseních. Žalobce se s podklady seznámil 24. 11. 2015, a vyjádřit se k nim tedy mohl. Žalovaný také uvedl, že při rozhodování vzal v úvahu zejména to, že v Poltavské oblasti, kde žalobce žil, nepanuje zhoršená bezpečnosti situace. Žalobce v replice opakoval námitky vznesené v žalobě a uvedl, že nezpochybňuje zprávu Ministerstva zahraničních věcí ze dne 1. 8. 2014, nýbrž pouze to, že žalovaný zřejmě vycházel pouze z ní. To, že mimoto předložil i seznam jiných zpráv (aniž by uvedl, jaké konkrétní závěry z nich učinil) nelze považovat za zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nadto v zemi, kde se situace i denně dynamicky mění. Žalobce na pouhý seznam také nemohl kvalifikovaně reagovat. Ostatně kriticky se obecně ke způsobu, jakým žalovaný pracuje s informacemi, vyjádřil i Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 9. 1. 2017, čj. 33 Az 3/2016-34. Zprávy z Ukrajiny (na které v replice odkázal) přitom popisují korupční chování policie a dalších státních orgánů, případně naprostou nefunkčnost některých soudů (mj. v Poltavské oblasti). Krajský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Článek 46 odst. 3 přijímací směrnice vyžaduje, aby soudy prvního stupně přezkoumávající rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany posuzovaly projednávaný případ dle právního a skutkového stavu ke dni rozhodnutí soudu. Členské státy Evropské unie byly povinny výše uvedenou povinnost transponovat do vnitrostátního právního řádu do 20. 7. 2015 (viz čl. 51 odst. 1 přijímací směrnice). Protože doposud nebyly do českého právního řádu promítnuty požadavky čl. 46 odst. 3 přijímací směrnice, ačkoliv transpoziční lhůta již uplynula, má uvedený článek směrnice přímý účinek. Jelikož žádost o mezinárodní ochranu byla v této věci podána dne 13. 10. 2015, dopadá na toto řízení, včetně přezkumného řízení soudního, přijímací směrnice. Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. se tedy neužije. Z čl. 46 odst. 3 přijímací směrnice podle názoru soudu tedy plyne, že soud při svém rozhodování vychází ze skutkového i právního stavu, který tu je ke dni jeho rozhodování. Může tedy jít o stav jiný, než který byl rozhodný pro soudem přezkoumávané úvahy žalovaného. I za přímé aplikace čl. 46 odst. 3 přijímací směrnice ve vztahu k možnosti uplatňovat nové skutečnosti platí, že lze vznášet pouze takové, které žadatel o mezinárodní ochranu nemohl bez vlastního zavinění uvést již v řízení před správním orgánem. Tuto úvahu soud opírá o požadavek, aby se hlavní těžiště rozhodování o mezinárodní ochraně nacházelo v prvním stupni, tj. před žalovaným, který plyne například z bodu 16 preambule přijímací směrnice, podle něhož „je důležité, aby rozhodnutí o všech žádostech o mezinárodní ochranu byla přijímána na základě skutkových okolností a v prvním stupni orgány, jejichž pracovníci mají patřičné znalosti nebo jejichž pracovníkům bylo poskytnuto potřebné školení v oblasti mezinárodní ochrany“ nebo z bodu 22 preambule, podle jehož první věty „v zájmu členských států i žadatelů je rovněž zajistit, aby potřeba mezinárodní ochrany byla správně rozpoznána již v prvním stupni“. Tento závěr podle názoru soudu nic neubírá na tom, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve věci mezinárodní ochrany je účinným opravným prostředkem ve smyslu čl. 46 přijímací směrnice, neboť má (či jí lze přiznat) odkladný účinek a přezkoumává veškeré skutkové i právní závěry správního orgánu. K této otázce se již vyjádřil také Nejvyšší správní soud, který v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, čj. 10 Azs 194/2015-32, vedl, že „[p]ovinnost určenou čl. 46 odst. 3 [přijímací směrnice] nelze chápat jako podporu bezdůvodného roztříštění vylíčení skutkového příběhu žadatele o mezinárodní ochranu v různých fázích řízení, včetně přezkumného soudního řízení. Jedná se o opatření, které má zamezit nesprávnému posouzení situace žadatelů ve světle aktuálních poměrů a závažných změn situace v zemi jejich původu či jejich osobních poměrů.“ (…) Dále žalobce namítá, že žalovaný nekorektně pracuje s informacemi: z 13 dokumentů, které byly podklady pro rozhodnutí a které jsou založeny ve správním spise, cituje jen některé, a to velmi výběrově. Některé informace jsou nadto až dva roky staré. Soudu je z jeho činnosti známo, že z těchto zpráv vychází žalovaný opakovaně v případech žadatelů o mezinárodní ochranu původem z Ukrajiny. Vesměs se jedná o zprávy z důvěryhodných zdrojů, a to buď od českého Ministerstva zahraničních věcí, Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, nebo od renomovaných mezinárodních nevládních organizací. Jde-li o aktuálnost těchto zpráv, soud připomíná, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v listopadu 2016. Zastaralost zpráv pak nelze posuzovat pouze na základě faktu, že od vypracování, resp. vydání takové informace uplynul určitý čas; zastaralá je taková zpráva, která obsahuje informace, které v důsledku změny okolností v období mezi vypracováním zprávy a jejím použitím již nejsou aktuální, neboť situace, jíž zpráva popisuje, je již zcela jiná. Pokud se podstatně změní situace, může být zastaralá i zpráva stará pouhý týden a pokud je situace stabilní, může být použitelná i zpráva stará několik let. Tvrdí-li tedy žalobce, že se jedná o zastaralé informace, je také třeba, aby uvedl, z čeho tak usuzuje, přičemž se nelze spokojit s obecným tvrzením, že se situace na Ukrajině dramaticky mění každý den. Z informací Ministerstva zahraničních věcí ze dne 1. 8. 2014, ze dne 16. 4. 2014, ze dne 21. 5. 2015, a ze dne 9. 10. 2015, lze označit za zastaralou toliko informaci ze dne 16. 4. 2014, která podává zprávu o situaci na Ukrajině ke dni 27. 2. 2014. Ostatní zmiňované zprávy Ministerstva zahraničních věcí popisují z větší části ukrajinskou právní úpravu v oblasti vojenské služby a jejího odpírání, možnost vnitřního přesídlení, možnost bránit se proti trestné činnosti a podat stížnost na postup státních orgánů a postavení neúspěšných žadatelů po návratu do vlasti. Nemělo by smysl po žalovaném požadovat opatřování aktuálních zpráv v případě, že se právní předpisy v těchto oblastech nezměnily. Nic takového v řízení nevyplynulo a ani to žadatel při vyjádření k podkladům netvrdil. Závěrem soud podotýká, že žalobcovou výhradou k zastaralosti informací (vznesenou dne 14. 11. 2015 při seznámení s podklady) se žalovaný zabýval na straně 8 napadeného rozhodnutí, přičemž užil stejnou argumentaci, jako soud v tomto odstavci. Jde-li o informace od mezinárodních organizací (informaci Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ze dne 26. 10. 2015, ze září 2015 o posouzení mezinárodní ochrany v souvislosti s vývojem na Ukrajině – aktualizace č. 3, zprávu Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ze dne 1. 6. 2015, z 16. 2. až 15. 5. 2015 o stavu lidských práv na Ukrajině, zprávu organizace Freedom House ze dne 28. 1. 2015 Svoboda ve světě – Ukrajina, výroční zprávu organizace Human Rights Watch 2015 ze dne 29. 1. 2015, Výroční zprávu organizace Amnesty International 2014/2015 ze dne 25. 2. 2015 a zprávu organizace Amnesty International Trest smrti z dubna 2015), je soudu známo, že řada organizací vydává zprávy o stavu lidských práv zpravidla jednou ročně. Použít při rozhodování v roce 2016 zprávy z roku 2015 je tedy přiměřeně aktuální, i s ohledem na to, že zprávy z roku 2016 v době vydání napadeného rozhodnutí zřejmě nebyly ještě k dispozici. Při hodnocení způsobu, jakým žalovaný pracuje s podklady, je třeba na věc pohlížet optikou přiměřenosti. Lze souhlasit s žalobcem v tom, že není optimální, pokud by žalovaný vložil do správního spisu svazek podkladů a z některých z nich by poté pro potřeby dané věci vůbec nevycházel, případně by byly zcela nesouvisející. Současně však není možno přitakat žalobcem naznačovanému závěru, že je povinností žalovaného z každé zprávy vložené do správního spisu v napadeném rozhodnutí citovat. I ty zprávy, z nichž žalovaný žádný konkrétní poznatek či údaj do napadeného rozhodnutí nepřevezme, pomáhají žalovanému (a posléze i soudu) získat představu o celkovém obrazu situace na Ukrajině. Tento celkový obraz svědčí zejména o tom, že hodnocení situace na Ukrajině se velmi liší podle toho, zda žadatel pochází z území, která nejsou pod kontrolou ukrajinské vlády (Luhanská a Doněcká oblast kontrolované povstalci, resp. Krym okupovaný Ruskem) nebo z území pod kontrolou ukrajinské vlády (ostatní části země). V oblastech kontrolovaných povstalci podle zpráv nevládních organizací k zásadnímu porušování lidských práv dochází, avšak ve zbytku země je situace stabilizovaná a jde-li o problémy s fungováním nezávislých soudů či jiných orgánů státu, které popisuje jak zpráva Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ze dne 1. 6. 2015, z 16. 2. až 15. 5. 2015 o stavu lidských práv na Ukrajině, tak i zdroje uváděné žalobcem v replice (tj. zpráva Rady Evropy ze dne 9. 1. 2017, Doc. 14227: The functioning of democratic institutions in Ukraine, dostupná například na http://www.ecoi.net/file_upload/1226_1484039932_the-functioning-of-democratic-institutions-in-ukraine.pdf, nebo zpráva Freedom House: Freedom of the Press 2014 - Ukraine, ze dne 1. 5. 2014, dostupná například na http://www.ecoi.net/local_link/286142/403823_en.html, či dále zpráva Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ze dne 1. 6. 2015 z 16. 8. až 15. 11. 2015 o stavu lidských práv na Ukrajině, dostupná například na http://www.ecoi.net/file_upload/1226_1481709471_uareport16th-en.pdf) jsou možná strukturální, avšak nevyznačuje se jimi každá jedna úřední osoba. Nadto nelze pominout významné reformní změny, které byly zahájeny po změně politického režimu v zemi původu. Výsledky, kterých již reálně bylo dosaženo (zavedení zvláštního bezpečnostního sboru označovaného jako „policie“, jenž působí v ulicích měst za účelem udržování bezpečnosti a pořádku, upozaďování zprofanovaného původního bezpečnostního sboru označovaného jako „milice“), jsou přitom hodnoceny vysoce pozitivně. Této skutečnosti by si byl žalobce vědom, pakliže by zohlednil nejaktuálnější zprávu týkající se této otázky, která je k dispozici, a to zprávu francouzské OFPRA z května 2017 z pozorovací mise uskutečněné na Ukrajině (dostupná v anglickém jazyce na: https://www.ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/rapport_mission_ukr_mai_2017_v2.pdf). Soud konstatuje, že žalobce uvádí v žalobě pouze obecné námitky k práci s informacemi a neuvádí žádné konkrétní argumenty nebo skutečnosti, které by odůvodňovaly jeho tvrzení o zastaralosti, neaktuálnosti nebo nepravdivosti podkladů. V replice pak podrobněji argumentuje zprávami o tom, že i v Poltavské oblasti se projevuje konflikt na východě země, a to střelbou či zadržením civilistů (žalobce odkazuje na informace plynoucí ze zpravodajského serveru https://www.novinky.cz/zahranicni/evropa/339985-navzdory-primeri-se-na-ukrajine-bojuje.html a ze zprávy zpracované International Partnership for Human Rights společně s Norwegian Helsinki Committee and Ukrainian Helsinki Human Rights Union dostupné na http://nhc.no/filestore/Publikasjoner/Rapporter/2016/Joint-report-on-cross-border-shelling-June-2016_Ukraine.pdf). Dále žalobce argumentuje zprávami o rozšířené korupci a problematickém fungování státních orgánů včetně soudů (rozebráno výše). Soud k tomu však podotýká, že pro řízení udělení mezinárodní ochrany nejsou primárním zdrojem informací zprávy o zemi původu, nýbrž právě azylový příběh žadatele. Ten vychází primárně z toho, co žadatel správnímu orgánu v průběhu řízení sdělí, neboť s ohledem na to, že žadatelé nezřídka prchají v obavách o svůj život a není v jejich silách s sebou vzít důkazy o svém pronásledování, resp. o situaci v zemi (nebo o ně po cestě přijdou). Rozhodnutí je tak z velké části založeno na tom, co žadatel tvrdí, a je tak v jeho vlastním zájmu (a také jeho povinností), sdělit správnímu orgánu úplně a pravdivě všechny relevantní informace. Správní orgán pak pomocí informací o zemi původu, které si obstará, hodnotí azylový příběh žadatele tak, jak jej vypověděl, a hodnotí jeho přesvědčivost a důvěryhodnost. Správní orgán není povinen a dokonce ani nesmí za žadatele jeho azylové důvody či jiná tvrzení domýšlet. Pokud tedy žalobce nepopsal žádné konkrétní bezprostřední ohrožení ozbrojeným konfliktem ve městě Horišni Plavni ve správním řízení, není existence zpráv o tom, že v Poltavské oblasti někdy v minulosti dopadly střely nebo tam došlo k zadržení civilistů určující pro výsledek řízení o mezinárodní ochraně. Totéž lze říci o tom, že žalobce popsal pouze jednu negativní zkušenost s konkrétním policistou. Žádné další negativní projevy špatného fungování státních orgánů či soudů neprožil, neboť se – na základě své abstraktní nedůvěry k nim – na ně vůbec neobrátil. Není proto v dané věci rozhodné, že existují zprávy o případech protiprávního či korupčního jednání jednotlivých pracovníků státních orgánů (ačkoli mohou představovat strukturální problém), pokud žalobce v řízení netvrdil, že se nemohl dovolat svého práva v důsledku konkrétních projevů tohoto problému. Opačný výklad by totiž vedl k tomu, že na základě zpráv popisujících možné ohrožení obyvatel nebo špatné fungování státních institucí by měli na udělení mezinárodní ochrany právo všichni obyvatelé dotyčného státu. To by však bylo zcela v rozporu s institutem mezinárodní ochrany, který je ze své povahy výjimečný a individuální. (…) *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalobce usnesení ze dne 11. 12. 2017, čj. 5 Azs 238/2017-50.

decision_889.txt

k § 38 odst. 6 a § 67 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů k § 24 odst. 5 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů k § 25 odst. 6 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů k § 26 odst. 5 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o volbách do Evropského parlamentu“) k § 28 odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky) Změní-li se v době od vytištění hlasovacích lístků do dne voleb takové údaje uváděné o kandidátech na hlasovacích lístcích, které jsou politicky významné, jsou volební orgány povinny zajistit vyvěšení těchto změn ve všech volebních místnostech [obdobně jako při opravě zřejmých tiskových chyb podle § 38 odst. 6 a § 67 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky; § 24 odst. 5 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů; § 25 odst. 6 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí; § 26 odst. 5 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu; a § 28 odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky]. K tomu jim musí poskytnout součinnost volební strana, na jejíž kandidátní listině je kandidát dotčený změnou uveden (ve volbách do Poslanecké sněmovny, Evropského parlamentu, zastupitelstev krajů a obcí), nezávislý kandidát (ve volbách do Senátu) nebo ti, kdo podali kandidátní listinu (v prezidentských volbách). (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2024, čj. Vol 11/2024-16) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 960/2006 Sb. NSS a č. 3717/2018 Sb. NSS. Věc: M. R., za účasti 1) Státní volební komise a 2) prof. Ing. Danuše Nerudové, o vyslovení neplatnosti volby kandidáta ve volbách do Evropského parlamentu. Volební senát se zabýval otázkou, zda vstup Danuše Nerudové do hnutí STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ (STAN) krátce před volbami do Evropského parlamentu měl vliv na její zvolení. Přestože dospěl k závěru, že informace o změně její politické (ne)příslušnosti měla být vyvěšena ve volebních místnostech – což se nestalo –, nemělo toto porušení zákona na její zvolení žádný vliv. Navrhovatel se domáhal vyslovení neplatnosti volby Danuše Nerudové. Odkazoval na § 22 odst. 1 písm. b) zákona o volbách do Evropského parlamentu, podle kterého musí kandidátní listina u každého kandidáta obsahovat název politické strany nebo hnutí, jehož je členem, nebo údaj o tom, že není členem žádné strany či hnutí. U Danuše Nerudové bylo na hlasovacím lístku pro volby konané ve dnech 7. a 8. 6. 2024 uvedeno, že je „bez politické příslušnosti“. Od 3. 6. ale už byla členkou hnutí STAN. Navrhovatel byl přesvědčen, že uvedením nepravdivého údaje o politické nepříslušnosti Danuše Nerudové na kandidátní listině byl porušen zákon o volbách do Evropského parlamentu takovým způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek její volby. Danuše Nerudová se totiž prezentovala jako nezávislá osobnost, odbornice na ekonomii, byť kandidovala za koalici Starostové a osobnosti pro Evropu. Dopustila se tak určitého „podvodu“ na voličích, kteří ji mylně vnímali jako nezávislou osobnost. Ostatně jako nezávislá kandidovala už v prezidentských volbách v roce 2023, jak vypovídá i její vyjádření na sociální síti X z října 2022: „Vážím si toho, že se mě vládní strany rozhodly podpořit i přesto, že jsem nezávislá kandidátka a že můj názor na kroky vlády je často kritický.“ Volba Danuše Nerudové tak byla tzv. zatemněna. Místo ní měl být zvolen první náhradník – Andrej Poleščuk. Danuše Nerudová k návrhu uvedla, že neobsahuje jakékoli právně významné skutečnosti, které by zpochybňovaly platnost jejího zvolení. To, že v prezidentských volbách kandidovala jako nezávislá kandidátka nebo že se o sobě takto vyjadřovala, bylo nyní zcela nepodstatné. V době, kdy byly kandidátní listiny pro volby do Evropského parlamentu odevzdány, nebyla členkou žádné politické strany ani hnutí. To se změnilo s jejím vstupem do hnutí STAN, tedy pouhých několik dnů před volbami. V daný okamžik už byly hlasovací lístky vytištěny. Nebylo tedy možné takovou změnu promítnout do podoby samotných lístků. Zároveň se nejednalo o tak významnou změnu, jakou by bylo například vzdání se kandidatury, aby Ministerstvo vnitra muselo zajišťovat zveřejnění této informace ve volebních místnostech. Tuto otázku kandidátka s předstihem konzultovala s ministerským odborem voleb, který její výklad potvrdil. O svém působení v úzké spolupráci s hnutím STAN dlouhodobě a pravidelně informovala veřejnost, ať už na různých sociálních sítích, nebo při osobním kontaktu s voliči. Stejně tak se o tom veřejnost dozvídala z celé řady různých médií. To platí i o jejím vstupu do hnutí, který nebyl žádným tajemstvím – právě naopak. Proto nelze hovořit o „podvodu na voličích“ ani o „zatemnění volby“, jak uvádí navrhovatel. Státní volební komise poukázala na to, že podoba hlasovacích lístků vychází z obsahu kandidátních listin ke dni rozhodnutí o registraci kandidátní listiny. Ministerstvo na základě splnění všech podmínek stanovených zákonem registrovalo kandidátní listinu koalice Starostů a osobností pro Evropu dne 19. 4. 2024, čímž byla splněna podmínka pro vytištění hlasovacího lístku. Pro platnost hlasovacího lístku a volitelnost kandidátů není rozhodné, zda se po vytištění změnila politická příslušnost některého z kandidátů. Dopad takové změny do práva být volen by musel výslovně vyplývat ze zákona. Opačný výklad by vedl k tomu, že například i změna obce trvalého pobytu nebo příjmení v době mezi vydáním rozhodnutí o registraci, resp. vytištěním hlasovacích lístků, a dnem hlasování (což je zpravidla období několika týdnů) by vedla k zániku volitelnosti kandidáta. To by pro kandidáty znamenalo faktický zákaz se přestěhovat nebo uzavřít sňatek. Takové důsledky pro volitelnost kandidátů, respektive pro jejich občanský život, by byly nepřiměřené. Proto se počítá s tím, že některé údaje se v mezidobí změnit mohou, a to bez jakéhokoli dopadu na volitelnost kandidátů. To platí i pro změny údajů o politické příslušnosti kandidátů. I pokud se volební orgány dozvědí o změně údaje o některém z kandidátů, neukládá jim zákon povinnost zajistit zveřejnění takové informace ve volební místnosti. Tam se zveřejňují jen informace o vzdání se kandidatury nebo odvolání kandidáta a o zřejmých tiskových chybách. Nejvyšší správní soud volební stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [10] Návrh na neplatnost volby kandidáta může podat každý občan zapsaný do stálého seznamu voličů. Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí (§ 57 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu). Navrhovatel tyto podmínky splnil. [11] Aby volební stížnost mohla být úspěšná, musí být prokázáno porušení zákona, které hrubě ovlivnilo výsledek volby kandidáta (§ 57 odst. 2 téhož zákona). Nejvyšší správní soud v minulosti rozdělil podmínky přezkumu do tří kroků (usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS; ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 36/2006-21, č. 960/2006 Sb. NSS; a ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS). Soud tak postupně zkoumá, zda je dána: 1) nezákonnost, tj. porušení některých ustanovení zákona upravujícího volební proces; 2) vztah mezi touto nezákonností a výsledkem volby; 3) zásadní intenzita této nezákonnosti, která hrubě ovlivnila výsledek volby. [12] Volební senát dospěl k závěru, že v tomto případě byl splněn předpoklad první, neboť nezveřejněním informace o politické příslušnosti Danuše Nerudové ve volebních místnostech byl porušen zákon o volbách do Evropského parlamentu. Nebyl už však splněn předpoklad druhý, protože tato nezákonnost neměla na zvolení Danuše Nerudové žádný vliv. Změna údaje o politické (ne)příslušnosti Danuše Nerudové měla být zveřejněna ve všech volebních místnostech [13] Obsahové náležitosti hlasovacích lístků upravuje § 26 odst. 2 zákona o volbách do Evropského parlamentu. Ten také stanoví, jaké údaje o kandidátech na nich musejí být uvedeny. Jsou to: jméno a příjmení, státní občanství, věk a povolání, obec pobytu a příslušnost k určité politické straně (politickému hnutí) nebo skutečnost, že kandidát je bez politické příslušnosti. Jde-li o kandidáta koalice, je navíc třeba uvést, která koaliční strana či hnutí jej navrhlo. [14] Rozsah povinných údajů o kandidátech na hlasovacích lístcích odpovídá údajům, které musejí obsahovat kandidátní listiny [srov. § 22 odst. 1 písm. b) a e) zákona o volbách do Evropského parlamentu]. Ty se podávají nejpozději do 66 dnů přede dnem voleb (§ 21 odst. 3 věta první). Nemá-li kandidátní listina náležitosti podle § 22 nebo obsahuje-li nesprávné údaje, vyzve ministerstvo stranu, hnutí či koalici, aby vady odstranila do 50 dnů přede dnem voleb. Ve stejné lhůtě lze vady odstranit i bez výzvy (§ 23 odst. 1). Neodstraní-li strana, hnutí či koalice vady, které se týkají jen kandidáta, ministerstvo nejpozději do 48 dnů přede dnem voleb rozhodne o škrtnutí kandidáta [§ 23 odst. 3 – konkrétně podle písmena e) z důvodu nesprávnosti či neúplnosti údajů]. Nejpozději tehdy také ministerstvo buď rozhodne o registraci kandidátní listiny, nebo ji odmítne (§ 23 odst. 5). Registrace je podmínkou pro vytištění hlasovacích lístků (§ 23 odst. 10). Tisk zajišťuje ministerstvo, které pak musí vytištěné hlasovací lístky zaslat starostům, aby mohly být nejpozději 3 dny přede dnem voleb dodány voličům a v den voleb okrskovým volebním komisím (§ 26 odst. 1 a 4). [15] Z popsaného postupu je zřejmé, že obsah hlasovacích lístků, včetně údajů o kandidátech, vychází z kandidátních listin. Ty se z několika dobrých důvodů podávají a registrují v dostatečném předstihu přede dnem voleb: aby bylo jisté, které strany, hnutí, koalice a jejich kandidáti mohou (a tedy budou) kandidovat; aby byl i v registrační fázi umožněn soudní přezkum (srov. § 56 zákona o volbách do Evropského parlamentu); nebo aby vůbec bylo v možnostech volebních orgánů zajistit vytištění a rozeslání hlasovacích lístků po celé republice. Zákon o volbách do Evropského parlamentu, stejně jako ostatní volební zákony, proto váže ověření správnosti těch údajů o kandidátech, které se poté objeví na hlasovacích lístcích, k okamžiku rozhodování ministerstva o registraci. Podmínky pro registraci jsou splněny, jsou-li údaje správné k tomuto okamžiku. [16] Zákon tedy nemohl být porušen „tím, že byl na kandidátní listině uveden nepravdivý údaj o tom, že je [Danuše Nerudová] bez politické příslušnosti“, jak uvedl navrhovatel. V době, kdy byla kandidátní listina koalice Starostové a osobnosti pro Evropu registrována, totiž Danuše Nerudová členkou žádné strany ani hnutí nebyla (jak se na tom ve svých podáních shodují všichni účastníci). Jedinou možností tak bylo uvést, že je „bez politické příslušnosti“. [17] Navrhovatel to však asi myslel tak, že Danuše Nerudová byla označena jako kandidátka „bez politické příslušnosti“ na hlasovacích lístcích, ačkoli v den voleb už byla členkou hnutí STAN. Pokud volební orgány v takové situaci o této změně neinformovaly voliče, souhlasí Nejvyšší správní soud s navrhovatelem, že tím byl porušen zákon. [18] Samotný zákon o volbách do Evropského parlamentu nestanoví, že údaje o kandidátech uvedené na hlasovacích lístcích musejí být správné (aktuální) ke dni voleb, ani pro případ změny údajů výslovně nepředepisuje žádný konkrétní postup. Pamatuje jen na případy vzdání se kandidatury nebo odvolání kandidáta (§ 24 odst. 3 a 4) a na opravu zřejmých tiskových chyb (§ 26 odst. 5). Nejvyšší správní soud však už v minulosti dovodil, že v případech změn údajů – a konkrétně údajů o politické (ne)příslušnosti – v době mezi zadáním hlasovacích lístků do tisku a dnem voleb je třeba analogicky postupovat právě podle ustanovení o opravě zřejmých tiskových chyb (usnesení volebního senátu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 42/2006-24, Rath). [19] Je však třeba dodat, že tento analogický výklad se neuplatní u jakýchkoli změn údajů o kandidátech na hlasovacích lístcích, ale jen u těch, které jsou v užším slova smyslu politicky významné, a mohou mít tedy aspoň teoreticky myslitelný dopad na úvahu voličů v okamžiku hlasování. Mezi všemožnými údaji, které hlasovací lístky obsahují, bude takovým významným údajem za normálních okolností právě jen údaj o politické (ne)příslušnosti kandidáta. Závěry usnesení Vol 42/2006 pracovaly s touto konkrétní skutkovou podmínkou a není důvod vztahovat je mechanicky i na hodnocení údajů jiných, politicky neutrálních či přímo banálních. [20] Státní volební komise ve svém vyjádření varuje před tím, že trvání na stoprocentní aktuálnosti údajů v den voleb by vystavilo kandidáty obavě, zda v důsledku běžných změn ve svém občanském životě (tedy třeba při přestěhování či sňatku) neohrozí svou volitelnost. Taková obava není podle Nejvyššího správního soudu namístě už proto, že ne každé porušení volebního zákona (i kdyby opravdu nastalo) je způsobilé ovlivnit výsledek volby, natož aby se ve výsledku projevilo s potřebnou intenzitou (srov. tři kroky volebního přezkumu v bodě [11] výše). Úvaha Státní volební komise ale vhodně ukazuje, že údaje na hlasovacích lístcích někdy nemusejí být dokonale aktuální – a že ani není účelné o takovou dokonalost usilovat. Smyslem požadavku, který Nejvyšší správní soud vyslovil v usnesení Vol 42/2006, je přimět volební orgány, aby voliče informovaly v míře, která jim umožní vykonat své volební právo co nejkvalifikovaněji – nikoli aby je přímo ve volebních místnostech zahlcovaly nepodstatnými sděleními. [21] V případě Danuše Nerudové šlo však právě o změnu politické (ne)příslušnosti – a bylo tedy třeba postupovat podle § 26 odst. 5 zákona o volbách do Evropského parlamentu. Ministerstvo tak mělo prostřednictvím krajských úřadů zajistit vyvěšení informace o změně údaje, tedy o aktuálním členství Danuše Nerudové v hnutí STAN, ve volebních místnostech (a volební strana mu k tomu měla poskytnout potřebnou součinnost, aby ministerstvo mohlo svou povinnost vůči voličům vůbec splnit). Není pochyb o tom, že se tak nestalo. Byl tedy porušen zákon. Nezveřejnění změny však nemělo na zvolení Danuše Nerudové žádný vliv; nemohlo tedy ani volbu „zatemnit“ [22] Porušení zákona ale samo o sobě nestačí. Dalším předpokladem pro vyslovení neplatnosti volby kandidáta je, že mezi porušením zákona a zvolením kandidáta, jehož volbu volební stížnost napadá, je příčinná souvislost. Nejvyšší správní soud připomíná, že porušení zákona neshledal v tom, že u Danuše Nerudové bylo uvedeno „bez politické příslušnosti“ na kandidátní listině (jak navrhovatel doslova tvrdil), ale v tom, že totéž bylo uvedeno v den voleb i na hlasovacích lístcích (jak to navrhovatel zřejmě myslel) a ministerstvo současně nezajistilo zveřejnění změny údaje ve volebních místnostech. [23] Případ Danuše Nerudové je velmi podobný tomu, který volební senát řešil v roce 2006 ve věci Rath. Tehdy David Rath – jako „lídr“ kandidátní listiny České strany sociálně demokratické (ČSSD) ve volebním kraji Hlavní město Praha – vstoupil do této strany necelý měsíc po registraci (a zhruba tři týdny před samotnými volbami). Nejvyšší správní soud se v oné věci po zjištění stejné nezákonnosti zabýval vztahem mezi touto nezákonností a zvolením Davida Ratha. Za podstatné považoval to, že David Rath byl s ČSSD mediálně spojován a za tuto stranu kandidoval. Nejméně od počátku roku 2006 bylo navíc známo, že chtěl do strany vstoupit. S jeho osobou byla v předvolebním období spojována výrazná mediální pozornost, a voliči tak nemohli přehlédnout, že „se jedná o osobu spjatou s politickou orientací volebního programu ČSSD“. Nezveřejnění informace, že David Rath před volbami přestal formálně být nestraníkem, tak nemohlo ve svých důsledcích zpochybnit jeho volbu na kandidátní listině ČSSD. [24] Ani v nynějším případě Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že by zvolení Danuše Nerudové byť jen mohla ovlivnit skutečnost, že pár dnů před volbami vstoupila tato kandidátka do hnutí STAN, aniž o tom byla veřejnost informována přímo ve volebních místnostech. [25] Předně totiž tuto informaci zveřejnilo už na začátku volebního týdne samotné hnutí (přestože mu zákon v tomto ohledu žádnou povinnost neukládá). Pozornost tomu věnovala i celá řada médií. Pro hodnocení dopadu informace na výsledky hlasování je podstatná i okolnost, že vstup Danuše Nerudové do hnutí STAN proběhl v tzv. horké fázi volební kampaně – tedy v době, kdy voliči věnují politickému dění největší pozornost. Tato politická novinka (byť dílem šlo o pouhé formální stvrzení už dlouho fakticky naplňovaného vztahu, jak o tom soud píše dále) byla voličům běžně dostupná právě ve dnech, kdy definitivně dospívali k výběru toho či onoho kandidáta. Měli ji tak čerstvě v paměti, na rozdíl od bezmála dva roky starého prohlášení Danuše Nerudové v prezidentské kampani. [26] Navíc jakkoli se Danuše Nerudová dříve, tedy v prezidentských volbách, prezentovala jako nezávislá kandidátka (neboť ji nenavrhla žádná strana ani hnutí, respektive poslanci či senátoři, ale kandidovala na základě podpisů občanů), pro volby právě proběhlé je to bez významu. Na kandidátní listinu ji totiž navrhlo hnutí STAN, což je patrné i z hlasovacího lístku. A to dokonce jako „lídryni“, tedy hlavní tvář volební kampaně. Už to voličům dostatečně jasně ukazuje, že Danuše Nerudová zastává hodnoty hnutí STAN a sdílí jeho program. Voličům, kteří sledují politické dění, navíc nemohlo uniknout, že Danuše Nerudová s hnutím spolupracovala dávno před registrací kandidátní listiny. Ani ona, ani hnutí vzájemnou politickou náklonnost neskrývaly. O jakémkoli „podvodu na voličích“ tedy nemůže být řeč. [27] Krom toho, že se Danuše Nerudová ucházela o zvolení na prvním místě kandidátní listiny, je třeba dodat, že získala i téměř 60 000 přednostních hlasů (23 % ze všech hlasů odevzdaných pro kandidátní listinu Starostů a osobností pro Evropu). Z ničeho přitom nelze dovodit, že by za tento svůj volební úspěch vděčila právě své dřívější nestranickosti; naopak je pravděpodobné, že její formální postavení nebylo pro voliče důležité. Zjištěné porušení zákona tak nemělo na její zvolení žádný rozumně myslitelný vliv – natož aby toto porušení její volbu „zatemnilo“.

decision_89.txt

k § 2 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákonů č. 68/1993 Sb. a č. 117/1994 Sb. (v textu jen „zákon o politických stranách“) k čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod k čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky I. Problematika regulace politických stran a hnutí je ryze národní záležitostí, tudíž je nutné striktně vycházet z národního práva (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), zejm. pak z ústavního pořádku. Unijní právo občanům Evropské unie právo na členství v národních politických stranách nezakládá. II. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, v § 2 odst. 3 stanoví, že členem politické strany může být pouze občan. Za občana je pro tyto účely nutné v souladu s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v návaznosti na čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR) pokládat pouze českého státního občana. Pokud tedy zákonodárce členství v českých politických stranách a hnutích vztáhl pouze na české občany, postupoval v souladu s ústavním pořádkem. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2018, čj. 6 As 84/2017-27) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 219/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1969/10). Věc: Politická strana evropani.cz proti Ministerstvu vnitra o odmítnutí registrace změny stanov politické strany, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný podle § 8 odst. 1 ve spojení s § 1 odst. 1 a § 2 odst. 3 a ve vazbě na § 4 písm. a) zákona o politických stranách odmítl registraci změny stanov žalobkyně. Ta hodlala změnit své stanovy tak, že občan Evropské unie, který má trvalý pobyt na území České republiky, již nemusí být pouze čestným členem strany s poradním hlasem, ale přímo členem strany. Žalovaný však s ohledem na text Listiny základních práv a svobod a zákona o politických stranách dovodil, že členem politické strany na území České republiky může být pouze občan České republiky. Pokud žalobkyně chtěla za své členy přijmout občany jiných členských států Evropské unie, byla taková změna stanov v rozporu se zákonem. Žalovaný přitom odlišil členství v politických stranách od volebního práva občanů jiných členských států Evropské unie do zastupitelstev obcí a do Evropského parlamentu, neboť tato práva odpovídají unijní úpravě obsažené ve směrnicích 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky, a 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze. Namítala, že napadené rozhodnutí je diskriminační a porušuje mezinárodní závazky České republiky, přičemž omezuje soutěž politických stran. Nesouhlasila s tím, že občané jiného členského státu Evropské unie, kteří nejsou občané České republiky, ale kteří tu mají bydliště (dále jen „občané Evropské unie“), nemohou být členy politických stran, avšak mohou volit v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu. Při uplatnění pasivního volebního práva jsou tedy diskriminováni, neboť musí splnit další podmínky, a české právo je stejně tak diskriminuje při uplatňování jejich práva na politické sdružování. Podle názoru žalobkyně výklad Listiny základních práv a svobod nemusí být tak restriktivní, jak tvrdí žalovaný. Listina základních práv a svobod nevylučuje občany Evropské unie z pasivního volebního práva, přičemž toto právo zakládá primární právo Evropské unie. Městský soud rozsudkem ze dne 30. 1. 2017, čj. 3 A 125/2014-29, žalobu zamítl. Zrekapituloval pravidla obsažená v ústavním pořádku a uzavřel, že v ústavněprávní rovině není občanům Evropské unie zaručeno právo sdružovat se v politických stranách; toto právo je naopak garantováno pouze státním občanům České republiky. Zákon o politických stranách potom tuto ústavněprávní úpravu toliko provádí na zákonné úrovni. Podle platného vnitrostátního práva tedy není možné, aby členem české politické strany byli i občané Evropské unie. Listina základních práv rozsah pojmu občan vymezuje naprosto jednoznačně, nelze se proto dovolávat přirozeného práva, jak požaduje žalobkyně. Unijní úprava garantuje všem občanům Evropské unie volební právo v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu, a naopak neupravuje institut politických stran, případně podmínky členství v politických stranách. Ze samotné existence volebního práva nelze dovodit možnost občanů Evropské unie být členem tuzemské politické strany, zvláště když výkon aktivního a i pasivního práva není nikterak podmíněn členstvím v politické straně. Evropská unie podle městského soudu nadto nemá kompetence regulovat úpravu politických stran; to je ve výlučné kompetenci národních zákonodárců. Volební právo občanů Evropské unie a členství v politické straně je nutné rozlišovat, neboť členství v politické straně má neomezený rozsah ke všem typům voleb na území České republiky. Ve vztahu k České republice nelze ničeho dovozovat ani z toho, že některé jiné členské státy tuto problematiku řeší odlišně. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku kasační stížnost. Setrvala na stanovisku, že občané Evropské unie jsou diskriminováni, protože sice mohou volit do Evropského parlamentu, ale voleni mohou být za omezujících podmínek prostřednictvím politické strany, jejímiž členy však nemohou dle žalovaného být. Občané Evropské unie tedy mají v tomto směru horší postavení i ve volbách do obecních zastupitelstev, což způsobuje jejich diskriminaci v oblasti, která je regulována unijním právem. Je přitom nutné přihlížet k celému komplexu vztahů majícím vliv na účast těchto občanů v relevantních volbách, nikoli pouze podle samotného výkonu tohoto práva. Městský soud se přitom nesprávně zaměřil na výklad ústavního pořádku, aniž by se zaměřil na to, zda mohou občané Evropské unie vstupovat do politické strany, kterou je stěžovatelka. Tyto osoby mají v České republice trvalý pobyt (což je projevem jejich loajality ke státu), čímž automaticky rovněž získají daňový domicil; mělo by přitom platit, že by v takovém případě měli mít vliv na správu věcí veřejných. Argumenty uplatněné žalovaným a městským soudem nemohou bránit stěžovatelce přijímat tyto lidi do svých řad. Tito lidé totiž podle stěžovatelky nemohou za současného stavu vykonávat své pasivní volební právo za stejných podmínek. Žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [9] Nejvyšší správní soud musí obdobně jako městský soud nejprve zodpovědět, co stěžovatelka určila jako předmět daného soudního řízení (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Podle žaloby se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného vydaného ve věci změny jejích stanov. Předmětem řízení není údajný zásah do práv občanů Evropské unie ve vztahu k podmínkám jejich účasti ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách. Stěžovatelka je česká právnická osoba, tudíž se jedná o entitu odlišnou od občanů Evropské unie. Nemůže se proto dovolávat údajné diskriminace občanů Evropské unie při výkonu jejich pasivního volebního práva – tj. práva být volen do veřejné funkce. To zvláště za situace, kdy tyto osoby mohou svá práva (včetně ochrany před údajnou diskriminací) chránit v samostatném řízení podle § 16a zákona o politických stranách ve spojení s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 1969/10, č. 219/2010 Sb. ÚS. Za stěžejní tedy Nejvyšší správní soud považuje to, zda vůči stěžovatelce bylo při vydání napadeného rozhodnutí postupováno v souladu se zákonem, zejm. v souladu se zákonem o politických stranách, a v souladu s ústavním pořádkem. [10] Nejvyšší správní soud má přitom v souladu s názorem městského soudu v napadeném rozsudku za to, že problematika regulace politických stran a hnutí, jež se ucházejí o přízeň voličů v příslušných volbách, je ryze národní záležitostí, tudíž je nutné striktně vycházet z národního práva, tj. zejm. z ústavního pořádku, jehož součástí je i Listina základních práv a svobod. Z Listiny základních práv a svobod přitom bez jakýchkoli pochybností vyplývá, že aktivní a pasivní volební právo je v České republice na úrovni ústavního pořádku garantováno pouze českým občanům – srov. čl. 21 odst. 1 a 4 ve spojení s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod – a že sdružovat se v politických stranách mohou pouze čeští občané – srov. čl. 20 odst. 2 ve spojení s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavodárce touto úpravou vyjádřil jasnou vůli, komu náleží v rámci České republiky aktivní a pasivní volební právo na ústavní úrovni a kdo se může sdružovat v politických stranách. Tato ustanovení nelze tedy vyložit tak, že zakládají volební právo osobám odlišným od českých občanů a že se občané Evropské unie mohou sdružovat v politických stranách. [11] Ústavní pořádek představuje základ pro fungování České republiky jako samostatného, svrchovaného státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (srov. čl. 1 odst. 1 Ústavy), a je odrazem konsensu politické obce tvořené z občanů tohoto státu na správě věcí veřejných, která jim byla svěřena. Této úpravě ústavního pořádku odpovídá i § 2 odst. 3 zákona o politických stranách, který stanoví, že členem politické strany může být pouze občan, za kterého je nutné v souladu s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v návaznosti na čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb. o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR) pokládat pouze českého státního občana. Z hlediska vnitrostátního práva (ústavního pořádku a zákonné úpravy) proto platí, že členem politické strany mohou být pouze čeští státní občané. Pokud tedy zákonodárce členství v českých politických stranách a hnutích vztáhl pouze na české občany, postupoval v souladu s ústavním pořádkem. [12] Stejný právní názor ostatně zastává i doktrinální literatura. Např. v aktuálním komentáři k Listině základních práv a svobod se výslovně uvádí: „Na rozdíl od běžných sdružení Listina výslovně zaručuje právo na členství v politických stranách pouze státním občanům (viz čl. 42 odst. 1). Toto ustanovení provádí zákon o politických stranách tak, že členství je založeno na třech základních principech: (a) individuálnost (vyloučení kolektivního členství), (b) státoobčanství, (c) výlučnost (exkluzivita). To znamená, že členem politické strany nemohou být právnické osoby nebo cizinci a že každý může být členem toliko jediné politické strany.“ Viz: Šimíček, V. in Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod, komentář, Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 486. [13] Nejvyšší správní soud přitom nepovažuje takový výsledek za diskriminační či svévolný, neboť toto omezení politických stran a hnutí ohledně jejich možných členů je vyváženo jejich privilegii oproti jiným právnickým osobám např. ohledně jejich účasti na politickém životě – srov. rovněž úpravu státního financování politických stran a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2008, čj. Vol 10/2008-38. [14] K námitkám stěžovatelky stran údajné diskriminace občanů Evropské unie, byť tato otázka nebyla předmětem daného řízení, jak Nejvyšší správní soud vyložil výše, je Nejvyšší správní soud taktéž toho názoru, že se musí odlišit výkon volebního práva (ať už aktivního nebo pasivního), od možnosti sdružování těchto osob v politických stranách. Občané Evropské unie mají na národní úrovni zaručeno volební právo do Evropského parlamentu a do obecních zastupitelstev, jak požaduje unijní úprava [srov. čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie, podle kterého: „Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami. Mají mimo jiné právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.“]. Na straně druhé však unijní právo občanům Evropské unie právo na členství v národních politických stranách nezakládá. [15] To, zda občané Evropské unie budou na kandidátní listině (v případě voleb do Evropského parlamentu – srov. § 21 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu), je pak věcí jejich domluvy s politickou stranou či hnutím, do čehož není český zákonodárce oprávněn autoritativně zasahovat. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že ani samotný fakt případného členství občana Evropské unie v politické straně stejně ještě automaticky nemůže znamenat, že taková osoba bude danou politickou stranou či politickým hnutím na kandidátní listině uvedena, neboť je to věcí její volby a dohody zainteresovaných subjektů. Národní právo tedy stěžovatelce nebrání, aby na příslušnou kandidátní listinu zapsala občany Evropské unie, a to i když nejsou jejími členy. Ve vztahu ke kandidátním listinám do obecních voleb je třeba také uvést to, že jejich podání není omezeno pouze na registrované politické strany či politické hnutí – srov. § 20 a § 21 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí – a proto je i otázka jejich vztahu k politické straně či hnutí vedlejší. [16] Nejvyšší správní soud v tomto směru zdůrazňuje, že evropské občanství nenahrazuje „klasické“ národní občanství, ale pouze doplňuje národní občanství členského státu – srov. článek 20 Smlouvy o fungování Evropské unie. Představuje tedy určitý částečný doplněk „klasicky“ pojímaného národního občanství, tudíž jeho obsah a rozsah je ze samé jeho podstaty pochopitelně jiný. Nelze tedy na základě argumentu ohledně zákazu diskriminace dovozovat, že občan Evropské unie má mít ve všech oblastech (zde v oblasti účasti v politických stranách a hnutích a ve výkonu volebního práva do všech veřejných funkcí) stejné postavení jako občan členského státu. Případným přijetím tohoto argumentu (zákazu diskriminace) by tak tedy zjevně došlo k popření výslovného znění primárního práva Evropské unie.

decision_890.txt

k § 21 odst. 1, § 65 odst. 1 a 2 a § 66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění zákona č. 322/2016 Sb. I. Jednou z podmínek zakládajících aktivní legitimaci ve věci návrhu proti provedení registrace podle § 65 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, je v případě navrhujícího občana podle § 21 odst. 1 téhož zákona, který je zároveň kandidátem na funkci prezidenta republiky, rovněž skutečnost, že tento navrhovatel kromě soudního přezkumu registrace jiného kandidáta, příp. jiných kandidátů, současně usiluje podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky o soudní ochranu ve věci své vlastní registrace. II. Řízení proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny podle § 65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, a řízení proti rozhodnutí o provedení registrace kandidátní listiny podle § 65 odst. 2 téhož zákona má jiný okruh navrhovatelů, jakož i jiný smysl a účel. Oproti řízení podle § 66 zákona o volbě prezidenta, které míří na ochranu ve věci volby prezidenta poté, kdy tato volba proběhla, je okruh navrhovatelů pro řízení ve věci registrace kandidátní listiny omezený. Skutečnost, že v tomto typu řízení je právo napadnout registraci kandidátní listiny přiznáno pouze „soupeřům“ ve volebním boji, a nikoli např. voličům, či potenciálním voličům, je odůvodněna tím, že jeho účelem je zajištění soudního dohledu nad dodržováním rovných podmínek politické soutěže o získání mandátu a realizace ústavně zaručeného rovného přístupu k voleným funkcím, avšak takovým způsobem, který by neumožňoval volby mařit, např. zjevně účelovým soudním napadáním provedených registrací. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017-175*)*)) Prejudikatura: č. 2797/2013 Sb. NSS a č. 2798/2013 Sb. NSS. Věc: PhDr. Terezie H. proti 1) Ministerstvu vnitra, 2) Mgr. Petru Hannigovi, 3) MUDr. Bc. Marku Hilšerovi, Ph.D., 4) RNDr. Jiřímu Hynkovi, 5) Ing. Vratislavu Kulhánkovi, Dr.h.c., a 6) Ing. Mirku Topolánkovi o návrh na zrušení registrace kandidátní listiny kandidátů pro volbu prezidenta republiky 2) až 6). Navrhovatelka se domáhala zrušení registrace kandidátní listiny kandidátů na funkci prezidenta republiky uvedených shora pod body 2) až 6) a vyslovení výroku, že se registrace těchto kandidátních listin odmítá. Navrhovatelka tvrdila, že mezi navrhujícími poslanci či senátory kandidátů, jejichž registraci zpochybňuje, jsou tací, kteří již dříve navrhli jiného kandidáta, ačkoli jsou oprávněni podat pouze jednu kandidátní listinu, a proto v jejich případě nelze k návrhu výše zmíněných kandidátů přihlížet. Současně počet návrhů těch poslanců či senátorů, kteří navrhují kandidáta poprvé, není dostatečný ve smyslu § 21 zákona o volbě prezidenta republiky. Svůj návrh navrhovatelka opřela o dva důvody, které považovala za zásadní. Předně se domnívala, že kandidátní listiny byly Ministerstvem vnitra registrovány na základě výkladu zákona o volbě prezidenta republiky, který „navrhujícím poslancům“ a „navrhujícím senátorům“ přiznává právo podat více než jednu kandidátní listinu, což navrhovatelka považovala za rozporné se zněním zákona. Navrhovatelka byla dále přesvědčena, že zmíněné stanovisko ministerstva je protikladné s tím, na jehož základě ministerstvo postupovalo při předchozí prezidentské volbě v roce 2013. Toto stanovisko bylo zveřejněno patrně nejdříve během října 2017 a posléze ve formě tiskové zprávy ministerstva dne 8. 11. 2017, tedy den po uplynutí lhůty k podání kandidátních listin, čímž bylo zasaženo do ustáleného pravidla fair politické soutěže na základě předem stanovených pravidel. Navrhovatelka si byla rovněž vědoma, že skutkové okolnosti, o něž opírala svou aktivní legitimaci, mohou budit pochybnosti; zakládala ji na samonávrhu, podpořeném pouze jí samou. Tento krok však jen završil její vážnou snahu o prezidentskou kandidaturu, jež měla být podpořena navrhujícími senátory a do níž bylo zasaženo oznámením změněného stanoviska Ministerstva vnitra, měnícím pravidla volby. V případě navrhovatelky tedy došlo k situaci, že napadené kandidatury jsou podpořeny „druhými“ hlasy poslanců či senátorů, zatímco jí byla podpora oslovenými senátory odmítnuta právě proto, že by šlo o „druhé hlasy“. K návrhu na zrušení registrace kandidátní listiny kandidátů – odpůrců 2) až 6) se vyjádřili všichni odpůrci, odpůrci 1) a 4) soudu adresovali rovněž dupliku. Odpůrce 1), tj. Ministerstvo vnitra, zpochybnilo aktivní legitimaci navrhovatelky a vážnost její kandidatury, avšak výslovně neformulovalo žádný petit. Rovněž se vyjádřilo k obsahu a způsobu sdělování svého stanoviska, podle něhož tentýž poslanec nebo senátor může svým podpisem na kandidátní listině podpořit kandidaturu více kandidátů na funkci prezidenta republiky, a své podání uzavřelo s tím, že případný opačný výklad „by zavdával mnohem pádnější důvody pro pochybnosti o regulérnosti a legitimitě voleb, nehledě na to, že i takový přístup by byl bezpochyby předmětem soudního přezkumu“. Odpůrce 2), Mgr. Petr Hannig, navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl pro nedostatek aktivní legitimace navrhovatelky, eventuálně, pokud shledá, že není namístě návrh odmítnout, aby návrh zamítl. Pokud jde o osoby navrhujících poslanců a senátorů, domnívá se, že jeden poslanec nebo senátor může v rámci různých skupin podpořit několik kandidátů. Současně souhlasí s tím, že „změna metodiky krátce před volbami je nešťastná, nicméně zároveň je třeba uvést, že pokud ministerstvo dospělo k (správnému) závěru, že dosavadní metodika není v souladu se zákonem, nemohlo tuto skutečnost ignorovat a bylo jeho povinností vydat metodiku novou. V opačném případě mohly být dopady daleko závažnější.“ Odpůrce 3), MUDr. Bc. Marek Hilšer, Ph.D., se vyjádřil pouze k nastolené otázce duplicit v osobách navrhujících poslanců a senátorů, přičemž se přikláněl k názoru Ministerstva vnitra. Taktéž uvedl, že v jeho případě je návrh na zrušení registrace kandidátní listiny zcela irelevantní, neboť v daném konkrétním případě byla práva senátorů (konkrétně 10 z 11 senátorů) „vyčerpána právě v jeho prospěch“. Odpůrce 4), RNDr. Jiří Hynek, ve svém vyjádření zpochybnil aktivní legitimaci navrhovatelky. Dle jeho názoru Ministerstvo vnitra, které registrovalo odpůrcovu kandidátní listinu, zvolilo postup in favorem výkonu pasivního volebního práva, které je nutno vykládat podle ústavního principu in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch práva či svobody). Podle odpůrce přitom není žádného důvodu, aby se kdokoliv spoléhal na stanovisko ministerstva k problematice, k jejímuž apriornímu výkladu nemá ministerstvo žádnou pravomoc. „Jinak řečeno, není vůbec zřejmé, z jakého důvodu ministerstvo, jak při první přímé volbě prezidenta, tak v současnosti podalo výklad zákona. Ministerstvo má ve věcech registrace kandidátů rozhodovat, nikoliv předem vykládat zákon. Je tedy sporné, zda tak ministerstvo mohlo učinit.“ Odpůrce se domnívá, že registrací jeho kandidátní listiny nedošlo k porušení principu rovnosti volebního práva ve vztahu k navrhovatelce, protože navrhovatelka zjevně podmínky své vlastní kandidatury nesplňuje a ani netvrdí, že by je splňovala. Ve své duplice odpůrce dále zdůraznil, že navrhovatelka přehlíží, že žádná setrvalá správní praxe ve věci registrace kandidátů pro volbu prezidenta neexistuje. Jde pouze o dvě stanoviska k výkladu zákona o volbě prezidenta republiky, jedno z roku 2013 a jedno aktuální. Odpůrce 5), Ing. Vratislav Kulhánek, poukázal na skutečnost, že navrhovatelka není ve věci aktivně legitimována. Podle něj nelze ze zákona dovodit, že by snad jednotlivý poslanec nebo senátor nemohl podpořit více kandidátů. I kdyby soud dospěl k opačnému závěru, nemělo by to na kandidaturu odpůrce vliv, neboť rozhodujícím okamžikem pro posouzení je okamžik podání kandidátní listiny u Ministerstva vnitra. Kandidátní listina odpůrce byla ministerstvu doručena jako první ze všech, a to již dne 13. 10. 2017. Odpůrce proto setrval na stanovisku, že registrace jeho kandidátní listiny byla provedena řádně a je nadále kandidátem ve volbách na funkci prezidenta republiky. Odpůrce 6), Ing. Mirek Topolánek, uvedl, že navrhovatelka, která je v postavení pouze kandidátky a nikoliv navrhujícího občana, není aktivně legitimována k podání návrhu. Dále zdůraznil, že se stanoviskem Ministerstva vnitra pochopitelně řídil a i s vědomím jeho obsahu postupoval při zajišťování podpisů senátorů k podpoře své kandidátní listiny, přičemž jednal v maximální důvěře v právo a v dobré víře, že postupuje v souladu se zákonem. S obsahem stanoviska navíc zcela souhlasí. Ministerstvo vnitra sdělilo, že pro potřeby první přímé volby prezidenta republiky v roce 2013 byl na internetových stránkách ministerstva zveřejněn text, ve kterém se mj. uvádělo: „Týž poslanec nebo senátor může navrhovat v rámci zákonem stanoveného počtu vždy pouze jednoho kandidáta na úřad prezidenta. Svým podpisem ale může např. podpořit i kandidaturu jiného kandidáta kandidujícího na základě petice navrhujícího občana.“ K tomuto závěru ministerstvo uvedlo, že spíše než o stanovisko šlo o citaci důvodové zprávy. Tehdejší kandidáti na prezidenta byli v podstatě „stranickými“ kandidáty, kteří byli podpořeni zákonodárci svého poslaneckého nebo senátorského klubu, a proto otázka, zda tentýž poslanec nebo senátor může svým podpisem na kandidátní listině podpořit kandidaturu více kandidátů na prezidenta, nebyla řešena. V roce 2017 se Ministerstvo vnitra v rámci organizačně technické přípravy na volbu prezidenta zabývalo otázkou zastoupení zákonodárců ve skupině navrhujících poslanců nebo senátorů již v dubnu. Dospělo přitom k závěru, že pro odmítnutí započítání podpisu poslance nebo senátora nelze ve stávající právní úpravě nalézt dostatečnou oporu. K tomuto názoru mělo ministerstvo podle svého vyjádření dospět „již několik měsíců před podáváním kandidátních listin, aniž mohlo vědět, že, na rozdíl od první přímé volby prezidenta republiky, budou podpisy zákonodárců na podporu kandidatury ve volbě prezidenta republiky tolik žádané“. Obdobným způsobem se ministerstvo s předstihem připravovalo i na další hypotetické možnosti. K otázce, zda tentýž poslanec nebo senátor může svým podpisem na kandidátní listině podpořit kandidaturu více kandidátů na funkci prezidenta republiky, v roce 2017 zaujalo následující stanovisko: „Ačkoli zákon o volbě prezidenta republiky v § 21 odst. 2 na první pohled jasně stanoví, že navrhující poslanci/senátoři mohou podat pouze jednu kandidátní listinu, je třeba vzít v potaz, že pojem ‚navrhující poslanci‘, resp. ‚navrhující senátoři‘ je legislativní zkratkou pro skupinu nejméně 20 poslanců, resp. 10 senátorů a bude-li poslanec/senátor zastoupen i v jiné skupině nejméně 20 poslanců/10 senátorů, jedná se již o jiné navrhující poslance/senátory, tj. jinou skupinu, která je rovněž oprávněna kandidáta na funkci prezidenta navrhnout (podat kandidátní listinu). Vedle toho je třeba vzít v úvahu i to, že také občan oprávněný volit prezidenta republiky může svým podpisem na petici podpořit kandidaturu více kandidátů. Jde totiž pouze o fázi navrhování kandidátů, nikoli o volbu samotnou, ve které se již uplatňuje princip rovnosti hlasování (každý má stejný počet hlasů o stejné síle).“ Výše zmíněné stanovisko bylo podle ministerstva „prezentováno okamžitě, jakmile po něm nastala poptávka ze strany sdělovacích prostředků i samotných kandidátů a zákonodárců“, tj. v době, kdy potenciální kandidáti začali sbírat podporu z řad zákonodárců. Ve své duplice ministerstvo dále zdůraznilo, že vzhledem k tomu, že si je „dobře vědomo toho, že jeho úloha v souladu se zákonem o volbě prezidenta republiky spočívá v rozhodování o registraci kandidátní listiny a nikoli v (nezávazném) výkladu zákona, publikovalo a zveřejnilo [ministerstvo] své stanovisko až okamžikem, kdy po něm nastala poptávka, tj. v okamžiku, kdy obdrželo první dotaz, zda takový postup je možný, ačkoli toto stanovisko ministerstvo vnitřně zaujalo již v dubnu 2017“. Tento svůj postup ministerstvo neshledává jako problematický, neboť jeho stanoviskem se pouze rozšiřují možnosti oproti těm, jež byly prezentovány při první přímé volbě prezidenta v roce 2013. Stanovisko ministerstva je ve srovnání s dosavadním výkladem pro kandidáty příznivější, a jde tedy o výklad ve prospěch pasivního volebního práva. Jako důvod, proč svůj výklad považuje za jediný přijatelný, ministerstvo uvedlo, že v této fázi se jedná o nominaci kandidátů, nikoli uplatnění volebního práva, a proto není vůbec zapotřebí omezovat kohokoli v podpoře více kandidátů. Ministerstvo dále upozornilo na skutečnost, že kandidát nemusí vědět, že konkrétní zákonodárce podpořil i jiného kandidáta. Zákon navíc neupravuje mechanismus, jak se s takovou situací vypořádat, což svědčí ve prospěch možnosti podepsat kandidátní listinu více kandidátům. Podle ministerstva zastávaná výkladová alternativa v sobě též obsahuje „nikde nepsaný etický aspekt“, kdy se předpokládá, že poslanec nebo senátor bude mít, s ohledem na to, že jde o veřejně činnou osobu, za níž stojí množina voličů s určitými politickými postoji, jisté morální zábrany podpořit každého potenciálního kandidáta, který by o jeho podporu žádal (o čemž se zřejmě přesvědčila i sama navrhovatelka). Nejvyšší správní soud návrh odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem V.A Aktivní procesní legitimace navrhovatelky [33] Nejvyšší správní soud poté, co konstatoval, že návrh byl podán v zákonné lhůtě, se dále zabýval otázkou, zda je navrhovatelka aktivně legitimována k podání návrhu ve věci registrace kandidátní listiny ve smyslu § 65 zákona o volbě prezidenta republiky. Při jejím zodpovězení soud postupuje následovně: nejdříve rekapituluje argumentaci účastníků řízení k této otázce (IV.A.1) a poté se věnuje jejímu právnímu posouzení (IV.A.2). (…) V.A.2 Právní posouzení této otázky soudem [53] Ve věci soudní ochrany registrace kandidátní listiny upravuje § 65 zákona o volbě prezidenta republiky dva typy návrhů. Podle § 65 odst. 1 jde jednak o návrh proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny. Na základě tohoto ustanovení „se mohou navrhující poslanci, navrhující senátoři, navrhující občan a kandidát uvedený na kandidátní listině, která byla odmítnuta, do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí domáhat ochrany u soudu podle jiného právního předpisu“. Podle § 65 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky je dále možné podat návrh proti provedení registrace kandidátní listiny, prostřednictvím něhož „se mohou navrhující poslanci, navrhující senátoři a navrhující občan do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí domáhat ochrany u soudu podle jiného právního předpisu“. [54] Odkazovaným jiným právním předpisem je soudní řád správní, podle jehož § 89 odst. 1 se soudní ochrany lze domáhat ve věcech, v nichž správní orgán podle zvláštních zákonů (mimo jiné) odmítl kandidátní listinu k registraci [§ 89 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], nebo registroval kandidátní listinu k registraci [§ 89 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. [55] Ustanovení § 89 odst. 2 s. ř. s. následně určuje okruh navrhovatelů a účastníků řízení ve věci ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny. Okruh navrhovatelů a účastníků řízení ve věci ochrany proti registraci jiného kandidáta pak stanoví § 89 odst. 4 s. ř. s., podle něhož se může návrhem podle odstavce 1 písm. c) s. ř. s. „při volbě prezidenta republiky nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů, kteří navrhli kandidáta na funkci prezidenta republiky, nebo občan, který navrhl kandidáta na funkci prezidenta republiky, domáhat vydání rozhodnutí o zrušení registrace kandidátní listiny […] nejméně dvaceti poslanců nebo nejméně deseti senátorů, kteří navrhli kandidáta na funkci prezidenta republiky, nebo občana, který navrhl kandidáta na funkci prezidenta republiky“. Účastníky tohoto řízení jsou podle poslední věty § 89 odst. 4 s. ř. s. „navrhovatel, správní orgán, který provedl registraci, a ten, o jehož registraci se jedná“. [56] Klíčovou pro posouzení aktivní legitimace navrhovatelky je interpretace shora citovaných ustanovení ve smyslu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 7/2012-69, č. 2797/2013 Sb. NSS, ve věci Kesner II, na které ve svých podáních odkazují jak navrhovatelka, tak odpůrci. Nejvyšší správní soud proto nejdříve ve stručnosti rekapituluje skutkové okolnosti a právní závěry přijaté v tomto rozhodnutí. [57] Případ se týkal dvou řízení ve věci registrace kandidátní listiny, která pan Kesner zahájil v souvislosti se svou kandidaturou na funkci prezidenta republiky v roce 2012. Během této prezidentské volby jako navrhující občan Ministerstvu vnitra odevzdal svou vlastní kandidátní listinu podpořenou podpisy 54 občanů. Ministerstvo jeho kandidátní listinu registrovat odmítlo, proti čemuž pan Kesner brojil návrhem podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 6/2012-28, č. 2978/2013 Sb. NSS, ve věci Kesner I). Pan Kesner podal dále rovněž návrh proti provedení registrace ostatních kandidátů podle § 65 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky (srov. výše citované usnesení ve věci Kesner II). [58] V rozhodnutí ve věci Kesner II Nejvyšší správní soud při posuzování otázky aktivní legitimace navrhovatele dospěl k závěru, že panu Kesnerovi, jenž byl občanem, který navrhl kandidáta na funkci prezidenta republiky, a zároveň byl tímto kandidátem (samonavrhovatel), svědčil důvod aktivní legitimace podle § 89 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud v této souvislosti vyslovil následující právní závěry: 1) Ústava ani zákon o volbě prezidenta republiky nezakazuje tzv. sebenominaci, tj. osoba navrhující a osoba navržená může být identická (bod [19] usnesení ve věci Kesner II); 2) zákon o volbě prezidenta republiky sice může připouštět různé výkladové varianty, ale vzhledem k tomu, že se jedná o přístup k soudu a o kandidaturu na politickou funkci v rámci svobodné soutěže, je třeba důsledně respektovat ústavní výkladový princip in favorem libertatis a soudní přezkum připustit (bod [22] usnesení ve věci Kesner II); a konečně 3), i navrhující občan, jehož kandidát neuspěl u Ministerstva vnitra, a má současně pochybnosti o správnosti registrace jiného kandidáta, může vedle soudní ochrany registrace svého kandidáta podat současně návrh na přezkum registrace konkurenčního kandidáta (bod [23] usnesení ve věci Kesner II). [59] Pokud jde o nyní projednávanou věc, z citované právní úpravy v prvé řadě vyplývá, že návrh proti provedení registrace kandidátní listiny podle § 65 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky mohou podat 1) navrhující poslanci, 2) navrhující senátoři a 3) navrhující občan. Část odpůrců přitom zpochybňuje postavení navrhovatelky jakožto „občana, který navrhl kandidáta na funkci prezidenta republiky“ ve smyslu § 89 odst. 4 s. ř. s., neboť na kandidátní listině navrhovatelky nebylo uvedeno, kdo ji podává. [60] Nejvyšší správní soud toto tvrzení ověřil, přičemž konstatuje, že na kandidátní listině navrhovatelky, která je obsažena ve správním spisu, skutečně není výslovně uvedeno, kdo ji podává. Kandidátní listina z rubové strany obsahuje toliko nečitelný podpis, jenž je datován dne 7. 11. 2017. Z tohoto důvodu Ministerstvo vnitra ve sdělení ze dne 14. 11. 2017 navrhovatelku upozornilo mj. právě na skutečnost, že kandidátní listina údaj o navrhovateli postrádá, avšak navrhovatelka na toto sdělení nereagovala. Skutečnost, že jí zásilka se sdělením nebyla doručena, je v projednávané věci bez významu, neboť sdělení bylo současně vyvěšeno na úřední desce. Je přitom věcí navrhovatelky, a tím spíše kandidátky na prezidentku republiky, aby se seznámila s příslušnou právní úpravou a dostála všem náležitostem kandidátní listiny, které vyplývají ze zákona o volbě prezidenta republiky. [61] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že ke kandidátní listině byla připojena petice, jež obsahovala jeden petiční arch, na něm jeden podpis, konkrétně podpis navrhovatelky, který se podle všeho shoduje s podpisem na rubové straně kandidátní listiny. Lze se tedy bez větších pochybností domnívat, že kandidátní listina byla skutečně podána navrhovatelkou, která zde vystupovala souběžně jako navrhující občan, navrhovaný kandidát a zároveň jako jediný občan, který tuto kandidaturu podpořil podpisem. Aktivní legitimace v projednávané věci jí však nesvědčí. [62] Z výše citovaných judikaturních závěrů ve věci Kesner II totiž vyplývá, že jednou z podmínek zakládajících aktivní legitimaci ve věci návrhu proti provedení registrace je v případě navrhujícího občana, který je zároveň kandidátem na funkci prezidenta republiky, rovněž skutečnost, že tento navrhovatel kromě soudního přezkumu registrace jiného kandidáta, příp. jiných kandidátů podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky, současně usiluje o soudní ochranu ve věci své vlastní registrace. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s rozšiřující interpretací závěrů usnesení ve věci Kesner II, kterou ve své replice předestírá navrhovatelka, konkrétně se závěrem, že nezahájení řízení ve věci ochrany vlastní registrace nebrání úspěšnosti návrhu na zrušení registrace jiného kandidáta. [63] Navrhovatelka ve své replice zdůvodňuje své rozhodnutí neusilovat o vlastní registraci tím, že „takový postup by byl zjevně nevážný, neboť nesporně nesplnila zákonné podmínky registrace své kandidátní listiny“. Zároveň ve svém návrhu obšírně popisuje své politické aktivity, které mají demonstrovat vážnost její kandidatury. Nejvyšší správní soud podotýká, že i kdyby byl postup navrhovatelky veden úmyslem nezahajovat soudní řízení, které má mizivou šanci na úspěch, vážnost vlastní kandidatury lze stěží demonstrovat tak, že se účastník o svá práva nebude brát v řízení, které je k tomuto účelu primárně určeno, tj. v projednávané věci v řízení proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky. [64] Navrhovatelka zdůrazňuje, že v usnesení ve věci Kesner II soud rozhodl „na základě pouhé možnosti, že kandidát uspěje s ochranou své vlastní kandidatury“, a proto mu přiznal aktivní legitimaci napadnout registraci jiného kandidáta, aniž se vůbec zabýval pravděpodobností jeho úspěchu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že to nic nemění na skutečnosti, že v případě navrhovatelky se nejedná ani o možnost hypotetickou – její šance na úspěch je zkrátka nulová, protože řízení ve věci ochrany vlastní registrace vůbec nezahájila. [65] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s některými odpůrci, pokud jde o závěr, že řízení proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a řízení proti rozhodnutí o provedení registrace kandidátní listiny podle § 65 odst. 2 téhož zákona má jiný okruh navrhovatelů, jakož i jiný smysl a účel. Oproti řízení podle § 66 zákona o volbě prezidenta, které míří na ochranu ve věci volby prezidenta poté, kdy tato volba proběhla, je okruh navrhovatelů pro řízení ve věci registrace kandidátní listiny omezený. [66] Jedná se o obdobné omezení, které je obsaženo i v jiných volebních zákonech a společně pak řešeno v § 89 s. ř. s. jako ochrana ve věcech registrace. Skutečnost, že v tomto typu řízení je právo napadnout registraci kandidátní listiny přiznáno pouze „soupeřům“ ve volebním boji, a nikoli např. voličům, či potenciálním voličům, je odůvodněna tím, že „jeho účelem je zajištění soudního dohledu nad dodržováním rovných podmínek politické soutěže o získání senátorského mandátu a realizace ústavně zaručeného rovného přístupu k voleným funkcím, avšak takovým způsobem, který by neumožňoval volby mařit, např. zjevně účelovým soudním napadáním provedených registrací. Případné maření voleb, které by usilovalo o zablokování soutěže, je totiž také porušením pravidel soutěže. Proto jsou aktivně legitimováni účastníci předmětné politické soutěže, protože právě konkurenti jsou případným porušováním pravidel nejvíce poškozováni a protože jsou zároveň nejlépe informováni o průběhu soutěže.“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 699/02, které se týkalo senátních voleb). [67] Soudní ochrana na „vstupu“ a na „výstupu“ procesu voleb se tedy liší. Samotný základ prezidentské kandidatury je založen na reprezentativnosti vyjádřené buďto množstvím občanských petentů podporujících konkrétního kandidáta nebo minimálním počtem navrhujících poslanců či senátorů, kteří sami jsou reprezentanty občanů, jejichž důvěru získali volebním výsledkem v jiných volbách. To přirozeně omezuje okruh potencionálních kandidátů do prezidentské funkce a v návaznosti na to okruh osob, které se mohou v této fázi volebního procesu domáhat soudní ochrany. [68] K námitce odpůrce 2), že napadnout registraci kandidátní listiny mohou pouze takové subjekty, které samy podaly kandidátní listinu úspěšně, Nejvyšší správní soud uvádí, že tuto otázku již vyřešilo usnesení ve věci Kesner II, na jehož závěry soud pro stručnost odkazuje (viz jejich shrnutí v bodu [58] tohoto odůvodnění). Toto řízení slouží k ochraně proti „soupeřům“ a může je použít buď ten, kdo je již jako kandidát uznán nebo se toho aspoň v soudním řízení domáhá. [69] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že navrhovatelce nesvědčí ve věci návrhu proti registraci kandidátních listin odpůrců uvedených shora pod body 2) až 6) aktivní legitimace, a nejsou proto splněny podmínky řízení pro to, aby soud mohl rozhodnout jinak, než její návrh odmítnout. Kde není (oprávněný) žalobce, nemůže být ani soudce. Obrazně řečeno, cestující ve vlaku mohou upozornit na černého pasažéra a domáhat se jeho vyloučení z přepravy na cestě za přízní voličů. Ale takové právo mají jen ti cestující, kteří jsou sami ve vlaku právem. Případ Kesner II se snažil vyřešit situaci toho, kdo se domáhal vpuštění do vlaku s lístkem údajně platným, a bylo mu to odepřeno, zatímco jiným, podle něho neoprávněně, to umožněno bylo. Nedává však smysl, aby člověk, který nemá platný lístek, ani si jej vědomě nepokusil koupit, mohl brojit proti tomu, kdo byl do vlaku vpuštěn, s argumentem, že „sedí na jeho místě“. Návrh podle § 89 odst. 4 s. ř. s. je opravdu obranou kandidáta proti jízdě spolu s černým pasažérem, nikoliv smutným povzdechnutím někoho, kdo zůstal na nástupišti, protože neměl na zaplacení lístku, a ani netvrdí opak. VI. Obiter dictum k otázce, zda tentýž poslanec nebo senátor může navrhnout vícero kandidátů na prezidenta republiky VI.A Důvody pro vyjádření nad rámec základních procesních důvodů rozhodnutí [70] Vzhledem ke skutečnosti, že není dána aktivní legitimace na straně navrhovatelky, Nejvyšší správní soud její návrh na zrušení registrace kandidátních listin kandidátů - odpůrců 2) až 6) nepřezkoumával věcně. Z tohoto důvodu soud v rozhodnutí ani nerekapituluje podrobnou argumentaci účastníků řízení k navrhovatelkou nastolené otázce, zda je možné, aby jeden poslanec nebo senátor mohl navrhnout vícero kandidátů na prezidenta republiky. Tato otázka ovšem mohla vyvolat pochybnosti o řádnosti registrace některých kandidátů na prezidenta republiky. Dokladem existence těchto pochybností je ostatně i právě probíhající soudní řízení. Nastolená právní nejistota je přitom způsobilá v budoucnu negativně ovlivnit politickou soutěž. Přetrvávající pochybnosti o řádnosti registrace by mohly být zneužity ve volební kampani. Ostatně již samotná informace o tom, že kandidatura některých z kandidátů je soudně napadena, je způsobilá do průběhu politické soutěže zasáhnout, na což ve svých vyjádřeních poukazují i někteří účastníci řízení. [71] Je nezadatelným úkolem volebního soudu a jeho povinností přispívat k ochraně voleb v jejich objektivním i subjektivním smyslu. Přitom má mít na zřeteli, že kultivaci volebního procesu napomůže nejen tím, že do voleb zasáhne zrušovacím rozhodnutím, nýbrž také přesným, rozumným a předvídatelným výkladem právních norem (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 73/06). Soudní judikatura má totiž v těchto případech i funkci preventivní a symbolickou. Dobrou službu může soud vykonat i „jen“ tím, že upozorní na zjištěnou nezákonnost a vyloží, co se má dít, aby se podobné pochybení neopakovalo v budoucnu. [72] S ohledem na předestřené okolnosti se Nejvyšší správní soud rozhodl formou obiter dicta vyjádřit k otázce, zda tentýž poslanec nebo senátor může svým podpisem podpořit vícero kandidátů na prezidenta republiky. Jak vyplyne dále, se stanoviskem Ministerstva vnitra ohledně této otázky soud z níže uvedených důvodů nesouhlasí. (…) VI.C K postavení navrhovatele kandidatury, zejména je-li jím zákonodárce [80] Pokud jde o právo navrhovat kandidáta na prezidenta republiky, i nadále podle názoru Nejvyššího správního soudu může toto právo oprávněný navrhovatel uplatnit v dané volbě prezidenta vždy pouze jednou. Jinak řečeno, žádná osoba není oprávněna v souvislosti s týmiž volbami navrhnout více než jednoho kandidáta. [81] Podle čl. 56 odst. 5 Ústavy může navrhovat kandidáta na prezidenta „každý občan České republiky, který dosáhl věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta je oprávněno nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů.“ [82] Podle § 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky, který upravuje podání kandidátní listiny, platí, že „[k]andidátní listinu může podat nejméně dvacet poslanců (dále jen ‚navrhující poslanci‘) nebo nejméně deset senátorů (dále jen ‚navrhující senátoři‘), anebo občan, který dosáhl věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany oprávněnými volit prezidenta republiky (dále jen ‚navrhující občan‘)“. [83] Podle § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky mohou navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan „podat pouze jednu kandidátní listinu. Kandidát může být uveden pouze na jedné kandidátní listině.“ [84] Ze shora citované právní úpravy vyplývá, že právo navrhovat kandidáta na prezidenta republiky má za stanovených podmínek jeden navrhující občan, podpoří-li jeho návrh svým podpisem nejméně 50 000 občanů, a dále nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů. [85] V případě navrhujících poslanců a navrhujících senátorů se podle názoru soudu nejedná o právo skupiny tvořené těmito poslanci nebo senátory, nýbrž o právo každého jednotlivého poslance anebo senátora podpořit konkrétního kandidáta na prezidenta republiky a nikoho jiného, ačkoliv k tomu, aby bylo vykonáno účinně, musí být vykonáno společně s jinými navrhovateli. Učiní-li tak, je jeho právo vyčerpáno a ve stejných volbách již takovým právem nedisponuje. Naopak mu vznikají určitá práva a povinnosti jako jednomu z navrhovatelů, i když je toto právo často spojeno s tím, že musí být vykonáváno v rámci skupiny navrhovatelů a to prostřednictvím společného zmocněnce (§ 22 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky). [86] V souladu s § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky může přitom každý z oprávněných navrhovatelů podat pouze jednu kandidátní listinu. Není přitom pochyb o tom, že navrhující občan s podporou 50 000 podpisů tak může učinit pouze jednou. Současně není důvod domnívat se, že by tak navrhující poslanci nebo navrhující senátoři mohli oproti navrhujícímu občanovi učinit vícekrát a být v tomto ohledu „zvýhodněni“. Zákon o volbě prezidenta republiky tyto oprávněné navrhovatele ostatně staví naroveň i v oblasti navazující soudní ochrany a opačný výklad by vedl k absurdním procesním důsledkům. [87] Podle § 65 odst. 2 o volbě prezidenta republiky ve spojení s § 89 odst. 4 s. ř. s. jsou navrhující občan, navrhující poslanci a navrhující senátoři oprávněni domáhat se ochrany proti provedení registrace kandidátní listiny jiného kandidáta. Pokud by byl akceptován názor, že tentýž poslanec nebo senátor může podpořit kandidaturu více kandidátů na prezidenta republiky, pak by se mohlo stát, že by se tento poslanec nebo senátor mohl ocitnout tak říkajíc „na obou stranách řízení“. Registrace jím navrženého kandidáta by byla zpochybňována navrhovateli protikandidáta, mezi nimiž však také figuruje. Byl by daný poslanec na straně navrhovatele či odpůrce? Čí práva by v řízení hájil? Kdo s kým a proti komu by se vlastně účastnil politické soutěže? [88] Z ústavní úpravy rovněž jednoznačně vyplývá rozdíl mezi podporujícím petentem na straně jedné a navrhujícím občanem či zákonodárcem na straně druhé (navrhovateli kandidatury). Podpisem petičního archu role petenta (běžného občana) v přednominační fázi prezidentských voleb začíná a zároveň končí. K podpisu se neváže žádné právo či povinnost. Nevyvolává se zde žádné řízení. Petent může libovolně (a prakticky nekontrolovatelně) podpořit více osob ucházejících se o kandidaturu. [89] Účinky návrhu podaného poslancem či senátorem nastávají (až a jen) tehdy, projeví-li stejnou vůli nejméně dalších 19 poslanců či 9 senátorů (na sobě zcela nezávislých). Navrhující poslanci či senátoři mají kromě aktivního nominačního práva i právo na soudní ochranu svého kandidáta, stejně jako na ochranu prostředí, ve kterém soutěží. Mohou se domáhat provedení odmítnuté registrace nebo brojit proti (podle nich neoprávněně) provedené registraci jiného kandidáta. A to také dává jedinečnou charakteristiku postavení navrženého kandidáta – ten nemá žádné spojence, nýbrž jen protivníky či soupeře. Stejně jako ti, kdo jej navrhují. [90] „Skupina“ poslanců či senátorů, která vznikne z jednotlivých navrhovatelů, představuje specifickou účastnici politické soutěže, která stojí za konkrétním kandidátem. Lze ji tak připodobnit k politické straně nebo politickému hnutí, které ve volbách navrhují konkrétní kandidáty na poslance či senátory. I v takovém případě platí, že jedna politická strana nebo hnutí může navrhnout pouze jednu kandidátní listinu ve volbách do Poslanecké sněmovny (§ 31 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky) nebo podat jednu přihlášku k registraci k volbám do Senátu (§ 60 odst. 2 téhož zákona). [91] I tehdy, kdy jsou vytvářeny ad hoc volební strany, tedy opět účastníci politické soutěže soutěžící o přízeň voličů, není možné, aby byla jedna politická strana, hnutí, nebo nezávislý kandidát či jejich sdružení součástí více volebních stran (viz § 20 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí). Není tedy důvodu nahlížet na skupinu navrhujících poslanců či senátorů odlišně, když mají i v mnoha ohledech shodná práva a povinnosti jako politické strany a hnutí nebo volební strany. Zejména mohou být v různých druzích voleb navrhovateli nebo účastníky řízení ve věcech registrace nebo namítat neplatnost volby kandidáta. Jak vyplývá ze shora uvedeného, účastnit se politické soutěže lze vždy jen v rámci jednoho účastníka politické soutěže a skupina navrhujících poslanců či senátorů takového účastníka politické soutěže představuje. [92] Výjimečnost postavení každého jednotlivého poslance či senátora spočívá mimo jiné v tom, že reprezentuje určité hodnotové, názorové a morální postoje; je reprezentantem lidu zvoleným do konkrétního zastupitelského sboru na vymezené časové období. Důvěra daná mu jeho voliči, občany České republiky, je přímo spjatá právě s jeho osobností vymezenou chováním a názory, které ho utvářejí. Podepsáním kandidátní listiny určitému kandidátovi se poslanec či senátor nestará o „větší pestrost soutěže“, neposuzuje vhodnost více možných kandidátů, ale provede svým návrhem výběr nejvhodnějšího z nich – reprezentanta svých voličů. Jak správně poznamenala navrhovatelka, poslanec či senátor by měl před podpisem vážit, koho ke kandidatuře navrhne. K vážnosti takové úvahy jej zavazuje parlamentní slib, který zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.“ (čl. 23 odst. 3 Ústavy). [93] Poslanci a senátoři nemají být chladnokrevně kalkulujícími sázkaři, kteří své podpisy (aktiva) rozdělují (diverzifikují) mezi jednotlivé závodníky, aby si tak zvýšili možnost úspěchu (třeba i tím, že záměrně rozředí soutěž množstvím kandidátů za účelem jejich vzájemné eliminace s kalkulací na postupová místa ve druhém kole závodu), ale spíše „majiteli“ jednoho koně, kteří ve stejném závodu sází pouze na svého svěřence, protože věří v jeho vítězství. Úvahy o „skupinách“ navrhujících poslanců, v nichž se někteří jednotlivci liší, a tím se liší i tyto skupiny, je třeba odmítnout jako zcela liché. Nejde o žádné „množiny“ zákonodárců, a tudíž zde nemá místo ani rozvíjení matematických pouček o jejich vzájemné totožnosti, různosti či průnicích, apod. Na ústavní právo nelze nahlížet pouze technicistně, nýbrž je třeba hledat jeho skutečný smysl a účel. [94] Výkladová alternativa zastávaná ministerstvem a některými dalšími odpůrci je v rozporu se smyslem a účelem omezení dle § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky, kterým se v ústavní praxi zhmotnila dosud nepsaná ústavní zvyklost popsaná výše. Tím je Ústavou sledovaný cíl zabránit extrémně vysokému počtu prezidentských kandidátů (blíže srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, tisk 415/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, VI. volební období 2010-2013, k čl. 56, s. 11). To je nepochybně cíl legitimní (i když ne jediný) – stanovením formálních a procedurálních podmínek pro registraci, za předpokladu zachování rovnosti podmínek mezi navrhovateli, zákon zabraňuje frivolním (nevážným) kandidaturám, resp. kandidaturám bez vážné a opravdové podpory ze strany kvalifikovaných navrhovatelů, což má i významné rozpočtové dopady (a i v tomto ohledu je cíl deklarovaný v důvodové zprávě k vládnímu návrhu ústavního zákona legitimní). Dosažení cíle se zajišťuje především stanovením podmínky, že jednomu navrhovateli náleží podat pouze jednu kandidátní listinu. Dalšími podmínkami vylučujícími bezbřehost počtu kandidátů je doložení petice s 50 000 podpisy k občanské nominaci, jakož i podmínka shodného návrhu nejméně dvaceti poslanců nebo nejméně deseti senátorů. [95] Článek 58 Ústavy svěřuje zákonu, aby stanovil další podmínky výkonu volebního práva při volbě prezidenta republiky, jakož i podrobnosti navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky, vyhlašování a provádění volby prezidenta republiky a vyhlašování jejího výsledku a soudní přezkum. Nejde o žádné omezující či zužující zmocnění, které by v tomto směru zákonodárce limitovalo. Články 54 odst. 2 a 56 Ústavy stanoví základní principy ustanovování prezidenta republiky do funkce s tím, že další podmínky stanoví zákon. Podobně jako to dříve činily jednací řády obou komor Parlamentu České republiky (srov. zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění účinném do 30. 9. 2012), nyní je rozhodujícím volebním předpisem zákon č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky. Jeho § 21 odst. 2 ústavní úpravu konformně provádí a nelze je považovat za nepřípustně omezující. [96] Výklad posuzované právní úpravy by ostatně ani v praxi neměl směřovat k absurdním důsledkům (srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. I. ÚS 436/05). Navrhovatelka v této věci připomněla, že stanovisko ministerstva vede k tomu, že všichni navrhující poslanci a senátoři by mohli navrhnout tak extrémně vysoký počet prezidentských kandidátů, že by reálně znemožnil úspěšné provedení voleb. Aniž by se soud pouštěl do vlastních astronomických výpočtů, uvede vlastní zjednodušený příklad. Zatímco 10 senátorů by mohlo navrhnout pouze 1 kandidáta, pokud by se jednalo o 11 senátorů, kteří by chtěli podpořit více kandidátů, pak by prostou záměnou jediného senátora v navrhující desetičlenné skupině mohli navrhnout již 11 kandidátů. Pokud by šlo o 12 senátorů, pak by za stejných východisek mohli navrhnout již dokonce 66 kandidátů! Pokud by se jednalo o poslanecké varianty, pak by 21 poslanců mohlo navrhnout 21 kandidátů a 22 poslanců již dokonce 231 kandidátů! Navíc tyto výpočty spoléhají na to, že navrhující skupina představuje vždy pouze 10 senátorů nebo 20 poslanců, ačkoliv jsou možné ještě další kombinace, kdy by některé skupiny mohly mít více členů. Zejména však není z hlediska rovnosti navrhovatelů akceptovatelné, aby navrhující občan měl právo navrhnout jen jednoho kandidáta (podat jednu kandidátní listinu), zatímco navrhující poslanci a senátoři by měli právo navrhovat jich libovolně více podle toho, jak se přeskupí. [97] Zatímco výpočty předložené navrhovatelkou jsou v reálně těžko uskutečnitelných hodnotách, lze si velmi snadno představit shora uvedené množství poslanců či senátorů, kteří by neměli problém podpořit více kandidátů (i s ohledem na reálně zdvojené či dokonce ztrojené návrhy v těchto volbách). Připuštění takové varianty by mohlo vést velmi snadno k desítkám řádných kandidátů, kterým by musely být například vytištěny volební lístky nebo poskytnuto bezplatně 5 hodin vysílacího času v České televizi a v Českém rozhlasu (§ 35 odst. 7 zákona o volbě prezidenta republiky). Pokud by se připustilo, že se jedná vždy o jiného navrhovatele, i když dojde ke změně byť v jediné osobě, pak by zcela ztrácelo jakýkoliv význam omezení stanovené v § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky. Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného I. [1] Hlasoval jsem pro výrok usnesení vycházející i z mého názoru, že navrhovatelka nebyla k podání návrhu aktivně legitimována, a necítím potřebu jakkoliv argumenty výrok odůvodňující rozšiřovat, korigovat či jiným způsobem opravovat. II. [2] Naprosto však nesouhlasím s tou částí odůvodnění přijatého rozhodnutí, v níž většina senátu neodolala pokušení vyjádřit se k podstatě věci samé, totiž k tomu, zda odpůrce zaregistroval navrhovatelkou napadené kandidáty právem či neprávem. [3] Především považuji na rozdíl od většiny za nepochybné, že k úvahám zde přednášeným neměl Nejvyšší správní soud žádný rozumný důvod a už vůbec ne procesní prostor, neboť ten nutně byl uzavřen právě v důsledku úvahy, na jejímž základě byl návrh odmítnut. Správně k tomu odůvodnění přijatého výroku konstatovalo (bod [69]), že „[k]de není (oprávněný) žalobce, nemůže být ani soudce“; neměl jím proto být ani v projednávané věci. [4] Většina rozhodujícího senátu však neodolala pokušení přece jen se soudcem v této věci stát a alespoň, údajně na okraj, mimochodem (obiter dictum), ve skutečnosti však do budoucna (a dle většinového přesvědčení snad závazně), postoj k argumentaci stěžovatelky výslovně vyjádřit a prejudikovat. [5] Podlehnout tomuto pokušení je jistě lidsky pochopitelné. Ani soudce nemůže být imunní vůči svým pocitům, a to zvláště je-li přesvědčen, že jeho pocity vyvěrají z právních názorů, které považuje za správné a dobře obhajitelné. Přesto však judikovat zásadní názory v situaci, kdy by soud měl mlčet (protože si mlčení sám uložil), není dostatečně ospravedlnitelné jen jeho přesvědčením o správnosti toho, co by tak rád řekl. [6] Nynější stanovisko odpůrců, akceptující možnost jednotlivých poslanců či senátorů navrhnout (v různých navrhujících skupinách) i více kandidátů, většina rozhodujícího senátu příkře odmítla jako nesprávné. [7] Argumenty, jimiž většina tento názor podepřela, nejsou však dle mého názoru ani dostatečné a ani přesvědčivé. [8] Je zjevné, že tato jejich – dle mého názoru stručně vyjádřeno nedostatečnost – je pro mne obtížně kritizovatelná. Stojím-li totiž na stanovisku, že názor většiny neměl být vůbec formulován, jen stěží mohu jeho formulaci vyčítat stručnost. Nemohu se však přenést přes skutečnost, že rozhodující většina senátu vyjadřuje v mnou kritizované části odůvodnění rozhodnutí své úvahy velmi autoritativně a svůj názor formuluje jednoznačně jakožto názor jediný možný. K tomu připomínám, že názory opačné zjevně existují, jsou (byly) uplatňovány a jsou minimálně plausibilní oproti názoru navrhovatelky a ve shodě s ní i oproti názoru většiny senátu. Nemyslím si, že by tyto názory mohly být vyhodnoceny pouze jako „technicistní“ náhled na ústavní právo nehledající „jeho skutečný smysl a účel“, jak většina shrnula v bodu [93]. Je pro mne lhostejné, že můj nesouhlas s argumentací většiny zůstal v senátě osamocen, a byť i byl příkře ocejchován, zůstávám přesvědčen, že ústavním principům mnohem více vyhovuje výklad, k němuž dospělo v řízení o registraci zpochybněných kandidátů ministerstvo vnitra. [9] Ne vždy musí být opakované využití návrhového práva poslance či senátora protiústavní svévolí, nevážným přístupem k výkonu mandátu, jednáním proti složenému slibu či jinou neakceptovatelnou, protože protiústavní praktikou. Taková jednání lze si jistě představit (jejich příklad nabízí usnesení v bodech [96] a [97]); všem takovým, nejen politicky nekorektním, ale i nemravným jednáním, soudní ochranu, jsou-li protiústavní, poskytnout nelze. To však musí se stát právě v rámci přezkumu provedeném za účelem zjištění, zda k takovému ochrany nehodnému jednání skutečně došlo. Označit postup kritizovaný většinou senátu za protiústavní výkon mandátu paušálně a vždy, a ještě tak učinit jen jakoby mimochodem, považuji za nesprávné. [10] V projednávané věci na rozdíl od většiny mám za to, že u poslance a senátora lze předpokládat jednání souladné s Ústavou a že není třeba, na základě hypotetické úvahy o zneužitelnosti jimi zastávaného mandátu k protiústavnímu jednání, dopředu konstruovat zákaz jeho výkonu co do možnosti navrhovat do přímé volby prezidenta republiky vícero kandidátů. Snad je to náhled poněkud idealistický, vlastní však mému pohledu na opatrné nakládání s regulací Ústavou nezapovězených práv poslanců a senátorů, a to zvláště dochází-li k takové regulaci nikoliv cestou zákonné či ústavní úpravy, ale jejím soudním výkladem. [11] Polemizovat s jednotlivými argumenty – ač bych k mnohým měl chuť leccos uvést – za případné nepovažuji, a zůstávám proto u obecného nesouhlasu s částí VI. přijatého usnesení. *) Ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 3. 1. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 46/2017.

decision_891.txt

k zákonu č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony k § 36 a § 66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění zákona č. 322/2016 Sb. I. Zákon č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, zpřísnil podmínky pro vyhovění volební stížnosti. Zásah volebního soudu již není podmíněn pouhou potencialitou vlivu zjištěné protizákonnosti na výsledek volby, nýbrž je nutné, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo, a to hrubým způsobem. II. V řízení o neplatnosti voleb a hlasování (dle § 66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky) lze i po vzniku Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí přezkoumávat financování volební kampaně kandidátů. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 944/2006 Sb. NSS, č. 962/2006 Sb. NSS, č. 963/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS a č. 3522/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 70/1999 Sb. a č. 140/2005 Sb. Věc: a) Ing. Ivana Ř., b) Vendulka S., c) Mgr. Jitka Č. a d) JUDr. Zdeněk K. proti 1) Ing. Miloši Zemanovi, 2) Ivaně Zemanové a 3) Státní volební komisi o návrh na vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky. Nejvyšší správní soud obdržel dne 31. 1. 2018 návrh navrhovatelů a) až d) (dále též „volební stížnost“) na vyslovení neplatnosti volby odpůrce 1) prezidentem republiky ve volbě konané ve dnech 12. a 13. 1. 2018 (I. kolo) a ve dnech 26. a 27. 1. 2018 (II. kolo) a na nařízení opakování celé volby, tedy I. i II. kola, neboť se navrhovatelé domnívali, že ze strany odpůrce 1) došlo k porušení § 35 až § 38 zákona o volbě prezidenta republiky způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby. Své přesvědčení navrhovatelé odvozovali od několika skutečností. V prvé řadě navrhovatelé nepovažovali kampaň vedenou odpůrcem 1) za čestnou a poctivou, jak zákon o volbě prezidenta republiky vyžaduje. Odpůrce 1) totiž o svém protikandidátu prof. Jiřím Drahošovi zveřejňoval nepravdivé údaje, podle nichž byl konfidentem Státní bezpečnosti, vydírán pro pedofilii, a že prosazuje příchod uprchlíků z islámských zemí do České republiky. Spolek Přátelé Miloše Zemana, z. s., nechal před druhým kolem volby po celé republice zveřejnit reklamy, které Jiřího Drahoše vykreslovaly jako „proimigračního“ kandidáta, konkrétně sloganem „Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana“. To však navrhovatelé považovali za matení veřejnosti, neboť imigrační politika nespadá do kompetence prezidenta republiky. Jiří Drahoš se navíc opakovaně vyjádřil proti přerozdělování imigrantů prostřednictvím kvót. Mezi obyvateli České republiky tak byla záměrně rozšířena obava, že Jiří Drahoš podporuje imigraci do České republiky, jíž je odpůrce 1) schopen zabránit. Odpůrce 1) dále označil svého protikandidáta za přítele sudetských Němců a za jejich „vítače“. Takové vyjádření jednoznačně ovlivnilo výsledky volby v bývalých sudetských oblastech, tedy na Karlovarsku, Ústecku a Jihlavsku. Kampaň odpůrce 1) přitom probíhala především na sociálních sítích, a cílila tak na tu část populace, která po nich pravidelně „brouzdá“, tedy „na obyvatelstvo spíše méně vzdělané a ochotné přijmout jakékoli, byť i zcela zavádějící informace“. Účetnictví odpůrce 1) stran jeho volební kampaně bylo dle názoru navrhovatelů naprosto netransparentní. Většinu výdajů na reklamu na internetu a na velkoplošnou venkovní reklamu za něj hradila Strana práv občanů, spolek Přátelé Miloše Zemana a společnost Euro – Agency, přičemž nebylo zřejmé, odkud tyto subjekty vynaložené peněžní prostředky získaly. Tisk a distribuci letáků podporujících odpůrce 1) a inzerci v denním tisku hradily další soukromé subjekty. Strana práv občanů pomáhala odpůrci 1) získat podpisy na petici podporující jeho kandidaturu. Její předseda Jan Veleba přitom nedokázal uvést, zda tato politická strana kampaň odpůrce 1) financovala a zda byl jeho účet transparentní, a z televizní debaty s moderátorem Martinem Veselovským z DVTV raději utekl. Plakáty s nápisem „Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana“ nebyly v účetnictví odpůrce 1) jako bezúplatné plnění buď vůbec zachyceny, nebo byly vyčísleny chybně a nebyly řádně identifikovány. Navrhovatelé se navíc domnívali, že se mohlo jednat o peníze ze zahraničních zdrojů, jež byly poskytnuty v rozporu se zákonem o volbě prezidenta republiky, neboť Strana práv občanů či spolek Přátelé Miloše Zemana nedisponovali dostatečnými finančními prostředky, potažmo nebyli schopni vysvětlit jejich původ. Do výdajů na kampaň odpůrce 1) měla být dále započtena i bezúplatná plnění, která mu poskytly jednotlivé obce v rámci jeho návštěv regionů, a to ve výši jejich obvyklé ceny. Navrhovatelé považovali odpůrce 1) za bezpečnostní hrozbu pro Českou republiku, a to především pro jeho snahu uspořádat referendum o setrvání České republiky v Evropské unii a v NATO a pro jeho vztah k osobám pohybujícím se na hranici zákona. Navrhovatelé se domnívali, že rozdíl 152 184 hlasů mezi odpůrcem 1) a Jiřím Drahošem byl zapříčiněn popsaným porušením zákona o volbě prezidenta republiky ze strany odpůrce 1). Odkázali na případ, kdy rakouský ústavní soud nařídil opakování druhého kola volby prezidenta při sice menším rozdílu volebního výsledku, ale pro mnohem méně závažné pochybení, které bylo zřejmě technicky vysvětlitelné. Dále poukázali na mnohem nižší rozdíl mezi odpůrcem 1) a jeho protikandidátem oproti volbě prezidenta republiky v roce 2013. Pokud končí volební kampaň až vyhlášením výsledku volby Státní volební komisí, považují navrhovatelé za porušení zákona i označení jednoho z novinářů na tiskové konferenci po zvolení odpůrce 1) za mutanta, i když již nemohlo výsledek volby nijak ovlivnit. Navrhovatelé navrhli provést dokazování účetnictvím vedeným odpůrcem 1) v souvislosti s jeho volební kampaní, případně vyzvat jeho sponzory k doložení, z jakých zdrojů poskytli příspěvky na volební kampaň odpůrce 1) a zda nemají neuhrazené závazky vůči státu. Dále navrhovatelé požadovali provést audit, zda se rozmístění plakátů s nápisem „Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana“ odrazilo v účetnictví odpůrce 1), vyhodnotit výši bezúplatného plnění poskytnutého odpůrci 1) v rámci jeho návštěv regionů a posoudit nepravdivost a nečestnost informací poskytovaných odpůrcem 1) veřejnosti o jeho protikandidátu. Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 2. 2. 2018 navrhovatelé doplnili svou argumentaci v tom smyslu, že k tomu, aby bylo možné označit volby za demokratické, je nutné, aby se voliči rozhodovali na základě pravdivých informací. Při volbě prezidenta republiky se však velká část voličů rozhodovala na základě lží šířených odpůrcem 1) a jeho podporovateli, a proto ji nelze považovat za demokratickou. Státní volební komise ve vyjádření k žalobě zdůraznila, že jejím úkolem nebyl dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně a jejího financování, a proto nedisponuje žádnými informacemi, jimiž by mohla potvrdit či vyvrátit skutková tvrzení navrhovatele. Odpůrci 1) a 2) zdůraznili, že volební kampaň odpůrce 1) vedly jiné osoby a nikoli on sám, jednalo se však o kampaň legitimní a zákonnou. K výhradám navrhovatelů proti financování volební kampaně Miloše Zemana odpůrci 1) a 2) poukázali na to, že toto řízení bylo vedeno podle § 90 a nikoli 90a s. ř. s a že k podání návrhu podle druhého z citovaných ustanovení nebyli navrhovatelé oprávněni. Konečně odkazy navrhovatelů na průběh prezidentských voleb v Rakousku považovali odpůrci za zcela irelevantní. Odpůrci 1) a 2) také zpochybnili pasivní legitimaci paní Ivany Zemanové v tomto řízení, neboť ji navrhovatelé neoznačili jako účastníka řízení. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) III.2 Obecná zákonná východiska pro soudní přezkum volby prezidenta republiky a jejich změny [19] Podle § 66 zákona o volbě prezidenta republiky se může „každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem, navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan“, do sedmi dnů po vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta. [20] Citované ustanovení doznalo od minulé (historicky první) přímé volby prezidenta republiky změny, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony. Zatímco jeho znění účinné do 31. 12. 2016 umožňovalo navrhovateli podat návrh (a soudu návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta“, od následujícího dne je již třeba, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Jen pro úplnost lze podotknout, že stejná změna se promítla i do ostatních volebních zákonů (srov. např. § 87 odst. 3 až 5 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění účinném od 1. 1. 2017). Již na první pohled je zřejmé, že mezi původním a novým zněním zákona, tedy mezi formulací „mohl ovlivnit“ a „hrubě ovlivnil“, je významový rozdíl, který je třeba nejprve analyzovat. [21] Za předchozí právní úpravy Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS, dovodil, že základními předpoklady pro vyhovění volební stížnosti je (1) protizákonnost, tj. porušení některých ustanovení zákona upravujícího volební proces, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. „Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.“ Volební výsledky jsou „zatemněny“ tehdy, je-li možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS; srov. též Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. akt. vyd.. Praha : C. H. Beck, 2016, § 90). [22] Ačkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního soudu mohlo dle soudní judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury, neboť pojem „hrubé ovlivnění“ výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich „zatemnění“. Na druhou stranu však nelze ignorovat, že zákonodárce opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb, a to hrubým způsobem. [23] Takovou zákonnou úpravu a její výklad považuje Nejvyšší správní soud za souladný s ústavním pořádkem. Je třeba vzít v úvahu, že pro soudní přezkum volby prezidenta republiky (jakož i dalších voleb) sám ústavní pořádek žádné mantinely nestanoví, Ústava České republiky v článku 58 výslovně svěřuje úpravu soudního přezkumu volby zákonu. Zákonodárce tak má velmi široký prostor pro uvážení, jak upraví parametry soudního řízení o přezkumu volby prezidenta republiky, včetně okruhu navrhovatelů, podmínek řízení, výrokových variant a požadovaného důkazního standardu, resp. podmínek pro vyhovění návrhu na vyslovení neplatnosti volby (podmínkou pouze je, aby soudní přezkum volby prezidenta republiky nebyl vyprázdněn, formálně či materiálně). Zákonodárce tuto svou pravomoc uplatnil a oproti původnímu znění zákona, aplikovanému v době první přímé volby prezidenta republiky, sice na straně jedné rozhojnil regulaci financování volební kampaně, včetně zřízení zvláštního správního orgánu dohledu (Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí), na straně druhé však zpřísnil podmínky, resp. důkazní standard pro vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky, tedy pro možnost volebního soudu sankcionovat porušení volebního zákona. Paradoxně se tedy tato kvalitativní změna udála zákonem (na základě komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny), od něhož široká veřejnost, mimo jiné po zkušenostech s první přímou volbou prezidenta republiky, očekávala, že (slovy důvodové zprávy) „[omezí výskyt] nečestných jednání nebo dokonce korupce […], [zajistí] vyšší míru transparentnosti financování volební kampaně.“ [24] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení návrhu. III.3 Námitky proti volební kampani Miloše Zemana [25] Podle § 35 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební kampaní rozumí „jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky nebo volební agitace v jeho prospěch, zejména veřejné oznámení určené na jeho podporu nebo sloužící v jeho prospěch, včetně jakékoli doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky.“ Volební kampaň začíná dnem vyhlášení volby prezidenta a končí vyhlášením celkových výsledků volby (§ 35 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky). Zákon též požaduje, aby volební kampaň probíhala „čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje“ (odstavec 4 citovaného ustanovení). „Propagace nebo volební agitace šířené prostřednictvím komunikačních médií musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli; to platí obdobně i pro využití velkoplošných zařízení a sdělení v neprospěch kteréhokoli kandidáta na funkci prezidenta republiky. Kandidáti jsou povinni označit svým jménem a příjmením jimi využité prostředky volební kampaně. Registrované třetí osoby jsou povinny jimi využité prostředky volební kampaně označit názvem, zkratkou nebo jménem a příjmením a evidenčním číslem registrované třetí osoby přiděleným Úřadem“ (odstavec 5; zákon má na mysli Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí). [26] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud již v minulosti v řadě svých rozhodnutí posuzovaly stížnosti na průběh volební kampaně, a to ve volbách do Poslanecké sněmovny či Senátu Parlamentu, do zastupitelstev územních samosprávných celků i v historicky první přímé volbě prezidenta republiky. V prvé řadě je třeba připomenout, že „[s]myslem volební kampaně je snaha aktérů politického boje o získání co největší přízně voličů pro své kandidáty a volební programy. Jejími základními funkcemi jsou proto informovanost, identifikace a mobilizace. Podstata volební kampaně spočívá v tzv. politické komunikaci, a to jak mezi kandidujícími subjekty navzájem, tak především mezi kandidáty (zejména politickými stranami) a voliči (potenciálními i skutečnými ...). V podmínkách demokratického státního režimu a svobodných voleb bývá obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení pozitivní i negativní kampaně. Ostatně citovaná zákonná úprava výslovně zmiňuje vedení kampaně i v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky, tedy negativní kampaň“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Zveřejňování informací o jednotlivých kandidátech a jejich politickém projevu je chráněno svobodou projevu a právem na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod), ruku v ruce s ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). „Je proto zcela přirozené, že kandidující politické [subjekty] voliče nejen přesvědčují o tom, že právě jejich nabídka je nejlepší, nýbrž zcela legitimně se snaží je i odradit od nabídky svých politických soupeřů“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). Volba prostředků, jimiž volební kampaň povede, je plně na kandidujícím subjektu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 17/2006-25, č. 962/2006 Sb. NSS). [27] Stejně jako další volební zákony i zákon o volbě prezidenta republiky požaduje, aby byla volební kampaň vedena „čestně a poctivě“ (§ 35 odst. 4), aniž by však, kromě požadavku pravdivosti údajů zveřejňovaných o kandidátech, legálně definoval, co se těmito pojmy myslí. Soudy proto „musí vycházet nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet k charakteru volební kampaně, která má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry, kteří se jednak snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak podlomit důvěru k volebnímu soupeři“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 45/2006-17, č. 963/2006 Sb. NSS). V průběhu volební kampaně „jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem vyloučit“ (nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb., ve věci senátora Nádvorníka). [28] Nejvyšší správní soud se nejprve bude zabývat částí volební kampaně odpůrce 1) týkající se tématu migrace, neboť právě tu navrhovatelé učinili ústředním tématem své volební stížnosti, zejména pokud jde o slogan „Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana“. Šíření tohoto sloganu v období před volbami považuje volební senát za obecně známou skutečnost ve smyslu § 121 o. s. ř. (aplikovaného v tomto řízení na základě § 64 s. ř. s.), tedy za skutečnost, již není třeba dokazovat. [29] Dále se volební senát zabýval otázkou, zda lze šíření výše uvedeného sloganu přičítat odpůrci 1). Jak totiž vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, N 27/13 SbNU 203, č. 70/1999 Sb., ve věci senátorky Lastovecké), je třeba také přihlížet k tomu, zda kandidát, jehož zvolení je napadáno, namítané porušení zákona způsobil. „Opačný výklad by zákonitě vedl k tomu, že by kterýkoli subjekt (např. každé, byť i bulvární médium) mohl docílit neplatnost volby jakéhokoli kandidáta zcela bez jeho přičinění, což by – in eventum – mohlo volby výrazně narušit, popřípadě, důsledně vzato, i zmařit. Takové následky přirozeně zákonodárce nezamýšlel.“ To, že by důvodem neplatnosti voleb mohlo být porušení právních předpisů způsobené třetí osobou, by mělo být, jak plyne z citovaného nálezu Ústavního soudu, výjimečné. [30] V tomto případě však považuje volební senát za nesporné, že posuzovaná volební kampaň je odpůrci 1) přičitatelná. Spolek, který zajišťoval její průběh, ve svém názvu obsahuje jméno odpůrce 1) a je řízen jeho blízkými spolupracovníky. Volební senát proto považuje za krajně nepravděpodobné, že by odpůrce 1) na kampaň, která byla bezpochyby vedena v jeho prospěch, neměl žádný vliv nebo že ji jako svou kampaň neakceptoval. Nyní posuzovaná situace je tudíž odlišná od situace před pěti lety, kdy Nejvyšší správní soud nezjistil spojení mezi volebním týmem odpůrce 1) a zadavatelem inzerátu, který byl tehdy shledán protizákonným (srov. Např. výše citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 44/2013-72). [31] Navrhovatelé namítali, že volební kampaň Miloše Zemana spojovala Jiřího Drahoše s podporou imigrace z muslimských zemí. K tomu volební senát v prvé řadě podotýká, že výběr tohoto tématu volební kampaně či způsob jeho prezentace nelze považovat za protiprávní. „Zcela přirozenou součástí volební kampaně je zdůrazňování hodnot a postojů, které hodlá kandidát po svém případném zvolení zastávat“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 42/2013-85). Migrační politika je v současné době jedním ze zásadních společenských témat, a kandidátu na prezidenta republiky tak nelze vyčítat, že v rámci volební kampaně prezentuje své názory i na tuto problematiku. Zároveň je zcela logické, že se odpůrce 1) i v této oblasti vymezoval proti svému soupeři, neboť v případě shodného názoru obou kandidátů by se mohli voliči jen stěží rozhodovat, kterému z nich dají svůj hlas, považují-li migraci za otázku, na níž by se měl i v prezidentské volbě „lámat chleba“. Pokud volební tým odpůrce 1) využil poněkud odlišných názorů Jiřího Drahoše a vykreslil jej jako osobu k imigraci (či obecně k cizincům) vstřícnou, nelze to považovat za porušení pravidel vedení volební kampaně, pro niž je charakteristická personalizace, hyperbolizace, symboličnost a zkratkovitost (výše uvedené usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 33/2013-45). Navíc nelze popřít, že Jiří Drahoš měl v průběhu volební kampaně dostatek času a prostoru, aby své postoje voličům vysvětlil a případně vyvrátil či uvedl na pravou míru tvrzení šířená o jeho osobě ze strany konkurenta, což také činil. [32] Slogan „Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana“ lze jistě – jako ostatně celou řadu jiných politických sloganů jiných politických subjektů v mnoha volbách, zejména v posledních letech, hodnotit jako povrchní a prázdný, se zanedbatelným přínosem pro ono millovské tržiště idejí (marketplace of ideas; koncept připisovaný mimo jiných Johnu Stuartu Millovi na základě jeho díla O svobodě/On Liberty). Nutno však připustit, že byl zřejmě z hlediska zamýšleného účinku přímočarý – jeho obsahem je výzva k volbě jednoho kandidáta (volte Zemana) a k zabránění vítězství konkurenčního kandidáta (stop Drahošovi), a zkratkovitá upoutávka na téma zabránění migrace, na němž se kandidát Miloš Zeman v kampani zejména profiloval (stop imigrantům, tato země je naše, tedy cizinec není našinec), s podprahovým sdělením, že konkurenční kandidát naopak imigraci podporuje (vítáme naše cizince, slovy známé filmové pohádky). Jakkoli lze souhlasit s navrhovateli, že jde o signál zavádějící či dokonce nepravdivý, neboť stanovisko konkurenčního kandidáta k problému imigrace bylo strukturovanější a komplexnější, vzpírající se černobílému diktátu zkratkovitého sloganu, nelze současně popřít, že se oba kandidáti v přístupu k řešení tohoto problému lišili. Hypotéza, že mnozí voliči takto vyvolané emoci podlehli a že jen v důsledku tohoto (dílčího) prvku kampaně se rozhodli hlasovat pro vítězného kandidáta, je však spekulativní a především v soudním řízení, nutně postaveném na faktech, nikoli dojmech, neuchopitelná. Koneckonců, volič se přece může rozhodnout jakkoliv. Až do poslední chvíle při své tajné volbě může uplatnit jakákoliv rozhodovací kritéria, včetně kritérií politicky zcela irelevantních, nebo dokonce nahodilých či žádných. Nezpovídá se nikomu, jen svému svědomí. „Nápravu“ – z pohledu navrhovatelů – nelze zajistit pořadem práva, nýbrž (díky ústavnímu principu vlády na omezený čas) příští volbou. [33] Nelze v této souvislosti nepřipomenout, že v roce 2013 při posuzování stížností proti zvolení odpůrce 1) prezidentem republiky poprvé, Nejvyšší správní soud v obdobné situaci poznamenal, že některá tvrzení vítězného kandidáta užitá v rámci volební kampaně se mohla řadě voličů jevit jako nekorektní, demagogická či dokonce lživá. Tatáž hodnocení mohl u některých voličů vyvolat volební slogan odpůrce 1), na který navrhovatelé poukazují nyní. Nejvyšší správní soud však dnes, stejně jako tehdy, znovu zdůrazňuje, že se nemůže stavět do pozice konečného arbitra slušnosti a etiky, neboť není jediným ochráncem korektnosti celého volebního procesu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 12/2013-64). Jsou to voliči, „kterým v prvé řadě přísluší hodnotit volební kampaň jednotlivých kandidátů a chování těchto kandidátů během ní. Voličům přísluší vyhodnotit volební kampaň v celé její šíři i v jejích jednotlivostech. To se týká též morálních aspektů vedení kampaně, hodnocení toho, zda jednotlivé výroky pronesené kandidáty nejsou zavádějící, zda se kandidát neuchýlil k příliš konfrontačnímu stylu atd. Za podstatné zdejší soud považuje, aby měli kandidáti v kampani možnost, pokud tak uznají za vhodné, se vyjádřit ke krokům, i těm kontroverzním, svého protikandidáta a tím umožnit voličům, aby si sami o kandidátech udělali vlastní představu. Je pak na voličích, aby výsledek tohoto svého hodnocení promítli do rozhodnutí, jak naložit se svým hlasem. Úkolem soudu nemůže být neohraničené hodnocení volební kampaně z hledisek etiky, vhodnosti, přesvědčivosti či vkusu. Role soudu působícího ve volebním soudnictví je v daném ohledu podpůrná a nastupuje až v tom krajním případě, kdy by se volební kampaň vymanila zákonem nastaveným pravidlům pro její provádění, že by se nedalo mluvit o čestném a poctivém politickém boji. Platí přitom, že ne každé jednání v rámci volební kampaně, které může být některými voliči vnímáno jako neetické, nevhodné či nevkusné, zároveň okamžitě přesahuje rámec poctivě a čestně vedené volební kampaně, jak ji pojímá zákon o volbě prezidenta republiky, a stává se protiprávním. Je totiž nutno akceptovat, že ve volebním klání je možné počítat i s poměrně ostrými souboji jednotlivých kandidátů“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 27/2013-83). [34] Porušení zákona nelze spatřovat ani v tom, že odpůrce 1) ve veřejnosti vytvářel dojem, že on sám může z pozice prezidenta republiky imigrační politiku České republiky ovlivnit (respektive „zastavit imigraci“). Je pravda, že azylová a přistěhovalecká politika je oblastí, v níž se uplatňuje sdílená pravomoc členských států a Evropské unie (srov. článek 4 Smlouvy o fungování Evropské unie), a řada opatření je tak přijímána na unijní úrovni. Na druhou stranu, hlava členského státu může bezesporu vyvíjet snahu k prosazování jí preferovaných cílů, a to například diplomatickou aktivitou, nebo v případě prezidenta republiky svým vlivem na složení vlády (a jejím prostřednictvím na zastoupení České republiky v Radě EU). Bez ohledu na to však budoucí nesplnění předvolebních slibů nepředstavuje porušení zákona (srov. výše uvedené usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 17/2006-25). V konečné fázi to jsou vždy voliči, kteří posuzují, zda kandidát na prezidenta může v případě svého zvolení skutečně imigrační politiku ovlivnit, nebo zda se v jeho případě jedná o pouhé nadsazené tvrzení, jehož účelem je využít obav a nesouhlasu určité části elektorátu se současnou azylovou a migrační politikou Evropské unie (srov. obdobně již citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 33/2013-45). [35] Další výtky navrhovatelů vůči volební kampani odpůrce 1) již volební senát neposuzoval. Navrhovatelé totiž svá tvrzení nijak nedoložili, respektive uváděli pouze své dojmy z volební kampaně, např. že Miloš Zeman kampaní cílil „na obyvatelstvo spíše méně vzdělané a ochotné přijmout jakékoli, byť i zcela zavádějící informace“, což je nadto, vzhledem k ústavní garanci všeobecnosti a rovnosti volebního práva, argumentace pro soudní přezkum voleb zcela nepřípadná, a tudíž irelevantní. [36] Dále, pomluvy, které byly o Jiřím Drahošovi dle tvrzení navrhovatelů v průběhu volební kampaně šířeny (pedofilie, spolupráce s StB), nemohl Nejvyšší správní soud odpůrci 1) přičíst. Uplatní se zde proto výše zmíněný závěr Ústavního soudu, že pro diskvalifikaci kandidáta je (kromě výjimečných případů) nutné, aby se určitým způsobem přičinil na zjištěném porušení zákona, což však prokázáno nijak nebylo. Uvedené „informace“ o Jiřím Drahošovi se dle tvrzení navrhovatelů šířily po internetu prostřednictvím takzvaných hoaxů mezi soukromými osobami; navrhovatelé ani netvrdí, že by se odpůrce 1) nebo jeho faktický volební štáb na jejich vzniku a rozšíření nějak podíleli. [37] Odpůrce 1) měl rovněž nazvat jednoho z novinářů přítomných na tiskové konferenci pořádané po neoficiálním uveřejnění výsledků druhého kola volby prezidenta republiky „mutantem“. Nicméně tento nevhodný výrok měl být vyřčen až po uzavření volebních místností a sečtení výsledků hlasování (ačkoli volební kampaň ještě formálně pokračovala), nemohl již proto výsledek volby žádným způsobem ovlivnit. Nejde tudíž o skutečnost, kterou by mohl vzít Nejvyšší správní soud v úvahu. [38] Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud v prvcích volební kampaně odpůrce 1), jak je vymezili navrhovatelé ve své volební stížnosti, žádné porušení zákona neshledal. III.4 Námitky proti financování volební kampaně Miloše Zemana [39] Navrhovatelé dále poukazovali na porušení pravidel financování volební kampaně odpůrcem 1) a jeho sponzory. [40] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nejprve shrnout vývoj právní úpravy dohledu nad financováním volební kampaně kandidátů na prezidenta republiky. Zákon o volbě prezidenta republiky totiž původně počítal s tím, že přezkum financování volební kampaně bude provádět – v samostatném řízení – Městský soud v Praze, případně Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze (srov. § 67 a § 68 zákona o volbě prezidenta republiky ve spojení s § 90a s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2016). Vzhledem k tomu, že zákonodárce nepovažoval tuto právní úpravu za dostačující [srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 322/2016 Sb. (sněmovní tisk č. 568/0, 7. volební období, www.psp.cz)], přistoupil k zavedení nového systému, v jehož rámci je dohled nad financováním volební kampaně svěřen Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (zřízen zákonem č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; dále jen „Úřad“). Úřad je v rámci svých pravomocí oprávněn ukládat za přestupky a správní delikty spočívající v porušení pravidel financování volební kampaně sankce v podobě pokut (§ 62 a § 63 zákona o volbě prezidenta republiky). [41] Lze tedy říci, že za současného právního stavu je dohled nad dodržováním pravidel financování volební kampaně svěřen primárně Úřadu, jehož rozhodnutí případně podléhají soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. [42] To nicméně neznamená, že Nejvyšší správní soud není oprávněn posuzovat financování volební kampaně v řízení o návrhu na neplatnost volby prezidenta republiky (či jiného řízení podle § 90 s. ř. s.). I porušení zákonných ustanovení regulujících financování volební kampaně totiž představuje onu nezákonnost, jejímž následkem by bylo hrubé ovlivnění výsledku volby. To vyplývá již z povahy soudního přezkumu voleb, neboť určitou protizákonnost nelze ze zorného pole volebního soudu vyjmout pouze proto, že může být sankcionována v jiném typu řízení. Ostatně zákonodárce nic takového ani nezamýšlel. V důvodové zprávě k zákonu č. 322/2016 Sb., kterým byla zavedena dohledová pravomoc Úřadu, uvedl, že „na porušení pravidel financování volební kampaně upravené ve volebních zákonech je možné také nahlížet jako na porušení volebního zákona, které mohlo ovlivnit výsledek hlasování, výsledek volby kandidáta nebo výsledek voleb. Pro tyto případy proto nelze vyloučit soudní přezkum, a tedy soudní řízení ve věcech volebních.“ S možností paralelního přezkumu financování volební kampaně jak v řízení podle § 90 s. ř. s., tak v řízení podle § 90a tohoto zákona navíc počítala i komentářová literatura (srov. např. výše citovaný Blažek, T. a kol. Soudní řád správní – online komentář, § 90a, nebo Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014, s. 852–853). [43] Lze tedy uzavřít, že i v rámci přezkumu platnosti volby prezidenta republiky je možné posuzovat, zda nedošlo k porušení pravidel financování volební kampaně. I v tomto případě však platí, že pro vyslovení neplatnosti volby je třeba, aby případné porušení zákona v této části hrubě ovlivnilo výsledek volby prezidenta, tedy zapříčinilo zvolení vítězného kandidáta. [44] Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že navrhovatelé v tomto směru neunesli břemeno tvrzení. Popsali sice řadu podle jejich názoru podezřelých okolností, z nichž dovozují, že v rámci volební kampaně Miloše Zemana mohlo dojít k porušení § 36 a 37 volebního zákona, a navrhli důkazy, jimiž by jejich tvrzení mohla být prokázána. Neuvedli však nic k tomu, jak tyto protizákonnosti dle jejich názoru hrubě ovlivnily výsledek volby prezidenta a jak by právě ono hrubé ovlivnění výsledku volby hodlali v řízení prokázat (tvrzené nezákonnosti vlastně považují za absolutní volební vady, které by měly vést k neplatnosti volby bez dalšího, což je však koncepce českému právu v zásadě cizí, viz např. odstavec [33] usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, ve věci senátora Miroslava Antla). Koneckonců, jak uvedl Ústavní soud ve výše citovaném nálezu ve věci senátora Nádvorníka, „[p]ro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení [...] plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.“ Z toho důvodu – a s ohledem na krátkou lhůtu, v níž je povinen rozhodnout, a zásadu procesní efektivity – nepovažoval volební senát za nutné provádět navrhovateli označené důkazy a zjišťovat, zda k porušení zákona ze strany odpůrce 1) či jeho volebního týmu skutečně došlo, neboť i v případě zjištěného porušení zákona by výrok soudního rozhodnutí nemohl být jiný než zamítavý. Každý se nicméně může obrátit se svými pochybnostmi (podnětem) na Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který – jsa k tomu odborně a kompetenčně vybaven – z nich může v případě, že shledá porušení zákona, vyvodit patřičné důsledky v podobě uložení pokuty. III.5 Smysl a meze soudního přezkumu volební kampaně a jejího financování [45] Nejvyšší správní soud připouští, že pro navrhovatele, potažmo pro volební soud, je obtížné splnit zákonný požadavek a prokázat, že výsledek volby, tedy v souhrnu rozhodnutí každého z jednotlivých voličů, byl opravdu hrubě ovlivněn porušením pravidel vedení volební kampaně a jejího financování (například, jak tvrdí navrhovatelé, uváděním nepravdivých nebo zavádějících informací nebo vyvoláváním nízkých emocí, netransparentním financováním). Jedním z důvodů jsou krátké lhůty pro podání návrhu a rozhodnutí soudu spojené s omezenými možnostmi získání relevantních informací. Stěžejní překážkou je však skutečnost, že do voličovy hlavy nikdo nevidí. Nutno znovu poukázat na již zmíněný ústavní princip tajnosti volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, článek 56 Ústavy); pokud totiž nemá nikdo, ani soud, možnost zjistit, jak který volič hlasoval, nemůže ani ověřovat, proč tak hlasoval. [46] Za takové situace je třeba respektovat svobodný výkon volebního práva každým z voličů spojený s jeho odpovědností za vlastní volbu. Jiný přístup by ve svých důsledcích vedl k tomu, že by výsledek volby neurčovali voliči, nýbrž soudci. Tím by však byla popřena povaha České republiky jako demokratického právního státu založená na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v níž je lid zdrojem veškeré státní moci a zdrojem legitimity všech státních orgánů, prezidenta republiky nevyjímaje (čl. 2 odst. 1 Ústavy). [47] Přezkumná role volebních soudů se i nadále může efektivně uplatnit v případech porušení ustanovení upravujících vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování. Postavit důkazně najisto hrubé ovlivnění výsledku volby např. chybným součtem hlasů (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187, ve věci poslance Martina Kupky), znevěrohodněním (nepoužitelností) výsledků hlasování na úrovni jednotlivých okrsků např. v důsledku nezákonně obsazené volební komise (srov. výše zmíněné usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci senátora Miroslava Antla, a do stejné kategorie spadá i navrhovateli zmíněný rakouský případ zneplatnění prezidentské volby nálezem rakouského Ústavního soudního dvora W I 6/2016 ze dne 1. 7. 2016), připuštěním účasti kandidáta, který byl v souladu se zákonem z volby – zdůrazňujeme - po ukončené fázi registrace kandidátů – odvolán (srov. výše citované usnesení ve věci senátorky Aleny Dernerové), či nesplněním podmínek volitelnosti (pasivního volebního práva) kandidáta v rozhodný okamžik (v den volby), lze relativně snadno i za současného vyššího důkazního standardu, neboť soud v takových případech buď dává průchod uplatnění skutečné, nikoli zkreslené vůli voličů, na základě přezkumu volební dokumentace, anebo vynucuje splnění základních předpokladů zákonnosti a legitimity volby. [48] Stále platí, že soudní přezkum voleb je mechanismem zajišťujícím ochranu základních práv a svobod, mezi něž bezesporu patří i právo občanů podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců, stejně jako právo přístupu občanů k voleným a jiným veřejným funkcím (článek 21 Listiny základních práv a svobod). Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Aplikace a interpretace tohoto zákona ze strany orgánů veřejné moci, vposledku pak soudů (zejména v otázkách dodržení či porušení jeho ustanovení a důsledků z toho vyplývajících), ovšem nemůže tyto ústavní kautely vyprázdnit, jinak by se pravidla volebního procesu stala bezzubými. Chování aktérů politické soutěže, jejich podporovatelů či odpůrců, v širším smyslu vlastně všech, se musí dít ve vymezeném ústavním rámci. Zásah volebního soudu do této soutěže je a zůstává sice výjimečným, ale i nadále použitelným nástrojem, byť vyhrazeným pro případy porušení volebních zákonů ve větším rozsahu, vyšší intenzitě, se skutečně nastalým a prokázaným účinkem na dosažený volební výsledek.

decision_892.txt

k § 171 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů k směrnici 2004/114/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby Rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza za účelem studia podle směrnice 2004/114/ES je soudně přezkoumatelné. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2018, čj. 6 Azs 253/2016-49) Prejudikatura: č. 2973/2014 Sb.; nález Ústavního soudu č. 234/2012 Sb. a usnesení Ústavního soudu č. 12/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl ÚS 12/08); rozsudky Soudního dvora ze dne 19. 1. 2010, Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG (C-555/07, Sb. rozh., s. I-00365), ze dne 17. 1. 2013, Zakaria (C-23/12), ze dne 19. 12. 2013, Rahmanian Koushkaki proti Bundesrepublik Deutschland (C84/12), ze dne 10. 9. 2014, Mohamed Ali Ben Alaya proti Spolkové republice Německo (C-491/13), ze dne 4. 4. 2017, Sahar Fahimian proti Spolkové republice Německo (C-544/15), ze dne 16. 5. 2017, Berlioz Investment Fund S. A. proti Directeur de l'administration des contributions directes (C-682/15), a ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych (C-403/16). Věc: Maksym K. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o udělení dlouhodobého víza, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 3. 4. 2015 na zastupitelském úřadu České republiky v Kyjevě žádost o udělení dlouhodobého víza za účelem studia podle § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo vnitra žádost zamítlo v Informaci o důvodech neudělení dlouhodobého víza ze dne 23. 6. 2015, přičemž konstatovalo, že dlouhodobé vízum se podle § 56 odst. 1 písm. a) a § 56 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců neuděluje. Dne 24. 7. 2015 podal žalobce žádost o nové posouzení důvodů vedoucích k neudělení dlouhodobého víza. Žalovaná dne 30. 9. 2015 v novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem studia opětovně posoudila důvody neudělení dlouhodobého víza a dospěla k závěru, že je dán důvod pro neudělení víza podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Žalobce proto podal žalobu u Městského soudu v Praze, jenž ji usnesením ze dne 30. 8. 2016, čj. 9 A 226/2015-27, odmítl, neboť dospěl k závěru, že žaloba proti napadenému rozhodnutí nebyla přípustná. Městský soud shledal, že žalobcovo přesvědčení, že splňuje podmínky pro umožnění pobytu na území České republiky podle směrnice Rady 2004/114/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby, nic nemění na skutečnosti, že napadené rozhodnutí je z materiálního hlediska rozhodnutím o neudělení víza, na které dopadá ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, které jej vylučuje ze soudního přezkumu. Samotná směrnice 2004/114/ES aplikaci tohoto ustanovení nevylučuje, a především nemá přímý účinek, což stručně řečeno znamená, že žalobce se nemůže dovolávat práv zakotvených přímo v této směrnici. Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému usnesení kasační stížnost. V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy je sice možné v případě, že tak stanoví zákon, není to však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny základních práv a svobod, Ústavy a mezinárodních smluv podle článku 10 Ústavy. Ustanovení článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“) zakotvuje širší právo na soudní přezkum než čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel namítal, že zamítnutím žádosti bylo porušeno jeho právo zaručené směrnicí 2004/114/ES a dle článku 47 Listiny EU měl právo na účinný prostředek nápravy před soudem. Stěžovatel zdůraznil, že výjimka stanovená v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ve vztahu k rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum rodinného příslušníka občana Evropské unie byla zavedena z důvodu nárokovosti krátkodobého víza pro rodinné příslušníky dle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a proto by měl mít přístup k soudnímu přezkumu. Stěžovatel namítl, že městský soud na okraj uvedl, že opravným prostředkem proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 23. 6. 2015, jímž byla žádost ze dne 13. 4. 2015 o udělení dlouhodobého víza za účelem studia zamítnuta, je rozklad a nikoliv žádost o nové posouzení důvodů neudělení předmětného víza. Stěžovatel při podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza vycházel z poučení, které obsahovalo rozhodnutí Ministerstva vnitra a měl zároveň za to, že s ohledem na § 170a odst. 1 a § 170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců by podání rozkladu v daném případě nebylo přípustné. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že jednou z podmínek řízení je pravomoc soudu. Ačkoliv je napadené rozhodnutí nazváno jako „nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem studia“, jedná se o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a to proto, že na základě tohoto rozhodnutí vzniká cizinci právo na vstup a pobyt na území České republiky, na udělení tohoto oprávnění však není právní nárok. Jedná se o rozhodnutí v materiálním smyslu, tudíž se na něj § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vztahuje a je vyloučeno ze soudního přezkumu. Žalovaná měla za to, že směrnice 2004/114/ES nic nemění na skutečnosti, že nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza je z materiálního hlediska rozhodnutím o neudělení víza, na které dopadá § 171 písm. a). Samotná směrnice 2004/114/ES aplikaci tohoto ustanovení nevylučuje, a především nemá přímý účinek, stěžovatel se nemůže tedy dovolávat práv zakotvených přímo v této směrnici. Směrnice je do zákona plně implementována v oblasti povolení k dlouhodobému pobytu, avšak dlouhodobé vízum je na rozdíl od povolení k dlouhodobému pobytu zvláštní typ národního pobytového oprávnění, na které není právní nárok. Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [21] Nejvyšší správní soud se v minulosti obrátil na Ústavní soud s návrhem ze dne 11. 5. 2011, čj. 1 As 85/2010-84, na zrušení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, č. 234/2012 Sb., dospěl k následujícímu právnímu závěru: „Z Listiny základních práv a svobod ani z mezinárodních smluv o lidských právech neplyne cizincům právo na pobyt na území České republiky. Nemají tudíž ani nárok na udělení pobytového víza. Proto vyloučení rozhodnutí o (ne)udělení víza ze soudního přezkumu na základě § 171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, není v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí o (ne)udělení víza nezasahuje do žádného základního práva nebo svobody; stát se tak může až v souvislosti s rozhodnutím o správním vyhoštění, které již soudnímu přezkumu podléhá.“ [22] Co se týče povahy napadeného rozhodnutí, v rozsudku ze dne 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb., Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza dle § 180e odst. 1 zákona o pobytu cizinců představuje opětovné posouzení důvodů neudělení víza, proto stejně jako rozhodování o udělení víza správním orgánem prvního stupně zasahuje do veřejných subjektivních práv cizince, a je tak rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. V rozsudku ze dne 30. 4. 2015, čj. 4 Azs 34/2015-41, který se týkal neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, Nejvyšší správní soud konstatoval, že i na nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání plně dopadá ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, které jej vylučuje ze soudního přezkumu, neboť materiálně se i v případě rozhodnutí o novém posouzení důvodů neudělení víza jedná o rozhodnutí řešící neudělení víza cizinci. Krátkodobá v. dlouhodobá víza [23] Předně je nutné učinit stručné rozlišení mezi krátkodobým a dlouhodobým vízem. Krátkodobé vízum je upraveno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 (dále jen „vízový kodex“). Z již zrušené Úmluvy k provedení Schengenské dohody ve znění Nařízení Rady (ES) č. 1091/2001 o volném pohybu s dlouhodobým vízem, konkrétně článku 18, plynulo, že víza pro pobyt delší než tři měsíce jsou vnitrostátní víza udělovaná jedním z členských států podle jeho vnitrostátních právních předpisů. Vízový kodex poté citované nařízení a taktéž články 9 až 17 Úmluvy k provedení Schengenské dohody zrušil, sám však úpravu dlouhodobých víz neobsahuje a tato zůstávají v kompetenci členských států. Pokud tedy stát vydává vízum přesahující tři měsíce, jedná se o dlouhodobé vnitrostátní vízum. Evropské právo stanovuje pouze jednotný vzor takového povolení, a to nařízením Rady (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí. V nyní posuzovaném případě se jedná o dlouhodobé vízum, tedy povolení, které po dobu platnosti opravňuje cizince ke vstupu a pobytu na území a vycestování z území. Směrnice Rady 2004/114/ES [24] Stěžovatel žádal o udělení dlouhodobého víza za účelem studia podle směrnice 2004/114/ES. Podle článku 3 se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí na území členského státu za účelem studia. Podle článku 5 směrnice (zásada) je „[p]řijímaní státních příslušníků třetích zemí na základě této směrnice je podmíněno ověřením dokladů prokazujících, že žadatel splňuje podmínky stanovené v článku 6 a v kterémkoliv z článků 7 až 11 které se vztahují na příslušnou kategorii“. [25] Podle čl. 12 odst. 1 této směrnice „[p]ovolení k pobytu se studentovi vydává na dobu nejméně jednoho roku a lze je prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky článků 6 a 7. Pokud je doba trvání studia méně než jeden rok, je povolení platné po dobu trvání studia“. Podle čl. 2 písm. g) směrnice se pro účely této směrnice rozumí „povolením k pobytu jakékoli povolení vydané orgány členského státu v souladu s čl. 1 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 1030/2002 umožňující státnímu příslušníku třetí země oprávněně pobývat na jeho území“. [26] SD EU v rozsudku ze dne 10. 9. 2014, Mohamed Ali Ben Alaya proti Spolkové republice Německo, C-491/13, dospěl k závěru, že článek 12 směrnice 2004/114/ES musí být vykládán v tom smyslu, že dotčený členský stát je povinen přijmout na své území státního příslušníka třetí země, který hodlá na jeho území pobývat déle než tři měsíce za účelem studia, pokud tento státní příslušník splňuje podmínky přijímání, taxativně stanovené v článcích 6 a 7 této směrnice, a tento členský stát vůči němu neuplatňuje některý z důvodů výslovně uvedených v dané směrnici odůvodňujících odepření povolení k pobytu. [27] Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že zamítnutím žádosti bylo porušeno jeho právo zaručené směrnicí 2004/114/ES a měl dle článku 47 Listiny EU právo na účinný prostředek nápravy před soudem. Pojem opravný prostředek ve směrnici Rady 2004/114/ES [28] Článek 18 odst. 4 směrnice 2004/114/ES stanoví, že pokud je žádost zamítnuta nebo povolení k pobytu vydané v souladu s touto směrnicí odňato, má dotčená osoba právo podat opravný prostředek k příslušným orgánům dotčeného členského státu. [29] Předně se Nejvyšší správní soud vyjádří k pojmu opravný prostředek, jenž je užíván směrnicí Rady 2004/114/ES. V české jazykové verzi směrnice se mluví o právu podat opravný prostředek, v anglické se užívá pojem legal challenge, ve francouzské un recours juridictionnel, v německé Rechtsbehelf, ve slovenské opravný prostriedok. Zatímco francouzská verze používá pojem, který představuje opravný prostředek uplatňovaný u soudu, slovenská a česká verze jednoznačně směřují k opravnému prostředku správní povahy. Anglickou a německou verzi lze vykládat různými způsoby. Směrnice dále hovoří o opravném prostředku k příslušnému orgánu členského státu, nemluví tedy jednoznačně o tom, že by se mělo jednat o opravný prostředek před soudem. [30] K výkladu pojmu „odvolání“ se vyjádřil generální advokát ve stanovisku ze dne 7. 9. 2017, k věci C-403/16, Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych, týkající se vízového kodexu. Generální advokát v bodech 38-40 konstatoval: „Vzhledem k absenci konkrétního vymezení povahy orgánu – tedy, zda se jedná o soudní či správní orgán – příslušného k projednání opravného prostředku (odvolání) proti zamítavým rozhodnutím o žádostech o vízum je opět nasnadě, že vízový kodex jako celek úmyslně ponechává na členských státech, aby upravily konkrétní druh opravného prostředku, který považují za nejvhodnější vzhledem ke své vlastní institucionální struktuře. Uvedený závěr jasně potvrzuje širší kontextová, vnější systémová argumentace, která jde nad rámec vízového kodexu a zaměřuje se na další nástroje sekundárního práva, jež také upravují vstup státních příslušníků třetích zemí na území Evropské unie. Na jedné straně uvedené nástroje v případě krátkodobého ani dlouhodobého pobytu obecně nevyžadují soudní přezkum rozhodnutí o neumožnění vstupu. Naproti tomu na straně druhé v případech, kdy unijní normotvůrce považoval za nezbytné umožnit podání opravného prostředku k soudu, výslovně tak uvedl. Do první zmiňované kategorie spadají některé nástroje sekundárního práva, jež upravují možnost vstupu státních příslušníků třetích zemí na území Evropské unie a zároveň nevyžadují výslovně existenci soudního přezkumu. V některých nástrojích není vymezena povaha opravného prostředku proti zamítavým rozhodnutím o vstupu, jako je zamítnutí žádosti o jednotné povolení pro pracovní účely, zamítnutí žádosti o sjednocení rodiny či – možná nejobdobněji situaci dotčené v projednávané věci – rozhodnutí o odepření vstupu na území členských států přijaté na hranici státu. Další nástroje pak výslovně upravují možnost podat opravný prostředek k soudu nebo ke správnímu orgánu. Tak je tomu zejména v případě odepření povolení k pobytu zahraničnímu studentovi nebo jakéhokoli zamítavého rozhodnutí o žádostech o povolení k provádění sezónní práce.“ Je nezbytné podotknout, že generální advokát tyto úvahy vztáhl na novou směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair, která ruší směrnici 2004/114/ES s účinností od 24. 5. 2018. Tato směrnice v čl. 34 odst. 5 výslovně uvádí, že opravný prostředek se podává k soudu nebo správnímu orgánu. Co se účelu dotčeného ustanovení směrnice 2004/114/ES týče, z procesu jejího přijímaní je zřejmé, že původní formulace k návrhu obsahující výslovně právo na soudní přezkum („entitled to apply to the courts“) byla vypuštěna a nahrazena opravným prostředkem [viz návrh čl. 20 odst. 3 návrhu směrnice Rady o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, odborného vzdělávání či výkonu dobrovolnické činnosti, který předložila Komise (COM(2002)548 final, Official Journal 045 E, 25/02/2003 P. 0018 – 0041, dostupné z Eur-lex Postup 2002/0242/CNS, http://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/176790]. Z kontextu ostatních nástrojů sekundárního práva, jazykového výkladu a účelu směrnice tak jednoznačně vyplývá, že směrnice 2004/114/ES ponechává na úvaze států, jaký typ opravného prostředku si ve své vnitrostátní úpravě pro přezkum zamítavých rozhodnutí podle směrnice zvolí a nezakotvuje přímo právo na soudní přezkum. Článek 47 Listiny EU [31] Stěžovatel dovozuje právo na soudní přezkum z článku 47 Listiny EU (právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces), který zní: „Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován. Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.“ [32] SD EU v rozsudku ze dne 16. 5. 2017, Berlioz Investment Fund S.A. proti Directeur de l'administration des contributions directes, C-682/15, konstatoval, že právu podle článku 47 odpovídá povinnost uložená členským státům čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. SD EU připomenul, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny EU (srov. body 44 a 54). [33] Obecná ustanovení upravující výklad a použití Listiny EU v čl. 51 odst. 1 stanoví, že tato listina je určena nejen orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, ale též členským státům, pokud uplatňují právo Unie. Pro aplikaci článku 47 Listiny EU musí soud nejprve posoudit, zda situace spadá do působnosti unijního práva, a pokud tomu tak je, zda odmítnutí přiznat stěžovateli právo obrátit se na soud porušuje jeho práva přiznaná článkem 47 (srov. rozsudek SD EU ze dne 17. 1. 2013, Zakaria, C-23/12, bod 40). [34] Pro blízkost posuzované otázky je nutné poukázat na rozsudek SD EU ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych, C-403/16. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týkala výkladu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu. Spojitost s nyní posuzovaným případem je v posouzení otázky, zda právo na soudní přezkum může vyplývat z článku 47 Listiny EU. Vízový kodex v čl. 32 odst. 3 zakotvuje u krátkodobých víz právo na odvolání žadatele, kterému byla žádost o udělení víza zamítnuta. Z rozhodnutí SD EU jsou důležité následující závěry. SD EU dospěl k závěru, že Listina EU se uplatní, pokud členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu a článek 32 odst. 3 vízového kodexu „ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, je třeba vykládat v tom smyslu, že ukládá členským státům povinnost upravit řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení víza, jehož podmínky se řídí právním řádem každého členského státu, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity. Toto řízení musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu.“ SDEU v bodech 26 až 30 připomněl, že podle ustálené judikatury při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než podmínky upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity). Podle SD EU je na předkládajícím soudě, aby určil, zda a v jakém rozsahu režim přezkumu dotčený v původním řízení odpovídá těmto požadavkům. [35] K použitelnosti článku 47 Listiny EU v nyní posuzovaném případě je nezbytné objasnit, zda dotčená situace spadá do oblasti působnosti unijního práva a stěžovatel má konkrétní „právo a svobodu“ zaručenou právem EU ve smyslu článku 47. Stěžovatel se sice dovolává přezkumu neudělení dlouhodobého víza, které je tzv. „národním typem víza“, dovolává se ho však z důvodu, že podle něj splňuje podmínky plynoucí ze směrnice Rady 2004/114/ES, na základě které může žádat o povolení k pobytu za účelem studia. Pokud členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k pobytu za účelem studia podle čl. 12 odst. 1 směrnice Rady 2004/114/ES, lze dospět k závěru, že se Listina EU uplatní, neboť situace spadá do oblasti působnosti unijního práva. Pro možnost aplikace čl. 47 Listiny EU je dále nutné posoudit, zda má stěžovatel nějaké konkrétní právo a svobodu zaručenou unijním právem. Právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti [36] Stěžovatel v žalobě, resp. kasační stížnosti tvrdil, že ze směrnice ve spojení s rozhodnutím ve věci Mohamed Ali Ben Alaya mu plyne právní nárok na umožnění pobytu za účelem studia. Stěžovatel se tak de facto domáhá práva na udělení pobytového oprávnění, jímž je v kontextu české právní úpravy dlouhodobé vízum. [37] Generální advokát se ve svém stanovisku ve věci Soufiane El Hassani zabýval otázkou, zda existuje právo na vízum v rámci unijního práva a dospěl k závěru, že takové subjektivní právo neexistuje (srov. body 91-102 výše citovaného stanoviska ve věci Soufiane El Hassani). Toto stanovisko se týkalo výkladu vízového kodexu, tedy jedná se o právní posouzení krátkodobých víz upravených přímo evropským nařízením. Závěry byly učiněny s vědomím rozsudku SD EU ze dne 19. 12. 2013, Rahmanian Koushkaki proti Bundesrepublik Deutschland, C-84/12. V tomto rozsudku dospěl SD EU mimo jiné k závěru, že po posouzení žádosti o udělení jednotného víza podle vízového kodexu mohou orgány členského státu takovou žádost zamítnout pouze v případě, že lze vůči žadateli namítat některý z důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza uvedených ve vízovém kodexu. [38] V nyní přezkoumávaném případě je nutné si uvědomit, že členské státy mohou otázku pobytového oprávnění rozdělit do dvou částí: samotného povolení k pobytu za účelem studia a víza umožňujícího vstup na území státu. V České republice plní dlouhodobé vízum funkci obou institutů, opravňuje ke vstupu i k pobytu na území. Rozdílnost národních úprav se odráží ve Zprávě Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 28. 9. 2011 o uplatňování směrnice Rady 2004/114/ES: „Podle čl. 12 odst. 1 mají studenti ze třetích zemí, kteří splňují podmínky článků 6 a 7, právo na vydání povolení k pobytu a na jeho prodloužení, pokud tyto podmínky nadále splňují. Většina členských států výslovně nestanoví ve svých právních předpisech závazek vydat povolení k pobytu a prodloužit je za těchto podmínek. Ze stížností a dotazů, které Komise obdržela, je však jasné, že i když státní příslušníci třetích zemí splňují všechny příslušné požadavky stanovené směrnicí, účinnému výkonu jejich práva na vydání povolení často brání dodatečné požadavky týkající se víz nebo výkon tohoto práva dokonce znemožňují. Jen několik členských států nepožaduje vízum a spoléhá pouze na povolení k pobytu.“ (zpráva dostupná na http://publications.europa.eu/cs/publication-detail/-/publication/ddd79253-2ffe-487e-9901-b124a84437e4/language-en/format-PDF, s. 6). [39] Nejvyšší správní soud má přes závěry SD EU ve věci Mohamed Ali Ben Alaya za to, že z unijního práva nelze, obdobně jako u krátkodobých víz, dovodit nárok ani na udělení dlouhodobého víza. Udělení víza je totiž vyjádřením svrchovanosti státu na jeho území (srov. bod 99 stanoviska ve věci Soufiane El Hassani). Vnitrostátní úprava, která spojuje instituty povolení k pobytu a vízum umožňující vstup na území, však ve výsledku nesmí znemožňovat efektivní uplatňování práv ze směrnice, které byl členský stát povinen implementovat do svého právního řádu. Pokud z rozhodnutí ve věci Mohamed Ali Ben Alaya plyne v případě splnění stanovených podmínek povinnost udělit povolení k pobytu, měl by členský stát nastavit vnitrostátní úpravu tak, aby tato závěry SD EU respektovala. [40] V případě stěžovatele však lze ze směrnice 2004/114/ES dovodit právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti o povolení k pobytu. Právo na to, aby se orgány žádostí o vízum zabývaly a žádost byla projednána spravedlivě a řádně, dovodil ve vztahu k vízovému kodexu generální advokát v stanovisku ve věci Soufiane El Hassani (srov. body 103-106). V tomto stanovisku vysvětlil, že existuje-li povinnost orgánů veřejné správy uplatňovat vízový kodex určitým způsobem, musí této povinnost odpovídat i subjektivní právo. Nejedná se o hmotněprávní právo na udělení víza, ale o procesní právo na to, aby se orgány žádostí o vízum zabývaly a žádost byla projednána spravedlivě a řádně. Na tomto místě je vhodné podotknout, že vízový kodex v článku 32 neupravuje konkrétní postupy týkající se odvolání a odkazuje na vnitrostátní právo členského státu. [41] Podle bodu 14 preambule směrnice 2004/114/ES přijetí pro účely stanovené v této směrnici může být odmítnuto v řádně odůvodněných případech. Směrnice v čl. 18 odst. 4 zakotvuje v případě zamítnutí žádosti právo podat opravný prostředek, podobně jako vízový kodex zakotvuje v čl. 32 odst. 3 právo na odvolání. Právo na opravný prostředek je zařazeno v kapitole V. Řízení a průhlednost, v čl. 18 Procesní záruky a průhlednost. Ustanovení týkající se procesních záruk a průhlednosti (článek 18) se vztahují i na vnitrostátní víza pro dlouhodobý pobyt (požadují-li se). Bez existence práva na spravedlivé a řádné projednání žádosti ve smyslu posouzení naplnění podmínek stanovených směrnicí by i právo na opravný prostředek bylo pouze formálním a bezobsažným institutem. Členský stát má široké diskreční oprávnění, co se týče zhodnocení, zda žadatel není považován za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví. To však neznamená, že by měl diskreční oprávnění v tom, zda řádně posoudí a odůvodní rozhodnutí o žádosti podle směrnice. [42] V rozsudku ze dne 4. 4. 2017, Sahar Fahimian proti Spolkové republice Německo, C-544/15, který se týkal výkladu článku 6 dotčené směrnice a německé právní úpravy garantující soudní přezkum, SD EU v bodech 45 a 46 konstatoval následující: „Pokud jde o soudní přezkum prostoru pro uvážení, kterým disponují příslušné vnitrostátní orgány v rámci čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/114, vnitrostátní soud musí s přihlédnutím k rozložení důkazního břemene, jak vyplývá z předchozího bodu, zejména ověřit, zda se napadené rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Vzhledem k tomu, že příslušné vnitrostátní orgány mají širokou pravomoc posoudit skutkový stav, je kromě toho soudní přezkum omezen, pokud jde o toto posouzení, na neexistenci zjevného pochybení. Tento přezkum se kromě toho musí týkat zejména dodržení procesních záruk, které má zásadní význam. Mezi tyto záruky patří povinnost těchto orgánů pečlivě a nestranně zkoumat všechny rozhodné skutečnosti dané situace […] a rovněž povinnost odůvodnit své rozhodnutí dostatečným způsobem, aby vnitrostátní soud mohl v rámci opravného prostředku podle čl. 18 odst. 4 směrnice 2004/114 ověřit, zda jsou dány skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci.“ SD EU dospěl k následujícímu závěru: „Vnitrostátnímu soudu, kterému byl předložen opravný prostředek týkající se rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů neudělit požadované vízum, přísluší ověřit, že toto rozhodnutí je dostatečně odůvodněné a opírá se o dostatečně pevný skutkový základ.“ SD EU tak potvrdil nezbytnost dodržovat v případě rozhodování o žádosti o povolení k pobytu procesní záruky, toto rozhodnutí dostatečně odůvodnit a opřít ho o zjištěný skutkový stav. Aplikace článku 47 Listiny EU na posuzovaný případ [43] S ohledem na vše výše uvedené lze proto dospět k následujícím závěrům. Situace stěžovatele spadá do působnosti unijního práva. Ze směrnice 2004/114/ES nelze dovodit přímo právo na udělení dlouhodobého víza, stěžovateli však náleží právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti o povolení k pobytu za účelem studia, v návaznosti na to i právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti o dlouhodobé vízum za účelem studia podle zákona o pobytu cizinců, které představuje implementaci směrnice. Z důvodu existence tohoto práva zaručeného právem EU musí existovat i právo na účinný prostředek nápravy před soudem ve smyslu čl. 47 Listiny EU, a to za současného respektování pravidel soudního přezkumu správního uvážení, pokud ho správní orgán u jednotlivých podmínek stanovených směrnicí má. Soudem pro účely požadavku čl. 47 odst. 1 Listiny EU musí být nezávislý a nestranný orgán soudní povahy (obdobně srov. bod 39 rozsudku ve věci Soufiane El Hassani). [44] V rozsudku ze dne 19. 1. 2010, Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG, C-555/07, Sb. rozh., s. I-00365, SD EU řešil otázku přímého účinku obecných právních zásad, a v bodu 53 konstatoval, že „povinnost zaručit plný účinek zásady zákazu diskriminace na základě věku, jak je konkretizována směrnicí 2000/78, znamená, že v případě ustanovení vnitrostátního práva, které spadá do rozsahu působnosti práva Unie, o němž se vnitrostátní soud domnívá, že je neslučitelné s uvedenou zásadou, a u něhož se jeví výklad, který by byl s touto zásadou v souladu, jako nemožný, je uvedený soud povinen toto ustanovení nepoužít, aniž by byl povinen předem předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku a aniž by mu současně v jejím předložení cokoli bránilo.“ V nyní posuzovaném případě se jedná o zásadu účinné soudní ochrany, obecnou zásadu unijního práva, přičemž z čl. 47 Listiny EU lze jasně identifikovat právo na účinný prostředek nápravy před soudem, proto je možné dovodit i přímý účinek tohoto článku. [45] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odmítnutí práva stěžovatele obrátit se na soud porušuje jeho právo plynoucí z článku 47 Listiny EU ve spojení s článkem 18 odst. 4 směrnice Rady 2004/114/ES. Nejvyšší správní soud má za to, že s ohledem na rozsudek ve věci Soufiane El Hassani, s vědomím odlišností úpravy krátkodobých víz ve vízovém kodexu a dlouhodobých víz v národní úpravě, se za současného stavu judikatury SD EU již jedná o „acte éclairé“, a neshledal proto důvody pro předložení předběžné otázky. Toto posouzení se vztahuje na situaci žádostí o dlouhodobé vízum podaných dle směrnice Rady 2004/114/ES. Vzhledem k tomu, že úprava § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza, tato vnitrostátní úprava je v posuzovaném případě neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, konkrétně pro rozpor se směrnicí Rady 2004/114/ES ve spojení s čl. 47 odst. 1 Listiny EU; k takovému postupu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. Pl ÚS 12/08, U 12/51 SbNU 823, č. 12/2008 Sb. ÚS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20. Nejvyšší správní soud tak dovodil, že předmětné řízení není vyloučeno ze soudního přezkumu a městský soud v daném případě pochybil, když žalobu odmítl. Kasační stížnost je proto důvodná.

decision_893.txt

k § 35 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 12. 8. 2015 I. Primárním účelem slevy na dani dle § 35 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je motivovat zaměstnavatele k zaměstnání osob se zdravotním postižením, nikoliv kompenzovat daňovému subjektu snížené výnosy a zvýšené náklady vzniklé zaměstnáváním zdravotně postižených osob. II. Vzhledem k tomu, že sleva na dani dle § 35 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, není snížením daňového základu, ale je slevou na vlastní daňové povinnosti poplatníka, není vázána pouze na příjmy plynoucí ze samostatné výdělečné činnosti, při které poplatník zaměstnává osoby se zdravotním postižením. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 10. 2017, čj. 22 Af 86/2015-43) Věc: Mgr. Jan K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů. Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj doměřil žalobci v rozhodnutí ze dne 17. 12. 2014 daň z příjmů fyzických osob ve výši 309 825 Kč a uložil povinnost uhradit penále ve výši 61 965 Kč. Odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 8. 2015 zamítl a potvrdil rozhodnutí správce daně. Žalobce se proto domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Krajského soudu v Brně, jenž usnesením ze dne 26. 10. 2015, čj. 31 Af 48/2015-18, věc postoupil místně a věcně příslušnému Krajskému soudu v Ostravě. Žalobce namítal zejména nesprávné právní posouzení věci spočívající v chybném výkladu a následné aplikaci § 35 zákona o daních z příjmů, a dále nesprávnost posouzení skutkového stavu. Žalobci bylo neoprávněně vytýkáno, že práce vykonávaná zdravotně postiženými zaměstnanci nemá žádnou souvislost s výnosy, vůči nimž bylo uplatňováno daňové zvýhodnění. Dle žalobce není relevantní, na jakých konkrétních činnostech se postižení zaměstnanci aktivně podíleli; postačující je skutečnost, že v daném období u žalobce působili. Postižení zaměstnanci vykonávali v dotčeném období svěřenou činnost neprodukující sice tou dobou žádný výnos, avšak podíleli se na činnosti, z níž měl pro žalobce vyplývat výnos v budoucnu. Žalobce uzavřel, že ve vazbě k podílu na výnosu nelze takto restriktivně zkoumat činnosti jednotlivých zaměstnanců, jelikož by tímto byla diskvalifikována nevýnosová činnost zaměstnanců, na níž by nebylo možné aplikovat daňové zvýhodnění, přestože vytváří zázemí pro výnosovou aktivitu žalobce. Zákon nevylučuje postup, jímž žalobce uplatnil předmětnou daňovou výhodu na příjem ze závislé činnosti, a nikoliv na příjem ze samostatné (podnikatelské) činnosti, v rámci níž zaměstnává osoby zdravotně postižené. Závislá i samostatná činnost jsou navzájem provázány, kdy bez příjmů, možností a kontaktů ze závislé činnosti by nemohla být realizována žalobcova podnikatelská činnost, navíc se stále jedná o jeden a ten samý daňový subjekt. Pokud by tedy úmyslem zákonodárce bylo aplikovat daňové zvýhodnění pouze ve vztahu k samostatné činnosti, v níž dochází k zaměstnávání postižených osob podílejících se svou činností na výnosech žalobce, musí být zákonem takový postup stanoven; v daném případě tomu tak nebylo a správní orgány aplikovaly postup nemající oporu ve znění ani smyslu zákona. Při rozhodování správních orgánů tak došlo k popření dobré víry žalobce, kdy nemohl tušit, jak bude předmětné ustanovení vykládáno a aplikováno, neboť se do jisté míry jedná o neurčité znění zákona. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby a dodal, že smyslem § 35 zákona o daních z příjmů je umožnit daňovému subjektu zaměstnávajícímu zdravotně postižené osoby uplatnit slevu na dani vypočtené z dílčího základu daně ze samostatně výdělečné činnosti, tedy kompenzovat příjmy z podnikání, jejichž výše může být zaměstnáváním těchto osob ovlivňována. Žalobce však uplatnil slevu na dani z příjmů ze závislé činnosti, jejichž výši zaměstnávání zdravotně postižených osob nijak neovlivňuje. Tímto jednáním tak žalobce uměle vytvořil situaci, jež mu umožnila získat daňové zvýhodnění, na které by jinak nedosáhl; takové jednání zjevně naplňuje znaky zneužití daňového práva. Nelze se ztotožnit ani s deklarováním dobré víry žalobce, jelikož ten s pomocí zcela formálního výkladu zákona pro sebe vytvořil zvýhodnění, které popírá smysl dotčeného ustanovení. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) Ačkoliv žalobce namítal kromě nesprávného právního posouzení věci i nesprávnost zjištění skutkového stavu, krajský soud dospěl k závěru, že námitka týkající se skutkového stavu je toliko úzce spjata s hlavní spornou otázkou právního výkladu, tudíž o ní bylo rozhodnuto v rámci otázky právního posouzení věci. Krajský soud se zprvu zabýval interpretací § 35 zákona o daních z příjmů ve vztahu k požadavku, aby se na výnosech, z nichž je vyčíslována daň, podíleli zdravotně postižení zaměstnanci. Z ústavní maximy primátu jednotlivce nad státem vyjádřené v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy vyplývá, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon a naopak každý občan může činit, co není zákonem zakázáno. V dotčeném § 35 zákona o daních z příjmů ani v jiných ustanoveních zákona o daních z příjmů není tento požadavek explicitně stanoven. Maximu zákonného podkladu pro výkon státní moci lze však rovněž naplnit teleologickým výkladem, o což se správní orgány také pokusily; soud se ovšem s takovým výkladem neztotožňuje. Primárním účelem takto poskytované slevy na dani není kompenzovat daňovým subjektům zaměstnávajícím zdravotně postižené osoby případné snížené výnosy a zvýšené náklady související se zaměstnáváním těchto osob, jak nesprávně uvádí správní orgány. Takovou kompenzační funkci plní zejména příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením poskytovaný příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce, jenž potencionálně zvýšené náklady a naopak snížené výnosy související se zaměstnáváním těchto osob předpokládá (v § 78a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, vyjádřeno slovy „se poskytuje […] formou částečné úhrady vynaložených prostředků na mzdy nebo platy a dalších nákladů“). Primárním účelem § 35 zákona o daních z příjmů je motivovat zaměstnavatele k zaměstnávání osob se zdravotním postižením skrze poskytovanou slevu na dani; cílem je tedy zamezit potencionálně nadměrné nezaměstnanosti zdravotně postižených osob, přičemž sleva na dani představuje až důsledek uskutečnění primárního účelu, tj. zaměstnání zdravotně postižených osob. Právě nestanovením dalších zákonných požadavků k uplatnění příslušné slevy zákonodárce odlišil účel příspěvku a slevy na dani. Pokud by úmyslem zákonodárce bylo podmínit uplatnění této slevy skutečně vzniklými náklady na zaměstnávání zdravotně postižených osob, potom by tato vůle byla explicitně vyjádřena, jako je tomu ve shora uvedeném zákonu o zaměstnanosti. Za použití jazykového i teleologického výkladu dospěl soud k závěru, že poskytnutí uvedené slevy na dani není podmíněno shora uvedeným požadavkem podílu zdravotně postižených zaměstnanců na výnosu zaměstnavatele, a žalobci je tudíž třeba přisvědčit, že jedinou podmínkou pro uplatnění slevy je samotná skutečnost zaměstnávání zdravotně postižených osob. Obdobně lze uvažovat o výkladu dotčeného ustanovení ve vazbě na podmínku uplatnění slevy na dani z příjmů plynoucích pouze ze samostatné činnosti. Ani tato podmínka není zákonem o daních z příjmů explicitně stanovena; ohledně jazykového výkladu a maximy zákonného podkladu pro výkon státní moci lze tedy odkázat na shora vyřčené. V daném kontextu nelze považovat za správný závěr žalovaného, že záměrem zákonodárce bylo umožnit uplatnění daňového zvýhodnění toliko vůči dani vypočtené z příjmů ze samostatné činnosti, v rámci níž dochází k zaměstnávání zdravotně postižených osob. Takový výklad je neudržitelný jednak z hlediska absence výslovné zákonné úpravy, zejména však z hlediska účelu interpretovaného ustanovení. Sleva na dani je slevou na vlastní daňové povinnosti poplatníka - fyzické i právnické osoby; nejde o snížení (slevu, odpočet apod.) daňového základu, nýbrž o zmenšení konkrétní daňové povinnosti, vlastní daně (Pelc, V. Zákon o daních z příjmů. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2015, s. 919-931). Sleva na dani není vázána na samotný základ daně, nýbrž se uplatňuje až vůči vyčíslené daňové povinnosti; jedná se o neutrální daňové zvýhodnění v tom smyslu, že není podstatné, vůči kterému druhu příjmu se tato sleva uplatňuje. Pakliže by zákonodárce zamýšlel svázat toto daňové zvýhodnění s určitým druhem příjmu, volil by patrně konstrukci navazující dané zvýhodnění již na samotný daňový základ, a nikoliv až na výslednou daňovou povinnost. Soud tedy dospěl k závěru, že uplatnění uvedené slevy na dani není podmíněno ani požadavkem co do druhu příjmu. Není možné žalobci přičítat k tíži, že v rámci své daňové optimalizace postupoval v souladu se zákonem tak, aby pro něj výsledná daňová povinnost ve vztahu k jeho příjmům ze závislé i podnikatelské činnosti představovala co nejmenší finanční zatížení. V posuzovaném případě správní orgány nepostupovaly secundum et intra legem, pokud extenzivním výkladem nepřípustně rozšířily okruh podmínek pro možnost uplatnění slevy na dani. Žalovaný tak nesprávně aplikoval § 35 zákona o daních z příjmů, jeho rozhodnutí je nezákonné a krajský soud je proto v souladu s § 78 odst. 1, 4 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. (…)

decision_894.txt

k § 88 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 30/2011 Sb. Projednání zprávy o daňové kontrole (§ 88 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) je konečnou fází daňové kontroly. Prostor pro vyjádření a navržení důkazů má daňový subjekt po seznámení se s výsledkem kontrolního zjištění (§ 88 odst. 2 a 3 téhož zákona). Projednání zprávy o daňové kontrole slouží k seznámení daňového subjektu s konečným stanoviskem správce daně, které se projevuje ve zprávě o daňové kontrole, včetně stanoviska, proč nezměnil kontrolní zjištění v návaznosti na vyjádření daňového subjektu, a k podpisu zprávy o daňové kontrole. Při projednání zprávy o daňové kontrole proto mohou být relevantní již například pouze námitky daňového subjektu proti chybějícím podstatným náležitostem předložené zprávy o daňové kontrole nebo to, že správce daně zahrnul do zprávy o daňové kontrole kontrolní zjištění, se kterými dříve daňový subjekt neseznámil, čímž mu nedal možnost se k nim vyjádřit. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, čj. 9 Afs 305/2016-31) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 124/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 121/01). Věc: Společnost s ručením omezeným MAKIMA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se zabývala obchodováním s methylesterem řepkového oleje a řepkovým olejem, které pocházely i z jiných členských států Evropské unie. Obchodní transakce probíhaly ve formě řetězových dodávek. U žalobkyně byla dne 15. 5. 2012 zahájena Finančním úřadem v Chrudimi, jehož nástupcem se stal ke dni 1. 1. 2013 Finanční úřad pro Pardubický kraj (dále jen „správce daně“), daňová kontrola na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období prosinec 2011. Jejím výsledkem bylo neuznání nároku na odpočet daně z přidané hodnoty z přijatých daňových dokladů týkajících se komodit od dodavatelů ESCELANTE s. r. o. v likvidaci, a RB MONT s.r.o. Zprávu o daňové kontrole žalobkyně odmítla podepsat z toho důvodu, že s ní nebyla řádně projednána. V návaznosti na uvedený výsledek daňové kontroly správce daně vydal platební výměr ze dne 25. 3. 2015 na daň z přidané hodnoty za prosinec 2011, jímž vyměřil rozdíl oproti tvrzené dani ve výši 5 895 749 Kč (dále jen „platební výměr“). Proti platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016 zamítl a platební výměr potvrdil. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, který žalobu zamítl rozsudkem ze dne 1. 11. 2016, čj. 52 Af 29/2016–130. Předně dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného je přezkoumatelné. K námitkám žalobkyně, že s ní nebyla řádně projednána zpráva o daňové kontrole, uvedl, že správce daně s žalobkyní obsah zprávy projednal. Jednání bylo vedeno formou dialogu a žalobkyně byla také předem seznámena s výsledky kontrolního zjištění a podala k nim své vyjádření, na které správce daně reagoval. Správce daně srozumitelně a přezkoumatelným způsobem zdůvodnil, které důkazy vzal jako podklad pro své rozhodnutí a na jakých právních závěrech toto rozhodnutí vystavěl. Správce daně unesl důkazní břemeno dle § 92 odst. 5 písm. c) daňového řádu. Bylo na stěžovatelce prokázat podle § 92 odst. 3 daňového řádu, že skutečnosti, které byly předmětem jejího daňového tvrzení, odpovídají reálnému průběhu posuzovaných zdanitelných plnění, a že splnila podmínky pro přiznání odpočtu daně uvedené v § 73 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném do 31. 12. 2011. Žalobkyně neprokázala, že konkrétní dodávky nabyla od jí deklarovaných dodavatelů. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že není pravdivé tvrzení žalovaného, že by odmítla podepsat protokol o projednání zprávy o daňové kontrole z toho důvodu, že měla na věc odlišný právní názor. Důvodem bylo, že s ní nebyla projednána ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 121/01, č. 124/2001 Sb. ÚS. Podle něj projednání zprávy musí zahrnovat nejen seznámení daňového subjektu se závěry správce daně, ale i jeho vyjádření ke zjištěným výsledkům, stejně jako reakci správce daně na toto vyjádření, čemuž správce daně nedostál. Stěžovatelka v průběhu daňového řízení předložila řadu důkazů a byla vyslechnuta řada svědků, jež potvrdili dodávky stěžovatelce či odběr daného zboží. Žádný svědek nepopřel obchody se stěžovatelkou, pouze někteří svědci, vzhledem k časovému odstupu, nebyli schopni uvést podrobnosti jednotlivých obchodů. Pokud daňový subjekt předloží doklady, jež všichni svědci buď potvrdí, nebo sice nepotvrdí, ale ani nevyvrátí, přechází důkazní břemeno na správce daně, aby tyto důkazy případně vyvrátil. Žalovaný se nebyl schopen v dané problematice zorientovat, takže předložené důkazy pouze plošně (nikoliv konkrétně) zpochybňoval. Aby stěžovatelka mohla splnit svou důkazní povinnost a mohla pochybnosti žalovaného vyvracet, musela by tyto pochybnosti zcela konkrétně znát. Potřebovala vědět, které důkazy osvědčil žalovaný jako důkaz, a jak je hodnotil jednotlivě a jak v souvislostech. Takové hodnocení však u hodnocení výpovědí svědků chybí. Žalovaný nebyl schopen zdůvodnit, jakým konkrétním způsobem znevěrohodnil důkazní prostředky předložené daňovým subjektem. Za takové důvody nelze považovat ty, které uvedl žalovaný v protokolu o projednání zprávy o daňové kontrole. Na jednu stranu žalovaný uváděl, že hodnocení důkazů je provedeno za každou část zprávy o daňové kontrole, a na druhou stranu uváděl, že konkrétní důkazy nehodnotil. Stěžovatelka proto nesouhlasila s projednáním zprávy tak, jak jej provedl žalovaný. Ten sice zprávu formálně projednal, avšak stěžovatelka se od něj žádné konkrétní důvody nedozvěděla, v důsledku čehož nebyla schopna jeho pochybnosti vyvrátit. Jednání stěžovatelky proto nelze považovat za bezdůvodné odepření podpisu zprávy o daňové kontrole podle § 88 odst. 6 daňového řádu. Již v průběhu projednání zprávy dostatečně zdůvodnila, z jakého důvodu považuje zprávu za neprojednanou, a proč ji nepodepisuje. K řádnému projednání zprávy do dnešního dne proto nedošlo, a v důsledku toho nemohl být vydán napadený platební výměr. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka neuvedla žádnou podstatnou novou právní argumentaci. Pokud jde o neprojednání zprávy o daňové kontrole, pak byla prokazatelně seznámena s výsledky kontrolního zjištění, k nimž se vyjádřila písemně i v průběhu projednání zprávy o daňové kontrole. Stěžovatelkou citovaný nález Ústavního soudu na věc nedopadá, neboť v tam posuzované věci se správce daně nevypořádal s návrhem na doplnění dokazování. Stěžovatelka však měla možnost vyjádřit se jak k výsledkům kontrolního zjištění, tak ke zprávě o daňové kontrole. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.1 Projednání zprávy o daňové kontrole [16] Nejvyšší správní soud se přednostně zaměřil na námitky směřující do řádného ukončení daňové kontroly. Pokud by totiž byly tyto námitky důvodné, mohlo by být řízení před správními orgány stiženo vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost, což by byl důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, aniž by bylo namístě přezkoumávat důvodnost jakýchkoliv dalších námitek. [17] Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu ohledně ukončení daňové kontroly následující skutečnosti. Dne 4. 2. 2015 byl zástupci stěžovatelky doručen výsledek kontrolního zjištění s odkazem na § 88 odst. 2 daňového řádu. Kontrolní zjištění odpovídalo obsahově pozdější zprávě o daňové kontrole od strany 1 po polovinu strany 15. Správce daně zároveň stanovil usnesením stěžovatelce lhůtu k vyjádření se k výsledku kontrolního zjištění a navržení jejího doplnění. [18] Dne 22. 2. 2015 správce daně obdržel návrh na doplnění výsledku kontrolního zjištění. V něm stěžovatelka uvedla, že se domnívala, že vše vysvětlila Ing. Jakubíková, popis obchodů se společností ESCELANTE není nestranný, správce daně měl uvést, jaké skutečnosti vyhodnotil jako důkaz, z dokumentů e-AD nemůže vyplývat dispoziční právo, a že veškeré údaje musí být vyjasněny u všech dodávek. Závěrem uvedl, že správce daně neunesl důkazní břemeno, neboť svědci nevyvrátili správnost vystavených dokladů. [19] Dne 17. 3. 2015 proběhlo u správce daně projednání zprávy o daňové kontrole, které trvalo od 10:05 hod. do 16:15 hod. Na začátku jednání správce daně konstatoval, že zpráva o daňové kontrole obsahuje vyjádření stěžovatelky i reakci správce daně na něj, a že na základě tohoto vyjádření nedošlo ke změně výsledku kontrolního zjištění. Zpráva o daňové kontrole skutečně shrnuje jak vyjádření stěžovatelky, tak podrobnou reakci správce daně na každou z jednotlivých námitek na s. 17 až 20. V průběhu jednání správce daně odpovídal na námitky stěžovatelky, které se týkaly zejména otázky nesení důkazního břemene a toho, které důkazy byly podstatné pro učinění závěrů správce daně a proč. Stěžovatelka závěrem shrnula, že jí není zřejmé, z jakého konkrétního důvodu jí byl odmítnut nárok na odpočet, jak byly hodnoceny důkazy jednotlivě a ve vzájemných souvislostech a není jí jasné, co má vyvracet. Proto se nebyla schopna ke zprávě řádně vyjádřit a případně navrhnout další důkazy. Předložila také nové doklady, ke kterým se správce daně obratem vyjádřil. Závěrem se správce daně stěžovatelky opakovaně zeptal, zda podepíše zprávu o daňové kontrole. Ta to opětovně odmítla, což správce daně vyhodnotil jako odmítnutí bez dostatečného důvodu podle § 88 odst. 6 daňového řádu. [20] Právním základem pro uzavření daňové kontroly (jako důkazního prostředku pro doměření daně) je § 88 daňového řádu, podle něhož „[o] zahájení, průběhu a ukončení daňové kontroly sepíše správce daně zprávu o daňové kontrole, která obsahuje výsledek kontrolního zjištění, včetně hodnocení důkazů zjištěných v průběhu daňové kontroly, a odkaz na protokoly nebo úřední záznamy“ sepsané v průběhu daňové kontroly. Správce daně seznámí daňový subjekt s výsledkem kontrolního zjištění, včetně hodnocení dosud zjištěných důkazů, a předloží mu jej k vyjádření. Na žádost daňového subjektu mu stanoví správce daně přiměřenou lhůtu, ve které se může vyjádřit k výsledku kontrolního zjištění a navrhnout jeho doplnění. Nedojde-li na základě tohoto vyjádření ke změně výsledku kontrolního zjištění, nelze již v rámci projednání zprávy o daňové kontrole navrhovat jeho další doplnění. Zprávu o daňové kontrole podepisuje kontrolovaný daňový subjekt a úřední osoba. Správce daně po podpisu předá stejnopis zprávy o daňové kontrole kontrolovanému daňovému subjektu. Podpisem zprávy o daňové kontrole je ukončeno její projednání, zpráva o daňové kontrole se považuje za oznámenou a současně je ukončena daňová kontrola. [21] Uvedená právní úprava vznikla na základě předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu za doby účinnosti zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), který neobsahoval tak podrobnou úpravu práv a povinností daňových subjektů a správce daně v průběhu daňové kontroly. Úprava směřuje v prvé řadě k tomu, aby zajistila práva daňových subjektů na seznámení se s jednotlivými poznatky, které z kontroly vzešly a na základě nichž pak správce daně dovozuje daňovou povinnost za kontrolovaná období. Smyslem takto formalizovaného postupu (zakomponovaného do § 85 až § 88 daňového řádu) tak je mj. zajistit právo daňového subjektu na seznámení se s poznatky z daňové kontroly, umožnit mu případně navrhnout výslech svědků či obstarání listin, které by prokázaly tvrzení daňového subjektu, a v neposlední řadě též zajištění dostatku relevantních informací k účinné obraně. Zmíněná právní úprava tak daňovým subjektům zajišťuje právo být účasten svému procesu. [22] Samotné projednání zprávy o daňové kontrole je tedy třeba vnímat jako konečnou fázi daňové kontroly. Prostor pro vyjádření a navržení důkazů má daňový subjekt po seznámení se s výsledkem kontrolního zjištění (§ 88 odst. 2 a 3 daňového řádu). Navíc je zde stanoven koncentrační princip, neboť podle § 88 odst. 3 platí, že pokud nedojde na základě vyjádření daňového subjektu ke změně výsledku kontrolního zjištění, nelze již v rámci projednání zprávy o daňové kontrole navrhovat jeho další doplnění, včetně navrhování dalších důkazů (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 Afs 105/2015-30). Oba instituty společně vytvářejí procesní záruku náležitě zjištěného skutkového stavu během daňové kontroly (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2016, čj. 10 Afs 103/2016-45). Projednání zprávy o daňové kontrole tedy primárně slouží k seznámení daňového subjektu s konečným stanoviskem správce daně, které se projevuje ve zprávě o daňové kontrole, včetně stanoviska, proč nezměnil kontrolní zjištění v návaznosti na vyjádření daňového subjektu [viz § 88 odst. 1 písm. f) daňového řádu], a podpisu zprávy o daňové kontrole jako konečného výstupu z daňové kontroly. Právní úprava má zabránit účelovému oddalování projednání zprávy o daňové kontrole a opakovaným doplňováním kontrolních zjištění správce daně (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2013, čj. 7 Afs 12/2013-42). Při projednání zprávy o daňové kontrole proto mohou být relevantní již například pouze námitky daňového subjektu proti chybějícím podstatným náležitostem předložené zprávy o daňové kontrole nebo to, že správce daně zahrnul do zprávy o daňové kontrole kontrolní zjištění, se kterými dříve daňový subjekt neseznámil, čímž mu nedal možnost se k nim vyjádřit v souladu s § 88 odst. 2 a 3 daňového řádu. [23] Námitky stěžovatelky směřovaly do údajně nedostatečného odůvodnění výsledků kontrolního zjištění a vysvětlení sporných otázek. Takové námitky by však mohly být důvodem pro odepření podpisu zprávy o daňové kontrole pouze v případě, pokud by vytýkané vady byly skutečně tak závažné, že by činily výsledek kontrolního zjištění a na něj navazující zprávu nesrozumitelnou, neboť by daňový subjekt vůbec nevěděl, k čemu se má vyjadřovat. Tím by mu skutečně bylo upřeno právo na spravedlivý proces. [24] Zpráva však srozumitelná je. Správce daně v její prvé části rekapituluje průběh daňové kontroly a zároveň částečně i hodnotí zjištěné důkazy, především v tom směru, zda mohou nebo nemohou prokázat uskutečnění deklarovaných zdanitelných plnění. V části hodnocení důkazů zejména správce daně upozornil, že opakovaně stěžovatelku vyzval k doložení potřebných skutečností týkajících se uskutečněných obchodů. Stěžovatelka však předložila pouze faktury a záznamní povinnost. Nebyly předloženy jakékoliv další doklady, jako např. písemné smlouvy, e-mailová korespondence, dodací listy, přepravní doklady, apod. Dále konstatoval, že nebylo prokázáno odkud a kam, jménem koho a na čí účet bylo zboží v rámci každé jednotlivé dodávky fakticky přijímáno či odesíláno. Dále hodnotil výpověď jednatele společnosti ESCELANTE se závěrem, že ačkoliv šlo o obchody v řádech milionů Kč, nepamatoval si uzavření smluv, dále si tento svědek v některých otázkách protiřečil, nedodal žádné tvrzené doklady a neobjasnil ani další okolnosti obchodů. Následně shrnul předchozí důkazy v tom směru, že ani z dalších důkazů nevyplynulo, že by stěžovatelka přijala zdanitelná plnění právě od společnosti ESCELANTE. U zdanitelných plnění od společnosti RB MONT uvedl, že jednatel si na nic nepamatoval, nebyl schopen popsat způsob spolupráce, nevěděl, co znamená text na dokladech, odvolával se na spolupráci s osobami, které nebyl schopen identifikovat ani nebyl schopen předložit jakékoliv doklady. Samotná společnost i další tvrzený svědek byli nekontaktní. Je tedy evidentní, že správce daně dospěl k závěru, že nedisponoval žádným relevantním důkazem, který by prokazoval uskutečnění zdanitelných plnění mezi stěžovatelkou a uvedenými společnostmi. Je také zřejmé, že podle názoru správce daně důkazní břemeno nesla stěžovatelka. Takto vnímaný výsledek daňové kontroly byl jen potvrzen vyjádřením správce daně k návrhu na doplnění kontrolního zjištění ze strany stěžovatelky, kdy byly tyto závěry opět potvrzeny. Na takové závěry mohla stěžovatelka jednoznačně reagovat, například předložit správcem daně příkladmo uváděné nebo jiné doklady, anebo vysvětlit způsoby spolupráce s tvrzenými dodavateli a konkrétně vysvětlit například rozpory nebo nedostatky ve výpovědích. Stěžovatelka fakticky ani neuvádí, co jí konkrétně nebylo srozumitelné, kromě toho, že důkazní břemeno měl nést správce daně. [25] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje v souvislosti s řádným projednáním zprávy o daňové kontrole na otázku týkající se důkazního břemene, pak jde o možné odlišné právní hodnocení této otázky. To však není relevantní důvod pro odmítnutí podpisu zprávy o daňové kontrole. Z ní je zřejmé, že správce daně docházel k závěru, že důkazní břemeno nesla stěžovatelka a měla realizaci obchodů prokázat. Stěžovatelka s tímto závěrem mohla polemizovat, což následně činila. Řešení této otázky zaujaté krajským soudem však již v kasační stížnosti samostatně nesporuje, ačkoliv právě této otázce se krajský soud věnoval ve svém rozsudku velmi podrobně. Takové námitky by musely být vzneseny nejen jako důvod pro odmítnutí podpisu zprávy o kontrole, ale muselo by z nich být také patrné, proč jsou konkrétní právní či skutkové závěry krajského soudu v tomto směru chybné. Nejvyšší správní soud navíc poukazuje na to, že pokud se stěžovatelka dovolává výslechů svědka Ing. Gjorgi P. ze dne 14. 11. 2014 a Ing. Martina D. ze dne 5. 11. 2014, pak v těchto dnech žádné takové výslechy neproběhly. Výslech Ing. Martina D. proběhl dne 14. 11. 2013 a věnoval se otázkám přepravy, nikoliv potvrzení dodávek od stěžovatelky. Svědek Ing. Gjorgi P. ve spisu vůbec nefiguruje. [26] Stěžovatelce nebylo jakkoliv bráněno v tom, aby se po seznámení s výsledkem kontrolního zjištění k němu vyjadřovala a navrhovala důkazy. Měla tedy možnost hájit v rámci daňové kontroly svá práva. Navíc jí nic nebránilo se vyjadřovat a navrhovat případně důkazy i v navazujícím odvolacím řízení. Kromě toho lze poznamenat, že i pokud dojde k porušení procesních pravidel při projednání zprávy o daňové kontrole, nemá to zpravidla vliv na zákonnost rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 1 Afs 151/2016-39). [27] Stěžovatelkou citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 121/01 vycházel z právní úpravy dle zákona o správě daní a poplatků, která neobsahovala ustanovení obdobná § 88 odst. 2 a 3 daňového řádu. Zákon o správě daní a poplatků pouze požadoval, aby byla zpráva o daňové kontrole s daňovým subjektem projednána. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že „[p]o obsahové stránce musí ‚projednání zprávy‘ obsahovat nejen seznámení daňového subjektu se závěry správce daně, ale i jeho vyjádření ke zjištěným výsledkům, stejně jako reakci správce daně na toto vyjádření“. Ve věci řešené citovaným nálezem nebylo daňovému subjektu umožněno seznámit se se všemi důkazy, správce daně na jeho návrhy na doplnění dokazování nereagoval, a sdělení správce daně k námitce daňového subjektu bylo neodůvodněné. Nelze tedy souhlasit s tím, že by i podle daňového řádu bylo seznámení daňového subjektu s výsledky kontrolního zjištění součástí projednání zprávy o daňové kontrole, neboť, jak bylo rozvedeno shora, seznámení s výsledky kontrolního zjištění probíhá před projednáním zprávy o daňové kontrole. [28] Lze tedy shrnout, že stěžovatelka nebyla v průběhu daňové kontroly nijak krácena na svých procesních právech, byla s ní řádně projednána zpráva o daňové kontrole, a proto neměla řádný důvod pro odepření jejího podpisu. Nastaly tak důsledky stanovené v § 88 odst. 6 daňového řádu, zejména byla řádně ukončena daňová kontrola a zpráva o daňové kontrole se stala důkazním prostředkem. (…) *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem.

decision_895.txt

k § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách) Existence pravděpodobnosti záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, není vyloučena ani v případě, že se přihlašované označení vztahuje na výrobky, zatímco starší ochranná známka na služby, jestliže tyto výrobky a služby mají úzkou souvislost (zde s oborem informačních technologií) a nejedná se tedy o zcela odlišné produkty. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2017, čj. 9 A 346/2014-60) Prejudikatura: č. 2859/2013 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 9. 1998, Canon, C-39/97, Recueil, s. I-5507. Věc: Společnost Hyundai Motor Company proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti BLUELINK, o zápis ochranné známky. Dne 24. 4. 2012 podala osoba zúčastněná na řízení podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách námitky proti zápisu slovní ochranné známky č. 479488 ve znění „BLUELINK“ (dále jen „napadená ochranná známka“) ve vlastnictví žalobkyně, jejíž přihláška byla podána dne 15. 9. 2010 a zveřejněna dne 1. 2. 2012 pro výrobky a služby zařazené v 9. třídě mezinárodního třídění výrobků a služeb. Osoba zúčastněná na řízení námitky odůvodnila tím, že je vlastníkem slovní mezinárodní ochranné známky č. 975542 ve znění „BLUE LINK“ (dále jen „namítaná ochranná známka“), s prioritou v České republice od 14. 9. 2007 a registrované pro služby ve třídách 35 a 38 mezinárodního třídění. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že tyto služby jsou formulovány široce a jejich předmětem jsou všechny napadené výrobky ve třídě 9 mezinárodního třídění. Napadené výrobky a služby jsou určeny shodné skupině spotřebitelů a trh s nimi je shodný/podobný. Z tohoto důvodu měla osoba zúčastněná na řízení za to, že průměrný spotřebitel by se mohl domnívat, že výrobky ve třídě 9 mezinárodního třídění nabízené pod označením „BLUELINK“ pocházejí od ní, a hrozí tak zde nebezpečí záměny/asociace. Úřad průmyslového vlastnictví (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 28. 2. 2013 námitkám osoby zúčastněné na řízení v celém rozsahu vyhověl a přihlášku napadené ochranné známky zamítl. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podala žalobkyně rozklad, v němž mj. namítala, že sporná označení vzájemně nekolidují ve všech navrhovaných třídách výrobků a služeb, že žalobkyně požaduje ochranu pro výrobky, zatímco osoba zúčastněná na řízení má chráněné služby, že mezera mezi slovy BLUE a LINK může dát označení zcela odlišný význam atd. O rozkladu žalobkyně rozhodl předseda Úřadu průmyslového vlastnictví (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 22. 8. 2014 tak, že rozklad zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že ve vztahu k § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je podstatné zjištění, zda existuje pravděpodobnost záměny z důvodu shodnosti nebo podobnosti výrobků a služeb, na něž se přihlašované označení a namítaná ochranná známka vztahují. Obvyklými kritérii pro posuzování podobnosti jsou hledisko vizuální, fonetické a sémantické. Podstatný je celkový dojem, jímž označení působí na průměrného spotřebitele. Za podobné výrobky a služby jsou považovány ty, které mají stejné nebo blízké podstatné znaky a v důsledku toho mohou vyvolat u relevantní části spotřebitelské veřejnosti představu, že pocházejí od jednoho a téhož výrobce či poskytovatele. Současně tyto výrobky nebo služby představují v očích poskytovatele i spotřebitele výsledek příbuzného výrobního postupu nebo spadají do příbuzné oblasti spotřeby či jsou určeny ke stejnému či podobnému způsobu užití, a na základě toho by mohly být považovány spotřebiteli za zboží nebo služby pocházející z téhož zdroje. Při posuzování podobnosti výrobků nebo služeb je dále třeba vzít na zřetel celou řadu aspektů, které mohou být ovlivněny i charakterem těchto výrobků nebo poskytovaných služeb. Žalovaný uvedl, že napadené označení je přihlašováno ve třídě 9 mezinárodního třídění pro telekomunikační přístroje a zařízení, přístroje pro přenos a přijímání dat, počítačové programy, software a elektronická média. Namítaná ochranná známka je zapsána mj. pro služby z oblasti telekomunikace a šíření a přenosu dat. Žalovaný se ztotožnil se správním orgánem prvního stupně, že v případě namítaných služeb se jedná o služby přímo související s výše uvedenými napadenými výrobky. Je tomu tak proto, že tyto výrobky, resp. služby, spadají do stejné oblasti spotřeby a mohou být prodávány a poskytovány na stejných prodejních místech či stejnému okruhu spotřebitelů, neboť např. poskytovatelé internetového připojení běžně prodávají nebo pronajímají související přístroje (např. modemy, routery atd.) či naopak poskytovatelé telekomunikačních služeb zároveň prodávají přístroje, jako jsou mobilní telefony, navigace, počítače apod. Žalovaný tak považoval za neopodstatněné tvrzení žalobkyně v tom smyslu, že výrobky a služby jsou dvě samostatné kategorie produktů, resp. že mezi nimi nemůže být shledána podobnost. Žalovaný souhlasil se správním orgánem prvního stupně, že v případě výrobků z kategorie počítačových programů, software a elektronických médií se sice nejedná o výrobky, které bezprostředně souvisejí s namítanými službami, resp. že by služby nemohly být bez těchto výrobků poskytovány. Žalovaný však dodal, že software či programové vybavení je vždy potřebné pro provoz a funkci telekomunikačních přístrojů, přenos telefonního signálu či rádiového a televizního vysílání, popř. přenos informací prostřednictvím internetu nebo internetových sítí. Ve vztahu k těmto výrobkům je tedy rovněž možno konstatovat určitou podobnost, i když jen velmi nízkého stupně. Ve vztahu k námitce žalobkyně, že k odlišení mezi srovnávanými označeními přispěje vyšší úroveň pozornosti spotřebitelů, žalovaný připustil, že správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že se dá očekávat vyšší míra pozornosti potenciálních spotřebitelů při výběru nárokovaných výrobků. Správní orgán prvního stupně však ještě konstatoval, že okruh spotřebitelů srovnávaných výrobků se protíná v oblasti telekomunikace a přenosu dat, jenž ke konstatování existence nebezpečí záměny naopak přispívá. Správní orgán prvního stupně tedy vyšší míru pozornosti spotřebitelů posuzoval jako jeden z faktorů při hodnocení existence nebezpečí záměny mezi porovnávanými označeními, avšak přesto dospěl k závěru o poměrně vysoké pravděpodobnosti nebezpečí záměny. Žalovaný se v tomto ohledu s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ztotožnil. Žalovaný dospěl shodně jako správní orgán prvního stupně k závěru o shodnosti porovnávaných označení z celkového hlediska v důsledku jejich shodnosti z fonetického a sémantického hlediska, resp. téměř shodnosti z hlediska vizuálního. Žalovaný se nedomníval, že mezera mezi slovními prvky „BLUE“ a „LINK“ může dodat označení zcela jiný význam, neboť spotřebitel si v případě předpokládané základní znalosti angličtiny srovnávaná označení přeloží zcela shodně, a to nejspíše jako „modrá linka“ či „modré spojení“. Mezera mezi slovními prvky nesehraje žádnou roli, a to ani v případě přihlašovatelem zmiňovaného možného užití v jiném písmu. Obě označení jsou slovní a jako taková mohou být používána v jakémkoliv grafickém provedení neměnícím jejich rozlišovací způsobilost. Spotřebitelé zcela neznalí anglického jazyka nebudou přisuzovat ani jednomu z označení žádný význam z hlediska sémantického. Spotřebitel většinou nebude mít možnost setkat se se srovnávanými označeními ve shodné době, nýbrž se bude orientovat podle více či méně nedokonalého vjemu, který mu při spatření jednoho z označení utkvěl v paměti. Jeví se jako velmi nepravděpodobné, že by spotřebitel věnoval při spatření označení pozornost takovému detailu, jako je mezera mezi dvěma slovními prvky, a podle této mezery se dokázal na trhu orientovat a odlišit výrobky či služby jednoho subjektu od druhého. Dle názoru žalovaného je tedy pro určení pravděpodobnosti záměny podstatné, že napadené označení bylo shledáno téměř shodným s namítanou ochrannou známkou a že byla zjištěna podobnost napadených výrobků s namítanými službami, byť u některých z nich pouze podobnost nízkého stupně. Rovněž bylo shledáno, že okruh spotřebitelů srovnávaných výrobků a služeb se částečně protíná, ač zároveň byla zjištěna vyšší míra pozornosti mezi spotřebiteli těchto výrobků a služeb. Žalovaný s ohledem na to dospěl k závěru o existenci poměrně vysokého stupně pravděpodobnosti záměny mezi srovnávanými označeními, za zohlednění kompenzačního principu, jenž umožňuje vyvážit nižší míru podobnosti mezi některými srovnávanými výrobky na straně jedné a službami na straně druhé (u zbylé části šlo o podobnost obvyklé míry) vyšší mírou podobnosti (zde téměř shodnosti) mezi označeními samotnými. Při spatření označení „BLUELINK“ by se spotřebitelé mohli domnívat, že se jedná o výrobky poskytované spolu se službami osoby zúčastněné na řízení. Námitky podané dle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách tedy byly opodstatněné, neboť zápisem přihlašovaného označení by došlo k zásahu do zákonem chráněných starších práv osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný tak dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo po věcné i formální stránce vydáno v souladu s právními předpisy a není dán důvod pro jeho zrušení či změnu. Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, v níž žalovanému vytkla, že považuje výrobky a služby za totéž. Názor žalovaného, že služby chráněné namítanou ochrannou známkou přímo souvisejí s přihlašovanými výrobky a tudíž mohou být poskytovány na stejných prodejních místech či stejnému okruhu spotřebitelů, je nutné odmítnout. Výrobky přihlašované žalobkyní často nejsou určeny k tomu, aby k nim mohly třetí osoby poskytovat nějaké služby, které by mohly být poskytovány osobou zúčastněnou na řízení. Navíc poskytování služeb pro provoz nějakého výrobku nelze vždy považovat za činnost, která by přímo souvisela s činností jejich výrobce. Výrobky a služby jsou tedy dvě samostatné kategorie produktů, mezi nimiž nemůže být shledána podobnost. Rovněž je třeba vzít do úvahy skutečnost, že žalovaný shledal velmi nízkou podobnost u některých služeb osoby zúčastněné na řízení. Žalobkyně poukázala na tzv. kompenzační zásadu, z níž v daném případě nelze automaticky dovozovat možnost kompenzace větší podobnosti označení s menší podobností výrobků (služeb). Minimálně u některých přihlašovaných výrobků (služeb) je podobnost velmi nízká, takže tuto zásadu nelze aplikovat na všechny přihlašované výrobky žalobkyně. Nemůže se tak zde uplatnit kompenzační zásada v plném rozsahu, neboť ne všechny výrobky (služby) si jsou podobné, resp. mají stejné užití či dostupnost nebo mohou být provozovány samostatně. Žalobkyně měla za to, že i z porovnání obou označení BLUELINK a BLUE LINK je zřejmé, že nejde o označení, která od sebe nelze odlišit, jak nesprávně uvádí žalovaný. Mezera mezi slovy BLUE a LINK totiž může dodat označení zcela odlišný význam, zejména bude-li užito v jiném písmu nebo bude-li označení vysloveno pomalu (což se stane zákazníkovi bez znalosti angličtiny). Označení BLUELINK je fantazijní slovo, kdežto druhé označení působí jako slova dvě – BLUE a LINK (modrá a spojení/linka) – obě slova tak mají vlastní význam. Dle názoru žalobkyně tak měla být napadená ochranná známka přihlášena pro výrobky, které jsou nějak spojeny s vozidly (např. komunikační přístroje a zařízení pro vozidla), neboť zde opravdu nelze shledat podobnost se službami, které má chráněny osoba zúčastněná na řízení. V takovém případě nehrozí, že by mohlo dojít ke zmatení zákazníků, neboť nikdo jiný než výrobce vozidel (zde žalobkyně) v nich nemůže poskytovat telekomunikační služby, které souvisejí s provozem vozidla. Žalovaný tak měl zamítnout přihlášku pro ty výrobky, pro které přihláška nesplňuje podmínky zápisu. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že z hlediska zákona o ochranných známkách a jeho výkladu nic nebrání konstatování podobnosti mezi výrobky a službami. Porovnání výrobků a služeb musí vycházet z porovnání charakteru konkrétních výrobků a služeb, jejich spotřebitelů, způsobu užití, vztahu konkurence či komplementarity. V dané věci posuzované výrobky, resp. služby spadají do stejné oblasti spotřeby a mohou být prodávány a poskytovány na stejných prodejních místech či stejnému okruhu spotřebitelů. Tzv. kompenzační zásada se uplatní v případech, kdy jde o podobnost na straně porovnávaných ochranných známek i na straně výrobků a služeb, které mají být porovnávanými známkami chráněny. Žalovaný stejně jako správní orgán prvního stupně posoudili porovnávaná označení v souladu s touto zásadou. Žalovaný uvedl, že mezera mezi slovními prvky „BLUE“ a „LINK“ nemůže dodat označení zcela jiný význam, neboť spotřebitel si porovnávaná označení přeloží zcela shodně a spotřebitelé zcela neznalí anglického jazyka nebudou přisuzovat žádný význam ani jednomu z označení. K námitce žalobkyně, že napadené označení mělo být zapsáno alespoň pro výrobky spojené s vozidly, žalovaný uvedl, že žalobkyně tuto námitku v rozkladu neuplatnila. Správní orgán prvního stupně nadto dovodil podobnost mezi všemi porovnávanými výrobky a službami, byť v různé míře. Žalovaný byl přesvědčen, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu s jeho stávající praxí a rovněž v souladu se zákonem a výkladovými pravidly evropské judikatury. Žalovaný tedy navrhl, aby městský soud žalobu zamítl. Na vyjádření žalovaného reagovala žalobkyně replikou, v níž uvedla, že zákon o ochranných známkách nikde nehovoří o tom, že by bylo možné srovnávat výrobky a služby mezi sebou. Ostatně výrobky nemohou být ze samotné podstaty věci shodné nebo podobné službám a naopak. Žalobkyně namítla, že žalovaný v dané věci nesprávně aplikoval tzv. kompenzační zásadu. Spotřebitel velmi často vnímá jen část ochranné známky a v posuzované věci může být spotřebitelem vnímáno právě jen první slovo ochranné známky, mezera mezi označeními tedy může dát ochranné známce jiný význam. Dle názoru žalobkyně nelze shledat podobnost mezi výrobky (službami) určenými pro jejich použití ve vozidlech s výrobky (službami), které jsou chráněny ochrannými známkami osoby zúčastněné na řízení. Dle názoru žalobkyně žalovaný nepostupoval v souladu s platným právním řádem. Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření konstatovala, že mezinárodní třídění slouží pouze administrativním účelům a při posuzování shodnosti a podobnosti výrobků a služeb má pouze podpůrný charakter. Nelze tedy zamítnout podobnost nabízených výrobků a služeb jen z důvodu jejich zapsání v jiných třídách. Při porovnání dotčených výrobků a služeb nelze dospět k jinému závěru, než že z celkového hlediska existuje vysoký stupeň pravděpodobnosti záměny při porovnání nejen napadeného a namítaného označení, ale i při porovnání výrobků a služeb. Osoba zúčastněná na řízení souhlasila se žalovaným v tom, že napadené poznačení „BLUELINK“ a namítané označení „BLUE LINK“ jsou shodná z vizuálního, fonetického i sémantického hlediska, a zásadně odmítla názor žalobkyně, že porovnávaná označení lze od sebe odlišit za užití mezery mezi slovy „BLUE“ a „LINK“. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách platí: „Přihlašované označení se nezapíše do rejstříku na základě námitek proti zápisu ochranné známky do rejstříku podaných u Úřadu [tj. u správního orgánu prvního stupně] vlastníkem starší ochranné známky, pokud z důvodu shodnosti či podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují, existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti; za pravděpodobnost záměny se považuje i pravděpodobnost asociace se starší ochrannou známkou.“ V meritu sporu, tedy v posouzení pravděpodobnosti záměny napadené ochranné známky a namítané ochranné známky, vycházel soud z následujících obecných principů vyplývajících z judikatury Nejvyššího správního soudu a SD EU (v podrobnostech, včetně citací na konkrétní soudní rozhodnutí viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2014, čj. 9 As 181/2012-84). Existence nebezpečí záměny u veřejnosti musí být posuzována celkově, tj. musí být zohledněny všechny relevantní faktory projednávaného případu. Podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách je překážkou bránící zápisu přihlašovaného označení do rejstříku ochranných známek existence pravděpodobnosti záměny na straně veřejnosti, která je dána pouze při kumulativním splnění dvou zákonem stanovených podmínek. Těmito podmínkami jsou jednak shodnost či podobnost přihlašovaného označení se starší ochrannou známkou a jednak shodnost nebo podobnost výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a namítaná starší ochranná známka vztahují. Relevantní je i tzv. kompenzační zásada vyplývající z judikatury SDEU spočívající v tom, že menší podobnost mezi výrobky a službami lze kompenzovat větší podobností mezi ochrannými známkami a naopak. Z tzv. kompenzační zásady ovšem nelze dovozovat možnost kompenzace větší podobnosti výrobků či služeb se správním orgánem zjištěnou nepodobností porovnávaných ochranných známek. Pokud jde o srovnání označení, rozlišovací schopnost označení je nutno zkoumat vždy ve vztahu k vjemu průměrného spotřebitele, a to z hlediska vizuálního, fonetického a sémantického. Pro posouzení podobnosti mezi dotčenými výrobky je namístě zohlednit všechny relevantní faktory, které charakterizují vztah mezi těmito výrobky. Tyto faktory zahrnují zejména povahu výrobků, jejich účel, způsob použití, jakož i jejich konkurenční nebo komplementární charakter. Dalšími faktory, na které je možno brát ohled, jsou též distribuční kanály, relevantní veřejnost a obvyklý původ zboží. Při posuzování shodnosti či podobnosti výrobků tedy není samo o sobě rozhodující, zda jsou výrobky v rámci mezinárodního třídění výrobků a služeb vytvořeného pro administrativní účely zatřiďování výrobků a služeb řazeny do shodných či odlišných tříd. Podstatné je, zda lze z hlediska průměrného spotřebitele takové výrobky a služby zařadit do jedné skupiny oblasti spotřeby (k posuzování podobnosti výrobků a služeb srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013, čj. 8 As 41/2012-46, č. 2859/2013 Sb. NSS). Před samotným posouzením pravděpodobnosti záměny napadené ochranné známky a namítané ochranné známky soud předně konstatuje, že totožnou otázkou se ve věci stejných účastníků v minulosti již zabýval, a to v rozsudku ze dne 6. 4. 2016, čj. 9 A 139/2012-56. Ani v dané věci soud nehledal důvod pro revizi názoru vyjádřeného v citovaném rozsudku, že porovnávaná označení jsou, až na minimální detail, jímž je u namítané ochranné známky mezera mezi slovními prvky „BLUE“ a „LINK“, shodná. K tomu městský soud dodává, že ani tento detail nebude mít při vnímání průměrného spotřebitele z vizuálního hlediska velký význam, neboť takto situovaná mezera takřka přirozeně odděluje dvě samostatné slabiky, z nichž každá sama o sobě může tvořit samostatné slovo (mezera tedy nevytváří nápadnou či neobvyklou kombinaci písmen jako např. při rozdělení na části „BLUEL“ a „INK“). Lze tedy mít za to, že průměrný spotřebitel si této mezery nejspíše ani nepovšimne. Z fonetického a sémantického hlediska jsou porovnávaná označení jednoznačně shodná, neboť mezera odděluje dvě jednoslabičná slova, a tak nelze ani dovodit, že by snad vedla k jakkoli odlišné výslovnosti či k posunutí významu oproti jednoslovnému označení „BLUELINK“. Jestliže by totiž průměrný spotřebitel nerozuměl anglickým výrazům „BLUE“ a „LINK“, bude je vnímat jako fantazijní, a to jak v případě, že budou zapsány odděleně, tak v případě, že budou zapsány jako jediné slovo. V opačném případě (tedy při alespoň základní znalosti angličtiny) bude spotřebitel z porovnávaných označení dovozovat stejný význam, spočívající ve spojení „BLUE“ (modrá) s „LINK“ (linka), neboť slovo „blue“ je v angličtině naprosto běžné a jakožto označení barvy jej lze považovat za součást základní slovní zásoby, rovněž slovní prvek „LINK“ bude pro anglicky mluvícího průměrného spotřebitele jednoznačně rozpoznatelný a oddělitelný, a to i kvůli podobnosti s českým slovem „linka“. Nelze tedy dovozovat, že by snad angličtinu ovládající průměrný spotřebitel na první pohled nerozpoznal, že označení „BLUELINK“ se skládá ze slov „BLUE“ a „LINK“ a označení „BLUELINK“ považoval za označení fantazijní (na rozdíl od dvou odděleně zapsaných slovních prvků „BLUE“ a „LINK“). Městský soud tedy přisvědčuje závěrům žalovaného, že porovnávaná označení jsou téměř shodná. V daném případě tedy těžiště posuzování pravděpodobnosti záměny ve smyslu § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách spočívá především v porovnávání výrobků, pro něž byla přihlášena napadená ochranná známka, se službami, pro něž byla zapsána namítaná ochranná známka. Napadená ochranná známka byla přihlášena pro následující výrobky uvedené v třídě 9 mezinárodního třídění: přenosové soupravy (telekomunikační), komunikační přístroje a zařízení pro vozidla, přístroje a zařízení pro přenos komunikace, přístroje a zařízení pro přenos dat, rádia pro vozidla, přijímače pro satelity, televizory pro vozidla, navigační přístroje a palubní počítače, satelitní navigační přístroje, nahrané počítačové programy, počítačový software pro bezdrátovou dodávku obsahu, počítačový software pro šifrování, software pro zpracování obrázků, grafiky a textu, počítačové programy pro úpravu fotografií, zvuku a videa, programy operačních systémů, předzaznamenaná elektronická média nehudební (s výjimkou počítačového software). Namítaná ochranná známka byla zapsána pro celou řadu služeb uvedených ve třídě 35 mezinárodního třídění (v dané věci není jejich vyčerpávající výčet podstatný, soud pro ilustraci uvádí např. business management, administrative management of telephone exchanges, administrative management of call centres and technical support services, business administration, office functions, sales and service promotion for third parties, public relations; telemarketing services apod.) a ve třídě 38 mezinárodního třídění (telecommunications, communications by computer terminals, radio broadcasting, communications by telegrams, communications by telephone, radio programmes, television programmes, information on telecommunications, rental of telecommunication apparatus, rental of message sending apparatus, rental of modems, rental of telephones, electronic mail, message sending, computer aided transmission of messages and images, mobile radiotelephony, transmitting by satellite, telephone communications, telephone services, broadcasting of radio and television programmes, sending of telegrams, transmission of information via the Internet or intranet networks). Žalobkyně v žalobě žalovanému nejprve vytýká, že „považuje výrobky a služby za totéž“. Žalobkyně má naopak za to, že „výrobky a služby jsou dvě samostatné kategorie produktů, resp. že mezi nimi nemůže být shledána podobnost“. Názor žalobkyně lze tedy interpretovat tak, že žalobkyně dovozuje nemožnost pravděpodobnosti záměny již ze skutečnosti, že napadená ochranná známka byla přihlášena pro výrobky, zatímco namítaná ochranná známka byla zapsána pro služby. S tímto názorem se však městský soud neztotožňuje. K tomu poukazuje např. na rozsudek ze dne 11. 2. 2016, čj. 4 As 113/2015-34, v němž Nejvyšší správní soud jednoznačně konstatoval, že zařazení výrobků a služeb do jednotlivých tříd mezinárodního třídění je především otázkou administrativní a že podobnost tak může být shledána i mezi službami a výrobky. Stejný názor zastává i komentářová literatura: „Přihlašovatel je povinen v přihlášce ochranné známky uvést konkrétní výčet výrobků a služeb, pro které požaduje zápis ochranné známky do rejstříku, a tento seznam vzestupně zatřídit podle mezinárodního třídění, tj. podle Niceské úmluvy o mezinárodním třídění výrobků a služeb pro účely zápisu známek ze dne 15. 6. 1957. Od 1. 1. 2007 platí 9. verze Mezinárodního třídění. Tento systém mezinárodního třídění obsahuje 34 tříd výrobků a 10 tříd služeb. Mezinárodní třídění výrobků a služeb bylo vytvořeno pro administrativní účely zatřiďování výrobků a služeb. Z tohoto důvodu nemůže být při posuzování shodnosti či podobnosti výrobků a služeb rozhodující, zda jsou či nejsou výrobky a služby zařazeny do stejné nebo odlišné třídy mezinárodního třídění výrobků a služeb. V některých případech jsou zcela odlišné výrobky zařazené do shodné třídy, a některé podobné výrobky nebo služby jsou zařazeny do odlišných tříd. Při posuzování je třeba vzít v úvahu řadu aspektů, včetně povahy výrobků nebo služeb, jejich určení, obvyklého původu a způsobu prodeje či poskytování. Rovněž porovnávání výrobků a služeb navzájem je běžné, např. náhradní díly pro automobily ve třídě 9 a servis a opravy automobilů ve třídě 37 jsou považovány běžně za výrobky a služby podobné.“ (srov. Horáček, R. a kol.: Zákon o ochranných známkách/Zákon o ochraně označení původu a zeměpisných označení/Zákon o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví, 2. vyd., Praha : C. H. Beck, 2008, s. 97, zvýrazněno soudem). Při zkoumání tzv. relevantní veřejnosti lze vyjít z toho, že v případě namítaných služeb jde především o služby z oblasti telekomunikace a přenosu dat [srov. zejména služby zapsané ve třídě 38 mezinárodního třídění spadající pod obecnou definici „Spoje (komunikace)“], což ostatně vyplývá již z jejich názvu („telekomunikace, komunikace prostřednictvím počítačových terminálů“ apod.). Rovněž výrobky, které jsou chráněny napadenou ochrannou známkou, slouží především k přenosu dat a ke komunikaci. Městský soud se tedy ztotožňuje se správními orgány (žalobkyně ostatně ohledně okruhu relevantních spotřebitelů v žalobě žádné námitky nevznáší), že relevantními spotřebiteli budou jak běžní uživatelé zajímající se o výpočetní techniku a komunikační média, tak společnosti poptávající spojovací či výpočetní techniku. U relevantní veřejnosti tedy lze při výběru výrobků (služeb) předpokládat mírně vyšší než běžný stupeň pozornosti (než by tomu bylo např. při výběru výrobků každodenní spotřeby, jako jsou potraviny apod.). Na druhou stranu není možné zvýšenou úroveň pozornosti relevantních spotřebitelů přeceňovat, neboť dotčené výrobky (služby) jsou stále určeny široké skupině spotřebitelů, a nejedná se tedy např. o vysoce specializované produkty, které by poptávala úzce odborně vyhraněná skupina spotřebitelů. Při posuzování podobnosti výrobků a služeb lze dovodit, že jak napadené výrobky, tak namítané služby patří do stejné oblasti spotřeby. Relevantní spotřebitel totiž přichází na trh s úmyslem technicky si zajistit spojení s jinými subjekty. V takovém případě tedy nehraje významnou roli, zda si komunikaci zajistí sám prostřednictvím fyzického přístroje (a tedy výrobku), či zajištěním spojení pověří externí společnost (a tedy bude poptávat službu). Městský soud tedy má za to, že i výrobky chráněné napadenou ochrannou známkou svou povahou náleží do oblasti spotřeby, charakterizované jako přenos zpráv v oblasti telekomunikací, neboť spotřebiteli stejně jako namítané služby zprostředkují dorozumívání se s třetími osobami. Rozdíl bude spočívat pouze v tom, že v případě výrobků bude spotřebitel k přenosu informací sám využívat technická zařízení, avšak tento rozdíl nebude z hlediska určení relevantního trhu podstatný, neboť za současného stavu techniky je průměrný spotřebitel ovládání těchto zařízení schopen zvládat, aniž by bylo potřeba speciálních technických znalostí. Výše uvedené ostatně potvrzuje i sama žalobkyně, která ve správním řízení uvedla (srov. podání žalobkyně ze dne 28. 8. 2012, založené na č. l. 26 správního spisu), že její výrobky vesměs směřují k účelu komunikace mezi motorovými vozidly. Pak ovšem nelze než konstatovat, že tento účel je shodný s účelem namítaných služeb. Právě hledisko účelu porovnávaných výrobků a služeb je přitom nejdůležitějším faktorem při posuzování shodnosti výrobků a služeb (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2011, čj. 1 As 79/2011-107). Městský soud se v tomto ohledu ztotožňuje se správními orgány i v tom, že jak dotčené výrobky, tak namítané služby mohou být distribuovány skrze stejné distribuční kanály. Oblast komunikací (spojů), kam spadají jak výrobky chráněné napadenou ochrannou známkou, tak namítané služby, lze považovat za velmi rozsáhlý a v současné době stále expandující trh oslovující takřka každého spotřebitele. Spotřebitel tedy může oprávněně očekávat, že subjekty zajišťující telekomunikační služby budou nabízet i související přístroje (stejně jako poskytovatelé internetového připojení prodávají nebo pronajímají např. modemy, routery atp.). Telekomunikační služby a s nimi související výrobky lze rovněž považovat za zcela obvyklý a hojně poptávaný sortiment, který není nabízen výlučně či převážně ve specializovaných prodejnách, ale je běžně dostupný v obchodních centrech. Městský soud nemůže žalobkyni přisvědčit ani v tom, že napadená ochranná známka měla být přihlášena pro výrobky, která jsou nějak spojeny s vozidly, neboť dle názoru žalobkyně „nehrozí, že by mohlo dojít ke zmatení zákazníků“. Městský soud zdůrazňuje, že i v takovém případě je základní účel výrobků chráněných napadenou ochrannou známkou a namítaných služeb shodný (tj. zajištění komunikace). K tomu městský soud dodává, že i motoristé představují širokou, odborně nespecializovanou skupinu spotřebitelů, a nelze tak předpokládat, že by při poptávání produktů postupovali s vysokou mírou informovanosti a obezřetnosti či že by výrobky, resp. služby pro ně určené měly odlišné distribuční cesty. Spotřebitelé se tedy mohou oprávněně domnívat, že dotčené výrobky žalobkyně (tj. i ty, které se týkají pouze vozidel) pocházejí od stejného ekonomického subjektu či stejné skupiny ekonomických subjektů jako namítané služby. Zákon o ochranných známkách chrání spotřebitele i před potenciálním nebezpečím záměny výrobků a služeb různých subjektů a brání tomu, aby byly současně dvě podobné ochranné známky zapsány pro dvě podobné kategorie výrobků a služeb. V tomto ohledu tedy nehraje roli ani to, že některé kategorie výrobků žalobkyně jsou určeny jen pro uživatele vozidel a namítané služby jsou obecně určeny pro všechny zákazníky, neboť užívání motorových vozidel není vázáno na vzdělání, odbornost či jiné znaky, které by z motoristů činily kvalitativně jiný okruh spotřebitelů, schopných bezpečně rozlišovat mezi porovnávanými označeními. Při posuzování nebezpečí záměny konečně není podstatné ani to, že by se mohlo o výrobky, „které nejsou určeny, aby byly doprovázeny možností třetích osoby poskytovat k nim nějaké služby“ (či že „výrobky mohou být provozovány samostatně“), jak tvrdí žalobkyně. Faktor komplementarity by bylo třeba vzít v úvahu v případech, kdy by se výrobky a služby lišily svou povahou, účelem či způsobem použití. V daném případě však, jak již bylo řečeno, mají dotčené výrobky i namítané služby konkurenční charakter, mohou se na trhu střetávat a není tak vyloučena pravděpodobnost asociace mezi porovnávanými označeními. K námitce žalobkyně, že u některých dotčených výrobků, resp. služeb je podobnost velmi nízká, městský soud především konstatuje, že správní orgány tuto skutečnost vzaly při svém rozhodování v potaz (a to i při zohlednění mírně zvýšeného stupně pozornosti potenciálních spotřebitelů). Městský soud se tak ztotožňuje se správními orgány v tom, že některé kategorie výrobků s namítanými službami bezprostředně nesouvisí. Jedná se zejména o výrobky označené jako počítačové programy, software či elektronická média. Ani tyto výrobky však dle názoru soudu nelze považovat za naprosto odlišné od namítaných služeb, neboť, jak správně podotkly správní orgány, počítačové programy, software atp. jsou zásadním předpokladem pro samotné fungování telekomunikačních přístrojů. V určitých případech dokonce právě software či počítačový program představuje základní kvalitativní prvek přenosu dat či komunikace a konkrétní technické parametry výrobku, na němž je tento program nainstalován, jsou pro výsledek přenosu dat nepodstatné (srov. např. počítačové programy jako Skype či ICQ.) K tomu lze pro ilustraci podotknout, že většina kategorií výrobků a služeb v mezinárodním třídění představuje produkty, které ke své funkci žádné počítačové programy či software nepotřebují. Naproti tomu jak počítačové programy (software), tak telekomunikace v podstatě představují určitý způsob zpracování informací; výrobky chráněné napadenou ochrannou známkou i namítané služby tedy mají úzkou souvislost s oborem informačních technologií a nejedná se tedy o diametrálně odlišné produkty, jak by tomu bylo např. při kolizi na jedné straně telekomunikačních služeb a na straně druhé potravin, oděvů, výrobků z kůže atp. Spotřebitelé se tedy mohou domnívat, že poskytovatel služeb sloužících k telekomunikaci (k přenosu dat) jakožto odborník v tomto oboru může sám vyvíjet (a následně i poskytovat) specializované softwary či programy, které mají přímou souvislost s jeho službami, resp. že osoba zúčastněná na řízení může označením software namítanou ochrannou známkou autorizovat jeho užívání a garantovat jeho kvalitu. Za takové situace správní orgány správně uplatnily kompenzační princip plynoucí z judikatury SD EU (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 9. 1998, Canon, C-39/97, Recueil, s. I-5507), neboť nyní posuzovaný případ je typickou situací, kdy musí být menší stupeň podobnosti výrobků či služeb kompenzován větší podobnosti ochranných známek. V dané věci je přitom třeba zdůraznit, že nejde jen o „pouhou“ podobnost ochranných známek, ale o jejich praktickou shodu. Na základě shora uvedeného městský soud shrnuje, že žalovaný postupoval správně, když dospěl k závěru o existenci pravděpodobnosti záměny mezi porovnávanými označeními. Městský soud neshledal, že by žalovaný porušil § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách, resp. § 26 odst. 4 citovaného zákona. Poukazy žalobkyně na údajné porušení § 2 odst. 1, 3 a 4 správního řádu ze strany žalovaného jsou zcela nekonkrétní. Z kontextu žaloby je patrné, že žalobkyně porušení citovaných ustanovení správního řádu vztahuje právě k námitkám týkajícím se aplikace § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách, které soud vypořádal výše. Městský soud tedy ve stejné míře obecnosti podotýká, že správní orgány při svém rozhodování neporušily základní zásady uvedené v § 2 správního řádu, neboť ve správním řízení postupovaly v souladu se zákonem a správně posoudily argumenty a tvrzení žalobkyně. Pokud žalobkyně namítala, že napadeným rozhodnutím vznikly neoprávněné rozdíly u skutkově podobných případů, pak je třeba připomenout, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tíží břemeno tvrzení a břemeno důkazní právě žalobkyni. Žalobkyně však na žádný skutkově podobný případ nepoukázala a městský soud si tak nemohl učinit představu o tom, zda se žalovaný skutečně dopouští porušování zásady uvedené v § 2 odst. 4 správního řádu.

decision_896.txt

k § 129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. Po účinnosti novely stavebního zákona z roku 2006 provedené zákonem č. 350/2012 Sb. (tj. od 1. 1. 2013) nelze zastavit, po předchozím zrušení stavebního povolení správním soudem, stavební řízení pro zjevnou bezpředmětnost s odůvodněním, že stavba byla v mezidobí dokončena a je užívána. Je třeba vést opakované stavební řízení podle § 129 stavebního zákona z roku 2006, a to i v případech, kdy bylo stavební řízení zahájeno a následně zrušené stavební povolení vydáno před účinností shora uvedené novely. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2018, čj. 7 As 70/2017-29) Prejudikatura: č. 2176/2011 Sb. NSS a č. 2722/2012 Sb. NSS. Věc: Mgr. Viktor K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti společnosti s ručením omezeným HMG, o umístění vodovodní a kanalizační přípojky na pozemku, o kasační stížnosti žalobce. Dne 20. 12. 2006 podal stavebník [společnost Tulip Inn Prague Terminus, s. r. o. (dnes HMG s. r. o.)] žádost o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení. Úřad městské části Praha 1, odbor výstavby (dále jen „stavební úřad“) vydal ve sloučeném územním a stavebním řízení stavební povolení dne 19. 4. 2007, v němž umístil stavebníkovi podle § 39 stavebního zákona z roku 1976 vodovodní a kanalizační přípojky na pozemku parc. č. 1072/1 v k. ú. Staré Město, a podle § 66 téhož zákona povolil provedení stavebních úprav domu na hotel, včetně přípojek vody a kanalizace na pozemku parc. č. 673 a č. 1072/1 v k. ú. Staré Město (dále též „stavební povolení“). Ačkoliv byla předmětem stavebního povolení stavba na pozemku, který bezprostředně sousedí s pozemkem, jehož je žalobce spoluvlastníkem, nebylo s ním v řízení o stavebním povolení jednáno jako s účastníkem. Jelikož se žalobce cítil být stavebním povolením dotčen na svých právech, dne 28. 11. 2007 písemně oznámil stavebnímu úřadu své účastenství v předmětném stavebním řízení a dne 10. 12. 2007 podal proti stavebnímu povolení odvolání. Na tato podání správní orgány reagovaly pouze neformálními dopisy, a sice sdělením stavebního úřadu ze dne 5. 2. 2008, respektive sdělením žalovaného ze dne 29. 2. 2008 o tom, že stavební povolení nabylo právní moci, stavební řízení se již nevede, se stěžovatelem tedy nemůže být jednáno jako s účastníkem a jeho podáním tak nemůže být vyhověno. Proti sdělení žalovaného a proti stavebnímu povolení podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 10. 6. 2008, čj. 9 Ca 178/2008-28, odmítl, neboť konstatoval, že žaloba může být přípustná pouze tehdy, směřuje-li proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Sdělení žalovaného ze dne 29. 2. 2008 však rozhodnutím o odvolání stěžovatele podle městského soudu nebylo. Tento právní názor potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2008, čj. 8 As 43/2008-72, jímž kasační stížnost žalobce zamítl. Dne 27. 4. 2010 však vydal Ústavní soud nález ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, jímž bylo usnesení Městského soudu v Praze spolu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu zrušeno. Následně vydal dne 21. 9. 2011 městský soud rozsudek čj. 9 A 122/2010-151, ve znění opravného usnesení ze dne 18. 11. 2011, čj. 9 A 122/2010-159, jímž bylo sdělení žalovaného ze dne 29. 2. 2008 zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Žalovaný podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 1. 11. 2012, čj. 8 As 27/2012-113. Na základě odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 1. 2013 stavební povolení zrušil podle § 90 odst. 4 správního řádu a zastavil sloučené územní a stavební řízení, neboť shledal, že žádost o vydání předmětného stavebního povolení se stala zjevně bezpředmětnou. Toto rozhodnutí žalobce opět napadl žalobou u městského soudu, který ji zamítl rozsudkem ze dne 18. 1. 2017, čj. 9 A 55/2013-51, neboť shledal, že žalovaný nepochybil, jestliže dospěl k závěru, že se žádost stavebníka ze dne 20. 12. 2006 o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení stala zjevně bezpředmětnou. Z názvu institutů „umístění stavby“ a „povolení stavby“ i ze znění § 39 a § 66 stavebního zákona z roku 1976 je zřejmé, že o umístění a povolení stavby může stavební úřad rozhodovat, pouze pokud stavba nebyla dosud dokončena. Pokud byla stavba dokončena v průběhu řízení o žádosti, stává se žádost o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení, o které dosud nebylo rozhodnuto, zjevně bezpředmětnou. Není totiž naplněn předpoklad, že stavba dosud nebyla dokončena. Meritorní rozhodování stavebního úřadu o žádosti stavebníka o umístění stavby a její povolení v době, kdy stavba již byla dokončena, postrádá smysl. Probíhala však také „paralelní“ linie sporu mezi účastníky, vycházející z posouzení zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 11. 2. 2009, kterým stavební úřad povolil osobě zúčastněné na řízení změnu předmětné stavby před dokončením. V uvedené věci žalovaný zamítl odvolání žalobce pro nepřípustnost. Městský soud následně zrušil rozhodnutí žalovaného o odvolání rozsudkem ze dne 22. 11. 2011, čj. 10 Ca 374/2009-71, s tím, že žalovaný nedostatečně odůvodnil závěr o absenci účastenství stěžovatele v řízení. Následně žalovaný vydal dne 22. 1. 2013 rozhodnutí, kterým zrušil rozhodnutí o změně stavby před dokončením a řízení zastavil, protože žádost se stala zjevně bezpředmětnou. O žalobě proti naposledy uvedenému rozhodnutí žalovaného rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 23. 11. 2016, čj. 9 A 58/2013-43, kterým žalobu zamítl. Kasační stížnost žalobce pak byla usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2017, čj. 2 As 27/2017-11, odmítnuta pro opožděnost. Proti rozsudku městského soudu čj. 9 A 55/2013-51 podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž nesouhlasil se závěrem městského soudu, že se stavební řízení stalo bezpředmětným. K bezpředmětnosti řízení se Nejvyšší správní soud již několikrát vyjádřil a v rozsudku ze dne 14. 10. 2010, čj. 5 As 62/2009-68, č. 2176/2011 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „bezpředmětnost je nutno vnímat jako stav, kdy jakýmkoli rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žalobkyně“. Je nepodstatné, zda k tomuto závěru soud dospěl při přezkumu řízení stavebního či pobytového, neboť obsah obecných institutů správního řádu se v řízeních podle jednotlivých zvláštních předpisů nemění. Vydání stavebního povolení bezvýznamnou skutečností pro stavebníka rozhodně není. Pro další řešení situace je naopak zcela klíčové, jestli stavební úřad stavební povolení i přes názor městského soudu uvedený v rozsudku nakonec vydá, anebo zda bude žádost o jeho vydání zamítnuta. Prostá existence kolaudačního souhlasu a okolnost nezákonného dokončení stavby nemohou učinit stavební řízení bezpředmětným. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s právním názorem městského soudu. Je nepochybné, že stavba byla již provedena a je užívána. Nelze tedy vést řízení a projednávat žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení, které je možno vydat pouze pro stavby navrhované, nikoli již provedené. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze, rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 1. 2013 a rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 19. 4. 2007 zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) [15] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatele s posouzením zákonnosti postupu žalovaného, který zrušil rozhodnutí I. stupně a sloučené územní a stavební řízení zastavil pro zjevnou bezpředmětnost žádosti. (…) [18] Stěžovatel v prvé řadě nesouhlasil s názorem městského soudu, že se žádost stavebníka ze dne 20. 12. 2006 stala zjevně bezpředmětnou. Tato námitka je důvodná. Podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastaví správní orgán usnesením řízení o žádosti, jestliže se žádost stala zjevně bezpředmětnou. Správní řád neobsahuje bližší vymezení, co se rozumí zjevnou bezpředmětností žádosti. Z textu ustanovení lze bezpečně určit pouze to, že žádost nemá tímto nedostatkem trpět již v okamžiku, kdy je podána, ale bezpředmětnou se stane až v průběhu správního řízení. Nelze souhlasit s městským soudem, pokud právní závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2010, čj. 5 As 62/2009-68, č. 2176/2011 Sb. NSS, paušálně odmítá s poukazem na odlišné skutkové okolnosti, resp. na odlišnou právní úpravu, která byla aplikována. [19] Zastavení správního řízení pro bezpředmětnost podané žádosti je obecným institutem správního řízení. V průběhu správního řízení, popř. řízení odvolacího je třeba přihlížet k povaze žádosti, o které se řízení vede, a zvažovat, zda lze řízení nadále účelně vést, nebo zda to již možné není, neboť již nemůže být dosaženo účelu, pro který byla žádost podána. Nejvyšší správní soud v označeném rozhodnutí vyslovil s poukazem na dřívější judikaturu městského soudu (rozsudek ze dne 30. 3. 2009, čj. 10 Ca 15/2009-49), že „bezpředmětnost“ je nutno vnímat jako stav, kdy jakýmkoliv rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žadatele. Již v tom se nynější skutkové okolnosti liší. Nejen pro stěžovatele ale i pro stavebníka je nepochybně rozdíl, pokud je stavební povolení vydáno nebo zrušeno spolu se zastavením stavebního řízení a též oproti stavu, kdy došlo pouze ke zrušení rozhodnutí o odvolání soudem, avšak nikoli též ke zrušení stavebního povolení. Kritérium bezpředmětnosti má svůj původ ve změně objektivních okolností, které zapříčiňují, že je nadále zbytečné řízení vést, bez ohledu na jeho výsledek. Podmínky bezpředmětnosti vedení řízení je třeba posuzovat restriktivně. Žadatelem o stavební povolení nebyl stěžovatel, naopak jeho základní výhradou bylo právě to, že byl nesprávně opomenut jako účastník správního řízení. [20] Městský soud shledal objektivní okolnost odůvodňující zastavení stavebního řízení v tom, že není možné nejprve umístit, provést (dokončit) stavbu a až poté žádat stavební úřad o umístění stavby a vydání stavebního povolení. Tomu lze přisvědčit do té míry, pokud by byla posuzována zákonnost řízení o umístění a povolení stavby umísťované a povolované až po jejím faktickém provedení. Tak tomu ale v souzené věci není. Žalobou napadené rozhodnutí nic neuvádí o tom, že by byla stavba fakticky provedena ještě předtím, než stavebník požádal o stavební povolení. Naopak zdůrazňuje, že nelze vydat stavební povolení pro stavbu, která je již postavena a zkolaudována, neboť dne 11. 2. 2009 bylo vydáno rozhodnutí o změně stavby před dokončením a dne 24. 9. 2009 byl udělen kolaudační souhlas k užívání změněné stavby. [21] Právní názor zdůrazňující v mezidobí vydaný kolaudační souhlas jako důvod zastavení řízení pro bezpředmětnost není správný. Povaha kolaudačního souhlasu jako titulu pro další užívání stavby je rozdílná v závislosti na tom, zda nadále existuje pravomocné stavební povolení, v souladu s nímž byla stavba postavena, nebo zda bylo stavební povolení následně zrušeno. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, čj. 3 As 11/2007-92, zabýval tím, zda lze vést řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ohledně stavby, jejíž užívání bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím, a to bez ohledu na právní moc tohoto rozhodnutí. Zdůraznil, že „řízení o odstranění stavby je navázáno na stavební řízení, resp. stavební povolení, tudíž existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování splnění podmínek řízení dle § 88 odst. 1 písm. b) právně nevýznamná. […] Nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že vydané kolaudační rozhodnutí nahrazuje soulad provedení stavby s platným stavebním povolením.“ Přestože Nejvyšší správní soud v uvedené věci posuzoval věcné nedostatky stavebního povolení a klasifikoval je jako důvod pro vedení řízení o odstranění stavby, je podstatné, že neshledal právní moc kolaudačního rozhodnutí překážkou pro vedení řízení o odstranění stavby, pokud byly nalezeny podstatné vady předchozího stavebního řízení. Sama okolnost, že byl následně vydán kolaudační souhlas k užívání stavby, proto nemůže být důvodem bezpředmětnosti dalšího vedení stavebního řízení. [22] Městský soud konstatoval, že nezákonný postup stavebníka, který umístí a provede stavbu, a až poté žádá o umístění stavby a vydání stavebního povolení, je důvodem pro zahájení řízení o odstranění stavby, popř. řízení o jejím dodatečném povolení podle § 129 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2009, čj. 8 As 31/2007-165, č. 2722/2012 Sb. NSS, ve vztahu k dřívější právní úpravě zdůraznil, že „zrušení rozhodnutí v rámci výkonu dozorčí činnosti (v tomto případě dle § 65 správního řádu) nemůže být samoúčelné. Proto správní orgán musí vždy náležitě posoudit, zda v dalším řízení a v novém rozhodnutí může dojít v rámci možností (se zřetelem na příp. změněnou situaci) k nápravě, tedy k odstranění vytýkané nezákonnosti.“ Následně připustil za přípustného užití analogie postup podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, tedy vedení řízení o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, s eventualitou následného dodatečného povolení stavby. Pokud by bylo zahájeno a vedeno takové řízení, bylo by lze uvažovat o účelnosti pokračování původního stavebního řízení, pokud by byly zjištěné okolnosti posouzeny v jiném řízení. Z rozhodnutí napadeného žalobou však nevyplývá, že žalovaný zavázal správní orgán I. stupně povinností takové řízení zahájit a vést. Účastníci rovněž nic takového netvrdili v řízení před městským soudem. Ani ze soudního či správního spisu neplyne, že po zrušení rozhodnutí o odvolání rozsudkem sp. zn. 9 A 122/2010-151 (který následně potvrdil Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 8 As 27/2012-113) bylo zahájeno a proběhlo řízení o odstranění stavby a že zjištěná pochybení (především absence jednoho z účastníků v řízení v souvislosti s problematikou dodržení odstupových vzdáleností) byla závazně posouzena a odstraněna tam. Dotaz Nejvyššího správního soudu správnímu orgánu I. stupně ze dne 26. 1. 2018 k těmto souvislostem zůstal ve stanovené lhůtě bez odezvy. Přestože správní soudy přisvědčily výhradám stěžovatele, že neměl být opomenut jako účastník řízení, a vyjádřily se rovněž k některým jeho věcným námitkám, stěžovatel dosud neměl faktickou procesní možnost své výhrady uplatnit. [23] Žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí dne 21. 1. 2013. Dne 1. 1. 2013 nabyla účinnosti tzv. „velká novela“ stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Podle § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 účinného v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí „[s]tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku nebo stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu a stavba nebyla povolena v opakovaném stavebním řízení“. U takové stavby vede stavební úřad opakované stavební řízení. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení se za žádost pro tento účel považuje „žádost nebo podání, k nimž bylo dle stavebního zákona vydáno následně zrušené rozhodnutí nebo opatření. V opakovaném stavebním řízení postupuje stavební úřad podle § 109 až § 115; doplnění podkladů požaduje pouze v rozsahu nezbytném pro opakované projednání stavby. Lhůta pro vydání rozhodnutí začíná běžet dnem následujícím po nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí. Nebude-li v opakovaném stavebním řízení stavba povolena, stavební úřad bez předchozího řízení rozhodnutím nařídí odstranění stavby.“ [24] Městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností nevysvětluje konkurenci důvodů pro zamítnutí podané žaloby s novelizovanou právní úpravou. Nová právní úprava zřetelně počítá s tím, že stavba již bude zpravidla (nikoli vždy – může být též souběžně prováděna) dokončena. Pokud by měla být aplikována i v této věci, nemůže být nosným důvodem argumentace žalovaného a městského soudu to, že stavba již byla v mezidobí provedena, a proto je třeba stavební řízení zastavit. [25] Postup podle ustanovení o opakovaném stavebním řízení rozhodně není prost procesních úskalí (v podrobnostech k tomu zejm. Černín, K. Opakované stavební řízení. Správní právo, 2017, č. 2, s. 57). Novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. obsahuje v čl. II bodu 14 přechodné ustanovení, podle kterého „[s]právní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů“. Nevypovídá však podrobněji o tom, zda se ustanovení o opakovaném stavebním řízení vztahují též na stavby povolené podle předchozí právní úpravy, resp. na ty, jejichž stavební povolení bylo ještě před účinností novely zrušeno. Původní stavební řízení a opakované stavební řízení netvoří jeden celek. Nelze je společně považovat za jedno kontinuální stavební řízení. Pak by totiž původní stavební řízení navzdory právní moci rozhodnutí o odvolání nebylo možné považovat za ukončené v závislosti na nejistém předpokladu následného zrušení meritorního rozhodnutí a vedení opakovaného stavebního řízení. Tak tomu jistě není. Proto také zákonodárce nehovoří o stavebním řízení či původním stavebním řízení, které by bylo třeba provést znovu, ale o opakovaném stavebním řízení a určuje jeho základní pravidla specifikací návrhu a ustanovení, podle kterých bude opakované stavební řízení provedeno. Nelze tedy uvažovat tak, že původní sloučené územní a stavební řízení dosud nebylo ukončeno a stále probíhá, a proto se novelizovaná právní úprava nepoužije. [26] Jako o dosud neskončeném řízení podle předchozí právní úpravy by bylo možné uvažovat o řízení o odstranění stavby z důvodu podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, pokud by bylo takové řízení před účinností novely zahájeno a nebylo ukončeno a důvodem vedení takového řízení by bylo právě zrušení vydaného stavebního povolení. Takové řízení však neprobíhalo a neprobíhá. Není zde tedy žádné dosud neukončené správní řízení, které by bylo třeba dokončit podle předchozí právní úpravy. [27] Institut opakovaného stavebního řízení je ve stavebním zákoně upraven nově. To však samozřejmě neznamená, že za předchozí právní úpravy nebyla stavební povolení rušena správními soudy nebo v přezkumném řízení. Před účinností novely připadalo v úvahu postupovat i v těchto případech podle úpravy výslovně dopadající na stavby postavené bez stavebního povolení či ohlášení (opatření) nebo v rozporu s ním [§ 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, resp. § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012] s možností následného dodatečného povolení stavby (srov. např. rozsudky čj. 8 As 31/2007-165, a ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ans 11/2010-193). Nelze proto argumentovat tak, že se novela stavebního zákona vztahuje až na případy, kdy je stavební rozhodnutí zrušeno po účinnosti novely. Novela totiž neupravuje nový způsob odklizení předchozích nezákonných rozhodnutí, ale nově pouze důsledky této skutečnosti. Po účinnosti novely již není pochyb, jak mají správní orgány postupovat po zrušení stavebního povolení. [28] Stěžovatel proti postupu stavebního úřadu a žalovaného permanentně brojil již od roku 2007 a z pravomocného rozsudku městského soudu ze dne 21. 9. 2011 zřetelně plyne, že měl být účastníkem stavebního řízení. Pokud mu správní orgány neumožnily realizaci jeho práv před účinností velké novely stavebního zákona, nelze mu tato práva upírat i nadále. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na dílčí argument městského soudu, že mělo být vedeno řízení o odstranění stavby, bylo by lze „inverzně“ oponovat, že takto již v důsledku nové právní úpravy postupovat nelze, neboť ta již pro tyto případy předpokládá jiný procesní postup. Rozhodným proto zůstává, že žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím již po účinnosti novely stavebního zákona, a proto nelze vzhledem k nové právní úpravě považovat jeho postup za zákonný. [29] Překážkou postupu podle novelizovaného § 129 stavebního zákona z roku 2006 není ani to, že stavební řízení bylo vedeno s odkazem na přechodná ustanovení stavebního zákona (§ 190 odst. 3) ještě podle stavebního zákona z roku 1976. Zákon č. 350/2012 Sb. neobsahuje podrobnější úpravu přechodných ustanovení pro stavby povolené před účinností novely. Tím spíše neobsahuje pravidlo týkající se staveb, u nichž bylo stavební řízení vedeno ještě podle stavebního zákona z roku 1976. Z absence výslovné úpravy však nelze vyvodit překážku aplikovatelnosti ani pro tyto případy. [30] Nejvyšší správní soud proto neshledal překážky, které by bránily aplikaci ustanovení o opakovaném stavebním řízení i na situace, kdy stavební povolení bylo vydáno a zrušeno ještě před účinností velké novely stavebního zákona. Obdobně uzavírá komentářová literatura, podle které „lze zřejmě § 129 odst. 1 písm. e) aplikovat i na stavby provedené před účinností novely č. 350/2012 Sb.” (Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. Stavební zákon - komentář, 5. vyd., Praha : C. H. Beck, 2016). [31] Byť soudní judikatura tuto otázku dosud výslovně neřešila, lze připomenout, že v rozsudku ze dne 21. 12. 2016, čj. 6 As 97/2016-24, Nejvyšší správní soud věcně rozhodl o kasační stížnosti za situace, kdy původní stavební povolení vydané před účinností novely (v roce 2011) bylo následně zrušeno v přezkumném řízení také před účinností novely a poté nařídil stavební úřad v červenci 2013 opakované stavební řízení. Neshledal přitom při přezkumu rozhodnutí krajského soudu závažnou vadu v postupu správních orgánů, spočívající v aplikaci nesprávné právní úpravy. [32] Lze proto uzavřít, že žalovaný měl již v lednu 2013 uvážit, zda ve věci lze vést opakované stavební řízení. Namísto toho stavební řízení zastavil pro bezpředmětnost žádosti, bez deklarace dalšího procesního postupu a respektování práv stěžovatele. Takto postupovat neměl, a žalobou napadené rozhodnutí je proto nezákonné. [33] Stavební zákon podrobněji nevysvětluje, co rozumí „rozhodnutím nebo opatřením vyžadovaným stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu“. Městský soud rozsudkem ze dne 18. 11. 2011, čj. 9 A 122/2010-159, nezrušil stavební povolení, ale „pouze“ rozhodnutí, které bylo z materiálního hlediska posouzeno jako rozhodnutí o odvolání stěžovatele. Věcné výhrady městského soudu týkající se především účastenství stěžovatele a odstupových vzdáleností tak nevedly přímo ke zrušení rozhodnutí I. stupně. Žalovaný pak žalobou napadeným rozhodnutím sice rozhodnutí I. stupně zrušil, avšak současně řízení zastavil pro bezpředmětnost žádosti. [34] Aplikace novelizované úpravy nemůže být též závislá na tom, zda správní soud přistoupí pouze ke zrušení rozhodnutí o odvolání, či zda s poukazem na § 78 odst. 3 s. ř. s. zruší i rozhodnutí nižšího stupně, které mu předcházelo. Smyslem novelizované právní úpravy je dát stavebním úřadům procesní prostor napravit pochybení poté, co jsou tato pochybení správními soudy identifikována. Nepřibrání účastníka do stavebního řízení je pochybením, které je třeba odstranit v řízení před správním orgánem I. stupně. Předtím je však třeba, i s poukazem na výslovnou úpravu v § 129 odst. 5, zrušit původní stavební povolení. Nelze totiž výrok žalobou napadeného rozhodnutí, kterým bylo stavební povolení ze dne 19. 4. 2007 zrušeno a současně bylo sloučené územní a stavební řízení zastaveno pro bezpředmětnost, rozdělit a ponechat v účinnosti pouze jeho část o zrušení stavebního povolení. Nejvyšší správní soud proto s odkazem na § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. zrušil vedle žalobou napadeného rozhodnutí též rozhodnutí, které mu předcházelo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, čj. 5 As 104/2013-61). Vedle rozsudku městského soudu a žalobou napadeného rozhodnutí tak bylo zrušeno též stavební povolení ze dne 19. 4. 2007. Nejvyšší správní soud věc vrátil k dalšímu řízení nikoli žalovanému, ale Úřadu městské části Praha 1, který byl v této věci stavebním úřadem a který provede v této věci opakované stavební řízení. [35] Zbývá podotknout, že překážkou provedení opakovaného stavebního řízení není ani to, že k obdobnému procesnímu výsledku nevedl přezkum rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 1. 2013, kterým bylo zrušeno rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením. Nelze sice již procesně zvrátit nesprávné rozhodnutí o zastavení řízení o povolení změn stavby před dokončením, rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 1. 2013 však bylo vedle zastavení řízení pro bezpředmětnost rovněž zrušeno rozhodnutí ze dne 11. 2. 2009, kterým byly ony stavební úpravy povoleny. Není zde žádné pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byly závazně povoleny stavební úpravy spočívající v zastavění části dvora dostavbou do úrovně 1. NP, ve stavebních úpravách vnitřních dispozic objektu a ke změně trasy zdravotní instalace a vzduchotechniky. Splnění podmínek pro povolení stavebních úprav proto bude možné znovu posoudit v opakovaném stavebním řízení. [36] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil základní kasační námitce stěžovatele, že nebyly splněny podmínky pro zastavení stavebního řízení v této věci pro jeho bezpředmětnost. Podle § 90 odst. 4 správního řádu „[j]estliže odvolací správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků“. Správní soudy nejsou povolány rozhodovat o žalobách uplatněných podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). K postupu podle § 90 odst. 4 správního řádu lze proto se zřetelem k uplatněným kasačním námitkám ještě poznamenat, že význam pro náhradu škody či pro právní nástupce účastníků je třeba zkoumat teprve tehdy, pokud nastanou v řízení skutečnosti odůvodňující zastavení řízení. Jinými slovy, pokud správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, pro kterou je třeba správní řízení zastavit, nemůže tak učinit bez dalšího, ale teprve po zjištění, že takový postup nekoliduje s případným nárokem na náhradu škody, popř. s významem pro právní nástupce účastníků. Existence důvodů pro zastavení řízení je předpokladem pro úvahy o potenciální náhradě škody coby překážce zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zastavení stavebního řízení pro bezpředmětnost. Nebylo proto třeba vypořádat kasační námitky o významu stavebního řízení pro náhradu škody s poukazem na § 90 odst. 4 správního řádu. Jejich posouzení by nic nezměnilo na tom, že je třeba rozsudek městského soudu zrušit s tím, že správní orgány měly postupovat v této věci jinak. Stěžovatel sám formuloval další kasační námitky tak, že mají místo teprve, pokud soud nepřisvědčí názoru o nepřípustnosti zastavení stavebního řízení.

decision_897.txt

k § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*) k § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci**) k § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 191/2008 Sb. Minimální podíl bydlení je regulativem funkčního uspořádání území, tj. limitem jeho využití [§ 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci], a má být proto zařazen do závazné části územního plánu (§ 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976). Při změnách hodnoty minimálního podílu bydlení (byť nesprávně zařazeného do směrné části územního plánu) je proto nutno postupovat dle § 188 odst. 3 věty prvé stavebního zákona z roku 2006. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, čj. 1 As 285/2017-69) Prejudikatura: č. 2943/2014 Sb. NSS. Věc: Ing. Bohumil V. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti Zdeňka B., o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Úřad městské části Praha 1 vydal dne 23. 4. 2012 na žádost osoby zúčastněné na řízení rozhodnutí o změně stavby, změně vlivu stavby na využití území a o umístění stavby (dále jen „územní rozhodnutí), které odpůrce v odvolacím řízení rozhodnutím ze dne 2. 12. 2015 ve znění opravného rozhodnutí ze dne 6. 4. 2016, potvrdil. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 8. 2016, čj. 3 A 32/2016-81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016-65, rozsudek městského soudu zrušil s tím, že je třeba vyjasnit, zda žalobce mínil iniciovat i soudní přezkum souvisejícího opatření obecné povahy. V dalším řízení před městským soudem navrhovatel upřesnil petit o návrh na zrušení opatření obecné povahy – Úprava směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00 vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009, č. U 0982/2011 (dále jen „opatření obecné povahy“). Městský soud rozsudkem ze dne 27. 7. 2017, čj. 3 A 100/2017-41, zrušil opatření obecné povahy, a to ke dni 29. 7. 2011. Shrnul, že předmětem opatření obecné povahy je snížení podílu bydlení v k. ú. Hradčany, vymezeném ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří z minimálního podílu bydlení 7 na minimální podíl bydlení 4 na pozemku p. č. 193. K tvrzením navrhovatele ohledně nezákonnosti procesu projednávání a schvalování opatření obecné povahy městský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, které se zabývalo regulací zastavěného území prostřednictvím stanovení indexu podlažní plochy. Pakliže v posuzované věci došlo ke změně podílu bydlení v centrální části hlavního města Prahy, je třeba na věc pohlížet stejně jako v citovaném usnesení. Stanovení minimálního podílu bydlení není ničím jiným než obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území a podle okolností je možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Podíl bydlení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti. Dále městský soud poukázal na skutečnost, že závazné části územního plánu mohou být podle § 188 odst. 3 stavebního zákona po 1. 1. 2007 měněny pouze formou opatření obecné povahy. V daném případě je zřejmé, že došlo ke změně územního plánu, který byl schválen před 1. 1. 2007, tedy za platnosti starého stavebního zákona. Ke změně však došlo za platnosti a účinnosti nového stavebního zákona z roku 2006. Z bodu 9 přílohy č. 1 vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy a výkresu č. 36 územního plánu vyplývá, že pro dané území byl stanoven minimální podíl bydlení 7, což odpovídá minimálnímu podílu na bydlení 70 %. Pokud tedy došlo ke snížení indexu minimálního podílu bydlení na 4, jedná se o snížení o 30 procentních bodů. Z toho je zřejmé, že pokud před přijetím předmětné úpravy sloužil dům U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt, po provedené změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 % a převážně může být užíván ke zcela jiným, v úpravě směrné části územního plánu nevymezeným, účelům. Jedná se přitom o závazný regulativ představovaný hodnotou, která nemůže být překročena. Městský soud tedy shledal, že v územním plánu měl být minimální podíl bydlení v centrální části města zařazen do závazné části územního plánu a nikoli směrné části. Jeho změna proto neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, jak se stalo, ale mělo se tak stát procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Pokud tedy navrhovatel namítal, že předmětné opatření obecné povahy nebylo v souladu se zákonem řádně projednáno a zveřejněno, městský soud shledal tyto námitky důvodnými. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že předmětná změna územního plánu nebyla schválena zastupitelstvem hlavního města Prahy, v rozporu s § 173 odst. 1 správního řádu neobsahuje odůvodnění a nebyla ani zveřejněna veřejnou vyhláškou. Ze shora uvedených důvodů soud opatření obecné povahy zrušil, a to ke dni jeho platnosti (29. 7. 2011). Učinil tak jednak proto, že jediným důvodem vydání předmětné změny územního plánu bylo právě vydání územního rozhodnutí ve věci podání návrhu na umístění stavby „přístavba domu č. p. 108 na pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany“ (neboť přezkoumávané opatření obecné povahy se týká pouze a právě pozemku parc. č. 193), což soud vyhodnotil jako ryze účelové odstranění „překážky“ ve vydání předmětného územního rozhodnutí, a to postupem, který je v rozporu se zákonem. Zrušení opatření obecné povahy k pozdějšímu datu, než je datum vydání územního rozhodnutí, by nadto bránilo jeho zrušení z důvodu nezákonnosti podkladu pro jeho vydání. Proti rozsudku městského soudu podali odpůrce (stěžovatel) i osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že průběh projednání napadeného opatření obecné povahy plně odpovídal právním předpisům a výkladu práva platného a aplikovatelného v době projednání a přijetí této úpravy. V této souvislosti odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2016, čj. 8 A 61/2014-247, který byl předmětem přezkumu v řízení před Nejvyšším správním soudem (rozhodnutí ze dne 18. 8. 2016, čj. 7 As 134/2016-39). Stěžovatel byl rovněž toho názoru, že snížení podílu bydlení (v tomto případě ze 70 % na 40 %) není regulativem prostorového uspořádání. Dle jeho názoru se jedná toliko o základní zásady uspořádání území a jeho limity využití, které jsou vyjádřeny v regulativech. Navíc se jedná o úpravu pouze v jedné části lokality vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří, a to pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany. Stěžovatelka nesouhlasila s právním názorem soudu na způsob stanovení minimálního podílu na bydlení a nutnosti jeho zařazení do závazné části územního plánu, nikoliv jeho směrné části. Předně jí nebylo zřejmé, jakým způsobem dospěl městský soud k závěru, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že budova bude využívána ke zcela jiným účelům než dosud, a to k účelům předem nedefinovaným či nepředvídatelným. Městský soud si v této věci protiřečí, neboť on sám vymezil předmět řízení jako žalobu proti územnímu rozhodnutí, na jehož základě dojde ke zřízení polyfunkčního objektu doplněním bytové funkce o funkci kulturně-vzdělávací a veřejného stravování. Je rovněž obecně známou skutečností (kterou v doplnění žaloby zmínil i samotný navrhovatel), že stěžovatelka hodlá v předmětné nemovitosti zřídit Knihovnu Václava Havla, jejímž účelem je zejména kulturní, propagační, přednášková, vzdělávací a vědecká činnost. Limity pro způsob využití budovy vyplývají přímo z Územního plánu hl. města Prahy č. 6/2009 Sb. HMP (dále jen „územní plán“). Závěry městského soudu proto nenachází oporu ve skutkovém stavu. Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že otázka, zda má být minimální podíl bydlení obsažen v závazné části územního plánu, či jeho směrné části, nebyla dosud řešena na úrovni Nejvyššího správního soudu, a předložila polemiku s právním názorem městského soudu. Předně zdůraznila, že podle územního plánu minimální směrný podíl bydlení vyjadřuje poměr podlažních ploch sloužících k bydlení k ostatním podlažním plochám nesloužícím k bydlení, a to vždy vztažený na celou vymezenou plochu. Podíl bydlení naproti tomu představuje procento stanovené z celkových hrubých podlažních ploch všech nadzemních podlaží stavby. Z uvedeného vyplývá, že minimální podíl bydlení se vztahuje na celou plochu, kdežto podíl bydlení se vztahuje toliko na příslušnou stavbu. Stěžovatelka shrnula, že změna funkčního využití budovy není ani za stávajícího stavu možná, neboť nedojde k úplnému odstranění bydlení v domě, a dle jejího přesvědčení, neměla být napadená úprava posouzena jako opatření obecné povahy, které lze přezkoumat ve správním soudnictví postupem podle § 101a s. ř. s. Ostatní účastníci řízení se k obsahu kasačních stížností nevyjádřili. Nejvyšší správní soud obě kasační stížnosti zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [30] Pro posouzení důvodnosti podaných kasačních stížností pak považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné ve stručnosti shrnout, co je předmětem přezkumu v probíhajícím soudním řízení. Navrhovatel primárně brojil správní žalobou proti územnímu rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že namítal též nedostatky územního plánu hl. m. Prahy, aniž by však navrhoval jeho zrušení (či zrušení jeho relevantní části), zavázal Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016–65, městský soud k tomu, aby navrhovatele (žalobce) vyzval k odstranění těchto nejasností. V průběhu dalšího řízení navrhovatel na základě výzvy městského soudu upřesnil petit o návrh na zrušení opatření obecné povahy, a to Úpravy směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00, č. U 0982/2011 platné od 29. 7. 2011. [31] Navrhovatel tedy za předmět přezkumu označil toliko úpravu, jíž došlo ke změně směrné části územního plánu, přičemž za vadné považuje zařazení regulativu (minimálního) podílu bydlení do směrné části územního plánu, a nikoliv do jeho závazné části. Vzhledem k tomu, že dle mínění navrhovatele nebyl při projednávání napadené úpravy dodržen proces vyžadovaný pro schvalování opatření obecné povahy, považuje ji za nezákonnou. Lze tedy shrnout, že navrhovatel v souvislosti s podanou žalobou proti územnímu rozhodnutí inicioval soudní přezkum opatření obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (tzv. incidenční přezkum). [32] Městský soud věc z důvodu vhodnosti vyloučil k samostatnému řízení a návrhu vyhověl, neboť výhrady navrhovatele shledal opodstatněnými. Vůči tomuto výsledku se nicméně ohrazují oba stěžovatelé (odpůrce i osoba zúčastněná na řízení), kteří vznáší množství argumentů, pro něž nejenže návrhu nemělo být věcně vyhověno, ale dokonce měl být odmítnut. Rozporují pak především skutečnost, že by napadená úprava vykazovala jakékoliv nedostatky. Stěžovatelka zdůrazňuje, že městský soud se uspokojivě nezabýval otázkou charakteru regulativu minimálního podílu na bydlení a s tím související nutností jeho zařazení do závazné části územního plánu. Současně stěžovatelé zpochybňují aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení napadené úpravy, jakož pak i existenci aktivní věcné legitimace na straně navrhovatele. V neposlední řadě pak stěžovatelka brojí proti postupu městského soudu spočívajícímu ve zrušení napadené úpravy zpětně (ex tunc) s účinností ke dni 29. 7. 2011. [33] S ohledem na logiku přezkumu návrhu na opatření obecné povahy se bude Nejvyšší správní soud nejprve zabývat charakterem regulativu minimálního podílu na bydlení. Pouze za předpokladu, že je tento regulativ opatřením obecné povahy, mohl proti němu navrhovatel brojit návrhem podle § 101a odst. 1 s. ř. s. V případě opačném (kdy by o opatření obecné povahy nešlo), by takový návrh musel být odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení [III.a) Povaha napadeného regulativu]. Dále se Nejvyšší správní soud zabývá námitkami nedostatku aktivní procesní legitimace, neboť jde také o otázku podmínek řízení; návrh může být podán pouze osobou k tomu oprávněnou, v opačném případě je namístě jej odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V této souvislosti soud vypořádá též námitky související s aktivní věcnou legitimací navrhovatele [III.b) Aktivní procesní a věcná legitimace navrhovatele]. Závěrem se Nejvyšší správní soud věnuje otázce okamžiku, ke kterému byla napadená úprava regulativu zrušena [III.c) Okamžik účinnosti zrušení opatření obecné povahy]. III.a) Povaha napadeného regulativu [34] Stěžovatel vydal ke dni 29. 7. 2011 pod. č. U 0982/2011 „Úpravu směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05“, ve znění změny Z 1000/00, vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009 (dále též „úprava územního plánu“). Předmětem této úpravy byly podíly bydlení v centrální části města v lokalitě k. ú. Hradčany - území všeobecně obytné /OV/ vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří. Původní stav: OV s minimálním podílem bydlení 7. Upraveno: OV s minimálním podílem bydlení 4 na pozemku p. č. 193, v ostatní ploše zůstává minimální podíl bydlení 7. Úprava byla provedena na základě podnětu stěžovatelky. V daném případě došlo ke změně územního plánu, který byl schválen dne 9. 9. 1999. [35] Podle § 188 odst. 3 stavebního zákona „[p]ři projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů.“ [36] Podle § 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[ú]zemně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné.“ [37] Podle § 18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb, o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[z]ávazná část územně plánovací dokumentace s ohledem na hodnoty území omezuje, vylučuje, popřípadě podmiňuje umísťování staveb, využití území nebo opatření v území a stanoví zásady pro jeho uspořádání.“ [38] Podle § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. „[z]ávazná část územně plánovací dokumentace u územního plánu obce obsahuje zejména […] urbanistickou koncepci, využití ploch a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení změn v užívání staveb, zásady uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního systému ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro těžbu nerostů, vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav.“ [39] Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Aos 2/2013-116, závěr o tom, zda je změna územního plánu opatřením obecné povahy se odvíjí od toho, zda je měněn regulativ, který má být upraven v závazné části územního plánu. Je-li tomu tak, pak se bez ohledu na skutečně zvolenou formu změny jedná materiálně o opatření obecné povahy. [40] V projednávané věci je tedy rozhodné to, zda minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně. [41] V rozsudku ze dne 30. 10. 2014, čj. 7 As 153/2014–76, Nejvyšší správní soud konstatoval, že minimální podíl bydlení obsažený v územním plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy nereguluje prostorové uspořádání území. Proto jej nelze přímo srovnávat s indexem podlažní plochy. Přesto se však může jednat o regulativ, jehož vymezení by mělo být závazné. Jak vyplývá z úvah rozšířeného senátu, rozhodující je jeho podřazení pod některý z pojmů uvedených v § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 a především jeho dopad na regulované území a jeho okolí. Z důvodové zprávy k § 29 stavebního zákona z roku 1976 plyne, že s ohledem na rozdíly v podmínkách různých území bylo záměrem zákonodárce ponechat schvalujícímu orgánu určitou autonomii, které části územního plánu schválí jako závazné a které jako směrné. Smyslem rozdělení územního plánu na závaznou a směrnou část je tedy to, aby schvalující orgán mohl některá pravidla a koeficienty, nemající významnější dopad na území, později měnit zjednodušenou procedurou. Právě skutečnost, že index podlažní plochy je zjevně regulativem, který má zcela zásadní dopad na regulované území a jeho okolí, vedla rozšířený senát k závěru, že je jej nutno považovat za „limit využití území“ ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., jehož vymezení je závazné. Toto ustanovení (respektive jednotlivé pojmy v něm obsažené) je tedy nutno interpretovat vždy tak, že pod něj spadají zásadně všechny regulativy, které nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území a zejména práva a povinnosti vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech je nutno v souladu s § 29 stavebního zákona z roku 1976 respektovat autonomní vůli schvalujícího orgánu upravit to které pravidlo či koeficient závazně, nebo naopak směrně. [42] I v případě minimálního podílu bydlení je proto zcela rozhodující posouzení jeho podstaty a dopadu na poměry v území. Toto posouzení je přitom nutno činit ve zcela abstraktní rovině ve vztahu k celému územnímu plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Není totiž možné vyslovit, že minimální podíl bydlení měl být na určitém území regulovaném územním plánem stanoven závazně, kdežto na jiném území regulovaném týmž územním plánem pouze směrně. Shodně se stěžovatelkou pak lze konstatovat, že pro účely posouzení povahy minimálního podílu bydlení je nutno abstrahovat od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Tyto skutečnosti mohou být použity jako příklad důsledků regulace, nicméně je nutno uvažovat o jakýchkoliv potenciálních dopadech této regulace, respektive její změny, kdekoliv na území hlavního města Prahy. Konkrétní okolnosti mají bezesporu význam pro následné posuzování aktivní procesní (a případně posléze i věcné) legitimace navrhovatele. [43] Městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně. Ve svých úvahách vycházel z výše zmíněného usnesení rozšířeného senátu, který se zabýval povahou indexu podlažní plochy obsaženého ve směrné části územního plánu statutárního města Brna. Dle městského soudu též minimální podíl bydlení představuje kategorii míry využití území. Změna této kategorie (snížení podílu bydlení v dané lokalitě) výrazně přispěje ke změně charakteru takto přetvářené lokality; v daném případě umocněné okolností, že předmět úpravy se stal bezprostředně podkladem územního rozhodnutí, jenž se týká památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci. Logickým důsledkem změny podílu bydlení je skutečnost, že je uvolněn prostor ke změně charakteru lokality, a to ve prospěch jiných funkcí, předem nedefinovaných či nepředvídatelných. I stanovení minimálního podílu bydlení je tak podle městského soudu obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho podstatu i význam je podle okolností možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Změna podílu bydlení, aniž by byly stanoveny závazné limity, by mohla ve svém důsledku zcela popřít původní charakter dané lokality. Jeho vymezení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti. [44] Městský soud ve vztahu ke konkrétní řešené úpravě uvedl, že zatímco původně sloužil dům U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt (s minimálním podílem bydlení 70 %), po provedené změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 %, tedy převážně může být dům užíván ke zcela jiným účelům, v úpravě směrné části územního plánu č. U 0982/2011 nijak nevymezeným. Jde přitom o závazný regulativ stanovený minimální hodnotou, která musí být respektována, tedy nepřekročena, a to již s ohledem na skutečnost, že limity obsažené ve výkresu č. 36 schváleného územního plánu jsou dány rovněž veřejným zájmem na zachování památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci ve stavu co nejvíce odpovídajícímu původnímu charakteru dané lokality. Soud má za to, že i tyto hodnoty je třeba respektovat a jejich případnou změnu proto nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti. [45] Nejvyšší správní soud se se závěry, které učinil městský soud, shoduje (s níže uvedenými výhradami). V prvé řadě je třeba říct, že městský soud se správně zabýval povahou uvedeného regulativu v abstraktní rovině, tedy dopadem změny minimálního podílu bydlení ve vztahu k celému územnímu plánu (zvažoval dopady takové změny v jakékoli oblasti regulované územním plánem); dospěl přitom k závěru, že jde o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., tedy že se jedná o regulativ, který musí být součástí závazné části územního plánu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nesouhlasí s dílčím závěrem městského soudu, že jde (stejně jako v případě indexu podlahové plochy či kódu využití území) o obecný regulativ prostorového uspořádání území. Jak totiž vyplývá z povahy tohoto regulativu (který potvrdila i shora citovaná judikatura), minimální podíl bydlení nereguluje otázku prostorového uspořádání území (výška budov, hustota zástavby), ale řeší, jakou funkci (funkce bydlení či jiná) budou mít budovy (stávající, nové, renovované) v dotčeném území. Jde tedy zcela jistě o regulativ funkčního uspořádání území. Tento regulativ tedy stanoví poměr, v jakém budou budovy v území plnit funkci pro bydlení ve vztahu k funkcím jiným. Tato dílčí nesprávnost obsažená v závěrech městského soudu však nic nemění na tom, že ať již jde o regulativ prostorového či funkčního uspořádání území, jedná se o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. [46] Ke shora uvedenému lze doplnit, že Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, čj. 7 As 134/2016–39, implicitně potvrdil právní názor městského soudu, že regulativ minimálního podílu bydlení má být obsažen v závazné části územního plánu a jeho změna je tak materiálně opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud zde totiž dospěl k závěru, že navrhovatelka byla aktivně procesně legitimovaná k podání návrhu dle § 101a odst. 1 s. ř. s. mířícího proti úpravě minimálního podílu bydlení, přičemž potvrdil názor městského soudu, že její námitky nebyly důvodné (nedostatek aktivní věcné legitimace); kasační stížnost zamítl. Pokud by měl soud za to, že napadená úprava není opatřením obecné povahy, musel by přistoupit k odmítnutí návrhu. Je tedy zjevné, že i Nejvyšší správní soud již v minulosti ve své rozhodovací činnosti vycházel z toho, že úprava směrné části územního plánu hl. m. Prahy spočívající ve změně hodnoty minimálního podílu bydlení je materiálně opatřením obecné povahy. [47] Dle stěžovatelky není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že předmětná stavba bude využívána ke zcela jiným účelům, než bylo dosud předpokládáno. Dle Nejvyššího správního soudu však z rozsudku městského soudu vyplývá logická (byť ne zcela přesně a podrobně vyjádřená) úvaha, že při snížení minimálního podílu z hodnoty 7 (tedy odpovídající minimálnímu podílu bydlení ve výši 70 %) na hodnotu 4 (tedy 40 % minimálního podílu bydlení) nastane situace, kdy dříve dominantní funkce – tj. bydlení, se stane funkcí marginální a v dotčené lokalitě budou převažovat funkce od bydlení odlišné. Ke změně charakteru od lokality primárně sloužící k bydlení k funkcím jiným tedy v důsledku této změny může dojít. V této souvislosti je pak bez významu, že je obecně známou skutečností, že stěžovatelka hodlá v předmětné nemovitosti mimo jiné zřídit Knihovnu Václava Havla. Sama stěžovatelka totiž na jiném místě své kasační stížnosti správně cituje judikaturu, podle které je nutno při posuzování charakteru napadeného regulativu abstrahovat od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Obecný regulativ funkčního využití území totiž platí pro předem neurčitý okruh adresátů a není tedy vyloučeno, že v budoucnu může dojít k jakémukoli funkčnímu využití dotčené nemovitosti, bez ohledu na to, co nyní v územním řízení požaduje stěžovatelka. [48] Dle stěžovatelky se dotčený regulativ vztahuje jen k domu na pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany; pouze v této budově dojde ke snížení podílu bydlení na minimální hodnotu 4 (40 %); to ale neznamená, že v důsledku takového snížení minimálního podílu bydlení na jednom pozemku dojde ke snížení minimálního podílu bydlení ve vymezené ploše. Není účelem minimálního podílu bydlení, aby byl posuzován a dosažen u každé stavby, ale je nutné jej posuzovat v celé vymezené ploše. Snížení minimálního podílu bydlení u jedné budovy ještě neznamená popření charakteru dané lokality. [49] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že předmětná úprava územního plánu se dotýká jedné konkrétně vymezené budovy. Právě ve vztahu k úpravě regulativu minimálního podílu bydlení v této konkrétní budově namítá navrhovatel dotčení svých subjektivních práv. A posouzení tohoto dotčení bylo předmětem nyní souzené věci; argumentace stěžovatelky, že je třeba posuzovat minimální podíl bydlení v celé vymezené ploše, proto není relevantní. Předmětem přezkumu by totiž mohla větší plocha být pouze za předpokladu, kdyby napadená úprava měnila regulativ v takové ploše. Rozsah přezkumu je tak dán předmětem napadeného opatření obecné povahy, který se v dané věci omezil na budovu na parc. č. 193 v k. ú. Hradčany. [50] Kasační námitky týkající se nesprávného posouzení povahy napadeného regulativu nejsou důvodné. (…) *) S účinností od 1. 7. 2006 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). **) S účinností od 1. 7. 2006 zrušena zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

decision_898.txt

k § 11 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákonů č. 98/1999 Sb., č. 375/2011 Sb. a č. 41/2015 Sb. Při rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění účinném od 1. 4. 2015 vychází orgán ochrany zemědělského půdního fondu z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu ve smyslu § 21 tohoto zákona (viz § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu). Výpočet odvodu tedy provede podle právní úpravy účinné ke dni nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 As 362/2017-30) Prejudikatura: č. 2377/2011 Sb. NSS, č. 2434/2011 Sb. NSS, č. 3160/2015 Sb. NSS, č. 3348/2016 Sb. NSS a č. 3539/2017 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným ACL Technology proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, o kasační stížnosti žalobce. Městský úřad Rychnov nad Kněžnou, Odbor výstavby a životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“), udělil žalobkyni dne 11. 2. 2015 souhlas s trvalým odnětím ze zemědělského půdního fondu pozemkové parcely č. 5737/1 o výměře 0,1312 ha a části pozemkové parcely č. 5740 o výměře 0,4317 ha, obě druhem pozemku orná půda, v k. ú. Solnice, pro vybudování výrobního závodu pro montáž a skladování výrobků automobilového průmyslu. Za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu v celkové výměře 0,5629 ha stanovil žalobkyni orientační výši odvodu ve výši 4 523 159 Kč. Tento souhlas pojal správní orgán I. stupně jako závazné stanovisko do společného rozhodnutí ze dne 21. 4. 2015 zahrnujícího územní rozhodnutí pro umístění stavby a stavební povolení pro tuto stavbu (dále též „společné rozhodnutí“). Žalobkyně dne 23. 2. 2016 správnímu orgánu I. stupně oznámila, že v projektu došlo ke změně oplocení, což vedlo k navýšení výměry pozemků na současných 0,6712 ha. Tato změna přitom již byla zapracována do zmíněného společného rozhodnutí, aniž by došlo ke změně původního souhlasu s trvalým odnětím pozemků ze zemědělského půdního fondu. Správní orgán I. stupně vydal dne 2. 6. 2016 rozhodnutí, kterým předepsal žalobkyni dle § 11 odst. 1 a 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, poplatek za trvalé odnětí zemědělské půdy ve výměře 0,6712 ha ze zemědělského půdního fondu ve výši 5 970 024,60 Kč. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný v rozhodnutí ze dne 5. 8. 2016 zamítl. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, ve které namítala, že správní orgány sice v řízení ve věci placení odvodu správně postupovaly podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, avšak nesprávně vycházely z právního stavu před novelizací tohoto zákona zákonem č. 41/2015 Sb., a dospěly tak k nesprávné výši odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Krajský soud neshledal žalobní námitky důvodnými, a proto žalobu rozsudkem ze dne 26. 9. 2017, čj. 30 A 110/2016-55, zamítl. Na základě judikatury Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že správní orgány správně vycházely z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, tedy při výpočtu výše odvodu aplikovaly právní úpravu účinnou ke dni vydání souhlasu, tj. zákon o ochraně zemědělského půdního fondu účinný do 31. 3. 2015. Krajský soud nepovažoval za důvodnou námitku, že judikaturu Nejvyššího správního soudu nelze na situaci žalobkyně použít, neboť řešila střet právní úpravy účinné do 31. 12. 2010 a právní úpravy účinné od 1. 1. 2011. Pravidlo, že při rozhodování o odvodech podle § 11 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí ve věci vydaného podle zvláštních právních předpisů, bylo obsaženo již v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb., kterým byla provedena novela účinná od 1. 1. 2011. Dnes je toto pravidlo zakotveno přímo v § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Mezi porovnávanými právními úpravami tak dle soudu neexistuje odlišnost, v jejímž důsledku by nebyl použitelný závěr judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně výkladu pojmu „právní stav“ a z toho plynoucí závěr, že při stanovení výše odvodů musí být aplikována právní úprava účinná ke dni udělení souhlasu dle § 9 téhož zákona. Tento závěr přitom nelze uplatnit jen na ty situace, kde by nová právní úprava byla pro účastníka řízení méně výhodná než úprava účinná ke dni udělení souhlasu. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že krajský soud nesprávně aplikoval judikatorní závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudcích ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012–25, ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 38/2013-30, č. 3160/2015 Sb. NSS, a ze dne 14. 3. 2016, čj. 2 As 18/2016-27, na právně i skutkově odlišný případ stěžovatelky a shledal tak stanovení odvodu dle neúčinného právního předpisu postupem po právu. Aplikace nesprávného právního předpisu, tj. zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění novely č. 402/2010 Sb., vedla ke stanovení odvodu za odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu ve výši 5 970 024,60 Kč, ačkoliv při použití správného předpisu, tj. téhož zákona ve znění novely č. 41/2015 Sb., by měl být odvod stanoven ve výši 597 002,46 Kč. Klíčová je nesprávná interpretace pojmu „právní stav“ soudem a s tím související setrvání na závěrech Nejvyššího správního soudu, které bylo možno aplikovat pouze na řízení ve věci placení odvodů zahájená do 31. 3. 2015, nikoliv již na tato řízení zahájená po 1. 4. 2015. Ve věci stěžovatelky bylo řízení o placení odvodu zahájeno dne 29. 4. 2016, tedy více než rok poté, co již byl účinný zákon o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění novely č. 41/2015 Sb. Správní orgán však stanovil odvod podle znění právního předpisu, který byl sice účinný v době zahájení řízení o udělení souhlasu o odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, ale v době zahájení řízení o stanovení výše odvodu již zrušený. Na rozdíl od případů, které posuzovala judikatura Nejvyššího správního soudu, kdy střet staré a nové právní úpravy řešila přechodná ustanovení novelizovaného předpisu, v případě stěžovatelky bylo pravidlo obsaženo přímo v textu zákonného ustanovení, a stalo se tedy závazným jednak pro správní orgán, který je povinen se jím řídit, a jednak pro účastníka řízení, kterému svědčí princip oprávněného očekávání, že správní orgán bude postupovat v souladu se zákonem. Stěžovatelka tak v souladu s judikaturou Ústavního soudu (nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., nebo sp. zn. Pl. ÚS 11/99, č. 44/1999 Sb.) očekávala, že pokud bylo řízení o odvodu zahájeno po účinnosti novelizovaného právního předpisu, tohoto předpisu se použije pro stanovení odvodu. Odlišným právním výkladem tak byla významně narušena její právní jistota. Činnost správních orgánů je vázána principem zákonnosti a tomu také odpovídá požadavek právní jistoty a předvídatelnosti rozhodnutí orgánů veřejné moci. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013-30 nesprávně vysvětlil, že nelze zaměňovat pojem „právní stav“ s pojmem „stav právních předpisů“. Stěžovatelka je přesvědčena, že pokud je v rámci správního řízení na jiných místech pojednáváno o pojmu „právní stav“, jako např. v § 75 s. ř. s., je zájmem zákonodárce pod tento pojem subsumovat i faktický stav, resp. znění právních předpisů. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2004, čj. 6 A 85/2000-64, č. 678/2005 Sb. NSS, a na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2005-54. Žalovaný ve svém vyjádření odmítl stěžovatelčino tvrzení o nesprávné interpretaci pojmu „právní stav“ krajským soudem. Uvedl, že právní stav je faktum, které má právní účinek. Tímto faktem se žalovaný zabýval v rámci odvolacího řízení a dospěl k logickému závěru, že odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu byl stanoven v souladu se zákonem. Účelem v souhlasu pravomocně stanovené orientační výše odvodu za trvalý zábor zemědělské půdy je podat závaznou informaci tomu, kdo specifikovanou půdu hodlá odejmout, kolik má zaplatit za trvalý zábor této půdy. Informace je závazná v tom smyslu, že konečná výše odvodu je závislá pouze na realizaci skutečné výměry trvalého záboru zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu. Konkrétní znění zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vymezující výpočet tohoto odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu v době vydání rozhodnutí o trvalém záboru se vztahuje ústavně konformním výkladem právních předpisů na záměry, které nemají stanovenou orientační výši odvodů závazným stanoviskem příslušného správního orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [15] Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu byl s účinností od 1. 4. 2015 novelizován zákonem č. 41/2015 Sb., který mimo jiné změnil přílohu tohoto zákona Sazebník odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Novelizace se zároveň dotkla úpravy placení odvodů v § 11, který zní následovně: „(1) Osoba, které svědčí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je povinna za odňatou zemědělskou půdu zaplatit odvod ve výši stanovené podle přílohy k tomuto zákonu. (2) O výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle přílohy k tomuto zákonu po zahájení realizace záměru. U záměrů prováděných po etapách vymezených v souhlasu s odnětím orgán ochrany zemědělského půdního fondu rozhoduje o odvodech samostatně za odnětí pro každou jednotlivou etapu po jejím zahájení. (3) Při rozhodování o odvodech orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu (§ 21).“ [16] Pro posouzení věci je podstatný výklad § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, který do zákona nově vtělil pravidlo, jež stanovuje, podle jakého právního stavu se má postupovat při rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Důvodová zpráva k zákonu č. 41/2015 Sb. uvádí, že účelem zakotvení tohoto pravidla bylo odstranit „nejasnosti, které vznikají v důsledku skutečnosti, že od vydání souhlasu podle § 9 do realizace záměru může uběhnout značný čas. V tom mezidobí se často stává, že situace s právními dopady se změní. Proto stav rozhodný, ze kterého se má vycházet, se musí jasně stanovit.“ Zákonodárce se tak zjevně snažil o jednoznačné vyřešení situace, kdy v rozmezí mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a realizací záměru, na kterou je vázáno následné rozhodování o odvodu, dojde ke změně právního stavu. Typicky se bude jednat o změnu právní úpravy, resp. odlišné stanovení sazeb v Sazebníku odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném před touto novelou totiž řešení této situace nijak neupravoval. Obdobné pravidlo bylo obsaženo (poněkud nevhodně) pouze v přechodných ustanoveních v čl. V bodu 2 zákona č. 402/2010 Sb., který novelizoval zákon o ochraně zemědělského půdního fondu s účinností od 1. 1. 2011 (zde bylo uvedeno: „Při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.“). [17] Ustanovení § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015 je tedy třeba vykládat tak, že pokud bylo ve věci vydáno rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů (podle stavebního zákona z roku 2006), mají správní orgány při stanovení výše odvodu postupovat dle právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí (konkrétně se jedná o první rozhodnutí ve věci). Pokud však ve věci takové rozhodnutí vydáno nebylo, bude pro stanovení odvodu rozhodný právní stav ke dni právní moci rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ustanovení § 11 odst. 3 zároveň výslovně odkazuje na § 21, který nově specifikuje, v jakých případech se souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu považuje za rozhodnutí vydané ve správním řízení: „Souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 9 je rozhodnutím vydaným ve správním řízení, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí by se jinak souhlas stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí.“ Z § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak lze jednoznačně dovodit, že pro rozhodování o odvodu není rozhodný právní stav ke dni vydání souhlasu dle § 9, pokud nejde o rozhodnutí ve správním řízení. [18] V posuzované věci jsou podstatné následující skutkové okolnosti. Dne 11. 2. 2015 byl stěžovatelce vydán souhlas s trvalým odnětím pozemků ze zemědělského půdního fondu, ve kterém byla stanovena orientační výše odvodu 4 523 159 Kč. Tento souhlas se stal součástí společného územního rozhodnutí a stavebního povolení stavby „Závod ACL technology – Solnice – Kvasiny“ ze dne 21. 4. 2015, které nabylo právní moci dne 28. 4. 2015. [19] Podle stěžovatelky měly správní orgány při stanovení výše odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu postupovat dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, resp. vyměřit stěžovatelce odvod ve výši 597 002,46 Kč, nikoliv v souladu s předchozím zněním tohoto zákona v částce desetkrát vyšší. Správní orgány a krajský soud naopak dovodily, že výše odvodu má být stanovena podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu. Vycházely přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013-30 vztahujícího se ovšem k předchozímu znění zákona o ochraně zemědělského půdního fondu účinnému do 31. 3. 2015. Nejvyšší správní soud zde interpretoval výše zmiňované pravidlo stanovené v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. tak, že „[v] rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů“. [20] Jádro sporu tedy spočívá v otázce, jak se má vykládat pojem „právní stav“ ve smyslu § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Konkrétně je nutno posoudit, zda právním stavem ke dni právní moci prvního rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů je také obsah závazného stanoviska (souhlasu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu), které stanoví orientační výši odvodů, jak v souladu s rozsudkem čj. 7 As 38/2013-30 dovodily správní orgány a krajský soud. [21] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že pojem „právní stav“ nelze ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem je zcela jistě také obsah existujících rozhodnutí správních orgánů (viz např. Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010-255, č. 2377/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s krajským soudem a správními orgány v tom, že by za právní stav dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu měl být považován také obsah souhlasu s odnětím půdy dle § 9 tohoto zákona. [22] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu uvádí: „K odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr.“ V tomto souhlasu orgán ochrany zemědělského půdního fondu mimo jiné „vymezí, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu: [§ 9 odst. 8 písm. d) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]“. Podle § 9 odst. 9 tohoto zákona „[v]ýši odvodů vymezí orgán ochrany zemědělského půdního fondu pouze orientačně. Konečná výše odvodů se stanoví podle § 11.“ [23] Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu tedy rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, ve kterém je také orientačně stanovena výše odvodu, a vydáním rozhodnutí o povinnosti platit odvod v konkrétní výši dle § 11 tohoto zákona, které navazuje až na realizaci předmětného záměru. [24] Souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je (pokud na něj navazuje rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu – viz § 21 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu („Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“). [25] Charakterem závazných stanovisek se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, ve kterém konstatoval, že „[z]ávazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu, ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“. Dále uvedl, že „[s]kutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí.“ [26] Souhlas dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve formě závazného stanoviska – kromě toho že umožňuje odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle jiných právních předpisů – také podává informaci, zda odnětí půdy podléhá odvodu a v jaké výši by byl odvod dle aktuální právní úpravy vyměřen. Vymezení výše odvodu je však pouze orientační (viz § 9 odst. 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu), a nelze jej proto chápat jako absolutní v tom smyslu, že by nemohla být výše odvodu následně v samostatném rozhodnutí o odvodu dle § 11 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu změněna, typicky v souvislosti s úpravou konkrétní výměry odnímaného pozemku, ale také v souvislosti se změnou právní úpravy. [27] Je také třeba vzít v úvahu, že výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, resp. stanovení kritérií pro jejich výpočet uvedených v příloze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, koresponduje s veřejným zájmem na ochraně zemědělské půdy, a odráží tak jakousi společenskou hodnotu zemědělské půdy v daném časovém okamžiku. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku čj. 9 As 175/2012-25 zmínil, že prvotním účelem odvodů za odnětí půdy nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali jen v nezbytně nutných případech. [28] Vzhledem k tomu, že účinky souhlasu s odnětím půdy se aktivují právní mocí správního rozhodnutí, do kterého je včleněno, neboť až na základě tohoto rozhodnutí může dojít k faktickému odnětí půdy, logicky také cenu za toto odnětí nelze závazně určit dopředu, ale až v návaznosti na toto rozhodnutí, resp. na realizaci záměru. A právě proto zákon v § 11 odst. 3 stanovuje, že pro výši odvodu je rozhodný právní stav ke dni právní moci prvního rozhodnutí ve věci vydaného podle stavebního zákona. Ze smyslu ani textu zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak zcela jistě nelze dovodit, že by výše odvodu měla být konzervována podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy, a nemohla by doznat změn v souvislosti s pozdější změnou sazeb odvodů odrážejících aktuální hodnotu zemědělské půdy. [29] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že obsah souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu nelze chápat jako součást právního stavu dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ač je tento závěr do určité míry v rozporu s rozsudkem tohoto soudu čj. 7 As 38/2013-30 a na něj navazujícím rozsudkem čj. 2 As 18/2016-27, Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě neshledal důvod pro předložení věci rozšířenému senátu. Odlišný závěr předchozí judikatury totiž nerespektuje závěry usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 75/2009-113 týkající se charakteru závazných stanovisek a přiznává souhlasu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu právní účinky, které mu, coby závaznému stanovisku ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu, nepřísluší. V této souvislosti je nutno připomenout stanovisko samotného rozšířeného senátu, že „[p]okud senáty NSS nevezmou při rozhodování v úvahu právní závěr rozšířeného senátu, který na rozhodování v dané věci dopadá, jedná se o exces proti povinnosti respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Takové pochybení, byť třebas i opakované, však bez dalšího nezakládá konflikt judikatury, a tím pádem ani povinnost dalšího senátu předložit věc k posouzení rozšířenému senátu, aplikuje-li senát právní závěr vyjádřený v rozhodnutí rozšířeného senátu“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, č. 3539/2017 Sb. NSS, či též rozsudek ze dne 29. 9. 2010, čj. 1 As 77/2010-95). Nyní posuzovaná věc se navíc týká nové právní úpravy, tj. zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, jenž výslovně upozorňuje na rozdíl mezi souhlasem o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, který je rozhodnutím ve správním řízení, a souhlasem, který představuje závazné stanovisko samo o sobě nevyvolávající právní účinky (§ 21). [30] Námitka stěžovatelky, že odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu byl stanoven nesprávně dle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu, je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se stěžovatelkou v tom, že správní orgán měl výši odvodu stanovit dle právní úpravy účinné ke dni právní moci společného rozhodnutí zahrnujícího územní rozhodnutí a stavební povolení, tj. podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015. [31] Zbylá argumentace stěžovatelky v neprospěch aplikace dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu je však neopodstatněná. Za relevantní v tomto ohledu nelze považovat zejména odkaz na judikaturu Ústavního soudu zakotvující obecné pravidlo pro řešení časového střetu staré a nové právní úpravy, podle něhož od účinnosti nové právní úpravy se i právní vztahy vzniklé podle předchozí právní úpravy řídí novou právní úpravou. Oproti tomu vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní úpravou. Toto pravidlo je samozřejmě obecně platné, není však namístě ho aplikovat v případech, kdy sám zákon upravuje, jakým způsobem se mají případné střety staré a nové právní úpravy řešit. V případě § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se navíc nejedná o pravidlo řešící střet právních úprav, a proto stěžovatelčin odkaz na uvedenou judikaturu ústavního soudu není případný. [32] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by se v případě placení odvodu měla použít pozdější právní úprava, pokud je pro ni příznivější. Odvod za odnětí půdy ze zemědělského pozemkového fondu totiž zcela jistě nemá povahu trestu, jak dovozuje stěžovatelka z toho, že negativně dopadá do její majetkové sféry. Pak by totiž nesmyslně musely být považovány za trest například i veškeré daně a poplatky. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, na které stěžovatelka v této souvislosti odkazuje, lze za trest sui generis považovat daňové penále, jež má samo o sobě povahu daňové sankce, nikoliv jakýkoliv odvod či poplatek.

decision_899.txt

k § 39 odst. 1 písm. q) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních) Držitel zbrojní licence je podle § 39 odst. 1 písm. q) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, povinen ohlásit policii každou změnu ráže zbraně, nikoliv jen takovou, která je spojena se změnou kategorie zbraně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 As 94/2023-24) Prejudikatura: stanovisko pléna Ústavního soudu č. 1/1996 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). Věc: Řehák & Řehák, v. o. s., proti Ministerstvu vnitra o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 1. 2021. Tím žalovaný zčásti vyhověl jejímu odvolání proti rozhodnutí Policejního prezidia České republiky, kterým byla shledána vinnou z několika přestupků podle zákona o zbraních. Předmětem řízení před městským soudem byl mimo jiné přezkum výroku rozhodnutí žalovaného, který se týkal přestupku podle § 76d odst. 1 písm. q) zákona o zbraních. Toho se žalobkyně dopustila tím, že neohlásila do deseti pracovních dnů příslušnému útvaru policie změnu ráže 44 kusů zbraní. Městský soud rozsudkem ze dne 22. 2. 2023, čj. 8 A 34/2021-64, žalobu zamítl. Uvedl, že smyslem § 76d odst. 1 písm. q) zákona o zbraních je ochrana základních údajů o zbrani. Mezi základní údaje, které identifikují zbraň, patří její kategorie a ráže. Z jazykového, systematického a logického výkladu § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních plyne, že změnu ráže je třeba ohlásit vždy (bez ohledu na to, zda změnou ráže dojde i ke změně kategorie zbraně). Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítla, že městský soud nesprávně vyložil § 39 odst. 1 písm. q) téhož zákona. Oproti městskému soudu se domnívala, že zákon ukládá povinnost ohlašovat policii pouze takovou změnu ráže zbraně, která ve svém důsledku vyvolá i změnu její kategorie. Ze slova „oprava“ totiž pojmově žádná změna kategorie vyplývat nemůže, neboť opravou nezískává zbraň žádné nové vlastnosti, pouze se obnovují její původní vlastnosti, které dočasně ztratila. Má-li dávat text ustanovení smysl, musí být pro vznik ohlašovací povinnosti při změně ráže zbraně určující, zda změnou ráže zbraně dojde zároveň ke změně její kategorie. V opačném případě by totiž podmínka změny kategorie zůstala zcela bez reálného využití. Stěžovatelka sice změnila ráži u několika zbraní, nedošlo ovšem ke změně jejich kategorie. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s výkladem § 39 odst. 1 písm. q) téhož zákona, jak jej provedl městský soud. Ráže je jedním z údajů, které přímo zbraň identifikují podle § 10 odst. 1 písm. c) citovaného zákona. Stejně tak se podle vyhlášky č. 221/2017 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o zbraních, jedná o údaj, který se zapisuje do průkazu zbraně. Oproti tomu oprava zbraně nemusí mít žádný vliv na údaje o zbrani. Proto je třeba ohlásit opravu zbraně pouze v případě, kdy v jejím důsledku dojde i ke změně kategorie zbraně jako jejího základního údaje. Nejvyšší právní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [22] Co se týká přestupku podle § 76d odst. 1 písm. q) zákona o zbraních, jehož se dopustí držitel zbrojní licence skupiny A až J tím, že neohlásí změnu ráže zbraně nebo opravu zbraně podle § 39 odst. 1 písm. q), směřuje kasační námitka stěžovatelky k výkladu posledně uvedeného ustanovení. [23] Dle § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních držitel zbrojní licence skupiny A až J je povinen ohlásit do 10 pracovních dnů příslušnému útvaru policie změnu ráže zbraně nebo opravu zbraně mající za následek změnu kategorie zbraně. [24] Stěžovatelka argumentuje tak, že dle jejího názoru nemůže opravou zbraně nikdy dojít ke změně její ráže. Oprava nikterak nemění vlastnosti zbraně, pouze obnovuje ty, které zbraň již měla. Tudíž je nutné vztáhnout podmínku změny kategorie zbraně alespoň ke změně ráže. V opačném případě by totiž slova mající za následek změnu kategorie zbraně v § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních zůstala bez možnosti reálné aplikace. Stěžovatelka proto dospěla k závěru, že ohlašovací povinnost související se změnou ráže zbraně vzniká pouze tehdy, jestliže dojde v souvislosti se změnou ráže zbraně zároveň i ke změně její kategorie. [25] Hypotéza právní normy obsažené v § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních je formulována alternativně: první varianta se týká změny ráže, druhá opravy zbraně. Z jazykového výkladu uvedené právní normy na první pohled nevyplývá, že by se podmínka změny kategorie zbraně měla vztahovat ke změně její ráže. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu omezit první variantu hypotézy dané právní normy pouze na takovou změnu ráže, jejímž důsledkem je změna kategorie zbraně, jistě by tak učinil přesnější formulací textu normy. Proto je třeba zdůraznit, že výklad stěžovatelky neodpovídá čistě jazykovému výkladu. To ostatně potvrzuje i stěžovatelka ve své argumentaci, neboť se odvolává na výklad sledující zachování rozumného smyslu daného ustanovení (viz stěžovatelčin obrat „z uvedeného vyplývá, že jediná smysluplná souvislost […]“). [26] Při výkladu právní normy je třeba vždy nejprve vycházet z jejího doslovného znění. Výklad e ratione legis lze před jazykovým výkladem upřednostnit pouze za situace, kdy je jazykové vyjádření normy nejasné či nesrozumitelné (např. umožňuje více výkladů) nebo kdy je doslovné znění normy v rozporu s jejím smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakýchkoliv pochyb. Respektování podmínek, za nichž lze upřednostnit teleologický výklad právní normy před jazykovým, je významnou pojistkou proti libovůli orgánu aplikujícího právo (viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, č. 1/1996 Sb. ÚS, část IV). Jinými slovy, je třeba snést pádné argumenty k tomu, aby bylo přípustné právní normu vyložit jinak, než odpovídá jejímu doslovnému znění. Z důvodové zprávy k zákonu o zbraních nelze zjistit, jaký cíl zákonodárce touto právní normou sledoval. [27] Nejvyšší správní soud předesílá, že se nebude pouštět do hodnocení, zda je možné opravou zbraně docílit změny její kategorie. Tato otázka se totiž týká pouze druhé varianty alternativně formulované hypotézy právní normy obsažené v § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních (oprava zbraně mající za následek změnu kategorie zbraně). Tato druhá varianta nebyla na projednávaný případ městským soudem či žalovaným vztažena. Ani skutečnost, že by ona druhá varianta zůstala bez reálného využití, neboť změna kategorie zbraně její opravou je logický nonsens, neznamená, že by tím měl být ovlivněn výklad první varianty alternativně formulované hypotézy. Pokud by bylo zřejmé, že povinnost ohlásit změnu ráže zbraně se má vztahovat na jakýkoliv takový případ, není důvod tuto povinnost zužovat výkladem právní normy pouze proto, aby jiná její alternativa nezůstala bez praktického využití. Ostatně takového výsledku by stejně nebylo dosaženo, neboť ať se vyloží první varianta jakkoliv, nemění to nic na tom, že opravu zbraně by bylo zapotřebí oznamovat jen tehdy, pokud by došlo ke změně kategorie zbraně (což je dle stěžovatelky logicky vyloučeno). Argument vycházející z potřeby zachovat rozumný smysl druhé varianty alternativní hypotézy je tedy nesmyslný. [28] Má-li snad stěžovatelka za to, že následek v podobě změny kategorie zbraně se vztahuje k první variantě alternativně formulované hypotézy (změna ráže zbraně) a nikoliv k druhé (oprava zbraně), znamenalo by to, že by držitel zbrojní licence byl povinen oznamovat změnu ráže zbraně pouze v určitých případech (pokud by současně docházelo ke změně kategorie zbraně) a naproti tomu opravu zbraně vždy. Takový výklad ovšem nedává rozumný smysl. [29] Ráže zbraně je jedním ze základních údajů identifikujících zbraň. Jedná se o údaj, který musí být evidován [viz čl. 4 odst. 4 písm. a) směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní]. Zákon o zbraních vymezuje v § 10 odst. 1 písm. c) skupinu údajů, které označuje jako údaje o zbrani. Jedná se o druh zbraně, značku výrobce zbraně, vzor (model), ráži a výrobní číslo zbraně. Ve svém souhrnu představují tyto údaje jedinečný identifikátor zbraně. Jeví se tedy racionální, jestliže zákon držiteli licence (stejně jako v § 29 držiteli zbrojního průkazu) ukládá povinnost ohlásit změnu ráže zbraně, neboť v důsledku toho se mění jeden ze znaků jedinečného identifikátoru zbraně. Z hlediska identifikačních údajů zbraně naopak není významná její kategorie, neboť ta je právním institutem koncipovaným pro diferencovaný přístup k jednotlivým skupinám (kategoriím) zbraní z hlediska jejich právního režimu. Vázání povinnosti oznámit změnu ráže zbraně na podmínku, že v důsledku toho došlo ke změně kategorie zbraně, tedy není logické. Z hlediska jednoznačné identifikace zbraně je naopak významná jakákoliv změna ráže zbraně, byť se v jejím důsledku nemění právní režim nakládání s ní (tedy kategorie zbraně). Naproti tomu není žádného rozumného důvodu, aby byla oznamována každá oprava zbraně (bez jakékoliv limitující podmínky). Informace o provedení opravy zbraně není z hlediska zákona o zbraních ani směrnice 91/477/EHS významná. [30] Stěžovatelka svoji argumentaci týkající se výkladu hypotézy § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních nespojila se smyslem (účelem) právní normy, a tudíž nevykročila z mezí jazykového výkladu právní normy. Její výklad není podporován systematickým ani teleologickým výkladem právní normy a vede k neracionálnímu výsledku. Jen stěží lze považovat za rozumný (logický, a tudíž přesvědčivý) takový výklad, na jehož základě by bylo třeba ohlásit policii každou opravu zbraně, zatímco změna jednoho z významných identifikačních údajů zbraně povinně evidovaného státem by v určitých případech nevyžadovala ohlášení vůbec. [31] Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný důvod, proč by se měl v té části § 39 odst. 1 písm. q) zákona o zbraních vztahující se ke změně ráže zbraně jakkoliv odchylovat od výkladu zastávaného žalovaným i městským soudem. Takový výklad totiž není v rozporu s jazykovým výkladem, a je navíc podpořen i výkladem teleologickým a systematickým, jenž reflektuje význam ráže zbraně pro její přesnou identifikaci. Zajištění evidenčního pořádku ohledně údajů o zbrani, které představují její jedinečný identifikátor, je základem pro řádné plnění dalších povinností stanovených zákonem o zbraních. (…)

decision_9.txt

k § 17 a § 33 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) Pokud z vnitřního předpisu vysoké školy či její součásti (§ 17 a § 33 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) vyplývá právo studenta na přiměřený čas k přípravě odpovědí během státní rigorózní zkoušky, je tento přiměřený čas třeba chápat materiálně, tedy nejen jako určitý časový úsek, ale i reálnou možnost jeho využití připravujícím se studentem. Pokud by došlo k situaci, že by byl připravující se student rušen hlukem (nebo jakýmkoli jiným vnějším vlivem) v té míře, že by byl v důsledku toho zbaven možnosti připravovat si odpovědi, fakticky by se o poskytnutí přiměřeného času k přípravě odpovědí nejednalo. Takovou situací ale není jakékoli působení vnějších rušivých vlivů na připravujícího se studenta. Od studenta vysoké školy lze očekávat přiměřenou schopnost odfiltrovat vnější ruchy a podat intelektuální výkon i v akusticky (popř. jinak) ne zcela sterilním prostředí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2024, čj. 2 As 312/2023-36) Prejudikatura: č. 360/2004 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 116/2018 Sb. Věc: L. F. proti rektorce Univerzity Karlovy o ukončení studia, o kasační stížnosti žalobkyně. Podstatou této věci je otázka, zda došlo při státní rigorózní zkoušce žalobkyně na 1. lékařské fakultě Univerzity Karlovy k porušení vnitřních předpisů tím, že byla žalobkyně při přípravě na tuto zkoušku rušena hlukem. Děkan 1. lékařské fakulty Univerzity Karlovy rozhodnutím ze dne 17. 1. 2022 podle § 68 odst. 1 písm. g) a § 56 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách a podle čl. 9 odst. 12 Studijního a zkušebního řádu Univerzity Karlovy („SZŘ UK“) ukončil studium žalobkyně v magisterském studijním programu Všeobecné lékařství. Důvodem ukončení studia byla skutečnost, že žalobkyně ani ve druhém opravném termínu (dne 13. 12. 2021) úspěšně nevykonala část státní rigorózní zkoušky z Interny (B00073). Žalobkyně podala odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 29. 4. 2022 zamítla. Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze. Namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné, popřípadě nicotné. Dosud nebylo rozhodnuto o její žádosti o anulování státní rigorózní zkoušky. Žalovaná se dostatečně nevypořádala se všemi odvolacími námitkami. Druhý opravný termín proběhl v rozporu s čl. 18 odst. 3 Pravidel pro organizaci studia na 1. lékařské fakultě (dále jen „Pravidla“). Žalobkyně totiž byla při přípravě vyrušována hlukem osob přítomných v místnosti, které hlasitě diskutovaly o tématech nesouvisejících se zkouškou, což je patrné ze zvukového záznamu pořízeného žalobkyní. Namítla také, že žalovaná bezdůvodně upřednostnila subjektivní perspektivu členů komise nad perspektivou žalobkyně, poukázala na rozdíl mezi zvukem a hlukem a na vědecké závěry k vlivu hluku na soustředění. Městský soud při jednání provedl dokazování přehráním jedné z nahrávek pořízených a předložených žalobkyní (konkrétně nahrávky č. 3 zachycující přípravu žalobkyně s počítačově zesílenou hlasitostí) a žalobu zamítl. Neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo nicotné, ani nedospěl k závěru, že žalovaná řádně nevypořádala odvolací námitky. O žádosti žalobkyně o anulování státní rigorózní zkoušky nemohlo být rozhodováno v samostatném řízení; k tomu městský soud odkázal na § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách. Správní orgány se s argumenty žalobkyně k této otázce správně vypořádaly v rámci rozhodování o ukončení jejího studia. U stěžejní námitky týkající se průběhu přípravy na státní rigorózní zkoušku městský soud neshledal porušení vnitřních předpisů. Žalobkyně nečinila sporným poskytnutí dostatečného času k přípravě. V místnosti nepanoval absolutní klid a ticho, na přípravu v absolutně tichém a klidném prostředí však žalobkyně podle interních předpisů nárok nemá, byť se s ohledem na povahu a účel přípravy určitá míra klidu okolního prostředí očekává. Hovor komise nebyl nepřiměřeně rušivý a byl o poznání tišší než konverzace se studentkami. Členové komise hovořili pokud možno tlumeně, v některých případech šlo i o šepot. Vyrušení v podobě hovoru běžné intenzity cca po tři minuty (při příchodu opozdilé studentky) nepředstavovalo závažné narušení, které by mohlo vést k neúspěchu při zkoušce. Podle městského soudu se žalovaná nespokojila pouze s vyjádřeními členů komise, ale hodnotila i obsah nahrávek a vysvětlila, proč nebyly porušeny vnitřní předpisy. K poukazům žalobkyně na vědecké závěry ohledně dopadů hluku městský soud uvedl, že je sice pravdou, že lidé se zpravidla lépe soustředí v tichu, součástí rigorózní zkoušky je však testování nejen teoretických vědomostí, ale nepřímo i schopnost prokázat své vědomosti ve stresové situaci. Odkazy na vědecké studie proto nepovažoval za podstatné pro projednávanou věc. Na základě výše uvedeného tedy městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 9. 2023, čj. 15 A 54/2022-37. V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku žalobkyně (stěžovatelka) namítla, že se městský soud nevyjádřil k její stěžejní argumentaci týkající se zásadního rozdílu mezi zvukem a hlukem. Městský soud vzal za prokázané, že v místnosti, kde probíhala příprava stěžovatelky, byl určitý hluk. Z toho ale nutně vyplývá, že došlo k porušení interních předpisů. Stěžovatelce není zřejmé, proč se za těchto okolností městský soud zabýval hodnocením míry zjištěného porušení (hluku). Interní předpisy zjišťování míry či intenzity porušení nevyžadují. Podle stěžovatelky lze za notoriety považovat i základní vědecké poznatky. Stěžovatelka definovala pojem hluk z hlediska fyziky, lékařské vědy, psychologie a právní vědy. Zvuky, které ruší, obtěžují, nebo mají dokonce škodlivé účinky, se nazývají hlukem bez ohledu na intenzitu. Jde o bezprahově působící škodlivý faktor. Městský soud nevzal v potaz relevantní právní předpisy, zejména zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Z § 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách vyplývá veřejné subjektivní právo studenta, aby zkouška proběhla za podmínek stanovených podle tohoto ustanovení, a povinnost vysoké školy tyto podmínky dodržet. Po dobu přípravy stěžovatelky debatovaly přítomné osoby o tématech nesouvisejících se zkouškou. Jednou z vlastností zvuku je i jeho informační obsah. Míra rušení zvukem nezávisí jen na jeho fyzikálních parametrech, ale i na postoji lidí k němu a jeho zdroji. Neobstojí proto závěr městského soudu, že není podstatné, o čem komise hovořila. K poukazu městského soudu, že je běžné, aby jeden student byl zkoušen, zatímco jiný se připravuje, stěžovatelka uvedla, že skutkové okolnosti v její věci byly odlišné. Během její přípravy jiný student zkoušen nebyl. Stěžovatelce nebyly poskytnuty obdobné či srovnatelné podmínky jako ostatním studentům a byla objektivně znevýhodněna. Hluk způsobený souběžným hovorem více osob nelze srovnávat se zvukem hlasu jednotlivce. V průběhu zkoušení hovoří vždy jen jedna osoba (zkoušející či zkoušený) a je generován zvuk, zatímco při souběžném hovoru více osob (byť tlumeném), vzniká hluk, který je rušivý a nežádoucí. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že druhý termín státní rigorózní zkoušky stěžovatelky proběhl v souladu se zákonem a vnitřními předpisy. Zákon o vysokých školách ani SZŘ UK neupravují pravidla bezprostřední přípravy. Fakulta v čl. 18 odst. 3 Pravidel upravila způsob výběru otázek losováním a stanovila, že se studentovi poskytne přiměřený čas k přípravě odpovědí. Poskytnutý časový prostor stěžovatelka nečinila sporným. Každý úspěšný student vysoké školy by měl být podle žalované natolik psychicky odolný, aby byl schopen vykonat státní zkoušky a obhájit své vědomosti, a to i v ne zcela akusticky sterilním prostředí. Tím spíše lze takové nároky klást na studenta posledního ročníku studijního programu Všeobecné lékařství, který se v praxi dostane do náročných a vypjatých situací, kdy se bude muset umět správně rozhodnout bez ohledu na hluk či jiný stresový faktor. Argumentace stěžovatelky ohledně rozdílu mezi hovorem jedné a více osob byla podle žalované lichá. V řízení bylo zjištěno, že hovor členů komise mezi sebou byl z hlediska hlasitosti podstatně nižší, tlumený, často šlo o šepot. Oproti jasně srozumitelnému hovoru se studentkami i samotnému zkoušení nebyl hovor členů komise mezi sebou srozumitelný a nešlo rozpoznat, o čem hovořili. Hovor byl i ve srovnání s cinkáním šálků a lžiček tichý. Tlumená konverzace nemohla výrazně narušovat stěžovatelčinu pozornost. Žalovaná poukázala také na to, že nynější stěžovatelčina argumentace nekoresponduje s jejím vyjádřením při vyhlášení výsledků. Jak vyplývá z nahrávky označené č. 2, stěžovatelka po sdělení klasifikace připustila neznalosti, uvedla, že byla ve stresu, a odkázala na práci, péči o rodinného příslušníka a zdravotní problémy. Neodpovídající podmínky při přípravě nezmínila. Žalovaná závěrem podotkla, že pořízení zvukového záznamu bez souhlasu přítomných považuje za neetické a v rozporu s dobrými mravy. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) K dodržení právních a interních předpisů při přípravě stěžovatelky na zkoušku [19] Podle § 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách má student právo konat zkoušky za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem. [20] Podle čl. 19 odst. 2 SZŘ UK se vnitřním předpisem fakulty, kterým se stanoví požadavky studijního programu podle tohoto studijního a zkušebního řádu rozumí vnitřní předpis podle § 33 odst. 2 písm. f) zákona o vysokých školách, nazvaný „Pravidla pro organizaci studia na fakultě“. [21] Podle čl. 18 odst. 3 Pravidel platí, že otázky ke státní zkoušce nebo její části si student losuje. Komise poskytne studentovi přiměřený čas k přípravě odpovědí; v případě konání státní zkoušky nebo její části distančním nebo částečně distančním způsobem lze od poskytnutí času k přípravě upustit. Vylosované otázky jsou vodítkem pro průběh státní zkoušky nebo její části. [22] Stěžovatelka nečiní v řízení sporným věcné hodnocení své zkoušky ani netvrdí, že by neměla dostatečný časový prostor na přípravu. Její argumentace spočívá výhradně v tvrzení, že byla v průběhu přípravy rušena hlukem (hovorem členů zkušební komise). [23] Jak již Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, zákon o vysokých školách s konáním zkoušky spojuje veřejné subjektivní právo studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem. Tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet (rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009-141). V této věci je tedy třeba posoudit dodržení interních norem upravujících průběh státní rigorózní zkoušky. [24] Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že zákon ani vnitřní předpisy Univerzity Karlovy či její 1. lékařské fakulty k otázce zvukové hladiny při přípravě na státní závěrečnou zkoušku nic výslovně neuvádí. Za této situace městský soud uzavřel, že s ohledem na povahu a účel časového prostoru poskytovaného studentovi k přípravě odpovědí na vylosované otázky se určitá míra klidu okolního prostředí očekává. Stěžovatelka však podle interních předpisů nemá nárok na přípravu v absolutně tichém a klidném prostředí (bod 40 napadeného rozsudku). [25] Nejvyšší správní soud s tímto závěrem městského soudu souhlasí. Jde totiž o výklad čl. 18 odst. 3 Pravidel, který je logický, odpovídá vysokoškolské realitě a v dostatečné míře šetří práva zkoušených studentů. Městský soud pojal přiměřený čas k přípravě odpovědí materiálně, tedy nejen jako určitý časový úsek, ale i reálnou možnost jeho využití ze strany studenta. Pokud by skutečně došlo k situaci, že by byl připravující se student rušen hlukem (či jiným vnějším vlivem) v té míře, že by byl v důsledku toho zbaven možnosti připravovat si odpovědi, fakticky by se o poskytnutí přiměřeného času k přípravě odpovědí vůbec nejednalo. Tento závěr z čl. 18 odst. 3 Pravidel implicitně a logicky vyplývá. [26] Situací, kdy by došlo k výše popsanému materiálnímu vyprázdnění přiměřeného času k přípravě odpovědí, ale není a z povahy věci nemůže být jakékoli působení vnějších rušivých vlivů na připravujícího se studenta. Podle Nejvyššího správního soudu tedy nemůže obstát argumentace stěžovatelky, že přítomnost jakéhokoli hluku bez ohledu na jeho intenzitu automaticky představuje porušení stanovených podmínek zkoušky. Tato námitka nemá oporu ve znění Pravidel, a navíc by závěr, jehož se stěžovatelka dovolává, vyvolával absurdní důsledky. [27] Pokud by měla být vysoká škola povinna zamezit jakémukoli působení hluku na připravujícího se studenta, jak tvrdí stěžovatelka, byl by takový požadavek prakticky nerealizovatelný (nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16, č. 116/2018 Sb., bod 53), popřípadě by jeho splnění záviselo spíše na náhodě než na aktivitě vysoké školy, což by však fatálně narušovalo právní jistotu všech zúčastněných (rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS). Lze si představit celou řadu faktorů stojících mimo sféru kontroly vysoké školy, které mohou hluk či jiné vyrušení v průběhu přípravy vyvolávat (např. doprava, stavební práce, povětrnostní podmínky), jakož i legitimních činností samotné vysoké školy s obdobným účinkem (nezbytný pohyb osob po místnosti, komunikace přítomných osob, kontrola připravujících se studentů či jejich zkoušení – k tomu více níže). [28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžovatelčin požadavek na hlukově absolutně sterilní prostředí nemůže obstát. Městský soud i správní orgány obou stupňů se tedy správně zabývaly intenzitou hluku vyvolaného hovorem komise. [29] Žalovaná vyšla při posuzování hlasitosti hovoru členů komise zejména z nahrávek pořízených stěžovatelkou a dospěla k závěru, že stěžovatelčina pozornost nemohla být výrazně narušena. Městský soud zopakoval dokazování (§ 77 odst. 2 věta první s. ř. s.) jednou z nahrávek a dospěl k obdobnému závěru (body 40 a 41 napadeného rozsudku). [30] Jelikož byly všechny nahrávky předložené stěžovatelkou provedeny jako důkaz ve správním řízení a jsou součástí správního spisu, mohl se s jejich obsahem seznámit i Nejvyšší správní soud, aniž by sám prováděl dokazování při jednání (přiměřeně rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75). Neshledal přitom, že by se žalovaná a městský soud dopustili při hodnocení důkazů zásadního pochybení. [31] Žalovaná zdůraznila, že hovor mezi členy komise navzájem byl podstatně méně hlasitý, než když komise hovořila se studentkami; často se jednalo o šepot. Hovor se studentkami je na nahrávce srozumitelný, hovor členů komise navzájem nikoli. Obdobně i městský soud poukázal na nižší hlasitost hovoru členů komise ve srovnání s komunikací se studentkami. Šlo podle něj o tlumený hovor, někdy dokonce i šepot. Nejednalo se o hlasitý hovor, či dokonce překřikování. Asi tříminutové vyrušení v souvislosti s příchodem opozdilé studentky nepředstavovalo závažné narušení (bod 40 napadeného rozsudku). Obě tato hodnocení skutkových zjištění považuje Nejvyšší správní soud za přesvědčivá a odpovídající podkladům, z nichž vychází. [32] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i se závěrem žalované a městského soudu (bod 44 napadeného rozsudku), že podstatou státní (rigorózní) zkoušky je vedle testování teoretických znalostí také nepřímé ověřování schopnosti prokázat své vědomosti ve stresové situaci, což platí tím spíše u studentů studijního programu Všeobecné lékařství. Od studenta vysoké školy lze podle Nejvyššího správního soudu očekávat přiměřenou schopnost odfiltrovat vnější ruchy a podat intelektuální výkon, a to i v akusticky ne zcela sterilním prostředí. [33] Stěžovatelka dále tvrdí, že nemůže obstát závěr městského soudu, podle něhož je nepodstatné, o čem spolu komise hovořila, neboť vlastností zvuku je i jeho informační obsah a míra rušení je ovlivněna i postojem lidí k danému zvuku. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že závěry městského soudu v bodě 41 jeho rozsudku nezpochybňují, že hluk, který má informační obsah, může být rušivější než hluk bez takového obsahu. Městský soud v této části odůvodnění pouze uvedl, že konkrétní téma konverzace členů komise je pro posouzení věci nerozhodné. [34] Z celkového vyznění odůvodnění rozsudku městského soudu je naopak patrné, že míra rušení způsobeného hovorem komise byla posouzena komplexně, tedy včetně zohlednění jeho informačního obsahu. V této souvislosti ostatně Nejvyšší správní soud podotýká, že městský soud a žalovaná se věnovaly i tomu, nakolik je hovor komise srozumitelný (tedy je patrný jeho informační obsah), a vyšly i z nahrávky, která byla podle stěžovatelčina tvrzení zesílena na úroveň odpovídající tomu, co sama vnímala. [35] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i se závěrem městského soudu (bod 42 jeho rozsudku), podle něhož je notorietou, že na tuzemských vysokých školách dochází ke zkoušení tím způsobem, že jeden ze studentů je zkoušen, zatímco další si ve stejné místnosti připravuje odpovědi na své otázky. Tento závěr samozřejmě neznamená, že musí jít o praxi výlučnou (příprava může např. probíhat v odlišné místnosti než zkoušení). Model zkoušení, kdy je k přípravě využívána stejná místnost jako ke zkoušení, však není v rozporu se zákonem ani vnitřními předpisy Univerzity Karlovy či 1. lékařské fakulty a může být motivován i zcela legitimními pohnutkami. [36] Příprava v oddělené místnosti může například klást zvýšené organizační a personální nároky na vysokou školu, neboť je nutné zajistit nejen tuto další místnost, ale i dozor nad připravujícími se studenty, zatímco v jedné místnosti může tento dozor průběžně vykonávat sama zkušební komise. V tomto směru Nejvyšší správní soud upozorňuje také na skutečnost, že v daném případě šlo o mimořádně vypsaný zkušební termín na výslovnou žádost stěžovatelky (bod 3 rozsudku městského soudu). [37] Jestliže tedy lze model zkoušení a přípravy v téže místnosti považovat za souladný se zákonem i interními předpisy, stěžovatelka nemůže uspět ani s námitkou, že jí nebyly poskytnuty obdobné či srovnatelné podmínky, které byly poskytnuty ostatním studentům, neboť před ní nikdo zkoušen nebyl. Z povahy této formy zkoušení totiž vyplývá, že některý ze studentů bude muset být zkoušen jako v pořadí první (a tedy při jeho přípravě nebude nikdo jiný zkoušen). Pouze z této skutečnosti ale nelze podle Nejvyšší správní soud dovozovat, že by šlo o nerovné zacházení s jednotlivými studenty. Jisté míře variace podmínek se při postupném zkoušení několika osob dost dobře vyhnout nelze. [38] Ostatně stěžovatelka dovozuje údajnou nerovnost podmínek zejména s odkazem na námitku, že městský soud nerozlišuje mezi pojmy zvuk a hluk a že nelze srovnávat hluk generovaný hovorem komise a zvuk vznikající při zkoušení jiného studenta. Fakticky tedy tvrdí, že příprava v průběhu hlasitého zkoušení je z hlediska vyrušování při intelektuální činnosti méně zasahující nežli tlumený hovor komise. Ani tato námitka není podle Nejvyššího správního soudu důvodná. [39] Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, proč by i v případě hlasitého zkoušení jiného studenta nemělo jít také o hluk, ale jen o „pouhý“ zvuk. Hluk ostatně sama stěžovatelka definuje v zásadě jako nechtěný zvuk, který ruší či obtěžuje. Je logické, že pokud se má v průběhu přípravy student soustředit na přípravu odpovědí na své otázky, jen stěží pro něj může být hovor komise s jinou osobou ohledně jiných otázek něčím odlišným než rušivým či obtěžujícím zvukem. Nejvyšší správní soud tedy nevidí důvod přistoupit na rozlišování mezi hlukem a údajným „pouhým“ zvukem prosazované stěžovatelkou, což ostatně již implicitně učinil i městský soud (body 42 či 45 jeho rozsudku), neboť fakticky jde o situace relativně srovnatelné (individuálnější, ale hlasitější zvuk při zkoušení vs. hromadnější, ale tišší hovor komise mezi sebou). Vnímání různých druhů zvuku je z hlediska „rušivosti“ velmi subjektivní; individuální podmínky při zkoušení nastavit nelze (resp. nelze to po vysoké škole požadovat). [40] Nejvyšší správní soud závěrem k této části stěžovatelčiny argumentace odkazuje na přiléhavý závěr městského soudu, který shrnul, že podobně jako stěžovatelka musela při své přípravě strpět tlumený hovor komise, musela studentka v pořadí po ní strpět hluk způsobený zkoušením stěžovatelky, který však zřejmě brala jako přirozenou „součást“ prostředí, ve kterém se zkouška odehrává (bod 45 rozsudku městského soudu). [41] Konečně pokud jde o námitku, že městský soud při rozhodování nezohlednil zákon o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, lze podotknout, že stěžovatelka ani neuvádí, jakým způsobem bylo třeba tyto právní předpisy zohlednit. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že účelem zákona o ochraně veřejného zdraví je chránit především veřejné subjektivní právo osob na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny základních práv a svobod, srov. zejm. § 2 odst. 1 a 2 citovaného zákona). Stěžovatelka se však v tomto soudním řízení domáhá ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem do svého práva na vzdělání (čl. 33 Listiny základních práv a svobod). Nikdy přitom netvrdila, že by hluk způsobený zkušební komisí zasáhl do jejího práva na ochranu zdraví. Její poukaz na výše uvedené právní předpisy se proto míjí s podstatou projednávané věci. Nadto platí, že podle § 30 odst. 2 věty třetí zákona o ochraně veřejného zdraví se za hluk ve smyslu tohoto zákona nepovažuje zvuk působený hlasovým projevem fyzické osoby, nejde-li o součást veřejné produkce hudby v budově. I kdyby tedy zákon o ochraně veřejného zdraví na stěžovatelčinu věc dopadal, hovor členů komise by nebylo možné posoudit jako hluk, jak jej tento zákon chápe. [42] Podpůrně lze také poukázat na skutečnost, že hygienické limity hluku stanovené v nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací jsou stanoveny exaktně, s užitím fyzikálních veličin. V případě protiprávního vyvolávání hluku posuzovaného z jiných hledisek než z hlediska ochrany zdraví je však přístup judikatury odlišný. Jak již v minulosti uvedl městský soud, přesné měření hluku způsobeného nestandardním a nahodilým jednáním fyzické osoby rušící noční klid je zpravidla objektivně i metodologicky zcela nemožné. V případě rušení nočního klidu se měření intenzity hluku neprovádí. Jeho přiměřenost nebo nepřiměřenost posuzuje správní orgán sám na základě získaných podkladů (rozsudek městského soudu ze dne 1. 8. 2013, čj. 1 A 12/2012-34, shodně např. rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2018, čj. 1 As 189/2018-22, bod 27). Tyto závěry lze obdobně vztáhnout i na posuzování přiměřenosti hluku při přípravě na státní rigorózní zkoušku. [43] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že pokud jde o vyjádření žalované, že pořízení zvukové nahrávky zkoušky stěžovatelkou považuje za neetické a rozporné s dobrými mravy, jde pouze o určitý hodnotový soud žalované, který není relevantní pro právní posouzení nynější věci. Sama žalovaná se totiž přípustností zvukové nahrávky jako důkazního prostředku podrobně zabývala, dospěla k závěru, že se o přípustný důkazní prostředek jedná, a také jím důkaz provedla. Ze strany žalované jde tedy spíše o mimoprávní morální apel, nikoli o právní argumentaci. [44] Nejvyšší správní soud shrnuje, že pokud z vnitřního předpisu vysoké školy či jeho součásti vyplývá právo studenta na přiměřený čas k přípravě odpovědí během státní rigorózní zkoušky, je tento přiměřený čas třeba chápat materiálně, tedy nejen jako určitý časový úsek, ale i reálnou možnost jeho využití připravujícím se studentem. Pokud by došlo k situaci, že by byl připravující se student rušen hlukem (nebo jakýmkoli jiným vnějším vlivem) v té míře, že by byl v důsledku toho zbaven možnosti připravovat si odpovědi, fakticky by se o poskytnutí přiměřeného času k přípravě odpovědí vůbec nejednalo. Takovou situací ale není a z povahy věci nemůže být jakékoli působení vnějších rušivých vlivů na připravujícího se studenta. Od studenta vysoké školy lze totiž očekávat přiměřenou schopnost odfiltrovat vnější ruchy a podat intelektuální výkon i v akusticky (popř. jinak) ne zcela sterilním prostředí.

decision_90.txt

k § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)*) k § 141 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní. O nárocích z takové smlouvy je oprávněn rozhodnout správní orgán dle § 141 správního řádu. Mezi takové nároky patří i nároky vyplývající ze stanov svazku, jakož i založené valnou hromadou svazku. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176) Prejudikatura: č. 1675/2008 Sb. NSS, č. 2299/2011 Sb. NSS a č. 3481/2016 Sb. NSS. Věc: Statutární město Jihlava proti Ministerstvu vnitra, za účasti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, o zaplacení pohledávky, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení. Krajský úřad Kraje Vysočina (dále též „krajský úřad“) uložil ve sporném řízení správním dne 17. 9. 2014 osobě zúčastněné na řízení jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 32 284 952,88 Kč spolu s úrokem z prodlení. Předmětná částka pak měla představovat vypořádací podíl na peněžním majetku osoby zúčastněné na řízení, resp. poměrnou část hodnoty obchodního podílu žalobce v obchodní společnosti Svaz VKMO s. r. o., na kterou vznikl žalobci nárok v důsledku jeho vystoupení z osoby zúčastněné na řízení jako dobrovolného svazku obcí, jenž byl založen veřejnoprávní smlouvou. Zároveň uložil krajský úřad dne 5. 6. 2014 osobě zúčastněné na řízení jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 2 541 990,66 Kč spolu s úrokem z prodlení. V tomto případě měla předmětná částka představovat poměrný podíl žalobce na peněžitém majetku osoby zúčastněné na řízení, o kterou skutečný stav ke dni 31. 12. 2012 převyšoval stav ke dni 30. 11. 2012, o němž bylo již krajským úřadem rozhodnuto. Obě rozhodnutí krajského úřadu prohlásil žalovaný za nicotná. Žalobce proto podal dvě žaloby u Městského soudu v Praze, kterými se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Městský soud spojil řízení o žalobách do společného řízení vedeného pod sp. zn. 11 A 148/2015, následně rozsudkem ze dne 29. 6. 2017, čj. 11 A 148/2015-83, obě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Své rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 20a obecního zřízení z roku 1990 a § 49 odst. 1, 2 a 5 a § 50 odst. 1 a 2 obecního zřízení z roku 2000. Městský soud shledal důvodnou námitku žalobce, že zakladatelská smlouva je v celém svém rozsahu smlouvou veřejnoprávní. Ztotožnil se s názorem žalobce, že dobrovolný svazek obcí je specifickou právnickou osobou, která je svou povahou veřejnoprávní, tudíž je i jeho zakladatelská smlouva veřejnoprávní smlouvou koordinační. Vztahy mezi jeho členy, ač by se jednalo o vztahy ryze majetkové, jsou vztahy veřejnoprávními. Koordinačními veřejnoprávními smlouvami dle § 160 správního řádu mohou být i smlouvy, které zakládají právnickou osobu veřejného práva. Je na subjektech provádějících veřejnou správu, jakým způsobem budou provádět vzájemnou spolupráci v rámci koordinační smlouvy, což mohou činit jako samostatné entity, či k tomu mohou vytvořit novou právnickou osobu. Městský soud uvedl, že zákonodárce vytvořil zvláštní úpravu sdružování obcí, byť ne zcela komplexní; v obecním zřízení z roku 1990 použil odkaz na úpravu zájmového sdružení právnických osob a obecního zřízení z roku 2000 použil odkaz na úpravu spolku a smlouvy o společnosti. Z toho městský soud dovodil úmysl zákonodárce přisoudit dobrovolným svazkům obcí určitou specifickou povahu, přičemž nepřisvědčil názoru osoby zúčastněné na řízení, že odkaz na soukromoprávní úpravu právnických osob bez dalšího znamená soukromoprávní povahu dobrovolného svazku obcí. Městský soud dále upozornil na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11, č. 3481/2016 Sb. NSS, podle něhož „sporem z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody.“ Městský soud dodal, že i kdyby se v případě vypořádání majetkového podílu mělo jednat o analogii k vypořádacímu podílu dle právní úpravy obchodních společností, tedy o soukromoprávní institut, stále by takový institut vycházel z veřejnoprávní smlouvy, a bylo by nutné nahlížet na daný spor jako na spor z veřejnoprávní smlouvy. K rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 9. 10. 2010, Konf 13/2010-7, č. 2299/2011 Sb. NSS, na které odkázal žalobce, městský soud uvedl, že toto rozhodnutí jasně stanoví hranici oddělitelnosti určité soukromoprávní části veřejnoprávní smlouvy, která spočívá v tom, že se musí jednat o ujednání nepředvídaná zákonem upravujícím příslušnou veřejnoprávní smlouvu (citovaný zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy). Oproti tomu vypořádání majetkového podílu je institutem veřejnoprávním, který je ze zákona kogentní součástí stanov, jež jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, tedy se nejedná o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy. Rozsudek městského soudu napadla osoba zúčastněná na řízení (stěžovatel) kasační stížností. Podal také návrh na přiznání odkladného účinku. V doplnění stížnosti tuto odůvodnil odkazem na § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že soud nesprávně posoudil nároky žalobce jako nároky vyplývající z veřejnoprávní smlouvy, byť žalobce opíral své údajné nároky o obecné zásady spravedlnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejným majetkem a o usnesení valné hromady Svazku (stěžovatele) ze dne 4. 12. 2012. Stěžovatel odmítal, že by smlouva o založení svazku byla veřejnoprávní smlouvou, nicméně i kdyby tomu tak bylo, z uvedené smlouvy nevyplývaly tvrzené nároky žalobce vůči stěžovateli. Soud dostatečně neodůvodnil, proč je smlouva o založení Svazku veřejnoprávní smlouvou dle § 159 odst. 1 správního řádu. Městský soud nepřihlédl k judikatuře Nejvyššího soudu, dle které spory týkající se majetkového vypořádání vystupující obce a svazku obcí vždy řešily civilní soudy. Dále soud nevzal v úvahu okolnost, že Svazek není smluvní stranou zakladatelské smlouvy, přičemž spory týkající se uzavřené smlouvy mohou vznikat pouze mezi smluvními stranami. Stěžovatel dále uvedl, že v době založení Svazku (stěžovatele) neexistovala právní úprava veřejnoprávních smluv a Svazek vždy předpokládal, že jakékoliv nároky týkající se Svazku, případně vztahu obcí a Svazku, jsou v pravomoci civilních soudů dle § 7 odst. 1 o. s. ř. Stěžovatel zdůraznil, že zakladatelská smlouva byla uzavřena za účinnosti obecního zřízení z roku 1990, tj. v době, kdy nebyl legislativně upraven institut veřejnoprávních smluv. Proto uvedená smlouva byla od začátku smlouvou soukromoprávní. Není možné, aby bez zákonného zmocnění došlo v mezidobí k transformaci právní povahy zakladatelské smlouvy. Městský soud nevysvětlil, zda zakladatelská smlouva byla veřejnoprávní smlouvou od začátku, či zda se dodatečně (a kdy) „přetransformovala“ ve veřejnoprávní smlouvu. K usnesením zvláštního senátu stěžovatel uvedl, že v usnesení čj. Konf 10/2015-11 byl jako veřejnoprávní smlouva posouzen faktický stav, za kterého dopravce provozoval veřejnou dopravu bez uzavřené písemné smlouvy o závazku veřejné služby. V dalším usnesení čj. Konf 13/2010-7 byla jako veřejnoprávní smlouva posouzena smlouva o vzniku závazku veřejné služby, přičemž v případech obou usnesení taková klasifikace neplynula ze zákona. V obou usneseních byla veřejnoprávnost uvedených smluv dovozena jen na základě teoretických úvah a navíc k subordinačním smlouvám, které nevyžadují výslovné zákonné zmocnění na rozdíl od smlouvy koordinační dle § 160 odst. 6 správního řádu. Není správný názor městského soudu, že ustanovení týkající se majetkového podílu a jeho vypořádání musely být součástí zakladatelské smlouvy, a tudíž z toho důvodu se jedná o nárok z veřejnoprávní smlouvy. Městský soud pominul skutečnost, že Svazek byl založen dle obecního zřízení z roku 1990, podle kterého majetkový podíl ve svazku obcí nemusel být upraven ve stanovách či zakladatelské smlouvě a nemuselo být ani upraveno majetkové vypořádání při vystoupení obce ze svazku. Proto tyto vztahy týkající se majetkového podílu a majetkového vypořádání jsou svou povahou soukromoprávní a měly být rozhodovány soudy dle § 7 o. s. ř. Stěžovatel zároveň nesouhlasil s tím, že soud ani žalovaný neprovedly důkaz zakladatelskou smlouvou ani stanovami. Žalobce se ke stížnosti vyjádřil a mj. uvedl, že stěžovatel sice polemizuje s usnesením zvláštního senátu čj. Konf 10/2015-11, ale opomíjí skutečnost, že Nejvyšší správní soud je vázán rozhodnutími zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. Stěžovatel musel k návrhu na zápis do příslušného rejstříku založit stanovy (§ 20g, § 20i odst. 3 a § 20h odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 v souvislosti s § 20a odst. 1 obecního zřízení z roku 1990), které upravovaly práva a povinnosti zakládajících členských obcí mezi sebou a též ve vztahu ke Svazku. Právní úprava svazku obcí již v obecním zřízení z roku 1990 zakládala svazek jako osobu veřejného práva a i tato smlouva o založení svazku byla smlouvou veřejnoprávní. Není logické, aby osoba veřejného práva byla založena soukromoprávním jednáním osoby veřejnoprávní povahy. Již sama okolnost, že obecní zřízení z roku 1990 upravovalo postavení svazků, jejich vznik a zánik (§ 20a odst. 1), jejich předmět činnosti (§ 20a odst. 2), rozsah převodů majetku včetně finančních prostředků (§ 20a odst. 3), rozpočet (§ 20b), práva občanů vůči svazku obcí (§ 20c), zvláštní (mimosoudní) postup vůči svazku obcí, jehož opatření odporuje zákonu (§ 20d) však ukazuje, že zákonodárce již v době účinnosti obecním zřízení z roku 1990 zcela jednoznačně chápal a hlavně legislativně pojímal svazky obcí jako veřejnoprávní subjekty a smlouvy o jejich založení nikoliv jako soukromoprávní smlouvy. Žalobce dále poukázal na to, že podle § 151 odst. 4 obecního zřízení z roku 2000 se režimu nového zákona podřídily i svazky obcí založené před jeho účinností. I důvodová zpráva k vládní předloze správního řádu u § 143 výslovně uváděla smlouvy o založení svazku obcí jako příklad veřejnoprávních smluv, a to smluv koordinačních. Žalovaný se vyjádřil ke stížnosti a uvedl, že majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí, který byl založen veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními. Na tom nic nemění ani skutečnost, že jsou založeny veřejnoprávní smlouvou, když dle rozhodnutí zvláštního senátu pod čj. Konf 13/2010-7 mají veřejnoprávní smlouvy kombinovaný charakter. Zvláštní senát v tomto rozhodnutí konstatuje, že „dle názoru zvláštního senátu je třeba zkoumat smlouvu v celém jejím rozsahu a současně též i v jednotlivých částech, přičemž je zřejmé, že smlouva v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní“ a dospěl v něm k závěru, že pokud smlouva uzavřená dle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998 obsahuje ujednání o půjčce, je třeba tato ujednání podřadit pod příslušná ustanovení občanského zákoníku a příslušným rozhodnout o nároku z těchto ujednání je soud. Usnesením ze dne 20. 12. 2017, čj. 10 Azs 258/2017-170, Nejvyšší správní soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Hodnocení věci Nejvyšším správním soudem (…) [34] Nejvyšší správní soud neshledal v řízení stěžovatelem tvrzenou vadu, která měla spočívat v tom, že městský soud neprovedl důkaz zakladatelskou smlouvou včetně stanov. V tomto směru Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že provádět dokazování je potřebné tehdy, je-li potřeba zjišťovat skutkový stav věci. Tak tomu bývá v situaci rozdílných skutkových tvrzení stran sporu, přičemž odlišné skutkové podstaty mají vliv na výsledek věci. V dané věci soud nerozhodoval ve věci samé, tj. o existenci nároků žalobce na jím požadované peněžité plnění, nýbrž zkoumal „pouze“ otázku pravomoci, tj. zda ve spojených věcech o plnění byl oprávněn rozhodnout správní orgán (krajský úřad) nebo civilní soud. Městský soud ani žalovaný nemuseli provádět dokazování; pro právní posouzení pravomoci postačovalo zhodnocení nesporných skutkových tvrzení o uzavření zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993, kterou byl založen Svazek za účelem zabezpečení činností v oblasti vodovodů a kanalizací (zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod) a o vymáhání nároků opírajících se o stanovy Svazku, které byly sjednány v rámci zakladatelské smlouvy, a o usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012. Takto jsou pro potřeby zhodnocení pravomoci rozhodujícího orgánu dostatečně konkrétně určeny nároky tvrzené žalobcem. V tomto směru není správné tvrzení stěžovatele, že žalobce opírá své nároky výlučně o obecné zásady spravedlnosti či dobré mravy a o usnesení valné hromady. [35] Co se týče právního hodnocení, Nejvyšší správní soud odkazuje na detailní a přesvědčivé odůvodnění rozsudku městského soudu, se kterým se ztotožňuje a doplňuje je o níže uvedené závěry. [36] Zakladatelská smlouva byla uzavřena dne 2. 7. 1993, tj. za účinnosti obecního zřízení z roku 1990 účinného do 11. 11. 2000. Ode dne 12. 11. 2000 je účinné nové obecní zřízení z roku 2000. Podle § 20a odst. 1 obecního zřízení z roku 1990 ve znění účinném v době uzavření zakladatelské smlouvy, „[o]bce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí (dále jen ‚svazky‘). Postavení svazků, jejich vznik a zánik upravuje zvláštní zákon.3h)“ Poznámka 3h) odkazovala na § 20f občanského zákoníku z roku 1964, podle kterého „[k] ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu mohou právnické osoby vytvářet zájmová sdružení právnických osob (dále jen ‚sdružení‘)“. [37] Podle § 20a odst. 2 obecního zřízení z roku 1990 „[p]ředmětem činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v § 14 odst. 1 písm. n), p) a r). Svazek může zakládat právnické osoby k plnění úkolů, pro něž byl vytvořen“. Podle odst. 3 „[o]bec může na svazek převést svůj majetek včetně finančních prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesla“. Podle odst. 4 „[o]bce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů.3i)“ Poznámka 3i) odkazovala na zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. [38] Podle § 14 odst. 1 písm. r) obecního zřízení z roku 1990 „[d]o samostatné působnosti obce patří zejména čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod“. [39] Podle § 182 odst. 2 správního řádu „[u]stanoveními tohoto zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů“. [40] Podle § 160 odst. 6 správního řádu „[ú]zemní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, jen stanoví-li tak zvláštní zákon“. [41] Je nesprávná představa stěžovatele, že s ohledem na datum uzavření zakladatelské smlouvy před účinností správního řádu, tj. přede dnem 1. 1. 2006, nemohla tato smlouva být veřejnoprávní smlouvou. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že veřejnoprávní smlouvy byly uzavírány i před uvedeným dnem. Jako zcela absurdní je nutno odmítnout představu, že by pro téměř úplnou absenci pojmu „veřejnoprávní smlouva“ v českém právním řádu před účinností správního řádu všechny smlouvy uzavřené např. státem či veřejnoprávními korporacemi byly smlouvami soukromého práva (o nesprávnosti takové představy svědčí mj. i § 182 odst. 2 správního řádu, který výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem nabytí účinnosti správního řádu). Pro veřejnoprávní smlouvu není významné její označení, ani to, kdo jsou její smluvní strany, nýbrž její obsah (je rozhodující materiální pojetí, o čemž svědčí i přechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu) – k tomuto závěru se přiklonil i zvláštní senát ve svém usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS. Vždy platilo, že těmito smlouvami se zakládaly, měnily nebo rušily práva a povinnosti při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, avšak nikoli pouze na poli vrchnostenské veřejné správy, ale i pečovatelské veřejné správy – blíže viz zmíněné usnesení zvláštního senátu. [42] Až v § 160 odst. 6 správního řádu bylo výslovně stanoveno, že územní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy za předpokladu, že: a) se týkají plnění úkolů plynoucích z jejich samostatné působnosti a b) zároveň tak stanoví zvláštní zákon. Nicméně za těchto podmínek se uzavíraly veřejnoprávní smlouvy i dříve (viz citovaná právní úprava obsažená v § 20a obecního zřízení z roku 1990, která dopadá na zakladatelskou smlouvu Svazku), přičemž se jednalo o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce [§ 14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb.]. Nejvyšší správní soud dodává, že i podle úpravy v novém obecním zřízení z roku 2000 je dovoleno uzavírat veřejnoprávní smlouvy k založení dobrovolného svazku obcí, a to i za účelem zabezpečování zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod [viz § 49 a § 50 odst. 1 písm. b) zákona], přičemž se jedná o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce (§ 35 obecního zřízení z roku 2000). [43] Pro povahu zakladatelské smlouvy jako smlouvy veřejnoprávní není tedy podstatné, kdy byla uzavřena. Ostatně i teorie správního práva dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené, a to bez ohledu na to, zda byly uzavřeny před či po dni 1. 1. 2006. Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd., Praha : C. H. Beck, 2012, 244 s.). Nejvyšší správní soud dodává, že k žádné transformaci smlouvy původně soukromoprávní ve veřejnoprávní (eventuálně naopak) nedošlo. [44] Nejvyšší správní soud poukazuje též na již zmíněné usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/2007-82, ve kterém tento senát shledal veřejnoprávní smlouvu, a to na poli výkonu pečovatelské veřejné správy, ve smlouvě o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, uzavřené dne 30. 12. 2003 mezi Krajským úřadem Ústeckého kraje a Dopravním podnikem Ústeckého kraje, a. s., dle § 19 a násl. zákona o silniční dopravě. Zvláštní senát řešil otázku, zda smlouva je obchodněprávním úkonem územního samosprávného celku ve smyslu § 1 odst. 3 správního řádu (tj. soukromoprávní smlouvou uzavřenou dle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku) nebo veřejnou smlouvou subordinační ve smyslu § 161 odst. 1 správního řádu, přičemž se přiklonil k veřejnoprávní povaze zmíněné smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. Nejvyšší správní soud dodává, že při uplatnění zásady „a minori ad maius“ („od menšího k většímu“) tím spíše je namístě závěr, že smlouva uzavřená dle § 20a odst. 1 obecního zřízení z roku 1990 s taxativně uvedeným předmětem činnosti svazku v odst. 2 je smlouvou veřejnoprávní. Na tomto závěru nic nemění okolnost, že na rozdíl od smlouvy posuzované v usnesení čj. Konf 31/2007-82 se v případě předmětné zakladatelské smlouvy jedná o smlouvu koordinační ve smyslu § 160 odst. 6 správního řádu. [45] Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů neztotožnil s právním názorem stěžovatele, že zakladatelská smlouva ze dne 2. 7. 1993 byla soukromoprávní povahy. [46] Stěžovatel mj. argumentoval odkazem na usnesení zvláštního senátu čj. Konf 13/2010-7. Z něj dovozoval, že v případě soukromoprávních prvků ve veřejnoprávní smlouvě (které podle názoru stěžovatele jsou v zakladatelské smlouvě obsaženy) je nutno spory z těchto částí veřejnoprávní smlouvy řešit v civilním soudnictví. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že uvedené usnesení bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS s právní větou: „Ujednání o bezúročné půjčce sjednané mezi účastníky ve smlouvě o vzniku závazku veřejné služby podle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě je třeba podřadit pod § 657 a násl. občanského zákoníku pojednávající o smlouvě o půjčce. Spor o vrácení bezúročné půjčky je tak sporem vyplývajícím ze soukromoprávního vztahu, který náleží rozhodovat soudům v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 o. s. ř.).“ [47] Nejvyšší správní soud dodává, že v odůvodnění tohoto usnesení bylo mj. uvedeno, že „je třeba zkoumat smlouvu v celém jejím rozsahu a současně i v jednotlivých částech. Přičemž je zřejmé, že smlouva v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní. Podle § 41 odst. 2 občanského zákoníku posuzuje soud každý úkon podle jeho obsahu, i když je úkon nesprávně označen. V daném případě účastníci jasně vyjádřili vůli poskytnout a přijmout bezúročnou půjčku. Obě strany tak činily v rovném postavení, ani jedna nebyla nadřízena druhé. Zákon č. 111/1994 Sb. v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy. Ujednání o půjčce je proto třeba podřadit pod příslušná ustanovení občanského zákoníku. Podle § 657 občanského zákoníku smlouvou o půjčce přenechává věřitel dlužníkovi věci určené podle druhu, zejména peníze, a dlužník se zavazuje vrátit po uplynutí dohodnuté doby věci stejného druhu. Jde tedy o spor vyplývající ze soukromoprávního vztahu, který zásadně náleží rozhodovat soudům (§ 7 odst. 1 o. s. ř.).“ [48] Jak je zřejmé z odůvodnění citovaného usnesení, zvláštní senát rozhodl ve věci, ve které v rámci veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby spočívající v linkové osobní dopravě, na kterou dopadala právní úprava obsažená v § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998 byla uzavřena i další smlouva, a to smlouva o půjčce dle § 657 občanského zákoníku z roku 1964. Uvedená smlouva o půjčce byla věcně i právně zcela nezávislá na veřejnoprávní smlouvě uzavřené dne 4. 12. 1995. Jinými slovy, byla uzavřena „smlouva ve smlouvě“, resp. dvě smlouvy, a nic na tomto faktu nemění ani to, že tyto dvě smlouvy byly v písemné formě patrně součástí jedné listiny. Smlouva o veřejné službě nevyžadovala, aby byla zároveň uzavřena smlouva o půjčce, jednalo se proto o dva na sobě právně nezávislé smluvní vztahy, které se od sebe lišily svou na jedné straně veřejnoprávní povahou (v případě smlouvy o veřejném závazku uzavřené dle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě v platném znění) a soukromoprávní povahou (v případě smlouvy o půjčce uzavřené dle § 657 občanského zákoníku z roku 1964). [49] Aby bylo možné vztáhnout právní závěry zvláštního senátu z tohoto usnesení na zakladatelskou smlouvu uzavřenou dle § 20a obecního zřízení z roku 1990 v návaznosti na § 20f občanského zákoníku z roku 1964, bylo by nutné dojít k závěru, že ujednání o stanovách Svazku a též usnesení valné hromady jsou součástí jiného smluvního vztahu, než vztahu založeného veřejnoprávní smlouvou o založení Svazku. Takový závěr ale nelze učinit (nepochybně se nejedná o dvě smlouvy) a stanovy byly dle § 20g občanského zákoníku z roku 1964 povinnou náležitostí smlouvy uzavřené dle § 20f občanského zákoníku z roku 1964. Podle § 20h musely stanovy mj. obsahovat úpravu majetkových poměrů, vznik a zánik členství, práva a povinnosti členských obcí. Z uvedeného jasně plyne, že nároky plynoucí ze stanov, potažmo založené valnou hromadou svazku, jež má svůj původ ve stanovách, jsou neoddělitelné od smlouvy o dobrovolném svazku obcí a jako takové mají tyto nároky veřejnoprávní povahu. Nejvyšší správní soud k uvedené právní úpravě dodává, že i kdyby tato právní úprava o stanovách svazku obcí neexistovala, bylo by z povahy věci zřejmé, že smlouva o založení svazku obcí musí obsahovat i smluvní ujednání řešící jejich práva a povinnosti včetně majetkových vztahů pro případ vystoupení obce ze svazku. Z uvedených důvodů nejsou správné odkazy stěžovatele na zmíněné usnesení zvláštního senátu čj. Konf 13/2010-7 ani domněnka stěžovatele, že nároky ze stanov Svazku či plynoucí z valné hromady Svazku jsou nezávislé na uvedené zakladatelské smlouvě a představují „soukromoprávní prvek“ uvnitř této smlouvy (nejedná se jako v případě řešeném ve zmíněném usnesení zvláštního senátu o „smlouvu ve smlouvě“, resp. o dvě smlouvy). [50] Stěžovatel dále tvrdil, že za veřejnoprávní vztahy by eventuálně bylo možné považovat vzájemné vztahy obcí, které založily Svazek, nikoliv ale vztah Svazku k jednotlivé obci, tj. vztah žalobce ke stěžovateli. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil. Zaprvé, jak správně uvedl žalobce, § 141 správního řádu zakládá pravomoc správních orgánů rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv, nikoliv spory mezi účastníky, kteří předmětnou veřejnoprávní smlouvu uzavřeli. Zadruhé, nedává smysl z hlediska systematiky a vnitřní logiky veřejnoprávních smluv, proč by spory mezi obcemi jako účastníky smlouvy o založení svazku měly být řešeny v režimu veřejnoprávní smlouvy správním orgánem, avšak spor mezi svazkem a obcí by byl rozhodován civilním soudem, byť povaha jejich smluvního vztahu by nepochybně byla veřejnoprávní. [51] Jak městský soud, tak též Nejvyšší správní soud odkazuje i na usnesení zvláštního senátu čj. Konf 10/2015-11: „ ‚Sporem z veřejnoprávní smlouvy‘ ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“ [52] Z uvedeného rozhodnutí je zřejmé, že i v případě mimosmluvního nároku (např. nároku na vydání bezdůvodného obohacení) u neplatné či dokonce neuzavřené veřejnoprávní smlouvy je namístě, aby o vymáhaném nároku rozhodl, jak výslovně uvedl zvláštní senát, jeden orgán, a to správní orgán. S použitím interpretačního principu „a maiori ad minus“ („od většího k menšímu“) je tím spíše nutno odmítnout jako nesprávnou námitku stěžovatele, že v případě neexistence nároku, byť plynoucího z veřejnoprávní smlouvy, nemá o takovém nároku rozhodovat správní orgán, nýbrž civilní soud. Domyšleno do důsledků by v případě správnosti názoru stěžovatele mohl správní orgán o nároku uplatněném dle § 141 správního řádu rozhodnout meritorně jen tehdy, pokud by návrhu na zahájení řízení vyhověl, avšak nikdy by nemohl takový návrh zamítnout, neboť k zamítnutí návrhu by měl pravomoc jen civilní soud. Takový závěr je očividně absurdní. Z uvedených důvodů není správný procesní názor stěžovatele, že městský soud a též žalovaný musely nejdříve zhodnotit vymáhané nároky z hlediska hmotného práva (za tím účelem provést dokazování), učinit závěr o (ne)oprávněnosti těchto nároků a teprve poté mohly učinit závěr o své pravomoci. [53] Stěžovatel odkazuje mj. na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, a ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007. V prvém případě žalobce – svazek – se domáhal peněžitého plnění proti žalované obci, jež vystoupila ze svazku vzniklého za účelem výstavby vodovodního systému, přičemž vystoupení učinila písemně v červnu 2005. Z okolností uvedených v odůvodnění rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 vyplývá, že bylo rozhodováno ve věci nároku z veřejnoprávní smlouvy. V odůvodnění rozsudku není nic uvedeno k otázce pravomoci civilních soudů, nicméně je zřejmé, že Nejvyšší soud implicitně shledal pravomoc civilních soudů k rozhodnutí uvedené věci. K tomuto rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že městský soud byl v době svého rozhodování vázán výše citovanými usneseními zvláštního senátu (v případě usnesení čj. Konf 13/2010-7 se jednalo o rozhodnutí zvláštního senátu, které bylo vydáno dříve, než rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012) dle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., přičemž tato vázanost se vztahuje mj. i na všechny soudy a na „všechny orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy“. Městský soud proto musel rozhodnout i přes odlišný implicitní závěr Nejvyššího soudu v souladu se závěry rozhodnutí zvláštního senátu a tato povinnost se pochopitelně vztahuje i na Nejvyšší správní soud. [54] Stěžovatel argumentoval mj. i § 13 občanského zákoníku z roku 2012, podle kterého: „Každý, kdo se domáhá právní ochrany, může důvodně očekávat, že jeho právní případ bude rozhodnut obdobně jako jiný právní případ, který již byl rozhodnut a který se s jeho právním případem shoduje v podstatných znacích; byl-li právní případ rozhodnut jinak, má každý, kdo se domáhá právní ochrany, právo na přesvědčivé vysvětlení důvodu této odchylky.“ [55] Nejvyšší správní soud konstatuje, že citované ustanovení se týká ochrany soukromých práv (viz Hlava I. Díl 3 občanského zákoníku z roku 2012), nicméně jedná se o princip, který platil vždy, tj. i před účinností občanského zákoníku z roku 2012, byť nevyjádřen výslovně v zákoně a nepochybně se týká i ochrany veřejných práv. Dále, i když se uvedené ustanovení týká primárně práv plynoucích z hmotného práva, nepochybně se uplatní i v procesní otázce, který orgán má pravomoc rozhodnout o uplatněném právu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že městský soud dostál své zákonné povinnosti přesvědčivě vysvětlit důvod své odchylky od rozhodnutí Nejvyššího soudu a naopak soulad svého rozhodnutí s rozhodnutími zvláštního senátu. Vzhledem k rozhodnutím zvláštního senátu nelze ani učinit závěr, že by rozsudek městského soudu byl zcela odlišný od dosavadního rozhodování (jak plyne z uvedeného, dosud bylo soudy i správními orgány rozhodováno nejednotně). Navíc nelze pominout, že závěr Nejvyššího soudu v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 byl vyjádřen jen implicitně (tím, že nezrušil napadený rozsudek a nezastavil řízení, nýbrž zamítl dovolání) a v odůvodnění svého rozhodnutí se (na rozdíl od rozsudku městského soudu) nezabýval pravomocí rozhodujícího orgánu. [56] Z usnesení sp. zn. 28 Cdo 4243/2008 plyne, že se jednalo o spor o peněžité plnění mezi žalobcem – svazkem a žalovanou obcí, přičemž tvrzený nárok se měl odvíjet od usnesení valné hromady žalobce, avšak z odůvodnění usnesení nelze posoudit povahu smlouvy (zda se jednalo o veřejnoprávní či soukromoprávní smlouvu), neboť není zřejmé, za jakým účelem byl svazek dle § 20f občanského zákoníku z roku 1964 založen. Nicméně i kdyby se ve skutečnosti jednalo o obdobnou smlouvu, jako ve věci projednávané městským soudem, Nejvyšší správní soud odkazuje na výše uvedené závěry týkající se rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 (v odůvodnění usnesení, kterým bylo odmítnuto dovolání žalované obce, se nic neuvádí k pravomoci civilních soudů danou věc rozhodnout). Je zřejmé, že je nutné vycházet z usnesení zvláštního senátu, která byla vydána později než uvedené usnesení Nejvyššího soudu. [57] Není správný názor stěžovatele, že rozhodováním věci ve správním řízení je stěžovateli poskytnut nižší standard ochrany jeho práv. Jak správně uvedl městský soud i žalobce, s ohledem na přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví nedochází k omezení práva stěžovatele na přístup k soudu. [58] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a obecního zřízení z roku 1990, jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní; o nárocích z takové smlouvy je oprávněn rozhodnout správní orgán dle § 141 správního řádu. Mezi takové nároky patří i nároky vyplývající ze stanov svazku, jakož i založené valnou hromadou svazku. *) S účinností od 12. 11. 2000 zrušen zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).

decision_900.txt

k čl. 10 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) k čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., v textu jen „Úmluva“) k § 73 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 89/2012 Sb. a č. 312/2013 Sb. Za trvání manželství není změna společného příjmení pouze u jednoho z manželů možná, neboť kladné rozhodnutí o povolení změny společného příjmení se automaticky vztahuje na oba manžele (§ 73 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů). Nejde o porušení čl. 10 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, pokud správní orgán nevyhoví žádosti o změnu příjmení do podoby, kterou se žadatel uzavřením nového sňatku svobodně rozhodl opustit. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2018, čj. 7 As 64/2017-33) Prejudikatura: rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 2. 1994, Burghartz proti Švýcarsku, stížnost č. 16213/90a, ze dne 25. 11. 1994, Stjerna proti Finsku, stížnost č. 18131/91, a ze dne 1. 7. 2008, Daróczy proti Maďarsku, stížnost č. 44378/05. Věc: Prof. MUDr. Drahoslava P. K. proti Magistrátu hlavního města Prahy o změnu příjmení, o kasační stížnosti žalobkyně. Úřad městské části Praha 1, odbor matrik, zamítl dne 21. 1. 2016 žádost žalobkyně o povolení změny příjmení z dosud užívaného příjmení „P. K.“ na příjmení „A. K.“. Žalobkyně proti rozhodnutí podala odvolání, které žalovaný zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 14. 2. 2017, čj. 11 A 112/2016-53. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že povolení změny příjmení žalobkyně by dopadlo nejen na ni, ale i na jejího manžela pana Daniela P. Mezi účastníky rovněž není sporné, že manžel žalobkyně souhlasil pouze se změnou příjmení žalobkyně a požadoval, aby mu bylo zachováno jeho příjmení „P.“. Za daného skutkového stavu nemohly správní orgány žádosti žalobkyně o povolení změny příjmení vyhovět, aniž by povolená změna příjmení nedopadla i na příjmení jejího manžela. Nelze přisvědčit názoru žalobkyně, že tomuto následku bylo možno předejít při důsledné a citlivé aplikaci jí citované judikatury evropských soudních institucí. Rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 2. 1994 ve věci Burghartz proti Švýcarsku, stížnost č. 16213/90a, a ze dne 1. 7. 2008 ve věci Daróczy proti Maďarsku, stížnost č. 44378/05, nejsou po stránce skutkové ani právní natolik obdobnými, aby byla rozumná a důvodná jejich aplikace na případ žalobkyně. Žalovaný správní orgán byl navíc nepochybně vázán jako orgán moci výkonné právním řádem České republiky, tedy i platným a účinným zněním zákona o matrikách, podle něhož nastává v případě změny společného příjmení manželů výše uvedený důsledek ex lege, není tedy závislý na vůli správního orgánu a správní orgán ho nemůže ani vyloučit. Právě to, že by kladné rozhodnutí o žádosti žalobkyně s sebou neslo automatickou změnu příjmení jejího manžela zjevně proti jeho vůli, bylo pro žalovaného i městský soud překážkou, pro kterou žalobkyni nelze povolit požadovanou změnu příjmení. Žalovaný postupoval zcela v souladu s čl. 2 odst. 2 i čl. 4 Listiny, státní moc byla uplatněna pouze v mezích stanovených zákonem a do výkonu práv na respektování soukromého a rodinného života žalobkyně správní orgány zasáhly jen v nezbytné míře a v souladu se zákonem, pokud chránily právo manžela žalobkyně nést i nadále své příjmení. Správní orgány postupovaly zcela v souladu s článkem 8 Úmluvy. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které nesouhlasila s právním posouzením a interpretací podkladů a souvisejících právních předpisů, jichž se dovolávala v žádosti, v odvolání, jakož i v žalobě. Rozhodnutími správních orgánů je poškozováno její právo na jméno, které je přiznáváno každému v rámci čl. 10 odst. 1 Listiny, „jakožto dílčí právo na soukromý a rodinný život, kterým je přiznávána obecná ochrana zejména čl. 10 odst. 2 Listiny“. Jakékoliv neoprávněné zasahování do soukromého a rodinného života je nepřijatelné. Speciální ochranu rodinnému a soukromému životu jako základním lidským právům poskytuje také čl. 8 odst. 1 a 2 Úmluvy. Vzhledem k tomu, že správní orgány i městský soud měly mimo jiné respektovat článek 8 Úmluvy, měla být respektována i příslušná judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Pokud žalovaný dovozuje platnost dílčích závěrů judikatury a právních vět pouze pro konkrétní specifické okolnosti řešeného případu, anebo okolnosti identické, jde o příliš formalistickou interpretaci, ve své podstatě odebírající judikatuře její praktický význam pro právní praxi, pro logický výklad právních norem na základě analogie. I při maximální možné ochraně základních práv a svobod manžela stěžovatelky je správními orgány provedený zásah do práv na respektování jejího soukromého a rodinného života nepřiměřený. Zákon o matrikách má být správními orgány vykládán a aplikován pohledem ochrany základních práv a svobod stěžovatelky, jak to předpokládá ustálená judikatura Ústavního soudu a logika hierarchického uspořádání právních norem tak, aby nedošlo k jejich nepřiměřenému nebo nepřípustnému omezení nebo narušení. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že při rozhodování o povolení změny příjmení bylo třeba vycházet, vzhledem ke skutečnosti, že manželství stěžovatelky a pana Daniela P. stále trvá, nejen z § 72 odst. 2 zákona o matrikách ale i z § 73 téhož zákona, který obsahuje podmínky pro povolení změny příjmení za trvání manželství. Z § 73 zákona o matrikách vyplývá, že povolení změny příjmení stěžovatelky by dopadalo nejen na ni, ale i na jejího manžela. Ten sice souhlasil se změnou příjmení stěžovatelky, ale požadoval, aby mu jeho příjmení P. bylo zachováno. Taková varianta ovšem s ohledem na citovaná ustanovení zákona o matrikách není možná. Za daného skutkového stavu věci pak správní orgány nemohly žádosti stěžovatelky o povolení změny příjmení vyhovět, aniž by povolená změna příjmení nedopadla i na příjmení jejího manžela. Tento následek nastává v případě změny společného příjmení manželů ex lege, není tedy závislý na vůli správního orgánu a správní orgán ho nemůže vyloučit. Právě skutečnost, že kladné rozhodnutí v projednávané věci by s sebou neslo automatickou změnu příjmení manžela stěžovatelky, a to zjevně proti jeho vůli, lze považovat za zcela zásadní překážku, pro kterou stěžovatelce nelze požadovanou změnu příjmení povolit. Ani důslednou a citlivou aplikací judikatury evropských soudních institucí nelze žádosti stěžovatelky vyhovět, aniž by povolená změna příjmení nedopadla i na příjmení jejího manžela. S odkazy na tuto judikaturu se podrobně vypořádal jak žalovaný v rámci správního řízení, tak i městský soud v řízení o správní žalobě. Ustanovení § 73 zákona o matrikách je platnou součástí právního řádu České republiky a nelze ho považovat za rozporné s ústavním pořádkem ani s Úmluvou. Přání stěžovatelky na sjednocení příjmení, které užívá v rámci svých podnikatelských a společenských aktivit, s příjmením, které má uvedeno v českých osobních dokladech, lze považovat za legitimní. Nelze mu však vyhovět za cenu újmy na právech jiné osoby. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [21] Jak správně zdůraznil již městský soud, z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že ochrana příjmení je součástí práva na ochranu soukromého a rodinného života ve smyslu článku 8 Úmluvy. Z tohoto práva vyplývá nejen negativní závazek státu nezasahovat do příjmení jednotlivců, ale i pozitivní závazek umožnit jednotlivci změnu příjmení, pokud tomu nebrání veřejný zájem. Evropský soud pro lidská práva však dává vnitrostátnímu zákonodárci široký prostor pro uvážení, neboť je věcí zákonodárce, aby v ústavou vytyčených mantinelech rozhodl o vnitrostátní politice úpravy jmen a příjmení (viz rozsudek ze dne 25. 11. 1994 ve věci Stjerna proti Finsku, stížnost č. 18131/91). [22] Podle § 8 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině*), který byl účinný ke dni uzavření manželství stěžovatelky, jsou snoubenci povinni při uzavírání manželství před matričním úřadem nebo oprávněným orgánem církve souhlasně prohlásit, zda příjmení jednoho z nich bude jejich příjmením společným, či zda si ponechají svá dosavadní příjmení nebo zda spolu s příjmením společným bude jeden z nich užívat a na druhém místě uvádět příjmení předchozí; bylo-li předchozí příjmení složeno ze dvou příjmení, může být na druhém místě užíváno a uváděno jen jedno z nich. [23] Právní úprava účinná v době uzavření manželství neumožňovala manželům dosáhnout následné změny souhlasného prohlášení o budoucím příjmení jinak než splněním omezujících podmínek stanovených v zákoně o matrikách (shodně Hrušáková, M. a kol. Zákon o rodině, 4. vyd. Praha : 2009, s. 29). [24] Obdobná právní úprava je nyní obsažena v § 660 občanského zákoníku, který se na nynější právní poměry manželů použije v souladu s přechodným ustanovením v § 3028 odst. 1. Občanský zákoník navíc v § 661 odst. 2 předpokládá, že pokud se budoucí manželé rozhodnou ponechat si v manželství svá původní příjmení, mohou toto své rozhodnutí v průběhu manželství změnit a dohodnout se na společném příjmení jednoho z nich. Citovaná ustanovení upravují osobní stav jednotlivce a mají kogentní povahu. Naposledy uvedené pravidlo zřetelně přispívá k chápání společného příjmení jako jednotícího prvku celé rodiny. Občanský zákoník naopak neobsahuje žádnou právní úpravu opačného postupu, kdy by jeden z manželů mohl za trvání manželství dodatečně ustoupit od původně odsouhlaseného společného příjmení zpět ke jménu, se kterým do manželství vstupoval. Přípustnost změny, které se stěžovatelka domáhá, je proto třeba hledat v zákoně o matrikách. [25] Podle § 72 odst. 1 a 2 zákona o matrikách platí, že „[j]méno, popřípadě jména, nebo příjmení, popřípadě více příjmení, která je fyzická osoba povinna užívat, lze změnit fyzické osobě pouze na základě její žádosti, případně žádosti jejích zákonných zástupců. Změna příjmení se povolí zejména tehdy, jde-li o příjmení hanlivé, nebo směšné, nebo je-li pro to vážný důvod.“ [26] Podle § 73 odst. 1, 2 a 4 zákona o matrikách platí, že „[z]a trvání manželství může být změna příjmení povolena pouze na základě souhlasu obou manželů. Mají-li manželé společné příjmení a je-li povolena změna příjmení jednomu z nich, vztahuje se tato změna i na příjmení druhého manžela a příjmení jejich nezletilých dětí. Mají-li manželé společné příjmení a jeden z nich užívá a na druhém místě uvádí příjmení předchozí, může jim být povolena změna pouze tohoto společného příjmení.“ [27] Nejvyšší správní soud zvažoval, co se rozumí „změnou jména nebo příjmení“ dle § 72 odst. 1. Nabízí se úvaha, zda „návrat“ ke tvaru jména užívaného před vznikem manželství je rovněž „změnou“ jména nebo příjmení ve smyslu citovaných ustanovení. Je tomu tak. Zákon o matrikách neobsahuje žádné ustanovení, které by umožňovalo zvolit pro případ stěžovatelky jinou úpravu, než která je obsažena v § 72 a v § 73, popř. jakkoli dovodit, že se v tomto specifickém případě o změnu jména nejedná. Změnou je tedy situace, kdy se liší původní a navrhovaný tvar jména či příjmení. Nic na tom nemění ani § 72 odst. 2, který demonstrativně upřesňuje, kdy lze změnu povolit, resp. ponechává na správním orgánu, zda je v konkrétním případě dán vážný důvod pro povolení změny. Ustanovení § 72 odst. 2 obsahuje hypotézy, za jejichž splnění lze případně žádosti o povolení změny vyhovět. Nelze z něj dovodit, že v jiných případech (pokud nejde o příjmení hanlivé či směšné, popř. není dán pro změnu vážný důvod) se nejedná o změnu jména a příjmení. [28] V projednávané věci nepochybně nejde o změnu příjmení pro odstranění jeho hanlivosti či směšnosti. Stěžovatelka v žalobě a kasační stížnosti vysvětlila, v čem spatřuje vážné důvody pro změnu svého příjmení. Bylo třeba posoudit koexistenci předpokladu existence vážného důvodu pro změnu příjmení a podmínek, které zákon o matrikách stanoví pro specifický případ žádosti o změnu společného příjmení za trvání manželství. Zákon o matrikách stanoví v § 73 další předpoklady, které musí být splněny vedle důvodu dle § 72 odst. 2, jedná-li se o změnu příjmení, resp. společného příjmení za trvání manželství. Z ničeho neplyne, že by poukaz na existenci vážného důvodu pro změnu společného příjmení mohl odůvodnit vyloučení pravidel uvedených v § 73 odst. 1 a 2. [29] Pokud je za trvání manželství žádáno o změnu příjmení, liší se podoba souhlasu druhého manžela v závislosti na tom, zda žádající osoba užívá společné příjmení, či nikoli. Pokud tomu tak je, musí souhlas druhého manžela zahrnovat i souhlas s tím, že změna společného příjmení bude vztažena i na jeho příjmení, popř. příjmení jejich nezletilých dětí. Pokud si naopak manželé ponechali za trvání manželství v souladu s § 8 odst. 1 zákona o rodině, resp. § 660 písm. b) občanského zákoníku svá dosavadní příjmení, postačí (při splnění dalších podmínek) prostý souhlas druhého manžela, neboť změnou není dotčeno jím dosud užívané příjmení. [30] Z citovaných ustanovení tedy jednoznačně vyplývá, že za trvání manželství není změna společného příjmení pouze u jednoho z manželů možná. Kladné rozhodnutí o povolení změny společného příjmení se ze zákona automaticky vztahuje na oba manžele. S ohledem na to, že správní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně umožňuje, nemá pravomoc tento účinek vyloučit. Proto nelze vyhovět žádosti o změnu společného příjmení, se kterou druhý z manželů sice obecně souhlasí, ale současně trvá na zachování svého původního příjmení. V takovém případě nelze uzavřít, že druhý manžel vyslovil se změnou souhlas, protože takový souhlas v sobě zahrnuje rovněž souhlas s následným užíváním společného změněného příjmení. [31] Podle názoru Nejvyššího správního soudu nedošlo postupem správních orgánů k porušení článku 10 Listiny a článku 8 Úmluvy. Jak bylo uvedeno již výše, vnitrostátní právní úprava za trvání manželství nepřipouští možnost změny společného příjmení pouze u jednoho z manželů. V nyní posuzované věci správní orgány poměřovaly míru zásahu do práva na ochranu soukromého a rodinného života u stěžovatelky a jejího manžela. V případě stěžovatelky sice její žádosti o změnu příjmení nebylo vyhověno, ale nelze odhlédnout od toho, že sama stěžovatelka souhlasila při vstupu do manželství se změnou svého příjmení. Dobrovolně tedy přijala příjmení svého současného manžela. Pokud by správní orgán vyhověl její žádosti, došlo by k vážnému zásahu do základních lidských práv jejího manžela, který se změnou svého příjmení výslovně nesouhlasil a který by tak byl státní mocí v návaznosti na platnou právní úpravu přinucen ke změně svého příjmení, které po celý život užíval, se kterým je ztotožněn a změnit jej nechce. Je třeba znovu připomenout, že správní orgán nemůže nad rámec zákona vyhovět žádosti o změnu společného příjmení u jednoho z manželů a současně rozhodnout o zachování původního příjmení u druhého z manželů. Takovým postupem by došlo k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Rozhodnutí správních orgánů nejsou nezákonná či protiústavní, neboť bylo postupováno pouze v mezích stanovených zákonem a do výkonu práv na respektování soukromého a rodinného života stěžovatelky správní orgány zasáhly jen v nezbytné míře a v souladu se zákonem. [32] Stěžovatelka na podporu svých tvrzení opakovaně poukazuje na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 2. 1994 ve věci Burghartz proti Švýcarsku, stížnost č. 16213/90a, a ze dne 1. 7. 2008 ve věci Daróczy proti Maďarsku, stížnost č. 44378/05. Možnou aplikací této judikatury na případ stěžovatelky se podrobně zabýval jak žalovaný v rozhodnutí o odvolání, tak i městský soud v napadeném rozsudku. S jejich závěrem, že v obou citovaných rozsudcích byly posuzovány natolik skutkově a právně odlišné případy, že jejich aplikace na případ stěžovatelky není možná, se Nevyšší správní soud ztotožňuje. [33] Pokud jde o rozsudek ve věci Burghartz proti Švýcarsku, Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že švýcarský zákon, který umožňoval ženě uvádět před společným příjmením příjmení předchozí a muži tuto možnost nedával, je diskriminační a v rozporu s článkem 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy. Současně uvedl, že celistvost rodiny, která by se měla podle švýcarských orgánů odrazit v jediném společném příjmení, je naplněna i v případě, že manželé ponesou příjmení po ženě a muž bude před společným příjmením užívat své předchozí příjmení. Závěry obsažené v tomto rozsudku tedy nelze bez dalšího aplikovat na nyní posuzovanou věc, neboť se týkal dohod o příjmení, které snoubenci činí před uzavřením manželství, nikoliv pozdějších změn příjmení za trvání manželství. Navíc v nyní posuzované věci stěžovatelka požadovala změnu příjmení na jiné, než užívá její manžel. [34] V případě rozsudku ve věci Daróczy proti Maďarsku se jednalo o vdovu, která se domáhala, aby jí bylo umožněno nadále užívat příjmení, které užívala předchozích 54 let a které měla do té doby uvedeno v platných maďarských dokladech totožnosti. Maďarské úřady však trvaly na tom, aby příjmení nadále užívala ve správném tvaru podle maďarských zákonů. V uvedené věci tedy stát negativně zasahoval do příjmení této ženy, když jí nařizoval změnu příjmení, které užívala 54 let. [35] Z citované judikatury nelze dovodit, že jsou příslušné správní orgány povinny vyhovět každé žádosti o změnu příjmení. Nejsou tak povinny učinit zejména v případě, kdy je požadovaná změna v rozporu s veřejným zájmem. Ten lze spatřovat zejména ve snaze prostřednictvím společného příjmení vyjádřit sounáležitost manželů a jejich nezletilých dětí a tím i celistvost rodiny. Přestože není v souzené věci přítomen aspekt sounáležitosti s nezletilými dětmi, které se v manželství narodily, nelze na druhé straně aprobovat s poukazem na tvrzenou sounáležitost s dětmi z předchozích manželství postup, který je zřetelně contra legem. V obecné rovině lze poznamenat, že jakákoli následná změna osobního stavu rodičů určitým způsobem modifikuje vazbu rodiče k dítěti. Nelze však tvrdit, že právě postup správních orgánů založil stav, kterým stěžovatelka svoji žádost odůvodňuje. [36] Nejvyšší správní soud přesvědčuje o nepřiléhavosti uvedených rozhodnutí na projednávaný případ rovněž to, že v nich státní moc aktivně a neoprávněně zasáhla do práva nositele jména na jeho užívání, navíc užívání velmi dlouhodobého, resp. do práva na podobu jména v obdobném rozsahu, který by svědčil druhému manželovi. Nyní však státní moc nijak aktivně do právního postavení stěžovatelky nezasáhla. Byla to stěžovatelka, která o vlastní vůli před uzavřením sňatku uvážila o svém budoucím příjmení. Teprve následně se domáhá takové změny, která s ohledem na znění právní úpravy není možná. Nelze tedy ani tvrdit, že by příjmení, které stěžovatelka nese, bylo důsledkem postupu státních orgánů a že by jí právní předpisy neumožňovaly cestu, jak si ponechat příjmení A. K. Stěžovatelka se však svobodně rozhodla je při uzavření manželství opustit. *) S účinnosti od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.

decision_901.txt

k § 54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění zákonů č. 478/2001 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 103/2004 Sb., č. 239/2013 Sb. a č. 63/2017 Sb. I. Soulad záměru žadatele provozovat stanici technické kontroly se způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly ve smyslu § 54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, musí být posuzován na základě údajů o kapacitách oprávněně provozovaných stanic technické kontroly. II. Při stanovení teoretické kapacity stanic technické kontroly pro účely posouzení souladu záměru provozovat stanici technické kontroly se způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly (§ 54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) se vychází z údajů o stanicích technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují platným povolením k jejich provozování; současně je v odůvodněných případech třeba zohlednit i ty stanice technické kontroly, které nejsou provozovány, přestože od vydání oprávnění k jejich provozování bez zjevného důvodu uplynula již nepřiměřeně dlouhá doba a lhůta k zahájení provozu stanice technické kontroly byla prodlužována. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 1. 2018, čj. 62 A 131/2016-51) Věc: Společnost s ručením omezeným CALAENO proti Ministerstvu dopravy o oprávnění k provozování stanice technické kontroly. Krajský úřad Jihomoravského kraje zamítl rozhodnutím ze dne 9. 2. 2015 žádost žalobkyně o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly, neboť záměr žalobkyně nebyl v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu Brno-město činnostmi stanic technické kontroly pro osobní automobily. Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 6. 2016 zamítl. Žalobkyně tudíž podala žalobu u Krajského soudu v Brně, v níž namítala, že žalovaný pochybil mimo jiné tím, že nedisponoval informacemi, které byl povinen ze zákona shromažďovat správní orgán I. stupně. Proto žalovaný podle žalobkyně neměl potřebné údaje pro posouzení její žádosti – informace o počtu stanic technické kontroly s oprávněním a informace o počtu stanic technické kontroly, které dosud nezískaly osvědčení. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný neměl informace o skutečné kapacitě stanic technické kontroly a o skutečném efektivním denním pracovním času, počtu produktivních dnů v roce a počtu kontrolních techniků na kontrolní lince ve vztahu k jednotlivým provozovatelům stanic technické kontroly. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci (…) Z rozhodnutí I. stupně krajskému soudu vyplývá, že žádosti žalobkyně nebylo vyhověno právě z důvodu rozporu jeho záměru provozovat stanici technické kontroly se způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly (§ 54 odst. 3 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích). (…) Správní orgán I. stupně posoudil způsob a rozsah pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly podle právní úpravy účinné ke dni podání žádosti (17. 12. 2014) i podle právní úpravy účinné ke dni vydání rozhodnutí I. stupně (rozhodnutí bylo vypraveno dne 10. 2. 2015). V nyní posuzované věci je podle krajského soudu rozhodný právní stav ke dni vydání rozhodnutí. V rozhodné právní úpravě (zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) byla s účinností od 1. 1. 2015 odstraněna věta druhá § 54 odst. 3, podle které na udělení oprávnění nevzniká právní nárok. Právní úprava účinná po 1. 1. 2015 byla pro žalobkyni podle krajského soudu jistě příznivější, neboť při splnění všech zákonných podmínek neměl (nemá) správní orgán možnost zamítnout žádost o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly pouze na základě správního uvážení (krajský soud by to však nakonec výkladem dovozoval i ve vztahu k právní úpravě účinné před 1. 1. 2015, pro rozhodování v nyní posuzované věci to nicméně není podstatné). Pokud jde o otázku samotného způsobu a rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly, jež byla pro zamítnutí žádosti žalobkyně podstatná, pak byla podle rozhodnutí I. stupně kapacitní potřeba technických prohlídek ve správním obvodu Brno-město překročena o více než 99 % [§ 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 302/2001 Sb., o technických prohlídkách a měření emisí vozidel (dále jen „prováděcí vyhláška“)] a rozdíl mezi kapacitní potřebou (100 081 technických prohlídek za rok) a součtem teoretických kapacit (190 000 technických prohlídek za rok) ve správním obvodu Brno-město byl menší než 60 % [§ 16 odst. 2 písm. b) prováděcí vyhlášky]. K porovnání provozních kapacit provozovaných technických stanic a teoretické kapacity nově uvažované stanice technické kontroly ve vztahu k součtu skutečně využitých kapacit provozovaných stanic technické kontroly v okresu [§ 16 odst. 2 písm. c) prováděcí vyhlášky] správní orgán I. stupně uvedl, že tento výpočet nebyl proveden z důvodu nadbytečnosti a neefektivnosti zjišťování provozních kapacit stanic technické kontroly. Krajskému soudu tedy z rozhodnutí I. stupně plyne, že správní orgán I. stupně při posuzování žádosti žalobkyně podle právní úpravy účinné ke dni vydání rozhodnutí nezjišťoval provozní a skutečně využité kapacity provozovaných stanic technické kontroly. Podle správního orgánu I. stupně nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí o oprávnění k provozování stanice technické kontroly již ve vztahu ke kapacitní potřebě technických prohlídek příslušného druhu vozidel a teoretických kapacit stávajících stanic technické kontroly a teoretické kapacity nově uvažované stanice technické kontroly. Z rozhodnutí I. stupně dále krajskému soudu plyne, že správní orgán nedoplnil podklady pro vydání rozhodnutí o všechny podklady, které požadovala žalobkyně v podání ze dne 20. 1. 2015, neboť získání těchto podkladů by bylo „nadbytečné, neefektivní a pro výpočet neobjektivní z hlediska možnosti ‚operativního‘ využívání volných kapacit současně provozovaných STK pro OA ve správním obvodu Brno-město“. Podle krajského soudu tedy správní orgán I. stupně vcelku srozumitelně uvedl důvody, pro které návrhům žalobkyně na doplnění podkladů rozhodnutí nevyhověl. Správnost (zákonnost) tohoto postupu již souvisí s posouzením věci po stránce práva hmotného. (…) Správní orgán I. stupně i žalovaný vycházeli při úvahách o teoretické kapacitě stanic technické kontroly z údajů o stanicích technické kontroly dle registru stanic technické kontroly. Ze samotných podkladů k výpočtu pokrytí je patrné, že správní orgán I. stupně do výpočtu teoretické kapacity STK v území Brno-město zahrnul nejen stanice technické kontroly, které byly ke dni vydání rozhodnutí provozovány (37.10, 37.15, 37.22, 37.54, 37.56, 37.57, 37.61, 37.69, 37.70), nýbrž také ty stanice technické kontroly, jejichž provozovatelé sice získali povolení k jejich provozování, ale k samotnému zahájení činnosti stanic technické kontroly dosud nedošlo. Podle § 56 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích musí provozovatel stanice technické kontroly zahájit provoz stanice technické kontroly do 24 měsíců ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly. „Není-li provoz stanice technické kontroly v této lhůtě zahájen, pozbývá udělené oprávnění platnosti dnem následujícím po dni, ve kterém lhůta uplynula. Krajský úřad může na žádost držitele oprávnění lhůtu přiměřeně prodloužit, pokud hrozí, že ji nebude možné dodržet z důvodů, které držitel oprávnění nezpůsobil, nemohl předpokládat ani jim nemohl zabránit.“ Teoreticky tedy může nastat situace, kdy na posuzovaném území budou do výpočtu teoretických kapacit zahrnuty všechny stanice technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují povolením k jejich provozování, přestože ve skutečnosti bude provozovaných stanic technické kontroly podstatně méně. Právě uvedený důsledek může na jedné straně relativizovat správnost výpočtu teoretické kapacity na základě údajů o všech stanicích technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují platným povolením k jejich provozování, byť by stanici technické kontroly neprovozovali, na straně druhé je však krajský soud názoru, že takový způsob výpočtu se jeví logickým proto, že vylučuje, aby povolení k provozování stanic technické kontroly bylo do doby, než všechny povolené stanice technické kontroly budou provozovány, vydáno tolik, že by výsledná kapacita všech nakonec provozovaných stanic technické kontroly výrazně přesahovala reálné potřeby. Tím by rozhodování o žádostech na základě posuzování souladu či rozporu záměru provozovat stanici technické kontroly se způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly mohlo zcela postrádat smyslu. Proto krajský soud považuje postup správního orgánu I. stupně i žalovaného, kteří vycházeli při úvahách o teoretické kapacitě stanic technické kontroly z údajů o stanicích technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují platným povolením k jejich provozování, za zákonný. Zároveň je však namístě zohlednit i ty stanice technické kontroly, které ke dni vydání rozhodnutí I. stupně nebyly provozovány, přestože od vydání oprávnění k jejich provozování bez zjevného důvodu uplynula již nepřiměřeně dlouhá doba a lhůta k zahájení provozu stanice technické kontroly byla prodlužována. K této otázce krajský soud u jednání doplnil dokazování, jež bylo vedeno ve správním řízení, o seznam stanic technické kontroly s uděleným oprávněním ke dni vydání rozhodnutí I. stupně (9. 2. 2015), o seznam provozovaných stanic technické kontroly ke dni vydání rozhodnutí I. stupně (9. 2. 2015) a aktuální seznam provozovaných stanic technické kontroly s údaji o datu oddělení oprávnění a datu udělení osvědčení. Z toho krajskému soudu vyplynulo, že ke dni vydání rozhodnutí I. stupně (9. 2. 2015) jedinou stanicí technické kontroly v území Brno-město, která disponovala oprávněním k provozování (ze dne 26. 3. 2014), ale nebyla provozována, byla stanice technické kontroly 37.72. Ke dni vydání rozhodnutí I. stupně lhůta dle § 56 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích pro tuto stanici technické kontroly neuplynula. Tato stanice technické kontroly zahájila provoz (bylo jí vydáno osvědčení) až dne 29. 6. 2016. Ke dni vyhotovení napadeného rozhodnutí (6. 6. 2016) již tedy stanici technické kontroly 37.72 dvouletá lhůta dle § 56 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích uplynula a správní orgán I. stupně tuto lhůtu musel prodloužit. Při výpočtu teoretické kapacity stanic technické kontroly žalovaný ani správní orgán I. stupně nijak nezjišťovali, zda jsou provozovatelé stanic technické kontroly důvodně dlouhodobě nečinní, což by výpočet teoretické kapacity stanic technické kontroly na základě údajů o stanicích technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují platným povolením k jejich provozování, mohlo zpochybňovat. Úvaha správního orgánu I. stupně i žalovaného v tomto směru sice zcela chybí, této úvahy však byl schopen krajský soud na základě doplněného dokazování v řízení před soudem. Je tedy namístě uzavřít, že nebyla zjištěna žádná mimořádná okolnost spočívající v dlouhodobé nečinnosti provozovatelů stanic technické kontroly mezi udělením oprávnění k provozování stanice technické kontroly a udělením osvědčení k provozování stanice technické kontroly, jež by mohla správnost způsobu výpočtu teoretické kapacity stanic technické kontroly na základě údajů o stanicích technické kontroly, jejichž provozovatelé disponují platným povolením k jejich provozování, k tíži žalobkyně (tedy k jeho újmě) zpochybňovat. Nadto, i kdyby do výpočtu teoretických kapacit stanic technické kontroly měly být započítány pouze ty stanice technické kontroly, které byly ke dni vydání rozhodnutí I. stupně provozovány, na správnosti závěrů správního orgánu I. stupně a žalovaného by to nic nezměnilo. Z podkladů k výpočtu pokrytí je totiž zřejmé, že součet teoretických kapacit stanic technické kontroly, které byly ke dni vydání rozhodnutí I. stupně - dle podkladů založených ve správním spise – provozovány, byl roven počtu 140 000 technických prohlídek za rok – 37.10 12 500 TPr/rok, 37.15 12 500 TPr/rok, 37.22 12 500 TPr/rok, 37.54 TPr/rok 37 500, 37.56 12 500 TPr/rok, 37.57 20 000 TPr/rok, 37.61 12 500 TPr/rok, 37.69 10 000 TPr/rok, 37.70 10 000 TPr/rok. Teoretická kapacita stanice technické kontroly 37.72, která nebyla ke dni vydání rozhodnutí I. stupně provozována, byla rovna počtu 50 000 TPr/rok. Hodnota kapacitní potřeby okresu Brno-město zjištěná správním orgánem I. stupně (100 081) by v takovém případě zůstala neměnná, neboť tato hodnota nebyla závislá na počtu provozovaných stanic technické kontroly (příloha 19 odst. 1 prováděcí vyhlášky). Součet (150 000 TPr/rok) teoretických kapacit provozovaných stanic technické kontroly (140 000 TPr/rok) a teoretické kapacity nově uvažované stanice technické kontroly (10 000 TPr/rok) by o 49,8 % přesahoval kapacitní potřeby okresu (100 081) ve smyslu § 16a odst. 2 písm. a) prováděcí vyhlášky. I po dosazení hodnoty teoretických kapacit provozovaných stanic technické kontroly by tedy byl překročen rozsah pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly, neboť součet teoretických kapacit provozovaných stanic technické kontroly včetně zamýšlené stanice technické kontroly může přesahovat kapacitní potřeby okresu nejvýše o 20 % kapacitní potřeby okresu. Obdobně i při zohlednění teoretických kapacit pouze provozovaných stanic technické kontroly tvořil rozdíl (-39 919) mezi kapacitní potřebou technických prohlídek příslušného druhu vozidel (100 081) a teoretickými kapacitami provozovaných stanic technické kontroly (140 000 TPr/rok) podle § 16a odst. 2 písm. b) prováděcí vyhlášky méně než 60 % (6 000) teoretické kapacity nově uvažované kontrolní linky stanice technické kontroly. Rozsah pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly by tak byl rovněž překročen. Potud tedy krajský soud považuje postup správního orgánu I. stupně a žalovaného, po doplnění úvah na základě nezjištění existence dlouhodobé nečinnosti provozovatelů stanic technické kontroly mezi udělením oprávnění k provozování stanice technické kontroly a udělením osvědčení k provozování stanice technické kontroly, za zákonný. Skutečnost, že způsob výpočtu překročení teoretických kapacit stanic technické kontroly byl zákonný (správný), však ještě k závěru, že napadené rozhodnutí obstojí, nepostačuje. Z jednotlivých podání žalobkyně učiněných v průběhu správního řízení je totiž patrné, že žalobkyně konzistentně zpochybňovala výchozí údaje o kapacitách stávajících stanic technické kontroly, totéž činila i v žalobě; na jednání před krajským soudem žalobkyně uvedla, že má indicie o tom, že nebylo postupováno podle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Podle žalobkyně tedy správní orgán I. stupně ani žalovaný nerozhodovali na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu ohledně „výchozích“ údajů týkajících se provozovaných stanic technické kontroly, to žalobkyně namítala již v průběhu správního řízení před správním orgánem I. stupně i žalovaným, jak je patrné z odvolání ze dne 22. 2. 2015 v části 03.03., 03.04. a 03.05. či již z návrhu na doplnění podkladů pro vydání rozhodnutí ze dne 9. 2. 2015. Krajský soud se proto musel zabývat otázkou navazující na posouzení způsobu výpočtu teoretických kapacit stanic technické kontroly, a sice zda žalovaný a správní orgán I. stupně vycházeli ze správných (a správním spisem řádně doložených) údajů o počtu provozovaných stanic technické kontroly. Podle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích „[p]rovozovatel stanice technické kontroly a provozovatel stanice měření emisí, kteří provozují stanici technické kontroly nebo stanici měření emisí na základě platného oprávnění vydaného podle právního předpisu platného před účinností tohoto zákona, jsou povinni nejpozději do jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona sdělit příslušnému okresnímu úřadu údaje a doložit doklady vyžadované pro udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly nebo stanice měření emisí. Nesplní-li provozovatel tuto povinnost, pozbude dosavadní oprávnění platnosti uplynutím posledního dne lhůty stanovené pro sdělení údajů a doložení dokladů. Nesplní-li provozovatel na základě sdělených údajů a předložených dokladů podmínky stanovené tímto zákonem pro udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly nebo stanice měření emisí, zahájí okresní úřad neprodleně řízení o odnětí oprávnění k provozování stanice technické kontroly nebo stanice měření emisí.“ Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích nabyl účinnosti dne 1. 7. 2001. Podle § 80 odst. 2 písm. n) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích vede registr stanic technické kontroly Ministerstvo dopravy, byť o udělení, změně a odnětí oprávnění k provozování stanice technické kontroly dle § 80 odst. 3 písm. a) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích s účinností od 1. 5. 2004 rozhoduje krajský úřad. Do 31. 12. 2002 to byl okresní úřad a do 30. 4. 2004 obec s rozšířenou působností. Po uplynutí jednoroční lhůty ode dne nabytí účinnosti zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích tedy mohla ve vztahu k tehdy provozovaným stanicím technické kontroly nastat situace, kdy provozovatel stanice technické kontroly nesdělil příslušnému okresnímu úřadu údaje a nedoložil doklady vyžadované pro udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly (tedy nevyvinul ve vztahu k příslušnému správnímu orgánu alespoň minimální procesní aktivitu předpokládanou § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích). V takovém případě po uplynutí jednoroční lhůty provozovatel pozbyl oprávnění k provozování stanice technické kontroly. Za situace, kdy je zákonem limitován počet stanic technické kontroly a z provedeného dokazování před krajským soudem je patrné, že k „obměně“ stanic technické kontroly téměř nedochází, se krajskému soudu jeví požadavek žalobkyně na založení podkladů prokazujících splnění podmínek dle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích jako legitimní. Nebylo-li by totiž prokázáno, že „výchozí“ údaje týkající se provozovaných stanic technické kontroly zahrnují pouze takové stanice technické kontroly, jejichž provozovatelé nepozbyli oprávnění k provozování stanice technické kontroly (§ 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích), nemohly by takové „výchozí“ údaje obstát. Krajský soud přitom právě skutečnost, že „výchozí“ údaje týkající se provozovaných stanic technické kontroly zahrnují pouze takové stanice technické kontroly, jejichž provozovatelé nepozbyli oprávnění k provozování stanice technické kontroly, za prokázanou (obsahem správního spisu doloženou) nepokládá. Jestliže správní orgán I. stupně a žalovaný vycházeli při svém rozhodování pouze z formálně vedené evidence stanic technické kontroly bez toho, že by z jakéhokoli podkladu rozhodnutí plynulo, že kdykoli v minulosti proběhla kontrola, zda oprávnění k provozování stanic technické kontroly provozovaných před nabytím účinnosti zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (z provedeného dokazování plyne, že se jedná o stanice technické kontroly 37.10, 37.15 a 37.16, jimž bylo oprávnění uděleno dne 21. 6. 1996, dne 19. 2. 1996 a dne 17. 7. 1996) nezanikla podle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích, přestože se žalobkyně konzistentně domáhala založení dokladů prokazujících právě splnění povinností dle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, pak podle krajského soudu nelze mít za to, že správní rozhodnutí I. stupně i žalovaného vychází ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu ohledně „výchozích“ údajů týkajících se kapacit (oprávněně) provozovaných stanic technické kontroly. Tento nedostatek, jenž se reálně může týkat tří stanic technické kontroly (37.10, 37.15 a 37.16) z aktuálně dvanácti provozovaných (nepočítá-li krajský soud jednu neveřejnou policejní 97.01), nelze pokládat za marginálii, jež by „výchozí“ údaje, a tím i konečný výsledek kapacit (oprávněně) provozovaných stanic technické kontroly, nemohla nikterak ovlivnit. Krajský soud tu totiž nutně musí vycházet z toho, že podle článku 26 Listiny základních práv a svobod má každý právo svobodně podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Výkon určitých povolání nebo činností může být zákonem omezen. Zákonná regulace počtu stanic technické kontroly nepochybně představuje výrazné omezení práva podnikat. Pak je podle krajského soudu namístě, aby správní orgány řádně vedly evidenci provozovaných stanic technické kontroly, mimo jiné evidovaly doklady o splnění povinností dle přechodných ustanovení zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, a měly tak najisto postaveno, že stávající stanice technické kontroly, jež naplňují kapacitu, vykonávají svoji činnost oprávněně, a omezení práva podnikat v oblasti provozování stanic technické kontroly opíraly o dostatečné a věrohodné údaje založené na kapacitě výlučně oprávněně provozovaných stanic technické kontroly. Správním spisem neprochází žádný podklad, který by prokazoval splnění povinností provozovatelů stanic technické kontroly provozovaných (s udělením oprávnění) před nabytím účinnosti zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích ve smyslu jeho přechodných ustanovení (§ 89 odst. 2). Ani žalovaný v řízení před krajským soudem nic v tomto směru nebyl schopen doložit. Pak podle krajského soudu nelze mít postaveno najisto, že počty stanic technické kontroly (a navazující údaje o jejich teoretických kapacitách), ze kterých vycházel žalovaný i správní orgán I. stupně, odpovídají skutečnosti, neboť u tří stanic technické kontroly mohlo dojít k zániku oprávnění k jejich provozování dle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Krajský soud tedy dává z právě uvedeného důvodu žalobkyni za pravdu, že žalovaný vycházel z údajů o počtu provozovaných stanic technické kontroly, které nemají oporu ve správním spisu. Žaloba je tedy důvodná a krajský soud napadené rozhodnutí i přes doplnění dokazování u jednání soudu podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení bude na žalovaném, aby podklad svého rozhodnutí doplnil o podklady prokazující splnění povinností dotčenými provozovateli stanic technické kontroly dle § 89 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, a aby tak při rozhodování o žádosti žalobkyně vycházel z kapacitních údajů týkajících se oprávněně provozovaných stanic technické kontroly. Teprve pak bude možno učinit si úsudek o souladu či rozporu záměru žalobkyně provozovat stanici technické kontroly se způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly (§ 54 odst. 3 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích). Osud rozhodnutí I. stupně závisí na úvahách žalovaného.

decision_902.txt

k § 37 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, ve znění zákona č. 322/2016 Sb. Úřadující prezident republiky (stejně jako jiné osoby zastávající doposud veřejnou funkci) má vyšší míru publicity spojenou s výkonem jeho funkce. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby nebyl určitou dobu před volbou vidět nebo nevykonával svou funkci tak, jako ve zbytku jeho volebního období. Navrhovatel by musel v řízení o neplatnosti volby tvrdit a případně prokázat, že určitá propagace hlavy státu již byla jednoznačně mimo výkon funkce a jednalo se ryze nebo téměř výlučně o kampaň, která měla být zohledněna v limitech uvedených v § 37 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, čj. Vol 47/2018-47) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 944/2006 Sb. NSS, č. 946/2006 Sb. NSS, č. 962/2006 Sb. NSS, č. 963/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS a č. 3522/2017 Sb. NSS. Věc: JUDr. Jan Š. LL.M., Ph.D. proti 1) Ing. Miloši Zemanovi 2) Ivaně Zemanové a 3) Státní volební komisi o návrh na neplatnost volby prezidenta. Navrhovatel se domáhal rozhodnutí o neplatnosti volby prezidenta konané ve dnech 12. a 13. 1. 2018 (I. kolo) a ve dnech 26. a 27. 1. 2018 (II. kolo) z důvodu porušení pravidel financování volební kampaně. Namítal, že Miloš Zeman opakovaně veřejně deklaroval, že nevede žádnou volební kampaň. Zároveň se však spolek Přátelé MZ aktivně účastnil volební kampaně tím, že sám realizoval komplexní soubor aktivit, jejichž výsledkem byla plošná a intenzivní předvolební propagace Miloše Zemana, přičemž nebyl registrován jako třetí osoba ve smyslu § 38a zákona o volbě prezidenta republiky. Tento postup je v rozporu se základním účelem uvedeného zákona, a zajišťuje tak anonymitu dárců a podporovatelů volební kampaně. Dle názoru navrhovatele je nutno rozlišit bezúplatné plnění poskytnuté bez nutnosti bezprostřední úhrady výdajů na volební kampaň (např. poskytnutí prostoru na vyvěšení billboardu) a bezúplatné plnění, které se bez úhrady výdajů na volební kampaň neobejdou (třetí osoba si prostor pronajme, nakoupí služby související s výrobou, tiskem a vylepením billboardu a tento výsledek prezentuje jako „bezúplatné plnění“). Tento druhý příklad nepochybně podléhá povinnosti uhradit veškeré náklady na volební kampaň z prostředků uložených na volebním účtu, a to buď z účtu kandidáta, nebo registrované třetí osoby. Opačný výklad, tedy že volební kampaň jako takovou může kandidát obdržet formou bezúplatného plnění tak, že volební agitaci povede třetí osoba z finančních prostředků mimo volební účet, vede k popření smyslu regulace zákona ve vztahu k volebním účtům, jejich registraci a transparentnosti a i registraci třetích osob. Do nákladů kampaně Miloše Zemana nebyly zahrnuty další formy volební propagace a agitace, a to například mediální prostor v televizi Barrandov. Ten využíval od března 2017 každý týden přibližně 30 minut v pořadu „Týden s prezidentem“. Tento pořad začal být vysílán od 16. 3. 2017, tedy v bezprostřední časové souvislosti po oznámení další kandidatury Miloše Zemana na prezidenta. Jednalo se o přibližně 19 hodin času pro Miloše Zemana, který nebyl nijak vyvážen časem pro další kandidáty. Měla by se proto započítat jako bezúplatné plnění obdržené od třetí osoby. Hodnota tohoto času je zhruba 164 160 000 Kč. Miloš Zeman využíval i další prostory a podmínky, které mu byly dány s ohledem na výkon funkce prezidenta republiky a mnohdy nad rámec výkonu úřadu ve prospěch své volební propagace a agitace, jako například zapojení tiskového mluvčího Jiřího Ovčáčka. Ten z twitterového účtu mluvčího prezidenta republiky pravidelně publikoval svá vyjádření a komentáře, které byly součástí volební kampaně Miloše Zemana. Často navíc měly dezinformační charakter, případně odkazovaly na weby, které splňují podmínky pro zařazení mezi dezinformační weby. Jiří Ovčáček se taktéž zúčastnil v „zastoupení“ Miloše Zemana debaty pořádané televizí Barrandov dne 2. 1. 2018. Mnoho voličů taktéž dostalo ve stejný den s hlasovacími lístky pro první kolo volby prezidenta leták, který je zval k návštěvě Pražského hradu. Jednalo se o osobní pozvání prezidenta republiky. S ohledem na načasování se jedná o přinejmenším neetické využití úřadu prezidenta republiky. Výše uvedená plnění nebyla zohledněna do limitu kampaně, a došlo tak k porušení § 37 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky a taktéž § 37 odst. 3 stejného zákona, neboť nebyla včas zveřejněna. Navrhovatel uzavřel, že na uvedená porušení zákona je třeba pohlížet ve vzájemné souvislosti. Společným jmenovatelem bylo flagrantní ignorování zákonné povinnosti vést kampaň čestně a poctivě. S ohledem na výsledek voleb, ve kterých Miloš Zeman vyhrál s rozdílem pouhých 2,74 % celkového počtu platných hlasů, je třeba dojít k závěru, že Miloš Zeman vyhrál volby v důsledku porušování zákona. Odpůrci 1) a 2) označili výroky týkající se financování volební kampaně Miloše Zemana za hrubě nepravdivé, urážlivé a spekulativní. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci senátora Jana Nádvorníka, uvedli, že k žádnému fyzickému ani psychickému nátlaku na voliče v průběhu voleb nedošlo. Považovali za absurdní, aby výkon funkce prezidenta republiky v současném volebním období byl považován za nečestné jednání příliš zvýhodňující odpůrce 1) oproti ostatním kandidátům pro další funkční období. Odpůrce 3) k podanému návrhu uvedl, že jeho úkolem není dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně a jejího financování. Tato pravomoc je svěřena Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Odpůrci 3) je svěřeno vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta sdělením ve Sbírce zákonu. S ohledem na jeho působnost se nemůže nikterak vyjádřit ke skutkovým tvrzením navrhovatelů. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem III.1 Obecná zákonná východiska pro soudní přezkum volby prezidenta republiky a jejich změny [21] Navrhovatel opírá důvodnost svého návrhu o tvrzenou nečestnost kampaně vedené kandidátem Milošem Zemanem a jeho týmem, respektive o nepravdivost tvrzení rozšiřovaných o kandidátu Jiřím Drahošovi. Ve svém usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, vyjádřil Nejvyšší správní soud obecná východiska ohledně možností soudního přezkumu voleb v oblasti volební kampaně, z nichž bude vycházet i v nyní posuzovaném případě. [22] Podle § 66 zákona o volbě prezidenta republiky se může každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem, navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan, do sedmi dnů po vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta. [23] Jak připomněli i odpůrci 1) a 2) ve svém vyjádření, citované ustanovení doznalo od minulé (historicky první) přímé volby prezidenta republiky změny, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony. Zatímco jeho znění účinné do 31. 12. 2016 umožňovalo navrhovateli podat návrh (a soudu návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta,“ od následujícího dne je již třeba prokázat, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Již na první pohled je zřejmé, že mezi původním a novým zněním zákona, tedy mezi formulací „mohl ovlivnit“ a „hrubě ovlivnil“, je významový rozdíl, který je třeba nejprve analyzovat. [24] Za předchozí právní úpravy Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS, dovodil, že základními předpoklady pro vyhovění volební stížnosti je (1) protizákonnost, tj, porušení některých ustanovení zákona upravujícího volební proces, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta: „Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.“ Volební výsledky jsou „zatemněny“ tehdy, je-li možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné protizákonnosti (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS). [25] Ačkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního senátu mohlo dle soudní judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury, neboť pojem „hrubé ovlivnění“ výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich „zatemnění“. Na druhou stranu však nelze ignorovat, že zákonodárce opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb, a to hrubým způsobem. [26] Takovou zákonnou úpravu a její výklad považuje Nejvyšší správní soud za souladný s ústavním pořádkem. Je třeba vzít v úvahu, že pro soudní přezkum volby prezidenta republiky (jakož i dalších voleb) sám ústavní pořádek žádné mantinely nestanoví, Ústava v článku 58 výslovně svěřuje úpravu soudního přezkumu volby zákonu. Zákonodárce tak má velmi široký prostor pro uvážení, jak upraví parametry soudního řízení o přezkumu volby prezidenta republiky, včetně okruhu navrhovatelů, podmínek řízení, výrokových variant a požadovaného důkazního standardu, resp. podmínek pro vyhovění návrhu na vyslovení neplatnosti volby (podmínkou pouze je, aby soudní přezkum volby prezidenta republiky nebyl formálně či materiálně vyprázdněn). Zákonodárce tuto svou pravomoc uplatnil a oproti původnímu znění zákona, aplikovanému v době první přímé volby prezidenta republiky, sice na straně jedné rozhojnil regulaci financování volební kampaně, včetně zřízení zvláštního správního orgánu dohledu (Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí – dále jen „Úřad“), na straně druhé však zpřísnil podmínky, resp. důkazní standard pro vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky, tedy pro možnost volebního soudu sankcionovat porušení volebního zákona. Paradoxně se tedy tato kvalitativní změna udála zákonem (na základě komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny), od něhož široká veřejnost, mimo jiné po zkušenostech s první přímou volbou prezidenta republiky, očekávala, že (slovy důvodové zprávy) omezí výskyt „nečestných jednání nebo dokonce korupce […], [zajistí] vyšší míru transparentnosti financování volební kampaně.“ [27] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud (dále též „volební senát“) k posouzení návrhu. III.2 Limity soudního přezkumu voleb ve vztahu k posuzování volební kampaně [28] Podle § 35 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební kampaní rozumí „jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky nebo volební agitace v jeho prospěch, zejména veřejné oznámení určené na jeho podporu nebo sloužící v jeho prospěch, včetně jakékoli doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky.“ Volební kampaň začíná dnem vyhlášení volby prezidenta a končí vyhlášením celkových výsledků volby (§ 35 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky). Zákon též požaduje, aby volební kampaň probíhala „čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje“ (odstavec 4 citovaného ustanovení). „Propagace nebo volební agitace šířené prostřednictvím komunikačních médií musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli; to platí obdobně i pro využití velkoplošných zařízení a sdělení v neprospěch kteréhokoli kandidáta na funkci prezidenta republiky. Kandidáti jsou povinni označit svým jménem a příjmením jimi využité prostředky volební kampaně. Registrované třetí osoby jsou povinny jimi využité prostředky volební kampaně označit názvem, zkratkou nebo jménem a příjmením a evidenčním číslem registrované třetí osoby přiděleným Úřadem“ (odstavec 5). [29] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud již v minulosti v řadě svých rozhodnutí posuzovaly stížnosti na průběh volební kampaně, a to ve volbách do Poslanecké sněmovny či Senátu Parlamentu, do zastupitelstev územních samosprávných celků i v historicky první přímé volbě prezidenta republiky. V prvé řadě je třeba připomenout, že „smyslem volební kampaně je snaha aktérů politického boje o získání co největší přízně voličů pro své kandidáty a volební programy. Jejími základními funkcemi jsou proto informovanost, identifikace a mobilizace. Podstata volební kampaně spočívá v tzv. politické komunikaci, a to jak mezi kandidujícími subjekty navzájem, tak především mezi kandidáty (zejména politickými stranami) a voliči (potenciálními i skutečnými [...]). V podmínkách demokratického státního režimu a svobodných voleb bývá obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení pozitivní i negativní kampaně. Ostatně citovaná zákonná úprava výslovně zmiňuje vedení kampaně i v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky, tedy negativní kampaň“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Zveřejňování informací o jednotlivých kandidátech a jejich politickém projevu je chráněno svobodou projevu a právem na informace (článek 17 Listiny základních práv a svobod), ruku v ruce s ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (článek 22 Listiny základních práv a svobod). „Je proto zcela přirozené, že kandidující politické [subjekty] voliče nejen přesvědčují o tom, že právě jejich nabídka je nejlepší, nýbrž zcela legitimně se snaží je i odradit od nabídky svých politických soupeřů“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). Volba prostředků, jimiž volební kampaň povede, je plně na kandidujícím subjektu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 17/2006-25, č. 962/2006 Sb. NSS). [30] Stejně jako další volební zákony i zákon o volbě prezidenta republiky požaduje, aby byla volební kampaň vedena „čestně a poctivě“ (§ 35 odst. 4), aniž by však, kromě požadavku pravdivosti údajů zveřejňovaných o kandidátech, legálně definoval, co se těmito pojmy myslí. Soudy proto „musí vycházet nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet k charakteru volební kampaně, která má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry, kteří se jednak snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak podlomit důvěru k volebnímu soupeři“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 45/2006-17, č. 963/2006 Sb. NSS). V průběhu volební kampaně „jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem vyloučit“ (již citovaný nález Ústavního soudu ve věci senátora Nádvorníka). [31] Pohledem těchto východisek, tedy pohledem algoritmu soudního přezkumu voleb, Nejvyšší správní soud posoudí jednotlivé body, které navrhovatel uváděl ve svém návrhu. (…) III.3 Porušení pravidel financování volební kampaně [48] Otázkami týkajícími se financování volební kampaně podle stávající právní úpravy se Nejvyšší správní soud také zabýval, a to jednak v již zmiňovaném usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, ale dále podrobně v usnesení ze dne 20. 2. 2018, čj. Vol 40/2018-37. I v tomto případě neshledává Nejvyšší správní soud důvod se od závěrů tam uvedených odchylovat, a proto z nich vychází. [49] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že za současného právního stavu je dohled nad dodržováním pravidel financování volební kampaně svěřen primárně Úřadu (zřízen zákonem č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony), jehož rozhodnutí případně podléhají soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33: „To nicméně neznamená, že Nejvyšší správní soud není oprávněn posuzovat financování volební kampaně v řízení o návrhu na neplatnost volby prezidenta republiky (či jiného řízení podle § 90 s. ř. s.). I porušení zákonných ustanovení regulujících financování volební kampaně totiž představuje onu nezákonnost, jejímž následkem by bylo hrubé ovlivnění výsledku volby.“ I v tomto případě však platí, že pro vyslovení neplatnosti volby je třeba, aby případné porušení zákona v této části hrubě ovlivnilo výsledek volby prezidenta, tedy zapříčinilo zvolení vítězného kandidáta. [50] Navrhovatel předně považoval financování volební kampaně za protiprávní, jelikož se uskutečnilo zejména prostřednictvím spolku Přátelé MZ, který nebyl registrován jako třetí osoba ve smyslu § 38a zákona o volbě prezidenta republiky. [51] Pokud jde o zapojení do volební kampaně ze strany dalších osob, upravuje ho zákon o volbě prezidenta republiky (obdobně jako po novele provedené zákonem č. 322/2016 Sb. i další volební zákony). Z § 37 odst. 2 vyplývá, že do částek limitujících výdaje na kampaň kandidáta se započítávají i částky (případně bezúplatná plnění), které s vědomím kandidáta uhradily nebo se zavázaly za kandidáta uhradit třetí osoby. Podle § 37 odst. 3 musí být nejpozději 3 dny přede dnem volby známy všechny osoby, které ve prospěch kandidáta na funkci prezidenta republiky uhradily nebo se zavázaly uhradit výdaje na volební kampaň, poskytly peněžitý dar nebo bezúplatné plnění. O těchto osobách se zveřejní na internetových stránkách kandidáta údaje stanovené v § 36 odst. 3. Zákon žádné zvláštní povinnosti týkající se těchto osob neuvádí, snad kromě obecné povinnost uvádět v případě propagace nebo volební agitace šířené prostřednictvím komunikačních médií informaci o jejich zadavateli a zpracovateli, která je uložena komukoliv (§ 35 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky). Zároveň zákon počítá zjevně s tím, že tyto osoby mohou samostatně hradit náklady na volební kampaň, aniž by jim ukládal povinnost činit tak prostřednictvím účtu kandidáta nebo přes jimi zřízený volební účet. [52] Oproti tomu zákon reguluje relativně velmi podrobně tzv. registrované třetí osoby, kterými jsou osoby, které se hodlají účastnit volební kampaně bez vědomí kandidáta (§ 35 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky). Zákon zejména vymezuje, kdo nemůže být touto registrovanou třetí osobou a ohledně transparentnosti jsou na ni kladeny podle § 38a odst. 6 až 12 zákona o volbě prezidenta republiky obdobné požadavky jako na kandidáty (např. mají povinnost zřídit si volební účet, zveřejňovat údaje o výdajích, atd.). Tyto registrované třetí osoby mají vlastní limity na volební kampaň, nezávislé na limitech kandidátů (§ 38a odst. 8 zákona o volbě prezidenta republiky). [53] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem navrhovatele, že § 37 odst. 2 větu druhou zákona o volbě prezidenta republiky lze vykládat tak, že i v takovém případě musí být částka uhrazena prostřednictvím transparentního účtu. Uvedené ustanovení zní: „Do této částky se započítávají částky, které kandidát na funkci prezidenta republiky uhradil nebo má uhradit, včetně částek, které s jeho vědomím uhradily nebo se zavázaly za kandidáta uhradit třetí osoby.“ Podle § 37 odst. 3 pak platí: „Nejpozději 3 dny přede dnem volby musí být známy všechny osoby, které ve prospěch kandidáta na funkci prezidenta republiky uhradily nebo se zavázaly uhradit výdaje na volební kampaň, poskytly peněžitý dar nebo bezúplatné plnění. O těchto osobách se zveřejní na internetových stránkách kandidáta údaje stanovené v § 36 odst. 3.“ (zvýraznění doplněné soudem). Podle § 36 odst. 1 platí: „Financování volební kampaně zahrnuje veškeré výdaje na volební kampaň. K úhradě těchto výdajů lze použít pouze peněžní prostředky uložené na volebním účtu.“ [54] Volební účet má povinnost zřídit pouze kandidát (§ 24 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky) nebo registrovaná třetí strana (§ 38a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky). Třetí osoby, které kandidáta podporují s jeho vědomím, by tak teoreticky mohly uhrazovat prostředky na kampaň jedině prostřednictvím volebního účtu kandidáta. To je však jen těžko představitelné. Ačkoliv by se jednalo o jejich závazky, neměly by vliv na zajištění jejich úhrady, neboť by byly závislé na tom, zda kandidát úhradu ze svého volebního účtu provede nebo jim hypoteticky dá dispoziční práva k účtu. Je sporné, čí by tedy vůbec prostředky na volebním účtu byly, neboť z kromě výslovně předvídaných výjimek (například účty úschov notáře či advokáta) jsou prostředky vlastníka účtu. Kandidát by pak musel zřejmě jednat na základě příkazní nebo komisionářské smlouvy. Nedává pak ani smysl, proč by prostředky zaslané na volební účet kandidáta neměly být přímo peněžitým darem ve prospěch kandidáta. Navíc si lze představit i úplatná plnění, které má třetí osoba na základě dlouhodobých smluv, která jsou zaplacena i dlouhou dobu předem (například dlouhodobý pronájem billboardů). Pokud by skutečně bylo úmyslem zákonodárce, aby existovala takováto velmi těžce fakticky i právně splnitelná povinnost, musel by být tento úmysl vyjádřen jednoznačně. Naopak je podle názoru soudu z § 37 odst. 2 a 3 jednoznačné, že třetí osoba se může na kampani podílet jak klasickým finančním darem, tak bezúplatným plněním, které zmiňuje navrhovatel (např. poskytnutí vlastní plakátovací plochy), nebo samostatným uhrazením výdajů na volební kampaň. Vzhledem k tomu, že podle § 24 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební účet zřizuje kandidátovi, je třeba vykládat i § 36 odst. 1 tak, že se vztahuje na povinnost úhrady výdajů na volební kampaň, které vynakládá přímo kandidát. [55] Lze tak shrnout, že na třetí osoby, účastnící se kampaně s vědomím kandidáta, neklade zákon o volbě prezidenta republiky další požadavky týkající se transparentnosti jimi získávaných a vynakládaných prostředků. Uskutečněné výdaje se započítávají do limitů kandidáta. Oproti tomu registrované třetí osoby, které se účastní volební kampaně bez vědomí kandidáta, jsou svázány podrobnými pravidly a jejich výdaje se do limitů kandidáta nepočítají. [56] Z údajů uvedených na internetových stránkách kandidáta Miloše Zemana (https://www.zemanznovu.cz/financovani/zverejnovani) vyplývá, že spolek Přátelé MZ byl uveden podle § 37 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky jako osoba, která prováděla kampaň s jeho vědomím. Odpůrce 1) ho tedy takto výslovně označil. Naopak spolek Přátelé MZ nebyl registrován jako registrovaná třetí osoba (https://udhpsh.cz/registr_to_pr2018/). Spolek tedy žádné zvláštní zákonné povinnosti neměl. [57] Zákon nezakazuje, aby někdo nemohl přispět osobě, která hradí volební výdaje s vědomím kandidáta, a nestanovuje povinnost tyto osoby zveřejňovat. Neuvedením těchto osob tedy nebyl porušen § 37 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky, neboť ten se vztahuje pouze na „bezprostřední“ třetí osoby a neukládá dále rozkrývat původ jejich zdrojů. [58] S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že tato zákonná úprava umožňuje skrýt původ prostředků i konkrétní výdaje, pokud je kampaň fakticky zcela nebo z velké části vedena třetími osobami s vědomím kandidáta. Zákonodárce zřejmě předpokládal, že osoby hradící volební výdaje nebo poskytující bezúplatná plnění poskytnou uvedená plnění pouze v omezeném rozsahu, a nemá proto smysl podrobně regulovat finanční toky těchto třetích osob. Zákon nicméně žádným způsobem neomezuje výši hrazení volebních výdajů nebo bezúplatného plnění, které kandidát od jedné osoby obdrží, na rozdíl od omezení v případě politických stran a hnutí (viz § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích). Ačkoliv je sporné, zda tento závěr není v rozporu s cílem zákona č. 322/2016 Sb., kterým zjevně bylo zprůhlednit financování volební kampaně, nelze zákonnou úpravu vykládat v rozporu s jejím jasným textem. Je na zákonodárci, zda bude chtít na tuto situaci reagovat, a to buď omezením rozsahu plnění, ve kterém se může s vědomím kandidáta třetí osoba podílet na jeho kampani, nebo nastavením obdobných pravidel transparentnosti, která platí pro kandidáty nebo registrované třetí osoby. [59] Je tedy zřejmé, že tím, že spolek Přátelé MZ hradil z velké části náklady kampaně Miloše Zemana s jeho vědomím, nedošlo k porušení zákona o volbě prezidenta republiky. [60] Pokud jde o poukazy navrhovatele na nezahrnutí významných forem volební propagace do výdajů kampaně, pak musí soud opětovně zdůraznit, že dohled nad dodržováním pravidel financování kampaně náleží primárně Úřadu. V obecné rovině však konstatuje, že z povahy věci má úřadující prezident republiky (stejně jako jiné osoby zastávající doposud veřejnou funkci) vyšší míru publicity spojenou s výkonem jeho funkce. Nelze po něm ani spravedlivě požadovat, aby nebyl určitou dobu před volbou vidět nebo nevykonával svou funkci tak, jako ve zbytku jeho volebního období. Stejně tak budou média o výkonu funkce informovat a v souvislosti s výkonem funkce například žádat o rozhovory. Může být proto někdy velmi složité oddělit kampaň od standardního výkonu funkce. Navrhovatel by tak musel v řízení o neplatnosti volby tvrdit a případně prokázat, že určitá propagace hlavy státu již byla jednoznačně mimo výkon funkce a jednalo se ryze nebo téměř výlučně o kampaň. Navrhovatel však taková tvrzení v potřebné míře podrobností nepředložil. [61] Navrhovatel v souvislosti s financováním zejména poukazoval na prostor pro prezentaci v pořadu TV Barrandov „Týden s prezidentem“, na výkon funkce tiskového mluvčího Jiřího Ovčáčka v rámci kampaně a na pozvánku na Pražský hrad distribuovanou společně s hlasovacími lístky pro 1. kolo volby. Pokud jde o pořad na TV Barrandov i na distribuci pozvánek, pak neuvedl v dostatečné míře podrobností, jak vybočovaly uvedené aktivity výrazně mimo rámec výkonu funkce prezidenta republiky. Tím soud nijak nepředjímá možnost Úřadu posoudit po podrobné analýze některou z navrhovatelem zmiňovaných okolností jako součást kampaně, která jako taková měla být řádně zúčtována. Nejvyšší správní soud však pro takový závěr nemá dostatečné podklady. V případě námitek týkajících se tiskového mluvčího, jde spíše o námitky související s volební kampaní, které proto byly vypořádány v části týkající se kampaně. [62] Navrhovatel dále poukazuje na názor Úřadu o tom, že billboardy ke knize Miloše Zemana jsou součástí volební kampaně. Jedná se nicméně pouze o názor jednoho z členů Úřadu, prezentovaného v navrhovatelem uváděném článku. Chybí bližší analýza rozsahu této prezentace. [63] Navíc, pokud jde o navrhovatelem uváděné nejasnosti týkající se financování volební kampaně, navrhovatel neuvádí, jakým způsobem právě tato otázka hrubě ovlivnila výsledek volby. Zmiňuje pouze včasné neuvedení dárců kampaně prostřednictvím spolku Přátelé MZ, ohledně něhož však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se o nezákonnost nejedná. Nejvyšší správní soud k tomu navíc poznamenává, že to, jak je kampaň vedena bylo veřejnosti známo, včetně toho, že původ financování spolku Přátelé MZ není zřejmý. Protikandidáti mohli na tento způsob financování kampaně reagovat, a bylo i na voličích, aby tento fakt vzali v potaz při svém rozhodování. III.5 Smysl a meze soudního přezkumu volební kampaně a jejího financování [64] Nejvyšší správní soud připouští, že pro navrhovatele, potažmo pro volební senát, je obtížné splnit zákonný požadavek a prokázat, že výsledek volby, tedy v souhrnu rozhodnutí každého z jednotlivých voličů, byl opravdu hrubě ovlivněn porušením pravidel vedení volební kampaně a jejího financování. Jedním z důvodů jsou krátké lhůty pro podání návrhu a rozhodnutí soudu spojené s omezenými možnostmi získání relevantních informací. Stěžejní překážkou je však skutečnost, že do voličovy hlavy nikdo nevidí. Nutno znovu poukázat na již zmíněný ústavní princip tajnosti volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, článek 56 Ústavy): pokud totiž nemá nikdo, ani soud, možnost zjistit, jak který volič hlasoval, nemůže ani ověřovat, proč tak hlasoval. [65] Za takové situace je třeba respektovat svobodný výkon volebního práva každým z voličů spojený s jeho odpovědností za vlastní volbu. Jiný přístup by ve svých důsledcích vedl k tomu, že by výsledek volby neurčovali voliči, nýbrž soudci. Tím by však byla popřena povaha České republiky jako demokratického právního státu založená na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v níž je lid zdrojem veškeré státní moci a zdrojem legitimity všech státních orgánů, prezidenta republiky nevyjímaje (čl. 2 odst. 1 Ústavy). [66] Přezkumná role volebních soudů se i nadále může efektivně uplatnit v případech porušení ustanovení upravujících vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování. Postavit důkazně najisto hrubé ovlivnění výsledku volby např. chybným součtem hlasů (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187, ve věci poslance Martina Kupky), znevěrohodněním (nepoužitelností) výsledků hlasování na úrovni jednotlivých okrsků např. v důsledku nezákonně obsazené volební komise (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, ve věci senátora Miroslava Antla), připuštěním účasti kandidáta, který byl v souladu se zákonem z volby po ukončené fázi registrace kandidátů – odvolán (usnesení ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, ve věci senátorky Aleny Dernerové), či nesplněním podmínek volitelnosti (pasivního volebního práva) kandidáta v rozhodný okamžik (v den volby), lze relativně snadno i za současného vyššího důkazního standardu, neboť soud v takových případech buď dává průchod uplatnění skutečné, nikoli zkreslené vůli voličů, na základě přezkumu volební dokumentace, anebo vynucuje splnění základních předpokladů zákonnosti a legitimity volby. [67] Stále platí, že soudní přezkum voleb je mechanismem zajišťujícím ochranu základních práv a svobod, mezi něž bezesporu patří i právo občanů podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců, stejně jako právo přístupu občanů k voleným a jiným veřejným funkcím (článek 21 Listiny základních práv a svobod). Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Aplikace a interpretace tohoto zákona ze strany orgánů veřejné moci, vposledku pak soudů (zejména v otázkách dodržení či porušení jeho ustanovení a důsledků z toho vyplývajících), ovšem nemůže tyto ústavní kautely vyprázdnit, jinak by se pravidla volebního procesu stala bezzubými. Chování aktérů politické soutěže, jejich podporovatelů či odpůrců, v širším smyslu vlastně všech, se musí dít ve vymezeném ústavním rámci. Zásah volebního senátu do této soutěže je a zůstává sice výjimečným, ale i nadále použitelným nástrojem, byť vyhrazeným pro případy porušení volebních zákonů ve větším rozsahu, vyšší intenzitě, a tudíž i skutečně nastalým a prokázaným účinkem na dosažený volební výsledek. Odlišné stanovisko soudce Pavla Molka I. [1] Hlasoval jsem pro výrok usnesení, neboť se stejně jako většina senátu domnívám, že ani na základě tohoto návrhu nebylo možno označit za splněné všechny tři kroky algoritmu soudního přezkumu voleb, jimiž jsou: (1) protizákonnost, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, tedy „zatemnění“ volebních výsledků. Domnívám se však, že v jednom bodu posuzovaného návrhu mělo být konstatováno, že došlo k protizákonnosti, byť k protizákonnosti, jejíž vliv na volební výsledek je neodhadnutelný, a tedy nezpůsobilý naplnit podmínku „zatemnění volebních výsledků“ (slovy zákona o volbě prezidenta republiky „hrubého ovlivnění výsledku volby“). Jinak řečeno, volby sice neměly být ani podle mne prohlášeny za neplatné, ale v tomto jednom bodu měl soud alespoň konstatovat, že se aktéři volební kampaně ocitli za hranou zákona. Tímto bodem je způsob vedení volební kampaně Miloše Zemana na TV Barrandov v pořadu Týden s prezidentem. II. [2] Navrhovatel vznesl ve svém návrhu řadu výtek proti některým aspektům vedení volební kampaně Miloše Zemana. Drtivá většina z nich je i podle mne neuchopitelná pojmem „protizákonnosti“ a příslušelo jen voličům, nikoli soudu, aby je uchopili kategoriemi morálky či vkusu. V bodu III.2 svého návrhu ovšem navrhovatel upozornil na způsob, jakým byl kandidátu Miloši Zemanovi poskytnut prostor v TV Barrandov. Uvedl k tomu: „Od oznámení úmyslu Miloše Zemana kandidovat na pozici prezidenta České republiky v březnu 2017 měl tento každý týden prostor cca 30 minut na TV Barrandov v pořadu ‚Týden s prezidentem‘. Spojení s kampaní a její přípravou je zřejmé, neboť pořad začal být vysílán od 16. 3. 2017 v bezprostřední časové souvislosti po oznámení Miloše Zemana znovu kandidovat na funkci prezidenta republiky 10. 3. 2017. Navíc i po obsahové stránce jsou v pořadu preferovaná témata volební kampaně a komentář k ostatním kandidátům. Celkem 38x se tento pořad vysílal od března 2017 do 2. kola prezidentských voleb. Jedná se tak o cca 19 hodin času pro kandidáta Miloše Zemana, který nebyl nijak vyvážen časem pro další kandidáty.“ Tak předestřel navrhovatel svou verzi skutečností. Dále navrhovatel uvedl, že bylo namístě započítat tento čas jako bezúplatné plnění obdržené od třetí osoby, neboť jeho hodnota se pohybuje v řádu desítek milionů korun. [3] Nad touto výtkou lze zdánlivě „mávnout rukou“, a to hned ze dvou důvodů: zaprvé, je to přece „jen“ pořad na soukromé televizi; zadruhé, jde o prezidenta republiky, tak co je špatného na tom, že má vlastní pořad v televizi? [4] První z těchto mávnutí rukou ovšem neobstojí pohledem zákonných požadavků, jak jsou vykládány v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ten v reakci na vyostřenou mediální kampaň před parlamentními volbami v roce 2006 přijal usnesení ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 15/2006-20 (č. 946/2006 Sb. NSS). Jeho obsah shrnul do následující právní věty: „Na různé druhy médií dopadají v předvolebním období zejména tři povinnosti: všechna média, regulovaná zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podléhají trvalému požadavku objektivnosti a vyváženosti vysílání; všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně; Česká televize a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický úkol […] poskytnout bezplatně 14 hodin vysílacího času, jenž se rozdělí rovným dílem mezi kandidující subjekty.“ Jinak řečeno, jakkoli obzvláštní nároky z hlediska vyváženosti a rovnosti přístupu dopadají na veřejnoprávní média, zejména na Český rozhlas a Českou televizi, nelze tvrdit, že na soukromoprávní rozhlasové a televizní stanice žádná omezení v době volební kampaně nedopadají. Naopak, ve vztahu ke zdrojům povinností, které v předvolebním období dopadají i na ně, Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení jasně připomněl: „Prvním z těchto zdrojů, společným pro média veřejnoprávní i soukromoprávní, je obecný požadavek vyváženosti, který dopadá na všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání podle § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podle nějž ‚provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru‘.“ [5] Ono první mávnutí rukou je tedy třeba odmítnout a připomenout, že i na provozovatele soukromoprávních rozhlasových a televizních stanic dopadá požadavek vyváženosti. Jistě, zákonodárce se mohl rozhodnout i jinak. Mohl umožnit, abychom měli „televizi politické strany X“ a „rozhlasovou stanici politického subjektu Y“, tedy vysílatele zaujaté, stranící tomu či onomu, podobně jako se to stává u tištěných médií. Zákonodárce se však v případě televize a rozhlasu rozhodl jinak a svou vůli jasně vyjádřil v § 31 odst. 2 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, z něhož právě citované usnesení vycházelo. Zákon tedy neumožňuje mít „televizi pana prezidenta“, stejně jako neumožňuje mít „stranickou rozhlasovou stanici“, byť by šlo o subjekty soukromoprávní. Informace poskytované každou televizní a rozhlasovou stanicí musejí být podle zákona objektivní a vyvážené. [6] A odmítám i ono druhé mávnutí rukou: vždyť jde přece o stávajícího prezidenta republiky. Opominu skutečnost, že spojení „televize pana prezidenta“ bývá spíše průvodním znakem tzv. hybridních demokracií, nikoli liberální demokracie, jejíž zachování je v České republice rovněž úkolem moci soudní. Jsem si plně vědom toho, že v našich zemích mají naopak dlouhou a úctyhodnou tradici pořady – v minulosti typicky ve veřejnoprávních médiích – v nichž prezident republiky promlouvá k národu. Takový pořad je skutečně tradičně a přirozeně spojen s funkcí hlavy státu, s níž ji po obnovení demokratického režimu obdivuhodným způsobem spojil již prezident Václav Havel v pořadu Českého (nejprve Československého) rozhlasu Hovory z Lán. Je ostatně obecně známou skutečností, že i prezident Miloš Zeman na začátku svého prvního funkčního období v tomto tradičním pořadu vystupoval, a nepřísluší mi připomínat, proč své vystupování v něm ukončil. [7] Když už se tak ale stalo, tedy když se rozhodl své pravidelné „promluvy hlavy státu“ na veřejnoprávním médiu ukončit, nelze podle mne přejít oním mávnutím ruky okolnosti, za kterých se rozhodl své pravidelné vystupování v audiovizuálních médiích obnovit. Navrhovatelem uváděné načasování tohoto rozhodnutí totiž podle mého názoru nasvědčuje tomu, že pořad Týden s prezidentem neměl být náhlým oživením úctyhodné tradice promluv prezidenta k národu, nýbrž součástí předvolební kampaně, jakmile Miloš Zeman oznámil, že bude kandidovat na druhé funkční období (bez ohledu na to, s jakým předstihem a v jaké vzájemné závislosti obě tato rozhodnutí zvažoval či projednával). [8] Nezpochybňuji ani v nejmenším právo prezidenta republiky vystupovat v jakémkoli rozhlasovém či televizním pořadu podle jeho volby. Nezpochybňoval bych ani jeho právo ukončit spolupráci s Českým rozhlasem a vytvořit nový pořad na jiné veřejnoprávní či soukromoprávní stanici. Ovšem za situace, kdy jej oživí teprve v těsné návaznosti na ohlášení své kandidatury ve volbách, se nedokážu na takový pořad dívat jinak než jako na nástroj jeho předvolební kampaně, tedy jako na pořad stranící jedinému kandidátovi. Takový přístup je podle toho, jak chápu dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, rozporný s požadavkem vyváženosti vysílání, který dopadá i na soukromoprávní televize. Spuštění pořadu Týden s prezidentem v těsné časové návaznosti na ohlášení rozhodnutí Miloše Zemana kandidovat na prezidenta republiky tedy považuji za nepřípustné zapojení TV Barrandov do jeho volební kampaně. [9] Proto měl podle mne soud v tomto bodě konstatovat protizákonnost. Její dopad na rozhodování voličů je sice neuchopitelný, a tedy patrně nezpůsobilý vést k vyslovení neplatnosti volby prezidenta. Ale i jasné poselství, že ani soukromoprávní média nesmí ve volbách stranit jedinému kandidátovi, by podle mne bylo do budoucna cenné. A právě absence tohoto poselství v odůvodnění schváleném většinou senátu mne vedla k sepsání tohoto odlišného stanoviska.

decision_903.txt

k § 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 165/2006 Sb. Odůvodněný strach z pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině, založené na společné charakteristice sexuální orientace [§ 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu], může mít i žadatel o mezinárodní ochranu, který není homosexuálem, pokud mu původci pronásledování příslušnost k této sociální skupině připisují. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Azs 343/2017-31) Prejudikatura: č. 1066/2007 Sb. NSS, č. 1713/2008 Sb. NSS a č. 3085/2014 Sb. NSS. Věc: Amin S. (Ghana) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 1. 3. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Uvedl, že má státní příslušnost Ghanské republiky, je muslimského vyznání a bez politického přesvědčení. Jako důvod žádosti o mezinárodní ochranu uvedl strach z návratu do vlasti z důvodu jeho sexuální orientace, protože jej chlapci z jeho čtvrti považovali za homosexuála a napadali jej. Podle jeho tvrzení ztratil cestovní doklad v roce 2010 v Maroku. Do Evropy cestoval přes Burkinu Faso, Mali, Alžírsko, Maroko. Jeden rok strávil ve Španělsku, čtyři roky ve Francii, a poté žil v Německu. Do České republiky přijel dne 27. 2. 2016. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 11. 2016 neudělil žalobci mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. Konstatoval, že žalobce výslovně prohlásil, že homosexuálem není a že to sdělil i osobám, které se domnívaly opak. Je tedy zřejmé, že mu nehrozí nebezpečí z důvodu jeho sexuální orientace. Žalovaný posoudil i to, zda mu může hrozit nebezpečí pronásledování z důvodu jemu mylně připisované sexuální orientace, tedy že by byl ve vlasti považován za homosexuála. Žalovaný vycházel z informace Ministerstva zahraničních věcí ze dne 9. 7. 2015, podle které trestní zákoník Ghanské republiky stanovuje tzv. nepřirozenou tělesnou zkušenost, která je definována jako „sexuální vztah s osobou nepřirozeným způsobem“. Řada odborníků se domnívá, že pod toto označení lze podřadit i tělesné vztahy stejného pohlaví, judikáty tohoto znění však nejsou k dispozici, tudíž je možné se domnívat, že pro svou sexuální orientaci dosud nebyl v Ghaně nikdo odsouzen. Žalovaný na základě uvedeného neshledal důvodnost obav žalobce, že by mohl být pronásledován kvůli homosexualitě. Navíc celkový kontext případu způsobuje značnou nevěrohodnost jeho tvrzení. Žalobce měl možnost přestěhovat se v rámci Ghany do jiného místa, kde by vzhledem k velikosti a lidnatosti země jistě nebyl ohrožen útočníky z jeho čtvrti. Jeho zdůvodnění proč nezůstal v afrických zemích, kterými procházel, bylo, že tam nikoho nezná a nelíbil se mu tamní život. Ani v žádné z evropských zemí, kde pobývá od roku 2010, nepožádal o mezinárodní ochranu. Z toho lze usuzovat, že ve skutečnosti žádnou obavu z pronásledování nepociťuje a jeho jednání je čistě účelové. V případě, že se přesto cítil být ohrožen ze strany soukromých osob, konkrétně chlapců z jeho čtvrti, měl možnost se obrátit na státní orgány se žádostí o ochranu. Je také evidentní, že mohl využít alternativy vnitřního přesídlení, přičemž neuvedl nic, co by mu v tom bránilo. Žalovaný proto v případě stěžovatele neshledal odůvodněný strach z pronásledování. Žalobce podal proti rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 10. 10. 2017, čj. 32 Az 48/2016-41, zamítl. V odůvodnění uvedl, že přestože homosexuální orientaci lze považovat za příslušnost k určité sociální skupině, bylo nutno především posoudit, zda se v případě žalobce jedná o pronásledování zákonem předvídaným původcem ve smyslu zákona o azylu. Žalobce uvedl, aniž by své vyjádření podpořil jakýmikoli dalšími důkazy, že byl pro svou domnělou homosexualitu napaden „chlapci z jeho čtvrti“, tedy soukromými fyzickými osobami a nikoli státním orgánem, stranou nebo organizací ovládající stát nebo podstatnou část jeho území. Dále bylo nezbytné vyhodnotit, zda původcem pronásledování není soukromá osoba za situace, kdy stát, strana nebo kontrolující organizace nejsou schopny nebo ochotny zajistit odpovídající ochranu před pronásledováním. Krajský soud připomenul vyjádření žalobce, že se ani nepokusil o poskytnutí ochrany prostřednictvím policejních nebo jiných orgánů veřejné moci. Neschopnost nebo neochota orgánů veřejné moci nebyla žádným způsobem ve správním řízení prokázána. Žalovaný podle názoru soudu zcela správně nepřijal argumentaci žalobce, že by při odcestování do jiné části Ghany byl vystaven nebezpečí pro svoji domnělou homosexuální orientaci. Ghana je zemí, kde žije bezmála 20 milionů obyvatel, a proto se nelze oprávněně domnívat, že by byl v jiné části tohoto státu zcela cizími lidmi ihned označen za homosexuála a hrozilo by mu nebezpečí od týchž útočníků. Jestliže žalobce není homosexuálem, tedy nevyskytují-li se u něj žádné vnější projevy homosexuality, je taková žalobcem tvrzená obava zcela nedůvodná. Žalovaný tak podle krajského soudu dospěl zcela správně k závěru, že se v případě žalobce nejednalo o pronásledování ve smyslu zákona o azylu. Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost. Podle stěžovatele žalovaný nesprávně posoudil důvody pro udělení mezinárodní ochrany jako důvody, které nejsou azylově relevantní. Stěžovatel byl přesvědčen, že veškeré důvody v řízení dostatečným způsobem popsal, avšak žalovaný je nezohlednil. Problémy stěžovatele spočívaly v tom, že byl třetími osobami považován za gaye, což mělo za následek nejen slovní, ale i fyzické útoky. V důsledku útoků musel stěžovatel vždy vyhledat lékařské ošetření. Některá zranění na jeho těle zanechala trvalé následky. Přítel stěžovatele, který byl gayem, a který byl rovněž pronásledován a napadán, dokonce zemřel. Stěžovatel dále tvrdil, že z důvodu, že je považován za příslušníka sexuální menšiny, je v zemi původu pronásledován, přičemž státní orgány v zemi původu nejsou schopny poskytnout mu ochranu. Proto stěžovatel nevyužil možnosti vnitřního přesídlení, neboť v situaci, kdy byl v zemi původu běžně ostatními lidmi považován za homosexuála a byl kvůli tomu slovně i fyzicky napadán a bylo s ním jednáno diskriminačně, bylo možno se důvodně domnívat, že s takovým chováním by se stěžovatel setkával i v jiné části Ghany. Stěžovatel tedy žalovanému sděloval relevantní skutková tvrzení, právně podřaditelná pod důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12 písm. b) zákona o azylu. V pouhé skutečnosti, že stěžovatel není gayem, nelze spatřovat důvod pro odmítnutí udělení ochrany, když je s ním v zemi původu jako s gayem zacházeno a je zde dána důvodná obava, že jej nebudou schopny ochránit státní orgány v zemi původu. Podle stěžovatele žalovaný nesprávně a tendenčně vyhodnotil zprávy o situaci v zemi původu. Žalovaný uvedl, že homosexuální vztahy bývají v Ghaně odsuzovány, a připustil, že homosexuální vztah je podřaditelný pod ustanovení ghanského trestního zákona, odsuzujícího tzv. „sexuální vztah s osobou nepřirozeným způsobem“. S touto skutečností se přitom žalovaný vypořádal pouhým tvrzením, že nemá k dispozici rozhodnutí soudu k tomuto zákonnému ustanovení, ačkoliv je nasnadě, že toto ustanovení míří právě na homosexuální chování. Žalovaný tedy zjevně v řízení nevedl dokazování dostatečně pečlivě a nechránil práva stěžovatele, když si neopatřil všechny potřebné informace pro rozhodnutí o žádosti stěžovatele. Žalovaný nezohlednil adekvátním způsobem zprávy o situaci v zemi původu stěžovatele, a přestože vyšlo najevo, že v zemi původu stěžovatele existuje rozhodnutí soudu, které by mohlo být stěžejním pro tvrzení o pronásledování stěžovatele, ani toto rozhodnutí si neopatřil. V situaci, kdy nelze vyloučit, že stěžovateli v zemi původu pronásledování z azylově relevantního důvodu hrozí, je třeba v pochybnostech rozhodnout ve prospěch udělení mezinárodní ochrany stěžovateli, a to plně v souladu se zásadou in dubio pro mitius. Krajský soud pochybil, když jeho žalobní tvrzení neakceptoval. Podle stěžovatele odůvodnění rozhodnutí soudu nereflektuje individuální případ stěžovatele, je mechanické, je z něj patrná snaha nalézt důvody pro odmítnutí poskytnutí ochrany stěžovateli v extrémní životní situaci, potenciálně vystaveného hrozbě návratu do země původu, kde mu hrozí v krajním případě až fatální následky. Žalovaný ve vyjádření uvedl, že plně souhlasí se závěry napadeného rozsudku. Dále ve vyjádření zrekapituloval relevantní části vyplývající z odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [17] Podle § 12 písm. b) zákona o azylu, „[a]zyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že cizinec má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště“. Zákon o azylu transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (přepracované znění) (dále jen „kvalifikační směrnice“). [18] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 5. 10. 2006, čj. 2 Azs 66/2006–52, č. 1066/2007 Sb. NSS, konstatoval, že „sexuální orientace žadatele o azyl může být podle okolností a s ohledem na poměry v zemi původu považována za znak jeho příslušnosti k určité sociální skupině ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu“, a rovněž i z nové kvalifikační směrnice výslovně plyne, že sociální skupina může zahrnovat i skupinu založenou na společné charakteristice sexuální orientace. Podle čl. 10 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice, „[v] závislosti na okolnostech existujících v zemi původu může určitá společenská vrstva představovat skupinu založenou na společném charakteristickém rysu sexuální orientace. Sexuální orientaci nelze chápat tak, že by zahrnovala akty považované podle vnitrostátních právních předpisů členských států za trestné. Pro účely určení příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo vymezení rysu takové skupiny musí být náležitě uvážena hlediska spojená s pohlavím, včetně genderové identity.“ [19] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře také opakovaně potvrdil, že při posuzování otázky, zda má žadatel odůvodněný strach z pronásledování, není důležité, zda žadatel skutečně má rasové, náboženské, národnostní, sociální nebo politické charakteristické rysy, které vedou k pronásledování, jestliže původce pronásledování tyto rysy žadateli připisuje. Toto konstatoval ve vztahu k otázce zastávání politických názorů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 Azs 45/2008-67, č. 1713/2008 Sb. NSS) i otázce náboženských postojů (srov. rozsudek ze dne 29. 5. 2014, čj. 5 Azs 2/2013–26, č. 3085/2014 Sb. NSS). Tato judikatura plně odpovídá čl. 10 odst. 2 kvalifikační směrnice: „Při posuzování otázky, zda má žadatel odůvodněnou obavu z pronásledování, není důležité, zda žadatel skutečně má rasové, náboženské, národnostní, sociální nebo politické charakteristické rysy, které vedou k pronásledování, jestliže původce pronásledování tyto rysy žadateli připisuje.“ Je logické, že toto posouzení se týká i příslušnosti k sociální skupině založené na společném znaku sexuální orientace. Znamená to, že i když žadatel ve skutečnosti homosexuálem není, může mít odůvodněný strach z pronásledování, pokud původci pronásledování žadateli o mezinárodní ochranu příslušnost k této skupině připisují. [20] V nyní posuzované věci stěžovatel v řízení o žádosti o mezinárodní ochranu tvrdil, že chlapci z jeho čtvrti jej považovali za příslušníka sexuální menšiny a z tohoto důvodu docházelo z jejich strany k slovním a poté i fyzickým útokům. Se stěžovatelem se lze proto ztotožnit v tom, že v řízení uváděl důvody, které lze podřadit pod § 12 písm. b) zákona o azylu. V tomto ohledu však žalovaný nepochybil, neboť z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že se v souladu s judikaturou zabýval tím, zda stěžovateli může hrozit pronásledování z důvodu jemu mylně připisované sexuální orientace. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou námitku, že by v řízení došlo k nesprávnému posouzení právní otázky. [21] Žalovaný na základě zpráv o zemi původu dospěl k závěru, že obava stěžovatele, že by mohl být pronásledován kvůli homosexualitě, a to i pokud by byl homosexuálem, je nedůvodná. Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že žalovaný zatížil řízení vadou, neboť přestože vyšlo najevo, že v zemi původu existuje rozhodnutí soudu, které by mohlo být stěžejním pro tvrzení o pronásledování stěžovatele, toto rozhodnutí si neopatřil. Nejvyšší správní soud má za to, že taková skutečnost v řízení najevo nevyšla. Žalovaný v odůvodnění konstatoval, že „judikáty tohoto znění [pozn. NSS myšleno judikáty, z kterých by vyplývalo podřazení tělesných vztahů stejného pohlaví pod tzv. nepřirozenou tělesnou zkušenost ve smyslu ghanského trestního zákoníku] však nejsou k dispozici, tudíž je možné se domnívat, že pro svou sexuální orientaci dosud nebyl v Ghaně nikdo odsouzen“. Žalovaný nevyslovil, že by tyto judikáty nebyly k dispozici jemu, pouze převzal informace zastupitelského úřadu, který tím chtěl zřejmě říct, že neví o existenci takových judikátů. [22] Podle stěžovatele žalovaný nesprávně a tendenčně vyhodnotil zprávy o situaci v zemi původu, když současně poukazuje na to, že homosexuální vztahy bývají v Ghaně odsuzovány. Toto tvrzení je podle názoru zdejšího soudu vytrženo z kontextu. Žalovaný v tomto ohledu vyslovil, že „homosexuální vztahy v Ghaně jsou lidmi odsuzovány, když jim je položen dotaz na dané téma. Nicméně většina lidí se podobnými otázkami nezabývá.“ [23] Dále podle stěžovatele žalovaný připustil, že homosexuální vztah je podřaditelný pod ustanovení ghanského trestního zákona, odsuzujícího tzv. „sexuální vztah s osobou nepřirozeným způsobem“. Nejvyšší správní soud k tomu souhlasně uvádí, že z informací zjištěných ve správním řízení v posuzovaném případě (konkrétně Informace Kanadské rady pro imigraci a uprchlíky ze dne 16. 8. 2012) nelze jednoznačně učinit závěr o tom, že homosexuálním vztahům v Ghaně nehrozí ze strany státních orgánů žádný postih, neboť podle některých názorů definice sexuální vztah s osobou nepřirozeným způsobem v ghanském trestním zákoníku zahrnuje i sexuální vztah mezi muži. [24] V nyní posuzovaném případě však stěžovatel homosexuálem nebyl, a současně také ani netvrdil, že by měl problémy s orgány státu. Tvrdil pouze problémy se soukromými osobami, které jej za homosexuála považovaly. Stěžovateli tak nehrozilo pronásledování ze strany státních orgánů ve smyslu trestního stíhání dle ghanského trestního zákoníku. Stěžovatel vyjádřil obavy, že když ti lidé (pozn. NSS útočníci ze čtvrti stěžovatele) policii podplatí, tak policie nic neudělá. V řízení před správním orgánem uvedl, že se nepokusil přestěhovat do jiné části Ghany, protože se bál, že tyto útočníky potká i jinde v Ghaně, a na orgány státu se o pomoc z nedůvěry k nim neobrátil. Žalovaný k tomu v napadeném rozhodnutí s odkazem na zprávy o zemi původu konstatoval, že pokud se žadatel cítil být ohrožen ze strany soukromých osob, měl možnost obrátit se na státní orgány se žádostí o ochranu. Podle žalovaného měl stěžovatel taktéž možnost se přestěhovat do jiné části Ghany, kde by vzhledem k lidnatosti a velikosti země nebyl ohrožen útočníky z jeho čtvrti. Stěžovatel nyní v kasační stížnosti tvrdí, že státní orgány v zemi původu nejsou schopny poskytnout mu ochranu a možnosti vnitřního přesídlení nevyužil, neboť v situaci, kdy byl v zemi původu běžně ostatními lidmi považován za homosexuála, bylo možno se důvodně domnívat, že by se s takovým chováním setkával i v jiné části Ghany. [25] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že ze skutečností zjištěných ve správním řízení neplyne, že by byl stěžovatel běžně ostatními lidmi považován za homosexuála. Podle jeho vlastní výpovědi ho takto vnímala pouze skupina chlapců z jeho čtvrti, a to z důvodu jeho kamarádství s homosexuálem. Nelze proto přisvědčit tvrzení, že by ho jako homosexuála mohli vnímat lidé v jiné části Ghany. Pronásledování ze strany soukromých osob z důvodu domnělé homosexuální orientace by bylo azylově relevantní v případě, že by stát nebyl schopen nebo ochoten zajistit před takovým jednáním odpovídajícím způsobem ochranu (srov. § 2 odst. 6 zákona o azylu). Neochota případně neschopnost státu poskytnout ochranu stěžovateli před útoky soukromých osob však v řízení nebyla prokázána. Stěžovatel vyslovil pouze subjektivní nedůvěru vůči vnitrostátním orgánům, která sama o sobě neodůvodňuje rezignaci na využití ochrany státu v případě fyzických útoků soukromých osob (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2013, čj. 5 Azs 11/2012–23). V celkovém kontextu zjištěných skutečností a pobytové historie stěžovatele se také jeví velice nepravděpodobné jeho tvrzení, že by jej skupina chlapců z jeho čtvrti pronásledovala i v jiných částech Ghany, a tedy že by stěžovatel nemohl problémy se soukromými osobami vyřešit vnitřním přesídlením. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěry žalovaného a krajského soudu, že v případě stěžovatele nedošlo k pronásledování ve smyslu zákona o azylu.

decision_904.txt

k § 25 a násl. zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákonů č. 541/1991 Sb. a č. 257/2013 Sb. k § 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) O návrhu na určení existence práv k dobývacím prostorům (§ 25 a násl. zákona č. 44/1988 Sb., horní zákon) jsou příslušné rozhodovat obvodní báňské úřady postupem dle § 142 správního řádu. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 12. 2017, čj. Konf 18/2016-63) Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi Obvodním báňským úřadem pro území kraje Ústeckého a Nejvyšším soudem, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným A.G. Service a žalované akciové společnosti KÁMEN Zbraslav, o určení práv k dobývacím prostorům. Žalobou ze dne 14. 4. 2011 podanou u Okresního soudu v Litoměřicích se žalobkyně domáhala určení, že jí spolu s Ing. Liborem V. náleží dobývací prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I. a dále že jí a Ing. Liboru V. náleží práva k uvedeným dobývacím prostorům. Okresní soud žalobu rozsudkem ze dne 13. 11. 2013, čj. 7 C 33/2012-176, zamítl. Ve výroku I. zamítl žalobu na určení, že žalobkyni a Ing. Liboru V., každému ideálním podílem 1/2 i. d., náleží uvedené dobývací prostory. Výrokem II. zamítl žalobu na určení, že žalobkyni a Ing. Liboru V. náleží práva k uvedeným dobývacím prostorům, jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku uzavřené s Fondem národního majetku České republiky. Okresní soud v odůvodnění uvedl, že dobývací prostor není věcí ve smyslu hmotného práva a nemůže být ani předmětem vlastnictví. Jedná se o oprávnění k pozemku, které se váže k ložisku výhradního nerostu nezávisle na vlastnictví pozemku a zakládá oprávnění k dobývání tohoto ložiska. Žalobkyně navíc nebyla sama aktivně legitimována, neboť se domáhala určení práv nejen svých, ale též třetího subjektu (Ing. Libora V.), který však nebyl účastníkem řízení. Žalobkyně napadla rozsudek okresního soudu odvoláním. Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 10. 9. 2014, čj. 84 Co 2/2014-213, potvrdil napadený rozsudek okresního soudu, neboť se s jeho závěry ztotožnil. Žalobkyně podala proti rozsudku krajského soudu dovolání. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 9. 12. 2015, čj. 22 Cdo 81/2015-244, výrokem I. odmítl dovolání směřující proti té části výroku I. krajského soudu, jímž potvrdil výrok I. rozsudku okresního soudu (výrok o určení vlastnických práv k dobývacím prostorům); výrokem II. zrušil tu část výroku I. krajského soudu, jímž potvrdil výrok II. rozsudku okresního soudu (výrok o právech k dobývacím prostorům) a v tomto rozsahu řízení zastavil; výrokem III. věc postoupil obvodnímu báňskému úřadu. Nejvyšší soud odůvodnil částečné odmítnutí dovolání tím, že žalobkyně pouze naznačila svůj nesouhlas s rozhodnutím krajského soudu, neuvedla však žádnou věcnou argumentaci a polemiku s důvody rozhodnutí. Dále vyložil, že dobývací prostor je územně vymezeným prostorem, k němuž se váže veřejnoprávní oprávnění; není věcí v právním slova smyslu. Převedení dobývacího prostoru dle § 27 odst. 7 horního zákona není převedení vlastnického práva k dobývacímu prostoru, ale převedení práva dobývat výhradní ložisko. O stanovení, změně a zrušení dobývacího prostoru rozhoduje obvodní báňský úřad, jehož rozhodnutím dochází ke vzniku, změně nebo zániku veřejných práv vztahujících se k dobývacímu prostoru. Ke smluvnímu převodu práv k dobývacímu prostoru je vyžadován souhlas obvodního báňského úřadu, obsahem takové smlouvy je převod veřejných práv. Dle Nejvyššího soudu je proto smlouva o převodu dobývacího prostoru veřejnoprávní smlouvou o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv a povinností dle § 162 správního řádu. Ve věci sporu o určení existence práv k dobývacím prostorům není dána pravomoc civilních soudů, neboť předmětem řízení je určení práv veřejnoprávní povahy; příslušnými vydat rozhodnutí jsou proto obvodní báňské úřady. Žalovaná napadla rozhodnutí Nejvyššího soudu ústavní stížností, kterou Ústavní soud usnesením ze dne 30. 5. 2016, sp. zn. I. ÚS 845/16, odmítl pro nepřípustnost. Uvedl, že Nejvyšší soud věc rozhodnutím neukončil, ale postoupil k rozhodnutí správnímu orgánu. Ústavní soud nerozhoduje o rozdělení agendy civilního a správního soudnictví; k tomu je povolán zvláštní senát dle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Obvodní báňský úřad usnesením ze dne 12. 7. 2016 odložil podání žalobkyně o určení práv k dobývacím prostorům. Dospěl k závěru, že nemá zákonnou kompetenci k rozhodnutí věci, přičemž však v České republice není ani žádný jiný správní orgán, který by mohl o uvedené věci rozhodnout, protože žádný jiný správní orgán nemá zákonnou kompetenci rozhodovat o věcech upravených horním zákonem, tedy ani o převodu dobývacího prostoru. Žalobkyně se obrátila dne 21. 7. 2016 na zvláštní senát. V návrhu uvedla, že obvodní báňský úřad posuzuje věc jako spor z veřejnoprávní smlouvy, ačkoli se domáhá určení práv k dobývacím prostorům. O návrhu lze proto rozhodnout dle § 142 odst. 1 s. ř. Žalobkyně se přitom přiklonila k závěrům rozsudku Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 81/2015-244 a navrhla, aby zvláštní senát určil jako příslušný orgán k rozhodnutí věci báňský úřad. Obvodní báňský úřad pro území kraje Ústeckého se obrátil dne 27. 7. 2016 na zvláštní senát. V návrhu nesouhlasil se závěrem Nejvyššího soudu, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je smlouvou veřejnoprávní, k jejímuž přezkoumání jsou příslušné obvodní báňské úřady. Poukázal na dosavadní judikaturu, dle níž je smlouva o převodu dobývacího prostoru smlouvou soukromoprávní, přičemž předchozí souhlas s převodem dobývacího prostoru, který uděluje obvodní báňský úřad, není souhlasem se smlouvou či jejím obsahem, ale se samotným převodem, tj. s možností převod uskutečnit (viz. rozsudky Vrchního soudu v Praze čj. 15 Cmo 129/2010-512, čj. 15 Cmo 11/2013-156, rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 242/2015-38, čj. 9 As 186/2014-50 a rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 2050/2011). Horní zákon neumožňuje obvodnímu báňskému úřadu přezkoumávat obsah smlouvy, čímž nejsou naplněny předpoklady k tomu, aby smlouva o převodu mohla mít charakter veřejnoprávní smlouvy. Dle navrhovatele je příslušný vydat rozhodnutí v dané věci Okresní soud v Litoměřicích. Nejvyšší soud ve vyjádření k návrhu uvedl, že se občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu přiklonilo k právním závěrům vyjádřeným v již citovaném rozsudku čj. 22 Cdo 81/2015-244. Judikatura nevylučuje, aby se civilní soudy zabývaly převodem dobývacího prostoru jako předběžnou otázkou, např. v řízení o vyloučení věci z majetkové podstaty v konkursním či insolvenčním řízením, jak tomu bylo i v navrhovatelem citovaném rozsudku sp. zn. 29 Cdo 2050/2011. Odborná literatura se též přiklání k názoru, že smlouva o převodu dobývacího prostoru má veřejnoprávní povahu. Žalovaná ve vyjádření uvedla, že smlouva o převodu dobývacího prostoru obsahuje především práva a povinnosti soukromého charakteru, neboť upravuje práva a povinnosti mezi účastníky smlouvy, např. platební podmínky, nabytí účinnosti smlouvy, privatizační otázky, rekultivaci okolí po vytěžení atd. Obsahem smlouvy nejsou výlučně veřejná práva a povinnosti. Smlouvu o převodu nelze řadit mezi veřejnoprávní smlouvy, což dokládá i judikatura (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 2015/2011 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 242/2015-38). Příslušný vydat rozhodnutí v dané věci je proto Okresní soud v Litoměřicích. Navrhovatel v replice k vyjádření žalobkyně a Nejvyššího soudu vyložil, že dle § 27 odst. 7 horního zákona musí být pro platný převod dobývacího prostoru naplněny tři podmínky. Převod se musí uskutečnit jen mezi organizacemi ve smyslu § 5a horního zákona, k převodu je zapotřebí předchozího souhlasu obvodního báňského úřadu, převod se může uskutečnit jen na základě smlouvy uzavřené mezi držitelem dobývacího prostoru a nabyvatelem dobývacího prostoru. Předchozí souhlas obvodního báňského úřadu se váže na převod samotný, nikoli na smlouvu; jedná se tedy o souhlas s převodem, nikoli se smlouvou. Obvodní báňský úřad pouze posuzuje, zda převádějící a nabývající jsou organizacemi, otázku zajištění hospodárného využití ložiska nerostu do budoucna, tj. otázku způsobilosti k činnostem, které horní zákon vyžaduje pro výkon hornické činnosti. Smlouvu o převodu uzavírají dva podnikatelé, předmětem smlouvy jsou majetková práva k podniku soukromého podnikatele sloužící k provozování jeho podnikatelské činnosti. Obvodní báňský úřad smlouvu o převodu obdrží teprve po jejím uzavření na vědomí (viz věta druhá § 27 odst. 7 horního zákona). Neověřuje její platnost ani nijak neposuzuje její obsah či ji neschvaluje. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci určení práv k dobývacím prostorům je správní orgán, a zrušil usnesení Obvodního báňského úřadu pro území kraje Ústeckého ze dne 12. 7. 2016. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Zvláštní senát posoudil spornou otázku pravomoci následovně. Nejvyšší soud, který rozhodoval o dovolání v předcházejícím soudním řízení, popřel pravomoc soudů rozhodovat o žalobě na určení práv k dobývacím prostorům v občanském soudním řízení; vycházel z toho, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je smlouvou veřejnoprávní; k projednání nároku žalobkyně jsou proto příslušné správní orgány – obvodní báňské úřady. Obvodní báňský úřad poté, co mu byla věc postoupena, její projednání odložil s odůvodněním, že smlouva o převodu dobývacího prostoru není veřejnoprávní smlouvou, ale smlouvou soukromoprávní, k jejímuž posouzení nemají obvodní báňské úřady pravomoc. Zvláštní senát s ohledem na uvedené konstatuje, že se jedná o negativní kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán podle zákona o některých kompetenčních sporech. Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu čj. Konf 3/2003-18). Pro posouzení, jaký orgán má pravomoc rozhodovat o určení práv k dobývacím prostorům, je nutné posoudit podstatu žalobního návrhu žalobkyně. Žalobkyně se žalobou podanou u okresního soudu domáhala určení práv k dobývacím prostorům a navrhla, aby soud vydal rozsudek, jímž určí, že dobývací prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I. náleží jí a Ing. Liboru V., každému ideální podíl i. d. 1/2. V doplnění vyjádření ze dne 28. 7. 2011 žalobkyně uvedla, že „nebylo-li v žádném dosud proběhnuvším řízení meritorně rozhodnuto, komu svědčí práva k dobývacímu prostoru Litochovice I., může se žalobce svých práv domáhat právě v předmětném řízení, ve kterém se soud jako s předběžnou otázkou nepochybně vypořádá i s tím, zda je smlouva ze dne 16. 8. 1994 platná, či nikoliv“. Podání žaloby na určení odůvodnila mj. tím, že její předchozí žaloba na vydání dobývacích prostorů byla zamítnuta z důvodu nevykonatelnosti žalobního petitu, jímž se domáhala vydání předmětných dobývacích prostorů. Proto již nemá jiný nástroj než žalobu na určení. Navrhla vydání alternativního petitu na 1) určení, že předmětné dobývací prostory náleží jí a Ing. V., jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku ze dne 15. 1. 1995, každému ideální podíl i. d. 1/2 a alternativně 2) určení, že práva k předmětným dobývacím prostorům náleží jí a Ing. Veselému jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku ze dne 15. 1. 1995. V doplňujícím vyjádření ze dne 12. 10. 2012 žalobkyně upozornila, že se již v jiném soudním řízení domáhala určení neplatnosti smlouvy o převodu dobývacího prostoru Litochovice I; její žaloba však byla zamítnuta pro absenci naléhavého právního zájmu na požadované určení, neboť soud dospěl k závěru, že je nutné žalovat přímo na určení práv k dobývacímu prostoru, když pouhé určení, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je neplatná, není způsobilé změnit právní postavení žalobkyně. Po neúspěšnosti žaloby na vydání dobývacích prostorů a žaloby na určení neplatnosti smluv o převodu dobývacích prostorů žalobkyni nezbývá, než žalovat na určení svých práv touto žalobou. Uzavřela, že v petitu užité slovní spojení „dobývací prostory náleží“, není spojeno výhradně s vlastnickým právem, neboť subjektům práv a povinností mohou náležet rovněž oprávnění. Z žaloby a jejích doplnění je patrné, že se žalobkyně domáhala určení, že jí náleží dobývací prostory či alternativně práva k dobývacím prostorům. Svou povahou se proto jednalo o žalobu na určení práv. Právní pojem „dobývacího prostoru“ vymezují zejména ustanovení § 24 až § 29 horního zákona. Dobývací prostor představuje geometricky přesně vymezený prostor, ve kterém je organizace po splnění dalších zákonem stanovených podmínek oprávněna dobývat výhradní ložisko. Důvodová zpráva k hornímu zákonu (tisk č. 49 z roku 1987) k tomu uvádí, že dobývací prostor vymezuje prostor pro racionální dobývání výhradního ložiska. Stanovení dobývacího prostoru je významné i z hlediska ochrany jiných celospolečenských zájmů. O stanovení dobývacího prostoru rozhoduje obvodní báňský úřad ve správním řízení; v rozhodnutí vymezí dobývací prostor a stanoví podmínky, kterými se zabezpečí zákonem chráněné obecné zájmy v území, a rozhodne o námitkách účastníků řízení (§ 28 odst. 8 horního zákona). Stanovením dobývacího prostoru vzniká oprávnění organizace k dobývání výhradního ložiska (§ 24 odst. 1 horního zákona). Dle vyhlášky Českého báňského úřadu č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru mj. obsahuje název, sídlo a identifikační číslo organizace, která bude výhradní ložisko dobývat, a omezení nebo zvláštní technické podmínky dobývání pro zajištění zákonem chráněných obecných zájmů podle zvláštních předpisů vyplývajících z výsledků řízení o stanovení dobývacího prostoru [§ 3 odst. 1]. Rozhodnutí o vymezení dobývacího prostoru tak organizaci stanovuje i další podmínky a povinnosti spojené s činností v dobývacím prostoru. Oprávnění dobývat výhradní ložisko je svou povahou veřejné subjektivní právo organizace. Horní zákon přesně stanovuje, jak a kdy vzniká právo dobývat nerosty (§ 24, § 27), kdy může být započato s dobýváním ložiska, který orgán o tom rozhoduje (§ 28), stanovuje podmínky pro proces dobývání (§ 31), nařizuje dodržování bezpečnosti při dobývání (§ 30), povinnost řádného využití ložiska (§ 32), podmínky, za nichž může být dobývání zastaveno (§ 27 odst. 8). Nelze odhlédnout ani od historického vnímání práva dobývat nerosty, jež bylo horním regálem, tedy výsostným právem panovníka na vyhrazené nerosty v zemi, k jejichž těžbě mohl udělit svolení. Stejný princip respektuje současná právní úprava, dle níž má Česká republika výhradní vlastnické právo k nerostnému bohatství nacházejícímu se na jejím území (§ 5 odst. 2 horního zákona). Nerostné bohatství představuje majetkový zájem státu; k těžbě nerostného bohatství uděluje stát oprávnění. Zájmy státu při nakládání s nerostným bohatstvím vyjadřuje i § 1 horního zákona: „Účelem tohoto zákona je stanovit zásady ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, zejména při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobývání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí při těchto činnostech“ a důvodová zpráva k zákonu: „Skutečnost, že ložiska nerostných surovin se nemohou obnovit a mohou se dobývat pouze na místech výskytu, vyžaduje zvláštní přístup k nerostnému bohatství, jeho racionálnímu a komplexnímu využívání a k jeho ochraně pro budoucnost“ (tisk č. 49 z roku 1987). I když hornickou činnost provádí soukromé těžební organizace, je tato činnost prováděna za účelem naplnění veřejného zájmu státu na řádném využívání nerostného bohatství, a to na základě řady oprávnění udělených státem a za současného státního dozoru. Z výše uvedeného plyne, že dobývací prostor je toliko územně vymezeným prostorem, k němuž se váže veřejnoprávní oprávnění; dobývací prostor však není věcí v právním slova smyslu (k tomu srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 1058/13). S ohledem na povahu dobývacího prostoru se žalobkyně domáhá určení veřejných subjektivních práv souvisejících s dobývacími prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I, přesněji toho, že ona je oprávněnou organizací k předmětným dobývacím prostorům a náleží jí právo dobývat. Dle § 142 správního řádu rozhodne správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Ustanovení upravuje zvláštní typ správního řízení, jehož účelem je vydání deklaratorního rozhodnutí, jímž se prohlašuje, že konkrétně určená osoba práva nebo povinnosti má či nemá. Dle usnesení zvláštního senátu čj. Konf 26/2012-11 „pro použití § 142 správního řádu není rozhodné, zda stavební zákon má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úřadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí řešících spory. Zmíněné ustanovení správního řádu je kompetenčního charakteru; v tomto je ‚samonosné‘ a umožňuje správním orgánům v jednotlivých oborech veřejné správy rozhodovat podle něj bez ohledu na to, zda předpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím počítá; určující je tu jen to, zda podmínky § 142 správního řádu jsou splněny“. Horní zákon v § 27 vymezuje, že obvodní báňský úřad stanovuje dobývací prostor, svým rozhodnutím jej může změnit, uděluje souhlas k jeho převodu a může jej i zrušit. Dle § 29 odst. 3 téhož zákona vede obvodní báňský úřad evidenci dobývacích prostorů a jejich změn v knihách dobývacích prostorů. Tomu odpovídá i § 41 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, upravující působnost obvodních báňských úřadů. Dle odst. 2 písm. a) citovaného ustanovení obvodní báňské úřady stanoví, mění nebo ruší dobývací prostory a vedou jejich evidenci. Tím, že obvodní báňské úřady rozhodují o stanovení, změně či zrušení dobývacího prostoru, rozhodují též o právech k dobývacím prostorům, neboť tato práva zakládají, mění či ruší. Obvodní báňské úřady jsou tedy správními orgány povolanými k rozhodování o právech k dobývacím prostorům. Zvláštní senát dospěl k závěru, že domáhá-li se žalobkyně určení existence práv k dobývacím prostorům, přísluší o tomto návrhu rozhodnout obvodním báňským úřadům postupem dle § 142 správního řádu.

decision_905.txt

k § 125c odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 25. 4. 2016 k § 50 odst. 3 a 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Výsledek orientační dechové zkoušky je jedním z důkazů, které provádí správní orgán v řízení o přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) nebo c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, a které je povinen hodnotit podle § 50 odst. 3 a 4 správního řádu v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů, zásadou oficiality a zásadou materiální pravdy. Je-li výsledek orientační dechové zkoušky spolehlivý a jednoznačný, může na něm být založen závěr o vině. II. Pokud výsledek orientační dechové zkoušky připouští s ohledem na jeho určitou nepřesnost důvodné pochybnosti o ovlivnění řidiče požitým alkoholem (§ 125c odst. 1 písm. b) nebo c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích) či o stupni tohoto ovlivnění a tyto pochybnosti se nepodaří odstranit provedením dalších důkazů (§ 50 odst. 3 správního řádu), je třeba v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospěch obviněného. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2018, čj. 2 As 154/2017-44) Prejudikatura: č. 3441/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 156/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 910/07); č. 26/2008 Sb. NS. Věc: PaedDr. Jan V. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Magistrát města Pardubice v rozhodnutí ze dne 23. 6. 2016 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Žalobce měl spáchat přestupek tím, že dne 25. 4. 2016 v době okolo 23:55 hod. v Pardubicích jel na pánském jízdním kole ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil požitím alkoholického nápoje. Na výzvu policisty se podrobil dechové zkoušce přístrojem Dräger s výsledkem 1,34 g/kg alkoholu, dále se podrobil opakované dechové zkoušce stejným přístrojem s výsledkem 1,23 g/kg alkoholu a s ohledem na maximální dovolenou odchylku použitého analyzátoru a nejistotu přepočtu získaného výsledkem měření byla hladina alkoholu získaná dechovou zkouškou stanovena na 1,07 g/kg alkoholu. Za přestupek byla žalobci uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. Odvolání žalobce žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 27. 7. 2016. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, jenž rozsudkem ze dne 12. 4. 2017, čj. 52 A 91/2016-55, žalobu zamítl. Ohledně žalobní námitky obsahující vlastní výpočet zjištěné hodnoty týkající se měření dechové zkoušky v souvislosti se spáchaným přestupkem krajský soud uvedl, že správní orgány při hodnocení přestupku vycházely ze záznamu o měření přístrojem Dräger. První měření bylo provedeno dne 25. 4. 2016 ve 23:58:23 hod. s výsledkem 1,34 ‰ alkoholu, druhé měření bylo provedeno dne 26. 4. 2016 v 00:04:36 hod. s výsledkem 1,23 ‰ alkoholu, přičemž záznamy o dechových zkouškách žalobce podepsal. Podle názoru krajského soudu nebylo třeba pro přezkoumatelnost rozhodnutí o daném přestupku v rozhodnutí uvádět podrobné zdůvodnění výsledku měření. Z rozhodnutí o přestupku vyplývá, že sám žalobce uvedl, že v době od 19:00 hod. do 23:00 hod. vypil cca tři piva a k tomuto několik panáků rumu, tedy požil alkoholický nápoj před jízdou, a s naměřenou hodnotou alkoholu souhlasil. Krajský soud uvedl, že výsledky dechové zkoušky žalobce správní orgán prvního stupně správně vyhodnotil podle příslušné metodiky. Aby bylo možné výsledek dechové zkoušky akceptovat, nesmí být mezi výsledky obou měření rozdíl větší než 10 %, přičemž u každého měření v aktivním režimu je třeba zaznamenat datum, čas měření a naměřenou číselnou hodnotu včetně měřící jednotky. V projednávané věci mezi prvním a druhým měřením uběhla doba více než 5 minut a rozdíl mezi naměřenými hodnotami nebyl více než 10 %, přičemž po odečtení tzv. nejistoty přepočtového faktoru ve výši 5 % alkoholu od první naměřené hodnoty a tzv. odchylky měření ve výši 0,02 g/kg (jednalo se o písařskou chybu v odůvodnění rozsudku krajského soudu, správně mělo být uvedeno 0,20 g/kg, pozn. Nejvyššího správního soudu) byla vyhodnocena hladina alkoholu v krvi žalobce ve výši 1,07 ‰. Výsledná hodnota alkoholu není vypočítávána z druhé naměřené hodnoty, ale z první naměřené hodnoty, která je bližší době řízení vozidla; druhé měření slouží jen k potvrzení předešlé hodnoty, tedy nemůže obstát názor žalobce, že odchylka měla být odečtena od druhé dechové zkoušky. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní zopakoval námitku nepřezkoumatelnosti obou rozhodnutí správních orgánů, protože z jejich odůvodnění není patrné, jak správní orgány dospěly k závěru, že hodnota alkoholu v krvi stěžovatele dosáhla právě hodnoty 1,07 ‰. Dále nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že při posuzování naměřených hodnot získaných orientační dechovou zkouškou je třeba vycházet z první naměřené hodnoty a od této odečíst patřičnou odchylku pro zjištění množství alkoholu v krvi. Poukázal na to, že správné stanovení prokázané hodnoty alkoholu v krvi má v jeho případě zásadní vliv na uložení sankce za spáchaný přestupek. Jestliže totiž prokázaná hodnota alkoholu v krvi nedosáhne hranici jednoho promile, lze uložit pokutu od 2 500 Kč do 20 000 Kč [podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu]. Pokud prokázaná hodnota alkoholu v krvi přesáhne hranici jednoho promile, lze uložit pokutu od 25 000 Kč do 50 000 Kč. Právní předpisy ani ustálená judikatura neupravují, ze které z naměřených hodnot má správní orgán při rozhodování vycházet. Současně však citoval z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2011, čj. 2 As 56/2011-79, a ze dne 8. 8. 2016, čj. 10 As 137/2016-37, které shodně uvádějí, že rozhodující je hodnota první dechové zkoušky, neboť ta byla provedena nejblíže době řízení. V daném případě byla stěžovateli naměřena hodnota nejprve 1,34 ‰, poté 1,23 ‰. Stěžovatel uvedl, že pokud by druhé měření orientační dechovou zkouškou prokázalo vyšší míru alkoholu v krvi (při zachování odchylky 10 %), považoval by závěr správních orgánů o tom, že byla prokazatelně překročena hladina 1 ‰ v krvi, za zákonný a doložený. V daném případě ale druhé měření ukázalo hodnotu alkoholu zásadně nižší. Při krátkém odstupu provedených měření orientační dechové zkoušky (6 minut a 13 sekund) nemohla hodnota v krvi stěžovatele klesnout v důsledku absorpce alkoholu o hodnotu 0,11 ‰. Je zde tedy dána důvodná pochybnost o tom, zda skutečně naměřená hodnota alkoholu v krvi (po odečtení odchylek) přesáhla hodnotu jednoho promile, a tedy zda lze za spáchaný přestupek uložit sankci podle § 125c odst. 5 písm. a) zákona o silničním provozu. Druhý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena k projednání, se zabýval otázkou, jak stanovit hladinu alkoholu v krvi stěžovatele v případě provedení dvou dechových zkoušek s odlišným výsledkem. Bližší (technické) podrobnosti provedení orientační dechové zkoušky a výpočet výsledků měření nejsou upraveny ani v zákoně, ani v podzákonných předpisech. Praxe správních orgánů se v tomto ohledu opírá především o metodiku Ministerstva dopravy čj. 285/2009-160-OST (dále jen „metodika“), na niž v posuzované věci odkázal krajský soud ve svém rozsudku i stěžovatel v kasační stížnosti. Významem metodiky měření se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 170/2012-24, v němž uvedl následující: „Metodiku sice není možno samu o sobě považovat za právně závazný pokyn pro postup policisty, nicméně má pro posouzení věrohodnosti měření velký význam. Metodika má zohlednit všechny relevantní vlastnosti měřicího přístroje (zejména jeho technické parametry, fyzikální principy, na základě nichž funguje aj.) včetně předem předvídatelné nestandardní situace při měření. S ohledem na to vše má dát uživateli měřicího přístroje takové pokyny k jeho používání, které povedou při jejich dodržení ke spolehlivým výsledkům měření. Metodika má tedy zajistit, že postupuje-li policista podle ní, může být výsledek měření považován za věrohodný.“ Mezi stranami nebylo sporné, že měření proběhlo v souladu s metodikou, co se týče dovolené odchylky mezi dvěma měřeními (méně než 10 %) a časového odstupu mezi zkouškami (více než 5 minut). Totéž konstatoval i krajský soud v napadeném rozsudku. Stěžovatel však tvrdil, že metodika „neurčuje, z jaké naměřené hodnoty má správní orgán při určování prokázaného množství alkoholu vycházet“, a domáhal se toho, aby byla vzata v potaz druhá hodnota měření, která je nižší, a tedy i pro něj příznivější. Krajský soud v rozsudku naopak konstatoval, že „[v]ýsledná hodnota alkoholu není vypočítávána z druhé naměřené hodnoty, ale z první naměřené hodnoty, která je bližší době řízení vozidla, druhé měření slouží jen k potvrzení předešlé hodnoty, tedy nemůže obstát názor žalobce, že odchylka měla být odečtena od druhé dechové zkoušky“. Takto judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudcích čj. 2 As 56/2011-79 a čj. 10 As 137/2016-37. Stěžovatel na podporu své argumentace, že se má naopak použít výsledek druhé dechové zkoušky (pro něj příznivější), poukázal na rozsudek devátého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2013, čj. 9 As 135/2012-27. Ten totiž připustil relevanci první i druhé dechové zkoušky v situaci, kdy by po odečtu tolerančních hodnot (0,24 ‰) od druhé dechové zkoušky obsah alkoholu v krvi prokázán nebyl. Druhý senát v nyní projednávané věci nesouhlasil s názorem vysloveným v citovaných rozsudcích druhého a desátého senátu a měl za to, že je třeba se přidržet názoru uvedeného v rozsudku čj. 9 As 135/2012-27, a proto věc postoupil rozšířenému senátu s následující argumentací. Přesnost měření je nepochybně otázkou technickou (funkčnost přístroje v závislosti na nahodilých fyzikálních vlivech), případně fyziologickou (vstřebávání či naopak odbourávání alkoholu). Předkládající senát nepopírá předpoklad, že dechová zkouška by měla proběhnout co možná nejblíže době řízení vozidla tak, aby co nejpřesněji ukázala přítomnost alkoholu v krvi řidiče v době řízení. V posuzované věci odstup mezi zkouškami v řádu několika minut nezpochybňuje důkazní hodnotu druhého či jinak opakovaného měření, tato měření mají tedy zásadně stejnou důkazní relevanci jako měření první. Rozdíl mezi oběma hodnotami změřenými dechovými zkouškami může být rozhodující pro rozhodnutí o vině či trestu. Rozdíly dvou měření mohou často představovat spíše nahodilost než důsledek objektivních okolností, jako je např. pokračující vstřebávání alkoholu s prodlužující se dobou od okamžiku řízení vozidla. Pokud je první dechová zkouška pro pachatele nepříznivější jen náhodou, není pak zřejmé, proč by právě její výsledek měl být pachateli připočten k tíži při posuzování jeho odpovědnosti za přestupek. Mechanické převzetí výsledků právě první dechové zkoušky bez ohledu na její konkrétní výsledek může být považováno za porušení zásady in dubio pro reo, popř. in dubio pro mitius, z níž mj. vyplývá i požadavek, aby orgány veřejné moci braly v úvahu takovou z rovnocenně možných variant interpretace výsledků dokazování, která je pro obviněného příznivější. Předurčení „vyšší“ důkazní hodnoty první dechové zkoušky může být též v rozporu se zásadou volného hodnocení důkazů. Z bližší analýzy provedené předkládajícím senátem nevyplývají podstatné argumenty, které by svědčily pro automatické upřednostnění první změřené hodnoty. Naopak, z uvedených zásad ovládajících správní trestání je nutné dovodit potřebu zohlednit v případě dvou či více odlišných zjištěných výsledků měření alkoholu v krvi tu hodnotu, která je pro pachatele výhodnější. Závěrem předkládající senát poukázal na to, že pokud by vznikly pochybnosti, zda provedené měření není „příliš“ prospěšné pachateli (např. kvůli poruše přístroje), má policie dostatek instrumentů, jak ověřit provedenou orientační dechovou zkoušku. Jak podle předchozí úpravy, tak i podle nyní účinné právní úpravy může policista pachatele vyzvat k tomu, aby se podrobil odbornému lékařskému vyšetření (podle § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, účinného do 31. 5. 2017, resp. podle § 20 zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, účinného od 1. 6. 2017). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že výsledek orientační dechové zkoušky je jedním z důkazů, které provádí správní orgán v řízení o přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) nebo c) zákona o silničním provozu, a které je povinen hodnotit podle § 50 odst. 3 a 4 správního řádu v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů, zásadou oficiality a zásadou materiální pravdy. Je-li výsledek orientační dechové zkoušky spolehlivý a jednoznačný, může být na něm založen závěr o vině. Pokud výsledek orientační dechové zkoušky připouští s ohledem na jeho určitou nepřesnost důvodné pochybnosti o ovlivnění řidiče požitým alkoholem či o stupni tohoto ovlivnění a tyto pochybnosti se nepodaří odstranit provedením dalších důkazů, je třeba v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospěch obviněného. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [17] Předkládající senát uvádí dvě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v nichž měl být vysloven závěr, od kterého se předkládající senát chce odchýlit. V prvním z těchto rozhodnutí, tj. v rozsudku čj. 2 As 56/2011-79, se k řešené otázce uvádí následující: „Nelze se ztotožnit ani s tím, že vyšetření alkoholu z dechu je nezpůsobilé prokázat hladinu alkoholu v krvi, neboť je pouze orientační. To jednak odporuje výše uvedenému znění § 16 odst. 2 zákona o ochraně před návykovými látkami, jednak výraz ‚orientační‘ znamená, že zjištěná hladina alkoholu v krvi je sice zjištěna jen přibližně, nicméně ze shora uvedeného plyne, že tuto ‚přibližnost‘ lze určit přesně. Odchylka měření přístroje (i fyziologické hladiny) totiž byla – ve prospěch stěžovatele – odečtena od naměřené hodnoty. Tím bylo spolehlivě zjištěno minimální množství alkoholu v krvi u stěžovatele. Odečet byl proveden od výsledku první dechové zkoušky, neboť ta byla provedena nejblíže době, kdy stěžovatel řídil vozidlo; další byly uskutečněny až po pěti, resp. deseti minutách od zkoušky první. I v případě, že vezmeme za relevantní až třetí výsledek, zbývá po odečtení odchylky stále ještě 0,06 ‰ alkoholu v krvi, které prokazují, že stěžovatel v krvi alkohol měl i v čase po řízení motorového vozidla (a tedy tím spíše v čase, kdy vozidlo řídil).“ [18] Předkládající senát dále odkazuje na rozsudek čj. 10 As 137/2016-37, v němž šlo rovněž o cyklistu, u kterého dechovými zkouškami byla zjištěna hladina alkoholu v dechu 1,32 ‰ v 1:48 hod. a 1,24 ‰ v 1:54 hod., tj. bylo-li by vycházeno z druhé naměřené hodnoty, byla by výsledná hodnota alkoholu v krvi (po odpočtu 5% odchylky a 0,2 ‰ fyziologické hladiny alkoholu v krvi) nižší než 1 ‰. Desátý senát odmítl námitku, že měla být zohledněna druhá hodnota, s touto stručnou argumentací: „Při vypořádání námitek stěžovatele, podle nichž existuje pochybnost jednak o tom, jaká byla nejnižší hladina alkoholu v jeho krvi z důvodů dvou rozdílných měření, jednak o tom, zda byly naměřené hodnoty zjištěny správně, Nejvyšší správní soud v případě první námitky odkazuje na napadený rozsudek krajského soudu, jenž dospěl ke správnému závěru, dle něhož se odečet odchylky měření provádí od výsledku první dechové zkoušky, neboť ta je provedena nejblíže době řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 56/2011-79). Druhým měřením je pak pouze verifikována první naměřená hodnota. Splňuje-li druhé měření určené podmínky, je vycházeno z prvního měření, bez ohledu na to, zda je jeho hodnota vyšší nebo nižší než hodnota druhého měření.“ [19] Předkládající senát rovněž poukázal na rozsudek devátého senátu čj. 9 As 135/2012-27, z něhož dovozuje názor, že stejně relevantní jsou obě měření. Rozšířený senát však konstatuje, že v tomto rozsudku devátý senát pouze dovodil nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu, neboť ten se vůbec nevyjádřil k námitce obviněného, že má být vycházeno z druhého měření. [20] Rozšířený senát uvádí, že zatímco v prvém z uvedených rozhodnutí názor, že má být vzata v úvahu vždy první naměřená hodnota, není jednoznačně vysloven, v rozsudku desátého senátu, s přihlédnutím ke kontextu rozhodovaného případu, tento závěr nalézt lze. Tento názor předkládající senát zpochybňuje a chce předloženou věc rozhodnout odlišným způsobem. [21] Již tento závěr by postačoval ke shledání pravomoci rozšířeného senátu, avšak ten nad rámec judikatury citované v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu konstatuje, že lze v judikatuře tohoto soudu nalézt i názor opačný od názoru vysloveného desátým senátem, tj. že v případě dvou odlišných výsledků orientační dechové zkoušky na přítomnost alkoholu v krvi je nutno zohlednit v souladu se zásadou in dubio pro reo tu hodnotu, která je pro obviněného výhodnější. V rozsudku ze dne 25. 5. 2016, čj. 4 As 90/2016-55, je obsažena tato úvaha: „Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda byly naplněny všechny znaky skutkové podstaty vytýkaného přestupku. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro závěr o spáchání přestupku, musí být zjištěn skutkový stav v takovém rozsahu, že o něm nebudou důvodné pochybnosti. Podle Nejvyššího správního soudu tento požadavek nebyl naplněn, neboť správní orgány neprokázaly, že stěžovatel svým jednáním naplnil formální znaky vytýkaného přestupku. Pro závěr o spáchání přestupku je nezbytné, aby bylo prokázáno bez důvodných pochybností, že řidič vozidla byl v předmětné době pod vlivem alkoholu. Důkazní materiál předložený žalovaným však takové závěry neumožňuje učinit. Jak vyplývá z dokladů o měření hladiny alkoholu v krvi, měl stěžovatel při prvním měření v 5:29 hodnotu alkoholu v krvi (po odečtení odchylky ve výši 0,24 ‰) 0,02 ‰. Při následném kontrolním měření provedeném v 5:34 měl stěžovatel hodnotu alkoholu v krvi (po odečtení odchylky 0,24 ‰) 0,00 ‰. Jestliže je jedna z naměřených hodnot nulová, je podle Nejvyššího správního soudu namístě aplikovat zásadu in dubio pro reo se závěrem, že přestupek nebyl spáchán, neboť předložené výsledky měření neumožňují učinit jednoznačný závěr o přítomnosti alkoholu v krvi stěžovatele. Nejvyšší správní soud doplňuje, že policisté provádějí druhé měření právě za účelem ověření první naměřené hodnoty. Pokud však byl výsledek druhého měření negativní, nebylo možné shledat stěžovatele vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích.“ [22] Ze shora uvedených důvodů je dána pravomoc rozšířeného senátu k řešení předložené věci. III.2 Názor rozšířeného senátu [23] Rozšířený senát se zabýval postupem policistů při zjišťování možného ovlivnění řidičů alkoholem již v usnesení ze dne 10. 5. 2016, čj. 2 As 146/2015-45, č. 3441/2016 Sb. NSS. Účelem provedení orientační dechové zkoušky je stejně jako u odborného lékařského vyšetření zjištění, zda řidič není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, a pro případ, že toto zjištění bude pozitivní, obstarání a zajištění budoucího důkazu pro sankční řízení s řidičem (přestupkové či trestní). Rozšířený senát v citovaném usnesení zdůraznil, že za normálního běhu událostí by pro tyto účely mělo orientační vyšetření provedené na místě policejními orgány postačovat a zpravidla umožní získat spolehlivý a jednoznačný výsledek o obsahu alkoholu nebo jiných návykových látek v těle kontrolované osoby (bod [20]). Rozšířený senát dále typově vymezil některé příklady situací, kdy provedení orientační zkoušky nepostačí a bude potřeba přistoupit k odbornému lékařskému vyšetření. Bude tomu tak např. i tehdy, když „orientační vyšetření nedá jasný výsledek, zda řidič skutečně je pod vlivem alkoholu, resp. jiné návykové látky, případně o výši tohoto ovlivnění. Nejistota může plynout i z diametrálně odlišných výsledků postupně prováděných dílčích měření.“ (bod [23] citovaného usnesení). [24] V nyní posuzované věci, kdy jde o to, jak v rámci sankčního řízení hodnotit výsledky opakovaných orientačních dechových zkoušek, rozšířený senát vychází z uvedeného usnesení čj. 2 As 146/2015-45 a uvádí, že pro závěr o vině přestupkem dle § 125c odst. 1 písm. b) nebo c) zákona o silničním provozu zpravidla postačí výsledek orientační dechové zkoušky, pokud umožňuje získat spolehlivý a jednoznačný výsledek o obsahu alkoholu v krvi řidiče. Na tomto místě je ovšem třeba konstatovat, že se nejedná o jediný či dokonce nezbytný důkaz potřebný pro rozhodnutí správního orgánu o přestupku. Ovlivnění požitým alkoholem či dokonce stav vylučující způsobilost k řízení lze prokázat také jinými důkazy, např. výpovědí svědků, kteří viděli řidiče před jízdou alkoholické nápoje popíjet, záznamem neobvyklého způsobu jízdy, výpovědí policistů, kteří řidiče kontrolovali a mohli svými smysly vnímat projevy podnapilosti či opilosti řidiče. Vysokou přesvědčivost má ovšem především výsledek odborného lékařského vyšetření řidiče, který je způsobilý s větší přesností stanovit obsah alkoholu v krvi řidiče, a tedy i stupeň ovlivnění vlastností potřebných k řízení vozidla, případně též ve spojení s odborným posudkem, který určuje tento stupeň ovlivnění řidiče zpětně v době řízení vozidla. [25] Rozšířený senát si je rovněž vědom toho, že stejnou problematikou se ve vztahu k § 274 trestního zákoníku, který obsahuje skutkovou podstatu přečinu ohrožení pod vlivem návykové látky, zabývá ve své bohaté judikatuře i Nejvyšší soud. Ten opakovaně aproboval výsledek dechové orientační zkoušky pomocí přístroje Dräger jako důkaz, který přes svou určitou nepřesnost může být jedním z důkazů usvědčujících řidiče ze spáchání tohoto přečinu (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2014, sp. zn. 6 Tdo 1430/2014, nebo usnesení ze dne 31. 8. 2016, sp. zn. 7 Tdo 581/2016). Právě Nejvyšší soud ostatně ve své ustálené judikatuře dovodil, že „[p]odle poznatků lékařské vědy není žádný, tedy ani nadprůměrně disponovaný, řidič motorového vozidla schopen bezpečně řídit motorové vozidlo, dosáhne-li hladina alkoholu v jeho krvi nejméně 1,00 g/kg (1 promile). To ovšem neznamená, že měl-li řidič v době řízení vozidla v krvi menší množství alkoholu než 1 promile, byl způsobilý k řízení vozidla.“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 8. 2007, sp. zn. 5 Tdo 874/2007, č. 26/2008 Sb. NS). Zároveň Nejvyšší soud opakovaně vyjádřil jistou zdrženlivost vůči výsledkům orientační dechové zkoušky, neboť je spojena s určitým stupněm nepřesnosti, která v konkrétním případě může vést k aplikaci zásady in dubio pro reo, zejména pokud se naměřené hodnoty pohybují kolem hodnoty 1 ‰ (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2007, sp. zn. 3 Tdo 1215/2007, nebo již citované usnesení sp. zn. 7 Tdo 581/2016). [26] Výsledek orientační dechové zkoušky lze považovat za spolehlivý a jednoznačný, jestliže policisté postupovali v souladu se standardními postupy aplikovanými správní praxí, jak je vyjádřena např. v metodice Ministerstva dopravy čj. 285/2009-160-OST, která dále odkazuje na pracovní postup č. 114-MP-C008-08, zpracovaný Českým metrologickým institutem pod názvem Metodika měření alkoholu v dechu. Z těchto metodických pomůcek vyplývá mj. požadavek na to, aby měření bylo minimálně jednou zopakováno po uplynutí pěti minut od prvního měření a dále aby výsledky obou měření nevykazovaly rozdíl naměřených hodnot větší než 10 %. Indikuje-li tedy výsledek obou měření souhlasně přítomnost alkoholu v krvi v nadprahovém objemu, lze z takto získané hodnoty následně vycházet ve správním řízení. Je zřejmé, že vzhledem k metabolickému procesu postupného vstřebávání nebo naopak odbourávání alkoholu může dojít k tomu, že mezi dvěma měřeními provedenými v určitém časovém odstupu může dojít k určitému vzestupu nebo naopak poklesu podílu alkoholu v krvi řidiče. Pokud však opakované měření bude provedeno v souladu s metodikou v rozmezí pěti minut, nemělo by se jednat o podstatné změny, které by bylo třeba zohledňovat způsobem uvedeným v rozsudku čj. 10 As 137/2016-37. [27] Výsledek orientační dechové zkoušky je jedním z obvyklých důkazů, které mají být správním orgánem v následně zahájeném správním řízení hodnoceny. Dle § 50 odst. 3 a 4 správního řádu v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost (což je i sankční řízení), je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (zásada oficiality). Pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (zásada volného hodnocení důkazů). To platí i pro výsledek dechové orientační zkoušky. Správní orgán hodnotí důkazy podle svého poctivého přesvědčení, a to každý jednotlivě i v jejich vzájemné souvislosti. Skutečnosti rozhodné pro posouzení viny musí být zjištěny tak, že o nich nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu). Postup a úvahy správního orgánu při hodnocení důkazů musí být logicky vysvětleny v odůvodnění rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). [28] Proto dost dobře nelze obecně určit, jak mají být ve všech případech správními orgány a následně správními soudy vyhodnoceny výsledky orientační dechové zkoušky, tj. zda má být zohledněna vždy pouze první naměřená hodnota, popř. zda má být vždy zohledněna pouze hodnota pro obviněného výhodnější nebo dokonce, zda je relevantní hodnotou aritmetický průměr mezi oběma naměřenými výsledky. Pokud totiž výsledek dechové orientační zkoušky nebude jednoznačný a spolehlivý v potřebné míře, může být přesto závěr o vině dovozen z dalších provedených důkazů (srov. bod [22] výše). Naopak i na první pohled spolehlivě a jednoznačně působící výsledek dechové orientační zkoušky může být úspěšně vyvrácen dalšími důkazy, zejména odborným lékařským vyšetřením, které řidič podstoupí z důvodu nesouhlasu s výsledkem orientační dechové zkoušky. [29] Volné hodnocení důkazů je ve věcech trestání (a to soudně trestního i správního trestání) doplněno zásadou presumpce neviny a z ní vyplývající zásadou in dubio pro reo (v pochybnostech ve prospěch obviněného). Jak konstantně judikuje Ústavní soud: „K principu presumpce neviny, zakotvené v článku 40 odst. 2 Listiny, se Ústavní soud opakovaně vyjádřil ve svých rozhodnutích. Princip in dubio pro reo je právní zásadou uznávanou civilizovanými národy [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 438/2000 ze dne 28. 8. 2001 (N 128/23 SbNU 233)]. ‚Z principu presumpce neviny […] plyne […] pravidlo in dubio pro reo, dle kterého není-li v důkazním řízení dosaženo praktické jistoty o existenci relevantních skutkových okolností, tj. jsou-li přítomny v daném kontextu důvodné pochybnosti, jež nelze odstranit ani provedením dalšího důkazu, nutno rozhodnout ve prospěch obviněného‘ [srov. nález sp. zn. I. ÚS 733/01 ze dne 24. 2. 2004 (N 26/32 SbNU 239)]. Jakkoli vysoký stupeň podezření sám o sobě není s to vytvořit zákonný podklad pro odsuzující výrok. Principy odpovědnosti za zavinění a presumpce neviny nelze izolovat [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 36/98 ze dne 13. 5. 1998 (N 54/11 SbNU 43)]. Tyto principy se promítají do jednotlivých ustanovení trestního řádu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 441/99 ze dne 29. 3. 2000 (N 48/17 SbNU 337)] a obecné soudy jsou na úrovni ústavního i podústavního práva zavázány k jejich bezpodmínečnému respektování.“ (nález Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. I. ÚS 910/2007, č. 156/2008 Sb. ÚS). [30] Nejsou-li v konkrétním případě výsledky orientační dechové zkoušky tak spolehlivé a jednoznačné, aby nepřipouštěly rozumnou (či důvodnou) pochybnost ovlivnění řidiče požitým alkoholem, popř. o míře tohoto ovlivnění, a nejsou-li tyto pochybnosti vyvráceny dalšími provedenými důkazy, pak bude namístě v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospěch obviněného z přestupku. III.3 Shrnutí [31] Vzhledem k výše uvedeným úvahám rozšířený senát uzavřel, že výsledek orientační dechové zkoušky je jedním z důkazů, které provádí správní orgán v řízení o přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) nebo c) zákona o silničním provozu, a které je povinen hodnotit podle § 50 odst. 3 a 4 správního řádu v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů, zásadou oficiality a zásadou materiální pravdy. Je-li výsledek orientační dechové zkoušky spolehlivý a jednoznačný, může být na něm založen závěr o vině. [32] Pokud výsledek orientační dechové zkoušky připouští s ohledem na jeho určitou nepřesnost důvodné pochybnosti o ovlivnění řidiče požitým alkoholem či o stupni tohoto ovlivnění a tyto pochybnosti se nepodaří odstranit provedením dalších důkazů, je třeba v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospěch obviněného.

decision_906.txt

k § 110 odst. 2 písm. a) a § 110 odst. 4 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Krajský soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vydanému poté, co Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. společně s rozhodnutím krajského soudu zrušil i žalobou napadené předchozí rozhodnutí správního orgánu, vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v uvedeném kasačním rozhodnutí obdobně, jako by Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 4 s. ř. s. zrušil pouze rozhodnutí krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2018, čj. 46 Af 35/2015-27) Prejudikatura: č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 2386/2011 Sb. NSS a č. 2705/2012 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 12. 2008, Magoora, C-414/07. Věc: Rudolf K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty. Platebním výměrem ze dne 25. 5. 2006 vyměřil Finanční úřad v Rakovníku žalobci daň z přidané hodnoty za zdaňovací období 1. čtvrtletí 2006 ve výši 142 053 Kč. Proti tomuto platebnímu výměru podal žalobce odvolání, které Finanční ředitelství v Praze (dále jen „finanční ředitelství“) rozhodnutím ze dne 9. 8. 2006 zamítlo. K žalobě žalobce zrušil rozhodnutí finančního ředitelství Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 11. 2007, čj. 6 Ca 307/2006-54, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Finanční ředitelství následně rozhodnutím ze dne 25. 1. 2008 odvolání opět zamítlo. Toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou a městský soud je svým rozsudkem ze dne 15. 7. 2009, čj. 5 Ca 122/2008-34, zrušil a vrátil věc finančnímu ředitelství k dalšímu řízení. To uvedený rozsudek napadlo kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 11. 2009, čj. 7 Afs 116/2009-70, zamítl. Finanční ředitelství svým, v pořadí již třetím, rozhodnutím ze dne 4. 8. 2010 odvolání žalobce opět zamítlo. Na základě žaloby žalobce bylo následně toto rozhodnutí rozsudkem městského soudu ze dne 13. 3. 2012, čj. 8 Af 58/2010-63, zrušeno a věc vrácena finančnímu ředitelství k dalšímu řízení. Na základě kasační stížnosti finančního ředitelství však Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 6. 2012, čj. 1 Afs 48/2012-39, uvedený rozsudek zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení městskému soudu. Ten pak svým rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 Af 58/2010-106, žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku podal žalobce kasační stížnost, o které Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 3. 6. 2015, čj. 1 Afs 18/2015-35, tak, že zrušil rozsudek městského soudu ze dne 18. 12. 2014 a zároveň zrušil rozhodnutí finančního ředitelství ze dne 4. 8. 2010 a vrátil věc k dalšímu řízení žalovanému, na kterého v mezidobí přešla působnost odvolacího správního orgánu. V tomto dalším řízení žalovaný vydal rozhodnutí dne 25. 9. 2015. Změna platebního výměru správce daně žalobou napadeným rozhodnutím žalovaného je promítnutím závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu, podle něhož nemůže žalobce uplatnit nárok na odpočet DPH pouze z ceny pořízených automobilů, naproti tomu může nárokovat odpočet DPH z poplatku za finanční leasing (tedy z ceny finanční služby), neboť na tento poplatek § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném do 31. 12. 2008 (dále jen „zákon o DPH“) nedopadá. Žalovaný toto rozhodnutí napadeným rozhodnutím změnil tak, že vyměřenou daňovou povinnost stanovil částkou 132 580 Kč, přičemž v ostatním ponechal výrok platebního výměru finančního úřadu beze změny. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Praze. V ní namítl, že § 75 odst. 2 zákona o DPH, jenž brání v uplatnění odpočtu DPH na vstupu při pořízení osobních automobilů, přestože z nájemného z pronájmu osobních automobilů odvádí žalobce DPH na výstupu, je v rozporu s článkem 17 Šesté směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (dále jen „Šestá směrnice“). Ten je třeba aplikovat přímo a uznat žalobci nárok na odpočet DPH na vstupu z pořízení osobních automobilů. Pro přímou aplikaci jsou splněny všechny podmínky. Žalovaný má jako orgán členského státu EU povinnost vykládat vnitrostátní právní předpisy v souladu se směrnicemi EU, což podle žalobce vyplývá také z judikatury českých soudů. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že žalobce v rozporu s § 75 odst. 2 zákona o DPH uplatnil odpočet z pořízení osobních automobilů, a to formou finančního pronájmu, které používal k pronájmu. Ustanovení § 75 odst. 2 zákona o DPH není v rozporu s Šestou směrnicí ani judikaturou Soudního dvora EU a žalovaný oprávněně neuznal nárok na odpočet daně. Zákaz odpočtu podle § 75 odst. 2 zákona o DPH se vztahuje pouze na pořízení osobního automobilu, nevztahuje se však na finanční služby dle leasingových smluv. Žalobci tedy přísluší nárok na odpočet daně z finanční služby na základě leasingových smluv týkajících se pořízení osobních automobilů. Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 1 Afs 18/2015-35, podle kterého zákon o DPH nerozšířil vynětí z nároku na odpočet DPH na vstupu obsažené v právní úpravě, která byla platná v době vstupu ČR do EU. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, čj. 1 Afs 48/2012-39, č. 2705/2012 Sb. NSS, vyplývá, že § 75 odst. 2 zákona o DPH neodporuje čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice; jak předcházející úprava, tak úprava účinná od 1. 5. 2004 ze zásady nároku na odpočet vyjímaly toliko daň při pořízení osobního automobilu formou finančního pronájmu a při technickém zhodnocení osobního automobilu, a to pouze za podmínky, že takový osobní automobil nebyl pořízen za účelem jeho dalšího prodeje formou finančního pronájmu či vývozu; v ostatních případech bylo možno nárok na odpočet daně na vstupu uplatnit. Žalovaný tak navrhl zamítnutí žaloby. Krajský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [20] Námitkou nesouladu § 75 odst. 2 zákona o DPH s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice se v konkrétní věci žalobce za použití rozsáhlé judikatury Soudního dvora EU zabýval Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku čj. 1 Afs 48/2012-39. Vyplývá z něj, že čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice zmírňuje zásadu nároku na odpočet DPH, přičemž představuje ustanovení o „statu quo“ (klauzule standstill), podle kterého zůstanou zachována vnitrostátní vynětí z nároku na odpočet DPH, která se uplatňovala před vstupem Šesté směrnice v platnost. V souladu s tvrzením žalobce pak uvedl, že ustanovení obsahující odchylky od zásady nároku na odpočet DPH musejí být vykládána striktně (body 23 a 24). Z hlediska časových aspektů Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 12. 2008, Magoora, C-414/07, podle kterého „zrušení vnitrostátních ustanovení v den vstupu šesté směrnice v platnost v dotčeném vnitrostátním právním řádu a jejich nahrazení jinými vnitrostátními ustanoveními v tentýž den jako takové neumožňuje předpokládat, že se dotčený členský stát vzdal použití vynětí z nároku na odpočet DPH odvedené na vstupu. Taková legislativní změna jako taková neumožňuje ani dojít k závěru, že čl. 17 odst. 6 druhý pododstavec uvedené směrnice byl porušen, nicméně za podmínky, že tato změna nevedla od uvedeného data k rozšíření předchozích vnitrostátních vynětí.“ (bod 41). V této souvislosti pak Nejvyšší správní soud připomněl, že Šestá směrnice vstoupila v ČR v platnost dne 1. 5. 2004, přičemž téhož dne nabyl účinnosti zákon o DPH, který nahradil zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty (body 26 a 27). [21] Nejvyšší správní soud následně porovnal § 19 odst. 4 až 6 zákona č. 588/1992 Sb. s § 75 odst. 2 zákona o DPH (body 30 a 31). Dospěl přitom k závěru, že § 75 odst. 2 zákona o DPH nerozšířil stávající vynětí z nároku na odpočet daně, ale že poslední věta tohoto ustanovení „toliko zpřesňuje dříve uvedené a i bez jejího včlenění do textu předcházející právní úpravy musela být tato vykládána stejně. Účelem výjimky z vynětí z nároku na odpočet daně z přidané hodnoty je umožnit uplatnění odpočtu v případě, kdy je osobní automobil dále prodán (a to i formou finančního pronájmu) či vyvezen, nestává se tedy obchodním majetkem plátce, ale do jeho majetku vstupuje toliko následně, jako příjem za prodej zboží. Je tedy zcela logické, že pokud i za právní úpravy účinné před vstupem ČR do Evropské unie, plátce daně sice pořídil osobní vozidlo za účelem jeho dalšího prodeje či vývozu, následně jej použil pro jiný účel, nemohl nárok na odpočet daně z přidané hodnoty na vstupu v takovém případě uplatnit.“ (bod 32). [22] Nejvyšší správní soud dále uvedl, že příslušná ustanovení zákona o DPH obsahující odchylky od zásady nároku na odpočet je třeba vykládat ve světle znění a účelu Šesté směrnice a restriktivně (bod 34). Nejvyšší správní soud pak dodal: „Prvá věta § 75 odst. 2 vyjímá z nároku na odpočet daně při pořízení osobního automobilu, a to i formou finančního pronájmu. K tomuto omezení je nutno v souladu s judikaturou Soudního dvora přistupovat přísně restriktivně. Dle Nejvyššího správního soudu je ‚pořízením osobního automobilu‘ nutno rozumět toliko pořízení osobního automobilu samotného, tedy plnění odpovídající kupní ceně osobního automobilu bez jakýchkoli dalších přirážek. Dále je podstatné, že § 75 v žádné své části výslovně neomezuje možnost odpočtu v případě daně z přirážky nad úroveň ceny bez daně u finančního pronájmu osobního automobilu (tedy jinak řečeno z poplatku za finanční službu – finanční pronájem, která nemůže naplňovat pojem ‚pořízení osobního automobilu‘). S odkazem na obecnou zásadu nároku na odpočet je pak tedy nutno § 75 zákona o dani z přidané hodnoty vyložit tak, že nestanoví-li toto ustanovení výslovně výjimku z této zásady pro daň z přirážky nad úroveň ceny bez daně, je možno u ní uplatnit nárok na odpočet daně na vstupu, stejně jako tomu bylo podle právní úpravy předcházející.“ (body 37 a 38). [23] Úvahy stran námitky nesouladu § 75 odst. 2 zákona o DPH s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice Nejvyšší správní soud uzavřel tak, že podle něj zákon o DPH „nerozšířil vynětí z nároku na odpočet daně z přidané hodnoty na vstupu obsažená v právní úpravě, která byla platná v době vstupu České republiky do Evropské unie, a § 75 odst. 2 cit. zákona proto neodporuje požadavkům stanoveným čl. 17 odst. 6 šesté směrnice. Jak předcházející úprava, tak úprava účinná od 1. 5. 2004 ze zásady nároku na odpočet vyjímaly toliko daň při pořízení osobního automobilu (a to i formou finančního pronájmu) a při technickém zhodnocení osobního automobilu, a to pouze za podmínky, že takový osobní automobil nebyl pořízen za účelem jeho dalšího prodeje (a to i formou finančního pronájmu) či vývozu. Ve všech ostatních případech bylo možno nárok na odpočet daně na vstupu uplatnit.“ (bod 39). Uvedená ustanovení vnitrostátního práva jsou tak podle Nejvyššího správního soudu se Šestou směrnicí v souladu. [24] V rozsudku čj. 1 Afs 18/2015-35 se pak Nejvyšší správní soud námitkou žalobce stran nesouladu § 75 odst. 2 zákona o DPH a čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice odmítl zabývat, neboť ji s ohledem na vypořádání této námitky ve svém rozsudku čj. 1 Afs 48/2012-39 považoval s odkazem na § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. za nepřípustnou. [25] Závěr Nejvyššího správního soudu o souladu § 75 odst. 2 zákona o DPH s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice je přitom pro krajský soud závazný. Již v obecné rovině totiž platí, že z § 12 s. ř. s. pro krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví implicitně vyplývá povinnost řídit se právním názorem Nejvyššího správního soudu v obdobných věcech, přičemž jsou povinny znát jeho judikaturu, řídit se jí a nemohou zaujímat protichůdné názory (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2006, čj. 1 Aps 2/2006-68). Jedná se o projev zásad předvídatelnosti práva a právní jistoty. Odchýlit se od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu může krajský soud pouze výjimečně, a to za striktních podmínek a pouze v případě, jestliže není v dané věci tímto názorem přímo vázán (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS). V jiné věci než ve věci žalobce přitom soulad uvedeného ustanovení vnitrostátního práva s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice potvrdil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 29. 4. 2013, čj. 5 Afs 62/2012-36, a dále v rozsudku ze dne 7. 6. 2012, čj. 7 Afs 52/2012-27. V posledně uvedené věci pak následně Ústavní soud dospěl k závěru, že nepodání žádosti o rozhodnutí předběžné otázky Soudnímu dvoru EU Nejvyšším správním soudem nepředstavovalo porušení ústavou zaručených základních práv a svobod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 3400/12). [26] Odklon od právního názoru Nejvyššího správního soudu není přípustný v případě, že byl vysloven jako součást závazného právního názoru v dané věci (jde o přísnou vázanost právním názorem soudu vysloveným v konkrétní věci), aniž by v průběhu dalšího řízení došlo ke změně skutkových okolností nebo právního stavu, v jehož důsledku by byl správní orgán vyvázán z povinnosti řídit se právním názorem soudu. To je přitom nyní projednávaný případ žalobce. Právní názor o souladu § 75 odst. 2 zákona o DPH s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012. Tento právní názor byl ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. závazný pro Městský soud v Praze v řízení jím vedeném pod sp. zn. 8 Af 58/2010 a rovněž pro Nejvyšší správní soud v dalším řízení o kasační stížnosti vedeném pod sp. zn. 1 Afs 18/2015, které bylo zakončeno rozsudkem ze dne 3. 6. 2015 [opakovaná kasační stížnost byla proto shledána v tomto rozsahu nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.; k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS]. Rozsudkem čj. 1 Afs 18/2015-35 zrušil Nejvyšší správní soud nejen rozsudek krajského soudu, ale i rozhodnutí žalovaného, jemuž vrátil věc k dalšímu řízení. Z § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. plyne, že „[z]ruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu nebo vyslovení jeho nicotnosti; ustanovení § 75, § 76 a § 78 se použijí přiměřeně“. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. „je právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, […] v dalším řízení správní orgán vázán“. Žalovaný tak byl v dalším řízení vázán nejen právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku čj. 1 Afs 18/2015-35, ale i právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 48/2012-39, v němž tento soud konečným způsobem posoudil právní otázku souladu § 75 odst. 2 zákona o DPH s čl. 17 odst. 6 Šesté směrnice a rovněž právní otázku, zda lze pod § 75 odst. 2 zákona o DPH podřadit poplatek za finanční leasing (tedy za finanční službu). Soudní řízení, jehož předmětem bylo rozhodnutí finančního ředitelství ze dne 4. 8. 2010, skončilo zrušením tohoto rozhodnutí a vrácením věci žalovanému k dalším řízení. Byla v něm ze strany Nejvyššího správního soudu konečným způsobem vyřešena právní otázka, jejíž posouzení ze strany žalovaného napadá žalobce v nyní projednávané žalobě. Právním názorem Nejvyššího správního soudu byl přitom žalovaný vázán podle § 78 odst. 5 s. ř. s., z čehož plyne, že pokud by se jím v dalším řízení neřídil, bylo by jeho další rozhodnutí v dané věci zatíženo vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, a to z důvodu porušení zmíněného ustanovení soudního řádu správního. [27] Právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v řízení, jehož předmětem bylo předchozí rozhodnutí finančního ředitelství, je vázán i krajský soud v řízení o žalobě proti novému rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobce, při němž musel žalovaný vycházet ze závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu. Skutečnost, že předmětem obou soudních řízení je formálně odlišný správní akt žalovaného (rozhodnutí ze dne 4. 8. 2010 vs. rozhodnutí ze dne 25. 9. 2015) neznamená, že by právní závěry, k nimž dospěly soudy v rámci předchozího přezkumu rozhodnutí žalovaného (resp. finančního ředitelství), pozbyly v novém soudním řízení jakýchkoliv účinků, a soudy tak mohly celou věc znovu posoudit nezávisle na závazném právním názoru vyřčeném v předchozím řízení a bez ohledu na něj. Takto formalistický přístup k pojetí závaznosti právního názoru, jenž by bylo možné zdánlivě opřít o § 110 odst. 4 s. ř. s., podle něhož je pro krajský soud závazný právní názor formulovaný v rozhodnutí, jímž bylo zrušeno rozhodnutí krajskému soudu a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu projednání, by ohrožoval zásadu předvídatelnosti rozhodování soudů, popřel hierarchickou výstavbu systému správního soudnictví a vedl k prodloužení délky řízení, aniž by tato domnělá absolutní nezávislost soudů na sobě navzájem (tedy nezávislost krajského soudu na názoru Nejvyššího správního soudu vysloveném v předchozím řízení a nezávislost různých senátů Nejvyššího správního soudu na sobě navzájem) představovala přínos pro kvalitu rozhodovací činnosti. Je zřejmé, že § 110 odst. 4 s. ř. s., ani § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. neupravují účinky právního názoru formulovaného Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí vyčerpávajícím způsobem, neboť výslovně nepředpokládají (stejně jako žádné ustanovení soudního řádu správního), že poté, co je jedno soudní řízení definitivně ukončeno, může být ve stejné věci (v materiálním slova smyslu) vedeno další soudní řízení, jehož předmětem mohou být totožné právní otázky již jednou závazně vyřešené. Krajský soud je tedy přesvědčen, že závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu je nikoliv pouze formální, tedy omezena jen na žalovaný správní orgán v dalším řízení, nýbrž je třeba ji chápat materiálně a vztáhnout ji i na rozhodování krajského soudu o žalobě proti novému rozhodnutí žalovaného správního orgánu, které bylo vydáno bezprostředně v návaznosti na zrušení předchozího rozhodnutí Nejvyšším správním soudem. Krajský soud není vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v předchozím soudním řízení v dané věci pouze za podmínky, že došlo k relevantní změně právní úpravy aplikovatelné na posuzovanou věc, nebo že byl změněn závěr o skutkovém stavu, v důsledku čehož závazný právní názor soudu na věc nadále nedopadá. Pro úplnost je třeba konstatovat, že i když nenastane v dalším řízení změna skutkových ani právních poměrů, není závaznost právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu absolutní. Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropské unie, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s., případně že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle § 19 s. ř. s. (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). (…)

decision_907.txt

k § 37 odst. 5, § 46 odst. 1 písm. a), § 71 odst. 1 písm. d) a § 71 odst. 2 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Uplatnění alespoň jednoho projednatelného žalobního bodu nepředstavuje podmínku řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale zvláštní náležitost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) uvedeného zákona. Absence takovéto náležitosti se odstraňuje postupem dle § 37 odst. 5 téhož zákona. Soud pro odstranění této vady stanoví lhůtu odpovídající zbývající části lhůty pro podání žaloby. II. Soud je povinen vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů (§ 37 odst. 5 s. ř. s.) vždy, je-li se zřetelem na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu doplnit včas. III. Neuplatní-li žalobce ve lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu alespoň jeden žalobní bod tak, aby jeho žaloba byla projednatelná (§ 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), soud žalobu odmítne podle § 37 odst. 5 téhož zákona. IV. Pokud soud poučí žalobce ve výzvě podle § 37 odst. 5 s. ř. s. nesprávně a určí mu k doplnění žalobních bodů delší lhůtu, než je lhůta zákonná, nesmí být žalobci na újmu, pokud postupoval v dobré víře ve správnost poučení obsaženého ve výzvě soudu a doplnil žalobu v delší lhůtě, nesprávně stanovené tímto poučením. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2018, čj. 3 Azs 66/2017-31) Prejudikatura: č. 113/2004 Sb. NSS, č. 534/2005 Sb. NSS, č. 835/2006 Sb. NSS, č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2055/2010 Sb. NSS, č. 2162/2011 Sb. NSS a č. 3632/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 9/2010 Sb. a č. 25/2012 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 3476/11). Věc: Ruslan A. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, které Ministerstvo vnitra nevyhovělo. Rozhodnutí ministerstva potvrdila k odvolání žalobce i žalovaná. Žalobou podanou dne 25. 10. 2016 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované. Žalobní námitky však formuloval pouze obecně, bez uvedení, v čem konkrétně se správní orgány dopustily pochybení a jakým způsobem mělo dojít ke zkrácení jeho práv. Žalobce současně požádal o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce pro řízení. Městský soud usnesením ze dne 16. 11. 2016 přiznal žalobci osvobození od soudních poplatků a jako zástupce mu ustanovil advokáta. Dne 7. 12. 2016 vyzval městský soud žalobce jednak, aby doplnil žalobní body tak, aby bylo zřejmé, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené rozhodnutí za nezákonné, či nicotné, a jednak mu uložil, aby chybějící náležitosti doplnil ve lhůtě pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Zároveň ho poučil, že pokud tak neučiní, soud žalobu odmítne. Usnesení bylo téhož dne doručeno advokátovi. Podáním ze dne 7. 2. 2017 žalobce prostřednictvím zástupce návrh požadovaným způsobem doplnil. Usnesením ze dne 13. 2. 2017, čj. 10 A 189/2016-37, městský soud žalobu odmítl pro nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K tomu v odůvodnění uvedl, že žalobní body byly v žalobě formulovány natolik nekonkrétně, že nebyla způsobilá k projednání. K doplnění žaloby soud nemohl přihlédnout, neboť doplnění bylo soudu doručeno až po uplynutí lhůty dle § 72 odst. 1 s. ř. s. Městský soud vycházel ze skutečnosti, že napadené správní rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 18. 10. 2016, lhůta k podání žaloby tedy uplynula dne 19. 12. 2016. Proti usnesení o odmítnutí žaloby podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že usnesení bylo vydáno podle § 37 odst. 5 s. ř. s., obsahovalo tedy lhůtu soudcovskou, nikoliv zákonnou. Na základě toho měl stěžovatel za to, že má žalobu doplnit ve lhůtě dvou měsíců od doručení tohoto usnesení, a to také učinil. Předtím se navíc ujistil, zda snad městský soud neměl na mysli 30denní lhůtu k podání žaloby podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, což bylo nakonec potvrzeno i odůvodněním napadeného usnesení. Pokud však městský soud počítal běh lhůty od doručení rozhodnutí žalované a od počátku měl na mysli lhůtu zákonnou (svojí povahou propadnou), nikoliv lhůtu soudcovskou (pořádkovou), bylo jeho poučení o lhůtě pro odstranění vad zcela nesrozumitelné, navíc jeho závěry o běhu lhůty odporují dalším ustanovením soudního řádu správního. Z výzvy určené zástupci stěžovatele nikterak nevyplynulo, kdy měla lhůta pro doplnění žaloby začít běžet, kdy se (s ohledem na podání žádosti o ustanovení zástupce) stavila a kdy měla v důsledku předchozích skutečností uplynout. Žalovaná ke kasační stížnosti jen stručně uvedla, že se netýká správního rozhodnutí, ale postupu městského soudu. Při projednání věci dospěl třetí senát k závěru, že posouzení zákonnosti napadeného usnesení je závislé především na výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s. Třetí senát se sice neztotožňuje zcela se závěry ohledně běhu lhůty k doplnění žaloby, které městský soud učinil, má však za to, že při aplikaci dosavadní judikatury k zásadě koncentrace řízení by jeho závěry byly nakonec ve výsledku správné a výrok napadeného usnesení by byl zákonný. Třetí senát odkázal na rozsudek ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, č. 113/2004 Sb. NSS, který za jednu z podmínek řízení označil projednatelnou žalobu (projevující se v existenci alespoň jednoho řádně uplatněného žalobního bodu). Nedostatek této podmínky sice může být odstraňován prostřednictvím postupu podle § 37 odst. 5 s. ř. s., po uplynutí lhůty k podání žaloby se však v důsledku aplikace zásady koncentrace řízení stává tato vada neodstranitelnou a žalobu je nutno podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Z hlediska závěrů obsažených v tomto rozsudku tedy v projednávané věci nastal dnem 15. 12. 2016 objektivní nedostatek podmínek řízení, který by již nebylo možné odstranit. K tomuto rozsudku existuje navazující judikatura, která se snažila vyřešit problémy, jež v souvislosti s jeho aplikací v praxi vznikají. Základní tezi v něm obsaženou se pokusila nějak sladit především s § 37 odst. 5 s. ř. s., v němž je upraven postup soudu v případě existujících nedostatků návrhu a jehož použití se tímto stalo sporným. Zabývala se jak otázkou, co dělat, pokud soud k odstranění nedostatků podání nevyzval, ač tak učinit mohl (viz např. rozsudky ze dne 11. 6. 2007, čj. 4 Azs 216/2006-35, ze dne 12. 1. 2016, čj. 4 Azs 285/2015-24, či ze dne 4. 5. 2016, čj. 6 Ads 280/2015-40), tak i otázkou, co dělat, pokud soud sice k odstranění nedostatků podání vyzval, avšak žalobce tyto nedostatky odstranil až po lhůtě uvedené v § 71 odst. 2 s. ř. s. (rozsudky ze dne 6. 10. 2005, čj. 2 Azs 416/2004-71, ze dne 1. 2. 2011, čj. 2 As 96/2010-83, ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 As 32/2010-75). Ve snaze zmírnit dopady původního rozsudku druhého senátu na procesní práva účastníků se však judikatura dostala do zásadního rozporu nejen s tímto rozsudkem, ale jednotlivé rozsudky se liší v názoru i mezi sebou navzájem. Ve výsledku tak judikatura více problémů vytvořila, než vyřešila. V precedentním rozsudku druhého senátu byla označena nepřítomnost jakéhokoliv žalobního bodu po uplynutí lhůty k podání žaloby za neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Přesto další judikatura citovaná výše vychází z toho, že pokud soud nevyzval žalobce podle § 37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění žaloby, ač tak učinit mohl, lze tento nedostatek podmínek řízení odstranit i po uplynutí této lhůty. Ohledně možnosti přihlédnout k doplnění žaloby, jež bylo učiněno na výzvu soudu, ale zasláno až po lhůtě pro podání žaloby, se pak jednotlivé rozsudky v názoru liší a střídavě ji připouštějí nebo zavrhují (viz např. rozsudky čj. 2 Azs 416/2004-71 a čj. 2 As 96/2010-83, na straně jedné, a rozsudek čj. 9 As 32/2010-75 na straně druhé). To vše vnáší do posouzení podmínek řízení značnou nejistotu a zasévá zmatek mezi krajské soudy i účastníky řízení. Vzhledem k tomu, že podmínky řízení tu v každý okamžik prokazatelně buď jsou, nebo nejsou, a to nezávisle na tom, jak soud v předchozím průběhu řízení postupoval, považuje třetí senát celou dosavadní konstrukci vzájemného vztahu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., § 71 odst. 2 s. ř. s. a § 37 odst. 5 s. ř. s. za neudržitelnou, navíc postavenou od počátku na velmi pochybných teoretických základech. Výhrady má třetí senát nejen k tomu, že projednatelná žaloba je označována za podmínku řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale nesouhlasí (a to dlouhodobě) ani s interpretací zásady koncentrace řízení zakotvené v § 71 odst. 2 s. ř. s., která s předchozí otázkou úzce souvisí. Ve správním soudnictví slouží k zajištění projednatelnosti žaloby § 37 odst. 5 s. ř. s. Lhůta, kterou podle tohoto ustanovení soud stanoví žalobci k odstranění nedostatků žaloby, je lhůtou pořádkovou, nikoliv propadnou. Případné nesplnění výzvy ve stanovené lhůtě tak nemusí mít nutně za následek odmítnutí návrhu, pokud žalobce doplní žalobu dříve, než soud ve věci rozhodne. Uvedené ustanovení má ve větě druhé vlastní pravidlo, jak naložit s návrhem, který ani po výzvě soudu nemá předepsané náležitosti, a na ustanovení o podmínkách řízení nikde neodkazuje. Stejným způsobem je pak upraven vztah mezi podmínkami řízení na straně jedné a výzvou k odstranění nedostatků podání na straně druhé i v příbuzném procesním předpisu – v občanském soudním řádu. Zde postup soudu podle § 43 odst. 2 o. s. ř. také není postupem k odstranění nedostatku podmínek řízení podle § 104 odst. 2 o. s. ř. a má dokonce i jiné procesní vyústění. Teze, že ve správním soudnictví je podmínkou řízení projednatelná žaloba, tedy nemá oporu v právní nauce a takový závěr nelze dovodit ani z žádného konkrétního ustanovení zákona. V původním rozsudku, kde byla vyslovena, nebyla tato teze nijak blíže zdůvodněna, nestalo se tak ani v žádném z rozhodnutí, která na něj navazovala. Za nesprávné považuje třetí senát i dosavadní pojetí zásady koncentrace řízení. Podle § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může (žalobce) jen ve lhůtě pro podání žaloby. Všechny výkladové metody vedou třetí senát k závěru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na žaloby, které jsou projednatelné, tedy na takové, které mají alespoň v minimální potřebné míře náležitosti dle § 37 odst. 3 s. ř. s. a § 71 odst. 1 s. ř. s. Pokud se v § 71 odst. 2 s. ř. s. hovoří o „dosud nenapadených výrocích“ a „dalších žalobních bodech“, pak dle názoru třetího senátu umožňují tyto formulace již z pouhého jazykového hlediska jen jediný výklad, a to ten, že žalobou již nějaký výrok napaden byl a že nějaký žalobní bod už obsahovala. Uvedený názor podporuje i výklad systematický, neboť § 71 odst. 2 s. ř. s. navazuje na § 71 odst. 1 s. ř. s., který upravuje náležitosti žaloby, a předchází § 75 odst. 2 s. ř. s., který soudu ukládá přezkoumat napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Zásadu koncentrace řízení je proto nutno vykládat v kontextu těchto ustanovení. Teleologicky je pak nutno zásadu koncentrace řízení chápat jako jeden z nástrojů k rychlému a efektivnímu rozhodnutí ve věci a jejím smyslem je zabránit tomu, aby se žalobou vymezený rozsah přezkumné činnosti soudu v průběhu řízení měnil a některé úkony soudu byly v důsledku toho činěny zbytečně. V tomto směru § 71 odst. 2 s. ř. s. historicky navazuje na dřívější § 250h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, kde byla daná otázka upravena obdobně. Třetí senát nevylučuje, že by zásada koncentrace řízení mohla být v procesním předpisu pro správní soudnictví upravena přísněji než doposud, tedy tak, jak vyplývá z judikatury. Jako příklad zdařilé právní úpravy lze v tomto směru opětovně uvést občanský soudní řád, konkrétně § 241b odst. 3 o. s. ř., který zakotvuje zásadu koncentrace v dovolacím řízení. V tomto ustanovení se výslovně uvádí, že dovolání, které neobsahuje údaje o tom, v jakém rozsahu se rozhodnutí odvolacího soudu napadá, v čem odvolatel spatřuje splnění předpokládané přípustnosti dovolání (§ 237 až § 238a) nebo které neobsahuje vymezení důvodu dovolání, může být doplněno jen v průběhu trvání lhůty k dovolání. Současně s tím ovšem § 243b o. s. ř. konsekventně stanoví, že se § 43 o. s. ř. v dovolacím řízení nepoužije. V návaznosti na výše uvedené je pak nutno ještě zdůraznit, že dovolání, které nemá zmíněné náležitosti, soud následně odmítá, a to podle speciálního ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř., ani dovolací řízení se tedy při aplikaci zásady koncentrace řízení a absenci předepsaných náležitostí návrhu nezastavuje pro nedostatek podmínek řízení podle § 104 odst. 1 o. s. ř., což je v souladu s doktrinálním výkladem provedeným výše. Současné znění § 71 odst. 2 s. ř. s. však podobně formulovanou zásadu koncentrace řízení neobsahuje. Také použití § 37 odst. 5 s. ř. s. při odstraňování nedostatků návrhu, které brání jeho věcnému projednání, nejenže není soudním řádem správním pro nějaký okruh případů vyloučeno či jinak omezeno, ale naopak je bez výjimky přikázáno. Aplikace zásady koncentrace řízení na neprojednatelné žaloby tedy nemá podle názoru třetího senátu v příslušných ustanoveních dostatečnou oporu, je důsledkem příliš extenzivního výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s. a ve výsledku nepřípustně zkracuje práva účastníků řízení na přístup k soudu. Žaloby bez předepsaných náležitostí jsou pak navíc nesprávně odmítány podle § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s., byť o nedostatek podmínek řízení se tu zjevně nejedná. Lze tak shrnout, že na případy, kdy žaloba není projednatelná pro absenci žalobních bodů, nelze zásadu koncentrace řízení upravenou v § 71 odst. 2 s. ř. s. aplikovat. Bez postupu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. pak soudní řád správní nemá žádné ustanovení, podle něhož by bylo možno o takové žalobě procesně rozhodnout. Třetí senát má s ohledem na výše uvedené za to, že pokud v žalobě absentuje jakýkoliv žalobní bod, je soud povinen postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. vždy, bez ohledu na to, zda v mezidobí uplynula lhůta pro podání žaloby uvedená v § 72 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv. Teprve v případě, že vytýkané nedostatky odstraněny nebudou, může dojít k odmítnutí žaloby, ovšem právě jen podle § 37 odst. 5 s. ř. s., nikoliv podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento právní názor a postup z něj vyplývající považuje třetí senát za jediný, který je v souladu s doktrínou i s konkrétní právní úpravou obsaženou v příslušných ustanoveních soudního řádu správního. Má také za to, že se jedná o názor jasný a srozumitelný, a to jak pro účastníky řízení, tak i pro krajské soudy, a že jeho aplikace v praxi (na rozdíl od dosavadního) nebude spojena s žádnými interpretačními potížemi. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zrušil výroky I. a II. usnesení Městského soudu v Praze a žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [22] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [23] V nynější věci je evidentní, že třetí senát dospěl k názoru odlišnému od názoru druhého senátu vysloveného v rozsudku čj. 2 Azs 9/2003-40 a rozhojněného další navazující judikaturou. Rozšířený senát upozorňuje, že jde rovněž o dílčí nesouhlas s právním názorem vysloveným v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, respektive též s rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS (viz k tomu níže, bod [40]). Současně není sporné, že otázka nyní předložená je významná pro vyřešení posuzované kauzy. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána. [24] Rozšířený senát si je vědom, že třetí senát napadá dlouhodobou judikaturu Nejvyššího správního soudu, existující již bezmála patnáct let, téměř od samotného počátku fungování tohoto soudu. Navíc zpochybňuje též dílčí závěry rozšířeného senátu z roku 2010 a 2017. Ani takováto situace však nezbavuje rozšířený senát jeho pravomoci. Rozšířený senát připomíná, že ani jeho vlastní judikatura není nezměnitelná. Vyslovení právního názoru v jeho předchozím rozhodnutí nevytváří překážku tomu, aby mu byla rozhodujícím senátem postoupena věc s návrhem na změnu doposud zastávaného právního názoru (shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2010, čj. 7 Afs 20/2007-73, č. 2055/2010 Sb. NSS, ve věci VOP 014, bod [13]). [25] Rozšířený senát nicméně již na tomto místě musí zdůraznit zásadní význam stability a spolehlivosti judikatury. Proto ke změně judikatury přistupuje jen z důvodů mimořádně závažných a přesvědčivých. Není proto možné, aby senát tohoto soudu předkládal návrh na změnu judikatury rozšířeného senátu, který by podpořil jen prostým nesouhlasem s touto judikaturou, aniž by předložil konkurující argumentaci, resp. toliko polemizoval s otázkami, s nimiž se však již rozšířený senát v dřívější judikatuře vypořádal (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, bod [24]). To však není případ nynějšího návrhu. Třetí senát naopak upozorňuje, že dosavadní judikatura je jednotná jen zdánlivě, ve skutečnosti však vytváří nespočet interpretačních problémů a argumentačních labyrintů. Jinak řečeno, negativní důsledky dosavadní judikatury dle třetího senátu zdaleka převažují její (zdánlivou) ustálenost. Proto se rozšířený senát návrhem třetího senátu dále zabýval věcně. III.2 Právní názor rozšířeného senátu III.2.A Absence žalobního bodu a její právní kvalifikace [26] Stávající judikatura je ve vztahu k žalobám proti rozhodnutí správního orgánu založena rozsudkem čj. 2 Azs 9/2003-40. V odůvodnění tohoto rozsudku se mj. uvádí: „V tomto směru Nejvyšší správní soud především vychází z § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož soud usnesením odmítne návrh, jestliže nejsou splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat. V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. V souzené věci je však zřejmé, že stěžovatelova žaloba žádné žalobní body neobsahovala a že stěžovatel žalobu v zákonné lhůtě pro její podání v tomto směru ani nijak nedoplnil. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod (viz věta druhá § 71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žaloba žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby, jak vyplývá z citovaného § 71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu v těchto případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován. Nejvyšší správní soud má proto za to, že se Krajský soud v Plzni napadeným usnesením nedopustil nezákonnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., když žalobu stěžovatele podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, aniž jej předtím vyzval k odstranění nedostatku podmínky řízení, neboť dospěl k závěru, že po marném uplynutí lhůty k podání žaloby se absentující žalobní body stávají neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení.“ [27] Z právě citovaného rozsudku vychází i následná judikatura (navazuje na něj např. již rozsudek ze dne 27. 2. 2004, čj. 4 Azs 3/2004-48). Přítomnost alespoň jednoho žalobního bodu je tímto rozsudkem prohlášena za podmínku řízení. Současně tento judikát říká, že absence projednatelného žalobního bodu zakládá nedostatek podmínek řízení, který musí být odstraněn ve lhůtě pro podání žaloby dle § 71 odst. 2 s. ř. s. Nebude-li tato vada ve lhůtě pro podání žaloby odstraněna, soud žalobu odmítne pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [28] Rozšířený senát předně souhlasí s třetím senátem v tom, že druhý senát nijak neodůvodnil, proč projednatelnost žaloby považuje za podmínku řízení. Tento závěr bez dalšího konstatuje jako zjevenou pravdu. Třetí senát má pravdu i v tom, že tento závěr je v rozporu s českou procesualistikou, která tradičně projednatelnost žaloby s podmínkami řízení nespojuje. Právní doktrína preferuje použití termínu procesní podmínky, neboť zákonný termín „podmínky řízení“ vytváří nesprávnou představu, že tyto podmínky musí být splněny k tomu, aby mohlo být zahájeno řízení. Ve skutečnosti procesní podmínky představují předpoklady přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí v dané věci. Jak správně třetí senát uvádí, právní nauka při klasifikaci podmínek řízení rozlišuje podmínky řízení na straně soudu (pravomoc a příslušnost), na straně účastníků (především způsobilost být účastníkem a procesní způsobilost, event. při nedostatku procesní způsobilosti řádné zastoupení) a věcné podmínky řízení (překážka litispendence a překážka rei iudicatae). Ve věcech, kde lze řízení zahájit pouze na návrh (do této kategorie kromě většiny věcí občanskoprávních spadá beze zbytku též celé správní soudnictví), řadí teorie též existenci takového návrhu (srov. Winterová, A.; Macková, A. Civilní právo procesní. 7. vyd. Praha : Linde, 2014, s. 213-216). [29] Procesní podmínky jsou tedy splněny již jen tím, že je žaloba při splnění ostatních uvedených podmínek podána, a to bez ohledu na to, zda má náležitosti, které umožňují její věcné projednání, či nikoliv. Případný nedostatek náležitostí žaloby je pouze překážkou pro pokračování v řízení, nikoliv nedostatkem procesních podmínek. Nedostatek předepsaných náležitostí žaloby se dále odstraňuje podle speciálních ustanovení procesních předpisů k tomu určených. [30] Na stejných teoretických východiscích je postavena i rozhodovací praxe rozšířeného senátu. Již v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, ve věci ROMIKA INDUSTRIES, rozšířený senát podotkl, „že je nezbytné rozlišovat mezi procesními podmínkami, náležitostmi žaloby a věcnou legitimací. Procesní podmínky se obvykle vymezují jako předpoklady přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí v dané věci. Procesní podmínky jsou sice v úzkém vztahu s procesními úkony, ale nelze je směšovat, neboť existují samy o sobě, mnohdy ještě předtím, než ke konkrétnímu procesnímu úkonu došlo. Náležitosti žaloby proto nepatří mezi procesní podmínky, ale mezi náležitosti procesního úkonu. Skutečnost, že neodstranění vad žaloby, které brání pokračování v řízení, má stejný následek jako neodstranění odstranitelného nedostatku procesní podmínky (či neodstranitelný nedostatek procesní podmínky) bránícího pokračování v řízení, tj. odmítnutí žaloby, ani v nejmenším neodůvodňuje jejich směšování. Je známou pravdou, že totožnost účinků není vždy dokladem o totožnosti jevů, jež tyto účinky působí.“ [31] Obdobně rozhodoval rozšířený senát i později, srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, ve věci ArcelorMittal Ostrava: „I ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí […]. Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. […] Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení, úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami - překážkou litispendence a překážkou věci ozsouzené.“ [32] Rozšířený senát poznamenává, že stejný přístup je uplatňován v české procesualistice tradičně. Např. klasik české teorie civilního práva procesního Václav Hora k tomu uváděl, že „procesní podmínky“ (tedy podmínky řízení) jsou „podmínkami procesu jakožto celku. Procesní podmínky jsou sice v těsném vztahu k proc. úkonům, poněvadž na nich závisí přípustnost těchto úkonů, ale nesmí býti s těmito proc. úkony ztotožňovány. Existují samy o sobě, namnoze ještě předtím, než k proc. úkonu došlo. (Nejsou proto např. náležitosti žaloby podmínkami procesními).“ (Hora, V. Československé civilní právo procesní. Díl II. 3. vyd. Praha, 1932, s. 116, zvýraznění v originále). [33] Závěr druhého senátu, který ztotožňuje přítomnost žalobních bodů jako jednu z náležitostí žaloby s podmínkami řízení, resp. podmínkami procesními, je tedy v rozporu se základním fundamentem teorie civilního procesu. To by však samo o sobě nepostačovalo k přehodnocení judikatury, která se tu od sklonku roku 2003 v této souvislosti vytvořila. Rozšířený senát jistě usiluje též o teoretickou čistotu judikatury, ale není to jeho prvořadý úkol. Tím je především střežení vlastní jednotné rozhodovací praxe. Teoretická nedostatečnost judikatury tedy sama o sobě nestačí k tomu, aby tuto judikaturu rozšířený senát měnil. Správná právní kvalifikace vady podání je však klíčová též pro výklad ustanovení, podle něhož soudy odmítají žalobu, neobsahuje-li alespoň jeden projednatelný žalobní bod. [34] Jak vysvětlil detailně rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS (první rozsudek rozšířeného senátu vysvětlující pojem žalobních bodů), „[s]oudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti, jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky v případě, že není podání doplněno a vady odstraněny.“ Obecné náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vyplývají v první řadě z § 37 s. ř. s. (zejména z jeho odst. 3). Další (zvláštní) náležitosti podání jsou pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu stanoveny v § 71 s. ř. s. Postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. se odstraňují jakékoliv vady podání, tedy nejen vady podle § 37 odst. 3 s. ř. s., ale i zvláštní náležitosti podání (ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tedy § 71 odst. 1 s. ř. s.). Nesplnění zvláštních náležitostí podání předepsaných pro jednotlivé typy řízení následně vede k odmítnutí podání dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Rozšířený senát následně jasně uvedl, že i neprojednatelnost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu v důsledku absence žalobních bodů má za následek odmítnutí žaloby podle § 37 odst. 5 s. ř. s. (blíže citovaný rozsudek rozšířeného senátu čj. 2 Azs 92/2005-58). [35] Jakkoliv se rozšířený senát doposud výslovně nevyslovil k otázce, zda přítomnost alespoň jednoho žalobního bodu představuje podmínku řízení, právě uvedené úvahy vyslovené v rozsudku čj. 2 Azs 92/2005-58 tuto tezi jasně popírají. Pokud by totiž rozšířený senát měl za to, že žalobní body jsou podmínkou řízení, jistě by k odmítnutí žaloby pro absenci žalobních bodů nepoužil § 37 odst. 5 s. ř. s., ale naopak § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy odmítnutí žaloby pro nedostatek podmínek řízení (jak to říká již „zakladatelský“ judikát čj. 2 Azs 9/2003-40, srov. bod [26] shora, a na něj navazující judikatura). [36] Rozšířený senát proto, v souladu s teoretickými koncepcemi vyloženými pod body [28] až [32], dospěl k závěru, že k pojmu procesní podmínka, respektive, jak říká zákon, k pojmu podmínka řízení, je třeba přistupovat restriktivně. Procesní podmínky jsou tedy dány bez ohledu na to, zda má návrh (žaloba) náležitosti, které umožňují jeho věcné projednání, či nikoliv. Nedostatek předepsaných náležitostí žaloby se odstraňuje podle speciálních ustanovení procesních předpisů k tomu určených, v soudním řádu správním to je § 37 odst. 5 s. ř. s. To platí i pro náležitost žaloby dle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy pro žalobní body. Absence žalobních bodů vyústí v odmítnutí žaloby dle § 37 odst. 5 s. ř. s. [37] Rozšířený senát tedy dává třetímu senátu za pravdu, že na absenci žalobních bodů v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze pohlížet jako na nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Absence žalobních bodů dle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je vadou podání, její neodstranění má za důsledek odmítnutí žaloby dle § 37 odst. 5 s. ř. s. III.2.B Zákonná lhůta k uplatnění žalobního bodu (§ 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.) [38] Podle § 71 odst. 2 věty druhé s. ř. s. žalobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit. Podle věty třetí „[r]ozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby“. [39] Právě uvedená třetí věta § 71 odst. 2 s. ř. s. je klíčová pro posouzení této věci. Podle dosavadní ustálené judikatury, kterou třetí senát zpochybňuje, je možné žalobu neobsahující jakýkoliv žalobní bod doplnit o alespoň jeden dostatečně konkrétní žalobní bod jen ve lhůtě pro podání žaloby. Třetí senát upozorňuje, že takovýto výklad však je v rozporu s doslovným výkladem právě citovaného ustanovení. To hovoří o rozšíření žaloby na „dosud nenapadené“ výroky rozhodnutí nebo rozšíření „o další žalobní body“ jen ve lhůtě pro podání žaloby. Argumentaci třetího senátu lze shrnout tak, že jakkoliv rozšířit lze jistě i „nic“, další text předpokládá, že nějaký výrok již byl napaden („dosud nenapadené výroky“), resp. že nějaký žalobní bod byl uplatněn („další žalobní body“ nezbytně předpokládají nějaký již uplatněný žalobní bod, jinak pojmově nelze o „dalším“ žalobním bodu vůbec hovořit). Lapidárně řečeno, dle tohoto názoru „další“ žalobní body předpokládají alespoň jeden žalobní bod řádně a včas uplatněný. [40] Proti tomuto striktně jazykovému výkladu však stojí nejen konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, ale též přinejmenším dva rozsudky rozšířeného senátu. V rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 3/2008-78, ve kterém se rozšířený senát podruhé meritorně věnoval vymezení žalobních bodů, v bodu [35] uvedl následující: „Rozšířený senát považuje za nutné zdůraznit, že lhůta stanovená v § 71 odst. 2 větě druhé a třetí dopadá nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod, ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta (§ 72 odst. 1 s. ř. s.) marně, ve všech ostatních případech je namístě postup dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Jak správně uvedl druhý senát, ‚koncentrace žalobních bodů daná lhůtou pro jejich uplatnění nemůže být vykládána tak, že pro žalobce vytváří překvapivé situace a vysokou míru nejistoty o tom, co ze svých námitek proti žalobou napadenému rozhodnutí se mu podařilo procesně účinným způsobem uplatnit a co nikoli. Účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je totiž toliko časové fixování základního rozsahu toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, tak, aby byla zajištěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení‘.“ (zvýraznění doplněno) [41] Na tento závěr navázal rozšířený senát i v nedávném rozsudku čj. 5 As 154/2016-62 (rozhodnutém až poté, co třetí senát předložil nynější věc rozšířenému senátu). Zde se rozšířený senát přidržel výkladu, podle něhož lze žalobní bod, třebas i první, uplatnit jen ve lhůtě pro podání žaloby ve smyslu třetí věty § 71 odst. 2 s. ř. s. (srov. body [24] násl. rozsudku čj. 5 As 154/2016-62 a naproti tomu odlišné stanovisko k odůvodnění soudkyně Matyášové, která v bodech [12] násl. prosazovala opačný výklad § 71 odst. 2 s. ř. s.). [42] Krom toho, že tradiční výklad § 71 odst. 2 s. ř. s. zakládající koncentraci žalobních bodů jen ve lhůtě pro podání žaloby je výkladem zcela ustáleným, lze poukázat též na to, že jej výslovně potvrdil Ústavní soud. Například v nálezu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09, N 250/55 SbNU 415, č. 9/2010 Sb., řešícím ústavnost délky sedmidenní lhůty pro podání správní žaloby v případě řízení ve věci mezinárodní ochrany, odmítl přístup nyní prosazovaný třetím senátem, podle něhož podání žaloby (a to jakékoliv, tedy i blanketové) bude znamenat zachování žalobní lhůty a povinnost soudu vyzvat navrhovatele k odstranění vad, resp. doplnění podání. Délka lhůty poskytnuté soudem k takovéto nápravě by nemohla být limitována sedmi dny, ale soud by poskytoval lhůtu „přiměřenou“, tedy takovou, v níž by dle jeho názoru a zkušenosti žalobce reálně dokázal kvalifikovaně reagovat. „To ovšem Ústavní soud považuje za nepřípustné a odporující obecně přijímanému pojetí zásady koncentrace řízení. I kdyby byla takováto možnost fakticky prodloužit krátkou žalobní lhůtu soudcovskou výzvou omezena jen na azylové věci (což samo o sobě je těžko obhajitelné a udržitelné), zásadním způsobem by to nabouralo samu koncepci správního soudnictví. Tu však nelze obětovat proto, aby byly zmírněny dopady příliš krátké lhůty na účastníky jednoho typu správního řízení.“ Ústavní soud proto odmítl změnit tradiční výklad § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. a tam vyjádřenou zásadu koncentrace. Jak tehdy uvedl, odmítl „rozkolísat principy správního soudnictví“ (bod 46). [43] Dosavadní ustálenou koncepci koncentrace nijak nezpochybňuje ani komentářová literatura (srov. např. Potěšil, L. in: Potěšil, L.; Šimíček V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges 2014, s. 637-638; Jemelka, L. in: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 566-580; Sochorová, V. in: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016, komentář k § 71). [44] Ostatně ani jazykový výklad § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s., prezentovaný třetím senátem, není tak jednoznačný, jak třetí senát tvrdí. To lze dobře vidět na srovnání s § 101b odst. 2 s. ř. s., dle něhož návrh na zrušení opatření obecné povahy kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí „obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Obsahuje-li návrh tyto náležitosti, nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.“ Právě citované ustanovení, na rozdíl od § 71 odst. 2 s. ř. s., zcela jednoznačně stojí na tezi, dle níž samotná lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy neplní funkci koncentrační hranice k uplatnění prvého návrhového bodu (shodně Hlouch, L. in: Potěšil, L.; Šimíček V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges 2014, s. 949). [45] Výklad ražený třetím senátem neobstojí ani při úvahách teleologických. Je asi jen obtížně akceptovatelné, aby lepší podmínky pro rozšiřování žaloby o žalobní body měl ten žalobce, který podá žalobu bez jakéhokoliv žalobního bodu, ve srovnání s žalobcem, který podá žalobu s alespoň jedním projednatelným žalobním bodem (srov. obdobnou argumentaci V. Sochorové, dílo citované v bodu [43] shora). [46] Smyslem koncentrační zásady je v zákonné lhůtě pro podání žaloby postavit najisto rozsah důvodů (obsažených v žalobních bodech), na základě kterých bude soud přezkoumávat rozhodnutí správního orgánu (srov. shora citovaný rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 As 3/2008-78, bod [35], dle něhož účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je časové fixování základního rozsahu toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, aby byla zajištěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení). Přístup zastávaný třetím senátem by však proměnil žalobu proti rozhodnutí správního orgánu v pouhé „ohlášení podání žaloby“, s tím, že by soud musel pravidelně žalobce vyzývat k doplnění žalobních bodů. Takovéto „ohlášení“ je obvyklé v řízení o kasační stížnosti, kde však souvisí s krátkou lhůtou pro podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), v kombinaci s mnohem delší, zákonem stanovenou lhůtou pro doplnění stížnostních bodů (§ 106 odst. 2 s. ř. s.). [47] Naproti tomu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu má žalobce pravidelně mnohem delší lhůtu pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Proto tuto dlouhou lhůtu, zásadně dvouměsíční, nelze dále nabourávat ohlašovacím principem, který má místo v případě lhůt krátkých, jako je tomu u kasační stížnosti. Ale i tam, kde zvláštní zákony lhůtu k podání žaloby z důvodu důležitého veřejného zájmu zkracují, nelze základní pravidla správního soudnictví obcházet tím, že by se v takovýchto případech selektivně, bez zákonného podkladu, uplatňovalo „ohlášení“. Rozšířený senát tu odkazuje a plně se ztotožňuje se závěry Ústavního soudu, že podobné závěry by „zásadním způsobem nabouraly samu koncepci správního soudnictví“ (viz bod [42] shora). [48] Rozšířený senát tedy opakuje, že žalobce musí ve lhůtě pro podání žaloby uplatnit alespoň jeden žalobní bod tak, aby jeho žaloba byla projednatelná (§ 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.). Pokud žalobní bod neuplatní vůbec, nebo až po lhůtě pro podání žaloby, bude žaloba odmítnuta podle § 37 odst. 5 s. ř. s. [49] Třetí senát má samozřejmě pravdu, že striktní uplatňování právě uvedeného právního názoru přináší v praxi jisté problémy. První praktický problém přináší formulace lhůty ve výzvě podle § 37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění žalobních bodů. V okamžiku, kdy krajský soud dostane žalobu, není s to ještě ověřit přesně lhůtu k jejímu podání. Tu může jednoznačně a konečně určit teprve v okamžiku, kdy obdrží správní spis a zjistí den doručení správního rozhodnutí žalobci. Výzvu k doplnění žaloby však musí poslat co nejdříve, neměl by tedy čekat na předložení správního spisu, neboť jinak se snižuje šance na včasné doplnění žaloby o žalobní body ve lhůtě pro podání žaloby, to zejména v situaci velmi krátkých lhůt, jako jsou třebas lhůty v řádu dnů dle § 172 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců (30, resp. 10 dnů). Proto je naprosto legitimní, pokud krajský soud ve výzvě adresované žalobci odkáže jen na příslušné zákonné ustanovení, eventuálně uvede obrat typu „žalobu je třeba doplnit ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení žalobou napadeného rozhodnutí“. [50] Důležité je, aby soud odkázal na správný zákon. Pokud v individuálním případě na věc nedopadá obecná dvouměsíční lhůta dle § 72 odst. 1 s. ř. s., neměl by soud odkazovat na § 72 odst. 1 s. ř. s., ale na konkrétní zákonné ustanovení určující zvláštní lhůtu k podání žaloby. [51] Rozšířený senát upozorňuje, že praxe se liší v přístupu k následkům takovéhoto nesprávného poučení ve výzvě dle § 37 odst. 5 s. ř. s. (srov. na jedné straně rozsudek ze dne 1. 11. 2011, čj. 2 As 96/2010-83, dle něhož má přednost lhůta, kterou krajský soud ve výzvě nesprávně uvedl; a naproti tomu rozsudek ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 As 32/2010-75, který na stejnou situaci reaguje přesně opačně a trvá na tom, že aplikovat je třeba lhůtu zákonnou). Rozšířený senát zdůrazňuje, že v takovémto případě je třeba dát přednost principu důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, jakkoliv poučení je nesprávné či zavádějící. Jak vysvětluje Ústavní soud, z čl. 1 odst. 1 Ústavy vyplývá povinnost orgánů veřejné moci, aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci. Žalobci proto nesmí být na újmu, pokud postupoval v dobré víře ve správnost poučení obsaženého ve výzvě soudu a doplnil žalobu ve lhůtě nesprávně stanovené tímto poučením [srov. k tomu přiměřeně např. nález ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11, č. 25/2012 Sb. ÚS, N 25/64 SbNU 269, body 18-21]. [52] Nutno dodat, že nesprávné poučení nemůže zákonnou lhůtu zkrátit. Pokud tedy soud poučí žalobce, že je třeba žalobu doplnit o žalobní body ve lhůtě, kterou však stanoví v kratší délce než je lhůta zákonem stanovená, nemůže takovéto pochybení soudu žalobce připravit o právo doplnit žalobu v zákonem stanovené lhůtě. Je tedy nesprávné, pokud soud stanoví k doplnění žalobního bodu lhůtu kratší, než je lhůta k podání žaloby (opačně rozsudek ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 Azs 34/2003-42). [53] Třetí senát poukazuje též na další problematický důsledek, který plyne z judikátu čj. 2 Azs 9/2003-40. Ten lapidárně říká, že výzva dle § 37 odst. 5 s. ř. s. v případě žaloby postrádající žalobní body nebude vždy nutná, to (asi) zejména v situaci, kdy již lhůta pro podání žaloby uplynula. Další rozsudky však zdůraznily, že absenci náležitostí dle § 71 s. ř. s. nelze považovat za neodstranitelný nedostatek podání, „tím spíše, nebyl-li stěžovatel k odstranění vad vyzván“ (rozsudek ze dne 11. 6. 2007, čj. 4 Azs 216/2006-35). [54] Velmi početná navazující judikatura se tak vytvořila k otázce, kdy ještě bude namístě výzva podle § 37 odst. 5 s. ř. s., a kdy naopak již vydání takovéto výzvy soudem bude zbytečné. Dle judikatury pouze v případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, „a zároveň již není objektivně možné, aby žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil,“ nemá krajský soud povinnost žalobce vyzývat způsobem upraveným v § 37 odst. 5 s. ř. s. (rozsudek ze dne 11. 3. 2010, čj. 7 As 15/2010-56, s citacemi předchozí judikatury). [55] Takto naformulovaný závěr však rozpoutal další spory o otázku, kdy je ještě doplnění žaloby objektivně možné: „Lze-li určitou náležitost žaloby účinně uvést či doplnit jen v zákonem stanovené nepřekročitelné lhůtě, má smysl vyzývat k takovému doplnění pouze tehdy, bude-li to vůbec ‚technicky‘ proveditelné a smysluplné. Není tedy a priori vyloučeno, aby taková výzva, zejména za použití moderních komunikačních prostředků byla učiněna v posledních dnech či zcela výjimečně i v poslední den lhůty pro podání žaloby. Soud je přitom povinen takovou výzvu učinit, takže se předtím v přiměřené lhůtě po dojití žaloby na soud (tedy zpravidla v řádu několika dnů po dojití) musí s jejím obsahem seznámit přinejmenším do té míry, aby si mohl učinit úsudek o tom, zda má předepsané náležitosti“ (rozsudek ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 As 50/2014-18, ve věci EKO-UNIBAU, bod [21]). Jakkoliv zde soud připustil, že „výjimečně“ lze požadovat zaslání výzvy třebas i poslední den lhůty, zde to již nebylo třeba, neboť žalobce zaslal žalobu prostřednictvím datové schránky v poslední den lhůty k jejímu podání ve 21:21 hodin. [56] V jiném případě bylo podle Nejvyššího správního soudu doručení žaloby dva pracovní dny před koncem lhůty pro podání žaloby příliš málo na to, aby soud stihl ověřit všechny rozhodné skutečnosti a zaslat výzvu k doplnění žalobních bodů podle § 37 odst. 5 s. ř. s., byť zástupkyně stěžovatelky komunikovala se soudem prostřednictvím elektronické pošty (rozsudek ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 Afs 2/2011-55, ve věci F plus H, bod [30]); v dalším případě nebylo třeba žalobce vyzývat k doplnění, zbývaly-li v okamžiku doručení žaloby soudu do konce lhůty k podání žaloby čtyři dny, z toho dva dny pracovního klidu, neboť žalobce bylo možné kontaktovat pouze prostřednictvím jeho poštovní adresy (rozsudek ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 31/2009-74); v dalším případě „byla lhůta necelých pěti pracovních dnů příliš krátká na to, aby krajský soud mohl spolehlivě ověřit okamžik doručení žalobou napadeného rozhodnutí stěžovateli, následně stěžovatele vyzývat k odstraňování vad podané žaloby podle § 37 odst. 5 s. ř. s. a aby stěžovatel mohl ještě v této lhůtě vady odstranit“ (rozsudek ze dne 24. 6. 2011, čj. 5 Afs 27/2011-37). Ovšem v jiném případě bylo doručení žaloby pět dnů před koncem lhůty (včetně soboty a neděle) dostatečné, aby se aktivovala povinnost soudu zaslat výzvu (rozsudek ze dne 17. 9. 2015, čj. 7 As 195/2015-22). [57] Rozšířený senát k tomu zdůrazňuje, že pravidlem by mělo být podání perfektní žaloby. Zákon zcela zjevně chápe odstraňování vad žaloby způsobem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. jako výjimku z pravidla, že žaloba je podána bezvadně (na rozdíl od ohlašovacího principu kasační stížnosti – viz § 106 odst. 3 s. ř. s. a text v bodech [46] a [47] shora). Předpokládá se, že žalobce činí vše pro to, aby jeho žaloba byla projednatelná a mohla být včas rozhodnuta. Pokud spoléhá na to, že i nedbale či neúplně zpracovaná žaloba bude mít tyto účinky, nebo dokonce vadnou žalobu podá vědomě se záměrem, že získá čas a prostor pro oddálení účinků napadeného správního rozhodnutí, nemůže počítat se stejným přístupem soudu k zajištění ochrany jeho práv. [58] Žalobce si musí být vědom, že podává-li na konci lhůty pro podání žaloby žalobu bez tak podstatné náležitosti, jako jsou žalobní body, nemá automatickou garanci, že soud jej k odstranění této vady vyzve. Soud je povinen vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů, je-li ještě se zřetelem na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu včas, tedy ve lhůtě pro podání žaloby, doplnit. Pro posouzení možnosti doplnění žaloby, zbývá-li jen několik málo dnů do konce lhůty pro podání žaloby, bude klíčové, zda může soud žalobci nebo jeho zástupci doručit výzvu rychle, typicky disponují-li tyto osoby datovou schránkou, anebo má soud povinnost doručit na elektronickou adresu, kterou adresát sdělil soudu (za podmínek § 46 odst. 2 o. s. ř., ve spojení s § 42 odst. 5 s. ř. s.). Naproti tomu, bylo-li by třeba žalobci nebo jeho zástupci doručovat výzvu poštou, nemá soud povinnost vyzvat jej k doplnění žalobních bodů, byť ještě k doplnění žaloby zbývá několik málo dnů; takováto výzva by zpravidla nemohla být poštou žalobci doručena včas, aby ji žalobce stihl vyhovět. [59] Soud má povinnost žalobce vyzvat k doplnění žalobních bodů i tehdy, deklaroval-li žalobce svou vědomost, že žaloba neobsahuje žalobní body a současně se zavázal, že žalobu v určité lhůtě doplní. Žalobce totiž může vycházet z nesprávné lhůty k podání žaloby, soud však tuto skutečnost není s to okamžitě ověřit (srov. k tomu výklad v bodě [49] shora). Proto je třeba, aby soud i v takovémto případě výzvu k doplnění žaloby zaslal. Rozšířený senát je přesvědčen, že právě zvolený přístup je obecně jednodušší než stávající judikatura. Podle ní, slíbí-li žalobce v blanketní žalobě, že ji doplní k určitému datu předcházejícímu uplynutí lhůty pro její podání, ovšem tento slib nesplní, musí po tomto datu soud zaslat žalobci výzvu k doplnění žaloby (srov. rozsudek ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 31/2009-74). Tato - rozšířeným senátem odmítnutá - linie judikatury ovšem přináší řadu otázek, např. jak má soud postupovat, pokud žalobce deklaruje doplnění žaloby ve lhůtě, která však bude delší než zákonná lhůta k podání žaloby. [60] Nevyzve-li soud žalobce k doplnění žalobních bodů, jakkoliv ho vyzvat s ohledem na shora uvedené měl, musí se to projevit i na dalším postupu soudu. Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem, dle něhož, porušil-li krajský soud povinnost vydat výzvu k doplnění žalobních bodů, musí krajský soud zaslat výzvu k doplnění žalobních bodů dle § 37 odst. 5 s. ř. s. se stanovením k tomu přiměřené lhůty odpovídající „časovému prostoru“, který by žalobce býval měl, pokud by jej krajský soud řádně a včas vyzval k doplnění žaloby. Jak uvádí judikatura, v „této specifické situaci budou i takto dodatečně ve lhůtě soudem stanovené uplatněné žalobní body platným podkladem pro přezkum rozhodnutí žalovaného“ (rozsudek ze dne 4. 5. 2016, čj. 6 Ads 280/2015-40, bod [33]). [61] Nemá-li naopak soud s ohledem na okolnosti případu povinnost vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů, marným uplynutím lhůty pro podání žaloby se stává vada žaloby spočívající v absenci žalobního bodu neodstranitelnou a soud bez dalšího žalobu odmítne. Musí tak učinit podle § 37 odst. 5 s. ř. s., který je samostatným důvodem pro odmítnutí žaloby z důvodu neodstranění vad podání, byť s ohledem na okolnosti případu nebyla vůbec vydána výzva k odstranění vad žaloby. Jakkoliv tento závěr koliduje s textem § 37 odst. 5 s. ř. s., který zjevně předpokládá podání výzvy vždy, rozšířený senát shora vysvětlil, že v určitých situacích již výzva soudu nebude objektivně možná nebo účelná. Základem pro odmítnutí žaloby i v takovém případě je však § 37 odst. 5 s. ř. s., odmítnutí žaloby podle § 37 odst. 5 a § 46 odst. 1 s. ř. s. totiž nelze směšovat nebo libovolně zaměňovat (srov. k podobné argumentaci již usnesení rozšířeného senátu ve věci ROMIKA INDUSTRIES). III.2.C Shrnutí [62] Rozšířený senát tedy shrnuje, že uplatnění alespoň jednoho projednatelného žalobního bodu nepředstavuje podmínku řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale zvláštní náležitost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Absence takovéto náležitosti se odstraňuje postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s., soud pro odstranění této vady stanoví lhůtu odpovídající zbývající části lhůty pro podání žaloby. [63] Soud je povinen vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů vždy, je-li se zřetelem na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu doplnit včas. [64] Neuplatní-li žalobce ve lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu alespoň jeden žalobní bod tak, aby jeho žaloba byla projednatelná (§ 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), soud žalobu odmítne podle § 37 odst. 5 s. ř. s. [65] Pokud soud poučí žalobce ve výzvě podle § 37 odst. 5 s. ř. s. nesprávně a určí mu k doplnění žalobních bodů delší lhůtu, než je lhůta zákonná, nesmí být žalobci na újmu, pokud postupoval v dobré víře ve správnost poučení obsaženého ve výzvě soudu a doplnil žalobu v delší lhůtě, nesprávně stanovené tímto poučením. III.3 Aplikace na nyní projednávanou věc [66] Rozšířený senát výše uvedené závěry vztáhl na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou relevantní kasační námitku, posoudil v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu celou věc meritorně. [67] Rozhodnutí žalované ve věci žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu bylo stěžovateli doručeno dne 18. 10. 2016. Tento den určuje počátek běhu lhůty k podání žaloby, která činí s ohledem na § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky 30 dnů. V žalobě ze dne 25. 10. 2016 uplatnil stěžovatel žádost o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce, tímto dnem se tedy běh lhůty ve smyslu § 35 odst. 8 s. ř. s. ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dnes odst. 9), zastavil. Usnesení ze dne 16. 11. 2016, jímž byl stěžovatel osvobozen od soudních poplatků a byl mu ustanoven zástupce, nabylo právní moci dne 21. 11. 2016, tímto dnem tedy lhůta k podání žaloby počala opětovně běžet. [68] Městský soud usnesením ze dne 7. 12. 2016, doručeným týž den, stěžovatele prostřednictvím jeho advokáta jednak vyzval, aby doplnil žalobní body, jednak mu uložil, aby chybějící náležitosti doplnil ve lhůtě pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. (včetně poučení, jaké následky bude mít nevyhovění výzvě). Takovéto určení lhůty však bylo nesprávné, neboť paradoxně vůbec neodkazovalo na třicetidenní lhůtu dle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ale na dvouměsíční lhůtu dle § 72 odst. 1 s. ř. s. V takovémto případě nutno chránit důvěru stěžovatele, byť v té době již zastoupeného advokátem, ve správnost určení lhůty soudem (blíže bod [50] shora). Proto je třeba na tuto věc, s ohledem na nepřesné poučení městského soudu, aplikovat dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby ve smyslu § 72 odst. 1 s. ř. s., nikoliv třicetidenní lhůtu dle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. [69] Stěžovatel se brání tím, že poučení o lhůtě ve výzvě bylo naprosto nesrozumitelné. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Výzva nepochybně připouštěla vícero interpretací, proto také rozšířený senát použil interpretaci, která je pro stěžovatele nejvstřícnější (vstřícnější než interpretace navrhovaná třetím senátem – srov. bod [7] shora). Stěžovatel však prosazuje takový výklad, dle něhož by (soudem nesprávně stanovená) dvouměsíční lhůta počala běžet až okamžikem doručení výzvy. Nic takového však z výzvy neplyne a k takovémuto závěru nelze žádným myslitelným způsobem dospět. Každá lhůta je vymezena jednak délkou, jednak svým počátkem. Ve výroku III. výzvy ze dne 7. 12. 2016 soud vyzval stěžovatele, aby vady podání (chybějící žalobní body) odstranil „ve lhůtě pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s.“ (tuto část městský soud zvýraznil tučným písmem). Je tedy evidentní, že dle výzvy soudu musel stěžovatel žalobu doplnit ve lhůtě pro podání žaloby, která počala běžet doručením napadeného správního rozhodnutí; lhůta nemohla ani při čtení pro stěžovatele zcela nejpříznivějším začít plynout teprve doručením samotné výzvy. [70] Stěžovatel tvrdí, že není povinností, ale ani v možnostech stěžovatele či jeho zástupce, aby domýšleli a samostatně dopočítávali (zřejmě při zohlednění nejnovější judikatury), kdy má podle soudu uplynout lhůta pro podání žaloby či pro její doplnění. Právě to však zákon po stěžovateli a zejména jeho právně vzdělaném zástupci vyžaduje. Ostatně nejlepším řešením tohoto dilematu je na nic nečekat a bez prodlevy žalobu doplnit. To však zástupce stěžovatele neučinil, a doplnil žalobu teprve přesně po dvou měsících od doručení výzvy, tedy dávno po uplynutí i té nejdelší myslitelné lhůty pro podání žaloby. [71] Soudem nesprávně určená, rozšířeným senátem proto aplikovaná dvouměsíční lhůta k podání žaloby, i se zřetelem na stavení v období 25. 10. 2016 až 21. 11. 2016, uběhla dne 16. 1. 2017. Stěžovatel však doplnil žalobu teprve podáním ze dne 7. 2. 2017. Doplnění žalobních bodů bylo tedy vskutku opožděné, dávno po lhůtě k podání žaloby ve smyslu § 71 odst. 2 s. ř. s. Městský soud proto musel žalobu odmítnout, a to dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Protože městský soud nesprávně žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., rozšířený senát zrušil výrok I. usnesení soudu o odmítnutí žaloby a výrok II. o nákladech řízení. Výrokem II. žalobu odmítl znovu, tentokráte však ze správného důvodu, dle § 37 odst. 5 s. ř. s., výrokem III. pak rozhodl o nákladech řízení o žalobě (srov. k tomu již rozsudek ze dne 13. 2. 2004, čj. 5 Ads 58/2003-25).

decision_908.txt

k § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném ke dni 30. 9. 2017 I. Neexistuje žádný rozumný důvod jakkoliv měnit v návaznosti na výzvu soudu vydanou po novelizaci zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, zákonem č. 296/2017 Sb. judikatorně ustálený závěr, podle kterého i soudní poplatek hrazený na výzvu soudu vydanou po 30. 9. 2017 je zaplacen v den, kdy je částka soudního poplatku skutečně připsána na účet soudu (při platbě bezhotovostním převodem či poštovní poukázkou) nebo kdy se kolky, jimiž je soudní poplatek zaplacen, dostanou do dispozice příslušného soudu. II. Určení kratší než 15denní lhůty k zaplacení soudního poplatku dle § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, představuje výjimku z pravidla; tu je nezbytné aplikovat pouze restriktivně a s náležitým odůvodněním, a to již v okamžiku určení této lhůty ve výzvě soudu k dodatečnému zaplacení soudního poplatku. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2018, čj. 8 Afs 37/2018-51) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 224/2013 Sb. Věc: Nataliia E. proti Finančnímu úřadu pro Plzeňský kraj o zaplacení soudního poplatku, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně dne 25. 1. 2018 podala u Krajského soudu v Plzni žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, in eventum proti příkazu žalovaného ze dne 28. 8. 2017 včetně sdělení Finančního úřadu Plzeňského kraje ze dne 23. 11. 2017; současně navrhla přiznání odkladného účinku žalobě. Soudní poplatek splatný společně s podáním žaloby žalobkyně neuhradila. Výzvou ze dne 1. 2. 2018, čj. 57 A 10/2018-20, kterou vyhotovil a podepsal justiční čekatel, byla žalobkyně vyzvána k úhradě soudního poplatku ve výši 2 000 Kč za podanou žalobu, a to ve lhůtě jednoho týdne ode dne doručení výzvy. Tato výzva byla žalobkyni prostřednictvím jejího zástupce doručena 1. 2. 2018. Platba soudního poplatku byla na účet krajského soudu připsána dne 9. 2. 2018. Usnesením ze dne 15. 2. 2018, čj. 57 A 10/2018-24, krajský soud řízení zastavil a zaplacený soudní poplatek za žalobu žalobkyni vrátil. Krajský soud uvedl, že lhůta jednoho týdne (nikoliv běžná v délce 15 dní) byla stanovena s ohledem na přednostní režim žaloby podle § 56 odst. 3 s. ř. s. a že žalobkyně byla poučena o následcích nezaplacení soudního poplatku ve stanovené lhůtě. Konec lhůty k (dodatečnému) zaplacení soudního poplatku připadl na 8. 2. 2018, částka 2 000 Kč představující úhradu soudního poplatku však byla na účet soudu připsána až dne 9. 2. 2018. Krajský soud citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 Afs 7/2012-49, a ztotožnil se se závěrem v něm uvedeným, podle kterého je z hlediska včasnosti splnění poplatkové povinnosti rozhodný ten den, kdy je částka soudního poplatku skutečně připsána na účet soudu. Krajský soud dodal, že tento závěr je aplikovatelný i v případě zákona o soudních poplatcích ve znění účinném od 30. 9. 2017, podle kterého se k zaplacení soudního poplatku po marném uplynutí stanovené lhůty nepřihlíží. Protože žalobkyně soudní poplatek zaplatila po marném uplynutí lhůty stanovené k jeho zaplacení, krajský soud řízení zastavil. Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že s rozhodnutím krajského soudu nesouhlasí, neboť jím došlo k porušení práva na přístup k soudu formou zužujícího, zavádějícího a formalistického výkladu zákona. Stěžovatelka dne 7. 2. 2018 zaslala poštovní poukázkou soudní poplatek, který byl na účet soudu připsán dne 9. 2. 2018, tj. jeden den po lhůtě stanovené ve výzvě ze dne 1. 2. 2018. Napadené usnesení bylo vyhotoveno dne 15. 2. 2018. Krajský soud tak řízení zastavil v době, kdy věděl, že byl soudní poplatek na jeho účet připsán a měl „z čeho“ učinit úkon ve věci. Stěžovatelka citovala relevantní ustanovení zákona o soudních poplatcích ve znění účinném před novelou provedenou zákonem č. 296/2017 Sb. i ve znění po této novele, důvodovou zprávu k novele a polemizovala o smyslu a účelu novelizovaného zákonného ustanovení. Zkrácení lhůty k zaplacení soudního poplatku z 15 dní na jeden týden podle stěžovatelky neposkytovalo dostatečný prostor k úhradě soudního poplatku. Přednostně (§ 56 odst. 3 s. ř. s.) není totéž co výjimečně (§ 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích). Zkrácení lhůty k úhradě soudního poplatku u zcela běžné žaloby v režimu § 56 odst. 3 s. ř. s. bez jakéhokoliv odůvodnění považuje stěžovatelka za nepřezkoumatelné. Krajské soudy navíc neumožňují vygenerování variabilního symbolu pro identifikaci platby soudního poplatku, čímž účastníky řízení, kteří chtějí využít bezhotovostní platbu, nutí nechat se k úhradě poplatku vyzvat. Stěžovatelka dále namítla, že krajský soud neregistroval žádost o odklad vykonatelnosti správního rozhodnutí. V napadeném usnesení krajský soud též nerozlišuje, zda požadoval platbu soudního poplatku za žalobu na ochranu proti nečinnosti nebo za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelka požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným usnesením krajského soudu. Dodal, že pokud by nebylo řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného zastaveno, bylo by namístě žalobu odmítnout z důvodu předčasnosti, protože stěžovatelka nevyčerpala prostředky k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Také nepodala řádně a včas odpor proti příkazu. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek a aby kasační stížnost zamítl. Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Plzni a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [12] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že bylo-li řízení zastaveno, přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům podle § 103 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2011, čj. 2 As 15/2011-111). Nejvyššímu správnímu soudu tak přísluší se v souzené věci zabývat pouze tím, zda bylo namístě řízení zastavit, tj. zda krajský soud správně a přezkoumatelným způsobem posoudil otázku včasného zaplacení soudního poplatku za podanou žalobu a zda zastavením řízení respektoval i právo stěžovatelky na spravedlivý proces. [13] Judikatura Nejvyššího správního soudu je ustálena v závěru, podle kterého: „Z hlediska včasnosti splnění poplatkové povinnosti je rozhodný ten den, kdy je částka soudního poplatku skutečně připsána na účet soudu.“ (právní věta k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 Afs 7/2012-49). [14] Zákon o soudních poplatcích byl s účinností od 30. 9. 2017 novelizován zákonem č. 296/2017 Sb. Podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích ve znění účinném po této novelizaci „[n]ebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí v délce alespoň 15 dnů; výjimečně může soud určit lhůtu kratší. Po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. K zaplacení poplatku po marném uplynutí lhůty se nepřihlíží.“ [15] Zákon o soudních poplatcích ani ve svém novelizovaném znění nestanoví, kdy je poplatková povinnost splněna, rozhodne-li se účastník řízení (resp. jeho zástupce) uhradit soudní poplatek bezhotovostním převodem prostřednictvím peněžního ústavu či, jako v souzeném případě, poštovní poukázkou. Neexistuje však žádný rozumný důvod jakkoliv měnit v návaznosti na výzvu soudu vydanou po novelizaci zákona o soudních poplatcích zákonem č. 296/2017 Sb. judikatorně ustálený závěr zde připomenutý shora v bodu [13]. To znamená, že i soudní poplatek hrazený na výzvu soudu vydanou po 30. 9. 2017 je zaplacen v den, kdy je částka soudního poplatku skutečně připsána na účet soudu (při platbě bezhotovostním převodem či poštovní poukázkou) nebo kdy se kolky, jimiž je soudní poplatek zaplacen, dostanou do dispozice příslušného soudu (k tomu srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 8. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1582/08, a tomuto usnesení předcházející rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, čj. 2 Afs 7/2008-144). [16] Okamžik splnění poplatkové povinnosti v důsledku novelizace zákona o soudních poplatcích změn nedostál. Stěžejní pro posouzení projednávané kasační stížnosti je však podle Nejvyššího správního soudu fakt, že v novelizovaném znění § 9 zákona o soudních poplatcích je výslovně stanovena lhůta, kterou má soud účastníkovi řízení, který soudní poplatek nezaplatil s podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti, určit k dodatečnému zaplacení. Tato zákonná lhůta činí alespoň 15 dní, byť zákon připouští, že soud může výjimečně určit lhůtu kratší. Ze zákona tak přímo plyne, že zkrácení zákonné lhůty pro platbu soudního poplatku nemůže být pravidlem, ale je přípustné pouze ve výjimečných případech. Jako každou jinou výjimku z pravidla je nezbytné aplikovat ji pouze restriktivně a s náležitým odůvodněním, a to již v okamžiku stanovení kratší lhůty pro platbu soudního poplatku. [17] V souzeném případě byla stěžovatelka k dodatečnému zaplacení soudního poplatku za žalobu vyzvána výzvou, v níž bylo uvedeno pouze, že krajský soud „vyzývá žalobkyni, aby ve lhůtě jednoho týdne ode dne doručení této výzvy zaplatila soudní poplatek za žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, který činí […] 2 000 Kč, a to v kolcích na přiloženém tiskopise nebo na účet Krajského soudu v Plzni“; následovalo poučení o důsledcích nezaplacení soudního poplatku v uvedené lhůtě. Citovaná výzva neobsahovala žádné důvody pro zkrácení lhůty pro platbu soudního poplatku. Až v kasační stížností napadeném usnesení krajský soud vysvětlil, že „[d]aná lhůta (tj. nikoliv běžná v délce 15 dnů) byla stanovena s ohledem na přednostní režim žaloby podle § 56 odst. 3 s. ř. s.“ [18] Podle Nejvyššího správního soudu samotná skutečnost, že stěžovatelka podala žalobu proti nečinnosti správního orgánu, kterou soud projednává a rozhoduje přednostně, nezakládá dostatečný důvod pro výjimečné určení kratší lhůty k platbě soudního poplatku, než je lhůta zákonem jako pravidelná předpokládána. Kromě toho zkrácení zákonné lhůty nelze odůvodňovat až ex post, ale odůvodnění musí být vtěleno již do výzvy k dodatečnému zaplacení soudního poplatku. [19] Zastavením řízení pro nezaplacení soudního poplatku ve zkrácené lhůtě, aniž by toto zkrácení krajský soud odůvodnil ve výzvě, kterou stěžovatelku k dodatečné úhradě soudního poplatku vyzval, došlo ze strany krajského soudu porušením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod k odepření spravedlnosti. V souzeném případě krajský soud právo na spravedlivý proces zmařil svým postupem při odstraňování vad žaloby, neboť jednak neopodstatněně a jednak bez jakéhokoliv odůvodnění zkrátil zákonnou lhůtu pro dodatečnou platbu soudního poplatku. [20] V dané věci bylo spornou právní otázkou umožnění přístupu k soudu v souladu s Listinou základních práv a svobod. Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že toto právo stěžovatelky krajský soud výkladem zákona o soudních poplatcích a § 47 s. ř. s. v dané věci porušil; jeho rozhodnutí o zastavení řízení je proto podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nezákonné. [21] K uvedenému navíc Nejvyšší správní soud doplňuje, že vzhledem k možným závažným a nevratným dopadům do ústavního práva na přístup k soudu, jež s sebou přináší určení kratší než pravidelné 15denní lhůty k zaplacení soudního poplatku z žaloby, jevilo by se nejméně jako žádoucí, aby toto určení nevyplývalo ze soudem nepřezkoumatelné výzvy soudního čekatele či vyššího soudního úředníka (srov. k tomu též např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 31/10, č. 224/2013 Sb.).

decision_909.txt

k § 71, § 80 odst. 3 větě druhé, § 105 odst. 1 písm. b), § 110 písm. b) a § 118 odst. 1 správního řádu k § 79 soudního řádu správního I. Osobou oprávněnou k podání žádosti o nařízení exekuce vykonatelného rozhodnutí správního orgánu o nařízení odstranění stavby dle § 105 odst. 1 písm. b) [resp. § 110 písm. b)] správního řádu je též účastník řízení o odstranění stavby, kterému sice rozhodnutí přímo nepřiznává vůči povinnému právo, ale exekucí chrání své subjektivní právo (vlastník sousední nemovitosti přímo dotčený nepovolenou stavbou). II. Podáním žádosti o nařízení exekuce vykonatelného rozhodnutí správního orgánu ukládajícího nepeněžité plnění oprávněnou osobou dle § 105 odst. 1 písm. b) [resp. § 110 písm. b)] správního řádu je zahájeno exekuční řízení a exekuční správní orgán je povinen o žádosti rozhodnout ve lhůtě dle § 71 ve spojení s § 118 odst. 1 správního řádu. Pokud tak neučiní, může oprávněná osoba po vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti stanoveného v § 80 odst. 3 větě druhé ve spojení s § 118 odst. 1 správního řádu podat žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 s. ř. s.). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2024, čj. 4 As 327/2023-33) Prejudikatura: č. 2622/2012 Sb. NSS, č. 3071/2014 Sb. NSS a č. 4178/2021 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 144/2021 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 3523/20). Věc: a) J. B. a b) K. B. proti Magistrátu města Most o ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci v žalobě na ochranu proti nečinnosti uvedli, že dne 10. 11. 2018 nabylo právní moci rozhodnutí ze dne 11. 10. 2018, jímž žalovaný nařídil ve lhůtě 4 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí odstranění části stavby, která je v rozporu s dodatečným povolením stavby, vydaným dne 28. 6. 2011, tj. aby bylo odstraněno - navýšení objemu terénních úprav na pozemku v k. ú. České Zlatníky, které vzniklo posunutím hrany svahu a neprovedení úprav pro zajištění svahu, - zvýšení výšky části opěrné zdi v patě svahu, která je přes výšku 1,2 m až do výšky cca 2,5 m, tj. výšku cca 1,5 m, v délce zdi cca 20 m, - ocelových sloupků na opěrné zdi a drátěného pletiva (oplocení). Žalovaný zároveň vyzval vlastníka stavby, aby uvedl stavbu opěrné zdi a terénních úprav svahu do souladu s dodatečným povolením a s projektovou dokumentací stavby ověřenou stavebním úřadem. Již téměř 5 let tak je nařízeno pravomocným rozhodnutím odstranění stavby, nicméně žalovaný dále nekoná, ohledně nepovolené stavby neprobíhají žádné odstraňovací práce, naopak vlastník pozemku dále předmětnou stavbu (skládku) navršuje, přestože žalobci jako vlastníci sousedního pozemku věc několikrát urgovali (naposledy tak učinili dne 4. 5. 2023) a stěžovali si, že žalovaný zůstává ve věci nečinný. Předmětnou nezákonnou stavbou je de facto nezákonná skládka, která velmi výrazně převyšuje ochrannou zeď a hrozí zřícením na sousední pozemek. V současné době probíhá i další návoz na tuto skládku a žalobci se předmětnou stavbou cítí ohroženi. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu odmítl usnesením ze dne 12. 9. 2023, čj. 16 A 24/2023-47. Nejprve s poukazem na závěry uvedené v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 3. 2017, čj. 22 A 86/2015-68, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. 20 Cdo 882/2020, shledal, že žalobci byli osobami oprávněnými k podání exekučního návrhu. Následně dospěl k závěru, že žalobci nevyčerpali prostředky, které správní řád stanoví k ochraně proti nečinnosti, neboť se se svými podáními obrátili toliko na žalovaného a nijak nedoložili, že by u Krajského úřadu Ústeckého kraje, jakožto nadřízeného správního orgánu žalovaného, uplatnili opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Krajský soud proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nesplnění podmínky vyplývající z § 79 odst. 1 téhož zákona. Proti tomuto usnesení krajského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost. Konstatovali, že podle § 80 správního řádu se ochrana před nečinností týká případů v rámci dozorové činnosti nadřízeného správního orgánu pro řízení, která jsou zahájena, probíhají a nejsou dodrženy lhůty pro vydání rozhodnutí nebo zahájení řízení z moci úřední, anebo kdy v řízení není řádně pokračováno. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. Posuzovaná věc však má právní úpravu jinou, resp. žádnou. Stěžovatelé se totiž domáhají, aby správní orgán zahájil výkon rozhodnutí odstraněním stavby. Jelikož samotné řízení o odstranění stavby bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím, bylo toto řízení skončeno, a tedy přestaly běžet veškeré lhůty, kterými by se jinak správní orgán měl řídit. Ve své podstatě se stěžovatelé domáhají toho, aby bylo zahájeno nové exekuční řízení. Podle stěžovatelů by ingerence u krajského úřadu nevedla k nápravě, neboť po celou dobu řízení o odstranění stavby byl krajský úřad odvolacím orgánem, několikrát ve věci rozhodoval, a přesto neučinil nic, aby podřízený správní orgán kontroloval a nařídil zahájit exekuční řízení. Navíc právní řád ani stěžovatelům nedává žádný institut nebo procesní nástroj, který by bylo možné použít jako prostředek na ochranu před nečinností v době, kdy správní řízení je ukončeno a nové neběží. Stěžovatelé nemohli označit žádnou lhůtu, která by stíhala žalovaného a jejíž překročení by bylo možné posuzovat jako nečinnost, neboť správní orgán žádné lhůty nemá. Nebylo tedy ani možné využít ingerenci krajského úřadu, a proto stěžovatelé postupovali tak, že se obrátili přímo na soud, neboť měli pocit, že správní orgán nechá věc promlčet a pak již nebude možné exekuční řízení zahájit. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [9] Podle § 79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. [10] Podle § 80 odst. 3 správního řádu opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. [11] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatelé se domáhají exekuce rozhodnutí o nařízení odstranění stavby v situaci, kdy byli účastníky řízení o odstranění stavby a toto rozhodnutí se jich dotýká, jelikož jsou vlastníky sousedního pozemku. Krajský soud v napadeném usnesení zcela správně poukázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě čj. 22 A 86/2015-68, v němž se uvádí, že „ten, kdo byl účastníkem řízení o odstranění stavby z důvodu svého věcného práva k pozemkům či stavbám sousedícím se stavbou, jež má být dle pravomocného rozhodnutí odstraněna, je oprávněn podat žádost na nařízení exekuce, prokáže-li exekučnímu orgánu, že odstranění stavby se přímo dotýká pozemků či staveb, k nimž mu přísluší věcné právo“. Přiléhavé pro posuzovanou věc je rovněž krajským soudem zmíněné usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 882/2020, v jehož bodu 9 uvedl, že „aktivně legitimovanou k podání návrhu na výkon správního rozhodnutí (na nařízení exekuce) může být i osoba, které sice rozhodnutí přímo nepřiznává vůči povinnému právo, ale v řízení o výkon rozhodnutí své subjektivní právo chrání“. S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud za to, že stěžovatelé byli osobami oprávněnými k podání exekučního návrhu podle § 105 odst. 1 písm. b) správního řádu. V posuzované věci se tedy jednalo o specifickou situaci, kdy stěžovatelé měli oprávnění podat u exekučního orgánu, kterým je žalovaný [srov. § 107 odst. 1 ve spojení s § 105 odst. 1 písm. a) správního řádu], žádost o exekuci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, která je jinak zahajována z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud se s krajským soudem ztotožňuje i v tom, že stěžovatelé takovou žádost podáním ze dne 4. 5. 2023 u žalovaného podali. [12] Nejvyšší správní soud má rovněž za to, že nařízení exekuce dle správního řádu je specifickou součástí správního řízení (srov. např. Balounová, J.: Komentář k § 103, in: Staša, J. a kol.: Správní řád. Komentář, Praha, Wolters Kluwer, 2022). Jedná se tedy o postup exekučního správního orgánu, resp. dílčí řízení (exekuční řízení), které je zahájeno na žádost oprávněné osoby nebo správního orgánu (§ 105 odst. 1 správního řádu) či z moci úřední. V rámci tohoto exekučního řízení lze rozlišit fázi nařízení exekuce a fázi provádění exekuce (případně též dílčí řízení o odklad či zastavení exekuce). Fáze nařízení exekuce ústí ve vydání exekučního příkazu. Exekučním příkazem se nařizuje exekuce a jedná se o rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2012, čj. 44 A 95/2011-49, č. 2622/2012 Sb. NSS). Pokud je tedy podána žádost o exekuci vykonatelného rozhodnutí u exekučního správního orgánu oprávněnou osobou a exekuční správní orgán v zákonné lhůtě o této žádosti nerozhodne, může se tato oprávněná osoba po vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti exekučního správního orgánu žalobou dle § 79 odst. 1 s. ř. s. domáhat, aby soud uložil exekučnímu správnímu orgánu povinnost o její žádosti ve stanovené lhůtě rozhodnout (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 1. 2024, čj. 57 A 88/2023-99). [13] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu se proti nezahájení řízení z moci úřední se nelze bránit žalobou proti rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2014, čj. 3 Ads 117/2012-26), ani žalobou na ochranu před nečinností podle § 79 a násl. s. ř. s. Posléze ovšem rozšířený senát dovodil, že osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného z moci úřední, se může u správního soudu bránit proti zkrácení na svých právech jednáním správního orgánu v podobě nezahájení správního řízení z moci úřední, a to žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 s. ř. s. I v takovém případě ovšem rozšířený senát jako podmínku pro poskytnutí soudní ochrany požadoval předchozí vyčerpání prostředku ochrany práv žalobce v podobě žádosti nadřízenému orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES). Pro nyní projednávanou věc je ovšem podstatné, že zásahová žaloba má subsidiární povahu, tudíž proti úkonům správních orgánů, proti nimž je přípustná soudní ochrana poskytovaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí nebo o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, není žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu přípustná (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2023, čj. 2 As 134/2022-59). Od případů, na něž dopadá judikatura ve věci ŽAVES, se projednávaná věc odlišuje tím, že stěžovatelé podali žádost o exekuci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, o níž byl žalovaný jako exekuční správní orgán povinen rozhodnout. Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že krajský soud nepochybil, pokud žalobu stěžovatelů projednal v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 s. ř. s., což ostatně bylo v souladu s dispozičním právem stěžovatelů jako žalobců, kteří svou žalobu právě takto formulovali. [14] Následně krajský soud též postupoval správně, když považoval za podmínku pro meritorní projednání žaloby stěžovatelů vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti. Požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti správního orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu u správního soudu se Nejvyšší správní soud již mnohokrát zabýval. Poukázat lze např. na usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, v jehož bodu 18 konstatoval, že „z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejm. v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky soudu čj. 7 Ans 1/2007-100, čj. 2 Ans 1/2008-84, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).“ Nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem, má tedy za následek odmítnutí žaloby. [15] Při posuzování podmínek pro řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. je tedy třeba zkoumat, zda žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti. Tímto prostředkem byla v posuzované věci žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu, neboť řízení o výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)1), je řízením o exekuci rozhodnutí ukládajícího nepeněžité plnění dle hlavy XI části druhé správního řádu. Pro toto řízení se dle § 118 odst. 1 správního řádu použije přiměřeně ustanovení hlavy I až X části druhé správního řádu, tedy právě i prostředku na ochranu před nečinností exekučního orgánu v podobě žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu. [16] Vzhledem k tomu, že v posuzované věci z obsahu žaloby nevyplynulo, že by stěžovatelé vyčerpali prostředky, které správní řád stanoví k ochraně proti nečinnosti, tj. žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu, vyzval krajský soud stěžovatele přípisem ze dne 31. 7. 2023, aby ve stanovené lhůtě sdělili a doložili, zda, kdy a jakým způsobem bezvýsledně vyčerpali prostředky, které správní řád stanoví k jejich ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Zároveň stěžovatele poučil, že nebude-li ve stanovené lhůtě tato skutečnost tvrzena a prokázána, bude při svém rozhodnutí vycházet ze zjištění, že prostředky ochrany před nečinností vyčerpány nebyly. Stěžovatelé v reakci na tuto výzvu krajskému soudu předložili několik žádostí, námitek, podnětů, dotazů, urgencí, které se týkají odstranění předmětné stavby. Stěžovatelé však tato podání adresovali žalovanému, popř. obecnímu úřadu Obrnice. Žádným z nich se neobrátili na nadřízený správní orgán exekučního správního orgánu, kterým je Krajský úřad Ústeckého kraje, aby uplatnil opatření proti nečinnosti žalovaného. Stěžovatelé tudíž nevyčerpali prostředky na ochranu proti nečinnosti, což ostatně sami v kasační stížnosti připouštějí. Nebyla tudíž splněna podmínka meritorního projednání žaloby stěžovatelů stanovená v § 79 odst. 1 s. ř. s. spočívající ve vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti upravených ve správním řádu. [17] Stěžovatelům přitom nic nebránilo na uvedenou výzvu krajského soudu reagovat podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti u krajského úřadu a informovat o tom krajský soud. Tím by ještě v průběhu řízení před krajským soudem odstranili nedostatek podmínek řízení, pro který krajský soud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jak totiž judikoval Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, č. 144/2021 Sb. ÚS, „správní soud je povinen přihlížet ke skutečnosti, že v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nastal stav bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně před nečinností správního orgánu (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Došlo-li k bezvýslednému vyčerpání těchto prostředků v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, je porušením práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), odmítne-li ji soud proto, že v době jejího podání nebyla splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání zmíněných prostředků ochrany.“ [18] Jak vyplývá z výše uvedeného, není správná argumentace stěžovatelů, že se nedomáhali vydání rozhodnutí v již probíhajícím řízení, nýbrž se domáhali zahájení nového (exekučního) řízení, a žalovanému tudíž neběžely žádné lhůty pro vydání rozhodnutí, resp. že žádný prostředek ochrany proti nečinnosti žalovaného správního orgánu v posuzované věci zákon neupravuje. [19] Stejně tomu je v případě přesvědčení stěžovatelů, že by podání žádosti o uplatnění prostředku proti nečinnosti u krajského úřadu nevedlo k nápravě s ohledem na jeho dosavadní jednání v posuzované věci. Nelze totiž předjímat, jak by krajský úřad reagoval na stěžovateli uplatněný prostředek ochrany v podobě žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Není namístě krajskému úřadu vytýkat, že se nijak nezabýval stěžovateli tvrzenou nečinností žalovaného v exekučním řízení, když jej na ni stěžovatelé relevantním způsobem neupozornili. Pokud by stěžovatelé u krajského úřadu požádali podle § 80 odst. 3 správního řádu o uplatnění opatření proti nečinnosti, krajský úřad by mohl využít možnosti k nápravě nečinnosti žalovaného, které mu dává § 80 odst. 4 správního řádu. Stěžovatelé by tak zároveň vyčerpali prostředek na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení, což zákon stanoví jako podmínku pro poskytnutí ochrany proti nečinnosti správního orgánu soudem. [20] Stěžovateli uvedený argument, že nemohou označit žádnou lhůtu, jejíž překročení by bylo možné označit jako nečinnost, tudíž neznamená, že by žádost k uplatnění opatření na ochranu proti nečinnosti u krajského úřadu ve věci nečinnosti žalovaného k ničemu nevedla a nebylo ji možné využít, jak se domnívají stěžovatelé. Lhůty pro rozhodnutí o žádosti správním orgánem stanoví správní řád v § 71, přičemž tato úprava je v exekučním řízení přiměřeně aplikovatelná dle § 118 odst. 1 správního řádu. Aplikace lhůty dle § 71 na nařízení exekuce na žádost oprávněné osoby či správního orgánu ostatně jasně vyplývá i z § 110 písm. a) a contrario správního řádu. 1) S účinností od 1. 1. 2024 zrušen a nahrazen zákonem č. 283/2021 Sb., stavebním zákonem.

decision_91.txt

k § 168 odst. 4 a § 251 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Penále z daně, která byla ještě před stanovením zajištěna zajišťovacím příkazem, je podle § 251 odst. 3 ve spojení s § 168 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, splatné a tedy i vymahatelné až poté, co dodatečný platební výměr, kterým byla daňovému subjektu uložena povinnost uhradit toto penále, nabude právní moci. Před tímto okamžikem nelze exekuční příkaz na takové penále vydat. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Afs 399/2017-26) Prejudikatura: č. 1542/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 145/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 666/02) a č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06). Věc: Společnost s ručením omezeným AB CHEMITRANS proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o penále z daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný vydal dne 8. 4. 2016 dva zajišťovací příkazy, jimiž žalobkyni uložil uhradit částku k zajištění dosud nestanovené daně z přidané hodnoty za zdaňovací období červenec 2013 (ve výši 2 520 584 Kč) a prosinec 2013 (ve výši 4 969 969 Kč). Téhož dne vydal žalovaný exekuční příkazy na přikázání pohledávky (daňového nedoplatku vzniklého z titulu vykonatelných zajišťovacích příkazů) z účtu. Žalobkyně tyto exekuční příkazy dne 13. 4. 2016 v plné výši uhradila. Dne 7. 9. 2016 vydal žalovaný dva dodatečné platební výměry, jimiž žalobkyni doměřil daň z přidané hodnoty za uvedená zdaňovací období ve výši, v jaké byla zajištěna zajišťovacími příkazy, a zároveň jí uložil povinnost uhradit penále ve výši 504 116 Kč (za zdaňovací období červenec 2013) a 993 993 Kč (za zdaňovací období prosinec 2013). Proti dodatečným platebním výměrům podala žalobkyně odvolání. Žalobkyně část nedoplatku spočívajícího v penále z doměřené daně uhradila dne 4. 11. 2016. Následně žalovaný každým z rozhodnutí označeným v záhlaví (exekučními příkazy) nařídil daňovou exekuci přikázáním pohledávky z účtu ve výši 887 624 Kč. Tyto exekuční příkazy nabyly právní moci dne 7. 11. 2016. O týden později rozhodl žalovaný o zastavení daňové exekuce, neboť žalobkyně vymáhaný nedoplatek i exekuční náklady zcela uhradila. Žalobkyně napadla exekuční příkazy žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Namítala, že žalovaný nebyl oprávněn vydat exekuční příkazy na základě dosud nepravomocných dodatečných platebních výměrů. Krajský soud však dospěl k závěru, že § 168 odst. 4 daňového řádu, jenž byl v této věci aplikován, neváže splatnost doměřené daně k okamžiku právní moci dodatečného platebního výměru. Uplatní se tedy obecná zásada, že rozhodnutí správce daně v I. stupni je vykonatelné bez ohledu na svou právní moc. Splatnost doměřené daně včetně jejího příslušenství tím pádem nastala v okamžiku, kdy byly dodatečné platební výměry oznámeny žalobkyni, tedy dne 8. 9. 2016. Zbývá dodat, že odvolání žalobkyně proti dodatečným platebním výměrům Odvolací finanční ředitelství zamítlo rozhodnutím ze dne 24. 8. 2017, přičemž pravomocným se toto rozhodnutí stalo dne 25. 8. 2017. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, jíž se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, eventuálně zrušení i žalobou napadených exekučních příkazů. Stejně jako v žalobě stěžovatelka namítala, že pojem „stanovení daně“ uvedený v § 168 odst. 4 daňového řádu je třeba vykládat v tom smyslu, že daň musí být stanovena pravomocným rozhodnutím, což vyplývá jak z komentářů k daňovému řádu, tak z judikatury Nejvyššího správního soudu. Dle názoru stěžovatelky není v daňovém řádu zakotvena žádná obecná zásada, dle níž by vykonatelnost rozhodnutí správce daně nastávala bez ohledu na jeho právní moc. Nejvyšší správní soud i Ústavní soud navíc opakovaně dovodily, že ke stanovení daně dochází až v okamžiku, kdy platební výměr nabývá právní moci, nikoli v okamžiku jeho oznámení. Stěžovatelka zdůraznila, že § 168 odst. 4 daňového řádu má zamezit tomu, aby se daň stala splatnou až 15 dnů po jejím stanovení, zatímco dříve vydané zajišťovací příkazy by pozbyly účinnosti již ke dni stanovení daně. Citované ustanovení však nijak neupravuje právní moc platebního výměru. Stěžovatelka rovněž upozornila, že za situace, kdy by nebyla daň zajištěna v plné výši (tj. nedošlo by k jejímu uhrazení), zůstaly by zajišťovací příkazy a na ně navazující exekuční příkazy „aktivní“ až do nabytí právní moci platebních výměrů, kdy je výše daňové povinnosti teprve postavena najisto. Rovněž nelze přehlížet, že zatímco jiná ustanovení daňového řádu váží účinky úkonů správce daně vůči daňovým subjektům výslovně na oznámení příslušného rozhodnutí, § 168 odst. 4 tohoto zákona takto formulován není. S ohledem na více možných výkladů předmětného ustanovení stěžovatelka upřednostňuje výklad pro daňové subjekty příznivější, a to s ohledem na zásadu in dubio pro libertate. Výklad zastávaný žalovaným a krajským soudem nadto vůbec nezohledňuje, jak závažným zásahem do právní sféry daňového subjektu jsou samotné zajišťovací příkazy. Povinnost uhradit i veškeré příslušenství stanovené daně ještě před nabytím právní moci platebního výměru (a případné korekci stanovené daně a z ní vzniklého penále v odvolacím řízení) by tuto závažnost ještě umocnila. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a rozhodnutí žalovaného. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (…) III.2 Vlastní posouzení [16] Exekuční příkaz (§ 178 daňového řádu) lze vydat pouze na základě exekučního titulu. Podle § 176 odst. 1 daňového řádu může být exekučním titulem výkaz nedoplatků sestavený z údajů evidence daní, vykonatelné rozhodnutí, kterým je stanoveno peněžité plnění, nebo vykonatelný zajišťovací příkaz. Exekuční titul musí být označen ve výroku exekučního příkazu [§ 178 odst. 2 písm. d) daňového řádu]. [17] Žalobou napadené exekuční příkazy označují jako exekuční titul vykonatelný výkaz nedoplatků sestavený ke dni 4. 11. 2016. Platí přitom, že výkaz nedoplatků je vykonatelný, pokud jsou vykonatelné všechny položky v něm uvedené, to znamená, pokud jsou vykonatelná všechna rozhodnutí, která byla podkladem pro zanesení příslušných částek do evidence daní (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 20 Cdo 1204/2006). Měl-li tedy být ke dni vydání napadených exekučních příkazů vykonatelný výkaz nedoplatků, musel být vykonatelný i dodatečný platební výměr na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období prosinec 2013 (penále vzniklé z daně doměřené za zdaňovací období červenec 2013 stěžovatelka uhradila ještě před zahájením exekučního řízení). [18] Podle § 103 odst. 2 daňového řádu je vykonatelné rozhodnutí, které je účinné (bylo daňovému subjektu oznámeno – srov. § 101 odst. 5 daňového řádu), proti němuž se nelze odvolat, nebo nemá odvolání odkladný účinek, a uplynula-li lhůta k plnění, pokud byla stanovena. V daňovém řízení přitom obecně platí, že rozhodnutí jsou předběžně vykonatelná, tedy že odvolání nemá odkladný účinek, nestanoví-li zákon jinak (§ 109 odst. 5 daňového řádu). [19] Ačkoli odvolání proti (dodatečným) platebním výměrům daňový řád výslovně odkladný účinek nepřiznává, stanoví splatnost daně vyměřené (doměřené) rozhodnutím správce daně ve lhůtě patnácti dnů od právní moci rozhodnutí (§ 139 odst. 3 a § 143 odst. 5 daňového řádu). Důsledky jsou přitom podobné těm, jaké by měl odkladný účinek odvolání proti platebním výměrům, neboť splatnost, a tedy i vymahatelnost vyměřené (doměřené) částky se odsouvá až za právní moc rozhodnutí (k důvodům, proč zákonodárce zvolil tuto cestu a nikoli výslovné přiznání odkladného účinku odvolání proti platebním výměrům, srov. důvodovou zprávu k § 139 daňového řádu, sněmovní tisk 685/0, 5. volební období, www.psp.cz). [20] Daň doměřená správcem daně je tedy obecně splatná (a lze ji vymáhat) až uplynutím lhůty 15 dnů od právní moci dodatečného platebního výměru. Ve stejném okamžiku se v rozhodném období stávalo splatným i penále z doměřené daně (§ 251 odst. 3 daňového řádu ve znění účinném do 30. 6. 2017). [21] Pro splatnost daně, na niž byl ještě před jejím stanovením vydán zajišťovací příkaz, však zákon stanoví speciální pravidlo. Podle § 168 odst. 4 daňového řádu platí, že „[d]ojde-li ke stanovení daně, která nebyla v době vydání zajišťovacího příkazu stanovena, je tato daň splatná ke dni jejího stanovení. Tímto dnem zaniká účinnost zajišťovacího příkazu a zajištěná částka se převede na úhradu této daně. Pokud tak vznikl vratitelný přeplatek, správce daně jej vrátí bez žádosti do 15 dnů od jeho vzniku.“ [22] Krajský soud citovaná ustanovení vyložil tak, že § 168 odst. 4 daňového řádu je speciálním ustanovením vůči § 143 odst. 5 tohoto zákona tak, že „zcela nahrazuje jeho ustanovení o splatnosti, a to jak co do délky pariční lhůty, tak i co do počátku běhu této lhůty“, neboť neobsahuje žádnou zmínku o právní moci dodatečného platebního výměru. Dle názoru krajského soudu se tak uplatní obecné pravidlo, že odvolání proti rozhodnutí vydanému v daňovém řízení nemá odkladný účinek a dodatečný platební výměr vydaný po zajištění daně zajišťovacím příkazem je předběžně vykonatelný. Stěžovatelka naopak tvrdí, že § 168 odst. 4 modifikuje pouze tu část pravidla uvedeného v § 143 odst. 5 daňového řádu, která se týká patnáctidenní lhůty k plnění, zatímco navázání splatnosti doměřené daně a z ní vzniklého penále na právní moc dodatečného platebního výměru zůstává zachována. Ke stanovení (a splatnosti) daně by tedy při výkladu zastávaném stěžovatelkou docházelo až právní mocí dodatečného platebního výměru. [23] Nejvyšší správní soud předesílá, že příslušenství daně (penále) bylo stěžovatelce stanoveno až v dodatečných platebních výměrech; předchozí zajištění daně zajišťovacími příkazy se příslušenství netýkalo. Argumentaci krajského soudu ustanovením § 168 odst. 4 daňového řádu, ve vztahu k příslušenství daně, by proto bylo možné označit za poněkud mimoběžnou. Krajský soud se však touto argumentační linií vydal, z důvodů pochopitelných (zřejmě vzhledem k jednotnému právnímu režimu příslušenství daně a daně ve smyslu § 2 odst. 4 a 5 daňového řádu), a stěžovatelka s ní polemizovala v kasační stížnosti, proto se i Nejvyšší správní soud výkladem krajského soudu zabývá. [24] Nejvyšší správní soud poznamenává, že daňový řád sice pojem „stanovení daně“ nikde legálně nedefinuje, v řadě ustanovení jej však zmiňuje, především v § 147 o rozhodnutí o stanovení daně. Některá z těchto ustanovení by mohla svádět k závěru, že ke stanovení daně není právní moci příslušného rozhodnutí třeba [např. § 140 odst. 4 daňového řádu („Neodchyluje-li se vyměřená daň od daně tvrzené daňovým subjektem, nelze se proti platebnímu výměru, kterým byla tato daň stanovena, odvolat“; obdobně též § 144 odst. 4 tohoto zákona pro daň doměřenou) či § 141 odst. 1 daňového řádu, který vymezuje pro účely podání dodatečného daňového přiznání poslední známou daň jako výslednou daň, „jak byla správcem daně dosud pravomocně stanovena v dosavadním průběhu daňového řízení o této dani“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud)]. Na druhou stranu, § 148 odst. 1 daňového řádu upravuje tříletou prekluzivní lhůtu pro stanovení daně, přičemž dle konstantní judikatury musí rozhodnutí správce daně nabýt před skončením této lhůty právní moci. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ještě za účinnosti zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, posuzoval otázku, „ve kterém stadiu daňového řízení je daň vyměřena nebo doměřena, tedy zda se tak stane vydáním rozhodnutí – platebního výměru nebo dodatečného platebního výměru správcem daně (správním orgánem I. stupně), respektive až oznámením tohoto rozhodnutí příjemci, nebo až poté, kdy je daňové řízení pravomocně skončeno, což znamená v případě podání odvolání až po oznámení rozhodnutí odvolacího orgánu příjemci“, přičemž dospěl k závěru, že s ohledem na hmotněprávní povahu prekluzivní lhůty pro stanovení daně je třeba, aby před jejím uplynutím byla daň vyměřena nebo doměřena pravomocně (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007-161, č. 1542/2008 Sb. NSS). Z tohoto závěru lze vycházet i za účinnosti daňového řádu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Afs 206/2017-39). [25] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že s ohledem na právní jistotu adresátů právních norem by měly být stejné pojmy vykládány stejným způsobem, nota bene, používá-li je na více místech stejný právní předpis. Pokud tedy rozšířený senát vyložil pojem „stanovení daně“ ve vztahu § 148 odst. 1 daňového řádu tak, že se tak musí stát pravomocným rozhodnutím, není rozumný důvod jej pro určení okamžiku splatnosti dříve zajištěné daně vykládat jinak. Jedna věc je stanovení daně, druhá pak její vyměření: zjednodušeně řečeno, platebním výměrem je daň stanovena, avšak dokud rozhodnutí není v právní moci, není daň vyměřena (srov. § 139 daňového řádu a komentář Matyášová L.; Grossová M. E. Daňový řád s komentářem a judikaturou - 2. aktualizované a doplněné vydání, Praha : Leges, 2015). Nejvyšší správní soud se tedy přiklání k názoru stěžovatelky, že vydat exekuční příkaz na daň či její příslušenství, které byly stanoveny (dodatečným) platebním výměrem, lze i v případě, že byla tato daň předmětem zajištění, až poté, co tento platební výměr nabyl právní moci. [26] Napadený rozsudek zcela pomíjí jednu ze základních interpretačních zásad, která ovládá celý systém veřejného práva, a sice zásadu výkladu in favorem libertatis, respektive mitius pro oblast daňového práva (srov. například nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, N 145/31 SbNU 291, č. 145/2003 Sb. ÚS). Nejvyšší správní soud uznává, že argumentace krajského soudu je logická a i přes svou stručnost propracovaná, vůbec však nezohledňuje, že i výklad, který nabízí stěžovatelka, dává v kontextu relevantních ustanovení daňového řádu smysl, a nadto je příznivější pro daňové subjekty. Platí přitom, že „je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny […]). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem“ (nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/06 SbNU 373, č. 142/2007 SB. ÚS). [27] Nelze navíc přehlížet, že v důsledku přístupu zaujatého krajským soudem by bylo se dvěma skupinami daňových subjektů zacházeno rozdílně, a to bez jakéhokoli přijatelného důvodu. Plátcům, jimž byla daň stanovena bez předchozího zajištění, by povinnost zaplatit vyměřenou (doměřenou) daň včetně příslušenství vznikla až po právní moci platebního výměru, tedy v době, kdy by již výše daňové povinnosti byla – alespoň v rámci konkrétního daňového řízení – nezměnitelná. Na druhou stranu, pokud by správce daně vydal ještě před stanovením daně zajišťovací příkaz, který je sám o sobě poměrně závažným zásahem do práv daňového subjektu, hrozil by nucený výkon rozhodnutí ještě předtím, než by daňová povinnost byla s konečnou platností stanovena v odvolacím řízení. To by však bylo porušením zásady rovného zacházení, neboť vydání či nevydání zajišťovacího příkazu před samotným stanovením daňové povinnosti nelze v žádném případě považovat za kritérium, na jehož základě by bylo možné k daňovým subjektům přistupovat rozdílně. [28] Vymáhání stanovené daně ještě před právní mocí platebních výměrů je i z pohledu státu poměrně neefektivní. V případě snížení zjištěné daňové povinnosti v odvolacím řízení (nemluvě o situaci, kdy by odvolací orgán nestihl rozhodnout před koncem prekluzivní lhůty a musel by zrušit platební výměr a zastavit daňové řízení), ale až poté, co by byla daň či její příslušenství na základě nepravomocného platebního výměru vymožena, by totiž stát musel takto vzniklý přeplatek vracet. Nejvyšší správní soud připomíná, že cílem navázání splatnosti daně stanovené platebním výměrem na jeho právní moc bylo zabránit přesně takovým situacím – slovy důvodové zprávy k daňovému řádu (citována výše) eliminovat následné náhrady škody v případech, kdy odvolací orgán konstatuje nesprávnost stanovené daně, v důsledku čehož byla za účinnosti zákona o správě daní a poplatků, kdy byly platební výměry bez dalšího předběžně vykonatelné, část uhrazených prostředků daňovým subjektům vracena i s příslušným úrokem. Zatímco výklad předestřený stěžovatelkou tento cíl zákonodárce sleduje, krajský soud tím, že daň doměřenou po zajištění daně považuje za splatnou bez ohledu na právní moc dodatečného platebnímu výměru, jde přímo proti němu.

decision_910.txt

k § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb. I. Rozhodnutí silničního úřadu o tom, že cesta není účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, rozhodnutí o omezení veřejného přístupu na danou účelovou komunikaci podle věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a rozhodnutí podle poslední věty § 7 odst. 2 stejného zákona, že jde z hlediska pozemní komunikace o uzavřený prostor, jsou rozhodnutí, která se vzájemně vylučují a nelze je kombinovat v odůvodnění omezení provozu na stejné cestě. II. Účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je taková komunikace, která se nachází v uzavřeném prostoru nebo objektu a která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Uzavřeným prostorem je nutno chápat prostor, do nějž nelze vstoupit, aniž by byla překonána nějaká překážka určená k regulaci vstupu do areálu. Překážka může být fyzická (závora, brána, průjezd přes vrátnici atd.) nebo i právní (zákazy vstupu). Za uzavřený nelze považovat takový prostor, kde se pěší veřejnost může volně pohybovat a na cestu je pouze zákaz vjezdu motorových vozidel či všech vozidel. III. Pro rozhodnutí, zda jde o uzavřený areál, je třeba zkoumat charakter daného areálu, účel jeho užívání a především také historii užívání areálu. Pokud daná komunikace (a tedy i areál) byla v minulosti veřejně přístupná, vylučuje to její kvalifikaci podle § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. V takovém případě by bylo možné provoz na ní omezit pouze za splnění podmínek věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2018, čj. 9 A 332/2014-132) Prejudikatura: č. 2012/2010 Sb. NSS, č. 2370/2011 Sb. NSS a č. 2826/2013 Sb. NSS. Věc: a) Oldřich M., b) Pavel N. a c) Městská část Praha – Troja proti Magistrátu hl. m. Prahy, za účasti 1) Ing. Miluše J. 2) Botanické zahrady hl. m. Prahy, 3) Libuše B., 4) Svetlany M., 5) Petra S., 6) Evy a Františka Č. a 7) občanského sdružení IUS Naturalis o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobci jsou majitelé pozemků sousedících s pozemky vlastněnými hl. m. Prahou, na kterých hospodaří Botanická zahrada hl. m. Prahy (dále jen „Botanická zahrada“). Dne 28. 2. 2011 Botanická zahrada požádala Úřad městské části Praha 7 (dále jen „silniční úřad“) o uzavření areálu venkovních expozic v souvislosti se spojováním stávajících roztříštěných expozičních celků v jednu venkovní expozici za účelem ochrany sbírek, jejichž hodnota přesahuje několik desítek milionů korun, za účelem zabránění vandalismu, týkajícího se krádeží vzácné sbírky dřevin, která byla v zahradě odcizena v listopadu 2010, a za účelem zabránění vnikání divokých prasat a ničení expozic a sbírek. Předmětem žádosti bylo umožnění uzavření dvou bran na tzv. cestě Havránka. Cesta Havránka je nezpevněná cesta, která spojuje ve směru západ-východ ulici Nádvorní s ulicí Pod Havránkou. Cesta protíná areál Botanické zahrady, který rozděluje na dřívější areál sever a jih. Cestu Havránka žalobci využívají k přístupu na své pozemky. Předmětné brány se nacházejí na západ od pozemku žalobce a), který má tedy umožněn přístup od ulice Pod Havránkou. Pozemek žalobce b) se však nachází mezi dvěma branami a pro přístup na svůj pozemek tedy nutně musí projít skrze jednu ze dvou bran. Žalobce b) od Botanické zahrady obdržel klíče od těchto bran pro svou osobní potřebu. Silniční úřad žádosti vyhověl a žalovaný toto rozhodnutí potvrdil dne 18. 4. 2011. Toto rozhodnutí však Městský soud v Praze zrušil rozsudkem ze dne 31. 10. 2012, čj. 11 A 125/20111-91. Důvodem byla nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, který se nevypořádal s námitkami žalobců uvedenými v odvolání a své rozhodnutí nedostatečně odůvodnil. Silniční úřad v novém rozhodnutí ze dne 5. 3. 2014 rozhodl, že areál expozic Botanické zahrady je uzavřený prostor s uzavřením vrat na hranici pozemků v katastrálním území Troja. V odůvodnění silniční úřad uvedl, že Botanická zahrada má právo hospodařit na pozemcích přilehlých dané komunikaci, a to až do skončení soudního řízení o určení vlastnictví k nim. Silniční úřad se při novém rozhodnutí řídil i rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 5. 2013, který zrušil předchozí rozhodnutí silničního úřadu. Žalovaný v tomto rozhodnutí konstatoval, že podle platného územního plánu má dané území k využití zoologická a botanická zahrada. Botanická zahrada se rozvíjí na základě platného generelu rozvoje schváleného zastupitelstvem hl. m. Prahy v roce 2002. Majetek Botanické zahrady nacházející se ve venkovním areálu je třeba chránit. Silniční úřad dále vycházel ze zrušujícího rozsudku městského soudu, kde soud mimo jiné uvedl, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku pouze za splnění principu nezbytnosti. Pokud dostupnost nemovitostí jiných majitelů lze dosáhnout bez omezení vlastnického práva, je nutno těmto možnostem dát přednost. Podle silničního úřadu bylo v řízení doloženo, že pro majitele nemovitostí dotčených uzavřením komunikace je komunikační spojení zajištěno od ulice Pod Havránkou, která byla v roce 2007 zrekonstruována. Co se týče druhého žalobce, tak ten obdržel klíče od Botanické zahrady a tak i jeho přístup je zajištěn. Silniční úřad v odůvodnění dále uvedl, že se mu „nepodařilo zjistit, kdy předmětná cesta [Havránka] vznikla a jaké jsou historické souvislosti užívání cesty, když další účastníci uvedli pouze, že cesta byla užívána od nepaměti. Z mapových podkladů nebylo zjištěno zakreslení cesty. Kopie leteckých snímků nevzal správní orgán za průkazné, zejména s ohledem na námitky ostatních účastníků z nich nevyplývá, že by cesty v předmětné lokalitě vůbec byly užívány motorovými vozidly.“ K výzvě, aby se vypořádal s námitkou, zda rozhodnutí je učiněno podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nebo § 7 odst. 2 tohoto zákona odkázal na názor žalovaného, podle kterého § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích ověřuje, že omezením účelové komunikace vznikl uzavřený areál, který je vytvořen k ochraně vysoké hodnoty majetku na venkovní expozici, že je třeba věc posoudit podle § 7 odst. 2, neboť cesta se nachází v uzavřeném prostoru venkovní expozice botanické zahrady. Silniční úřad poukázal na to, že tento závěr potvrzuje i vyjádření odboru dopravních agend žalovaného ze dne 27. 5. 2013. Silniční úřad dále uvedl, že předmětné brány jsou součástí oplocení areálu Botanické zahrady. Jejich uzavření bylo ve stavebním řízení již dříve podmíněno vydáním stavebního povolení na úpravy cesty Havránka a její napojení na ulici Pod Havránkou. Ke kolaudaci této stavby došlo v roce 2007. Co se týče námitek o nesjízdnosti této cesty, tak v roce 2014 dojde k její opravě. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, ve kterém namítali, že v daném místě se nenachází žádný uzavřený prostor ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Tento svůj názor podpořili následujícími argumenty: dané místo je veřejně přístupné a netvoří uzavřený prostor; Botanická zahrada nevlastní pozemky v okolí cesty; účelová komunikace neslouží potřebě provozovatele uzavřeného prostoru (pro Botanickou zahradu nemá žádný dopravní význam); komunikace dosud sloužila potřebám veřejnosti; cesta zajišťuje nutnou komunikační potřebu vlastníků pozemků k ní přiléhajících; že jde o veřejnou komunikaci, bylo potvrzeno sděleními několika úřadů; silniční úřad takový výrok nedostatečně odůvodnil. Odvolání podali i další účastníci řízení. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání žalobců, jako i dalších účastníků, zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil. V odůvodnění uvedl, že některé námitky žalobců byly již vyvráceny v rozhodnutí I. stupně. Cesta Havránka od ulice Nádvorní je bahnitým úvozem, za deště nesjízdným a slouží pouze chodcům. Není a nikdy nebyla určena pro automobily a nesplňuje podmínky bezpečnosti silničního provozu. Silniční provoz si tam utvořila skupina účastníků z vlastní vůle. Přitom náhradní komunikace z ulice Pod Havránkou je přístupná pro motorová vozidla a je doloženo Policií ČR, že je sjízdná a uživatelná, a pro účastníky řízení, kteří zde mají rekreační zařízení, je ve všech ohledech dostačující. Uzavření účelové komunikace bylo podle žalovaného provedeno v souladu s § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, za kladného vyjádření policie, která uzavření povolila za předpokladu, že bude zajištěn přístup na všechny dotčené pozemky. Tato podmínka je splněna cestou z ulice Pod Havránkou. Žalovaný také uvedl, že úvozová cesta, o níž účastníci usilují, je zásadně pro pěší, přičemž její náhodná sjízdnost automobily je sporadická, protože se nejedná o pozemní komunikaci ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích ověřuje, že omezením účelové komunikace vznikl uzavřený areál, který byl vytvořen k ochraně vysoké hodnoty majetku na venkovní expozici. Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu, ve které vznesli pět žalobních bodů. Za prvé namítali, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť z rozhodnutí není nijak zřejmé, na základě jakých skutečností správní orgán shledal naplnění zákonných podmínek pro deklaraci uzavřeného prostoru. Nepřezkoumatelnost spatřují rovněž v nevypořádání se s odvolacími námitkami. Za druhé namítali, že nejsou splněny zákonné důvody pro omezení přístupu na danou účelovou komunikaci podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Za třetí namítali, že ve věci v prvním stupni rozhodovala podjatá osoba. Za čtvrté žalobce c) namítá, že nebylo provedeno zjišťovací řízení podle § 7 zákona č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) a za páté, že bylo negativně zasaženo do okolního prostředí a chráněného území evropského významu NATURA 2000. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout. Podle něj je uzavření Botanické zahrady ve veřejném zájmu a žalobci mají alternativní přístup ke svým nemovitostem z ulice Pod Havránkou. Botanická zahrada jako osoba zúčastněná na řízení také navrhla žalobu zamítnout. Uvedla, že předmětná cesta se nachází v jejím areálu, který je od roku 1999 oplocen. Předmětná cesta je pouze cestou pro pěší a nebyla vybudována jako pozemní komunikace pro automobilovou dopravu. Zdůrazňuje, že žalobci se domáhají nikoliv přístupu ke svým pozemkům, ale příjezdu. Tento požadavek však nemá žádnou právní oporu. K žalobě se vyjádřilo i Občanské sdružení IUS Naturalis, které navrhlo žalobě vyhovět a rozhodnutí správních orgánů zrušit. Ve svém stanovisku předložilo argumenty týkající se nezákonnosti napadeného rozhodnutí, které se převážně shodují s argumenty žalobců a) a b). Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Hodnocení soudu (…) Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka.“ Podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích „[ú]čelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.“ V nyní posuzovaném případě je předmětem sporu uzavření cesty Havránka dvěma branami na hranici pozemků v k. ú. Troja. Silniční úřad rozhodl o tom, že areál expozic Botanické zahrady je podle § 7 odst. 2 zákona uzavřený prostor s těmito uzavřenými branami. Městský soud toto rozhodnutí považuje za rozhodnutí ve smyslu poslední věty § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, což vyplývá z jeho výroku, byť jeho odůvodnění není zcela jasné. V dané věci tedy silniční úřad měl za to, že vyvstaly pochybnosti, jaký charakter má cesta Havránka. A proto rozhodl, že jde o uzavřený prostor a tudíž daná cesta je účelovou komunikací, která není veřejně přístupná. V důsledku tohoto rozhodnutí tak Botanická zahrada, jako provozovatel uzavřeného prostoru, měla možnost stanovit rozsah a způsob užívání části cesty Havránka nacházející se v uzavřeném prostoru. Toto rozhodnutí napadli odvoláním žalobci a mimo jiné namítali, že cesta se nenachází v uzavřeném prostoru, a toto rozhodnutí je tedy nesprávné. Pro nesprávnost rozhodnutí vznesli řadu relevantních námitek. Žalovaný napadené rozhodnutí potvrdil. Tím se tedy dle soudu nutně ztotožnil s výrokem napadeného rozhodnutí, že areál expozic Botanické zahrady, kde se nachází předmětná část cesty Havránka, je uzavřeným areálem podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. V odůvodnění svého rozhodnutí však žalovaný uvedl, že uzavření účelové komunikace bylo provedeno v souladu s § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Dále také uvedl, že předmětná cesta, která se uzavřela, není pozemní komunikací ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. K § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích žalovaný pouze uvedl, že toto ustanovení ověřuje, že omezením účelové komunikace vznikl uzavřený areál. Městský soud toto rozhodnutí žalovaného považuje za nesrozumitelné. Z napadeného rozhodnutí není pro účastníky řízení vůbec seznatelné, proč žalovaný rozhodl tak, jak rozhodl. Žalovaný totiž kombinuje tři druhy odůvodnění, které se však vzájemně vylučují. Obecně lze říci, že ve věci žádosti Botanické zahrady o uzavření cesty Havránka bylo v zásadě možno rozhodnout třemi způsoby. Bylo možno rozhodnout, že cesta Havránka není účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Ve věci bylo také možno rozhodnout o omezení veřejného přístupu na danou účelovou komunikaci podle věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Nakonec ve věci bylo možno rozhodnout podle poslední věty § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, že jde z hlediska pozemní komunikace o uzavřený prostor. Tyto důvody však nelze kombinovat, neboť se vzájemně vylučují. Usoudí-li silniční úřad, že nejde o účelovou komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tak nemůže rozhodnout o uzavření účelové komunikace, neboť ta neexistuje. V jeho pravomoci je podle § 7 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích rozhodovat pouze o omezení přístupu na účelovou komunikaci, a nikoliv na cesty, které účelovými komunikacemi nejsou. Nemůže ani rozhodnout, že daná cesta se nachází v uzavřeném areálu, neboť v jeho pravomoci je opět rozhodovat pouze o účelové komunikaci. Pokud jde o vztah odstavce 1 a odstavce 2 § 7 zákona o pozemních komunikacích, tak odstavec 2 nic neověřuje, jak tvrdí žalovaný v napadeném usnesení. Odstavec 2 definuje tzv. účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru. Pokud se jedná o účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru, tak je poté na vlastníku komunikace, případně provozovateli komunikace, v jakém rozsahu a způsobu umožní její užívání. V takovém případě silniční úřad nemůže rozhodnout o jejím uzavření, neboť to není v jeho pravomoci. To je na rozhodnutí vlastníka, nebo provozovatele. V pravomoci silničního úřadu ohledně účelové komunikace v uzavřeném prostoru je pouze podle poslední věty § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích v pochybnostech rozhodnout, zda jde o uzavřený prostor. Pokud žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil rozhodnutí I. stupně, neboť uzavření komunikace považoval za souladné s § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, případně uzavíranou cestu nepovažoval za pozemní komunikaci, tak odůvodnění nekoresponduje s výrokem. V takovém případě totiž žalovaný nemohl potvrdit napadené rozhodnutí I. stupně, konkrétně nemohl potvrdit jeho výrok, kterým silniční úřad rozhodl podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, že daná pozemní komunikace je v uzavřeném areálu. Takové rozhodnutí by tedy bylo nepřezkoumatelné pro svou nesrozumitelnost. Podle městského soudu však napadené rozhodnutí lze interpretovat i tak, že žalovaný mínil rozhodnutí I. stupně potvrdit, neboť se ztotožnil se závěrem silničního úřadu ohledně § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a pouze v odůvodnění chybně poukázal na § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a na to, že nejde vůbec o pozemní komunikaci. V takovém případě je však napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalobci ve svém odvolání proti rozhodnutí silničního úřadu vznesli několik námitek, které rozporovali správnost tohoto rozhodnutí. Uváděli, že dané místo je veřejně přístupné a netvoří uzavřený prostor; Botanická zahrada nevlastní pozemky v okolí cesty; účelová komunikace neslouží potřebě provozovatele uzavřeného prostoru (pro Botanickou zahradu nemá žádný dopravní význam); komunikace dosud sloužila potřebám veřejnosti; cesta zajišťuje nutnou komunikační potřebu vlastníků pozemků k ní přiléhajících; že jde o veřejnou komunikaci, bylo potvrzeno sděleními několika úřadů. Namítali také, že silniční úřad svůj výrok nedostatečně odůvodnil. Žalovaný se k žádné z těchto námitek nevyjádřil. Soud však tyto námitky považuje za relevantní a podstatné pro rozhodnutí v dané věci. Účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je taková komunikace, která se nachází v uzavřeném prostoru nebo objektu, a která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Uzavřeným prostorem je nutno chápat prostor, který je fyzicky uzavřený, a nelze tedy do něj vstoupit, aniž by byla překonána nějaká překážka určená k regulaci vstupu do areálu. Překážka může být fyzická (závora, brána, průjezd přes vrátnici atd.), nebo i právní (zákazy vstupu). Typicky půjde o oplocené či obestavěné areály továren či jiných průmyslových celků, jako jsou sklady apod. Může se jednat také o lomy, povrchové doly či vojenské újezdy, na které odkazuje důvodová zpráva k zákonu o pozemních komunikacích. V těchto případech bude překážka častěji právní v podobě zákazu vstupu. V daném případě o uzavřené areály půjde právě z toho důvodu, že na tyto pozemky je nejen zákaz vjezdu, ale i vstupu. Pozemní komunikace totiž slouží i chodcům (viz § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Za uzavřený nelze považovat takový prostor, kde se pěší veřejnost může volně pohybovat a na cestu je pouze zákaz vjezdu motorových vozidel, či všech vozidel (shodně míní i doktrína viz Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 7). Pro rozhodnutí, zda jde o uzavřený areál, je tak třeba zkoumat charakter daného areálu, účel jeho užívání a především také historii užívání areálu. Pokud daná komunikace (a tedy i areál) byla v minulosti veřejně přístupná, tak to vylučuje její kvalifikaci podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. V takovém případě by bylo možné provoz na ní omezit pouze za splnění podmínek věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle městského soudu je tedy nepřípustné, jak uvedl silniční úřad v rozhodnutí I. stupně, které bylo žalovaným přezkoumáváno, že se mu nepodařilo zjistit, kdy cesta Havránka vznikla a jaké jsou historické souvislosti užívání cesty. Jde totiž o základní otázku nezbytnou pro posouzení, zda jde o uzavřený areál. Byla-li totiž cesta Havránka v minulosti používána běžně veřejností, nemůže jít o cestu v uzavřeném areálu ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Městský soud také zdůrazňuje, že z veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze učinit účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru tím, že ji vlastník nebo provozovatel uzavře. V takovém případě by vlastník postupoval protiprávně, neboť omezit přístup na veřejnou účelovou komunikaci lze pouze za splnění podmínek věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Jinými slovy, aby bylo možno učinit rozhodnutí podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, že z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor, tak musí být postaveno najisto, že se skutečně o uzavřený prostor nebo objekt jedná. Uzavřený prostor nemůže vzniknout až tím, že správním rozhodnutím správní orgán uzavře veřejně přístupnou účelovou komunikaci do areálu. Podle poslední věty § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích silniční úřad totiž vůbec o uzavření prostoru nerozhoduje (nejde o konstitutivní rozhodnutí). Úřad pouze deklaruje, že se jedná o uzavřený prostor, z čehož poté vyplývá, že komunikace v něm podléhá režimu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení taková komunikace poté není veřejně přístupná. Její užívání jinými osobami stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. Z právě uvedeného vyplývá, že výše uvedené námitky žalobců uvedené v odvolání proti rozhodnutí silničního úřadu, kterými rozporovali, že se cesta Havránka nachází v uzavřeném prostoru, byly zásadního charakteru pro takové rozhodnutí. Žalovaný se jimi tedy měl podrobně zabývat. To však neučinil a tím zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Vzhledem k výše zmíněné nesrozumitelnosti a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného se již soud nezabýval dalšími námitkami žalobců, které jsou ve své podstatě věcného charakteru. (…) Městský soud tedy závěrem shrnuje, že rozhodnutí o tom, že cesta Havránka není účelovou komunikací podle zákona o pozemních komunikacích, či o omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci Havránka, či o deklaraci, že se jedná o uzavřený prostor, jsou rozhodnutí, která se navzájem vylučují. Pokud budou správní orgány rozhodovat o určení, zda cesta Havránka je veřejně přístupnou účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, budou se muset řídit i bohatou judikaturou správních soudů, která konkretizuje podmínky, za kterých vzniká a existuje účelová pozemní komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS). Pokud správní orgány budou rozhodovat o tom, že cesta Havránka je součástí uzavřeného areálu podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, tak budou posuzovat faktory, které byly podrobněji zmíněny výše. Nakonec rozhodnutí o omezení veřejného užívání podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích lze učinit za splnění podmínek věty druhé tohoto ustanovení.

decision_911.txt

k § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů)*)*) V případě uplatnění podpory formou výkupních cen lze za uvedení zařízení do provozu ve smyslu § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve spojení s cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu č. 4/2009 ze dne 3. 11. 2009, považovat i dodávku elektřiny do distribuční soustavy v rámci prvního paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě po získání licence na výrobu elektrické energie. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2018, čj. 4 As 257/2017-82) Prejudikatura: č. 1987/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 177/2015 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným DETOA Albrechtice proti Státní energetické inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Liberecký kraj, rozhodnutím ze dne 2. 4. 2014 uložila žalobkyni pokutu za spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, jelikož v roce 2012 neoprávněně uplatňovala výkupní ceny platné pro fotovoltaické elektrárny uvedené do provozu od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010, avšak její fotovoltaická elektrárna (dále jen „FVE DETOA“) byla uvedena do provozu až v roce 2011, čímž získala neoprávněný prospěch. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 17. 6. 2014. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované u Městského soudu v Praze. Namítala, že ke spáchání správního deliktu nedošlo, neboť její elektrárna byla uvedena do provozu v roce 2010. Žalobkyně splnila všechny podmínky Cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2009 ze dne 3. 11. 2009 (dále jen „cenové rozhodnutí č. 4/2009“), aby její elektrárna byla považována za uvedenou do provozu v roce 2010. Podle žalobkyně je ze všech důkazů zřejmé, že se tak stalo dne 29. 12. 2010. V ten den byla elektrárna připojena a započala fakticky dodávat elektřinu do sítě. Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 2. 11. 2017, čj. 5 A 118/2014-93, zamítl. Shledal, že pro určení okamžiku uvedení elektrárny žalobkyně do provozu je rozhodné cenové rozhodnutí č. 4/2009, které bylo účinné od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010. Podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 se u nově zřizované výrobny elektřiny nebo zdroje uvedením do provozu rozumí den, kdy výrobce začal v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen. Zároveň podle bodu 1.2 tohoto cenového rozhodnutí „výkupní ceny se uplatňují za elektřinu naměřenou a dodanou v předávacím místě výrobny elektřiny a sítě provozovatele distribuční soustavy nebo provozovatele přenosové soustavy“. Z těchto ustanovení jsou podle městského soudu zřejmé dvě podmínky, které žalobkyně v roce 2010 nesplnila. Za prvé, jí dodaná elektřina nemohla být naměřena, neboť elektroměr byl osazen až dne 19. 1. 2011. Za druhé, žalobkyně žádnou podporu formou výkupních cen v roce 2010 neuplatňovala. Tu uplatňovala až od 19. 1. 2011, jak je zřejmé i z faktury vystavené za leden 2011. Její elektrárnu nelze tedy již z tohoto důvodu považovat za uvedenou do provozu ve smyslu výše zmíněných ustanovení cenového rozhodnutí. Městský soud v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 3. 2017, sp. zn. 32 Cdo 1051/2015, podle kterého předpokladem vzniku nároku provozovatele výrobny elektrické energie využívající sluneční záření na výkupní ceny elektřiny stanovené pro rok 2010 cenovým rozhodnutím č. 4/2009 je skutečnost, že výrobce začal do konce tohoto roku v souladu s pravomocným rozhodnutím o udělení licence vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy. Tento předpoklad není splněn, jestliže byly dodávky prováděny toliko protiprávně, tj. bezesmluvně a bez připojení k dodávkám provedeného provozovatelem distribuční soustavy. Podle městského soudu na tomto závěru nic nemění poukaz žalobkyně na dokument Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010, ze kterého má vyplývat, že dnem uvedení do provozu je připojení výrobny k distribuční soustavě, které se dokumentuje vystavením protokolu o splnění technických podmínek pro uvedení výrobny do provozu s distribuční soustavou. Podle městského soudu tento výklad předpisu provedený Energetickým regulačním úřadem není pro soudy závazný a městský soud se s ním neztotožnil. Navíc v dané věci Energetický regulační úřad ani není kompetentním orgánem. Kompetentním orgánem pro kontrolu cenových předpisů, o nějž v nyní posuzované věci jde, je v souladu s § 3 odst. 3 a 4 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, Státní energetická inspekce, s jejímž posouzením se městský soud ztotožnil. Stanovisko ze dne 27. 10. 2010 nemohlo podle městského soudu založit legitimní očekávání žalobkyně. Městský soud rovněž neshledal pro posouzení věci relevantním přechodné ustanovení zákona č. 330/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, které upravovalo připojování zdrojů do distribuční soustavy v roce 2011. Městský soud nepřisvědčil ani námitce žalobkyně, že došlo ke zproštění její odpovědnosti podle § 17 odst. 1 zákona o cenách. Žalobkyně se nemůže zbavit odpovědnosti tím, že proces připojování a uvedení elektrárny do provozu se děl zcela pod taktovkou jiného soukromého subjektu. Žalobkyně totiž musela vědět, kdy začala do distribuční sítě dodávat elektřinu, a mohla tedy dojít k závěru, kdy byly splněny podmínky cenového rozhodnutí č. 4/2009 pro uvedení její elektrárny do provozu. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítala, že městský soud nesprávně interpretoval bod 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009. Slovní spojení „při uplatnění podpory formou výkupních cen“ a „při uplatnění podpory formou zelených bonusů“ užitá v tomto ustanovení jsou hypotézami, které stanoví, v jakých případech se mají uvedeným ustanovením stanovené podmínky (dispozice) uplatnit. Zatímco tedy v případě, kdy výrobce bude uplatňovat nárok na podporu formou výkupních cen, bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu a dodávat ji do elektrizační soustavy, v případě zvolení podpory formou zelených bonusů bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu (tzn. nikoliv i dodávat do elektrizační soustavy). Uvedená slovní spojení tedy stanoví, kdy bude k uvedení výrobny elektřiny do provozu postačovat jen získání licence a zahájení výroby (v případě podpory formou zelených bonusů) a kdy se pro uvedení výrobny elektřiny do provozu bude vyžadovat splnění ještě další podmínky - zahájení dodávky elektřiny do elektrizační soustavy (v případě podpory formou výkupních cen). Předpokladem zahájení dodávky elektřiny do elektrizační soustavy je z povahy věci existence vyrobené elektřiny. K zahájení dodávky elektřiny do elektrizační soustavy pak dojde v okamžiku, kdy elektřina vyrobená ve výrobně elektřiny poprvé „proteče“ předávacím místem z výrobny elektřiny do přenosové soustavy nebo do distribuční soustavy. Musí k tomu ovšem dojít v souladu s platnými právními předpisy, neboť neoprávněná dodávka do elektrizační soustavy je zákonem výslovně zakázána (§ 52 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., energetického zákona). K první dodávce elektřiny do elektrizační soustavy docházelo již v rámci procesu tzv. prvního paralelního připojení, jehož smyslem bylo odzkoušet možnost provozování výrobny paralelně s distribuční soustavou a zjistit, zda má výrobna správně nastaveny ochrany a zda její provoz negativně neovlivňuje provoz distribuční soustavy a jiné odběratele či výrobce. Nedílnou součástí procesu prvního paralelního připojení byla i realizace první dodávky elektřiny do soustavy. Bez ní by tento proces nemohl být po technické stránce úspěšně dokončen. Pokud tedy došlo k prvnímu paralelnímu připojení FVE DETOA s distribuční soustavou v roce 2010, musela být FVE DETOA uvedena do provozu v roce 2010. Stěžovatelka dále nesouhlasila s hodnocením výkladového stanoviska Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 provedeného městským soudem. Předmětné stanovisko představuje autentickou interpretaci cenového rozhodnutí č. 4/2009, jehož je Energetický regulační úřad autorem. Podle stěžovatelky stanovisko Energetického regulačního úřadu ve spojení s cenovým rozhodnutím č. 4/2009 vyvolalo legitimní očekávání stěžovatelky ohledně splnění podmínek uvedení elektrárny do provozu. Stěžovatelka také odkázala na svoji dobrou víru, jelikož nebylo zřejmé, z čeho by se dala dovozovat zaviněná nevědomost stěžovatelky o tom, jaké výkupní ceny měla správně účtovat, pokud její postup nebyl ve zřejmém rozporu s právními předpisy a naopak byl v souladu se stanoviskem Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010. Stěžovatelka také namítala nepřiléhavost rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 1051/2015 na posuzovaný případ. Rozsudek Nejvyššího soudu vychází z odlišného skutkového stavu, než jaký byl zjištěn v případě stěžovatelky. K prvnímu paralelnímu připojení v případě posuzovaném Nejvyšším soudem došlo až v roce 2011. To má za následek, že k výrobě a legální dodávce elektřiny do distribuční soustavy v roce 2010 v uvedeném případě vůbec nedošlo. Podle Nejvyššího soudu lze legální dodávku elektřiny provést pouze na základě smlouvy. Legální dodávka elektřiny je však realizována i v rámci prvního paralelného připojení. Stěžovatelka odkázala také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. 2 As 151/2017-29, podle kterého v případě bioplynové stanice „rozhodným kritériem pro určení tarifu vyplácené podpory - zeleného bonusu - (§ 3 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů) je schopnost bioplynové stanice vyrábět elektřinu z bioplynu jako obnovitelného zdroje energie“. Není přitom důvod, aby se stejný princip neuplatňoval i v případě podpory formou výkupních cen. V souvislosti se zrušením podpory pro výrobny nepřipojené do elektrizační soustavy ČR bylo novelou zákona o podpoře obnovitelných zdrojů energie provedenou zákonem č. 330/2010 Sb. stanoveno, že „připojí-li výrobce elektřiny ze zdroje nepřipojeného do přenosové nebo distribuční soustavy uvedeného do provozu přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona takový zdroj do přenosové nebo distribuční soustavy do 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, právo na podporu podle dosavadních předpisů zůstává zachováno. Pro účely stanovení podpory se takový zdroj považuje za zdroj uvedený do provozu dnem, kdy došlo k jeho připojení k přenosové nebo k distribuční soustavě.“ Na úrovni zákona tak bylo výslovně stanoveno, že dnem uvedení do provozu se rozumí den, kdy dojde k připojení k distribuční soustavě (nebo přenosové soustavě). Uvedená novela tak rovněž vyvrací závěry městského soudu o okamžiku uvedení výrobny do provozu vycházející z jím provedeného výkladu. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že v dostatečné míře a prokazatelně v rámci vedeného řízení odůvodnila výklad pojmu „uvedení výrobny do provozu“. K tomuto výkladu se vyjadřovala jak v průběhu vedeného správního řízení, tak i v rámci soudního řízení, přičemž jejímu názoru přisvědčil i městský soud v napadeném rozsudku. Žalovaná proto opakuje, že pro splnění podmínek pro uvedení fotovoltaické elektrárny do provozu by musela stěžovatelka „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen“. Předpokladem splnění těchto podmínek, a tím i pro stanovení termínu uvedení FVE do provozu je podle žalované osazení výrobny elektřiny měřicím zařízením, přičemž měřicí zařízení nedělitelně souvisí s výrobou a především s dodávkou vyrobené elektřiny do distribuční soustavy. Pokud není instalováno měřicí zařízení, nejedná se o legální dodávku [viz § 52 odst. 1 písm. b) energetického zákona]. Žalovaná zopakovala, že se nedomnívá, že by na základě domněnek stěžovatelky mohlo vzniknout legitimní očekávání, jelikož už z její dřívější argumentace bylo evidentní, že si byla vědoma definice okamžiku uvedení FVE do provozu, resp. toho, jaké jsou podmínky pro uvedení FVE do provozu. K tzv. výkladovému stanovisku Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 žalovaná doplňuje, že se v daném případě nejedná o výkladové stanovisko, neboť v roce 2010 Energetický regulační úřad k jeho vydání neměl zákonné zmocnění, a tudíž se jedná pouze o anonymní článek k problematice uvedení obnovitelného zdroje energie do provozu a přiznání nároku na podporu při splnění podmínek, stanovených pro období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 a uvádějící výrobce elektřiny v omyl tím, že se rovněž týkají roku 2010. K dalšímu tvrzení stěžovatelky, že pokud došlo k prvnímu paralelnímu připojení jeho FVE k distribuční soustavě v roce 2010, musela být uvedena do provozu v roce 2010, protože k první dodávce elektřiny do elektrizační soustavy docházelo již v rámci procesu tzv. prvního paralelního připojení, žalovaná uvedla, že se v žádném případě nejedná o dodávku energie ve smyslu uvedení do provozu podle cenového rozhodnutí č. 4/2009, jelikož případné následující dodávání elektřiny do sítě by probíhalo bez měřidla, tedy jako neoprávněná dodávka, a byl by tak popřen smysl § 52 odst. 1 písm. b) energetického zákona. Věcná podmínka cenového předpisu – vyrábět a dodávat elektřinu při uplatnění podpory ve formě výkupních cen v daném případě nebyla naplněna. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (…) [32] Podle § 6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů ve znění účinném do 19. 5. 2010, „Úřad stanoví vždy na kalendářní rok dopředu výkupní ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů (dále jen ‚výkupní ceny‘) samostatně pro jednotlivé druhy obnovitelných zdrojů a zelené bonusy tak, aby a) byly vytvořeny podmínky pro naplnění indikativního cíle podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny ve výši 8 % v roce 2010 a b) pro zařízení uvedená do provozu 1. po dni nabytí účinnosti tohoto zákona bylo při podpoře výkupními cenami dosaženo patnáctileté doby návratnosti investic za podmínky splnění technických a ekonomických parametrů, kterými jsou zejména náklady na instalovanou jednotku výkonu, účinnost využití primárního obsahu energie v obnovitelném zdroji a doba využití zařízení a které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem“. [33] Podle § 5 odst. 5 zákona o cenách „[m]aximální, pevné nebo minimální ceny platí pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží a jejich uplatnění mohou cenové orgány nebo místní orgány omezit dalšími věcnými, popřípadě časovými podmínkami“. [34] V roce 2010 výkupní ceny elektřiny upravovalo cenové rozhodnutí č. 4/2009, které zároveň v bodu 1.9 obsahovalo definici dne uvedení do provozu nově zřizovaných výroben elektřiny. Při posouzení otázky, zda byla FVE DETOA uvedena do provozu v roce 2010 je nutné vycházet z tohoto právního předpisu, jelikož pokud by FVE DETOA podmínky uvedení do provozu platné v roce 2010 nesplnila, nemohla by být považována za uvedenou do provozu v roce 2010. [35] Podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 platí: „U nově zřizované výrobny elektřiny nebo zdroje se uvedením do provozu rozumí den, kdy výrobce začal v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen nebo kdy poprvé začal vyrábět elektřinu při uplatnění podpory formou zelených bonusů.“ [36] Rozhodnutí o udělení licence na výrobu elektřiny pro FVE DETOA ze dne 7. 12. 2010 nabylo právní moci dne 9. 12. 2010. Od 9. 12. 2010 tak je stěžovatelka držitelkou oprávnění k výrobě elektřiny ve FVE DETOA. Dne 31. 12. 2010 byl provozovatelem distribuční soustavy, společností ČEZ Distribuce, a. s., pod Č. 4120510776 vystaven „Protokol o splnění technických podmínek pro uvedeni výrobny do provozu s distribuční soustavou ČEZ Distribuce, a. s. zdroj do 100 kW“, a to s účinky od 29. 12. 2010. Protokol byl vydán na základě žádosti výrobce o první paralelní připojení výrobny k síti. [37] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací předestřenou stěžovatelkou v kasační stížnosti, podle níž slovní spojení „při uplatnění podpory formou výkupních cen“ a „při uplatnění podpory formou zelených bonusů“ užitá v bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 pouze stanoví, jaké podmínky uvedení výroben do provozu musí být splněny v rámci daného způsobu podpory výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, tj. buď při uplatnění podpory formou výkupních cen, nebo zelených bonusů. Zatímco tedy v případě, kdy výrobce bude uplatňovat nárok na podporu formou výkupních cen, bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu a dodávat ji do elektrizační soustavy, v případě zvolení podpory formou zelených bonusů bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu. [38] Výklad provedený žalovanou a městským soudem by fakticky rozšířil okruh podmínek, které by výrobna elektřiny musela splnit, aby mohla být považována za uvedenou do provozu v roce 2010, a to aby vyráběná elektřina byla změřena (tj. byla by nutná instalace elektroměru) a došlo k jejímu výkupu na základě smluvního vztahu mezi výrobcem a provozovatelem distribuční soustavy o odkupu vyrobené elektřiny. Podmínku výroby a dodávání elektřiny je ovšem možné splnit i jiným způsobem. [39] V rozsudku ze dne 9. 3. 2017, sp. zn. 32 Cdo 1051/2015, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že podmínka dodávání elektřiny do elektrizační soustavy podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 nemůže být splněna jednáním, které není v souladu s právem: „Splnění předpokladu realizace dodávek energie do elektrizační soustavy rozhodně není možno chápat jen technicky, jak prosazuje dovolatelka, nýbrž též v právním smyslu; musí jít o dodávky, které jsou realizovány v souladu s právem, nikoliv bez právního titulu či dokonce protiprávně. Dodávání elektřiny do elektrizační soustavy z povahy věci nutně vyžaduje souhlas a součinnost jejího provozovatele; ten by jen stěží mohl řádně plnit své funkce vymezené v § 25 odst. 1 energetického zákona, kdyby jakýkoliv subjekt připojený toliko pro odběr mohl bez jeho vědomí a souhlasu do sítě elektřinu i dodávat. Nemůže proto jít o faktické dodávky bez náležitého připojení k dodávkám do soustavy. Dodávky bez uzavřené smlouvy jsou § 52 energetického zákona výslovně zakázány a jejich realizace je tudíž protiprávní.“ [40] Nejvyšší soud dále shledal, že: „Započetí s dodávkami elektřiny do elektrizační soustavy v průběhu určitého kalendářního roku, zakotvené jako podmínka aplikace cenového předpisu stanovícího výkupní ceny elektřiny pro tento kalendářní rok, je zcela logickým předpokladem podpory formou určitých výkupních cen, majícím oporu v zákoně. Hovoří-li zákon č. 180/2005 Sb. o výkupu vyrobené elektrické energie a uplatňuje-li dovolatelka nárok na určité výkupní ceny, nelze rozumně vycházet z toho, že by se tento výkup mohl realizovat bez současného prodeje z její strany a tedy bez dodávek této energie subjektu, který elektřinu vykupuje. Jak požadavek dodávání energie do sítě, tak požadavek, aby se tak dělo na základě licence, je v souladu se zněním a účelem zákona č. 180/2005 Sb. a tvoří s ním logický a přirozeně provázaný celek. Bod 1.9 cenového rozhodnutí ERÚ č. 4/2009 tak ve skutečnosti žádné nové povinnosti nezakládá. Vyjadřuje v rovině cenové regulace, že k výkupu energie je třeba energii dodávat a je tak třeba činit legálně, a promítá v ní znění zákona plně v souladu s jeho smyslem. Jedná se tudíž spíše o technickou specifikaci stavu, v němž lze výrobnu považovat za uvedenou do provozu pro účely uplatnění podpory formou výkupních cen.“ [41] Stěžovatelka namítá, že podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy“ lze splnit již realizací prvního paralelního připojení výrobny, při kterém dochází k ověření funkčnosti elektrárny, jehož součástí je také k vyrobení a dodání elektřiny do sítě. Podle komentáře k § 52 energetického zákona první paralelní připojení představuje legální neměřenou dodávku elektřiny do distribuční soustavy v rámci odzkoušení provozu výroby: „Jestliže měřicí zařízení nebylo instalováno, nesmí být dodávka realizována, ledaže si to provozovatel přenosové soustavy či provozovatel distribuční soustavy na straně jedné a zákazník, výrobce elektřiny nebo provozovatel distribuční soustavy výslovně ujednali. V praxi k takovým ujednáním dochází (na základě Pravidla provozování distribuční soustavy) zejména v procesu prvního paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě, jehož součástí je také uskutečnění legální neměřené dodávky elektřiny do distribuční soustavy v rámci odzkoušení provozu výrobny.“ (Eichlerová, K.; a kol. Energetický zákon: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, § 52). [42] První paralelní připojení tedy nepředstavuje neoprávněnou dodávku elektřiny do elektrizační soustavy, což skutkové okolnosti posuzovaného případu odlišuje od případu posuzovaného Nejvyšším soudem ve věci sp. zn. 32 Cdo 1051/2015. V daném případě Nejvyšší soud posuzoval situaci, kdy první paralelní připojení v roce 2010 vůbec neproběhlo a dovolatelka byla v 2010 připojena k distribuční soustavě jen za účelem odběru, nikoli dodávek elektrické energie. [43] Ve věci také nelze vycházet z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. 2 As 151/2017-29, na který odkazuje v kasační stížnosti stěžovatelka, podle kterého v případě bioplynové stanice „rozhodným kritériem pro určení tarifu vyplácené podpory - zeleného bonusu - (§ 3 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů) je schopnost bioplynové stanice vyrábět elektřinu z bioplynu jako obnovitelného zdroje energie.“ Uvedený rozsudek se vztahoval k jinému cenovému rozhodnutí Energetického regulačního úřadu (č. 7/2011) a předmětem posouzení bylo, zda mohla být bioplynová stanice považována za uvedenou do provozu, pokud vyráběla elektřinu z konvenčního zdroje, tj. nikoliv podporovaným způsobem. [44] Nejvyšší správní soud však považuje za nutné přihlédnout také ke stanovisku Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010, označeném jako „Uvedení obnovitelného zdroje energie do provozu a přiznání nároku na podporu“. Podle tohoto stanoviska z bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 vyplývá, že „za den uvedení výrobny do provozu, pro účely stanovení rozhodného dne pro přiznání podpory (povinný výkup nebo zelený bonus) v souladu s odstavcem 1.9. cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2009, lze označit pozdější z termínů ‚účinná‘ licence na výrobu elektřiny a datum paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě, které se dokumentuje vystavením Protokolu o splnění technických podmínek pro uvedení výrobny do provozu s distribuční soustavou PDS.“ Podmínka vyrábět a dodávat elektřinu ve smyslu bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 by tedy byla splněna již realizací prvního paralelního připojení poté, co provozovatel výrobny získal příslušnou licenci pro výrobu elektrické energie. [45] Stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 představuje formu autentického výkladu právního předpisu, jelikož Energetický regulační úřad je orgánem, který na základě zákonného zmocnění cenové rozhodnutí č. 4/2009 vydal. Autentickým výkladem je podle literatury (např. Večeřa, M.; Dostálová, J.; Harvánek, J.; Houbová, D. Základy teorie práva. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 65) takový výklad, který podává ten orgán veřejné moci, který vydal předpis, jehož součástí je vykládaná právní norma. Autentický výklad může být součástí pramene práva, který orgán veřejné moci vydal, a to např. v podobě definice obsažené v zákoně. Jen v takovém případě je obecně právně závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 2 Afs 51/2009–85, č. 1987/2010 Sb. NSS). [46] Jelikož dotčené stanovisko není součástí cenového rozhodnutí č. 4/2009, nelze mu připisovat obecnou právní závaznost. Při interpretaci bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 je však třeba k němu přihlížet, jelikož svědčí o účelu a smyslu tohoto ustanovení. Ačkoliv Energetický regulační úřad získal výslovné zmocnění ke zveřejňování výkladových stanovisek k ustanovením právních předpisů v oblasti jeho působnosti [§ 17e odst. 1 písm. d) energetického zákona] až s účinností od 18. 8. 2011, stanovisko lze vnímat jako součást jeho pravomoci stanovovat výkupní ceny podle § 6 zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Pravomoc vydávat neformální výkladová stanoviska souvisí s normotvornou pravomocí a nevyžaduje zvláštní zákonné zmocnění. Nejedná se tedy v žádném případě o „anonymní článek“, jak tvrdí ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaná, ale o stanovisko ústředního orgánu státní správy k právnímu předpisu, který vydal na základě zákonného zmocnění. [47] V této souvislosti také nelze přehlédnout, že Energetický regulační úřad vydal dne 19. 2. 2018 výkladové stanovisko, které v návaznosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2018, čj. 9 As 333/2016-102, v plném rozsahu potvrzuje závěry uvedené ve stanovisku ze dne 27. 10. 2010 a Energetický regulační úřad zde výslovně uvedl, že za datum uvedení výrobny do provozu v roce 2010 lze označit datum paralelního připojení výrobny s platnou licencí do distribuční soustavy. [48] Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené konstatuje, že podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy“ podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 bylo možné naplnit také realizací prvního paralelního připojení výrobny do elektrizační soustavy. [49] Důvodná je v této souvislosti také námitka, že stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 založilo legitimní očekávání stěžovatelky. Princip ochrany tzv. legitimního očekávání je v judikatuře soudů České republiky v čele s Ústavním soudem uznáván jako součást souboru základních principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jakkoli jeho obsah a projevy – zejména v oboru práva ústavního v jurisprudenci Ústavního soudu – nelze označit za ustálené (blíže viz Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. Sborník z konference PF MU Dny práva 2008). Tento princip je v oboru správního práva úzce spojen s principy ochrany právní jistoty, spravedlivosti a předvídatelnosti aktů veřejné moci a důvěry v ně a s principem zákazu libovůle [srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, N 109/77 SbNU 577, č. 177/2015 Sb., podle kterého: „Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání).“]. [50] V rozsudku ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 As 86/2016-38, Nejvyšší správní soud shledal: „Ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy.“ [51] Legitimní očekávání tedy nezakládá pouze ustálená správní praxe, ale může jej založit i jiná forma jednání správního orgánu, která v adresátech veřejné správy vyvolá očekávání, že jednají v souladu s právem, a že jejich jednání bude poskytnuta právní ochrana. V posuzovaném případě stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 vyvolalo ve svých adresátech očekávání, že pokud bude do konce roku 2010 provedeno první paralelní připojení výrobny elektřiny při současném získání platné licence, budou mít nárok na výkup elektřiny za příslušnou cenu, na čemž s ohledem na výše uvedené nic nemění ani skutečnost, že Energetický regulační úřad neměl v době vydání stanoviska výslovné zákonné zmocnění tato stanoviska vydávat. Stěžovatelka tedy měla legitimní očekávání, že splnila podmínky pro uvedení FVE DETOA do provozu v roce 2010. Pokud se stěžovatelka tímto stanoviskem řídila, nemůže být za toto jednání postihnuta ze strany jiného orgánu, který je však součástí téže státní moci, za spáchání jiného správního deliktu. (…) *) S účinností od 30. 5. 2012 zrušen zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů.

decision_912.txt

k § 33 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění účinném ke dni 4. 2. 2015 I. Řešení střetů zájmů dle § 33 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, představuje jakožto zvláštní institut horního práva ochranu věcných práv a jiných chráněných zájmů (zejména život a zdraví) fyzických a právnických osob ohrožených hornickou činností. Pojem „ohrožení“ je třeba odlišovat od pojmu „dotčení“, který slouží k určení okruhu účastníků správního řízení a vztahuje se k zásahu nižší intenzity. Hrozba újmy dle § 33 zákona o ochraně a využití nerostného bohatství musí být vzhledem k podmínkám v místě reálná a její intenzita musí být srovnatelná se zničením, poškozením či podstatným snížením některého z užitných parametrů daného objektu. Okruh zájmů a osob ohrožených hornickou činností je oproti vymezení účastníků řízení třeba vykládat restriktivně, nikoliv však tak, že se zúží pouze na osoby, na jejichž pozemcích bude hornická činnost probíhat. II. Odpovědnost za řádné vymezení okruhu zájmů a osob ohrožených hornickou činností, které je třeba provést na základě odborného (zpravidla znaleckého) posouzení konkrétních geologických a jiných podmínek v území, nese v prvé řadě těžební organizace. Doložení vyřešení střetu zájmů dle § 33 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, je nezbytnou podmínkou pro vyhovění žádosti o povolení hornické činnosti. Za účelem ověření, že střet zájmů byl v území řádně vyřešen, je správní orgán povinen na základě odborného posouzení jasně vymezit okruh ohrožených zájmů a osob, jichž se řešení střetu zájmů týká. Do odůvodnění svého rozhodnutí zahrne popis konkrétních podmínek v území a předpokládanou intenzitu zásahu hornické činnosti do jednotlivých zájmů. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1 2018, čj. 2 As 196/2016-133) Prejudikatura: č. 566/2005 Sb. NSS, č. 646/2005 Sb. NSS, č. 1329/2007 Sb. NSS, č. 1876/2009 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 3322/2016 Sb. NSS a č. 3361/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 96/2000 Sb., č. 265/2008 Sb. a č. 79/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 609/04). Věc: a) zapsaný spolek Zdravé Ktišsko, b) Ing. Jan J., c) Ing. Pavel P., d) MUDr. Helena K., e) MUDr. Miroslav K. a f) obec Ktiš proti Českému báňskému úřadu, za účasti 1) akciové společnosti GARNET GROUP, 2) akciové společnosti INTERNET CZ, 3) Mgr. Marcely K., 4) Rudolfa K. a 5) Hnutí DUHA České Budějovice, o povolení hornické činnosti, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1). Osoba zúčastněná na řízení 1) požádala o povolení hornické činnosti - otvírky, přípravy a dobývání výhradního ložiska technicky využitelných krystalů nerostu granátu v dobývacím prostoru Ktiš. Obvodní báňský úřad pro území krajů Plzeňského a Jihočeského (správní orgán I. stupně) její žádosti rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014 vyhověl a hornickou činnost povolil. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci a) až f), osoba zúčastněná na řízení 5) a další účastníci správního řízení odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 4. 2. 2015 (napadené rozhodnutí). Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 3. 5. 2016, čj. 57 A 36/2015-195, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Přisvědčil žalobcům v tom, že před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebyl řešen střet zájmů v území hornické činnosti, jak vyžaduje § 33 horního zákona. Konstatoval, že předmětem střetu zájmů mohou být jak pozemky v dobývacím prostoru nebo pozemky ohrožené povolením hornické činnosti, tak i jiné veřejné či soukromé zájmy chráněné zákonem. V souvislosti s hornickou činností dochází k zásahu do území a k ohrožení velkého množství zájmů v dané lokalitě. Může být např. ohroženo životní prostředí v území, jakož i tržní hodnota nemovitostí. K vyřešení střetu zájmů dochází buď dohodou, nebo autoritativním rozhodnutím. Žalovaný se sice v napadeném rozhodnutí vypořádal s námitkami účastníků týkajícími se jejich ohrožení povolovanou hornickou činností, tyto námitky však nebyly předmětem neformálního řízení o střetu zájmů podle § 33 horního zákona. Podle krajského soudu je právní úpravou vyžadované řešení střetu zájmů v území obdobou smírčího řízení. Je obecně třeba, aby žadatel před vydáním rozhodnutí o povolení hornické činnosti řešil střet zájmů, a tedy vstoupil do kontaktu s účastníky budoucího správního řízení a pokusil se vyjednat podmínky optimální pro obě strany a odstranil potenciální spory. V souzené věci měl být střet zájmů řešen nejen ve vztahu k pozemku ve vlastnictví žalobkyně f), ale i s ohledem na ohrožení zájmů ostatních účastníků řízení. Jelikož k tomu nedošlo, byly porušeny § 17 odst. 2 a § 33 odst. 1 horního zákona a žalobci byli zbaveni možnosti řešit své námitky během neformálního řízení či jednání o střetu zájmů. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžovatel a stěžovatelka, společně označováni jako stěžovatelé) podali proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti. Oba stěžovatelé shodně tvrdili, že krajský soud nesprávně interpretoval § 33 horního zákona. Zdůraznili, že zákonodárce v tomto ustanovení užil pojem „ohrožené zájmy“, nikoli „dotčené zájmy“. Ohroženost zájmů vyžaduje existenci velmi reálné hrozby vzniku újmy, což plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2008, čj. 7 As 21/2007-191. Střet zájmů je dle názoru stěžovatelů třeba řešit až při ohrožení zájmů. Ve vztahu k pozemku ve vlastnictví žalobkyně f) stěžovatelé zdůrazňují, že tento pozemek stěžovatelka pro vlastní hornickou činnost nepotřebuje, neboť nebude využíván ani k přejezdům, a tak k jeho ohrožení hornickou činností nedojde. Zájmy ostatních žalobců taktéž nejsou ohroženy. Stěžovatelka ve své kasační stížnosti taktéž zdůraznila, že vyřešení střetu zájmů podle § 33 horního zákona se týká pouze pozemků, na nichž bude hornická činnost prováděna, případně těch, které budou k hornické činnosti využívány, nikoli však takových pozemků, na nichž se pouze hypoteticky projeví negativní vlivy hornické činnosti. Uvedla také, že pozemek ve vlastnictví žalobkyně f) se nachází ve stanoveném dobývacím prostoru, v němž se v minulosti těžilo. Žalobkyně f) je již nyní omezena v dispozici se svým pozemkem, neboť každý vlastník může své vlastnické právo využívat pouze v mezích přípustných dle územního plánu a územního rozhodnutí. Autoritativně již bylo rozhodnuto o tom, že pozemek žalobkyně f) lze užívat jen v souvislosti s dobýváním nerostného bohatství. Krajský soud se proto měl zabývat tím, zda vůbec může dojít k rušení žalobkyně f) ve výkonu jejích vlastnických práv. V tomto ohledu je argumentace žalobkyně f), že jí v důsledku povolení těžby zůstane pouhé holé vlastnictví pozemku, jehož využitelnost a prodejnost bude nulová, nedůvodná. Povolením hornické činnosti k žádné kvalitativní změně užívání jejího pozemku nedošlo. Zákonem č. 498/2012 Sb. byly zrušeny § 31 odst. 4 písm. b) a § 33 odst. 4 horního zákona. Stěžovatelka v této souvislosti uvedla, že úmyslem zákonodárce bylo mimo jiné posílit ochranu práv vlastníků nemovitostí potenciálně dotčených těžbou vyhrazených nerostů. Tato novela zrušila možnost vyvlastnění a dalšího omezení nemovitostí dotčených využíváním výhradních ložisek. Smyslem této legislativní změny bylo nejen vyloučit možnost nabývat pro plnění úkolů stanovených horním zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem rozhodnutím o vyvlastnění, nýbrž i obecně posílit ochranu soukromého vlastnictví. Podle stěžovatelky po přijetí citované novely nelze dovodit, že je Ministerstvo průmyslu a obchodu oprávněno rozhodovat o střetu zájmů i v případě, že nedošlo k dohodě mezi dotčenými subjekty. Právní úprava v horním zákoně je podle stěžovatelky minimálně nevyvážená. Stěžovatelka se domnívá, že při vyjednávání o řešení střetu zájmů je slabší stranou ona jako žadatel o povolení hornické činnosti, nikoli žalobkyně f) jako vlastník pozemku. Vlastníci nemovitostí tak mohou tento stav zneužívat. Jediným ústavně konformním výkladem § 33 horního zákona je takový výklad, který omezí povinnost řešit střety zájmů postupem podle tohoto ustanovení pouze na situace, kdy jsou skutečně ohroženy zájmy vlastníků nemovitostí, tedy na situace, které se budou týkat pozemků, pod nimiž se má těžit, nebo těch, které jsou k provozu těžební činnosti nezbytně potřebné. Pozemky ve vlastnictví žalobců a) až c) jsou pak ve velké vzdálenosti od místa povolení hornické činnosti a nelze rozumně tvrdit, že stěžovatelka měla uzavřít dohodu o střetu zájmů i s nimi. V případě těchto žalobců se jedná o dotčenost, nikoli ohroženost zájmů. Pokud jde o žalobce d) a e), ti budou na svých zájmech rovněž pouze dotčeni. Jejich pozemky jsou vzdáleny několik set metrů vzdušnou čarou od lomu, který je navíc skryt za terénním hřbetem a lesním porostem. Že nedojde k ohrožení veřejného zdraví, plyne ze znaleckých posudků a stanovisek dotčených orgánů. Požadavek, aby správní orgány zkoumaly v rámci střetu zájmů konkrétní dopady na zdravotní stav žalobců a jiných určitých osob, je pak nemyslitelný a neproveditelný. Žalobci a) až c) měli za to, že střet zájmů je třeba řešit i ve vztahu k dotčeným pozemkům. Zda se pozemek žalobkyně f) nachází v již stanoveném dobývacím prostoru, je podle nich irelevantní. Podstatné je, že na tomto pozemku je přístupová cesta, která bude stěžovatelkou využívána. Žalobci d) a e) se domnívali, že stěžovatel z rozsudku čj. 7 As 21/2009-191 pouze selektivně extrahoval vybrané pasáže. Za důležitou pokládají část rozsudku týkající se dohody o vyřešení střetu zájmů. Žalovanému vytýkali dále to, že se odmítl zabývat jejich námitkami o nevyřešeném střetu zájmů s tím, že jde o námitky soukromoprávního charakteru. Nesprávnost takového postupu podkládají odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, čj. A 5/2003-1, č. 566/2005 Sb. NSS. S tvrzením stěžovatelky, že se jejich pozemky nachází ve velké vzdálenosti od místa hornické činnosti, a proto není dána ohroženost zájmů, nesouhlasili. Nemovitosti jsou vzdáleny pouze 600 metrů, přičemž lesní porost může následky šíření hluku a prachu jen zmírnit, a to navíc v nedostatečné míře. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem (…) [23] Ve věci samé je podstatou sporu posouzení institutu řešení střetu zájmů v řízení o povolení hornické činnosti dle § 33 horního zákona, zejména co se týká povahy kolidujících soukromých zájmů a okruhu osob, s nimiž musí být střet zájmů vyřešen. O druhý aspekt institutu řešení střetu zájmů, tj. ohrožení objektů a zájmů chráněných podle zvláštních předpisů (např. ochrana životního prostředí), nebyl v posuzované věci spor. [24] Podle § 33 horního zákona, „[j]estliže jsou využitím výhradního ložiska ohroženy objekty a zájmy chráněné podle zvláštních předpisů, objekty a zájmy fyzických nebo právnických osob, jsou organizace, orgány a fyzické a právnické osoby, jimž přísluší ochrana těchto objektů a zájmů, povinny ve vzájemné součinnosti řešit tyto střety zájmů a navrhnout postup, který umožní využití výhradního ložiska při zabezpečení nezbytné ochrany uvedených objektů a zájmů. Organizace je povinna před zařazením příslušných prací do plánu otvírky, přípravy a dobývání dohodnout se s orgány a fyzickými a právnickými osobami, kterým přísluší ochrana objektů a zájmů podle odstavce 1, o tom, zda ohrožený objekt nebo zájem se má chránit, v jakém rozsahu, popřípadě po jakou dobu a dohodu předložit krajskému úřadu k zaujetí stanoviska. Dohoda je platná, jestliže krajský úřad do 1 měsíce od jejího předložení nevyjádří s dohodou nesouhlas. Povinnost uzavřít dohodu se nevztahuje na případy, kdy střety zájmů byly vyřešeny při stanovení chráněného ložiskového území, dobývacího prostoru, popřípadě při projektování, výstavbě nebo rekonstrukci dolu a lomu a jestliže postup při jejich řešení stanoví zvláštními předpisy. Nedošlo-li k dohodě podle odstavce 2 nebo jestliže krajský úřad nesouhlasí s dohodou, rozhodne o řešení střetů zájmů Ministerstvo průmyslu a obchodu po projednání s Ministerstvem životního prostředí České republiky a Českým báňským úřadem v součinnosti s ostatními dotčenými ústředními orgány státní správy, a to s přihlédnutím ke stanovisku krajského úřadu. Organizace, která žádá o povolení otvírky, přípravy a dobývání výhradního ložiska, je povinna doložit obvodnímu báňskému úřadu, že střety zájmů byly vyřešeny.“ [25] Podle § 17 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, „[ž]ádost o povolení hornické činnosti podle § 9 až § 11 a § 13 předkládá organizace s předepsanou dokumentací a doklady nejpozději 3 měsíce před plánovaným zahájením prací obvodnímu báňskému úřadu. Pokud jsou hornickou činností ohroženy právem chráněné objekty a zájmy, musí být se žádostí předloženy doklady o vyřešení střetů zájmů. Neposkytuje-li předložená žádost a dokumentace dostatečný podklad k posouzení navrhované hornické činnosti nebo není-li žádost o povolení hornické činnosti podle § 10 v souladu s podmínkami stanovenými v rozhodnutí o stanovení chráněného ložiskového území a dobývacího prostoru, vyzve obvodní báňský úřad organizaci, aby žádost ve stanovené lhůtě doplnila, popřípadě uvedla do souladu s těmito rozhodnutími; obdobně postupuje, pokud žádost neobsahuje všechny doklady o vyřešení střetů zájmů.“ [26] Podle § 18 zákona o hornické činnosti „[ú]častníky řízení o povolení hornické činnosti jsou žadatel, investor, vlastník důlního díla a občané, jejichž práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být povolením dotčeny, a obec, v jejímž územním obvodu má být hornická činnost vykonávána. Povolení hornické činnosti podle odstavce 1 vydává obvodní báňský úřad na základě řízení spojeného s místním šetřením; náklady na znalecké posudky, které jsou potřebné v řízení, uhradí žadatel. Obvodní báňský úřad oznámí zahájení řízení dotčeným orgánům státní správy a účastníkům řízení nejpozději 10 dnů před ústním jednáním, popřípadě místním šetřením. Současně je upozorní, že svoje stanoviska nebo námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, popřípadě při místním šetření, jinak že se k později podaným stanoviskům nebo námitkám nemusí přihlédnout. Pokud některý z orgánů státní správy potřebuje v odůvodněných případech k řádnému posouzení věci delší dobu, obvodní báňský úřad na jeho žádost stanovenou lhůtu před jejím uplynutím přiměřeně prodlouží.“ [27] Podle § 8 odst. 2 vyhlášky č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem „v rozhodnutí o povolení hornické činnosti obvodní báňský úřad stanoví podle potřeby podmínky hornické činnosti a rozhodne o námitkách účastníka řízení“. [28] Nejvyšší správní soud na úvod připomíná, že řízení o povolení hornické činnosti je správním řízením, na které se podpůrně aplikuje správní řád, přičemž odchylky od obecné úpravy stanoví zejména § 17 až § 18a zákona o hornické činnosti. Předchozí vyřešení střetů zájmů dle § 33 horního zákona (a jeho obligatorní doložení k žádosti o povolení hornické činnosti dle § 17 odst. 2 zákona o hornické činnosti) představuje institut speciální pro oblast horního práva, jehož účelem je především konsenzuální vyřešení konfliktu zájmů mezi těžební organizací a osobami, které mohou být těžbou ohroženy. To nicméně neznamená, že se jedná o jediný institut garantující ochranu zájmů jednotlivců a účast veřejnosti. [29] S existencí vyhrazených nerostů je třeba počítat již při územním plánování. Podle § 15 horního zákona jsou orgány územního plánování povinny při územně plánovací činnosti vycházet z podkladů o zjištěných a předpokládaných výhradních ložiscích poskytovaných jim Ministerstvem životního prostředí. Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Český báňský úřad uplatňují stanoviska k politice územního rozvoje a k zásadám územního rozvoje z hlediska ochrany a využití nerostného bohatství. Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo průmyslu a obchodu i obvodní báňské úřady uplatňují stanoviska k územním plánům a k regulačním plánům z hlediska ochrany a využití nerostného bohatství. Plánovaná těžba vyhrazených nerostů podléhá zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Některé záměry podléhají posouzení vlivu na životní prostředí obligatorně, jiné teprve na základě závěru zjišťovacího řízení (k tomu viz blíže § 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). V řízení o posuzování vlivů na životní prostředí, jakož i v navazujících řízeních [§ 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí] má dotčená veřejnost ve smyslu § 3 písm. i) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí právo na informace, jakož i na uplatnění námitek a na soudní ochranu. Řízení o povolení hornické činnosti dále předchází řízení o stanovení dobývacího prostoru, jehož účastníky jsou dle § 28 odst. 2 horního zákona mimo jiné i osoby, jejichž vlastnická práva a jiná práva k pozemkům nebo stavbám mohou být rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru přímo dotčena. Konečně v samotném řízení o povolení hornické činnosti jsou dle § 18 odst. 1 zákona o hornické činnosti účastníky řízení osoby, jejichž práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být povolením dotčeny. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zohledňuje to, že hornická činnost může mít vliv na široké okolí, a proto účastenství v řízení přiznává každému, u něhož nebude možné nade všechnu pochybnost jednoznačně vyloučit, že jeho práva nemohou být dotčena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2010, čj. 5 As 36/2009–123). Prostřednictvím institutu námitek v řízení o povolení hornické činnosti mají všechny (i potenciálně) dotčené osoby právo hájit své zájmy, dbát na striktní dodržování právních předpisů a na důslednost posouzení ze strany orgánů báňské správy i dotčených orgánů státní správy. [30] Dalším výkladovým východiskem, které musí Nejvyšší správní soud při svém posouzení respektovat, je výslovná hodnotová volba zákonodárce provedená zákonem č. 498/2012 Sb. Touto novelou byl z horního zákona vyňat institut vyvlastnění a tím posílena ochrana soukromého vlastnictví vlastníků pozemků v okolí těžby. Vzhledem k poukazu stěžovatelky na skupinou senátorů zpochybněnou ústavnost zákona č. 498/2012 Sb. před Ústavním soudem (návrh byl usnesením Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 26/13, odmítnut pro zjevnou neopodstatněnost s ohledem na předchozí judikaturu Ústavního soudu, dle které nelze zrušit novelu zákona, neboť postrádá samostatnou normativní existenci) Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že zmiňovanou novelu protiústavní neshledává. Oproti vyvlastnění za účelem rozvoje infrastruktury, která je budována ve veřejném zájmu a slouží celé společnosti, je těžba nerostů dle současné právní úpravy především podnikatelskou činností soukromých osob. Z článku 7 Ústavy nelze, na rozdíl např. od obecného veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, dovodit paušální závěr o ústavně chráněném veřejném zájmu na těžbě vyhrazených nerostů. Stát jako vlastník těchto nerostů má pouze povinnost dbát o jejich šetrné využívání a respektovat tuto prioritu ve své vlastní činnosti (Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha : Linde, s. 133). Na rozdíl od projektů, jejichž realizace spíše odpovídá hlediskům veřejného zájmu, jako například výstavba dopravní infrastruktury, především té dálniční (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-23), výroba energie z obnovitelných zdrojů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2017, čj. 2 As 207/2016-46), či realizace protipovodňových opatření (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2009, čj. 8 As 5/2008-93, č. 1876/2009 Sb. NSS), je těžbu nerostů třeba považovat spíše za činnost, o jejímž přínosu z hlediska veřejného zájmu je možné polemizovat. Záležet bude například na významu nerostu coby strategické suroviny, aktuální surovinové politice státu či jejích společenských přínosech, např. v podobě vytvoření nových pracovních míst (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, čj. 10 As 2/2015-251). Rozhodl-li se zákonodárce posílit práva vlastníků pozemků proti těžebním společnostem, nelze v tom rozhodně spatřovat porušení ústavního pořádku. Zákonodárci ostatně nic do budoucna nebrání změnit právní úpravu za účelem usnadnění těžby strategických surovin. [31] Pro vyřešení jádra sporu je třeba blíže vyložit rozdíl mezi pojmy „ohrožení“ a „dotčení“. Nejvyšší správní soud již ve své předchozí judikatuře vymezil, že „dotčenost je atributem odvození okruhu účastníků řízení podle § 18 odst. 1 zákona o hornické činnosti, kdežto ohroženost je atributem aplikace § 33 horního zákona o řešení střetu zájmů“ (již zmiňovaný rozsudek čj. 7 As 21/2007-191). Tomu odpovídá i aktuální právní úprava, která pojem „ohrožení“ používá v souvislosti s řešením střetu zájmů (viz § 33 odst. 1 horního zákona či § 17 odst. 2 zákona o hornické činnosti), zatímco pojem „dotčení“ je používán v § 28 odst. 2 horního zákona a § 18 odst. 1 zákona o hornické činnosti, které upravují okruh účastníků předmětných správních řízení. Obdobně vymezuje účastenství i správní řád v § 27 odst. 2. [32] Je třeba připustit, že předchozí právní úprava rozdíl mezi pojmy poněkud zamlžovala, neboť v § 33 odst. 4 horního zákona ve znění účinném do 14. 1. 2013 (tedy v ustanovení týkajícím se řešení střetu zájmů) upravovala postup v případě, že nedojde k dohodě mezi těžební organizací a „vlastníky dotčených pozemků a nemovitostí“. V takovém případě, a převažoval-li veřejný zájem na využití výhradního ložiska, bylo možné přistoupit k vyvlastnění daných pozemků. Důvodová zpráva k zákonu č. 498/2012 Sb., kterým došlo k odstranění tohoto odstavce z horního zákona, k tomu uvádí, že „[d]otčenými subjekty, na které má navrhovaná úprava přímý či nepřímý dopad, jsou […] vlastníci pozemků a jiných nemovitostí v dobývacích prostorech“. Z uvedeného vyplývá, že před novelou provedenou zákonem č. 498/2012 Sb. bylo třeba řešit střet zájmů jednak s vlastníky nemovitostí ohrožených hornickou činností ve smyslu § 33 odst. 1 horního zákona, jednak s vlastníky nemovitostí v dobývacím prostoru, které bylo v případě neuzavření dohody s těžební organizací možné vyvlastnit. Tyto vlastníky pak zákon označoval za vlastníky dotčených nemovitostí. Tomuto výkladu odpovídá i závěr Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 7 A 133/2002-33, č. 646/2005 Sb. NSS, dle kterého „[v]yřešení střetu zájmů se netýká jen pozemků a nemovitostí, na kterých bude hornická činnost prováděna, ale i těch, které mohou být touto činností ohroženy nebo dotčeny“. Pozemek, o nějž se v předmětném řízení jednalo, se nacházel v dobývacím prostoru a sloužil jako přístupová cesta do těžebních etáží, byl tedy využíván k přepravě těžební techniky, jakož i vytěženého materiálu. Pozemek byl tedy přímo dotčen hornickou činností. Po zrušení § 33 odst. 4 horního zákona, tj. od 15. 1. 2013, již horní zákon tuto situaci výslovně neupravuje a neumožňuje vyvlastnění takovýchto pozemků ve prospěch těžební organizace. Je nicméně zřejmé, že těžební organizace nesmí využívat pozemky ve vlastnictví jiné osoby bez jejího souhlasu a musí takovou situaci řešit pomocí institutů soukromého práva. Řešení přístupu k pozemkům, na nichž má být provozována těžba, je pak nezbytnou náležitostí plánu otvírky, přípravy a dobývání, bez které nemůže být hornická činnost povolena. [33] Za současné právní úpravy se pojmy „ohrožený“ a „dotčený“ vztahují ke dvěma odlišným institutům, které slouží k ochraně zájmů fyzických a právnických osob v různých situacích. Jak již bylo uvedeno výše, dotčenost se vztahuje k vymezení okruhu účastníků správního řízení, ohroženost k povinnosti řešení střetu zájmů. Podle ustálené judikatury se dotčenost zájmů neomezuje pouze na osoby, které vlastní nemovitost v dobývacím prostoru. Je totiž zřejmé, že důsledky povolené hornické činnosti nejsou omezeny jen na stanovený dobývací prostor, řada důsledků povolované činnosti dobývací prostor přesahuje (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2007, čj. 11 Ca 303/2005-29, č. 1329/2007 Sb. NSS, či již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 36/2009-123). Dotčením lze rozumět především dotčení hlukem, prachem, vibracemi a dalšími imisemi. Imisemi se dle § 1013 občanského zákoníku obecně rozumí výkon vlastnického práva, kterým se zasahuje do cizího vlastnického nebo jiného práva nad míru přiměřenou místním poměrům a který podstatně omezuje obvyklé užívání pozemku (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 36/2009-123). U ohrožení musí existovat reálná, důkazy podložená, hrozba vzniku újmy, která znamená podstatné snížení některého z užitných parametrů předmětné věci (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 21/2007-191). [34] Z uvedeného vyplývá, že ohrožení zájmů představuje zásah větší intenzity než dotčení, a to ve vztahu k významu způsobené újmy. Tento závěr podporuje i odborná literatura, dle které je kritériem pro stanovení povinnosti uzavřít dohodu o střetu zájmů intenzita zásahu, která musí dosahovat stupně ohrožení. Za ohrožený je objekt či zájem považován tehdy, hrozí-li v důsledku hornické činnosti jeho zničení, poškození nebo snížení některého z jeho užitných parametrů. Intenzitu zásahu je třeba zjišťovat v konkrétním případě znaleckými posudky zpracovanými znalci se specializací na důlní měřictví a vlivy poddolování. Při zpracování posudku či následně při jeho hodnocení lze rovněž podpůrně vycházet z technické normy ČSN 73 0039 „Navrhování objektů na poddolovaném území“ (Vícha, O. Horní zákon. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2017, § 33, právní informační systém ASPI). Nejvyšší správní soud se naopak neztotožnil s jiným doktrinárním názorem (odůvodněným odkazem na obecný jazykový význam obou slov), že „[r]ozdíl mezi pojmy ‚dotčený‘ a ‚ohrožený‘ nespočívá v intenzitě vlivu vůči určitému objektu nebo zájmu, ale v míře pravděpodobnosti, že k vlivu dojde, případně že již k vlivu došlo“ (Závěrečná zpráva projektu P č. 63–08, Ústav státu a práva AV ČR, Praha, říjen 2010, s. 73–74, dostupná na www.cbusbs.cz; obdobně též Vícha, O. Zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2017, § 18, právní informační systém ASPI). Závěr spočívá na tvrzení, že pojem „dotčený“ vyjadřuje skutečnost, že k určitému vlivu dojde s pravděpodobností hraničící s jistotou nebo že již k němu došlo. To je však v rozporu s předchozími závěry Nejvyššího správního soudu, že „[k] tomu, aby právnická či fyzická osoba měla postavení účastníka správního řízení, je dostačující pouhý předpoklad existence dotčení jejích práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, které mohou být povolením dotčeny. Protože postačuje pouhá možnost dotčení práv, je nutné jako s účastníkem řízení jednat s každým, u něhož nebude možné nade vší pochybnost jednoznačně vyloučit, že jeho vlastnická nebo jiná práva nemohou být za žádných okolností povolením dotčena“ (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 36/2009-123 či rozsudek ze dne 18. 11. 2015, čj. 8 As 98/2015-46, č. 3361/2016 Sb. NSS). Obdobně též Ústavní soud konstantně připomíná, že jediným ústavně konformním výkladem pojmu „dotčení vlastnických a jiných práv“ pro vymezení účastenství dle stavebního zákona je výklad extenzivní (nálezy ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, č. 79/2005 Sb. ÚS, či ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb.). Pro určení okruhu účastníků řízení tedy postačuje, že osoba může být potenciálně zasažena imisemi z povolované činnosti, rozhodně není třeba „pravděpodobnosti hraničící s jistotou“. Naopak i kritérium ohrožení vyžaduje, aby hrozba byla vzhledem ke konkrétním podmínkám v území reálná. [35] Jak správně uvedl již krajský soud, předpokladem řešení střetu zájmů podle § 33 odst. 1 horního zákona je spolehlivé zjištění toho, které pozemky jsou ohroženy využitím výhradního ložiska (rozsudek čj. A 5/2003-1). Vyřešení střetu zájmů se netýká jen pozemků a nemovitostí, na kterých bude hornická činnost prováděna. Povinnosti vyřešení střetu zájmů v území se nelze vyhnout tím, že se hornická činnost na některých pozemcích nepovolí (již zmiňovaný rozsudek čj. 7 A 133/2002-33 či ze dne 11. 12. 2008, čj. 7 As 21/2007-191). S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že okruh osob, se kterými musí těžební organizace před podáním žádosti o povolení hornické činnosti uzavřít dohodu o střetu zájmů dle § 33 horního zákona, bude záležet na konkrétních geologických a jiných podmínkách v území. Za tím účelem bude zpravidla třeba vyhotovit komplexní znalecký posudek, případně okruh ohrožených zájmů vyhodnotit a odůvodnit na základě odborných znalostí a předchozích zkušeností těžební organizace. Při nedostatečném vyhodnocení podmínek v území se nicméně těžební organizace vystavuje riziku, že bude dle § 17 odst. 3 zákona o hornické činnosti vyzvána k doplnění dohody o střetu zájmů (ať již na návrh opomenuté osoby či z úřední povinnosti správního orgánu) či že bude výsledné povolení hornické činnosti zrušeno soudem. Opomenutá osoba má totiž jako účastník řízení (k širšímu okruhu účastníků řízení než osob, jejichž zájmy jsou ohroženy, viz předchozí bod) možnost namítat, že jsou její zájmy povolovanou hornickou činností ohroženy ve smyslu § 33 horního zákona a že s ní nebyla uzavřena dohoda o řešení střetu zájmů. V takovém případě bude na správním orgánu, aby buď sám na základě svých odborných znalostí a zkušeností přezkoumatelným způsobem vymezil okruh osob, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy, nebo aby ustanovil znalce, který na základě všech aspektů řešeného území posoudí, jaké zájmy mohou být danou činností ohroženy (náklady na znalecké posouzení ponese dle § 18 odst. 2 horního zákona i v takovém případě žadatel). Na základě tohoto odborného posouzení pak správní orgán rozhodne, se kterými osobami nebyl v rozporu s § 33 horního zákona střet zájmů vyřešen, své rozhodnutí řádně odůvodní a případně vyzve žadatele o povolení hornické činnosti k doplnění podkladů žádosti dle § 17 odst. 3 zákona o hornické činnosti. Provedené posouzení správního orgánu může následně přezkoumat soud. [36] Lze tedy shrnout, že dohoda o vyřešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona je institutem specifickým pro oblast horního práva, které se vyznačuje značnou rizikovostí povolovaných činností a intenzivními zásahy do širokého okolí (nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 54/05, č. 265/2008 Sb.). Povolování hornické činnosti proto kromě standardních institutů ochrany zájmů, jako je účastenství v řízení, předpokládá i povinnost těžební organizace před zahájením samotného řízení konsenzuálně vyřešit konflikt s osobami, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy. Dohodě s osobami, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy, se nelze vyhnout tím, jak nesprávně namítá stěžovatel, že těžební organizace jednostranně navrhne ochranné opatření, které má ohroženou osobu před hornickou činností údajně chránit. Institut řešení střetu zájmů tak představuje poměrně silnou zbraň osob, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy. Ty jsou sice do určité míry limitovány soukromoprávními pravidly týkajícími se předsmluvní odpovědnosti, mají však v zásadě neomezené právo uzavření dohody o řešení střetu zájmů odmítnout. Pokud k dohodě nedojde, je těžební organizace značně omezena v plánované hornické činnosti. Obecně sice připadá v úvahu postup dle § 33 odst. 3 horního zákona, rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu o řešení střetu zájmů v území nemůže mít nicméně (s ohledem na výslovný záměr zákonodárce odstranit z horního zákona institut vyvlastnění) charakter vyvlastnění či podstatného omezení vlastnických práv. Nejvyšší správní soud proto musí přisvědčit stěžovatelce, že okruh osob, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy ve smyslu § 33 odst. 1 horního zákona, je třeba vykládat restriktivně, nikoliv však tak, že se okruh osob, jejichž zájmy budou hornickou činností ohroženy, zúží pouze na osoby, na jejichž pozemcích bude hornická činnost probíhat. Institut řešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona musí představovat ochranu už proti obvyklému (ve smyslu předvídatelnému) běhu věcí při provádění hornické činnosti, který přes akceptovatelnou míru zasahuje zájmy jiných osob. Hrozba újmy musí být vzhledem k podmínkám v okolí reálná a její intenzita musí být srovnatelná se zničením, poškozením či podstatným snížením některého z užitných parametrů daného objektu. Dohoda o střetu zájmů se může kromě ochrany věcných práv týkat i jiných absolutně chráněných statků jako zdraví a život. Míru ohrožení jednotlivých zájmů v konkrétním případě je třeba stanovit na základě odborného posouzení konkrétních podmínek v území. Na kvalitu odborného posouzení je třeba klást vzhledem k významu proti sobě stojících zájmů přísné nároky. Excesy z obvyklého běhu věcí lze řešit cestou náhrady škody dle § 37 horního zákona se subsidiárním použitím úpravy náhrady škody v občanském zákoníku. V obecné rovině lze zejména odkázat na úpravu škody z provozní činnosti dle § 2924 tohoto zákona či úpravu škody způsobené provozem zvlášť nebezpečným dle § 2925. [37] Nejvyšší správní soud si uvědomuje, že osoby žijící v blízkosti místa, kde má být do budoucna povolen provoz kamenolomu, vnímají povolení hornické činnosti jako závažné narušení jejich dosavadního způsobu života. Musí nicméně trvat na zásadě, že nikdo nemá právo na neměnnost poměrů v území a zakonzervování stávajícího stavu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7 2015, čj. 2 As 37/2015-46, č. 3322/2016 Sb, NSS, či ze dne 12. 3. 2010, čj. 7 As 13/2010-145). Vlastníci nemovitostí jsou bez svého souhlasu povinni strpět určitá omezení, nepřesáhnou-li míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (srov. blíže usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Vlastníci nemovitostí v blízkosti plánované těžby, kteří v nadcházejícím řízení nebudou posouzeni jako osoby, jejichž zájmy mohou být hornickou činností ohroženy, mohou své zájmy přesto bránit jako účastníci řízení o povolení hornické činnosti, kde mohou důsledně dbát na dodržování relevantních právních předpisů jak ze strany těžební organizace, tak i správních orgánů. Námitky stran předpokládaných imisí povolované činnosti musí správní orgán vypořádat a případně zohlednit při stanovení podmínek provozu činnosti či při samotném rozhodování o povolení či nepovolení dané činnosti (srov. § 8 odst. 2 vyhlášky č. 104/1988 Sb.). Pro úplnost lze konstatovat, že je zcela v pořádku, že osoby žijící v okolí plánované těžby vyjádřily svůj nesouhlas prostřednictvím petice adresované svým komunálním zástupcům. Tato petice může mít vliv na rozhodování orgánů samosprávy o tom, jak postupovat při vyjednávání s těžební organizací, pro její zohlednění v řízení o povolení hornické činnosti však chybí zákonný podklad. [38] K námitce týkající se snížení tržní hodnoty nemovitostí v blízkosti povolované hornické činnosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že na řízení o povolení hornické činnosti lze přiměřeně aplikovat ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se tohoto typu námitek v územním a stavebním řízení. Podle této judikatury, má-li vlastník nemovitosti za to, že by určité využití okolního území mohlo způsobit snížení hodnoty jeho nemovitosti, musí si svá práva střežit včas, tj. již v procesu pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace, a snažit se tak zasadit o takovou formu zástavby, kterou považuje pro sebe za přijatelnou. V rámci územního řízení – a stejně tak i v rámci stavebního řízení či řízení o dodatečném povolení stavby – je sice stavební úřad oprávněn a povinen posoudit námitku snížení tržní ceny sousedních nemovitostí, avšak činí tak jen z pozice nástrojů stavebního zákona, tedy zejména z hlediska souladu s územně plánovací dokumentací, s obecnými požadavky na výstavbu a se zájmy chráněnými dalšími předpisy (rozsudek ze dne 12. 3. 2010, čj. 7 As 13/2010-145, ze dne 14. 7. 2011, čj. 1 As 56/2011-133, či ze dne 27. 11. 2014, čj. 5 As 78/2013–55). [39] Správní orgány se tedy v řízení o povolení hornické činnosti s námitkou snížení tržní hodnoty okolních nemovitostí musí vypořádat, pouze však v rozsahu nástrojů tohoto řízení (například při stanovení podmínek povolované činnosti) a s přihlédnutím k tomu, že řízení o povolení hornické činnosti předchází řízení o stanovení dobývacího prostoru, v němž je závazně rozhodnuto, že určitá část území bude používána k dobývání výhradního ložiska určitého nerostu nebo skupiny nerostů (viz § 25 horního zákona). Nejvyšší správní soud nicméně upozorňuje, že vlastník obtěžovaný imisemi, které jsou důsledkem provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen, má dle § 1013 odst. 2 občanského zákoníku právo na úhradu újmy, která mu vznikla v důsledku imisí (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 9. 2017, sp. zn. 22 Cdo 3290/2017). Podle civilistické literatury újma, jejíž odčinění lze žádat, spočívá především ve zmenšení hodnoty nemovitosti. Vlastník dotčeného pozemku se může obrátit na civilní soud, který za pomoci znalce zjistí cenu nemovitosti před zahájením provozu a po něm a (přinejmenším) vyrovná žalobci rozdíl. Újma může rovněž spočívat v tom, že vlastník nemůže z důvodu imisí bydlet ve svém domě a musí si najít bydlení jinde. V takovém případě se lze domáhat náhrady objektivizovaných nákladů na zajištění bydlení přiměřeného tomu dosavadnímu (srov. Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976–1474). Komentář. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 160). [40] V posuzované věci správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí k námitkám, že stěžovatelka nedoložila vyřešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona, konstatoval, že „[v]ztahy k vlastníkům jiných nemovitostí, tedy těch, které nepotřebuje těžební organizace využívat při dobývání výhradního ložiska, ale mohou se na nich např. projevovat negativní vlivy hornické činnosti, neupravuje horní zákon vůbec. Podstata tohoto ohrožení však bude jiná, než ohrožení v případě střetu zájmů […] v případě nemovitosti, u níž se mohou projevit negativní vlivy hornické činnosti, hrozí důlní škoda a těžební organizaci hrozí vznik odpovědnosti za tuto škodu. Jde tedy o vztah ryze soukromoprávní, protože škoda a odpovědnost za škodu jsou instituty soukromého práva.“ Stěžovatel v napadeném rozhodnutí k nevyřešení střetu zájmů doplnil, že „[p]ouhá okolnost, že pozemek Obce Ktiš parc. č. 43/35 v k. ú. Ktiš zasahuje do dobývacího prostoru, nezakládá střet zájmů podle horního zákona. […] Pozemky Obce Ktiš však k výkonu povolené HČ nezbytné nejsou a uskutečnění exploatace ložiska v povoleném rozsahu nebrání. Případný nesouhlas jejich vlastníka nezakládá střet zájmů […] a Obec Ktiš nedoložila žádné právně relevantní důkazy, které by ohrožení prokazovaly.“ Stěžovatel rovněž odmítl, že by se v souvislosti s ochranou zdraví jednalo o střet zájmů dle § 33 horního zákona, a ohledně poklesu tržní ceny nemovitostí odkázal účastníky řízení na postup dle soukromoprávních předpisů. K argumentaci žalobkyně f), že obecní pozemek byl účelově vyňat ze žádosti o povolení hornické činnosti, stěžovatel konstatoval, že „[p]ůsobivé snímky kuriózních situací, které Obec Ktiš přikládá ke svému odvolání, pouze dokreslují, kam až může vést taktizování vlastníka pozemků v případě, že zásah do jeho pozemků je k uskutečnění povoleného záměru nezbytný“. [41] Z uvedeného vyplývá, že, jak již konstatoval i krajský soud, oba správní orgány vyložily a aplikovaly § 33 horního zákona zcela nesprávně. Správní orgány okruh osob, s nimiž je třeba řešit střet zájmů, chybně omezily pouze na vlastníky nemovitostí, na nichž bude hornická činnost prováděna. Správní orgán prvního stupně nadto zcela v rozporu s doslovným zněním zákona konstatoval, že v případě ohrožení nemovitostí a jiných zájmů soukromých osob se jedná o vztahy ryze soukromoprávní povahy, které horní zákon vůbec neupravuje. Nutno rovněž upozornit na nemístnou poznámku stěžovatele uvedenou v napadeném rozhodnutí stran důsledků údajného taktizování vlastníků pozemků. Mají-li určité instituty veřejného práva chránit zájmy dotčených vlastníků, nelze jim v případě jejich uplatnění vyhrožovat faktickým zničením jejich vlastnictví (např. postavením dálnice okolo obytného domu) s pouhým odkazem na to, že daný pozemek je k uskutečnění povolovaného záměru nezbytný. [42] Krajský soud proto zcela správně napadené rozhodnutí zrušil z důvodu, že před rozhodnutím správního orgánu prvního stupně nebyl vyřešen střet zájmů dle § 33 horního zákona, a to nejen pokud jde o ohrožení pozemku parc. č. 43/35 v k. ú. Ktiš, nýbrž i ohledně ohrožení zájmů ostatních osob, což ostatně účastníci řízení setrvale uplatňovali po dobu celého správního řízení. V navazujícím řízení bude správní orgán povinen buď na základě již předložených znaleckých posudků a svých odborných znalostí, nebo na základě nového znaleckého posudku jasně vymezit okruh zájmů a osob ohrožených povolovanou hornickou činností. V rámci svého posouzení řádně popíše konkrétní podmínky v území a jasně stanoví předpokládanou intenzitu zásahu do jednotlivých zájmů. Výsledný okruh osob, jichž se řešení střetu zájmů týká, řádně odůvodní, a to zejména s ohledem na určení hranice, kdy již zásah dosahuje intenzity „ohrožení“. V posouzení správní orgán uvede důvody, na základě kterých dospěl k závěru, že konkrétní osoby nejsou ohroženy hornickou činností ve smyslu § 33 horního zákona. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že toto posouzení je zcela klíčové pro spravedlivé vypořádání protichůdných zájmů v území. Nezbytnou podmínkou vyhovění žádosti o povolení hornické činnosti je doložení vyřešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona v rozsahu náležitě provedeného vymezení okruhu ohrožených zájmů a osob, jejichž zájmy mohou být ohroženy. Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná, že institut řešení střetu zájmů zakotvený v § 33 horního zákona zahrnuje kromě střetu zájmů s fyzickými a právnickými osobami (řešeného v posuzované věci) i řešení ohrožení objektů a zájmů chráněných podle zvláštních předpisů (např. ochrana životního prostředí). [43] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že námitka, že žalobkyně f) byla stěžovatelkou obejita tím, že se žádost o povolení hornické činnosti nevztahuje i na obecní pozemek (parc. č. 43/35 v k. ú. Ktiš), není důvodná. Samotným nepovolením hornické činnosti na určitém pozemku nemůže být jeho vlastník zkrácen na svých právech. Je totiž nepochybné, že jeho vlastnické právo by bylo dotčeno více, jestliže by bylo zatíženo povinností strpět na něm provádění hornické činnosti třetí osobou, byť i za omezujících podmínek, než naopak nepovolením hornické činnosti na těchto pozemcích (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 A 133/2002-33). Uvedené nicméně platí za předpokladu, že daný pozemek opravdu nebude k těžbě využíván, což musí správní orgán posoudit a vypořádat. Po zrušení možnosti vyvlastnění nemovitostí potřebných pro těžební činnost [srov. § 31 odst. 4 písm. b) horního zákona ve znění účinném do 14. 1. 2013] nemůže být hornická činnost povolena na pozemku, k němuž těžební organizace nemá žádná práva. Jedná se však o odlišnou otázku než to, zda je obecní pozemek plánovanou hornickou činností ohrožen.

decision_913.txt

k § 35 a § 66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění zákona č. 322/2016 Sb. V případě vedení volební kampaně prostřednictvím tzv. řetězových e-mailů a sociálních sítí je velmi obtížné alespoň přibližně určit, kolik osob se s ní mohlo seznámit a kdo je jejím původcem. Splnění povinnosti tvrdit a prokázat porušení volebního zákona, které hrubě ovlivnilo výsledek voleb (§ 66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta), je pro navrhovatele výrazně složitější, nežli při zpochybnění tradičních způsobů oslovování voličů. Právní úprava však nemůže vyloučit soudní přezkum i tohoto druhu volební kampaně, neboť ve virtuálním prostředí kampaň zjevně probíhá a v budoucnu lze předpokládat její další rozšíření. Prokázat hrubé ovlivnění voleb je v takových případech možné zejména v případech zjevného a extrémního porušení volebního zákona; navrhovatel je povinen svá tvrzení prokázat co největším množstvím důkazů, byť nepřímých. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, čj. Vol 50/2018-46) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 944/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS a č. 3522/2017 Sb. NSS. Věc: Mgr. Tomáš B. proti 1) Ing. Miloši Zemanovi 2), Ivaně Zemanové a 3) Státní volební komisi o návrh na určení neplatnosti druhého kola volby prezidenta republiky. Návrhem ze dne 6. 2. 2018, doplněným dne 10. 2. 2018, se navrhovatel domáhal určení neplatnosti volby prezidenta republiky podle § 90 odst. 5 s. ř. s. a § 66 zákona o volbě prezidenta republiky. Uvedl, že mělo dojít k velkému množství různých porušení volebního zákona a většina těchto excesů byla závažná. Formování vůle voličů jít k volbám a volit určitého kandidáta bylo patrně ovlivněno šířením nepravd a polopravd, zatajováním původu finančních prostředků k vedení volební kampaně, zneužíváním veřejných prostředků a funkce veřejného činitele pro vedení volební kampaně a obecně nečestným a nepoctivým jednáním odpůrce 1) a jeho podporovatelů. První okruh nezákonností spatřoval navrhovatel v negativní a dezinformační kampani proti Jiřímu Drahošovi, která se šířila zejména prostřednictvím internetu. V rámci této kampaně byly o Jiřím Drahošovi nepravdivě zveřejněny zprávy, že byl spolupracovníkem StB, který byl ke spolupráci donucen kvůli svým homosexuálně pedofilním sklonům. Spolupráce s StB měl využívat k získání zahraničních stáží a krádežím nápadů svých spolupracovníků. Jeho výkony při spolupráci měly být nadstandardní a měl donášet i na své kolegy z pěveckého sboru. Jiří Drahoš byl dále obviněn organizací nazvanou Byzantský katolický patriarchát z toho, že je iluminát, podporuje islamizaci Evropy, zničení evropské křesťanské kultury, čipování a kontrolu každého občana apod. Podle odborníka na kyberbezpečnost Kamila Kopeckého mohly tyto lži ovlivnit až desetitisíce lidí. Po internetu se dále šířila fotografie Jiřího Drahoše a Angely Merklové, jež měla být z tajné schůzky, na které údajně dohodli přijímání uprchlíků do České republiky, případně měla tato fotografie prokazovat, že jsou přátelé sdílející stejné názory na migraci. Fotografie však byla pořízena na chemickém sympoziu v roce 2013. Otázky migrace, která je jednou z nejožehavějších otázek současné české politiky, se týkaly i mnohé další dezinformace. I samotný Miloš Zeman dezinterpretoval obsah výzvy „Vědci proti strachu a lhostejnosti“, která v žádném případě nenabádá k přijímání uprchlíků, nýbrž varuje před jejich dehumanizací. Stejně dezinterpretován byl i obsah příspěvku Jiřího Drahoše na konferenci „Překonávání globálních hrozeb: posilování mezikulturního dialogu, stability a míru“. Tyto nepravdivé informace měly u voličů vyvolat dojem, že Jiří Drahoš podporuje islamizaci České republiky. Dezinformace byly šířeny především prostřednictvím řetězových e-mailů a sociálních sítí, a to v masovém měřítku. K voličům se často tyto informace dostávaly od blízkých osob, což v jejich očích zvyšovalo důvěryhodnost těchto informací. Zároveň se lživé informace objevily i na strojově psaném pamfletu, který se měl objevit v mnoha domácnostech a u vstupu do hlasovací místnosti volebního okrsku č. 1 ve Zlíně. Dezinformace byly podporovány i falešným účtem zřízeným na sociální síti Twitter, který se vydával za oficiální účet Jiřího Drahoše. Navrhovatel ve svém návrhu uvedl odkazy na velké množství článků, které ilustrovaly šířené dezinformace, nebo je naopak uváděly na pravou míru. Navrhovatel dále uvedl, že dává Nejvyššímu správnímu soudu k úvaze, zda bylo čestné, poctivé a obecně souladné se zákonem o volbě prezidenta republiky jednání Jiřího Ovčáčka v rámci volební kampaně. V této souvislosti poukázal na jeho vystupování na TV Barrandov nebo jeho vyjadřování prostřednictvím twitterového účtu. Ani parametry prezidentských debat na TV Prima a TV Barrandov nebyly podle navrhovatele čestné a poctivé, neboť při nich bylo nadržováno odpůrci 1). V doplnění ze dne 10. 2. 2018 navrhovatel uvedl, že další z dezinformací, které o Jiřím Drahošovi kolovaly, je údajné členství Jiřího Drahoše (společně s Miroslavem Kalouskem a Karlem Schwarzenbergem) v Muslimském bratrstvu, které mělo tajně sponzorovat kampaň Jiřího Drahoše prostřednictvím Ústředí muslimských obcí ČR. Vyobrazení Jiřího Drahoše jako osoby vstřícné k migraci dále dle navrhovatele napomohly i články Lucie Provazníkové, které mají přibližně deset tisíc „lajků“ a „sdílení“. Dezinformace byly dále šířeny i prostřednictvím webové stránky https://tadesco.cz, jejíž týdenní návštěvnost je okolo sto tisíc a na které bylo o Jiřím Drahošovi zveřejněno přes padesát článků. Odpůrci 1) a 2) uvedli, že veškeré úvahy navrhovatele odmítají. Jedná se o pouhé subjektivní dojmy navrhovatele nepodložené žádnými relevantními důkazy. Odpůrci 1) a 2) nejsou původci ani šiřiteli žádných z výroků namířených proti Jiřímu Drahošovi, nepřísluší jim proto hodnotit jejich pravdivost. Navrhovatel dle jejich názoru neunesl důkazní břemeno, které ho tíží i ve volebním řízení. Jako důvod neplatnosti voleb nelze akceptovat účty na sociálních sítích a jejich příspěvky, neboť stejným způsobem projevovali své názory i podporovatelé Jiřího Drahoše, a to v nemalém množství negativním způsobem směřující proti odpůrci 1). Volba prezidenta proběhla v souladu se zákonem. Odpůrce 3) ve svém vyjádření uvedl, že se nemůže k namítaným vadám nijak vyjádřit, neboť úkolem Státní volební komise není dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně a jejího financování a nemá tak k těmto okolnostem žádné informace. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyššího správního soudu (…) III.3 Obecná zákonná východiska pro soudní přezkum volby prezidenta republiky a jejich změny [23] Podle § 66 zákona o volbě prezidenta republiky se může „každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem, navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan“, do „7 dnů po vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí“, podáním návrhu na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta. [24] Citované ustanovení bylo od minulé přímé volby prezidenta republiky změněno, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony. Zatímco podle znění zákona účinného do 31. 12. 2016 navrhovatel mohl podat návrh (a soud návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta“, od ledna 2017 je již třeba, aby navrhovatel tvrdil, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Jen pro úplnost lze podotknout, že stejná změna se promítla i do ostatních volebních zákonů. [25] Mezi původním a novým zněním zákona, tedy mezi formulací „mohl ovlivnit“ a „hrubě ovlivnil“ je významový rozdíl. K tomuto rozdílu se Nejvyšší správní soud v návaznosti na předpoklady přezkumu voleb dovozené judikaturou (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS, a ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS) vyjádřil ve svém usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33: „[a]čkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního soudu mohlo dle soudní judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury, neboť pojem ‚hrubé ovlivnění‘ výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich ‚zatemnění‘. Na druhou stranu však nelze ignorovat, že zákonodárce opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb, a to hrubým způsobem.“ Aktuální právní úpravu považuje Nejvyšší správní soud za ústavní (srov. citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 16/2018-33, bod 23). [26] Další obecné východisko k povaze přezkumu voleb popsal Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98: „Obecně vzato by totiž nemělo jít výlučně o to, zda byl porušen volební zákon objektivně či subjektivně, nýbrž je třeba vzít v úvahu okolnosti konkrétního případu a intenzitu a způsob porušení volebního zákona. [...] Nedá se tedy obecně konstatovat, že každé porušení volebního zákona vyvolává (pokud je napadeno) neplatnost voleb, ani že sankcí neplatnosti volby nemůže být porušení volebního zákona postiženo vůbec. Každý případ - jak již bylo uvedeno - je totiž nutno posuzovat a vyhodnocovat nikoliv formálně, nýbrž materiálně: vždy individuálně a s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem ve výše uvedeném smyslu.“ [27] K otázce, zda se nezákonného jednání, které hrubě ovlivnilo výsledek volby, mohla dopustit i třetí osoba a nikoliv pouze jeden z kandidátů, Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato možnost dle ustálené soudní judikatury není vyloučena. Muselo by se však jednat o zcela výjimečný případ (viz výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 526/98). [28] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud (dále též „volební senát“) k posouzení návrhu. III.4 Námitky proti volební kampani Miloše Zemana [29] Zásadní vadu voleb spatřoval navrhovatel v rozsáhlé dezinformační kampani vedené proti Jiřímu Drahošovi. [30] Volební kampaň definuje § 35 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky. Podle tohoto ustanovení jsou volební kampaní jak sdělení ve prospěch kandidáta (pozitivní kampaň), tak sdělení v neprospěch jiného kandidáta (negativní kampaň). Podle § 35 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky musí volební kampaň probíhat „[č]estně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje“. Zároveň platí, že: „Propagace nebo volební agitace šířené prostřednictvím komunikačních médií musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli; to platí obdobně i pro využití velkoplošných zařízení a sdělení v neprospěch kteréhokoli kandidáta na funkci prezidenta republiky. Kandidáti jsou povinni označit svým jménem a příjmením jimi využité prostředky volební kampaně. Registrované třetí osoby jsou povinny jimi využité prostředky volební kampaně označit názvem, zkratkou nebo jménem a příjmením a evidenčním číslem registrované třetí osoby přiděleným Úřadem“ (odstavec 5 citovaného ustanovení; zákon má na mysli Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí). [31] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud v minulosti opakovaně posuzovaly stížnosti týkající se průběhu volební kampaně, a to i v první přímé volbě prezidenta republiky. Z této bohaté judikatury vyplývají pro posuzovanou věc především následující závěry. [32] Smyslem volební kampaně je snaha získat co největší přízeň voličů pro své kandidáty a volební program. V podmínkách demokratického státního režimu a svobodných voleb je obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení pozitivní i negativní kampaně. Negativní kampaň výslovně zmiňuje i zákonná úprava (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Zveřejňování informací o jednotlivých kandidátech a jejich politickém projevu je chráněno svobodou projevu a právem na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod), společně s ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). „Je proto zcela přirozené, že kandidující politické [subjekty] voliče nejen přesvědčují o tom, že právě jejich nabídka je nejlepší, nýbrž zcela legitimně se snaží je i odradit od nabídky svých politických soupeřů“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006 čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). [33] Požadavek na čestnost a poctivost volební kampaně je nutné interpretovat s přihlédnutím k specifickému charakteru volební kampaně, který vyplývá z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry snažícími se získat podporu pro sebe a zároveň podlomit důvěru ke svému soupeři (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 45/2006-17, č. 963/2006 Sb. NSS). Ústavní soud pak k volební kampani ve svém nálezu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, uvedl, že v jejím průběhu „jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci.“ [34] O průběhu volební kampaně i výskytu dezinformací zevrubně informovala média, o čemž svědčí i šíře zdrojů, na které navrhovatel odkázal. Široká veřejnost se tématem dezinformací a lží ve volební kampani zabývala a i prezidentští kandidáti na ně reagovali a vyvraceli je. Nejvyšší správní soud proto považuje volební slogany použité prezidentskými kandidáty i výskyt dezinformací během volební kampaně za obecně známou skutečnost ve smyslu § 121 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Pokud by měl vyslovit závěr, že dezinformace a lži použité při volební kampani ovlivnily výsledek voleb, musel by navrhovatel tvrdit a prokázat mimořádný rozsah těchto lží a dezinformací a s tím spojený dopad na voliče, případně jejich načasování, které by zcela vylučovalo možnost relevantní reakce. [35] Navrhovatelem zmíněné dezinformace o volbách a kandidátech se šířily především prostřednictvím tzv. řetězových e-mailů a sociálních sítí. Je nutno si uvědomit, že se jedná o relativně nové prostředky komunikace, které mají zcela jinou podobu a způsob šíření než např. články v tištěných médiích, plakáty a další „tradiční“ způsoby oslovování voličů. Nemají hmotnou podobu, kterou by bylo možno k určitému časovému okamžiku najisto prokázat, a zejména je obtížné zjistit, kolik osob se mohlo seznámit s jejich obsahem a kdo je jejich původcem. Právě jejich virtuální existence a obtížnost komplexně zmapovat jejich šíření výrazně ztěžuje možnosti navrhovatelů prokázat jejich reálný dopad (o to více za současného zvýšeného důkazního standardu), tj. zda dotyčná zpráva hrubě ovlivnila výsledek voleb, a komu lze její vznik a distribuci přičítat. To ovšem nemůže vést k tomu, aby tato sdělení byla ze soudního přezkumu voleb zcela vyloučena. Je zřejmé, že se jedná o významný zdroj informací, který je a v budoucnu bude při volební kampani rozsáhle využíván. Nelze vyloučit, že by v tomto prostředí, právě díky jeho vlastnostem, mohlo nastat extrémní hrubé porušení zákona, které by bylo důvodem k vyslovení neplatnosti volby. Soudy na druhou stranu nemohou, i s přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem, na unesení důkazního břemene ze strany navrhovatelů zcela rezignovat. Je však třeba připustit, že obsah virtuálních zpráv šířených prostřednictvím sociálních sítí či jiných prostředků internetu, jejich autorství a rozsah působení bude moci navrhovatel dokázat zpravidla pouze důkazy nepřímými. Při jejich posuzování musí soudy s přihlédnutím k uvedeným odlišnostem aplikovat zejména starší judikaturu uvážlivě a přiměřeně. [36] Lze tedy uzavřít, že prokázat hrubé ovlivnění výsledku voleb v důsledku virtuálních informací bude možné pouze ve zcela výjimečných případech, což klade na navrhovatele velké nároky. Soud je povinen přihlédnout ke zvláštnostem takto šířených zpráv, navrhovatel musí svá tvrzení formulovat v souladu s požadavky zákona a podpořit je co největším množství důkazů, byť nepřímých. [37] V projednávané věci navrhovatel popsal pouze obsah mailů i zpráv šířených prostřednictvím internetu. Obsahově tyto zprávy Nejvyšší správní soud hodnotí níže, podstatné je však též, že navrhovatel svá tvrzení nepropojil s tím, jak podle jeho názoru došlo k hrubému ovlivnění výsledku volby. Nejvyšší správní soud opakovaně zdůrazňuje, že tyto souvislosti je navrhovatel povinen popsat, neboť pouhý výskyt negativních jevů při volební kampani nemůže soud vést k vyslovení nezákonnosti voleb. Soud jako nestranný pozorovatel voleb nemůže v jakékoliv míře nahrazovat tvrzení navrhovatele a dovozovat z nich neuvedené souvislosti. Navrhovatel též nemůže důkazní břemeno v podstatné míře přenést na soud. [38] Soud se ztotožňuje s názorem navrhovatele, že řada tvrzení objevujících se o Jiřím Drahošovi se mnoha lidem mohla jevit jako nekorektní, demagogická, či dokonce zjevně lživá. Odkazuje na shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, podle kterého si při hodnocení požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně nelze vystačit pouze s hledisky soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o boj o hlasy voličů a v jejím rámci jsou voličům předkládány často velmi emocionální a vyostřené argumenty, které mají ovlivnit jejich rozhodování. Volební soud není a ani nemůže být tím, kdo hlídá úroveň veřejné debaty a politické soutěže, ani garantem jejich kvality. Tuto pozici zastávají primárně kandidující subjekty a zejména občané jako voliči nakládající svobodně se svým hlasem. Soudní přezkum voleb z důvodu nečestné či nepoctivé volební kampaně nemá za účel její zkvalitňování, ale slouží jako pojistka proti extrémním situacím, které se vymknou ze zákonného a ústavního rámce. [39] Nejvyšší správní soud na rozdíl od navrhovatele považuje při posuzování, zda uvedené extrémní situace při napadené volbě prezidenta republiky nastaly, za důležité, že kandidát Jiří Drahoš měl možnost na dezinformační a lživé útoky reagovat (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, body 40 až 45). [40] Jiří Drahoš měl na každý, byť i neférový, argument v rámci kampaně šanci odpovědět, čehož využil, své postoje vysvětloval a nepravdivé informace vyvracel. A nečinil tak pouze on. Jak už Nejvyšší správní soud uvedl výše, dezinformace byly jedním z důležitých témat prezidentských voleb. Případné lži či nepřesnosti uváděli na pravou míru nejen volebních týmy a jednotliví kandidáti, ale i představitelé médií. Kromě běžného zpravodajství se na tuto činnost zaměřily i občanské projekty, a to jak dlouhodobé (např. demagog.cz nebo navrhovatelem často odkazovaný web manipulatori.cz), tak vzniklé přímo v souvislosti s prezidentskou volbou (např. web popravde.cz). [41] Za takové situace je nutné vycházet z toho, že voliči měli dostatek informací, na základě kterých mohli relevantnost a pravdivost jednotlivých informací posoudit. Jsou to právě voliči, jejichž kritickému posouzení podléhala argumentace užitá všemi aktéry přímých voleb prezidenta republiky, ale i třetích osob, které se do volební kampaně zapojili. Voliči před udělením svého hlasu mohli vyhodnotit nejen obsah volebních prohlášení, ale i úroveň prostředků ve volebním boji užitých a rovněž případné účelové změny názorů jednotlivých kandidátů na jednotlivá témata. Jak už Nejvyšší správní soud uvedl v citovaném usnesení čj. Vol 44/2013-72, „v případech, kdy je namítána nekorektnost vedení volební kampaně některým z kandidátů, musí soud hodnotit nejen jednotlivé skutky (např. dehonestující tvrzení o protikandidátovi, šíření nepravdivých informací, osobní urážky apod.) z hlediska jejich závažnosti a intenzity […], nýbrž také jejich načasování. Lze si tak - v obecné rovině - představit případy, kdy i protiprávní útoky menší intenzity mohou nabýt na významu při hodnocení korektnosti kampaně jako celku, pokud jsou učiněny v době, která protikandidátovi fakticky znemožňuje na ně jakkoliv efektivně zareagovat. Naopak zase může dojít k situaci, že i zjevně závažný ‚faul‘, k němuž však dojde dlouho před hlasováním voličů, volební výsledek výrazněji neovlivní, neboť dotčený kandidát na něj může přiměřeným způsobem odpovědět a v konečném důsledku z toho třeba nakonec i politicky profitovat (podobně viz usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 5/2006-46)“. [42] Pokud navrhovatel namítá, že dezinformační kampaň proti Jiřímu Drahošovi se ho snažila vykreslit jako osobu nakloněnou masivní migraci, islamizování České republiky apod., soud konstatuje, že tento způsob kampaně se sice může jevit jako nevkusný či nekorektní, nicméně nelze jej bez dalšího současně označit za protiprávní. Každá negativní kampaň je zcela přirozeně zaměřena na zdůraznění slabých míst oponenta, byť se jedná o slabá místa třeba i jen zdánlivě. Z tohoto pohledu většina tvrzení navrhovatele spadá právě do této oblasti. Z hlediska právního posouzení celé věci není rozhodující, že tyto výroky byly hrubě zkreslující a dezinterpretovali postoje a výroky Jiřího Drahoše, nýbrž že na tyto výroky mohl Jiří Drahoš a jeho stoupenci reagovat, což také činili. [43] Obdobné závěry platí i pro lživé výroky týkající se údajné spolupráce Jiřího Drahoše s StB či jeho údajnou pedofilii. Takové výroky jsou urážlivé, nevkusné a v rámci čestné a poctivé volební kampaně nemají místo. Je však nutno posoudit, že i na tyto pomluvy měl Jiří Drahoš možnost reagovat (a reagoval), ale zejména navrhovatel nijak neprokázal rozsah a dopad těchto pomluv. Navrhovatel přiložil ke svému návrhu fotografii letáku, který se měl nacházet před jednou z volebních místností ve volebním okrsku č. 1 ve Zlíně. I v jiných volebních stížnostech, které Nejvyšší správní soud k prezidentským volbám obdržel, se objevovala zmínka o tomto letáku; vždy však doložené pouze fotografií shodnou s tou, kterou předložil navrhovatel. Aniž by Nejvyšší správní soud potvrdil či vyvrátil autentičnost letáku, je podstatné, že navrhovatel jím prokázal jeho dopad působením na voliče v jednom volebním okrsku, což je nutno v rámci celorepublikových prezidentských voleb (a vzhledem k jejich výsledku) hodnotit jako zanedbatelné. [44] Nejvyšší správní soud nevyhodnotil jako protizákonné ani jednání tiskového mluvčího prezidenta v průběhu volební kampaně. I v tomto případě měli voliči dostatek času a příležitostí, aby činnost tiskového mluvčího vyhodnotili, a ostatní kandidáti či další političtí aktéři, aby na tyto jeho aktivity poukázali. Vystupování tiskového mluvčího je spjato s úřadem, který zastupuje, a je i jeho vizitkou. Bylo tedy pouze na voličích, aby si vyhodnotili, zda navrhovatelem popsané aktivity tiskového mluvčího prezidenta republiky v médiích a na sociálních sítích do svého rozhodování o příští volbě hlavy státu promítnou, nebo nikoliv. [45] Tvrzení o nadržování odpůrci 1) ze strany TV Prima a TV Barrandov je ze strany navrhovatele spíše konstatováním, bez uvedení souvislosti s porušením zákona a hrubým ovlivněním výsledku volby prezidenta. [46] Nejvyšší správní soud uzavírá hodnocení námitek navrhovatele týkajících se nečestného a nepoctivého vedení volební kampaně s tím, že zprávy šířené ve prospěch i neprospěch jednotlivých kandidátů se staly předmětem společenské debaty. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 13. 2. 2018, čj. Vol 26/2018-23: „Za takové situace je třeba respektovat svobodný výkon volebního práva každým z voličů spojený s jeho odpovědností za vlastní volbu. Jiný přístup by ve svých důsledcích vedl k tomu, že by výsledek volby neurčovali voliči, nýbrž soudci. Tím by však byla popřena povaha České republiky jako demokratického právního státu založená na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v níž je lid zdrojem veškeré státní moci a zdrojem legitimity všech státních orgánů, prezidenta republiky nevyjímaje (čl. 2 odst. 1 Ústavy).“ U žádného ze sdělení, které se stalo součástí volební kampaně odpůrce 1), se navrhovateli nepodařilo prokázat, že by hrubě ovlivnilo výsledek voleb. Soud nezpochybnil, že povaha těchto sdělení a styl kampaně mohla u některých voličů vyvolat výhrady a pochybnosti. Snaha o změnu však v tomto případě nemůže být úspěšná prostřednictvím volebního soudnictví, ale cestou široké společenské debaty o hlubších příčinách volebních výsledků. (…)

decision_914.txt

k § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Dojde-li v průběhu řízení o kasační stížnosti žalovaného správního orgánu proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu ve věci zajištění cizince k ukončení zajištění, nic nebrání tomu, aby bylo toto řízení dle § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zastaveno. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2018, čj. 5 Azs 53/2018-27) Věc: Jesus Natal S. proti Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále jen „OPKPE Praha“) ze dne 9. 5. 2017 byl žalobce podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců zajištěn za účelem správního vyhoštění. Doba zajištění byla stanovena na 90 dnů ode dne omezení osobní svobody. Městský soud v Praze zamítl žalobu proti uvedenému rozhodnutí rozsudkem ze dne 6. 6. 2017, čj. 4 A 55/2017-30. Rozsudkem ze dne 5. 12. 2017, čj. 8 Azs 148/2017-40, zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce. Rozhodnutím OPKPE Praha ze dne 3. 8. 2017 byla podle § 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců prodloužena doba zajištění za účelem správního vyhoštění o dalších 90 dnů. Městský soud zamítl žalobu proti uvedenému rozhodnutí rozsudkem ze dne ze dne 1. 9. 2017, čj. 4 A 89/2017-24. Rozsudkem ze dne ze dne 11. 1. 2018, čj. 9 Azs 304/2017-59, zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce. Rozhodnutím OPKPE Praha ze dne 4. 11. 2017 byla podle § 125 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců prodloužena doba zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění o dalších 90 dnů. I žaloba proti tomuto rozhodnutí byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2017, čj. 1 A 129/2017-25, zamítnuta, přičemž kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku městského soudu projednává Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 4 Azs 255/2017. Dne 21. 11. 2017 podal žalobce žádost o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podle § 129a zákona o pobytu cizinců. Žalovaný žádosti nevyhověl, aniž by ji věcně projednal, neboť dospěl k závěru, že žalobce žádost podal v době, kdy k tomu dle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců nebyl ještě oprávněn, a rozhodl, že se žalobce nepropouští. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni, který ji rozsudkem ze dne 4. 1. 2018, čj. 17 A 159/2017-21, zamítl. Řízení o kasační stížnosti žalobce proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Plzni projednává Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 8 Azs 26/2018. Dne 3. 1. 2018 podal žalobce opětovnou žádost o propuštění ze zajištění, které žalovaný rovněž nevyhověl, aniž by ji věcně projednal, neboť dospěl k závěru, že žalobce žádost podal v době, kdy k tomu nebyl ještě oprávněn. Posledně zmíněné rozhodnutí napadl žalobce žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 31. 1. 2018, čj. 19 A 3/2018-15, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl s ohledem na čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců k závěru, že přestože žádost o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podal žalobce dříve, než po uplynutí lhůty podle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, neboť tak učinil před uplynutím 30 dnů od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2017, kterou projednával Krajský soud v Plzni pod sp. zn. 17 A 159/2017, měl žalovaný žádost žalobce o propuštění ze zařízení věcně projednat, aby bylo respektováno právo žalobce na účinný a pravidelný soudní přezkum jeho zajištění, tedy ve lhůtě, jež umožňuje účinný soudní přezkum zákonnosti zajištění v jeho průběhu. Jestliže totiž žalobce v nyní projednávané věci podal žádost dne 3. 1. 2018 a o jeho předchozí žádosti o propuštění ze zařízení podané dne 21. 11. 2017 žalovaný rozhodl dne 30. 11. 2017 tak, že jí nevyhověl, aniž by ji věcně posoudil, porušil tímto postupem právo žalobce na pravidelný soudní přezkum zákonnosti zajištění ohledně otázky trvání důvodů jeho zajištění. Žalovaný (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku Krajského soudu v Ostravě kasační stížnost, v níž namítal, že soud není oprávněn rozšiřovat přípustnost podání žádosti o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců nad rámec zákona za situace, kdy § 129a zákona o pobytu cizinců jasně stanoví podmínky, za kterých lze takovou žádost podat. Na tom dle stěžovatele nemůže nic změnit ani to, že ani předchozí žádost žalobce nebyla věcně posouzena. Žalobci dle stěžovatele nebylo totiž upřeno právo na řádný soudní přezkum prostřednictvím žalob proti rozhodnutí o zajištění nebo rozhodnutí o prodloužení zajištění. Stěžovatel má za to, že není vinou správního orgánu, že soudy rozhodovaly v takových lhůtách, že žalobce nemohl podat žádost o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podle § 129a zákona o pobytu cizinců. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dne 14. 2. 2018 došlo k jeho propuštění ze zajištění, aniž mu byly sděleny jakékoliv informace o důvodech propuštění nad rámec odkazu na § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti zastavil. Z ODŮVODNĚNÍ: [14] Podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017 „[v] případě, že je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění cizince policie neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně.“ [15] Nejvyšší správní soud se k užití tohoto ustanovení vyjádřil v usnesení ze dne 25. 9. 2017, čj. 3 Azs 243/2017-24, v němž předně konstatoval, že § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, v nyní účinném znění, lze aplikovat pouze v řízeních zahájených po nabytí účinnosti zákona č. 222/2017 Sb., a dále dospěl k závěru, že přestože předmětné ustanovení představuje určité omezení práva na přístup k soudu, za situace, kdy rozhodnutí o zajištění cizince již meritorně přezkoumal krajský soud, nezasahuje do práv žalobce natolik intenzivním způsobem, aby bylo možné dojít k závěru o jeho protiústavnosti. [16] Oproti tomu desátý senát Nejvyššího správního soudu pro případ, kdy mělo být podle obdobného § 46a odst. 9 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zastaveno až řízení o kasační stížnosti ve věci zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, usnesením ze dne 23. 11. 2017, čj. 10 Azs 252/2017-43, řízení přerušil a obrátil se na Soudní dvůr Evropské unie s následující předběžnou otázkou: „Brání výklad čl. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?“ Uvedené řízení o předběžné otázce je Soudním dvorem vedeno pod označením C-704/17, D. H. proti Ministerstvu vnitra. [17] Praxe jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu tedy není ve vztahu k této otázce jednotná, neboť zatímco některé senáty dospívají k závěru, že za situace, kdy došlo k meritornímu posouzení žaloby cizince na úrovni krajského soudu, je uplatnění § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců (či § 46a odst. 9 zákona o azylu) v řízení o kasační stížnosti přípustné (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2017, čj. 3 Azs 319/2017-15, ze dne 23. 11. 2017, čj. 3 Azs 303/2017-36, ze dne 7. 3. 2018, čj. 6 Azs 416/2017-25, či ze dne 13. 3. 2018, čj. 9 Azs 426/2017-26), jiné senáty zdejšího soudu, včetně senátu pátého, v takovýchto případech přerušují řízení, neboť považují za nezbytné vyčkat rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce položené Nejvyšším správním soudem ve věci vedené pod sp. zn. 10 Azs 252/2017 (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2018, čj. 8 Azs 8/2018-20, ze dne 12. 3. 2018, čj. 5 Azs 29/2018-20, či ze dne 20. 3. 2018, čj. 2 Azs 19/2018-49, nebo přímo v řízení o kasační stížnosti žalobce ve věci předchozího rozhodnutí stěžovatele o jeho nepropuštění ze zařízení viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2018, čj. 8 Azs 26/2018-41). [18] Na rozdíl od zmiňovaných případů je ovšem situace v nyní posuzované věci odlišná, neboť nejenže řízení na úrovni krajského soudu již proběhlo, ale krajský soud na základě podané žaloby napadené rozhodnutí žalovaného o nepropuštění žalobce ze zařízení zrušil pro nezákonné posouzení předčasnosti žádosti o propuštění, takže kasační stížnost proti uvedenému rozsudku krajského soudu v daném případě podal právě žalovaný. [19] Za této situace Nejvyšší správní soud neshledal, že by se zastavení řízení o kasační stížnosti žalovaného mohlo jakkoli negativně dotknout práv původně zajištěného cizince, a to zejména jeho práva na účinnou soudní ochranu, neboť ani v případě meritorního rozhodnutí o kasační stížnosti žalovaného by výrok takového rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nemohl postavení žalobce jakkoli zlepšit, pouze, v případě vyhovění kasační stížnosti žalovaného, jeho postavení zhoršit. [20] Nejvyšší správní soud neshledal v této věci ani důvod k přerušení řízení do rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce položené Nejvyšším správním soudem ve věci vedené pod sp. zn. 10 Azs 252/2017, neboť ani případný závěr Soudního dvora o rozporu § 46a odst. 9 zákona o azylu s článkem 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (nová přijímací směrnice), z něhož by pak bylo možné dovozovat obdobný rozpor § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců s článkem 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (návratová směrnice), by nemohl vést dle ustálené judikatury Soudního dvora k přímé aplikaci článku 15 návratové směrnice, a tedy i k nepoužití § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců za situace, kdy by takto přiznaný horizontální přímý účinek směrnice působil v neprospěch žalobce. [21] Právo na účinnou soudní ochranu cizince, mající svůj odraz v článku 15 návratové směrnice, tak nemůže být překážkou aplikace § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců za situace, kdy účinná soudní ochrana již byla žalobci poskytnuta pravomocným rozsudkem krajského soudu, který vyhověl jeho žalobě proti rozhodnutí žalovaného o nepropuštění ze zařízení, a tedy řízení o kasační stížnosti žalovaného by již nemohlo postavení žalobce zlepšit. [22] Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný důvod, proč by § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců neměl být v dané věci aplikován, obzvláště za situace, kdy citované ustanovení výslovně dopadá i na rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení a zároveň nijak nerozlišuje, zda kasační stížnost byla podána žalobcem či žalovaným správním orgánem. [23] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti podle § 47 písm. c) s. ř. s. v návaznosti na § 172 odst. 6 větu třetí zákona o pobytu cizinců zastavil.

decision_915.txt

k § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb. Osoba, jíž poskytuje bydlení, třebas i za úplatu, blízký rodinný příslušník, nemůže nárokovat proplacení nájemného v rámci doplatku na bydlení podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, čj. 10 Ads 386/2017-46) Věc: Jiří Š. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o doplatek na bydlení, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce žije s nezletilým handicapovaným synem v bytě o rozloze 63 m2, který je součástí rodinného domu ve vlastnictví matky žalobce. Za užívání bytu platí na základě nájemní smlouvy ze dne 1. 5. 2015 matce měsíčně nájem ve výši 10 000 Kč, z čehož 3 000 Kč činí zálohy na služby (vytápění bytu), a dále hradí zálohy na elektrickou energii ve výši 1149,63 Kč. Rozhodnutím ze dne 12. 4. 2016 přiznal Úřad práce ČR, krajská pobočka v Brně, žalobci na jeho žádost doplatek na bydlení ve výši 4 150 Kč měsíčně od února 2016. Dne 5. 5. 2016 vydal úřad práce nové rozhodnutí, kterým snížil žalobci doplatek na bydlení na částku 3 717 Kč měsíčně, a to od března 2016. V rozhodnutí vysvětlil, že důvodem snížení doplatku na bydlení bylo přiznání nové dávky - příspěvku na bydlení vypláceného podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Při stanovení výše dávky v rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení, patřícího mezi dávky poskytované podle zákona o pomoci v hmotné nouzi vycházel úřad práce z toho, že má žalobce příjem ve smyslu § 9 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi ve výši 610 Kč (přídavek na dítě), pobírá příspěvek na živobytí ve výši 5 163 Kč a příspěvek na bydlení ve výši 250 Kč. Celkovou částku živobytí žalobce a jeho syna, kterého úřad práce zahrnul do okruhu společně posuzovaných osob, vyčíslil na 5 590 Kč. Úřad práce dále zahrnul do výpočtu odůvodněné náklady na bydlení, pouze však ve výši 4 149,63 Kč. Tuto částku tvořila záloha na odběr elektřiny ve výši 1 149,63 Kč a záloha na služby spojené s užíváním bytu ve výši 3 000 Kč. Nájem ve výši 7 000 Kč (bez záloh na služby), který žalobci účtovala jeho matka za užívání bytu, úřad práce při vyčíslení výše doplatku na bydlení nezohlednil. Podle jeho názoru je stanovené nájemné nemorální a v rozporu s dobrými mravy s ohledem na rodinný vztah pronajímatele a nájemce. Odvolání žalobce proti rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 8. 2016 zamítl. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutím ze dne 15. 11. 2017, čj. 41 A 64/2016-52, rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, neboť z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle krajského soudu nebyly zřejmé všechny důvody, které vedly ke snížení doplatku na bydlení. Správní orgány výslovně nezmínily, že kromě přiznání příspěvku na bydlení se změnila také výše příspěvku na živobytí. Krajský soud se neztotožnil ani s tvrzením správních orgánů, že povinnost žalobce platit matce nájem ve výši 7 000 Kč byla v rozporu s dobrými mravy. Podle jeho názoru bylo možné započítat do odůvodněných nákladů na bydlení nájemné až do výše obvyklého nájemného v místě, kde žalobce se synem žije. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž nesouhlasil s tím, že správní orgány nedostatečně odůvodnily rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení. Stěžovatel přiznal, že správní rozhodnutí neobsahovala doslovnou informaci o tom, že se změnila také výše příspěvku na živobytí, avšak tato skutečnost sama o sobě nemohla být důvodem pro zrušení rozhodnutí. Stěžovatel podotknul, že v rozhodnutí vysvětlil výpočet doplatku na bydlení a součástí rozhodnutí byla také částka vypláceného příspěvku na živobytí, která byla uvedena ve správné výši. Z rozhodnutí tedy jasně vyplývalo, že výše příspěvku na živobytí má přímý vliv na stanovení částky doplatku na bydlení. Změna výše příspěvku na živobytí navíc byla žalobci známa ze samostatného řízení o příspěvku na živobytí. Pokud jde o zahrnutí nájemného mezi odůvodněné náklady na bydlení, poukázal stěžovatel na to, že již v rozhodnutí ze dne 12. 4. 2016 při stanovení doplatku na bydlení nezahrnul do odůvodněných nákladů na bydlení nájem ve výši 7 000 Kč. Tato skutečnost tedy nebyla důvodem pro změnu výše dávky. Stěžovatel se dále neztotožnil se závěrem krajského soudu, že stanovení nájmu mezi žalobcem a jeho matkou nebylo v rozporu s dobrými mravy a bylo možné jej zahrnout do odůvodněných nákladů na bydlení v částce, která je v místě obvyklá. V této souvislosti odkázal na závěry Krajského soudu v Ostravě v rozsudku ze dne 11. 5. 2016, čj. 20 Ad 48/2015-27, podle kterého sice není stanovení nájemného mezi rodinnými příslušníky v rozporu s dobrými mravy, jiná je však situace v případě, že je nastavená výše nájemného s ohledem na sociální a příjmovou situaci nájemce likvidační. Stěžovatel namítl, že doplatek na bydlení je dávkou systému hmotné nouze, který ochraňuje jedince až v okamžiku, kdy není ani za pomoci rodiny schopen zajistit si základní životní potřeby. Rozsudek krajského soudu dále podle stěžovatele blíže nevysvětlil, proč měly správní orgány započítat nájemné ve výši, která je v místě obvyklá. Krajský soud se nevypořádal ani s § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který zohledňuje podíl rodiny na trvání stavu hmotné nouze. Stěžovatel poukázal také na to, že žalobce pobírá příspěvek na živobytí již od ledna 2007, po celou dobu užívá byt v rodinném domě své matky, avšak nájemné ve výši 7 000 Kč si sjednali až od 1. 5. 2015. To svědčí o účelovosti uzavření nájemní smlouvy. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti trval na tom, že správní orgány dostatečně nevysvětlily snížení doplatku na bydlení. Správní orgány by měly při odůvodnění rozhodnutí o odebrání (části) dávky postupovat zvlášť pečlivě. Podle žalobce dále není v rozporu s dobrými mravy, že matka ve starobním důchodu požaduje po svém synovi nájem za užívání bytu. Zákon o pomoci v hmotné nouzi navíc počítá s tím, že správní orgány zohlední pouze nájem, který je v místě obvyklý, což vylučuje účelové navyšování dávky. Opačný výklad podle žalobce vede k nesmyslnému závěru. Žalobce by byl nucen si s handicapovaným synem sjednat (pravděpodobně vyšší) nájemné u cizí osoby a jeho matka by byla současně nucena prodat dům, protože sama ze svého důchodu by se o nemovitost nebyla schopna starat. Právní úprava v § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi nebyla pro danou věc významná, jednalo se o zákonné hledisko pro posouzení hmotné nouze. Stěžovatel smísil zákonná hlediska pro posouzení stavu hmotné nouze a pro následný postup při výpočtu již konkrétní dávky pomoci v hmotné nouzi. Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) [16] Doplatek na bydlení má sociálně slabým osobám garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný příjem alespoň ve výši životního, případně existenčního minima. Tato sociální dávka představuje provedení ústavně zaručeného práva každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Uvedeného základního práva zaručeného v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). [17] Pro vznik nároku na doplatek na bydlení v systému hmotné nouze musí být kumulativně splněny dva předpoklady. Žadatel o doplatek na bydlení musí být osobou nacházející se v hmotné nouzi podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Současně musí splňovat podmínky nároku na doplatek na bydlení v § 33 téhož zákona. V obou případech se zohledňuje výše odůvodněných nákladů na bydlení, které podle § 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi tvoří nájemné (popřípadě obdobné náklady spojené s vlastnickou nebo družstevní formou bydlení), pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu či úhrada prokazatelně nezbytné spotřeby energií. [18] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalobce mohl v nynější kauze uplatnit jako odůvodněný náklad na bydlení nájemné vyplácené jeho matce až do výše obvyklého nájemného v místě jeho bydliště. Podle stěžovatele je nájemné ve výši 7 000 Kč s ohledem na příjmy žalobce likvidační a je v rozporu s dobrými mravy takové nájemné po žalobci požadovat. Žalobce naproti tomu uvádí, že je nemorální přenášet povinnost poskytovat sociální pomoc ze státu na matku žalobce, která je starobní důchodkyní. [19] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že placení nájemného mezi blízkými příbuznými obecně není v rozporu se zákonem ani dobrými mravy. Je však třeba vzít v potaz, že režim dávek pomoci v hmotné nouzi je subsidiární a je nastaven tak, aby z něj čerpaly dávky jen osoby, které se nachází v hmotné nouzi (nebo které se považují za osoby v hmotné nouzi). Tento systém dávek má sloužit k hmotnému zajištění osob až v okamžiku, kdy nelze jejich základní životní potřeby zajistit jiným způsobem. Nelze opomenout, že primárně je každý povinen nejdříve pomoci sám sobě, nemá-li tuto možnost, má mu pomoci rodina. Není bez významu, že předci a potomci mají vzájemnou vyživovací povinnost (§ 910 odst. 1 občanského zákoníku). Vyživovací povinnost a právo na výživné nejsou součástí rodičovské odpovědnosti a jejich trvání nezávisí na nabytí zletilosti ani svéprávnosti (§ 859 občanského zákoníku). [20] Alimentace a vyživovací vztahy jsou projevem rodinné solidarity a jsou funkcí rodiny samé. Je to zákonem uložená povinnost pomoci druhému v materiálním slova smyslu, ocitne-li se ve stavu nouze (viz důvodová zpráva k § 910 občanského zákoníku). Je tedy zřejmé, že „z hlediska sociální pomoci a sociální soudržnosti nejsou vztahy mezi cizími osobami stejné jako vztahy mezi rodiči a dětmi“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, čj. 4 Ads 162/2014-27). Teprve dostane-li se osoba do velkých obtíží, volá na pomoc jiná společenství, a konečně na posledním místě je k pomoci vyzýván stát (srov. Gregorová, Z.; Galvas, M. Sociální zabezpečení. 2. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2000, s. 16; dále srov. v obecné rovině např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2013, čj. 3 Ads 7/2013-31 a ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 Ads 36/2015-36, body 24 a 25). [21] S ohledem na subsidiární charakter dávek pomoci v hmotné nouzi je tedy v odůvodněných případech možné vyloučit z hmotné nouze takové osoby, jejichž příjmy sice nedosahují částky živobytí, avšak žijí v takových sociálních a majetkových poměrech, že je nelogické a nespravedlivé poskytovat jim příspěvek na živobytí z daní ostatních osob. Takové osoby totiž ve skutečnosti nejsou v hmotné nouzi a nepotřebují od státu pomoc nezbytnou pro zajištění jejich základních životních podmínek. Proto podle § 3 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi v odůvodněných případech určit, že osobou v hmotné nouzi není osoba, jejíž celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí mohou i po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení zaručit dostatečné zajištění její výživy a ostatních základních osobních potřeb a toto zajištění lze na ní spravedlivě žádat. Celkovými sociálními poměry se dle § 15 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi rozumí podíl rodiny na trvání stavu hmotné nouze, do kterého se osoba dostala. Při posuzování celkových sociálních poměrů příslušný orgán pomoci v hmotné nouzi posuzuje také využívání jiného než vlastního majetku, které umožňují zpravidla osoby blízké (§ 15 odst. 1 věta druhá zákona o pomoci v hmotné nouzi). [22] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti namítá, že úprava celkových sociálních a majetkových poměrů obsažená v § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi se v nynější věci nepoužije, jelikož slouží pouze jako hledisko pro posouzení stavu hmotné nouze, nikoliv pro stanovení výše konkrétní dávky hmotné nouze. Postup správních orgánů proto prý nemá zákonnou oporu. S tímto tvrzením Nejvyšší správní soud nesouhlasí. [23] Odborná literatura v této souvislosti uvádí, že „[p]ři hodnocení stavu hmotné nouze je zohledňováno, zda by nemohlo dojít k využívání majetku osob blízkých a tím předejít stavu hmotné nouze nebo jej překonat, či určit výši dávky s ohledem na využívání majetku osob blízkých (typicky nájem bytu sjednaný mezi rodiči a dětmi)“ (Beck, P.; Grunerová, I.; Pavelková, M. Zákon o pomoci v hmotné nouzi. Zákon o životním a existenčním minimu. Praktický komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, s. 65, zvýraznění doplněno). S ohledem na zásadu subsidiarity dávek hmotné nouze není možné využívat majetek osob blízkých pouze za účelem předejití stavu hmotné nouze, ale také jeho následného zmírnění. Úkolem úřadu práce při nežádoucím stavu trvající hmotné nouze je ohledně využití majetku osob blízkých výši dávky alespoň individualizovat. Správní orgány proto v nynější kauze byly oprávněny uplatnit hledisko sociálních poměrů rodiny v § 15 odst. 1 nejen při posouzení stavu hmotné nouze žalobce, ale také při samotném určení výše doplatku na bydlení. [24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v oblasti dávek pomoci v hmotné nouzi je třeba zohlednit jejich subsidiární povahu a klást prvotní důraz na zabezpečení v rámci rodiny. V nynějším případě je klíčové, že matka žalobci bydlení poskytla. Žalobcovy příjmy sestávaly z přídavku na dítě ve výši 610 Kč, příspěvku na živobytí ve výši 5 163 Kč a příspěvku na bydlení ve výši 250 Kč. Nájem ve výši 7 000 Kč lze ve vztahu k příjmům žalobce považovat za likvidační. Nejvyšší správní soud má za to, že tento nájem byl v této výši nastaven jen proto, aby žalobce následně uplatňoval vůči státu nárok na doplatek na bydlení. Správní orgány postupovaly správně, pokud tento výdaj nezahrnuly do odůvodněných nákladů na bydlení při výpočtu výše doplatku na bydlení. [25] Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani tvrzení žalobce, že toto řešení je nespravedlivé vůči matce žalobce, která je starobní důchodkyně a nájemné potřebuje k pokrytí nákladů na péči o dům. Matce žalobce svědčí stejně jako žalobci samotnému dávky státní sociální podpory, o které si může požádat, nemá-li dostatečné prostředky k úhradě nákladů na bydlení. [26] Nejvyšší správní soud naproti tomu při posuzování odůvodněných nákladů na bydlení nevzal v potaz tvrzení stěžovatele o účelovosti nájemní smlouvy. Stěžovatel to dovozoval ze skutečnosti, že žalobce pobírá příspěvek na živobytí již od ledna 2007, po celou dobu užívá byt v rodinném domě své matky, avšak nájemné ve výši 7 000 Kč si sjednali až od 1. 5. 2015. Žalobce vysvětlil, že se matka stala výlučným vlastníkem rodinného domu až v roce 2015. Tvrzení stěžovatele o účelovosti nájemní smlouvy nebylo náležitě rozvinuto v odůvodnění jeho rozhodnutí. Pokud měl stěžovatel pochybnosti ohledně existence nájemního vztahu žalobce a jeho matky, mohl si vyžádat další důkazy. (…)

decision_916.txt

k § 9 odst. 6 a odst. 8 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění zákonů č. 91/2011 Sb. a č. 18/2012 Sb. Osoba (byť i podnikatel) se nestala distributorem podle zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, pokud uskutečnila ojedinělý prodej pohonných hmot. Nemohla se proto dopustit správního deliktu dle § 9 odst. 6 a odst. 8 uvedeného zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2018, čj. 10 As 298/2016-24) Prejudikatura: č. 2830/2013 Sb. NSS a č. 3598/2017 Sb. NSS; stanovisko Ústavního soudu č. 1/1996 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96); nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 63/1997 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným C. S. maziva proti Generálnímu ředitelství cel o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Celní úřad pro Jihočeský kraj vydal dne 21. 1. 2016 rozhodnutí, v němž žalobkyni uznal vinnou ze spáchání dvou správních deliktů v jednočinném souběhu nestejnorodém. Žalobkyně měla v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o pohonných hmotách ve znění účinném ke dni 10. 6. 2013, prodat dne 10. 6. 2013 na území České republiky 1 201 litrů motorové nafty společnosti Kámen a písek spol. s r. o., a to bez registrace, čímž byla naplněna skutková podstata správního deliktu zakotveného v § 9 odst. 8 písm. a) zákona o pohonných hmotách. Žalobkyně dále v rozporu s § 3 odst. 3 zákona o pohonných hmotách v dodacím listu ze dne 10. 6. 2013 neuvedla obsah biopaliva v pohonné hmotě vyjádřený v objemových procentech, čímž naplnila skutkovou podstatu správního deliktu způsobem uvedeným v § 9 odst. 6 zákona o pohonných hmotách. Za uvedené správní delikty byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 5 000 Kč. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2016 změnil výrokovou část rozhodnutí celního úřadu tak, že slova „pokuta je v souladu s § 73 odst. 1 zákona o povinném značení lihu splatná ve lhůtě 30 dnů“ nahradil slovy „pokuta je s přihlédnutím k § 39 odst. 1 správního řádu splatná ve lhůtě 30 dnů“ a ve zbývající části výrok rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, jenž rozsudkem ze dne 2. 11. 2016, čj. 50 A 7/2016-42, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud odkázal na § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách s tím, že gramatický výklad tohoto ustanovení předpokládá opakující se činnost, nikoliv jednorázový prodej malého rozsahu. Kromě toho by registrace byla obtížně realizovatelná s ohledem na nutnost předložit v řízení o registraci předepsané doklady, což by nebylo možné zajistit v krátkém časovém úseku v rámci výpomoci obchodnímu partnerovi. Žalobkyně prodala jednorázově motorovou naftu v množství převyšujícím 20 litrů ve smyslu § 4 odst. 5 písm. a) zákona č. 353/2003 Sb. o spotřebních daních, avšak toto ustanovení se týká přenechání minerálních olejů pro osobní spotřebu. Gramatickým i teleologickým výkladem krajský soud dovodil, že distributorem je pouze osoba opakovaně prodávající pohonné hmoty, což žalobkyně není. Nebyla proto povinna se registrovat jako distributor a ze stejného důvodu neměla ani povinnost v dodacím listu pro kupujícího uvést obsah biopaliva v pohonné hmotě. Žalobkyně nebyla distributorem pohonných hmot, proto se ani nemohla dopustit správních deliktů podle § 9 odst. 8 písm. a) a odst. 6 zákona o pohonných hmotách. Proti rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, kterou odůvodnil tím, že pojem distributora a podmínky jeho registrace byly do zákona o pohonných hmotách včleněny novelou provedenou zákonem č. 91/2011 Sb. Jak plyne z důvodové zprávy, důvodem novely byla transpozice směrnic Evropské unie (zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS ) a právní úprava veškerého prodeje pohonných hmot (s výjimkou prodejů na čerpacích stanicích), aby se omezila možnost daňových úniků. Ustanovení upravující pojem distributora bylo novelizováno s účinností od 1. 10. 2013 zákonem č. 234/2013 Sb. Z důvodové zprávy k této novele plyne, že navrhovaná beztrestnost nahodilého prodeje pohonných hmot v objemu do 20 litrů nebyla schválena. Účelem právní úpravy v zákonu o pohonných hmotách bylo nepřipustit beztrestnost nahodilých (výjimečných) prodejů (tj. upravit veškerý prodej), aby byly eliminovány daňové úniky. Krajský soud se zaměřil pouze na gramatický výklad ustanovení zákona, aniž vzal v úvahu teleologický výklad zákona. Žalovaný považoval za nesrozumitelný závěr krajského soudu, že by byl obtížně realizovatelný požadavek registrace s ohledem na krátký časový úsek výpomoci obchodnímu partnerovi. Krajský soud patrně aplikoval na daný případ právní úpravu zákona o pohonných hmotách účinnou až ode dne 1. 10. 2013, kterou byla zavedena povinnost předkládat doklady např. o bezdlužnosti a složit kauci. Avšak ke dni 10. 6. 2013 k registraci postačovalo pouhé oznámení o zahájení činnosti a příslušné živnostenské oprávnění. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [10] Pro danou věc je právně podstatné, zda žalobkyně je, či není distributorem ve smyslu zákona o pohonných hmotách. Je správný závěr krajského soudu, že pokud by jím žalobkyně nebyla, nemohla by se dopustit správních deliktů dle § 9 odst. 8 písm. a) a odst. 6 uvedeného zákona, které jsou vázány na osobu distributora. [11] Podle § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách v rozhodném znění (tj. ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013): „V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou prodeje pohonných hmot na čerpací stanici.“ [12] Podle § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 1. 10. 2013 do 5. 6. 2017: „V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou 1. prodeje pohonných hmot z čerpací stanice, 2. prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona. [13] Podle § 2 písm. l) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 6. 6. 2017: V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou 1. prodeje pohonných hmot z čerpací stanice nebo dobíjecí stanice, 2. prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona, 3. prodeje elektřiny, pokud je její prodejce držitelem platné licence na obchod s elektřinou podle energetického zákona, 4. prodeje pohonných hmot, pokud je jejich prodejce vydavatelem palivové karty a pohonné hmoty byly nakoupeny z čerpací stanice prostřednictvím jím vydané palivové karty.“ [14] Podle § 4a odst. 1 první věty zákona o pohonných hmotách ve znění účinném do 30. 9. 2013: „Distributor pohonných hmot je povinen se před zahájením své činnosti zaregistrovat u celního úřadu místně příslušného podle sídla nebo místa pobytu.“ Nejvyšší správní soud dodává, že tato povinnost registrace je v zákoně ve znění účinném od 1. 10. 2013 stanovena v § 6e odst. 1. [15] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při výkladu zákona je vždy nutno respektovat záměr zákonodárce a jak zákon, tak právní řád ve svém celku je nutno vykládat tak, aby odpovídal rozumnému uspořádání věcí. Pokud je gramatický výklad právní normy v rozporu s teleologickým výkladem normy (tj. výkladem sledujícím účel právní úpravy), je třeba dát přednost výkladu dle účelu, který je právní normou sledován. [16] K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil v řadě nálezů, příp. stanovisek (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, č. 1/1996 Sb. ÚS, a nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval, že „neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“ V nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., uvedl: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“ [17] Obdobně se vyslovil též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, čj. 4 Ads 9/2012-37, č. 2830/2013 Sb. NSS, podle něhož „[p]ro správné posouzení věci je však nutné zohlednit všechny okolnosti případu ve vzájemných souvislostech a aplikovat také ostatní výkladové metody - především výklad teleologický. Ostatně obecně platí, že to zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jak se zdá z jazykového výkladu právního předpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody – především výklad teleologický, logický, systematický a případně historický, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní interpretace a aplikace.“ Užití teleologického výkladu je na místě zejména tehdy, pokud jazykový výklad neposkytuje jednoznačnou odpověď: „Je-li interpretované ustanovení nejasné a je-li současně znám účel, kterého má být tímto ustanovením dosaženo, je třeba z několika jazykově možných výkladových výsledků vybrat právě ten, který je nejlépe uzpůsoben k naplnění tohoto účelu.“ (Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 159). [18] Nejvyšší správní soud uznává, že „[s]oudy musí při své činnosti postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality. Jestliže interpretace právní normy za použití jazykové metody výkladu vede k absurdním výsledkům, je namístě použít další výkladové metody, jako je metoda výkladu teleologického systematického, logického, či historického, které by přiměřeně korigovaly interpretační výsledky plynoucí ze základního, nikoliv však jediného, výkladu jazykového“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108). Výklad zvolený krajským soudem, který se spoléhal zejména na výklad jazykový, však k absurdním výsledkům nevede, a to z následujících důvodů. [19] V dané věci se jedná o interpretaci § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 30. 9. 2013, neboť v tomto časovém období, konkrétně dne 10. 6. 2013, žalobkyně prodala svému obchodnímu partnerovi 1 201 litrů nafty. Definice distributora a jeho povinnost registrace byly do zákona o pohonných hmotách vloženy novelou provedenou zákonem č. 94/2011 Sb. účinnou ode dne 21. 4. 2011. Jak plyne z důvodové zprávy k návrhu tohoto zákona, jeho smyslem byla mj. transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/30/ES do českého právního řádu. Transponovány byly některé povinnosti a definice, které se týkají oblasti uplatňování biopaliv v dopravě. Dále podle důvodové zprávy bylo smyslem novely vytvořit takovou právní úpravu oblasti prodeje pohonných hmot mimo prodejů na čerpacích stanicích, aby byla omezena možnost případných daňových úniků v této oblasti podnikání. Proto novela zaváděla povinnou registraci každého podnikatelského subjektu, který chce podnikat v oblasti prodeje pohonných hmot, na příslušném celním úřadě. K pojmu „distributor pohonných hmot“ důvodová zpráva jen opakuje, že touto osobou je každá osoba, která prodává pohonné hmoty na území České republiky s výjimkou osoby, která prodává pohonné hmoty na čerpací stanici. K nově navrhované povinnosti distributorů se registrovat důvodová zpráva výslovně uvádí: „V oblasti prodeje, především distribuce (velkoobchodu) pohonných hmot dochází v posledních letech k velkým daňovým podvodům z důvodu nepřiznání a nezaplacení daně z přidané hodnoty z objemu těchto obchodovaných paliv, což má především výrazně negativní vliv na státní rozpočet. Neexistuje žádná evidence osob, které prodávají pohonné hmoty touto formou, neboť nákup a prodej pohonných hmot spadá do tzv. volné živnosti.“ [20] Z uvedené důvodové zprávy plyne, že navrhovaná opatření a podmínky mají platit pro podnikatele, tedy osoby, které opakovaně za účelem zisku prodávají pohonné hmoty. Tomu odpovídá i nedokonavý vid použitý v definici distributora obsažené v § 2 písm. j) zákona o pohonných hmotách („prodává pohonné hmoty “) jak ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013, tak i v následujících zněních, neboť na podstatě filosofie tohoto zákona nedošlo k žádným změnám. Z hlediska účelu ani k žádné změně nebyl důvod – smyslem uvedené úpravy bylo upravit vztahy podnikatelů prodávajících v rámci své podnikatelské činnosti pohonné hmoty, nikoliv nutit osoby, které jednorázově prodají pohonné hmoty i eventuálně v zanedbatelném množství jinému (není významné v tomto kontextu, zda by se jednalo o podnikatele či nepodnikající osoby), aby se před realizací takového prodeje registrovaly u celního úřadu a aby v případě prodeje uskutečněného po 30. 9. 2013 musely splnit všechny podmínky uvedeného zákona, tj. mimo jiné požádat o živnostenské oprávnění pro distribuci pohonných hmot § 6a odst. 1 zákona, pro účely registrace prokázaly svou bezdlužnost § 6g odst. 1 písm. a) a § 6h zákona a složily kauci 20 000 000 Kč § 6g odst. 1 písm. e) a § 6i zákona. [21] Na uvedeném závěru nic nemění ani další změna zákona o pohonných hmotách. Skupina poslanců podala návrh novely zákona přijaté později pod č. 234/2013 Sb. s účinností ode dne 1. 10. 2013. Jak plyne z důvodové zprávy, navrhovaná změna (mj. zpřísnění podmínek pro registraci distributorů pohonných hmot) byla vedena s cílem dále snižovat daňové úniky tím, že účelově zakládaným společnostem bude ztížen vstup do odvětví obchodování s pohonnými hmotami, který byl doposud zcela volný a nekontrolovatelný (dosavadní zápis do registru distributorů pohonných hmot byl v podstatě nárokový). [22] Schváleným zákonem č. 234/2013 Sb. byl s účinností od 1. 10. 2013 mj. změněn text § 2 písm. j) (viz původní znění v bodu [11]), který byl ale v původní verzi navrhován v tomto znění: „V tomto zákoně se rozumí distributorem pohonných hmot osoba, která prodává nebo je oprávněna prodávat pohonné hmoty na území České republiky, s výjimkou 1. prodeje pohonných hmot z čerpací stanice, 2. nahodilého prodeje pohonných hmot v množství do 20 litrů, 3. prodeje stlačeného zemního plynu, pokud je jeho prodejce držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona.“ [23] Podle názoru Nejvyššího správního soudu byl navrhovaný bod 2 nadbytečný, neboť i za předchozí právní úpravy byl nahodilý prodej vyloučen z uvedené „distributorské“ regulace. Lze se jen dohadovat, že patrně z tohoto důvodu Hospodářský výbor Poslanecké sněmovny dne 15. 4. 2013 při projednání návrhu zákona uvedený bod 2. s výjimkou nahodilého prodeje pohonných hmot v množství do 20 litrů navrhl vypustit, což se i v dalším legislativním procesu stalo. Toto právní postavení distributora s povinností registrace platilo za právní úpravy zákona o pohonných hmotách ve znění účinném od 21. 4. 2011 do 30. 9. 2013, a platí i doposud. [24] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stejný výkladový přístup použil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 As 50/2017-32, č. 3598/2017 Sb. NSS, ve kterém učinil závěr k výkladu § 114 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, podle kterého „[f]yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb“. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku mj. uvedl, že „[s]kutková podstata správního deliktu, za jehož spáchání byla žalobkyně postihnuta, ve svém gramatickém vyjádření používá vid nedokonavý (tj. kdo ‚poskytuje‘ zdravotní služby bez oprávnění, nikoli ‚poskytne‘). V tomto případě jde o skutkovou podstatu mířící na neoprávněné podnikání ve zdravotnictví. Podnikání je však definováno jako výdělečná činnost vykonávaná na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku).“ [25] Nejvyšší správní soud k uvedenému rozsudku čj. 1 As 50/2017-32 dodává, že stejně tak i povaha správního deliktu podle zákona o pohonných hmotách dopadá pouze na podnikatele provozující soustavnou (opakovanou) výdělečnou činnost. Jen taková osoba je distributorem ve smyslu uvedeného zákona. Je proto správný závěr krajského soudu, že pokud osoba (byť i podnikatel) uskutečnila ojedinělý prodej pohonných hmot, nestala se tím distributorem dle zákona o pohonných hmotách.

decision_917.txt

k § 126 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění k § 31 odst. 2 soudního řádu správního ve znění účinném ke dni 9. 4. 2018 I. Řízení o regresních náhradách podle § 126 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, je řízením ve věci nemocenského pojištění; rozhoduje o nich specializovaný samosoudce (§ 31 odst. 2 s. ř. s.). II. Došlo-li k vyplacení dávky nemocenského pojištění, o jejíž regresní náhradu podle § 126 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, jde, v důsledku zaviněného protiprávního jednání při plnění pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi, přičítá se zavinění jednajícího jeho zaměstnavateli. Této právnické či fyzické osobě tudíž uloží orgán nemocenského pojištění povinnost k zaplacení regresní náhrady. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2018, čj. 8 Ads 98/2016-37) Prejudikatura: č. 3227/2015 Sb. NSS. Věc: Josef F. proti České správě sociálního zabezpečení o nárok na regresní náhradu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce jako řidič linkového autobusu (zaměstnanec) dne 10. 9. 2012 způsobil dopravní nehodu, při níž se mimo jiné zranila cestující H. K., která byla následně v době od 10. 9. 2012 do 17. 3. 2013 v dočasné pracovní neschopnosti. Vinu žalobce za spáchání přečinu obecného ohrožení z nedbalosti uznal Okresní soud v Příbrami rozsudkem ze dne 21. 8. 2013, čj. 4 T 94/2013-323. Nato Okresní správa sociálního zabezpečení Ústí nad Labem vyplatila H. K. za dočasnou pracovní neschopnost dávku nemocenského pojištění (nemocenské) a rozhodla o povinnosti žalobce zaplatit regresní náhradu za tuto vyplacenou dávku podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění. Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem, který ji odmítl usnesením ze dne 13. 3. 2014, čj. 42 Ad 2/2014–22. Uzavřel, že žalobu má projednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Žalovaná brojila proti usnesení krajského soudu kasační stížností. Nesouhlasila se závěrem, že žaloba má být projednána a rozhodnuta v občanském soudním řízení. Institut regresních náhrad obsažený v § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění označila žalovaná za formu kompenzace sui generis odlišnou od institutu náhrady škody podle občanského zákoníku. Zákon o nemocenském pojištění obsahuje podle jejího názoru ucelenou úpravu procesních i hmotněprávních otázek souvisejících s regresní náhradou, není proto nutné analogicky použít úpravu odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku. Žalovaná měla za to, že rozhodnutí o zaplacení regresní náhrady podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění náleží do pravomoci správních soudů podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žalovaná spolu s kasační stížností učinila z opatrnosti návrh na zahájení řízení podle § 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Zvláštní senát zřízený podle citovaného zákona usnesením ze dne 19. 2. 2015, čj. Konf 14/2014-36, odmítl návrh žalované jako předčasný. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost žalované důvodnou rozsudkem ze dne 28. 4. 2015, čj. 8 Ads 51/2014-25. Usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. S odkazem na usnesení zvláštního senátu ze dne 12. 3. 2015, čj. Konf 8/2014-25, uzavřel, že k přezkumu rozhodnutí žalované ve věci regresní náhrady podle zákona o nemocenském pojištění jsou příslušné soudy rozhodující ve správním soudnictví, neboť náhradový vztah podle § 126 zákona o nemocenském pojištění má veřejnoprávní povahu. Krajský soud v Ústí nad Labem věc opětovně posoudil a rozsudkem ze dne 25. 2. 2016, čj. 42 Ad 2/2014-48, žalobu zamítl. Uzavřel, že osobou povinnou k zaplacení regresní náhrady podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění je přímo fyzická osoba, kterou shledal soud nebo správní orgán vinnou z protiprávního jednání, jež zapříčinilo vznik nároku třetí osoby na vyplacení dávky nemocenského pojištění. Podle krajského soudu není rozhodné, že protiprávního jednání se fyzická osoba dopustila při výkonu zaměstnání. Náhradový vztah podle § 126 zákona o nemocenském pojištění je veřejnoprávního charakteru a podle důvodové zprávy k zákonu o nemocenském pojištění je na regresní náhradu nutno pohlížet jako na úhradu vyplacené dávky, nikoliv jako na náhradu škody. Nelze proto použít soukromoprávní úpravu odpovědnosti za škodu, tedy ani § 420 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964. Krajský soud zdůraznil, že v posuzovaném případě byl žalobce rozsudkem Okresního soudu v Příbrami čj. 4 T 94/2013-323 shledán vinným za spáchání přečinu obecného ohrožení z nedbalosti podle § 273 odst. 1 a 2 písm. b) trestního zákoníku. Předpoklady vyplývající z § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění proto podle něj byly naplněny a žalovaná právem požadovala po žalobci regresní náhradu ve výši odpovídající částce, kterou vyplatila poškozené. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nevyřešil dostatečně otázku, kdo je povinným subjektem, vůči němuž má být požadavek na regresní náhradu žalovanou uplatňován. Stěžovatel tvrdil, že nepovažuje náhradový vztah podle § 126 zákona o nemocenském pojištění za „náhrado-škodový“, přesto ale má za to, že se principy, které pro institut náhrady škody platí podle občanského zákoníku, uplatní i na posuzovaný případ. Povinnost uhradit regresní náhradu ve smyslu výše zmíněného ustanovení z toho důvodu stejně jako u náhrady škody dle občanského zákoníku přechází na žalobcova zaměstnavatele. Žalovaná tedy ve svém rozhodnutí nesprávně určila osobu povinnou k regresní náhradě a krajský soud tento nesprávný závěr potvrdil napadeným rozsudkem. Stěžovatel doplnil, že považuje za nelogické, aby za škodu zaměstnance podle občanského práva odpovídal zaměstnavatel a za regresní náhradu podle zákona o nemocenském pojištění sám zaměstnanec. Stěžovatel nakonec poukázal i na skutečnost, že pokud by byl skutečně povinen uhradit regresní náhradu, vyzval by jej ke splnění této povinnosti již Okresní soud v Příbrami v rozsudku čj. 4 T 94/2013-323, jímž jej shledal vinným ze spáchání přečinu obecného ohrožení. Okresní soud v něm však vyslovil, že za škodu způsobenou zaměstnancem odpovídá jeho zaměstnavatel. S ohledem na uvedené má stěžovatel za to, že krajský soud v napadeném rozsudku svými závěry prolamuje zásadu ochrany zaměstnance v pracovně-právních vztazích. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že k povaze náhradového vztahu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění se již vyjádřil zvláštní senát v usnesení čj. Konf 8/2014-15, přičemž dospěl k závěru o jeho veřejnoprávním charakteru. Při výkladu institutu regresní náhrady podle uvedeného zákona proto nelze vycházet z úpravy náhrady škody obsažené v občanském zákoníku. Takový závěr lze podle žalované dovodit i z § 1 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964, který stanoví, že uplatňování práva soukromého je nezávislé na uplatňování práva veřejného. Pokud by žalovaná při výkladu § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění přece jenom použila analogicky úpravu soukromoprávní, ignorovala by princip duality soukromého a veřejného práva, který je v českém právním řádu důsledně uplatňován. Rozhodnutí Nejvyššího soudu, na které žalobce v žalobě odkazuje, je soukromoprávního charakteru a týká se problematiky náhrady škody. Podle žalované však regresní náhrada není škodou ve smyslu § 420 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, ale náhradou vyplacené dávky. Žalovaná konečně poukazuje i na to, že z § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění jednoznačně vyplývá, že povinným k úhradě regresní náhrady orgánu nemocenského pojištění je pouze ten subjekt, který se dopustil protiprávního jednání. Tím je v posuzovaném případě stěžovatel. Jiným subjektům zákon o nemocenském pojištění uhrazení regresní náhrady neukládá. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) [16] Dále se Nejvyšší správní soud musel z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.) zabývat i tím, zda řízení před krajským soudem netrpí vadou zmatečnosti z důvodu nesprávně obsazeného soudu [srov. § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. V souzené věci rozhodoval samosoudce; správní soudnictví však zásadně vychází z koncepce rozhodování ve specializovaných tříčlenných senátech (viz § 31 odst. 1 s. ř. s.). Pouze v taxativně vyjmenovaných věcech je rozhodování svěřeno specializovaným samosoudcům. Tak je tomu i ve věcech nemocenského pojištění (§ 31 odst. 2 s. ř. s.). [17] Zda je nárok na regresní náhradu podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění takovou věcí (nemocenského pojištění), judikatura Nejvyšší správního soudu dosud výslovně neřešila. Za použití teleologického výkladu je však možno dovodit, že ji takto posuzovat lze. Již důvodová zpráva k § 126 zákona o nemocenském pojištění uváděla, že regresní náhrada „je nově ochranným prvkem systému nemocenského pojištění. Regresní náhrada je pojímána jako úhrada vyplacené dávky.“ [18] Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 22. 2. 2017, čj. 3 Ads 284/2016-34, vyslovil, že „ ‚věcí‘ je ve správním řízení vždy hmotné právo nebo povinnost, o níž bylo v řízení jednáno a rozhodováno“ a také, že „v § 31 odst. 2 s. ř. s. zákonodárce jednotlivé kategorie („věci“) rozhodování vymezil v zásadě šířeji, než jak je zpravidla vymezena ‚věc‘ v tom kterém správním řízení“. [19] Regresní náhrady jsou upraveny v hlavě páté, dílu prvním zákona o nemocenském pojištění pojednávajícím o odpovědnosti v pojištění a sankcích (odpovědnost za přeplatek - § 124, krácení nebo odnětí nemocenského - § 125, regresní náhrada - § 126). V samostatném dílu této hlavy jsou pak upraveny správní delikty v pojištění (díl druhý). Ve smyslu výše citované judikatury je v nyní posuzovaném případě třeba „věcí“ rozumět „úhradu vyplacené dávky“. Je zde zřejmá bezprostřední souvislost mezi vyplacenou dávkou nemocenského pojištění a regresní náhradou za ni. Není proto důvodu, aby řízení o úhradě regresní náhrady nebylo z pohledu § 31 odst. 2 s. ř. s. považováno za „věc nemocenského pojištění“. Ve prospěch tohoto závěru lze poukázat i na závěry, k nimž zvláštní senát dospěl v již zmiňovaném usnesení čj. Konf 8/2014-25 (srov. zejména body [50] až [53]). [20] Bezprostřední souvislost a v podstatě podmíněnost regresní náhrady vyplacením dávky nemocenského pojištění tak umožňuje učinit závěr, že řízení podle § 126 zákona o nemocenském pojištění je „věcí nemocenského pojištění“, o níž rozhoduje samosoudce. Tento náhled ostatně koresponduje i právní jistotě účastníků řízení o složení soudu. Jiné pojetí a tříštění režimu řízení o nárocích, právech a povinnostech vyplývajících ze zákona o nemocenském pojištění by postrádalo rozumné důvody. [21] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že řízení o regresní náhradě je třeba jak z hlediska systematického, tak i teleologického považovat za „věc nemocenského pojištění“. Z toho důvodu nedovodil zmatečnost řízení před krajským soudem pro nesprávné obsazení soudu. [22] Nejvyšší správní soud poté posuzoval stěžovatelovu námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, kterou podle obsahu kasační stížnosti spatřuje v nedostatku důvodů. Krajský soud se podle stěžovatele jednak nevypořádal s judikátem Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Odo 1397/2005, na nějž v žalobě odkázal, a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů stěžovatel spatřuje i v tom, že krajský soud při posouzení věci vyšel do značné míry pouze z usnesení zvláštního senátu. Byly-li by tyto výtky opodstatněné a napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nemohl by Nejvyšší správní soud přistoupit k jeho věcnému přezkumu z dalších kasačních důvodů. [23] Uvedené námitce však Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Stěžovateli lze dílem přitakat, že krajský soud argumentaci ve prospěch závěru, že je to stěžovatel, kterému svědčí povinnost zaplatit regresní náhradu, založil i na závěrech obsažených v usnesení zvláštního senátu. Přesto nelze přehlédnout, že na těchto základech vybudoval ucelenou, logickou a zcela srozumitelnou vlastní úvahu, o niž opřel řešení jediné mezi účastníky řízení sporné otázky, která osoba je povinná k zaplacení regresní náhrady. Důvody jeho rozhodnutí tedy nechybí. Krajský soud poskytl v napadeném rozsudku vlastní právní řešení posuzované otázky, proto také nebylo jeho povinností se výslovně vypořádat s rozsudkem Nejvyššího soudu, na nějž stěžovatel v žalobě odkázal. Tímto rozsudkem nebyl krajský soud vázán a nadto v něm Nejvyšší soud řešil jinou právní otázku, a to regresního nároku pojistitele podle § 10 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla). Takovým pojistitelem však žalovaná není [srov. § 2 písm. d) uvedeného zákona] a o aplikaci § 10 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla zde nejde. Napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. [24] Nejvyšší správní soud tudíž mohl přistoupit k posouzení stěžejní sporné otázky, jež byla dle mínění stěžovatele krajským soudem vyřešena nesprávně. Tou bylo, kdo je v nynější věci osobou povinnou k zaplacení regresní náhrady žalované, tedy kdo je věcně pasivně legitimován. (…) [26] Zákon o nemocenském pojištění v § 126 odst. 1 větě první stanoví, že „[t]en, kdo způsobil, že v důsledku jeho zaviněného protiprávního jednání zjištěného soudem nebo správním úřadem došlo ke skutečnostem rozhodným pro vznik nároku na dávku, je povinen zaplatit orgánu nemocenského pojištění regresní náhradu“. [27] Současně podle § 126 odst. 4 zákona o nemocenském pojištění „[p]ovinnost k zaplacení regresní náhrady vzniká na základě rozhodnutí příslušného orgánu nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit tuto náhradu“. [28] Netřeba na tomto místě opakovat, co již obsáhle vyložil zvláštní senát ve zmíněném usnesení čj. Konf 8/2014-25. Náhradový vztah podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění má veřejnoprávní charakter a regresní náhrada je zde pojímána jako náhrada vyplacené dávky, nikoliv jako náhrada škody. Ostatně právě na těchto východiscích stojí i napadený rozsudek. Nejvyšší správní soud v tuto chvíli nemá žádný důvod se od uvedených závěrů odchýlit a již nyní uvádí, že v tomto bodě krajský soud nepochybil. [29] Pro posouzení věci však je nezbytné vzít v potaz i skutečnost, že nárok na dávku nemocenského pojištění zraněné H. K., o jejíž regresní náhradu zde jde, vznikl jako následek jejího úrazu při dopravní nehodě zaviněné stěžovatelem jako řidičem linkového autobusu při provozu tohoto vozidla. Uvedená skutečnost je právně významná a v posuzované věci stěžejní. [30] Odpovědnost za újmu způsobenou provozem vozidla je totiž předmětem právní úpravy v zákoně o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. Právě o případ újmy způsobené provozem vozidla se zde jedná. [31] Uvedené Nejvyšší správní soud zmiňuje proto, že § 6 odst. 4 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla zakládá právo pojištěného, aby za něj pojistitel zaplatil k úhradě mu předepsanou regresní náhradu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění (mající veřejnoprávní povahu), ale i náhradu nákladů vynaložených na zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění (§ 55 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění), jejíž soukromoprávní povaha je naznačena v bodu [65] usnesení zvláštního senátu, stejně jako implicitně plyne z ustálené judikatury Nejvyššího soudu. [32] Jak již zvláštní senát v usnesení čj. Konf 8/2014–25 uvedl, „[n]ároky obsahově úplně stejné mohou býti buď veřejnoprávní, nebo soukromoprávní podle svého odůvodnění, tj. podle toho, o jaký důvod vzniku se opírají“. Oba shora uvedené typy regresních náhrad přitom vycházejí z předpokladu, že k vyplacení dávky (v případě nemocenského pojištění) či k zaplacení nákladů na zdravotní péči (v případě veřejného zdravotního pojištění) došlo v příčinné souvislosti se zaviněným protiprávním jednáním škůdce jako pojištěného z odpovědnosti z provozu vozidla. [33] Jedinou odchylkou, která v této souvislosti vyvstává, je skutečnost, že v případech regresní náhrady vyplacené dávky nemocenského pojištění v souladu s citovaným § 126 odst. 4 zákona o nemocenském pojištění vzniká povinnost k jejímu zaplacení teprve rozhodnutím žalované. Ve veřejném zdravotním pojištění takového rozhodnutí příslušné zdravotní pojišťovny není třeba. [34] Nejvyšší správní soud tyto úvahy uvádí proto, že otázka regresních náhrad ve veřejném zdravotním pojištění již byla opakovaně řešena judikaturou Nejvyššího soudu. Dospěla přitom s poukazem na § 6 odst. 4 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla ve spojení s § 9 odst. 1 téhož zákona k závěru, že „[z]dravotní pojišťovna má proti pojistiteli odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorových vozidel přímý nárok na náhradu nákladů vynaložených na léčení svého pojištěnce zraněného zaviněným protiprávním jednáním při dopravní nehodě“ (viz například rozsudek ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 25 Cdo 1896/2016). [35] V případě regresní náhrady vyplacené dávky nemocenského pojištění však s ohledem na výše zmíněnou odchylku (zákonný požadavek na vydání rozhodnutí o povinnosti zaplatit regresní náhradu podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění) nelze bez dalšího dovodit, že i orgán nemocenského pojištění je oprávněn (stejně jako zdravotní pojišťovna v případě nákladů na zdravotní péči podle § 55 zákona č. 48/1997 Sb.) přímo uplatnit právo na zaplacení regresní náhrady u pojistitele škůdce (pojištěného z odpovědnosti z provozu vozidla). Tomu totiž brání úprava obsažená v § 126 odst. 4 zákona o nemocenském pojištění ve spojení s jeho odstavcem 1, stejně jako dikce § 6 odst. 4 věty druhé zákona o odpovědnosti z provozu vozidla [srov. „[t]o platí obdobně i v případě regresní náhrady předepsané k úhradě pojištěnému podle zákona upravujícího nemocenské pojištění“ – zvýrazněno soudem]. Existence přímého a samostatného vztahu pojistitele odpovědnosti z provozu vozidla a orgánu nemocenského pojištění v případě regresní náhrady dávek nemocenského pojištění obdobně, jako je tomu ve veřejném zdravotním pojištění, ze zákona neplyne. Jinými slovy pojistitele odpovědnosti z provozu vozidla jako osobu povinnou k zaplacení regresní náhrady vyplacené dávky nemocenského pojištění v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podle § 126 odst. 4 zákona o nemocenském pojištění určit nelze. [36] Platí zde, že jsou-li splněny podmínky vyplývající z § 126 zákona o nemocenském pojištění (jak je tomu v souzené věci), má orgán nemocenského pojištění nárok na zaplacení regresní náhrady vyplacené dávky nemocenského pojištění u škůdce. [37] Zbývá tak posoudit, zda tímto škůdcem, tedy subjektem, jehož má na mysli § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění, je vždy pouze konkrétní fyzická osoba, jejíž zaviněné jednání zapříčinilo vyplacení dávky nemocenského pojištění, nebo zda za předpokladu, že se tato fyzická osoba dopustila zaviněného protiprávního jednání jako zaměstnanec v rámci pracovní činnosti pro svého zaměstnavatele, je toto zaviněné protiprávní jednání přičitatelné jejímu zaměstnavateli. [38] I tato otázka již byla vyřešena Nejvyšším soudem v případech nároků na zaplacení regresní náhrady ve veřejném zdravotním pojištění a v tomto ohledu nenachází Nevyšší správní soud důvod se odchýlit od závěrů, k nimž uvedený soud dospěl. Ten v rozsudcích ze dne 18. 5. 2006, sp. zn. 25 Cdo 670/2005, nebo ze dne 24. 9. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2625/2006, jejichž závěry jsou použitelné i nyní, shledal, že „jestliže ten, kdo způsobil škodu při plnění pracovních či služebních úkonů nebo v souvislosti s tím, porušil právní povinnosti zaviněně, přičítá se zavinění právnické či fyzické osobě, která namísto přímého škůdce odpovídá za škodu a která je tak povinna i k náhradě nákladů zdravotní pojišťovny ve smyslu zvláštního ustanovení § 20a zákona č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění (nyní § 55 zákona č. 48/1997 Sb.).“ Sluší se poznamenat, že dikce § 55 zákona č. 48/1997 Sb. a § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění je obdobná. Vychází z předpokladu, že regresní náhrada se vztahuje na plnění, jež bylo poskytnuto (ať již zdravotní pojišťovnou, nebo orgánem nemocenského pojištění) pojištěnci v důsledku zaviněného protiprávního jednání škůdce. [39] Nelze totiž v této souvislosti odhlédnout od skutečnosti, že přímý vztah poškozeného (zde H. K.) a škůdce (zde stěžovatele) je nepochybně vztahem majícím základ v soukromém právu, a tento vztah je vztahem odpovědnosti škůdce za škodu jím způsobenou. K tomu však může dále přistoupit skutečnost, že škůdce (stěžovatel) škodu způsobil při plnění pracovních úkonů pro svého zaměstnavatele. V takovém případě není důvod, aby se neuplatnily závěry, k nimž dospěl Nejvyšší soud ve své judikatuře ohledně přičitatelnosti zavinění za škodu zaměstnavateli škůdce, jež je v době před 1. 1. 2014 (což je i nyní posuzovaný případ), odůvodněna § 420 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964. [40] Z uvedeného vyšel Nejvyšší správní soud i při úvahách o osobě povinné k zaplacení regresní náhrady v souzené věci. Nemá totiž důvod nahlížet na tento primární vztah poškozeného a škůdce jinak, než učinil Nejvyšší soud. Skutečnost, že zákonodárce v souvislosti s nároky vyplývajícími z uvedeného vztahu dále zakotvil samostatnou povinnost k placení dávek nemocenského pojištění (orgánem nemocenského pojištění), resp. k placení jejich regresních náhrad předpisy práva veřejného a že tyto další, navazující avšak samostatné, vztahy, mají veřejnoprávní povahu, ničeho nemění na charakteru onoho primárního vztahu mezi škůdcem a poškozeným. Ten je vztahem samostatným, jehož soukromoprávní povaha nemůže být ani předpisy práva veřejného (o nemocenském pojištění) a veřejnoprávní povahou s ním souvisejících a navazujících vztahů nikterak ovlivněna či dotčena. [41] Na základě těchto úvah Nejvyšší správní soud shledal, že i v případech regresních náhrad dávek nemocenského pojištění, došlo-li ke škodní události zakládající vznik nároku na dávku nemocenského pojištění při plnění pracovních úkonů přímého škůdce (stěžovatele) pro jeho zaměstnavatele, je třeba přičíst toto zaviněné protiprávní jednání přímého škůdce jeho zaměstnavateli. Jak již uvedeno, Nejvyšší správní soud nenachází rozumný důvod, aby se v tomto směru odchýlil od závěrů vyřčených Nejvyšším soudem ve shora citované judikatuře. Ostatně lze poukázat i na obdobnou úvahu, kterou vyslovil v odůvodnění svého rozsudku čj. 4 T 94/2013-323 Okresní soud v Příbrami. [42] Nejvyšší správní soud uzavírá, že pro určení povinného k zaplacení regresní náhrady podle § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění je v souzené věci podstatné, zda stěžovatel jednal pro sebe, nebo zda škodní událost, v důsledku níž byly vyplaceny dávky nemocenského pojištění, svým zaviněným protiprávním jednáním způsobil jako zaměstnanec při plnění pracovních úkonů pro svého zaměstnavatele. Tuto skutečnost je namístě zohlednit při rozhodování, komu bude v souladu s § 126 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění předepsána k úhradě regresní náhrada vyplacené dávky nemocenského pojištění. [43] Jelikož krajský soud a před ním ani žalovaná nevzaly výše uvedené skutečnosti v potaz a nezohlednily, zda stěžovatel jednal (způsobil dopravní nehodu, která zapříčinila vyplacení dávky nemocenského pojištění poškozené) jako zaměstnanec při plnění pracovních úkonů pro svého zaměstnavatele, jsou jejich úvahy o tom, že je to právě stěžovatel, kdo je povinen k zaplacení regresní náhrady, předčasné. Je proto naplněn kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (…)

decision_918.txt

k § 169h odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k § 65, § 82 a § 85 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Usnesení podle § 169h odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.) spočívajícím ve vrácení tiskopisu žádosti o udělení dlouhodobého víza, jež byla podle tohoto ustanovení shledána nepřijatelnou, tudíž není přípustná (§ 85 s. ř. s.), neboť takový úkon je pouze důsledkem usnesení zastupitelského úřadu o nepřijatelnosti žádosti a ochrany se lze domáhat přímo podáním žaloby proti správnímu rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2018, čj. 6 Azs 82/2018-19) Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2050/2010 Sb. NSS, č. 3600/2017 Sb. NSS, č. 3603/2017 Sb. NSS a č. 3687/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 147/2012 Sb. Věc: Duc Duy T. proti Velvyslanectví České republiky v Hanoji o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce, nezletilý, podal prostřednictvím své zákonné zástupkyně (matky) dne 1. 9. 2017 po předchozí registraci v systému Visapoint žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem soužití rodiny. Téhož dne žalovaný usnesením konstatoval, že je žádost nepřijatelná podle § 169h odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť k ní nebyly předloženy některé náležitosti. Toto usnesení bylo v souladu s § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců poznamenáno do spisu. Opis usnesení společně s žádostí o udělení víza převzala ve stejný den matka žalobce. Dne 30. 10. 2017 podal žalobce žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v tom, že „dne 1. 9. 2017 vrátil žalobci žádost o vydání dlouhodobého víza podanou žalobcem u žalovaného dne 1. 9. 2017 jakožto nepřípustnou, tedy mu vrátil tiskopis žádosti a veškeré předložené doklady“. Žalobce v prvé řadě namítal, že odůvodnění usnesení o nepřijatelnosti žádosti je nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje údaj o tom, kterou náležitost žádosti žalobce nepředložil. Žalobce ke své žádosti veškeré potřebné dokumenty předložil. Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 21. 2. 2018, čj. 10 A 190/2017-33. Konstatoval, že žalobce brojí proti úkonu, který byl přímým následkem vydání usnesení o nepřijatelnosti žádosti, které je samostatně přezkoumatelné v řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. Žaloba sice dle svého petitu směřovala proti vrácení nepřijatelné žádosti žalobci, avšak argumentace žalobce se soustředila na usnesení o nepřijatelnosti. Městský soud se zabýval i tím, zda by mohl tento rozpor mezi argumentací a petitem žaloby v řízení odstranit, avšak s ohledem na to, že žaloba proti usnesení o nepřijatelnosti žádosti by byla opožděná, považoval tento postup za zbytečný. Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že o nepřijatelnosti žádosti o udělení víza žalovaný nerozhoduje, pouze zjišťuje skutkový stav. Sdělení o nepřijatelnosti žádosti nelze považovat za rozhodnutí, proti němuž by byla přípustná správní žaloba. Usnesení o této skutečnosti se pouze poznamenává do spisu, avšak žadateli se nedoručuje. Pokud žalovaný stěžovateli předal kopii usnesení, jednal nad rámec požadavků zákona. Ani správní řád nespojuje s oznámením usnesení, které se pouze poznamenává do spisu, účastníku řízení žádné právní následky. Závěr žalovaného o nepřijatelnosti žádosti se tak v právní sféře stěžovatele projevil pouze sdělením o této skutečnosti a vrácením žádosti, což však nejsou rozhodnutí. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. [7] Ustanovení § 169h zákona o pobytu cizinců vymezuje případy, kdy je žádost o udělení pobytového oprávnění nepřijatelná. Podle třetího odstavce tohoto ustanovení „nepřijatelnost žádosti zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána; tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen. Nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen, postupuje se obdobně podle věty druhé.“ [8] Citované ustanovení bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo novelizací provedenou zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 990/0, 7. volební období, www.psp.cz) nahradil institut nepřijatelnosti žádosti dosavadní nepřípustnost žádosti o udělení dlouhodobého víza upravenou v § 53 odst. 3 a 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017. [9] Podle druhého z těchto ustanovení zastupitelský úřad cizinci, který podal nepřípustnou žádost o udělení dlouhodobého víza, vrátil tiskopis žádosti, veškeré předložené náležitosti a správní poplatek; současně jej písemně informoval o důvodech nepřípustnosti žádosti. Tento postup zastupitelského úřadu nebylo možné pro nedostatek formy považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., mohl však představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 tohoto zákona (bod 38 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 7 Azs 227/2016-36, č. 3603/2017 Sb. NSS; srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2017, čj. 6 Azs 236/2016-38 ze dne 4. 4. 2018, čj. 10 Azs 377/2015-25, v nichž byly zásahy vymezené podobně jako nyní v projednávané věci předmětem věcného posouzení). [10] Zákonodárce podle všeho zamýšlel tuto formu zachovat i pro nově zavedený institut nepřijatelnosti žádosti o vízum či povolení k pobytu. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 222/2017 Sb., „pokud je podána nepřijatelná žádost, nepovažuje se řízení o žádosti za zahájené a obdobně jako v případě nesplnění povinnosti osobního podání žádosti se důvod nepřijatelnosti cizinci písemně sdělí a vrátí se listiny, které byly součástí nepřijatelné žádosti. Z hlediska formy se jedná opět o sdělení podle části čtvrté správního řádu. Cílem je tedy zakotvení efektivního postupu správního orgánu pro vypořádání se se zjevnými vadami, jako je např. podání žádosti na nepříslušném zastupitelském úřadu. Nejde však o zavedení postupu nepodléhajícího žádné kontrole, důvody nepřijatelnosti jsou striktně vymezeny zákonem a proti tomuto postupu správního orgánu je možné podat stížnost podle § 175 správního řádu“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). [11] Původní § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců nicméně na rozdíl od § 169h odst. 3 tohoto zákona (ve znění nyní účinném) nepředpokládal záznam do spisu o nepřípustnosti žádosti ve formě usnesení. Městský soud usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců připodobnil k usnesení o odložení věci podle § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 14. 8. 2017. Podle tohoto ustanovení platilo, že „cizinec, který není uveden v právním předpise vydaném podle § 182 písm. e), je povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec státním příslušníkem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží. Usnesení se pouze poznamená do spisu.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomuto ustanovení ve výše citovaném usnesení čj. 7 Azs 227/2016-36 poznamenal, že „autoritativně a závazně určuje, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti; nejde o rozhodnutí, jímž se zahájené řízení o žádosti končí, nýbrž se v něm vyslovuje, že žádné řízení o žádosti nebylo zahájeno, jelikož úkon cizince, který k zahájení řízení měl směřovat, neměl takové účinky. […] rozhodnutí podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím konečným, proti němuž nejsou řádné opravné prostředky v rámci systému veřejné správy přípustné“, a zároveň je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [12] Konstrukce § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců však není zcela shodná se zněním § 169 odst. 15 tohoto zákona ve znění účinném do 14. 8. 2017. Druhé z těchto ustanovení zavádělo jako lex specialis nový důvod pro odložení věci nad rámec těch, s nimiž počítá § 43 správního řádu. Usnesení o odložení věci, respektive rozhodnutí o odvolání proti němu (je-li přípustné, což v případě usnesení podle § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců nebylo – srov. již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 227/2016-36), přitom podléhá soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2010, čj. 3 Ads 128/2009-71, č. 2050/2010 Sb. NSS, a ze dne 26. 4. 2017, čj. 2 Azs 86/2017-23, č. 3600/2017 Sb. NSS). Naproti tomu § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců předpokládá, že Ministerstvo vnitra nebo zastupitelský úřad poznamená do spisu usnesení o tom, že na nepřijatelnou žádost se hledí, jako by nebyla podána, a řízení tak nebylo zahájeno. O odložení věci se již nyní zákon nezmiňuje. Příslušný orgán je zároveň povinen tuto skutečnost, včetně důvodů pro svůj postup, sdělit žadateli a vrátit mu tiskopis žádosti, předložené doklady a správní poplatek, což odpovídá dřívější úpravě v § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Zákonodárce přitom ponechal na uvážení Ministerstva vnitra či zastupitelského úřadu, jakou podobu toto sdělení bude mít – zda se tak stane předáním kopie usnesení o tom, že je žádost nepřijatelná, či ve formě přípisu obsahujícího sdělení, že žádost byla vyhodnocena jako nepřijatelná, a důvod nepřijatelnosti. [13] V jistém smyslu tak lze říci, že § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců je kombinací § 53 odst. 4 a § 169 odst. 15 tohoto zákona ve znění účinném 14. 8. 2017. Jelikož byly úkony podle každého z posledně citovaných ustanovení přezkoumatelné soudem v jiném procesním režimu, musejí nyní soudy zvolit ten, který bude lépe vyhovovat povaze úkonů, které Ministerstvo vnitra či zastupitelský úřad činí v případě nepřijatelné žádosti o pobytové oprávnění. Je přitom třeba zdůraznit, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je subsidiárním žalobním typem a žaloba proti rozhodnutí správního orgánu před ní má přednost (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 2 Aps 2/2007-72, a ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 Aps 4/2011-80, též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS). Existuje-li tedy nějaké rozhodnutí správního orgánu, je třeba správní žalobu zaměřit proti němu a nikoli proti jeho doprovodným, méně formalizovaným úkonům. [14] Proto soudnímu přezkumu podléhá usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců, které je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť autoritativně a závazně určuje, že řízení o žádosti o povolení k pobytu či dlouhodobé vízum nebylo zahájeno a na tuto žádost se hledí, jako by nebyla podána – s konečnou platností tedy rozhoduje o osudu této žádosti (srov. body 37 a 40 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 227/2016-36). Případné vyhovující rozhodnutí správních soudů v řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí by přitom stěžovateli poskytlo bezprostřední a účinnou ochranu, neboť po zrušení tohoto usnesení by byla věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení (respektive v první fázi k opětovnému posouzení přijatelnosti žádosti), v němž by byl vázán právním názorem vysloveným soudem ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). [15] Z těchto důvodů považuje Nejvyšší správní soud za správný názor městského soudu, že stěžovatel pro svou obranu proti vyhodnocení žádosti o dlouhodobé vízum jako nepřijatelné zvolil nevhodný žalobní typ. Městský soud se následně zcela správně zabýval tím, zda by nebylo možné vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby na žalobu proti rozhodnutí, nicméně s ohledem na skutečnost, že stěžovatel podal žalobu až po uplynutí lhůty pro podání žaloby proti usnesení žalovaného, to nepovažoval za nutné. Nejvyšší správní soud tento postup schvaluje. Předmětné usnesení bylo do spisu poznamenáno a jeho kopie byla zákonné zástupkyni stěžovatele předána dne 1. 9. 2017, v souladu s § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 40 odst. 3 s. ř. s. tedy lhůta pro podání žaloby uplynula dne 2. října 2017 (1. 10. 2017 připadl na neděli). Stěžovatel však podal žalobu až dne 30. 10. 2017. Proto i kdyby městský soud vyzval stěžovatele k úpravě žaloby na žalobu proti rozhodnutí žalovaného a stěžovatel by této výzvě vyhověl, musela by být žaloba následně odmítnuta pro opožděnost a výrok rozhodnutí městského soudu by byl stejný jako nyní (obdobně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018, čj. 6 As 357/2017-26, a ze dne 21. 3. 2018, čj. 6 As 402/2017-41). (…)

decision_919.txt

k § 8 odst. 4 a § 92 odst. 5 písm. f) daňového řádu I. Při posuzování, zda se holdingová struktura či její části (v pozici daňového subjektu) dopustily zneužití práva (§ 8 odst. 4 daňového řádu), je třeba zohlednit právní, daňové, ekonomické a popř. též byznysové aspekty posuzovaných transakcí. Jen tak je možné provést ucelenou úvahu o tom, jaký je jejich (hlavní) účel. Skutečnosti týkající se smyslu a účelu transakcí je správce daně povinen prokázat [§ 92 odst. 5 písm. f) daňového řádu]. Každou věc je tedy třeba posoudit přísně individuálně a komplexně, neboť hodnocení, zda se daňový subjekt choval dovoleným způsobem, bude často záviset na detailech konkrétních transakcí a souvisejících okolností. II. Tvrdí-li daňový subjekt více důvodů (účelů) založení holdingu, je namístě, aby daňové orgány dostatečně zjistily skutkový stav ve všech ohledech [§ 92 odst. 5 písm. f) daňového řádu] a dokázaly, že žádný z nabízených účelů ani všechny tyto účely ve své celistvosti nebyly hlavní, resp. dostatečně významné, aby převážily nad účelem daňovým (subjektivní prvek testu zneužití práva). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2024, čj. 10 Afs 16/2023-78) Prejudikatura: č. 687/2005 Sb. NSS, č. 3417/2016 Sb. NSS a č. 4358/2022 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 9/2011 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 433/10); rozsudky Soudního dvora ze dne 21. 2. 2006, Halifax Plc a další (C–255/02), a ze dne 12. 11. 2020, Sonaecom SGPS SA (C–42/19). Věc: FPPV, s. r. o., proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad pro Jihočeský kraj, Územní pracoviště v Českém Krumlově, vydal dne 14. 12. 2020 platební výměr na daň z příjmů fyzických osob vybíranou srážkou podle zvláštní sazby daně, kterým stanovil žalobkyni k přímé úhradě daň ve výši 882 353 Kč za zdaňovací období roku 2016. V odůvodnění platebního výměru finanční úřad konstatoval, že dne 10. 3. 2020 vyzval žalobkyni k podání daňového tvrzení k uvedené dani. Žalobkyně se k výzvě vyjádřila dne 29. 4. 2020 a 19. 6. 2020. Obě podání finanční úřad vyhodnotil jako daňová tvrzení, ve kterých žalobkyně sdělila, že výsledná daňová povinnost je nulová. Finančnímu úřadu vznikly pochybnosti o správnosti, průkaznosti a úplnosti podaného daňového tvrzení, a proto zahájil postup k odstranění pochybností výzvou ze dne 21. 8. 2020. Pochybnosti spočívají v těchto skutečnostech: „v rozporu s § 141 odst. 5 daňového řádu nebyl přiznán ke zdanění rozdíl oproti poslední známé daňové povinnosti z titulu vyplacení podílu na zisku společníkům daňového subjektu [žalobkyně], když je potvrzeno, že podíl na zisku nebyl vyplacen společníkům, ale společnosti KEB EGE Holding s. r. o. [dále jen ‚holding‘], která z vyplaceného podílu na zisku vyplácí společníkům daňového subjektu kupní cenu za převod obchodního podílu, za situace, že založení [holdingu] nemá žádné objektivní vysvětlení, jestliže od svého vzniku dne 26. 7. 2016 nevykonává žádnou relevantní hospodářskou činnost, to vyplývá: • z nevykonávání žádné ekonomické činnosti [holdingu], což vyplývá z opakovaného vyjádření [žalobkyně], • z účetnictví [holdingu], dle kterého není účtováno o žádných hospodářských operacích, • z dokládání jednání o budoucích akvizicích, kde o nutných nákladech spojených s těmito jednáními není v účetnictví [holdingu] účtováno; deklarovaná jednání probíhají s fyzickými osobami v souvislosti s jejich podnikatelskou činností, popř. pod obchodním názvem [žalobkyně], • z časového rozsahu, kdy není žádná ekonomická činnost vykonávána po dobu více než 4 let od založení [holdingu] do současnosti“. V odůvodnění platebního výměru finanční úřad dále rekapituloval, že žalobkyně považovala postup finančního úřadu za nesprávný. Nedopustila se zneužití práva, neboť holding vznikl z následujících důvodů: možnost prodeje podílu Ing. Č., srovnání obchodních podílů společníků na dceřiných společnostech (tj. žalobkyni a společnosti KEB EGE s. r. o.) a s tím související nové nastavení majetku, činnosti a rizik společností, přistoupení nového společníka Ing. K., budoucí akvizice dalších společností. Žalobkyně vysvětlila, že jedním z důvodů založení holdingu byl způsob financování odkupu podílu Ing. Č. ostatními společníky, kteří neměli dostatečné finanční zdroje. Po konzultaci s bankami bylo jedinou možností založení holdingu, který rovněž umožnil „narovnání“ podílů v dceřiných společnostech (tj. podíl na každé z nich je vždy stejný), což do budoucna vylučuje komplikace v případě změn vlastníků (společníků). Podle finančního úřadu však nic nebránilo vyplatit podíl na zisku přímo společníkům, kteří by z něj uhradili odkupovaný podíl Ing. Č. Z důkazů o konzultaci s bankami neplyne, že by byl řešen nebo dokonce bankami doporučován vznik holdingu. Finanční úřad setrval na svém právním názoru a konstatoval, že považuje za nadbytečné provedení svědeckých výpovědí, neboť skutečnosti, jež by měly být zjištěny (především o ekonomické činnosti holdingu), má za prokázané. Finanční úřad v podrobnostech odkázal na svá předchozí sdělení v rámci postupu k odstranění pochybností. Proti platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 2. 2022, čj. 6789/22/5200-10421-705721, zamítl, a potvrdil tak platební výměr. Podle žalovaného žalobkyně formálně splnila všechny podmínky vyžadované právním řádem, avšak její jednání bylo v rozporu s účelem právních norem [zejm. § 19 odst. 1 písm. ze) bodu 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů]. Cílem daného ustanovení je odstranění dvojího zdanění zisků, tedy osvobození převodu zisků mezi propojenými společnostmi a jejich zdanění až u konečného příjemce. Žalobkyně však ustanovení zneužila vytvořením umělých podmínek, aby dosáhla výplaty podílů na zisku společníkům (fyzickým osobám) bez zdanění. Zákonodárce nezamýšlel, že zdanění nebude podléhat výplata obchodních podílů konečnému příjemci, tj. společníkům. V daném případě žalobkyně nastavila situaci, se kterou zákonodárce nepočítal a jež je v rozporu s účelem zákona. Byly tedy naplněny obě podmínky zneužití práva, a to jak objektivní prvek (formální splnění podmínek zákonných ustanovení, ovšem bez dosažení jejich účelu), tak subjektivní prvek, neboť hlavním cílem (převažujícím důvodem transakce) bylo získání výhody ze stanovených pravidel umělým vytvořením podmínek. To bylo umožněno propojeností osob podílejících se na transakci. Žalobu podanou proti uvedenému rozhodnutí Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 16. 1. 2023, čj. 63 Af 5/2022-67. V odůvodnění konstatoval, že dlouhodobý záměr Ing. Č. odejít z dceřiných společností nijak nedokládá ekonomickou racionalitu založení holdingu a transakcí s tím spojených. Podle krajského soudu se nabízely jiné varianty řešení. Holding fakticky odčerpal zisky dceřiných společností, nota bene v téměř shodné výši, jakou měla kupní cena obchodních podílů určená znaleckým posudkem. Podle krajského soudu se žalobkyně v žalobě snažila „podsunout“, že nerozdělený zisk měl podobu „virtuálního zisku“ v podobě zásob či majetku. Finanční prostředky však reálně byly převedeny na účet holdingu ve dnech 22. 8., 23. 8. a 26. 8. 2016. Platba ze dne 26. 8. 2016 je záměrně označena jako „čerpání úvěru“, což neodpovídá jejímu skutečnému původu. Zbylá část kupní ceny obchodních podílů Ing. Č. byla hrazena z úvěru, který měl sloužit na zálohy na výplatu budoucího podílu na zisku a rovněž na nerozdělené zisky z minulých let, pokud ovšem žalobkyně a společnost KEB EGE prokáží, že mají dostatek finančních prostředků na rozdělení dosud nerozdělených zisků z minulých let. Z toho je zřejmé, že i kdyby byla část kupní ceny obchodních podílů Ing. Č. hrazena z úvěrů, stále by šlo o peněžní prostředky z nerozdělených zisků, které byly úvěrem toliko kryty a jejichž faktickou držbu a výši byly dceřiné společnosti povinny prokázat. Jako alternativu při odchodu Ing. Č. krajský soud nabídl možnost rozdělení jeho obchodních podílů mezi ostatní společníky, která podle něj není administrativně náročná. Takto bylo možné „narovnat“ obchodní podíly v obou společnostech a umožnit nabytí obchodních podílů Ing. K. Zbylí společníci mohli ve vztahu k Raiffeisenbank a. s. „zřídit formou směnek zástavní právo na své obchodní podíly, a oprostit tak společnost KEB EGE od ručitelského závazku“. Kupní ceny mohly být financovány z příjmů plynoucích z nerozděleného zisku z minulých let a z bankovního úvěru, příp. mohl být nerozdělený zisk vyplacen Ing. Č., a žalobkyni by tak vznikl budoucí závazek vůči zbylým společníkům. Podle krajského soudu žalobkyně neuvedla nic, co by svědčilo o nutnosti refinancování stávajících úvěrů u UniCredit Bank a. s. Dále krajský soud konstatoval, že jednání daňového subjektu, který nevyužil veškeré prostředky k maximalizaci daňového zvýhodnění, nepředstavuje bez dalšího důkaz o tom, že nebylo zneužito právo. Holding neprováděl expanzi podnikání formou akvizic. Určitou činnost vykonával až od roku 2020, ta však byla toliko administrativní, okrajová, fakticky činnost prováděly dceřiné společnosti, což bylo následně účelově prezentováno jako činnost holdingu. O účelovosti svědčila i skutečnost, že faktická činnost spadala do období ukončení vyměřovacího řízení, a též absence bezhotovostních transakcí na bankovním účtu holdingu. Podle krajského soudu nevěrohodnost účelu transakcí potvrzovalo také tvrzení žalobkyně o tzv. pure holdingu. Holding totiž do roku 2020 žádnou řídící činnost či správu dceřiných společností nevykonával a nekontroloval je. Transakce krajský soud považoval za uměle vytvořenou situaci, jejímž jediným účelem bylo vylákání daňové výhody jak v podobě nezdaněného podílu na zisku v žalobkyni, tak v podobě nulového zdanění příjmů z převodu obchodních podílů bývalých společníků žalobkyně, zejm. Ing. Č. Případný ekonomický efekt v podobě podnikatelské expanze měl pouze druhotnou povahu, tím spíše, že nikdy nebyla uskutečněna. Jednalo se tedy o transakce bez reálného ekonomického významu. Rozpor se smyslem zákona o daních z příjmů krajský soud shledal v tom, že předmětem daně z příjmů byly příjmy z činností a nakládání s majetkem, které sledují racionální účel, a nikoli pouze snížení daňové povinnosti. Mezi kroky žalobkyně a získáním daňové výhody byla příčinná souvislost, neboť bez nich by daňová výhoda nebyla získána. Podmínky zneužití práva byly podle krajského soudu naplněny a daňové orgány zohlednily právní, ekonomické i daňové hledisko. Daň tedy byla žalobkyni vyměřena správně. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítala, že krajský soud „zastřel skutkový stav“, neboť opomněl řadu významných skutečností, jež věcně a časově souvisejí s transakcemi a plynou z nich důvody založení holdingu. Krajský soud nezmínil a nehodnotil osobní ručení společníků za poskytnutý úvěr, stěžovatelkou navrhované důkazy o aktivitách holdingu při sjednávání nových kontraktů, jejichž provedení daňové orgány odmítly, ani se nezabýval spoluprací se společností Cartesy GmbH. Hodnocení dalších důkazů krajským soudem bylo „v rozporu se spisovým materiálem“, např. tvrzení, že transfer peněžních prostředků na účet holdingu byl převodem finančních prostředků z nerozděleného zisku. Krajský soud opomněl, že účet, z něhož byly peněžní prostředky na účet holdingu připsány, náleží přímo bance, která transakci úvěrovala. Sama banka nazvala transfery jako „čerpání úvěru“. Krajský soud toto pojmenování vnímá jako účelové ze strany stěžovatelky, ačkoliv pojmenování a převod měla na starost výhradně banka. Dále stěžovatelka namítala, že krajský soud „ještě znásobil chyby ve skutkovém stavu“, který zjistily daňové orgány. Opomíjené skutečnosti vyvrací hypotézu o zneužití práva a potvrzují, že stěžovatelka jednala logicky a racionálně. Důvody transakcí byly následující: 1. vystoupení Ing. Č. jako společníka najednou, 2. narovnání obchodních podílů v obou společnostech tak, aby byla umožněna jejich snazší převoditelnost, 3. přistoupení Ing. K., nového jednatele, 4. plánované akvizice. Stěžovatelka byla personálně a majetkově propojena se společností KEB EGE, která je výrobní společností (stěžovatelka poskytuje výrobní prostory). Historicky však obě společnosti měly nerovnoměrně rozdělené obchodní podíly. To byl problém vzhledem ke struktuře úvěrů, neboť společnost KEB EGE ručila za úvěr poskytnutý stěžovatelce bankou UniCredit Bank. V praxi tak majoritní společník ve společnosti KEB EGE (Ing. Č. s obchodním podílem 52 %) ručil za celý úvěr stěžovatelky. Není sporu o tom, že Ing. Č. chtěl dlouhodobě ze společností odejít. Další souhrn skutkových okolností už je ovšem sporný. Podle stěžovatelky se dlouhodobě hledal nový společník/investor, který by odkoupil obchodní podíly Ing. Č. To se ukázalo „téměř nemožné“, neboť nastavená struktura byla neperspektivní. Stěžovatelka pro úplnost uvedla, že v průběhu hledání nového společníka se chovala standardně. Například rozhodla o výplatě nerozděleného zisku za roky 2010 a 2011 ve výši 4 444 667 Kč a 388 235 Kč (tyto částky byly řádně zdaněny srážkovou daní). Následně přišel ekonomický ředitel společnosti KEB EGE Ing. K. s tím, že podíly Ing. Č. odkoupí, pokud se narovnají obchodní podíly stěžovatelky a společnosti KEB EGE, zprůhlední se struktura a upraví se ručitelské vztahy mezi společností KEB EGE a stěžovatelkou. Podstatou založení holdingu bylo na počátku vytvoření mateřské a dvou dceřiných společností a restrukturalizace majetkových podílů v dceřiných společnostech a jejich narovnání, aby bylo snazší vstupování společníků do společností. Prvotním problémem byla otázka financování. Společníci ani Ing. K. nebyli schopni navrženou kupní cenu uhradit, a proto oslovili Raiffeisenbank a UniCredit Bank. Ty sdělily, že neposkytují úvěry fyzickým osobám vázané na nákup obchodních podílů. Podle stěžovatelky samotné rozdělení obchodních podílů není administrativně náročné. Stěžovatelka však nesouhlasila s žalovaným, že je ekonomicky racionální provádět postupné odkupy obchodních podílů Ing. Č. podle aktuální finanční situace (což je také v přímém rozporu s vůlí Ing. Č.). Takové jednání neodpovídá běžným transakcím ohledně převodu obchodních podílů a je neracionální. Vlastní prostředky na financování transakce stěžovatelka neměla. Žalovaný svůj závěr o dostatečnosti prostředků stěžovatelky postavil na nesprávné a neodborné interpretaci rozvahy, z níž vyplývalo, že na pasivním účtu nerozděleného zisku měla stěžovatelka zůstatek 5 000 000 Kč (a společnost KEB EGE 17 500 000 Kč). Tyto úvahy převzal krajský soud a o nerozděleném zisku pojednává jako o „volných finančních prostředcích“. Pokud chtěli žalovaný a krajský soud interpretovat účetní výkazy (rozvahu), měli se do nich podívat. Zjistili by, že stěžovatelka evidovala ke konci roku 2015 nerozdělený zisk ve výši 4 441 000 Kč a ke konci roku 2016 ve výši 1 385 000 Kč. Interpretovat pasivní účet způsobem, jak to činili žalovaný a krajský soud, je v rozporu s daňovými předpisy a daňovou teorií. Stěžovatelka vysvětlovala podvojné účetnictví a konstatovala, že žalovaný vykládal pasivní účet (428 – nerozdělený zisk z předchozích období) jako účet aktivní. Jestliže stěžovatelka jako účetní jednotka na straně pasiv na účtu nerozděleného zisku z předchozích období identifikovala částku 5 000 000 Kč (jakkoliv byla špatně), nejednalo se o volné finanční prostředky, nýbrž o vykázaný závazek vůči společníkům plynoucí ze zisku. Stěžovatelka v dané době disponovala následujícími aktivy: 1. pozemky ve výši 1 000 000 Kč, 2. stavby ve výši 34 174 000 Kč, 3. pohledávky z obchodních vztahů ve výši 566 000 Kč, 4. peníze na pokladně ve výši 5 000 Kč, 5. peníze na bankovním účtech ve výši 467 000 Kč. Krajský soud nepodal informaci, kde se volné finanční prostředky stěžovatelky nacházely. Závěr krajského soudu je nesprávný a nepřezkoumatelný. Jedna z možností, která byla realizována, byla restrukturalizace úvěrů poskytnutých bankou UniCredit Bank. Stěžovatelka uzavřela s Raiffeisenbank smlouvy o investičním úvěru. Získané finanční prostředky měly sloužit k vypořádání úvěrů od UniCredit Bank a k vyplacení Ing. Č. Vedle zástavních práv k nemovitým věcem stěžovatelky a obchodním podílům byli společníci (nově vč. Ing. K.) mj. povinni ručit osobní směnkou. V téže době valná hromada stěžovatelky rozhodla o vyplacení nerozděleného zisku. Nedává smysl, aby stěžovatelka s tímto krokem (a rovněž s výplatou podílu na zisku) nevyčkala po založení holdingu a nemaximalizovala tak daňové zvýhodnění, které mělo být podle krajského soudu jejím primárním zájmem. Dne 26. 7. 2016 byl založen holding. Dne 5. 8. 2016 společníci stěžovatelky převedli na holding své obchodní podíly (stejně tak u společnosti KEB EGE) a 19. 8. 2016 bylo rozhodnuto o výplatě nerozděleného zisku. Následně stěžovatelka, Raiffeisenbank a společnost KEB EGE převedly na bankovní účet holdingu peněžní prostředky. Krajský soud nesprávně posoudil dvě z těchto plateb, které provedla Raiffeisenbank a výslovně je označila jako „čerpání úvěru“. Ačkoliv se na názvu platby (resp. znění poznámky) stěžovatelka nepodílela, krajský soud konstatoval, že transakce byla záměrně označena jako „čerpání úvěru“, přestože to neodpovídá skutečnému původu těchto částek. Financování převodu obchodních podílů Ing. Č. bylo zajištěno částečně z vlastních prostředků (cca 11,1 %) a v převažující většině z úvěrů od Raiffeisenbank. Vedlejším nákladem transakce byla úhrada kompenzačního poplatku za předčasné splacení úvěru u UniCredit Bank. Díky popsaným krokům Ing. Č. najednou a kompletně vystoupil ze společností a zároveň byly narovnány obchodní podíly ve společnostech. Do budoucna jsou obchodní podíly snadněji převoditelné, majetková struktura a úvěry jsou přehlednější a naplnily se základní cíle zamýšlené transakce. Stěžovatelka dále uvedla, že holding nevyužil všechny prostředky k úhradě obchodních podílů, ale ponechal na účtu 500 000 Kč. Z nich 26 000 Kč poskytl jako zálohu podílu na zisku Ing. K. (ten ji řádně zdanil), zbytek byl ponechán na účtu na další období a investice. Stěžovatelka nesouhlasila s krajským soudem, podle něhož na bankovním účtu holdingu nebyly do 31. 1. 2021 evidovány žádné bankovní transakce. V roce 2018 byla splacena půjčka ve výši 750 000 Kč vč. úroků, v roce 2019 byla vytvářena větší rezerva na akvizici, v roce 2020 byl uhrazen základní kapitál společnosti TNGeneration s. r. o., později obchodní firma přejmenována na New Human Solution Production s. r. o. (dále jen „TNGeneration“ nebo „NHSP“). V roce 2017 půjčila společnost KEB EGE holdingu částku 750 000 Kč, v roce 2018 půjčil holding stěžovatelce částku 140 000 Kč. Již tím je vyvráceno, že na bankovním účtu nebyly žádné pohyby. Stěžovatelka předložila, popř. navrhla řadu důkazních prostředků o funkčnosti a reálné ekonomické činnosti holdingu, např. poznámky, e-mailovou komunikaci, čestná prohlášení, Letter of Intent (dále jen „LoI“) mezi holdingem a společností Cartesy, doklady o založení NHSP a následné smlouvy o dílo, svědecké výpovědi. Krajský soud se však těmito námitkami „prakticky vůbec nezabýval“, pouze uvedl, že činnost holdingu nelze považovat za expanzi podnikání formou akvizic. Stěžovatelka však jako účel holdingu uváděla „akvizice nebo rozvoj podnikatelských aktivit“. Stěžovatelka navrhla svědky, kteří mohli objasnit, proč nebyly akvizice realizovány, avšak žalovaný odmítl výslechy provést. Ekonomická činnost holdingu se rozvíjela, např. v roce 2017 jednal holding o koupi společnosti SERVIS MK s. r. o., a holdingu byla podána cenová nabídka společností Povltavská stavební společnost s. r. o. na úpravu haly a okolí. V roce 2018 a 2019 proběhla jednání mezi holdingem a společností Cartesy, s níž byla navázána faktická funkční spolupráce a podepsán LoI. Dále stěžovatelka doložila čestné prohlášení pana K. o zvažovaném odkupu společnosti UNOPLEX s. r. o. a e-mailovou komunikaci se společností ZITA KÁJOV s. r. o. týkající se hledání nových prostor. Stěžovatelka v žalobě namítala, že ve vztahu ke společnosti Cartesy předložila e-mailovou komunikaci již z roku 2018 (kterou žalovaný nezohlednil) a současně uvedla, že holding logicky musel vstoupit do jednání, neboť podepsal LoI. Krajský soud tuto námitku „zcela přešel, ačkoliv akcent stěžovatelky na nesprávné hodnocení důkazů je více než zjevný“. Krajský soud se rovněž nezabýval námitkou, že v celém řízení nebyl vyslechnut jediný svědek. Měl-li pochybnosti o tom, zda holding byl aktivní a vyvíjel činnost, měl hodnotit, zda nebylo namístě svědky vyslechnout (viz rozsudky NSS ze dne 21. 3. 2007, čj. 1 Afs 45/2006-55, ze dne 8. 2. 2023, čj. 2 Afs 219/2021-54). Krajský soud nijak nevypořádal skutečnost, že stěžovatelka v důsledku restrukturalizace byla z pohledu daňového zvýhodnění de facto ztrátová, neboť zaplatila kompenzační poplatek vyšší, než je doměřená daň, a zároveň museli společníci uzavřít osobní směnku ve prospěch banky, čímž se zavázali ručit nad rámec holdingu. Dále krajský soud nevypořádal námitku, že Ing. K. nabyl obchodní podíl v holdingu před samotným založením holdingové struktury a za naprosto shodných podmínek jako zbývající společníci (za stejnou cenu, neboť obchodní podíly byly oceněny ve stejné výši, a s ohledem na ručení formou směnky). Jediným rozdílem byla skutečnost, že zbylí společníci dostali za převod obchodního podílu úhradu. Stěžovatelka byla po celou dobu řízení před daňovými orgány a krajským soudem konzistentní ve svých tvrzeních, zatímco žalovaný neustále měnil a doplňoval své závěry, nehodnotil transakci v celém jejím komplexu a odmítal akceptovat argumenty stěžovatelky. Krajský soud převzal závěry žalovaného založené na nesprávně zjištěném a „zatemněném“ skutkovém stavu. Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud překročil svou přezkumnou pravomoc a své závěry učinil na zcela nových úvahách, které žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvedl. Krajský soud tak nahradil činnost daňových orgánů, a dokonce šel nad rámec závěrů žalovaného. Stěžovatelka rovněž namítala, že krajský soud nenařídil jednání (na němž měl provést dokazování podle § 77 odst. 1 s. ř. s.), přestože je k tomu ze zákona povinen. Tím byla stěžovatelka zkrácena na svých právech a byla jí upřena možnost reagovat. Posouzení krajského soudu je k tomu vnitřně rozporné. Podle stěžovatelky žalovaný teprve ve vyjádření k žalobě přišel s hypotézou týkající se srovnatelného převodu podílu pana V. V. v minulosti. V tomto ohledu nebylo v daňovém řízení vedeno dokazování a šlo o nepřípustné rozšíření argumentace ve smyslu § 75 odst. 1 s. ř. s. Přesto stěžovatelka poukazovala na rozdílnost převodu. Pan V. držel podíl toliko ve společnosti KEB EGE, nikoliv ve stěžovatelce, čímž byla celá transakce zjednodušena. Nebylo třeba řešit rovnoměrné rozdělení podílů, neboť podíl byl převáděn pouze mezi dva společníky. Na obchodní podíly nebylo zřízeno zástavní právo smluvní ani nebyl čerpán úvěr od UniCredit Bank. Jednalo se tedy o transakce nesrovnatelné v čase, účelu a rozsahu převodu, zajišťovacích práv aj. Krajský soud dále nově a nesprávně vyložil obsah smluv o investičním úvěru uzavřených mezi stěžovatelkou, resp. společností KEB EGE, a Raiffeisenbank. Účelem úvěrů bylo „použít úvěr poskytnutý dle této smlouvy výhradně k následujícímu účelu: financování povinnosti klienta vyplatit [holdingu] na výplatu budoucího podílu na zisku za rok 2016 (a nerozděleného zisku z minulých období)“. Podmínkou čerpání úvěru nebylo prokázání, že stěžovatelka má dostatečné prostředky k výplatě podílů na zisku ani nerozděleného zisku z minulých období. Pokud by stěžovatelka tyto prostředky měla, logicky by si nemohla, resp. nemusela finanční prostředky půjčit. Podmínkou bylo prokázání, že stěžovatelka je natolik ekonomicky stabilní, že bude schopna závazek vůči Raiffeisenbank splatit a že půjčka neohrozí chod stěžovatelky (a společnosti KEB EGE), a především že bude naplněn test výplaty podílu na zisku – tj. test bilanční, test vlastního kapitálu a test insolvence. Krajský soud mohl vyslechnout zástupce Raiffeisenbank, aby vysvětlil podstatu podmínek čerpání úvěru. Krajský soud navrhl alternativu k provedeným transakcím, aniž ji zasadil do reality. Na trhu neexistuje finanční instrument, jenž by fyzickým osobám umožnil čerpat úvěr k nákupu obchodních podílů. Stěžovatelka by musela postupně po dobu několika let odkupovat obchodní podíl Ing. Č. po částech, což je administrativně náročné. Krajský soud také uvedl alternativu, jak by transakce mohla proběhnout bez založení holdingové struktury. Tyto úvahy by vedly leda k situaci, že by se rozdíly ve výši obchodních podílů ještě zvýraznily. Závěr krajského soudu, že by se Ing. K. vyhnul nerovnoměrnému rozhodování v obou společnostech, je v rozporu se skutečností. Snaží-li se krajský soud dovodit, že podmínky vůči Ing. K. byly vstřícné, je to kvůli tomu, že nikdo jiný neprojevil o převod obchodních podílů Ing. Č. zájem. Daňové orgány a krajský soud mohly vyslechnout Ing. Č. ohledně potenciálních kupců. Stěžovatelka opakovala že bez založení holdingové struktury by nebylo možné restrukturalizovat úvěry UniCredit Bank, narovnat obchodní podíly a rozvíjet ekonomickou aktivitu holdingu. Dále stěžovatelka konstatovala, že není sporu o výkladu pojmu zneužití práva. Sporná byla aplikace v nyní projednávané věci. O minimálním zájmu stěžovatelky na získání daňově osvobozených příjmů svědčily vícenáklady (kompenzační poplatek za předčasné splacení úvěru), provedené dřívější výplaty podílu na zisku v roce 2016, ponechání peněžních prostředků na bankovním účtu holdingu či rozvoj holdingu. Stěžovatelka opakovala, že krajský soud ani daňové orgány neidentifikovaly, kde se měly nacházet volné finanční prostředky (nelze tak interpretovat nerozdělený zisk z minulých let), nadto s ohledem na smlouvy o investičním úvěru je patrné, že měla-li by stěžovatelka volné prostředky, pak by si je nepůjčovala (a v důsledku toho nezřizovala zástavní právo k nemovitým věcem ve prospěch Raiffeisenbank a společníci by nebyli nuceni vystavit osobní směnky). Účel úvěru je jednoznačný, a to „na výplatu budoucího podílu na zisku za rok 2016 a nerozděleného zisku z minulých období“. Krajský soud v případě úhrady podílu na zisku Ing. K. dospěl tak daleko, že „prakticky jednou zdaněné prostředky daní podruhé stejnou srážkovou daní“, aniž by reagoval na námitky stěžovatelky. Podle stěžovatelky, chce-li subjekt ze společnosti „vytáhnout“ nezdaněný příjem, pak tak činí zásadně v maximální možné výši. Není-li tomu tak, pak jsou špatně nastaveny podmínky, nebo je cíl daného jednání zcela odlišný. V této souvislosti stěžovatelka znovu zopakovala, že na účtu holdingu ponechala částku 500 000 Kč a v roce 2016 provedla dvě výplaty podílu na zisku. Krajský soud odhlédl od „právního a ekonomického aspektu“ a zaměřil se jen na otázku daňovou. Své závěry vystavěl na hypotetických alternativách modelů řešení, které nejsou v praxi realizovatelné. Není pravda, že holding nic nevykonával ani nerozvíjel ekonomickou činnost. Stěžovatelka poukazovala na případ řešený rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2019, čj. 6 Afs 376/2018-46, v němž Nejvyšší správní soud shledal zneužití práva. Podstata nyní projednávané věci se od citovaného případu naprosto odlišuje. Stěžovatelka namítala také nesprávné posouzení uplynutí lhůty pro stanovení daně. Negativní reakci na výzvu finančního úřadu k podání dodatečného daňového přiznání ve smyslu § 145 odst. 2 daňového řádu nelze považovat za dodatečné daňové přiznání v materiálním smyslu na daň ve výši 0 Kč. Pokud daňový subjekt netvrdí žádnou odlišnou výši od poslední známé daně, nelze nahrazovat jeho vůli a jeho podání jakoukoliv interpretací odlišné daňové povinnosti. Negativní reakci daňového subjektu nelze podřadit pod podmínky § 141 odst. 1, 2 nebo 4 daňového řádu, neboť nedochází k jakékoliv změně tvrzené daňové povinnosti ani ke změně dříve tvrzených údajů. Podle stěžovatelky je judikatura Nejvyššího správního soudu překonána, což lze dovodit ze „samotné stylistiky a systematiky daného odstavce odkazovaných rozsudků“ (stěžovatelka zřejmě měla na mysli rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2020, čj. 1 Afs 66/2020-32). Dodatečné daňové přiznání lze podat pouze v řádné lhůtě pro stanovení daně ve smyslu § 148 odst. 1 daňového řádu. Tato lhůta v případě stěžovatelky uplynula dne 1. 4. 2020. Na výzvu finančního úřadu reagovala stěžovatelka teprve 29. 4. 2020 a poté 5. 8. 2020, tedy po uplynutí lhůty. Krajský soud se této námitce vůbec nevěnoval. Podle stěžovatelky mezi zahájeným postupem k odstranění pochybností a reakcí stěžovatelky neexistovala blízká časová souvislost. Finanční úřad byl čtyři měsíce nečinný. Z judikatury přitom plyne, že mezi reakcí a postupem správce daně musí být blízká věcná a také časová souvislost (rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2023, čj. 3 Afs 360/2021-46). Výklad zastávaný žalovaným a krajským soudem představuje „blankosměnku daňovým orgánům“, které mohou kdykoliv vydat výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu. Praktická obrana daňového subjektu neexistuje, neboť jakákoliv reakce povede k zahájení postupu k odstranění pochybností a následnému doměření daně, bez ohledu na lhůtu ve smyslu § 148 odst. 1 daňového řádu. Musí přitom být rozdíl mezi tím, zůstane-li daňový subjekt nečinný, podřídí se výzvě k podání daňového přiznání, nebo podá negativní reakci. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry krajského soudu a odkázal na své rozhodnutí, vyjádření k žalobě a celý spisový materiál. Považoval za nedůvodnou námitku uplynutí lhůty pro stanovení daně, která začala běžet 3. 4. 2017. Dne 11. 3. 2020 vydal finanční úřad výzvu k podání řádného daňového tvrzení, která byla stěžovatelce doručena dne 16. 3. 2020. Vzhledem k § 148 odst. 3 daňového řádu lhůta pro stanovení daně počala znovu běžet od 16. 3. 2020 a platební výměr byl vydán dne 14. 12. 2020. Krajský soud následně správně vyhodnotil podání stěžovatelky jako řádné daňové tvrzení v materiálním smyslu. Byly splněny podmínky pro zahájení postupu k odstranění pochybností. V průběhu daňového řízení finanční úřad chybně uvedl, že podání stěžovatelky považuje za dodatečná daňová tvrzení. Tuto chybu však napravil již ve sdělení ze dne 27. 10. 2020. Také krajský soud v napadeném rozsudku zmiňoval, že podání stěžovatelky lze hodnotit jako dodatečná daňová tvrzení. Tato dílčí nesprávnost však neměla vliv na zákonnost rozsudku. Krajský soud srozumitelně odůvodnil, že finanční úřad nepochybil, jestliže zahájil postup k odstranění pochybností. Stěžovatelka byla po celou dobu řízení před správními soudy zastoupena advokáty a byla si vědoma, že lhůta pro stanovení daně byla přerušena podle § 148 odst. 3 daňového řádu [nikoliv prodloužena podle § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu]. K námitce „zastřeného skutkového stavu“ žalovaný konstatoval, že všechny údajně opomenuté skutkové okolnosti vzaly daňové orgány v úvahu. Přesto však dospěly k závěru, že stěžovatelka zneužila právo, resp. že popsané skutečnosti a tvrzení neodůvodňují založení holdingu. Nebyl prokázán racionální ekonomický smysl celé transakce. Domnívala-li se stěžovatelka, že některé okolnosti měly být posouzeny jinak, jednalo se o námitku nesprávného hodnocení důkazních prostředků. Krajský soud tedy nepochybil, dospěl-li k závěru, že sporné je toliko hodnocení skutkového stavu, nikoliv jeho zjištění. Podle žalovaného nebyla důvodná dílčí námitka stěžovatelky, že výše nerozděleného zisku evidovaná ve výkazech stěžovatelky byla uváděna nesprávně. Žalovaný v napadeném rozhodnutí správně konstatoval, že v rozvaze ke dni 31. 12. 2015 evidovala stěžovatelka výsledek hospodaření minulých let ve výši 4 441 088 Kč (společnost KEB EGE 24 754 000 Kč) a výsledek hospodaření běžného účetního období ve výši 1 924 000 Kč (společnost KEB EGE 785 000 Kč). Údaje týkající se nerozděleného zisku byly podstatné pro rozhodnutí jediného společníka (holdingu) o rozdělení zisku dne 19. 8. 2016. Rozdělený zisk činil u stěžovatelky částku 5 000 000 Kč a u společnosti KEB EGE 17 500 000 Kč. Údaje týkající se nerozděleného zisku korespondovaly s údaji plynoucími z rozvah dceřiných společností, v nichž byl evidován nerozdělený zisk ve vyšších částkách. Daňové orgány ani krajský soud netvrdily, že stěžovatelka a společnost KEB EGE disponovaly peněžními prostředky ve výši nerozděleného zisku. Nerozdělený zisk (jako pasivní položka) těchto společností však byl kryt aktivy těchto společností. Jinými slovy společnosti disponovaly prostředky, jež kryly položku nerozdělený zisk. Jestliže se společnosti rozhodly, že své nelikvidní prostředky nebudou transformovat do peněžních prostředků, byl takový postup zcela na jejich rozvaze. Stěžovatelka a společnost KEB EGE získaly peněžní prostředky na základě úvěrových smluv uzavřených výhradně za účelem vyplacení zisku. Raiffeisenbank tedy poskytla stěžovatelce a společnosti KEB EGE peněžní prostředky, jež umožnily výplatu zisku. Tyto prostředky byly převedeny na účet holdingu. Jestliže krajský soud použil termín „volné finanční prostředky“, pak tím především poukazoval na skutečnost, že v důsledku úvěrových smluv disponovaly stěžovatelka a společnost KEB EGE peněžními prostředky, jež byly využity k výplatě zisku jedinému společníkovi (holdingu). Žalovaný souhlasí s krajským soudem, že „šlo o volné finanční prostředky plynoucí z nerozděleného zisku“, resp. nejednalo se o žádný virtuální zisk. Krajský soud neprováděl účetní výklad výkazů, pouze popsal že (a jak) byly finanční prostředky plynoucí z nerozdělených zisků převedeny na účet holdingu. Proto byly irelevantní argumenty stěžovatelky o obecných zásadách platných pro interpretaci účetních výkazů. V daném případě bylo podstatné, že získáním prostředků prostřednictvím úvěrových smluv uzavřených výhradně za účelem výplaty zisku byla financována úhrada kupní ceny obchodního podílu Ing. Č. Takto mohlo být postupováno, aniž byl založen holding. Úvěrové smlouvy nepodmiňují poskytnutí peněžních prostředků existencí holdingu. Prostředky plynoucí ze zisku mohly být stěžovatelkou a společností KEB EGE vyplaceny přímo společníkům (fyzickým osobám) a následně použity na úhradu prodávaného obchodního podílu Ing. Č. Nebylo povinností daňových orgánů prokázat, zda namísto vytvoření holdingové struktury mohli společníci a Ing. K. získat úvěr za účelem koupě obchodního podílu Ing. Č. Žalovaný nesouhlasil se stěžovatelkou, podle které sloužily úvěrové smlouvy k restrukturalizaci úvěrů poskytnutých bankou UniCredit Bank. Dvě smlouvy s Raiffeisenbank byly uzavřeny výhradně za účelem výplaty podílu na zisku. Třetí smlouvu o investičním úvěru doložila stěžovatelka v odvolacím řízení a vyplynulo z ní, že jejím účelem bylo splacení úvěrů, které si stěžovatelka vzala v roce 2011 a 2013 u UniCredit Bank. Ani z této smlouvy nevyplynulo, že by k refinancování úvěrů bylo potřeba vytvořit holdingovou strukturu. Nedůvodná byla rovněž námitka nesprávného označení plateb ze dne 26. 8. 2016 krajským soudem, podle něhož tyto platby učinila stěžovatelka, ačkoliv je provedla Raiffeisenbank. Podstatné je, že na základě úvěrových smluv stěžovatelka získala prostředky odpovídající výši nerozděleného zisku ze dne 19. 8. 2016. Označení plateb „čerpání úvěru“ odpovídá skutečnosti, že peněžní prostředky na výplatu zisku stěžovatelka získala z cizích zdrojů, což je racionální rozhodnutí obchodní korporace, které však není podmíněno vznikem holdingové struktury. Označení plateb, resp. jejich provedení bankou Raiffeisenbank bylo v důsledku irelevantní. Žalovaný dále souhlasil s krajským soudem, podle něhož nelze činit obecný závěr, že nemaximalizuje-li daňový subjekt svůj daňový profit, nejedná se o zneužití práva. Pro posouzení projednávané věci nebylo relevantní, zda se stěžovatelka nepřipravila o možnost získání další daňové výhody u rozdělení zisku z let 2010 a 2011. Žalovaný rovněž poznamenal, že ani potřeba restrukturalizace úvěrů či ručení společníků neodůvodňovala vznik holdingu. Jestliže se obchodní vedení stěžovatelky rozhodlo k restrukturalizaci stávajících úvěrů, vznikl by kompenzační poplatek i bez holdingové struktury. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že díky uvěrové smlouvě o refinancování mohl Ing. Č. kompletně vystoupit ze struktur společností. Podle žalovaného se daňové orgány rovněž zabývaly povahou bankovních operací na účtu holdingu (resp. mezi stěžovatelkou, holdingem a společností KEB EGE), ani tyto transakce však nedokládaly ekonomickou racionalitu založení holdingu. Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že na bankovním účtu holdingu nebyly evidovány takové transakce, jež by svědčily o aktivitě holdingu, která by zdůvodňovala jeho vznik. Krajský soud tedy nepochybil, jestliže učinil závěr, že o neaktivitě holdingu svědčí též „absence bezhotovostních transakcí na bankovním účtu holdingu“. Daňové orgány nezpochybnily, že „nějaká jednání ze strany holdingu probíhala“. Faktickou spolupráci však činily společnosti Cartesy a KEB EGE. Celkový sled jednání všech osob v roce 2016 vedl k závěru, že převládajícím motivem transakcí v okamžiku vytváření holdingové struktury bylo získání daňového zvýhodnění. Podle žalovaného by nebylo účelné provádět výslechy svědků, neboť ty nemohly zvrátit závěr, že v deklarovaných snahách o rozšíření podnikání započatých v roce 2017 nespočíval hlavní záměr transakcí uskutečněných v roce 2016. Krajský soud také vhodně poukázal na tvrzení stěžovatelky ohledně „pure holdingu“, jimiž učinila nevěrohodným svá tvrzení týkající se aktivní činnosti holdingu. Podle žalovaného nebylo třeba doplňovat skutkový stav zjištěný daňovými orgány, a tedy nařizovat ústní jednání za účelem dokazování. Krajský soud nevystavěl napadený rozsudek na nových úvahách, ale toliko reagoval na argument stěžovatelky, podle které nebyl možný přímý prodej obchodního podílu Ing. Č. jako celku třem společníkům a Ing. K. Na tuto žalobní námitku pak reagoval žalovaný ve vyjádření k žalobě odkazem na zakladatelské smlouvy, které umožňují rozdělení obchodního podílu při jeho převodu (to opět potvrzuje, že vytvoření holdingu nebylo nezbytné). Pro názornost uvedl, že v minulosti již byl při prodeji rozdělen obchodní podíl (pana V.). Krajský soud tedy pouze vyvracel argumentaci stěžovatelky a uváděl podpůrné argumenty. Stěžovatelka navíc nepopírala pravdivost informací o možnosti rozdělení obchodního podílu při převodu. K tomu se jedná o údaje veřejně přístupné z obchodního rejstříku, na něž se vztahuje zásada materiální pravdy. Krajský soud ani žalovaný nepopírali, že převod obchodního podílu pana V. se týkal jen společnosti KEB EGE, to však nebylo podstatné. Krajský soud ani nově nevyložil obsah smluv o investičním úvěru. Krajský soud správně uzavřel, že „i pokud by kupní cena obchodního podílu Ing. Č. byla z části hrazena z úvěrů, stále by šlo o peněžní prostředky z nerozdělených zisků, které byly úvěrem toliko kryty a jejichž faktickou držbu byly [stěžovatelka] a společnost KEB EGE povinny prokázat“. Podle krajského soudu měla stěžovatelka bance doložit výši svého nerozděleného zisku, nikoliv že disponuje dostatečnými prostředky pro výplatu zisku [čl. IV písm. a) úvěrových smluv]. Krajský soud ani daňové orgány netvrdily, že stěžovatelka a společnost KEB EGE disponují peněžními prostředky ve výši nerozděleného zisku. Peněžní prostředky byly evidovány v rozvahách, avšak k výplatě zisku nepostačovaly (viz položka peníze a účty v bankách). To však neznamená, že nerozdělený zisk (pasivní položka) nebyl kryt aktivy. Jinými slovy stěžovatelka a společnost KEB EGE disponovaly prostředky, které kryly položku nerozdělený zisk. Uvedl-li krajský soud, že část kupní ceny mohla být hrazena peněžními prostředky společností a část prostředky z úvěrových smluv, nejednalo se o novou interpretaci úvěrových smluv. [36] Podle žalovaného pro shledání závěru o zneužití práva nebyly daňové orgány ani krajský soud povinny prokázat, jakým jiným způsobem mohla stěžovatelka a další zúčastněné osoby postupovat. Argumentace týkající se dělitelnosti obchodního podílu byla reakcí na žalobní námitku jednotnosti obchodního podílu. Z grafického znázornění v kasační stížnosti nevyplynula nemožnost rozdělit obchodní podíl Ing. Č. I bez vzniku holdingu bylo možné docílit, aby obchodní podíly společníků ve stěžovatelce a společnosti KEB EGE byly shodné. Daňové orgány ani krajský soud neusilovaly o stanovení kupní ceny obchodního podílu Ing. K. v holdingu, nicméně i přes existenci právních skutečností (záruky holdingu a jeho společníků za úvěr stěžovatelky u Raiffeisenbank) dospěly k závěru, že reálná hodnota obchodního podílu Ing. K. přesahovala částku 26 000 Kč. To daňové orgány hodnotily jako další okolnost svědčící o zneužití práva ve věci. Není sporné, že Ing. K. hodlal vstoupit do obchodní struktury společností, opět však nebylo třeba založit holding (a to ani pro restrukturalizaci investičních úvěrů od UniCredit Bank). Podle žalovaného bylo naplněno subjektivní (nebyl zjištěn žádný jiný převládající důvod, jenž by zúčastněné osoby motivoval k založení holdingu, než získání daňové výhody) a objektivní kritérium [zúčastněné osoby vytvořily podmínky pro aplikaci § 19 odst. 1 písm. ze) zákona o daních z příjmů, ačkoliv účel citovaného ustanovení nebyl naplněn] zneužití práva stěžovatelkou. Stěžovatelka v replice konstatovala, že vyjádření žalovaného se míjí s argumentací stěžovatelky, neboť nereaguje na kasační námitky. Žalovaný opakovaně uvedl (ale nedokazoval, přestože byl k tomu povinen), že stěžovatelka nepotřebovala pro deklarovanou transakci založit holding. Žalovaný nijak nevyvracel konstantní argumentaci stěžovatelky. Žalovaný neuvedl žádný konkrétní finanční nástroj, kterým by bylo možné celou transakci financovat (a nerozdělený zisk tímto nástrojem není), nezpochybňoval ani to, že by Raiffeisenbank neposkytla finanční prostředky z úvěrů bez založení holdingu, nepopíral ani vůli Ing. Č. vystoupit ze společností najednou. Bylo na daňových orgánech, aby přednesly konkrétní řešení, protože jejich návrhy se ukázaly jako matematicky nemožné. Z LoI bylo zřejmé přímé zapojení holdingu do transakce se společností Cartesy. Žalovaný zjevně nechápal účel holdingu, jestliže tvrdil, že ten se měl podílet přímo na výrobě. Žalovaný nenahlížel na transakci jako na celek. Žalovaný měl vyslechnout pana F. a další svědky ohledně navázání spolupráce. Stěžovatelka doložila také čestná prohlášení osob, s nimiž holding přišel do styku. Vyloučení smysluplnosti holdingu pouze proto, že jeho obchodní jednání zkrachují, nijak nesnižuje jeho důvodnost. Holding prokazatelně vedl jednání, snažil se získat obchodní partnery a oslovovat je. Podle stěžovatelky „jestli něco není z dokazování seznatelné, pak je to výsledkem procesních pochybení žalovaného“. Stěžovatelka opakovala argumenty týkající se sporného skutkového stavu a vytýkala žalovanému, že nevnímá transakci jako celek. Pro založení holdingu bylo zapotřebí vyrovnat úvěry u UniCredit Bank z důvodu nerovnoměrného rozdělení obchodních podílů a nastavených ručitelských vztahů, a dále získat finanční prostředky pro vyplacení Ing. Č. Úvěry byly převedeny pouze pod Raiffeisenbank, závazky vůči UniCredit Bank byly vyrovnány a závazky se staly přehlednějšími. Uzavřené smlouvy počítaly se vznikem holdingu a bez něj by restrukturalizace úvěrů nebyla možná. Stěžovatelka nikdy netvrdila, že by se obchodní podíl Ing. Č. nedal rozdělit a přímý prodej společníkům nebyl možný, ale že řešení navrhované žalovaným bylo v rozporu s reálnými požadavky. Podle stěžovatelky „žalovaný přetváří věty krajského soudu do svého vlastního významu“. Krajský soud zcela určitě posoudil odchozí platby od Raiffeisenbank nikoliv jako čerpání úvěru, ale jako přesun volných finančních prostředků v podobě nerozděleného zisku. Žalovaný bagatelizoval své střídavé závěry týkající se finančních prostředků. Ve vyjádření k žalobě žalovaný označil nerozdělený zisk za volné finanční prostředky, se kterými stěžovatelka disponovala. Takto je označil i krajský soud v napadeném rozsudku. Nebylo prováděno dokazování ohledně rozdílnosti převodu obchodních podílů pana V. a Ing. Č. Stěžovatelka setrvala na kasační stížnosti a návrhu tam uvedeném. Závěrem sdělila, že pan Š. prodal celý svůj obchodní podíl v holdingu v roce 2023. Holding pak prodal panu Š. kompletní podíl v NHSP a tato společnost ukončila nájemní smlouvu včetně sídla společnosti u stěžovatelky. Bez holdingu by takto jednoduchý průběh transakce nebyl možný. V podání ze dne 9. 10. 2023 stěžovatelka odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2023, čj. 9 Afs 209/2022-42, týkající se společnosti KEB EGE a aplikace § 145 odst. 2 daňového řádu. Podle stěžovatelky jsou závěry aplikovatelné také na nyní projednávanou věc, přestože v ní byl aplikován § 148 odst. 3 daňového řádu. Lze z nich dovodit, že postup k odstranění pochybností byl zahájen nezákonně. Daňové orgány neprokázaly zneužití práva. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: 3.1 Kasační námitky podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [44] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud připomíná, že krajský soud je povinen vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace. Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatelky o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která Nejvyššímu správnímu soudu znemožňuje rozsudek přezkoumat. Nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Požadavek náležitého odůvodnění rozhodnutí soudu nelze interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každý jednotlivý argument. Soud není povinen vypořádat každou dílčí námitku účastníka, pokud proti jednotlivě vzneseným námitkám postaví vlastní ucelený argumentační systém, v jehož konkurenci žalobní body jako celek neobstojí (srov. bod [18] rozsudku NSS ze dne 28. 5. 2024, čj. 10 Afs 274/2022-45, a tam citovanou judikaturu). [45] Podle stěžovatelky se krajský soud nezabýval osobním ručením společníků za úvěr, navrhovanými důkazy o aktivitách holdingu při sjednávání nových kontraktů ani spoluprací se společností Cartesy. Krajský soud se podle stěžovatelky nezabýval ani námitkou, že v celém řízení nebyl vyslechnut jediný svědek. Nejvyšší správní soud konstatuje, že ručitelstvím se krajský soud zabývá v bodě 64 napadeného rozsudku, kde mj. vysvětluje, že ručitelem dluhu stěžovatelky nebyl Ing. Č., ale společnost KEB EGE. K akviziční činnosti holdingu se krajský soud vyjadřuje v bodech 69, 70 a 72 napadeného rozsudku, kde výslovně zmiňuje založení společnosti TNGeneration. Krajský soud se sice konkrétně nevyjádřil ke společnostem SERVIS MK, NHSP, Cartesy, ZITA KÁJOV, UNOPLEX či Povltavská stavební společnost (a souvisejícím dokumentům, čestným prohlášením, e-mailové komunikaci, svědkům, zápiskům a LoI), otázku akviziční činnosti však přezkoumatelným způsobem posoudil. Zároveň krajský soud v bodě 74 napadeného rozsudku shrnuje, že ačkoli stěžovatelka navrhovala různé důkazní prostředky, které měly osvědčit ekonomické důvody holdingu, daňové orgány na základě konkrétních důvodů dospěly k závěru, že důkazními prostředky nebyly osvědčeny racionální ekonomické důvody pro založení holdingu. Cílů, které si stěžovatelka (v rámci holdingu) vytyčila, mohlo být dosaženo jinými způsoby. Krajský soud uzavřel, že nebyl porušen § 8 odst. 1 daňového řádu týkající se dokazování a hodnocení důkazů. Podle Nejvyššího správní soudu je zřejmé, že krajský soud považoval stěžovatelčinu „verzi příběhu“ za nesprávnou, a tedy navrhované důkazy za irelevantní. Nejvyšší správní soud v popsaném ohledu neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným. [46] Dále je podle stěžovatelky nepřezkoumatelný závěr krajského soudu o volných finančních prostředcích (použitelných na úhradu obchodních podílů Ing. Č.), neboť krajský soud nesdělil, kde se tyto prostředky nacházely. Ani s touto dílčí námitkou Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Krajský soud se otázkou volných finančních prostředků zabývá v bodě 61 napadeného rozsudku, v němž sděluje svůj názor na strukturu stěžovatelčiných financí (a navazuje bodem 62 týkajícím se úvěrování zbylé části kupní ceny obchodních podílů). Stěžovatelka s tímto posouzením v kasační stížnosti polemizuje, což by jistě nebylo možné, byl-li by rozsudek v namítaném ohledu nepřezkoumatelný. [47] Dále krajský soud údajně nevypořádal námitku, že Ing. K. nabyl obchodní podíl v holdingu před samotným založením holdingové struktury a za naprosto shodných podmínek jako zbývající společníci. K tomu Nejvyšší správní soud sděluje, že argumenty týkající se charakteru a podmínek nabytí obchodního podílu Ing. K. stěžovatelka uplatnila zejm. v bodech 63 až 66 žaloby. Jedná se o reakci na posouzení žalovaného, podle něhož částka, za kterou Ing. K. nabyl obchodní podíl v holdingu, je další nestandardní okolností případu. Ačkoliv se krajský soud v napadeném rozsudku výslovně nevyjadřuje k otázce, kdy přesně Ing. K. nabyl obchodní podíl a v jakých (stěžovatelkou namítaných) souvislostech, pro posouzení přezkoumatelnosti je důležité, že krajský soud vypořádal podstatu žalobní argumentace. Obchodním podílem nabývaným Ing. K. se krajský soud zabývá zejm. v bodě 65 napadeného rozsudku a jeho úvaha je přezkoumatelná. [48] Podle stěžovatelky se krajský soud nezabýval ani tím, že stěžovatelka byla de facto ztrátová (vzhledem k úhradě kompenzačního poplatku za předčasné splacení úvěru) a že společníci museli uzavřít osobní směnky. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka zmínila kompenzační poplatek v bodě 36 žaloby pro dokreslení situace ohledně dostatečných finančních prostředků na odkoupení obchodního podílu Ing. Č. a souvisejícího refinancování úvěrů. Osobní směnku stěžovatelka zmiňuje v bodě 65 žaloby ve vztahu k podmínkám nabytí obchodního podílu Ing. K. a dále v bodě 95 žaloby, kde popisuje smysl a účel „přeúvěrování“. Ačkoliv se krajský soud kompenzačním poplatkem a osobními směnkami výslovně nezabývá, je opět třeba konstatovat, že proti argumentaci stěžovatelky postavil svůj ucelený (a přezkoumatelný) pohled na refinancování úvěrů a související okolnosti, viz zejm. body 61, 62, 64 a 66 napadeného rozsudku. [49] Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů není důvodná. Zákonností a správností posouzení krajského soudu se Nejvyšší správní soud zabývá níže. [50] Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud v bodech 62 až 66 napadeného rozsudku překročil svou přezkumnou pravomoc a své závěry učinil na zcela nových úvahách, které žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvedl. K tomu Nejvyšší správní soud sděluje, že v citovaných bodech se krajský soud zabývá hrazením kupní ceny obchodních podílů Ing. Č., úvěrovými smlouvami uzavřenými s Raiffeisenbank, ekonomickou racionalitou založení holdingu ve vztahu k odchodu Ing. Č. a jinými možnostmi jeho odchodu, převoditelností obchodních podílů Ing. Č., ručitelstvím společnosti KEB EGE, nabytím obchodního podílu Ing. K. v holdingu, možností vyplatit nerozdělený zisk a refinancováním úvěrů. Podle Nejvyšší správního soudu krajský soud nijak nevybočil z témat, která byla posuzována daňovými orgány. Krajský soud vysvětlil svůj pohled na popsané aspekty věci a v té souvislosti rovněž reagoval na obsah vyjádření žalovaného k žalobě. Takovému postupu Nejvyšší správní soud nemůže, z hlediska přezkoumatelnosti, nic vytknout. [51] To ovšem neplatí ve vztahu ke srovnání převoditelnosti obchodních podílů s dřívějším prodejem obchodního podílu pana V. a k hodnocení zakladatelských smluv (body 63 a 64 napadeného rozsudku). V této souvislosti stěžovatelka namítla, že krajský soud nenařídil ústní jednání, ačkoliv k tomu byl povinen, protože měl provést dokazování. Stěžovatelka zjevně míří právě na důkazy zakladatelskými smlouvami stěžovatelky a společnosti KEB EGE a smlouvou o převodu obchodního podílu pana V. z roku 2011, tedy listiny ze sbírky listin obchodního rejstříku. Tato dílčí kasační námitka je důvodná. [52] Nejvyšší správní soud zjistil, že součástí daňového spisu uvedené dokumenty nejsou. Krajský soud z nich v odůvodnění napadeného rozsudku přesto vycházel, aniž je provedl k důkazu při jednání (§ 77 odst. 1 s. ř. s.). Tím upřel stěžovatelce možnost na tyto důkazy reagovat, a v důsledku zatížil své rozhodnutí vadou řízení před soudem, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, čj. 3 Azs 103/2005-76, č. 687/2005 Sb. NSS)]. Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná, že informace získané z obchodního rejstříku a rovněž ze sbírky listin nejsou skutečnostmi známými veřejným orgánům (vč. soudů) z úřední činnosti. Jedná se o podklady jako jakékoliv jiné a takto je třeba s nimi procesně nakládat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2011, sp. zn. IV. ÚS 433/10, č. 9/2011 Sb. ÚS, a bod [38] rozsudku NSS ze dne 14. 12. 2016, čj. 1 As 223/2016-50). [53] Ačkoliv by pro tuto vadu Nejvyšší správní soud mohl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, přistoupil Nejvyšší správní soud k meritornímu posouzení dalších kasačních námitek Podle Nejvyššího správního soudu tomu totiž popsaná vada nijak nebrání. Vzhledem k celkovému posouzení věci krajským soudem se Nejvyšší správní soud rovněž domnívá, že výrok napadeného rozsudku by byl stejný i za situace, jestliže by krajský soud nepochybil. Nejvyšší správní soud přihlédl také ke znění petitu kasační stížnosti, v němž stěžovatelka alternativně navrhovala zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Pouhé zrušení napadeného rozsudku v důsledku dílčí procesní vady by tedy podle Nejvyššího správního soudu nepostačovalo k řádnému posouzení kasační stížnosti. 3.2 Kasační námitky nesprávného posouzení uplynutí lhůty pro stanovení daně a neexistence blízké časové souvislosti mezi postupem k odstranění pochybností a reakcí stěžovatelky [54] Stěžovatelka namítá nesprávné posouzení uplynutí lhůty pro stanovení daně. [55] Podle § 16b zákona o daních z příjmů je zdaňovacím obdobím daně z příjmů fyzických osob kalendářní rok. [56] Podle § 136 odst. 1 daňového řádu daňové přiznání u daní vyměřovaných za zdaňovací období, které činí nejméně 12 měsíců, se podává nejpozději do 3 měsíců po uplynutí zdaňovacího období. [57] Podle § 145 odst. 1 daňového řádu nebylo-li podáno řádné daňové tvrzení, vyzve správce daně daňový subjekt k jeho podání a stanoví náhradní lhůtu. Nevyhoví-li daňový subjekt této výzvě ve stanovené lhůtě, může správce daně vyměřit daň podle pomůcek nebo předpokládat, že daňový subjekt tvrdil v řádném daňovém tvrzení daň ve výši 0 Kč. [58] Podle § 148 odst. 1 daňového řádu daň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí 3 roky. Lhůta pro stanovení daně počne běžet dnem, v němž uplynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení, nebo v němž se stala daň splatnou, aniž by zde byla současně povinnost podat řádné daňové tvrzení. Podle odst. 3 byla-li před uplynutím lhůty pro stanovení daně zahájena daňová kontrola, podáno řádné daňové tvrzení nebo oznámena výzva k podání řádného daňového tvrzení, běží lhůta pro stanovení daně znovu ode dne, kdy byl tento úkon učiněn. [59] Podle § 89 odst. 1 daňového řádu má-li správce daně konkrétní pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti podaného daňového tvrzení nebo jiné písemnosti předložené daňovým subjektem nebo o pravdivosti údajů v nich uvedených, vyzve daňový subjekt k odstranění těchto pochybností. [60] Výkladem citovaných ustanovení se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. Dovodil, že na sdělení daňového subjektu obsahující věcnou reakci na výzvu správce daně k podání daňového tvrzení je nutné nahlížet jako na daňové přiznání v materiálním smyslu. Tento závěr platí pro podání řádného i dodatečného daňového přiznání. Vzniknou-li správci daně konkrétní pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti podaného řádného daňového tvrzení či údajů v něm uvedených, je namístě, aby zahájil postup k jejich odstranění podle § 89 daňového řádu, popř. daňovou kontrolu. Takto bude správce daně postupovat i u takového podání, na které je třeba dle jeho obsahu jako na daňové tvrzení nahlížet (viz např. body 17 a 18 rozsudku NSS ze dne 9. 7. 2019, čj. 7 Afs 379/2018-40). [61] Nejvyšší správní soud z daňového spisu zjistil, že finanční úřad vyzval stěžovatelku k podání daňového tvrzení k dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně z příjmů fyzických osob podle § 145 odst. 1 daňového řádu. Tato výzva byla stěžovatelce doručena dne 16. 3. 2020. Na výzvu reagovala stěžovatelka vyjádřeními ze dne 29. 4. 2020 a ze dne 5. 8. 2020, kde sdělila, že nesouhlasí se závěry finančního úřadu, a objasnila, proč z jejího pohledu není třeba podat daňové tvrzení. Ve výzvě k odstranění pochybností ze dne 21. 8. 2020 finanční úřad uvedl, že stěžovatelka v rozporu s § 141 odst. 5 daňového řádu (týkajícím se dodatečného daňového tvrzení) nepřiznala ke zdanění rozdíl oproti poslední známé daňové povinnosti z titulu vyplacení podílu na zisku společníkům. Ve vyjádření ze dne 30. 9. 2020 stěžovatelka konstatovala, že v minulosti ji finanční úřad vyzval k podání řádného daňového tvrzení, nikoli dodatečného, které by z její strany za dané situace ani nemohlo být podáno. Na s. 3 sdělení ze dne 27. 10. 2020 finanční úřad připustil, že v předchozí výzvě chybně uvedl, že podání stěžovatelky posoudil jako dodatečné daňové tvrzení. Jednalo se však o zjevnou chybu v psaní, neboť z odůvodnění výzvy je zřejmé, že podání byla vyhodnocena jako tvrzení k dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně z příjmů fyzických osob. Ve vyjádření ze dne 23. 11. 2020 stěžovatelka znovu uvedla, že ji finanční úřad vyzval ke splnění neexistující povinnosti, konkrétně k podání dodatečného daňového tvrzení. V odůvodnění platebního výměru finanční úřad konstatoval, že z průběhu celého řízení je zjevné, že jeho předmětem je řádné daňové tvrzení a stěžovatelka si toho byla plně vědoma. Také v bodě 134 napadeného rozhodnutí o odvolání žalovaný sdělil, že finanční úřad stěžovatelku uvědomil o zřejmé chybě v psaní a v řízení bylo seznatelné, že se jedná o řádné daňové tvrzení. Popsané pochybení podle žalovaného není natolik závažné, aby způsobilo nesrozumitelnost výzvy k odstranění pochybností. [62] Krajský soud se lhůtou pro stanovení daně a s tím souvisejícím charakterem daňového tvrzení zabývá v bodech 27 až 37 napadeného rozsudku v rámci posouzení, zda byly splněny podmínky pro postup finančního úřadu podle § 89 odst. 1 daňového řádu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud nesprávně klade důraz na posouzení dodatečného daňového tvrzení v materiálním smyslu, ačkoliv v této věci daňové orgány vyhodnotily podání stěžovatelky jako řádné daňové tvrzení. Také stěžovatelka míří své argumenty v kasační stížnosti k dodatečnému daňovému tvrzení, které není předmětem věci. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovaným, že v daňovém řízení bylo zřejmé, že jeho předmětem je podání řádného daňového tvrzení a stěžovatelka to věděla. Finanční úřad své pochybení napravil již ve sdělení ze dne 27. 10. 2020 a rovněž ze skutkových okolností bylo jasné, že stěžovatelka není vyzývána k podání dodatečného daňového tvrzení, neboť za zdaňovací období roku 2016 nepodala žádné daňové přiznání. Proto nebylo namístě případné doměření daně, ale její vyměření. Také ze stěžovatelčiných podání plyne, že stěžovatelka si popsaných skutečností byla vědoma. [63] Principy týkající se posouzení podání jako řádného či dodatečného daňového tvrzení v materiálním smyslu jsou podobné. Rozdíl ovšem nastává v důsledcích pro běh lhůty podle § 148 daňového řádu. Pro nyní projednávanou věc tedy není podstatný výklad § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu, který se týká dodatečného daňového tvrzení. Proto se neuplatní závěry judikatury k § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu, kterou citovala stěžovatelka a krajský soud (zejm. rozsudky NSS ze dne 25. 5. 2016, čj. 2 Afs 22/2016-43, ze dne 5. 3. 2020, č. 3417/2016 Sb. NSS; čj. 1 Afs 441/2019-29; čj. 1 Afs 66/2020-32 a čj. 9 Afs 209/2022-42). V tomto případě se totiž aplikuje § 148 odst. 3 daňového řádu upravující přerušení lhůty mj. tehdy, je-li daňovému subjektu oznámena výzva k podání řádného daňového tvrzení. [64] Projednávaná věc se týká daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2016. Lhůta pro stanovení daně tedy začala běžet 3. 4. 2017. Výzva k podání řádného daňového tvrzení byla stěžovatelce doručena 16. 3. 2020 (tj. v rámci tříleté lhůty pro stanovení daně). Tímto dnem byla přerušena tříletá lhůta pro stanovení daně, jež počala znovu běžet a nově by tak uplynula dne 16. 3. 2023. Dne 25. 12. 2020 však byl stěžovatelce doručen (oznámen) platební výměr a dne 6. 3. 2022 bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí žalovaného o odvolání. Téhož dne nabylo rozhodnutí žalovaného právní moci. Lhůta pro stanovení daně tedy neuplynula, nicméně z jiných důvodů, než které popsal krajský soud. V tomto ohledu je třeba jeho posouzení korigovat. [65] Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že stěžovatelka v podáních ze dne 29. 4. 2020 a 5. 8. 2020 podrobně sdělila, z jakého důvodu podle jejího názoru neměl být podíl na zisku předmětem daně, a že tedy nebyl důvod k podání daňového tvrzení. Tato podání jsou nepochybně reakcí na výzvu finančního úřadu, a proto mu nelze a priori vyčítat (vzhledem k jeho právnímu náhledu na věc), že je považoval za řádné daňové přiznání v materiálním smyslu (s tvrzenou daní ve výši 0 Kč), načež zahájil postup k odstranění pochybností podle § 89 daňového řádu. Správností a zákonností postupu daňových orgánů se Nejvyšší správní soud podrobně zabývá níže v tomto rozsudku. [66] Nejvyšší správní soud shrnuje, že krajský soud posoudil otázku uplynutí lhůty pro stanovení daně správně, byť jeho závěry je třeba korigovat. Kasační námitka nesprávného posouzení uplynutí lhůty pro stanovení daně není důvodná. [67] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti namítá neexistenci blízké časové souvislosti mezi zahájeným postupem k odstranění pochybností a reakcí stěžovatelky. Tuto námitku však uplatnila poprvé až v kasační stížnosti, ačkoliv jí nic nebránilo uvést ji již v žalobě. Námitka je proto podle § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná a Nejvyšší správní soud se jí nemůže zabývat. 3.3 Další kasační námitky podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. (nesprávné a nedostatečné zjištění skutkového stavu daňovými orgány, nesprávné posouzení otázky zneužití práva) [68] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že daňové orgány a krajský soud opomíjí řadu významných skutečností, jež věcně a časově souvisejí s provedenými transakcemi a založením holdingu a které potvrzují, že stěžovatelka jednala ekonomicky a racionálně. Rovněž namítá nesprávné hodnocení některých podkladů pro vydání rozhodnutí z daňového spisu (účetní doklady, smlouvy o investičním úvěru). Jinými slovy, stěžovatelčina „verze příběhu“, proč byl založen holding a jaké podstatné skutečnosti s tím souvisejí, se liší od verze předestřené daňovými orgány. Důsledkem toho je i odlišný pohled na právní posouzení celé transakce a následné hodnocení, zda měla být vyměřena daň vybíraná srážkou podle zvláštní sazby daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2016. 3.3.1 Obecná východiska 3.3.1.1 Relevantní daňová ustanovení [69] Podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů jsou podíly na zisku z obchodní korporace příjmem z kapitálového majetku. Podle odst. 3 jsou tyto příjmy plynoucí ze zdrojů na území ČR samostatným základem daně pro zdanění zvláštní sazbou daně. [70] Podle § 36 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů činí zvláštní sazba daně z příjmů 15 % z podílu na zisku z účasti na společnosti s ručením omezeným. [71] Podle § 38d odst. 1 zákona o daních z příjmů daň se vybírá srážkou z příjmů, na které se vztahuje zvláštní sazba daně podle § 36. Podle odst. 2 u příjmů plynoucích z podílů na zisku uvedených v § 36 […] je plátce daně povinen srazit daň při jejich výplatě, nejpozději však do konce třetího měsíce následujícího po měsíci, v němž byla schválena účetní závěrka a bylo rozhodnuto o rozdělení zisku nebo o úhradě ztráty. [72] Podle § 19 odst. 1 písm. ze) bodu 1 zákona o daních z příjmů od daně jsou osvobozeny příjmy z podílu na zisku, vyplácené dceřinou společností, která je poplatníkem uvedeným v § 17 odst. 3, mateřské společnosti (za splnění podmínek uvedených v odst. 3 a 4, pozn. NSS). Citované ustanovení je transpozicí směrnice Rady 90/435/EHS o společném systému zdanění mateřských a dceřiných společností z různých členských států [nahrazena směrnicí Rady 2011/96/EU o společném systému zdanění mateřských a dceřiných společností z různých členských států] s tím, že popsaná úleva je nad rámec směrnice rozšířena i na rozdělení zisku mezi obchodními společnostmi v rámci ČR. Základním účelem této úpravy je zabránění přeshraničního, ale i vnitrostátního dvojího zdanění zisků, tj. osvobození převodu zisků mezi propojenými společnostmi a jejich zdanění až u konečného příjemce. Tímto osvobozením však není zamýšleno, aby výplata podílu na zisku konečnému příjemci vůbec nepodléhala zdanění (viz bod 37 rozsudku NSS čj. 6 Afs 376/2018-46). [73] Podle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o daních z příjmů [dříve písm. r) a následně s), pozn. NSS] se od daně osvobozuje příjem z úplatného převodu podílu v obchodní korporaci s výjimkou příjmu z úplatného převodu cenného papíru, přesahuje-li doba mezi jeho nabytím a úplatným převodem dobu 5 let. Citované ustanovení dále obsahuje výjimky z tohoto základního pravidla, jež mají zjevně zamezit obcházení zákona a „nežádoucí daňové optimalizaci“ (srov. např. důvodovou zprávu k zákonu č. 344/2013 Sb., změna zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva). [74] Pro tuto věc jsou podstatná také pravidla provádění dokazování a rozložení důkazního břemene. Podle § 92 odst. 3 daňového řádu daňový subjekt prokazuje všechny skutečnosti, které je povinen uvádět v daňovém tvrzení a dalších podáních. Podle odst. 5 správce daně prokazuje c) skutečnosti vyvracející věrohodnost, průkaznost, správnost či úplnost povinných evidencí, účetních záznamů, jakož i jiných záznamů, listin a dalších důkazních prostředků uplatněných daňovým subjektem, f) skutečnosti rozhodné pro posouzení účelu právního jednání a jiných skutečností rozhodných pro správu daní, jejichž převažujícím účelem je získání daňové výhody v rozporu se smyslem a účelem daňového právního předpisu. [75] Správce daně tedy musí prokázat smysl a účel právního předpisu, jehož aplikace v důsledku vedla ke zneužití práva. Smysl je třeba hledat v konkrétních okolnostech, nikoliv v tom, že správce daně má zajistit co nejvyšší platbu daně. Např. u daně z příjmu je smyslem podrobit dani vybrané příjmy, avšak za současného zohlednění zákonem uznaných nákladů a daňových osvobození, výhod, úlev atd. Další povinností správce daně je prokázat a vysvětlit převažující účel jednání daňového subjektu. Jinými slovy, správce daně musí zjistit všechny v úvahu přicházející účely jednání a následně prokázat, že získání daňové výhody mezi nimi „hraje prim“ [viz Lichnovský, O. a kol. Daňový řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, k § 92 odst. 5 písm. f) daňového řádu]. 3.3.1.2 Pojem zneužití práva [76] O výkladu pojmu zneužití práva v daňových věcech není mezi účastníky sporu, přesto Nejvyšší správní soud považuje za vhodné jej stručně zrekapitulovat. [77] Podle § 8 odst. 4 daňového řádu účinného od 1. 4. 2019 při správě daní se nepřihlíží k právnímu jednání a jiným skutečnostem rozhodným pro správu daní, jejichž převažujícím účelem je získání daňové výhody v rozporu se smyslem a účelem daňového právního předpisu. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že před účinností citovaného ustanovení vyplývala možnost odepřít daňovou výhodu v případě zneužití práva z judikatury Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora. [78] V obecné rovině má daňový subjekt výhradní právo na volbu struktury své činnosti tak, aby omezil svůj daňový dluh (viz bod 73 rozsudku Soudního dvora ze dne 21. 2. 2006, Halifax Plc a další, C-255/02). Daňové subjekty tedy mohou uzpůsobit své podnikání tak, aby minimalizovaly své daňové povinnosti, a je třeba „pečlivě rozlišovat situaci, kdy daňový subjekt volí z různých do úvahy přicházejících alternativ, které mají svůj samostatný smysl, tu, která je pro něho daňově nejvýhodnější, což je legitimní, právem aprobovaný postup, od situace, kdy právě jediným smyslem dané činnosti či transakce je získání nelegitimního daňového zvýhodnění“ (rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2007, čj. 1 Afs 35/2007-108). Hlavním účelem podnikání (či jednotlivých transakcí) nesmí být získání nelegitimní daňové výhody. V daňovém řízení je proto třeba posoudit ekonomickou racionalitu uskutečněných operací. Jinými slovy, hlavní, resp. dostatečně významný účel provedených transakcí musí být jiný než daňový. [79] Judikatura dovodila tzv. dvoustupňový test pro posouzení existence zneužití práva, který spočívá v hodnocení splnění objektivního i subjektivního prvku zneužití práva. Objektivní prvek spočívá v tom, že navzdory formálnímu splnění podmínek daných relevantními právními předpisy nebyl naplněn účel dané právní úpravy. Subjektivní prvek se hodnotí jako záměr získat výhodu umělým vytvořením podmínek pro její dosažení. S ohledem na ochranu legitimního podnikání lze plátci daně odepřít nárokované právo z titulu zneužití práva pouze tehdy, pokud jeho relevantní hospodářská činnost nemá žádné jiné objektivní vysvětlení než získání nároku vůči správci daně, a přiznání práva by bylo v rozporu se smyslem a účelem aplikovaných ustanovení (srov. body 31 až 34, 39 a 48 rozsudku NSS čj. 6 Afs 376/2018-46 a judikaturu tam uvedenou). V rozsudku ze dne 26. 4. 2022, čj. 10 Afs 289/2021-42, č. 4358/2022 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „v praktické rovině se rozdíl mezi objektivním a subjektivním kritériem zneužití práva v oblasti přímých daní může stírat. […] při posuzování subjektivní podmínky je potřeba vzít v úvahu všechny relevantní objektivní okolnosti dané věci, i když už je třeba současně daňový orgán použil při řešení objektivního prvku. Na základě nich daňový orgán musí vyloučit racionální ospravedlnění jednání daňového subjektu a najít umělou konstrukci sloužící k získání daňové výhody. […] Smyslem subjektivního kritéria je na základě objektivních okolností každého případu dovodit, zda konkrétní jednání daňového subjektu mohlo mít jiné vysvětlení než snahu o neoprávněné získání daňové výhody“. 3.3.1.3 Holdingová struktura1) [80] Pro posouzení věci je nezbytné shrnout rovněž obecná východiska holdingové struktury. [81] Holding je jednou z možností, jak strukturovat podnikání; může dávat smysl jak pro velké korporace, tak pro malé podnikatele. K jeho založení lze přistoupit na začátku při výběru formy podnikání, ale také při jeho dalším rozvoji či restrukturalizaci z různých důvodů. Je třeba uvážit hledisko právní, ekonomické, daňové a popř. též byznysové. Uvedené kategorie se přirozeně mohou prolínat a jejich obsah nelze přesně definovat. [82] V rámci právního hlediska se zvažuje např. osobní ručení, management a nastavení vztahů mezi společníky, diverzifikace rizik (ochrana majetku či částí podnikání od sebe navzájem), případně též obchodní výhody (např. možnost vstupu investora). Holding rovněž usnadňuje rozhodovací procesy v holdingové struktuře (dokumenty a procesy týkající se všech dceřiných společností lze vyřídit a nastavit najednou a centrálně), zmínit lze také možnost snadnější reakce na příležitosti (v rámci holdingu lze v mnoha situacích pružněji reagovat na právní, finanční a jiné záležitosti podnikání). [83] Z pohledu daňového je třeba zvážit, aby daňová optimalizace nebyla v rozporu s právními předpisy. Hlavním účelem struktury totiž nemůže být daňové zvýhodnění (podrobněji viz bod 3.3.1.2 tohoto rozsudku). Stejně tak je třeba zohlednit tzv. „transfer pricing“ (princip tržního odstupu), tj. pravidlo obchodování mezi spojenými osobami za srovnatelných okolností, jako by tomu bylo v případě nezávislých subjektů. [84] Z hlediska ekonomického přichází v úvahu následující důvody pro holdingovou strukturu: izolace rizika od majetku, nutnost změny rozložení práv a povinností mezi společníky, vstup a/nebo výstup společníka či investora do/z podnikání, restrukturalizace, příp. též související náprava ekonomického stavu (fungující či nefungující, příp. zadlužené či nezadlužené části podnikání). V úvahu lze vzít také úsporu na provozních nákladech při běžném provozu společností a snadnější využívání a toky finančních prostředků v celé struktuře. Ekonomickou činností se obvykle rozumí zejména využívání hmotného nebo nehmotného majetku za účelem získávání pravidelného příjmu z něj (srov. bod [28] rozsudku NSS ze dne 26. 1. 2011, čj. 2 Afs 83/2010-68). V případě holdingu může být ovšem tato činnost modifikována toliko na správu majetku a dceřiných společností v různé šíři. [85] Obecně řečeno, holdingová struktura bývá tvořena mateřskou společností, která ovládá dceřiné společnosti zaměřené na výkon hlavního podnikání. Podnikatelské riziko je tak rozloženo a v případě neúspěchu jedné dceřiné společnosti není ohroženo podnikání (a aktiva) zbytku. Generuje-li některá z obchodních společností struktury zisk, lze jej snadno distribuovat napříč celou skupinou, popř. společníkům. Výhodou je rovněž snadný vstup investora do kterékoliv ze společností tvořících holding (podle potřeby pouze do některé z dceřiných společností, příp. do celého holdingu prostřednictvím mateřské společnosti, tj. nepřímo i do dceřiných společností). Rozhodne-li se některý ze společníků vystoupit, jsou transakce v důsledku snadnější (např. lze prodat jedinou smlouvou podíl v holdingu, a tím převést na nového společníka de facto podíl v celé struktuře). Přínosem holdingové struktury bývá rovněž daňová optimalizace. [86] Jak již bylo nastíněno výše, není neobvyklé, že mateřská společnost je založena teprve v období, kdy již několik let fungují provozní (dceřiné) společnosti. Následně společníci do nové mateřské společnosti „dostanou“ své obchodní podíly, a to jejich prodejem, popř. nepeněžitým vkladem či příplatkem. [87] Český právní řád pojem holdingu nezná. Zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), pracuje s pojmy „ovládající a ovládané osoby“ a „koncernu“ (viz § 74 a násl.). Podle § 74 odst. 1 zákona o obchodních korporacích je ovládající osobou osoba, která může v obchodní korporaci přímo či nepřímo uplatňovat rozhodující vliv. Ovládanou osobou je obchodní korporace ovládaná ovládající osobou. Podle odst. 2 je-li ovládající osobou obchodní korporace, je mateřskou obchodní korporací, a je-li ovládanou osobou obchodní korporace, je dceřinou obchodní korporací. Podle § 79 odst. 1 zákona o obchodních korporacích jedna nebo více osob podrobených jednotnému řízení (dále jen „řízená osoba“) jinou osobou nebo osobami (dále jen „řídící osoba“) tvoří s řídící osobou koncern. [88] Ze zákona o obchodních korporacích lze při charakterizování holdingové struktury vycházet pouze částečně. Z výše popsaných hledisek a důvodů pro založení holdingu plyne, že podstata činnosti mateřské společnosti může být různá (resp. jiná, než jak je definována u koncernu či ovládající a ovládané osoby). Jinými slovy, vzhledem k tomu, že pojem holding není v českém právním řádu upraven, nelze ani lpět na přesných kategoriích toho, co mateřská společnost v holdingové struktuře „smí a nesmí“. Pokud jsou dodržena kritéria právních předpisů, může holdingová struktura konat širokou paletu činností, ať již prostřednictvím mateřské, nebo dceřiných společností. [89] Mateřská společnost v holdingové struktuře tedy může toliko spravovat obchodní podíly v dceřiných společnostech, popř. též vlastnit majetek, který je potřebný pro celý holding. Veškerou ostatní činnost může přenechat dceřiným společnostem, vč. samotné správy majetku (tzv. „pure neboli čistý holding“). To se může projevit například v účetnictví mateřské společnosti tím, že z něj neplyne žádné faktické podnikání „navenek“ a s tím související účtování. Holding tedy zastřešuje výsledky podnikatelské činnosti dceřiných společností. [90] Holding však může mít i tzv. smíšený charakter, což znamená, že vedle správy podílů dceřiných společností či majetku vykonává činnost, např. poskytuje služby, provádí akvizice apod. (srov. bod 32 rozsudku Soudního dvora ze dne 12. 11. 2020, Sonaecom SGPS SA, C-42/19). [91] Nelze vyloučit, že se charakter holdingu může v průběhu času měnit v závislosti na projevené vůli společníků. Preference v podnikání se z logiky věci mění a záleží na různých proměnlivých faktorech (tržní a ekonomické ukazatele, individuální potřeby společníků – fyzických osob atd.). [92] Cílem Nejvyššího správního soudu není popsat zde veškeré myslitelné podoby a formy činnosti holdingu, ale nastínit, že daňové orgány se při posuzování daňových aspektů musí zaměřit spíše na to, co právní předpisy u konkrétní „daňově prověřované“ korporátní struktury zakazují. Při posuzování, zda se holdingová struktura či její části (v pozici daňového subjektu) dopustily zneužití práva, je třeba zohlednit právní, daňové, ekonomické a popř. též byznysové aspekty posuzovaných transakcí. Jen tak je možné provést ucelenou úvahu o tom, jaký je jejich (hlavní) účel. Skutečnosti týkající se smyslu a účelu transakcí je správce daně povinen prokázat [§ 92 odst. 5 písm. f) daňového řádu]. Naopak by daňové orgány neměly své skutkové a právní závěry stavět na kategorizaci činnosti holdingu (zda se jedná o čistý holding, smíšený holding apod.), jež může být problematická. [93] Každou věc je tedy třeba posoudit přísně individuálně a komplexně, neboť hodnocení, zda se daňový subjekt choval dovoleným způsobem, bude často záviset na detailech konkrétních transakcí a souvisejících okolností. 3.3.2 Aplikace na nyní projednávanou věc [94] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační námitky stěžovatelky shrnuté v bodě [68] tohoto rozsudku jsou důvodné. Na rozdíl od krajského soudu se Nejvyšší správní soud domnívá, že daňové orgány dostatečně neprokázaly naplnění znaků zneužití práva. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem a daňovými orgány, podle nichž řetězec transakcí provedený stěžovatelkou postrádá ekonomický smysl a je toliko uměle vytvořenou situací, jejímž hlavním účelem je vylákání daňové výhody. [95] V dané věci jsou klíčové následující kroky provedené v rámci holdingové struktury, o nichž v obecné rovině není mezi účastníky sporu: - založení holdingu, - rozhodnutí valné hromady stěžovatelky (a společnosti KEB EGE) o převodu obchodních podílů všech společníků na holding, - uzavření smluv o prodeji obchodního podílu mezi holdingem jako kupujícím a společníky stěžovatelky (a společnosti KEB EGE) jako prodávajícími, - rozhodnutí o výplatě podílu na zisku ze stěžovatelky (a společnosti KEB EGE) jedinému společníkovi – holdingu [osvobozeno od daně podle § 19 odst. 1 písm. ze) zákona o daních z příjmů], a - úhrada části ceny za prodej obchodních podílů od holdingu bývalým společníkům stěžovatelky – fyzickým osobám [osvobozeno od daně podle § 4 odst. 1 písm. q) zákona o daních z příjmů]. Část kupní ceny byla hrazena z finančních prostředků získaných výplatou podílu na zisku, část prostředky získanými z investičního úvěru. [96] Nejvyšší správní soud souhlasí s daňovými orgány a krajským soudem v tom, že mezi popsanými jednáními existuje blízká časová souvislost. Stejně tak Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že bylo rozhodnuto o výplatě podílů na zisku (celkem za obě dceřiné společnosti 22 500 000 Kč) ve výši, která souvisela s kupními cenami obchodních podílů v dceřiných společnostech (kupní cena za obchodní podíly Ing. Č. byla 22 000 000 Kč). [97] Nejvyšší správní soud se nejprve vyjádří k naplnění objektivního kritéria testu zneužití práva. V této věci není sporné, že stěžovatelka formálně naplnila zákonné podmínky pro osvobození příjmů od daně u obou transakcí, tj. u výplaty podílu na zisku a u hrazení kupní ceny za obchodní podíly. Podstata druhé z těchto operací sama o sobě nijak narušena nebyla, neboť zákon o daních z příjmů předpokládá, že příjem z prodeje obchodního podílu nebude zdaněn, jsou-li pro to splněny podmínky (zejm. tzv. časový test). Kombinací obou transakcí se však vytratil účel osvobození od daně podle § 19 odst. 1 písm. ze) zákona o daních z příjmů. Jak bylo uvedeno výše, jeho smyslem není nedanit příjmy vůbec, ale zdanit je toliko u jejich konečného příjemce. To se v nyní projednávané věci nestalo. Společníci – fyzické osoby tedy ve skutečnosti dosáhli toho, že dostali z holdingové struktury peníze, aniž byla odvedena daň. Takový výsledek je nepochybně v rozporu s účelem a smyslem citovaného ustanovení. [98] Samotný fakt, že výsledek provedených operací je z hlediska daňového práva nežádoucí (tj. byl naplněn objektivní prvek), však pro závěr o zneužití práva nestačí. Daňové orgány musí prokázat také existenci subjektivního prvku, a sice že získání daňové výhody bylo jediným, či alespoň převažujícím důvodem jednání daňového subjektu (srov. body 31-33 rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2023, čj. 30 Af 24/2020-112). [99] Podle Nejvyššího správního soudu daňové orgány v této věci neprokázaly, resp. nesprávně posoudily naplnění subjektivního kritéria testu zneužití práva. Daňové orgány se v řízení, v důsledku svého náhledu na věc, zaměřily pouze na některé skutkové okolnosti. Jinými se podrobně nezabývaly, protože to podle nich nebylo relevantní. Jednak tedy nedostatečně zjistily skutkový stav, jednak věc nesprávně posoudily. Krajský soud jejich nesprávné závěry převzal a doplnil svými (rovněž nesprávnými) úvahami. (…) [101] Z obsahu daňového spisu plyne, že stěžovatelka od samého počátku daňovým orgánům popisovala hned několik důvodů založení holdingu. Nejvyšší správní soud připomíná, že je to správce daně, kdo prokazuje převažující účel jednání daňového subjektu. Tvrdila-li stěžovatelka více důvodů (účelů) založení holdingu, bylo namístě, aby daňové orgány dostatečně zjistily skutkový stav ve všech ohledech a dokázaly, že žádný z nabízených účelů, ani všechny tyto účely ve své celistvosti, nebyly hlavní, resp. dostatečně významné, aby převážily účel daňový. [102] Stěžovatelka od počátku tvrdila, že důvodem založení holdingu byla potřeba vystoupení Ing. Č. z dceřiných společností a narovnání výše obchodních podílů v obou dceřiných společnostech. V důsledku toho měly být změněny rovněž finanční, ekonomické a de facto i právní vztahy mezi společníky holdingu a tím i dceřiných společností. Dalším, souvisejícím důvodem bylo vytvoření podmínek pro vstup nového společníka Ing. K. Stěžovatelka uváděla také obecné výhody holdingu. S popisovanými důvody založení holdingu souvisí též posouzení, zda tvrzeného účelu bylo možné dosáhnout i bez založení holdingu. [103] Žalovaný v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že založení holdingu postrádá ekonomické opodstatnění, neboť holding žádným způsobem neřídí dceřiné společnosti, nehradí za ně závazky, nedochází k vzájemné kooperaci, a to ani v oblasti vzájemného využívání finančních prostředků. S tímto názorem Nejvyšší správní soud nesouhlasí, protože popsané skutečnosti nemají samy o sobě pro ekonomické opodstatnění holdingu vypovídající hodnotu. Holding totiž může být pouze zastřešující strukturou, která dceřiné společnosti vůbec řídit nemusí. Taková charakteristika by odpovídala spíše koncernu, tedy korporátní struktuře odlišné od té, jíž se týká předmět projednávané věci. Stěžovatelka tvrdila, že jisté centrální řízení plánuje teprve postupně (a v průběhu daňového řízení to i doložila, viz např. nákup výpočetní techniky a software, zaměstnání dvou osob na administrativní, mzdovou a personální agendu, pohyby na bankovním účtu holdingu – vytváření větší rezervy na akvizice). Skutečnost, že holding je budován a jeho aktivity rozvíjeny postupně, nemůže být důvodem pro závěr o zneužití práva při jeho založení v roce 2016. Takový závěr vůbec nezohledňuje ekonomickou a podnikatelskou realitu. Nelze na podnikatele klást požadavek, aby jejich podnikání bylo okamžitě úspěšné a propracované. Nejvyšší správní soud si je vědom, že jednotná účetní a administrativní agenda holdingové struktury začala nabývat reálné podoby teprve v letech 2020 a 2021, což by bez dalšího mohlo svědčit o dlouhodobé neaktivitě holdingu. Je však třeba mít na paměti původní „zastřešující“ charakter holdingu (blížící se tzv. pure holdingu) a také skutečnost, že jednotné účetnictví a administrativa nebyly jediným tvrzeným důvodem pro založení holdingu. [104] Totéž platí ve vztahu k závěru daňových orgánů, že z účetnictví neplyne žádná aktivita holdingu navenek. O zneužití práva nemůže sám o sobě svědčit fakt, že provozní činnost (včetně případných jednání o akvizicích) činí holding prostřednictvím svých dceřiných společností, které o tom účtují. Holding totiž může toliko spravovat aktiva a finanční toky celé struktury. Právě takový charakter činnosti holdingu (zpočátku) plyne z účetních podkladů založených v daňovém spise. Žalovaný své závěry dokládal také tím, že jednatelé holdingu (původní společníci a jednatelé dceřiných společností) používají e-mailové adresy s doménou KEB EGE.cz, a tedy není doložen vztah k holdingu. Tento argument považuje Nejvyšší správní soud rovněž za nesprávný. Jak již bylo uvedeno, právní předpisy nezakazují, aby podnikatelskou činnost, vč. některých vyjednávání akvizic, holding prováděl na úrovni dceřiných společností (nadto v dané věci činili jednání přímo jednatelé holdingu). K tomu třeba připomenout, že obchodní firma holdingu zní KEB EGE Holding s. r. o. Vztah domény KEB EGE.cz a holdingu je podle Nejvyššího správního soudu více než zřejmý. [105] Dalším důvodem pro založení holdingu mělo být vyrovnání obchodních podílů v dceřiných společnostech a vyrovnání rizik tak, aby podíly v obchodních společnostech vzájemně odpovídaly. Společníci tak (i do budoucna) mají stejný podíl na přínosech a rizicích obou společností. Popsané řešení má podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně ekonomické opodstatnění a lze jím zdůvodnit založení holdingové struktury. Nejvyšší správní soud považuje tento stěžovatelkou deklarovaný cíl za legitimní, tím spíše, že stěžovatelka popsala, v čem konkrétně byly nerovnoměrné obchodní podíly problematické (majoritní podíl Ing. Č. ve společnosti KEB EGE byl rizikovější, neboť byl spjat se zajištěním úvěru stěžovatelky; tomu neodpovídala výše podílu, a tedy potenciálních výhod ve stěžovatelce, což se ukázalo jako problematické při hledání kupce obchodních podílů Ing. Č.). Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že „narovnat výši“ podílů lze i bez založení holdingové struktury. Jestliže má ale podnikatel vícero zájmů na založení holdingu, pak je zcela logické upřednostnit narovnání podílů právě v rámci holdingové struktury. [106] Žalovaný v napadeném rozhodnutí sdělil, že další nestandardní okolností je nákup obchodního podílu Ing. K. za 26 000 Kč, přestože reálná hodnota tohoto podílu byla podle znaleckého posudku 6 370 000 Kč. Tato úvaha je však nepřesná. Ing. K. byl jedním ze zakladatelů holdingové společnosti, jehož vklad do základního kapitálu činil 26 000 Kč (tj. obchodní podíl v holdingu 13 %). Tento vklad činil Ing. K. za shodných podmínek jako ostatní společníci, kteří s ním zakládali holding. Teprve poté holding koupil obchodní podíly v dceřiných společnostech. Čistě matematicky, hodnota 13 % obchodních podílů v dceřiných společnostech odpovídala podle znaleckého posudku částce 6 370 000 Kč. Obchodní podíly však později byly zatíženy zajištěním investičních úvěrů a společníci holdingu museli avalovat směnky ve prospěch Raiffeisenbank. Stěžovatelka v daňovém řízení tvrdila také to, že se nedařilo najít kupce obchodních podílů Ing. Č., a proto byly podmínky vůči Ing. K. velmi vstřícné (což daňové orgány nevyvracely). Za popsaných okolností lze sice dospět k závěru, že Ing. K. vstoupil do holdingové struktury za velmi výhodných podmínek, podle Nejvyššího správního soudu však již nelze přisvědčit daňovým orgánům, že se jedná o důkaz o nestandardnosti a účelovosti založení holdingu. [107] K prodeji obchodního podílu Ing. Č. žalovaný v napadeném rozhodnutí sdělil, že nic nebránilo vyplatit podíl na zisku z dceřiných společností přímo společníkům (fyzickým osobám) a z obdrženého příjmu uhradit prodávaný obchodní podíl Ing. Č., včetně nezávislé úhrady ze strany Ing. K. Krajský soud v napadeném rozsudku doplnil, že v případě nerozdělených zisků šlo o čerpání finančních prostředků, které byly reálně převedeny na bankovní účet holdingu; nejednalo se o „virtuální zisk“ v podobě zásob či majetku. Podle krajského soudu by jediný společník holdingu těžko mohl rozhodnout o rozdělení zisku, jestliže se jednalo jen o „virtuální zisk“. Krajský soud dále konstatoval, že finanční prostředky získané z úvěru od Raiffeisenbank měly toliko „krýt“ peněžní prostředky z nerozdělených zisků, jejichž držbu byly stěžovatelka a společnost KEB EGE povinny prokázat, a že jedna z plateb byla ryze účelově nazvána jako „čerpání úvěru“. Ani s těmito závěry se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. [108] Předně, krajský soud zcela nesprávně interpretoval výpis z účtu holdingu za období let 2016–2018 a rovněž smlouvy o investičním úvěru uzavřené mezi dceřinými společnostmi a Raiffeisenbank. Platby ze dne 26. 8. 2016 nejsou účelově nazvány jako čerpání úvěru. Stěžovatelka nabídla logické vysvětlení, a sice že dceřiné společnosti uzavřely smlouvy o úvěru, jejichž účelem byla výplata zálohy na nerozděleném zisku za rok 2016 a předchozí roky. V souladu s čl. III odst. 3 smluv o investičním úvěru byly finanční prostředky čerpány přímo na účet holdingu. Celou transakci tedy provedla Raiffeisenbank a stěžovatelka nijak název transakce neovlivňovala. V účetním deníku holdingu ke dni 31. 12. 2016 jsou vykázány v srpnu 2016 částky 1 200 000 Kč jako KEB EGE podíl na zisku, 1 300 000 Kč jako KEB EGE podíl na zisku (ze společnosti KEB EGE byl zjevně vyplacen podíl na zisku nad rámec částky odpovídající výši čerpaného úvěru), 15 000 000 Kč jako KEB EGE podíl na zisku a částka 5 000 000 Kč jako FPPV podíl na zisku (poslední dvě částky odpovídají výši čerpaných úvěrů). Veškeré skutečnosti tedy do sebe zapadají. Jednoduše řečeno, Raiffeisenbank poskytla dceřiným společnostem úvěr na výplatu záloh nerozděleného zisku. Tyto částky podle smluv o investičním úvěru byly poukázány přímo na účet holdingu. Stále se však z pohledu holdingu jedná o výplatu podílu na zisku z dceřiných společností (jakkoliv si na výplatu podílu na zisku vzaly dceřiné společnosti úvěr). K výplatě podílu na zisku v částce 20 000 000 Kč tedy nebyly použity „volné finanční prostředky“ dceřiných společností. Holding tak získal finanční prostředky na úhradu kupní ceny obchodních podílů Ing. Č., který trval na jednorázovém vyplacení kupní ceny. [109] Krajský soud v napadeném rozsudku dále dovodil (mj. z podmínek smluv o investičním úvěru), že dceřiné společnosti fakticky disponovaly peněžními prostředky ve výši nerozděleného zisku. Proto podle něj bylo možné provést odchod Ing. Č. i bez založení holdingu, toliko „přerozdělením“ obchodních podílů mezi zbývající společníky a Ing. K. Ti by uhradili kupní cenu z podílů na vyplaceném zisku. Tato úvaha je opět chybná. [110] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že by a priori bylo zcela nelogické, aby si půjčovala finanční prostředky, ačkoliv by mohla použít své vlastní zdroje. Podmínky čerpání úvěru ve smlouvách o investičním úvěru cílí spíše na to, aby klient (stěžovatelka) bance prokázal, že je ekonomicky stabilní a že vykázal zisk v konkrétní výši (stěžovatelka správně poukázala na tzv. test výplaty podílu na zisku), nikoliv že tyto peněžní prostředky má prakticky ihned k dispozici. I kdyby je stěžovatelka měla, nic to nemění na tom, že dodrží-li právní předpisy, pak je na její podnikatelské úvaze, jak s nerozděleným ziskem naloží, resp. zda si na jeho výplatu vezme úvěr, nebo použije vlastní zdroje. Z konkrétních transakcí, které při výplatě zisku stěžovatelka použila, nelze v daném případě dovozovat, že její jednání bylo účelové či ekonomicky neopodstatněné. Naopak, stěžovatelka zjevně provedla ekonomickou a podnikatelskou úvahu, jejímž výsledkem bylo rozhodnutí o vyplacení zisku za pomoci investičního úvěru. [111] Za popsané situace, kdy stěžovatelka prokázala způsob a okolnosti financování výplaty podílu na zisku, bylo na daňových orgánech, aby prokázaly, že jednání stěžovatelky bylo účelové a ekonomicky neopodstatněné (resp. aby vyvrátily stěžovatelčinu verzi). V tomto ohledu bylo povinností daňových orgánů vyvrátit rovněž tvrzení stěžovatelky, že společníci (fyzické osoby) neměli dostatek financí na koupi obchodního podílu a nedostali by bankovní úvěr, neboť banky takový finanční instrument fyzickým osobám nenabízejí. [112] Daňové orgány jednoduše nemohly předpokládat, že dceřiné společnosti mohly vyplatit nerozdělený zisk „okamžitě“ a v takové výši, aby z tohoto příjmu společníci mohli uhradit kupní cenu obchodních podílů Ing. Č. Takový předpoklad totiž nepřípustnou mírou zasahuje do podnikatelské svobody a uvážení stěžovatelky o ekonomických aspektech jejího podnikání a je v rozporu se zásadou zdrženlivosti daňových orgánů (§ 5 odst. 3 daňového řádu). Daňové orgány si v tomto ohledu žádné podklady neopatřily, a tedy neunesly důkazní břemeno stran účelovosti transakcí stěžovatelky. Jinými slovy, daňové orgány nemohly toliko sdělit, že není jejich povinností prokazovat, co tvrdí stěžovatelka. Naopak, aby unesly důkazní břemeno a prokázaly subjektivní prvek testu zneužití práva, měly prokázat, že jednání stěžovatelky bylo účelové, neboť výsledku bylo fakticky možné dosáhnout i bez založení holdingu. [113] Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledal nic podezřelého ani na restrukturalizaci úvěrů dceřiných společností u UniCredit Bank. Holdingová struktura provedla řadu transakcí, které měly své opodstatnění. Jejich průvodním jevem přirozeně mohla být také restrukturalizace dříve uzavřených úvěrů s jinou bankou (a s tím spojený kompenzační poplatek). Nejvyšší správní soud zároveň chápe stěžovatelčin argument, že v minulosti i následně byly příjmy společníků – fyzických osob řádně daněny srážkovou daní. Ačkoliv předchozí a následná poctivost sama o sobě není důvodem pro konstatování, že v mezidobí nebylo zneužito právo, v projednávané věci popsané skutečnosti vhodně dokreslují, že stěžovatelka při založení holdingu neměla v úmyslu toliko získat daňové zvýhodnění. [114] Nejvyšší správní soud uzavírá, že daňové orgány neprokázaly, že stěžovatelkou tvrzené důvody transakcí (tj. potřeba vystoupení Ing. Č., vstoupení nového společníka Ing. K., narovnání obchodních podílů a související aspekty) byly ryze účelové a ekonomicky neopodstatněné. Krajský soud jejich nesprávné závěry převzal. [115] K akviziční činnosti holdingu Nejvyšší správní soud konstatuje, že se jedná o další legitimní důvod pro založení holdingové struktury. Skutečnost, že v dané věci holding zamýšlel výkon takové činnosti, plyne z výpisu z obchodního rejstříku. Stěžovatelka prokázala, že od roku 2017 jednali společníci holdingu hned o několika akvizicích. Naopak daňové orgány ani krajský soud nevyvrátily, že tato jednání probíhala. [116] K závěru o účelovosti tvrzené akviziční činnosti by daňové orgány mohly dospět například tehdy, jestliže by tvrzení stěžovatelky byla nevěrohodná a vše nasvědčovalo tomu, že transakce probíhaly pouze „na oko“, aby uměle vytvářely dojem o akviziční činnosti. Tak tomu ovšem v této věci nebylo. Stěžovatelka doložila řadu podkladů (e-mailové komunikace, prohlášení, zápisky), z nichž plyne, že jednání o akvizicích skutečně probíhala. Měly-li daňové orgány pochyby o reálném charakteru a účelu popisovaných transakcí, bylo jejich povinností vyvrátit verzi stěžovatelky (doloženou popsanými dokumenty). Za tímto účelem si případně měly opatřit další důkazní prostředky, ať již navrhované svědecké výpovědi, nebo jiné. Tomu ovšem daňové orgány nedostály, a proto v popsaném ohledu neunesly důkazní břemeno. [117] Ke spolupráci se společností Cartesy stěžovatelka doložila řadu dokumentů včetně LoI. Z něho plyne, že veškerá komunikace, jednání a součinnost má probíhat přes holding, avšak samotná provozní (faktická) činnost je svěřena dceřiným společnostem, které tím pádem mohou účtovat o souvisejících nákladech. Takový postup je v holdingové struktuře předpokládatelný a na rozdíl od daňových orgánů se Nejvyšší správní soud domnívá, že se nejedná o nic neobvyklého či snad nezákonného. Nejvyšší správní soud neshledal rozpory v LoI, rukou psaných poznámkách a e-mailové komunikaci, k nimž dospěl žalovaný. Jisté mezery v celém „příběhu“ se dají vysvětlit tím (jak se vyjádřila stěžovatelka), že komunikace probíhala osobně, písemně i telefonicky, a proto předložené podklady nemusí zcela věrně a jednoznačně obsáhnout její celý obsah. V tomto ohledu je posouzení žalovaného spíše spekulativní. [118] K důkazům o činnosti holdingu týkající se založení dceřiné společnosti TNGeneration a NHSP žalovaný konstatoval, že všechny deklarované kroky byly činěny v době, kdy finanční úřad ukončoval daňové řízení, a proto jsou účelové. Navíc do 31. 1. 2021 nebyly provedeny žádné bezhotovostní transakce. Zde Nejvyšší správní soud opět musí sdělit, že časová očekávání žalovaného jsou nereálná (neboť de facto předpokládají, že korporace budou neodkladně účtovat o spolupráci a jejích výsledcích). Pouze z blízké časové souvislosti akvizic s ukončením vyměřovacího řízení nelze dospět k závěru o účelovosti. V posuzované věci je podle Nejvyššího správního soudu podstatné, že stěžovatelka prokázala založení nové dceřiné společnosti TNGeneration a započetí její spolupráce s dalším subjektem, což žalovaný nevyvrátil. [119] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatelka prokázala také jednání se společnostmi SERVIS MK, UNOPLEX a ZITA KÁJOV o případné spolupráci s holdingem, resp. akvizici. Daňové orgány existenci jednání nijak nevyvrátily a krajský soud toliko převzal závěry daňových orgánů. [120] Podle daňových orgánů a krajského soudu nemůže být naplněn účel plánovaných akvizic tehdy, jestliže se stěžovatelkou uváděné transakce neuskutečnily. Tento závěr je nesprávný. Skutečnost, že se stěžovatelce nepodařilo dotáhnout projednávané akvizice do úspěšného konce, vůbec nemusí znamenat, že její jednání bylo účelové. Takový závěr postrádá logiku. Řada obchodních jednání skončí neúspěchem, protože se strany nedohodnou na vzájemně přijatelných podmínkách. Přesto mají taková jednání z podnikatelského hlediska své opodstatnění. [121] Daňové orgány a krajský soud jsou názoru, že popsaná jednání bylo možné vést i na úrovni dceřiných společností, aniž byl založen holding. Tento závěr může v čistě obecné rovině platit (pomine-li Nejvyšší správní soud ekonomické a další aspekty, jež mohou realitu ovlivnit). Zároveň však holdingu, jeho společníkům a dceřiným společnostem upírá možnost zvážit, jaká forma podnikání je pro ně nejvhodnější. Jinými slovy pouze proto, že o akvizicích bylo možné jednat již z pozice jednatelů – společníků dceřiných společností, nelze dospět k závěru, že holding byl založen účelově. Je svobodným rozhodnutím každého podnikatele, jakou formu činnosti zvolí. Podstatné je to, aby dodržoval právní předpisy, v dané věci s důrazem na jejich smysl a účel. Nejvyšší správní soud uzavírá, že v této věci jednali o akvizicích společníci a jednatelé holdingu. Nic neobvyklého (a již vůbec ne nezákonného) Nejvyšší správní soud nespatřuje na tom, jestliže část jednání, která s akvizicemi souvisejí, svěřil holding svým dceřiným společnostem. Daňové orgány v důsledku opět porušily zásadu zdrženlivosti (§ 5 odst. 3 daňového řádu). [122] Nejvyšší správní soud shrnuje, že daňové orgány neprokázaly, že by akviziční činnost holdingu neměla své ekonomické opodstatnění. Krajský soud převzal nesprávné závěry daňových orgánů, v důsledku čehož věc nesprávně posoudil. [123] Konkrétně daňové orgány neprokázaly naplnění subjektivního prvku testu zneužití práva (resp. dílem jsou jejich závěry neprokázané, dílem v rozporu s obsahem spisu). Stěžovatelka dostatečným způsobem objasnila zcela legitimní a dostatečně významné účely založení holdingu. Stěžovatelčina tvrzení byla od počátku konzistentní a rozvíjela se pouze vzhledem k tomu, jak se k celé věci stavěly daňové orgány. Podstata tvrzení ovšem zůstala od počátku nezměněna. [124] Již samy o sobě dostatečně významné, logické a odpovídající obecné charakteristice holdingu jsou: 1. potřeba vystoupení Ing. Č., vstoupení nového společníka Ing. K., narovnání obchodních podílů a související aspekty, a 2. akviziční činnost. Tím spíše jsou tvrzené důvody významné ve své celistvosti, a převáží tak nad daňovým účelem, který byl jistě vítaným, ale ne hlavním důvodem stěžovatelčina jednání. Jinými slovy, transakce provedené stěžovatelkou sledují jasný a legitimní cíl a jsou ekonomicky opodstatněné již samy o sobě, a to i tehdy, jestliže by je nedoprovázelo daňové zvýhodnění. Nadto Nejvyšší správní soud opětovně připomíná, že daňový subjekt si může zvolit z různých do úvahy přicházejících alternativ, které mají svůj samostatný smysl, tu, která je pro něho daňově nejvýhodnější, není-li jediným důvodem získání nelegitimního daňového zvýhodnění. O takovou situaci (jediný sledovaný cíl je daňový) se v této věci nejedná. [125] Skutečnost, že popsané účely, zejm. akviziční činnost, jednodušší a centrální administrativa a účetnictví a jednodušší vstup či výstup nových společníků, se začaly uplatňovat až v průběhu následujících let, sama o sobě nemůže vést k závěru, že holding byl v roce 2016 založen účelově. Takový závěr by totiž nezohledňoval, že v podnikatelském prostředí jednoduše nelze přesně plánovat a předvídat, jak se budou zamýšlené záměry a transakce vyvíjet. Stejně tak považuje Nejvyšší správní soud za nepřiměřený požadavek (který z posouzení daňových orgánů fakticky vyplývá), aby holding začal okamžitě vyvíjet akviziční činnost, pokud tento záměr deklaroval při svém vzniku. Holdingová struktura v této věci není natolik „velkým hráčem“, aby bylo logické očekávat, že bude uskutečňovat velké množství více méně úspěšných akvizic hned od počátku své existence. V tomto ohledu je očekávání daňových orgánů ve svém důsledku přehnané. [126] Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka uvedla také obecné výhody holdingu, které jí v této věci daňové orgány nemohou odpírat pouze pro to, že se jedná o důvody obecně platné pro holdingové struktury jako takové a stěžovatelka je zcela konkrétně nedoložila. Pravdivost těchto tvrzení totiž plyne již ze samotné podstaty popisovaných výhod. Například je jednoznačně patrné, že holdingová struktura diverzifikuje rizika, neboť její faktická existence dělí majetek a podnikatelské riziko mezi vícero korporací, jež jsou součástí struktury. Stejně tak je logické, že usnadňuje administrativu a soustředění rozhodovacích procesů na jednu úroveň. Jednoduše řečeno, jednatelé či společníci nemusí některé dokumenty podepisovat pro každou dceřinou společnost zvlášť, ale postačí jeden dokument na úrovni mateřské společnosti, jež v důsledku zavazuje všechny dceřiné společnosti, resp. celou holdingovou strukturu. Stěžovatelka tedy odkazem na obecné výhody holdingu vhodně dokreslila celkový kontext důvodů, které vedly k založení holdingové struktury. [127] Z výše uvedeného posouzení plyne, že tuto věc nelze srovnávat s případem řešeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Afs 376/2018-46. Nejvyšší správní soud tam řešil jednoznačné zneužití práva, neboť daňový subjekt nebyl schopen doložit a vysvětlit skutečný ekonomický účel transakcí. V nyní projednávané věci stěžovatelka nabídla logické důvody, které doložila řadou důkazů. [128] Daňové orgány tedy nesprávně vyhodnotily podstatu holdingové struktury a de facto vyzdvihly pouze daňový účel. Všechny ostatní tvrzené a doložené důvody označily za marginální, popř. od nich zcela nepřiměřeně odhlédly. To je v rozporu s podstatou pojmu holdingové struktury, a co víc, daňové orgány neunesly důkazní břemeno, neboť svou verzi o účelu transakcí souvisejících se založením holdingu dostatečně neprokázaly. V jejich nástinu celého příběhu zůstala řada nepodložených tvrzení, popř. faktů tvrzených a prokázaných stěžovatelkou, jež daňové orgány nevyvrátily. Krajský soud převzal nesprávné závěry daňových orgánů a rozpracoval je, ačkoliv měl rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Kasační námitky nesprávného právního posouzení a nesprávného zjištění skutkového stavu [§ 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.] jsou důvodné. [129] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zmínit, že si je vědom dalších dílčích skutečností, na nichž žalovaný vystavěl odůvodnění napadeného rozhodnutí, a jichž se výše provedené posouzení výslovně netýká (zejm. podrobné hodnocení některých důkazů, jež měly svědčit o účelovosti jednání stěžovatelky). Podrobné pojednání o těchto aspektech však Nejvyšší správní soud považuje za nadbytečné. Z posouzení výše totiž plyne, že na výsledné hodnocení zdejšího soudu by takové úvahy neměly žádný vliv (neboť Nejvyšší správní soud považuje v daném případě za podstatné jiné skutečnosti, než na které kladly důraz daňové orgány). [130] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že nemohl přihlédnout k argumentům o prodeji obchodního podílu pana Š. v roce 2023. Nejvyšší správní soud připomíná, že při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Z téhož důvodu Nejvyšší správní soud neprovedl dokazování souvisejícími listinami (smlouvami o převodu podílu, prohlášeními o pravosti podpisu, zápisy z valné hromady, dohodami o ukončení nájmu a rozhodnutími jediného společníka), neboť by to bylo nadbytečné. [131] Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za vhodné sdělit, že má pochopení pro aktivitu daňových orgánů. Jejich úkolem je prověřovat, zda daňové subjekty postupují v souladu s daňovými předpisy, k čemuž patří i případné výzvy směrované daňovému subjektu, resp. aktivace kontrolních postupů. V tomto konkrétním případě se ale o zneužití práva nejedná. (…) 1) K celé této podkapitole viz Hanych a kol. Korporátní struktury a transakce. E-kniha. Backstage Books, 2020, ISBN 978-80-88049-21-0, zejm. str. 13, 15-17, 21-22, 33-35, 38.

decision_92.txt

k § 24 a § 26 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb. o obranné standardizaci, katalogizaci a státním ověřování jakosti výrobků a služeb určených k zajištění obrany státu a o změně živnostenského zákona k § 65 a § 79 a násl. soudního řádu správního k zákonu č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) I. Oznámení Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti, o přerušení odborného dozoru nad jakostí podle § 26 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb., o obranné standardizaci, katalogizaci a státním ověřování jakosti výrobků a služeb určených k zajištění obrany státu, není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Žalobou na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) se tudíž nelze domáhat, aby soud uložil Ministerstvu obrany povinnost rozhodnout o „odvolání“ proti tomuto oznámení. II. Odborný dozor nad jakostí (§ 24 a násl. zákona č. 309/2000 Sb., o obranné standardizaci, katalogizaci a státním ověřování jakosti výrobků a služeb určených k zajištění obrany státu) není kontrolou ve smyslu zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 As 103/2018-53) Prejudikatura: č. 506/2005 Sb. NSS, č. 1764/2009 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2323/2011 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 2941/2014 Sb. NSS, č. 3151/2015 Sb. NSS, č. 3412/2016 Sb. NSS, č. 3501/2017 Sb. NSS a č. 3579/2017 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost Česká zbrojovka proti Ministerstvu obrany o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně uzavřela dne 12. 2. 2015 kupní smlouvu s Českou republikou (jednající prostřednictvím žalovaného), v níž se zavázala dodat ochranné vesty pro muže. Kupní smlouva zahrnovala též závazek, že na zboží bude uplatněno státní ověřování jakosti ve smyslu zákona č. 309/2000 Sb., které započne po ukončení vojenských zkoušek. Státní ověřování jakosti bylo sjednáno v rozsahu odborného dozoru (§ 24 a násl. zákona č. 309/2000 Sb.) a konečné kontroly (§ 27 a násl. citovaného zákona), přičemž podrobnosti byly vtěleny do přílohy č. 3 ke kupní smlouvě. Zmaření provedení státního ověřování jakosti bylo ve smlouvě označeno za její podstatné porušení. Dne 22. 10. 2015 vydal Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti (dále jen „Úřad“) rozhodnutí o provedení státního ověřování jakosti v rozsahu dle kupní smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a Českou republikou (odborný dozor nad jakostí a konečná kontrola). K odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí je žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 12. 2015 změnil tak, že v některých částech rozhodnutí včetně výroku zasáhl do jeho textu, nicméně hlavní obsah rozhodnutí – provedení státního ověřování jakosti – zůstal zachován. Úřad žalobkyni dne 1. 2. 2016 oznámil přerušení odborného dozoru nad jakostí prováděného v rámci státního ověřování podle § 26 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 309/2000 Sb., neboť při kontrole dokumentace předložené žalobkyní shledal zásadní nedostatky v plánu kvality a subdodavatelských smlouvách, které brání provedení státního ověřování jakosti. Úřad žalobkyni zároveň informoval, že odborný dozor nad jakostí bude obnoven po doručení písemné žádosti žalobkyně o jeho obnovení, k níž bude přiložen aktualizovaný plán kvality a obnovené návrhy smluv nebo dodatky ke smlouvám. Toto oznámení bylo žalobkyni doručeno dne 5. 2. 2016. O tři dny později proběhlo jednání mezi zástupci žalobkyně a Úřadu, jehož cílem mělo být vyjasnění připomínek vymezených v oznámení o přerušení odborného dozoru. Následovalo několik žádostí žalobkyně o obnovení odborného dozoru, jimž však Úřad nevyhověl. Dne 19. 2. 2016 podala žalobkyně ke státnímu tajemníku žalovaného odvolání proti oznámení o přerušení odborného dozoru, v němž namítala, že tento úkon postrádá náležitosti správního rozhodnutí podle správního řádu a „je možné, a dokonce velmi pravděpodobné, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí“. Žalobkyně rovněž zpochybnila přezkoumatelnost a věcnou správnost oznámení Úřadu. Společně s odvoláním žalobkyně uplatnila opatření proti nečinnosti, neboť Úřad nezahájil odborný dozor při výrobě a neprováděl ho, respektive nedelegoval státní ověřování jakosti na obdobný úřad nebo orgán členského státu NATO nebo jiného státu. Dne 7. 3. 2016 žalobkyně své odvolání doplnila, neboť Úřad dle jejího názoru v mezidobí změnil rozsah přerušení odborného dozoru. Žalovaný (jeho státní tajemník) vydal dne 7. 4. 2016 usnesení, v němž konstatoval, že státní ověřování jakosti není správním řízením, nýbrž kontrolní činností, na niž se vztahuje kontrolní řád. Úkon, jímž žalobkyně brojila proti oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru, proto není odvoláním, nýbrž námitkami proti kontrolnímu zjištění, k jejichž vyřízení je však příslušný Úřad. Přípisem ze dne 15. 4. 2016 Úřad potvrdil názor, že oznámení o přerušení odborného dozoru není rozhodnutím, a námitky žalobkyně proti tomuto úkonu vyhodnotil jako neopodstatněné. Obdobně žalovaný a Úřad naložili i s odvoláním žalobkyně proti tomu, že Úřad nevyhověl její žádosti o obnovení odborného dozoru. Dne 20. 4. 2016 uplatnila žalobkyně u ministra obrany podnět k opatření proti nečinnosti státního tajemníka žalovaného, neboť zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí o jejím odvolání proti oznámení Úřadu již uplynula. Jelikož ani uvedený podnět nevedl k vydání rozhodnutí o odvolání, podala žalobkyně žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného k Městskému soudu v Praze. Městský soud zkoumal především otázku, zda lze oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru nad jakostí považovat za rozhodnutí, proti němuž mohla žalobkyně podat odvolání, a tím zahájit odvolací řízení, v jehož rámci by žalovaný (jeho státní tajemník) zůstal nečinný. Městský soud konstatoval, že současně s oznámením o přerušení odborného dozoru byla žalobkyni uložena povinnost realizovat nápravná opatření. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu městský soud dospěl k závěru, že oznámení Úřadu v té části, v níž byla žalobkyni uložena povinnost odstranit zjištěné nedostatky, „[…] naplňuje definiční kritéria rozhodnutí správního orgánu v materiálním smyslu, když se jednalo o individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení, který byl s to zásadním způsobem přímo zasáhnout do právní sféry“ žalobkyně. Městský soud odkázal na několik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž vyplývá, že rozhodující pro posouzení povahy každého právního aktu je jeho obsah, a proto je na oznámení Úřadu třeba hledět jako na rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., byť pro něj zákon č. 309/2000 Sb. výslovně formu rozhodnutí nestanoví. Městský soud rovněž konstatoval, že takové rozhodnutí nemá předběžnou povahu, a není tedy vyloučeno ze soudního přezkumu. Žalobkyně tím, že proti rozhodnutí Úřadu podala odvolání, zahájila řízení, v němž byl Úřad povinen buď odvolání v rámci autoremedury vyhovět, nebo je postoupit žalovanému coby nadřízenému orgánu k rozhodnutí. Odpovědnost za průběh odvolacího řízení nese žalovaný, který v zákonné lhůtě o odvolání nerozhodl, byl tedy nečinný. Městský soud proto rozsudkem ze dne 13. 3. 2018, čj. 10 A 86/2016-59, žalovanému uložil vydat rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu ze dne 1. 2. 2016, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku. Pro úplnost lze dodat, že dne 30. 11. 2016 žalobkyně v rámci dalšího podnětu k opatření proti nečinnosti požádala žalovaného, aby Úřadu nařídil vydat osvědčení o jakosti a kompletnosti zboží dle kupní smlouvy. Dne 16. 12. 2016 potom žalobkyně České republice (žalovanému) sdělila, že dle jejího názoru zanikl její závazek z kupní smlouvy pro nemožnost plnění, a pro případ, že žalovaný tento právní názor nesdílí, od smlouvy odstoupila, popřípadě navrhla uzavřít dohodu o ukončení kupní smlouvy. Česká republika na toto sdělení reagovala prostřednictvím žalovaného tak, že od kupní smlouvy sama odstoupila. Podáním ze dne 20. 3. 2018 (tedy až po vydání napadeného rozsudku městského soudu) žalobkyně žalovanému sdělila, že, ačkoli by se mohlo zdát, že předmět odvolacího řízení odpadl, neboť nemá smysl provádět státní ověřování jakosti ve vztahu k neexistující kupní smlouvě, rozhodnutí žalovaného pro ni stále má význam pro náhradu škody a zastavení řízení tedy s ohledem na § 90 odst. 4 správního řádu nepřipadá v úvahu. Žalobkyně rovněž doplnila některé nové argumenty, které dle jejího názoru svědčí o nezákonnosti oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž nesouhlasil se závěrem městského soudu, že Úřad při přerušení odborného dozoru vydává rozhodnutí podle správního řádu. Proces státního ověřování jakosti podle tohoto zákona má dvě fáze – rozhodování Úřadu o provedení a rozsahu ověřování, kdy se vede správní řízení končící vydáním rozhodnutí, a realizaci tohoto rozhodnutí, tedy samotné ověřování jakosti. Stěžovatel je přesvědčen, že tato druhá fáze je specifickým druhem kontroly, a sice kontroly plnění podmínek smlouvy uzavřené v tomto případě mezi žalobkyní a Českou republikou. Postavení dodavatele je i v první fázi, tedy v řízení o provedení a rozsahu ověřování, poměrně specifické, protože Úřad rozhoduje na základě podkladů dodaných tímto dodavatelem a po projednání věci s ním. Státní ověřování jakosti proto nelze považovat za výkon působnosti v oblasti veřejné správy, neboť Úřad nevystupuje v roli nositele veřejné moci. Stěžovatel zdůraznil, že § 26 zákona č. 309/2000 Sb. Úřadu ukládá povinnost dodavatele písemně informovat o přerušení odborného dozoru, avšak nestanoví pro tento úkon formu rozhodnutí. Dle názoru stěžovatele je tedy přerušení odborného dozoru faktickým úkonem, o němž je dodavatel pouze vyrozuměn. V případě výzvy k nápravě zákon taktéž nepředpokládá formu rozhodnutí, nejde ani o procesní rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, neboť žádné řízení není v této situaci vedeno. Touto výzvou se autoritativně nestanoví či nekonstatuje žádná povinnost dodavatele, ta vyplývá přímo z uzavřené smlouvy. Úřad nemá pravomoc v tomto směru jakoukoli povinnost ukládat. Stěžovatel na závěr zdůraznil, že se s podáním žalobkyně ze dne 19. 2. 2016 vypořádal, neboť je vyhodnotil jako námitky podle § 13 kontrolního řádu, přičemž v postupu Úřadu nebylo shledáno žádné pochybení. Stěžovatel rovněž poukázal na účelovost postupu žalobkyně, kterou dovozuje z problematického vývoje obchodních vztahů s ní. Zdůraznil, že od nabytí účinnosti zákona č. 309/2000 Sb. postupoval stejným způsobem jako nyní v řadě případů včetně žalobkynina a žalobkyně jeho postup nikdy předtím nenapadla. Žalobkyně ve svém vyjádření namítla, že stěžovatel se odvolává na jinou právní úpravu, než kterou aplikoval městský soud. Stěžovatel dle jejího názoru polemizuje se závěry, které městský soud nevyslovil. Rozhodnutí městského soudu žalobkyně považovala za správné a souladné s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Žalobkyně nicméně považovala za správní rozhodnutí celé oznámení Úřadu, nikoli jen tu jeho část, kterou byla vyzvána k odstranění zjištěných nedostatků. Do jejích práv totiž stejnou měrou zasáhlo i samotné přerušení odborného dozoru, neboť jí znemožnilo plnění smluvních povinností vůči České republice. Stěžovatel si dle názoru žalobkyně protiřečil, když na jednu stranu tvrdil, že Úřad nevykonává působnost v oblasti veřejné správy, a zároveň jeho činnost podřazoval pod kontrolní řád. Tvrzení, že Úřad není zmocněn k uložení opatření k nápravě, žalobkyně považovala za zcela rozporné s § 26 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb. i samotným oznámením o přerušení odborného dozoru. Vypořádání odvolání žalobkyně jako námitky podle kontrolního řádu nelze považovat za rozhodnutí o odvolání. Žalobkyně odmítla i tvrzení stěžovatele o účelovosti svého postupu, neboť dřívější nevyužívání procesních práv jí nelze přičítat k tíži. Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 17. 4. 2018 stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu sdělil, že dne 12. 4. 2018 v souladu s napadeným rozsudkem městského soudu rozhodl o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu. Na podané kasační stížnosti nicméně trvá. Dne 30. 4. 2018 stěžovatel na výzvu soudu předložil kopii tohoto rozhodnutí, jímž se „rozhodnutí [Úřadu] ze dne 1. února 2016 […] ruší a věc se vrací k novému projednání“. Důvodem zrušení bylo to, že s ohledem na napadený rozsudek městského soudu jde o správní rozhodnutí, jež však nesplňovalo náležitosti správního řádu. Za této situace ztratilo význam rozhodovat o případném odkladu účinků rozsudku městského soudu, a návrh, který stěžovatel v tomto směru společně s kasační stížností vznesl, se tak stal bezpředmětným, jak ostatně konstatoval sám stěžovatel. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (…) III.1 Zda byl žalovaný nečinný (…) [18] Nejvyšší správní soud dlouhodobě judikuje, že – odhlédneme-li od možného petitu znějícího na vydání osvědčení, který v posuzované věci nepřichází v úvahu – žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to rozhodnutí ve věci samé (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104) – pokud by se žalobkyně domáhala vydání rozhodnutí předběžné povahy či rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem [ve smyslu § 70 písm. b) a c) s. ř. s.], nemohla by být se svou žalobou úspěšná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, čj. 2 Ans 4/2004-116, č. 506/2005 Sb. NSS). [19] Aby bylo možné žalobě na ochranu proti nečinnosti vyhovět, musí mít žalovaný správní orgán povinnost rozhodnutí ve věci samé vydat. To bude zpravidla vyžadovat, aby před tímto správním orgánem probíhalo správní řízení, které má vyústit ve vydání takového rozhodnutí. Jak konstatoval rozšířený senát v usnesení ze dne 27. 6. 2017, čj. 2 As 179/2016-66, žaloba na ochranu proti nečinnosti „je prostředkem ochrany proti nevůli správního orgánu vydat v zahájeném řízení rozhodnutí a řízení tak řádně ukončit. Nosným důvodem pro rozhodnutí soudu o takové žalobě je proto zjištění, zda žalovaný správní orgán vede (či má dále vést) konkrétní správní řízení a vydat v něm rozhodnutí“. V projednávané věci se žalobkyně domáhala, aby žalovaný vydal rozhodnutí o jejím odvolání proti oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru. Podle § 81 odst. 1 správního řádu lze podat odvolání proti rozhodnutí. Jen takové podání, jehož obsahem je nesouhlas podatele s rozhodnutím správního orgánu, je tedy odvoláním. To znamená, že aby byl žalovaný povinen vydat rozhodnutí v řízení o odvolání proti oznámení Úřadu, musel by tento úkon být rozhodnutím. Nejvyšší správní soud proto nyní přezkoumá úvahy, na jejichž základě dospěl městský soud k závěru, že oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru, proti němuž podala žalobkyně odvolání, je správním rozhodnutím. [20] Nejvyšší správní soud přitom považuje za zřejmé, že Úřad vůči žalobkyni jedná ve vrchnostenském postavení. Je pravda, že stát (respektive stěžovatel jako jeho organizační složka) v průběhu státního ověřování jakosti jedná jako soukromý subjekt (odběratel) rovný se žalobkyní (dodavatelem) a stěžovatel zároveň vystupuje jako nadřízený orgán vůči Úřadu (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona č. 309/2000 Sb.), nicméně Úřad se samotného uzavírání smlouvy neúčastní. Působí pouze jako ústřední správní úřad (§ 1 odst. 1 citovaného zákona) vykonávající v rámci své působnosti státní ověřování jakosti, které je, jak napovídá už jeho označení, odvětvím veřejné (státní) správy. [21] Podle § 67 odst. 1 správního řádu „[r]ozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách“. Zrcadlovým odrazem (srov. přiměřeně body [21] a [22] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS) tohoto ustanovení je § 65 odst. 1 s. ř. s., který vymezuje soudně přezkoumatelné rozhodnutí jako úkon „správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“. Nelze přitom vyloučit, že určitý úkon správního orgánu bude rozhodnutím ve smyslu správního řádu, avšak nikoli podle soudního řádu správního, či naopak (jako je tomu například v případě oznámení o nevyplacení části dotace – viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS; srov. též Vedral, J. K právní povaze územního souhlasu. Bulletin Stavební právo, 2009, č. 1-2, s. 23). Jde však spíše o výjimky z pravidla, jimiž bude záhodno se zabývat v konkrétních případech – rámec tohoto rozhodnutí podobné úvahy přesahují. [22] Jak již bylo zmíněno v rámci první části odůvodnění tohoto rozsudku, městský soud považoval za rozhodující, že Úřad společně s oznámením o přerušení odborného dozoru vyzval žalobkyni k nápravě, což městský soud vyhodnotil tak, že jí uložil povinnost odstranit zjištěné nedostatky. Městský soud následně odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že je-li určitým aktem orgánu veřejné moci jeho adresátu uložena povinnost ve stanovené lhůtě odstranit zjištěné nedostatky, jedná se o ukládání právní povinnosti prostřednictvím individuálního správního aktu – rozhodnutí (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 1 As 13/2006-90, či ze dne 9. 6. 2010, čj. 7 As 33/2010-99, č. 2323/2011 Sb. NSS). [23] Nejvyšší správní soud nicméně v nedávné době připustil, že skutečnost, že bylo úkonem orgánu veřejné moci uloženo určité opatření, z tohoto úkonu automaticky nedělá rozhodnutí. V usnesení ze dne 22. 2. 2017, čj. Nad 311/2016-58, Nejvyšší správní soud uznal, že opatření inspektora krajské veterinární správy podle § 53 odst. 1 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), sice z materiálního hlediska do práv žalobce zasáhlo stejně, jako kdyby bylo vydáno rozhodnutí, nicméně s ohledem na nesplnění formálních a obsahových požadavků na správní rozhodnutí uzavřel, že se jedná o faktický úkon, proti němuž se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Je pravda, že jednou z rozhodujících okolností pro takový závěr byla skutečnost, že veterinární zákon v § 76 odst. 4 pro takové opatření výslovně vylučuje použití správního řádu, avšak stále platí, že výchozí úvaha městského soudu, že uložit jednotlivci povinnost lze jenom správním rozhodnutím, není správná. To ostatně plyne též z rozsudku ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že výzva k odstranění reklamního zařízení podle § 39 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je úkonem podle části čtvrté správního řádu a zároveň pokynem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. [24] Nesprávný je též názor městského soudu, že judikatura Nejvyššího správního soudu při posuzování, zda je konkrétní akt správním rozhodnutím, upřednostňuje materiální kritérium. Ačkoliv raná judikatura k tomuto stanovisku tendovala, postupně převážilo tzv. formálně-materiální pojetí správního rozhodnutí (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2013, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS a ze dne 20. 2. 2018, čj. 9 As 336/2017-18). To znamená, že „formální znaky jsou prvotním kritériem pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a faktickým úkonem podle § 82 s. ř. s.; teprve následně lze s náležitým odůvodněním užít materiálního hlediska k překvalifikování úkonu, jenž se formálně jeví jinak“ (již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 69/2016-39, obdobně též usnesení čj. Nad 311/2016-58). Jak vyplývá z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 47/2005-86, odrazovým můstkem pro posouzení povahy aktu veřejné moci jako rozhodnutí, či naopak faktického úkonu, je jeho forma. V usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, rozšířený senát označil souhlasy vydávané podle stavebního zákona za úkony podle části čtvrté správního řádu, napadnutelné žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, především pro nedostatek jejich formální stránky, i když jde bezesporu o akty způsobilé zasáhnout do práv a povinností třetích osob. [25] Při posuzování povahy žalobou napadeného úkonu je tedy soud nejprve povinen zkoumat jeho formu, a to nikoli formu skutečnou, ale zákonem předpokládanou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Pokud soud dospěje k závěru, že předmětem posouzení je správní rozhodnutí, musí následovat úvaha, zda toto rozhodnutí založilo, změnilo, zrušilo či závažně určilo práva či povinnosti žalobce (tedy zda jde o rozhodnutí dle s. ř. s. v materiálním smyslu). Pokud ne, nejedná se o rozhodnutí podle soudního řádu správního a podléhá kompetenční výluce podle § 70 písm. a) s. ř. s. (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 2 Afs 165/2016-26, č. 3501/2017 Sb. NSS). Materiální pojetí správního rozhodnutí má tedy místo především tam, kde je určitý úkon formálně jako rozhodnutí označen, avšak nemění či závazně neurčuje práva a povinnosti žalobce (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016, čj. 2 As 228/2016-76). Jak dosavadní judikaturu shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, čj. 9 As 204/2015-40, „přípis či sdělení správního orgánu může být rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud právní úprava vydání rozhodnutí ve formalizované podobě předpokládá. Naopak je třeba dovodit, že pokud právní úprava vydání rozhodnutí o určité otázce vůbec nepředpokládá, není možné, aby byl takovýto akt za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. považován.“ Z toho též plyne, že žalobou na ochranu proti nečinnosti se nelze domáhat vydání takového aktu. [26] Vzhledem k tomu, že tento případ je první, kdy Nejvyšší správní soud aplikuje zákon č. 309/2000 Sb., považuje za vhodné nyní shrnout relevantní ustanovení tohoto zákona a vyjasnit si povahu činnosti Úřadu při státním ověřování jakosti. [27] Státním ověřováním jakosti Úřad zjišťuje na žádost odběratele, zda dodavatel plní požadavky na jakost vyplývající ze smlouvy, a sice zda a) výrobek nebo služba se shoduje s požadavky stanovenými v této smlouvě, b) dodavatel poskytuje záruky na jakost výrobku nebo služby stanovené v této smlouvě a c) dodavatel je schopen plnit další požadavky stanovené odběratelem v této smlouvě (§ 17 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb.). Odběratelem mohou být ministerstva, jiné správní úřady, kraje, příslušné orgány NATO, obdobné úřady nebo orgány členských států NATO nebo obdobné úřady nebo orgány jiných států (§ 17 odst. 2 citovaného zákona). [28] Právní úprava státního ověřování jakosti „vychází ze skutečnosti, že každý členský stát NATO má zřízen úřad pro státní ověřování jakosti, který odpovídá za provádění státního ověřování jakosti na výrobky a služby určené k zajištění obrany státu, které vyrobil nebo poskytl dodavatel na jeho území“, přičemž jejím cílem je naplnění standardů běžných v členských státech NATO včetně používání jednotné terminologie a harmonizace právních předpisů České republiky s předpisy platnými v rámci NATO (důvodová zpráva k zákonu č. 309/2000 Sb., sněmovní tisk č. 583/0, 3. volební období, www.psp.cz). [29] Pokud tak stanoví smlouva mezi odběratelem a dodavatelem, je Úřad povinen provést u dodavatele na území České republiky odborný dozor nad jakostí a konečnou kontrolu výrobku nebo služby, popřípadě audity jakosti. Je-li výrobek vyráběn nebo služba poskytována mimo Českou republiku, je Úřad oprávněn požádat o provedení těchto činností obdobný úřad nebo orgán příslušného členského státu NATO či jiného státu (§ 19 zákona č. 309/2000 Sb.). [30] Podle § 20 zákona č. 309/2000 Sb. provádí Úřad státní ověřování jakosti na základě žádosti odběratele, kterou je třeba předložit nejméně 40 dnů před zahájením výroby nebo poskytování služby (odst. 1 a 2). Úřad s odběratelem následně projedná a dohodne rozsah ověřování, podmínky pro jeho provádění, požadavky kladené na dodavatele, výsledek analýzy rizik a další potřebné okolnosti (§ 21 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb.). Do třiceti dnů po obdržení žádosti je Úřad povinen vydat rozhodnutí o provedení státního ověřování jakosti, o přerušení řízení, nebo o neprovedení státního ověřování jakosti (§ 21 odst. 3 zákona č. 309/2000 Sb.). [31] Dle přílohy č. 3 kupní smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a stěžovatelem, zmíněné v rekapitulační části odůvodnění tohoto rozsudku, měl být v rámci státního ověřování jakosti při plnění této smlouvy proveden odborný dozor nad jakostí a konečná kontrola. V tomto případě vydal Úřad prvé ze zákonem předpokládaných rozhodnutí, tedy rozhodnutí o státním ověřování (ze dne 22. 10. 2015, které bylo na základě odvolání žalobkyně změněno – doplněno rozhodnutím stěžovatele dne 18. 12. 2015). [32] Takové rozhodnutí by mohlo podle § 22 zákona č. 309/2000 Sb. pozbýt platnosti, pokud odběratel změnil bez souhlasu Úřadu požadavky, podmínky a rozsah státního ověřování jakosti včetně jednotlivých zmocnění, dohodnuté podle § 21 odst. 1, nicméně k této situaci v případě žalobkyně nedošlo. [33] V projednávané věci je předmětem posouzení postup Úřadu při provádění odborného dozoru. [34] Odborným dozorem nad jakostí je činnost, kterou Úřad ověřuje, zda procesy dodavatele, jejichž výsledkem je výrobek nebo služba, se uskutečňují v souladu s požadavky odběratele stanovenými ve smlouvě s dodavatelem a zabezpečují dosažení požadované jakosti výrobku nebo služby, přičemž odborný dozor se provádí po celou dobu plnění smlouvy (§ 24 zákona č. 309/2000 Sb.). Podle důvodové zprávy k zákonu č. 309/2000 Sb. „odborný dozor umožňuje Úřadu ověřovat celý výrobní proces od nákupu materiálu, jednotlivých výrobních operací, montáže až po balení a distribuci výrobku nebo služby. Odborný dozor umožní Úřadu odhalit nedostatky při výrobě výrobku nebo poskytování služby, které mají vliv na jejich jakost a eliminovat tak počet výrobků a služeb, které by nesplňovaly požadavky na jakost, které specifikuje odběratel. Odborným dozorem je možné odhalit nedostatky, které nelze zjistit při závěrečné kontrole, popřípadě nedostatky, jež se mohou u výrobku projevit až při dalším používání.“ [35] Podle § 26 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb. platí, že „[z]jistí-li Úřad v průběhu odborného dozoru u dodavatele a) nedostatky v systému jakosti, které ohrožují jakost výrobku nebo služby, b) nedostatky v procesech, které ohrožují jakost výrobku nebo služby, c) nedostatky u výrobku v průběhu výroby nebo u služby v průběhu jejího poskytování, d) další nedostatky, které ohrožují jakost výrobku nebo služby, přeruší odborný dozor a písemně o tom vyrozumí dodavatele a odběratele. Dodavatele zároveň vyzve k nápravě a odstranění zjištěných nedostatků.“ Na žádost dodavatele, který písemně doloží způsob odstranění zjištěných nedostatků a prokáže dostatečnost učiněných opatření k nápravě, Úřad pokračuje v odborném dozoru (odst. 3 citovaného ustanovení). [36] Důvodová zpráva k zákonu č. 309/2000 Sb. vymezuje přerušení odborného dozoru jako nástroj Úřadu, který mu umožňuje vyžadovat od dodavatele odstranění zjištěných nedostatků. Musí jít o „vážné nedostatky, které mají vliv na jakost výrobku nebo služby“. Přerušení odborného dozoru má za následek, že Úřad neprovede konečnou kontrolu (§ 27 a násl. zákona č. 309/2000 Sb.) výrobků či služeb dotčených nedostatky, kvůli nimž byl dozor přerušen (s určitými modifikacemi v závislosti na důvodu přerušení dozoru – srov. § 26 odst. 2 zákona č. 309/2009 Sb.). Provedení konečné kontroly je podmínkou pro vydání osvědčení o jakosti a kompletnosti výrobků či služeb, u nichž dodavatel prokázal shodu s požadavky stanovenými ve smlouvě (§ 27 odst. 2 zákona č. 309/2000 Sb.). Odběratel je oprávněn odmítnout převzít od dodavatele výrobky či služby, na něž nebylo vydáno osvědčení o jakosti a kompletnosti (důvodová zpráva k § 27 zákona č. 309/2000 Sb.), neboť u nich chybí záruka, že odpovídají jeho požadavkům. [37] Jelikož Nejvyšší správní soud již výše dovodil, že pouhá skutečnost, že Úřad vyzval žalobkyni k odstranění zjištěných nedostatků, k posouzení oznámení o přerušení odborného dozoru jako správního rozhodnutí nestačí, zaměřil se proto na povahu tohoto úkonu jako takového. [38] Z citovaných ustanovení zákona č. 309/2000 Sb. vyplývá, že v průběhu státního ověřování jakosti má Úřad dvě příležitosti k vydání rozhodnutí. Tou první je řízení o žádosti odběratele (v tomto případě České republiky) o státní ověřování, které může skončit rozhodnutím o provedení (jako tomu bylo v projednávané věci), nebo o neprovedení státního ověřování jakosti, popřípadě lze toto řízení přerušit, pokud žádost neobsahuje zákonem stanovené náležitosti (§ 20 a 21 zákona č. 309/2000 Sb.). Druhá možnost vydat správní rozhodnutí se Úřadu naskytne v případě, že odběratel bez jeho souhlasu změnil požadavky, podmínky a rozsah státního ověřování – v takovém případě je Úřad oprávněn rozhodnutí o provedení státního ověřování zrušit (§ 22 zákona č. 309/2000 Sb. v kontextu důvodové zprávy k tomuto ustanovení), přičemž takové rozhodnutí by bylo prvním úkonem v řízení. [39] Samotné státní ověřování jakosti však nelze považovat za správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, a to proto, že na konci tohoto procesu žádné rozhodnutí vydáváno není. Odborný dozor plynule přechází do konečné kontroly, na jejímž konci Úřad vydává osvědčení (§ 29 odst. 2 zákona č. 309/2000 Sb.). Taktéž případný audit jakosti končí vydáním osvědčení (§ 30 odst. 5 zákona č. 309/2000 Sb.), nikoliv rozhodnutí. V případě, že dodavatel nesplní podmínky státního ověřování, nebude mu osvědčení vydáno, popřípadě Úřad ani neprovede konečnou kontrolu dotčených výrobků, avšak ani v tomto případě zákon vydání rozhodnutí nepředpokládá. [40] Ani samotný odborný dozor jako jedna z forem státního ověřování jakosti není správním řízením. Odborný dozor nekončí žádným formálně uchopitelným způsobem, probíhá po celou dobu výroby smluvených výrobků či poskytování služeb a zákon počítá s jeho překlopením do konečné kontroly (připouští dokonce jejich paralelní průběh). U výrobků, jichž se týkalo přerušení odborného dozoru, nelze konečnou kontrolu provést a nelze pro ně tím pádem ani vydat osvědčení o jakosti a kompletnosti, Úřad však o této skutečnosti žádné rozhodnutí nevydává. [41] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že přerušení odborného dozoru mělo určitý dopad do práv a povinností žalobkyně. Ochranné vesty vyrobené před i během přerušení odborného dozoru by nemohly být předmětem konečné kontroly [neprokázala-li by žalobkyně u každé z nich, že netrpí nedostatky, kvůli nimž Úřad odborný dozor přerušil – srov. § 26 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 309/2000 Sb.], žalobkyně by pro ně nezískala potřebné osvědčení a Česká republika by nebyla povinna je převzít. Podle článku VII odst. B bodu 3 kupní smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a Českou republikou navíc zmaření provedení státního ověřování jakosti ze strany žalobkyně zakládá právo České republiky odstoupit od smlouvy a zároveň podléhá smluvní pokutě ve výši 3 500 000 Kč (článek XII bod 2 kupní smlouvy). Přerušení odborného dozoru – zvlášť, ukázalo-li by se následně jako neopodstatněné – tak může v konečném důsledku do práv žalobkyně zasáhnout poměrně významným způsobem. To z něj však automaticky nedělá správní rozhodnutí. [42] Z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu i ze samotného textu zákona je zřejmé, že zkrácení adresáta činnosti veřejné správy na jeho právech je společným znakem rozhodnutí podle § 65 i zásahu podle § 82 s. ř. s. Pokud by každý úkon správního orgánu, který zasáhne do práv jednotlivce, měl být napadnutelný žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, procesní režim žaloby na ochranu před nezákonným zásahem by se tím prakticky vyprázdnil (srov. též Potěšil. L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014, s. 550). Nejvyšší správní soud přitom opakovaně jako dělicí linku mezi rozhodnutím a zásahem podle soudního řádu správního, respektive mezi rozhodnutím a úkonem podle části čtvrté správního řádu, označil právě formu žalobou napadeného úkonu. [43] Na základě tohoto kritéria přitom přerušení odborného dozoru nelze považovat za rozhodnutí. Zákon č. 309/2000 Sb. s přerušením odborného dozoru ve formě rozhodnutí nepočítá, ačkoli pro jiné úkony (provedení státního ověřování) tak činí. Přerušení odborného dozoru nepředchází ani na něj nenavazuje žádné řízení. Odborný dozor nad jakostí je přerušen faktickým úkonem Úřadu (tedy tím, že Úřad přestane konat – provádět odborný dozor), nikoli až oznámením této skutečnosti žalobkyni. Zákon pro oznámení o přerušení nestanoví žádné formální ani obsahové náležitosti s výjimkou výzvy dodavatele k odstranění zjištěných nedostatků. Navíc, pokud by Úřad přerušoval odborný dozor vydáním rozhodnutí, bylo by logické, aby stejnou formou došlo i k jeho obnovení. Ani v tomto případě však zákon vydání rozhodnutí nepředpokládá. Pokud dodavatel zjištěné nedostatky odstranil, Úřad v odborném dozoru prostě pokračuje (§ 26 odst. 3 zákona č. 309/2000 Sb.). V tomto případě jej zákon dokonce ani nezavazuje k tomu, aby o tom dodavatele a odběratele vyrozuměl, i když by to s ohledem na principy dobré správy bylo bezesporu vhodné. [44] Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že z formálního hlediska oznámení o přerušení odborného dozoru správním rozhodnutím není. Zároveň zde nejsou důvody k materiální korekci tohoto závěru, neboť se Úřad vydáním neformálního sdělení nesnažil obejít zákonem předepsanou formu pro přerušení odborného dozoru (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). [45] Nutno též zdůraznit, že přijatý závěr žalobkyni neuzavírá zcela cestu k soudní ochraně. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval ve výše zmíněném rozsudku čj. 6 As 69/2016-39, povaze úkonu v režimu správního řádu by měla odpovídat i forma jeho soudního přezkumu. Proto, domnívá-li se žalobkyně, že ji Úřad přerušením odborného dozoru zkrátil na jejích veřejných subjektivních právech a jeho postup byl nezákonný (svévolný), může se pokusit uplatnit svá tvrzení v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, samozřejmě za předpokladu, že pro projednání takové žaloby bude správní soud příslušný (ve smyslu § 2, resp. § 82 s. ř. s.). [46] Oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru tak bylo vůči žalobkyni pouhým neformálním sdělením, tedy úkonem podle části čtvrté správního řádu. Podání, jímž žalobkyně na tento úkon reagovala, nebylo odvoláním, neboť nesměřovalo proti správnímu rozhodnutí. Tím pádem nedošlo k zahájení odvolacího řízení a stěžovatel jako nadřízený orgán nemohl být nečinný ve smyslu § 79 s. ř. s. III.2 Povaha odborného dozoru nad jakostí [47] Nejvyšší správní soud zároveň považuje za vhodné k námitce stěžovatele uvést, že odborný dozor nad jakostí nepovažuje za kontrolu ve smyslu kontrolního řádu. Podle § 2 tohoto zákona kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů, tedy povinnosti určitým způsobem autoritativně stanovené. Podle § 24 odst. 1 zákona č. 309/2000 Sb. však Úřad v rámci odborného dozoru ověřuje, zda se procesy dodavatele uskutečňují v souladu s požadavky odběratele stanovenými ve smlouvě (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Úřad tedy ověřuje, zda dodavatel plní povinnosti, k nimž se sám smluvně zavázal. Kontrola podle kontrolního řádu je zaměřena převážně do minulosti – kontrolní orgán ex post ověřuje, jestli kontrolovaný subjekt k určitému časovému okamžiku plní či splnil své povinnosti. Naproti tomu odborný dozor nad jakostí má spíše preventivní a především průběžnou povahu: jak uvádí výše citovaná důvodová zpráva k zákonu č. 309/2000 Sb., umožňuje Úřadu odhalit nedostatky při výrobě, které mají vliv na jakost, a eliminovat tak počet výrobků, které nebudou splňovat požadavky odběratele. Kontrola je zahajována ex officio některým ze zákonem předpokládaných faktických úkonů (§ 5 odst. 1 a 2 kontrolního řádu), zatímco odborný dozor je v rámci státního ověřování jakosti zahájen rozhodnutím vydaným na základě žádosti odběratele poté, co se dodavatel smluvně zavázal k tomu, že jeho provedení v průběhu plnění smlouvy umožní. [48] Kontrola podle kontrolního řádu je ukončena sepsáním protokolu o kontrolním zjištění, popřípadě rozhodnutím o námitkách proti tomuto protokolu (srov. přiměřeně rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 12. 2001, čj. 7 A 98/99-37). Takový způsob ukončení odborného dozoru či státního ověřování jakosti však ze zákona č. 309/2000 Sb. nevyplývá. Jak již bylo řečeno, odborný dozor „končí“ tak, že přejde do konečné kontroly, která je uzavřena vydáním (či nevydáním) osvědčení o jakosti a kompletnosti. Přerušení odborného dozoru, respektive oznámení o jeho přerušení, nelze považovat za protokol o kontrole i proto, že není vydáváno na konci odborného dozoru, nýbrž v jeho průběhu s předpokladem, že po odstranění zjištěných nedostatků bude odborný dozor pokračovat. Pokud však dojde v důsledku kontrolních zjištění podle kontrolního řádu k uložení nějaké povinnosti k nápravě, stane se tak zpravidla v rámci správního řízení procesně nezávislého na kontrole. Splnění uložené povinnosti bude posuzováno v rámci tohoto řízení a obnovení či pokračování v kontrole po něm nepřichází v úvahu. Zároveň je třeba zdůraznit, že hlavním účelem oznámení o přerušení odborného dozoru není konstatování zjištěného skutkového stavu, jako je tomu v případě protokolu o kontrole, nýbrž informování dodavatele a odběratele o postupu Úřadu, přičemž zjištěné nedostatky jsou pouze součástí zdůvodnění tohoto postupu. [49] Uvedené odlišnosti dle názoru Nejvyššího správního soudu postačují pro závěr, že odborný dozor není kontrolou ve smyslu kontrolního řádu, nýbrž dozorovou činností sui generis, na niž nelze kontrolní řád jako obecný právní předpis aplikovat. III.3 Další postup městského soudu [50] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud otázku nečinnosti stěžovatele posoudil nesprávně. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s., věta prvá před středníkem). V něm městský soud opětovně posoudí žalobu v kontextu právního názoru vysloveného v tomto rozsudku, jímž bude vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). [51] V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud rovněž zabýval otázkou, zda by za účelem efektivní ochrany práv žalobkyně nebylo možno její žalobu překvalifikovat z nečinnostní na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. To by bylo možné především v případě, že by z ní projevená vůle nebyla zcela zřejmá a bylo by možné postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. odstranit například rozpor mezi obsahem žaloby a jejím petitem (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 69/2016-39 a v něm odkazované rozsudky ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-19). O takovou situaci se však v této věci nejedná. Z textu žaloby zcela jasně vyplývá, že žalobkyně se domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného a nikoli ochrany před nezákonným zásahem Úřadu. Její argumentace se (z jejího pohledu zcela logicky) omezila na tvrzení, že Úřad jí oznámil přerušení odborného dozoru, ona proti tomuto oznámení podala odvolání, o kterém žalovaný doposud nerozhodl, a bez odezvy zůstal i její podnět k uplatnění opatření proti nečinnosti. Petit žaloby formulovala žalobkyně tak, že navrhuje, aby soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o jejím odvolání proti oznámení Úřadu. Zde Nejvyšší správní soud žádný prostor pro odstraňování obsahových rozporů v žalobě nevidí. Transformace této žaloby na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem by vyžadovala nejen změnu argumentace a petitu, ale i změnu na straně žalovaného – v takové situaci by již nešlo o odstranění vad žaloby ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s., ale spíše o změnu žaloby podle § 95 o. s. ř. Takový úkon je však možný pouze se souhlasem soudu, který jej nepřipustí, pokud by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. III.4 Již vydané rozhodnutí žalovaného [52] Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel v průběhu řízení o kasační stížnosti vydal rozhodnutí o odvolání žalobkyně, jak mu nařizoval nyní rušený rozsudek městského soudu. Stěžovatel tak rozhodoval jako nadřízený orgán v situaci, kdy žádné odvolací řízení neprobíhalo, neboť nebylo podáno odvolání (respektive takto nazvané podání nesměřovalo proti správnímu rozhodnutí). S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003, čj. 7 A 18/2001-18, je takové rozhodnutí třeba považovat za nicotné. Správní soudy však nejsou kompetentní nicotnost rozhodnutí stěžovatele ze dne 12. 4. 2018, prohlásit postupem podle § 76 odst. 2 s. ř. s., neboť předmětem tohoto řízení není uvedené rozhodnutí stěžovatele, nýbrž jeho žalobkyní tvrzená nečinnost. Bude proto na stěžovateli, aby podal nadřízenému orgánu podnět k prohlášení nicotnosti svého rozhodnutí podle § 77 správního řádu.

decision_920.txt

k čl. 220 odst. 2 písm. b) nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství*)*) (v textu jen „celní kodex“) Rozhodnutí orgánu celní správy, kterým byla autoremedurou změněna původně správná celní klasifikace zboží uvedená v celní deklaraci, představuje aktivní chybu orgánu celní správy, která může založit legitimní očekávání ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2017, čj. 10 Af 5/2014-56)**)**) Prejudikatura: č. 1059/2007 Sb. NSS a č. 1701/2008 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 23. 5. 1989, Top Hit Holzvertrieb proti Komisi (C-378/87, Sb. rozh., s. 01359), ze dne 1. 4. 1993, Hewlett Packard proti Directeur général des douanes (C-250/91, Sb. rozh., s. I-01819), ze dne 7. 2. 2002, Turbon international (C-276/00, Sb. rozh., s. I-01389), ze dne 26. 10. 2006, Turbon (C-250/05, Sb. rozh., s. I-10531), ze dne 18. 10. 2007, Agrover (C-173/06, Sb. rozh., s. I-08783), ze dne 8. 11. 2012, Lagura Vermögensverwaltung (C-438/11), ze dne 10. 12. 2015, SIA Veloserviss (C-427/14). Věc: Společnost s ručením omezeným Federal Express Czech proti Generálnímu ředitelství cel o doměření cla. Dne 10. 8. 2012 zahájil Celní úřad Praha Ruzyně (dále jen „správce daně I. stupně“) kontrolu po propuštění zboží žalobkyně do volného oběhu. Žalobkyně zboží deklarovala pod položkou kombinované nomenklatury, která je obsažena v příloze I nařízení Rady (EHS) č. 2658/87 o celní a statistické nomenklatuře a o společném celním sazebníku, (dále jen „kombinovaná nomenklatura“) 8443 99 90 – Tiskařské stroje a přístroje určené k tisku pomocí desek, válců a jiných tiskařských pomůcek čísla 8442; ostatní tiskárny, kopírovací stroje a telefaxové přístroje, též kombinované; jejich části, součásti a příslušenství – Ostatní – Ostatní. Správce daně I. stupně dodatečnými platebními výměry ze dne 16. 10. 2012 posuzované zboží přeřadil z podpoložky kombinované celní nomenklatury č. 8443 99 90 00 (sazba cla 0,0 %) do podpoložky 3215 90 00 90 (sazba cla 6,5 %) a zároveň žalobkyni doměřil clo v odpovídající výši. Proti platebním výměrům brojila žalobkyně odvoláními, v nichž tvrdila, že elektronické čipy hrají při fungování tiskárny natolik zásadní roli, že jsou jejich součástí. Žalovaný odvolání zamítl rozhodnutími ze dne 3. 12. 2013, neboť uvedl, že hlavním účelem náplní je dodání inkoustu do tiskárny. Tiskárna sice při nedostatku inkoustu přestane tisknout, nikoliv však z důvodu nefunkčnosti tiskového aparátu, ale právě kvůli nedostatku inkoustu. Jelikož součástí náplní není integrovaná tisková hlava, nejedná se o součást tiskárny a zboží tak spadá do položky 3215 90 00 - Tiskařské barvy, inkousty a tuše všech druhů, též koncentrované nebo tuhé – Tiskařské barvy – Ostatní. Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, v níž uvedla, že součástí náplní je elektronický čip, který obsahuje údaje o zásobě inkoustu a zajišťuje komunikaci mezi počítačem, integrovanou tiskovou hlavou a náplní. Žalobkyně namítala, že ačkoliv se jedná o inkoustové náplně bez integrované tiskové hlavy, jejich rozhodující funkcí není pouze dodání inkoustu do tiskárny. Skutečnost, že tiskárna při nedostatku inkoustu přestane tisknout, potvrzuje stanovisko žalobkyně, neboť svědčí o roli, kterou v tiskárně hraje elektronický čip. Právě díky němu předá tiskárna počítači informaci, že zásoba inkoustu byla vyčerpána. Elektronický čip je tak třeba považovat za součást tiskárny. Pokud celní orgány přítomnost elektronického čipu na inkoustových zásobnících nezohlednily, dopustily se dle názoru žalobkyně procesního pochybení, neboť nesprávně zjistily skutkový stav. Žalobkyně tvrdila, že měl být aplikován čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, dle něhož se dodatečné zaúčtování neprovede, došlo-li k chybě na straně celních orgánů, kterou nemohla povinná osoba rozpoznat. Účelem tohoto ustanovení je ochrana právní jistoty jednotlivců. Chybu orgánů celní správy žalobkyně spatřovala v rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 ze dne 4. 2. 2010, jímž bylo zboží společnosti BÜTTNER, s. r. o., v jejímž nepřímém zastoupení žalobkyně jako deklarant jednala i v této věci, přeřazeno do položky 8443 99 90, ačkoliv se taktéž jednalo o inkoustové náplně bez tiskové hlavy. Tímto aktivním jednáním tedy orgán celní správy vyvolal v žalobkyni legitimní očekávání ohledně celní klasifikace daného zboží. Žalobkyně tak jednala v dobré víře a vzhledem k možnosti různých interpretací kombinované nomenklatury nemohla chybu celní správy zjistit. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uzavřel, že hlavním účelem náplně je právě dodání inkoustu do tiskárny, nikoliv zajištění tisku. Dále žalovaný uvedl, že dle jeho názoru není namístě aplikace čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Chybné rozhodnutí orgánu celní správy, na jehož základě by toto ustanovení mohlo být aplikováno, by totiž muselo být vydáno v nyní projednávané věci, nikoliv v jiném, nesouvisejícím řízení. Dopustil-li se jiný celní úřad dříve chyby ohledně klasifikace stejného druhu zboží, o které jde v nyní projednávané věci, nemůže tím být současné řízení ovlivněno. Městský soud v Praze zamítl žalobu proti jednomu rozhodnutí, druhé rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Městským soudem v Praze (…) Dále však bylo potřeba posoudit subsidiární žalobní argumentaci, dle níž nemělo být clo dodatečně doměřeno, neboť k původní nesprávné klasifikaci došlo v důsledku chyby celních orgánů. Žalobkyně se dovolává aplikace čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, dle nějž se dodatečné zaúčtování cla neprovede, „pokud částka cla dlužného ze zákona nebyla zaúčtována následkem chyby ze strany celních orgánů, kterou nemohla osoba povinná zaplatit clo přiměřeným způsobem zjistit, a pokud tato osoba jednala v dobré víře a dodržela všechna ustanovení platných předpisů týkající se celního prohlášení“. K interpretaci citovaného ustanovení celního kodexu se opakovaně vyjádřila judikatura Soudního dvora Evropské unie. V rozsudku ze dne 18. 10. 2007, Agrover, C-173/06, Sb. rozh., s. I-08783, na nějž upozornila žalobkyně, Soudní dvůr podmínky aplikace uvedeného ustanovení vyložil následovně: „Pokud jde o první z těchto podmínek, je důležité připomenout, že cílem čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu je chránit legitimní očekávání osoby povinné zaplatit clo, pokud jde o opodstatněnost všech skutečností uvedených v rozhodnutí o vybrání nebo nevybrání cla. Legitimní očekávání osoby povinné zaplatit clo je hodné ochrany stanovené v tomto článku pouze tehdy, pokud základ, na kterém spočívá toto očekávání osoby povinné zaplatit clo, způsobily „samotné“ příslušné orgány. Právo na to, aby dovozní clo nebylo vybráno poté, co bylo zboží propuštěno, zakládají tak pouze chyby přičitatelné aktivnímu jednání příslušných orgánů (viz obdobně rozsudek Mecanarte, body 19 a 23). Pokud jde o druhou z výše uvedených podmínek, musí být zjistitelný charakter chyby, které se dopustily příslušné celní orgány, posuzován s přihlédnutím k povaze chyby, profesní zkušenosti dotčených subjektů a řádné péči, kterou posledně uvedené prokázaly. Povaha chyby závisí na komplexnosti nebo naopak dostatečně jednoduchém charakteru dotčené právní úpravy a časovém období, během něhož orgány ve své chybě setrvaly (rozsudek ze dne 3. března 2005, Biegi Nahrungsmittel a Commonfood v. Komise, C499/03 P, Sb. rozh. s. I1751, body 47 a 48, jakož i výše uvedená judikatura). Pokud jde o třetí podmínku, deklarant je povinen poskytnout příslušným celním orgánům všechny nezbytné informace stanovené předpisy Společenství a vnitrostátními předpisy, které je popřípadě doplňují nebo provádějí s ohledem na sazební zacházení požadované pro dotčené zboží (výše uvedený rozsudek Faroe Seafood a další, bod 108).“ (body 31-33 cit. rozsudku) Jak dále vyplývá z rozsudku Soudního dvora ze dne 8. 11. 2012, Lagura Vermögensverwaltung, C-438/11 (body 18 a 19), pokud celní orgány vydaly závazný akt, jímž potvrdily určitou skutečnost (zde doklad o původu zboží), jedná se o chybu ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Z aplikace tohoto ustanovení se pak celní orgány mohou vyvázat pouze prokázáním, že původní rozhodnutí, které představovalo chybu, bylo založeno na nepravdivých tvrzeních deklaranta. Uvedené závěry Soudní dvůr dále potvrdil v rozsudku ze dne 10. 12. 2015, SIA Veloserviss, C-427/14: „[P]okud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, je třeba uvést, že podle ustálené judikatury se této zásady může dovolávat každý hospodářský subjekt, u něhož vnitrostátní orgán vyvolal podloženou naději. Jestliže je však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se takové zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato.“ (bod 39 cit. rozsudku) Podstatný pro nyní projednávanou věc je též rozsudek Soudního dvora ze dne 1. 4. 1993, Hewlett Packard proti Directeur général des douanes, C-250/91, Sb. rozh., s. I-01819 (body 15 a 16), z nějž vyplývá, že legitimní očekávání může být v povinném subjektu založeno rozhodnutím kteréhokoliv orgánu členského státu unie, pokud se jedná přímo o rozhodnutí orgánů odpovědných za výběr cla, nebo se jedná o rozhodnutí pro tyto orgány závazné. V dané věci se jednalo o situaci, kdy francouzská společnost při dovozech do Francie oprávněně spoléhala na závaznou informaci podanou německými celními orgány jejímu německému zprostředkovateli. Na uvedenou judikaturu Soudního dvora navazuje rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. V jeho rozsudku ze dne 30. 7. 2008, čj. 1 Afs 27/2008-96, č. 1701/2008 Sb. NSS, se uvádí, že chybou celních orgánů, na základě níž clo nemá být dodatečně vyměřeno, je takové, zpravidla aktivní, jednání celních orgánů, které je založeno na správných a úplných informacích poskytnutých žalobkyní. Dalšími podmínkami je, že povinný subjekt nemohl chybu celních orgánů zjistit a jednal v dobré víře. V nyní projednávané věci žalobkyně předložila rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 ze dne 4. 2. 2010, jímž bylo rozhodnuto o přeřazení inkoustových zásobníků z položky kombinované nomenklatury 3215 (Tiskařské barvy, inkousty) do položky 8443 (Tiskařské stroje). Žalovaný ve vyjádření k žalobě výslovně připustil, že se jednalo o zboží obdobné tomu, které je posuzováno v nyní projednávané věci. Tvrdil však, že rozhodnutí jiného celního orgánu adresované subjektu odlišnému od žalobkyně nemohlo v žalobkyni založit legitimní očekávání v této věci. Městský soud v návaznosti na výše citovanou judikaturu konstatuje, že žalobkyní předložené rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 představuje aktivní chybu celního orgánu ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Celní orgán zde rozhodoval o odvolání deklaranta, a tedy musel aktivně provést úvahu o správném zařazení sporného zboží. Pokud tedy dospěl k nesprávnému závěru uvedenému v rozhodnutí, že inkoustové náplně je třeba klasifikovat jako součást tiskáren, vyvolal tím v jednotlivcích legitimní očekávání, že se jedná o právní názor orgánů celní správy. To platí tím spíše, že z popisu zboží v rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 neplyne, že by inkoustové náplně obsahovaly integrovanou tiskovou hlavu nebo elektronický čip, který je součástí zboží sporného v tomto řízení. Při neustálené terminologii v této oblasti lze pojem „elektrické cartridge“ uvedený v rozhodnutí interpretovat tak, že se jedná o všechny inkoustové náplně do tiskáren, nebo při nejmenším o všechny inkoustové náplně opatřené nějakým elektrickým prvkem určeným pro komunikaci s tiskárnou. Žalobkyně tedy mohla dospět k oprávněnému předpokladu, že považují-li celní orgány za součást tiskárny inkoustovou náplň, která integrovanou tiskovou hlavu neobsahuje, bude do této kategorie spadat náplň s elektronickým čipem. Sám žalovaný ostatně ve vyjádření k žalobě výslovně uznal, že se jednalo o zboží srovnatelné se zbožím v nyní projednávané věci. Ve světle judikatury Soudního dvora, zejména rozsudku ve věci Hewlett Packard nemůže obstát obrana žalovaného, že rozhodnutí jiného celního orgánu v jiném řízení nemohlo v žalobkyni vzbudit legitimní očekávání. Postačí totiž, že se jednalo o závazné rozhodnutí orgánu členského státu, který je zodpovědný za výběr daně. Není rozhodující, že toto rozhodnutí bylo adresováno subjektu odlišnému od žalobkyně. Jak žalobkyně uvedla, v nyní projednávané věci je sice deklarantem ona, avšak jedná jako zprostředkovatel společnosti BÜTTNER, které bylo vydáno rozhodnutí, z nějž vyvozuje své legitimní očekávání. Pokud žalobkyni její obchodní partner předchozí rozhodnutí celního orgánu poskytl a žalobkyně z něj vyvozovala závěry ohledně právního názoru celní správy, mohlo jí legitimní očekávání vzniknout. Jelikož tedy žalobkyně předložila důkaz o aktivním chybném jednání celního orgánu, je splněna první podmínka aplikace čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Dále městský soud posoudil druhou podmínku, tedy zda mohla žalobkyně chybu Celního úřadu Praha 1 rozpoznat. Ani v tomto ohledu žalovaný ničeho netvrdil. Žalobkyni lze stěží klást k tíži, že sama nerozpoznala rozpor rozhodovací praxe celních orgánů s judikaturou Soudního dvora. Rozhodnutí, jež v ní založilo legitimní očekávání, totiž bylo vydáno až po rozhodnutí Soudního dvora v obou výše citovaných relevantních věcech (rozsudky ze dne 7. 2. 2002, Turbon international, C-276/00, Sb. rozh., s. I-01389, a ze dne 26. 10. 2006, Turbon, C-250/05, Sb. rozh., s. I-10531). Za takové situace by žalobkyně mohla chybu celních orgánů rozpoznat pouze, pokud by se v mezidobí seznámila se změnou právního názoru celní správy. To by však opět musel tvrdit a prokázat žalovaný, k čemuž nedošlo. Je zřejmé, že v době deklarace posuzovaných dovozů, tedy dne 22. 1. 2010 a dne 25. 3. 2010, nemohla žalobkyně vycházet ze stanoviska a závazných posouzení Celního úřadu Praha, která žalovaný předložil při jednání. Tyto dokumenty totiž byly vydány až v letech 2011 a 2012, a stěží tedy mohly ovlivnit legitimní očekávání, které měla žalobkyně v roce 2010. Splněna je tedy i druhá podmínka. Žalobkyně nemohla rozpoznat, že jednoznačně vyjádřený názor Celního úřadu Praha 1 ohledně zařazení zboží je mylný, neboť neměla v té době k dispozici žádná jiná rozhodnutí či stanoviska orgánů celní správy, která by vyjadřovala opačný závěr. Ve vztahu ke třetí podmínce, tedy zda byly celním orgánům poskytnuty veškeré relevantní informace, leželo břemeno tvrzení i důkazní břemeno na bedrech žalovaného. Žalovaný pouze během jednání velmi obecně uvedl, že zboží nebylo specifikováno jako inkoustová náplň s elektronickým čipem. Městský soud z celních deklarací žalobkyně ze dne 22. 1. 2010 a ze dne 25. 3. 2010 ověřil, že žalobkyně vskutku zboží označila jen jako „kazety do tiskáren – cartridge“. Tímto obecným označením se však nepochybně nesnažila zastírat skutečnou povahu zboží, neboť měla na základě předchozího rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 za to, že veškeré kazety do tiskáren spadají do položky součásti a příslušenství tiskáren, nikoliv do položky inkousty. Je pravdou, že Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ze dne 23. 5. 1989, Top Hit Holzvertrieb proti Komisi, C-378/87, Sb. rozh., s. 01359, dospěl k závěru, že deklarant nesplnil svou povinnost uvést podrobnější údaje o zboží nutné k posouzení jeho sazebního zařazení, a proto v jeho případě třetí podmínka splněna nebyla. Tento závěr je však třeba vnímat v kontextu konkrétních okolností daného případu. Deklarovány byly dřevěné poličky, které navíc byly dodávány rozebrané, takže bylo velice obtížné identifikovat, k čemu jsou přesně určeny. Deklarant toto zboží zařadil do zcela obecné kategorie „Ostatní dřevěné položky: Ostatní“ a v celním prohlášení je popsal jen jako „prvky dřevěné konstrukce, borovice/smrk“. Přitom se však nabízelo zařazení dřevěných polic do položky „Nábytek“ (srov. body 29-30 uvedeného rozsudku Soudního dvora). Deklarant tedy zjevně obecností popisu zboží zastíral jeho skutečnou povahu, aby nebylo odhaleno, že se jedná o nábytek. Obecnost popisu zboží však není prohřeškem deklaranta vždy. V nyní projednávané věci měla žalobkyně v důsledku rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 za to, že je lhostejné, o jaký typ inkoustové náplně se přesně jedná, neboť všechny spadají do položky součásti a příslušenství tiskárny. Bylo tedy přirozené, že se omezila na obecný popis zboží. Dokonce ani v případě, že by si žalobkyně byla vědoma toho, že názor Celního úřadu Praha 1 je nesprávný, by se nedopouštěla mystifikace, neboť pro ni výhodnější celní zařazení by nezajistil obecný popis zboží, jako tomu bylo v případě dřevěných poliček, ale naopak jeho konkrétní, avšak zavádějící popis. Pokud by tedy žalobkyně v celním prohlášení uvedla, že dováží inkoustové náplně opatřené integrovanou tiskovou hlavou, nepochybně by se dopustila uvedení nepravdivých údajů a třetí podmínka by nebyla splněna. Obecný popis zboží jí však v daném kontextu k tíži klást nelze, neboť si jím žalobkyně nemohla nijak pomoci. Lze proto uzavřít, že žalovaný měl v případě žalobkyně aplikovat čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu a clo za naplněné inkoustové náplně s elektronickým čipem nedoměřit. Tento závěr se ovšem vztahuje jen na dovozy, které žalobkyně uskutečnila po vydání rozhodnutí Celního úřadu Praha 1, jež v ní založilo legitimní očekávání, tedy po dni 4. 2. 2010. Legitimní očekávání totiž v žalobkyni nemohlo být vyvoláno ve vztahu k již uskutečněným dovozům. Zatímco jedno rozhodnutí se týkalo dovozů deklarovaných dne 25. 3. 2010, tedy po rozhodném datu, druhé rozhodnutí se vztahovalo k dovozům, jež žalobkyně deklarovala dne 22. 1. 2010, tedy ještě předtím, než v ní mohlo být vyvoláno legitimní očekávání. Z tohoto důvodu je nezákonné pouze první uvedené rozhodnutí a druhé nikoliv. Napříště již pochopitelně platí, že žalobkyně je seznámena s novým a správným názorem celní správy a jím se musí v budoucnu řídit. Pokud by se tedy po vydání nyní napadených rozhodnutí opakovala obdobná situace, žalobkyně by se již aplikace čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu dovolávat nemohla. Žalovaný v rámci svých vyjádření poukázal na rozhodnutí Krajského soudu v Praze a rozhodnutí jiného senátu městského soudu, z nichž podle jeho názoru vyplývá, že argumentace žalobkyně týkající se legitimního očekávání není v dané věci případná. Desátý senát městského soudu se seznámil s rozsudky jedenáctého senátu zdejšího soudu ze dne 23. 2. 2017, čj. 11 Af 76/2014-82, a Krajského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2017, čj. 46 Af 61/2014-121, na něž při jednání odkázal žalovaný, avšak na základě výše uvedené argumentace se rozhodl od jejich závěrů týkajících se aplikace čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu odchýlit. V uvedených rozhodnutích soudy dospěly k závěru, že rozhodnutí Celního úřadu Praha 1 ze dne 4. 2. 2010 nemohlo založit legitimní očekávání ohledně názoru celní správy na zařazení zboží, neboť se jednalo o pouhé autoremedurní rozhodnutí, kde nadto zboží nebylo dostatečně specifikováno. V nedostatečné specifikaci zboží také soudy spatřovaly nesplnění třetí podmínky, tedy že deklarant je povinen uvést pravdivé a úplné údaje o zboží. Desátý senát se s těmito argumenty neztotožňuje, neboť je přesvědčen, že z hlediska výše citované judikatury Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu neobstojí. Celní úřad Praha 1 je orgánem zodpovědným za správu cla a v rozhodnutí o odvolání, byť autoremedurním, musel provést aktivní úvahu ohledně správného celního zařazení posuzovaného zboží. Tuto úvahu také naprosto jednoznačně vyjádřil ve svém rozhodnutí. Je pravdou, že rozhodnutí o propuštění zboží do jiného celního režimu nemůže představovat aktivní chybu celního orgánu, neboť v něm celní orgán bez dalšího vychází z celního zařazení provedeného deklarantem. Rozhoduje-li však celní orgán o odvolání deklaranta, v němž je namítána nesprávnost celního zařazení zboží, přirozeně se nemůže vyhnout tomu, aby sám aktivně posoudil, zda je odvolací námitka důvodná. Ve druhém uvedeném případě se tedy celní orgán aktivní chyby dopustit může. Krajský soud v Praze ve svém rozsudku odkázal na celou řadu judikátů, jež však názor desátého senátu městského soudu nevyvracejí. Z jím citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 3/2014-40, ze dne 27. 9. 2006, čj. 1 Afs 16/2006-120, č. 1059/2007 Sb. NSS, a ze dne 30. 7. 2008, čj. 1 Afs 27/2008-96, č. 1701/2008 Sb. NSS, nevyplývá nic jiného, než že celní orgán nestvrzuje správnost sazebního zařazení zboží jeho pouhým propuštěním do režimu volného oběhu, neboť při tomto rozhodování bez bližšího posuzování akceptuje celní zařazení tvrzené deklarantem. V žádném z uvedených judikátů však nebyla posuzována situace srovnatelná s tou, v níž se nacházel Celní úřad Praha 1, když rozhodoval o odvolání deklaranta, jehož předmětem byla právě správnost sazebního zařazení zboží. Ostatně z rozhodnutí Celního úřadu Praha 1, které v žalobkyni založilo legitimní očekávání, jednoznačně plyne, že celní orgán neakceptoval bez další úvahy tvrzení odvolatele, nýbrž správnost sazebního zařazení sám aktivně posoudil. V odůvodnění svého rozhodnutí dokonce Celní úřad Praha 1 uvádí, že k věci bylo zpracováno stanovisko jeho nadřízeným orgánem. Desátý senát městského soudu tedy setrvává na svém názoru, že tímto typem rozhodnutí celní správy k aktivní chybě ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu dojít může. Skutečnost, že zboží bylo popsáno jen jako „elektrické cartridge určené jako náplně do inkoustových tiskáren“, nelze za daných okolností klást k tíži žalobkyně. Jak plyne z relevantních podkladů a ostatně i z vyjádření znalce předloženého žalobkyní v nyní projednávané věci, terminologie v oblasti inkoustových náplní do tiskáren je značně rozkolísaná a nejednotná (používají se pojmy cartridge, kartuše, inkoustové náplně). Zavedeným pojmem je nepochybně inkoustová náplň (či kartuše, cartridge) s integrovanou tiskovou hlavou. Pakliže by Celní úřad Praha 1 vycházel z tvrzení deklaranta, že tehdy posuzované náplně obsahovaly integrovanou tiskovou hlavu, jednalo by se nepochybně o situaci nesrovnatelnou s nyní projednávanou věcí. Pojem „elektrické cartridge“ však takto jednoznačný není a lze důvodně předpokládat, že žalobkyně měla za to, že zahrnuje veškeré inkoustové náplně do tiskáren, nebo při nejmenším náplně opatřené elektrickým čipem pro komunikaci s tiskárnou. Pokud tedy Celní úřad Praha 1 ve svém rozhodnutí z roku 2010 nepřistoupil k bližší specifikaci zboží, musí jít případné nejasnosti z toho vzniklé k tíži celní správy, nikoliv deklaranta. Je pravdou, že Celní úřad Praha 1 zřejmě vycházel z popisu zboží uvedeného v celním prohlášení. Jak bylo již vyloženo výše, v ne zcela přesném označení zboží deklarantem nelze automaticky spatřovat porušení jeho povinnosti uvádět pravdivé a úplné údaje. Při nejasné terminologii totiž tehdejší deklarant (společnost BÜTTNER) mohl mít za to, že bližší popis zboží není pro jeho sazební zařazení rozhodný. Jelikož Celní úřad Praha 1 znal přesné výrobní označení tehdy posuzovaného zboží, které je výslovně uvedeno v jeho rozhodnutí o odvolání, mohl přistoupit k bližšímu zkoumání konkrétních vlastností tohoto zboží. Neučinil-li tak a spokojil-li se pro účely sazebního zařazení s pojmem elektrické cartridge, nelze následně vzniklé nejasnosti označovat za důsledek lživého či neúplného tvrzení deklaranta. Je třeba odmítnout i tvrzení uvedené obiter dictum v rozsudku Krajského soudu v Praze, že deklarant mohl odhalit případnou chybu Celního úřadu Praha 1 tím, že by požádal o závaznou informaci o sazebním zařazení. V již výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 27/2008-96 se uvádí, že vznikne-li pochybnost ohledně správnosti zařazení zboží, je deklarant povinen využít všech prostředků k rozptýlení těchto pochybností, zejména podání žádosti o závaznou informaci. Pokud však žalobkyně v nyní projednávané věci disponovala jednoznačným názorem orgánu celní správy aktivně projeveným v rozhodnutí Celního úřadu Praha 1, které se navíc ve svém odůvodnění odvolává na posouzení svého nadřízeného orgánu, nenacházela se ze svého subjektivního hlediska v pochybnostech ohledně správnosti svého postupu. Pokud celní správa vyjádřila v rámci své rozhodovací činnosti určitý názor a v rozhodné době neexistovala opačná rozhodovací praxe, která by mohla vyvolat pochybnosti, neměla žalobkyně povinnost ani důvod žádat o závaznou informaci o sazebním zařazení zboží. Pokud jde o závěry Krajského soudu v Praze a jedenáctého senátu městského soudu ohledně nepravdivosti tvrzení v celních prohlášeních, tedy třetí posuzované podmínky, stojí desátý senát v nyní projednávané věci před odlišnou skutkovou situací. Jak bylo vyloženo výše, žalobkyně v celních prohlášeních netvrdila, že by dovážela inkoustové náplně opatřené integrovanou tiskovou hlavou, a to na rozdíl od skutkové situace, jak je popsána v rozsudcích krajského soudu a jedenáctého senátu městského soudu. Proto závěry těchto rozsudků v tomto rozsahu na nyní posuzovanou skutkovou situaci nedopadají. Z uvedených důvodů ani argumentace uvedená v rozsudcích Krajského soudu v Praze a jedenáctého senátu městského soudu nenasvědčuje tomu, že by čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu neměl být v případě žalobkyně aplikován. *) S účinností od 1. 5. 2016 zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství (Modernizovaný celní kodex). **) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 9. 5. 2018, čj. 9 Afs 191/2017.

decision_921.txt

k § 252 odst. 6 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 267/2014 Sb. V případě úroku z prodlení je třeba - nejsou-li zde žádné okolnosti, které by nasvědčovaly neochotě či neschopnosti daňového subjektu uhradit úrok z prodlení dobrovolně - poskytnout daňovému subjektu přiměřenou lhůtu k dobrovolné úhradě, přičemž tato lhůta se odvíjí od doručení deklaratorního platebního výměru na úrok z prodlení, vydaného dle § 252 odst. 6 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 2. 2018, čj. 22 Af 2/2017-41) Věc: Společnost s ručením omezeným Global Tungsten & Powders proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o úrok z prodlení. Žalovaný vydal dne 18. 10. 2016 platební výměry, jimiž žalobkyni vyrozuměl o předpisu úroků z prodlení na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období měsíců duben 2011, květen 2011, červen 2011, červenec 2011, srpen 2011, září 2011, duben 2012, červen 2012, červenec 2012, srpen 2012, září 2012, únor 2013 a červenec 2014. Zásilka s výměry byla doručována poštou, uložena k vyzvednutí byla dne 24. 10. 2016 a skutečně převzata dne 31. 10. 2016. Žalovaný následně vydal dne 2. 11. 2016 tři exekuční příkazy, jimiž nařídil daňovou exekuci přikázáním pohledávky z účtu k vymožení nedoplatku ve výši 8 975 130 Kč a exekučních nákladů ke dni nařízení exekuce ve výši 179 502 Kč, a to ze tří účtů žalobkyně. Dle exekučních příkazů dlužník neuhradil dle vykonatelného nedoplatku úroky z prodlení na daních z přidané hodnoty, jejichž splatnost nastala dne 14. 10. 2016. Daňový nedoplatek byl vymožen dne 8. 11. 2016, a následně byla exekuce rozhodnutími z téhož dne zastavena. Žalobkyně podala dne 2. 1. 2017 žalobu u Krajského soudu v Ostravě, v níž namítala, že podkladové výměry na úrok z prodlení za měsíce duben 2011, květen 2011, červen 2011, červenec 2011, srpen 2011, září 2011, duben 2012, červen 2012, červenec 2012, srpen 2012, září 2012, únor 2013 a červenec 2014 byly vydány dne 18. 10. 2016 a doručeny žalobkyni dne 31. 10. 2016. Na základě uvedených výměrů byla žalobkyně vyrozuměna o přepisu úroků z prodlení v celkové výši 10 381 069 Kč. Část z této částky ve výši 1 405 939 Kč byla uhrazena nadměrným odpočtem DPH, zbývající část ve výši 8 975 130 Kč představovala nedoplatek vymáhaný napadenými rozhodnutími. Hlavní činností žalobkyně je výroba a hutní zpracování neželezných kovů (zejména wolframových produktů) a jejich slitin. Žalobkyně zaměstnává 86 osob a její obrat za rok 2015 činil více než 2,5 miliardy Kč. Po doručení shora uvedených platebních výměrů žalobkyně iniciovala kroky k uhrazení dlužné částky, avšak pouhé dva dny po doručení platebních výměrů vydal žalovaný napadená rozhodnutí. Zároveň žalovaný zřídil i zástavní právo k nemovitostem žalobkyně. Tato rozhodnutí vydal žalovaný přesto, že žalobkyně s ním plně spolupracovala, na veškeré přípisy žalovaného včas a řádně reagovala a daňové kontroly, v souvislosti s níž byly vydány uvedené platební výměry, se sama velmi aktivně účastnila. Daň, z níž byly žalobkyni vyměřeny předmětné úroky z prodlení, žalobkyně žalovanému dobrovolně řádně a včas uhradila a to dokonce s předstihem přibližně devíti měsíců. Částka na účtech navíc exekvovanou částku převyšovala, takže žalobkyně potřebnými prostředky na úhradu dluhu žalovanému disponovala. Postupem žalovaného byla žalobkyni zamezena možnost dobrovolné úhrady předmětných úroků z prodlení. Žalobkyně též podotkla, že výpočet výše úroků z prodlení byl zatížen chybou, což sám žalovaný uznal autoremedurním rozhodnutím ze dne 22. 11. 2016, dále že z předmětných účtů hradila mzdy svých zaměstnanců, a též namítala skutečnost, že uplatňuje každoměsíční nárok na odpočet DPH, přičemž i prostřednictvím těchto přeplatků ve formě odpočtů DPH by mohla být předmětná částka během několika měsíců uhrazena (ačkoli žalobkyně neměla v úmyslu zvolit tento způsob řešení). Žalobkyně měla za to, že žalovaný měl sice možnost vydat exekuční příkaz dle § 178 odst. 1 a 5 písm. b) daňového řádu, nicméně při stanovení okamžiku nařízení daňové exekuce uplatnil správní uvážení v rozporu se základními zásadami správy daní. Vydáním napadených rozhodnutí, aniž by správce daně ponechal žalobkyni, která s ním plně kooperovala, prostor pro dobrovolnou úhradu, žalovaný porušil zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti, zásadu spolupráce, zásadu vstřícnosti a slušnosti a zásadu hospodárnosti. Stalo se tak proto, že žalobkyni byla znemožněna dobrovolná úhrada, kdy ponechání k dobrovolné úhradě lhůtu 1 pracovního dne zjevně odporovalo zásadě spolupráce, nadto přes plnou spolupráci žalobkyně byla ve své majetkové sféře zatížena, a to jednak komplikacemi těsně před výplatním termínem jejích zaměstnanců, jednak vygenerováním zbytečných exekučních nákladů ve výši 179 502 Kč a zbytečnou činností žalovaného. Žalovaný neuvedl žádné indicie, pro něž by se mohl domnívat, že žalobkyně změní své dosavadní chování vůči žalovanému, vůči němuž až dosud neměla žádné nedoplatky. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že základní zásady daňového řízení představují obecné principy, které neobsahují konkrétní normativní pravidlo, čímž je jejich aplikace značně limitovaná. Konkrétní obsah tyto zásady získávají až ve spojení se speciálním zákonným ustanovením, které je vždy nutno aplikovat přednostně. Žalovaný ovšem postupoval v mezích toho, co mu zákon umožňuje, a proto byl jeho postup legální. Žalovaný poukázal na specifika úpravy úroku z prodlení: toto příslušenství daně se od ostatních obdobných institutů liší v tom, že vzniká přímo ze zákona a je splatné již dnem, ve kterém jsou splněny zákonné podmínky pro jeho vznik. Z hlediska účinků vzniku jednotlivých úroků z prodlení pak bylo rozhodující datum 10. 10. 2016, tedy den, kdy uplynula náhradní lhůta splatnosti dodatečných platebních výměrů, korigujících předmětnou daňovou povinnost. Ke dni 14. 10. 2016 pak byly předmětné položky úroku z prodlení předepsány na osobním daňovém účtu žalobkyně. Nahlédnutím do něj mohla žalobkyně od uvedeného dne zjistit přesnou výši své daňové povinnosti. Platební výměry, vydané v intencích § 252 odst. 6 daňového řádu pak měly ryze deklaratorní charakter a sloužily k tomu, aby byl daňový subjekt informován o výsledné výši úroku z prodlení, vypočteného ke konkrétnímu dni. Žalobkyně se mohla s výší svého nedoplatku z titulu neuhrazeného úroku z prodlení seznámit již mnohem dříve, než dne 31. 10. 2016. Ostatně i platební výměry mohla vyzvednout u provozovatele poštovních služeb dříve, než 31. 10. 2016, neboť byly odeslány 21. 10. 2016. Nadto i po faktickém doručení platebních výměrů mohla i neformálně kontaktovat správce daně a dohodnout se na způsobu úhrady. Žalovaný setrval na tom, že při aplikaci institutu daňové exekuce nepřekročil zákonné hranice. Možný shovívavější postup jiného správce daně nemohl založit u žalobkyně legitimní očekávání. Pokud došlo v důsledku autoremedury ke snížení vymáhané částky, odrazilo se to v částečném zastavení daňové exekuce. Ve vztahu k posouzení zákonnosti vydaných exekučních příkazů je argumentace autoremedurním rozhodnutím nepatřičná. Žalobkyně v replice ze dne 4. 4. 2017 nesouhlasila s pojetím role základních zásad daňového řízení, jak je popsal žalovaný. Naopak s odkazem na judikaturu poukázala na to, že ustanovení právních norem bylo třeba interpretovat se zohledněním těchto zásad, vymezujících účel a smysl zákona. Pokud se týče legitimního očekávání, žalobkyně uvedla, že v praxi vydává správce daně v souladu s § 252 odst. 6 daňového řádu na úhradu úroků z prodlení platební výměr, proti kterému je možno podat odvolání. Standardně jsou tyto daňové povinnosti vymáhány až po poskytnutí přiměřené lhůty k dobrovolné úhradě. K doručování uvedla, že si zásilku vyzvedla v úložní době, k uplatnění fikce doručení nedošlo. Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného a věci mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [15] Krajský soud rovněž přisvědčuje žalovanému v tom, že platební výměry, jimiž žalobkyni vyrozuměl o předpisu úroků z prodlení, mají toliko deklaratorní charakter. To ostatně ani žalobkyně nezpochybňuje. Nicméně krajský soud nespatřuje v této skutečnosti okolnost, která by činila vydání napadených rozhodnutí bez dalšího zákonným. Úrok z prodlení sice vzniká ze zákona, nicméně zákonodárce tím, že konstruoval institut deklaratorního platebního výměru na tento úrok (§ 252 odst. 6 daňového řádu), vyjádřil, že ačkoliv je uvedená platební povinnost založena přímo zákonem, účinky vůči povinnému se v obvyklé situaci projeví až řádným oznámením tohoto platebního výměru. Jakkoli tedy daňový subjekt může zjistit výši úroku z prodlení i před doručením deklaratorního platebního výměru z osobního daňového účtu, výkon exekuce by měl být – nejsou-li zde mimořádné okolnosti – proveden v přiměřené době až poté, co byl daňový subjekt o výši úroku vyrozuměn postupem dle § 252 odst. 6 daňového řádu K obdobně konstruovanému institutu vyrozumění o daňových nedoplatcích se vyslovil Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 25. 4. 2014, čj. 31 Af 4/2013-59, kdy uvedl: „Situace, kdy k vyrozumění nedojde, může být s přihlédnutím k povaze instrumentu a základním zásadám správy daní ospravedlněna pouze neodkladností situace (nutnost zahájit exekuční kroky co nejdříve), nesoučinností ze strany daňového subjektu (v případě, že je nekontaktní, reaguje neadekvátním způsobem apod.) nebo skutečností, že je z okolností případu zřejmé, že je daňový subjekt s danou situací srozuměn, a vyrozumění by bylo tedy nadbytečné.“ V projednávané věci sice k vyrozumění došlo, nicméně exekuční řízení bylo zahájeno v tak krátké lhůtě po doručení výměrů, že samotná skutečnost jejich doručení nemohla mít efektivní vliv na jednání žalobkyně, která nebyla schopna zareagovat na výměr ve lhůtě prakticky jednoho dne od doručení výměrů. Situace tak z hlediska žalobkyně byla prakticky rovnocenná se situací, jako kdyby k doručení výměrů vůbec nedošlo. [16] Krajský soud se zcela ztotožňuje se žalobními námitkami stran porušení základních zásad správy daní při stanovení okamžiku provedení exekuce a obranu žalovaného pokládá za nedůvodnou z následujících důvodů. [17] Pokud se týče základních zásad správy daní, jedná se skutečně o principy s vysokou mírou obecnosti, jak zdůrazňoval žalovaný. To ovšem neznamená, že by se mohly uplatnit jen v případě právní úpravy, vykazující znaky mezer v právu. Naopak tyto zásady prostupují – jak správně uvádí s odkazem na judikaturu žalobkyně – veškerými ustanoveními daňového řádu a v jejich světle je třeba jednotlivá ustanovení interpretovat a aplikovat. Směřují-li zásady protichůdným směrem, je třeba je při interpretaci vyvažovat podle principu proporcionality. [18] Není pravdou, že by v projednávané věci aplikace speciální normy vylučovala úvahu žalovaného ve světle základních zásad správy daní. Speciální norma nepředepisuje konkrétní den, kdy (či dokdy) musí být zahájeno exekuční řízení vykonatelného daňového nedoplatku. Naopak je právě na úvaze správce daně, aby po vyhodnocení skutkových okolností ve světle základních zásad správy daní přistoupil k exekuci v takovém okamžiku, který na jedné straně neohrožuje úhradu daně, avšak na druhé straně neznemožňuje nebo výrazně neztěžuje daňovému subjektu dobrovolnou úhradu daně. Jakkoli splatnost úroku z prodlení nastává ze zákona a jakkoli bylo možno výši a splatnost zjistit z daňového účtu žalobkyně, je třeba znovu zdůraznit, že principiálně by se měla úvaha o přiměřenosti doby k dobrovolnému plnění i v takovém případě odvíjet od převzetí platebního výměru – byť deklaratorního. (Krajský soud zdůrazňuje slovo „principiálně“ – jímž má na mysli situaci, kdy nic nenasvědčuje neochotě či nemožnosti úhrady ze strany daňového subjektu). V projednávané věci zde nebyly žádné indicie, které by mohly nasvědčovat neschopnosti či neochotě žalobkyně úroky z prodlení dobrovolně v obvyklé lhůtě odvíjené od doručení platebních výměrů uhradit. Tím, že postupem žalovaného nebyl žalobkyni poskytnut efektivní prostor pro dobrovolnou úhradu daňové povinnosti, došlo k porušení zásad zdrženlivosti a přiměřenosti, spolupráce, vstřícnosti a hospodárnosti. Bez zřejmého důvodu, ospravedlnitelného zájmem na řádném výběru daní, byla žalobkyně zatížena omezením dispozičního práva ke svým účtům a zcela nehospodárně došlo jak k aktivitě daňové správy, tak zejména k vytvoření zbytečných nákladů exekuce. Skutečnost, že od okamžiku vykonatelnosti žalovaný formálně mohl přistoupit k exekuci, jej nezbavuje povinnosti realizovat tuto možnost tak, aby daňový subjekt zatížila co nejméně. Tak se to ovšem v projednávané věci nestalo. Krajský soud znovu opakuje, že v případě úroku z prodlení je třeba – nejsou-li zde žádné okolnosti, které by nasvědčovaly neochotě či neschopnosti daňového subjektu uhradit úrok z prodlení dobrovolně – poskytnout daňovému subjektu přiměřenou lhůtu k dobrovolné úhradě, přičemž tato lhůta se odvíjí od doručení deklaratorního platebního výměru na úrok z prodlení. Jen takový postup je v souladu s § 5 odst. 3 daňového řádu, podle nějž je správce daně povinen použít při vyžadování plnění povinností osob zúčastněných na správě daní jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní. Krajský soud plně sdílí náhled žalobkyně, že pro exekuční řízení je přenositelný akcent na proporcionalitu přijatého řešení, jak se zračí v judikatuře správních soudů k zajišťovacím příkazům, neboť podobně i exekuce je kvůli svému výraznému zásahu do majetkové sféry daňového subjektu krajním prostředkem, který má správce daně k dispozici a jehož užití musí pečlivě vážit.

decision_922.txt

k čl. 10 a čl. 17 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) k § 45a odst. 1 a 3 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 52/2009 Sb. k § 8c a § 8d trestního řádu ve znění zákonů č. 52/2009 Sb. a č. 207/2011 Sb. I. Při postihu za správní delikt podle § 45a odst. 1 a 3 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, zde za zveřejnění osobních údajů v rozporu se zákazem plynoucím z § 8c trestního řádu, musí správní orgán posoudit, zda nepřevážil veřejný zájem na zveřejnění údajů nad právem na ochranu soukromí dotčených osob ve smyslu § 8d trestního řádu. II. Střet práva na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod) a práva na ochranu soukromí (čl. 10 Listiny základních práv a svobod) musí správní orgán posuzovat individuálně ve vztahu ke všem osobám zveřejněním dotčeným, přičemž musí vyhodnotit i význam jejich postavení ve veřejném životě. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2018, čj. 2 As 304/2017-42) Prejudikatura: č. 461/2005 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 123/2010 Sb. a. 57/03 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 367/03); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 3. 2009, Bykov proti Rusku (stížnost č. 4378/02) a ze dne 29. 3. 2016, Bédat proti Švýcarsku (stížnost č. 26925/08), rozsudky ze dne 6. 9. 1978, Klass a další proti Německu (stížnost č. 5029/71), ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku (stížnost č. 11798/85), ze dne 19. 12. 2006, Radio Twist a.s. proti Slovensku (stížnost č. 62202/00), a ze dne 25. 4. 2006, Dammann proti Švýcarsku (stížnost č. 77551/01). Věc: Akciová společnost MAFRA proti Úřadu pro ochranu osobních údajů o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný uložil rozhodnutím ze dne 30. 7. 2014 žalobkyni podle § 45a odst. 1, 3 zákona o ochraně osobních údajů pokutu ve výši 240 000 Kč za správní delikt, který spáchala porušením zákazu zveřejnění osobních údajů stanoveného jiným právním předpisem, a to § 8c trestního řádu. Tohoto jednání se dopustila tiskem a veřejně přístupnou počítačovou sítí. V odůvodnění žalovaný odkázal na sdělení Vrchního státního zastupitelství v Olomouci o souvislosti článků s trestním řízením týkajícím se zneužití Vojenského zpravodajství, podle něhož příslušná část vyšetřovacího spisu obsahující odposlechy byla zpřístupněna jen osobám, jichž se dotýká, a jejich obhájcům. Ve vztahu k vyjádření účastníka řízení žalovaný hodnotil otázku proporcionality mezi dvěma chráněnými právy, a to právem na soukromí podle článku 10 Listiny a právem na svobodu projevu a na informace podle článku 17 Listiny. V úvahu vzal i Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), a to její článek 8 upravující právo na respektování rodinného a soukromého života a článek 10 o svobodě projevu. Dospěl k závěru, že zveřejnění obsahu odposlechů a obsahu zpráv se dotklo všech osob, jichž se týkaly. Protiprávnost jednání nevylučuje ani skutečnost, že některé odposlechy byly již dříve citovány v jiných médiích. Při úvaze o výši pokuty žalovaný k tíži žalobkyně zohlednil, že došlo i k porušení práva na důvěrnost komunikace a že zpřístupnění informací bylo provedeno nenapravitelně a vůči neomezenému okruhu osob. Za polehčující okolnost uznal, že zásah souvisel se široce medializovanou kauzou, která je dlouhodobě předmětem celospolečenského zájmu. Předseda žalovaného v rozhodnutí o rozkladu ze dne 26. 9. 2014 konstatoval, že není pochyb o tom, co je obsahem odposlechů a z jakého zdroje pocházejí. Poukázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) rozsudek pléna ze dne 6. 9. 1978, Klass a další proti Německu, stížnost č. 5029/71, a rozsudek velkého senátu ze dne 10. 3. 2009, Bykov proti Rusku, stížnost č. 4378/02. Z nich dovodil, že charakter odposlouchávaného hovoru stejně jako postavení hovořících osob nehraje roli při posouzení, zda došlo k zásahu do soukromého života, neboť v opačném případě by policie k odposlechu nepotřebovala povolení. Předseda žalovaného nepřisvědčil ani aplikaci usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 10/09, připouštějícího situaci, kdy nad ochranou soukromí převáží veřejný zájem ve smyslu § 8d trestního řádu. Nedošlo ani k porušení zásady ultima ratio dle § 12 odst. 2 trestního zákoníku. Nerozhodná je pak skutečnost, že si žádná z osob, do jejichž práv bylo zasaženo, nestěžovala – odpovědnost není odvozena z toho, jak dotčené osoby zveřejnění vnímaly. Předseda žalovaného se ztotožnil i s posouzením proporcionality střetávajících se práv i s úvahou o výši pokuty. Žalobkyně napadla výše uvedené rozhodnutí u Městského soudu v Praze. Vytýkala žalovanému nedostatek skutkových zjištění a nesprávné právní posouzení věci. Ač to žalovaný označil za nesporné, žalobkyně nikdy nepřipustila, že jí zveřejněné informace pocházely z odposlechů, a že by zveřejněním porušila zákon. Žalovaný se nedostatečně vypořádal s námitkou, že informace byly zveřejněny v režimu § 8d trestního řádu. Ochrana dalších osob, do jejichž práva na ochranu soukromí mělo být zasaženo, nebyla zmíněna v oznámení o zahájení správního řízení ani v seznámení s podklady rozhodnutí. Žalobkyně tak neměla možnost se k tomu vyjádřit. Není také jasné, z čeho plyne závěr žalovaného o identifikovatelnosti dalších nejmenovaných osob. Vůbec žádná z dotčených osob si nikdy na zveřejnění nestěžovala. Svůj postup považovala za souladný s § 8d trestního řádu. Městský soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2017, čj. 5 A 200/2014-49, vzal za prokázané, že zdrojem článků byly policejní odposlechy a záznamy telekomunikačního provozu, což je zřejmé i ze samotných vyjádření žalobkyně a dále ze struktury a formy informací poskytnutých veřejnosti. Porušení § 8c trestního řádu považoval rovněž za prokázané. Ohledně možné identifikovatelnosti výslovně nejmenovaných osob poukázal na § 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů a na skutečnost, že z údajů obsažených v článcích byly i tyto osoby určitelné. Je zcela nerozhodné, zda dotčené osoby podaly trestní oznámení či zda daly jakkoliv najevo své dotčení. Přitom v daném případě postačilo vyvození správní odpovědnosti a nebylo třeba přistoupit k odpovědnosti trestní. Žalovaný se také řádně zabýval tím, zda žalobkyní zveřejněné informace nebyly zveřejněny již dříve, a ze zásady dvojinstančnosti řízení dovodil, že postačí, pokud toto hodnocení obsahovalo rozhodnutí o rozkladu. Za řádné městský soud označil i vyhodnocení proporcionality mezi právem na ochranu soukromí a právem na svobodu projevu. Zájem veřejnosti na informování o trestné činnosti veřejně činných osob nelze zaměňovat se zájmem na zveřejnění konkrétních a podrobných přepisů odposlechů. I veřejné osoby totiž mají právo na soukromí. Věcné informace získané i z těchto odposlechů bylo možno zveřejnit tak, aby byla ochrana soukromí respektována a aby nedošlo k zásahu do práva na ochranu soukromí dalších osob. Je veřejným zájmem informovat o vlivu na politická rozhodnutí premiéra, nicméně není dán veřejný zájem na konkrétním obsahu jeho komunikace. Objektem ochrany není jen Jana Nagyová či Petr Nečas, ale i další osoby, jejichž hovory neměly nic společného s trestnou činností Jany Nagyové, a nebyly ani čistě politické. Městský soud respektuje, že veřejné osoby musí snášet větší míru kritiky (zde odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03), v daném případě však nešlo o kritiku osoby premiéra. Skutečnost, že se odposlechy týkaly jednoho z nejvyšších ústavních činitelů, nepředstavuje liberační důvod. Městský soud se ztotožnil i s úvahami k výši pokuty. Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti namítala nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, nedostatek skutkových zjištění ve správním řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku odůvodnění, popřípadě jinou vadu řízení schopnou ovlivnit zákonnost rozsudku. Nesprávného právního posouzení se městský soud dle žalobkyně dopustil nevyužitím základních zásad trestního řízení, a to zásady in dubio mitius či ultima ratio. K tomu stěžovatelka citovala z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, pravidlo použitelnosti trestních zásad ve správním trestání. Městský soud se ztotožnil se závěry žalovaného o přednosti práva na ochranu soukromí a uvedl, že nahrávka je vždy zásahem do soukromí dotčených osob. Takový názor dle stěžovatelky odporuje rozhodnutí ESLP ze dne 19. 12. 2006, Radio Twist proti Slovensku, stížnost č. 62202/00, (bod 57, 58). Městský soud však toto rozhodnutí odmítl jako nepřípadné, což je v rozporu s jím provedeným testem proporcionality. Stejně tak se odchýlil od rozhodnutí pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/09. Pokud by názor žalovaného akceptovaný městským soudem o přednosti práva na ochranu soukromí byl správný, neměla by žádný smysl existence § 8d trestního řádu. Není správný ani názor městského soudu, že žalovaný řádně provedl test proporcionality. Žalovaný jej totiž provedl ve vztahu ke všem informacím společně a městský soud tak následně učinil v přímém rozporu s rozsudkem ESLP ve věci Radio Twist proti Slovensku. Městský soud nepřihlédl k tomu, že žádná z dotčených osob se na stěžovatelku neobrátila se žádostí směřující k ochraně svého práva na soukromí. Řízení nebylo zahájeno na základě podnětu některé z dotčených osob, z nichž některé se k věci vyjadřovaly v tisku, aniž by z jejich vyjádření bylo zřejmé, že se zveřejněním odposlechů cítí dotčeny. Městský soud se také nesprávně vypořádal s tvrzením, že informace obsažené v odposleších byly již dříve zveřejněny. Zveřejněním je třeba rozumět každé veřejné zpřístupnění v restriktivním slova smyslu, nikoliv v širším slova smyslu, jak to pojal městský soud. Z toho pak dovozuje nezbytnost uplatnění zásady in dubio mitius i zásady ultima ratio (ve vztahu k § 12 trestního zákoníku). Městský soud také přitakal hodnocení podmínek pro stanovení výše pokuty přesto, že žalovaný za přitěžující okolnost považoval zasažení do práva na důvěrnost informace, což je pojmovým znakem ustanovení § 8c trestního řádu. Za přitěžující okolnost bylo rovněž považováno zpřístupnění širokému okruhu osob bez zohlednění, že ke zveřejnění daných údajů došlo již dříve. Stávající předsedkyně žalovaného se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry vyjádřenými v rozsudku městského soudu. Nadto upozornila, že stěžovatelka v zásadě pouze opakuje argumenty uplatněné v předchozích řízeních, které již byly opakovaně a dostatečně vypořádány. K tvrzení, že nebyl prokázán původ zveřejněných informací, poukázala na to, že sama stěžovatelka přímo v předmětných článcích připustila, že informace pocházejí z policejních odposlechů. Předmět řízení nebyl vymezen vyjmenováním osob, jejichž práv na ochranu soukromí se týká; je tedy zřejmé, že se vztahoval na všechny, jichž se informace dotkly. Není pravdou, že rozhodnutí o rozkladu vycházelo z jiných argumentů, což je zřejmé porovnáním odůvodnění obou rozhodnutí; rozvinutí argumentace není rozporem. Test proporcionality byl v obou rozhodnutích řádně proveden. Dále poukázala na obsah zveřejněných informací, který byl zčásti důvěrný a nijak se netýkal politického či veřejného působení dotčených osob. Za takových okolností nemůže veřejný zájem převážit nad ochranou soukromí. Každé zveřejnění informací musí mít své limity, přičemž každé další opakování významně rozšiřuje okruh příjemců informace a její dosah; nelze proto bagatelizovat opakovanost zveřejnění informací. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (…) III.2 Posouzení důvodnosti kasačních námitek (…) III.2.c) Námitka nesprávného posouzení právních otázek [25] Kasační námitky směřující proti správnosti posouzení právní otázky soudem stěžovatelka konkretizuje z hlediska naplnění skutkové podstaty deliktu, z hlediska správnosti posouzení proporcionality mezi právem na informace a na ochranu soukromí, a z hlediska uplatnění základních zásad trestního řízení - zásady in dubio mitius či ultima ratio. [26] Prvně je třeba konstatovat rozhodnou právní úpravu. [27] Podle § 45a odst. 1, 3 zákona o ochraně osobních údajů „[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že poruší zákaz zveřejnění osobních údajů stanovený jiným právním předpisem. Za správní delikt spáchaný tiskem, filmem, rozhlasem, televizí, veřejně přístupnu počítačovou sítí nebo jiným podobně účinným způsobem se uloží pokuta do 5 000 000 Kč.“ [28] Podle § 8c trestního řádu „[n]ikdo nesmí bez souhlasu osoby, které se takové informace týkají, zveřejnit informace o nařízení či provedení odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu podle § 88 nebo informace z něj získané, údaje o telekomunikačním provozu zjištěné na základě příkazu podle § 88a, nebo informace získané sledováním osob a věcí podle § 158d odst. 2 a 3, umožňují-li zjištění totožnosti této osoby a nebyly-li použity jako důkaz v řízení před soudem“. [29] Podle § 8d trestního řádu lze „[i]nformace, na které se vztahuje zákaz zveřejnění podle § 8a až § 8c, v nezbytném rozsahu zveřejnit pro účely pátrání po osobách, pro dosažení účelu trestního řízení, nebo umožňuje-li to tento zákon. Uvedené informace lze také zveřejnit, odůvodňuje-li to veřejný zájem, pokud převažuje nad právem na soukromí dotčené osoby; přitom je třeba zvlášť dbát na ochranu zájmů osoby mladší 18 let.“ [30] Nejvyšší správní soud považuje za dostatečně prokázané, že stěžovatelkou zveřejněné informace jsou informacemi získanými z odposlechů a ze záznamů telekomunikačního provozu pořízených v režimu předpokládaném v § 8c trestního řádu, přičemž žádná z osob, jichž se týkají, nedala ke zveřejnění souhlas a nejednalo se o informace již užité v řízení před soudem. Za souhlas nelze považovat skutečnost, že se tyto osoby proti zveřejnění informací následně žádným způsobem nevymezily. Zákaz stanovený v § 8c trestního řádu byl porušen a ke zveřejnění informací došlo prostřednictvím tisku a veřejně přístupné počítačové sítě. Tím byly naplněny formální znaky správního deliktu podle § 45a odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů. Nejde ovšem o deliktní jednání, pokud jsou splněny podmínky § 8d trestního řádu, v daném případě podmínky veřejného zájmu na zveřejnění informací, převažuje li ten nad právem na soukromí dotčené osoby, a to každé z nich. Zde má místo posouzení proporcionality mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí osob dotčených zveřejněním. [31] Žalovaný v rozhodnutí I. stupně při posouzení proporcionality vycházel z veřejného postavení komunikujících osob, nicméně byl názoru, že je třeba rozlišovat mezi informacemi o existenci osoby mající vliv na politická rozhodnutí premiéra a mezi konkrétním přepisem jejich komunikace obsahujícím i jejich soukromí a místy zcela postrádajícími informační hodnotu (např. části textu v článku „Nagyová spouští akci Darwin“). Informace se dotkly i osob, které byly pouhým předmětem komunikace či objektem sledování a jichž se trestní řízení nijak netýkalo. Tyto osoby žalovaný vyjmenovává včetně toho, že i sekretářku Jany Nečasové (dříve Nagyové) je třeba považovat za dotčenou, neboť byla identifikovatelná. Předseda žalovaného se vymezil proti názoru stěžovatelky na automatické nadřazení veřejného zájmu nad právo na ochranu soukromí veřejně působících osob. Dále citoval ze zveřejněných informací ty, které se dotkly soukromí osob, které nejsou veřejně činné (manželka premiéra, sledované osoby), či sice veřejně činné jsou, ale předmětem zveřejnění byly jejich přezdívky, případně jejichž předmětem byly ryze osobní, místy až intimní rozhovory mezi Janou Nagyovou a Petrem Nečasem. Samotnou skutečnost, že i toto veřejnost zajímá, nepovažoval předseda žalovaného za dostatečný důvod pro převahu veřejného zájmu nad ochranou soukromí dotčených osob. Městský soud pak k těmto argumentům dodal, že zájem na zveřejnění informací nemůže být prováděn dehonestujícím či do soukromí hrubě zasahujícím způsobem, k čemuž došlo úplným přepisem obsahu odposlechů. [32] Podmínky uplatnění § 8d trestního řádu vyžadují posouzení vztahu mezi veřejným a soukromým zájmem, tedy posouzení proporcionality střetávajících se práv; ta jsou následující. Podle čl. 10 odst. 1 Listiny má každý „právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení má každý „právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života“. Podle odstavce 3 téhož ustanovení má každý „právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě“. Právo na ochranu soukromí je přitom chápáno ve smyslu čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Čl. 17 odst. 1 Listiny zaručuje právo na informace, odstavec 2 pak zaručuje každému právo na vyjadřování svých názorů včetně rozšiřování informací, přičemž toto právo lze podle odstavce 3 téhož ustanovení omezit zákonem mj. za účelem ochrany práv a svobod druhých. I zde Listina navazuje na Úmluvu – na její čl. 10 odst. 1. [33] Ústavní soud se k uplatnění těchto práv a jejich střetu vyjádřil např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/09, jímž posuzoval mj. návrh na zrušení části § 8c trestního řádu; již z tohoto důvodu mu nelze upřít relevanci pro danou věc. Při posuzování práva na informace vycházel z článku 10 Úmluvy a v jejím světle vyjádřil obecná východiska ve vztahu ke svobodě projevu a roli sdělovacích prostředků (část VII. nálezu). Zdůraznil význam základního práva svobody projevu zejména ve vztahu k věcem veřejným, tedy i k činnosti politiků a úředníků. Novinářskou činnost pak pojal jako důležitou pro diskusi občanské společnosti. Uvedl, že práva plynoucí z článku 17 Listiny nejsou právy absolutními, a že při střetu práva na informace s jiným ústavně chráněným zájmem je třeba vážit konkrétní okolnosti případu, zejména ve vztahu k ochraně osobnostních práv jednotlivce, na jejichž zveřejnění veřejný zájem dán není. Při úvaze o střetu těchto práv poukázal na rozsudek ESLP ze dne 25. 7. 2006, Dammann proti Švýcarsku, stížnost č. 77551/01. Význam práva na ochranu soukromí zdůraznil i ve vztahu k údajům získaným z odposlechů (bod 88 nálezu). Podobné závěry k významu práva na informace a významu novinářské činnosti vytvářející podmínky pro veřejnou diskusi lze vyčíst i z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb. Obdobné vyznění má i nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, který městský soud označil za nepřípadný, neboť se v něm jednalo o neoprávněnou kritiku veřejně činné osoby, kdežto v nyní posuzovaném případě jde o zveřejnění odposlechů a záznamů telekomunikačního provozu v rozporu se zákonem. Je pravdou, že se nález týká vztahu práva na svobodu projevu a práva na ochranu osobnosti populární zpěvačky, nicméně i zde byla vyslovena určitá pravidla, z nichž plyne, že veřejně šířená stanoviska by zásadně neměla vybočit z mezí v demokratické společnosti uznávaných pravidel, aby nepozbyla ústavní ochrany. Ústavní soud v tomto nálezu reflektuje judikaturu ESLP tak, že ta akceptuje i názory zraňující či urážející, jsou-li součástí veřejné či politické debaty, a připouští restrikci práva na svobodu projevu jako velmi výjimečnou. Rovněž konstatuje odlišné postavení osob veřejně činných (politiků, veřejných činitelů i umělců) jako osob, které musí snášet vyšší míru kritiky a které mají také snazší přístup do médií k reakci na nich se dotýkající informace (s. 6 nálezu). Ani zde nelze říci, že by tento nález byl pro posuzovaný případ bez významu. [34] Ze stěžovatelkou vyzdvihovaného rozsudku ESLP ve věci Radio Twist proti Slovensku, který žalovaný i městský soud označili za nerozhodný, pak rovněž plynou právní závěry v této věci využitelné. V tam rozhodované věci se jednalo o zveřejnění odposlechu telefonního hovoru mezi tehdejším předsedou vlády a ministrem financí a tajemníkem ministra spravedlnosti ohledně výměny vedení a obsazení budovy Slovenské poisťovny, a. s. Soud po konstatování stávající judikatury zdůraznil významnou úlohu tisku v demokratické společnosti a skutečnost, že čl. 10 odst. 2 Úmluvy ponechává jen malý prostor k omezení svobody projevu ve věcech veřejného zájmu. I zde je konstatována možnost vyšší míry dotčení ve vztahu k veřejnému činiteli, např. politikovi. Soud vycházel z jasně politického obsahu hovorů, z absence zásahu do osobního života, a z cíle zveřejnění, jímž bylo seznámení veřejnosti se skutečnostmi, které byly součástí veřejného života. [35] Ve stěžovatelkou poukazovaném rozhodnutí ESLP ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku, stížnost č. 11798/85, tento soud vyslovil, že svoboda projevu je nezbytnou podmínkou pro formulování politických názorů, a připustil, že vyjádření politicky činné osoby musí požívat ochrany i v případě, že je tvrdou až urážlivou kritikou vlády, které přiznal nižší míru ochrany než soukromým občanům, a to proto, že politici i vládní úředníci jsou lidu ze své činnosti odpovědni. Tisk pak je tím, kdo má významnou úlohu při poskytování informací nejrůznějšího druhu, čímž poskytuje veřejnosti možnost formovat své názory. [36] K tomu lze dále zmínit i rozsudek ESLP ze dne 29. 3. 2016, Bédat proti Švýcarsku, stížnost č. 56925/08, který ostatně městský soud užil v jiném svém rozsudku (sp. zn. 5 A 138/2014). Zde ESLP posuzoval případ postihu novináře za zveřejnění informací o probíhajícím trestním řízení, přičemž při úvaze o mezích ochrany podle článku 10 Úmluvy označil za rozhodné následující faktory: a) obsah a způsob zveřejněné informace – zda informace byla zveřejněna seriozním způsobem, či zda se naopak snažila vyvolat spíše senzaci, či popsat osobu ryze negativním způsobem, b) jak zveřejnění informace přispělo k debatě veřejného zájmu, či zda jejím cílem bylo pouze ukojení zvědavosti veřejnosti, c) jaký dopad měla zveřejněná informace na trestní řízení, zda nebyla narušena zásada presumpce neviny, či zda nedošlo k ovlivnění nestrannosti soudu. ESLP zde posuzoval zejména vztah zveřejněných informací k probíhajícímu trestnímu řízení, nicméně jeho závěry jsou zčásti využitelné i pro daný případ, kdy se právo na informace střetává s právem na ochranu soukromí. Konkrétně v bodu 72 rozsudku ESLP připomíná judikaturu, z níž plyne, že zásahem do práva na ochranu dobré pověsti podle článku 8 musí být útok závažný a musí být proveden způsobem narušujícím právo na soukromý život. [37] Předseda žalovaného se dovolával rozhodnutí ESLP ze dne 6. 9. 1978, Klass a další proti Německu, stížnost č. 5029/71, a ze dne 10. 3. 2009, Bykov proti Rusku, stížnost č. 4378/02. Prvé z těchto rozhodnutí řeší ochranu před policejními odposlechy a ve vztahu k nyní řešené věci lze konstatovat jeho závěr, že osobám, vůči nimž nebyl odposlech povolen, dochází k zásahu do práva na soukromý život. Ve druhém rozhodnutí pak ESLP řeší získávání důkazů v trestním řízení přípustným způsobem a v tomto vztahu se zabývá ochranou práv plynoucích z článku 8 Úmluvy. [38] Ve světle všech těchto příkladmo uvedených rozhodnutí Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva je pak třeba posoudit proporcionalitu mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí v daném případě. Není možné vybrat si pouze některé z rozhodnutí, jež svým výstupem konvenuje v řízení sledovanému cíli. Všechna uvedená rozhodnutí vycházejí z toho, že vždy je třeba vážit konkrétní skutkové okolnosti, závažnost informací pro veřejný život, osoby, jichž se informace týkají a míru dopadu do jejich práv. Přitom princip proporcionality zajišťuje, aby v každém konkrétním případě byl připuštěn jen takový zásah do soukromí, který je vyvážen účelem, k němuž omezení tohoto práva slouží. Proporcionalitu je třeba vážit ve vztahu ke každému subjektu, který se stal předmětem zveřejněných informací z odposlechů či ze záznamů telekomunikačního provozu. [39] Pro vyhodnocení správnosti úvah žalovaného, jeho předsedy i městského soudu je namístě rozebrat informace, které byly předmětem zveřejněných odposlechů a záznamů telekomunikačního provozu. To je třeba učinit konkrétně, byť k tomu není třeba opakovat úplný přepis informací, neboť to již učinily správní orgány i městský soud; pro účely hodnocení kasačního soudu postačí následující shrnutí: a) článek ze dne 16. 5. 2014 „Šéf ČEZ tlačil do vedení policie svého muže, odhalily odposlechy“. Uvedeno pouze, že dotčený měl být označován jako Daneček. b) článek ze dne 20. 5. 2014 „Nagyová spouští akci Darwin“. Zachycuje odposlech hovorů mezi Nagyovou a Pohůnkem ze dne 26. 10. 2012 a ze dne 1. 11. 2012. Konstatován je negativní vztah Nagyové vůči Radce Nečasové, kterou má častovat vulgárními přezdívkami, a zaznamenán je obsah hovoru, jehož předmětem je zjevně průběh sledování Radky Nečasové. Hovor mezi Nagyovou a Poulem ze dne 10. 3. 2013 se měl týkat vztahu mezi Pertlem a „Negrovou“. Hovor mezi Nagyovou a Kovandou ze dne 14. 3. 2013 je informací o výsledku sledování těchto osob označovaných jako „žrádlo pro psy“, přičemž v další zprávě ze dne 15. 3. 2013 Nagyová udílí pokyny pro jejich sledování, ve zprávě a při hovoru ze dne 16. 3. 2013 je řešena fotografie Hegrové, její adresa a místo parkování Pertlova vozidla. Průběh sledování těchto osob je řešen i v záznamu ze dne 21. 3. 2013, přičemž totéž následně Nagyová probírá i s Poulem. Dále je konstatován hovor mezi Nagyovou a Nečasem ze dne 28. 3. 2013, jehož předmětem bylo sdělení o zjištěném společném výletu sledovaných. Záznam hovoru mezi Nagyovou a Poulem z 5. 4. 2013 je konstatováním výsledků sledování zpravodajců. Článek je uzavřen zjištěním o pohovoru Nagyové a Poula se sledovanými s tím, že nenašli odvahu je vyhodit. c) článek ze dne 21. 5. 2014 „Už mám maskovací šátek, paní ředitelko, hlásila Nagyové sekretářka“ zachycuje aktivity Nagyové vůči Poulovi ve vztahu ke sledování v Tuchomeřicích a rozhovor o tomto sledování s asistentkou, kterou tam vyslala. d) článek ze dne 22. 5. 2014 „Informace ze spisu: Jak Nagyová řídila premiéra Nečase“ pokračující článkem „Prostě to tak uděláš! Nagyová řídila Nečase“, zachycuje rozhovor a posílané zprávy mezi Nečasem a Nagyovou, které se týkají názorů na Páleníka, obsazení vedení NKÚ, včetně osobních výtek Nagyové vůči Nečasovi a jeho osobních reakcí na ně. e) článek ze dne 21. 5. 2014 „Maskovací šátek a děsné zdi, Sledovačky dělali pro Nagyovou její kolegové“ navazuje na pokračující sledování Hegrové [ad c)] a shrnuje komunikaci Nagyové a Poula a sekretářky. f) článek ze dne 22. 5. 2014 „MF DNES: Když na Nečase nezabraly argumenty, vytáhla Nagyová osobní život“ obsahují částečnou citaci osobních rozhovorů a zpráv mezi Nečasem a Nagyovou s vyhodnocením Nečasovy osobní podřízenosti. g) článek ze dne 22. 5. 2014 „Nagyová nadává, Nagyová vyčítá, Nagyová křičí, zapsali policisté“ obsahuje popis sedmi hovorů a zpráv mezi Nagyovou a Nečasem, jejichž ráz je převážně osobním řešením jejich konfliktů, z nichž je ovšem zřejmé, že důvodem byl názor na Páleníka a obsazení vedení NKÚ, jejichž vyústěním je Nečasovo nadřazení jejich osobního vztahu nad pracovní otázky. [40] Rozhodnutí žalovaného za delikt označilo úplný obsah všech článků, přičemž žalovaný dospěl k závěru, že zveřejnění obsahu odposlechů se dotklo všech osob, jichž se články týkaly; konkrétně to byli Petr Nečas, Jana Nečasová (dříve Nagyová), Daniel Beneš, Radka Nečasová, Jan Pohůnek, Lubomír Poul, Jiří Pertl, Alena Hegrová, Milan Kovanda a Ondrej Páleník. Dotčeny byly i osoby v článcích výslovně nejmenované, ale identifikovatelné - asistentka Jany Nagyové. Žalovaný jako příklad výluky veřejného zájmu uvedl článek „Nagyová spouští akci Darwin“. Předseda žalovaného k tomu dodal, že některé články za čistě politické označit nelze, např. články „Šéf ČEZ tlačil do vedení policie svého muže, odhalily odposlechy“ a „Nagyová spouští akci Darwin“. Za s politikou nesouvisící považuje články týkající se sledování Jiřího Pertla a Aleny Hegrové, které s trestnou činností Jany Nagyové ani nesouvisí. V článcích „Jak Nagyová řídila premiéra Nečase“, „Prostě to tak uděláš! Nagyová řídila Nečase“, a „Když na Nečase nezabraly argumenty, vytáhla Nagyová osobní život“ jde o rozhovory čistě osobní, důvěrné až intimní. V těchto článcích předseda žalovaného neshledal nic, co by je mělo činit předmětem veřejného zájmu, případně, u nichž veřejný zájem nepřevažuje. Při hodnocení existence veřejného zájmu pak předseda žalovaného poukazuje na citace z rozhovorů, v nichž zaznívají osobní a dehonestující výrazy. Městský soud shledal zásah do soukromí přímo v textu zveřejněných článků, shledal v nich dotčení práva na soukromí všech v rozhodnutí jmenovaných osob, přičemž věcné informace získané z odposlechů bylo možné zveřejnit způsobem, který by nebyl zásahem do jejich práv. [41] Policejní odposlechy jsou závažným zásahem do soukromí jednotlivce a jejich povolení podléhá přísným zákonným podmínkám. To platí i pro jejich použití, tím spíše pak pro jejich použití mimo rámec trestního řízení. K posouzení správnosti úvah žalovaného, jeho předsedy a městského soudu je nezbytný rozbor obsahu článků uvedených výše v bodu [39] pod písmeny a) – g). Správní orgán rozhodující o deliktu podle § 45a odst. 1, 3 zákona o ochraně osobních údajů při identifikaci porušeného předpisu podle § 8c trestního řádu, musí, jak již bylo výše uvedeno, zkoumat, zda nejsou dány důvody uvedené v § 8d trestního řádu, tedy zda není dán veřejný zájem na zveřejnění informací; ten přitom musí převyšovat zájem na ochraně soukromí dotčených osob. Tento test proporcionality správní orgán musí provést konkrétně ve vztahu ke všem dotčeným osobám a ke všem zveřejněným informacím. Nepostačí tedy konstatování jmen všech osob, kterých se informace jakkoliv dotýkaly, a uvedení souhrnu všech informací s příkladmým výčtem jejich částí, u nichž veřejný zájem podle názoru správního orgánu nepřevažuje. Pohledem výše citované judikatury Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu tedy musí být rovněž zjištěno, jaké postavení ve společnosti měly či mají dotčené osoby, a zda převaha veřejného zájmu neplyne právě z tohoto jejich postavení. Za veřejný zájem jistě nelze považovat pouhou zajímavost pro veřejnost, ale je třeba jej vnímat v užším významu - že informace jsou potřebné pro veřejný život, že jsou využitelné pro utváření politických názorů a pro vnímání a posuzování činnosti státních orgánů, politiků či veřejný život společnosti ovlivňujících úředníků. Petr Nečas byl předsedou vlády České republiky, Jana Nagyová zastávala pozici vrchní ředitelky sekce kabinetu předsedy vlády, někteří z dalších aktérů odposlechů zastávali vysoké funkce ve zpravodajských službách. Ostatně odposlechy byly zřejmě nařízeny právě v souvislosti s podezřením na zneužívání zpravodajských služeb Janou Nagyovou. Tyto politické funkce i významné služební postavení mohou vést k převaze zájmu na zveřejnění informací. To ovšem žalovaný ani jeho předseda blíže nehodnotili, pro což nemají dostatečnou oporu ani v rozhodnutích ESLP, z nichž vycházeli, nehledě na další judikaturu uvedenou výše. Na druhé straně zveřejněním informací byly dotčeny i osoby, jejichž postavení převahu veřejného zájmu neodůvodňovalo. Informace byly také zveřejněny poměrně rozsáhle a i ve vztahu k osobám, které musí snášet vyšší míru veřejného zájmu, je třeba vážit, zda nebyly zveřejněny i takové, u nichž převažuje zájem na ochraně soukromí. [42] Konkrétně je Nejvyšší správní soud názoru, že je sporné dotčení „šéfa ČEZ“, jenž byl v článku v bodu [39] a) označen zdrobnělinou křestního jména. Sporné je i dotčení aktérů odposlechů v článku v bodu [39] b), jimiž byli Jana Nagyová a „zpravodajci“ v řídících funkcích, přičemž předmětem odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu bylo její úkolování zpravodajských služeb soukromým sledováním; na druhé straně je u tohoto článku zřejmá převaha zájmu na ochraně soukromí u těch osob, na něž se sledování vztahovalo (Radka Nečasová, Jiří Pertl, Alena Hegrová) a vůči nimž byl obsah informací místy dokonce znevažující. V článku v bodu [39] c) lze shledat převahu veřejného zájmu jen ve vztahu ke komunikaci Jany Nagyové s Poulem, neboť se týká sledování osob zpravodajskou službou; oproti tomu v další části obsahující komunikaci Jany Nagyové s její asistentkou nelze shledat veřejný zájem vůbec. Sporný vztah veřejného zájmu a práva na ochranu soukromí je i v článku ad 39 d). Sice se jedná o rozhovor převážně soukromé povahy mezi Petrem Nečasem a Janou Nagyovou, nicméně na druhou stranu je třeba vážit, že je z něho zřejmý rozsah vlivu Jany Nagyové na Petra Nečase ve věcech jeho politických rozhodnutí (obsazení funkce „šéfa NKÚ“). Případ článku v bodu [39] e) odpovídá článku v bodu [39] c). Článek v bodu [39] f) sice také dokumentuje vliv Jany Nagyové na Petra Nečase, ale zde lze souhlasit s žalovaným, že komunikace je soukromého obsahu, a tudíž lze přisvědčit převaze zájmu na ochraně jejich soukromí. O článku v bodu [39] g) by bylo možno uvážit stejně, ovšem zde je výrazněji zřejmý vliv Jany Nagyové na politická rozhodnutí Petra Nečase. Celkově lze shrnout, že nelze upřít převahu veřejného zájmu na zveřejnění informací tam, kde tyto informace seznamují veřejnost s tím, že předseda vlády byl při svém mocenském rozhodování relevantně ovlivňován osobou, jíž takové jednání formálně vzato nepříslušelo, a že tato osoba komunikovala s pracovníky zpravodajských služeb ve věcech svého soukromého zájmu týkajícího se premiéra. Úplné zveřejnění odposlechů a záznamů telekomunikačního provozu tak bylo problematické a bylo namístě rozsah informací omezit, ale pokud se tak nestalo, bylo na žalovaném a jeho předsedovi, aby tyto informace roztřídili a zodpovědně se zabývali tím, v jakém rozsahu bylo zveřejnění těchto informací přípustné ve smyslu § 8d trestního řádu. Totéž měl učinit i městský soud. Stěžovatelce tak lze v podstatné míře přisvědčit v tvrzení o nesprávném právním posouzení věci ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [43] V rámci napadení správnosti právního posouzení věci stěžovatelka dále namítá, že městský soud měl vycházet ze základních zásad trestního řízení, a to v prvé řadě zásady in dubio mitius. Městský soud se touto námitkou zabýval na s. 12 rozsudku a správně poukázal na výklad zásady obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2014, čj. 9 Afs 63/2013-84, a zdůraznil, že uplatnění této zásady předpokládá existenci více rovnocenně obhajitelných výkladů určitého ustanovení právního předpisu. Stěžovatelka byla názoru, že nejednoznačný výklad se měl týkat pojmu „zveřejnění“ uvedeného v § 8c trestního řádu. Problém pak viděla v tom, že pojem lze vnímat buď jako každé uvedení informace na veřejnost, či pouze její první uvedení na veřejnost, přičemž ona první nebyla. Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem neshledal důvod ke zkoumání možností výkladu tohoto ustanovení, jestliže informace tak, jak byly zveřejněny stěžovatelkou (tedy přepis odposlechů), předmětem předchozích zveřejnění nebyly (viz níže). Nad rámec této skutečnosti Nejvyšší správní soud dodává, že pojem „zveřejnění“ je obvykle spojován s každým uvedením informace na veřejnost, přičemž z textu zákona nelze vysledovat možnost jiného výkladu. Opakovanost zveřejnění, třeba dílčí, v daném případě může mít vliv pouze při úvaze o výši pokuty. [44] S výše uvedenou zásadou spojuje stěžovatelka i zásadu ultima ratio plynoucí z § 12 odst. 2 trestního zákoníku a městskému soudu vytýká, že ji neužil. Podle tohoto ustanovení „[t]restní odpovědnost pachatele a trestněprávní důsledky s ní spojené lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu“. Městský soud se k ní vyjádřil pouze tak, že správní postih označil za dostačující. Zásada vyjadřuje princip subsidiarity trestní represe, přičemž předmětem trestní represe jsou skutky nejzávažnější. Užití této zásady jistě není vyloučeno ani ve správním trestání, byť zde již tím, že se jedná o správní trestání, jde o nižší míru represe, která postihuje jednání méně společensky škodlivá. Stěžovatelka nevymezuje, jaké mírnější prostředky má na mysli, a ani soudu není zřejmé, jaké mírnější represivní řízení by zde přicházelo v úvahu. Z její argumentace, že řízení nebylo zahájeno na podnět dotčených osob a ty se proti zveřejnění informací ani neohradily, lze dovodit, že míní, že její jednání postrádalo společenskou škodlivost. Správní delikt podle § 45a odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů není vázán na návrh dotčené osoby ani na vyšší míru jejího dotčení; reakce dotčených osob by mohly mít význam rovněž pro úvahu o výši pokuty (jistě je rozdíl, pokud osoba dotčená zveřejněním informací z trestního řízení v důsledku tohoto zveřejnění nabude postavení téměř celebrity, nebo pokud naopak utrpí zdravotní újmu, nebo je poškozena v osobním životě či v pracovním uplatnění). Cituje-li stěžovatelka k této své námitce rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS, nepovažuje jej kasační soud za rozhodný, neboť se kromě akceptace trestněprávních zásad ve správním řízení týká trestnosti skutku při změně právní úpravy. [45] Stěžovatelka ovšem obě zásady spojuje s tím, že se v jejím případě nejednalo o zveřejnění neznámých informací, neboť ve správním řízení doložila, že se jednalo o informace již dříve zveřejněné jinými subjekty. Součástí správního spisu jsou dvě složky obsahující přehled a citace zpráv zejména z roku 2013, z nichž některé se týkají „kauzy Nagyová“, jejích aktivit a součinnosti s tajnými službami, komentují skutečnost policejních výslechů Jany Nagyové, provádění policejních prohlídek, konstatují výslechy jiných veřejně známých osob, reakce veřejně činných či kauzou dotčených osob na trestní stíhání Jany Nagyové nebo souvisící s projednáváním možnosti vydání Petra Nečase k trestnímu stíhání a důsledků celé aféry pro něho. Mezi nimi jsou i zprávy, jejichž zdrojem by mohly být odposlechy, neboť komentují užívání přezdívek (např. Lidové noviny ze dne 27. 4. 2014, deník Aha ze dne 14. 11. 2013), komentují sledování Nečasové (ČT 1 ze dne 23. 6. 2013 „Nagygate“) atd. Nejedná se ovšem v žádném případě o úplný přepis odposlechů korespondující informacím zveřejněným stěžovatelkou. [46] Stěžovatelka napadá i stanovení výše pokuty. Zákon o ochraně osobních údajů stanoví v § 46 odst. 2, že při rozhodování o výši pokuty se přihlíží „zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání a k okolnostem, za nichž bylo protiprávní jednání spácháno“. Žalovaný vymezil výslovně, v čem shledal okolnosti polehčující (široká medializace kauzy) i přitěžující (zásah do důvěrnosti komunikace podle článku 13 Listiny, zpřístupnění neomezenému počtu osob, a s tím spojený nenapravitelný následek). Předseda žalovaného uznal, že zpřístupnění informace neomezenému počtu osob je pojmovým znakem deliktu. Městský soud úvahu o určení výše pokuty akceptoval jako zákonnou, když narušení důvěrnosti komunikace neshledal pojmovým znakem deliktu; naopak přisvědčil následku širokého rozšíření informací ve srovnání s jinými způsoby zveřejnění a vyloučil možnost vlivu předchozího zveřejnění jako okolnosti polehčující proto, že to nebylo prokázáno. Úvaha žalovaného v korekci provedené předsedou žalovaného odpovídala zákonným hlediskům a městský soud se danou žalobní námitkou řádně zabýval. Vzhledem k odlišnému názoru Nejvyššího správního soudu na rozsah deliktního jednání ovšem po jeho novém vymezení bude muset být nově provedena i úvaha o výši pokuty.

decision_923.txt

k § 118a odst. 1 a § 118c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 297/2011 Sb. a č. 233/2013 Sb. V řízení o otázce, zda bude řidiči zadržen řidičský průkaz do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku (§ 118c odst. 1 ve spojení s § 118a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu), svěřuje zákon rozhodujícímu orgánu správní uvážení („lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu“). Správní orgán tak nemůže automaticky rozhodnout o zadržení řidičského průkazu jen proto, že byla naplněna některá z podmínek stanovených v § 118a odst. 1 [zde konkrétně písm. d), tj. podezření z řízení pod vlivem alkoholu]. K automatickému následku v žádném případě nevede to, že zákon nestanoví žádná kritéria pro užití správního uvážení. Je na správním orgánu, aby taková rozumná kritéria nalezl a míru jejich naplnění v konkrétním případě popsal ve svém rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, čj. 10 As 174/2017-27) Prejudikatura: č. 1194/2007 Sb. NSS, č. 2066/2010 Sb. NSS, č. 2429/2011 Sb. NSS, č. 2564/2012 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 160/1998 Sb. a č. 282/2017 Sb. Věc: JUDr. Ondřej D. proti Ministerstvu dopravy o zadržení řidičského průkazu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce dne 24. 4. 2015 řídil motorové vozidlo. Policejní hlídka, která jej zastavila, mu naměřila 0,32 promile alkoholu v dechu a na základě tohoto zjištění mu zadržela řidičský průkaz podle § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu. Následně Magistrát hlavního města Prahy vydal dne 21. 5. 2015 rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle § 118c odst. 1 tohoto zákona. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný dne 21. 10. 2015. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 25. 4. 2017, čj. 3 A 163/2015-54. Neshledal důvodnou námitku, podle níž byl žalobci (kvůli průtahům v řízení o samotném přestupku) řidičský průkaz zadržen celkově na delší dobu, než činila výše sankce uložená rozhodnutím orgánu prvního stupně o přestupku (zákaz řízení motorových vozidel na dobu šesti měsíců). Délka přestupkového řízení ani délka zadržení řidičského průkazu nemůže mít žádný vliv na zákonnost rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu; pokud průtahy přestupkového řízení či neúměrně dlouhé zadržení řidičského průkazu zasáhly do žalobcových práv, mohl se domáhat ochrany jiným způsobem. K samotnému faktu, že řidičský průkaz vůbec byl zadržen, městský soud uvedl, že předpokladem pro zadržení řidičského průkazu není spáchání přestupku, nýbrž pouhé podezření, že řidič řídil pod vlivem alkoholu. I z judikatury Nejvyššího správního soudu podle městského soudu plyne, že při faktickém zadržení řidičského průkazu a při následném rozhodování o zadržení nemají správní orgány správní uvážení. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Jak podotkl úvodem, od samého počátku správního řízení namítal, že jeho jednání nebylo přestupkem. V tom mu nakonec dal za pravdu i městský soud, který rozhodnutí o přestupku zrušil. Stejně tak tu nebyly důvody pro zadržení řidičského průkazu ani na místě, ani v navazujícím řízení. Řidičský průkaz byl stěžovateli vrácen až v lednu 2016, tedy tři čtvrtě roku od zabavení a dva a půl měsíce poté, co stěžovateli vypršel trest zákazu řízení (navíc později zrušený). Stěžovatel spatřoval vady správního řízení v tom, že při namátkové policejní kontrole dne 24. 4. 2015 nebyl pod vlivem alkoholu [jak to vyžaduje § 118a odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu], což plyne i ze záznamu o kontrole řidiče vyplněného policistou. Důkazy, které k tomu stěžovatel navrhl (výslech svědkyně, výslech policistů, znalecký posudek, odborná literatura), správní orgány neprovedly. Kdyby to udělaly, zjistily by, že zákonný důvod k zadržení řidičského průkazu nebyl dán. Pro tuto vadu zrušil městský soud rozhodnutí o přestupku; bylo by nelogické, aby totožná procesní práva zůstala bez ochrany v řízení o zadržení řidičského průkazu, které je faktickým dopadem pro stěžovatele tíživější. Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, jak městský soud posoudil spornou právní otázku. Ustanovení, která upravují jednak faktické (předběžné) zadržení řidičského průkazu, jednak navazující rozhodnutí o zadržení (§ 118b a § 118c zákona o silničním provozu), lze vykládat dvojím způsobem: buď tak, že rozhodnout o zadržení (tedy uložit zákaz činnosti před shledáním viny za přestupek) je nutno vždy, ačkoli jednání obviněného není společensky nebezpečné a o přestupek zjevně nepůjde (a řidiče pak bude nutno odškodnit, jak se děje i v této věci), nebo tak, že výraz lze rozhodnout umožňuje užít správního uvážení, tedy posoudit, zda je předběžný zákaz řízení nezbytný vzhledem k ochraně zájmů společnosti, resp. proporční k zásahu do práv řidiče. Pouze tento druhý výklad je podle stěžovatele ústavně konformní. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) [9] Se stěžovatelem nelze souhlasit v jeho první námitce. Jak už vysvětlil městský soud, zákon neukládá orgánu rozhodujícímu o zadržení řidičského průkazu, aby zkoumal, zda řidič spáchal přestupek, tedy zda naplnil všechny znaky jeho skutkové podstaty. Pro úvahu o zadržení je důležitá jen existence podezření z řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu; v tomto případě bylo podezření založeno na tom, že stěžovateli bylo při opakované dechové zkoušce naměřeno 0,32 promile alkoholu v krvi (a sám stěžovatel při policejní kontrole přiznal, že si dal během večera pivo). [10] Všechny výhrady a návrhy, které stěžovatel vznáší v rámci své první námitky, se tak ve skutečnosti vztahují nikoli k předpokladům pro zadržení řidičského průkazu, ale k vlastní otázce viny za dopravní přestupek. Tato otázka však byla předmětem jiného správního i soudního rozhodnutí než těch, která Nejvyšší správní soud přezkoumává v nynější kasační stížnosti, a zabývat se jí zde proto není namístě. [11] K první námitce lze snad ještě zareagovat na kasační tvrzení, podle něhož by v řízení o zadržení neměla být procesní práva účastníka chráněna méně než v samotném řízení o přestupku, protože faktické dopady řízení o zadržení jsou pro účastníka tíživější. Tato argumentace je podle soudu zavádějící. Způsob a míra procesní ochrany (ať už ve správním, nebo v soudním řízení) se neodvíjejí od toho, jak závažné následky může řízení pro účastníka mít, ale především od předmětu řízení. Podobně jako nelze od soudu rozhodujícího o vazbě žádat, aby již v této fázi zkoumal, zda je obviněný vinen trestným činem, nemůže úřad, který rozhoduje o zabrání řidičského průkazu, vést dokazování ve věci odpovědnosti za přestupek. [12] Sporné je i poměřování subjektivně pojaté „tíživosti“, na níž stěžovatel svou argumentaci staví. Důsledkem rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu je pochopitelně zadržení řidičského průkazu. Důsledkem rozhodnutí o přestupku v této věci, jímž byl stěžovatel shledán vinným, byl mj. zákaz řízení na dobu šesti měsíců. Kdyby stěžovateli již dříve nebyl řidičský průkaz zadržen, byl by po právní moci rozhodnutí o přestupku vyzván, aby jej odevzdal; dosáhlo by se tím tedy téhož jako předchozím zadržením. V normálním případě by tedy faktické dopady obou rozhodnutí byly totožné: stěžovatel by byl zbaven řidičského průkazu po dobu šesti měsíců, rozdíl by byl jen v okamžiku, od kterého tato doba začala běžet. [13] V projednávané věci byla situace odlišná v tom, že kvůli průtahům v řízení byl řidičský průkaz stěžovateli vrácen až s prodlevou asi dvou a půl měsíce po vypršení oněch šesti měsíců. Jak ale už správně podotkl městský soud, tato faktická okolnost nevypovídá nic o zákonnosti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu a nemůže být důvodem pro jeho zrušení. [14] Takovým důvodem by však mohlo jistě být to, že nebyly splněny hmotněprávní předpoklady pro zadržení řidičského průkazu nebo že správní orgán tento svůj krok dostatečně nezdůvodnil, i když to od něj zákon žádá. Právě tato druhá situace nastala v projednávané věci, a proto je důvodná druhá kasační námitka, v níž se stěžovatel věnoval otázce správního uvážení. [15] Nejprve je třeba stručně shrnout úpravu obsaženou v § 118a–§ 118c zákona o silničním provozu (ve znění účinném do 19. 2. 2016), které na sebe vzájemně navazují. Ustanovení § 118a odst. 1 dává policistovi pravomoc přikázat řidiči jízdu na nejbližší vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě (použitím technického prostředku nebo odtažením vozidla), jestliže je dán některý z předpokladů vyjmenovaných v písm. a) až i). V projednávané věci jde o písm. d) - „řidič je podezřelý, že řídil motorové vozidlo bezprostředně po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky nebo v takové době po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky, kdy byl ještě pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky.“ [16] Ustanovení § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu opravňuje policistu, aby z důvodů uvedených v § 118a odst. 1 písm. a) až h) zadržel řidičský průkaz. Jde tu – stejně jako v předešlém ustanovení – o pravomoc k faktickému úkonu. Konečně podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu pak obecní úřad obce s rozšířenou působností může rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu. Pokud to udělá, přidá tím k předešlému faktickému úkonu policisty jakési formální stvrzení jeho postupu ve formě písemného a odůvodněného rozhodnutí, které lze přezkoumat jak k odvolání, tak ke správní žalobě. [17] Zásadní pro všechny tři postupy je, že podléhají uvážení policisty či obecního úřadu. Je li řidič – jako stěžovatel v této věci – podezřelý, že řídil vozidlo v době, kdy byl ještě pod vlivem alkoholu, nepovede to nutně k tomu, že mu bude technicky zabráněno v řízení vozidla a že mu bude (nejprve fakticky, pak rozhodnutím) zabrán řidičský průkaz. Orgány tak postupovat mohou, ale nemusejí. O šíři jejich úvahy jasně svědčí text všech tří ustanovení: – Policista může přikázat řidiči (§ 118a odst. 1); – Policista je oprávněn zadržet řidičský průkaz (§ 118b odst. 1); – Obecní úřad obce s rozšířenou působností zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu (§ 118c odst. 1). Výrazy může, je oprávněn a lze znamenají, že následek dále popsaný v zákoně nenastává nevyhnutelně vždy, když je splněna hypotéza právní normy (tou je zde existence podezření, že řidič řídil pod vlivem alkoholu), ale jen tehdy, jestliže to správní orgán uzná za vhodné či potřebné; správnímu orgánu se zde tedy dává na uvážení, zda zákonem dovolený (nikoli přikázaný) následek nastane. [18] V tomto bodě již lze opustit první dva postupy, které jsou v pravomoci policisty a které nejsou předmětem tohoto řízení; nadále bude řeč jen o rozhodnutí správního orgánu podle § 118c odst. 1 (které navazuje na faktické zadržení podle § 118b odst. 1). Hodlá-li správní orgán setrvat na tom, že řidičský průkaz zadržen být měl, pochopitelně se tak nemůže rozhodnout na základě nahodilého rozmaru či z jiného svévolného popudu, nýbrž musí být veden racionálními argumenty. Jako racionální se jeho úvaha musí jevit také navenek, což správnímu orgánu přináší povinnost zachytit své myšlenky písemně v odůvodnění rozhodnutí. Pokud z rozhodnutí nelze vyčíst žádné konkrétní důvody, pro které se orgán rozhodl řidičský průkaz (i nadále) zadržet, nemůže rozhodnutí obstát. [19] Ani Magistrát hlavního města Prahy, ani žalovaný ve svých rozhodnutích nijak nezdůvodnili, proč zadrželi stěžovateli řidičský průkaz. Žalovaný se k tomu nijak nevyjádřil navzdory konkrétním argumentům, které stěžovatel přinesl v odvolání. Oba orgány pouze odkázaly na to, že byla naplněna podmínka stanovená v § 118a odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu, tedy že s ohledem na provedené měření obsahu alkoholu v krvi byl stěžovatel důvodně podezřelý z řízení vozidla pod vlivem alkoholu. Jak ale bylo právě řečeno, splnění této podmínky není bezvýhradným zákonným příkazem k rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu: je to bod, v němž teprve správní orgán začíná uvažovat, zda zadrží, nebo nikoli. Ostatně v tom spočívá podstata správního uvážení. [20] Jak správní orgány, tak městský soud odkázaly na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 74/2010-74, který dospěl k závěru, že § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu neposkytuje správnímu orgánu možnost správního uvážení. Nejvyšší správní soud to tehdy zdůvodnil tak, že toto ustanovení (stejně jako s ním související § 118a odst. 1) neobsahuje žádná kritéria, která by bylo možno při rozhodování zvažovat, a naopak jednoznačně přikazuje správnímu orgánu, jak rozhodnout. [21] Tuto úvahu nepovažuje Nejvyšší správní soud za správnou. Možnost správního uvážení se v legislativním jazyce standardně vyjadřuje výrazy lze, může, je oprávněn. Užije-li zákonodárce těchto výrazů v souvislosti s rozhodováním správního orgánu, nelze to vyložit jinak, než že tím správnímu orgánu dává na vybranou, zda k určitému následku sám přivolí, nebo ne. Chtěl-li by zákonodárce vyjádřit, že následek musí nastat (řidičský průkaz má být zadržen) vždy, když bude splněna stanovená zákonná podmínka, formuloval by probíraná ustanovení jinak (srov. rozdíl oproti bodu [17] shora): – Policista přikáže řidiči (§ 118a odst. 1); – Policista zadrží řidičský průkaz (§ 118b odst. 1); – Obecní úřad obce s rozšířenou působností zahájí řízení, na základě něhož rozhodne o zadržení řidičského průkazu (§ 118c odst. 1). Naopak není nezbytné (i když je to jistě žádoucí), aby možnost správního uvážení byla vždy doplněna konkrétními kritérii a okolnostmi, které má správní orgán zvažovat a hodnotit. Pokud zákonodárce taková konkrétní kritéria do zákona nevloží, neznamená to, že vlastně ve skutečnosti nemínil poskytnout orgánu správní uvážení (i když použil slova lze, může, je oprávněn) – jen že nechává na něm, aby rozumná kritéria nalezl sám. [22] Nejvyšší správní soud se zamýšlel nad tím, zda by místo vlastního rozhodování o věci samé neměl nejprve předložit rozšířenému senátu otázku týkající se povahy rozhodování podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu: zjevně totiž v nynější věci zastává desátý senát Nejvyššího správního soudu názor jiný (tedy že při rozhodování se užije správní uvážení), než zastával pátý senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí čj. 5 As 74/2010-74. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že pro předložení věci rozšířenému senátu není důvod. [23] Nynější věc se sice týká stejného ustanovení zákona jako dřívější věc pátého senátu, ale to není tak významné. Podstatnější je, že tu jde o obecnou otázku správního uvážení, kterou Nejvyšší správní soud již opakovaně řešil (v různých agendách a ve vztahu k ustanovením různých zákonů) jak před vydáním rozsudku čj. 5 As 74/2010-74, tak po jeho vydání. Řešil ji přitom důsledně ve prospěch názoru nyní předkládaného, tj. tak, že pojmovým znakem správního uvážení nejsou konkrétní zákonem vyjmenované okolnosti, které má správní orgán při rozhodování zvažovat. Naopak – což je patrné z níže uvedených příkladů – je poměrně časté, že zákon nechává na správním orgánu, aby sám nalezl a pojmenoval okolnosti, které v dané věci považoval za rozhodné. [24] Sám rozšířený senát se k otázce správního uvážení vyjádřil ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, takto: „Pojem správního uvážení není v doktríně jednoznačně definován, v obecné rovině však o něm lze hovořit všude tam, kde zákon poskytuje správnímu orgánu ve stanovených hranicích určitý volný prostor k rozhodnutí. Tento prostor, v němž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek a zákonodárce dává správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více řešení předvídaných právní normou, bývá typicky vymezen formulací ‚správní orgán může‘, ,lze‘ apod.“ [25] Výkladem správního uvážení se opakovaně zabývaly i „malé“ tříčlenné senáty, a to v různých věcných agendách. [26] V rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52, č. 1194/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl žádost o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 122 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, podléhá soudnímu přezkumu, byť je založeno na správním uvážení. Vykládané ustanovení znělo takto: „Policie na žádost cizince může zrušit platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže pominuly důvody jeho vydání a uplynula polovina doby platnosti tohoto rozhodnutí.“ Nezbytnými zákonnými předpoklady pro úvahu o zrušení platnosti rozhodnutí tedy bylo pominutí důvodů správního vyhoštění a uplynutí určité doby. Jestliže byly oba předpoklady splněny, otevírala se tím policii cesta ke správnímu uvážení: mohla, či nemusela zrušit platnost rozhodnutí. Kritéria této úvahy si určovala sama. [27] V rozsudku ze dne 30. 1. 2008, čj. 1 As 43/2007-95, č. 2429/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že to, zda správní orgán přičlení podle vůle navrhovatele k uznávané honitbě i honební pozemky jiných vlastníků (§ 18 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti), je věcí jeho správního uvážení; lze-li přitom přičlenit konkrétní pozemek ke kterékoli ze sousedících honiteb, přihlíží správní orgán při rozhodování i k vůli vlastníka pozemku. Vykládané ustanovení znělo takto: „Navrhovatel může požádat, aby k honebním pozemkům dosahujícím minimální výměry byly přičleněny další souvislé honební pozemky jiných vlastníků, a to s uvedením důvodů tohoto přičlenění.“ I zde s sebou formulace „navrhovatel může požádat“ nese to, že správní orgán nemusí žádosti vyhovět; je ale důležité, aby ve svém rozhodnutí zformuloval důvody, pro které se rozhodl vyhovět, či naopak nevyhovět. [28] V rozsudku ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval prominutím daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, které je založeno na správním uvážení. Vykládané ustanovení znělo takto: „Ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů. U příslušenství daně tak může učinit i z důvodu odstranění tvrdosti.“ Zákonným předpokladem pro prominutí daně či jejího příslušenství zde byla „nesrovnalost vyplývající z uplatňování daňových zákonů“, případně „tvrdost“; výskyt těchto nepříznivých jevů však ještě neznamenal, že daň prominuta být musí. [29] I rozsudek ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 Afs 78/2011-184, č. 2564/2012 Sb. NSS, se týkal oblasti daňového řízení, zde konkrétně prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání podle § 40 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků. Rozhodnutí o prodloužení lhůty je podle soudu rozhodnutím založeným na volné správní úvaze, ale i tak musí být zbudováno na racionálních důvodech, pro něž se správce daně rozhodl žádosti vyhovět, anebo ji naopak zamítl. „Jaká kritéria pro své rozhodnutí správní orgán zvolí, je věcí správního orgánu a soudy pak již do jejich obsahu nezasahují“ (s výjimkou případů, kdy budou překročeny meze správního uvážení). Správní orgán je však podle soudu povinen výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil; právě to pak umožní i případný soudní přezkum. [30] Vykládané ustanovení znělo takto: „Správce daně může na žádost daňového subjektu nebo daňového poradce anebo i z vlastního podnětu prodloužit lhůtu pro podání přiznání, a to nejdéle o tři měsíce po uplynutí lhůty pro podání přiznání.“ V tomto ustanovení nejenže chybí jakákoli kritéria pro správní uvážení, ale dokonce zde nejsou vymezeny ani žádné zákonné předpoklady, při jejichž splnění se vůbec může aktivovat správní úvaha správce daně. Takovým předpokladem není ani vlastní žádost daňového subjektu, protože správce daně může prodloužit lhůtu i z vlastního podnětu. Omezen pak je pouze horní hranicí prodloužení. Ani v takto široké správní úvaze nespatřoval soud nic nepatřičného – pouze žádal, aby správce daně dal najevo, jaká kritéria použil a jak je v konkrétní věci zhodnotil. [31] V rozsudku ze dne 27. 2. 2013, čj. 7 Afs 55/2012-23, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podle § 42 odst. 11 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 30. 4. 2011 byl celní orgán oprávněn (avšak nikoli povinen) rozhodnout o propadnutí vybraných výrobků. Měl proto prostor pro správní uvážení, zda tak učiní a v jaké míře, a to s ohledem na povahu věci. V rámci správního uvážení mohl celní orgán reagovat na okolnosti případu, poměry povinné osoby či povahu vybraných výrobků tak, aby nebyly ukládány zjevně nepřiměřené sankce. [32] Vykládané ustanovení znělo takto: „Celní ředitelství nebo celní úřad jsou oprávněny uložit propadnutí vybraných výrobků, u kterých se prokáže, že s nimi bylo nakládáno způsoby uvedenými v odstavcích 1 a 2, nebo dopravního prostředku, který takové výrobky dopravoval, jestliže a) tyto vybrané výrobky nebo dopravní prostředek vlastní kontrolovaná osoba, nebo b) osoba, která tyto vybrané výrobky nebo dopravní prostředek vlastní, je celnímu ředitelství nebo celnímu úřadu známa.“ Ustanovení tedy neobsahovalo žádná „povinně zvažovaná“ kritéria pro úvahu správního orgánu, přesto Nejvyšší správní soud vyjmenoval, o jaká kritéria by typicky mělo jít (okolnosti případu, osoba povinného, povaha výrobků) a jaký cíl (přiměřená sankce) by jejich užitím měl být sledován. [33] Konečně v rozsudku ze dne 3. 12. 2015, čj. 10 Afs 168/2015-45, se Nejvyšší správní soud zabýval § 11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích: „Včas nezaplacené nebo neodvedené poplatky nebo část těchto poplatků může obecní úřad zvýšit až na trojnásobek; toto zvýšení je příslušenstvím poplatku.“ Rovněž v tomto případě zákon nestanoví ani žádná kritéria pro uplatnění správní úvahy, ani žádné nezbytné zákonné předpoklady, jejichž splnění teprve posune správní orgán do oblasti užití správní úvahy. Podle Nejvyššího správního soudu to není na závadu, a už vůbec to neznamená, že by chybějící kritéria předem vylučovala jakoukoli správní úvahu. Pokud však zákon nestanoví žádná kritéria pro sankční zvýšení poplatku, musí správce poplatku o to důkladněji posuzovat všechny podstatné skutkové okolnosti a o to pečlivěji popsat v odůvodnění všechny úvahy, které ho vedly ke zvýšení poplatku. [34] Z tohoto přehledu je tak zřejmé, že rozhodnutí čj. 5 As 74/2010-74, z něhož vycházely správní orgány i městský soud v projednávané věci, je ojedinělým vybočením z jinak ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce užití správního uvážení. [35] Podobně nahlíží na otázku správního uvážení i Ústavní soud. Například v nálezu ze dne 26. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 27/97, č. 160/1998 Sb., vyslovil, že výluka rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu je v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod právě proto, že při rozhodování o vyhoštění podle § 16 odst. 1 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní republiky, předpokládá zákon užití správního uvážení, a soud musí mít možnost přezkoumat, jak bylo toto správní uvážení užito. Vykládané ustanovení znělo: „Cizinec, který neoprávněně vstoupí nebo neoprávněně pobývá na území České republiky, může být vyhoštěn.“ Zákon zde tedy nestanovil žádná kritéria, která mají být při rozhodování o vyhoštění zvažována. [36] V nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, 282/2017 Sb., Ústavní soud uvedl, že § 24 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích („Provoz na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích může být částečně nebo úplně uzavřen, popřípadě může být nařízena objížďka.“), umožňuje správnímu orgánu užít správní uvážení při rozhodování o tom, zda k uzavírce přistoupí, či nikoli, a v jakém rozsahu. Ze samotné možnosti užít správní uvážení „ovšem ještě neplyne, že by snad správní orgán mohl postupovat libovolně. Správní uvážení nesmí vést k nepodloženým rozhodnutím a k libovůli orgánů, které ve správním řízení rozhodují. Správní uvážení probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či základními zásadami, jimiž je rozhodování správních orgánů ovládáno.“ Tyto meze a tyto zásady se tedy podle Ústavního soudu uplatňují bez ohledu na to, že zákon výslovně nepojmenovává kritéria pro užití správního uvážení. [37] I toto doplnění z dílny Ústavního soudu svědčí o tom, že judikatura hledí na otázku, zda je možnost užít správní uvážení podmíněna výčtem zákonných kritérií, dlouhodobě jednotně. Ojedinělý rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 74/2010-74, který veškerou tuto judikaturu z doby před rokem 2011 pominul (ač její závěry jsou opakovaně přebírány až do současnosti) a na něhož nenavázala žádná další rozhodnutí (kromě právě přezkoumávaného rozsudku městského soudu a ještě jednoho rozsudku jiného krajského soudu, proti němuž nebyla podána kasační stížnost), proto nemůže být důvodem, pro který by bylo třeba předložit věc rozšířenému senátu. [38] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že ustanovení, které bylo sporné v této věci, neobsahovalo žádná kritéria, která by měl správní orgán povinně použít při úvaze, zda zadrží řidičský průkaz, nebo zda jej řidiči vrátí. To však nemohlo vést správní orgán k závěru, že v takovém případě je zkrátka nutné zadržet řidičský průkaz vždy, když je naplněn některý zákonný předpoklad podle § 118a odst. 1 zákona o silničním provozu; naopak měl správní orgán v takové situaci zkoumat, jaká rozumná kritéria by měla být naplněna pro tak závažný následek, jakým je předběžné zadržení řidičského průkazu (okolnosti skutku, míra intoxikace řidiče, jeho přestupková minulost atd.), a míru naplnění těchto kritérií měl popsat ve svém rozhodnutí. Neučinil-li tak, nemůže jeho rozhodnutí obstát, protože Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumat jeho volné správní uvážení. Z téhož důvodu nemůže obstát ani rozsudek městského soudu, který se ztotožnil se závěrem, že žádné správní uvážení tu není a správní orgán musí rozhodnout o zadržení řidičského průkazu vždy, když je tu důvodné podezření z řízení pod vlivem alkoholu.

decision_924.txt

k § 121 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k čl. 31 Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s., v textu jen „Úmluva“) I. Před rozhodnutím o správním vyhoštění osoby bez státní příslušnosti musí správní orgán posoudit soulad tohoto opatření s Úmluvou o právním postavení osob bez státní příslušnosti, především s článkem 31 Úmluvy. II. Úprava obsažená v § 121 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (vyhoštění osoby bez státního občanství na základě souhlasu jiného státu s přijetím této osoby), se při vyhošťování osoby bez státní příslušnosti neaplikuje z důvodu odlišnosti od relevantních ustanovení Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, která má před tímto zákonem aplikační přednost. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2018, čj. 9 Azs 361/2017-33) Prejudikatura: č. 2778/2013 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 1. 2018, E. (C-240/17). Věc: Geodviga G. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o uložení správního vyhoštění a zákazu pobytu, o kasační stížnosti žalobkyně. Správní orgán prvního stupně (Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort) rozhodnutím ze dne 22. 12. 2016 uložil žalobkyni dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců správní vyhoštění a zároveň jí zakázal vstup na území členských států Evropské unie v trvání čtyř let. Dobu k vycestování z území České republiky stanovil žalobkyni v délce 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Počátek doby, po kterou byl žalobkyni zakázán vstup na území členských států EU, byl stanoven v souladu s § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců od okamžiku, kdy pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky. Žalobkyně proti rozhodnutí podala žalobu u Městského soudu v Praze. Namítala, že napadené správní rozhodnutí jí ukládá nesplnitelnou povinnost. Žalobkyně je osobou bez státní příslušnosti a má povolen pobyt pouze na území Lotyšské republiky, tedy členského státu EU. Neměla by se tedy kam jinam vrátit a správní vyhoštění je proto v jejím případě právně i fakticky neuskutečnitelné a nelze se mu podrobit. V rozhodnutí ze dne 22. 9. 2017, čj. 4 A 81/2017-20, městský soud k námitkám žalobkyně uvedl, že správní orgán prvního stupně před uložením vyhoštění zjišťoval její pobytový status v Lotyšské republice. Zjistil, že disponuje lotyšským cestovním dokladem platným do roku 2022, který se vydává osobám bez lotyšské státní příslušnosti a je rovnocenný povolení k trvalému pobytu. Tento doklad opravňuje jeho držitele k opětovnému vstupu a k pobytu v Lotyšské republice. Napadené správní rozhodnutí má proto za důsledek, že žalobkyně se může vrátit do Lotyšské republiky, kde má povolený pobyt, již však nemůže po stanovenou dobu vstoupit na území jiných členských států EU. Městský soud za této situace neshledal rozpor se zákonem o pobytu cizinců či nerealizovatelnost správního vyhoštění. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že napadená správní rozhodnutí jsou nicotná, neboť ji zavazují k neuskutečnitelné povinnosti. Stěžovatelka se nemůže podrobit vyhoštění z území členských států EU v situaci, kdy jediným státem, kam se může vrátit, je Lotyšská republika. Ta je členským státem EU a správní orgány návrat stěžovatelky do této země předpokládají. Správní vyhoštění nelze v dané věci uložit. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.c K otázce možnosti vyhoštění stěžovatelky jako osoby bez státní příslušnosti [21] Stěžovatelka dále namítá, že správní vyhoštění jí vůbec nemohlo být uloženo, neboť se mu nemůže podrobit. Nemůže opustit území členských států EU a zároveň se vrátit do Lotyšské republiky, která je členským státem EU. Stěžovatelka je osobou bez státní příslušnosti a do jiné země (mimo Lotyšskou republiku) se navrátit nemůže. Rozhodnutí správních orgánů v dané věci jsou právně či fakticky neuskutečnitelná, a z toho důvodu nicotná. [22] Městský soud k této námitce v napadeném rozsudku uvedl, že „[v] případě žalobkyně je možné uložit správní vyhoštění z území členských států EU s tím, že žalobkyně má možnost se vrátit do Lotyšska, kde má povolen trvalý pobyt. Znamená to, že může pobývat na území Lotyšska, nikoli však na území jiných členských států EU po dobu, po kterou jí správní vyhoštění bylo uloženo. Soud v této situaci žalobkyně nespatřuje rozpor se zákonem o pobytu cizinců ani nerealizovatelnost správního vyhoštění.“ Takové posouzení je však nedostatečné, protože opomíjí specifika případu stěžovatelky. [23] V prvé řadě je nutno zodpovědět otázku, zda je správní vyhoštění stěžovatelky – osoby bez státní příslušnosti (tzv. apatridy) – v souladu s právními předpisy, resp. zda výkonem takového opatření nedojde k porušení mezinárodněprávních závazků ČR. Na stěžovatelku se totiž vzhledem k jejímu postavení vztahuje Úmluva (účelu Úmluvy a důvodům jejího vzniku se podrobněji věnoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2012, čj. 6 Ads 67/2012-37, č. 2778/2013 Sb. NSS, viz zejm. body [27] až [29]). Touto otázkou se měly správní orgány zabývat, přičemž opomenutí aplikace Úmluvy na daný případ způsobuje nezákonnost rozhodnutí žalované. Ze stejného důvodu je nutno považovat za nezákonný i rozsudek městského soudu. [24] Článek 31 odst. 1 Úmluvy stanoví, že „smluvní státy nevyhostí, s výjimkou důvodů národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, osoby bez státní příslušnosti oprávněně se zdržující na jejich území“. [25] Problematikou správního vyhoštění apatridů a jeho vykonatelností se v minulosti judikatura Nejvyššího správního soudu již zabývala. Podle rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 1 As 72/2011-75, „[v] případě stěžovatelky existovaly pochyby o tom, zda bude možné rozhodnutí o jejím správním vyhoštění vykonat, avšak jak správně uvedl městský soud, Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti neobsahuje absolutní zákaz vyhoštění takových osob. […] Úmluva tedy předjímá situaci, kdy se osoba bez státní příslušnosti nachází v zemi, která ji hodlá vyhostit.“ [26] Dle citované judikatury tedy absolutní zákaz vyhoštění osoby bez státní příslušnosti z Úmluvy nevyplývá. Úmluva však stanoví pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti podmínky, jejichž splněním se správní orgány vůbec nezabývaly. Důvodem pro vyhoštění takové osoby je hrozba pro národní bezpečnost či ohrožení veřejného pořádku. Článek 31 odst. 1 Úmluvy ovšem dopadá pouze na případy, kdy se cizinec zdržuje na území smluvního státu „oprávněně“. Výkladem tohoto pojmu ve světle Úmluvy se dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu zabývala toliko okrajově. V rozsudku ze dne 30. 9. 2014, čj. 4 Azs 122/2014-43, soud dovodil, že cizinec, který pobýval v ČR od roku 2001, aniž by svůj pobyt zlegalizoval, se zde ve smyslu Úmluvy oprávněně nezdržoval. V jeho případě tak nemohl být porušen výše citovaný článek 31 ani navazující ustanovení Úmluvy. [27] Bude nyní na žalované, aby na případ stěžovatelky aplikovala relevantní ustanovení Úmluvy a svoje závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnila. Musí se zabývat především tím, zda se stěžovatelka na území ČR zdržovala „oprávněně“ ve smyslu citovaného čl. 31 odst. 1 Úmluvy. V tomto ohledu bude muset vzít v úvahu, že do roku 2012 disponovala povolením k trvalému pobytu, pobývala tu tedy legálně. V závislosti na tom, zda stěžovatelka na území České republiky pobývala oprávněně, žalovaná bude muset dále posoudit, jestli jsou splněny důvody vyhoštění apatridy podle Úmluvy, tedy např. „ochrana veřejného pořádku“. Všechny tyto otázky je nutné ve správním řízení detailně posoudit a v rozhodnutí jejich řešení řádně odůvodnit – tedy nikoli jen všeobecným odkazem na pobytovou historii stěžovatelky a předchozí trestní rozhodnutí. [28] Zákon o pobytu cizinců vychází z koncepce vyhoštění (vycestování, vrácení) cizince do státu, jehož je státním příslušníkem (občanem), resp. v případě, že se jedná o osobu bez státního občanství, do státu jejího posledního trvalého bydliště (srov. např. § 174a odst. 1 nebo § 179 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). K posuzování kritéria (posledního) trvalého bydliště osoby bez státní příslušnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, čj. 2 Azs 46/2008-58. Závěry v tomto rozsudku se týkaly azylového řízení a výkladu § 2 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do dne 31. 8. 2007. Nejvyšší správní soud si je vědom, že instituty zákona o azylu na jedné straně a zákona o pobytu cizinců na straně druhé slouží odlišným účelům a nelze je bez dalšího zaměňovat. Přesto však lze vzhledem k použití totožných zákonných pojmů závěry citovaného rozsudku použít i pro účely posouzení nyní projednávané věci. Nejvyšší správní soud v právní větě tohoto rozhodnutí konstatoval, že „[v] případě osoby bez státní příslušnosti (apatridy) nelze při určování země jejího původu ustat pouze na zjištění státu, na jehož území před vstupem do České republiky pobývala, ale je vždy nutno zabývat se též splněním druhé podmínky jejího ‚trvalého bydliště‘, kterou je existence vazeb trvalejší povahy k té které zemi.“ [29] Vztáhneme-li uvedené na posuzovaný případ, lze konstatovat, že správní orgány v tomto směru nepochybily, neboť správně určily Lotyšskou republiku jako stát posledního trvalého bydliště stěžovatelky. Tento postup je další nezbytnou podmínkou pro to, aby mohla být z území ČR vyhoštěna. Stěžovatelka v minulosti žila v Lotyšské republice řadu let, byla zde provdána, její syn je lotyšské státní příslušnosti. Disponuje lotyšským cestovním dokladem a její status jí umožňuje zde legálně trvale pobývat. Status „Latvian non-citizen“ staví stěžovatelku takřka na roveň lotyšským státním občanům, vyjma některých politických práv. Je zřejmé, že vazby trvalejší povahy má stěžovatelka právě k této zemi. [30] Nejvyšší správní soud ohledně tohoto bodu uzavírá, že správní vyhoštění stěžovatelky je možné, avšak samozřejmě jen za splnění dalších zákonných podmínek, uvedených shora (viz body [26] a [27]). Není sporu o tom, že stěžovatelka svým jednáním naplnila skutkovou podstatu uvedenou v § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců, neboť mařila výkon soudních rozhodnutí. Žalovaná však nemůže vycházet pouze ze zákonné úpravy, ale musí především aplikovat ustanovení Úmluvy. Pokud dospěje k závěru, že vyhoštění stěžovatelky je s Úmluvou v souladu, musí tento závěr řádně zdůvodnit. Výroková část rozhodnutí o vyhoštění v tomto případě musí obsahovat výslovný odkaz na Úmluvu a objasnění úvah správního orgánu o její aplikaci. III.d Další otázky spojené s vyhoštěním stěžovatelky [31] Výrok rozhodnutí I. stupně, které bylo potvrzeno rozhodnutím žalované, stěžovatelku zavazuje k opuštění území ČR a ukládá jí zákaz pobývat na území členských států EU po dobu čtyř let. Správní orgány si byly vědomy toho, že stěžovatelka se má navrátit do Lotyšské republiky, neboť v odůvodnění svých rozhodnutí tento postup předpokládají. Lotyšská republika je ale členským státem EU a stěžovatelka by tak – zjednodušenou optikou – v souladu s rozhodnutím I. stupně vlastně neměla pobývat ani zde. To však vede k absurdnímu důsledku, protože jedinou zemí trvalého bydliště stěžovatelky je právě Lotyšská republika. [32] Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí konstatovala, že „[ú]častnice řízení je bez státní příslušnosti a vystupuje tak jako osoba z třetích zemí a je tak na ni ze zákona pohlíženo. Pokud účastnice řízení chce v zemích Evropské unie pobývat, musí si zákonným způsobem pobytový status v těchto zemích zajistit. Dále je nutné uvést, že je výlučně na zhodnocení a rozhodnutí té členské země Evropské unie, kde má účastnice řízení v současné době povolen pobyt, zda jí povolený pobyt v souladu s národním právem ponechá, či nikoliv. Je ještě nutné podotknout, že v případě účastnice řízení, která není občanem Evropské unie, nelze ukládat rozhodnutí o správním vyhoštění dle § 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Naopak, pokud bylo vydáno napadené rozhodnutí účastnici řízení jako cizince z třetích zemí dle ustanovení ve výroku rozhodnutí uvedeného, tak dle odvolacího orgánu bylo postupováno zcela v souladu se zákonem.“ [33] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců „[p]olicie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na 5 let, porušuje-li cizinec opakovaně právní předpis, je-li vydání rozhodnutí o správním vyhoštění přiměřené porušení tímto předpisem stanovené povinnosti, nebo maří-li výkon soudních nebo správních rozhodnutí“ (zvýraznění přidáno). Stěžovatelka není rodinnou příslušnicí občana EU ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Syn stěžovatelky je sice státním občanem Lotyšské republiky (občanem EU), ale v řízení nebylo zjištěno, že by stěžovatelka splňovala definici rodinného příslušníka občana EU podle uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců (syn je starší 21 let, o stěžovatelku osobně nepečuje a není na něm závislá z hlediska uspokojování svých základních životních potřeb). Takové okolnosti stěžovatelka ostatně v průběhu řízení ani netvrdila. Správní orgány tedy vskutku nemohly postupovat dle § 119 odst. 2 a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tj. uložit zákaz vstupu vztahující se pouze na území ČR, jak zákon předpokládá a umožňuje u občanů EU a jejich rodinných příslušníků. [34] V tomto konkrétním bodě tedy napadená správní rozhodnutí obstojí, neboť zákon o pobytu cizinců na takto specifickou situaci, ve které se nachází stěžovatelka, výslovně nepamatuje. Správní orgán prvního stupně neměl jinou možnost a musel při stanovení výroku rozhodnutí respektovat dikci § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To však nečiní vyhoštění v dané věci právně či fakticky neuskutečnitelným, jak se domnívá stěžovatelka. [35] Je ovšem zřejmé, že má-li se stěžovatelka i přes zákaz vstupu na území všech členských států EU vrátit do Lotyšské republiky, je nutno tuto situaci vyřešit tak, aby byly dodrženy relevantní unijní předpisy a vyhoštění bylo i z praktického hlediska realizovatelné. Na toto posouzení však správní orgány rovněž rezignovaly a ani městský soud jim tento vadný postup nevytkl. [36] Jak je uvedeno výše, s vyhoštěním stěžovatelky je spojen zákaz vstupu na území všech členských států EU. S tím souvisí i její zařazení do informačního systému smluvních států (dále jen „Schengenský informační systém“) a učinění záznamu o odepření vstupu. Stěžovatelka má na území členského státu EU, konkrétně v Lotyšské republice, s ohledem na status „Latvian non-citizen“ povolen pobyt, do této země má být též navrácena. [37] Článek 25 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. 6. 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (dále jen „Schengenská prováděcí úmluva“) stanoví: „Vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jednou ze smluvních stran, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, která vydala povolení k pobytu, s cílem zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí povolení k pobytu. Není-li povolení k pobytu odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cizince zapsat do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup.“ [38] Výkladem výše citovaného článku Schengenské prováděcí úmluvy se zabýval Soudní dvůr EU v nedávném rozsudku ze dne 16. 1. 2018, E., C-240/17. Uvedl, že cílem článku 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy je vyhnout se rozporuplnému stavu, kdy je státní příslušník třetí země držitelem platného povolení k pobytu vydaného některým smluvním státem a zároveň má záznam za účelem odepření vstupu v Schengenském informačním systému. V této souvislosti mj. dovodil, že „[č]lánek 25 odst. 2 […] musí být vykládán v tom smyslu, že i když smluvní stát, který má v úmyslu přijmout rozhodnutí o navrácení spojené se zákazem vstupu a pobytu v schengenském prostoru vůči státnímu příslušníkovi třetí země, jenž je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jiným smluvním státem, může zahájit konzultační postup stanovený v tomto ustanovení ještě před přijetím uvedeného rozhodnutí, musí tento postup v každém případě zahájit, jakmile je takové rozhodnutí přijato“ (zvýraznění přidáno). [39] Soudní dvůr dále v uvedeném rozsudku konstatoval, že „[č]lánek 25 odst. 2 […] musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby rozhodnutí o navrácení spojené se zákazem vstupu přijaté smluvním státem vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jiným smluvním státem, bylo vykonáno i tehdy, probíhá-li konzultační postup podle tohoto ustanovení za předpokladu, že je uvedený státní příslušník smluvním státem, který záznam učinil, považován za osobu představující hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, aniž by tím bylo dotčeno jeho právo dovolávat se práv, která z tohoto povolení k pobytu plynou, při následném odchodu na území druhého smluvního státu. Po uběhnutí přiměřené lhůty následující po zahájení konzultačního postupu a při absenci odpovědi ze strany konzultovaného smluvního státu je však na smluvním státu, jenž záznam učinil, aby tento záznam za účelem odepření vstupu odstranil a případně zapsal tohoto státního příslušníka na svůj vnitrostátní seznam osob, kterým má být odepřen vstup“ (zvýraznění přidáno). Z rozsudku rovněž vyplývá, že „[o]rgány konzultovaného členského státu jsou proto v souladu se zásadou loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU povinny zaujmout stanovisko k ponechání nebo odnětí povolení k pobytu dotyčného státního příslušníka třetí země v přiměřené lhůtě, přizpůsobené konkrétnímu případu, aby měly nezbytný čas ke shromáždění příslušných informací […]. V projednávaném případě je přitom zjevné, že španělské orgány tuto lhůtu nedodržely. V takovém případě, po uplynutí této lhůty, dokud je dotčené povolení k pobytu platné a těmito orgány nebylo formálně odňato, a aby se zabránilo přetrvávání rozporuplné situace, jak je uvedeno v bodě 52 tohoto rozsudku, a právní nejistotě, která pro dotyčného státního příslušníka třetí země z takové situace vyplývá, přísluší finským orgánům, aby zrušily záznam za účelem odepření vstupu, a případně zapsali tohoto státního příslušníka třetí země na svůj vnitrostátní seznam osob, kterým má být odepřen vstup.“ [40] Nejvyšší správní soud si je vědom, že citovaný judikát se skutkově týkal cizince - nigerijského státního příslušníka – který měl být z Finské republiky vyhoštěn do země původu, ačkoli disponoval platným povolením k pobytu ve Španělském království. Závěry vyslovené v daném rozsudku však lze analogicky vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Stěžovatelka – byť je na rozdíl od žalobce v judikovaném případu osobou bez státní příslušnosti – se nachází v podobné situaci, jejíž složitost je umocněna právě tím, že je osobou bez státní příslušnosti. Má právo pobývat v Lotyšské republice, která je zároveň poslední (a jedinou) zemí trvalého bydliště stěžovatelky (vyjma ČR, která ji hodlá vyhostit). [41] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že s ohledem na argumentaci uvedenou výše musí správní orgány nejpozději po přijetí rozhodnutí o vyhoštění stěžovatelky zahájit konzultační postup s příslušnými orgány Lotyšské republiky, vhodnější však bude, aby – vzhledem k zvláštním okolnostem případu – tento postup zahájily již v průběhu správního řízení. Nejvyšší správní soud má za to, že s přihlédnutím k právnímu statusu stěžovatelky, který jí umožňuje trvale se zdržovat na území Lotyšské republiky, a též vzhledem k mezinárodněprávním závazkům (Lotyšská republika je smluvní stranou Úmluvy), není pravděpodobné, že by Lotyšská republika odmítala stěžovatelku přijmout, resp. že by došlo k odnětí jejího povolení k pobytu. Výsledky konzultačního řízení s lotyšskými orgány nicméně nyní nelze předjímat. Je ovšem zřejmé, že pokud se příslušné lotyšské orgány v přiměřené lhůtě vůbec nevyjádří, popř. sdělí, že stěžovatelka má v Lotyšské republice oprávnění k pobytu, které je nadále platné, a může se tak do tohoto státu navrátit, nemůže být nadále vedena v Schengenském informačním systému. Záznam o odepření vstupu na území členských států by musel být v takovém případě odstraněn a správní orgány by v souladu s výše specifikovaným rozhodnutím Soudního dvora EU stěžovatelku zapsaly toliko na vnitrostátní seznam – tedy do Evidence nežádoucích osob. To by umožňovalo vyřešit rozporuplnou situaci, v jaké se stěžovatelka – bude-li vyhoštěna dle § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do Lotyšské republiky a správní orgán jí uloží zákaz vstupu na území členských států EU – může ocitnout. (…) III.f K § 121 zákona o pobytu cizinců [46] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že nepřehlédl speciální úpravu § 121 zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení „vysloví-li jiný stát souhlas s přijetím osoby bez státního občanství, může být vyhoštěna na základě správního vyhoštění do tohoto státu“ (zvýraznění přidáno). Nejvyšší správní soud je i přes dikci tohoto ustanovení přesvědčen, že jej nelze v posuzovaném případě aplikovat. [47] Citované ustanovení se v zákoně o pobytu cizinců nachází v nezměněné podobě již od samého počátku účinnosti tohoto zákona, tedy ode dne 1. 1. 2000. Úmluva vstoupila v platnost dne 6. 6. 1960 a ratifikovalo ji 76 států, mezi nimiž je od roku 2004 i ČR. Současně s ratifikací dne 17. 5. 2004 učinila ČR prohlášení k článku 23 (veřejná podpora jen v rozsahu předpisů ČR), čl. 24 odst. 1 písm. b) (sociální zabezpečení jen v rozsahu předpisů ČR), článku 27 (vydávání průkazu totožnosti jen osobám s trvalým pobytem) a článku 28 (vydávání cestovních dokladů jen osobám s trvalým pobytem). Pro ČR vstoupila Úmluva v platnost dne 17. 10. 2004. [48] Úprava v § 121 zákona o pobytu cizinců tedy historicky předcházela ratifikaci Úmluvy ze strany ČR a jejímu vstupu v platnost na našem území. Po přijetí Úmluvy nedoznala tato úprava žádných změn. Je nepochybné, že osobám bez státní příslušnosti je nutno v souladu s Úmluvou poskytnout zvýšenou ochranu, neboť mají zvláštní postavení. Úmluva však v relevantním článku 31 (viz bod [24] výše) povinnost získat souhlas jiného státu s přijetím osoby bez státní příslušnosti nestanoví. Dle odstavce třetího tohoto článku pouze „smluvní státy poskytnou takové osobě bez státní příslušnosti přiměřenou dobu, během níž by usilovala o legální přijetí do jiné země. Smluvní státy si vyhrazují právo použít během této doby taková vnitřní opatření, jaká mohou považovat za nezbytná.“ Povinnost vyplývající ze znění § 121 zákona o pobytu cizinců (obstarání souhlasu jiného státu s přijetím apatridy na své území) tak jde nad rámec povinností založených úpravou v Úmluvě. Podmínky pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti dle článku 31 Úmluvy naopak § 121 zákona o pobytu cizinců nikterak nezohledňuje. [49] Úmluva je mezinárodní smlouvou ve smyslu článku 10 Ústavy předpisem vyšší právní síly, nadto přijatým po účinnosti § 121 zákona o pobytu cizinců, musí proto mít aplikační přednost před odlišným zněním zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, čj. 9 Afs 129/2007-42). Nejvyšší správní soud uzavírá, že uvedené ustanovení zákona o pobytu cizinců se v dané věci nepoužije. (…)

decision_925.txt

k § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb. V řízení o udělení mezinárodní ochrany se nelze prostřednictvím azylu z humanitárních důvodů (§ 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu) domáhat ochrany proti pronásledování či vážné újmě hrozící v jiném státě než státě původu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2018, čj. 2 Azs 114/2018-30) Prejudikatura: č. 1659/2008 Sb. NSS; stanovisko pléna Ústavního soudu č. 262/2013 Sb., nález Ústavního soudu č. 99/14 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1017/14). Věc: Yevgeniy Aleksandrovič N. (Rusko) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce přicestoval do České republiky na turistické vízum dne 4. 10. 2016 a dne 5. 10. 2016 byl zadržen Policií České republiky na základě mezinárodního zatykače vydaného Spojenými státy americkými (dále jen „Spojené státy“). Dne 30. 5. 2017 rozhodl Městský soud v Praze usnesením čj. Nt 406/2017-524 o návrhu státního zástupce na vydání žalobce do zahraničí ke dvěma trestním stíháním podle § 95 zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních. Dospěl přitom k závěru, že vydání k oběma trestním stíháním je přípustné, a žalobce tedy může být vydán buď do Spojených států, kde se měl dopustit neoprávněného vniknutí do zabezpečené počítačové sítě několika obchodních společností, a neoprávněně tak získat přístup k osobním údajům z účtů jejich klientů (v počtu desítek milionů), jakož i do Ruské federace, kde se měl dopustit odcizení majetku přes internet v rámci organizované skupiny. Stížnost proti citovanému usnesení zamítl Vrchní soud v Praze usnesením ze dne 24. 11. 2017, sp. zn. 14 To 99/2017. Dne 6. 12. 2017 podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu, kterou odůvodnil obavou z vydání k trestnímu stíhání do Spojených států. Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 7. 2018 žádost podle § 16 odst. 1 písm. h) zákona o azylu zamítl jako zjevně nedůvodnou. Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 16. 3. 2018, čj. 2 Az 6/2018-44. Pro zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu dle § 16 odst. 1 písm. h) zákona o azylu musí být dle městského soudu dány čtyři podmínky, které je třeba splnit kumulativně: 1) žadatel neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 zákona o azylu nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a téhož zákona; 2) hrozí mu vydání k trestnímu stíhání do ciziny; 3) žádost o udělení mezinárodní ochrany podal pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vydání k trestnímu stíhání; a 4) žadatel mohl o udělení mezinárodní ochrany požádat dříve. Žalobce sám sdělil, že svou vlast opustil pouze v rámci turistické cesty a v Ruské federaci neměl žádné problémy. Výslovně uvedl, že se návratu do Ruské federace nijak nebrání a ničeho se ze strany své země původu neobává. Neuvedl tak žádné skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být ve státě svého původu vystaven pronásledování dle § 12 zákona o azylu nebo že mu zde hrozí vážná újma podle § 14a téhož zákona. První podmínka tak byla naplněna. Naplnění druhé podmínky bylo mezi stranami nesporné. K třetí podmínce městský soud uvedl, že z veškerých tvrzení ve správním řízení jednoznačně vyplývá, že bezprostředním a jediným důvodem pro podání žádosti o mezinárodní ochranu byla snaha vyhnout se hrozícímu vydání k trestnímu stíhání do ciziny. I třetí podmínka proto byla naplněna. Za této situace žalovaný nepochybil, pokud se blíže nezabýval tvrzenými obavami souvisejícími s jeho možným vydáním do Spojených států. Nadto městský soud uvedl, že žalovaný řádně odůvodnil, proč nepřistoupil k žalobcem navrhovanému doplnění podkladů týkajících se Spojených států. Ohledně čtvrté podmínky městský soud konstatoval, že žalobce věděl, že mu hrozí vydání k trestnímu stíhání (a z jakého důvodu), od okamžiku, kdy byl v České republice zadržen. Od tohoto okamžiku byl rovněž zastoupen advokátem. První poznatky o politickém pozadí případu získal již v měsíci listopadu 2016 a únoru 2017. Tvrzený nedostatek informací o politickém pozadí případu, dobrá víra v rozhodnutí soudu v extradičním řízení a neznalost skutečné výše hrozícího trestu nepředstavovaly dle městského soudu objektivní překážku pro včasné podání žádosti o mezinárodní ochranu. Že o mezinárodní ochranu žalobce požádal až po 14 měsících pobytu na území České republiky a po rozhodnutí soudů o přípustnosti vydání k trestnímu stíhání, svědčí o účelovosti žalobcova postupu. Městský soud proto dospěl k závěru, že podmínky aplikace § 16 odst. 1 písm. h) zákona o azylu byly naplněny a žalovaný postupoval v souladu se zákonem, když žádost žalobce o mezinárodní ochranu zamítl jako zjevně nedůvodnou. Žalovaný nepochybil, když neposuzoval důvody pro udělení humanitárního azylu, neboť podle § 16 odst. 3 zákona o azylu, jsou-li dány důvody pro zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné, neposuzuje se, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany splňuje důvody pro udělení azylu podle § 13 (azyl za účelem sloučení rodiny) a § 14 zákona o azylu (humanitární azyl) nebo doplňkové ochrany podle § 14b téhož zákona. S ohledem na výše uvedené závěry nepřistoupil městský soud k provedení navržených důkazů extradičním spisem a výstupy z médií, zprávou nevládní organizace Amnesty International a seznamem občanů Ruské federace stíhaných a vydaných do Spojených států pro kybernetické trestné činy, neboť tyto důkazy považoval za nadbytečné. Napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě dostatečně zjištěného stavu věci, který má oporu ve spise. Žalovaný si pro své rozhodnutí opatřil dostatek podkladů, které řádně zhodnotil, a vyvodil z nich správné právní závěry. Proti rozsudku městského soudu brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností, neboť se domníval, že mu měl být udělen humanitární azyl. Opodstatněnost své žádosti o mezinárodní ochranu spatřoval v obavě z vydání do Spojených států, kde by mu dle jeho názoru nebylo zajištěno právo na spravedlivý proces. Stěžovatel dále zdůraznil, že mu v případě vydání do Spojených států hrozí porušování základních práv, nelidské zacházení a trest ve výši 54 let odnětí svobody, který stěžovatel považuje za nepřiměřený a nehumánní. Stěžovatel se dále obával umístění do věznice Guantanamo, tajné věznice CIA nebo věznice ADX Florence. Vzhledem k tomu, že zákon o azylu specifickou situaci stěžovatele výslovně neupravuje, měl stěžovatel za to, že by mu měla být poskytnuta ochrana prostřednictvím humanitárního azylu dle § 14 zákona o azylu. Podle citovaného ustanovení lze poskytnout mezinárodní ochranu v případech zvláštního zřetele hodných, kdy zároveň nelze poskytnout ochranu dle § 12 zákona o azylu. Stěžovatel si byl vědom toho, že mezinárodní ochrana dle § 12 a § 14a zákona o azylu spočívá v ochraně proti zemi původu. Měl však za to, že v případě vydání do třetího státu by měla být ochrana azylového práva o to silnější. Neposkytnutí ochrany proti vydání do třetího státu zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi vydávanými osobami, přičemž vydání do třetího státu představuje větší zásah do základních práv než vydání do domovského státu. Praktiky Spojených států představují zneužití práva, neboť místo jednání o vydání s Ruskou federací čekají na vycestování ruských občanů do zahraničí. Stěžovateli by rovněž měla být poskytnuta mezinárodní ochrana na základě zásady non-refoulement. Žalovaný upozornil, že stěžovatel ve své kasační stížnosti nerozporuje, že posouzení důvodů k udělení mezinárodní ochrany dle § 12 a § 14a zákona o azylu je vázáno na zemi původu. Se Spojenými státy stěžovatele taková vazba nepojí. Stěžovatel je státním příslušníkem Ruské federace, své obavy však nespojuje s návratem do tohoto státu. Žalovaný dále zpochybňuje tvrzení stěžovatele, že žádost o mezinárodní ochranu nebyla podána s úmyslem vyhnout se hrozícímu vydání k trestnímu stíhání a že neměl dostatek důkazů k dřívějšímu podání žádosti. Možnosti vydání do Spojených států si musel být vědom od okamžiku, kdy se o žádosti o vydání do Spojených států dozvěděl od českých orgánů. Žalovaný dále namítal, že humanitární azyl je institutem nenárokovým, udělovaným v rámci správního uvážení. K námitce, že ve správním řízení bylo stěžovateli odňato právo na věcné posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, žalovaný odkazuje na § 16 odst. 3 zákona o azylu, který věcné posouzení vylučuje. Rovněž připomíná, že Spojené státy jsou uvedeny na seznamu bezpečných zemí původu, neboť splňují předpoklady dle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu a zásada non-refoulement je uplatňována i v extradičním řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (…) III.A Podstata institutu mezinárodní ochrany ve vztahu k ochraně proti jinému než domovskému státu [22] Podle § 2 odst. 6 zákona o azylu se původcem pronásledování nebo vážné újmy rozumí „státní orgán, strana nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu, jehož je cizinec státním občanem nebo v němž měla osoba bez státního občanství poslední trvalé bydliště. Původcem pronásledování nebo vážné újmy se rozumí i soukromá osoba, pokud lze prokázat, že stát, strana nebo organizace, včetně mezinárodní organizace, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny nebo ochotny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou“ (zvýraznění v této i následujících citacích doplněno Nejvyšším správním soudem). [23] Podle § 12 zákona o azylu „[a]zyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že cizinec a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo b) má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště“. [24] Podle § 14a odst. 1 zákona o azylu „[d]oplňková ochrana se udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště“. [25] Podle § 14 zákona o azylu „[j]estliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu“. [26] Ustanovení § 12 zákona o azylu je „normativním klíčem“ k celému zákonu o azylu, neboť na jeho základu může být cizinci udělena základní a historicky nejstarší forma mezinárodní ochrany, tj. azyl (srov. Kosař, D.; Molek, P. a kol. Zákon o azylu. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2010, § 12, dostupné z právního informačního systému aspi). Písmeno a) citovaného ustanovení je přenesením práva na azyl zakotveného na ústavní úrovni v článku 43 Listiny základních práv a svobod a písmeno b) vychází z definice uprchlíka obsažené v Úmluvě o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícím se právního postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb., dále jen „Ženevská úmluva“). S ohledem na vázanost České republiky mezinárodněprávními závazky vyplývajícími z Ženevské úmluvy je třeba zákon o azylu vykládat s ohledem na zajištění jejích cílů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004, čj. 5 Azs 25/2003-94, či ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75). [27] Podle čl. 1 písm. A odst. 2 Ženevské úmluvy se za uprchlíka považuje osoba, která „v důsledku událostí, které nastaly před 1. 1. 1951, se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit“. [28] Citované ustanovení definuje pojem uprchlíka s ohledem na čtyři pilíře: 1) přítomnost mimo území země původu; 2) objektivní či subjektivní nemožnost přijmout ochranu této země či vrátit se do ní; 3) tato nemožnost je zdůvodněna oprávněnými obavami z pronásledování; 4) toto pronásledování je založeno na důvodech rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině či politického přesvědčení. Z uvedeného vyplývá, že již samotná podstata základního pojmu „uprchlík“, od kterého se uprchlické i azylové právo odvíjí, je založena na selhání a následném nahrazení ochrany státem původu. Předpokládá stav, kdy stát přestává být ve vztahu ke svému vlastnímu konkrétnímu občanu ochráncem a stává se tím, kdo ochranu před pronásledováním nechce nebo nemůže poskytnout, či dokonce toto pronásledování sám koná, podporuje nebo schvaluje. Pregnantně důležitost prvku ztráty ochrany ze strany státu původu ve vztahu k celé Ženevské úmluvě vyjádřil lord Hope v rozhodnutí Sněmovny lordů ze dne 6. 7. 2000, Horvath proti SSHD, když uvedl, že „[o]becným smyslem Ženevské úmluvy je umožnit lidem, kteří již nepožívají ochrany státu z důvodů uvedených v Ženevské úmluvě, aby se mohli obrátit pro ochranu k mezinárodnímu společenství“. Význam prvku ztráty ochrany domovského státu zdůrazňuje s odkazem na citované ustanovení Ženevské úmluvy jak ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 10. 1. 2007, čj. 6 Azs 80/2006-64, č. 1659/2008 Sb. NSS, či usnesení ze dne 4. 11. 2009, čj. 9 Azs 38/2009-92), tak i česká doktrína (Čepelka, Č.; Jílek, D.; Šturma, P. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno – Masarykova univerzita, 1997, s. 54). I z historického hlediska byl institut azylu vždy založen na ochraně proti zemi původu. Již ve středověku měla šlechta právo požádat útěkem z vlastní země o ochranu panovníka cizí země. Moderní podoba azylu se formuje v době válek mezi městskými státy v severní Itálii; v raných teoriích mezinárodního práva, jako např. pojednání De iure belli ac pacis H. Grotia, je azyl pojímán jako ochrana před stíháním veřejnou mocí země původu z nekriminálních příčin (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2012, čl. 43, dostupné z právního informačního systému aspi). Podmínku selhání ochrany země původu pak obsahuje i unijní institut doplňkové ochrany implementovaný do českého právního řádu § 14a zákona o azylu. [29] Ačkoli text § 14 zákona o azylu (tj. azyl z humanitárních důvodů) výslovně ztrátu ochrany země původu nezmiňuje, s ohledem na systematiku zákona a účel daného ustanovení nelze tuto základní zásadu azylového práva při výkladu daného ustanovení opomíjet. Mezi obvyklé důvody pro udělení humanitárního azylu Nejvyšší správní soud ve své ustálené judikatuře řadí například poskytnutí ochrany osobám zvláště těžce postiženým či zvláště těžce nemocným nebo osobám přicházejícím z oblastí postižených významnou humanitární katastrofou, ať už způsobenou lidskými či přírodními faktory (viz např. rozsudek ze dne 11. 3. 2004, čj. 2 Azs 8/2004-55, či usnesení ze dne 12. 7. 2016, čj. 2 Azs 115/2016-26). Jedná se tedy o situace absence či nedostatku ochrany ze strany země původu, např. z důvodu nedostatečné lékařské péče či humanitární katastrofy, nikoli však z důvodů taxativně vymezených v ostatních ustanoveních zákona o azylu. Je rovněž třeba zdůraznit, že na udělení humanitárního azylu nemá žadatel ani právní nárok (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003-48), ani subjektivní právo (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, čj. 3 Azs 12/2003-38). Posouzení důvodů žadatele ve vztahu k tzv. humanitárnímu azylu je otázkou správního uvážení správního orgánu. Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Azs 47/2003-48, či usnesení ze dne 24. 2. 2016, čj. 6 Azs 267/2015-23). [30] Z výše uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že institut mezinárodní ochrany slouží k ochraně jednotlivce v situacích ztráty ochrany země původu, přičemž správní orgán primárně posuzuje existenci pronásledování z azylově relevantních důvodů dle § 12 zákona o azylu či hrozby jiné vážné újmy ve smyslu § 14a zákona o azylu. Pouze z důvodů zvláštního zřetele hodných může jednotlivci formou humanitárního azylu poskytnout mezinárodní ochranu i v jiných situacích než těch taxativně stanovených v § 12 a § 14a zákona o azylu, musí se však stále jednat o situace ztráty ochrany ze strany státu původu. III.B Vztah řízení o udělení mezinárodní ochrany a řízení o vydání do třetího státu [31] Stěžovateli je třeba přisvědčit, že řízení o udělení mezinárodní ochrany a řízení o přípustnosti vydání jsou dvě samostatná řízení, z nichž každé sleduje jiný účel a jejichž průběh se vzájemně nepodmiňuje (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2013, sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2010, čj. 4 Azs 10/2010-99, či ze dne 29. 11. 2016, čj. 7 Azs 231/2016-55). Předmětem řízení o udělení mezinárodní ochrany je nicméně pouze posouzení nutnosti poskytnutí ochrany proti zemi původu, nikoli proti třetímu státu, což potvrdil již několikrát i Ústavní soud (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 1017/14, či ze dne 15. 8. 2017, sp. zn. II. ÚS 1260/17). V citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 1017/14 Ústavní soud s odkazem na § 91 odst. 1 písm. b) zákona o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních uvedl, že „rozhodnutími o udělení mezinárodní ochrany vydávanými podle zákona o azylu je osobám poskytována ochrana před vydáním k trestnímu stíhání bez dalšího jen vůči státům, kterých se tato rozhodnutí týkají. Pokud situace v určitém státě, resp. možnost vydání předmětné osoby do něj, nebyla v rámci řízení podle zákona o azylu předmětem přezkumu, stěží v něm mohla být vytvořena ‚automatická‘ překážka jeho přípustnosti. V opačném případě by rozhodnutí vydávaná dle zákona o azylu zcela mechanicky poskytovala ochranu i vůči státům, u kterých by k tomu po hmotné stránce třeba absentoval jakýkoliv věcný důvod a po procesní stránce v každém případě chybělo jakékoliv dokazování a hodnocení.“ Obdobný názor zastává i právní doktrína, dle které „[k]líčový význam však mají slova ‚v rozsahu ochrany poskytnuté této osobě jiným právním předpisem nebo mezinárodní smlouvou‘. Tento rozsah je nutno chápat jednak geograficky, a jednak věcně. Mezinárodní ochrana není neomezená, ale je poskytována pouze ve vztahu ke konkrétnímu státu, ve kterém osoba byla pronásledována, anebo jí hrozí zacházení, které je příčinou udělení mezinárodní ochrany (geografický aspekt)“ (Kubíček, M.; Polák, P. Zákon o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2014, § 91, dostupné z právního informačního systému aspi). Uvedené závěry jsou v souladu i s mezinárodními závazky. Jak vyplývá z Metodického pokynu k extradici a mezinárodní ochraně uprchlíků Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Sekce politiky ochrany a právního poradenství, Divize služeb mezinárodní ochrany, duben 2008, „[d]ožádaný stát musí nejprve vyřešit otázku žadatelova uprchlického statutu a teprve potom rozhodnout, zda může být vyžádaná osoba v souladu se zákonem vydána. Vyplývá to ze závazku dožádaného státu zajistit respektování zásady non-refoulement podle mezinárodního uprchlického práva a práva lidských práv. Na jedné straně požívá žadatel o azyl jako vyžádaná osoba po celou dobu azylového řízení (včetně řízení odvolacího) ochrany proti refoulementu do země původu. Na druhé straně se však rozsah závazků non-refoulement dožádaného státu vyplývajících z mezinárodního práva liší v závislosti na tom, zda je vyžádaná osoba uprchlíkem, či nikoli. Je proto zřejmé, že nejprve musí být vyjasněna otázka statutu uprchlíka a teprve poté lze rozhodnout, zda jsou splněny zákonné předpoklady pro extradici. Proto v případech, které mohou vyústit ve vydání žadatele o azyl do jeho země původu, musí být provedeno azylové řízení a pravomocně rozhodnuto o azylové žádosti ještě před rozhodnutím o extradiční žádosti.“ [32] Otázky týkající se ochrany lidských práv a hrozby pronásledování v zemi, do níž má být jednotlivec vydán a která není zemí původu jednotlivce, je třeba řešit v řízení o přípustnosti vydání. Vydání osoby do cizího státu je podle § 91 odst. 1 zákona o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních nepřípustné, mimo jiné „pokud by bylo v rozporu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách“ [písm. o)] nebo je-li „důvodná obava, že by osoba, o jejíž vydání jde, byla v cizím státu vystavena pronásledování z důvodu svého původu, rasy, náboženství, pohlaví, příslušnosti k určité národnostní nebo jiné skupině, státního občanství nebo pro své politické názory či jiných obdobných důvodů nebo že by se zhoršilo její postavení v trestním řízení nebo při výkonu nepodmíněného trestu odnětí svobody anebo ochranného opatření spojeného se zbavením osobní svobody“ [písm. p)]. [33] Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. IV. ÚS 530/18, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele proti rozhodnutí o přípustnosti extradice (vydání), oba trestní soudy se námitkami stěžovatele týkajícími se podmínek amerického vězeňství, záruk spravedlivého řízení, údajného politického pozadí případu i hrozby nepřiměřeného trestu řádně zabývaly. Ústavní soud pak k námitkám stěžovatele v citovaném usnesení uvedl, že se soudy dostatečně vypořádaly i „s námitkou hrozby nepřiměřeného postižení stěžovatele. Délku trestu soudy samy vyhodnotily na základě provedených důkazů a v tomto hodnocení není přítomen žádný extrémní rozpor […] ani podstatně delší trest odnětí svobody, který je vykonáván v souladu s lidskými právy odsouzeného, nemůže být překážkou pro jeho vydání. Rozdílnost kulturního přístupu k některým obecně trestným jednáním (typicky například drogové delikty, sexuální napadání, nebo právě informační kriminalita) není sama o sobě důvodem nesplnění mezinárodních závazků […]. V případě závažného trestného činu, o jehož skutkové podstatě panuje i v mezinárodním společenství shoda, není rozhodující toliko subjektivní pocit ‚hrubé nepřiměřenosti‘ vykonávaného trestu v poměru k referenční rovině, kterou si stěžovatel sám určí např. odkazem na trestní sazbu obsaženou v (českém) trestním zákoně. V různých státech se záměry zákonodárce v oblasti trestního práva včetně výše trestů vždy odvíjí od jeho mimoprávních úvah spočívajících na politických, společenských a mravních principech, přestože samotný výkon trestní justice je ovládán čistě zásadami právními. Výše trestu proto sama o sobě nemůže být nepřiměřená univerzálně, ale případně vždy s ohledem na konkrétní okolnosti uložení trestu, právní, sociální a kulturní kontext […]. Jsou-li v daném státě uznávány základní právní zásady spravedlivého procesu a základní zásady humanismu, není možné výkon humánního trestu za obecně trestné jednání považovat sám o sobě za nepřiměřený.“ Ústavní soud dále rovněž posuzoval přiměřenost újmy ve vztahu k zásahu do stěžovatelova rodinného života a konstatoval, že „[o]tázka (ne)možnosti návštěv dospělých obviněných, případně i odsouzených, ze strany jejich rodičů, není natolik významným zájmem, aby ospravedlnil nevydání k závažnému trestnímu stíhání. Silnější je pak zájem o trvání intenzivního kontaktu s družkou a zejména nezletilou dcerou. V tomto směru však žádné překážky najevo nevyšly, když navíc sám stěžovatel v průběhu trestního řízení uvedl, že disponuje poměrně značnými peněžními prostředky. Ani v této oblasti se tak hrozba nepřiměřené újmy nejeví jako reálná.“ Ústavní soud vypořádal i námitku týkající se politického pozadí případu. Předně přisvědčil obecným soudům, že tvrzení ohledně politického pozadí případu jsou nepodložená a stíhané jednání má nepolitickou povahu. Dále pak doplnil, že „ani potvrzení stěžovatelových námitek by zásadně nemohlo založit překážku jeho vydání. I kdyby totiž snad některé americké vyšetřující orgány byly vůči stěžovateli zaujaté (pro jeho údajné jednání ve prospěch prezidenta Spojených států amerických) a celou trestní věcí sledovaly pouze vlastní politické cíle, jako v každém vyspělém právním státě zůstávají pod dohledem orgánů veřejné žaloby a zejména nezávislé soudní moci. Právě hierarchicky postavený systém orgánů činných v trestním řízení je základní překážkou toho, aby systém trestní justice ovládla svévole vyšetřujících orgánů. V celém trestním řízení v České republice přitom nebyla zjištěna jediná okolnost, která by zpochybňovala nezávislost amerických soudních orgánů. V takové situaci není pro nevydání stěžovatele žádný právní důvod.“ [34] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v řízení o udělení mezinárodní ochrany se stěžovatel, který je občanem Ruské federace, nemohl domáhat ochrany proti vydání do Spojených států, neboť v řízení o udělení mezinárodní ochrany nelze žádat o ochranu proti jiné než domovské zemi. Námitky, které stěžovatel uvedl v žádosti o udělení mezinárodní ochrany a následně pak v řízení před správními soudy, tj. politické pozadí případu a nepřiměřená výše trestu, který mu ve Spojených státech hrozí, byly posouzeny a vypořádány v řízení o přípustnosti vydání završeném usnesením Ústavního soudu. K námitce stěžovatele týkající se umístění do věznice Guantanámo, tajné věznice CIA či věznice ADX Florence Nejvyšší správní soud uvádí, že jednak se jedná o námitku nepřípustnou, neboť ji stěžovatel neuplatnil v řízení o žalobě, ačkoli tak učinit mohl (§ 104 odst. 4 s. ř. s.), jednak je zcela hypotetická, bez bližší souvislosti s posuzovaným případem, a navíc se vztahuje toliko k poměrům jinde než v zemi původu. Nejvyšší správní soud se jí proto blíže nezabýval. (…)

decision_926.txt

k § 44 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejího poskytování (zákon o zdravotních službách) Příslušným k rozhodnutí ve sporu o příspěvku na úhradu zaopatření dítěte umístěného v dětském domově pro děti do 3 let věku dle § 44 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejího poskytování, je soud v občanském soudním řízení. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 3. 2018, čj. Konf 28/2017-12) Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 191/2011 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1642/11). Věc: Spor mezi Sdružením ozdravoven a léčeben okresu Trutnov a Krajským soudem v Hradci Králové, za účasti žalovaných Zdeňky M. a Martina M., o zaplacení 20 450 Kč s příslušenstvím. Sdružení ozdravoven a léčeben okresu Trutnov (navrhovatel) se žalobou podanou u Okresního soudu v Hradci Králové domáhalo zaplacení částky 20 450 Kč s příslušenstvím, představující příspěvek na úhradu zaopatření dítěte umístěného v dětském domově dle § 44 odst. 1 zákona o zdravotních službách, neboť nezletilá dcera žalovaných byla v období od 16. 7. 2013 umístěna v Dětském centru ve Dvoře Králové nad Labem. Okresní soud v Hradci Králové rozhodnutím ze dne 18. 3. 2014, čj. 18 C 136/2013-62, navrhovateli vyhověl a uložil žalovaným předmětnou částku zaplatit. Proti tomuto rozhodnutí podali žalovaní odvolání, o němž rozhodl Krajský soud v Hradci Králové usnesením ze dne 19. 11. 2014, čj. 24 Co 412/2014-102, tak, že napadený rozsudek zrušil a řízení zastavil, neboť neshledal pravomoc soudů k projednání a rozhodnutí věci. Krajský soud uvedl, že dle důvodové zprávy k § 43 a § 44 zákona o zdravotních službách o odvolání proti rozhodnutí poskytovatele o povinnosti hradit příspěvek rozhoduje ve správním řízení příslušný správní orgán. Z toho vyplývá úmysl zákonodárce, aby o příspěvku rozhodoval v prvním stupni poskytovatel zdravotní péče. Tato úvaha má dále oporu v tom, že § 44 odst. 2, 3 a 4 předpokládá zvláštní postup při stanovení výše příspěvku. Ten nelze bez dalšího určovat podle prováděcí vyhlášky, ale je třeba přihlédnout k okolnostem uvedeným v § 44 odst. 2 až 4. Poskytovatel služeb může tedy sám výši příspěvku snížit či zvýšit, jsou-li pro to splněny předpoklady. Současně má také nejlepší předpoklady posoudit výši příspěvku vzhledem ke specifickým potřebám dítěte a s tím související náročností poskytovaného zaopatření. Příspěvek je přitom dle názoru krajského soudu ve své podstatě veřejnoprávní platbou poskytovanou za zdravotní péči. Jedná se o úhradu nákladů, které nejsou hrazeny z veřejného zdravotního pojištění. Příspěvek tedy nelze připodobnit např. k regulačnímu poplatku, který je ve své podstatě darem a platbou soukromoprávního charakteru, jež lze vymáhat v občanskoprávním řízení. Sdružení ozdravoven a léčeben okresu Trutnov se návrhem ze dne 28. 3. 2017 domáhalo, aby zvláštní senát rozhodl kompetenční spor vzniklý mezi ním a Krajským soudem v Hradci Králové. Navrhovatel v návrhu uvedl, že část důvodové zprávy, kterou využil krajský soud v odůvodnění rozhodnutí o zastavení řízení, se vztahovala k původně navrhovanému znění § 43 odst. 7, který zněl: „O povinnosti hradit příspěvek a o výši příspěvku na úhradu zaopatření dítěte rozhoduje poskytovatel. O odvolání proti rozhodnutí podle věty první rozhoduje příslušný správní orgán. Odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek.“ Tento odstavec byl však v průběhu legislativního procesu vypuštěn. I ze skutečnosti, že výsledné znění zákona zmocnění pro poskytovatele služeb neobsahuje, lze dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu takovou pravomoc poskytovatele služeb založit. Povinnost hradit příspěvek je dána zákonem a jeho výše a způsob úhrady jsou stanoveny vyhláškou č. 56/2012 Sb., o příspěvku na úhradu zaopatření dítěte a jeho průvodce v dětském domově pro děti do 3 let věku. Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci je soud a zrušil usnesení Krajského soudu v Hradci Králové. Z ODŮVODNĚNÍ: [8] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou. [9] Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je negativním kompetenčním sporem „spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků“. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Krajský soud v Hradci Králové i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb. Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srovnej usnesení ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS). [10] Předmětem řízení v této věci je povinnost rodičů nezletilého dítěte (osob povinných výživou) hradit poskytovateli zdravotních služeb příspěvek na úhradu zaopatření dítěte umístěného v dětském domově pro děti do 3 let věku. [11] Tato problematika je upravena v zákoně o zdravotních službách, výše příspěvku pak ve vyhlášce č. 56/2012 Sb., o příspěvku na úhradu zaopatření dítěte a jeho průvodce v dětském domově pro děti do 3 let věku. [12] Podle § 44 zákona o zdravotních službách: „(1) Osoby povinné výživou jsou povinny přispívat poskytovateli na úhradu zaopatření dítěte umístěného v dětském domově pro děti do 3 let věku a popřípadě též jeho průvodce. Nežijí-li osoby povinné výživou ve společné domácnosti, je povinna hradit příspěvek na úhradu zaopatření dítěte osoba, jíž je dítě svěřeno do výchovy. (2) Příspěvek na úhradu zaopatření dítěte se sníží na rozdíl prokázaného příjmu a součtu životního minima osoby povinné výživou a osob s ní společně posuzovaných a částky potřebné na úhradu normativních nákladů na bydlení, předloží-li osoby povinné výživou dítěte poskytovateli doklady, kterými prokáží, že by jejich příjmy po zaplacení příspěvku na úhradu zaopatření dítěte poklesly pod součet životního minima domácnosti a normativních nákladů na bydlení. Do životního minima domácnosti se nezapočítává životní minimum dítěte umístěného v dětském domově pro děti do 3 let věku. Příspěvek na úhradu zaopatření dítěte se nevyžaduje, je-li nižší než 100 Kč měsíčně. (3) Dojde-li ke změně výše příjmu domácnosti, jsou osoby povinné výživou, které hradí příspěvek na úhradu zaopatření dítěte, povinny tuto změnu sdělit poskytovateli do 15 dnů ode dne, kdy k této změně došlo. (4) Při stanovení výše příspěvku na úhradu zaopatření dítěte se zohlední jeho věk s přihlédnutím k jeho specifickým potřebám a s tím související náročnost poskytovaného zaopatření. Prováděcí právní předpis stanoví výši příspěvku na úhradu zaopatření dítěte a jeho průvodce a způsob jeho úhrady.“ [13] Vyhláška č. 56/2012 Sb., v § 1 stanoví pevné částky příspěvku na úhradu zaopatření dítěte v závislosti na věku dítěte. Podle § 2 cit. vyhlášky: „(1) Příspěvek se hradí za kalendářní měsíc podle počtu dnů pobytu dítěte a jeho průvodce v dětském domově. Den propuštění z dětského domova se nezapočítává. (2) Příspěvek za kalendářní měsíc uhradí osoba povinná výživou do 8 dnů po uplynutí kalendářního měsíce, v němž dítě nebo průvodce v dětském domově pobývali. Dojde-li k propuštění z dětského domova v průběhu kalendářního měsíce, příspěvek uhradí tato osoba do 8 dnů po propuštění.“ [14] Důvodová zpráva k § 43 a § 44 návrhu zákona o zdravotních službách uvádí, že „zákon stanoví povinnost osob povinných výživou vůči dětem umístěným v dětských domovech pro děti do 3 let věku přispívat poskytovatelům zdravotních služeb na stravování, ubytování, výchovnou činnost a ošacení těchto dětí; jde o úhradu nákladů, které nejsou hrazeny z veřejného zdravotního pojištění. Výši příspěvku a způsob jeho úhrady stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Při stanovení výše příspěvku bude zohledněn věk dítěte a s tím související náklady na jeho zaopatření a rovněž výše příjmů osob povinných výživou vůči dítěti. O odvolání proti rozhodnutí poskytovatele o povinnosti hradit příspěvek a o výši příspěvku na úhradu zaopatření rozhoduje ve správním řízení příslušný správní orgán.“, je třeba vzít na vědomí skutečnost, že takové znění neodpovídá textu zákona. [15] Vládní návrh zákona o zdravotních službách z roku 2009 obsahoval v § 43 odstavec, jenž zněl: „O povinnosti hradit příspěvek a o výši příspěvku na úhradu zaopatření dítěte rozhoduje poskytovatel. O odvolání proti rozhodnutí podle věty první rozhoduje příslušný správní orgán; odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek.“ (srov. sněmovní tisk 688/0, část č. 1/23, Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006-2010). Tento návrh zákona byl však vzat zpět a nový návrh zákona z roku 2011 (srov. sněmovní tisk 405/0, část č. 1/2, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013) již počítal se zněním § 43 a § 44 tak, jak bylo nakonec schváleno, tedy bez výše citovaného zmocnění. [16] Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. „[v] občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány“. Podle § 7 odst. 3 cit. zákona „[j]iné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon“. [17] Úvodem je třeba zmínit, že problematikou se zabýval již i Ústavní soud. Ten usnesením ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. I. ÚS 3003/16, odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost Krajského dětského domova pro děti do 3 let Karlovy Vary proti usnesením Okresního soudu v Karlových Varech a Krajského soudu v Plzni. Těmito usneseními bylo pravomocně rozhodnuto o zastavení řízení o žalobě na úhradu příspěvku, s tím, že je dána pravomoc poskytovatele zaopatření rozhodnout v prvním stupni o příspěvku. V odůvodnění Ústavní soud uvedl, že pravomoc poskytovatele péče k rozhodování o příspěvku je v zákoně vymezena značně neostře, nicméně z hlediska funkce a účelu lze dovodit, že je to právě poskytovatel péče, komu byla v prvním stupni tato pravomoc svěřena. Ze systémového hlediska lze obdobnou pravomoc dohledat v § 27 odst. 6 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, podle něhož ředitel školského zařízení rozhoduje o příspěvku rodičů v případě ústavní nebo ochranné výchovy. Ústavní soud zmínil, že se jedná o stanovení pravomoci k výkonu určité činnosti, na jejímž provozování má stát zájem, podporuje ho a financování péče se děje na náklady státu, na němž se mají touto formou rodiče podílet. Stanovení výše příspěvku náleží zásadně moci výkonné a nikoliv moci soudní, ta se má podílet svým rozhodováním až v okamžiku vzniku sporu. Nelze stanovení výše příspěvku srovnávat se stanovením výživného, neboť se způsob určení jeho výše liší. [18] Ústavní soud v uvedené věci rozhodoval usnesením, a nikoliv nálezem. Ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu proto toto rozhodnutí formálně nemá obecnou precedenční závaznost a je závazné pouze v konkrétní věci, ve které bylo vydáno (viz nález ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1642/11, č. 191/2011 Sb. ÚS). Nicméně i usnesení svými argumenty směřuje k usměrňování rozhodovací praxe obecných soudů v oblasti ústavnosti, a proto je třeba k němu přihlížet a brát ho v úvahu při rozhodování v obdobných věcech. [19] V prvé řadě je třeba vyjasnit, zda příspěvek je svým charakterem platbou soukromoprávní, či veřejnoprávní. Pokud příspěvek má charakter věci soukromoprávní, pak v intencích § 7 odst. 1 o. s. ř. by rozhodoval o příspěvku poskytovatel zdravotních služeb jen tehdy, pokud by jeho pravomoc byla zákonem výslovně založena, a tím odňata obecné rozhodovací pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Naopak ve věcech veřejnoprávních by soud o příspěvku rozhodoval v nalézacím soudním řízení, jen pokud by byla výslovně pravomoc soudu založena (§ 7 odst. 3 o. s. ř.). [20] Zvláštní senát v posuzované věci sdílí názor navrhovatele, že věc spadá do pravomoci soudu v občanském soudním řízení, a to z níže uvedených důvodů. [21] Finančněprávní teorie obvykle označující tento typ platby jako poplatek, jej definuje jako peněžitou dávku zákonem stanovenou, nenávratnou, vybíranou státem nebo jinými veřejnoprávnim korporacemi za zákonem stanovené úkony jejich orgánů. Poplatek je účelový, dobrovolný a nenávratný. Na rozdíl od daně je poplatek dávkou nepravidelnou s ekvivalentem, tedy je vybírán ad hoc za protiplnění ze strany státu nebo jiné veřejnoprávní korporace (srov. Jánošíková, P.; Mrkývka, P.; Tomažič, I. a kol. Finanční a daňové právo, Plzeň : Aleš Čeněk, 2009, s. 413). Poplatky musí být stanoveny výhradně zákonem. Není podstatné, jak je platba nazvána, ale její účel, zda ji musí subjekt zaplatit (má povinnost) a kdo je jejím příjemcem. Pro určení, zda se jedná o platbu veřejnoprávní (ve smyslu výše uvedeném), či soukromoprávní, není označení směrodatné. Jako poplatek bývá označena nezřídka i platba, jež svojí povahou není platbou veřejnoprávní, nýbrž zcela jednoznačně institutem práva soukromého (např. poplatek za úschovu zavazadla, poplatek z prodlení). Skutečnost, že v této věci posuzovaná platba je označena jako příspěvek nevypovídá nic o tom, zda jde o platbu veřejnoprávní, či soukromoprávní. [22] Smyslem zavedení příspěvku je, aby osoby povinné výživou se spolupodílely na nákladech spojených se zaopatřením dítěte umístěného v dětském domově, přičemž pojmem zaopatření zákon označuje náklady na stravování, ubytování, ošacení a výchovnou činnost. Poskytovateli zdravotních služeb tak osoby povinné výživou přispívají na náklady spojené s pobytem dítěte, popř. průvodce, dítěte v tomto typu zdravotnického zařízení. [23] Z povahy příspěvku dále plyne, že není úhradou za poskytovanou zdravotní péči, jak se mylně domnívá Krajský soud v Hradci Králové. Podle § 43 odst. 1 věty druhé zákona o zdravotních službách se zaopatřením „rozumí stravování, ubytování, ošacení a výchovná činnost“. Z uvedeného výčtu je zřejmé, že ve všech případech se jedná o náklady a úhradu za služby související s poskytováním zdravotní péče, nikoliv však o úhradu za samotnou zdravotní péči. Přitom podle článku 31 Listiny základních práv a svobod jsou povinně z veřejného zdravotního pojištění hrazeny (pouze) zdravotní péče a zdravotní pomůcky, nikoliv však také ostatní služby či náklady, které zdravotnické zařízení v souvislosti se zdravotní péčí poskytuje. [24] I když výše příspěvku je stanovena právním předpisem, nejde o poplatek ve smyslu finančněprávní teorie, a to zejména proto, že příspěvek není dávkou hrazenou za stanovené úkony orgánů veřejné správy. Příspěvek představuje v paušalizované výši rozsah spoluúčasti na nákladech na výchovu a výživu dítěte, které v důsledku jeho umístění do dětského domova hradí toto zdravotnické zařízení a jež by jinak musely vynakládat osoby, v jejichž péči by se dítě nacházelo. Odlišný způsob určení výše příspěvku od stanovení výživného nemůže nic změnit na charakteru příspěvku jako věci soukromoprávní. [25] Z výše uvedených důvodů zvláštní senát dospěl k závěru, že příspěvek na úhradu zaopatření dítěte lze označit za platbu soukromoprávního charakteru, která se vyznačuje především tím, že je hrazena přímo poskytovateli zdravotní péče (nikoliv zdravotní pojišťovně) a která je účelově určena pouze k (částečné) úhradě nákladů na pobyt dítěte v dětském domově. [26] Závěr o tom, že na příspěvek je třeba nahlížet jako na soukromoprávní platbu, ještě sám o sobě nevylučuje, aby o příspěvku a jeho výši rozhodoval poskytovatel zdravotních služeb. [27] Pokud by měl zákonodárce úmysl přiznat poskytovateli služeb pravomoc k rozhodování o výši příspěvku a jeho vymáhání, musel by tento úmysl být vyjádřen přímo a výslovně v textu zákona. Jestliže § 44, popř. jiné ustanovení zákona o zdravotních službách, mlčí o pravomoci ke stanovení příspěvku, k rozhodování o odvolání proti takovému rozhodnutí, případně k jeho vymáhání, nelze pouze s poukazem na text důvodové zprávy dovozovat pravomoc, která v zákoně není zakotvena. Naopak vzhledem k tomu, že takové ustanovení zákon o zdravotnických službách nakonec neobsahuje, ačkoliv bylo součástí návrhu zákona z roku 2009, lze usuzovat spíše na opačný závěr, a tedy že zákonodárce neměl v úmyslu tuto pravomoc vložit do rukou poskytovatele zdravotní péče. [28] Nepochybně ze systémového hlediska by měla být pravomoc k rozhodování o příspěvku řešena obdobně jako je tomu v případě rozhodování o příspěvku na úhradu péče poskytované dětem a nezaopatřeným osobám ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy podle zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, jak ve shora citovaném usnesení zmiňuje Ústavní soud. Citovaný zákon však obsahuje v § 27 odst. 6 výslovnou úpravu, podle níž výši příspěvku a podíl rodičů na jeho úhradě v jednotlivých případech stanoví ředitel zařízení rozhodnutím. [29] Zvláštní senát má za to, že není možné implicitně teleologicky dovozovat pravomoc poskytovatele služeb dle § 43 zákona o zdravotnických službách z jiného zákona, který se na takové zařízení výslovně nevztahuje. Chybí-li zákonné zmocnění pro výkon veřejné moci a provozovatel zařízení není nadán žádnou pravomocí pro autoritativní rozhodování, nelze učinit jiný závěr, než že se jedná o soukromoprávní spor, k jehož rozhodnutí je příslušný soud (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Apel Ústavního soudu na systémové řešení a svěření pravomoci k rozhodování o příspěvku do rukou poskytovatele zdravotních služeb musí mířit spíše k zákonodárci než k soudům. [30] Zvláštní senát proto uzavřel, že příspěvek na zaopatření dítěte je platbou soukromoprávního charakteru a rozhodování ve sporech o tyto příspěvky náleží do pravomoci soudů.

decision_927.txt

k zákonu č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném ke dni 22. 3. 2017 Příslušným k rozhodnutí ve sporu o náhradu škody vzniklé z tvrzeného porušení právní povinnosti vyplývající ze zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), je soud v občanském soudním řízení. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 3. 2018, čj. Konf 52/2017-17) Prejudikatura: č. 2275/2011 Sb. NSS. Věc: Spor mezi Energetickým regulačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 8, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným RWM Energo a žalovaných 1) akciové společnosti OTE a 2) akciové společnosti E.ON Distribuce, o náhradu škody. Žalobkyně je držitelem licence na výrobu elektřiny. Žalovaná 2) je provozovatelem distribuční soustavy. Žalovaná 1) je právní nástupkyní žalované 2). Žalobkyně se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 8 domáhala zaplacení částky 12 959 871,40 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody, která jí měla vzniknout tím, že žalovaná 2) (dále jen „žalovaná“) vůči ní postupovala diskriminačně, když neprovedla zkoušku – první paralelní připojení, v roce 2010, ačkoliv o ni žalobkyně dne 3. 12. 2010 požádala a dne 27. 12. 2010 doložila veškeré potřebné dokumenty. Žalobkyně se domáhala přiznání výkupních cen pro výrobny připojené k distribuční soustavě v roce 2010. Vzhledem k tomu, že její nároky byly odmítnuty Energetickým regulačním úřadem a následně soudem, vydala se cestou náhrady škody. Výkupní ceny pro elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů jsou každoročně stanoveny cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu. Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, stanoví, že pro výši podpory je rozhodný okamžik uvedení výrobny do provozu. Tímto okamžikem je pozdější z následujících termínů: 1. Účinná licence na výrobu elektřiny – tuto podmínku žalobkyně splnila dle 27. 12. 2010. 2. Datum paralelního připojení výrobny distribuční soustavě, dokumentované protokolem o schválení výrobny (protokol o prvním paralelním připojení). Tento protokol vydává žalovaná a žalobkyně si jej nemohla jinak obstarat. Žalobkyně se domnívala a v žalobě argumentovala, že žalovaná vůči ní postupovala diskriminačně, když zkoušku v roce 2010 neprovedla a provedla ji až lednu 2011. Za výrobu a dodání 1 557 305 KWh elektřiny obdržela 10 212 827 Kč, ačkoliv se domnívá, že podle výkupní ceny za rok 2010 měla nárok na 23 172 689, 40 Kč. Rozdíl těchto částek proto požaduje po žalované. Obvodní soud pro Prahu 8 usnesením ze dne 22. 3. 2017 řízení zastavil (výrok I.), s tím, že po právní moci bude věc postoupena Energetickému regulačnímu úřadu (výrok II.). V odůvodnění uvedl, že z obsahu žaloby vyplývá, že žalobkyně se ve skutečnosti domáhá přiznání výkupních cen pro výrobny připojené k distribuční soustavě v roce 2010, nikoliv náhrady škody. Odkázal proto na § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 458/2012 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“) a § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie. Dle obvodního soudu by byl k rozhodnutí příslušný Energetický regulační úřad, i kdyby byl nárok žalobkyně skutečně uplatněn jako náhrada škody, neboť pro určení pravomoci Energetického regulačního úřadu není rozhodné právní posouzení nároku, ale souvislost uplatněného nároku s oblastí podpory elektřiny. Energetický regulační úřad s postupem obvodního soudu nesouhlasil, a podal dne 26. 9. 2017 zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. V návrhu uvedl, že k založení jeho příslušnosti je třeba posoudit, zda se věc reálně týká podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, či nikoliv. Domníval se, že v současné věci jde o souvislost jen velmi vzdálenou, neboť žalobkyně sice uvádí skutečnosti, které se staly v souvislosti s připojením její výrobny, a že v důsledku toho nedosáhla na výkupní ceny z roku 2010, svůj nárok na náhradu škody (nikoliv tedy na vyplacení podpory) opírá o nesplnění zákonných podmínek § 25 odst. 10 písm. c) a d) energetického zákona ve znění účinném do 17. 8. 2011, podle nichž má provozovatel distribuční soustavy mimo jiné zajišťovat neznevýhodňující podmínky pro připojení zařízení k distribuční soustavě. Co se týká náhrady škody, právní vztahy by se řídily ustanoveními občanského zákoníku. Nárok vznášený žalobkyní je odvozen od tvrzeného protiprávního jednání žalované, které má spočívat v tom, že žalovaná měla povinnost uzavřít s žalobkyní smlouvu o dodávce elektřiny z obnovitelných zdrojů s výkupními cenami pro výrobny uvedené do provozu v roce 2010, tuto povinnost porušila, a tak jí vznikla povinnost doplatit žalobkyni rozdíl oproti výkupním cenám pro výrobny uvedené do provozu v roce 2011. Jedná se tak de facto o nárok na náhradu škody ve formě ušlého zisku požadovaný po tom, kdo měl tuto škodu způsobit porušením právní povinnosti. Energetický regulační úřad v minulosti rozhodoval spor žalobkyně a žalované, zda měla žalovaná povinnost uzavřít s žalobkyní smlouvu o dodávkách v cenách platných pro fotovoltaické elektrárny uvedené do provozu v roce 2010. Návrh žalobkyně Energetický regulační úřad zamítl, jeho rozhodnutí bylo následně potvrzeno obecnými soudy, neboť proti rozhodnutí Energetického regulačního úřadu podala žalobkyně žalobu podle části V. občanského soudního řádu. Proto považovala otázku, zda byla žalovaná povinna s žalobkyní uzavřít smlouvu v cenách pro rok 2010 za věc rozsouzenou. Současný spor není dle Energetického regulačního úřadu veden o výši částky podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, ani o samotné poskytnutí podpory, resp. o nárok na výkup podporované elektřiny, nebo na uzavření smlouvy o jejích dodávkách, ale o náhradu školy, která je pouze vyčíslena s využitím výkupních cen určených v rámci podpory, s podporou však věcně nesouvisí. Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci je soud a zrušil usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8. Z ODŮVODNĚNÍ: [13] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou. Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je negativním kompetenčním sporem „spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků“. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 8 i navrhovatel – Energetický regulační úřad, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. [14] Východiskem pro úvahy zvláštního senátu při rozhodování jakéhokoli kompetenčního sporu mezi orgánem veřejné správy a soudem ve věcech soukromoprávních je premisa, dle které rozhodovací pravomoc zde náleží zásadně soudům; v případech, kdy zákonodárce výslovně legislativně zakotví, že určitá oblast sporů v oblasti soukromého práva má být svěřena do rozhodovací pravomoci správního orgánu, jde o výjimku z tohoto obecného pravidla. Zvláštní senát například již v rozhodnutí ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS, uvedl, že „výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně. Tyto výluky totiž odnímají soudům jejich nejvlastnější pravomoc – rozhodovat spory ze soukromoprávních vztahů v klasickém nalézacím řízení.“ Proto „nebude-li možno podřadit právě projednávaný případ pod žádnou z oblastí, ve kterých je ERÚ oprávněn rozhodovat, bude ve věci dána pravomoc obecného soudu.“ [15] Obvodní soud řízení o podané žalobě zastavil, neboť se domníval, že k řízení je příslušný Energetický regulační úřad na základě § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona, který zní: „Energetický regulační úřad dále rozhoduje spory týkající se podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů nebo elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla, elektřiny vyrobené z druhotných energetických zdrojů nebo tepla z obnovitelných zdrojů a spory o výši náhrady při dispečerském řízení výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů energie podle § 26 odst. 6.“ [16] Pravomoc Energetického regulačního úřadu založil obvodní soud dále na § 52 zákona o podporovaných zdrojích energie: „(1) Úřad rozhoduje spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a podpory tepla. (2) Úřad rozhoduje další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona, nebo povinnosti vrácení neoprávněně čerpané podpory podle § 51.“ [17] Obvodní soud posoudil podanou žalobu tak, že žalobkyně se ve skutečnosti domáhá přiznání výkupních cen elektřiny za rok 2010. S tímto výkladem se však zvláštní senát neztotožnil. Z podané žaloby jasně vyplývá a je zřejmé, že žalobkyně se na civilní soud obrací s nárokem na náhradu škody, a to záměrně, neboť v řízení před Energetickým regulačním úřadem, kde se domáhala, aby Energetický regulační úřad vyslovil povinnost žalované uzavřít s žalobkyní smlouvu o odběru elektřiny s cenami za rok 2010, neuspěla. Žalobkyně svou argumentaci v žalobě jasně staví na porušení povinnosti žalované vyplývající pro ni z právní úpravy a domáhá se náhrady škody, která jí v důsledku tohoto porušení vznikla. [18] Obvodní soud v usnesení, kterým zastavil řízení, uvedl, že i kdyby se jednalo o náhradu škody, byl by k projednání příslušný Energetický regulační úřad, neboť rozhodným není právní posouzení nároku, ale souvislost s oblastí podpory elektřiny. [19] Tato úvaha však není správná. Zvláštní senát již dříve vyslovil, že: „Energetický zákon je prostředkem veřejnoprávní regulace energetických odvětví, v nichž se jinak ekonomická aktivita zúčastněných subjektů odehrává (stejně jako je tomu v jiných oblastech ekonomické činnosti) ve vztazích práva soukromého. Strategická povaha tohoto odvětví, jeho přirozený potenciál k deformaci pravidel hospodářské soutěže (tendence k monopolizaci výroby a distribuce energií, výrazně asymetrické postavení koncových odběratelů – zákazníků i jejich informační asymetrie apod.) i značná tendence k vytváření negativních externalit, vedou k nutnosti státu vrchnostensky do (jinak svou podstatou soukromoprávních) vztahů zúčastněných subjektů zasahovat. Zdá se tedy být zřejmé, že pravomoci svěřené ERÚ směřují právě k naplnění těchto cílů.“ (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 12. 2017, čj. Konf 13/2016-20) [20] Žalobkyně v současném případě v žalobní argumentaci jasně vymezila svůj nárok jakožto náhradu škody za porušení právní povinnosti žalované. Souvislost s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů v současném sporu zcela jistě existuje a byla základem vzniku nároku žalobkyně. Jak právní úprava v energetickém zákoně, tak v zákoně o podporovaných zdrojích energie jsou však koncipovány velmi obecně a vágně. Na základě takového vymezení nelze dovodit, že by zákonodárce zamýšlel svěřit rozhodování jakéhokoliv sporu, který souvisí s podporou výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, správnímu orgánu namísto soudu. Ustanovení § 17 odst. 7 energetického zákona, které zakotvuje kompetence Energetického regulačního úřadu, v písmenech a) až c) jasně stanovuje jednotlivé okruhy sporů, které Energetický regulační úřad rozhoduje. Nedává Energetickému regulačnímu úřadu plošně pravomoc v rozhodování jakéhokoliv sporu. Stejně tak nelze § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona vykládat tak, že by se vztahoval na jakýkoliv spor související s podporou elektřiny. Při této úvaze je třeba vycházet ze smyslu a účelu právní regulace stanovené v energetickém zákoně. Z předchozího odstavce je zřejmé, že hlavní funkcí Energetického regulačního úřadu je regulace trhu a dohled, nikoliv nahrazování funkce soudu ve sporech, které jsou svou povahou soukromoprávní. [21] Z výše uvedeného důvodu nelze přijmout názor obvodního soudu, že pravomoc Energetického regulačního úřadu nezávisí na právní kvalifikaci nároku s odůvodněním, že zde existuje souvislost s podporou výroby elektřiny. Jak již zvláštní senát předestřel, výjimky ze soudního rozhodování ve prospěch jiných orgánů je třeba vykládat restriktivně. [22] Předmětem sporu není uzavření smlouvy dle energetického zákona, o němž Energetický regulační úřad ve vztahu k žalobkyni a žalované již rozhodoval, ani se nejedná o spor vyplývající ze smluvního vztahu žalobkyně se žalovanou. Stejně tak nejde ani o spor o splnění povinnosti uložené zákonem o podporovaných zdrojích energie, který by pravomoc Energetického regulačního úřadu zakládal. [23] Od toho je třeba odlišit situaci, kdy žalobkyně tvrdí, že splnila všechny podmínky pro přiznání výkupních cen pro rok 2010, resp. uzavření smlouvy, a žalovaná ji s ní neuzavřela. Tuto situaci posuzoval zvláštní senát ve věci Konf 46/2017 a příslušným k rozhodnutí shledal Energetický regulační úřad, neboť souvislost s podporou energie je zde zřejmá a příslušnost Energetického regulačního úřadu ve sporech o uzavření smlouvy vyplývá z § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona. [24] Vzhledem k výše uvedené argumentaci zvláštní senát usoudil, že k projednání a rozhodnutí věci je založena pravomoc Obvodního soudu pro Prahu 8.

decision_928.txt

k § 52 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 131/2015 Sb. k § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném ke dni 10. 11. 2016 Příslušným k rozhodnutí ve sporu o uzavření smlouvy mezi výrobcem elektřiny z obnovitelného zdroje a provozovatelem distribuční soustavy je Energetický regulační úřad. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 3. 2018, čj. Konf 46/2017-18) Prejudikatura: č. 2275/2011 Sb. NSS. Věc: Spor mezi Energetickým regulačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 8, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným RWM Energo a žalované akciové společnosti OTE, o platnost smlouvy. Žalobkyně je držitelem licence na výrobu elektřiny. Žalovaná je obchodní společností, jejímž předmětem podnikání jsou činnosti operátora trhu, které vykonává na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem. Žalobkyně se domnívala, že na žalovanou přešla práva a povinnosti společnosti E.ON Distribuce, a. s. (dále jen „E.ON“), s níž uzavřela smlouvu o připojení zařízení výrobce elektřiny k distribuční síti. Žalobkyně se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 8 domáhala zaplacení částky 13 124 566,82 Kč s příslušenstvím jako rozdílu mezi cenou, kterou by žalobkyně obdržela za uskutečněné dodávky elektřiny pro výrobnu uvedenou do provozu v roce 2010 a cenou, kterou obdržela pro výrobnu uvedenou do provozu v roce 2011, a to za období od prosince 2010 do prosince 2011. Žalobkyně se domnívala, že splnila všechny podmínky pro přiznání podpory na výrobu elektrické energie z obnovitelných zdrojů ve formě výkupních cen pro výrobnu uvedenou do provozu v roce 2010, společnost E.ON s ní však odmítla uzavřít smlouvu za podmínek stanovených pro výrobnu uvedenou do provozu v roce 2010. Připojení do distribuční soustavy nebylo dle žalobkyně jednou z podmínek pro udělení výkupních cen dle roku 2010. Právní názor Energetického regulačního úřadu, který tento výklad nesdílí, je v rozporu s principy uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 32/2009-69. Bod 1.9 Cenového rozhodnutí č. 4/2009, který stanovuje den uvedení výrobny do provozu, je nutné vykládat ústavně konformním způsobem. Den uvedení do provozu musí dle žalobkyně znamenat den, kdy začne vyrábět elektřinu, nikoliv vázat tento okamžik na úkon třetí osoby. Takový výklad by totiž znamenal omezení jejího vlastnického práva. Proto se žalobkyně domnívá, že materiálně podmínku připojení splnila. Obvodní soud pro Prahu 8 usnesením ze dne 10. 11. 2016 řízení zastavil (výrok I.), s tím, že po právní moci bude věc postoupena Energetickému regulačnímu úřadu (výrok II.) V odůvodnění uvedl, že věc nespadá do pravomoci soudu, neboť se uplatněný nárok žalobkyně přímo týká podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů. Odkázal přitom na § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 458/2012 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“) a § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie. Dle obvodního soudu by byl k rozhodnutí příslušný Energetický regulační úřad, i kdyby byl nárok žalobkyně uplatněn jako náhrada škody, neboť pro určení pravomoci Energetického regulačního úřadu není rozhodné právní posouzení nároku, ale souvislost uplatněného nároku s oblastí podpory elektřiny. Proti usnesení obvodního soudu podala žalobkyně odvolání, o němž dne 27. 4. 2017, rozhodl Městský soud v Praze usnesením čj. 72 Co 533/2016-236 tak, že rozhodnutí obvodního soudu potvrdil. Energetický regulační úřad s postupem obvodního soudu nesouhlasil a podal dne 6. 9. 2017 zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. V návrhu uvedl, že při posouzení své věcné příslušnosti vyšel z obsahu žaloby. Nárok vznášený žalobkyní je odvozen od tvrzeného protiprávního jednání společnosti E.ON, které má spočívat v tom, že měla povinnost uzavřít s žalobkyní smlouvu o dodávce elektřiny z obnovitelných zdrojů s výrobními cenami pro výrobny uvedené do provozu v roce 2010, tuto povinnost porušila, a tak jí vznikla povinnost doplatit žalobkyni rozdíl oproti výkupním cenám pro výrobny uvedené do provozu v roce 2011. Jedná se tak de facto o nárok na náhradu škody ve formě ušlého zisku požadovaný po tom, kdo měl tuto škodu způsobit porušením právní povinnosti, resp. po tom, kdo měl následně vstoupit do jeho práv a povinností. Energetický regulační úřad v minulosti rozhodoval spor žalobkyně a společnosti E.ON, zda měla společnost E.ON povinnost uzavřít s žalobkyní smlouvu o dodávkách v cenách platných pro fotovoltaické elektrárny uvedené do provozu v roce 2010. Návrh žalobkyně Energetický regulační úřad zamítl, jeho rozhodnutí bylo následně potvrzeno obecnými soudy, protože proti rozhodnutí ERÚ podala žalobkyně žalobu podle části V. občanského soudního řádu. Proto považuje otázku, zda byla právní předchůdkyně žalované povinna s žalobkyní uzavřít smlouvu v cenách pro rok 2010 za věc rozsouzenou. Současný spor není dle Energetického regulačního úřadu veden o výši částky podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, ani o samotné poskytnutí podpory, resp. o nárok na výkup podporované elektřiny, nebo na uzavření smlouvy o jejích dodávkách, ale o náhradu škody, která je pouze vyčíslena s využitím výkupních cen určených v rámci podpory, s podporou však věcně nesouvisí. Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci je Energetický regulační úřad. Z ODŮVODNĚNÍ: [12] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou. Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je negativním kompetenčním sporem „spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků“. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 8 i navrhovatel – Energetický regulační úřad, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. [13] Obvodní soud řízení o podané žalobě zastavil, neboť se domníval, že k řízení je příslušný Energetický regulační úřad na základě § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona, který zní: „Energetický regulační úřad dále rozhoduje spory týkající se podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů nebo elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla, elektřiny vyrobené z druhotných energetických zdrojů nebo tepla z obnovitelných zdrojů a spory o výši náhrady při dispečerském řízení výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů energie podle § 26 odst. 6.“ [14] Pravomoc Energetického regulačního úřadu založil obvodní soud dále na § 52 zákona o podporovaných zdrojích energie: „(1) Úřad rozhoduje spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a podpory tepla. (2) Úřad rozhoduje další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona, nebo povinnosti vrácení neoprávněně čerpané podpory podle § 51.“ [15] V nyní posuzovaném případě se žalobkyně domnívá, že bylo povinností žalované, resp. její právní předchůdkyně, uzavřít se žalobkyní smlouvu za podmínek stanovených pro výrobnu uvedenou do provozu v roce 2010, neboť splnila všechny nutné zákonem stanovené podmínky. [16] Je proto zřejmé, že se jedná o spor o uzavření smlouvy mezi výrobcem elektřiny z obnovitelného zdroje a provozovatelem distribuční soustavy, a tedy o výši výkupní ceny elektřiny. [17] Dle § 8 odst. 1 zákona o podporovaných zdrojích energie se podpora elektřiny „uskutečňuje formou zelených bonusů na elektřinu nebo výkupních cen“. [18] V současném případě je souvislost nároku žalobkyně s podporou výroby elektřiny zřejmá, z obsahu žaloby vyplývá, že předmětem sporu je výše ceny za vyrobenou elektřinu, neboť žalobkyně tvrdí, že splnila všechny podmínky pro přiznání výkupních cen pro rok 2010, a je proto založena pravomoc Energetického regulačního úřadu o takovém sporu rozhodnout na základě § 52 odst. 2 zákona o podporovaných zdrojích energie. [19] Zvláštní senát si je vědom skutečnosti, že Energetický regulační úřad o sporu o uzavření smlouvy již mezi stejnými stranami dříve rozhodoval. To však nemůže být důvodem pro založení rozhodovací pravomoci soudu. Zda v daném případě existuje překážka věci rozhodnuté, bude na posouzení rozhodujícího orgánu, tedy Energetického regulačního úřadu, v průběhu následujícího řízení. [20] Obvodnímu soudu však zvláštní senát nemůže přisvědčit v úvaze, že i kdyby se jednalo o spor o náhradu škody, o čemž ostatně obsah žaloby ani nesvědčí, byl by k rozhodnutí sporu příslušný Energetický regulační úřad. Již ve své dřívější judikatuře zvláštní senát uvedl, že „výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně. Tyto výluky totiž odnímají soudům jejich nejvlastnější pravomoc – rozhodovat spory ze soukromoprávních vztahů v klasickém nalézacím řízení.“ (srov. rozhodnutí ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS). K tomu lze odkázat na věc projednanou zvláštním senátem pod sp. zn. Konf 52/2017, kde žalobkyně svůj nárok kvalifikovala jako náhradu škody za porušení právní povinnosti žalované, přičemž tuto škodu vyčíslila s použitím výkupních cen elektřiny. Zvláštní senát dovodil, že k takovému rozhodnutí je příslušný obecný soud, neboť právní úprava pravomoci Energetického regulačního úřadu je v této souvislosti koncipována velmi vágně. Vzal v úvahu též předestřené interpretační pravidlo restriktivního výkladu ve spojení s účelem Energetického regulačního úřadu jakožto orgánu zejména regulačního a dohledového.

decision_929.txt

k § 34 odst. 1 a 2 soudního řádu správního k § 15a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Osobami přicházejícími v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení podle § 34 odst. 1 s. ř. s. jsou nejen rodinní příslušníci podle § 15a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, od kterých cizinec odvozuje svůj pobytový titul, nýbrž i další rodinní příslušníci, s nimiž cizinec na území žije, pokud správní rozhodnutí může přímo zasáhnout do jejich práva na soukromý a rodinný život. Předseda senátu proto z úřední povinnosti vyzve tyto osoby podle § 34 odst. 2 s. ř. s. k vyjádření, zda hodlají uplatnit práva osoby zúčastněné na řízení, jestliže dotčení na jejich právech je s ohledem na obsah správního spisu a žalobních námitek dostatečně zjevné. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2024, čj. 8 Azs 83/2024-39) Prejudikatura: č. 1479/2008 Sb. NSS a č. 2781/2013 Sb. NSS. Věc: T. Q. N. proti Ministerstvu vnitra o povolení k přechodnému pobytu, o kasační stížnosti žalovaného. Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda měl Městský soud v Praze v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu cizince, který je rodinným příslušníkem občana EU, vyzvat rodinné příslušníky tohoto cizince k vyjádření, jestli hodlají uplatnit práva osoby zúčastněné na řízení podle § 34 odst. 2 s. ř. s. Žalobce požádal dne 8. 2. 2023 o vydání povolení k přechodnému pobytu jako rodinný příslušník občana EU podle § 87b zákona o pobytu cizinců. Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 10. 2023 žádost zamítl podle § 87e odst. 1 písm. f) tohoto zákona, neboť dospěl k závěru, že existuje důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Současně mu stanovil lhůtu k vycestování z území České republiky v délce 35 dnů od právní moci rozhodnutí. Žalobce následně podal proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze žalobu, který ji rozsudkem ze dne 14. 2. 2024, čj. 16 A 37/2023-36, zamítl. Městský soud neshledal zásah do soukromého a rodinného života stěžovatele nepřiměřeným. Jím páchaná trestná činnost představuje důvodné nebezpečí, že závažným způsobem naruší veřejný pořádek. Ztotožnil se proto se závěry žalovaného. Rozsudek městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, ve které uvedl, že kasační stížnost je přijatelná z důvodu zásadního pochybení městského soudu, které mohlo mít dopad do jeho hmotněprávního postavení. Městský soud dle stěžovatele nerespektoval ustálenou judikaturu a hrubě pochybil při výkladu pojmu nebezpečí závažného narušení veřejného pořádku. Dále měl stěžovatel za to, že městský soud posoudil otázku přiměřenosti dopadů rozhodnutí žalovaného do jeho soukromého a rodinného života nedostatečně a nesprávně. Stěžovatel žije ve společné domácnosti se svou družkou a třemi zletilými dětmi. Na území České republiky pobývá již dlouhou dobu a má zde veškeré rodinné zázemí. Ve Vietnamu již žádné vazby nemá. Mimo to stěžovatel namítal, že městský soud nevyrozuměl osoby přicházející v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení. Kromě cizince, kterému nebyl udělen pobyt na území, totiž mohou být rozhodnutím dotčeni ve svém právu na soukromý a rodinný život i rodinní příslušníci tohoto cizince (rozsudky NSS ze dne 18. 2. 2022, čj. 5 Azs 308/2020-76, a ze dne 20. 11. 2023, čj. 1 Azs 155/2023-53). Jako osoby zúčastněné na řízení přicházely v úvahu zejména jeho dcery jako nositelky oprávnění ke sloučení rodiny. Rovněž jeho syn a družka mohou být dotčeni v právu na soukromý a rodinný život. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že existuje hrozba, že se stěžovatel k trestné činnosti vrátí. To, že městský soud nevyrozuměl osoby přicházející v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, nemusí způsobit nezákonnost napadeného rozsudku (rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2023, čj. 8 Azs 50/2023-54). Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) III.2 K opomenutí rodinných příslušníků jako osob zúčastněných na řízení [12] Stěžovatel namítá, že městský soud nevyrozuměl o probíhajícím řízení jeho rodinné příslušníky a nevyzval je, aby oznámili, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení podle § 34 odst. 2 s. ř. s. Namítá tedy závažnou procesní vadu v řízení před městským soudem. Tato námitka je důvodná. III.2.A Obecná východiska [13] Podle § 34 odst. 1 s. ř. s. platí, že osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. [14] Podle § 34 odst. 2 s. ř. s. dále platí, že navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba. O osobních údajích, o těchto osobách uváděných, platí přiměřeně ustanovení § 37 odst. 3. [15] Z ustanovení § 34 odst. 1 a 2 s. ř. s. vyplývají dvě podmínky, které musí být splněny pro to, aby se určitý subjekt stal osobou zúčastněnou na řízení. První podmínka je materiální a splňuje ji ten, kdo je přímo dotčen na svých právech mj. vydáním nebo zrušením napadeného správního rozhodnutí. Pro splnění druhé (formální) podmínky musí subjekt výslovně soudu oznámit, že bude v řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat. Teprve kumulativním splněním obou podmínek se subjekt stane osobou zúčastněnou na řízení. [16] Ustálená judikatura při použití § 34 s. ř. s. vychází též z toho, že se předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu možných osob zúčastněných na řízení. Soud musí umožnit uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení všem osobám, jejichž práva jsou napadeným rozhodnutím dotčena. To platí i v případě, že žalobce nesplní svou povinnost tyto osoby uvést v žalobě (rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004-75, č. 1479/2008 Sb. NSS). Pokud tak soud nepostupuje, zatíží řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2007, čj. 5 As 3/2007-68, ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22, ze dne 9. 11. 2016, čj. 2 As 256/2016-92, či ze dne 13. 10. 2021, čj. 8 As 190/2019-39). [17] Výjimečně tato vada nemusí vést ke zrušení napadeného rozhodnutí, jak přiléhavě podotkl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu však dovodila, že jde zejména o situace, kdy je s ohledem na okolnosti dané věci zřejmé, že tato vada jednoznačně nemohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (tj. bez ohledu na případné vyjádření osoby zúčastněné na řízení a její důkazní návrhy by výsledek soudního řízení byl stejný) (rozsudek sp. zn. 1 As 39/2004 a rozsudek ze dne 20. 4. 2017, čj. 2 Azs 343/2016-44, bod 19). Aby se proto nejednalo o vadu s vlivem na zákonnost rozhodnutí krajského soudu, musí se jednat o zcela výjimečnou situaci. Osoba zúčastněná na řízení však zpravidla vždy může svou procesní aktivitou působit na výsledek řízení. Tato vada v postupu krajského soudu tudíž zpravidla povede ke zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu bez dalšího. [18] O vadu řízení se však vůbec nejedná, pokud dotčení práv subjektu není natolik zjevné, aby vznikla povinnost krajského soudu dotázat se jej z úřední povinnosti, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2007, čj. 8 Aps 8/2007-90). [19] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že si je vědom existence rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2022, čj. 2 Azs 130/2022-35, ve kterém druhý senát dospěl k závěru, že stěžovatelé v dané věci netvrdili, že by nepřiznání postavení osoby zúčastněné na řízení [v případě jejich otce (dědečka) s pobytovým oprávněním na území ČR] omezilo na právech přímo je samotné, přičemž hájení jeho práv jim nenáleží. S tímto závěrem se již vypořádal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2023, čj. 8 Azs 229/2022-42, ve kterém dospěl k závěru, že není dán důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu, protože konstantní judikatura požadavek na dotčení práv stěžovatele opomenutím případné osoby zúčastněné nepožaduje. III.2.B Rodinní příslušníci stěžovatele [20] Pro posouzení nyní projednávané věci je tedy klíčové, zda některý z rodinných příslušníků stěžovatele splňoval materiální podmínku podle § 34 odst. 2 s. ř. s. a zda bylo dotčení jejich práv jako možných osob zúčastněných na řízení zjevné tak, že se jich městský soud měl z úřední povinnosti dotázat, zda budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. [21] Rodinné příslušníky cizince je třeba obecně považovat za osoby přicházející v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, a to i v řízeních týkajících se rozhodnutí o zamítnutí pobytové žádosti (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2012, čj. 5 As 104/2011-102, č. 2781/2013 Sb. NSS, a ze dne 23. 4. 2015, čj. 7 Azs 80/2015-31). Kromě cizince, jemuž není přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU na území České republiky udělen, mohou být totiž daným rozhodnutím dotčeni na svém právu na soukromý a rodinný život i jeho rodinní příslušníci. Žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu jako rodinný příslušník občana EU podle § 87b zákona o pobytu cizinců podává cizinec právě za účelem sloučení rodiny. Řízení o vydání pobytového oprávnění se tak netýká pouze stěžovatele samotného, ale přímým způsobem zasahuje také do práv jeho rodinných příslušníků. Nejde přitom pouze o rodinného příslušníka, od kterého cizinec odvozuje svůj pobytový titul ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Pokud totiž má cizinec v České republice i jiné rodinné příslušníky v širším slova smyslu, s nimiž na území žije, pak správní rozhodnutí může zasáhnout rovněž do jejich práva na soukromý a rodinný život, pokud ho s daným cizincem vedou. U těchto rodinných příslušníků však bude klíčové, zda bude dotčení na jejich právech pro krajský soud dostatečně zjevné (bod [18] výše). V tomto ohledu bude stěžejní obsah správního spisu a žalobních námitek. Naopak u rodinných příslušníků v užším slova smyslu podle § 15a zákona o pobytu cizinců je dotčení práv zjevné již z pouhé podstaty řízení o povolení pobytu za účelem společného soužití rodiny na území. Primárním nositelem práva ke sloučení rodiny je totiž rodinný příslušník, od kterého cizinec svůj pobytový titul odvozuje (body 16 až 18 rozsudku sp. zn. 5 Azs 308/2020, a rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2023, čj. 8 Azs 140/2022-30, bod 19 a 22). [22] Zájmy rodinných příslušníků tak jsou sice s těmi žalobcovými provázány, ale přesto jsou odlišitelné. Rodinní příslušníci proto mají právo je v řízení o žalobě hájit coby osoby zúčastněné na řízení (body 15 až 17 rozsudku sp. zn. 5 Azs 308/2020, a rozsudky NSS ze dne 8. 10. 2021, čj. 5 Azs 314/2020-52, bod 45, a ze dne 8. 3. 2023, čj. 10 Azs 12/2023-67, body 52 až 53). V tomto ohledu není podstatné, zda rodinný příslušník byl současně účastníkem správního řízení, či nikoliv (bod 20 rozsudku sp. zn. 5 Azs 308/2020). [23] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatel v tuzemsku žije společně se svou družkou T. H. N. a třemi dětmi. Ve vztahu k těmto osobám žalovaný rovněž posuzoval přiměřenost zásahu do práva stěžovatele na soukromý a rodinný život, přestože za rodinné příslušníky podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců považoval pouze dcery stěžovatele. Jak totiž žalovaný uvedl na str. 13 a 14 žalobou napadeného rozhodnutí „s ohledem na výše uvedené vazby lze tedy považovat skutečnost, že žadatel nebude moci pobývat na území České republiky s jeho družkou a jeho dětmi za zásah do jeho práva na soukromý a rodinný život. Otázkou tedy je, zda je takový zásah zásahem přiměřeným. […] Neudělení přechodného pobytu neznamená zákaz kontaktu s jeho dětmi a družkou. Děti žadatele jsou již plnoleté, takže žadatele mohou v jeho zemi původu navštěvovat i samostatně. Finančně na něm závislé nejsou, protože žadatel žádný měsíční příjem nemá. Zároveň také v zemi původu má žadatel zázemí, neboť jak sám uvedl, má tam nemovitost a také své rodinné příslušníky. Sama družka žadatele byla letos s dcerou ve Vietnamu, takže s žadatelem se mohou stýkat i nadále.“ Tomu odpovídá i bod 23 napadeného rozsudku. [24] Z bodu [23] výše tak vyplývá, že řízení o žádosti stěžovatele o vydání povolení k přechodnému pobytu podle § 87b zákona o pobytu cizinců se netýká pouze práv stěžovatele samotného, ale rozhodnutí z něj vzešlé přímým způsobem zasahuje také do práva na soukromý a rodinný život jeho družky a třech dětí, kteří na území ČR společně se stěžovatelem žijí. Ti proto jako rodinní příslušníci (v širším slova smyslu) splňují materiální podmínku podle § 34 odst. 2 s. ř. s. (bod [21] výše). [25] Splnění materiální podmínky je navíc v nyní projednávané věci natolik zjevné, že městskému soudu vznikla povinnost je vyrozumět o probíhajícím řízení. Jednak žalovaný přiměřenost zásahu do práva stěžovatele na soukromý a rodinný život posuzoval právě ve vztahu k družce stěžovatele a ke všem třem jeho dětem (bod [23] výše), jednak stěžovatel v žalobě uplatnil námitky směřující proti posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do svého práva na soukromý a rodinný život a práva těchto rodinných příslušníků. Městský soud proto mohl bez jakýchkoliv obtíží seznat, že se napadené rozhodnutí žalovaného dotýká rovněž práv družky stěžovatele a jeho dětí. Protože městský soud nevyrozuměl tyto rodinné příslušníky o probíhajícím řízení, a znemožnil jim tak splnit formální podmínku pro uplatňování práv osob zúčastněných na řízení, zatížil řízení o žalobě vadou. [26] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší odhadovat konkrétní argumentaci osob zúčastněných na řízení v případě, že by jim bylo umožněno uplatňovat jejich práva (není ostatně ani zřejmé, zda by tato práva skutečně uplatnily). Stejně tak si je soud vědom toho, že osoby zúčastněné na řízení nemohou rozšířit rozsah přezkumu mimo rámec vymezený uplatněnými žalobními body. Nelze však v nyní projednávané věci vyloučit, že případné vyjádření těchto osob mohlo být významné pro posouzení žalobních bodů městským soudem, tj. mohlo ovlivnit přezkum rozhodnutí žalovaného městským soudem. To je významné zejména u dcer stěžovatele, které žalovaný ve správním řízení nevyslechl, přestože stěžovatel odvozuje svůj pobytový titul od nich podle § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Vada řízení před městským soudem proto může mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé (bod [17] výše). Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu napadený rozsudek zrušil. (…)

decision_93.txt

k § 171 písm. a) a § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie k čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex) Soudní přezkum rozhodnutí o nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza vydaného v řízení dle § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je přípustný bez ohledu na to, zda žadatel prokázal, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky se nepoužije pro rozpor s čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 (vízový kodex), ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2018, čj. 45 A 102/2016-23) Prejudikatura: č. 2544/2012 Sb. NSS, č. 2973/2014 Sb. NSS, č. 3683/2018 Sb. NSS a č. 3718/2018 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti Minister Spraw Zagranicznych (C-403/16). Věc: Kausar M. proti Ministerstvu zahraničních věcí o udělení víza. Žalobkyně podala žádost o udělení víza u Velvyslanectví České republiky v Tel Avivu (dále jen „velvyslanectví“), které tuto žádost na základě vízového kodexu zamítlo. Žalobkyně následně podala žádost o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza. Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 9. 2016 podle § 180e odst. 6 zákona o pobytu cizinců žádosti nevyhověl, neboť shledal, že rozhodnutí velvyslanectví je v souladu s vyznačeným důvodem neudělení krátkodobého víza podle vízového kodexu (informace předložené za účelem prokázání účelu a podmínek předpokládaného pobytu nebyly spolehlivé). Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou u Krajského soudu v Praze, v níž namítla, že rozhodnutí žalovaného postrádá odůvodnění odpovídající požadavkům dle § 68 odst. 3 správního řádu. Jak velvyslanectví, tak žalovaný vůbec neodůvodnili, z jakých zjištěných skutečností dovodili, že jsou naplněny důvody pro neudělení víza. Žalobkyně je manželkou českého státního občana, který ji pozval na návštěvu do České republiky. Podle žalobkyně není doložena žádná skutečnost, která by odůvodňovala obavu žalovaného, že poskytnuté informace nebyly věrohodné nebo že by žalobkyně neopustila území České republiky před uplynutím platnosti víza. Manžel žalobkyně splnil veškeré podmínky pro kladné vyřízení žádosti, byly doloženy všechny požadované doklady, žalobkyni tak není známo, proč nebylo žádosti vyhověno. Napadené rozhodnutí neobsahovalo žádné odůvodnění a žalobkyně se proti němu nemohla řádně bránit. Žalobkyně dále namítla, že řízení před velvyslanectvím i před žalovaným bylo zatíženo vadou, neboť nebyla vyzvána k odstranění vad žádosti, nebyla ani vyslechnuta. Výslechem či doplňujícím vyjádřením mohly být odstraněny pochybnosti stran předmětné žádosti. Žalovaný dle žalobkyně v rozporu s § 3 správního řádu nezjistil stav věci, o němž nebyly důvodné pochybnosti, a žádost zamítl, ačkoliv byly splněny všechny zákonné podmínky pro udělení krátkodobého víza. Závěrem pak žalobkyně tvrdila, že se velvyslanectví ani žalovaný nezabývali přiměřeností dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně. Nezohlednili, že žalobkyně je manželkou občana České republiky a spolu s ní požádali o vízum i jejich tři děti. Manželovi žalobkyně tak byla bez jakéhokoliv vysvětlení odebrána možnost podílet se na výchově svých dětí na území České republiky. Zásada přiměřenosti v cizineckých věcech vyplývá z § 174a zákona o pobytu cizinců a z obecných právních zásad, aniž by bylo třeba explicitně stanovit požadavek přiměřenosti u každého jednotlivého ustanovení v rámci zákona o pobytu cizinců. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně uvedl, že soudní přezkum napadeného rozhodnutí je vyloučen podle § 171 zákona o pobytu cizinců, nejde totiž o rozhodnutí o žádosti rodinného příslušníka občana Evropské unie. K věci samé pak uvedl, že § 68 odst. 3 správního řádu porušen nebyl, neboť dle § 168 zákona o pobytu cizinců se na řízení o krátkodobých schengenských vízech ani na řízení o žádosti o nové posouzení důvodu neudělení víza nevztahují část druhá ani část třetí správního řádu. Věcné odůvodnění zamítavého rozhodnutí je třeba uvést jen v případě, že je žadatelem rodinný příslušník občana Evropské unie ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Velvyslanectví v průběhu vízového řízení posuzovalo otázku, zda je žalobkyně rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Žalobkyně však ani na výzvu velvyslanectví nepředložila potřebné dokumenty, tedy neunesla důkazní břemeno ve smyslu části III tzv. Handbooku k vízovému kodexu. Žádost žalobkyně tak byla správně posuzována jako standardní žádost o schengenské vízum. Rozhodnutí velvyslanectví bylo vydáno na jednotném formuláři pro oznamování a odůvodňování zamítnutí žádosti o udělení víza, jenž je upraven ve vízovém kodexu. Žádost byla zamítnuta na základě poznatků získaných při pohovoru s žalobkyní a na základě šetření vízové a pobytové historie zvoucí osoby. Tyto poznatky byly součástí vízového spisu, správní orgány vycházely z řádně zjištěného skutkového stavu. Žalovaný konkrétně uvedl, že manžel žalobkyně žije na území České republiky 17 let, pracuje jako manažer restaurace, jejíž název žalobkyně neznala. Žalobkyně uvedla, že jezdí se starší dcerou do Spolkové republiky Německo na fyzioterapeutické léčení, poté se opravila a uvedla, že jezdí do České republiky a na klinice se učí masáže. Tato dcera se narodila mimo manželství. Žalobkyně uvedla, že za téhož manžela je provdaná již podruhé. Byli spolu sezdaní před 10 lety, poté se manžel rozvedl, vzal si občanku České republiky, s níž se následně rozvedl. Nyní je žalobkyně provdaná za svého původního manžela 3 roky, podle předloženého dokladu byl ovšem sňatek uzavřen dne 25. 5. 2016. Velvyslanectví vyzvalo žalobkyni, aby předložila superlegalizované rodné listy dětí, doklad o prvním rozvodu, superlegalizovaný oddací list k novému sňatku a kopii občanského průkazu nebo cestovního dokladu manžela. Tyto doklady předloženy nebyly, žalobkyně odmítala s velvyslanectvím komunikovat. Dále žalovaný poukázal na to, že sňatek manžela žalobkyně, který uzavřel na území České republiky s českou státní občankou stíhanou pro úvěrové podvody 12 dnů poté, co Nejvyšší správní soud zamítl jeho kasační stížnost ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany, byl účelový. Manžel žalobkyně se rozvedl s českou státní občankou v roce 2008 a v roce 2015 získal české státní občanství. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Posouzení žalobních bodů [14] Krajský soud se nejprve zabýval tím, zda napadený správní akt podléhá soudnímu přezkumu. Podle § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců jsou z přezkoumání soudem vyloučena „rozhodnutí o neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie“. [15] Z citovaného ustanovení plyne, že existuje soudní výluka, která se vztahuje na rozhodnutí o neudělení víza, ledaže by žadatelem byl rodinný příslušník občana Evropské unie. Toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2013, čj. 7 As 80/2013-34, a tam citovanou judikaturu). Při vydávání víz aplikují orgány České republiky právo Evropské unie, a to vízový kodex, příp. směrnici 2004/38/ES (v případě rodinných příslušníků občana Evropské unie). Článek 32 odst. 3 vízového kodexu přiznává žadatelům, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, právo na odvolání. Obsah tohoto práva byl vymezen rozhodnutím Soudního dvora ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti Minister Spraw Zagranicznych, C-403/16. Podle něho se podmínky opravného prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza řídí vnitrostátním právem každého členského státu, přičemž musí být dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity. Řízení o opravném prostředku musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu. Opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza je upraven v § 180e zákona o pobytu cizinců, jde o žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza. Judikaturou správních soudů je tento opravný prostředek nahlížen jako speciální typ řádného opravného prostředku, přičemž rozhodnutí o tomto opravném prostředku je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS). Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o novém posouzení důvodů neudělení víza je v rozporu s čl. 32 odst. 3 vízového kodexu ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. V situaci, kdy by měl soud aplikovat ustanovení vnitrostátního práva, které vylučuje rozhodnutí ze soudního přezkumu, a je tedy v rozporu s právem Evropské unie k neprospěchu žalobkyně, je soud povinen od této právní normy odhlédnout a nepoužít ji (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body [68]–[72], a rozsudek ze dne 4. 1. 2018, čj. 6 Azs 253/2016-49, č. 3718/2018 Sb. NSS, zejména bod [45]). [16] Krajský soud tedy uzavírá, že na rozhodnutí žalovaného se nevztahuje soudní výluka dle § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, a to bez ohledu na skutečnost, zda lze žalobkyni považovat za rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo nikoliv. Jelikož je rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., je zřejmé, že není dána žádná z kompetenčních výluk upravených v § 70 s. ř. s. Krajský soud proto přistoupil k meritornímu posouzení žaloby. [17] Následně se krajský soud zabýval námitkou žalobkyně, že rozhodnutí žalovaného v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu postrádá skutkové důvody, pro které nebylo žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza vyhověno. [18] K tomu krajský soud uvádí, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím jednotného formuláře uvedeného v příloze VI (čl. 32 odst. 2 vízového kodexu a § 20 odst. 1 věta druhá zákona o pobytu cizinců). Tento standardní formulář neposkytuje prostor pro uvedení individualizovaných důvodů neudělení požadovaného víza, lze uvést toliko důvody typizované a předvídané formulářem, což je postačující pro oznámení rozhodnutí o neudělení víza cizinci, jenž není rodinným příslušníkem občana Evropské unie. V případě neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie je třeba připojit k jednotnému formuláři odůvodnění, které plně objasní důvody tohoto rozhodnutí, nepostačuje uvést jednu či více možností zaškrtnutím políčka v jednotném formuláři [viz kapitolu III, bod 5.9 Příručky pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech, která byla stanovena rozhodnutím Komise Evropské unie ze dne 19. 3. 2010, sp. zn. K (2010)1620]. [19] Jak krajský soud uvedl již výše, proti rozhodnutí o neudělení víza lze podat dle vnitrostátního právního řádu opravný prostředek dle § 180e zákona o pobytu cizinců, přičemž procesní postup při jeho vyřizování není upraven právem Evropské unie, nýbrž vnitrostátními právními předpisy. Na řízení dle § 180e zákona o pobytu cizinců se nevztahují ustanovení části druhé a třetí správního řádu (§ 168 zákona o pobytu cizinců). Podle § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců je příslušný orgán povinen písemně informovat cizince o výsledku nového posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza. Procesní postup se nikterak neliší, ať již jde o žádost rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo o žádost jiného cizince. [20] Z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 92/2013-41) plyne, že se na věc nemůže přímo uplatnit § 68 odst. 3 správního řádu, který systematicky spadá právě do části druhé správního řádu, neboť jeho užití je výslovně vyloučeno § 168 zákona o pobytu cizinců. V tomto ohledu se tedy žalobkyně dovolává neaplikovatelného ustanovení, na výsledné materiální posouzení její námitky to ovšem nemá vliv. Povinnost žalovaného informovat žalobkyni o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza výslovně plyne z § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců. Existenci povinnosti sdělit konkrétní důvody neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie žalovaný nezpochybňuje, obrana žalovaného spočívá na tom, že žalobkyně neprokázala, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, tudíž žalovaný nemusel své rozhodnutí blíže skutkově odůvodnit. K rozsahu sdělení důvodů, pro něž nebylo vyhověno žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza, v případě žádosti cizince, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS, jehož závěry lze na nynější věc přiměřeně použít. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že pokud správní orgán provádí úkony, na které nedopadají části druhá a třetí správního řádu, postupuje se obdobně podle části čtvrté (§ 177 odst. 2 správního řádu). Podle § 155 odst. 3 správního řádu, jenž je zařazen v části čtvrté tohoto zákona, shledá-li správní orgán, že nelze požadovaný úkon provést, je povinen o tom na požádání písemně uvědomit dotčenou osobu a sdělit důvody, které k tomuto závěru vedly. Krajský soud k tomu v nyní projednávané věci podotýká, že právě citovanou normu je třeba vykládat v souvislosti s § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců, podle něhož je správní orgán povinen informovat o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza, aniž by tento úkon byl podmíněn podáním žádosti o poskytnutí této informace. Užití § 155 odst. 3 správního řádu tak není vázáno na žádost cizince. [21] V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl: „Povinnost správního orgánu sdělit neúspěšnému žadateli důvody neudělení víza odpovídá nárokům, které jsou na postup správního orgánu kladeny v souvislosti s povinností respektu k ústavou zaručeným právům a zákazem diskriminace a libovůle při výkonu zákonem svěřené působnosti. Neúspěšný žadatel má legitimní právní zájem na tom, aby mu byly důvody neudělení víza sděleny. Toto sdělení totiž může mít zásadní význam pro jeho další úvahy o tom, zda lze shledané nedostatky odstranit před případným podáním nové žádosti o udělení víza. Citované ustanovení je navíc třeba vykládat v tom směru, že cizinci […] musely být oznámeny nejen právní důvody neudělení víza, ale i konkrétní skutkové důvody a okolnosti, které vedly správní orgán k závěru, že je naplněn některý z důvodů pro neudělení víza.“ Tyto nároky na informaci o důvodech neudělení víza se uplatní i na informaci o výsledku nového posouzení důvodů neudělení víza, protože žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza představuje specifický opravný prostředek, na jehož základě žalovaný znovu posuzuje, zda byly v projednávané věci naplněny důvody pro neudělení víza (srov. přiměřeně výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 9/2013-39). [22] Na rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza nelze klást nároky vyžadované § 68 odst. 3 a § 89 správního řádu, přesto je nezbytné, aby rozhodnutí, jímž se nově posuzují důvody neudělení tohoto víza, obsahovalo dostatečně konkrétní právní i skutkové důvody, pro něž ministerstvo rozhodlo tak, že krátkodobé vízum opět neudělilo. To platí jak ve vztahu k žádosti rodinného příslušníka občana Evropské unie, tak ve vztahu k žádosti ostatních cizinců. [23] Požadavek řádného odůvodnění správního rozhodnutí má dvojí význam. V prvé řadě je jeho funkcí vyrozumět účastníka řízení o konkrétních skutkových a právních důvodech, o něž se opírá výrok správního rozhodnutí. Pouze za podmínky, že se adresátovi správního rozhodnutí takové informace dostanou, může se následně v případě, že lze požadovat soudní přezkum tohoto rozhodnutí, efektivně domáhat jeho soudního přezkoumání. Rozhodnutí, které neobsahuje konkrétní skutkové a právní důvody, na nichž spočívá, lze soudně napadnout toliko formálně, nikoliv však efektivně, neboť absence intimace skutečných důvodů rozhodnutí jeho adresátovi mu brání v tom, aby formuloval proti jemu neznámým skutkovým závěrům správního orgánu a právnímu posouzení věci konkrétní a přiléhavé výtky. Druhou funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je umožnit soudu přezkoumat napadené rozhodnutí po skutkové i právní stránce. [24] V nyní posuzované věci nejsou v rozhodnutí velvyslanectví ani rozhodnutí žalovaného, která byla žalobkyni doručena, obsaženy konkrétní skutkové a právní důvody, pro něž byla žádost žalobkyně o udělení víza zamítnuta. Žalobkyni se tak v rozporu s § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 155 odst. 3 správního řádu nedostalo informací, na jejichž základě by byla schopna napadnout skutkovou a právní stránku rozhodnutí. Je přitom zcela bez významu, zda žalobkyně v řízení před správními orgány prokázala, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, nebo nikoliv, neboť právo na sdělení konkrétních důvodů nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza má i cizinec, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Žalobkyně se tak zcela logicky omezila na námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů spočívající v naprosté absenci důvodů, na nichž spočívá rozhodnutí žalovaného. [25] Krajský soud doplňuje, že skutkové a právní důvody, pro něž velvyslanectví neudělilo žalobkyni vízum, lze zjistit z obsahu správního spisu, jehož součástí je předkládací zpráva k žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza vyhotovená velvyslanectvím pro potřeby žalovaného. Tato předkládací zpráva nebyla žalobkyni doručena. Z ní by soud sice mohl seznat skutkové a právní úvahy velvyslanectví a potažmo též úvahy žalovaného, nikoliv však v úplnosti. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že zatímco velvyslanectví shledalo dva důvody pro neudělení víza, žalovaný v napadeném rozhodnutí potvrdil neudělení víza toliko pro jeden z těchto důvodů (k druhému se nijak nevyjádřil). Názorovou shodu velvyslanectví a žalovaného tak nelze presumovat. Především však musí převážit primární funkce odůvodnění správního rozhodnutí, kterou je sdělení skutkových a právních důvodů žalobkyni, aby vůči nim mohla v žalobě podrobně argumentovat. Žalovaný však svým postupem žalobkyni toto právo zcela odepřel, není proto možné až v soudním rozhodnutí žalobkyni oponovat obsahem předkládací zprávy. Za této situace lze žalobkyni poskytnout adekvátní soudní ochranu pouze tím, že soud zruší napadené rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost, aniž by se věcně zabýval jednotlivými důvody nevyhovění žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza plynoucími ze správního spisu. Žalovaný sdělil důvody napadeného rozhodnutí soudu a žalobkyni též ve vyjádření k žalobě. Nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí ovšem nelze sanovat doplněním odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vyjádření k žalobě (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). [26] Krajský soud tedy uzavírá, že rozhodnutí žalovaného nesplňuje požadavky kladené na jeho odůvodnění (uvedení konkrétních skutkových a právních důvodů nevyhovění žádosti), což zcela vylučuje jeho přezkum po skutkové i právní stránce. Rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Na tomto závěru nic nemění, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí dříve, než Soudní dvůr rozhodl ve výše uvedené věci Soufiane El Hassani, tedy za situace, kdy se mohl domnívat, že rozhodnutí je v důsledku výslovné vnitrostátní úpravy ze soudního přezkumu vyloučeno. Žalobní bod je důvodný. (…)

decision_930.txt

k § 39 písm. c) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) k § 65 odst. 1 soudního řádu správního Potvrzení stavebního úřadu vydané podle § 39 písm. c) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, o tom, že údaje v návrhu na zápis do katastru odpovídají skutečnosti, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu. (Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 26. 4. 2018, čj. 54 A 49/2018-32) Věc: Václav K. proti Magistrátu města Kladna o zápis do katastru nemovitostí. Žalobce je vlastníkem nemovitostí bezprostředně sousedících s budovou v obci Kročehlavy. Dne 12. 3. 2018 podal u Krajského soudu v Praze žalobu, kterou napadl potvrzení ze dne 20. 5. 2014 vydané žalovaným (dále jen „potvrzení“), jímž žalovaný na žádost společnosti SaM spol. s r. o. v souladu s § 37 odst. 1 písm. e) a § 39 písm. c) katastrálního zákona potvrdil, že předmětná budova je bez závad užívána jako „stavba pro obchod“ ve smyslu vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální vyhláška). V žalobě obsáhle popsal postup žalovaného ve společném územním a stavebním řízení vedeném na žádost společnosti SaM, které se týkalo stavebních úprav a půdní nástavby domu. Poukázal na to, že opakovaně žádal žalovaného i Krajský úřad Středočeského kraje jako nadřízený správní orgán o poskytnutí rozhodnutí, kterým byla povolena změna užívání předmětné stavby z rodinného domu na stavbu pro obchod. Takové rozhodnutí mu však nebylo poskytnuto. V doplnění žaloby dále uvedl, že až dne 28. 3. 2018 mu Katastrální úřad pro Středočeský kraj vydal na jeho žádost kopii potvrzení a formuláře „Ohlášení změny údajů o pozemku, jehož součástí je stavba, do katastru nemovitostí“ podaného společností SaM dne 9. 7. 2014, na základě něhož byla v katastru nemovitostí zapsána změna způsobu využití předmětné stavby z rodinného domu na stavbu pro obchod. Žalobce tvrdí, že žalovaný jednal nezákonně, pokud jen na žádost stavebníka vydal potvrzení, na základě něhož byl proveden zápis změny do katastru nemovitostí. Žalovaný tímto postupem vyloučil dotčené orgány státní správy a ostatní účastníky dotčené touto změnou. Vydáním potvrzení byla ohrožena bezpečnost uživatelů veřejného prostoru a došlo rovněž k poškození práv vlastníků nemovitostí touto změnou dotčených. Navíc je podle jeho názoru potvrzení v rozporu s právními předpisy z důvodů, které dále uvedl v doplnění žaloby. Závěrem v petitu žaloby navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost zrušit napadené potvrzení. Krajský soud v Praze žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [3] Krajský soud v prvé řadě posuzoval, jaký žalobní typ podle soudního řádu správního v daném případě žalobcův návrh představuje. Žalobce, který je právním laikem, v žalobě ani v jejím doplnění výslovně neuvedl, a to ani v návaznosti na usnesení krajského soudu ze dne 19. 3. 2018, kterým byl vyzván k odstranění nedostatků žaloby, zda návrh představuje žalobu proti rozhodnutí žalovaného (§ 65 a násl. s. ř. s.), žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného (§ 79 a násl. s. ř. s.) nebo žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného (§ 82 a násl. s. ř. s.). Z obsahu obou žalobcových podání je ovšem zjevné, že napadá žalovaným vydané potvrzení, na základě něhož byl v katastru nemovitostí proveden zápis změny využití předmětné stavby z rodinného domu na stavbu pro obchod. V opraveném petitu žaloby se přitom domáhá toho, aby krajský soud uložil žalovanému uvedené potvrzení zrušit. Přestože tento petit po formální stránce neodpovídá znění zákona, neboť v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu soud může rozhodnout pouze tak, že napadené rozhodnutí sám zruší (§ 78 odst. 7 s. ř. s.), je beze vší pochybnosti zřejmé, že se žalobce domáhá právě toho, aby žalobou napadené potvrzení bylo zrušeno. Krajský soud proto posoudil žalobní návrh s ohledem na jeho skutečný obsah jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. [4] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ‚rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“. [5] Podle § 68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná „domáhá-li se [žalobce] přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno“. [6] Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny „úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími“. [7] Žalovaný vydal napadené potvrzení na základě § 37 odst. 1 písm. e) a § 39 písm. c) katastrálního zákona. Z těchto ustanovení plyne, že potvrzení vydávají příslušné správní orgány na žádost vlastníka nebo jiné oprávněné osoby v případě, že k navrhovanému zápisu do katastru nebo jeho změně není vyžadováno rozhodnutí nebo jiné opatření správního úřadu. Potvrzení slouží pouze jako podklad pro provedení zápisu změny v katastru nemovitostí a jeho účelem je autoritativně potvrdit, že údaje uvedené v návrhu na zápis změny v katastru nemovitostí odpovídají skutečnosti. Potvrzení tedy má povahu osvědčení podle § 154 správního řádu, neboť pouze osvědčuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Samo o sobě však nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti a není způsobilé vyvolat zásah do právní sféry vlastníka dotčené nemovitosti nebo jakýchkoliv jiných osob. Tomuto závěru ostatně nasvědčuje i skutečnost, že obě citovaná ustanovení katastrálního zákona výslovně uvádějí, že se potvrzení vydává pouze v případě, že „k navrhovanému zápisu není vyžadováno rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu veřejné moci“. Krajský soud proto dospěl k závěru, že žalovaným vydané potvrzení není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a z tohoto důvodu je ze soudního přezkumu vyloučeno.

decision_931.txt

k § 46 odst. 1 písm. a) a § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. k § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 31. 12. 2017 I. Výzva k podávání žádostí o dotaci je aktem veřejné správy, který nemůže být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., neboť se vůbec nejedná o úkon mířící proti konkrétním subjektům, který by byl způsobilý zasáhnout do práv jednotlivce. Žaloba proti tomuto aktu proto musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. II. Před vydáním rozhodnutí podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 31. 12. 2017, které je rozhodnutím o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace, není soudní přezkum v procesu čerpání dotací zpravidla možný. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37) Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS a č. 3687/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 177/2015 Sb. Věc: Akciová společnost JESSENIA proti Ministerstvu pro místní rozvoj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, který spatřovala ve 28. výzvě žalovaného Specifické informační a komunikační systémy a infrastruktura II. k předkládání žádostí o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu, ve znění změn ke dni 27. 9. 2017 (dále jen „Výzva“), a v jejím trvání, neboť jsou v ní jako okruh oprávněných žadatelů o dotace vymezeny organizační složky státu, příspěvkové organizace organizačních složek státu, státní organizace a státní podniky, kraje, organizace zřizované nebo zakládané kraji, obce (kromě Prahy a jejích částí) a organizace zřizované nebo zakládané obcemi (kromě Prahy a jejích částí), přičemž žalobkyně je obchodní společností (akciovou společností). Žalobkyně tvrdila, že ačkoli je provozovatelkou zdravotnického zařízení, jež poskytuje zdravotní služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění a veřejná výzva je určena mj. pro podporu elektronického zdravotnictví a aniž by zde byl legitimní důvod pro odlišné zacházení, tak byla v rozporu se zásadou rovnosti a zásadou zákazu neodůvodněné diskriminace vyloučena z okruhu žadatelů o podporu. Tím měla být zbavena práva podat žádost o podporu. Usnesením ze dne 21. 12. 2017, čj. 8 A 158/2017-30, městský soud žalobu odmítl. Shrnul šest podmínek nezákonného zásahu vyplývajících z judikatury Nejvyššího správního soudu a dospěl k závěru, že Výzva nemohla naplnit již 1. a 2. podmínku existence zásahu - přímé zkrácení na právech žalobkyně. Neznemožnila žalobkyni podat žádost o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu. V případě, že by žalobkyně žádost podala a této žádosti by nebylo vyhověno, žalovaný by byl povinen vydat rozhodnutí o neposkytnutí dotace, jež by bylo soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Výzva tak sama o sobě nijak nezasáhla do práv a povinností žalobkyně, a tudíž nedošlo k naplnění definice zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. Městský soud odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, dle kterého pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“, musí být žaloba odmítnuta. Městský soud v daném případě uzavřel, že vydání a trvání Výzvy žalovaného nezasahuje ani nikdy nezasahovalo přímo do právní sféry žalobkyně, a tedy z povahy věci nemůže jít o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Proto žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. Nad rámec rozhodovacích důvodů městský soud uvedl, že i pokud by Výzvu bylo možné považovat teoreticky za zásah, musela by být žaloba odmítnuta dle § 85 s. ř. s., neboť žalobkyně měla k dispozici prostředek nápravy, jímž byla žádost o poskytnutí dotace, jejímž výsledkem by bylo rozhodnutí, které by v případě, že by žádosti žalobkyně nebylo vyhověno, bylo soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností, v níž uvedla, že spatřuje ve Výzvě nepřípustnou diskriminaci mající ústavní rozměr, neboť zásada rovnosti je jedním ze základních principů demokratického právního státu. I podle judikatury Ústavního soudu je nerovné zacházení přípustné jen z legitimních důvodů. Žalovaný vymezil okruh oprávněných žadatelů o podporu tak, že tím byla stěžovatelka předem vyloučena. Přerozdělování veřejných prostředků nemůže být svévolné a diskriminační a musí při něm být dodržovány základní zásady právního státu. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., lze v řadě dotačních typů uvažovat o zásahu do práva pokojně vlastnit a užívat majetek. I dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se majetkem rozumí také pohledávky, u nichž lze legitimně očekávat, že budou v budoucnu získány. Jediným důvodem k vyloučení stěžovatelky z okruhu potenciálních žadatelů o podporu z veřejných zdrojů je její vlastnická struktura, byť poskytuje zdravotní služby ve veřejném zájmu. Takto stanovené podmínky jsou dle stěžovatelky v rozporu se zásadou rovnosti. Žalovaný zachází nerovně s různými poskytovateli zdravotních služeb. Stěžovatelka nenalezla žádný legitimní důvod pro tento postup. Městský soud stěžovatelce svým rozhodnutím odepřel ochranu subjektivních práv před nezákonným zásahem žalovaného, který Výzvou znemožnil stěžovatelce podat žádost o podporu. Doporučil jí podat žádost o podporu předem odsouzenou k neúspěchu a poté napadat žalobou rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Tento závěr považovala stěžovatelka za nesprávný a nezákonný, neboť již samotnou Výzvou dochází k zásahům do vlastnického práva stěžovatelky, která tak nemá efektivní prostředek ochrany. Tím bylo porušeno právo na spravedlivý proces dle článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Jedním ze znaků soudní ochrany je nepochybně i její efektivita, jinak by nebyla účinná a smysluplná. Jedině efektivní ochrana (proti rozhodnutí správního orgánu) pak může být důvodem pro odmítnutí žaloby proti nezákonnému zásahu. Tak tomu ovšem v daném případě nebylo (podání žádosti o podporu, absolvování celého následného řízení o poskytnutí dotace včetně řízení o opravném prostředku a teprve poté podání žaloby). Městský soud stěžovatelce doporučil absolvovat celé dotační řízení bez šance na úspěch. Stěžovatelka by zároveň musela vynaložit finanční prostředky na zpracování žádosti o podporu a nebyla by schopna (či jen s nepřiměřeně velkými obtížemi) prokázat případnou škodu v rámci odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Městský soud zcela pominul skutečnosti související s přípravou a podáním žádosti o podporu. Stěžovatelka by musela přichystat perfektní a obsáhlou žádost o podporu, aby mohla uspět v následném soudním řízení s námitkou diskriminace. To ale znamená vynaložení značných nákladů. Nadto by po několika letech již pravděpodobně neměla možnost získat podporu z veřejných zdrojů, neboť než by rozhodl soud a následně znovu poskytovatel dotace o žádosti o podporu, mohly by už být finanční prostředky určené v rámci Výzvy vyčerpány jinými žadateli, či by mohla uplynout časová platnost Výzvy. Ani za této situace by se ovšem stěžovatelka nemohla spoléhat na náhradu škody způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci. Mohla by pravděpodobně uplatnit nárok na náhradu nákladů vynaložených na zpracování žádosti o podporu a následné právní zastoupení. Nemohla by však náležitě uplatnit náhradu škody spočívající v ušlé veřejnoprávní podpoře. Takovou škodu by bylo obtížné vyčíslit, neboť nelze konstatovat, že by podporu získala. Naproti tomu přezkum samotné Výzvy by vedl k efektivní ochraně práv stěžovatelky a nezákonnost by byla vyřešena již v počáteční fázi přerozdělování veřejných prostředků. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že závěr zaujatý městským soudem odpovídal i stanovisku žalovaného ve vyjádření k žalobě, dle něhož Výzva nepředstavovala zásah do jednotlivých práv stěžovatelky. Žalovaný má na základě dokumentů Integrovaného regionálního operačního programu právo nastavit výzvy tak, že bude podporovat určitý segment – zde rozvoj eGovernmentu, tedy elektronické formy výkonu veřejné správy, proto byla Výzva směřována vůči subjektům veřejné správy. Základní programový dokument k předmětnému dotačnímu programu byl schválen Evropskou komisí – už z něj v rámci specifického cíle 3.2 plyne, že oprávněnými příjemci nemohou být soukromoprávní subjekty. Žalovaný nemohl jednat nezákonně, když z podporovaných oblastí (i podpora veřejné správy) vybral jednu z nich, kam soukromoprávní subjekty nespadají. Výzva cílila na podporu elektronizace veřejné správy, nikoliv jen elektronizaci zdravotnictví. Za popsaných okolností nemohla být stěžovatelka dotčena na žádných svých právech. Opačný závěr by vedl k tomu, že by žádnou výzvou nebylo možné podporovat určitý segment, ale okruh žadatelů by musel být vždy neomezený. To je ale v rozporu se smyslem kohezní politiky Evropské unie. Jelikož nemohlo vůbec dojít k zásahu do práv stěžovatelky, nemohlo dojít k upření práva na přístup k soudu. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [14] Stěžovatelka postavila argumentaci v kasační stížnosti především na otázce, zda způsob ochrany, který naznačil městský soud v napadeném usnesení (podat žádost o dotaci a teprve proti negativnímu rozhodnutí o poskytnutí dotace brojit žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.), je dostatečně efektivní. Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že jádro daného sporu spočívá v tom, zda je vůbec potřebné poskytovat stěžovatelce účinnou a efektivní ochranu proti Výzvě, resp. zda zde může existovat veřejné subjektivní právo stěžovatelky, do kterého by mohlo být Výzvou zasaženo, a kterému by tudíž bylo nezbytné poskytovat ochranu. Jestliže stěžovatelka označuje za nezákonný zásah akt veřejné správy, který pojmově zásahem být nemůže, neboť se nejedná vůbec o akt, který by mířil proti konkrétním subjektům, a mohl tak zasáhnout do jejich práv, nelze v případě odmítnutí žaloby mířící proti takovému aktu vůbec hovořit o odepření soudní ochrany a porušení článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [15] Městský soud odmítl žalobu proto, že Výzva není úkonem, který by mohl být pojmově nezákonným zásahem. To byl nosný důvod jeho rozhodnutí. Pouze jako tzv. obiter dictum naznačil, že i kdyby se teoreticky o zásah jednat mohlo, bylo by třeba žalobu odmítnout, neboť prostředkem ochrany stěžovatelky by byla žaloba proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Stěžovatelka ve své kasační stížnosti brojí výhradně proti tomuto závěru, na němž však napadené usnesení nestojí, proto taková kasační stížnost nemůže být úspěšná. Stěžovatelka nepolemizuje s tím, že Výzva vůbec nepředstavuje zásah, přičemž s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. [16] V daném případě se jedná o dotační program, v rámci něhož jsou čerpány prostředky z evropských strukturálních fondů. Základní zásady poskytování podpory tak vychází z unijních právních předpisů. Výzva je aktem, který na ně navazuje a musí je respektovat. Základní mechanismus při nastavování podmínek pro čerpání dotace lze popsat tak, že nejdříve existuje záměr Evropské unie podporovat určité oblasti, k čemuž vytvoří základní strategii. Poté musí mít každý členský stát navazující strategický dokument, o nějž opírá svou dotační politiku. Následuje schválení jednotlivých dotačních programů Evropskou komisí. Tyto programy musí vycházet ze strategického dokumentu [k tomu viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, zejména články 9, 10, 14, 26 až 29]. Teprve v rámci schválených dotačních programů jsou vyhlašovány výzvy. Na ty reagují zájemci o dotace podáváním žádostí, o nichž se rozhoduje rozhodnutím, v němž se stanoví konkrétní práva a povinnosti příjemce dotace. [17] Výzva k podávání žádostí o dotaci je tedy (zjednodušeně řečeno) dokument dotační politiky státu, v němž v rámci schváleného dotačního programu příslušný orgán vyzývá zájemce o dotace k předkládání žádostí a stanoví, v jakém období lze žádosti podávat, jaký objem finančních prostředků bude přerozdělen, komu a na co lze dotaci poskytnout. Tato výzva tak relativně obecně nastavuje některá pravidla poskytování dotací a míří proti blíže neurčenému okruhu adresátů (byť může stanovovat určité požadavky na osoby, kterým lze dotaci poskytnout, není adresována konkrétním subjektům). Konkrétní práva a povinnosti při poskytování dotace stanoví až rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel. Až zde se jedná o úkon správního orgánu adresovaný určitému subjektu a zasahující do jeho práv. [18] Aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). S ohledem na shora popsaný obsah Výzvy, která pouze informuje o možnosti žádat o dotaci za určitých podmínek, přičemž není žádným způsobem adresná, se nemůže jednat o nezákonný zásah. Jak správně odkazoval již městský soud, dle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. Městský soud proto rozhodl správně, když žalobu odmítl. [19] Nejvyšší správní soud dodává, že zde ani není žádné veřejné subjektivní právo stěžovatelky, kterému by byla odepřena ochrana. O legitimním očekávání ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze hovořit až poté, co poskytovatel rozhodne o přiznání dotace podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel - přesně k takové situaci se vyjadřoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 odkazovaném stěžovatelem, pročež tento odkaz je v daném případě nepřiléhavý. Na dotaci zásadně není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel), proto teprve po jejím přiznání judikatura dovozuje legitimní očekávání příjemce dotace, že za předpokladu splnění všech stanovených podmínek mu bude dotace proplacena. Ostatně i sama stěžovatelka uvádí, že pro případ náhrady škody způsobené nezákonným výkonem veřejné moci by nebyla schopna prokázat svůj nárok, neboť není zřejmé, zda by jí dotace byla přiznána, či v jaké výši. Nemůže mít proto žádné legitimní očekávání přijetí veřejných prostředků, které by zasloužilo stejnou ochranu jako vlastnické právo. [20] Soudní kontrola veřejné správy není bezbřehá. Existují oblasti činnosti veřejné správy, jejichž kontrola podléhá jiným mechanismům. Správní soudnictví je vyhrazeno ochraně veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.). Rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům (zda soukromým či veřejným, zda podnikatelským či nepodnikatelským atd.) bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou a správní soudy nemohou do této činnosti státu zasahovat. Teprve při rozhodování o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace je soudní přezkum možný (možnost přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí dotace dovodil rozšířený senát Nevyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS). Jinými slovy až na podkladě dříve nastavených pravidel může soud přezkoumávat, zda při rozhodování o neposkytnutí dotace není postupováno svévolně a zda jsou dodržována pravidla, která si stát sám nastavil. Do té doby skutečně existuje určitý prostor pro relativně volnou úvahu státu, co bude, či nebude podporovat. Zásadně tedy před rozhodnutím podle § 14 rozpočtových pravidel nepřipadá soudní přezkum v procesu čerpání dotací v úvahu. [21] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že dotační politika státu by neměla být zcela svévolná. Její kontrola však není v gesci správních soudů (do určitého okamžiku). Aby při poskytování veřejné podpory nedocházelo k nepřípustnému narušování hospodářské soutěže, diskriminaci a podobně, existují v rámci Evropské unie pravidla a kontrolní mechanismy, které dodržování těchto základních zásad zajišťují. Ostatně každá výzva k podávání žádostí o dotaci musí být v souladu s dotační politikou Evropské unie, jakož i s ní dojednanou strategií každého členského státu, i pravidly dotačního programu (jak bylo uvedeno výše). Pokud by členský stát nedodržoval základní zásady, jako je např. rovné zacházení, či dotace poskytoval v rozporu s dotační politikou Evropské unie, případně v rozporu s pravidly přípustnosti subvencování, neposkytla by Evropská unie na takto realizované projekty finanční prostředky ze strukturálních fondů, přičemž dotčený stát by mohl být příslušnými orgány Evropské unie sankcionován za své jednání (např. z nařízení č. 1303/2013 vyplývají rozsáhlé mechanismy pro zajišťování a kontrolu čerpání prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů). Nelze se tedy obávat, že by zde byl nějaký prostor pro libovůli státu a nepřípustnou diskriminaci. [22] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že závěr, dle něhož je Výzva úkonem veřejné správy, který nelze napadat před správními soudy, neporušuje článek 36 Listiny základních práv a svobod a článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a postupem městského soudu nebyla stěžovatelce nezákonně odepřena soudní ochrana. [23] Nad rámec nutného Nejvyšší správní soud podotýká, že názor městského soudu, který vyslovil jako obiter dictum, není zcela správný. Pokud by Výzva zasahovala do nějakých veřejných subjektivních práv stěžovatelky a mohla by být pojmově zásahem, nebyla by žaloba proti rozhodnutí o poskytnutí dotace prostředkem ochrany, který by představoval důvod nepřípustnosti žaloby proti Výzvě ve smyslu § 85 s. ř. s. V návaznosti na přezkum rozhodnutí o neposkytnutí dotace totiž nelze přezkoumávat Výzvu jako takovou. Zásadně totiž bude soud posuzovat pouze to, zda poskytovatel dotace postupoval férově a dodržel v procesu přerozdělování veřejných finančních prostředků všechna stanovená pravidla, mezi která patří i pravidla vyplývající z výzvy k předkládání žádostí o dotaci. Zásah soudu do podmínek obsažených v takové výzvě tak bude možný pouze ve výjimečných případech (např. pokud by dotace nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná). Obecně však výzvy není možné plně přezkoumávat v řízení o žalobě proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Ve shora citovaném rozsudku čj. 9 Ads 83/2014-46 přitom rozšířený senát ve vztahu k nenárokovým dotacím konstatoval, že soudní přezkum je „omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno, žadatel nemá právo na ‚výsledek‘, ale na ‚řádný proces‘ s ním související“. Jelikož výzvy obsahují právě ony obecně stanovené podmínky pro potenciální žadatele o dotaci, jde spíše o mantinely, v nichž se bude soud při přezkumu rozhodnutí o poskytnutí dotace pohybovat. To ovšem nic nemění na tom, že Výzva není pojmově zásahem, a žaloba proti ní proto musela být odmítnuta.

decision_932.txt

k § 45 odst. 1, § 167 odst. 1 a odst. 4 a § 168 odst. 3 a odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2014 k § 11 odst. 1 a 2 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky k § 75 odst. 1 soudního řádu správního I. I pokud nemá organizační složka zahraniční právnické osoby na území České republiky postavení osoby zúčastněné na správě daní, doručuje se této zahraniční právnické osobě na adresu sídla pobočky nebo jiné organizační složky jejího obchodního závodu zřízené v České republice, týká-li se písemnost činnosti této pobočky nebo jiné organizační složky (§ 45 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). II. Ve výroku zajišťovacího příkazu na zajištění dosud nestanovené daně není třeba uvést použití pomůcek správcem daně (§ 167 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). III. Po správci daně nelze požadovat, aby se ve stejném rozsahu při vydání zajišťovacích příkazů zabýval majetkovými poměry zahraniční právnické osoby, včetně těch se sídlem v Evropské unii, jako je tomu u tuzemských právnických osob. Klíčové jsou jemu známé poměry odštěpného závodu v České republice (§ 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). IV. Specializovaný finanční úřad je příslušný i pro zahraniční právnické osoby, pokud dojde ke splnění podmínky překročení obratu více než 2 mld. Kč [§ 11 odst. 1 a 2 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky]. V. Soud nemá povinnost přihlížet k okolnostem odůvodňujícím snížení výše zajištění správcem daně podle § 168 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nebo zánik zajišťovacího příkazu podle § 168 odst. 4 daňového řádu, pokud tyto okolnosti nastaly po vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2018, čj. 9 Afs 69/2017-75) Prejudikatura: č. 1222/2007 Sb. NSS, č. 3049/2014 Sb. NSS a č. 3528/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. Věc: Mirko Möllen, insolvenční správce dlužníka VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zajištění úhrady dosud nestanovené daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce. Společnost VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft (dále „daňový subjekt“) podnikala na území České republiky prostřednictvím své organizační složky zapsané v obchodním rejstříku (nově označované v souladu s § 503 odst. 2 občanského zákoníku jako odštěpný závod). Specializovaný finanční úřad (dále jen „správce daně“) vydal dne 19. 9. 2014 zajišťovací příkaz k zajištění úhrady dosud nestanovené daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) za období srpen 2014. Dále pak vydal dne 26. 9. 2014 zajišťovací příkaz k zajištění úhrady dosud nestanovené DPH za období září 2014. Proti oběma zajišťovacím příkazům podal daňový subjekt odvolání, která byla zamítnuta rozhodnutími žalovaného ze dne 13. 11. 2014 a napadené zajišťovací příkazy byly potvrzeny. Proti rozhodnutím žalovaného podal daňový subjekt žalobu u Městského soudu v Praze. V průběhu řízení bylo s daňovým subjektem zahájeno insolvenční řízení v Německu a na žalobce přešlo právo spravovat majetek patřící do majetkové podstaty daňového subjektu. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 30. 1. 2017, čj. 3 Af 12/2015-106. V prvé řadě dospěl k závěru, že zajišťovací příkazy nejsou nicotné, i pokud by byl daňový subjekt nesprávně označen jako organizační složka. Daňový řád přiznává organizační složce zahraniční právnické osoby určitá procesní práva. Tím ji vyjímá z osob bez právní subjektivity a procesní způsobilosti, kam ji naopak začleňuje civilní právo. Některé hmotněprávní daňové předpisy přiznávají organizační složce právnické osoby postavení daňového subjektu. I když správce daně i žalovaný označovali daňový subjekt nejen jako právnickou osobou se sídlem v Německu, ale i prostřednictvím jeho organizační složky, jejímž prostřednictvím na území České republiky podniká, označili za příjemce rozhodnutí toho, komu je ukládána povinnost. Evidence pro účely DPH za zdaňovací období srpen 2014 byla použita jako podklad k výpočtu předpokládaného DPH za zdaňovací období srpen 2014. Evidence pro účely DPH nebyla pro zdaňovací období září 2014 k dispozici, a proto byla jako jedna z pomůcek použita evidence pro účely DPH za předchozí zdaňovací období. Ta byla vhodnou pomůckou pro stanovení výše jistoty. Ve výroku zajišťovacího příkazu nemusí být uvedeno použití pomůcek. Tato povinnost správce daně je uvedena v § 98 daňového řádu, pouze pokud jde o stanovení daně. Zajišťovací příkazy však daň nestanoví, ale předběžně zajišťují její úhradu. Správce daně dostatečně prokázal, že existuje hrozba nebezpečí z prodlení. Daňový subjekt nedisponoval dostatečným majetkem a měl významné splatné závazky, což zakládalo odůvodněnou obavu nebezpečí z prodlení. Není podstatné, že správce daně zkoumal majetkovou situaci daňového subjektu pouze v tuzemsku, protože i samotné zajišťovací příkazy se týkaly veřejnoprávních závazků daňového subjektu vůči České republice. Správce daně byl věcně a místně příslušný k vydání zajišťovacích příkazů. Pokud § 11 odst. 2 písm. a) zákona o Finanční správě České republiky stanovící příslušnost Specializovaného finančního úřadu, neužívá ve vztahu k právnické osobě přívlastek „zahraniční“, znamená to, že se tím myslí kterákoli právnická osoba založená za účelem podnikání, která dosáhla obratu více než 2 mld. Kč a podléhá tuzemským daňovým zákonům. Není podstatné, zda se jedná o právnickou osobu českou nebo zahraniční. Správce daně v odůvodnění zajišťovacích příkazů uvedl podklady, ze kterých vycházel při stanovení výše jistoty na dosud nestanovenou daň, včetně uvedení způsobu jejich výpočtu. Příslušné podklady pro výpočet jsou také součástí správního spisu a pochází od daňového subjektu. Jistota vztahující se k DPH za měsíc září 2014, která byla stanovena podle pomůcek, není stanovena ve vztahu k pouhým 12 dnům měsíce, ale ve vztahu k celému měsíci. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. První okruh námitek směřoval proti tomu, s kým bylo jednáno. Městský soud podle stěžovatele zúžil problematiku příjemce rozhodnutí pouze na jeho označení. Pokud použil předchozí judikaturu, pak nepřiléhavou nebo ji vyložil nesprávně. Stejně jako je tomu u spotřebních daní, je i u DPH jejím plátcem právnická osoba. Odštěpný závod zahraniční právnické osoby není osobou povinnou k DPH, tedy daňovým subjektem. Aby závod či jiná jednotka disponovaly právní osobností, musí jim hmotné daňové právo takové postavení přiznat, což má pak dopad do procesního daňového práva. Poukazuje poté na jednotlivá ustanovení daňového řádu a hmotněprávních daňových zákonů, z nichž dovozuje, že organizační složka/odštěpný závod mohou mít subjektivitu pouze v případě, že tak výslovně stanoví příslušný hmotněprávní daňový předpis. Zákon o DPH tak však nečiní. Pokud organizační složka takové postavení nemá, nemůže se v dané oblasti týkat ani její činnosti, proto jí nemůže být ani doručováno, a to ani jejím prostřednictvím, zahraniční právnické osobě. Pokud by přesto mělo být doručováno prostřednictvím non-subjektu, jako příjemce musí být označena příslušná (zahraniční) právnická nebo fyzická osoba. Pokud je v rozhodnutí jako příjemce a daňový subjekt označena zahraniční právnická osoba a její organizační složka, musí být postaveno najisto, koho správce daně za daňový subjekt skutečně považoval. Na zajišťovacích příkazech i rozhodnutích žalovaného je jako příjemce a daňový subjekt označován odštěpný závod/organizační složka, byť pod hlavičkou zahraniční právnické osoby. DIČ a identifikační číslo osoby (dále jen „IČO“) uvedené v označení daňového subjektu patří od počátku odštěpnému závodu zahraniční právnické osoby. V jiných případech orgány finanční správy běžně jednají se zahraničními právnickými osobami jako s daňovými subjekty. V té souvislosti stěžovatel poukázal na některé rozsudky správních soudů a na registraci konkrétní švýcarské právnické osoby. Další okruh námitek se týkal použití pomůcek. Stěžovatel se domníval, že postupuje-li správce daně podle § 167 odst. 4 daňového řádu, musí ve výroku rozhodnutí uvést, že výši zajištění stanovil podle pomůcek. Daný požadavek je důležitý z hlediska důvodů pro odvolání, ve kterém daňový subjekt může brojit proti pomůckám, jejich rozsahu, správnosti, jakož i z dalších hledisek pro odůvodnění závěru o odůvodněnosti obavy a nebezpečí z prodlení. I komentář k daňovému řádu uvádí, že při použití pomůcek u zajišťovacího příkazu se plně uplatní postup dle § 98 daňového řádu. Ani předchozí právní úprava nestanovila u daně stanovené podle pomůcek, že tato skutečnost musí být uvedena ve výroku rozhodnutí. K tomu došla až judikatura v zájmu ochrany práv daňových subjektů. Stěžovatel nevidí důvodu, proč by tomu mělo být jinak i v případě zajišťovacího příkazu. Přístup městského soudu byl velice formalistický. Daní se rozumí jakékoliv peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle daňového řádu. I částka složená či posléze vymáhaná na základě zajišťovacího příkazu tuto definici naplňuje. O to více to musí platit za situace, kdy zajišťovací příkaz je exekučním titulem. K vydání obou zajišťovacích příkazů byly použity pomůcky bez ohledu na to, jak byly nazvány. Podstatné je, zda se jednalo o dosud nesplatnou či dosud nestanovenou daň. V obou případech správce daně uvedl, že se jedná o zajištění úhrady dosud nestanovené DPH. Pokud v jednom zajišťovacím příkaze správce daně tvrdí, že se jedná o pomůcky a ve druhém zajišťovacím příkaze toto netvrdí, ač se ve skutečnosti také jedná o pomůcky, výrazně tím krátí právo toho, vůči němuž směřuje zajišťovací příkaz, řádně se bránit a náležitě uplatňovat odvolací důvody. Městský soud proto posoudil uvedenou otázku právně chybně, neboť měl dospět k závěru, že použití pomůcek mělo být uvedeno přímo ve výroku rozhodnutí a měl dospět k závěru, že i v případě zajišťovacího příkazu k DPH za srpen 2014 byly použity pomůcky. Druhou otázku navíc městský soud opomenul, a jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Stěžovatel dále sporoval, zda pro posouzení důvodnosti obavy a nebezpečí z prodlení postačovalo, pokud správce daně zkoumal pouze majetkovou situaci odštěpného závodu a nikoliv celého daňového subjektu. Nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že toto zkoumání bylo dostatečné, protože šlo o plnění veřejnoprávních závazků v ČR. Zahraniční právnickou osobu měl správce daně oslovit. Ta měla v rozhodné době v Německu značný majetek. To však neučinil, ačkoliv nyní s ní běžně přímo jedná. Správce daně prováděl u odštěpného závodu šetření ještě před vydáním zajišťovacích příkazů a mohl tyto dotazy vznést. Nelze osvědčit, že muselo dojít k zahájení insolvenčního řízení se zahraniční právnickou osobou. Navíc německé insolvenční řízení je jiné než české a rozhodnutí o úpadku se nevydává. Majetek v zahraničí je důležitý například i při vymáhání a zajištění daňových pohledávek (viz zákon č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek). Nesprávně byla dle stěžovatele také posouzena otázka věcné a místní příslušnosti správce daně. V případě zahraniční právnické osoby se jedná o osobu, která má sídlo v jiném státě (v ČR je daňovým nerezidentem) a podléhá zákonům podle místa svého sídla a práva státu, podle něhož byla založena. Ve vztahu k organizační složce se i vnitřní poměry této složky řídí právem německým. Navenek pak právem českým ve vztahu k této složce. Pokud by zákonodárce chtěl, aby Specializovaný finanční úřad vykonával správu i vůči daňovým nerezidentům, výslovně by to v § 11 odst. 2 b), d), e) a f) zákona o Finanční správě České republiky uvedl. Specializovaný finanční úřad proto vykonává správu daní jen vůči některým daňovým nerezidentům. Městský soud otázku výše zajišťovaných částek a pominutí důvodů pro zajištění, jakož i důvodů pro změnu zajištění, posoudil nesprávně. Daňová povinnost k DPH za měsíc srpen 2014 přibližně odpovídala výši jistoty dle vydaného zajišťovacího příkazu k DPH za tento měsíc. Oproti tomu daňová povinnost za měsíc září byla 0 Kč, naopak vznikl nárok na nadměrný odpočet ve výši 7,67 mil. Kč. Nebyl důvod na toto období vydávat zajišťovací příkaz, respektive správce daně měl na základě daňového přiznání podaného za září 2014 přikročit k ukončení jeho účinnosti. Stejně tak se měl touto otázkou zabývat městský soud a zohlednit ji při svém rozhodování. Pokud správce daně očekává daňovou povinnost, ale z daňového přiznání vyplyne, že daňová povinnosti je nulová, musí tuto skutečnost soud zohlednit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, čj. 2 Afs 244/2016-58). Jedná se o mimořádnou okolnost, která prolamuje meze vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s., jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel nevidí důvod, proč by správní soud v řízení o žalobě směřující proti zajišťovacímu příkazu nemohl k žalobní námitce přezkoumat i to, zda nedošlo k naplnění okolností uvedených v § 168 odst. 3 daňového řádu. Zajišťovací příkaz představuje mimořádný prostředek, kterým se zasahuje do vlastnického práva. Není důvod, aby do vlastnického práva bylo zasahováno nad míru nezbytně nutnou. Správní soud by tak měl při hodnocení věci vyslovit právní názor, kterým by zavázal správní orgán provést zhodnocení věci ve světle nových skutečností s důsledky pro změnu výše zajištěné částky nebo ukončení zajištění. Vyvolávat další řízení (např. na nečinnost), které bude posléze řešit soud, může vést k nenapravitelným následkům. To zvláště v případě, kdy soudní řízení správní, s ohledem na přetíženost správních soudů, trvají v průměru déle než rok, spíše však ještě déle. Žalovaný nesouhlasil s tvrzením stěžovatele, že správce daně a následně i žalovaný vždy jednali s odštěpným závodem. Naopak z předloženého spisového materiálu je dle žalovaného zřejmé, že příjemcem žalobou napadených rozhodnutí je bezpochyby právě zahraniční právnická osoba. I když v rozhodnutích označovali daňový subjekt nejen právnickou osobou se sídlem v Německu, ale i organizační složkou, jejímž prostřednictvím na území České republiky podniká, označili za příjemce rozhodnutí toho, komu je rozhodnutím ukládána povinnost nebo přiznáváno právo. Vzhledem k tomu, že správce daně neměl k dispozici podklady pro stanovení jistoty, nezbylo mu než použít v souladu s § 167 odst. 4 daňového řádu pomůcky, které byly pro stanovení jistoty vhodné. Zajišťovací příkaz nestanoví daň, ale předběžně zajišťuje její úhradu, proto se § 98 odst. 1 daňového řádu neužije. Ze samotné povahy zajišťovacího příkazu lze dovodit, že v rámci jeho vydání nelze provádět dokazování jako v rámci nalézacího řízení, ve kterém je základ daně a její výše stanovována. Žalovaný nesouhlasil ani s polemikou ohledně příslušnosti správce daně. Dané ustanovení je jednoznačné. Pokud zákonodárce výslovně neuvedl, že citované ustanovení dopadá i na zahraniční právnickou osobu, nejedná se o mezeru v právu, kterou je třeba analogicky doplnit. Specializovaný finanční úřad byl zřízen především k poskytnutí odbornější, operativnější a jednotné péče velkým a specifickým daňovým subjektům. Pokud má být takováto specializovaná péče poskytována při dosažení určitého obratu právnickým osobám zřízeným dle českého práva, tím spíše musí být poskytnuta i zahraničnímu subjektu. Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou. V ní uvedl, že nestačí posoudit, jak byl označen příjemce rozhodnutí, ale je důležité, s kým finanční orgány jednaly a koho za daňový subjekt považovaly. Tento žalobní bod uplatnil a navrhl v řízení před městským soudem daňový subjekt, ale soud tuto námitku nevypořádal. V této souvislosti odkázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2017, čj. 9 Afs 214/2016-166, zejména na bod [109]. Nejvyšší správní soud v něm konstatoval, že taková námitka je důvodná a správní soud se s ní musí vypořádat. Tato námitka totiž může mít dopad na zákonnost či nicotnost napadených rozhodnutí. Je třeba zkoumat i majetkovou situaci daňového subjektu v zahraničí, především za situace, kdy daňovým subjektem je zahraniční právnická osoba. Bylo minimálně povinností správce daně požádat daňový subjekt o součinnost v této věci. Pokud by byl nečinný, pak by tvrzení žalovaného snad mohlo obstát. V daném případě tomu tak ovšem nebylo. Tímto postupem správce daně porušil zásady součinnosti a spolupráce, jakož i ochrany práv daňových subjektů. Stěžovatel dalším podáním opětovně poukázal na rozsudek čj. 9 Afs 214/2016-166. V něm Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatel je nespokojen s jakýmkoliv označením příjemce rozhodnutí (námitkou nicotnosti napadá jak rozhodnutí, kde je uvedena zahraniční osoba včetně její organizační složky, tak ta rozhodnutí, kde je uvedena pouze organizační složka zahraniční osoby). Podle svého názoru je však stěžovatel nespokojen právem. Soudy, včetně Nejvyššího správního soudu v dané věci, zaměňují DIČ s IČO. Označení DIČ je otázka významná, neboť vyjadřuje vztah daňových orgánů k určitému subjektu. Jen vědomí toho, že je někdo tím či oním subjektem, že má taková práva a povinnosti, mu umožňuje jeho práva střežit a bránit. Jinak totiž může těžko ten, kdo by měl svá práva střežit či je bránit, činit nějaké úkony. V minulosti vždy vůči finančním orgánům vystupovala jako plátce daně a daňový subjekt výlučně organizační složka. Když si v ČR zahraniční právnická osoba zřídí organizační složku, daňové orgány ČR přidělí DIČ přímo zahraniční právnické osobě. Toto DIČ je rozdílné od IČO, které přiděluje organizační složce obchodní rejstřík. V této souvislosti stěžovatel předložil registraci jiné zahraniční právnické osoby, kterou tuto praxi navrhuje prokázat. Daňovému subjektu však DIČ jako zahraniční právnické osobě nebylo přiděleno. Registrace k DPH byla provedena výslovně ve vztahu k organizační složce, která byla i ze strany finančních orgánů označena a považována za daňový subjekt. Jako DIČ bylo organizační složce přiděleno IČO, které jí přidělil obchodní rejstřík v roce 2003. Nejvyšší správní soud se tedy mýlí, neboť vychází z nesprávných závěrů, kdy DIČ zaměňuje s IČO a současně jeho výklad odporuje postupu správců daní, kteří registrují jako daňový subjekt a plátce daně přímo zahraniční právnické osoby u těch typů daní, kdy jako plátce či daňový subjekt nevystupuje přímo odštěpný závod (například daň silniční) nebo kdy tento odštěpný závod nevystupuje jako plátcova pokladna. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.a Označení příjemce rozhodnutí, jednání s daňovým subjektem a doručování prostřednictvím organizační složky [38] První okruh námitek směřuje k tomu, že městský soud zúžil posuzovanou problematiku pouze na označení příjemce rozhodnutí, ačkoliv stěžovatel v žalobě poukazoval na to, že je důležitou okolností i to, koho orgány finanční správy považovaly za daňový subjekt. Nejvyšší správní soud ověřil, že toto tvrzení je pravdivé, stejně tak souhlasí s tím, že na tuto argumentaci městský soud zcela nereagoval. [39] Tomu, že bylo v minulosti jednáno s organizační složkou, se daňový subjekt skutečně věnoval v žalobě relativně velmi obsáhle (s. 6 až 11 žaloby). Na druhou stranu z žaloby nelze seznat, kromě výjimek, jaké závěry z okolností jednání s organizační složkou a nikoliv přímo se zahraniční právnickou osobou daňový subjekt dovozoval. Na s. 6 žaloby k tomu uvedl, že tato otázka je podstatná pro to, jak příslušné orgány postavení odštěpného závodu vnímají, vůči komu provedly registrace, vůči komu činily úkony a pro otázku příslušnosti správce daně. Na s. 8 pak konstatoval, že na zajišťovacích příkazech i rozhodnutích žalovaného je jako příjemce a daňový subjekt uveden odštěpný závod. Dále na s. 9 uvedl, že správní řízení s organizační složkou není možné vést a jakékoliv řízení z něj vzešlé je nicotné a rozhodnutí postihují někoho, kdo nemá právní subjektivitu. Na téže straně také napsal, že v odůvodnění zajišťovacího příkazu k DPH za září 2014 je uvedeno, že daňový subjekt je registrován jako distributor pohonných hmot, plátce DPH a spotřební daně a provozovatel daňových skladů. Následně poukazuje na to, že to není pravda, protože veškeré registrace a povolení byly vydány na organizační složku. Na s. 11 poukazuje na to, že mělo být doručováno přímo zahraniční právnické osobě, neboť právě přímo ta měla něco vykonat. Na s. 12 uváděl námitky příslušnosti správce daně, ve kterých však žádným způsobem nepoukazoval na to, že by pro posouzení této otázky mělo být podstatné, zda se jedná o zahraniční právnickou osobu, nebo pouze její odštěpný závod. [40] Městský soud se z uvedeného zabýval námitkou označení příjemce rozhodnutí v souvislosti s namítanou nicotností (s. 5 rozsudku) a dále nezákonností rozhodnutí (poslední odstavec na s. 5 a první dva odstavce na s. 6 rozsudku). To nepochybně zahrnuje i vypořádání námitky, vůči komu v konkrétní věci činily správní orgány úkony. Ohledně otázky doručování v prvním odstavci na s. 6 rozsudku poukázal na § 45 odst. 1 daňového řádu, podle kterého je možné, aby zahraniční právnické osobě bylo doručováno na adresu sídla organizační složky jejího podniku zřízené v České republice, týká-li se písemnost činnosti této organizační složky podniku. Stejně tak se městský soud zabýval otázkou příslušnosti správce daně na s. 7 rozsudku, ale pouze v rozsahu vymezeném ve formě projednatelné žalobní námitky, tedy bez zohlednění okolnosti zřízení odštěpného závodu. K tomu totiž, kromě zcela obecného poukazu na s. 6, daňový subjekt v žalobě nic neuvedl. [41] Městský soud tedy výslovně nereagoval na „vnímání“ organizační složky orgány finanční správy. Z žaloby však není jakkoliv zřejmé, jak se má uvedené vnímání projevit v zákonnosti napadených rozhodnutí. Obdobné je třeba konstatovat ohledně poukazu na to, že v minulosti byla případně chybně zaregistrována k DPH organizační složka a nikoliv zahraniční právnická osoba. Ačkoliv tato argumentace je relativně obsáhlá, opět z ní není jakkoliv patrné, jak tato skutečnost ovlivnila zákonnost napadených rozhodnutí. Za této situace mohl městský soud zcela oprávněně předpokládat, že veškerá tato argumentace je pouze dokreslující k projednatelným žalobním námitkám. [42] Jediná ze strany městského soudu nevypořádaná argumentace daňového subjektu, která konkrétně poukazuje na nezákonnost napadených rozhodnutí je ta, která tvrdí, že na s. 2 v zajišťovacím příkaze na DPH za září 2014 je nepravdivě uvedena informace o registraci daňového subjektu k příslušným daním a povolením. Tato žalobní argumentace je však očividně mylná, neboť nic takového v uvedeném zajišťovacím příkazu uvedeno není. I pokud by Nejvyšší správní soud připustil, že jde pouze o chybu v psaní a daňový subjekt měl na mysli zajišťovací příkaz na DPH za srpen 2014, kde se na s. 2 podobná informace nachází, pak je ze zajišťovacího příkazu očividné, že tyto okolnosti byly zmíněny bez jakéhokoliv vlivu na posouzení věci. Jde o tři holé věty z přibližně jedné strany, na které se nachází popis daňového subjektu a jeho ekonomické situace. Navíc je interpretace těchto vět v žalobě zkreslující, neboť se v nich nehovoří o registracích a povoleních, ale o tom, že daňový subjekt je plátcem daní a provozovatelem daňových skladů. Ať by tyto věty v odůvodnění uvedeny byly nebo nebyly (jako tomu bylo v zajišťovacím příkazu na DPH za září 2014), nemohlo to mít zjevně naprosto jakýkoliv vliv na zákonnost zajišťovacího příkazu. [43] Stejný závěr je třeba učinit ohledně navržených důkazů, které se zjevně vztahují k tvrzením popsaným v bodech [41] a [42]. [44] Tato situace je odlišná od rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 214/2016-166, na který poukazoval stěžovatel. Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, protože se tento soud nevypořádal s námitkami týkajícími se toho, s kým celní orgány jednaly. Jak nicméně vyplývá z bodu [110] tohoto rozsudku, bylo to na základě odlišné žalobní argumentace. V ní daňový subjekt poukazoval na to, že se správce daně nepokusil jednat přímo s daňovým subjektem, ale jednal s vedoucím odštěpného závodu. Stejně tak správce daně jednal a činil výzvy vůči odštěpnému závodu. Tím správce daně nešetřil práva daňového subjektu. V daném řízení tedy daňový subjekt v žalobní argumentaci namítal procesní pochybení správce daně související bezprostředně s posuzovanými rozhodnutími, která zkrátila jeho práva v daném řízení. Jak však bylo uvedeno shora, v nyní posuzované věci stěžovatel poukazoval na dřívější jednání orgánů finanční správy a celních orgánů v jiných věcech (například v registračních řízeních), aniž by však uvedl, jaký dopad měla mít tato předchozí jednání na zákonnost nyní posuzovaných rozhodnutí. [45] V kasační stížnosti stěžovatel velmi obsáhle a podrobně argumentuje v tom směru, že organizační složka/odštěpný závod zahraniční právnické osoby není pro účely zákona o DPH daňovým subjektem. Nejvyšší správní soud však nevidí důvod, aby se v nyní posuzované věci k této problematice vyjadřoval. To by bylo namístě, pokud by daňové orgány skutečně v nyní posuzované věci jednaly jako s daňovým subjektem s organizační složkou/odštěpným závodem či ho alespoň takto označovaly v rozhodnutích. Tak tomu však nebylo. [46] Oba zajišťovací příkazy identifikují daňový subjekt jako VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft s uvedením sídla v Německé spolkové republice a dále uvedením organizační složky v České republice. Jejich odůvodnění začíná tím, že daňový subjekt VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft podniká na území České republiky prostřednictvím organizační složky. Z uvedeného je podle Nejvyššího správního soudu evidentní, že za daňový subjekt byla označena zahraniční právnická osoba a bylo pouze uvedeno, že v České republice podniká prostřednictvím organizační složky. V rozhodnutích žalovaného je toto označení uvedeno výslovně již hned v záhlaví rozhodnutí. To, že daňové orgány nad rámec nezbytně nutného označení uvedly, že daňový subjekt podniká na území České republiky prostřednictvím organizační složky, nemohlo vést k nezákonnosti označení jasně vymezeného daňového subjektu přímo jako zahraniční právnické osoby. Označení též prostřednictvím odštěpného závodu navíc není bez významu s ohledem na to, že zahraniční právnické osobě je třeba v souladu s § 45 odst. 1 daňového řádu doručovat prostřednictvím její organizační složky na území České republiky, pokud se týká činnosti této složky (viz dále). Ostatně stejným způsobem označuje daňový subjekt i sám stěžovatel ve svých podáních soudu, aniž by byl zjevně jakkoliv nejistý, za koho tato podání činí. [47] Na tom, že jako daňový subjekt byla označena zahraniční právnická osoba, nemůže nic změnit ani to, že k jejímu označení bylo použito též DIČ odvozené od IČO odštěpného závodu daňového subjektu. Je pravdou, že podle § 130 odst. 1 a 3 daňového řádu platí, že daňové identifikační číslo je tvořeno kódem „CZ“ a kmenovou částí, kterou tvoří obecný identifikátor. Tím je v případě právnických osob identifikační číslo. Podle § 49 písm. a) zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob a o evidenci svěřenských fondů, se IČO přiděluje i odštěpnému závodu. Lze tedy souhlasit, že daňovému subjektu mělo být přiděleno DIČ odlišné. [48] S ohledem na jasné označení daňového subjektu jako zahraniční právnické osoby uvedením jejího názvu a sídla nemohlo být použití nepřesně vytvořeného DIČ, které se formálně vztahovalo k organizační složce, pro daňový subjekt zavádějící. Nepřesné uvedení DIČ by mohlo být pro daňový subjekt zavádějící jen při kumulaci dalších nepřesností při označení daňového subjektu nebo chybném doručování, tak že by skutečně nebylo zřejmé, komu je povinnost ukládána (například by byl i pozměněný název či adresa daňového subjektu). [49] Pokud se městský soud zabýval otázkami týkajícími se toho, zda může být v případě DPH daňovým subjektem i organizační složka zahraniční právnické osoby, případně jaký význam by měla záměna organizační složky a samotné zahraniční právnické osoby, pak to nebylo pro posouzení věci nezbytné. Není proto důvod, aby se k těmto otázkám vyjadřoval Nejvyšší správní soud. Klíčová je úvaha na s. 6 ve druhém odstavci rozsudku městského soudu, ve kterém soud uvedl, že daňový subjekt byl označen řádně a jeho organizační složka byla uvedena navíc. [50] Nelze souhlasit ani s námitkou, že by bylo možné doručovat zahraniční právnické osobě na adresu sídla odštěpného závodu pouze v tom případě, kdy určitý daňový hmotněprávní předpis přiznává organizační složce postavení daňového subjektu. [51] Podle § 45 odst. 1 daňového řádu platí: „Právnické osobě se doručuje na adresu jejího sídla. Zahraniční právnické osobě se doručuje na adresu sídla pobočky nebo jiné organizační složky jejího obchodního závodu zřízené v České republice, týká-li se písemnost činnosti této pobočky nebo jiné organizační složky.“ [52] Uvedené ustanovení nijak neomezuje doručování zahraničním právnickým osobám tak, jak uvádí stěžovatel. Pokud by mělo platit to, co uvádí, pak by věta druhá citovaného ustanovení byla nadbytečná. Jak poukazuje sám stěžovatel, podle § 24 odst. 6 daňového řádu totiž platí: „Ustanovení týkající se právnických osob se použijí obdobně i na organizační složky státu nebo pobočky nebo jiné organizační složky obchodního závodu zahraniční osoby a na jiné jednotky, kterým zákon svěřuje výkon práv a povinností osob zúčastněných na správě daní.“ Pokud by tedy příslušný zákon označoval jako osobu zúčastněnou na správě daní organizační složku zahraniční právnické osoby, považovala by se bez dalšího za právnickou osobu a postačovala by pouze věta první § 45 odst. 1 daňového řádu. Věta druhá § 45 odst. 1 daňového řádu se tedy zjevně vztahuje i na situace, kdy odštěpný závod zahraniční právnické osoby nemá postavení osoby zúčastněné na správě daní, ale písemnost přesto souvisí s její činností (viz obdobné závěry v bodu [88] rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 214/2016-166). V nyní posuzované věci nebylo mezi účastníky sporné, že zajištění úhrady daně vyplývalo z činnosti organizační složky daňového subjektu na území České republiky. [53] Je odpovědností osob činných v odštěpném závodu, zejména jeho vedoucího, aby písemnosti správce daně, které se týkají činnosti odštěpného závodu, předal osobám odpovědným za jejich vyřízení v rámci zahraniční právnické osoby, jíž je odštěpný závod pouhou součástí. Je záležitostí vnitřní organizační struktury daňového subjektu, kdo tyto osoby budou. Není vyloučeno, aby těmito úkony byl pověřen i vedoucí odštěpného závodu nebo jiná osoba, která v něm působí. Žádné předávání do zahraničí by v takovém případě nebylo vůbec nutné. Pokud k předání příslušných písemností oprávněným osobám nedojde, lze to klást k tíži pouze vedoucímu odštěpného závodu nebo jím pověřeným osobám. Naopak to nelze klást k tíži správci daně, minimálně v tom případě, kdy řádně označí daňový subjekt, tak jako tomu bylo v nyní posuzované věci. III.b Požadavek na uvedení informace o použití pomůcek ve výroku rozhodnutí, užití pomůcek při vydání zajišťovacího příkazu na úhradu DPH za měsíc srpen 2014 [54] Podle § 98 odst. 1 daňového řádu platí: „Nesplní-li daňový subjekt při dokazování jím uváděných skutečností některou ze svých zákonných povinností, a v důsledku toho nelze daň stanovit na základě dokazování, správce daně stanoví daň podle pomůcek, které má k dispozici nebo které si obstará, a to i bez součinnosti s daňovým subjektem. Uplatnění tohoto postupu při stanovení daně se uvede ve výroku rozhodnutí.“ Podle § 167 odst. 4 daňového řádu platí: „U daně, která nebyla dosud stanovena, stanoví výši zajišťované částky správce daně podle vlastních pomůcek. Není-li nebezpečí z prodlení, může správce daně vyzvat daňový subjekt, aby nejpozději do 3 pracovních dnů sdělil údaje potřebné pro určení výše zajišťované daně.“ [55] Již jazykový výklad daných ustanovení směřuje k tomu, že se poslední věta § 98 odst. 1 daňového řádu neuplatní v případě zajišťovacích příkazů týkajících se dosud nestanovené daně, neboť § 98 odst. 1 daňového řádu hovoří o postupu při stanovení daně. Je obecně přijímaným východiskem, že gramatický (jazykový) výklad právní normy je nicméně pouze prvotním přiblížením se ke smyslu a skutečnému obsahu právní normy (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Nicméně i další metody výkladu vedou ke stejnému závěru. [56] Ustanovení § 98 odst. 1 daňového řádu vychází ze subsidiarity použití pomůcek a váže tuto možnost až na nemožnost stanovení daně na základě dokazování v důsledku nesplnění zákonných povinností daňového subjektu (viz obdobné závěry k předchozí právní úpravě například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2007, čj. 2 Afs 20/2006-90, č. 1222/2007 Sb. NSS, nebo shodně k daňovému řádu bod [15] rozsudku ze dne 8. 3. 2018, čj. 10 Afs 164/2017-30). Konstrukce § 167 odst. 4 daňového řádu, pokud jde o zajišťovací příkaz na dosud nestanovenou daň, je však zcela odlišná. Ta vychází z toho, že výši zajišťované daně stanoví správce daně podle pomůcek vždy. Pouze rozlišuje, zda se bude jednat jen o vlastní pomůcky správce daně nebo zda se na jejich obstarání bude podílet i daňový subjekt. Je to ostatně zcela pochopitelné, neboť u nestanovené daně se bude muset vždy jednat o více či méně kvalifikovaný odhad budoucí daňové povinnosti, což plný standard dokazování z povahy věci vylučuje. [57] Důvod požadavku na vyjádření toho, že došlo k použití pomůcek, již ve výroku rozhodnutí, stanovený v § 98 odst. 1 daňového řádu, je zjevně ten, že jde o odchylku od standardního stanovení daně. Tato skutečnost má také vliv na rozsah přezkumu prováděný odvolacím orgánem proti rozhodnutí o stanovení daně (§ 114 odst. 4 daňového řádu) a na nemožnost podat dodatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování na daň nižší, než je poslední známá daň (§ 141 odst. 3 daňového řádu). Tento způsob stanovení daně má tedy bezprostřední vliv na práva a povinnosti daňového subjektu oproti stavu, kdy byla daň stanovena na základě dokazování nebo pouze na základě tvrzení daňového subjektu. [58] Požadavek na výrok obsahující informaci o použití pomůcek uvedený v § 98 odst. 1 daňového řádu má tedy význam, neboť jednak informuje daňový subjekt o odchýlení se správce daně od standardního způsobu zjištění daně, tak i o omezení jeho dalších práv oproti běžnému vyměření daně. Žádné takové důvody však v případě zajišťovacího příkazu na dosud nestanovenou daň dány nejsou. Jde o zákonem předvídaný postup správce daně, který ani nemůže být jiný, a v důsledku toho samozřejmě nemohou být odlišná práva či povinnosti daňového subjektu v souvisejících řízeních. [59] K opačnému závěru nedochází ani komentář k daňovému řádu, na který odkazuje stěžovatel (Baxa, J. a kol.: Daňový řád, Komentář, II. díl. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1020-1021). Uvedený komentář sice v obecné rovině uvádí, že se i v případě užití pomůcek podle § 167 odst. 4 daňového řádu uplatní plně postup dle § 98 stejného zákona. To však ihned rozvádí a odkazuje pouze na postup při použití pomůcek stanovený v § 98 odst. 2 a 3 daňového řádu. Ani náznakem není uvedeno, že by se měl aplikovat i na odstavec 1. Ostatně takový závěr by byl zjevně chybný, neboť toto ustanovení v prvé řadě podmiňuje použití pomůcek nesplněním povinností daňového subjektu, zatímco § 167 odst. 4 daňového řádu, jak bylo uvedeno již shora, vychází z použití pomůcek jako standardního nástroje bez ohledu na porušení povinností daňového subjektu. [60] Není správný ani poukaz stěžovatele na § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu. Podle něj sice skutečně platí, že se daní rozumí jakékoliv peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle daňového řádu. Za daň v tomto širším slova smyslu tak lze považovat i částku uvedenou v zajišťovacím příkaze. Vždy je však třeba zkoumat, zda se uplatní všechna ustanovení daňového řádu, která pojem daň používají. Jak již bylo rozebráno shora, prostřednictvím zajišťovacího příkazu se pouze zajišťuje úhrada budoucí daně v užším slova smyslu. S ohledem na to zákon stanoví odlišná pravidla pro stanovení této částky, než pro stanovení samotné daně. Vzhledem ke shora popsaným věcným důvodům pro uvedení použití pomůcek ve výroku rozhodnutí o stanovení daně a naopak pro jejich absenci v případě určení částky pro zajištění daně, nelze dovodit jen na základě širšího pojmu daně, že by se za stanovení daně ve smyslu § 98 odst. 1 daňového řádu mělo považovat i uložení úhrady částky k zajištění daně podle § 167 odst. 2 daňového řádu. [61] Lze tedy uzavřít, že na rozdíl od rozhodnutí o stanovení daně podle § 98 odst. 1 daňového řádu není třeba uvést ve výroku zajišťovacího příkazu použití pomůcek správcem daně na základě § 167 odst. 4 daňového řádu při vydání zajišťovacího příkazu na dosud nestanovenou daň. [62] Stěžovatel namítá, že se městský soud nevypořádal s námitkou, že i v případě zajišťovacího příkazu na DPH za srpen 2014 byly použity pomůcky, ačkoliv to v něm nebylo uvedeno. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí. V žalobě byla tato námitka skutečně obsažena (na s. 11). Na tuto námitku reagoval soud na s. 6 rozsudku ve třetím odstavci. Městský soud zde dospěl k závěru, že u zajišťovacího příkazu na DPH za srpen 2014 byla jako podklad pro jeho vydání užita evidence pro účely DPH zpracovaná samotným daňovým subjektem. Totožná evidence byla užita pro zajišťovací příkaz týkající se dalšího zdaňovacího období jako jedna z pomůcek. Městský soud konstatoval, že je podle jeho názoru tato pomůcka vhodná. Městský soud tedy zjevně dospěl k závěru, že v případě zajišťovacího příkazu na DPH za srpen 2014 se o pomůcku nejednalo. Námitka tedy vypořádána byla, neboť tento závěr logicky implikuje, že nebyl žádný důvod uvádět, že daň byla stanovena podle pomůcek, neboť podle městského soudu se o pomůcku nejednalo. [63] Nejvyšší správní soud nicméně ve shodě se stěžovatelem i s žalovaným s tímto závěrem městského soudu nesouhlasí. Jak bylo uvedeno shora v bodu [56], v případě zajišťovacích příkazů na nestanovenou daň je výše zajištění stanovena podle pomůcek vždy. Daňový subjekt však nemohl být tímto postupem správce daně jakkoliv dotčen na svých právech. Správce daně sám v zajišťovacím příkazu nijak netvrdil, že se v případě evidence na DPH o pomůcku nejedná. Vzhledem ke shora uvedeným závěrům, že použití pomůcek nemusí být uvedeno ve výroku rozhodnutí, i proto, že jde vždy o pomůcky, nelze ani dovodit, že by tato informace musela být uvedena alespoň v odůvodnění rozhodnutí. III.c Posouzení majetkové situace daňového subjektu [64] Podle § 167 odst. 1 platí: „Je-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz.“ [65] K odůvodněné obavě správce daně při vydávání zajišťovacího příkazu se Nejvyšší správní soud již v minulosti vyjadřoval. V rozsudku ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud v bodu [20] uvedl, že „naplnění odůvodněné obavy je třeba zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Bylo by velmi obtížné a málo funkční snažit se institut odůvodněné obavy vymezit či zpřesnit stanovením více či méně abstraktních nepřekročitelných mantinelů nebo mnohabodovým testem jeho použitelnosti. V té nejobecnější rovině proto pouze soud konstatuje, že existence odůvodněné obavy musí být založena na konkrétních poměrech daňového subjektu, které musí být vztaženy k výši dosud nesplatné nebo nestanovené daně. Vydání zajišťovacího příkazu tak nelze spojovat výhradně se situací, kdy daňovému subjektu hrozí insolvence, kdy se daňový subjekt zbavuje majetku nebo kdy činí účelově kroky, které by podstatně ztížily nebo zmařily budoucí výběr daně. Jak správně konstatoval krajský soud, zajišťovací příkaz lze vydat i v případech, kdy ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit. Tento okruh indicií a závěry o ekonomické situaci daňového subjektu musí být přesvědčivě popsány v zajišťovacím příkazu (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, čj. 9 Afs 57/2010-139).“ [66] Za ekonomickou situaci, která vzbuzovala obavu o schopnost daň v době její splatnosti uhradit, Nejvyšší správní soud považoval například situaci, kdy daňový subjekt nebyl finančně stabilizovaný a dlouhodobě podnikající. Naopak, vzhledem k likviditě majetku a slabé zaměstnanecké struktuře se mohl kdykoli zbavit veškerého majetku a neprodleně ukončit svou činnost (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2016, čj. 2 Afs 250/2015-53). Naopak neshledal důvodné obavy u fyzické osoby, která vlastnila dlouhodobý hmotný majetek v řádu desítek milionů, měla desítky zaměstnanců, po dobu mnoha let řádně plnila daňové povinnosti a přes hrozící vysoký doměrek daně dále podnikala, rozmnožovala svůj majetek a šlo předpokládat, že daňovou povinnost, byť případně ve splátkách, splní (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2016, čj. 2 Afs 239/2015-66, ve věci „Petr Š.“). Rozhodující také není jen a pouze stav prostředků daňového subjektu, ale předně jeho vývoj, který může ohrozit vybrání v budoucnu stanovené daně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2017, čj. 1 Afs 275/2016-22). [67] Pokud jde o skutečnosti zjištěné správcem daně v nyní posuzované věci, pak správce daně poukázal na to, že daňový subjekt má vůči orgánům celní správy nedoplatky v řádu stovek milionů korun a v srpnu 2014 byl vyzván k navýšení zajištění daně k provozování daňového skladu o 66 mil. Kč. Taktéž nebyl schopen uhradit již vyměřenou DPH za měsíc červenec 2014 ve výši přesahující 80 mil. Kč. Na bankovních účtech v ČR se nacházely minimální prostředky, závazky odběratelů nepostačovaly ani k pokrytí splatné daňové povinnosti, nemovité věci daňového subjektu na území ČR byly předmětem zástavního práva, ostatní majetek byl zanedbatelný. Pokud jde o okolnosti vztahující se k území ČR, stěžovatel tato zjištění nijak nesporoval. Správce daně nemusel brát v úvahu, že daňový subjekt požádal o posečkání splatné DPH za měsíc červenec 2014. Posečkání sice lze povolit i zpětně ode dne splatnosti (§ 156 odst. 4 daňového řádu), to ale neznamená, že by již podáním žádosti o posečkání přestávala být daň splatná. Žádost o posečkání výslovně uváděla, že daňový subjekt nemá k dispozici prostředky na uhrazení splatné daňové povinnosti. Žádným konkrétním způsobem neuváděla, jak bude její budoucí splnění zajištěno, pouze se velmi obecně odvolávala na to, že své daňové povinnosti jako vždy splní. To ostatně platí i pro podaná odvolání. Informace o tom, v jaké oblasti daňový subjekt podniká a s jakými důsledky, skutečně v odvoláních obsažena byla. V odvolání bylo nicméně konkrétně pouze konstatováno, že daňový subjekt skladuje naftu ve vlastnictví České republiky, která představuje nouzovou zásobu ropy. Nejvyššímu správnímu soudu není vůbec zřejmé, proč by tato otázka měla být podstatná pro případné nevydání zajišťovacích příkazů. Žádným způsobem totiž nevypovídá o majetkové situaci daňového subjektu a jeho schopnosti splnit závazky. V odvolání mohl nepochybně daňový subjekt předložit jakékoliv doklady, které by zpochybňovaly závěry správce daně o jeho nedobré ekonomické situaci. [68] V této věci tedy vývoj plnění povinností veřejnoprávních závazků daňového subjektu zjevně naznačoval dosti zásadní těžkosti. Zároveň nebyl zřejmý jakýkoliv významnější majetek, který by mohl sloužit k uhrazení budoucích daňových povinností, k jejichž zajištění byly zajišťovací příkazy vydány. Situace tak rozhodně nebyla srovnatelná se situací posuzovanou v rozsudku ve věci Petr Š., na který se stěžovatel odvolává. Naopak mnohem více se blíží situaci posuzované v rozsudku čj. 2 Afs 250/2015-53. Vývoj se neubíral rozhodně směrem rozvoje podnikatelské činnosti, ale naopak postupným narůstáním závazků. [69] Pokud jde o námitky týkající se posuzování situace celého daňového subjektu a nikoliv pouze jeho organizační složky v ČR, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. U zahraničních právnických osob může být jak posouzení celkové ekonomické situace, tak i případné vymáhání daně spojeno s mnohem většími obtížemi, než tomu zpravidla bude u českých právnických osob. Pokud jde o zjišťování ekonomické situace, správce daně nebude mít zpravidla okamžitě k dispozici pravidelný přehled o ekonomické situaci spojený s podáním přiznání k dani z příjmů právnických osob. Nebude také mít stejný rozsah přístupu do různých rejstříků nebo seznamů (registr vozidel, katastr nemovitostí atd.), či k aktuálnímu stavu bankovního účtu. Jen obtížně bude schopen jakkoliv ověřit jeho vztahy s obchodními partnery či dluhy u cizích státních orgánů. Zejména z těchto zdrojů přitom čerpá informace o ekonomické situaci daňového subjektu. Pokud jde o budoucí vymáhání případně neuhrazené daňové povinnosti, nemůže bezprostředně postihnout majetek, který se nebude nacházet na území ČR. [70] V případě zahraničních právnických osob ze zemí Evropské unie (dále jen „EU“) a s nimi souvisejících informací týkajících se DPH, Nejvyšší správní soud si je vědom existence nařízení Rady (EU) č. 904/2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty. Z jeho článku 10 vyplývá, že dožádaný orgán poskytne požadované informace co nejrychleji, nejdéle ve lhůtě 3 měsíců ode dne obdržení žádosti, případně u informací, které již má k dispozici, do 1 měsíce. [71] Fungováním této správní spolupráce se zabývá zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o používání nařízení Rady (EU) č. 904/2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty ze dne 12. 2. 2014 (COM/2014/071 final, celexové číslo: 52014DC0071), která byla zpracována na základě článku 59 daného nařízení. Z ní mimo jiné vyplývá, že mnohé členské státy stále nejsou schopny reagovat na žádosti ani ve lhůtách stanovených citovaným nařízením, a že dožadující členské státy často nejsou ani informovány o důvodech, které brání včasné odpovědi. Souhrnný počet opožděných odpovědí dosáhl nepřijatelné úrovně (přibližně 43 %). [72] Pokud jde o vymáhání daní, pak je třeba poukázat na směrnici Rady 2010/24/EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření. Ta upravuje v kapitole II. výměnu informací, u kterých lze předpokládat, že jsou významné při vymáhání daňových pohledávek. Pro jejich poskytování však žádné lhůty stanovené nejsou. V kapitole IV. pak upravuje vymáhání pohledávek a předběžná opatření. Tato směrnice je v českém právním řádu provedena stěžovatelem zmiňovaným zákonem č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek. [73] Účinnost této směrnice hodnotila zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o fungování opatření podle směrnice Rady 2010/24/EU ze dne 16. března 2010 o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření ze dne 18. 12. 2017 (COM/2017/0778 final, celexové číslo: 52017DC0778). Jedná se o zprávu zpracovanou podle čl. 27 odst. 3 citované směrnice. Ačkoliv je zprávou obecně kladně hodnoceno zlepšení při vzájemné spolupráci, poukazuje i na její mnohé nedostatky. Ty jsou způsobené i tím, že je obecně odlišná úroveň vymáhání daňových povinností v různých členských státech. Konstatuje se též, že se zdá, že je třeba zlepšit a usnadnit výměnu informací v rámci členských států a přístup k databázím, které obsahují informace důležité pro účely vymáhání daní. V mnoha členských státech je též velmi nízká míra úspěšnosti vymáhání daňových pohledávek. [74] Z citovaných předpisů EU, stejně jako ze zpráv, které jejich účinnost hodnotily, je tedy zřejmé, že jak získávání informací, tak i vymáhání daní se v rámci členských států EU zlepšuje. To ale rozhodně neznamená, že je lze považovat za rovnocenná s ryze vnitrostátní situací. Případné dožádání je již z povahy věci vždy spojeno s určitou časovou prodlevou. Jak je ze shora uvedeného zřejmé, i v nejvíce provázané spolupráci, týkající se DPH, lze požadované informace získat v řádu týdnů či měsíců. Zajišťovací příkazy, pokud mají být účinné, však musí reagovat zpravidla na nenadále vzniklou situaci během několika málo dnů. Obdobně není fakticky stejně účinné vymáhání daňových pohledávek v jiném členském státě. [75] Po správci daně proto nelze požadovat, aby se při vydání zajišťovacích příkazů ve stejném rozsahu zabýval majetkovými poměry zahraniční právnické osoby, včetně těch se sídlem v EU, jako je tomu u tuzemských právnických osob. Naopak, klíčové budou jemu známé poměry odštěpného závodu v ČR. To však samozřejmě neznamená, že by měl na obchodní závod zahraniční právnické osoby nacházející se na území ČR nahlížet jako na zcela samostatnou entitu. Jestliže například tato osoba řádně plní své daňové povinnosti a nejsou žádné indicie o tom, že by byla ve finančních obtížích, jde zjevně o ekonomicky silný a stabilní subjekt, nebude možné vydat zajišťovací příkaz jen z důvodu, že pokud by očekávanou vyšší daňovou povinnost nezaplatila, bylo by její vybrání spojeno se značnými obtížemi, neboť nemá na území ČR dostatečný majetek k jejímu zaplacení. [76] V případě daňového subjektu bylo v době vydání zajišťovacích příkazů zřejmé, že má vůči orgánům celní správy nedoplatky v řádu stovek milionů korun. Taktéž nebyl schopen uhradit již vyměřenou DPH za měsíc červenec 2014 ve výši přesahující 80 mil. Kč. Pokud by daňový subjekt jako celek disponoval dostatečnými zdroji, měl by být schopen dané daňové povinnosti splnit, bez ohledu na to, zda by zdroje k jejich uhrazení pocházely z odštěpného závodu v ČR nebo kdekoliv v zahraničí. Již tato okolnost tedy poukazovala s jistou mírou pravděpodobnosti na ekonomické obtíže daňového subjektu jako celku. S ohledem na shora uvedené nelze v této situaci vyčítat správci daně, že při prověření majetkové situace daňového subjektu vyšel z jemu dostupných informací o majetkové situaci daňového subjektu. Tyto informace se vztahovaly jen k organizační složce na území ČR. [77] Správce daně se mohl nepochybně dotazovat i na ekonomickou situaci celého daňového subjektu, pokud by to považoval za vhodné a možné, nebylo to však jeho povinností. Jak vyplývá z § 167 odst. 1 daňového řádu, k vydání zajišťovacího příkazu postačuje existence důvodné pochybnosti. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 Afs 108/2015-35, kupříkladu uvedl: „Je třeba rozlišovat předmět zajišťovacího a nalézacího řízení. Cílem nalézacího řízení je stanovení samotné daně. Institut zajišťovacího příkazu oproti tomu představuje tzv. předstižné rozhodnutí, často založené na hypotetické úvaze správce daně (Baxa, J.; Kaniová, L. Komentář k § 167. In: Baxa, J. a kol. Daňový řád: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2011). Správce daně totiž v případě vydávání zajišťovacího příkazu nevychází z dokazování, nýbrž toliko ze skutečností a zjištění, které má v daný moment k dispozici.“ K naplnění důvodné pochybnosti o tom, že i u daňového subjektu jako celku mohou být ekonomické obtíže, postačovaly již důvody uvedené v předchozím bodu [76]. [78] Pokud stěžovatel poukazoval na možnost správce daně dotázat se na ekonomickou situaci v rámci šetření u daňového subjektu, pak nelze přehlédnout, že správce daně se pokusil dne 16. 9. 2014 a dne 17. 9. 2014 nahlédnout do účetnictví organizační složky. To mu však nebylo umožněno, byť tomu tak mohlo být z objektivních důvodů. Nelze vyloučit, že v souvislosti s tímto nahlížením do účetnictví, by správce daně mohl zjistit i další informace o celém daňovém subjektu ať již z účetnictví nebo od osoby přítomné za daňový subjekt, ale v důsledku neposkytnutí součinnosti ze strany daňového subjektu k tomu dojít nemohlo. Nicméně i pokud by mu byly informace poskytnuty, mohl by je jen velmi obtížně ověřit. [79] Navíc nelze dovodit ani samotnou povinnost správce daně dotazovat se na celkovou ekonomickou situaci daňového subjektu před vydáním zajišťovacího příkazu, neboť to by mohlo zmařit účel jeho vydání. Zájem o tyto informace by daňovému subjektu naznačoval, že správce daně o vydání zajišťovacích příkazů uvažuje, což by mohlo vést k rychlému převodu likvidního majetku a zmaření účelu zajištění. [80] Pokud městský soud poukazoval na pozdější insolvenční řízení s daňovým subjektem v Německu, výslovně uvedl, že tak činí pouze pro dokreslení věci. Je proto nadbytečné se jakkoliv zabývat odlišnostmi českého a německého insolvenčního řízení. III.d Příslušnost Specializovaného finančního úřadu [81] Podle § 11 odst. 1 zákona o Finanční správě České republiky platí: „Specializovaný finanční úřad je příslušným pro vybrané subjekty; tím není dotčena příslušnost u poplatků, jejichž předmětem je zpoplatnění úkonu.“ Podle § 11 odst. 2 písm. a) téhož zákona patří mezi vybrané subjekty pro účely tohoto zákona též právnická osoba založená za účelem podnikání, která dosáhla obratu více než 2 mld. Kč. [82] Zákon o Finanční správě České republiky obecně nerozlišuje mezi tuzemskými a zahraničními právnickými osobami. Je pravdou, že u dalších vybraných subjektů uvedených v § 11 odst. 2 daného zákona vymezených druhem jejich činnosti (tzv. specifické subjekty) zákon zpravidla výslovně uvádí, že jde i o příslušné zahraniční subjekty. Například v písmenu b) je uvedena banka, včetně zahraniční banky, v písmenu d) pojišťovna, pobočka pojišťovny z jiného členského státu nebo z třetího státu, nebo v písmenu e) obhospodařovatel nebo administrátor investičního fondu nebo zahraničního investičního fondu. Toto uvedení má nicméně svůj důvod. Právní předpisy upravující činnost dalších vybraných subjektů totiž příslušné termíny používají zpravidla pouze pro tuzemské právnické osoby s příslušným oprávněním vydaným v ČR a zároveň upravují podmínky pro poskytování všech či některých regulovaných služeb zahraničními osobami, které již disponují oprávněními ve svém domovském státě (např. banky, pojišťovny, obhospodařovatelé nebo administrátoři investičního fondu). Například tedy bankou může být pouze akciová společnost se sídlem v České republice, která disponuje bankovní licencí (§ 1 odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách). Vymezené bankovní činnosti však může vykonávat na území ČR rovněž zahraniční banka prostřednictvím své pobočky buď na základě jednotné licence podle práva Evropské unie, nebo na základě licence pro zahraniční banku (§ 1 odst. 6 citovaného zákona). Obdobně zákon č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, rozlišuje mezi investičním fondem a zahraničním investičním fondem. Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, sice zahrnuje pod pojem pojišťovna jak tuzemskou pojišťovnu, tak i pojišťovnu z jiného členského státu nebo pojišťovnu z třetího státu [§ 3 odst. 1 písm. a) zákona o pojišťovnictví], ale v mnoha dalších ustanoveních mezi nimi rozlišuje. [83] Oproti tomu právní předpisy obecně považují za právnické osoby jakékoliv právnické osoby, tedy nejen tuzemské. Lze odkázat zejména na § 26 odst. 2 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, podle něhož mají zahraniční právnické osoby v oblasti svých osobních a majetkových práv, pokud tímto zákonem nebo jiným právním předpisem není stanoveno něco jiného, stejná práva a stejné povinnosti jako české právnické osoby. Ostatní předpisy proto už mezi českou a zahraniční právnickou osobou nijak nerozlišují, pokud pro to není výjimečně důvod. To platí i pro oblast práva veřejného. Například tedy poplatníkem daně z příjmů právnických osob je jakákoliv právnická osoba, ačkoliv je zřejmé, že může mít své sídlo i mimo území ČR a pro takový případ je daňový nerezident [§ 17 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů]. Zákon o Finanční správě České republiky však s pojmy daňový rezident a daňový nerezident vůbec nepracuje. Není proto důvod u právnických osob uvedených v § 11 odst. 2 písm. a) zákona o Finanční správě České republiky výslovně uvádět, že se vztahuje i na zahraniční právnické osoby. [84] Smyslem existence Specializovaného finančního úřadu zjevně je, aby vykonával správu daní u těch daňových subjektů, které budou pro správu daní dosti náročné buď s ohledem na svůj obrat, svou činnost, nebo přítomnost ve skupině s takovými osobami. Lze tedy předpokládat, že na tomto finančním úřadě budou soustředěni odborníci Finanční správy České republiky, připraveni i na řešení nejsložitějších daňových otázek. Správa daní u zahraniční právnické osoby rozhodně nebude jednodušší než u tuzemské právnické osoby. Lze očekávat, že tomu může být právě naopak. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s žalovaným, že nedává smysl, aby zahraniční právnická osoba s obratem nad 2 mld. Kč neměla být vybraným subjektem, ačkoliv tuzemská právnická osoba by jím byla. [85] Podstatné pro posouzení této otázky vůbec není, jakým právním řádem se řídí vnitřní poměry právnické osoby. Pokud by měla být tato otázka relevantní v tom směru, že jde o osobu cizího práva, která vůbec nepodléhá orgánům ČR, pak by nemohl být dost dobře příslušný ani jiný správce daně. Tato úvaha je tedy zjevně zcela nesprávná. [86] Nejvyšší správní soud poznamenává, že se v tuto chvíli nevyjadřuje k tomu, zda pro určení výše obratu je rozhodný obrat dosahovaný pouze prostřednictvím odštěpného závodu na území ČR, nebo se má jednat o obrat celé právnické osoby. V posuzované věci totiž nebylo sporováno, že by rozhodný obrat nebyl dosažen i pokud jde pouze o organizační složku daňového subjektu. III.e Zohlednění pozdější daňové povinnosti [87] Nejprve je třeba vypořádat stěžovatelovu námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, která má spočívat v tom, že se městský soud nevypořádal s jeho žalobní námitkou týkající se výše daňových povinností podle daňových přiznání za srpen a září 2014. Stěžovatel na tato daňová přiznání odkazoval v souvislosti s jeho úvahou, že po jejich podání měl správce daně reagovat v souladu s § 168 odst. 3 daňového řádu a snížit výši zajištění nebo mu oznámit okamžik zániku zajišťovacího příkazu podle § 168 odst. 4 daňového řádu. Případně měl reagovat též žalovaný. Městský soud se však k této námitce vyjádřil na s. 8 rozsudku, kde uvedl, že se jedná o skutečnosti, které nejsou předmětem tohoto řízení. Městský soud nepřezkoumává postup či nepostup správce daně po vykonatelnosti zajišťovacích příkazů. Případné nekonání správce daně by bylo možno napadnout samostatnou žalobou. Tato námitka proto není důvodná. [88] Stěžovatel se v souvislosti s pozdějšími daňovými přiznáními snaží také dovodit, že přímo městský soud by měl prolomit pravidlo stanovené v § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož „[p]ři přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. V případě zajišťovacích příkazů by podle stěžovatele měl soud přihlédnout i ke skutečnostem, které nastaly později a zohlednit později přiznanou daňovou povinnost. [89] Nejvyšší správní soud k tomuto postupu neshledává důvod. Pravidlo uvedené v § 75 odst. 1 s. ř. s. je pravidlo stanovené zákonem, jímž je soud, kromě velmi specifických výjimek, vázán. Typicky půjde o situaci, kdy mu takový postup bude ukládat buď norma vyšší právní síly, nebo mající aplikační přednost. Správní soud tak musí přihlédnout k pozdější právní úpravě ve prospěch pachatele přestupku (správního deliktu) s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS). V úvahu také přichází přednostní aplikace práva EU, nebo mezinárodní smlouvy, která má přednost před zákonem dle čl. 10 Ústavy (viz bod [22] citovaného usnesení rozšířeného senátu, pokud jde o přezkum rozhodnutí o mezinárodní ochraně v souvislosti se zásadou non-refoulement podle čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951). Zároveň je i v takových případech prolomení uvedeného pravidla zásadně podmíněno tím, že se účastníkovi jinak ochrany nedostane (není jiná cesta ke zrušení rozhodnutí o přestupku nebo nebude jiné řízení, ve kterém by se posuzovalo dodržení zásady non-refoulement). [90] Stěžovatel neuvádí žádná ustanovení norem vyšší právní síly nebo s aplikační předností, která by měla odůvodňovat odlišný postup než ten, který je stanoven v § 75 odst. 1 s. ř. s. Jak sám poukazuje, na tuto situaci naopak výslovně pamatuje § 168 odst. 3 daňového řádu, který ukládá správci daně ukončit účinnost zajišťovacího příkazu nebo rozhodnout o změně zajištěné částky před stanovením daně nebo přede dnem její splatnosti, pokud vyvstanou okolnosti, které budou takový postup odůvodňovat. Daňový subjekt má právo brojit proti rozhodnutí vydanému podle uvedeného ustanovení, případně se bránit nečinnosti správce daně, pokud by příslušené rozhodnutí nevydal, ačkoliv pro to byly splněny podmínky. Navíc, dojde-li ke stanovení daně, která nebyla v době vydání zajišťovacího příkazu stanovena, pak v souladu s § 168 odst. 4 ze zákona tímto dnem zaniká účinnost zajišťovacího příkazu. [91] Postup navrhovaný stěžovatelem by vedl k popření obecného principu subsidiarity správního soudnictví, které je primárně založeno na přezkumném principu. V rozsahu navrhovaném stěžovatelem by se totiž správní soudy staly soudy nalézacími, neboť by samy musely posuzovat naplnění podmínek § 168 odst. 3 daňového řádu. Navíc by ani nebylo možné, aby žalovaný po zrušení jeho rozhodnutí správním soudem zohlednil v rámci nově otevřeného odvolacího řízení důvody uvedené v § 168 odst. 3 daňového řádu, jak uvádí stěžovatel. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, lhůta pro vyřízení odvolání proti zajišťovacímu příkazu dle § 168 odst. 1 daňového řádu je propadnou procesní lhůtou, která je vydáním odvolacího rozhodnutí konzumována a po skončení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění daně již znovu neběží ani nepokračuje. Pokud proto správní soud shledá, že zákonné podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu nebyly dodrženy, zruší kromě napadeného rozhodnutí i zajišťovací příkaz, neboť jeho případné vady již zhojit nelze (viz rozsudek ve věci Petr Š.). [92] Odlišný závěr rozhodně nelze dovodit ani ze stěžovatelem citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 244/2016-166. V něm sice Nejvyšší správní soud uložil krajskému soudu provést a vyhodnotit v kontextu s ostatními důkazy žalobcem předložený znalecký posudek, kterým údajně zpochybňuje samotnou existenci dlužné daně. Nicméně z odůvodnění rozsudku je zřejmé, že navržený znalecký posudek směřoval ke způsobu, jakým správce daně dospěl k předpokládané budoucí daňové povinnosti, tedy k tomu, k čemu měl správce daně dospět již v okamžiku vydávání zajišťovacího příkazu a nikoliv zohlednit nové skutečnosti, vzniklé později, jak se domnívá stěžovatel. Nejvyšší správní soud v rozsudku v této souvislosti výslovně uvedl: „Žaloba proti zajišťovacímu příkazu je žalobou proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Při přezkoumání rozhodnutí je rozhodný skutkový a právní stav, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Ve vztahu k tomuto časovému bodu také soud provádí dokazování.“ [93] Pokud stěžovatel uvedl, že za této situace neměl být zajišťovací příkaz dokonce ani vydán, pak není zřejmé, z čeho to dovozuje. Nijak totiž nevysvětluje, proč měl správce daně již v okamžiku vydání zajišťovacího příkazu předpokládat, že by se stanovená jistota měla výrazně odlišovat od budoucí daňové povinnosti. (…)

decision_933.txt

k § 5, § 6 a § 11 až § 13 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 7. 9. 2015 k čl. 57 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení Doba pobírání náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti sama o sobě nezakládá účast na důchodovém pojištění ve smyslu § 5 a § 6 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a proto není dobou pojištění podle § 11 až § 13 téhož zákona, ani dobou ve smyslu čl. 57 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2017, čj. 33 Ad 32/2015-32)*)*) Prejudikatura: č. 2814/2013 Sb. NSS. Věc: Miroslav H. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod. Podle potvrzení zaměstnavatele žalobce byla žalobci poskytována náhrada za ztrátu na výdělku v letech 1994 až 2012. Tato náhrada za ztrátu na výdělku byla žalobci přiznána na základě rozsudku Okresního soudu v Karviné ze dne 20. 1. 1997, sp. zn. 20 C 76/96-36, a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. 16 Co 143/1997. Důvodem byl vznik nemoci z povolání (pneumokoniózy), která byla u žalobce konstatována na základě lékařského posudku. Podle osobního listu důchodového zabezpečení vydaného slovenskou nositelkou pojištění (Sociálna poisťovňa Bratislava) žalobce dosáhl od 1. 1. 1992 do 25. 2. 2002 doby pojištění v SR. Rozhodnutím Sociální poisťovny Bratislava ze dne 29. 3. 2012 byl žalobci přiznán starobní důchod ve výši 303,90 EUR měsíčně, nicméně jelikož jeho nárok na invalidní důchod ve výši 491 EUR je vyšší, nárok na slovenský starobní důchod mu zanikl. Usnesením Krajského soudu v Žilině ze dne 28. 7. 2012, čj. 25 Sd/119/2012-30, tento soud zastavil řízení ve věci žaloby proti tomuto rozhodnutí, neboť žalobce vzal svou žalobu v této věci zpět s tím, že bude svůj nárok uplatňovat po České správě sociálního zabezpečení. Ve správním spisu nejsou založeny žádné podklady dokumentující získání doby pojištění v ČR po 1. 1. 1993. Žalovaná rozhodovala o žádosti o přiznání starobního důchodu rozhodnutím ze dne 7. 6. 2013, které bylo potvrzeno rozhodnutím o námitkách ze dne 12. 11. 2013, s tím, že starobní důchod nebyl ani tehdy s odkazem na čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004 přiznán. V odůvodnění rozhodnutí o námitkách žalovaná uvedla, že přezkoumala rozhodnutí I. stupně v plném rozsahu včetně podaných námitek a dospěla k závěru, že nejsou důvodné. Stručně shrnula právní rámec aplikovaný na předmětnou věc, zejm. čl. 20 odst. 1 a 2 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení (č. 228/1993 Sb., dále jen „Smlouva“), který se stal nejprve součástí přílohy č. III nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 a s účinností od 1. 5. 2010 pak součástí přílohy č. II nařízení č. 883/2004. Dále poukázala i na článek 15 Správního ujednání o provádění Smlouvy a čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004, které upravuje povinnost členského státu poskytovat dávky jen tehdy, dosahuje-li doba pojištění alespoň jednoho roku a na základě této doby není možno získat nárok na dávku. S ohledem na skutečnost, že žalobce byl ke dni rozdělení ČSFR naposledy zaměstnán u zaměstnavatele Stredné odborné učiliště I., jehož sídlo nebylo zapsáno v obchodním rejstříku, avšak trvalý pobyt měl na území SR, je ke zhodnocení všech dob pojištění od ukončení povinné školní docházky do 31. 12. 1992 v souladu s citovaným čl. 20 odst. 2 Smlouvy příslušný výhradně slovenský nositel pojištění. Po 31. 12. 1992 žalobce nezískal na území ČR žádnou dobu pojištění, přičemž podle potvrzení DIAMO, státní podnik – odštěpný závod Odra ze dne 23. 7. 1992 pobíral žalobce od května 1994 do prosince 2011 náhradu za ztrátu výdělku po skončení pracovní neschopnosti podle § 371 (do 31. 12. 2006 upraveno v § 195 zákoníku práce). Žalovaná dále odkázala na § 2 odst. 2, § 5 až § 7 zákona o důchodovém pojištění a dovodila, že doba pobírání náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti podle § 371 (do 31. 12. 2006 šlo o § 195) zákoníku práce za dobu pojištění považována není. Ačkoliv se z těchto náhrad odvádí daň z příjmů, nehradí se z nich zdravotní ani sociální pojištění. Pokud nelze z uvedených důvodů považovat dobu pobírání náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti za dobu pojištění a žalobce po 31. 12. 1992 nezískal na území ČR žádnou dobu pojištění v minimální délce 1 roku a zároveň mu nevznikl nárok na starobní důchod výhradně podle českých předpisů, nejsou tak splněny podmínky čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004 ve spojení s § 28 zákona o důchodovém pojištění potřebné pro přiznání starobního důchodu. Závěrem se žalovaná vyjádřila k žalobcem předloženému usnesení Krajského soudu v Žilině ze dne 28. 6. 2012, k němuž uvedla, že toto rozhodnutí řeší po právní stránce možnost započtení pobíraných náhrad do vyměřovacího základu pro účely zvýšení důchodu pobíraného od slovenského nositele pojištění. To však nic nemění na skutečnosti, že by tyto vyměřovací základy mohly být hodnoceny pouze tehdy, pokud by byl žalobci přiznán český starobní důchod, k čemuž však nebyly dány zákonné předpoklady. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Uvedl, že se cítí napadeným rozhodnutím diskriminován, neboť zakládá odlišný režim sociálního pojištění u osob s dlouhodobým zdravotním postižením, které pobíraly náhradu škody od zaměstnavatele z důvodu postižení nemocí z povolání nebo následky pracovního úrazu, a z toho důvodu nemožnosti podílet se dostatečně na důchodovém pojištění. Postup žalované zakládá nerovný přístup k osobám, které se bez svého zavinění dostaly do situace, kterou nemohly ovlivnit. Žalobce má za to, že jakákoliv náhrada mzdy vyplácená zaměstnavatelem z jakéhokoliv důvodu je ve své podstatě mzdou, tedy finančním plněním zaměstnavatele, které je započitatelné do základu na důchodovou dávku starobního důchodu, protože pokud by tomu tak nebylo, pak by zdanění této náhrady bylo zcela bezdůvodné. Do osobní situace žalobce navíc negativně zasáhla i ta skutečnost, že byl občanem ČSFR slovenské národnosti, neboť nemoc z povolání získal na území dnešní ČR u zaměstnavatele, který má sídlo rovněž na území dnešní ČR, přičemž se následně po vyřazení ze zaměstnání přestěhoval na Slovensko, kde byl schopen najít pro sebe zdravotně vhodnou práci. Z toho důvodu je dnes diskriminován z hlediska pobírání starobního důchodu. Ve svém vyjádření k žalobě žalovaná uvedla, že podle nařízení č. 883/2004 je účelem koordinace vzájemná provázanost národních předpisů sociálních zabezpečení, nikoliv harmonizace. Znamená to, že národní předpisy ponechává beze změn a musí zaručit, že se doby pojištění získané v členském státě vezmou v úvahu pro splnění podmínek systému, který je určen jako příslušný. Na danou věc předně dopadá článek 20 Smlouvy, který je nyní součástí na základě přílohy č. 1 nařízení č. 883/2004. Podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy je řešeno rozdělení nákladů k uspokojení důchodových nároků za doby zabezpečení získané na území ČSFR před 1. 1. 1993 mezi nástupnické státy. Tímto kolizním kritériem je tedy podle názoru žalované dotčen nárok každé osoby, která pracovala (získala doby pojištění) přede dnem rozdělení ČSFR. Proto bylo toto ustanovení použito i při posuzování nároku na důchod žalobce. Ze správního spisu vyplývá, že veškerá doba pojištění získaná žalobcem do 31. 12. 1992 se považuje za slovenskou dobu pojištění získanou podle slovenských právních předpisů, přičemž po datu 1. 1. 1993 žalobce nezískal žádnou dobu pojištění. Žalovaná poukázala na to, že podmínkou účasti na důchodovém pojištění je účast na nemocenském pojištění, což znamená, že zaměstnanci v pracovním poměru, kteří nesplňují podmínky účasti na nemocenském pojištění, nejsou účastni ani důchodového pojištění. Účast u osob na důchodovém pojištění je vymezena v § 5 zákona o důchodovém pojištění. Dále žalovaná odkázala na § 195 zákoníku práce a dovodila, že náhrada za ztrátu na výdělku je pouhou náhradou za výdělek, a nikoliv kompenzací výdělku, kterého by zaměstnanec mohl v průměru dosahovat, pokud by se mu pracovní úraz (nemoc z povolání) nepřihodily. Náhrada za ztrátu na výdělku je přiznána v přímé závislosti na pracovním úrazu (nemoci z povolání), jedná se o pravidelný a stálý příjem bez ohledu na trvání zaměstnání, což lze uvést právě na případu žalobce, kterému byla náhrada vyplácena, i když nebyl výdělečně činný, tzn. neměl uzavřen pracovní poměr a nebyl účasten nemocenského a důchodového pojištění. Žalovaná zdůraznila, že na tom nic nemění ani to, že podle § 16 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění lze náhradu za ztrátu na výdělku zahrnout do vyměřovacího základu v těch kalendářních měsících, v nichž byla vyplácena. Uvedené se však týká případů, u nichž nárok na dávku důchodového pojištění vznikl, což však není případ žalobce, který na území ČR nezískal ani jeden rok doby pojištění a nevznikl mu tedy nárok na dávku důchodového pojištění. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Mezi stranami není sporný skutkový stav, který je dokumentován ve správním spisu žalované, který měl krajský soud při svém rozhodování k dispozici a z něhož vycházel. Za nesporné lze považovat zejména to, že žalobce nebyl po 31. 12. 1992 v ČR nikde zaměstnán a nebyl tu ani veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, tudíž nezískal žádnou „českou“ dobu pojištění. Sporné není ani to, že doby pojištění žalobce získané na území společného československého státu byly v důsledku aplikace čl. 20 odst. 2 Smlouvy, který je součástí přílohy č. II k nařízení č. 883/2004, hodnoceny jako doby slovenské, a to podle místa trvalého pobytu žalobce ke dni rozdělení ČSFR. Všechny žalobní námitky v zásadě míří k posouzení zákonnosti a ústavnosti napadeného rozhodnutí, a to i ve vazbě na zachování souladu napadeného rozhodnutí žalované s evropským systémem koordinace systémů sociálního zabezpečení jednotlivých členských států Evropské unie (EU) a principy rovného zacházení (zákazu diskriminace). Předmětem sporu je otázka, zda doba pobírání náhrady za ztrátu na výdělku od zaměstnavatele se sídlem na území ČR zakládá účast v českém systému důchodového pojištění, či nikoliv, a zda tedy žalobce v důsledku pobírání této peněžité náhrady nedosáhl v českém systému důchodového pojištění dobu, která by měla být zohledněna přiznáním dílčího českého starobního důchodu, v rámci něhož by mu byly zohledněny tyto náhrady jako vyměřovací základy pro výpočet starobního důchodu. Podle čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004 platí, že bez ohledu na čl. 52 odst. 1 písm. b) „[n]ení instituce členského státu povinna poskytovat dávky na základě dob získaných podle právních předpisů, které uplatňuje, které se berou v úvahu při vzniku sociální události, jestliže délka uvedených dob nedosahuje jednoho roku, a pouze na základě těchto dob nelze podle uvedených právních předpisů získat nárok na dávku. Pro účely tohoto článku se ‚dobami‘ rozumí všechny doby pojištění, zaměstnání, samostatné výdělečné činnosti nebo bydlení, které zakládají nárok na dotčenou dávku nebo ji přímo zvyšují.“ Účinky tohoto koordinačního pravidla jsou uznávány i relevantní judikaturou správních soudů a nejsou ve vztahu k českému systému důchodového pojištění nijak zpochybňovány (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2013, čj. 3 Ads 25/2012-41, č. 2814/2013 Sb. NSS, dále také rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 9. 2013, čj. 19 Ad 17/2013-30). Podle § 11 zákona o důchodovém pojištění „[d]obou pojištění je po 31. prosinci 1995 doba účasti na pojištění a) osob uvedených v § 5 odst. 1 a v § 5 odst. 4, za kterou bylo v České republice zaplaceno pojistné, b) osob uvedených v § 6, za kterou bylo v České republice zaplaceno pojistné, a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného“. Podle § 13 zákona o důchodovém pojištění odst. 1 a 2 platí, že „[z]a dobu pojištění se považují též doby zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem, s výjimkou doby studia po dosažení věku 18 let; jde-li však o dobu zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, hodnotí se tato doba, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné, a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného. Za náhradní dobu pojištění se považují též náhradní doby získané před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem a doba pobírání důchodu za výsluhu let. Za náhradní dobu pojištění se považuje též doba studia získaná před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem, a to po dobu prvních šesti let tohoto studia po dosažení věku 18 let.“ Ustanovení § 5 a § 6 zákona o důchodovém pojištění vyjmenovávají taxativním způsobem, za jakých podmínek se stává osoba účastníkem důchodového pojištění, a to tak, že definují právní poměry osob, které účast na důchodovém pojištění zakládají (tzn. zejm. zaměstnání v pracovním či služebním poměru, výkon samostatné výdělečné činnosti, jiné pracovněprávní vztahy z dohod, výkon vyjmenovaných veřejných funkcí atd.) a dále také sociální situace, které zakládají účast na důchodovém pojištění (péče o dítě, o osobu závislou na péči jiné osoby atd.). Podle § 8 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění dále platí, že „[o]soby uvedené v § 5 odst. 1 písm. a) až d) a f) až t) a v § 5 odst. 4 jsou účastny pojištění podle tohoto zákona, pokud jsou účastny nemocenského pojištění podle zvláštního právního předpisu“. Ustanovení § 9 a § 10 téhož zákona dále upravují účast osob samostatně výdělečně činných na důchodovém pojištění. Pobírání náhrady za ztrátu na výdělku však v těchto ustanoveních není zmíněno jako právní poměr či sociální situace, která by samostatně (tzn. při absenci jiného právního titulu) zakládala účast na důchodovém pojištění. Za užití argumentu per eliminationem, který se při výkladu uvedených ustanovení předpokládá již ze samotné dikce a systematiky zákona, je tedy třeba dovodit, že u samotného pobírání náhrady za ztrátu na výdělku nejde o právní poměr ani sociální situaci zakládající účast na důchodovém pojištění, a proto nejde ani o dobu pojištění ve smyslu § 11 a násl. zákona o důchodovém pojištění. Tento závěr přitom podle názoru krajského soudu není nijak v rozporu s tím, že podle § 16 odst. 3 věty čtvrté zákona o důchodovém pojištění platí, že „[d]o vyměřovacího základu pojištěnce za dobu po 31. prosinci 1995 se pro účely stanovení ročního vyměřovacího základu zahrnuje též náhrada za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti náležející za pracovní úraz (nemoc z povolání) a náhrada za ztrátu na služebním příjmu (platu) po skončení neschopnosti k službě“ (viz k tomu obdobně Motejl, O.; Hrubý, J.; Šalamounová, J.; Pavlíčková, K. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv Důchody. Brno : KVOP, 2009, s. 35). Náhrada na ztráty na výdělku je reflektována zákonem jako druh příjmu, který je započitatelný do vyměřovacího základu v případě, že by jinak byla doba hodnocena pro účely výpočtu důchodu jako doba vyloučená (§ 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Tento výklad potvrzuje kupř. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, čj. 3 Ads 52/2013-30. Případné další odvody (zejm. daň z příjmu), které je třeba z tohoto příjmu odvést, rovněž nezakládají účast na důchodovém pojištění. K tomu je zapotřebí poukázat na obdobný názor uvedený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2010, čj. 4 Ads 134/2009-69, podle něhož „[s]kutečnost v podobě zaplacení pojistného na důchodové pojištění nenáleží mezi pravidla určující nositele důchodového pojištění podle nařízení Rady (EHS) č. 1408/71, nýbrž představuje toliko důsledek použití některého z těchto pravidel. Proto odvod pojistného do systému důchodového pojištění určitého členského státu Evropské unie ještě sám o sobě neznamená získání doby pojištění této země.“ Krajský soud se tedy zcela ztotožňuje se závěry žalované, že žalobce nedosáhl v českém systému důchodového pojištění potřebnou minimální dobu v délce jednoho roku, jak to vyžaduje čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004. Pokud žalobce usuzuje, že doba pobírání náhrady za ztrátu na výdělku od zaměstnavatele se sídlem na území ČR má za následek vznik účasti na důchodovém pojištění, nelze jeho názoru z výše uvedených důvodů přisvědčit, a to ani ve vztahu k vymezení pojmu „doba“ podle čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004. Náhrada za ztrátu na výdělku má z hlediska důchodového pojištění pouze status příjmu, který je započitatelný do vyměřovacího základu pojištěnce, nikoliv však právního poměru či sociální situace, která zakládá účast na důchodovém pojištění. V tomto ohledu pak nehraje žádnou roli, že žalobce získal nemoc z povolání, v důsledku níž mu byla náhrada za ztrátu na výdělku přiznána, při práci pro zaměstnavatele se sídlem na území nynější ČR. Co se týká argumentu principem rovného zacházení (zákazu diskriminace), nedomnívá se krajský soud, že by žalobce byl v důsledku své sociální situace jakkoliv diskriminován, ať už z pohledu principů evropské koordinace národních systémů sociálního zabezpečení (zejm. článek 4 nařízení č. 883/2004), anebo z hlediska principů ústavních (článek 3 Listiny základních práv a svobod). Žalobce splnil podmínky nároku na starobní důchod v SR, kde mu také byly zhodnoceny veškeré získané doby pojištění za dobu před 1. 1. 1993 i poté. Tento důchod mu není vyplácen pouze z toho důvodu, že jeho slovenský invalidní důchod je vyšší. Skutečnost, že se žalobce před rozdělením společného československého státu ke dni 31. 12. 1992 přestěhoval na Slovensko, pročež splnil podmínky aplikace čl. 20 odst. 2 Smlouvy a jeho doby pojištění byly hodnoceny jako slovenské, nehraje z pohledu jím požadovaných nároků žádnou roli, neboť i kdyby tomu bylo naopak a všechny jeho doby pojištění by byly hodnoceny jako české doby pojištění, nemohla by být doba pobírání náhrady za ztrátu na výdělku (1994 až 2012) hodnocena českým nositelem pojištění jako doba pojištění. Režim nakládání s touto „dobou“ by tedy musel být naprosto shodný, rozdíl by byl pouze v tom, že by mu částky získané z titulu pobírání náhrady na ztrátě na výdělku mohly být započteny do vyměřovacího základu pro výpočet důchodu na základě citovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění. Žalovaná však za dané situace nemohla rozhodnout jinak, než žádost o přiznání starobního důchodu z českého důchodového pojištění zamítnout, neboť žalobce nesplňuje podmínky pro přiznání českého starobního důchodu s přihlédnutím k čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004, a nebylo tedy, jak tyto příjmy žalobce v letech 1994 až 2012 zohlednit. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 16. 5. 2018, čj. 3 Ads 94/2017-35.

decision_934.txt

k § 20 odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, v znění zákona č. 530/2005 Sb. Skutečnost, že se jedná o příslušníka, který byl zproštěn výkonu služby, nebrání tomu, aby služební funkcionář postupoval tak, jak mu ukládá § 20 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, tj. aby takového příslušníka ustanovil na existující volné služební místo, a určil tak jeho organizační a právní postavení v bezpečnostním sboru. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Ad 22/2014-52)*)*) Věc: Ing. Jan P., MBA, proti Policejnímu prezidiu o ustanovení na služební místo. Národní bezpečnostní úřad (dále jen „NBÚ“) rozhodnutím ze dne 17. 4. 2014 zrušil dle § 121 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, platnost žalobcova osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení „Tajné“. Zmíněné rozhodnutí NBÚ se stalo vykonatelným poté, co bylo žalobci dne 22. 4. 2014 doručeno, protože podání rozkladu nemá odkladný účinek. Služební funkcionář učinil závěr, že žalobci zanikla (byla zrušena) platnost osvědčení a byl namístě postup dle § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb., tedy odvolání příslušníka z jeho dosavadního služebního místa, jestliže zanikla platnost jeho osvědčení, je-li osobou určenou ke styku s utajovanými informacemi, a současně postup dle § 20 odst. 1 písm. a) téhož zákona, tedy ustanovení na volné služební místo příslušníka, který byl odvolán z dosavadního služebního místa ze shora uvedeného důvodu. V odvolání proti rozhodnutí prvního stupně žalobce namítl, že služební funkcionář pochybil, protože mu neumožnil řádný a plný výkon jeho procesních práv, zejména právo vyjádřit své stanovisko v řízení a právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Oznámení o zahájení řízení bylo žalobci doručeno dne 14. 5. 2014 a byla mu dána lhůta k využití nabídky na převedení na jiné služební místo a uplatnění procesních práv v délce 5 dnů. Dne 23. 5. 2014 žalobce prostřednictvím zmocněnce služebnímu funkcionáři sdělil, že nabídku nemůže využít z důvodu nezákonnosti předchozího rozhodnutí NBÚ, proti němuž uplatnil rozklad a které bylo již jednou ředitelem NBÚ na základě nesprávných právních a skutkových závěrů zrušeno. Žalobce současně požádal o zpřístupnění režimové místnosti v prostorách útvaru, aby se mohl vyjádřit k utajovaným skutečnostem, nicméně služební funkcionář tento požadavek přípisem ze dne 13. 6. 2014 zamítl a následně vydal rozhodnutí. Služební funkcionář dle mínění žalobce postupoval úmyslně v rozporu se zákonem č. 361/2003 Sb., když účelově vytvořil služební místo, na něž byl žalobce ustanoven. Podle § 20 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona brání ustanovení žalobce na nově zřízené volné služební místo faktická překážka, neboť byl předchozím rozhodnutím služebního funkcionáře zproštěn výkonu služby. Došlo ke zneužití institutu ustanovení na volné služební místo a služební funkcionář měl možnost maximálně rozhodnout postupem dle § 32 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. a žalobce bezodkladně zařadit do zálohy pro přechodně nezařazené pro jeho nezpůsobilost k aktivnímu výkonu služby. Náměstek policejního prezidenta pro službu kriminální policie a vyšetřování (dále jen „odvolací správní orgán“) dne 2. 10. 2014 zamítl odvolání žalobce a v odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že důvodem pro vydání rozhodnutí prvního stupně byla skutečnost, že se služební funkcionář dne 28. 4. 2014 dozvěděl od NBÚ o zániku oprávnění žalobce na stupeň „Tajné“, tedy i „Důvěrné“, který je obligatorně stanoven pro služební místo vedoucího odboru analytiky a informatiky úřadu, na kterém byl žalobce před vydáním rozhodnutí prvního stupně ustanoven Argumentaci žalobce o zkrácení jeho práv účastníka řízení, o nemožnosti vyjádřit své stanovisko a o toliko pětidenní lhůtě k vyjádření označil odvolací správní orgán za účelovou s tím, že po celou dobu řízení žalobce komunikoval prostřednictvím zmocněnce a práva vyplývající z § 174 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. mu byla v řízení zachována. K požadavku na zpřístupnění režimové místnosti v prostorách útvaru uvedl, že služební funkcionář není příslušný hodnotit zákonnost rozhodnutí NBÚ o zrušení platnosti žalobcova osvědčení. Rozhodnutí NBÚ je vykonatelné a případné podání rozkladu nemá odkladný účinek. Služební funkcionář je povinen reagovat na toto rozhodnutí v souladu se zákonem, tedy zahájit řízení o odvolání žalobce z dosavadního služebního místa a o ustanovení na volné služební místo. V rámci řízení ve věci služebního poměru mu nepřísluší hodnotit skutečnosti, které předcházely rozhodnutí NBÚ. Spisový materiál neobsahoval žádné písemnosti, které by obsahovaly utajované informace, neboť jediným podkladem pro zahájení řízení bylo uvedené rozhodnutí NBÚ, které nemá utajovanou povahu. Odvolací správní orgán dospěl k závěru, že byly dány důvody pro vydání rozhodnutí prvního stupně a že ke zneužití institutu ustanovení na volné služební místo nedošlo. Příslušník musí být podle § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. odvolán z dosavadního služebního místa, jestliže zanikla platnost jeho osvědčení, je-li osobou určenou ke styku s utajovanými informacemi. Při splnění stanovených podmínek je odvolání z dosavadního služebního místa a ustanovení na volné služební místo obligatorní. Ustanovení takového příslušníka je provedeno prioritně podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb. v témže bezpečnostním sboru. Dle uvedeného ustanovení služební funkcionář ustanoví na volné služební místo v bezpečnostním sboru příslušníka téhož bezpečnostního sboru, který dosáhl požadovanou služební hodnost a byl odvolán z dosavadního služebního místa mj. z důvodu uvedeného v § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. Z uvedeného vyplývá, že záloha pro příslušníky přechodně nezařazené v daném případě nepřicházela v úvahu. Odvolací správní orgán uzavřel, že služební funkcionář postupoval při vydání rozhodnutí v souladu s platnou právní úpravou. V žalobě podané proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobce zopakoval, že služební funkcionář pochybil, když mu neumožnil řádný a úplný výkon jeho procesních práv vyplývajících z § 174 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., zejména práva vyjádřit v řízení své stanovisko a vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Nesplnění hmotněprávních podmínek pro vydání rozhodnutí prvního stupně žalobce spatřoval ve skutečnosti, že jeho ustanovení na nové služební místo bránila překážka v podobě vykonatelného rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým byl zproštěn výkonu služby. Žalobci v řízení o odvolání ze služebního místa a o ustanovení na volné služební místo příslušelo, mimo jiné, právo nahlížet do spisu a pořizovat si z něj výpisy, právo navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení, právo na poskytnutí informací o řízení k hájení svých práv a oprávněných zájmů, právo vyjádřit v řízení své stanovisko, klást otázky svědkům a znalcům a právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Žalobce dále namítl, že hmotněprávním předpokladem pro jeho odvolání z dosavadního služebního místa je závěr, že zanikla platnost jeho osvědčení o tom, že je osobou určenou ke styku s utajovanými informacemi. Rozhodnutí prvního stupně bylo v pořadí již druhým rozhodnutím služebního funkcionáře ve věci jeho ustanovení na jiné služební místo, protože předchozí rozhodnutí bylo odvolacím správním orgánem zrušeno. V předchozím případě se služební funkcionář o zániku žalobcova osvědčení dozvěděl dne 13. 1. 2014, a ačkoliv byla v dané věci založena jeho zákonná povinnost zahájit řízení o odvolání žalobce z dosavadního služebního místa, učinil tak až dne 27. 1. 2014, tedy s odstupem 15 dnů. Řízení o odvolání žalobce z původního služebního místa bylo služebním funkcionářem záměrně a nezákonně oddalováno, protože v dané době uvedené volné pracovní místo neexistovalo. Jediné tehdy existující volné služební místo v 9. tarifní třídě bez požadavku na osvědčení pro styk s utajovanými informacemi se vyskytovalo výhradně při Letecké službě Policie ČR. Služební funkcionář postupoval úmyslně v rozporu se zákonem, když přistoupil k účelovému vytvoření volného služebního místa a až po jeho vytvoření přistoupil k zahájení řízení o odvolání žalobce z původního služebního místa. Pokud by postupoval v souladu se zákonem, musel by bezprostředně po 13. 1. 2014, tedy poté, co se dozvěděl o původním zániku žalobcova osvědčení, postupovat dle § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb., a následně z důvodu neexistence volného služebního místa zařadit žalobce postupem dle § 32 odst. 1 téhož zákona do zálohy pro přechodně nezařazené. V důsledku takto nezákonně vytvořeného služebního místa nebyl žalobce zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené. Tímto postupem se služební funkcionář dopustil obcházení zákona. Žalobce dále namítl, že hmotněprávním předpokladem pro jeho odvolání z dosavadního služebního místa dle § 25 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. je závěr, že zanikla platnost jeho osvědčení ke styku s utajovanými informacemi. Hmotněprávním předpokladem pro jeho ustanovení na volné služební místo dle § 20 odst. 1 písm. a) téhož zákona je závěr, že dosáhl požadované služební hodnosti a dále že byl odvolán z dosavadního služebního místa z důvodu uvedeného v § 25 odst. 1, 2 či 3 nebo v § 26 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. Předpokladem zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 uvedeného zákona je závěr, že ve věci je a trvá důvodné podezření, že se příslušník dopustil trestného činu, kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu a jeho ponechání ve výkonu služby by ohrožovalo důležitý zájem služby nebo prošetření jeho jednání. Služební funkcionář rozhodnutím ze dne 27. 1. 2014 zprostil žalobce výkonu služby dle § 40 zákona č. 361/2003 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce nejprve odvolání a následně správní žalobu. Předpokladem pro zařazení příslušníka do zálohy pro přechodně nezařazené podle § 32 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. je závěr, že mu zanikla platnost osvědčení, je-li osobou určenou pro styk s utajovanými informacemi, a nelze jej ustanovit na jiné služební místo. Dle názoru žalobce je nezbytným předpokladem pro jeho ustanovení na volné služební místo podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb. způsobilost k aktivnímu výkonu služby v rámci služebního místa, na které má být ustanoven. Jestliže existuje rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým byl žalobce zproštěn výkonu služby v době před zahájením nebo v průběhu řízení o odvolání z dosavadního služebního místa a ustanovení na jiné služební místo, pak žalobce nutně není způsobilý k aktivnímu výkonu služby v rámci jakéhokoliv jiného služebního místa. Smyslem institutu ustanovení na volné služební místo je umožnit příslušníkovi aktivní výkon služby. V posuzovaném případě však od počátku řízení existuje na straně žalobce překážka v podobě rozhodnutí o zproštění výkonu služby, pro kterou není způsobilý k aktivnímu výkonu služby v rámci služebního místa, na které byl rozhodnutím služebního funkcionáře ustanoven. Ze strany služebního funkcionáře tak došlo ke zneužití institutu ustanovení na volné služební místo, a takovýto postup musí být nutně shledán nezákonným pro obcházení litery a ducha zákona. Služební funkcionář mohl za dané situace pouze podle § 32 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. žalobce bezodkladně zařadit do zálohy pro přechodně nezařazené pro jeho nezpůsobilost k aktivnímu výkonu služby. Pro zařazení žalobce do zálohy pro přechodně nezařazené byly splněny i další podmínky uvedené v § 32 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. (žalobce je ve služebním poměru od 15. 8. 1995 a po celou dobu byl jeho služební poměr sjednán na dobu neurčitou). Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [22] Městský soud nepřisvědčil námitce žalobce, že byl v řízení před správním orgánem zkrácen na svých procesních právech účastníka řízení vyplývajících z § 174 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., protože mu nebylo umožněno vyjádřit své stanovisko k věci a k podkladům řízení před vydáním rozhodnutí. Z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobci bylo dne 19. 5. 2014 doručeno oznámení o zahájení řízení o odvolání z dosavadního služebního místa a o ustanovení na volné služební místo, v němž mu bylo, mimo jiné, služebním funkcionářem sděleno, že může v řízení vyjádřit své stanovisko písemně do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Na toto oznámení reagoval žalobce podáním ze dne 23. 5. 2014, v němž uvedl, že nabídku na převedení na jiné služební místo nepřijímá a že hodlá využít svých procesních práv, zejména práva vyjádřit své stanovisko v řízení, a za tímto účelem žádá o zpřístupnění režimové místnosti v prostorách Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality po dobu alespoň 5 hodin za účelem přípravy avizovaného stanoviska. Na toto podání reagoval služební funkcionář vyrozuměním ze dne 13. 6. 2014, v němž žalobci sdělil, že jeho návrhu na zpřístupnění režimové místnosti nevyhovuje, protože obsahem spisového materiálu nejsou žádné písemnosti, které by obsahovaly utajované informace. Jediným podkladem pro zahájení řízení bylo rozhodnutí NBÚ o zrušení osvědčení žalobce pro styk s utajovanými informacemi, které nemá utajovanou povahu. Služební funkcionář žalobci též sdělil, že v rámci zahájeného řízení není relevantní hodnotit skutečnosti, které předcházely vydání zmíněného rozhodnutí NBÚ. Služební funkcionář totiž není příslušný k tomu, aby hodnotil zákonnost tohoto rozhodnutí NBÚ. Žalobce byl zároveň vyrozuměn o tom, že může v řízení vyjádřit své stanovisko, popř. uplatnit další práva účastníka řízení do 5 pracovních dnů od doručení tohoto vyrozumění. V reakci na toto vyrozumění žalobce podáním (nesoucím zjevně nesprávné datum 23. 5. 2014) oznámil služebnímu funkcionáři, že trvá na využití svých procesních práv a za tímto účelem (opětovně) žádá o zpřístupnění režimové místnosti. [23] Městský soud se plně ztotožňuje s názorem žalovaného, že služební funkcionář nebyl povinen vyhovět žádosti žalobce o zpřístupnění režimové místnosti. Vzhledem k tomu, že součástí správního spisu nebyly žádné dokumenty obsahující utajované informace (jediným relevantním podkladem obsaženým ve spise bylo oznámení NBÚ ze dne 23. 4. 2014 o vykonatelnosti rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2014 o zrušení platnosti žalobcova osvědčení, přičemž toto oznámení žádné utajované informace neobsahovalo), nebylo nutné ani potřebné žalobci zpřístupnit režimovou místnost k realizaci jeho procesního práva na vyjádření k věci, popř. k podkladům rozhodnutí. Pro řízení o odvolání žalobce z dosavadního služebního místa a o ustanovení na volné služební místo byly zcela irelevantní skutečnosti obsahující utajované informace, které byly posuzovány v řízení před NBÚ, jež vyústilo ve vydání rozhodnutí ze dne 17. 4. 2014 o zrušení platnosti žalobcova osvědčení. „Vnášení“ těchto skutečností do řízení před služebním funkcionářem proto bylo zcela nadbytečné. Žalobcův nesouhlas s tím, jak tyto skutečnosti posoudilo NBÚ v jiném řízení, nemohl mít žádný vliv na rozhodnutí služebního funkcionáře, pro které byl podstatný toliko výsledek řízení před NBÚ spočívající v existenci vykonatelného rozhodnutí o zrušení platnosti žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi. Právě to dal služební funkcionář žalobci srozumitelně najevo vyrozuměním ze dne 13. 6. 2014, v němž přiléhavě konstatoval, že předmětem zahájeného řízení a obsahem spisového materiálu nejsou žádné utajované informace, takže k tomu, aby se žalobce relevantním způsobem vyjádřil k předmětu řízení a k pokladu pro vydání rozhodnutí, režimovou místnost nepotřebuje. Žalobcovo trvání na zpřístupnění režimové místnosti nemůže nic změnit na správnosti postoje, který služební funkcionář k tomuto požadavku zaujal. [24] Žalobce se tedy zpřístupnění režimové místnosti domáhal neopodstatněně, protože ji k realizaci svých procesních práv účastníka řízení v dané věci vůbec nepotřeboval. Ze strany služebního funkcionáře mu byla opakovaně poskytnuta pětidenní lhůta k vyjádření k věci, jakož i k realizaci dalších procesních práv plynoucích z § 174 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., které však nevyužil. Lze uzavřít, že k namítanému zkrácení žalobce na jeho procesních právech nedošlo, neboť mu byl v řízení poskytnut dostatečný prostor k vyjádření k věci samé a k podkladům rozhodnutí, jakož i k prostudování spisového materiálu. [25] Městský soud pro úplnost dodává, že zpřístupnění režimové místnosti žalobci za účelem seznámení s podklady rozhodnutí a vyjádření k věci bylo zcela namístě v řízení před NBÚ, jehož předmětem bylo zrušení platnosti žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi, protože v tomto řízení byly součástí podkladů rozhodnutí utajované informace, jejichž posouzení bylo podstatné pro rozhodnutí NBÚ ve věci samé. Pro řízení vedené služebním funkcionářem, jehož předmětem bylo odvolání žalobce z dosavadního služebního místa a jeho ustanovení na jiné volné služební místo, to však neplatí. Pro toto řízení byly skutečnosti obsahující utajované informace, které byly posuzovány v řízení před NBÚ, zcela irelevantní - jediným a rozhodujícím podkladem bylo oznámení NBÚ ze dne 23. 4. 2014 o vykonatelnosti rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2014 o zrušení platnosti žalobcova osvědčení. [26] Mezi stranami není sporu o tom, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí existovalo vykonatelné rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2014, jímž byla zrušena platnost žalobcova osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení „Tajné“. Existence tohoto vykonatelného rozhodnutí byla sama o sobě důvodem, pro který byl služební orgán ze zákona povinen odvolat žalobce z dosavadního služebního místa. Je třeba zdůraznit, že § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. nedával služebnímu funkcionáři žádnou možnost úvahy, jak se žalobcem za této situace naložit. Jinak řečeno, setrvání žalobce, jenž byl osobou určenou ke styku s utajovanými informacemi, na dosavadním služebním místě po zániku platnosti jeho osvědčení pro styk s utajovanými informacemi zkrátka nepřicházelo v úvahu. Poté, co se služební funkcionář z oznámení NBÚ ze dne 23. 4. 2014 dozvěděl o existenci vykonatelného rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2014, jej podle § 56 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb. stíhala povinnost zajistit, aby žalobce při výkonu své profese, tj. při plnění služebních povinností, neměl přístup k utajovaným informacím, čemuž korespondovala též povinnost odvolat žalobce podle § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. z dosavadního služebního místa. Tím, že tak učinil, tedy služební funkcionář postupoval zcela v souladu se zákonem. [27] Městský soud na tomto místě podotýká, že líčení okolností, které předcházely zrušení platnosti jeho osvědčení pro styk s utajovanými informacemi a odvolání z dříve zastávaného služebního místa, které žalobce „na dokreslení situace“ soudu předestřel při ústním jednání a jehož součástí jsou i jména jednotlivých osob z řad policie a BIS, které se na daném případu měly podílet, stejně jako žalobcovo přesvědčení, že za zrušením platnosti jeho osvědčení stojí BIS, jsou pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí bezvýznamné, neboť nemohou nijak zvrátit zásadní skutečnost, že zde ke dni vydání napadeného rozhodnutí existovalo vykonatelné rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2014 o zrušení platnost žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi. [28] Vzhledem k tomu, že žalobce byl odvolán z dosavadního služebního místa z důvodu uvedeného v § 25 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., byl služební funkcionář povinen postupovat dle § 20 odst. 1 písm. a) bodu 1 téhož zákona, tj. byl povinen ustanovit žalobce na volné služební místo v bezpečnostním sboru. Mezi stranami není sporu o tom, že v době odvolání žalobce z dosavadního služebního místa bylo v jiném odboru téhož útvaru volné služební místo, na které byl žalobce rozhodnutím služebního funkcionáře ze dne 3. 7. 2014 ustanoven. Námitka žalobce o účelovém vytvoření tohoto volného služebního místa je ničím neprokázaným tvrzením. Účelovost vytvoření tohoto služebního místa rozhodně nelze spatřovat v tom, že služební funkcionář zahájil předchozí řízení o odvolání žalobce ze služebního místa s odstupem 14 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zániku žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi. Zákon předně služebnímu funkcionáři nestanoví žádnou závaznou lhůtu, ve které má řízení o odvolání příslušníka z dosavadního služebního místa podle § 25 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. zahájit, přičemž časový odstup 14 dnů dle náhledu soudu nelze považovat za nepřípustné oddalování zahájení řízení. Ostatně i v druhém případě se služební funkcionář o důvodu pro odvolání žalobce dozvěděl dne 28. 4. 2014, kdy mu bylo doručeno oznámení NBÚ ze dne 23. 4. 2014, a k zahájení řízení o odvolání žalobce došlo až oznámením ze dne 14. 5. 2014. Ke dni 4. 7. 2014, k němuž byl žalobce rozhodnutím služebního funkcionáře ze dne 3. 7. 2014 ustanoven podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb. na volné služební místo rada 2. oddělení odboru závažné hospodářské trestné činnosti Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality služby kriminální policie a vyšetřování, toto volné služební místo v bezpečnostním sboru existovalo již téměř půl roku (dle tvrzení samotného žalobce došlo k jeho vytvoření změnou systemizace s účinností ke dni 27. 1. 2014). Poté, co bylo předchozí rozhodnutí NBÚ o zrušení platnosti žalobcova osvědčení zrušeno a žalobce byl opětovně ustanoven na původní služební místo vedoucího odboru, mohl služební funkcionář jen těžko předvídat, že takto vytvořené služební místo v budoucnu opětovně „využije“ pro ustanovení žalobce. Námitka účelového vytvoření volného služebního místa, k němuž mělo dojít změnou systemizace provedenou v lednu 2014, proto nemůže ve vztahu k rozhodnutí služebního funkcionáře ze dne 3. 7. 2014 obstát. Nutno dodat, že své tvrzení o účelovosti vytvoření volného služebního místa žalobce zhola ničím nedoložil. [29] Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že ustanovení žalobce na volné služební místo bránila skutečnost, že byl v důsledku rozhodnutí služebního funkcionáře ze dne 27. 1. 2014 zproštěn výkonu služby, z čehož žalobce zároveň dovozuje, že měl být zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené. K zařazení příslušníka do zálohy pro přechodně nezařazené podle § 32 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. může dojít pouze tehdy, jestliže jej nelze ustanovit na jiné služební místo. To však evidentně nebyl případ žalobce, kterého bylo možné na jiné služební místo odpovídající jím dosažené služební hodnosti ustanovit, což také služební funkcionář rozhodnutím ze dne 3. 7. 2014 učinil. To, že žalobce byl v důsledku předchozího rozhodnutí služebního funkcionáře ze dne 27. 1. 2014 zproštěn výkonu služby, jeho ustanovení na volné služební místo nijak nebránilo. [30] Podle § 19 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. služební místo vyjadřuje organizační a právní postavení příslušníka v bezpečnostním sboru. Je charakterizováno zejména systemizovanou služební hodností, stupněm vzdělání, oborem nebo zaměřením vzdělání, dalším odborným požadavkem, základním tarifem, náplní služební činnosti, rozsahem oprávnění a povinností příslušníka. Je pravidlem, že každý příslušník ve služebním poměru má být ustanoven na konkrétní služební místo. Výrok o ustanovení na služební místo je obligatorní náležitostí rozhodnutí služebního funkcionáře o přijetí příslušníka do služebního poměru [§ 17 odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2003 Sb.]. Spojení příslušníka s konkrétním služebním místem zákon nepodmiňuje jeho momentální „způsobilostí k aktivnímu výkonu služby“ v rámci daného služebního místa, jak dovozuje žalobce. Taková konstrukce nemá oporu v zákoně. Nejen příslušník v dlouhodobé pracovní neschopnosti, který rovněž není z důvodu nemoci či úrazu způsobilý k aktivnímu výkonu služby, ale i příslušník, který byl zproštěn výkonu služby ze zákonem stanovených důvodů, zůstává nadále ustanoven na svém dosavadním služebním místě, které, jak již bylo uvedeno shora, vyjadřuje jeho organizační a právní postavení v bezpečnostním sboru. Zproštění výkonu služby sice odnímá příslušníkovi jeho oprávnění a povinnosti vyplývající z jeho služební pozice dané zvláštními zákony, nemá však za následek ztrátu služebního místa, tj. vynětí příslušníka z organizační struktury v bezpečnostním sboru. Takový příslušník zůstává po celou dobu zproštění výkonu služby nadále ustanoven na svém dosavadním služebním místě. Proto také není třeba rozhodovat o jeho opětovném ustanovení na služební místo, jestliže pominou důvody, pro které byl výkonu služby zproštěn - služební funkcionář v takovém případě rozhodne toliko o ukončení zproštění výkonu služby a příslušník se pak „automaticky“ vrací zpět do služby, a to na stejné služební místo, na kterém byl ustanoven před zproštěním výkonu služby (i po celou dobu zproštění). [31] Zproštění výkonu služby vzhledem k výše uvedenému nemůže bránit tomu, aby služební funkcionář i v případě příslušníka zproštěného výkonu služby postupoval tak, jak mu ukládá § 20 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2003 Sb., tj. aby takového příslušníka ustanovil na existující volné služební místo v bezpečnostním sboru, a určil tak jeho organizační a právní postavení v bezpečnostním sboru. Postup, který služební funkcionář v případě žalobce zvolil, byl tedy v souladu se zákonem. Protože žalobce bylo možné ustanovit na jiné služební místo, nebyly splněny zákonem stanovené podmínky pro jeho zařazení do zálohy pro přechodně nezařazené (viz výše). [32] Neobstojí ani námitka uplatněná žalobcem při ústním jednání před soudem, podle níž v důsledku zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 3 As 214/2016-62, kterým bylo zrušeno rozhodnutí ředitele NBÚ týkající se zrušení platnosti žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi, pozbylo napadené rozhodnutí hmotněprávního podkladu. Městský soud při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí nemůže přihlížet ke skutečnostem, které nastaly až (několik let) po jeho vydání. V souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. je soud povinen při přezkoumání rozhodnutí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. V této době zde prokazatelně existovalo vykonatelné rozhodnutí NBÚ o zrušení platnosti žalobcova osvědčení pro styk s utajovanými informacemi, kterým byl žalovaný, resp. služební funkcionář, při rozhodování o odvolání žalobce z jím zastávaného služebního místa vázán, nemohl jej ignorovat, ale naopak byl povinen na něj zákonem stanoveným způsobem reagovat, což také učinil. Zrušení rozhodnutí ředitele NBÚ ze dne 23. 7. 2014 výše zmíněným zrušovacím rozsudkem Nejvyššího správního soudu, následné zrušení rozhodnutí NBÚ ze dne 17. 4. 2017, a stejně tak i zastavení bezpečnostního řízení o zrušení platnosti žalobcova osvědčení, k němuž došlo rozhodnutím NBÚ ze dne 25. 8. 2017, jsou skutečnosti, jež jsou pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí irelevantní, neboť v době jeho vydání neexistovaly, nemohly být tudíž součástí zjištěného skutkového stavu, a žalovaný, resp. služební funkcionář, k nim při svém rozhodování nemohl jakkoliv přihlížet. [33] Pouze na okraj soud uvádí, že bezpečnostní řízení bylo rozhodnutím NBÚ ze dne 25. 8. 2017 zastaveno z toho důvodu, že platnost žalobcova osvědčení již uplynula, a odpadl tak předmět řízení. Žalobce sám připustil, že v současné době platným osvědčením pro styk s utajovanými informacemi podle zákona č. 412/2005 Sb. nedisponuje. Nelze tak přisvědčit jeho argumentaci, že napadené rozhodnutí pozbylo hmotněprávního podkladu, neboť i nyní je dán zákonem stanovený důvod pro jeho odvolání ze služebního místa, na kterém byl dříve ustanoven, jenž spočívá v tom, že platnost jeho osvědčení pro styk s utajovanými informacemi zanikla. *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 19. 4. 2018, čj. 4 As 67/2018-39.

decision_935.txt

k zákonu č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 261/2007 Sb., č. 369/2011 Sb. a č. 200/2015 Sb. I. Výběrové řízení, které má sloužit k zajišťování poskytování hrazených služeb zdravotními pojišťovnami, je dvoustupňové a v obou svých fázích není řízením podle správního řádu, ale je zvláštním postupem podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. II. Uchazeč se nemůže domáhat přezkoumání rozhodnutí o výsledku výběrového řízení, které má sloužit k zajišťování poskytování hrazených služeb zdravotními pojišťovnami, neboť tento úkon není rozhodnutím v oblasti veřejné správy. (Podle usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, čj. 14 Ad 5/2018-17) Věc: MUDr. Darina Z. proti Magistrátu hlavního města Prahy o uzavření smlouvy se zdravotními pojišťovnami. Žalobkyně podala u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí žalovaného o výsledku výběrového řízení na uzavření smlouvy se zdravotními pojišťovnami o poskytování a úhradě hrazených služeb v oboru dermatovenerologie ze dne 1. 11. 2017 a současně navrhla, aby soud žalobě proti tomuto rozhodnutí o výsledku výběrového řízení přiznal odkladný účinek. Žalobkyně měla za to, že v daném případě došlo ke zkrácení jejích subjektivních práv, neboť žalovaný neumožnil hodnotící komisi hodnotit splnění zákonných kritérií, která jsou uvedena v § 51 zákona o veřejném zdravotním pojištění ohledně její osoby. Městský soud v Praze žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Městský soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda žalobou napadený úkon, tj. napadené rozhodnutí o výsledku výběrového řízení, podléhá soudnímu přezkumu v rámci správního soudnictví podle příslušných ustanovení soudního řádu správního a po posouzení věci dospěl k závěru, že tomu tak není. Výběrové řízení, které má sloužit k zajišťování poskytování hrazených služeb zdravotními pojišťovnami, je v zákoně o veřejném zdravotním pojištění upraveno v části deváté. Podle § 47 odst. 1 pro daný typ zdravotní služby, tj. poskytování ošetření v oblasti dermatovenerologie, je vyhlašovatelem výběrového řízení Magistrát hlavního města Prahy. Zákon v § 47 odst. 2 stanoví obsah vyhlášení výběrového řízení. Dále zákon obsahuje právní úpravu zřízení a činnosti komise, která posuzuje jednotlivé nabídky. V § 51 je stanoveno, k jakým okolnostem členové komise při posuzování přihlášek zejména přihlížejí. Způsob hlasování členů komise je upraven v § 49 odst. 2. Podle § 52 odst. 2 „[z]dravotní pojišťovna přihlíží k výsledkům výběrového řízení při uzavírání smluv o poskytování a úhradě hrazených služeb. Výsledek výběrového řízení nezakládá právo na uzavření smlouvy se zdravotní pojišťovnou. Zdravotní pojišťovna je oprávněna uzavřít smlouvu s uchazečem pouze tehdy, bylo-li uzavření takové smlouvy ve výběrovém řízení doporučeno.“ Z citovaných ustanovení lze dovodit, že výběrové řízení je dvoustupňové. V prvním stupni uchazeče posuzuje komise. O jednání komise, průběhu a výsledku výběrového řízení pak vyhotoví zápis. Tím její činnost končí. Proti závěrům komise zákon žádný opravný prostředek či námitky nepřipouští. Pro výběr uchazečů jsou stanoveny základní požadavky, které musí uchazeč splnit. I v případech, kdy hlasování komise vyzní kladně, nemá uchazeč právní nárok na uzavření smlouvy s příslušnou zdravotní pojišťovnou. Tato přihlíží k výsledkům výběrového řízení a výsledky je vázána pouze tehdy, rozhodne-li se smlouvu uzavřít. Doporučení uchazeče však nezavazuje zdravotní pojišťovnu k tomu, že s takovým uchazečem musí smlouvu uzavřít. Výběrové řízení v obou svých fázích není řízením podle správního řádu, ale je zvláštním postupem podle zákona o veřejném zdravotním pojištění. Na základě shora uvedených skutečností má městský soud za to, že se žalobkyně nemůže domáhat přezkoumání výsledků výběrového řízení ze dne 1. 11. 2017, tj. napadeného rozhodnutí o výsledku výběrového řízení, zveřejněného dne 8. 11. 2017, neboť v daném případě tento označený úkon není rozhodnutím v oblasti veřejné správy. Městský soud vychází z úvahy, že žalobkyně nemá veřejné subjektivní právo, aby s ní byla smlouva příslušnou zdravotní pojišťovnou uzavřena. Zákon o veřejném zdravotním pojištění, jak bylo uvedeno shora, totiž nezavazuje zdravotní pojišťovnu k uzavření smlouvy i pro případ, že žadatel byl komisí doporučen. Z toho tedy vyplývá, že zdravotní pojišťovny si mohou posoudit i přes kladné doporučení komise, zda s doporučeným uchazečem smlouvu uzavřou, či nikoliv. Za této právní úpravy se potom žádný z uchazečů výběrového řízení nemůže domáhat přezkoumání výsledků výběrového řízení, neboť tím nejsou dotčena veřejná subjektivní práva účastníků výběrového řízení. Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., ze soudního přezkoumání vyloučeny. Podle § 68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, jestliže se žalobce domáhá přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání vyloučeno. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže je návrh nepřípustný. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem dospěl městský soud k závěru, že napadené rozhodnutí o výsledku výběrového řízení není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., že jím nebyla dotčena veřejná subjektivní práva žalobkyně, tedy jde o úkon, který je ze soudního přezkumu vyloučen. Proto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Za dané situace, kdy se nezabýval napadeným rozhodnutím věcně, městský soud samostatně nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě.

decision_936.txt

k § 17 odst. 2, § 19 odst. 1 písm. e) a § 48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách*)*) (v textu jen „zákon o loteriích“) Smluvní závazek jiné osoby, že zajistí dodržování povinností dle § 17 odst. 2 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, nemůže zbavit provozovatele loterie nebo jiných podobných her jeho zákonných povinností a objektivní odpovědnosti za správní delikt podle § 48 odst. 1 písm. c) téhož zákona, byť takový smluvní závazek převezme odpovědná osoba uvedená v povolení dle § 19 odst. 1 písm. e) tohoto zákona. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 23. 4. 2018, čj. 59 Af 29/2015-52) Prejudikatura: č. 2525/2012 Sb. NSS a č. 2671/2012 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost VICTORIAPLAY proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení pokuty. Specializovaný finanční úřad uložil žalobkyni pokutu 160 000 Kč podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích za spáchání správního deliktu, jehož se žalobkyně měla dopustit dne 1. 8. 2014 okolo 18:50 hod. tím, že v provozně Herna bar Černý Orel, nám. 9. května 145, Moravský Beroun (dále jen „herna“) byla zjištěna přítomnost nezletilého, tím i jeho účast na loteriích a jiných podobných hrách, přičemž žalobkyně jako provozovatelka neučinila taková opatření, aby se tato osoba nemohla hry zúčastnit, čímž došlo k porušení § 17 odst. 2 za užití § 1 odst. 8 zákona o loteriích. Na základě odvolání žalobkyně změnil žalovaný rozhodnutí prvního stupně co do výše pokuty, kterou snížil na 150 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí potvrdil. Žalovaný dovodil, že došlo k pasivní účasti mladistvé osoby na provozovaných hrách, a to prostřednictvím vizuálního kontaktu s technickými zařízeními provozovanými žalobkyní. Podle žalovaného provozovala žalobkyně hru v rozporu se zákonem o loteriích, konkrétně v rozporu s § 17 odst. 2 v návaznosti na § 1 odst. 8 zákona o loteriích. Žalovaný konstatoval, že povinnosti deklarované v citovaných ustanoveních jsou definovány jako povinnosti provozovatele, který je za tímto účelem oprávněn požadovat předložení průkazu totožnosti. Ani žalobkyní předložená rámcová smlouva o spolupráci s obsluhovatelem neprokazovala dostatečnost opatření. Poškození zákonem chráněného zájmu nastalo v důsledku provozní činnosti žalobkyně, přičemž odpovědnost za správní delikt má objektivní charakter. S námitkami nepřiměřenosti uložené pokuty se žalovaný vypořádal tak, že zákon žádné liberační důvody neobsahuje. Konstatoval, že správní orgán I. stupně podrobně odůvodnil výši pokuty, přihlédl k závažnosti a míře narušení společenského zájmu chráněného zákonem a vycházel z okolností, za jakých byl správní delikt spáchán. Důvodem pro snížení pokuty o 10 000 Kč byla skutečnost, že přihlédl-li Specializovaný finanční úřad jako k přitěžující okolnosti, pro kterou pokutu zvýšil o 10 000 Kč, že mladistvý byl v herně přítomen cca 10 krát, nebyla tato skutečnost v řízení dostatečně podložena. V žalobě žalobkyně nesouhlasila se závěrem žalovaného o spáchání správního deliktu. Namítala, že dostála své zákonné povinnosti ve smyslu § 1 odst. 8 zákona o loteriích a jako provozovatelka učinila vyhovující opatření k zamezení účasti na hře osob mladších 18 let. Ta spočívala v tom, že žalobkyně uzavřela dne 29. 8. 2012 s Le The S. jako obsluhovatelem Rámcovou smlouvou o spolupráci, v jejímž č. IV bylo ujednáno, že obsluhovatel je povinen ve všech v příloze uvedených nebytových prostorách zajistit splnění povinnosti dle § 17 odst. 2, odst. 10 zákona o loteriích, tj. zamezit možnosti používání zařízení osobami mladšími 18 let, a to na svůj náklad, a také dalších případných omezeních stanovených povolením dle zákona o loteriích, a k tomu účelu je zejména povinen provést potřebné úpravy nebytových prostor a zajistit nad zařízeními nepřetržitý dozor odpovědné osoby, kterou byl pan Van Ba N. Žalobkyně stanovenou zákonnou povinnost plnila, neboť učinila taková opatření, aby se loterie nemohly účastnit osoby mladší 18 let. Již v odvolání žalobkyně poukázala na skutečnost, že takové opatření je dlouhodobě vnímáno jako dostatečné ze strany Ministerstva financí, které pro účely povolovacího řízení akceptuje jako osoby odpovědné za dodržování zákazu her osob mladších 18 let smluvní partnery provozovatelů a nevyžaduje, aby takový dozor vykonávali sami provozovatelé. Uvedenou námitkou se žalovaný nezabýval, pouze konstatoval, že rámcová smlouva o spolupráci tvrzení žalobkyně nedokazuje a žalobkyně své povinnosti učinit vyžadovaná opatření nedostála. Nezákonnost napadeného rozhodnutí žalobkyně spatřovala také v nepřiměřenosti uloženého trestu. Žalovaný nezhodnotil veškeré polehčující okolnosti případu. Žalobkyně poukázala na skutečnost, že nezletilý, který se v provozovně v rozhodné době nacházel, se nepodílel aktivně na hře a v řízení nebylo prokázáno, že by velmi krátká doba jeho přítomnosti cca 10 minut v blízkosti technických zařízení představovala natolik vysokou míru společenské škodlivosti. Rovněž nebylo možné odhlédnout od věku nezletilého, kterému do naplnění zletilosti zbývaly pouhé 2 měsíce. Pro samotné posouzení možného negativního ovlivnění nezletilého bylo třeba zhodnotit i účel, pro který se k technickým zařízením přiblížil. Z jeho výpovědi totiž vyplynulo, že si šel pouze vyzvednout své kamarády. Pozornost nezletilého, i vzhledem ke krátkému časovému úseku, který v blízkosti technických zařízení strávil, se koncentrovala pouze na vyzvání přátel, aby se vrátili ke stolu. S ohledem na tyto okolnosti vyjádřila žalobkyně přesvědčení, že společenská škodlivost jednání, které je jí kladeno za vinu, je velmi nízká, a uložený trest je proto ve zjevném nepoměru. Protože žalobkyně v žalobě uváděla shodné námitky jako v odvolání, odkázal žalovaný především na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Dále uvedl, že výklad § 1 odst. 8 zákona o loteriích podaný žalobkyní vnímá jako zužující, neboť v něm není podchycena vzájemná vazba mezi povinností přijmout opatření k zabránění v účasti na hře osobám mladším 18 let a samotným zabráněním v účasti na hře. Účast osoby nezletilé na hře jednoznačně značí, že ať už byla přijata jakákoli opatření k zabránění osobám nezletilým v účasti na hře, ve svém důsledku nebyla dostatečná, tudíž nebylo postupováno v souladu se zákonem o loteriích, podle kterého musí být přijata taková opatření, aby se osoby mladší 18 let nemohly hry zúčastnit. Žalovaný odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2014, čj. 5 Afs 26/2011-81, v němž se Nejvyšší správní soud věnoval rozboru problematiky výkladu slovního spojení „účast na hře“. Z kontextu rozsudku vyplývá povinnost vyloučit jakýkoli kontakt osoby mladší 18 let s herními přístroji. Žalovaný zmínil, že žalobkyně nepřijala opatření v podobě požadavku předložení průkazu totožnosti v okamžiku vstupu do herny, nelze z povahy věci uvažovat o tom, že by přijala maximum možných opatření. K námitce uzavření rámcové smlouvy o spolupráci žalovaný podotknul, že povinnost zabránit v účasti osobám mladší 18 let na hře je spojena s osobou provozovatele loterií a jiných podobných her. Soukromoprávní ujednání nemá na odpovědnost žalobkyně za spáchaný delikt v důsledku neplnění povinnosti obsluhovatele Le The S. vliv. Žalobkyně tak může zvažovat pouze uplatnění regresu po této osobě, nikoli se dovolávat splnění své zákonné povinnosti učinit příslušná opatření k zamezení v účasti osob mladších 18 let ve hře. Svojí primární odpovědnosti si žalobkyně byla vědoma, jelikož v článku III smlouvy uvedla, že v případě uložení pokuty nebo jiné sankce kontrolním orgánem v souvislosti s porušením ustanovení zákona o loteriích ze strany obsluhovatele je obsluhovatel povinen provozovateli nahradit škodu v plné výši. Samotné zavázání jiné osoby, že přijme taková opatření ve smyslu § 1 odst. 8 zákona o loteriích, nelze považovat za dostačující. Uvádění osob odpovědných za zákaz hry osob mladších 18 let při povolovacích řízeních vyplývá z § 19 odst. 1 písm. e) zákona o loteriích, aniž by bylo konstatováno, že se jedná o účinné opatření postačující samo o sobě k zabránění v účasti na hře osob mladších 18 let. Je přípustné, aby jako odpovědná osoba byla nahlášena osoba odlišná od osoby žalobkyně, žalovanému ovšem není známo, že by Ministerstvo financí v minulosti žalobkyni či jiného provozovatele loterie a jiných podobných her ujistilo, že nahlášení odpovědné osoby zbavuje provozovatele loterie a jiných podobných her povinnosti přijímat další opatření či aktivně působit při zamezování v účasti osob mladších 18 let na hře. K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty žalovaný odkázal na úvahy Specializovaného finančního úřadu i žalovaného v jejich rozhodnutí. Skutečnosti, že se nezletilý aktivně na hře nepodílel, věk blížící se zletilosti, byly v rozhodnutí zohledněny. Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci krajským soudem (…) [13] Podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích „[p]okutu do výše 10 000 000 Kč uloží finanční úřad uvedený v § 46 odst. 1 písm. c) právnické nebo fyzické osobě, která bez povolení, které by bylo oprávněno vydat ministerstvo, provozuje nebo organizuje loterii, tombolu nebo jinou podobnou hru, nebo ji provozuje v rozporu s tímto zákonem nebo poruší zákaz stanovený v § 1 odst. 5 nebo § 4 odst. 10“. [14] Podle § 1 odst. 8 zákona o loteriích „[ú]častníkem loterie nebo jiné podobné hry […] může být jen fyzická osoba, která dovršila 18 let věku a která v souladu s herním plánem uhradí vklad (sázku) provozovateli předem, a to v hotovosti nebo bezhotovostně. Osobám mladším 18 let je účast na loteriích a jiných podobných hrách zakázána. Provozovatel loterií nebo podobných her musí učinit taková opatření, aby se tyto osoby nemohly hry zúčastnit. K tomuto účelu je oprávněn požadovat předložení průkazu totožnosti.“ [15] Podle § 17 odst. 2 zákona o loteriích „[v]ýherní hrací přístroj musí být umístěn tak, aby neumožňoval hru osobám mladším 18 let, nebo provozovatel musí učinit taková opatření, aby tyto osoby se nemohly hry zúčastnit. K tomuto účelu je oprávněn požadovat předložení průkazu totožnosti.“ [16] Podle § 18 odst. 2 zákona o loteriích „[ž]adatel je povinen uvést v žádosti o povolení k provozování výherního hracího přístroje jméno osoby (osob), která odpovídá za zákaz vstupu osob mladších 18 let do herny“. [17] Podle § 19 odst. 1 písm. e) zákona o loteriích „[p]ovolení k provozování výherního hracího přístroje obsahuje […] jméno osoby (osob), která odpovídá za zákaz hry osob mladších 18 let v místě schváleném pro stálé umístění výherního hracího přístroje. V případě herny tato osoba (osoby) odpovídá za zákaz vstupu osob mladších 18 let do herny.“ [18] Spornou v projednávané věci je otázka, zda žalobkyně naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích (provozování loterie nebo jiné podobné hry v rozporu se zákonem o loteriích) tím, že porušila § 17 odst. 2 ve spojení s § 1 odst. 8 zákona o loteriích. Žalobkyně namítá, že přijala dostatečná opatření, aby se osoby mladší 18 let nemohly hry zúčastnit. Toto opatření podle žalobkyně spočívalo v tom, že sjednala smluvní závazek obsluhovatele Le The S. zajistit, aby se osoby mladší 18 let hry v uvedené herně neúčastnily. Krajský soud dodává, že mezi účastníky není sporu o tom, že právě citovaná ustanovení se nevztahují pouze na výherní hrací přístroje, ale též na interaktivní videoloterní terminály (viz podrobné odůvodnění Speciálního finančního úřadu na s. 6 rozhodnutí). [19] Výkladem shora uvedených ustanovení se zabývá početná judikatura Nejvyššího správního soudu. Vzhledem k velmi podrobnému rozboru problematiky v rozhodnutích vydaných v obou stupních správního řízení krajský soud stručně shrnuje, že § 1 odst. 8 zákona o loteriích stanoví povinnost provozovatele, aby učinil veškerá opatření bránící hře mladistvým, a současně stanoví i oprávnění požadovat předložení průkazu totožnosti. Zvláštní úpravu týkající se výherních hracích přístrojů obsahuje § 17 odst. 2 zákona o loteriích, který požaduje umístění výherního hracího přístroje (tedy obdobně interaktivního videoloterního terminálu) tak, aby neumožňoval hru osobám mladším 18 let, pro tento účel má provozovatel oprávnění požadovat předložení průkazu totožnosti. Pokud provozovatel tuto povinnost zanedbá, případně uvedeného oprávnění k legitimaci osoby nevyužije, pak není pochyb o tom, že pokud se mladistvý hry zúčastní, dochází k porušení ustanovení loterijního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, čj. 5 Afs 108/2013-72, či ze dne 27. 9. 2016, čj. 5 As 36/2016-27). V rozsudku ze dne 14. 11. 2011, čj. 5 Afs 26/2011-81, č. 2525/2012 Sb. NSS, současně Nejvyšší správní soud dovodil, že smysl a účel zákona o loteriích nespočívá jen v zabránění samotné hře mladistvými na výherních hracích přístrojích (v souzené věci obdobně v zabránění samotné hře osob mladších 18 let na interaktivních videoloterních terminálech), ale smysl opatření, která zákon stanoví, je nutno spatřovat již v prevenci, tzn. provozovatel je povinen učinit taková opatření, aby mladistvé osoby se nemohly zúčastnit hry jakkoliv, tedy ani pasivním přihlížením. [20] Nejvyšší správní soud dále konstatoval (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2016, čj. 5 As 36/2016-27), že v hypotéze § 1 odst. 8 zákona o loteriích je určena osoba odpovídající za dodržování předmětných povinností. Z dikce ustanovení jednoznačně vyplývá, že tímto subjektem je právě provozovatel, nikoliv snad jeho zaměstnanec, jehož lze za správní delikt s totožnou objektivní stránkou stíhat dle podle § 48 odst. 1 písm. f) zákona o loteriích [dle názoru krajského soudu lze obdobně konstatovat ve vztahu k osobě, která je v povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry uvedena jako osoba odpovědná za dodržování zákazu hry osob mladších 18 let, kterou lze za porušení zákona o loteriích postihnout dle § 48 odst. 1 písm. g), resp. f) zákona o loteriích]. Objektem správního deliktu je zájem na ochraně osob mladších 18 let věku a omezení společenských rizik tím, že je mladistvým zakázána účast na loteriích a jiných podobných hrách. Odpovědnost za správní delikt podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích je koncipována jako absolutní a objektivní, tedy odpovědností bez ohledu na zavinění, zákon nepřipouští žádný liberační důvod. Zásadně je věcí provozovatele, aby učinil opatření vhodným způsobem a v takové míře, aby mu umožňovala bezvýjimečně plnit jeho právní povinnosti. Takto stanovená povinnost působí nejen v rovině individuální, ale také jako generální prevence. [21] Jak bylo řečeno, zákon o loteriích v § 1 odst. 8, § 17 odst. 2 určuje jako osobu odpovídající za přijetí opatření (včetně oprávnění požadovat předložení průkazu totožnosti) zamezujících tomu, aby se osoby mladší 18 let mohly účastnit hry, provozovatele. V herně s interaktivními videoloterními terminály provozovanými žalobkyní byla prokazatelně zjištěna přítomnost osoby mladší 18 let, která vešla do volně otevřené herny, když u vstupu do herny nebyla nikým kontrolována a která se následně hry účastnila, a to pasivně v podobě vizuálního sledování a vnímání hry. Objektivně tedy došlo k porušení zákona, kdy se mladistvá osoba nacházela v prostoru herny, čemuž opatření, která jsou zákonem zásadně požadovaná po provozovateli, tj. v daném případu po žalobkyni, prokazatelně nezabránila a z tohoto pohledu tedy nebyla dostatečná. Objektivní stránka správního deliktu, do kterého bylo vzhledem k zjištěnému skutkovému stavu zasaženo, byl zájem na ochraně osob mladších 18 let věku a omezení společenských rizik, která jsou s účastí mladistvých na hře spojena. [22] Krajský soud se plně ztotožňuje se žalovaným, že ani uzavření Rámcové smlouvy o spolupráci s Le The S. jako obsluhovatelem nemůže představovat přijetí dostatečných opatření ve smyslu dotčených ustanovení zákona o loteriích. Rovněž má krajský soud za to, že soukromoprávní ujednání obsažené v čl. IV nemůže žalobkyni jako provozovatele loterie nebo jiné podobné hry její objektivní odpovědnosti za dodržování povinností dle § 1 odst. 8, § 17 odst. 2 zákona o loteriích zprostit. Ve shodě s žalovaným soud podotýká, že žalobkyně si byla své odpovědnosti za porušení zákona o loteriích dobře vědoma, smluvila-li současně v čl. III regresní nárok vůči Le The S. pro případ vzniku škody v důsledku nedodržování příslušných ustanovení zákona o loteriích, a obdobně si vymínila pro případ porušení povinností obsluhovatele uvedených v čl. IV, v němž se obsluhovatel zavázal ve všech nebytových prostorách uvedených v příloze smlouvy (tedy i v předmětné herně) dodržovat § 17 odst. 2 zákona o loteriích. Tento smluvní závazek jiné osoby, že zajistí dodržování povinností dle § 17 odst. 2 zákona o loteriích, nemůže zbavit provozovatele jeho zákonných povinností a objektivní odpovědnosti za správní delikt podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. [23] Krajský soud nepřijal ani argument žalobkyně, že Ministerstvo financí akceptuje jako osoby odpovědné za dodržování zákazu her osob mladších 18 let smluvní partnery provozovatelů. V souzené věci ze správního spisu vyplynulo, že odpovědná osoba Le The S., se kterou žalobce smlouvu uzavřel, byla v povolení k provozování loterie nebo jiných podobných her uvedena jako osoba odpovědná za zákaz hry osob mladších 18 let/osoba oprávněná jednat s orgány státního dozoru. Uvedení takové odpovědné osoby ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o loteriích v povolení vyplývá z § 19 odst. 1 písm. e) zákona o loteriích. Krajský soud v této souvislosti odkazuje na systematiku § 48 odst. 1 zákona o loteriích, v němž je samostatně upravena odpovědnost provozovatele za provozování loterie nebo jiné podobné hry v rozporu se zákonem, samostatně potom odpovědnost jak fyzické osoby, které je k provozovateli ve vztahu pracovním či obdobném, tak i odpovědnost osoby v povolení uvedené jako osoba odpovědná za dodržování zákazu hry osob mladších 18 let. Žalobkyní zastávaný názor, že smluvní závazek Le The S. jako odpovědné osoby uvedené v povolení dle § 19 odst. 1 písm. e) zákona o loteriích představuje přijetí dostatečných opatření k zabránění osobám mladším 18 let v účasti na hře, by vedl k absurdnímu závěru, že samo nahlášení této osoby by žalobkyni jako provozovatele loterie nebo jiné podobné hry zbavovalo odpovědnosti v případě, kdy je v herně zjištěna účast osoby mladší 18 let na hře. [24] Krajský soud tedy uzavírá, že žalovaný dospěl ke správnému závěru, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. [25] Nedůvodnou shledal krajský soud i námitku nepřiměřenosti uložené pokuty. V obecné rovině soud připomíná, že ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu. Zabývá-li se soud k námitce nezákonností uložené sankce, zkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, souladné se zásadami logiky a zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení, či je dokonce nezneužil, zda není pokuta likvidační (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 1 Afs 1/2012-36, č. 2671/2012 Sb. NSS). [26] V souzené věci dospěl krajský soud k závěru, že správní pokuta nebyla uložena v nepřiměřené výši z důvodů, které žalobkyně namítala. Z § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích vyplývá, že výše uložené pokuty je omezena horní hranicí 10 000 000 Kč. Z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že se žalovaný dostatečně věnoval posouzení, zda pokuta uložená Speciálním finančním úřadem byla přiměřená. Dospěl přitom k závěru, že ano, když správní orgán I. stupně při uložení pokuty vyšel z přiměřené výše 400 000 Kč s ohledem na závažnost protiprávního jednání žalobkyně, takto stanovenou výši pokuty ponížil o 50 %, a částku 200 000 Kč snížil o 1/4 s ohledem na polehčující okolnosti. Ty správní orgány spatřovaly zejména v tom, že žalobkyně se nedopustila protiprávního jednání úmyslně, nebyla prokázána delší pasivní účast nezletilého na hrách v herně, nezletilý na herním zařízení aktivní nehrál a do dosažení zletilosti mu zbývaly 2 měsíce. Správní orgány tak v rámci své diskreční pravomoci přihlédly ke všem skutečnostem, které žalobkyně zmiňuje, a to dostatečně tak, aby byl splněn represivní i preventivní smysl ukládané pokuty. Žalovaný pak ve prospěch žalobkyně zohlednil, že dřívější návštěva herny nezletilým nebyla dostatečně prokázána a pokutu uloženou rozhodnutím I. stupně snížil o 10 000 Kč. Uložená pokuta byla v zákonných mantinelech, při hodnocení kritérií pro uložení pokuty nebyla porušena logika, správní orgány vzaly v úvahu všechna zákonná kritéria a přihlédly k polehčujícím okolnostem případu, nelze hovořit o vybočení ani zneužití správního uvážení, soud tedy neshledal námitku nezákonnosti uložené pokuty pro zjevnou nepřiměřenost opodstatněnou. *) S účinností od 15. 6. 2016 zrušen zákonem č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách.

decision_937.txt

k § 2 a § 24b odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění účinném ke dni 11. 11. 2015 k § 125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 133/2011 Sb. I. Pokud obecní policie provozuje kamerový systém za účelem odhalování přestupků, které jsou ovšem mimo její působnost [§ 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve spojení s dalšími ustanoveními téhož zákona nebo zvláštních zákonů], je takový kamerový systém provozován v rozporu s § 24b odst. 1 zákona o obecní policii. Důkazy z takovéhoto systému vzešlé jsou nezákonné a procesně nepoužitelné. II. Obecní policie nemohla v době před 1. 7. 2017 provozovat kamerový systém, jehož jediným či hlavním cílem bylo monitorovat dodržování povinnosti zastavit vozidlo na signál červeného světla [§ 125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu)]. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2018, čj. 10 As 15/2018-36) Prejudikatura: č. 1607/2008 Sb. NSS, č. 2518/2012 Sb. NSS a č. 3321/2016 Sb. NSS. Věc: Karel P. proti Krajskému úřadu Kraje Vysočina o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2015 Magistrát města Jihlavy (dále též jen „magistrát“) rozhodl, že se žalobce dopustil správního deliktu dle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích. Konkrétně z údajů systému monitorování průjezdu přes křižovatku na červenou RedCon magistrát zjistil, že neznámý řidič žalobcem provozovaného vozidla dne 10. 2. 2015 v 10:13 hodin na křižovatce v obci Jihlava nerespektoval signál s červeným světlem „Stůj!“. Porušil tak § 70 odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu a dopustil se přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 téhož zákona. Žalovaný odvolání dne 11. 11. 2015 zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil. Krajský soud v Brně vyhověl žalobě, rozsudkem ze dne 12. 12. 2017, čj. 29 A 178/2015-42, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důkaz záznamem z kamerového systému RedCon nebyl získán v souladu s právními předpisy. Kontrolovat dodržování povinností účastníků silničního provozu a pravidel provozu na pozemních komunikacích je oprávněna Policie ČR. V rámci přenesené působnosti je dle § 124 odst. 5 písm. j) zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn projednávat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu [tj. do 30. 6. 2017 podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích], nikoliv vykonávat dohled na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle odstavce 9 téhož ustanovení. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalovaného, že důkaz získal magistrát coby poznatek z vlastní činnosti podle § 67 odst. 2 zákona o přestupcích. Vlastní činností správního orgánu nelze rozumět postup, při němž správní orgán bez prokázaného zákonného zmocnění nainstaluje automatizované záznamové zařízení k monitorování průjezdu křižovatkou za účelem výkonu dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a na základě záznamů z tohoto zařízení pak uděluje pokuty těm účastníkům silničního provozu, kteří porušili své povinnosti vyplývající ze zákona o silničním provozu. Podkladem pro zahájení řízení z moci úřední na základě poznatku z vlastní činnosti podle § 67 odst. 2 zákona o přestupcích lze rozumět zjištění správního orgánu, která učinil, pokud například vykonává sám rovněž dohledovou činnost na daném úseku státní správy. V tomto případě však magistrát neměl působnost k dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. Důsledkem překročení působnosti správního orgánu je pak to, že takto opatřený důkaz je v sankčním řízení nepoužitelný. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku kasační stížnost. Dle § 2 písm. d) zákona o obecní policii se obecní policie podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. V řešené věci je Městská policie Jihlava, v návaznosti na § 24b zákona o obecní policii, provozovatelem městského kamerového systému. Zároveň magistrát dle § 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu provádí prevenci v oblasti bezpečnosti silničního provozu. V rámci prevence bezpečnosti silničního provozu monitoruje průjezd a při této činnosti svěřené mu zákonem zjišťuje přestupky. Magistrát „fyzicky“ nevykonává dohled nad bezpečností provozu, pouze při provádění prevence zjišťuje stav na křižovatce, a pokud ze své úřední činnosti zjistí přestupek, tak jej projedná jako věcně a místně příslušný správní orgán. Dle § 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je orgánem obce obecní úřad (magistrát). Zákonné zmocnění k provádění prevence bezpečnosti silničního provozu není v žádném právním předpisu blíže specifikováno. Nelze tedy „vyloučit“, aby pod toto zmocnění byl podřazen též monitoring dodržování povinnosti „zastavit vozidlo na signál, který přikazuje zastavit vozidlo“. V řešené věci mají dva orgány téže obce svou část činnosti či působnosti, které se vzájemně překrývají. Stěžovatel měl za to, že pokud je výkonem dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích pověřen jeden orgán obce a prevencí v oblasti bezpečnosti silničního provozu druhý orgán téže obce, nelze přijmout závěr, že se jedná o překročení zákonného zmocnění správním orgánem, to vše za podmínky, že městská policie provozuje městský kamerový systém. Žalobce ve vyjádření poukázal na to, že tuto argumentaci stěžovatel neuplatnil v řízení o žalobě. Zmínka o údajném zákonném provozování systému RedCon Městskou policií Jihlava je prý nepravdivá. S odkazem na smlouvy týkající se kamerového systému RedCon a informace získané od správního orgánu I. stupně na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, žalobce dovozuje, že provozovatelem je nikoliv Městská policie Jihlava, ale soukromá osoba, společnost ADŽ Praha. Nejvyšší správní soud kasační stížnost v části odmítl a ve zbytku ji zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [5] Kasační stížnost není přípustná ve vztahu k výroku II. rozsudku krajského soudu, kterým krajský soud odmítl žalobu v části, v níž se žalobce domáhal uložení povinnosti stěžovateli písemně se omluvit za zásah do jeho práv a svobod. Co do tohoto výroku byl totiž stěžovatel úspěšný, nejsou tedy dány podmínky tzv. subjektivní přípustnosti kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS, ve věci „Žamberk“). Ostatně stěžovatel proti důvodům výroku II. nijak neargumentuje. [6] Ve zbytku je kasační stížnost přípustná, je podána včas a osobou oprávněnou, není však důvodná. [7] Nejvyšší správní soud předně k argumentaci žalobce upozorňuje, že zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, dopadá z logiky věci pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli právními důvody. Zákon to nepodmiňuje ani tím, že by žalovaný musel být v řízení o žalobě aktivní, resp. podat vyjádření k žalobě (srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104). [8] Krajský soud založil svůj rozsudek na tom, že v rámci přenesené působnosti je dle § 124 odst. 5 písm. j) zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn projednávat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu [tj. do 30. 6. 2017 podle zákona o přestupcích], ale nikoliv instalovat kamerový systém, a vykonávat tak soustavný dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích podle odstavce 9 téhož ustanovení. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Stěžovatel nyní celou věc upřesňuje s tím, že kamerový systém provozovala pro obec její obecní policie. [9] Nejvyšší správní soud nejprve předesílá obecná východiska svého rozhodnutí. Z čl. 2 odst. 3 Ústavy a článku 2 Listiny základních práv a svobod plyne, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tato zásada je základem českého právního systému. Omezuje výkon státní moci jen na ty prostředky a postupy, které jsou upraveny zákonem. Stát nemůže vůči občanům působit mimo zákon, třebaže by motivace takovéhoto působení byly jakkoliv bohulibé. Tuto zásadu nelze zpochybňovat, neboť bez ní přestává být demokratický právní stát státem právním. Bez ní by občané byli vydáni napospas orgánům veřejné moci, které by mohly volně a bez jakéhokoliv zákonného omezení prosazovat své aktuální představy veřejného blaha. [10] Výkon veřejné správy je trvalý a systematický proces vedoucí k uplatnění veřejného zájmu, prováděný personálně, odborně a materiálně vybavenými správními orgány. Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je, za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci, prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k tomu zmocněny zákony. Správní činnosti musí být regulovány zákonem „zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod“ (srov. rozsudek ze dne 2. 4. 2008, čj. 1 As 12/2008-67, č. 1607/2008 Sb. NSS). [11] Proto Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda obecní policie byla vůbec oprávněna kamerovým systémem monitorovat dodržování povinnosti zastavit vozidlo na signál červeného světla „Stůj!“. Výkon dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích je zákonem o silničním provozu (§ 124 odst. 9) svěřen Policii České republiky, částečnou působností v této oblasti disponuje též policie obecní. Obecní policie však má působnost co do dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích omezenou, v rozsahu stanoveném zákonem o obecní policii či jiným zvláštním zákonem [srov. § 2 písm. d) zákona o obecní policii]. [12] Stěžovatel tvrdí, že kamerový systém provozuje obecní policie v Jihlavě. Krajský soud se výslovně nevyjádřil k otázce, zda na věci něco mění skutečnost, že kamerový systém provozuje obecní policie (nikoliv tedy přímo magistrát). V tomto ohledu totiž zůstal stěžovatel před krajským soudem pohříchu zcela pasivní a nic k této otázce neuvedl. [13] Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou (§ 1 odst. 1 zákona o obecní policii). Obecní policie je oprávněna, je-li to potřebné pro plnění jejích úkolů podle zákona, pořizovat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy z míst veřejně přístupných (§ 24b odst. 1 zákona o obecní policii). Jsou li k pořizování těchto záznamů zřízeny stálé automatické technické systémy, je obecní policie povinna informace o zřízení takových systémů vhodným způsobem uveřejnit (§ 24b odst. 2). [14] Působnost obecní policie je vymezena § 2 zákona o obecní policii. Toto ustanovení ve znění účinném do 30. 6. 2017 znělo: „§ 2 Obecní policie při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a plnění dalších úkolů podle tohoto nebo zvláštního zákona a) přispívá k ochraně a bezpečnosti osob a majetku, b) dohlíží na dodržování pravidel občanského soužití, c) dohlíží na dodržování obecně závazných vyhlášek a nařízení obce, d) se podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích, e) se podílí na dodržování právních předpisů o ochraně veřejného pořádku a v rozsahu svých povinností a oprávnění stanovených tímto nebo zvláštním zákonem činí opatření k jeho obnovení, f) se podílí na prevenci kriminality v obci, g) provádí dohled nad dodržováním čistoty na veřejných prostranstvích5) v obci, h) odhaluje přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednávání je v působnosti obce, i) poskytuje za účelem zpracování statistických údajů Ministerstvu vnitra (dále jen ‚ministerstvo‘) na požádání údaje o obecní policii.“ [15] Nejvyšší správní soud jen pro pořádek uvádí, že § 2 písm. h) zákona o obecní policii na nynější věc použitelný není. To plyne již jen z geneze tohoto ustanovení. Do konce roku 2008 obecní policie odhalovala přestupky a jiné správní delikty, od roku 2009 jen ty přestupky (a do 30. 6. 2017 jiné správní delikty), „jejichž projednávání je v působnosti obce“. Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2008 Sb. k tomu vysvětlovala, že „[z]úžení oblasti odhalování přestupků a jiných správních deliktů vychází z toho, že obecní policie resp. strážník policie nemůže vykonávat dohled nad dodržováním všech právních předpisů, které jsou součástí právního řádu České republiky a dublovat či nahrazovat činnost příslušných orgánů při jejich porušení“ (č. tisku 440/0, rozesláno dne 29. 2. 2008, viz www.psp.cz). [16] Podle § 53 odst. 1 zákona o přestupcích ve znění účinném do 30. 6. 2017 obce projednávaly „přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, přestupky proti pořádku v územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích, a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst“. Je evidentní, že projednávání dopravních přestupků nebylo v působnosti obce, ale obecního úřadu obce s rozšířenou působností v rámci přeneseného výkonu státní správy (srov. § 53 odst. 1 a 2 zákona o přestupcích; shodně též Vetešník, P.; Jemelka, L. Zákon o obecní policii. Komentář. 1. vydání, Praha : C. H. Beck, 2009, s. 62 a násl., kteří navíc upozorňují, že působnost obce vedle zákona o přestupcích mohou založit i zvláštní zákony, např. § 28 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání). [17] Hranice působnosti obecní policie v oblasti dopravních přestupků jsou tedy dány nikoliv § 2 písm. h), ale § 2 písm. d) zákona o obecní policii, ve spojení s dalšími ustanoveními téhož zákona nebo zvláštních zákonů. Je třeba zopakovat, že působnost obecní policie v této oblasti byla omezená, na rozdíl od působnosti Policie ČR [viz textace § 2 písm. d) zákona o obecní policii: obecní policie se podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích]. [18] Nejvyšší správní soud k tomu zdůrazňuje, že obecní policie v roce 2015 vůbec nemohla projednat přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona o silničním provozu. Jak totiž uváděl zákon o přestupcích v § 86 písm. d) bodu 2, obecní policie mohla projednávat přestupky „podle zákona o silničním provozu spáchané nedovoleným stáním nebo zastavením vozidla na pozemní komunikaci, vjezdem do míst, kde je to místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích zakázáno, porušením pravidel o překročení nejvyšší dovolené rychlosti, porušením pravidel jízdy na zvířatech, vedení a hnaní zvířat na pozemní komunikaci, pohybem chodce na pozemní komunikaci odporujícím pravidlům provozu na pozemních komunikacích, nedovoleným způsobem použití lyží, kolečkových bruslí a podobných prostředků na chodníku a nedovoleným vedením jízdního kola nebo jízdou na něm v rozporu s pravidly provozu na pozemních komunikacích a porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích ostatními řidiči nemotorových vozidel“. Projednat přestupky spočívající v porušení povinnosti zastavit vozidlo na signál, který přikazuje zastavit vozidlo, bylo zcela mimo působnost obecní policie. [19] Základním účelem Systému monitorování průjezdů přes křižovatku na červenou RedCon je, jak již plyne z jeho názvu, monitorování průjezdu vozidel přes křižovatku na červenou. V nynějším případě byla detekce vozidel projíždějících na červenou jedinou funkcí systému. Jinou funkci systém neplnil. Stěžovatel ve svém rozhodnutí uvádí, že systém RedCon nic neměří, „pouze monitoruje průjezd křižovatkou a v případě průjezdu na červenou toto zaznamenává“. Jiná data než „data splňující podmínky průjezdu na červenou“ zařízení neukládá (s. 4 a 5 rozhodnutí stěžovatele). Stěžovatel v rozhodnutí dále shrnuje, že RedCon „je automatický vizuální systém pro detekci vozidel projíždějících křižovatkou na červenou“, „kamery nepřetržitě snímají situaci a v případě průjezdu vozidla na červenou je vozidlo detekováno“ a dále je snímek analyzován a uložen do databáze (s. 6 rozhodnutí). Ve spise je dále založena odpověď na žádost o poskytnutí informace ze dne 5. 8. 2015, kde Magistrát města Jihlavy žalobci sděluje, že systém „zaznamenává pouze vozidla, u kterých je detekován průjezd na červenou, a pouze ve sledovaném směru jízdy“ (č. l. 39 správního spisu, bod 7.). [20] Protože přestupky spočívající v jízdě na červenou byly v roce 2015 zcela mimo působnost obecní policie [§ 2 písm. d) zákona o obecní policii ve spojení s dalšími ustanoveními téhož nebo zvláštních zákonů], nemohla obecní policie ani zřídit a provozovat takovýto monitorovací systém. Ve smyslu § 24b odst. 1 zákona o obecní policii totiž nebyl a nemohl být potřebný pro plnění úkolů obecní policie. Důkazy z takovéhoto systému vzešlé jsou tedy nezákonné a procesně nepoužitelné (srov. přiměřeně již citovaný rozsudek čj. 1 As 12/2008-67). [21] Nejvyšší správní soud podotýká, že jiná by byla situace tehdy, pokud by kamerový systém sloužil k plnění zákonných úkolů obecní policie (např. monitorovací systém sloužící primárně k zjišťování dopravních přestupků v rámci působnosti obecní policie, event. sloužící k dohledu nad místními záležitostmi veřejného pořádku), strážníci by však na něm objevili určitý přestupek, který by byl mimo působnost obecní policie. Takovýto důkaz vzešlý z legálně provozovaného kamerového systému by samozřejmě byl procesně použitelný, obecní policie by jej měla oznámit k projednání přestupku příslušnému správnímu orgánu. Stejně tak nelze ze sankčního řízení vyloučit důkaz vzešlý z kamerového systému provozovaného v rozporu s veřejnoprávními předpisy soukromou osobou. Takto vzniklý důkaz nelze z dokazování paušálně vylučovat (srov. ve vztahu k úpravě starého občanského zákoníku z roku 1964 rozsudek ze dne 18. 11. 2011, čj. 2 As 45/2010-68, č. 2518/2012 Sb. NSS; srov. k tomu též § 88 odst. 1 nového občanského zákoníku z roku 2012, který s účinností od roku 2014 rozšiřuje roli audiovizuálních důkazů). Nynější případ je však jiný, kamerový systém byl provozován dle tvrzení stěžovatele obecní policií, ovšem zcela mimo její zákonem zakotvenou působnost. Užití takovéhoto důkazu proto nelze tolerovat, neboť jinak by byly zásadním způsobem zpochybněny ústavní principy čl. 2 odst. 3 Ústavy a článku 2 Listiny základních práv a svobod. [22] Stěžovatel se dále opírá o to, že obecní úřad obce s rozšířenou působností (tedy i magistrát v této věci) provádí prevenci v oblasti bezpečnosti silničního provozu [§ 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu]. Tím se snaží rozšířit působnost obecní policie. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou (§ 1 odst. 1 zákona o obecní policii). Obecní policie tedy není orgánem obecního úřadu, ale obce, proto působnost obecní policie nelze takto jednoduše expandovat ani volně zaměňovat s působností obecního úřadu (srov. k tomu též výklad pod bodem [16] shora). Proto se Nejvyšší správní soud nebude ani k rozsahu působnosti prevenční ve smyslu § 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu jakkoliv vyjadřovat. [23] S ohledem na důvody tohoto rozsudku již bylo nadbytečné zabývat se argumentací žalobce, že ve skutečnosti má systém RedCon z velké části pod svou kontrolou (protizákonně) třetí osoba. Nejvyšší správní soud přesto jen pro pořádek připomíná, že zákonu o obecní policii odpovídá jen takový kamerový systém, který spravuje a má k němu přístup pouze obecní policie (srov. k tomu rozsudek ze dne 25. 9. 2014, čj. 4 As 75/2012-28, ve věci „město Sokolov“, bod [24]). [24] Nejvyšší správní soud poznamenává, že počínaje 1. 7. 2017 byl zákon o silničním provozu novelizován (část sto druhá, čl. CIII zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích). Nový § 124 odst. 11 zákona o silničním provozu rozšířil působnost obecní policie i na přestupky podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona o silničním provozu. Za stávající právní situace by tedy byl závěr Nejvyššího správního soudu odlišný. V roce 2015 však obecní policie nemohla zřídit kamerový systém, jehož jediným či hlavním cílem byl monitoring průjezdu vozidel křižovatkou a zjišťování přestupků spáchaných porušením povinnosti řidiče zastavit vozidlo „na červenou“. Vykročila by tak zcela mimo svou zákonem vymezenou působnost.

decision_938.txt

k zákonu č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů I. V řízení dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, je užití institutu osob zúčastněných na řízení v zásadě vyloučeno. II. Pokud v totožné věci existují dvě pravomocná rozhodnutí civilních soudů, nejedná se o kompetenční spor dle § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 3. 2018, čj. Konf 20/2017-35) Věc: Spor o pravomoc mezi senátem 11 C Obvodního soudu pro Prahu 10 a senátem 16 C Obvodního soudu pro Prahu 10, za účasti žalobkyně Ljubice Č., oprávněných JUDr. Lenky V., Mgr. et Bc. Petry S. V., JUDr. Ondřeje V., MUDr. Radomíry V., MUDr. Aleny H., Hlavního města Prahy, akciové společnosti Technická správa komunikací hl. města Prahy, Státního pozemkového úřadu a navrhovatelů Marka M. a Libora J. Žalobkyně se v minulosti žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 10 domáhala povinnosti vydat věc (pozemky v katastrálním území Hostivař) podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích. Obvodní soud jí nevyhověl rozsudkem ze 13. 7. 1993, čj. 16 C 82/92-24. Odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem z 10. 7. 1995, čj. 19 Co 561/93-53, zamítl. Žalobkyně se poté - s větším časovým odstupem - domáhala vydání týchž pozemků dle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále jen „zákon o půdě“). Ministerstvo zemědělství - Pozemkový úřad Praha rozhodnutím ze dne 3. 3. 2004 rozhodlo o úpravě vlastnických vztahů tak, že žalobkyně, MUDr. Radomír Č., Růžena J., JUDr. Lenka V., Petra S. V. a Ondřej V. nejsou vlastníky pozemků konkrétně určených. Proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Praha brojila žalobkyně žalobou podanou dne 10. 5. 2004 u Obvodního soudu pro Prahu 10. O žalobě částečně rozhodl obvodní soud jednající podle části V. občanského soudního řádu, a to rozsudkem čj. 11 C 125/2004-105 (ve znění opravného usnesení čj. 11 C 125/2004-143), a posléze městský soud rozsudkem čj. 24 Co 398/2006-196, ve spojení s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 28 Cdo 477/2011-391, mj. tak, že žalobkyně a Lenka V., a případně Růžena J., jsou podílovými spoluvlastnicemi konkrétních pozemků, které byly součástí pozemku PK A1, A2 a A3. Tím bylo částečně nahrazeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Praha ze dne 3. 3. 2004. Ve zbytku obvodní soud rozhodl rozsudkem čj. 11 C 125/2004-249 a městský soud rozsudkem čj. 24 Co 338/2008-319 ve spojení s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2010, čj. 28 Cdo 2353/2010-374, tak, že žalobkyně a Lenka V. jsou podílovými spoluvlastnicemi ještě dalších konkrétních pozemků, které byly součástí pozemku PK A1. Tím bylo ve zbytku nahrazeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Praha z 3. 3. 2004. Hlavní město Praha podalo následně dvě žaloby pro zmatečnost. První dne 19. 1. 2011, kterou se domáhalo zrušení rozsudku obvodního soudu čj. 11 C 125/2004-249 a rozsudku městského soudu čj. 24 Co 338/2008-319 (týkajících se pozemků PK A1). Druhou dne 16. 9. 2011, kterou se domáhalo zrušení rozsudku obvodního soudu čj. 11 C 125/2004-105 a rozsudku městského soudu čj. 24 Co 398/2006-196 (týkajících se pozemků PK A1, A2, A3). Namítlo zmateční důvod dle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř. s tím, že o nároku již bylo pravomocně rozhodnuto Obvodním soudem pro Prahu 10 rozsudkem čj. 16 C 82/92-24, ve spojení s rozsudkem Městského soudu čj. 19 Co 561/93-59. Obvodní soud obě žaloby pro zmatečnost zamítl rozhodnutími ze dne 10. 10. 2012 čj. 11 C 125/2004-504, a čj. 11 C 125/2004-497. Uvedl, že rozhodnutí o nároku dle zákona o mimosoudních rehabilitacích nepředstavuje překážku věci rozhodnuté, jelikož později rozhodoval soud dle zákona o půdě, a nejedná se tak o totožnou věc. K odvolání Hlavního města Prahy Městský soud v Praze usnesením čj. 24 Co 321, 322/2012-565, opraveným usnesením čj. 24 Co 321, 322/2012-574 obě usnesení soudu prvního stupně potvrdil. Dospěl k závěru, že pravomocné rozhodnutí vydané v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 16 C 82/92 netvoří překážku věci rozhodnuté, že pozemkový úřad ani soud neměly o své pravomoci jakékoliv pochybnosti, že jejich pravomoc v této věci byla nepochybně dána a že nebyly vázány závěry z řízení o nárocích podle zákona o mimosoudních rehabilitacích. Dovolání Hlavního města Prahy Nejvyšší soud usnesením ze dne 28. 8. 2014, čj. 21 Cdo 2791/2013 644, zamítl. Ztotožnil se s názorem, že se jedná o dva rozdílné nároky, a proto tu není překážka věci rozhodnuté. Na základě ústavní stížnosti Hlavního města Prahy o věci rozhodl Ústavní soud nálezem ze dne 13. 12. 2016, sp. zn. III. ÚS 3567/14, a zrušil všechna rozhodnutí o žalobách pro zmatečnost. Uvedl, že v řízeních vedených pod sp. zn. 11 C 125/2004 a 16 C 82/92 není sporu o totožnosti účastníků ani skutkové podstaty (ve smyslu skutkových tvrzení). Rozdíl je jen ve způsobu, jakým se rozhoduje v meritu věci – podle zákona o půdě se rozhoduje o vlastnictví oprávněné osoby, kdežto podle zákona o mimosoudních rehabilitacích o povinnosti věc vydat, což však dle Ústavního soudu není zásadní. Podstata výroku rozhodnutí dle obou právních přepisů má stejný smysl a účel – restituovat majetek. Různost právních přepisů, dle kterých soudy rozhodovaly, nemá na totožnost věci vliv. Nárok žalobkyně však může být rozhodnut pouze podle jednoho z uvedených právních předpisů; vzájemně se vylučují. Soudy rozhodly ve věci, o které již bylo jednou rozhodnuto, aniž by takové rozhodnutí bylo odklizeno dle § 5 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech, a proto závěr o nenaplnění zmatečního důvodu dle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř. nemůže obstát. V řízení nebylo postaveno najisto, kdo měl o věci rozhodovat. Ústavní soud uzavřel, že zde jde o kompetenční spor, o němž měl rozhodnout zvláštní senát zřízený dle zákona o některých kompetenčních sporech. Senát 11 C obvodního soudu (navrhovatel) v návaznosti na nález Ústavního soudu podal zvláštnímu senátu dne 15. 3. 2017 návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu. V tomto řízení pak podali Marek M. a Libor J. návrh na přiznání postavení osob zúčastněných na řízení. Zvláštní senát rozhodl, že Marek M. a Libor J. nejsou osobami zúčastněnými na řízení a návrh odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [11] K procesní otázce postavení osob zúčastněných na řízení před zvláštním senátem je třeba uvést následující. Dle § 4 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů se na řízení před zvláštním senátem „přiměřeně užijí ustanovení části třetí hlavy první soudního řádu správního“. To znamená, že tímto pokynem zákonodárce je užití ustanovení soudního řádu správního možné jen „přiměřeně“ (a contrario „obdobně“; výraz „obdobně“ by legislativně znamenal povinnost užít dovolanou právní úpravu bez jakékoli změny), tedy s ohledem na speciální význam rozhodování zvláštního senátu ve věcech některých kompetenčních sporů. Tam, kde to účel rozhodnutí kompetenčního sporu přímo nevyžaduje, užije se soudní řád správní především v zájmu ekonomie řízení jen v rozsahu nezbytném, tedy především pro posouzení otázek pravomoci a příslušnosti. [12] Institut osob zúčastněných na řízení, upravený v § 34 s. ř s., má chránit práva těchto osob v řízeních, v nichž nejsou účastníky (srov. např. § 65 a násl., § 79, § 82 a další s. ř. s.), ale mohou být rozhodnutím přímo dotčeny. Zvláštní senát však rozhoduje jen spor o pravomoc, nikoliv věc samu. Jeho rozhodnutí přímo nezakládá, nedeklaruje, neruší ani nemění hmotná práva účastníků řízení, z nichž kompetenční spor původně vzešel. Tito účastníci sice jsou také ze zákona účastníky řízení i před zvláštním senátem (§ 3 odst. 3 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů), ale nad tento rámec zákon do řízení před zvláštním senátem jiné osoby nepovolává, ani pro ně nevytváří jinou kategorii osob, které by měly mít nějaký podíl na řízení před zvláštním senátem. Jestliže pak rozhodnutí zvláštního senátu nezasahuje přímo do práv účastníků původního řízení, o to méně bude zasahovat do odvozených práv dalších subjektů. Užití institutu osob zúčastněných na řízení proto zásadně nepřipadá v řízení dle zákona o některých kompetenčních sporech v úvahu. Zvláštní senát zkoumal i to, zda tu nejsou nějaké výjimečné či mimořádné okolnosti, které by jeho užití odůvodnily. [13] Marek M. a Libor J. svůj návrh odůvodnili tím, že budou přímo dotčeni rozhodnutím zvláštního senátu na svém vlastnickém právu k pozemku, které senát 11 C přiřkl žalobkyni a JUDr. Lence V. Bude-li v tomto řízení rozhodnuto ve prospěch pravomoci senátu 16 C, budou zmatečná ta soudní rozhodnutí, která jejich vlastnictví zpochybnila. Bude-li naopak rozhodnuto ve prospěch pravomoci senátu 11 C, podpoří tento závěr jejich žalobní argumentaci v řízení o vypořádání neplatné kupní a darovací smlouvy proti žalovanému Hlavnímu městu Praze. Je tu tedy zřejmý určitý právní zájem na výsledku řízení, nicméně nenastává ona výjimečná situace, která by opravňovala jejich vstup do řízení, dokonce ani nebudou rozhodnutím přímo dotčeni; proto rozhodl zvláštní senát výrokem I. tak, že nejsou osobami zúčastněnými na řízení. [14] Zvláštní senát se dále zabýval podmínkami, za nichž může věc projednat a rozhodnout o ní. [15] Podle § 1 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech je pozitivním kompetenčním sporem „spor, ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí“. V nyní rozhodované věci vydal rozhodnutí senát 16 C Obvodního soudu pro Prahu 10 i navrhovatel (senát 11 C téhož soudu) a obě rozhodnutí nabyla právní moci a žádné nebylo dosud zrušeno. [16] Navrhovatel předložil věc zvláštnímu senátu poté, co Ústavní soud zrušil jeho rozhodnutí o zamítnutí žaloby pro zmatečnost. Ústavní soud v odůvodnění nálezu uvedl, že senáty 16 C i 11 C obvodního soudu, a před později jmenovaným i pozemkový úřad, rozhodly v meritu totožné věci. Podle Ústavního soudu tu jde o kladný kompetenční konflikt, jenž měl rozhodnout zvláštní senát. Nikdo zvláštnímu senátu ale nepodal návrh na zahájení řízení: tím byl dle Ústavního soudu porušen požadavek jednat postupem stanoveným zákonem, jak to vyžaduje čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. [17] Ústavní soud ale výslovně neuvedl, že navrhovatel takový návrh zvláštnímu senátu podat má, ani že by v nastalé procesní situaci byl kompetenční spor skutečně projednatelný. Zvláštní senát má za to, že nález tímto způsobem interpretovat nelze. [18] Jestliže si jej navrhovatel takto vyložil, jde o výklad mylný. Řízení před obecnými soudy se nyní zjevně opět nachází ve fázi běžícího řízení o podané žalobě pro zmatečnost a navrhovatel se obrací na zvláštní senát s otázkou, kdo měl ve věci rozhodovat. Žaloba pro zmatečnost je dle občanského soudního řádu mimořádným opravným prostředkem, který se ze své povahy podává proti pravomocnému rozhodnutí. Dle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř. může účastník napadnout žalobou pro zmatečnost pravomocné rozhodnutí, jestliže v téže věci bylo dříve pravomocně rozhodnuto. Žaloba pro zmatečnost slouží k odstranění rozhodnutí, které vzešlo z řízení postihnutého zmatkem; neslouží k opětovnému meritornímu přezkoumání věci. [19] Navrhovatel - civilní soud - však netvrdí, že o této žalobě má snad rozhodovat někdo jiný, tím méně správní orgán nebo soud činný ve správním soudnictví. Přitom - aby šlo o kompetenční spor, k jehož řešení je zvláštní senát povolán - musí jít o spor, jehož stranami jsou a) soud na straně jedné a exekutivní orgán na straně druhé, anebo b) soud v řízení občanskoprávním na straně jedné a soud rozhodující ve správním soudnictví na straně druhé (§ 1 odst. 1 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.). Jinak o kompetenční spor podle tohoto zákona nejde a pravomoc zvláštního senátu není dána. [20] Zmatečností je třeba obecně rozumět situaci, kdy je řízení postiženo tak zásadními formálními vadami, že by nemělo vůbec probíhat. Řízení o zmatečnosti je vystavěno na kasačním principu. Dle § 235e odst. 2 o. s. ř. soud žalobu pro zmatečnost usnesením buď zamítne, nebo napadené rozhodnutí zruší. Zruší-li rozhodnutí z důvodů uvedených v § 229 odst. 1 písm. a), b) a d) nebo v § 229 odst. 2 písm. a) a b), rozhodne též o zastavení řízení o věci, popřípadě o postoupení věci orgánu, do jehož pravomoci náleží. Postoupení věci příslušnému orgánu se vztahuje k § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř. (bylo rozhodnuto ve věci, která nenáleží do pravomoci soudů). [21] Zvláštní senát rozhoduje pouze kompetenční spory o pravomoc nebo věcnou příslušnost. Pozitivním kompetenčním sporem je spor, ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí. Účelem zřízení zvláštního senátu je řešit procesní podmínku řízení o věci. Návrh na zahájení kompetenčního sporu není zvláštním opravným prostředkem. [22] Problematiku dvou pravomocných rozhodnutí v totožné věci řeší právě řízení o žalobě pro zmatečnost. Pokud v téže věci existuje dřívější pravomocné rozhodnutí ve věci samé, soud žalobě vyhoví, pozdější rozhodnutí zruší a řízení zastaví. Ve fázi rozhodování o žalobě pro zmatečnost již nemůže do věci zasahovat zvláštní senát. [23] Zde však ve věci nejdříve rozhodl obvodní soud v obvyklém nalézacím řízení dle části III. občanského soudního řádu o uplatněném nároku dle zákona o mimosoudních rehabilitacích. Poté - ve věci, kterou má Ústavní soud za totožnou - později rozhodl pozemkový úřad dle zákona o půdě. Jeho rozhodnutí bylo však nahrazeno (což je podstatné) rozsudkem obvodního soudu, jednajícím dle části V. občanského soudního řádu. Správní rozhodnutí tedy již neexistuje. [24] Je třeba zdůraznit, že v řízení podle V. části občanského soudního řádu nejde o „přezkum“ rozhodnutí správního orgánu (a tedy nejde o správní soudnictví jako kontrolu veřejné správy), ale v principu o to, že civilní soud projedná na základě žaloby celou věc znovu a rozhodne o ní pořadem práva (odmítne, zastaví řízení, zamítne, vydá rozsudek ve věci), byť i s některými procesními odchylkami. [25] Tato úprava není nová, a v současné době již ani není neobvyklá. České právo se přihlásilo k principu, který poprvé formuloval článek 15 prosincové ústavy (Základní zákon státní č. 144/1867 Ř. z.) textem: „Kdykoli úřadu správnímu dle zákonů nynějších nebo těch, které příště budou vydány, přísluší rozhodovati v příčině odporujících sobě nároků osob soukromých, může ten, kdož by tímto rozhodnutím ve svých právech soukromých vzal škodu, proti straně druhé řádným pořadem práva pomoci hledati.“ Tentýž princip, jen modernější češtinou, vyjádřila i Ústava I. ČSR v § 105 odst. 1: „Ve všech případech, ve kterých úřad správní podle zákonů o tom vydaných rozhoduje o nárocích soukromoprávních, volno jest straně tímto rozhodnutím dotčené po vyčerpání opravných prostředků dovolávati se nápravy pořadem práva.“ [26] Smysl všech těchto právních úprav až do současnosti (srov. § 244 odst. 1 o. s. ř.) je zřejmý: správní orgány mohou být speciálním zákonodárstvím nadány pravomocí rozhodovat (v obecném nebo speciálním řízení správním) také o soukromoprávních nárocích. Děje se tak ve věcech, které jsou např. příliš četné, než aby stát riskoval, že jimi až k nehybnosti bude zahlcena soustava řádných soudů (srov. např. stovky tisíc sporů o telefonní poplatky ročně), nebo jindy jde o věci technicky náročné a vyžadující zvláštní znalosti. V takových případech lze očekávat, že takové věci může efektivně projednat a rozhodnout správní úřad odborně, organizačně i personálně dobře k tomu vybavený. [27] Jak starý rakouský, tak i prvorepublikový, a stejně tak i současný zákonodárce však respektoval a stále respektuje, že všechny tyto věci jsou záležitostmi práva soukromého; nepostačí proto poskytnout účastníkům těchto vztahů (a jejich subjektivním právům) jen ochranu, která je jinak poskytována proti zásahům veřejné správy (správní soudnictví), ale musí být poskytnuta nijak nezkrácená ochrana ve zvyklých formách plnohodnotného řízení civilního. [28] Proto tedy v posuzované věci existují dvě pravomocná rozhodnutí civilních soudů (prvé z řízení nalézacího v letech 1993-1995, druhé z řízení podle V. části občanského soudního řádu z let 2004-2010) ve věcech, které Ústavní soud má za totožné. [29] Je předčasné zvažovat situaci, která by mohla nastat, kdyby v řízení o žalobách pro zmatečnost (které je ovšem třeba po nálezu Ústavního soudu dokončit) byla zrušena soudní rozhodnutí vydaná v řízení podle V. části občanského soudního řádu a zda by se tak alespoň teoreticky do skutečného kompetenčního konfliktu za takové situace dostala rozhodnutí pozemkového úřadu a civilního soudu. Tyto úvahy - očividně značně složité a v tuto chvíli navíc i spekulativní - ani zvláštnímu senátu nepřísluší. [30] Lze tedy uzavřít, že vzhledem k uvedeným skutečnostem v projednávané věci nejsou splněny podmínky řízení o kompetenčním sporu. Proto zvláštní senát podaný návrh odmítl výrokem II. [§ 4 zákona o některých kompetenčních sporech a § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

decision_939.txt

k § 52 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o POZE“) Ustanovení § 52 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie, ve znění účinném od 1. 1. 2022, na rozdíl od předchozích znění zakládá pravomoc Energetického regulačního úřadu pouze k rozhodování sporů, jejichž předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory. Od 1. 1. 2022 tak do pravomoci Energetického regulačního úřadu podle § 52 citovaného zákona spadají pouze spory o nesplnění povinnosti k úhradě podpory, tedy jen takové spory, které zahájili samotní výrobci jako věřitelé, nikoli spory jiné, zahajované jinými subjekty, ani spory o vrácení zaplacených plateb z titulu bezdůvodného obohacení, ať už v oblasti financování podpory nebo v oblasti podpory samotné. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 27. 6. 2024, čj. Konf 16/2023-19) Prejudikatura: č. 3859/2019 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi Energetickým regulačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 4 a Městským soudem v Praze jako soudem druhého stupně, za účasti žalobkyně OTE, a. s., a žalovaného ČEZ Prodej, ve věci zaplacení peněžní částky s příslušenstvím. Návrhem ze dne 24. 10. 2023 se Energetický regulační úřad (dále jen „navrhovatel“ nebo „ERÚ“) domáhal, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“) rozhodl kompetenční spor vzniklý mezi ním na straně jedné a Obvodním soudem pro Prahu 4 a Městským soudem v Praze na straně druhé ve věci vedené u obvodního soudu pod sp. zn. 21 C 389/2022. Ze spisu předloženého obvodním soudem vyplynulo že společnost OTE, a. s., jako operátor trhu (dále jen „žalobkyně“) podala dne 2. 12. 2022 u obvodního soudu proti společnosti ČEZ Prodej, a. s., jako povinně vykupující (v textu jen „žalovaná“) žalobu o zaplacení 129 404 645,90 Kč s příslušenstvím jakožto bezdůvodného obohacení. Žalobkyně uvedla, že žalovaná v období od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2018 od společnosti SOLAR 6, s. r. o., (v textu jen „výrobce elektřiny“) povinně vykupovala elektřinu za výkupní cenu jako formu podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů podle zákona o POZE. Žalobkyně hradila žalované finanční prostředky odpovídající této podpoře elektřiny z obnovitelných zdrojů v podobě rozdílu mezi výkupní cenou a hodinovou cenou a cenu za činnost povinně vykupujícího (§ 13 odst. 2 zákona o POZE). Licence k podnikání v energetických odvětvích byla výrobci elektřiny vydaná navrhovatelem v rozporu se zákonem, a proto byla později zrušena. Výrobci elektřiny tak nevznikl nárok na podporu elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů za uvedené období, a neoprávněně tedy byly vyplaceny i finanční prostředky odpovídající této podpoře, které uhradila žalobkyně žalované ve výše uvedené částce. Žalobkyně spatřovala v těchto neoprávněně vyplacených prostředcích bezdůvodné obohacení žalované. Obvodní soud zastavil usnesením ze dne 10. 5. 2023, čj. 21 C 389/2022-39, řízení o žalobě podle § 104 odst. 1 o. s. ř. (výrok I), rozhodl, že po právní moci usnesení bude věc postoupena ERÚ (výrok II), žalobkyni vrátil zaplacený soudní poplatek (výrok III) a uložil jí povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů řízení (výrok IV). Obvodní soud mimo jiné na základě judikatury zvláštního senátu dospěl k závěru, že jde o spor, jehož předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, resp. jejich vrácení, a proto je podle § 52 zákona o POZE dána pravomoc ERÚ. Pouze proti výroku IV o náhradě nákladů řízení podala žalobkyně odvolání k městskému soudu. Městský soud usnesením ze dne 2. 8. 2023, čj. 16 Co 207/2023-62, změnil usnesení obvodního soudu čj. 21 C 389/2022-39 ve výroku IV tak, že žalované nepřiznal náhradu nákladů řízení. Shledal totiž důvody hodné zvláštního zřetele podle § 150 o. s. ř. spočívající v nejasnostech ohledně výkladu kompetenčního § 52 zákona o POZE ve znění účinném od 1. 1. 2022. Po postoupení věci navrhovatel podal zvláštnímu senátu návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu. Navrhovatel tvrdil, že příslušný vydat rozhodnutí v nyní řešené věci je soud v občanském soudním řízení. Změnovým zákonem č. 382/2021 Sb. (část první čl. I body 140 a 141) došlo s účinností od 1. 1. 2022 ke změně § 52 zákona o POZE: ERÚ rozhoduje spory, jejichž předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla, podpory tepla, přechodné transformační podpory tepla a podpory biometanu. Podle navrhovatele tím došlo k zásadní legislativní změně, jejímž důsledkem je i významné zúžení jeho rozhodovací pravomoci. Není proto možné v současnosti dovozovat kompetenci navrhovatele k projednání nyní řešeného sporu s odkazem na judikaturu zvláštního senátu vztahující se k § 52 zákona o POZE ve znění účinném do 31. 12. 2021. V důsledku provedené změny kompetenčního ustanovení již není v pravomoci navrhovatele rozhodovat veškeré spory o vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout v souvislosti s neoprávněným čerpáním podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů. Podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2021 zvláštní senát rozlišoval spory týkající se podpory samotné podle § 52 odst. 1 zákona o POZE v tehdejším znění, a spory týkající se financování této podpory podle § 52 odst. 2 zákona o POZE v tehdejším znění. Nyní řešený spor se netýká podpory samotné, nýbrž financování této podpory, podobně jako tomu bylo ve věci řešené usnesením zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 45/2017-14, č. 3859/2019 Sb. NSS. Z jazykového znění § 52 zákona o POZE ve znění účinném od 1. 1. 2022 jednoznačně vyplývá, že navazuje na předchozí znění § 52 odst. 1 tohoto zákona ve znění účinném do 31. 12. 2021, které navíc zpřesňuje tak, aby bylo jednoznačné, že navrhovatel rozhoduje pouze takové spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, které spočívají v úhradě samotné podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů. Takové spory nyní mohou vzniknout pouze mezi výrobcem elektřiny jako osobou oprávněnou k výplatě této podpory (koncovým příjemcem podpory) a subjektem, který je povinen tuto podporu výrobci elektřiny hradit (zde žalovaná jako povinně vykupující). Konkrétně jde o spory, kdy se výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů jako navrhovatel domáhá její výplaty odvislé od zvolené formy buď po povinně vykupujícím či operátorovi trhu jako odpůrci. Podporu, která byla vyplacena neoprávněně, nelze z titulu bezdůvodného obohacení vymáhat v rámci sporného řízení podle § 52 zákona o POZE ve znění účinném od 1. 1. 2022. K obdobnému závěru dospěl i komentář k zákonu o POZE – Šikola, L. a kol. Zákon o podporovaných zdrojích energie. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2023, komentář k § 52, s. 494, marg. 23 a 24. Současné znění § 52 zákona o POZE je podle navrhovatele třeba vnímat rovněž v kontextu § 51 tohoto zákona, který zavedl zvláštní mechanismus vymáhání neoprávněně čerpané podpory formou řízení zahajovaného Státní energetickou inspekcí (dále jen „SEI“) z moci úřední. Žalobkyně ve svém vyjádření k návrhu předně uvedla, že otázka pravomoci k rozhodování sporu o vydání neoprávněně vyplacené podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů je v jiné, obdobné věci na základě jejího dovolání také předmětem přezkumu Nejvyšším soudem pod sp. zn. 33 Cdo 2816/2023 (pozn. zvláštního senátu: Nejvyšší soud dovolání odmítl usnesením z 28. 2. 2024, čj. 33 Cdo 2816/2023-110, neboť i podle § 52 zákona o POZE ve znění účinném od 1. 1. 2022 je dána příslušnost ERÚ k rozhodnutí sporu o bezdůvodné obohacení i o náhradu škody způsobené neoprávněným čerpáním podpory). Žalobkyně nesouhlasila s navrhovatelem v tom, že nyní řešený spor se netýká podpory samotné, nýbrž financování této podpory. Poukázala na to, že všechny prostředky kumulované v systému financování podpory elektřiny z podporovaných zdrojů podle § 28 a § 29 zákona o POZE jsou koncentrovány u žalobkyně. I navrhovatel podle své rozhodovací praxe považoval za subjekt vyplácející podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů žalobkyni operátora trhu, nikoli žalovanou jako povinně vykupujícího. Nynější spor je tak sporem týkajícím se samotné úhrady podpory přímo výrobci elektřiny, nikoli jejího financování. Sporem týkajícím se financování podpory by byl například spor o splnění povinnosti k úhradě plateb složky ceny elektřiny na podporu elektřiny ve smyslu § 28 zákona o POZE. Stejně jako navrhovatel i žalobkyně poukázala na změnu § 51 tohoto zákona, který dává pravomoc SEI, aby z moci úřední vymáhala veřejnoprávní nárok spočívající v neoprávněně čerpané podpoře. Podle aktuálně účinné úpravy však není výkladově jasné, zda je SEI oprávněna také k vymáhání podpory, která byla neoprávněně čerpána před účinností změnového zákona č. 382/2021 Sb. Zároveň není vyřešena konkurence nároků, neboť žalobkyně i nadále disponuje soukromoprávním nárokem vůči žalované, případně dalším subjektům. Pro určení příslušnosti k rozhodnutí sporu o bezdůvodné obohacení v nyní řešení věci je tak třeba zabývat se i výkladem § 51 zákona o POZE, včetně jeho ústavnosti z důvodu možného retroaktivního působení. Žalovaná ve vyjádření navrhla, aby zvláštní senát rozhodl tak, že pravomoc k projednání věci nepřísluší ani ERÚ, ani obvodnímu soudu, neboť předmětem řízení je nárok, o němž má být rozhodnuto ve správním řízení zahajovaném z moci úřední SEI. Ad absurdum, pokud by bylo ve věci nároku na vrácení neoprávněně čerpané podpory přípustné paralelní vedení soukromoprávního sporu a současně i řízení před SEI, potenciálně by vedle sebe existovala dvě pravomocná rozhodnutí (exekuční tituly) ukládající totéž plnění ve prospěch různých subjektů. Takový výsledek by byl v rozporu se zásadou non bis in idem. Jelikož nyní účinná právní úprava obsahuje speciální veřejnoprávní úpravu vymáhání neoprávněně čerpané podpory z moci úřední jako odvodu do státního rozpočtu, je současné vymáhání stejného nároku žalobkyní v její vlastní prospěch v soukromoprávním sporu (od 1. 1. 2022) vyloučeno. Vymáhání neoprávněně čerpané podpory, která má podle žalované charakter veřejné podpory poskytované státem, má tedy veřejnoprávní aspekt, který byl zavedením pravomoci SEI podle § 51 odst. 1 zákona o POZE upřednostněn před soukromoprávními aspekty vymáhání neoprávněně čerpané podpory. Bylo by totiž absurdní, aby jednotlivé subjekty (operátor trhu a povinně vykupující) představující pouhé mezičlánky mezi poskytovatelem veřejné podpory (stát) a jejím koncovým příjemcem (výrobce elektřiny) byly nuceny se mezi sebou vzájemně vypořádávat a jednotlivě uplatňovat nárok na vydání bezdůvodného obohacení. Podle žalované tak řešení spočívá v tom, že neoprávněně čerpaná podpora bude z moci úřední vymáhána přímo SEI, bez nutnosti zahajovat a vést soukromoprávní spory mezi jednotlivými mezičlánky. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný rozhodnout ve věci o zaplacení peněžní částky je soud a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 4 a usnesení Městského soudu v Praze zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: [8] Zvláštní senát se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro vydání rozhodnutí o kompetenčním sporu dle § 5 odst. 1, případně i odst. 3, zákona č. 131/2002 Sb. Vycházel z následujících skutečností a úvah. [9] V nynější věci obvodní soud usnesením čj. 21 C 389/2022-39 popřel svoji pravomoc ve věci rozhodnout. Podáním návrhu na rozhodnutí kompetenčního sporu popřel rovněž ERÚ svou pravomoc ve věci rozhodnout poté, co mu byla postoupena. Jde proto o negativní (záporný) kompetenční spor, ve smyslu § 1 odst. 2 věty druhé zákona č. 131/2002 Sb., k jehož projednání a rozhodnutí je podle § 2 odst. 1 tohoto zákona povolán zvláštní senát. [10] Podle § 52 odst. 1 zákona o POZE ve znění účinném do 31. 12. 2021 rozhodoval ERÚ spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a podpory tepla. Podle odst. 2 pak ERÚ rozhodoval další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona, nebo povinnosti vrácení neoprávněně čerpané podpory podle § 51. [11] Zákonem č. 382/2021 Sb. (viz část první čl. I body 140 a 141) došlo s účinností od 1. 1. 2022 ke změně § 52 zákona o POZE, který nyní zní: Úřad rozhoduje spory, jejichž předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla, podpory tepla, přechodné transformační podpory tepla a podpory biometanu. [12] Podle § 51 zákona o POZE, ve znění účinném od 1. 1. 2022 do 31. 12. 2023, došlo-li k čerpání podpory elektřiny, provozní podpory tepla, přechodné transformační podpory tepla nebo podpory biometanu v případech, kdy na podporu podle tohoto zákona nebo podle předchozích právních předpisů nevzniklo právo nebo došlo-li k čerpání podpory elektřiny, provozní podpory tepla, přechodné transformační podpory tepla nebo podpory biometanu v nesprávné výši ze strany výrobce, výrobce elektřiny z decentrální výrobny elektřiny, výrobce tepla, výrobce tepla z neobnovitelného zdroje nebo výrobce biometanu (dále jen "neoprávněné čerpání podpory"), Inspekce z moci úřední rozhodne o neoprávněném čerpání podpory a stanoví jeho rozsah podle doby trvání neoprávněného čerpání podpory. [13] Podle přechodného ustanovení zákona č. 382/2021 Sb., vztahujícího se k novelizaci zákona o POZE (viz část první čl. II bod 13), se řízení zahájená podle zákona č. 165/2012 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, která nebyla do tohoto dne pravomocně skončena, dokončí podle zákona č. 165/2012 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. [14] V nyní projednávané věci bylo řízení o nároku žalobkyně na zaplacení 129 404 645,90 Kč s příslušenstvím zahájeno podáním žaloby u obvodního soudu dne 2. 12. 2022. Ve smyslu výše citovaného přechodného ustanovení (a contrario) je proto pro určení pravomoci v nyní řešené věci rozhodné znění zákona o POZE účinné od 1. 1. 2022. [15] Zvláštní senát souhlasí s navrhovatelem v tom, že legislativní změnou § 52 účinnou od 1. 1. 2022 došlo ke zúžení pravomoci navrhovatele oproti předchozímu znění účinnému do 31. 12. 2021. Uvedené plyne již ze samotné textace předchozího znění § 52 zákona o POZE [spory týkající se podpory (odst. 1); další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona (odst. 2)] a nynějšího znění § 52 zákona o POZE (spory, jejichž předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory). [16] Podle zvláštního senátu se § 52 odst. 1 zákona o POZE ve znění účinném do 31. 12. 2021 týkal samotné podpory, zatímco odst. 2 financování této podpory (usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14, bod 17). Užití širšího pojmu „další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona“ v § 52 odst. 2 zákona o POZE pak zvláštnímu senátu umožnilo určit pravomoc k rozhodnutí sporu na základě kritéria totožného základu sporu jak v případě nezaplacení částek podle zákona o POZE, tak i v případě jejich zaplacení a pozdějšího vymáhání zpět. Samotná existence poskytnutého plnění proto nemohla být rozhraničovacím kritériem pro určení pravomoci orgánu, který je povolán takový spor rozhodnout. Podstata sporu byla v obou případech stejná (bod 19 citovaného rozhodnutí). [17] Tento výklad pak zvláštní senát použil i při výkladu § 52 odst. 1 zákona o POZE, který dopadá na „spory týkající se podpory“, a to v usneseních ze dne 27. 2. 2020, čj. Konf 20/2019-13, čj. Konf 19/2019-13 a čj. Konf 9/2019-13, a usneseních ze dne 10. 6. 2020, čj. Konf 21/2019-13 a čj. Konf 18/2019-13. [18] Aktuálně účinné znění § 52 zákona o POZE však již takto šířeji nastavenou kompetenční normu neobsahuje, neboť pravomoc ERÚ zakládá striktně pouze k rozhodování sporů, „jejichž předmětem je splnění povinnosti úhrady podpory“. Tuto povinnost k úhradě podpory má však pouze operátor trhu v případě podpory formou zeleného bonusu a aukčního bonusu (§ 9 odst. 3 a § 9a odst. 2 zákona o POZE) a povinně vykupující, jde-li o podporu formou výkupních cen (§ 10 odst. 2 tohoto zákona). Operátor trhu i povinně vykupující tuto podporu hradí přímo výrobci jako jejímu (koncovému) příjemci. Od 1. 1. 2022 tak do pravomoci ERÚ spadají pouze spory o nesplnění povinnosti k úhradě podpory. Z logiky věci půjde pouze o takové spory, které zahájili samotní výrobci jako věřitelé, nikoli o spory jiné, zahajované jinými subjekty, ani o spory o vrácení zaplacených plateb z titulu bezdůvodného obohacení, ať už v oblasti financování podpory nebo v oblasti podpory samotné. V posledně uvedeném případě by totiž již nešlo o spor o nesplnění povinnosti k úhradě podpory, ale o spor z bezdůvodného obohacení, v němž podpora již byla uhrazena, ale žalobce (který podporu poskytl) tvrdí, že takto plnil bez právního titulu. Nešlo by tedy již o „úhradu podpory“, ale o vrácení neoprávněně vyplacené podpory. Ke shodnému závěru dospěla i komentářová literatura (Obůrek J. in Šikola, L. a kol. Zákon o podporovaných zdrojích energie. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2023, komentář k § 52, s. 494, marg. 23 a 24). [19] Vůle zákonodárce ohledně vymezení pravomoci ERÚ k rozhodování pouze sporů o splnění povinnosti úhrady podpory nedává zvláštnímu senátu prostor k zohlednění kritérií totožného právního základu sporu a specifických, vysoce odborných znalostí ležících mimo oblast práva (usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14, body 19 a 20). Tedy kritérií, jež zvláštní senát bral dříve v potaz při určení pravomoci podle předchozího, obecnějšího znění rozhodné právní úpravy, jež obsahovala širší vymezení pravomoci ERÚ. [20] Vzhledem k výše uvedenému je pak nerozhodné, zda se spor mezi žalobkyní a žalovanou týká samotné podpory (ve smyslu § 52 odst. 1 v předchozím znění), nebo financování této podpory (ve smyslu § 52 odst. 2 v předchozím znění). Toto otázku proto není třeba detailně řešit. Vzhledem k subjektům tohoto sporu totiž § 52 v současném znění nezakládá pravomoc ERÚ k jeho rozhodnutí. [21] Jde-li o pravomoc SEI k rozhodování z moci úřední o veřejnoprávním nároku spočívajícím v neoprávněném čerpání podpory a stanovení jeho rozsahu podle § 51 ve znění účinném od 1. 1. 2022 do 31. 12. 2023, tj. rozhodném pro nyní řešený spor, je evidentní, že tato pravomoc směřuje jen a pouze vůči výrobci jako koncovému příjemci podpory. Nyní jde však o (soukromoprávní) spor žalobkyně jako operátora trhu a žalované jako povinně vykupující, jíž je žalobkyně povinna hradit rozdíl mezi výkupní cenou a hodinovou (tržní) cenou, a cenu za činnost povinně vykupujícího (§ 13 odst. 2 zákona o POZE). Na tento spor proto § 51 zákona o POZE (v rozhodném ani v nyní účinném znění) vůbec nedopadá. Při řešení nynějšího sporu pak není úkolem zvláštního senátu zabývat se ústavní konformitou tohoto ustanovení ani hypotetickými problémy, jež by mohly být spojeny s paralelním postupem jak podle § 51 zákona o POZE vůči příjemci podpory, tak i postupem, kdy operátor trhu podá žalobu na vydání bezdůvodného obohacení proti povinně vykupujícímu, jako je tomu v nynější věci. Tyto otázky totiž nejsou rozhodné pro určení orgánu příslušného k rozhodnutí sporu, jak jej vymezila žalobkyně v žalobě podané obvodnímu soudu. [22] Zvláštní senát proto podle § 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodl, že příslušným k vydání rozhodnutí ve věci žalobkyně je soud (výrok I.). [23] Zvláštní senát podle § 5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. současně zruší rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení v její pravomoci. Zvláštní senát proto výrokem II. tohoto usnesení zrušil usnesení obvodního soudu čj. 21 C 389/2022-39, kterým byla popřena pravomoc soudů v občanském soudním řízení. Současně zrušil i usnesení městského soudu čj. 16 Co 207/2023-62, jímž byl změněn prvostupňový výrok o náhradě nákladů řízení, neboť toto usnesení odvolacího soudu nemůže samo o sobě existovat. [24] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy obvodní soud pokračovat v řízení o žalobě žalobkyně vedeném pod sp. zn. 21 C 389/2022.

decision_94.txt

k § 79a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 480/2008 Sb. a č. 133/2011 Sb. Instalaci a nastavení stacionárních měřících zařízení, jakož i údržbu software a hardware těchto zařízení, které jinak užívá obecní policie, mohou provádět třetí osoby. Není však přípustné, aby takováto třetí osoba měla jakýkoliv hmotný zájem na výsledcích měření stacionárního zařízení (§ 79a zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2018, čj. 10 As 107/2018-36) Věc: Ing. Ladislav P. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Městský úřad Šternberk (dále jen „městský úřad“) uznal dne 4. 5. 2017 žalobce vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 30. 6. 2017. Žalobce v rozporu s § 10 zákona o silničním provozu jakožto provozovatel motorového vozidla nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem. Konkrétně se deliktu dopustil žalobce tím, že dne 3. 8. 2016 v 11:55 hod. nezjištěný řidič v obci Šternberk při řízení vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost v obci stanovenou obecnou úpravou provozu na pozemních komunikacích na 50 km/h. V měřeném úseku byla vozidlu prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích naměřena rychlost 65 km/h. Při zvážení možné odchylky měřicího zařízení ve výši ±3 km/h byla tedy jako nejnižší skutečná rychlost naměřena rychlost jízdy 62 km/h, což je o 12 km/h více než rychlost dovolená. Tím nezjištěný řidič uvedeného vozidla spáchal přestupek dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona o silničním provozu. Za to městský úřad uložil žalobci pokutu ve výši 1 500 Kč. Žalovaný odvolání dne 10. 8. 2017 zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci, v níž zpochybnil s odkazem na judikaturu zákonnost měření v obci Šternberk. Instalaci a nastavení měřicího zařízení totiž prováděl třetí subjekt – společnost M & T s. r. o. Tato společnost je hmotně zainteresována na výsledcích měření. Krajský soud tuto námitku neshledal důvodnou, neboť společnost M & T prý nebyla s to ovlivnit výsledky měření, měření samotného se nijak neúčastnila. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu ze dne 28. 2. 2018, čj. 72 A 40/2017-24, kasační stížnost. Upozornil, že společnost M & T profituje na vybírání pokut přesně tím způsobem, jak o tom hovoří judikatura Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [7] Podle § 79a zákona o silničním provozu je za účelem zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích policie a obecní policie oprávněna měřit rychlost vozidel. Obecní policie tuto činnost vykonává výhradně na místech určených policií, přitom postupuje v součinnosti s policií. [8] V rozsudku ze dne 17. 12. 2014, čj. 9 As 185/2014-27, vyložil toto ustanovení Nejvyšší správní soud tak, že po městské policii nelze požadovat, aby zaměstnávala techniky schopné instalace a nastavení stacionárních měřicích zařízení. Je proto přípustné, aby tuto instalaci a nastavení prováděl externí subjekt. „Nelze však připustit, aby byl tento subjekt současně hmotně zainteresován na výsledcích měření stacionárního zařízení“ (bod [38]). V kauze řešené devátým senátem veškerou instalaci, údržbu a servis stacionárních radarů (včetně jejich nastavení) měl na starosti pronajímatel, tedy subjekt, který byl dle nájemní smlouvy hmotně zainteresován na postihu řidičů za spáchané přestupky (bod [36]). „S ohledem na skutečnost, že stacionární radary měří rychlost automaticky při průjezdu vozidel, je jejich správné nastavení stěžejní. Tím, že toto nastavení prováděl soukromý subjekt hmotně zainteresovaný na výsledcích měření, došlo k porušení § 79a odst. 1 zákona o silničním provozu. Ač je totiž měření prováděno automaticky, měřicí přístroj kompletně instaluje a nastavuje pronajímatel, tedy dle § 79a odst. 1 zákona o silničním provozu k měření nepříslušná osoba. Nic na tom nemění ani to, že umístění stacionárních radarů určila městská policie, která je také oprávněna stanovit dobu, kdy bude zařízení v provozu, a rozhoduje o nastavení tolerance zařízení. Co se týče nastavování tolerance zařízení, je nutné rovněž poukázat na to, že ač městská policie rozhoduje o tom, jaká tato tolerance bude, je to opět pronajímatel (resp. jeho zaměstnanec), kdo fakticky provede nastavení této tolerance v měřicím zařízení“ (bod [37]). [9] Rovněž v kauze nyní řešené je vlastníkem měřicího zařízení třetí osoba, obchodní společnost M & T. Tato společnost pronajímá zařízení městu Šternberk jako nájemci, a to na základě smlouvy o nájmu zařízení a poskytnutí služeb s nájmem zařízení spojených ze dne 21. 5. 2014. Smlouva byla měněna dvěma dodatky. Na základě smlouvy se společnost M & T jako pronajímatelka zavázala pronajmout městu úplné a funkční zařízení včetně software pro zaznamenání a zpracování přestupků, a to včetně řádného zaškolení. Pronajímatelka byla dále povinna poskytovat městu služby související se zajišťováním nepřetržitého provozu zařízení, zejména standardní servis, pravidelnou údržbu kamery, servis nočního režimu apod. včetně ročního update software pro zabezpečení správné funkce. Počínaje 25. 2. 2016 byla dodatkem č. 2 vypuštěna služba spočívající ve vymáhání pokut pro město pronajímatelkou. Výběr konkrétního místa pro instalaci jednotlivých zařízení, stejně jako nastavení měřicích parametrů (tolerance), provádí výhradně město, ať již samo nebo prostřednictvím městské policie. Pronajímatelka je povinna umístit zařízení na místo určené městem, a to včetně specifického software pro přenos obrazového záznamu a souvisejících dat (čl. V. odst. 1 ve znění dodatku č. 2). Podle čl. V. odst. 4 si město Šternberk vyhradilo právo nastavit mezní hodnoty rychlosti projíždějícího vozidla, při jejímž překročení zařízení pořídí záznam. Město Šternberk bylo oprávněno kdykoliv změnit nastavenou mezní hodnotu. [10] Podle článku IX. cena nájmu za užívání pronajatých zařízení je součtem dvou položek. První položka je pevně stanovená konstantní měsíční výše nájmu dvou zařízení v průměrné výši 99 100 Kč plus DPH. Druhá položka (ve znění dodatku č. 2) „je stanovena v závislosti na míře využití pronajatého zařízení pro měření okamžité rychlosti a souvisejícího postupného snižování hodnoty pronajatého zařízení vyjadřujícího opotřebení při jeho provozu a s tím spojenými náklady pronajímatele na související služby, zajišťující funkčnost pronajatého zařízení, takto: Cena za jeden zaznamenaný přestupek odeslaný Městskou policií Šternberk Městskému úřadu Šternberk, odboru dopravy a silničního hospodářství, ke zpracování, je ve výši 65 Kč (slovy: šedesát pět korun českých). Město Šternberk se zavazuje zaslat vždy do 5 pracovních dnů od ukončeného kalendářního měsíce počet výše uvedených přestupků společnosti M&T s. r. o.“ [11] Nejvyšší správní soud k tomu předně konstatuje, že smluvní deklarace typu „pronajímatel jako vlastník měřicího zařízení nemá zařízení při jeho nastavení a činnosti pod svým dohledem a svou činností vykonávanou podle této smlouvy, spočívající výhradně v údržbě a opravách zařízení za účelem zajištění jeho plné funkčnosti, nijak neparticipuje na úkonech měření, ani nijak nevystupuje v procesu správního řízení, na jehož konci je postih za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích“, respektive dokonce právního hodnocení typu „[n]ejedná se proto o zapojení pronajímatele jako soukromé společnosti do výkonu veřejné správy“, soud nijak nevážou. Normy zákona o silničním provozu včetně jeho § 79a jsou normy kogentní, tedy normy, od kterých se nemohou smluvní strany odchýlit dohodou. [12] Smluvně nastavené uspořádání právních vztahů mezi obcí a pronajímatelkou radarového zařízení se nijak podstatně neliší od věci řešené rozsudkem čj. 9 As 185/2014-27. Subjekt, který prováděl instalaci software, jeho upgrade a servis hardware zařízení pro měření rychlosti, je totiž hmotně zainteresován na výsledcích měření. NSS opakuje, že stacionární radary měří rychlost automaticky při průjezdu vozidel, proto jejich správné nastavení je stěžejní. Tím, že instalaci software, jeho upgrade a celkový servis zařízení prováděl soukromý subjekt hmotně zainteresovaný na výsledcích měření, došlo k porušení § 79a odst. 1 zákona o silničním provozu. Nic na tom nemění ani to, že umístění stacionárních radarů určila městská policie, která je také oprávněna stanovit dobu, kdy bude zařízení v provozu, a rozhoduje o nastavení tolerance zařízení. Je to totiž pronajímatelka, kdo každý rok provádí update software, metrologické ověření a celkově provádí servis zařízení. Jakkoliv vlastní měření probíhá bez zásahu lidského činitele, fungování měřicích zařízení je automatické, vše odvisí od servisu a update zařízení, prováděného podle smlouvy pronajímatelkou (viz čl. VIII. smlouvy). Proto skutečnost, že zajištění důkazů z měření rychlosti vozidel zůstává výhradně v rukách Městské policie Šternberk, je bez významu. Klíčové je totiž celkové nastavení zařízení, které dle smlouvy pravidelně provádí pronajímatelka. [13] Nejvyšší správní soud nerozumí argumentu krajského soudu, že „lze stěží hovořit o participaci a hmotném zainteresování na výsledcích měření“ ze strany pronajímatelky. Stěžovatel má naprostou pravdu, že druhá složka odměny ve výši 65 Kč za jeden zaznamenaný přestupek je jasná majetková účast na výsledku provozu zařízení. To však zpochybňuje objektivitu měření, neboť servis a upgrade zařízení provádí osoba, která má přímý majetkový zájem na tom, aby zjištěných přestupků bylo co nejvíce. Nejvyšší správní soud neříká, že snad pronajímatelka skutečně systém nekale ovlivnila v zájmu zajištění co nejvyššího příjmu. Ovšem již jen samotná skutečnost, že bylo v jejím obchodním zájmu tak učinit, a že v rámci práv a povinností stanovených smlouvou tak pronajímatelka činit mohla, zásadním způsobem problematizuje výpovědní hodnotu důkazů shromážděných spornými zařízeními. [14] Nejvyšší správní soud uzavírá, že nastavení „pronájmu měřicího zařízení“ shora popsaným způsobem vzbuzuje důvodné pochybnosti o objektivitě celého přestupkového procesu a zákonnosti získaných důkazů. Proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku krajského soudu zrušil také žalobou napadené rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.]. V něm bude žalovaný postupovat podle závazného právního názoru vysloveného v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.].

decision_940.txt

k § 35 odst. 9 soudního řádu správního Zastoupení advokátem, kterého Nejvyšší správní soud ustanovil pro řízení o kasační stížnosti, je omezeno jen na řízení před Nejvyšším správním soudem. V dalším řízení před krajským soudem, bylo-li jeho rozhodnutí Nejvyšším správním soudem zrušeno a věc mu vrácena, takové zastoupení netrvá (§ 35 odst. 9 s. ř. s.). (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2018, čj. 8 As 167/2017-58) Prejudikatura:č. 2081/2010 Sb. NSS, č. 1460/2008 Sb. NSS. Věc:Pavel P. proti Ministerstvu dopravy o žádost o vrácení řidičského oprávnění, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal žalobu u Městského soudu v Praze, který řízení usnesením ze dne 8. 2. 2016, čj. 10 A 97/2015-67, zastavil pro nezaplacení soudního poplatku. Proti tomuto usnesení se žalobce bránil kasační stížností, s níž spojil též návrh na ustanovení zástupce. Tomuto návrhu Nejvyšší správní soud vyhověl a usnesením ze dne 16. 5. 2016, čj. 8 As 54/2016-45, žalobci ustanovil zástupcem „pro řízení o kasační stížnosti“ Mgr. Jana Švarce, advokáta. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2016, čj. 8 As 54/2016-71, usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v dalším řízení znovu vyzval žalobce k zaplacení soudního poplatku za žalobu usnesením ze dne 11. 7. 2017, čj. 10 A 97/2015-99, přičemž usnesení zaslal do datové schránky advokáta, kterého Nejvyšší správní soud žalobci ustanovil pro řízení o kasační stížnosti. Advokát městskému soudu sdělil, že byl ustanoven pouze pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem, které již skončilo, čímž skončila i jeho činnost zástupce, a požádal, aby městský soud doručoval přímo žalobci. Městský soud v reakci na toto sdělení advokátovi vysvětlil, že dle judikatury advokát ustanovený v řízení o kasační stížnosti zastupuje účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem. Proto městský soud opět zaslal výzvu k zaplacení soudního poplatku advokátovi Mgr. Švarcovi. Soudní poplatek nebyl zaplacen. Městský soud tedy řízení o žalobě opět zastavil pro nezaplacení soudního poplatku, jež doručil pouze advokátovi. Proti shora popsanému usnesení se žalobce (stěžovatel) bránil další kasační stížností, v níž opětovně žádal o ustanovení zástupce, a to téhož, který mu byl v předchozím řízení (vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 8 As 54/2016) ustanoven. Osmý senát se při předběžném posouzení kasační stížnosti zabýval otázkou, zda za předpokladu, že v předchozím řízení o první kasační stížnosti ustanovil stěžovateli zástupce a toto ustanovení omezil jen „ pro řízení o kasační stížnosti “, trvá toto zastoupení i poté, co bylo na základě důvodné kasační stížnosti usnesení městského soudu zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení, nebo zda zastupování ustanoveným zástupcem skončilo okamžikem právní moci rozsudku kasačního soudu, pro jehož řízení byl ustanoven. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2010, čj. 4 Azs 6/2010-42, č. 2081/2010 Sb. NSS, na nějž poukázal i městský soud, je třeba trvat na oprávnění advokáta ustanoveného v řízení o kasační stížnosti zastupovat účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté, co bylo rozhodnutí krajského soudu zrušeno. Tento závěr však čtvrtý senát přijal za účinnosti soudního řádu správního ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Podle právní úpravy v době před 1. 1. 2012 pokud účastník (stěžovatel) napadal rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, rozhodoval o ustanovení zástupce i pro řízení o kasační stížnosti krajský soud. Tak tomu bylo i v odkazované věci řešené čtvrtým senátem. Z uvedených závěrů čtvrtého senátu vycházejí některé senáty Nejvyššího správního soudu i po 1. 1. 2012, tedy za účinnosti novelizovaného soudního řádu správního (po zrušení § 108 s. ř. s.). Zastávají stejný názor, totiž že zástupce ustanovený výslovně jen „ pro řízení o kasační stížnosti“ zastupuje účastníka řízení i v dalším řízení před krajským soudem, pokud bylo rozhodnutí napadené kasační stížností zrušeno a věc vrácena soudu k dalšímu řízení (takto např. věci vedené pod sp. zn. 5 Ads 256/2015, sp. zn. 4 Ads 119/2012 nebo sp. zn. 6 As 65/2016). Ve všech právě uvedených případech byl stěžovateli usnesením Nejvyššího správního soudu ustanoven advokát výslovně „pro řízení o kasační stížnosti “. Osmý senát však zastává názor, že pokud ustanovil stěžovateli zástupcem advokáta výslovně jen „pro řízení o kasační stížnosti“, toto zastoupení končí okamžikem právní moci rozhodnutí, jímž se řízení u Nejvyššího správního soudu končí. Na rozdíl od řízení o kasační stížnosti totiž pro řízení o žalobě před krajským soudem soudní řád správní povinné zastoupení advokátem nestanoví. V řadě případů se nejedná o skutkově a právně složité věci. Není proto důvod, aby v řízení před krajským soudem pokračovalo zastoupení advokátem (jeho činnosti není nezbytně třeba k ochraně práv účastníka). Ten se v těchto situacích stane v podstatě pouze jakýmsi formálním „styčným bodem“ mezi krajským soudem a účastníkem, aniž by odborná pomoc v řízení o žalobě byla potřebná. Názor zastávaný osmým senátem je ostatně v souladu s tím, co účastník (stejně jako krajský soud) na první pohled pozná z výroku usnesení o ustanovení zástupce. Je-li advokát ustanoven „pro řízení o kasační stížnosti“, je tím nepochybně vyjádřen úmysl Nejvyššího správního soudu, aby tento advokát vystupoval pouze a jen v řízení o kasační stížnosti. Takto formulovaný výrok je jasný, určitý a srozumitelný. Uplatní-li účastník požadavek na ustanovení zástupce i v řízení před krajským soudem (poté, co jeho rozhodnutí bylo zrušeno a věc vrácena), krajský soud zváží splnění všech zákonných podmínek vyplývajících z § 35 odst. 9 s. ř. s. Zhodnotí, zda z tohoto pohledu účastník skutečně zastoupení potřebuje a zda také zákonné podmínky pro ustanovení zástupce splňuje. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že zastoupení advokátem, kterého Nejvyšší správní soud ustanovil pro řízení o kasační stížnosti, je omezeno jen na řízení před Nejvyšším správním soudem. V dalším řízení před krajským soudem, zrušil-li Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí a věc mu vrátil, takové zastoupení netrvá (§ 35 odst. 9 s. ř. s.). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [13] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. V nynější věci je evidentní, že osmý senát má názor odlišný od názoru, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud za účinnosti současné úpravy soudního řádu správního např. v rozsudcích ze dne 7. 4. 2016, čj. 5 Ads 256/2015-27, ze dne 17. 1. 2013, čj. 4 Ads 119/2012-32, ze dne 20. 9. 2016, čj. 6 As 65/2016-31. Podle osmého senátu zastoupení advokátem ustanoveným pro řízení o kasační stížnosti nepřechází v případě zrušení rozhodnutí krajského soudu zpět do řízení před krajským soudem. Podle citovaných rozsudků čtvrtého, pátého a šestého senátu naopak advokát ustanovený v řízení o kasační stížnosti zastupuje účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté, co bylo rozhodnutí krajského soudu zrušeno (v tomto tyto rozsudky bez dalšího přebírají závěry staršího rozsudku čj. 4 Azs 6/2010-42). [14] Rozšířený senát podotýká, že v určitém napětí s rozsudky v právě uvedených věcech sp. zn. 5 Ads 256/2015, sp. zn. 4 Ads 119/2012 a sp. zn. 6 As 65/2016 jsou též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2016, čj. Aprk 11/2016-116, z téhož dne, čj. Aprk 8/2016-108, ze dne 17. 3. 2016, čj. Aprk 13/2016 -116, bod 17, z téhož dne, čj. Aprk 7/2016-113, bod 16, resp. ze dne 19. 4. 2016, čj. Aprk 16/2016-111, bod 13. Ty všechny naopak mechanickou aplikaci závěrů rozsudku čj. 4 Azs 6/2010-42 shodně odmítají: „[N]utno konstatovat, že zákon takový postup neupravuje; nelze jej proto uplatňovat bez dalšího automaticky, a to zejména v případech, kdy žalobce sám projeví vůli jednat před soudem bez zástupce. Je proto nutno vždy respektovat okolnosti konkrétního případu.“ [15] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána. III.2 Právní názor rozšířeného senátu [16] Veškerá dosavadní judikatura, která má za to, že zastupování advokátem ustanoveným jen pro řízení o kasační stížnosti trvá i v dalším řízení před krajským soudem, bylo-li jeho rozhodnutí zrušeno a věc mu vrácena, bez další argumentace vychází z rozsudku čj. 4 Azs 6/2010-42. Uvedený judikát však byl přijat ve vztahu k odlišné procesní úpravě. V době před 1. 1. 2012 totiž prováděl přípravné úkony související s podáním kasační stížnosti, včetně případného ustanovení advokáta pro řízení o kasační stížnosti, krajský soud (srov. § 108 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011). Otázka, kterou klade rozšířenému senátu osmý senát, totiž zda východiska rozsudku čj. 4 Azs 6/2010-42 bez dalšího platí i po 1. 1. 2012, je tedy zcela namístě. [17] Podle § 35 odst. 9 věty poslední s. ř. s. ve znění účinném od 15. 8. 2017 „[z]ástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je-li jím advokát, zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti“. Tato poslední věta se dostala původně do § 35 odst. 8 s. ř. s. na základě „velké“ novely soudního řádu správního, provedené zákonem č. 303/2011 Sb. Zákonodárce touto větou toliko deklaroval pravidlo, které již předtím beztak ze soudního řádu správního plynulo (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, čj. 1 Afs 120/2006-117, č. 1460/2008 Sb. NSS, dle něhož, ustanovil-li v řízení o žalobě krajský soud účastníku řízení zástupcem advokáta, byl takto ustanovený advokát oprávněn v zastoupení účastníka řízení také podat kasační stížnost a zastupovat jej i v řízení o kasační stížnosti). [18] Rozšířený senát zvážil, nakolik argumentace v usnesení čj. 1 Afs 120/2006-117 dopadá na situaci opačnou, totiž zda zastoupení advokátem ustanoveným podle § 35 odst. 9 s. ř. s. pro řízení před Nejvyšším správním soudem automaticky přechází do dalšího řízení o žalobě, následujícího po zrušení původního rozsudku krajského soudu. Z dále uvedených důvodů je evidentní, že logika citovaného usnesení rozšířeného senátu se na tuto opačnou situaci neuplatní. [19] Zcela klíčový pro posouzení nyní předložené otázky je § 105 odst. 2 s. ř. s., který zakládá povinnost zastoupení stěžovatele advokátem (s výjimkami dále v tomto ustanovení uvedenými). Byl-li tedy žalobci (navrhovateli) krajským soudem ustanoven zástupce – advokát, je nabíledni, že byly splněny obě podmínky vyžadované § 35 odst. 9 s. ř. s. pro ustanovení zástupce soudem – byly tedy dány předpoklady, aby byl žalobce (navrhovatel) osvobozen od soudních poplatků, a současně zastoupení bylo nezbytně třeba k ochraně jeho práv. Nezbytnost zastoupení advokátem v řízení před Nejvyšším správním soudem je díky § 105 odst. 2 s. ř. s. dána bez dalšího pro každého, kdo nemá vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Jinak řečeno, bylo-li zastoupení advokátem nezbytné v řízení před krajským soudem, tím spíše je nezbytné v řízení před Nejvyšším správním soudem, neboť tam tuto „nezbytnost“ normuje přímo zákon. [20] Uvedená logika však neplatí směrem opačným. Byl-li advokát ustanoven pro řízení před Nejvyšším správním soudem, vůbec z toho neplyne, že by jeho zastoupení vždy bylo nezbytně třeba k ochraně práv účastníka v řízení před krajským soudem. Běžně se totiž stává, že účastník sice nemá vysokoškolské právnické vzdělání, ve své vlastní věci se však orientuje dobře, ať již s ohledem na své dobré znalosti v oblasti práva, nebo s ohledem na jednoduchost celé věci. Protože v řízení před krajským soudem není zastoupení advokátem povinné, neplatí ani nezbytnost pro ochranu práv ve smyslu § 35 odst. 9 s. ř. s. [21] Z uvedeného plyne, že automatický přechod advokáta ustanoveného Nejvyšším správním soudem do řízení před krajským soudem, poté, co Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil, by v obecné rovině negovalo druhou podmínku § 35 odst. 9 s. ř. s., totiž že je ustanovení a zastoupení advokátem nezbytně třeba k ochraně práv navrhovatele. [22] Neuplatní se tu ani argumentace procesně-ekonomickým aspektem celého problému, jak ji zvažoval rozšířený senát v usnesení čj. 1 Afs 120/2006-117. Rozhodování Nejvyššího správního soudu o ustanovení advokáta poté, co ho již pro řízení před krajským soudem ustanovil krajský soud, by vskutku bylo zbytečné a nesmyslné (proto ostatně bylo vyneseno citované usnesení rozšířeného senátu, respektive bylo posléze přijato stávající znění § 35 odst. 9 poslední věta s. ř. s.). Naproti tomu automatický přechod advokáta ustanoveného pro řízení před Nejvyšším správním soudem do řízení před krajským soudem po zrušení rozhodnutí krajského soudu by byl neefektivní a nerozumný. Nutil by účastníka být zastoupen i tam, kde by to nebylo nezbytně třeba k ochraně jeho práv (viz dikce § 35 odst. 9 s. ř. s.). Pokud snad bude po zrušení rozhodnutí krajského soudu třeba zastupování advokátem též v řízení před krajským soudem, měl by o tom postupem dle § 35 odst. 9 s. ř. s. rozhodnout sám krajský soud. [23] Rozšířený senát jen pro pořádek dodává, že pokud advokáta ustanoví pro řízení o žalobě krajský soud a tento advokát v souladu s § 35 odst. 9 poslední větou s. ř. s. přejde i do řízení o kasační stížnosti, stejný advokát samozřejmě zastupuje účastníka i v opětovném řízení před krajským soudem poté, co Nejvyšší správní soud zrušil první rozhodnutí krajského soudu. III.3 Závěr [24] Zastoupení advokátem, kterého Nejvyšší správní soud ustanovil pro řízení o kasační stížnosti, je omezeno jen na řízení před Nejvyšším správním soudem. V dalším řízení před krajským soudem, zrušil-li Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí a věc mu vrátil, takové zastoupení netrvá (§ 35 odst. 9 s. ř. s.). IV. Další postup ve věci [25] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku. Podle § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce. Věc vrací čtvrtému senátu, neboť tento senát je povolán věc, jejíž soudkyní zpravodajkou je Petra Weissová, rozhodnout dle 2. změny rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu pro rok 2017 ze dne 2. 10. 2017, čj. S 9/2017-4, body 1. a 4. Čtvrtý senát o věci rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.

decision_941.txt

k § 140a až § 140c zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb. Skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ustanovení § 140a (přerušení řízení), § 140b (zákaz vydání rozhodnutí) a § 140c (nově zahájená řízení) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, se na správní soudnictví nevztahují. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, čj. 4 As 149/2017-121) Prejudikatura: č. 2191/2011 Sb. NSS, č. 2927/2013 Sb. NSS, č. 3198/2015 Sb. NSS a č. 3686/2018 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost ELMO-PLAST proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se u Krajského soudu v Brně domáhala přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 5. 2017, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Prostějova, odboru životního prostředí, ze dne 10. 3. 2017, jímž žalobkyni uložil pokutu za nezemědělské užívání zemědělské půdy bez souhlasu k jejímu odnětí ze zemědělského půdního fondu. Na základě vyhlášky Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2017, čj. KSBR 33 INS 10086/2017-A-2, bylo zahájeno insolvenční řízení ve věci žalobkyně jako dlužníka. Účinky zahájení insolvenčního řízení nastaly dne 16. 5. 2017 v 8:42 hodin. Na základě usnesení krajského soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. KSBR 33 INS 10086/2017-A-12, bylo rozhodnuto o zjištění hrozícího úpadku. Účinky tohoto usnesení nastaly dne 31. 5. 2017 v 8:33 a usnesení nabylo právní moci dne 16. 6. 2017. Krajský soud opatřením ze dne 24. 5. 2017, čj. KSBR 33 INS 10086 / 2017, určil zvláštním insolvenčním správcem žalobkyně veřejnou obchodní společnost KOPPA. Reorganizaci žalobkyni povolil usnesením ze dne 11. 9. 2017, čj. KSBR 33 INS 10086/2017-B-13. Krajský soud usnesením ze dne 3. 7. 2017, čj. 31 A 157/2017–34, zastavil řízení o žalobě s odkazem na § 141a insolvenčního zákona ve spojení s § 47 písm. c) s. ř. s. Krajský soud měl za to, že podle § 140c insolvenčního zákona v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, nelze zahájit soudní řízení o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují. Pokuta, kterou správní orgán uložil žalobkyni, představuje mimosmluvní sankci postihující majetek žalobkyně ve smyslu § 170 písm. d) insolvenčního zákona, která se neuspokojuje žádným ze způsobů řešení úpadku. Podle krajského soudu proto bylo řízení o žalobě zahájeno v rozporu s omezením vyplývajícím z § 140c insolvenčního zákona, neboť v den zahájení řízení trvaly účinky rozhodnutí o hrozícím úpadku. Jelikož rozhodnutí o hrozícím úpadku nabylo právní moci, bylo v posuzované věci namístě řízení podle § 141a insolvenčního zákona zastavit. V této souvislosti krajský soud odkázal zejména na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS. Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Zároveň se domáhala, aby Nejvyšší správní soud podal Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti § 141a insolvenčního zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, alternativně navrhla zrušení napadeného usnesení. Stěžovatelka namítala, že aplikací § 141a insolvenčního zákona byla zbavena možnosti přezkumu správního rozhodnutí soudem. Takový postup byl podle stěžovatelky v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným článkem 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Čtvrtý senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že v rozhodné právní otázce je třeba se odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu a rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu. V první řadě poukázal na to, že podle § 140c insolvenčního zákona v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, nelze zahájit mimo jiné i řízení o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují (zákon zde odkazuje na § 170 insolvenčního zákona). Podle § 170 odst. d) insolvenčního zákona: „V insolvenčním řízení se neuspokojují žádným ze způsobů řešení úpadku […] mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka, s výjimkou penále za nezaplacení daní, poplatků, a jiných obdobných peněžitých plnění, pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného za veřejné zdravotní pojištění, pokud povinnost zaplatit toto penále vznikla před rozhodnutím o úpadku.“ Podle § 141a insolvenčního zákona: „Po právní moci rozhodnutí o úpadku zastaví soud nebo jiný k tomu příslušný orgán řízení o pohledávkách nebo jiných právech, která byla zahájena v rozporu s omezeními mimo podle § 109 odst. 1 písm. a) a podle § 140c.“ Předkládající senát dále poukázal na to, že podle článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a článku 6 odst. 1 Úmluvy a na ně navazující judikatury zejména Evropského soudu pro lidská práva je třeba zajistit efektivní soudní kontrolu i rozhodnutí správních orgánů o vině a trestu za správní delikt. Nejvyšší správní soud (viz jeho usnesení ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS), zastává dosud názor, že je-li předmětem řízení před správním soudem přezkum rozhodnutí správního orgánu, které se týká mimosmluvní sankce (pokuty za správní delikt) uvedené v § 170 odst. 1 písm. d) insolvenčního zákona, již nelze uspokojit žádným ze způsobů řešení úpadku, ke dni účinnosti rozhodnutí o úpadku se řízení ze zákona přerušuje a nelze v něm pokračovat, dokud trvají účinky rozhodnutí o úpadku (§ 140a odst. 1 stejného zákona). Pokud je v době trvání účinků rozhodnutí o úpadku podána kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech uvedených v § 170 odst. 1 písm. d) insolvenčního zákona, je tím zahájeno řízení o ní v rozporu s § 140c stejného zákona. Takové řízení je třeba bez dalšího zastavit podle § 141a insolvenčního zákona ve spojení s § 47 písm. c) s. ř. s. Předkládající senát poukázal na to, že ve věci čj. 4 As 6/2015-18 se, na rozdíl od věci nynější, žalobce domohl alespoň jednoinstančního přezkumu (meritorního rozhodnutí krajského soudu), neboť řízení insolvenční mělo vliv až ve fázi řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem, které soud zastavil právě s odvoláním na § 141a insolvenčního zákona. Podle právního názoru vyjádřeného Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí čj. 4 As 6/2015-18 však tehdy krajský soud v dané věci pochybil, pokud v době účinnosti rozhodnutí o úpadku ve věci meritorně rozhodl, neboť podle § 140a insolvenčního zákona bylo řízení před krajským soudem rozhodnutím o úpadku přerušeno. Krajský soud tudíž měl podle § 140a odst. 4 insolvenčního zákona účastníky řízení o přerušení řízení pouze vyrozumět a současně je poučit, že v řízení nelze pokračovat po dobu, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku. Rozsudek krajského soudu neměl být vzhledem k tomu, že účinky rozhodnutí o úpadku stěžovatelky stále trvaly, vůbec vydán a účastníkům řízení doručen. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí čj. 4 As 6/2015-18 závěrem dovodil, že po odpadnutí překážky řízení spočívající v probíhajícím konkursu má krajský soud pokračovat v řízení a svůj rozsudek žalobci doručit, nedojde-li v důsledku konkursu k žalobcovu zrušení a zániku. Soudní přezkum by tak byl „odložen“ na dobu, kdy odpadne překážka řízení podle § 140a insolvenčního zákona. Důvodová zpráva k § 140 až § 141a insolvenčního zákona podle předkládajícího senátu dosvědčuje, že historický zákonodárce neměl ohledně těchto ustanovení na mysli soudní řízení správní. Hovoří totiž o pravidlech zakazujících „pokračování obecných sporů o pohledávky a jiná práva vedená vůči dlužníku jeho věřiteli“. V tomto kontextu je téměř nemožné označit řízení o přezkumu zákonnosti správního rozhodnutí za „spor o pohledávku vedený vůči dlužníku jeho věřitelem“. Důvodová zpráva pak dodává, že „praxe ukazuje, že tam, kde se sanační způsob řešení úpadku daří, nemá další vedení takových sporů valného smyslu a toliko zatěžuje majetkovou podstatu dalšími náklady při vedení těchto sporů dlužníkem“. Podle předkládajícího senátu je tento pragmatismus pochopitelný ohledně běžných civilních sporů o žalobách na plnění, avšak nelze jej aplikovat na případy řešené správním soudnictvím. Nyní projednávaný případ je však odlišný v tom, že zde nedochází k dočasnému přerušení řízení podle § 140a insolvenčního zákona, nýbrž k definitivnímu zastavení řízení podle § 141a insolvenčního zákona. Ve věci sp. zn. 4 As 6/2015 došlo k přerušení řízení ex lege v situaci, kdy soudní řízení správní bylo zahájeno před tím, než nastaly účinky rozhodnutí o úpadku. V nynějším případě však soudní řízení správní bylo zahájeno až poté, kdy nastaly účinky rozhodnutí o úpadku. Stěžovatelka správně upozorňuje na to, že cílem reorganizace je ozdravení hospodaření podniku stěžovatelky jako úpadce (§ 316 odst. 1 insolvenčního zákona). Pokud se reorganizace podaří, stěžovatelka bude po skončení insolvenčního řízení pokračovat v podnikání. Současně však bude nadále existovat vykonatelné rozhodnutí žalovaného o správním deliktu, kterým byla stěžovatelce uložena pokuta. Její uhrazení tedy bude moci správní orgán po stěžovatelce vymáhat, aniž by stěžovatelka mohla docílit soudního přezkumu správního rozhodnutí. Zastavením řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o správním deliktu by stěžovatelce marně uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného; současně by se však nemohla zprostit svého závazku k zaplacení pokuty za správní delikt v rámci reorganizace v insolvenčním řízení. Tím by jí byla odepřena soudní ochrana poskytovaná správními soudy a ocitla by se ve zjevně horším právním postavení než osoby, o nichž úpadek (hrozící úpadek) prohlášen nebyl, což je ve zjevném rozporu s principem rovnosti. Řešením této situace je přijetí ústavně konformního výkladu relevantních ustanovení insolvenčního zákona: takového, že jeho ustanovení (§ 140a a § 141a) o zastavení (resp. přerušení) řízení se vůbec nedotýkají a nemohou dotýkat soudního řízení správního. Výše uvedená ustanovení ve spojení s § 140c insolvenčního zákona normují přerušení či zastavení řízení v důsledku prohlášení úpadku dlužníka. Shodně hovoří o řízeních o pohledávkách a jiných právech týkajících se majetkové podstaty, které mají být v insolvenčním řízení uplatněny přihláškou, nebo na které se v insolvenčním řízení pohlíží jako na přihlášené, anebo o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují, zkráceně řečeno jde o „řízení o pohledávkách“. Takto k tomu přistupoval i rozsudek ze dne 24. 5. 2017, čj. 4 Ads 51/2017-28. Jsou však velmi dobré důvody, proč soudní řízení správní není „řízením o pohledávkách“. Na rozdíl od civilní žaloby na plnění je v případě soudního přezkumu správního rozhodnutí o pokutě peněžité plnění z povahy věci druhořadé a ekonomická újma je jen jedním z aspektů celkové újmy pachatele. Především ale předmětem přezkumu je vždy na prvním místě „správní rozhodnutí“ (případně „nezákonný zásah“ či „nečinnost správního orgánu“), nikoli pohledávka na zaplacení určité peněžité částky. Historický zákonodárce neměl při koncipování § 141a insolvenčního zákona, který dopadá na řízení o pohledávkách, vůbec na mysli řízení dle soudního řádu správního. Cílem insolvenčního řízení je především koncentrace nalézacího i exekučního řízení o pohledávkách tak, aby jedni věřitelé nahodile nedosahovali splnění svých pohledávek na úkor věřitelů jiných. V soudním řízení správním je však situace odlišná – dlužník zde usiluje o nápravu dle jeho názoru nezákonného jednání veřejné správy (správního rozhodnutí, jiného zásahu či nečinnosti), které se dotýká jeho veřejných subjektivních práv. Výsledek řízení může být různý, ale rozhodně jím není a nemůže být rozhodnutí o pohledávkách a jiných právech týkajících se majetkové podstaty, resp. o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují. Podle názoru předkládajícího senátu není formalismem tvrdit, že správní soudy rozhodují o zákonnosti výkonu veřejné moci, nikoli o existenci jakýchkoli pohledávek. Samozřejmě rozhodnutí správního soudu může být pro zjištění oprávněnosti určité pohledávky určující – ale vždy jen nepřímo. Předkládající senát si je vědom toho, že tato otázka má význam nejen pro projednávanou věc, ale zejména také pro pohledávky daňové či jiné, vzniklé na základě předpisů veřejného práva, které se doposud zjišťují v rámci insolvenčního řízení a případných incidenčních sporech. Může být otázkou ústavního významu, zda takové procesní řešení je správné. Vede totiž k tomu, že dlužník předkládá své argumenty proti správnímu rozhodnutí (např. platebnímu výměru správce daně) obecnému soudu, jenž má s posuzováním zákonnosti správních rozhodnutí nutně jen omezenou zkušenost. Dlužník, u něhož byl zjištěn úpadek, je nyní nucen uplatnit své výtky ohledně nezákonnosti správního rozhodnutí či řízení, které mu předcházelo, před soudem insolvenčním či před soudy civilními v incidenčním řízení. Z ústavního hlediska by bylo vhodnější, aby se v soudním řízení správním během insolvence pokračovalo a aby se tam, kde podkladovým titulem pro pohledávku je správní rozhodnutí přezkoumávané správním soudem, vycházelo v rámci insolvence z rozhodnutí správních soudů. Rozšířený senát si vyžádal k problematice vyjádření některých orgánů a osob zabývajících se oblastí insolvencí. Učinil tak s ohledem na to, že právní otázky, jimiž se zabýval, měli významný přesah i mimo obor jeho působnosti, a sice do insolvenčního práva a obecněji do občanského práva procesního. Rozšířený senát měl za to, že je rozumné ve věci vyslovit právní názor, jenž zaváže v dalších řízeních samotný Nejvyšší správní soud a nepřímo i krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví, až poté, co získá ucelenější přehled o širších souvislostech posuzované právní otázky. Součástí tohoto přehledu může být i reflexe názorů odborných autorit, a to zvláště z těch oborů práva, s nimiž rozhodovací praxe správního soudnictví nepřichází do kontaktu příliš často. Osloveni byli Nejvyšší soud, Vrchní soud v Praze, Vrchní soud v Olomouci, Komora daňových poradců České republiky, Generální finanční ředitelství, Asociace insolvenčních správců, z. s., doc. JUDr. Tomáš Richter, LL.M., Ph.D., doc. JUDr. Bohumil Havel Ph.D. a doc. JUDr. Petr Lavický, Ph.D. Uvedeným orgánům a osobám byly položeny tyto otázky: 1. Jsou pohledávky státu, územních samosprávných celků či jiných osob na peněžité plnění vůči insolvenčnímu dlužníkovi vyplývající z pravomocných a vykonatelných rozhodnutí správních orgánů o uložení sankcí za přestupky a jiné správní delikty považovány za pohledávky, které se v insolvenčním řízení neuspokojují, konkrétně za mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka [§ 140a odst. 1 ve spojení s § 170 písm. d) insolvenčního zákona]? 2. Jsou v rámci incidenčních sporů dle § 159 insolvenčního zákona řešeny otázky zákonnosti pravomocných a vykonatelných rozhodnutí správních orgánů (včetně orgánů finanční správy) o pohledávkách, které mají být v insolvenčním řízení uplatněny přihláškou (včetně pohledávek daňových)? Zabývají se civilní soudy v takových řízeních otázkami souladu rozhodnutí správních orgánů s hmotným právem a tím, zda byla vydána v souladu s procesními předpisy, a to podle skutkového a právního stavu, jaký zde byl v době vydání těchto rozhodnutí? Zabývají se civilní soudy i otázkou, zda právní úprava penále podle § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, které je svou povahou trestem ve smyslu příslušných ustanovení Úmluvy o ochraně lidských prav a základních svobod a Listiny základních práv a svobod (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č.3348/2016 Sb. NSS) v době rozhodování soudu není mírnější než v době porušení povinnosti daňového tvrzení? 3. Jaký by byl účinek případného následného zrušení rozhodnutí správního orgánu, na jehož základě byla přihlášená pohledávka jakožto vykonatelná v insolvenčním řízení zjištěna, správním soudem? 4. Je možné v době po skončení insolvenčního řízení nařídit a provést výkon rozhodnutí (exekuci) k vymožení plnění pohledávek, které se v insolvenčním řízení neuspokojují, na základě pravomocných a vykonatelných rozhodnutí správních orgánů vydaných před rozhodnutím o úpadku? Nejvyšší soud ohledně toho, jakým způsobem a v jakém rozsahu přezkoumávají soudy v insolvenčním řízení pohledávky přiznané správními rozhodnutími, poukázal na své usnesení ze dne 18. 7. 2013, sp. zn. 29 ICdo 7/2013, č. 106/2013 Sb. NS, v němž se uvádí: „Obecně tedy platí, že (ve shodě s dikcí § 199 odst. 2 insolvenčního zákona) u přihlášené vykonatelné pohledávky přiznané pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu (příslušným orgánem tu může být nejen soud, ale např. též orgán veřejné správy nebo rozhodce anebo rozhodčí soud) lze uplatnit jako důvod popření její pravosti nebo výše jen skutkové námitky, konkrétně jen skutečnosti, které dlužník neuplatnil v řízení, které předcházelo vydání tohoto rozhodnutí. Přitom je lhostejné, zda takové skutečnosti dlužník neuplatnil vlastní vinou např. proto, že zcela rezignoval na svou procesní obranu v příslušném řízení, čímž přivodil vznik exekučního titulu založeného rozhodnutím, jež se neodůvodňuje vůbec (např. platební rozkaz nebo směnečný platební rozkaz) nebo rozhodnutím, jež se odůvodňuje jen minimálně (např. rozsudkem pro zmeškání nebo rozsudkem pro uznání). Pro úspěch takového popření bude naopak určující, zda skutečnosti, které dříve neuplatnil dlužník, jsou způsobilé změnit výsledek ‚sporu o pohledávku‘ (právě ony jsou důvodem ve výsledku jiného právního posouzení věci); tedy, že v porovnání se skutečnostmi, které dlužník dříve uplatnil, jsou skutečnosti, které dříve uplatněny nebyly, rozhodující příčinou pro určení, že (insolvenčním správcem) žalovaný přihlášený věřitel nemá vůči dlužníku označenou vykonatelnou pohledávku (spor o pravost) nebo pro určení, že (insolvenčním správcem) žalovaný přihlášený věřitel má vůči dlužníku označenou vykonatelnou pohledávku v určité (výrokem rozhodnutí určené) výši (nižší, než je výše přihlášené vykonatelné pohledávky) [spor o výši].“ Pro poměry vykonatelných pohledávek přiznaných pravomocným rozhodnutím příslušného „správního“ orgánu demonstroval Nejvyšší soud účinky uvedeného právního názoru na tomto příkladu: „Předpokládejme, že na existenci nebo výši ‚daňové pohledávky‘ mají vliv skutkové námitky, které dlužník (lhostejno proč) neuplatnil před vydáním (již pravomocného) rozhodnutí daňového orgánu (např. skutkově podložená námitka, z níž se podává, že daň neměla být vyměřena ve výši stanovené rozhodnutím nebo že neměla být vyměřena vůbec). V takovém případě insolvenční soud v rámci sporu o určení pravosti nebo výše daňové pohledávky vyhodnotí, zda skutková námitka popírajícího je opodstatněná, tedy zda poté, co byla prokázána, může vést (i v době vydání rozhodnutí by vedla, kdyby ji v daňovém řízení uplatnil dlužník) k závěru, že daň vyměřená v rozhodnutí měla být nižší nebo že neměla být vyměřena vůbec a podle toho rozhodne, zda jde o pohledávku pravou nebo o pohledávku přihlášenou ve správné výši. Rozhodnutí, jímž byla pohledávka přiznána, jako takové neposuzuje (jeho existence je pro řešení sporu již nevýznamná).“ K tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, Nejvyšší soud uvedl: „1) Jestliže správní soud zruší rozhodnutí správního orgánu, na jehož základě byla přihlášená pohledávka zjištěna jako vykonatelná v insolvenčním řízení, pak v případě, že šlo o pohledávku, která bez rozhodnutí správního orgánu nemohla existovat (vzniknout), lze vynutit ukončení účasti věřitele, který přihlášku takové zjištěné pohledávky nevezme zpět, v insolvenčním řízení postupem podle § 186 insolvenčního zákona. Byla-li pohledávka v mezidobí v insolvenčním řízení zcela nebo zčásti uspokojena, mohou ostatní věřitelé po takovém věřiteli žádat, aby jim zaplatil to, co by se jim dostalo navíc na uspokojení jejich pohledávky v insolvenčním řízení z částky, která byla vyplacena jemu, a to z titulu tzv. lepšího práva. 2) Jestliže správní soud zruší rozhodnutí správního orgánu, na jehož základě byla přihlášená pohledávka zjištěna jako vykonatelná v insolvenčním řízení, pak v případě, že šlo o pohledávku, která mohla existovat (vznikla) i bez rozhodnutí správního orgánu (jako nevykonatelná), nemá tato skutečnost žádný vliv na zjištění pohledávky a možnost jejího uspokojení v insolvenčním řízení.“ Vrchní soud v Praze uvedl k okruhu otázek, jež se řeší v insolvenčním řízení v rámci odporových sporů, následující: „Okruh otázek, které insolvenční soud v rámci odporového sporu o určení pravosti nebo výše popřené vykonatelné pohledávky smí řešit, je předurčen zákonem stanovenými přípustnými popěrnými důvody, jimiž je žalobce (popírající subjekt) v žalobě vázán, tj. může v této žalobě uplatnit pouze skutečnosti, pro které pohledávku popřel (§ 199 odst. 3 insolvenčního zákona). K tomu viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2014, sp.zn. 29 Cdo 716/2012. U popírajícího věřitele je tomu stejně vzhledem k tomu, že jeho odporovou žalobu představuje sám popěrný úkon (v žalobu se za zákonem stanovených podmínek přeměnil). Ohledně vykonatelné pohledávky jsou v insolvenčním zákoně popěrné důvody významně omezeny. Jako důvod popření pravosti nebo výše vykonatelné pohledávky přiznané pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu lze totiž uplatnit v případě popření dlužníkem jen skutečnosti, které jsou důvodem pro zastavení výkonu rozhodnutí proto, že pohledávka zanikla nebo je promlčená (§ 336 odst. 3 a § 410 odst. 6 insolvenčního zákona), v případě popření insolvenčním správcem či (jiným) přihlášeným věřitelem pouze skutečnosti, které nebyly dlužníkem uplatněny v řízení, které předcházelo vydání tohoto rozhodnutí, kdy důvodem popření však nemůže být jiné právní posouzení věci (§ 199 odst. 2 a § 200 odst. 6 insolvenčního zákona).“ Vrchní soud v Olomouci k otázce rozsahu přezkumu pohledávek přiznaných vůči věřiteli správními rozhodnutími uvedl: „V rámci incidenčních sporů podle § 159 odst. 1 písm. a) insolvenčního zákona o pravost, výši nebo pořadí přihlášených pohledávek jsou řešeny i otázky zákonnosti pravomocných a vykonatelných rozhodnutí správních orgánů včetně orgánů finanční správy o pohledávkách, které mají být v insolvenčním řízení uplatněny přihláškou, včetně pohledávek daňových. Pro tyto pohledávky platí stejný režim, jaký se týká ostatních vykonatelných pohledávek. Možnost a rozsah přezkumu těchto vykonatelných pohledávek se řídí § 199 insolvenčního zákona (eventuálně § 410 odst. 6 insolvenčního zákona v případě řešení úpadku dlužníka oddlužením či § 336 odst. 3 insolvenčního zákona v případě řešení úpadku dlužníka reorganizací), a za splnění tam uvedených podmínek je případně třeba se zabývat i otázkami souladu rozhodnutí správních orgánů s hmotným právem a s procesními předpisy, a to podle skutkového a právního stavu, jaký zde byl v době vydání těchto rozhodnutí, a to například i otázkou, zda právní úprava penále podle § 251 daňového řádu, které je svou povahou trestem ve smyslu příslušných ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Listiny základních práv a svobod, v době rozhodování soudu není mírnější než v době porušení povinnosti.“ K tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedl: „Dle názoru soudců insolvenčního úseku Vrchního soudu v Olomouci by k situaci nastíněné v dotazu pod bodem 3 žádosti nemělo dojít s ohledem na úpravu obsaženou v § 140a, § 140c a § 141a insolvenčního zákona. Pokud by přesto k popsané situaci došlo, nebude mít následné zrušení rozhodnutí správního orgánu správním soudem v insolvenčním řízení vliv na osud zjištěné vykonatelné pohledávky, která bude v insolvenčním řízení i nadále považována za zjištěnou, neboť ke zrušení rozhodnutí správního orgánu správním soudem v rozporu s § 140a nebo 140c insolvenčního zákona v insolvenčním řízení nelze přihlížet. Aplikací § 140a až § 140e a § 141a insolvenčního zákona se podrobně zabýval Nejvyšší soud v rozhodnutí ze dne 3. 5. 2016 sp. zn. 29 Cdo 1136/2016 a v rozhodnutí ze dne 31. 5. 2017 sp. zn. 29 Cdo 5749/2016, na něž v podrobnostech odkazujeme.“ Komora daňových poradců k tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedla: „Účinek případného následného zrušení rozhodnutí správního orgánu se v insolvenčním řízení nijak neprojeví, nemá pro insolvenční řízení žádný vliv, neboť pohledávky se nepřezkoumávají, tudíž význam to má pouze pro dlužníka nikoliv pro insolvenčního správce a majetkovou podstatu.“ Generální finanční ředitelství k tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedlo: „Jestliže byla pohledávka na přezkumném jednání zjištěna, pak platí, že pro účely insolvenčního řízení existuje. Soudní řízení správní se přerušuje v důsledku účinků zahájeného insolvenčního řízení. Pokračovat by v něm bylo možné pouze tehdy, vstoupil-li by na místo dlužníka insolvenční správce. Ten tak učiní pouze tehdy, bude-li mít z projednávání věci zajištěn přínos do majetkové podstaty. Případné zrušení rozhodnutí správního orgánu správním soudem by pak mělo vliv na přihlášenou pohledávku. Došlo-li by ke změně výše pohledávky snížením její výše, musel by věřitel vzít zpět příslušnou část své přihlášené pohledávky. Došlo-li by teoreticky ke zvýšení pohledávky, nebylo by již možné (patrně) provést opravu výše přihlášené pohledávky, neboť by zřejmě uplynula lhůta (nejpozději do data přezkumného jednání).“ Asociace insolvenčních správců k rozsahu přezkumu pohledávek přiznaných vůči věřiteli správními rozhodnutími uvedla: „Zákonnost pravomocných a vykonatelných rozhodnutí správních orgánů jakožto titulů přihlášených pohledávek se v incidenčních sporech dle § 159 odst. 1 písm. a) insolvenčního zákona z pohledu práva hmotného i procesního přezkoumává (včetně skutkové a právní konformity ve věci ke dni vydání), ovšem jen tehdy, pokud důvody popření jejich pravosti nebo výše vycházely z jiných skutečností, než těch, které dlužník uvedl v předmětném správním řízení a nadto důvodem popření nemůže být jiné právní posouzení věci, jak vyplývá z dikce § 199 odst. 2 insolvenčního zákona. Zejména s ohledem na posledně uvedenou limitu je tak prostor insolvenčního soudu pro hmotně právní přezkum rozhodnutí citelně ztenčen. Popírá-li v oddlužení vykonatelnou pohledávku dlužník, je v důvodech popření ještě dále omezen pouze na skutečnosti, pro které by bylo možno zastavit exekuci či výkon rozhodnutí z důvodu zániku nebo promlčení pohledávky (§ 410 odst. 6 insolvenčního zákona).“ K tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedla: „Zrušení správního rozhodnutí jakožto právního titulu pohledávky, mající za následek odpadnutí jejího právního důvodu, brání jejímu uspokojení rovněž v insolvenčním řízení, neboť pohledávka nadále neexistuje. Insolvenční zákon neobsahuje speciální a contrario úpravu vůči definici pohledávek zjištěných dle jeho § 201, nicméně jeho účelem je (poměrné) uspokojení dlužníkových věřitelů [§ 1 písm. a) insolvenčního zákona], při zásadě maximalizace výtěžku [§ 5 písm. a) insolvenčního zákona]. Neexistující pohledávku nelze uspokojit a praxe se s naznačeným problémem vypořádává nejčastěji tak, že (v závislosti na způsobu řešení úpadku a charakteru pohledávky) insolvenční správce v návrhu na rozvrh s upraveným seznamem přihlášek pohledávek předkládanými dle § 306 odst. 1 tyto skutečnosti soudu sdělí a dotčenou pohledávku na seznam k uspokojení neuvede s odůvodněním odpadnutí právního titulu, anebo sdělí dotčenému věřiteli, že ji nemá za směřující za majetkovou podstatou či na roveň jim postavenou ve smyslu § 168 a 169 insolvenčního zákona, aniž ji uspokojí, případně upraví splátkový kalendář v oddlužení tak, že nadále uspokojována nebude postupem analogickým § 398a odst. 7 insolvenčního zákona a podá zprávu soudu. Pro doplnění lze poukázat na obdobný postup v situacích, kdy by existující a zjištěná pohledávka byla v průběhu insolvenčního řízení uspokojena mimo něj, např. spoludlužníkem či třetí osobou. Zánik pohledávky v průběhu insolvenčního řízení, jejíž přihlášku nevzal věřitel zpět, zohlední insolvenční soud rozhodnutím o ukončení jeho účasti v řízení dle § 186 odst. 1 insolvenčního zákona, proti jehož důsledkům může dotčený věřitel brojit postupem dle následujícího odstavce. Pro částky, které byly případně věřiteli uhrazeny z titulu pohledávky do doby zrušení správního rozhodnutí, z něhož vyplývala, se uplatní obecné zásady o vypořádání bezdůvodného obohacení z právního důvodu, který odpadl, kdy k uplatnění pohledávek z toho plynoucích je aktivně legitimována osoba s dispozičními oprávněními, jak ji vymezuje § 229 odst. 3 insolvenčního zákona.“ K rozsahu přezkumu pohledávek přiznaných vůči věřiteli správními rozhodnutími Tomáš Richter uvedl: „Obecně soudím, že § 199 odst. 2 insolvenčního zákona vychází paradigmaticky z představy, že popíranou vykonatelnou pohledávkou je pohledávka soukromoprávního charakteru přiznaná rozhodnutím civilního soudu s tím, že popěrné námitky se budou soustředit na dlužnické námitky typické pro civilněprávní úvěrové vztahy tedy např. na tvrzení zániku přiznaného práva [srov. např. § 268 odst. 1 písm. g) o. s. ř.]. Z otázek položených ve Vašem dotazu č. 2 považuji za evidentní, že § 199 odst. 2 insolvenčního zákona příliš nepočítal s takovými vadami vykonatelných rozhodnutí správních orgánů, na které dotaz č. 2 směřuje. S ohledem na povahu insolvenčního řízení jako zvláštního druhu civilního soudního procesu, v principu ‚civilněprávní prostředí‘, v němž insolvenční soudci pracují, a výše citovaný § 199 odst. 2 insolvenčního zákona, slova za středníkem, bych předpokládal, že odpověď na Vaše otázky položené v dotazu č. 2 bude znít spíše ne. Jde však toliko o můj odhad, založený na obecné zkušenosti s insolvenčním řízením, nikoli na specifické zkušenosti s popřeními resp. incidenčními spory tohoto typu.“ K tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedl: „Váš dotaz č. 3 zahrnuje několik možných procesních alternativ, v závislosti na tom, zda vykonatelná veřejnoprávní pohledávka byla či nebyla v insolvenčním řízení popřena a zda je o ní v době, kdy by příslušné rozhodnutí správního orgánu bylo následně zrušeno správním soudem, dosud veden incidenční spor dle § 159 odst. 1 písm. a) insolvenčního zákona, či nikoli. […] Veřejnoprávní pohledávka přihlášená do insolvenčního řízení jako vykonatelná je zjištěna, pokud (i) ji nepopřel žádný z k tomu oprávněných účastníků insolvenčního řízení, nebo (ii) ji některý z k tomu oprávněných účastníků insolvenčního řízení sice popřel, následně však neuspěl s žalobou podanou podle § 199 odst. 1 insolvenčního zákona v incidenčním sporu dle § 159 odst. 1 písm. a) insolvenčního zákona […]. Zrušovací rozhodnutí vydané poté, co byla vykonatelná veřejnoprávní pohledávka v insolvenčním řízení zjištěna, by pravděpodobně v insolvenčním řízení bylo zohledněno prostřednictvím § 186 insolvenčního zákona […]. To by platilo alespoň tehdy, budeme-li předpokládat, že v důsledku zrušovacího rozhodnutí by veřejnoprávní pohledávka zanikla. V takovém případě by tedy postupem podle § 186 odst. 1 insolvenčního zákona byla ukončena účast jejího věřitele v insolvenčním řízení. […] Budeme-li naopak předpokládat, že v důsledku zrušovacího rozhodnutí by veřejnoprávní pohledávka nezanikla, ale pouze by pozbyla statusu ‚vykonatelné pohledávky‘, pak by Zrušovací rozhodnutí v principu nemělo na další postavení Veřejnoprávní pohledávky v insolvenčním řízení žádné praktické dopady. Status ‚vykonatelnosti‘ přihlášené pohledávky má totiž v insolvenčním řízení relevanci pouze pro postavení stran v incidenčním sporu navazujícím na popření takové pohledávky (srov. § 198 až 200 insolvenčního zákona); jiné prakticky relevantní právní účinky se s ním, pokud vím, nespojují. Veřejnoprávní pohledávka by tedy i po zrušovacím rozhodnutí byla v insolvenčním řízení zjištěna (jen nyní jako nevykonatelná) a účast jejího věřitele v insolvenčním řízení by tedy i nadále trvala. […] Pokud by účinky zrušovacího rozhodnutí nastaly před přezkumným jednáním, lze předpokládat, že insolvenční správce by na tuto okolnost na přezkumném jednání příslušným způsobem procesně reagoval (§ 192 odst. 2 insolvenčního zákona). Další procesní postup by závisel na důsledcích zrušovacího rozhodnutí pro existenci/vykonatelnost veřejnoprávní pohledávky […], o nichž by v rámci insolvenčního řízení předběžně rozhodoval insolvenční soud podle § 191 odst. 2 insolvenčního zákona. Budeme-li však pracovně předpokládat, že zrušovací rozhodnutí by přinejmenším vedlo k tomu, že veřejnoprávní pohledávka by v očích insolvenčního soudu ztratila povahu pohledávky vykonatelné, pak praktickým důsledkem zrušovacího usnesení by bylo, že incidenční žalobu v návaznosti na popření Veřejnoprávní pohledávky by musel podat její věřitel dle § 198 insolvenčního zákona ve lhůtě tam stanovené, nikoli insolvenční správce dle § 199 insolvenčního zákona. […] Pokud by účinky zrušovacího rozhodnutí nastaly až po zahájení incidenčního sporu na základě žaloby podle § 199 insolvenčního zákona, záleželo by zejm. na dopadech zrušovacího rozhodnutí na veřejnoprávní pohledávku v dané věci a na názoru insolvenčního soudu na jejich vliv na incidenční spor, jakož i na procesní iniciativě žalobce v reakci na zrušovací rozhodnutí. Postup insolvenčního soudu podle § 191 odst. 2 insolvenčního zákona by každopádně již nebyl k dispozici, neboť předběžné rozhodnutí o povaze pohledávky podle tohoto ustanovení může insolvenční soud vydat jen do skončení přezkumného jednání. Není obtížné představit si, že insolvenční soud by se takový nyní bezpředmětný incidenční spor snažil odklidit např. pro nedostatek podmínek řízení ve smyslu § 160 odst. 5 insolvenčního zákona.“ Bohumil Havel uvedl v souvislosti s uplatňováním veřejnoprávních pohledávek v rámci insolvenčního řízení následující: „[Z]pravidla je to dlužník, kdo se snaží tyto pohledávky rozporovat, protože insolvenční správce nemá mnohdy pro tento krok informace nebo motivaci. Pokud je vyvolán incidenční spor, je řešen insolvenčním soudem, nikoliv obecnými civilními soudy, nicméně každá pohledávka, která se přihlašuje, může být popřena jak insolvenčním správcem, tak dlužníkem, resp. jiným věřitelem. Z mé praxe mohu potvrdit existenci popěrného přezkumu zejména při zkoumání oprávněnosti doměrků v oblasti DPH, případně zákonnosti zajištění, které si správce daně ‚vytvořil‘ v souladu s daňovou regulací. Svého času to také byly otázky zápočtů na daňové nedoplatky, resp. přeplatky, které nicméně ve své praxi, pokud vím, řešil také Nejvyšší správní soud. V obecně rovině pak platí, že insolvenční soud musí zkoumat každý důvod popření, který je tvrzen, tedy vč. tvrzení o nezákonnosti postupu správního orgánu apod. Insolvenční soud zde působí jako zásadní soud, a to protože je to on, kdo vytváří insolvenční fórum a rozhoduje o obsahu pohledávek a majetku tvořících insolvenční masu.“ K tomu, jaké účinky v insolvenčním řízení má zrušení správního rozhodnutí, jež přiznává vůči dlužníkovi pohledávku, soudem ve správním soudnictví, uvedl: „Z právního pohledu lze říci, že bude-li popřena pohledávka vykonatelná, musí následně insolvenční správce žalovat podle § 199 insolvenčního zákona, protože věřitel je zde chráněn právě tím, že jeho pohledávka je již vykonatelná. Pokud insolvenční soud takovéto žalobě vyhoví a popření následně nabude právní moci, znamená to, že v rozsahu úspěšného popření se popřená pohledávka v insolvenční řízení nespokojuje (např. co do výše apod.) Nicméně insolvenční soud zde sám rozhodnutí správního orgánu neruší, to mu ani nepřísluší, pouze rozhodne o tom, že popěrná žaloba je po právu a v jakém rozsahu. Pokud by došlo nezávisle na přezkumném řízení k tomu, že bude zrušeno primární rozhodnutí správního orgánu, z kterého pohledávka plynula, např. vyšší správní instancí, aktivuje se § 186 insolvenčního zákona.“ Petr Lavický k otázkám rozšířeného senátu uvedl: „Z důvodové zprávy k novele provedené zákonem č. 294/2013 Sb. vyplývá, že soudními řízeními zmíněnými v § 140a měl zákonodárce na mysli nalézací řízení, a nikoliv přezkum rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví: ‚Jelikož vedení nalézacího řízení pro pohledávky, které se v insolvenčním řízení neuspokojují žádným ze způsobů řešení úpadku, nemá po dobu probíhajícího insolvenčního řízení smysl, návrh předpokládá pro všechny způsoby řešení úpadku zásadu, podle které se rozhodnutím o úpadku přerušují soudní a rozhodčí řízení o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují (§ 170), a taková nová řízení nelze v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, zahájit.‘ Podobně i další pasáže tohoto dokumentu: ‚Tomu odpovídá pravidlo promítnuté v textu nového § 140a, jež se potud výslovně vymezuje i ve vztahu k pohledávkám, které se v insolvenčním řízení neuspokojují vůbec (vedení sporů o takových pohledávkách s dlužníkem nemá za trvání insolvenčního řízení smysl žádný).‘ Úmyslem zákonodárce tedy bylo přerušit či zamezit zahajování soudních nalézacích a rozhodčích řízení, a to z toho důvodu, že taková řízení postrádají za trvání insolvenčního řízení smysl. Výslovně přitom důvodová zpráva pamatuje i na správní řízení, pro něž použití uvedených pravidel odmítá: ‚Ukázalo se rovněž, že není vhodné formulovat uvedené pravidlo pro jiná než soudní a rozhodčí řízení (pro správní řízení). U oněch jiných řízení se možný střet s účinky insolvence prosazuje jiným způsobem (srov. níže důvodovou zprávu k § 140d návrhu).‘ Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce při tvorbě novely č. 294/2013 Sb. neměl na zřeteli vůbec přezkum rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví. Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze ztotožňovat ani se správním řízením, ale ani s nalézacím řízením; neslouží totiž ke stanovení konkrétní rozsudečné normy, která má mezi stranami platit jako právo, ale k přezkumu právního následku již pravomocně stanoveného předchozím rozhodnutím. Lze proto říci, že znění § 140a insolvenčního zákona, které se obecně zmiňuje o soudních řízeních, je příliš široké, neboť text zákona v rozporu s úmyslem zákonodárce dopadá na situaci, na níž dopadat neměl. Naopak text § 140d insolvenčního zákona je formulován příliš úzce, neboť jeho nejširší možný jazykový význam neumožňuje vztáhnout jej na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Popsaná situace představuje (dvojitou) mezeru v zákoně, tedy jeho protiplánovou neúplnost, kterou je nutno uzavřít cestou soudcovského dotváření práva. Jeho nástroji jsou teleologická redukce § 140a a § 140c insolvenčního zákona, omezující jejich použitelnost pouze na nalézací řízení a rozhodčí řízení a vylučující z jejich dosahu soudní přezkum ve správním soudnictví, a využití analogického argumentu a minori ad maius ve vztahu k § 140d téhož předpisu: je-li postup podle něj vhodný pro samotné správní řízení, tím spíše se hodí pro přezkum rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví. Na mezeru v zákoně lze usuzovat nejen z hlediska historického výkladu, ale také z toho pohledu, že doslovný výklad citovaných ustanovení by vedl k denegationis iustitiae [pozn. odepření spravedlnosti]. […] Pokud by bylo možno pouze uložit pokutu ve správním řízení, ale nebylo by již možno zahájit řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí, bylo by tím v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dalšími obdobnými ustanoveními straně upřeno ústavním právem garantované právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví. S ohledem na možné exekuční vymáhání takové pohledávky po skončení insolvenčního řízení rozhodně nelze říci, že by přezkum rozhodnutí postrádal jakýkoliv smysl. Konečně nelze ani uvažovat o tom, že by byl přezkum rozhodnutí o uložení pokuty ve správním soudnictví suplován činností insolvenčního soudu v rámci přezkumu pohledávek: uložená pokuta představuje mimosmluvní sankci, která se v insolvenčním řízení neuspokojuje, a proto pochopitelně není nejmenšího důvodu, proč by mělo dojít k jejímu přezkumu v insolvenčním řízení.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci rozšířeným senátem V.1 Pravomoc rozšířeného senátu [51] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.“ [52] V usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS, byl vyjádřen právní názor, že „[j]e-li předmětem řízení před správním soudem přezkum rozhodnutí správního orgánu, které se týká mimosmluvní sankce (pokuty za správní delikt) uvedené v § 170 odst. 1 písm. d) insolvenčního zákona, již nelze uspokojit žádným ze způsobů řešení úpadku, ke dni účinnosti rozhodnutí o úpadku se již běžící řízení ze zákona přerušuje a nelze v něm pokračovat, dokud trvají účinky rozhodnutí o úpadku (§ 140a odst. 1 stejného zákona).“ [53] Uvedený právní názor se týká soudního řízení ve věci určitého typu povinnosti s dopadem na majetek dlužníka a zahájeného v určité časové souvislosti s procesem řešení úpadku dlužníka, jenž je v řízení ve správním soudnictví žalobcem. Tento právní názor však zjevně stojí na obecné myšlence, že ustanovení insolvenčního zákona ohledně soudních řízení, jež mohou mít dopady na rozsah majetku úpadce, mezi nimi tedy také § 140a odst. 1, § 140c či § 141a insolvenčního zákona, se vztahují i na soudní řízení ve správním soudnictví. Předkládající senát chce uvedenou základní myšlenku zvrátit a zaujmout právní názor, že zmíněná ustanovení insolvenčního zákona se na soudní řízení ve správním soudnictví vůbec nevztahují. [54] Na základě obratu v náhledu na tuto základní právní otázku pak hodlá dospět k závěru, že v konkrétním případě stěžovatelky nemělo být řízení o její žalobě ve správním soudnictví zastaveno. [55] Výše uvedený právní názor, jejž chce předkládající senát zaujmout, je zjevně v rozporu s právním názorem vysloveným ve věci sp. zn. 4 As 6/2015. [56] Pravomoc rozšířeného senátu posoudit tuto právní otázku je tedy dána. V.2 Právní názor rozšířeného senátu [57] Jádrem problému, jímž se musí rozšířený senát zabývat, je vztah soudního řízení ve věci úpadku určitého dlužníka, jež je komplexně upraveno v insolvenčním zákoně (insolvenčního řízení), a soudní ochrany takového dlužníka před jednáním veřejné správy, jež je komplexně upravena zejména v soudním řádu správním (soudního řízení správního). [58] Smyslem a účelem řešení úpadku dlužníka postupy podle insolvenčního zákona je docílit toho, aby jeho peněžité závazky, které není schopen vůči více věřitelům plnit, byly vypořádány v jednom jediném řízení, jehož se mohou účastnit zásadně všichni jeho věřitelé. Řešení úpadku má tedy mít koncentrovanou podobu – je prováděno jedním soudem (insolvenčním soudem) a má vést k vypořádání zásadně všech peněžitých závazků dlužníka (ne však nezbytně k zániku těchto závazků). I spory o peněžité závazky či jiná majetková práva dlužníka (incidenční spory - § 159 a násl. insolvenčního zákona) řeší insolvenční soud, jde tedy rovněž o koncentrované řešení těchto sporů. Insolvenční zákon zásadně nerozlišuje mezi závazky soukromoprávními a veřejnoprávními z hlediska jejich hmotněprávního charakteru [s jistou nepřímou výjimkou v § 170 písm. d) insolvenčního zákona, podle něhož „[v] insolvenčním řízení se neuspokojují žádným ze způsobů řešení úpadku, není-li dále stanoveno jinak, mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka, s výjimkou penále za nezaplacení daní, poplatků, a jiných obdobných peněžitých plnění, pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného za veřejné zdravotní pojištění, pokud povinnost zaplatit toto penále vznikla před rozhodnutím o úpadku.“]. [59] Dopad úpadku do oblasti veřejného práva je v zásadě pouze „procesní“. O některých řízeních typicky veřejnoprávní povahy totiž insolvenční zákon stanoví, že v době, kdy trvají účinky rozhodnutí o úpadku, mohou i nadále probíhat (nepřerušují se) a lze je lze nově zahájit (§ 140d odst. 1 insolvenčního zákona s příkladným výčtem těchto řízení v jeho odst. 2). Uvedené pravidlo platí nicméně s jistými omezeními ohledně toho, co může být z hlediska řešení úpadku účinným předmětem rozhodnutí v takovém řízení. [60] Podle § 140d odst. 1 insolvenčního zákona „[j]iná řízení než soudní a rozhodčí řízení se rozhodnutím o úpadku nepřerušují a lze je nově zahájit i v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku; v těchto řízeních však po dobu, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, nelze rozhodnout o náhradě škody nebo jiné újmy. K rozhodnutím vydaným v rozporu s tímto zákazem se v insolvenčním řízení nepřihlíží. Nestanoví-li zákon jinak, je účastníkem těchto jiných řízení i nadále dlužník.“ Podle odstavce 2 pak „[r]ozhodnutím o úpadku se z jiných řízení podle odstavce 1 nepřerušují zejména a) daňové řízení, b) řízení ve věcech vkladu práva k nemovitostem, c) řízení o dlužných mzdových nárocích zaměstnanců dlužníka podle zvláštního právního předpisu [jde o správní řízení před Úřadem práce, viz zejm. § 4 zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele], d) řízení o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.“ (zvýraznění přidal rozšířený senát.) [61] Z výše uvedeného je patrné, že jakkoli insolvenční zákon v rámci řešení úpadku koncentruje spory ohledně peněžitých závazků a dalších majetkových hodnot dlužníka zásadně do řízení před insolvenčním soudem, ponechává v tomto ohledu nedotčena zásadně všechna řízení správní, jejichž účastníkem je dlužník, a nadále v nich ponechává dlužníkovi účastenství. Z uvedeného lze dovodit, že koncepce insolvenčního zákona vychází z toho, že soudní a rozhodčí řízení specifikovaná v § 140a, § 140b a § 140c (a speciálně pro oblast konkursu v § 263 s výjimkami uvedenými v § 266 odst. 1 insolvenčního zákona) jsou po dobu účinku rozhodnutí o úpadku (případně s účinky od prohlášení konkursu v případě řešení úpadku konkursem) řešením úpadku silně dotčena (přerušují se, nelze je zahájit, nelze v nich vydat určité typy rozhodnutí, pokračovat v nich lze jen se souhlasem správce aj.). U řízení správních však podle insolvenčního zákona platí přesný opak – jejich dotčení řešením úpadku je spíše výjimečné. [62] Znamená to, že orgány veřejné správy zásadně nejsou omezeny v tom, aby po dobu účinků rozhodnutí o úpadku i nadále uplatňovaly vůči dlužníkovi svou zákonem vymezenou pravomoc, a dlužník i nadále zůstává tím, kdo jako účastník řízení má procesní práva a povinnosti a procesní způsobilost podle obecných pravidel správního (a tedy i daňového) práva procesního. A maiori ad minus musí platit, že nejsou-li po dobu účinků rozhodnutí o úpadku omezeny pravomoci správních orgánů vůči dlužníkovi vydávat rozhodnutí v rámci formálních řízení, nejsou omezeny ani u jiných typů jejich pravomocí (typicky pravomocí k faktickým úkonům, kontrolním postupům, evidenci údajů o dlužníkovi aj.), ledaže by zákon takové omezení zřetelně stanovil (to platí např. pro správní či daňovou exekuci podle § 140e insolvenčního zákona). [63] Je zřejmé, že mohou-li orgány veřejné správy zásadně (tj. až na insolvenčním zákonem stanovené výjimky) uplatňovat své pravomoci vůči dlužníkovi i po dobu účinnosti rozhodnutí o úpadku, musí být i po tuto dobu dlužníkovi zaručena účinná soudní kontrola vůči takovémuto jednání veřejné správy. Zajistit tuto kontrolu prostředky, jež zná insolvenční zákon, tedy zejména řešením incidenčních sporů, by mohlo být z řady důvodů málo účinné. Soudní kontrola veřejné správy je totiž koncipována jako sice následná (jednotlivec brojí až na výjimky proti již nastalému jednání veřejné správy), avšak relativně bezprostřední (jednotlivec je povinen příslušné žaloby podat ve lhůtách počítaných zpravidla na měsíce). [64] Ve správním soudnictví, jak trefně uvádí i předkládající senát, je předmětem soudního řízení jednání veřejné správy. Úkolem správního soudu je na základě žaloby (případně jiného návrhu) prověřit, zda veřejná správa vykonávala či vykonává své kompetence v souladu se zákonem, a pokud ne, zjednat nápravu. V tomto smyslu je vskutku předmět řízení před správními soudy poněkud odlišný od předmětu řízení v typických soudních sporech v oblasti soukromého práva. Nepochybně by bylo možné i ve věcech, jež spadají do správního soudnictví, pomocí různých analogií či širokého výkladu ustanovení o incidenčních sporech dospět k závěru, že po dobu účinku rozhodnutí o úpadku budou otázky, jež by jinak byly předmětem řízení před správními soudy, vyřešeny v rámci incidenčních sporů. Takový výklad by však pomíjel zvláštní povahu a postavení správního soudnictví v systému ochrany subjektivních práv jednotlivců. [65] Navíc – jak ukazuje velmi názorně i případ stěžovatelky, v němž jde o sankci za veřejnoprávní delikt, tedy o věc, kterou lze v terminologii insolvenčního zákona podřadit pod pojem mimosmluvní sankce ve smyslu jeho § 170 písm. d) – v některých typech sporů by bylo jen velmi obtížné dovodit, že soudní ochrana vůbec bude poskytnuta, příp. že bude poskytnuta účinně. Účinnou soudní ochranu je třeba poskytnout v takovém časovém horizontu, aby mohl soud orgány veřejné správy vést k řádnému uplatňování jejich kompetencí, zejména s ohledem na to, že samotná správní řízení lze vést (a, jak již bylo výše dovozeno, i jiné typy pravomocí správních orgánů lze uplatňovat) i po dobu účinku rozhodnutí o úpadku. Insolvenční zákon totiž mimo jiné právě u řízení ve věcech mimosmluvních sankcí počítá s tím, že po dobu účinků rozhodnutí o úpadku se přerušují, nelze v nich vydat rozhodnutí a ani je zahájit (§ 140a odst. 1, § 140b, § 140c insolvenčního zákona). [66] Výsledek řízení ve správním soudnictví samozřejmě může mít význam, a často zcela zásadní, pro insolvenční řízení v tom smyslu, že může přímo či nepřímo ovlivnit majetkové poměry dlužníka, a tedy se „týkat majetkové podstaty“ ve smyslu terminologie užívané insolvenčním zákonem. Nicméně jde o soudní řízení specifické, vymykající se svou povahou, smyslem a účelem i předmětem těm soudním řízením, na něž typicky míří právní úprava v § 140a a násl. insolvenčního zákona. Proto je nutno dospět k závěru, že uvedená úprava na správní soudnictví vůbec nedopadá. Rozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, zejména na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést, jakož i ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést. [67] To, jaký vliv případně má mít výsledek řízení ve správním soudnictví na osud jeho účastníka (typicky žalobce) jakožto dlužníka v řízení insolvenčním, není věcí, kterou by měly závazně určovat správní soudy, tedy ani rozšířený senát. Jde o otázky, pro jejichž posouzení má pravomoc soud v insolvenčním řízení, tedy občanskoprávní větev soudní moci. Stanoviska orgánů a osob, jež si vyžádal rozšířený senát, naznačují, jakkoli nejsou v řadě ohledů jednotná, cesty, jak, v jaké míře a za jakých podmínek lze rozhodnutí správního soudu týkající se majetkové podstaty úpadce promítnout v řízení insolvenčním. Rozšířený senát nepovažuje za vhodné ta ustanovení insolvenčního zákona, jež byla uvedenými orgány a osobami v souvislosti s návazností řízení ve správním soudnictví a insolvenčního řízení zmiňována (zejm. jeho § 159, § 186 či § 199), vykládat; to je úkolem jiné větve soudní moci. [68] V pravomoci správního soudnictví je vykládat a uplatňovat zásadně jen ta ustanovení zákonů týkajících se insolvence, jež mají dopad do řízení před správními soudy či na činnost orgánů veřejné správy podléhajících soudní kontrole. Tak to například učinil Nejvyšší správní soud ve vztahu k § 40a a § 40b dřívějšího zákona o správě daní a poplatků, upravujícím některé účinky přezkumného jednání na daňové řízení, v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 7Afs 64/2011-55, č. 2927/2013 Sb. NSS. Ve vztahu k novému daňovému řádu (zejména k jeho § 242 a násl., upravujícím vztah insolvenčního řízení či určitých jeho institutů a řízení daňového) tak učinil například v rozsudcích ze dne 24. 6. 2015, čj. 3 Afs 134/2014-37, ze dne 1. 9. 2016, čj. 10 Afs 208/2015-36, či ze dne 8. 3. 2017, čj. 3 Afs 249/2016-27. [69] Rozšířený senát připomíná, že rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, jímž bude zrušeno rozhodnutí správního orgánu, může pro úpadce často znamenat nejen přímou ekonomickou výhodu (nemusí být nadále povinen platit částku uloženou mu rozhodnutím správního orgánu), ale i výhodu nepřímou, například možnost žádat po státu náhradu škody vzniklé takovýmto nezákonným rozhodnutím správního orgánu či (jiným) nesprávným úředním postupem. K tomu, aby takový nárok vůči orgánu veřejné moci mohl jednotlivec uplatnit, je v případě nezákonného rozhodnutí nezbytné dosáhnout jeho zrušení či změny pro nezákonnost (§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, viz podobně bod [29] rozsudku rozšířeného senátu ze dne 7. 9. 2010, čj. 7 As 26/2009-58, č. 2191/2011 Sb. NSS). U řady nesprávných úředních postupů je vhodné (byť nikoli nezbytné) autoritativně shledat jejich nezákonnost. Správní soudnictví a prostředky ochrany v něm poskytované slouží k obojímu. Jakkoli nejsou prostředky výlučnými (např. rozhodnutí správního orgánu lze pro nezákonnost zrušit i v přezkumném řízení podle § 94 a násl. správního řádu či § 121 daňového řádu, viz též ve vztahu k některým tzv. jiným úkonům správního orgánu § 156 odst. 2 správního řádu), bývá to právě zejména rozhodování ve správním soudnictví, které jednotlivci poskytne vůči veřejné správě ochranu jeho práv a napomůže i náhradě majetkové újmy. I s ohledem na tyto důvody je třeba vykládat rozhodné právo tak, aby byla zachována autonomie soudní kontroly veřejné správy a jeho nezávislost na insolvenčním řízení. Bylo by i v rozporu s požadavky na soudní kontrolu veřejné správy zakotvenými v článku 36 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, aby v důsledku případných specifik insolvenčního řízení byl dlužník připraven o možnost, že nezákonný postup veřejné správy vůči jeho osobě bude zjištěn a autoritativně konstatován a že dlužník za něj získá patřičnou satisfakci. [70] Je zřejmé, že pokud rozhodnutí o úpadku nemá mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, nemůže mít ani vliv na procesní postavení dlužníka v rámci tohoto soudního řízení. Dlužník tedy je (či se může stát) i nadále účastníkem řízení ve správním soudnictví a má plné oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony. Dlužník má tedy v řízení ve správním soudnictví podobné postavení, jaké má, jak již bylo shora poznamenáno, v řízeních správních, daňových a jiných obdobných, na něž dopadá § 140d insolvenčního zákona (podle odstavce 1 věty třetí tohoto paragrafu, „[n]estanoví-li zákon jinak, je účastníkem těchto jiných řízení i nadále dlužník“). Je věcí správního soudu, aby reagoval na skutečnost, že účastník řízení před ním je či se stal dlužníkem, jehož úpadek se řeší v insolvenčním řízení, takže nemusí mít prostředky k tomu, aby hradil své náklady řízení, které nezbytně musí vynaložit (například náklady zastoupení potřebného k ochraně účastníkových práv). Stejně tak může podle okolností vyvstat důvod, aby se insolvenční správce dlužníka stal – s ohledem na své specifické postavení – v řízení před správním soudem osobou zúčastněnou na řízení podle § 34 s. ř. s. (k otázce insolvenčního správce jako možné osoby zúčastněné na řízení viz body 57 až 62 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS). V.3 Závěr [71] Skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; § 140a (přerušení řízení), § 140b (zákaz vydání rozhodnutí) a § 140c (nově zahájená řízení) insolvenčního zákona se na správní soudnictví nevztahují.

decision_942.txt

k § 19 a § 24 odst. 7 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění účinném do 27. 12. 2015*)*) Podnikatel, který s reklamující fyzickou osobou nemá uzavřenou smlouvu, z níž má reklamovaný nárok z vadného plnění vyplývat, není prodávajícím dle § 19 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, a proto se nemůže dopustit správních deliktů dle § 24 odst. 7 uvedeného zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2018, čj. 2 As 269/2016-36) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 234/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2983/08); rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 7. 2012, Content Services, C-49/11. Věc: Akciová společnost DEKTRADE proti České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Spotřebitelka dne 3. 3. 2014 uplatnila u žalobkyně reklamaci obkladů a dlažby, žalobkyně jí však nevydala písemné potvrzení s vyznačením data, obsahu reklamace a požadovaného způsobu vyřízení. Zároveň nevydala potvrzení o datu a způsobu vyřízení reklamace. Protokol dále obsahuje informaci o tom, že žalobkyně nebyla povinnou osobou, neboť spotřebitelce neprodala výrobky ani neposkytla služby. Spotřebitelka si u žalobkyně obklady vybrala a nechala si zpracovat návrh koupelny. Později si však realizaci objednala u společnosti Stavby Hummel, s. r. o. Dlažba i obklady tak byly následně od žalobkyně odebrány dne 19. 9. 2013 společností Stavby Hummel. Žalobkyně měla v takové situaci sepsat potvrzení o přijetí reklamace a vyřídit ji s tím, že není povinnou osobou, neboť výrobky neprodala a služby neposkytla. Nesplněním této povinnosti podle správního orgánu I. stupně došlo k porušení § 19 odst. 3 zákona o ochraně spotřebitele, za což žalobkyně nesla odpovědnost. Dne 3. 3. 2014 spotřebitelka se žalobkyní jednala a zaslala jí fotografie vadných obkladů. Dne 4. 3. 2014 žalobkyně spotřebitelce e-mailem odpověděla, že jednala se svým dodavatelem (společností SANIMAT, s. r. o.), který sdělil, že se tato vada vyskytla již několikrát a že vada by měla zhruba do jednoho měsíce zmizet. Reklamace nebyla vyřízena a v průběhu doby vada obkladů nevymizela. Následně žalobkyně vyrozuměla spotřebitelku o tom, že její dodavatel e-mailem ze dne 12. 8. 2014 reklamaci zamítl. Spotřebitelka proto u správního orgánu I. stupně podala stížnost, že nebyl dodržen postup při reklamaci, nebyl vydán reklamační protokol a nebyly dodrženy reklamační lhůty dle zákona o ochraně spotřebitele. V návaznosti na kontrolu provozovny žalobkyně provedenou dne 18. 9. 2014 na základě podnětu spotřebitelky byla žalobkyni příkazem správního orgánu I. stupně ze dne 29. 12. 2014, uložena pokuta ve výši 5 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. v) a písm. t) zákona o ochraně spotřebitele [nyní § 24 odst. 7 písm. x) a v), pozn. Nejvyššího správního soudu]. Proti tomuto příkazu podala žalobkyně včasný odpor. Rozhodnutím I. stupně ze dne 23. 2. 2015 byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 5 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. v) a t) zákona o ochraně spotřebitele [nyní § 24 odst. 7 písm. x) a v), pozn. Nejvyššího správního soudu]. Žalobkyně proti rozhodnutí I. stupně podala odvolání, o kterém bylo rozhodnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 5. 2015. Rozhodnutí žalovaného i orgánu I. stupně napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud dospěl k závěru, že postup správních orgánů nebyl v souladu se zákonem, rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně proto zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku ze dne 21. 9. 2016, čj. 10 A 112/2015-30, krajský soud zrekapituloval, že již v průběhu správního řízení bylo zjištěno, že mezi spotřebitelkou a žalobkyní neexistoval smluvní ani obdobný vztah vážící se k reklamovanému zboží, a odkázal na protokol o kontrole ze dne 18. 9. 2014. Uvedl, že správní orgány správně zjistily skutkový stav, a sporným bodem se tak stalo to, zda mohla žalobkyně, která nebyla prodávajícím dle občanského zákoníku z roku 2012, být odpovědnou za správní delikty podle zákona o ochraně spotřebitele. Po právní stránce dal krajský soud zcela za pravdu žalobkyni. Vyjádřil své přesvědčení, že se žalobkyně ze své pozice, která byla ve správním řízení prokázána, nemohla dopustit žádného veřejnoprávního deliktu vůči reklamující fyzické osobě, za nějž by mohla být v režimu zákona o ochraně spotřebitele sankcionována. Doplnil, že s výkladem správních orgánů o tom, že každý prodávající je povinen přijmout reklamaci kteréhokoliv spotřebitele a teprve poté se začít zabývat tím, zda je osobou odpovědnou za vyřízení reklamace, se nelze ztotožnit. Takový výklad dle krajského soudu nemá oporu v právu a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2016, čj. 9 As 55/2015-23. Podle tohoto rozsudku ustanovení zákona o ochraně spotřebitele nelze vykládat izolovaně od soukromoprávní úpravy v občanském zákoníku, neboť právní řád tvoří jeden celek. Zároveň však uvádí, že „povinnost přijmout a vyřídit reklamaci je nerozlučně spjatá s kupní smlouvou uzavřenou mezi žalobkyní a spotřebitelem“. Krajský soud vyjádřil své pochopení ohledně úvah správních orgánů, které považovaly za pochybení žalobkyně to, že reklamující osobu ponechávala v omylu, že řeší svou reklamaci u příslušného subjektu, a tím jí marně plynul čas k uplatnění reklamace u správného subjektu. Obecně krajský soud vyhodnotil postup žalobkyně jako nesprávný, neboť skutečně měla a mohla reklamující osobu o své vlastní vůli zpravit o tom, že není osobou příslušnou k vyřizování její reklamace. Dle krajského soudu však za to žalobkyně nemohla být sankcionována v režimu zákona o ochraně spotřebitele, neboť žádná taková skutková podstata správního deliktu na obdobnou situaci nedopadá. Důsledky nesprávného postupu žalobkyně proto nebylo možno řešit v rovině veřejného práva. Případný soukromoprávní nárok reklamující osoby na náhradu škody vůči žalobkyni mohl být uplatňován jedině u civilního soudu. Krajský soud uzavřel, že žalobkyni nebylo možno sankcionovat za jednání, na které zákon o ochraně spotřebitele nedopadá, a odpovědnost za spáchání správního deliktu nelze dovozovat extenzivním výkladem veřejnoprávní normy. Byla to především sama reklamující osoba, která svá práva z odpovědnosti za vady zboží neuplatnila řádně u správného subjektu. Krajský soud proto zrušil napadené rozhodnutí i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v jejímž odůvodnění zpochybnil správnost posouzení právní otázky krajským soudem, zda byla v daném případě žalobkyně povinna vyřídit reklamaci spotřebitelky. Stěžovatel potvrdil, že v předmětné věci nebylo sporu o tom, že osoba, která dala podnět ke kontrole, pořídila reklamované zboží pro svou vlastní potřebu, a tedy jednala v postavení spotřebitelky ve smyslu § 2 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele. Nebylo též sporným, že spotřebitelka při osobní návštěvě v provozovně ve vztahu k danému zboží ústně uplatnila reklamaci ve smyslu § 13 zákona o ochraně spotřebitele. Již v této fázi mělo být spotřebitelce vydáno potvrzení o uplatnění reklamace ve smyslu § 19 odst. 1 věty druhé části před středníkem zákona o ochraně spotřebitele. Reklamační řízení zahájené přijetím uplatněné reklamace pak mělo být bez zbytečného odkladu, nejpozději ve lhůtě dle § 19 odst. 3 zákona o ochraně spotřebitele, řádně uzavřeno, a to i prostým zamítnutím reklamace, aniž by se vůbec zkoumala vytýkaná vada, neboť spotřebitelka nemohla prokázat nabytí předmětu reklamace od žalobkyně. V předmětné věci se tak však nestalo, z čehož reklamující osoba dovodila porušení povinnosti prodávajícího žalobkyní. Stěžovatel uvedl, že nezpochybňuje vazbu mezi zákonem o ochraně spotřebitele a občanským zákoníkem z roku 2012, odmítá však užití ustanovení občanského zákoníku z roku 2012 k omezení působnosti výslovné úpravy obsažené v zákoně o ochraně spotřebitele. Ustanovení § 2172 občanského zákoníku z roku 2012 upravuje chování kupujícího (zpravidla spotřebitele) tak, aby jeho existující právo z vady bylo uplatněno na správném místě, přičemž dané ustanovení v podstatě předpokládá, že se jedná o oprávněnou reklamaci. Sankcí za nerespektování právní úpravy je pouze oprávněné zamítnutí reklamace subjektem, který za danou vadu nenese odpovědnost. Ustanovení § 19 zákona o ochraně spotřebitele upravuje nakládání podnikatele se spotřebitelskými reklamacemi, které jsou u něj uplatněny, popř. obdobnou činnost záruční opravny jednající namísto prodávajícího. Pod hrozbou veřejnoprávní sankce se zde stanoví jistá pravidla chování silnější strany (podnikatele) vůči slabší straně (spotřebiteli). Podle stěžovatele zákon o ochraně spotřebitele na rozdíl od § 2172 občanského zákoníku z roku 2012 neupravuje uplatňování odpovědnosti za vady ve smyslu náležitého postupu spotřebitele tak, aby byl se svou reklamací úspěšný, ale reguluje chování prodávajícího vůči spotřebitelským reklamacím obecně. Stěžovatel nesdílí názor krajského soudu, dle kterého lze citovaná ustanovení zákona o ochraně spotřebitele a občanského zákoníku z roku 2012 použít ve shodném okruhu případů s tím, že jen vůči zboží prodanému daným podnikatelem spotřebiteli lze vyžadovat formální naplnění postupů upravených v § 19 zákona o ochraně spotřebitele. V případě, že by byl připuštěn výklad, že je prodávající povinen vystavit předmětná potvrzení o uplatnění reklamace a důvodu jejího zamítnutí pouze tehdy, kdy on sám připouští, že je osobou odpovědnou za vady výrobku, měl by spotřebitel v následných soudních či jiných řízeních výrazně ztíženou důkazní situaci ohledně toho, zda svá práva nejprve u prodávajícího řádně a včas uplatnil, a s jakým výsledkem. Dle stěžovatele je zřejmé, že potvrzovací povinnost prodávajícího je stanovena právě za účelem vnesení pořádku a transparentnosti do jednání o vytýkané vadě. Takovou povinnost nepovažuje za neúměrně zatěžující, a je na prodávajícím, aby si předem vyjasnil posloupnost věcí, jimiž by se měl zabývat, tj. nejprve vyzvat spotřebitele, aby nákup u něj doložil, a až na základě toho se pouštět do případného zkoumání vady. K rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 55/2015-23, ohledně vazby soukromoprávní úpravy odpovědnosti za vady a veřejnoprávní úpravy přijímání a vyřizování spotřebitelských reklamací podnikatelem, na který se ve svém rozsudku odvolával krajský soud, stěžovatel uvedl, že závěry citovaného rozsudku měly význam v tehdy projednávané věci. Jejich mechanické přebírání na podporu restriktivního výkladu v aktuální věci by však dle stěžovatele bylo chybné. Stěžovatel uzavřel, že jím zastávaný výklad není rozšiřující, nýbrž odpovídá smyslu i znění aplikovaného § 19 zákona o ochraně spotřebitele i právní úpravě ochrany spotřebitele jako celku. Pro úplnost však ještě podotkl, že ani rozšiřujícímu výkladu se nejvyšší soudní instituce České republiky v minulosti nebránily. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2009, sp. zn. III. ÚS 2983/08, č. 234/2009 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud mj. konstatoval, že § 19 zákona o ochraně spotřebitele „je třeba vykládat extenzivním způsobem ve prospěch spotřebitele, a to s ohledem na účel zákona, jímž je právě ochrana spotřebitele jako ‚slabší strany‘ právního vztahu založeného spotřebitelskou smlouvou“, jakož i navazující rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 7. 2011, sp. zn. 33 Cdo 3228/2009. Obdobné závěry o nutnosti výkladu ve prospěch co nejširší ochrany spotřebitele pak dle stěžovatele vyplývají i z relevantní judikatury Soudního dvora, např. z rozsudku Soudního dvora ze dne 5. 7. 2012, Content Services, C-49/11. Stěžovatel nepovažuje za správný názor žalobkyně, že nárok z vad věci vznesený u prodávajícího se má považovat za reklamaci ve smyslu zákona o ochraně spotřebitele jen tehdy, pokud věc byla u prodávajícího zakoupena. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [14] Předmětem řízení o kasační stížnosti je řešení otázky, zda povinnost vyřídit reklamaci dle § 19 zákona o ochraně spotřebitele dopadá pouze na podnikatele, který má uzavřenu smlouvu se spotřebitelem, jejíhož plnění se reklamace týká, nebo jestli má tuto povinnost i podnikatel bez jakéhokoliv smluvního vztahu k reklamující osobě (Nejvyšší správní soud podotýká, že ve druhém zmíněném případě reklamující osoba není spotřebitelem, neboť neuzavřela smlouvu s podnikatelem, vůči kterému reklamuje). [15] Podle § 19 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele: „S výjimkou případů, kdy je k provedení opravy určena jiná osoba,13) je prodávající povinen přijmout reklamaci v kterékoli provozovně, v níž je přijetí reklamace možné s ohledem na sortiment prodávaného zboží nebo poskytovaných služeb, případně i v sídle nebo místě podnikání. Prodávající je povinen spotřebiteli vydat písemné potvrzení o tom, kdy spotřebitel právo uplatnil, co je obsahem reklamace a jaký způsob vyřízení reklamace spotřebitel požaduje; a dále potvrzení o datu a způsobu vyřízení reklamace, včetně potvrzení o provedení opravy a době jejího trvání, případně písemné odůvodnění zamítnutí reklamace. Tato povinnost se vztahuje i na jiné osoby určené k provedení opravy.“ Poznámka 13) odkazuje na § 2172 občanského zákoníku z roku 2012. Podle odstavce 2: „V provozovně musí být po celou provozní dobu přítomen pracovník pověřený vyřizovat reklamace.“ Podle odstavce 3: „Prodávající nebo jím pověřený pracovník rozhodne o reklamaci ihned, ve složitých případech do tří pracovních dnů. Do této lhůty se nezapočítává doba přiměřená podle druhu výrobku či služby potřebná k odbornému posouzení vady. Reklamace včetně odstranění vady musí být vyřízena bez zbytečného odkladu, nejpozději do 30 dnů ode dne uplatnění reklamace, pokud se prodávající se spotřebitelem nedohodne na delší lhůtě. Marné uplynutí této lhůty se považuje za podstatné porušení smlouvy.“ [16] Podle § 24 odst. 7 písm. v) zákona o ochraně spotřebitele: „Prodávající se dopustí správního deliktu tím, že nerozhodne o reklamaci nebo ji nevyřídí podle § 19 odst. 3.“ [17] Podle § 24 odst. 7 písm. t) zákona o ochraně spotřebitele: „Prodávající se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 19 odst. 1 nepřijme reklamaci nebo nevydá spotřebiteli písemné potvrzení o reklamaci se stanovenými údaji.“ [18] Jak je z uvedených ustanovení zřejmé, klíčový je pojem „prodávající“, neboť jen jemu jsou ukládány povinnosti v § 19 zákona o ochraně spotřebitele. Tento pojem je definován v uvedeném zákoně v § 2 odst. 1 písm. b), podle něhož „pro účely tohoto zákona se rozumí prodávajícím podnikatel, který spotřebiteli prodává výrobky nebo poskytuje služby“. Službou se rozumí „jakákoliv podnikatelská činnost, která je určena k nabídce spotřebiteli“ [§ 2 odst. 1 písm. g) uvedeného zákona]. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že právně významnou je též definice spotřebitele obsažená v § 2 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona, podle které spotřebitelem je „fyzická osoba, která nejedná v rámci své podnikatelské činnosti nebo v rámci samostatného výkonu svého povolání“. [19] Z uvedených definic plyne, že podle zákona o ochraně spotřebitele je prodávajícím pouze takový podnikatel, který na základě smlouvy poskytl plnění fyzické osobě, jež nejednala v rámci své podnikatelské činnosti (tedy spotřebiteli). Pokud chybí některá z uvedených náležitostí (osoba poskytující smluvní plnění není podnikatelem, resp. podnikatelem je, ale nejedná v rámci své podnikatelské činnosti a/nebo fyzická osoba přijala smluvní plnění pro potřeby své podnikatelské činnosti), nejedná se o prodávajícího na jedné straně a zároveň o spotřebitele na straně druhé. Tato zákonná koncepce systémově navazuje na soukromoprávní úpravu obsaženou v § 419 občanského zákoníku z roku 2012: „Spotřebitelem je každý člověk, který mimo rámec své podnikatelské činnosti nebo mimo rámec samostatného výkonu svého povolání uzavírá smlouvu s podnikatelem nebo s ním jinak jedná.“ Nejvyšší správní soud podotýká, že stejná koncepce pojmů „spotřebitel“ na jedné straně a „podnikatel“ na straně druhé platila i v občanském zákoníku z roku 1964 účinném do 31. 12. 2013, a to v § 52 a násl., který pro podnikatele používal pojem „dodavatel“. [20] Na uvedené zákonné pojmy logicky navazuje i definice reklamace obsažená v zákoně o ochraně spotřebitele v § 13, podle kterého „[p]rodávající je povinen spotřebitele řádně informovat o rozsahu, podmínkách a způsobu uplatnění práva z vadného plnění (dále jen ‚reklamace‘), spolu s údaji o tom, kde lze reklamaci uplatnit“. Z uvedené definice plyne, že právo z vadného plnění (reklamaci) lze uplatnit jen vůči podnikateli, který poskytl reklamujícímu plnění na základě smlouvy. Pokud nebyla žádná smlouva mezi dotyčnými subjekty uzavřena, nelze hovořit o reklamaci, tj. o uplatnění práva z vadného plnění smlouvy. [21] Smyslem úpravy obsažené v § 19 zákona o ochraně spotřebitele je posílení postavení spotřebitele vůči prodávajícímu při uplatnění práv spotřebitele ze smlouvy uzavřené mezi nimi (tento účel zákona je potvrzen i v důvodové zprávě k návrhu zákona o ochraně spotřebitele účinného v původní podobě od 31. 12. 1992 a následující novelizace zákona na tomto účelu ničeho nezměnily). Uvedené ustanovení (jež je sice obsaženo ve veřejnoprávní normě, ale má zřetelně soukromoprávní dopad) zavádí maximální lhůtu 30 dní pro vyřízení reklamace a v odstavci 3 je pro případ porušení této lhůty stanovena nevyvratitelná právní domněnka podstatného porušení smlouvy. I tato právní domněnka svědčí závěru, že mezi reklamujícím a příjemcem reklamace musí být uzavřen smluvní vztah. [22] Žalobkyně je ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně spotřebitele dodavatelem (tím je „každý další podnikatel, který přímo nebo prostřednictvím jiných podnikatelů dodal prodávajícímu výrobky“), proto tím spíše není důvod považovat žalobkyni za prodávajícího dle § 2 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona. [23] Stěžovatel nesprávně dovozuje, že podle výkladu krajského soudu by byl prodávající povinen vystavit potvrzení o uplatnění reklamace a důvodu jejího zamítnutí pouze tehdy, pokud by prodávající připustil, že je odpovědný za vady plnění. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že prodávající je podle § 19 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele povinen vystavit uvedená potvrzení, a to i v případě, že nesouhlasí se svou odpovědností za tvrzené vady. Avšak musí být splněna základní podmínka, že je prodávajícím ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, tj. že plnil na základě smlouvy uzavřené s nyní reklamujícím spotřebitelem. [24] Je nesprávná i představa, že by majetková sankce uložená podnikateli, který nemá uzavřenou smlouvu se „spotřebitelem“, za údajné nesplnění povinností uložených v § 19 uvedeného zákona, posilovala postavení dotyčného „spotřebitele“. Ve skutečnosti by uložení takové sankce nic neměnilo na tom, že fyzická osoba v postavení spotřebitele by neměla uplatněnou reklamaci vůči jejímu skutečnému prodávajícímu, tj. vůči podnikateli, se kterým má uzavřenou smlouvu. Naopak jen v případě smluvního partnera mají smysl sankce za porušení povinnosti prodávajícího vypořádat se s reklamací spotřebitele, neboť zesilují motivaci prodávajícího co nejdříve vyjasnit, zda reklamaci přijímá, či ji odmítá jako neoprávněnou, a poskytují spotřebiteli důkazy, zda uplatnil práva z odpovědnosti za vady v záruční době. Je pak na spotřebiteli, zda se bude svého eventuálně neuspokojeného nároku z vadného plnění domáhat žalobou u civilního soudu. [25] Nejvyšší správní soud souhlasí s věcným hodnocením krajského soudu, že žalobkyně měla a mohla informovat reklamující osobu, že žalobkyně není příslušná k vyřízení její reklamace. Nicméně tento postup žalobkyně nemá žádné právní důsledky a je správný závěr krajského soudu, že žádná skutková podstata správního deliktu uvedeného v zákoně o ochraně spotřebitele na tuto situaci nedopadá. Nejvyšší správní soud dodává, že v dané věci se pochybení jako první dopustila reklamující osoba tím, že nereklamovala u svého smluvního partnera, nýbrž u žalobkyně. [26] Pokud by měl být správný názor žalovaného, že na rozdíl od pojetí podnikatele a spotřebitele obsaženého v § 419 občanského zákoníku z roku 2012, jakož i předchozích pojmů dodavatele a spotřebitele obsažených v občanském zákoníku z roku 1964, představují prodávající na jedné straně a spotřebitelé na straně druhé blíže nekonkretizované množiny osob zahrnující všechny podnikatele a všechny potenciální spotřebitele, muselo by být takové pojetí výslovně zakotveno v zákoně, aby bylo zřejmé, že pojmy „spotřebitel“ a též „podnikatel“ či prodávající nemají v zákoně o ochraně spotřebitele stejný význam jako v občanském zákoníku z roku 2012 a dříve v občanském zákoníku z roku 1964. [27] Nejvyšší správní soud se dále zabýval judikáty, na které žalovaný odkázal v kasační stížnosti. [28] V rozsudku Soudního dvora ve věci C-49/11 byla právně zkoumána skutková situace, v rámci které spotřebitel uzavřel na dálku smlouvu s podnikatelem, přičemž informace o nemožnosti odstoupit od smlouvy byla na internetu zpřístupněna pouze prostřednictvím hypertextového odkazu. [29] V rozsudku čj. 9 As 55/2015-23 Nejvyšší správní soud řešil po právní stránce skutkovou situaci, kdy Česká obchodní inspekce uložila podnikateli (žalobci v řízení u správního soudu) pokutu za správní delikt dle zákona o ochraně spotřebitele za to, že třetí osoba (označená v kupní smlouvě uzavřené mezi žalobcem a spotřebitelem jako záruční servis) nevystavila spotřebiteli potvrzení o uplatnění reklamace se všemi předepsanými náležitostmi dle § 19 odst. 1 uvedeného zákona. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Česká obchodní inspekce postupovala správně, když pokutu dle uvedeného zákona uložila žalobci (prodávajícímu z kupní smlouvy), nikoliv třetí osobě, která nevyřídila řádně reklamaci. Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že „[u]stanovení zákona o ochraně spotřebitele mimo to nelze vykládat izolovaně od soukromoprávní úpravy obsažené v občanském zákoníku. Právní řád tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu ve vzájemných systémových souvislostech. Konkrétní pravidlo chování proto bývá vyjádřeno často nikoliv v jediném předpise, ale v několika předpisech, případně neposkytuje-li jeden právní předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a rozumně zodpovězena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS). [...] Posuzovaná právní úprava zákona o ochraně spotřebitele představuje veřejnoprávní nástavbu občanskoprávní úpravy týkající se odpovědnosti za vady prodané věci. Soukromoprávní vztahy jsou tak chráněny také normami veřejného práva určenými k ochraně spotřebitele, které mají zajistit jejich realizaci (viz dále) [...]Závěr o odpovědnosti žalobkyně za porušení vytýkaných povinností podporuje i to, že soukromoprávnímu režimu odpovědnosti za vady zboží by měl zásadně odpovídat i veřejnoprávní režim stanovující povinnosti při uplatňování a vyřizování reklamací. Právní řád totiž tvoří jednotný celek, jak již bylo uvedeno shora (viz body [20] a [21] tohoto rozsudku). Zakotvení veřejnoprávních povinností v rámci reklamačního řízení, včetně sankcí za jejich porušení, zajišťuje realizaci práv spotřebitelů plynoucích z vadného plnění podle soukromého práva (např. veřejnoprávní povinnost vydat potvrzení o uplatnění reklamace se všemi náležitostmi slouží k osvědčení, zda spotřebitel práva z odpovědnosti za vady uplatnil v záruční době a jaká práva uplatnil). Proto pokud prodávající spotřebiteli odpovídá za vady prodaného zboží, je logické, aby zároveň odpovídal i ve sféře práva veřejného za splnění povinností při uplatňování a vyřizování reklamace, a to i v případě, že práva z vadného plnění byla uplatněna u jím určené osoby k provedení opravy.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále odmítl jako nesprávný výklad krajského soudu, podle kterého bylo namístě považovat záruční servis za prodávajícího ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele. Dále Nejvyšší správní soud uvedl, že „[p]ovinnost přijmout a vyřídit reklamaci je nerozlučně spjatá s kupní smlouvou uzavřenou mezi žalobkyní a spotřebitelem. Plnění této povinnosti představuje pouze realizaci práv a povinností plynoucích z původní smlouvy o koupi vozu, byť provedenou jiným subjektem než prodávajícím.“ [30] Ani závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2983/08 nesvědčí právnímu názoru žalovaného. V tomto nálezu se Ústavní soud právně zabýval skutkovou situací, ve které spotřebitelka odstoupila od kupní smlouvy uzavřené s podnikatelem v postavení prodávajícího (dodavatele dle § 52 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964), přičemž Ústavní soud aplikoval § 19 zákona o ochraně spotřebitele na dotyčného prodávajícího. Zcela stejně postupoval Nejvyšší soud v rozsudku sp. zn. 33 Cdo 3228/2009, ve kterém bylo posuzováno odstoupení spotřebitele od kupní smlouvy uzavřené s podnikatelem v postavení prodávajícího, který nevyřídil záruční reklamaci v 30denní lhůtě stanovené v § 19 zákona o ochraně spotřebitele. [31] Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že žádné z rozhodnutí, kterými argumentoval stěžovatel, nepodporuje jeho právní názor. Naopak všechna citovaná rozhodnutí se týkala smluvních vztahů uzavřených mezi spotřebitelem a podnikatelem jako prodávajícím. V rozsudku čj. 9 As 55/2015-23 Nejvyšší správní soud zcela jasně vyjádřil právní závěr, že prodávající dle § 19 zákona o ochraně spotřebitele je pouze podnikatel, který uzavřel smlouvu se spotřebitelem, nikoliv již třetí osoba (v tomto případě záruční servis), kterou prodávající ve smlouvě označil v souladu s § 625 občanského zákoníku z roku 1964, resp. dle nové právní úpravy v § 2172 občanského zákoníku z roku 2012. Nejvyšší správní soud dodává, že když nelze tuto třetí osobu považovat za prodávajícího dle zákona o ochraně spotřebitele, tím spíše nemůže být prodávajícím zcela jiná osoba, která nejenže nemá smluvní vztah se „spotřebitelem“ (ve skutečnosti kupující ze smlouvy uzavřené s prodávajícím společnost Stavby Hummel nebyla ve vztahu k žalobkyni spotřebitelem), ale ani není ve smlouvě označená jako třetí osoba, u které má být reklamováno. Dokonce kdyby byla žalobkyně třetí osobou ve smyslu § 2172 občanského zákoníku z roku 2012, v případě neřádného vyřízení reklamace z její strany by bylo možné dle § 19 zákona o ochraně spotřebitele uložit pokutu za správní delikt jen prodávajícímu, tj. společnosti Stavby Hummel, nikoliv žalobkyni. [32] Nejvyšší správní soud uzavírá – podnikatel, který s reklamující fyzickou osobou nemá uzavřenou smlouvu, z níž má reklamovaný nárok z vadného plnění vyplývat, není prodávajícím dle § 19 zákona o ochraně spotřebitele, a proto se nemůže dopustit správních deliktů dle § 24 odst. 7 uvedeného zákona. Vzhledem k tomuto závěru se Nejvyšší správní soud ztotožnil s právním závěrem krajského soudu, že žalobkyně nebyla ve vztahu k reklamující fyzické osobě prodávajícím, a tedy správním přestupcem podle § 24 odst. 7 písm. v) a t) zákona o ochraně spotřebitele. *) S účinností od 28. 12. 2015 byl § 19 a § 24 odst. 7 změněn zákonem č. 378/2015 Sb. S účinností od 1. 7. 2017 byl § 24 odst. 7 změněn zákonem č. 183/2017 Sb.

decision_943.txt

k § 244 a násl. občanského soudního řádu ve znění účinném do 25. 5. 2018 k § 13 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákonů č. 518/2002 Sb., č. 401/2012 Sb. a č. 303/2013 Sb. Rozhodnutí správního orgánu o výchovných opatřeních podle § 13 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, má charakter rozhodnutí zasahujícího do vztahů nezletilého dítěte v jeho výchovném prostředí, tedy je rozhodnutím, které vyplývá z poměrů soukromého práva. Přezkum rozhodnutí tohoto charakteru spadá do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení podle § 244 a násl. o. s. ř., nikoli do pravomoci správních soudů. (Podle usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2018, čj. 10 Ad 26/2017-43) Věc: Eva G. proti Magistrátu hlavního města Prahy, Odboru správních činností ve zdravotnictví a sociální péči, o stanovení dohledu nad dítětem. Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 11. 2017, jakož i jemu předcházejícího rozhodnutí Úřadu Městské části Praha 5 ze dne 23. 8. 2017 o stanovení dohledu dle § 13 odst. 1 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Městský soud v Praze žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Městský soud v Praze se zabýval tím, zda má k projednání této věci pravomoc podle § 4 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 2 s. ř. s., tj. zda rozhodnutí, jehož přezkumu se žalobkyně domáhá, je rozhodnutím správního orgánu, které se týká jejích veřejných subjektivních práv. Na základě níže uvedených úvah však dospěl k závěru, že na napadené rozhodnutí správního orgánu je nutno nahlížet jako na rozhodnutí ve věci týkající se vztahů soukromého práva, a že věc tudíž spadá do pravomoci soudů podle § 7 odst. 2 o. s. ř. Podle § 13 odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, vyžaduje-li to zájem na řádné výchově dítěte, může obecní úřad obce s rozšířenou působností přistoupit k rozhodnutí o konkrétních opatřeních, jež by ve výsledku měla výchovu dítěte pozitivně ovlivnit, a sice napomenutí, stanovení dohledu nad dítětem, uložení omezení bránící působení škodlivých vlivů na výchovu dítěte a uložení povinnosti využít odbornou poradenskou pomoc. Novelou zákona o sociálně-právní ochraně dětí č. 303/2013 Sb. byl do § 13 odst. 1 vložen dovětek, že neučinil-li o uvedených výchovných opatřeních rozhodnutí obecní úřad obce s rozšířenou působností, může o těchto výchovných opatřeních za stejných podmínek rozhodnout soud. Městský soud při posouzení otázky své pravomoci přihlédl mj. k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 6 Ads 177/2014-49, jehož předmětem bylo posouzení rozhodnutí správních orgánů ve věcech péče o nezletilé podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí. V něm mj. uvedl, že „ačkoliv dochází k veřejnoprávní (vrchnostenské) ingerenci do vztahů osob, jež ji musí i proti své vůli respektovat, v dané věci je rozhodnutím zasaženo do ryze soukromoprávních vztahů, vztahů rodinných. Není zde rozhodováno o veřejných subjektivních právech, nýbrž o subjektivním soukromém právu na rodinu a rodinný život. […] Úprava vztahů v rodině včetně péče o děti je v prvé řadě věcí soukromou, jež vyplývá ze samé podstaty fungování rodiny jako základní jednotky státu. Jen v případě nutnosti se tyto vztahy stávají „věcí veřejnou“, tedy předmětem zásahu ze strany veřejné moci. V daném případě bylo rozhodováno o realizaci práva vyplývajícího z rodinných vztahů, konkrétně práva rodičů na péči o dítě a jeho výchovu, jakož i práva dítěte na rodičovskou výchovu a péči, zakotvených v čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Právě tato kvalifikace je v daném případě rozhodná pro závěr, že přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů zde nepřísluší soudům v soudním řízení dle soudního řádu správního, nýbrž soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení. Jako vodítko v dané věci poslouží také ustanovení zakládající pravomoc soudů v občanském soudním řízení § 7 o. s. ř.“, které „výslovně počítá ze skutečností, že v občanském soudním řízení nejsou řešeny pouze spory, ale i jiné právní věci. Typicky to jsou například právě otázky řešené v řízení dle § 244 a násl. o. s. ř.“ Městský soud má za to, že i v případě rozhodnutí podle § 13 odst. 1 písm. b) zákona o sociálně právní ochraně dětí se jedná o rozhodnutí správního orgánu ve věcech péče o nezletilé, neboť účelem uložení výchovného opatření (zde stanovením dohledu nad výchovou nezletilého) je dílčí působení na rodinné a další společenské vztahy, jež ovlivňují výchovu dítěte. I zde je rozhodnutím správního orgánu zasahováno do práva rodičů na péči o dítě a jeho výchovu, resp. do práva dítěte na rodičovskou výchovu a péči (čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), když (jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně) stanovením dohledu nad výchovou nezletilého se „rodičům nastaví pravidla, která zajistí nezletilému stabilitu, jistotu výchovného prostředí a rovnocennou péči obou rodičů“. Nutno připustit, že náhled Městského soudu v Praze na svoji pravomoc k přezkumu rozhodnutí správních orgánů podle § 13 odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí doznal jistého vývoje, když rozsudkem ze dne 27. 11. 2014, čj. 7 A 321/2011-41, připustil věcný přezkum tohoto typu rozhodnutí podle uvedeného ustanovení zákona o sociálně-právní ochraně dětí ve znění účinném do 31. 12. 2013. Žalobou napadené rozhodnutí nicméně bylo vydáno za účinnosti právní úpravy (po novele zákona o sociálně-právní ochraně dětí č. 303/2013 Sb.), podle níž může o těchto výchovných opatřeních za stejných podmínek rozhodnout soud. Nelze přitom pochybovat o tom, že tímto soudem je soud rozhodující ve věcech péče soudu o nezletilé podle zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, nikoli soud rozhodující ve správním soudnictví, tj. podle s. ř. s. Podle názoru Městského soudu by bylo nesystémovým řešením, aby za situace, kdy soud v občanském soudním řízení může rozhodnout o uložení výchovného opatření podle § 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí za stejných podmínek jako správní orgán, přezkoumávaly rozhodnutí o uložení výchovného opatření správním orgánem soudy ve správním soudnictví, tj. soudy v jiné linii soudní soustavy. Navíc je nutno přihlédnout k tomu, že ochrana práv účastníků řízení není v řízení před správními soudy tak efektivní, jako v řízení před soudy podle občanského soudního řádu. Zatímco totiž správní soudy mohou v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v případě zjištěné nezákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí přistoupit toliko k jeho zrušení a vrácení věci správnímu orgánu k dalšímu řízení, soudy rozhodující postupem podle § 244 a násl. o. s. ř. mohou rozsudkem rozhodnout o věci samé, dospějí-li k závěru, že o sporu nebo jiné právní věci má být rozhodnuto jinak, a to v plné jurisdikci (§ 250e, § 250f, § 250j o. s. ř.). Lze tak shrnout, že rozhodnutí správního orgánu podle § 13 odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí má charakter rozhodnutí ingerujícího do vztahů nezletilého dítěte v jeho výchovném prostředí, včetně (a to zejména) do vztahů mezi rodiči a dětmi, tedy je rozhodnutím, které vyplývá z poměrů soukromého práva. Přezkum rozhodnutí tohoto charakteru spadá do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení podle § 244 a násl. o. s. ř.

decision_944.txt

k § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) I. V řízení o odvolání děkana podle § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, se nezkoumá protiprávnost jednání děkana. Akademický senát může podat návrh na odvolání děkana třebas i jen proto, že má rozdílné názory na správu fakulty. Platí tu však zákaz svévole, zákaz šikanózního jednání a zákaz diskriminace jak ze strany akademického senátu, tak ze strany rektora. II. Rektor by měl zásadně návrhu akademického senátu na odvolání děkana podle § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, vyhovět. Rozhodnutí, kterým návrhu akademického senátu nevyhoví, vydá rektor tehdy, pokud zjistí, že nejsou dány podmínky vytčené v § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách (např. hlasování akademického senátu fakulty, které vyústilo v návrh na odvolání děkana, trpělo procesními vadami), pokud shledá důvody pro odvolání podané akademickým senátem nejasnými nebo neurčitými, respektive pokud dospěje k závěru, že odvolání děkana by hrubě poškodilo veřejnou vysokou školu nebo dotčenou fakultu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 60/2018-45) Prejudikatura: č. 2597/2012 Sb. NSS. Věc: doc. Ing. Jan V. proti rektoru Vysoké školy báňské Technické univerzity Ostrava o odvolání děkana, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce byl rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 11. 2017 na návrh Akademického senátu Hornicko-geologické fakulty Vysoké školy báňské – Technické univerzity Ostrava odvolán z funkce děkana uvedené fakulty dle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách. Proti tomuto rozhodnutí se bránil žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Krajský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 23. 1. 2018, čj. 22 A 191/2017-79. Zdůraznil rozdíl mezi § 28 odst. 2 a § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách. Obě normy sice upravují odvolání děkana z funkce, nelze je však směšovat. V nynějším případě byl děkan odvolán rektorem na návrh akademického senátu fakulty ve smyslu § 28 odst. 2, rektor tedy nevykonával pravomoc podle § 28 odst. 3 (odvolání děkana rektorem z vlastního podnětu). V řízení podle § 28 odst. 2 není potřebné tvrdit a prokazovat nezákonnost jednání děkana, na rozdíl od odvolání podle § 28 odst. 3. Při postupu dle § 28 odst. 2 dle soudu „postačí, má-li akademický senát jinou představu o směřování fakulty než děkan, byť by děkan konal své povinnosti zcela řádně a ku prospěchu zájmů fakulty“. Diskrece rektora je tedy mnohem omezenější, nesmí však být dotčeny základní zásady mezí správního uvážení. Byť je odůvodnění napadeného rozhodnutí vskutku značně strohé, všechny podstatné skutečnosti z něj jednoznačně plynou. Žalovaný přezkoumal řádnost dosud proběhlých stadií procesu odvolání děkana a převzal důvody návrhu akademického senátu, z nichž je rozdílnost názorů na správu fakulty zřejmá. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Měl za to, že krajský soud nesprávně posoudil řádnost výkonu správního uvážení žalovaným. Stěžovatel upozorňuje, že byl do své funkce jmenován s prodlevou osmi měsíců, až ke dni 1. 3. 2017. Původní akademický senát fakulty byl ustaven nezákonně, nový akademický senát byl ustanoven až ke dni 16. 10. 2017. Hned následující den byl podán návrh na odvolání stěžovatele z funkce děkana. Tento návrh byl projednán na mimořádné schůzi akademického senátu dne 25. 10. 2017. Stěžovatel dlouhodobě čelil obstrukcím zájmových skupin na své fakultě. Tyto zájmové skupiny mají reprezentanty v akademickém senátu, eventuálně mají na senátory vliv. Děkanskou funkci vykonával stěžovatel v souladu se zákonem, plnil veškeré povinnosti, které vykonávat mohl. Stěžovatel nesouhlasil ani s důvody svého odvolání. Jako příklad uvedl, že není pravda, že akademickému senátu nepředložil návrh rozpočtu fakulty. Jelikož zde až do 16. 10. 2017 nebyl řádně ustavený akademický senát, neměl stěžovatel komu návrh předložit. Akademický senát byl v okamžiku, kdy se usnesl o odvolání stěžovatele, ustaven jen devět dní. Logicky se nabízí otázka, jak za tak krátkou dobu mohl dospět k závěru, že jsou důvody pro odvolání stěžovatele. Ve skutečnosti jsou důvody jeho odvolání vykonstruované, nezakládají se na skutečnosti, což měl ale krajský soud ověřit. Stěžovatel upozornil na judikaturu, která garantuje právo na nerušený výkon funkce včetně práva na ochranu před nezákonným zbavením funkce. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [7] Nejvyšší správní soud nejprve zvážil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Vlastní přezkum soudního rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Výše uvedená kritéria napadený rozsudek splňuje (vyjma do jisté míry zkratkovitého závěru, viz k tomu body [24] a násl. níže). Krajský soud srozumitelně vyložil, proč považoval žalobu za nedůvodnou, jeho závěry jsou podpořeny jasnou argumentací. Stěžovatel proti výkladu podanému krajským soudem argumentuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti bylo jen obtížně představitelné. [8] Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal námitku nepřezkoumatelnosti důvodnou, přistoupil k věcnému přezkumu napadeného rozsudku z hlediska dalších kasačních námitek. Nejvyšší správní soud na úvod formuluje východiska svého rozhodnutí. Vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy jsou vrcholnými centry vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti a mají klíčovou úlohu ve vědeckém, kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti (§ 1 zákona o vysokých školách). Vysoká škola je veřejnoprávní korporací. Fakulta je součástí veřejné vysoké školy, nemá vlastní právní subjektivitu (srov. § 22 zákona o vysokých školách; k právní povaze vysokých škol komplexně srov. Beran, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde 2006, s. 105-126). [9] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, č. 2597/2012 Sb. NSS, bodu [45], vysoké školy, a to veřejné, soukromé i státní, jsou vykonavateli veřejné správy, neboť jako státem autorizované privilegované subjekty zajišťují určité záležitosti ve veřejném zájmu, zejména poskytují vysokoškolské vzdělání spojené s přiznáváním akademických titulů, konají habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem. K tomu jim zákon dává monopol, neboť podle § 2 odst. 9 zákona o vysokých školách nikdo kromě vysoké školy nemá právo přiznávat akademický titul, konat habilitační řízení, konat řízení ke jmenování profesorem, používat akademické insignie a konat akademické obřady. Tyto záležitosti zajišťují kromě nevrchnostenských i vrchnostenskými formami činnosti veřejné správy, včetně zejména rozhodování o právech a povinnostech studentů a některých dalších osob, např. uchazečů o studium, uchazečů o jmenování docentem nebo profesorem. Toto rozhodování se uskutečňuje postupem podle zákona o vysokých školách (v různých případech různě formalizovaným) a podle vnitřních předpisů vysoké školy nebo fakulty s případným subsidiárním užitím správního řádu nebo alespoň základních zásad činnosti správních orgánů (§ 177 odst. 1 správního řádu). [10] Podle § 28 zákona o vysokých školách: „(1) V čele fakulty je děkan; jedná a rozhoduje ve věcech fakulty, pokud tento zákon nestanoví jinak. (2) Děkana jmenuje a odvolává na návrh akademického senátu fakulty rektor. (3) Rektor může odvolat děkana z vlastního podnětu, a to pouze po předchozím vyjádření akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy v případě, kdy děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty.“ [11] Nejvyšší správní soud se předně zcela ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že záležitosti spojené s obsazováním samosprávných orgánů vysokých škol – ať jmenování nebo odvolání – jsou ryze samosprávnou záležitostí těchto škol a je o nich rozhodováno jednoinstančně (viz bod 19 rozsudku krajského soudu). [12] Poměr k vysoké škole má ve svém celku, jako svazek práv a povinností, především soukromoprávní povahu. Člověk se jmenováním děkanem stává zaměstnancem vysoké školy, příp. se mění obsah zaměstnaneckého vztahu, byl-li zaměstnancem již před jmenováním. Samotný akt jmenování děkana do funkce, nebo jeho odvolání, má veřejnoprávní povahu, jakkoliv jeho právní následky (svazek práv a povinností, který tím mezi děkanem a vysokou školou vznikne) mají především povahu soukromoprávní (pracovněprávní) (blíže k tomu rozsudek čj. 7 As 66/2010-119, body [50] a [61]). [13] Z „mocenského“ hlediska je funkce děkana v rámci veřejné vysoké školy jednou z klíčových; funkce děkana má významnou roli v systému dělby moci uvnitř vysoké školy jako veřejnoprávní korporace vykonávající veřejnou moc (rozsudek čj. 7 As 66/2010-119, body [68] a [70]). Mechanismus ustavování děkana do funkce i případného odvolání z funkce před skončením funkčního období vymezený v § 28 zákona o vysokých školách vychází z koncepce spolupůsobení samosprávného akademického orgánu příslušné fakulty (akademického senátu) a rektora (tamtéž, bod [69]). Děkan může být jmenován jen ve shodě obou orgánů. Naproti tomu u odvolání takováto shoda není bezpodmínečně nutná. Jakkoliv pravidlem bude odvolání děkana na návrh akademického senátu fakulty (viz shora cit. § 28 odst. 2), výjimečně bude představitelné i odvolání děkana z vlastního podnětu rektora. V takovémto případě ovšem bude třeba předchozího vyjádření akademického senátu fakulty a souhlasu akademického senátu vysoké školy (§ 28 odst. 3 zákona o vysokých školách). [14] Nejvyšší správní soud se navíc plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že návrh akademického senátu dle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách není pro rektora podkladovým rozhodnutím, z nějž by byl povinen bezpodmínečně vycházet. [15] Ze všech těchto východisek krajský soud správně vycházel, pregnantně je formuloval a nezpochybňuje je ani stěžovatel. Stěžovatel však tvrdí, že rektor neměl návrhu akademického senátu vyhovět, neboť pro jeho odvolání nebyly žádné důvody. Nelíbí se mu ani, jak se krajský soud vypořádal s tím, že rektor do svého rozhodnutí jen převzal důvody odvolání, které uváděl akademický senát. [16] Nejvyšší správní soud k tomu předně uvádí, že míra uvážení rektora se liší v závislosti na tom, zda jde o jmenování děkana, anebo naopak o jeho odvolání buď na návrh akademického senátu, nebo z vlastního podnětu rektora. Jedním typem situace je pravomoc rektora odvolat děkana z vlastního podnětu. Půjde o případy, kdy děkan jako osoba stojící v čele fakulty závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty, ovšem akademický senát fakulty na tyto závažné okolnosti nereaguje návrhem na odvolání děkana. Jiným případem úvahy rektora bude situace, kdy rektor dostane návrh na jmenování děkana podaný akademickým senátem – nelze jistě rektora nutit jmenovat děkanem osobu, o níž má důvodné obavy, že poškodí zájem veřejné školy nebo příslušné fakulty (srov. ostatně důvody k odvolání děkana z vlastního podnětu rektora dle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách). [17] Naproti tomu v situaci, kdy akademický senát navrhuje odvolání děkana podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách, bude pravidlem, že rektor takovémuto odvolání vyhoví. Zákon totiž zjevně vychází z předpokladu, že s ohledem na rozhraničení kompetencí uvnitř fakulty bude fakultu poškozovat, pokud děkan nemá důvěru akademického senátu vlastní fakulty. Ostatně zákon ani neukládá žádné podmínky, za kterých může akademický senát návrh na odvolání děkana učinit. Jak správně uvádí krajský soud, v řízení o odvolání podle § 28 odst. 2 není potřebné zkoumat protiprávnost jednání děkana, na rozdíl od odvolání podle § 28 odst. 3, kde jsou určité protiprávnosti či jiné nepravosti vyjmenovány ve skutkové podstatě právní normy. Platí tu však zákaz svévole akademického senátu, zákaz šikanózního jednání a zákaz diskriminace. Zákaz svévole se projeví v tom, že návrh na odvolání děkana musí být odůvodněn, návrh tudíž nesmí být založen na „ničem“, třebas na nahodilém hnutí mysli většiny členů akademického senátu. Děkan nesmí být odvolán ani v důsledku diskriminace, např. proto, že je muž, že má jinou etnicitu, národnost apod. [18] S ohledem na princip akademické samosprávy má hodnotit závažnost důvodů k odvolání primárně rektor, nikoliv správní soudy. Negativní rozhodnutí, kterým rektor návrhu akademického senátu na odvolání děkana nevyhoví, si tak lze představit jen ve výjimečných případech. Typicky tomu bude tehdy, pokud rektor jako hlídač zákonnosti procedur uvnitř příslušné fakulty zjistí, že vůbec nejsou dány podmínky vytčené v § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách (např. hlasování akademického senátu fakulty, které vyústilo v návrh na odvolání děkana, trpělo procesními vadami). Rektor může shledat důvody pro odvolání, podané akademickým senátem, jako nejasné, neurčité apod. Může však dospět i k závěru, že odvolání děkana by hrubě poškodilo veřejnou vysokou školu nebo dotčenou fakultu (např. s ohledem na hrozbu odchodu významné části akademiků z dané fakulty, event. obecně jinak projevený nesouhlas význačných akademiků na dané fakultě s návrhem akademického senátu apod.). Rektor tedy má prostor pro odmítnutí návrhu akademického senátu fakulty. Je to rektor, kdo je rovněž představitelem vysokoškolské samosprávy a kdo má ze své pozice znalosti daného akademického prostředí a současně má odpovědnost za vysokou školu jako celek. [19] Uvedené závěry lze podpořit i historickým výkladem zákona. Předchozí právní úprava (zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách) byla postavena na jednodušším modelu: za platnosti tohoto předchozího zákona děkana volil a odvolával akademický senát fakulty, aniž k tomu byla třeba ingerence rektora či jakéhokoliv jiného orgánu. Změnu této koncepce v novém zákoně o vysokých školách vysvětlovala důvodová zpráva tak, že „souvisí s celkovým posílením integrity vysoké školy“ (sněmovní tisk č. 329/0, 2. volební období, www.psp.cz). Jakkoliv důvodová zpráva nic dalšího neuvádí, je zjevné, že úmysl historického zákonodárce nelze eliminovat tím, že by se z aktu jmenovacího či z aktu odvolání děkana rektorem stala čistá ceremonie, kde by rektor neměl jakýkoliv prostor pro vlastní úvahu. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud vychází z toho, že úmysl zákonodárce nesměřoval k tomu, aby učinil v tomto ohledu z rektora pouhý „stroj na podpisy“ (srov. obdobně rozsudek čj. 7 As 66/2010-119, bod [76]). Právě naopak, změna souvisela s vytvořením systému brzd a rovnováh uvnitř veřejné vysoké školy (slovy důvodové zprávy „celkové posílení integrity vysoké školy“), kde se na procesu jmenovacím i na procesu odvolání děkana podílí společně akademický senát fakulty s rektorem. [20] Právě uvedené jednoznačně předurčuje výsledek nynějšího sporu. Stěžovatel netvrdí, že by snad akademický senát fakulty při přijímání návrhu na odvolání děkana porušil procesní pravidla. Jakkoliv stěžovatel na několika místech kasační stížnosti zdůrazňuje, že akademický senát hlasoval o odvolání děkana jen 9 dní poté, co byl ustaven, takovýto postup rozhodně není porušením práva. Ostatně členové akademického senátu nepřichází na fakultu okamžikem ustavení akademického senátu, jsou to lidé, kteří prostředí na fakultě i osobu děkana důvěrně znají. Nemusejí se tedy s těmito otázkami seznamovat až po převzetí funkce senátora. Právě naopak, akademičtí senátoři jsou zpravidla dlouhodobí členové akademické obce, kteří mohou své názory na palčivé problémy fakulty vyjevit bezprostředně poté, co funkci převezmou (a lze ostatně předpokládat, že tyto názory jsou i předmětem kampaně k volbám do akademického senátu). Před eventuálními neuváženými kroky akademického senátu bude děkana (a jeho fakultu jako celek, stejně jako vysokou školu) chránit právě rektor v rámci své pravomoci podle § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách. [21] Úvaha, zda by snad odvolání děkana na návrh akademického senátu hrubě poškodilo veřejnou vysokou školu nebo dotčenou fakultu, pak přísluší plně rektorovi a není na soudní moci jakkoliv tuto úvahu přezkoumávat, tedy krom případů svévole, nerovného rozhodování v obdobných situacích apod. Správní soudy rozhodně nemohou nahrazovat uvážení rektora uvážením vlastním. Nemohou tedy negovat úvahu rektora a říci namísto něj, že snad odvolání stěžovatele z funkce děkana hrubě poškozuje vysokou školu či dotčenou fakultu. Stejně tak nemohou správní soudy ani zjišťovat vnitřní poměry na fakultě a hodnotit legitimní zájmy jednotlivých „zájmových akademických skupin“, jak o nich stěžovatel hovoří. [22] Stěžovatel kritizuje, že soud nedokazoval opodstatněnost jednotlivých důvodů odvolání. Nejvyšší správní soud se stěžovatelem souhlasí v tom, že pokud by snad tvrzená fakta odpovídající důvodům navrhovaného odvolání, formulovaným akademickým senátem, byla nepravdivá, měl by rektor zasáhnout a rozhodnout tak, že děkana neodvolá. Nepravdivé skutečnosti v návrhu akademického senátu se nijak zvlášť neliší od absence jakýchkoliv důvodů (odvolání založené „na ničem“, viz bod [17] shora), což samozřejmě naznačuje svévoli. Současně však Nejvyšší správní soud souhlasí i s krajským soudem, že na rozdíl od procedury podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách postačí k odvolání děkana na návrh akademického senátu rozdílnost představ děkana a senátu o tom, jaké směřování by měla správa fakulty mít, což zahrnuje mj. správnost či vhodnost personální politiky děkana, dobře nastavené vědecké i pedagogické směřování fakulty, ale třeba též otázky, zda určitý krok děkana fakultě či vysoké škole škodí, či nikoliv. Soud a v zásadě ani rektor (viz však bod [18] shora) by tedy neměl posuzovat hodnocení určitých skutečností akademickým senátem, samozřejmě s výhradou samotné pravdivosti hodnocených skutečností. V opačném případě, pokud by si správní soudy nárokovaly i posuzování správnosti hodnocení celkového směřování fakulty ze strany jednotlivých orgánů vysoké školy, nepřípustně by zasahovaly do vysokoškolské samosprávy. [23] V nynějším případě akademický senát zaštítil návrh na odvolání děkana celkem šesti důvody (v závorce Nejvyšší správní soud vždy ke každému důvodu dodává, co k tomu uvedl stěžovatel v žalobě): 1) dobré jméno fakulty prý bylo poškozeno zpracováním materiálu „Posouzení výhodnosti těžby Li-W-Sn rud na ložisku Cínovec pro český stát“ bez znalosti problematiky a kvalifikačních předpokladů, přičemž tento materiál byl následně využit v politickém boji (k tomu stěžovatel v žalobě tvrdil, že posouzení sice bylo zpracováno, nezpracoval ho však sám stěžovatel; v předvolebním boji použito nebylo a jeho závěry nebyly odborně zpochybněny); 2) stěžovatel nesvolal vědeckou radu fakulty dne 25. 5. 2017 s omluvou, dne 21. 9. 2017 bez omluvy, což vedlo k prodlužování termínů probíhajících habilitací (dle stěžovatele je to sice pravda, ale vědeckou radu fakulty nesvolal z objektivních důvodů - obsazení vědecké rady bylo provedeno v rozporu se zákonem a nová rada nemohla být ustavena dříve, než se sešel řádně ustavený akademický senát); 3) stěžovatel jmenoval sám sebe garantem oboru „Systémové inženýrství v průmyslu“ bez předchozího projednání na Radě studijních programů fakulty (dle stěžovatele ani Rada studijních programů nebyla ustanovena řádně a ustavení řádné rady bránilo nezákonné obsazení vědecké rady, která Radu studijních programů schvaluje); 4) stěžovatel cenzuroval zápisy z kolegia děkana a jednání akademického senátu fakulty (dle stěžovatele se jedná „o naprostou smyšlenku“; navíc z ničeho neplyne povinnost zveřejňovat doslovný záznam průběhu jednání na kolegiu děkana); 5) stěžovatel jmenoval vedoucím institutu geodézie a důlního měřictví osobu bez kvalifikačních předpokladů (dle stěžovatele kvalifikační předpoklady splněny byly); 6) stěžovatel nezpracoval a nenechal projednat rozpočet fakulty na rok 2017 (dle stěžovatele zde nebyl legálně ustavený akademický senát, který by mohl rozpočet projednat; rozpočet však připraven byl a byl projednán na kolegiu děkana dne 13. 9. 2017). [24] Krajský soud se jednotlivými dílčími důvody odvolání děkana nezabýval a uvedl k tomu v bodu [28] rozsudku následující: „Ve světle takto vymezené diskrece rektora při posuzování návrhu akademického senátu na odvolání děkana míjí žaloba nikoli v jednotlivostech, ale v celé své konstrukci podstatu problému. V řízení podle § 28 odst. 2 [zákona o vysokých školách] totiž není potřebné tvrdit a prokazovat nezákonnost jednání děkana, resp. neplnění povinností závažným způsobem nebo poškození zájmů vysoké školy nebo fakulty závažným způsobem. Soud znovu zdůrazňuje, že […] postačí, má-li akademický senát jinou představu o směřování fakulty než děkan, byť by děkan konal své povinnosti zcela řádně a ku prospěchu zájmů fakulty. […] proto postačí, je-li z návrhu akademického senátu seznatelné, že se s děkanem rozchází v názorech na způsob výkonu správy dané fakulty, a zároveň nejsou dotčeny základní zásady mezí správního uvážení. Byť je odůvodnění napadeného rozhodnutí vskutku značně strohé, tyto skutečnosti z něj implicitně jednoznačně plynou. Žalovaný přezkoumal řádnost dosud proběhlých stadií procesu odvolání děkana a převzal důvody návrhu akademického senátu, z nichž je rozdílnost názorů na správu fakulty zřejmá. Pokud se týče neexistence negativních podmínek (nepřekročení ústavních mezí správního uvážení), tyto není třeba v odůvodnění rozhodnutí výslovně uvádět, nejsou-li v předcházejícím procesu předmětem sporu. Se zřetelem k rozdílné mocenské pozici akademického senátu a rektora v procesu odvolání by naopak bylo nutno trvat na podrobném zdůvodnění diskrece rektora, na jejímž základě by návrhu nevyhověl, tak, aby byla vyloučena diskriminace či libovůle v jeho postupu; naopak v případě vyhovění návrhu je bez dalšího zřejmé, že rektor aprobuje návrh, protože žádné důvody pro nevyhovění návrhu neshledal.“ [25] Se závěry krajského soudu se Nejvyšší správní soud v obecné rovině ztotožňuje. I dle Nejvyššího správního soudu zcela postačí, má-li akademický senát jinou představu o směřování fakulty než děkan, byť by děkan konal své povinnosti zcela řádně a ku prospěchu zájmů fakulty. Legitimním důvodem k odvolání děkana může být např. nesouhlas akademického senátu s personální politikou děkana, s tím, že umožnil vypracování odborných materiálů, které dle názoru akademického senátu poškozují dobrou pověst fakulty apod. Nejvyšší správní soud opakuje, že akademický senát nesmí při této své úvaze jednat svévolně, šikanózně ani diskriminačně. Se stěžovatelem lze nicméně souhlasit, že soud přece jen mohl blíže vysvětlit, proč má za to, že v daném případě jde toliko o „rozdílnost názorů na správu fakulty“. Je totiž pravda, že přinejmenším některé důvody odvolání by si zasloužily dokazování z hlediska pravdivosti tam uvedených skutečností. Na druhou stranu některé jiné skutečnosti stěžovatel nečinil spornými, a dával jim jen jiné hodnocení (viz následující bod). [26] Co se týče důvodu k odvolání 1), stěžovatel sám uvádí v žalobě, že nechal posouzení vypracovat pracovníky Institutu ekonomiky a systémů řízení fakulty; na materiálu je uveden jako zpracovatel společně s pracovníky tohoto institutu. Soud navíc těžko může přezkoumávat, zda materiál fakultu poškozoval tím, že byl následně využit v předvolebním boji v tzv. kauze „Lithium“. Jde o otázku legitimního hodnotícího sporu mezi stěžovatelem a akademickým senátem, kde eventuální zjevnou neopodstatněnost takovéhoto hodnocení musí primárně hodnotit rektor v rámci svého uvážení. Ani otázka splnění kvalifikačních předpokladů ke jmenování vedoucím institutu [důvod 5)] není otázkou exaktního dokazování, ale může být dána rozdílným hodnocením dotčené osoby stěžovatelem a akademickým senátem. Ani důvod 3) (stěžovatel jmenoval sám sebe garantem oboru „Systémové inženýrství v průmyslu“) stěžovatel skutkově nezpochybnil; jistě je možné, aby akademický senát trval na tom, že bez projednání v Radě studijních programů stěžovatel sám sebe jmenovat neměl (na tom nic nemění ani to, že rada dle názoru stěžovatele nebyla řádně ustavena; akademický senát mohl dost dobře trvat na tom, že v takovém případě stěžovatel neměl ve vztahu k sobě dělat takovéto rozhodnutí, ale vyčkat ustavení rady). Nesvolání vědecké rady fakulty je rovněž nesporné, tuto skutečnost proto nebylo třeba dokazovat. Soud nemůže posuzovat správnost hodnotové úvahy akademického senátu, že za daných okolností nesvolání vědecké rady fakultu poškodilo. Jakkoliv zbývající dva důvody jsou skutkové (údajné cenzurování zápisů a nepřipravení rozpočtu fakulty), dokazovat tyto důvody již bylo nadbytečné, neboť přinejmenším čtyři uvedené důvody byly pro odvolání stěžovatele z funkce děkana dostatečné. [27] Stěžovatel se konečně zaštiťuje ústavní ochranou nerušeného výkonu řádně nabyté funkce. K tomu lze jen uvést, že ústavněprávní požadavky ochrany řádně nabyté funkce směřují proti pozbytí této funkce protiprávním způsobem. Stěžovatel však byl odvolán způsobem právem upraveným a v souladu s procedurou zákonem k tomu vymezenou. [28] Lze tedy uzavřít, že akademický senát, děkan i rektor představují orgány akademické samosprávy. Není to tedy tak, že by snad orgánem akademické samosprávy byl pouze akademický senát, který je volen, nýbrž také děkan i rektor, kteří jsou do své funkce jmenováni. Všem těmto orgánům náleží v rámci akademické samosprávy pravomoci, které se vzájemně vyvažují. Smyslem akademické samosprávy přitom primárně není, aby její jednotlivé orgány působily jako orgány správní. Právě v tom spočívá smysl a význam akademické samosprávy. Stát poskytuje vysokým školám jistou míru autonomie, jejímž účelem je naplňování smyslu vysokých škol. V případě, že orgány akademické samosprávy z tohoto prostoru nevybočují, nemůže do nich ani stát zasahovat. Rozhodování orgánů akademické samosprávy nesmí být diskriminační, svévolné či jinak nezákonné. Pokud se však pohybuje v rámci autonomní sféry vysokých škol, nepřísluší správním soudům přehodnocovat závěry, ke kterým tyto akademické orgány dospěly.

decision_945.txt

k § 53 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) k § 3 odst. 2 písm. a) a odst. 4, § 4 až § 19 a § 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění zákona č. 269/2009 Sb. k příloze č. 7, bodu I. 1. písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb., č. 7, bodu I. 1. písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti I. Pojem „plochy s rozdílným způsobem využití“, užitý v § 3 odst. 2 písm. a) větě za středníkem vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, je nutno vykládat tak, že u všech ploch řešených územním plánem musí být stanoven způsob jejich využití, přičemž tento způsob bude různý. Tyto plochy tedy pokrývají beze zbytku celé řešené území; nejde jen o plochy, kde v důsledku nové územně plánovací dokumentace dochází ke změně či redefinování jejich dosavadního využití. Každé ploše řešené územním plánem tak musí být přiřazen některý ze způsobů využití uvedených v § 4 až § 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (nejde-li o výjimku předpokládanou v § 3 odst. 4 větě druhé vyhlášky), bez ohledu na to, o jakou plochu jde. V textové části územního plánu se pak u těchto ploch obligatorně stanoví podmínky se stanovením hlavního (lze-li jej stanovit), přípustného, podmínečně přípustného a nepřípustného účelu využití [Příloha č. 7, bod I. 1. písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.]. II. Stavební zákon ani jeho prováděcí předpisy nevyžadují, aby v případě podmíněně přípustných činností, stanovených pro jednotlivé plochy s rozdílným způsobem využití, byly v textové části územního plánu stanoveny konkrétní podmínky, na jejichž základě by měla být přípustnost konkrétního záměru využití posuzována. Takový záměr (jeho soulad s územním plánem) bude vždy ad hoc posuzován se zřetelem na koordinaci cílů a úkolů územního plánování v dané lokalitě, které nepovede ke zhoršení kvality prostředí a hodnoty území (§ 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území). III. Popis procesu schvalování územního plánu obce (§ 53 stavebního zákona z roku 2006) není obligatorní součástí odůvodnění opatření obecné povahy, jímž byl takový plán vydán. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2018, čj. 3 As 112/2016-37) Prejudikatura: č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1795/2009 Sb. NSS, č. 2741/2013 Sb. NSS a č. 3321/2016 Sb. NSS. Věc: František H. proti obci Malé Březno o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Usnesením zastupitelstva obce Malé Březno ze dne 28. 12. 2012 vydal odpůrce pod zn. 1/2012 ve formě opatření obecné povahy územní plán obce Malé Březno. Navrhovatel podal u Krajského soudu v Ústí nad Labem návrh na zrušení částí tohoto opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s., v němž se domáhal zrušení výše uvedeného územního plánu obce v částech vymezujících: 1. plochu trvalého travního porostu na pozemcích parc. č. X a parc. č. X v k. ú. Malé Březno, 2. plochu smíšenou obytnou na pozemku parc. č. X v k. ú. Malé Březno, 3. plochu orné půdy na pozemcích parc. č. X a parc. č. X v k. ú. Malé Březno 4. plochu ostatní vodní plochy na pozemcích parc. č. X a parc. č. X v k. ú. Malé Březno, 5. plochu ostatní plochy na pozemku parc. č. X v k. ú. Malé Březno, 6. hlavní využití, přípustné využití, podmínečné využití a nepřípustné využití pozemků zařazených do ploch zemědělských, 7. plochu bydlení B8. Krajský soud rozsudkem ze dne 4. 5. 2016, čj. 40 A 2/2016-50, zrušil napadený územní plán v části J., označené jako „Rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění“, bod 2 (rozhodnutí o námitkách pana Františka H.) a v části K., označené jako „Vyhodnocení připomínek“, bod 2 (vyhodnocení připomínek pana Františka H.). Nejprve krajský soud shledal jako nedůvodnou námitku, dle které proces schvalování územního plánu byl v jeho odůvodnění nedostatečně popsán a není z něj patrné, zda a kdy měly dotčené orgány možnost uplatňovat k územnímu plánu námitky a připomínky a za jakých okolností tuto možnost měli samotní vlastníci pozemků včetně navrhovatele. Podle krajského soudu součástí územního plánu nemusí být popis průběhu jeho přijímání; absence tohoto popisu tedy není v rozporu s právním předpisem a nemůže způsobovat nepřezkoumatelnost předmětného územního plánu. Dovodil tak z § 43 odst. 6 stavebního zákona a § 13 odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb. ve spojení s přílohou č. 7 této vyhlášky. Konstatoval, že podle citovaného ustanovení stavebního zákona platí, že náležitosti obsahu územního plánu a obecné požadavky na využívání území stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je právě vyhláška č. 500/2006 Sb., která však popis průběhu přijímání územního plánu jako povinnou náležitost jeho obsahu nestanoví. Jako nedůvodnou posoudil krajský soud také námitku upozorňující, že napadený územní plán neobsahuje podmínky pro využití ploch „orná půda“, „trvalý travní porost“ a „ostatní vodní plocha“, ačkoli uvedené plochy jsou obsaženy v jeho grafické části. Krajský soud konstatoval, že tyto plochy jsou v předmětném územním plánu uvedeny pouze jako stávající plochy, kterých se nový územní plán nedotkne. Jejich využití zůstává shodné s dosavadním využitím v souladu se současnými druhy pozemku, a proto nejde o plochy s rozdílným způsobem využití. Právní předpisy neukládají zpracovateli územního plánu, aby u stávajících ploch, jejichž využití zůstane územním plánem nedotčeno, definoval stejné skutečnosti jako u ploch, u kterých má dle územního plánu dojít k jejich využití rozdílným způsobem oproti dosavadnímu stavu. Taková definice u ploch stávajících by byla i nadbytečná, neboť jejich využití vyplývá z druhu pozemku, který je u nich evidován. Pokud tedy textová část územního plánu neobsahuje definici podmínek využití stávajících ploch, nezpůsobuje to nezákonnost předmětného územního plánu. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že odpůrce nedostatečně odůvodnil soulad napadeného územního plánu s cíli a úkoly územního plánování. Konstatoval, že odpůrce se danou problematikou zabýval v textové části územního plánu v bodu C a dospěl k závěru, že napadený územní plán je v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Krajský soud dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2014, čj. 4 As 141/2014-43, sám posoudil, zda schválené funkční využití dotčených pozemků koresponduje těmto cílům a úkolům. Omezil se přitom na posouzení souladu funkčního využití s cíli a úkoly územního plánování pouze ve vztahu k jednomu z dotčených pozemků, neboť ostatních pozemků označených v návrhu se změna funkčního využití nedotkla. Předmětný pozemek byl územním plánem přeřazen z plochy „ostatní plocha“ se způsobem využití „manipulační plocha“ do plochy bydlení B7 s (1) hlavním využitím mj. pro umístění objektů pro bydlení trvalé i rekreační s jedním nadzemním podlažím, ve svažitém terénu s technickým vyrovnávacím suterénem, (2) přípustným využitím pro mj. tyto doplňkové objekty a provozy: tělovýchovu a sport základní, zdravotnická zařízení malá, zařízení pro sociální péči malá, maloobchodní zařízení základní, veřejné stravování základní, (3) podmíněně přípustným využitím pro umístění doplňkových objektů a provozů pro školství a výchovu základní, kulturní zařízení základní, administrativu a objekty technického vybavení. Krajský soud připomněl, že podle rozsudku zdejšího soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011-17, není vlastník pozemků „opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno“. Dospěl proto k závěru, že zahrnutí předmětného pozemku, který se nachází v těsné blízkosti zastavěného území, do plochy bydlení nebylo v rozporu s cíli a úkoly územního plánování. Krajský soud dále shledal jako nedůvodnou námitku, že vymezení přípustného využití zemědělských ploch neodpovídalo zcela § 14 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Dle napadeného územního plánu je hlavním využitím pro plochy zemědělské umístění zemědělských areálů spojených s využíváním zemědělského půdního fondu. Přípustným využitím těchto ploch je využití pro provozy zemědělské rostlinné výroby neomezující bydlení v okolí a funkce bydlení. Podmínečně přípustným využitím těchto ploch je využití na základě individuálního posouzení pro objekty pro zázemí zemědělské techniky, objekty technického vybavení a v přiměřeném rozsahu pro chov hospodářských zvířat. Všechny ostatní objekty a provozy jsou v uvedených plochách dle územního plánu nepřípustné. Tato definice dle krajského soudu není v rozporu s vymezením zemědělských ploch obsaženým v § 14 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Nedošlo ani k vymezení ploch ve smyslu § 3 odst. 4 citované vyhlášky s jiným způsobem využití, než je stanoveno v § 4 až § 19 této vyhlášky. V územním plánu jsou pouze v souladu s principy obsaženými v § 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb. zemědělské plochy co do způsobu jejich využití podrobněji vymezeny. Takový postup při tvorbě územního plánu je dle krajského soudu zcela v souladu s principy územního plánování, dle nichž je vždy nutno respektovat specifické potřeby konkrétních oblastí. Krajský soud souhlasil s názorem navrhovatele, že odpůrce postupoval nezákonně tím, že vypořádal toliko část jeho výhrad jako námitky a zbývající část jen jako připomínky. K tomu citoval z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, a ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, a konstatoval, že odpůrce měl veškeré včasně uplatněné výhrady vyhodnotit jako námitky a v souladu s § 172 odst. 5 správního řádu je měl vypořádat v rozhodnutí o námitkách, včetně jejich řádného odůvodnění, a to bez ohledu na to, že navrhovatel některé výhrady sám označil jako připomínky. Krajský soud se dále ztotožnil s navrhovatelem co do námitky nepřezkoumatelnosti vypořádání jeho námitek v odůvodnění napadeného územního plánu. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, upozornil, že z rozhodnutí o námitkách musí být jednoznačně patrno, jakým způsobem bylo o jednotlivých námitkách oprávněné osoby rozhodnuto. Rozhodnutí musí být odůvodněno a odůvodnění musí obsahovat náležitosti stanovené v § 68 odst. 3 správního řádu, tedy důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Nato konstatoval, že odpůrce zcela rezignoval na povinnost odůvodnit rozhodnutí o námitkách; u některých námitek dokonce není ani patrno, jak o nich bylo rozhodnuto. Závěrem krajský soud uvedl, že ačkoli se navrhovatel v návrhu domáhal zrušení územního plánu vymezujícího konkrétní plochy, podstata zásadních námitek navrhovatele směřovala do vypořádání jeho námitek vůči napadenému územnímu plánu. Dle § 54 odst. 4 stavebního zákona platí, že „[d]ojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a posuzovat podle těch částí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách“. Krajský soud proto s ohledem vypořádání jednotlivých námitek navrhovatele uplatněných v řízení před soudem a s přihlédnutím k tomu, čeho chtěl navrhovatel podaným návrhem dosáhnout, zrušil v části J. napadeného územního plánu, označené jako „Rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění“, bod 2 (rozhodnutí o námitkách pana Františka H.) a v části K. napadeného územního plánu, označené jako „Vyhodnocení připomínek“, bod 2 (vyhodnocení připomínek pana Františka H.). Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost, v níž vznesl několik námitek. V první námitce stěžovatel nesouhlasil s právním názorem krajského soudu na to, co se rozumí „plochou s rozdílným způsobem využití“. Podle stěžovatele zákonodárce nestanovil pro tento pojem zákonnou definici; jedná se o legislativní zkratku v § 3 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb. Podle citovaného ustanovení se plochy „vymezují podle stávajícího nebo požadovaného způsobu využití (dále jen ‚plochy s rozdílným způsobem využití‘)“. Legislativní zkratka „plocha s rozdílným způsobem využití“ tedy zahrnuje jak plochy vymezené podle stávajícího způsobu využití, tak také plochy vymezené podle požadovaného způsobu využití; zahrnuje proto všechny územním plánem řešené plochy. Jde proti smyslu právní úpravy územního plánování, aby územní plán řešil jen část území a jiné části se, slovy krajského soudu, „nedotýkal“. Stěžovatel k tomu odkázal na komentář ke stavebnímu zákonu, podle něhož územní plán komplexně řeší v podrobnostech plochu celého území obce. Není tak možné, aby územní plán nestanovil způsob využití pro vyčleněné plochy. Stěžovatel připomněl, že v Malém Březně jde o první územní plán vůbec, nelze proto připustit, aby vymezením „stávajících ploch“ bez bližších podmínek jejich využití bylo zasaženo do vlastnických práv dotčených vlastníků, včetně stěžovatele, kteří do budoucna zůstanou v úplné nejistotě ohledně podmínek možného využití těchto ploch. Stěžovatel zdůraznil, že některé z jeho pozemků byly zařazeny do „stávajících ploch“, aniž by však odpovídaly stávajícímu způsobu využití. Druhou námitkou stěžovatel krajskému soudu vytýkal, že nesprávně posoudil, zda přípustné využití plochy s rozdílným způsobem využití – plocha zemědělská, odpovídá požadavkům vyhlášky č. 501/2006 Sb., a to zejména co do (1) omezení využití zemědělských ploch činnostmi, jež by mohly narušit funkce bydlení v okolí, (2) nedostatečné konkretizace podmíněně přípustného využití zemědělských ploch pro zázemí zemědělské techniky a pro živočišnou výrobu a (3) nemožnosti výstavby dopravní a technické infrastruktury. Další námitkou stěžovatel krajskému soudu vytýkal, že ani na jeho výslovný požadavek nepřezkoumal postup odpůrce při schvalování územního plánu z hlediska zákonnosti postupu při jeho vydávání. Krajský soud ve vztahu k postupu schvalování územního plánu pouze uvedl, že náležitostí územního plánu není popis procesu jeho přijímání. Stěžovatel však svojí námitkou mířil na ověření zákonnosti tohoto postupu, neboť měl podezření na neřádně vedenou spisovou dokumentaci, kvůli čemuž si zákonnost nemohl ověřit sám. Dle názoru stěžovatele musí být v územním plánu obsažen i popis postupu jeho schvalování, ačkoli nejde o povinnou náležitost. Dovozuje tak z úpravy opatření obecné povahy obsažené v § 173 odst. 1 správního řádu a § 174 odst. 1 správního řádu, ve spojení s úpravou náležitostí správního rozhodnutí dle § 68 odst. 3 správního řádu. Poslední námitka stěžovatele směřovala proti postupu krajského soudu, který se nezabýval proporcionalitou zásahu napadeného územního plánu do vlastnických práv stěžovatele. Stěžovatel proto považoval jeho rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nezařazení pozemků stěžovatele do ploch zemědělských představuje nepřiměřený zásah do vlastnického práva, neboť neexistuje žádný legitimní veřejný zájem na tom, aby stěžovatel nemohl své pozemky využívat zemědělským způsobem, a to tím spíše, že se nachází v jižní části řešeného území, která má dle napadeného územního plánu právě zemědělský charakter. Odpůrce si tak počínal při zařazení těchto pozemků do ploch s rozdílným způsobem využití zcela svévolně a v rozporu se stávajícím využitím tyto pozemky zařadil do ploch, které další zemědělské využití neobsahují, respektive napadený územní plán neobsahuje regulaci přípustného využití těchto pozemků stěžovatele. Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v předmětné věci nejsou dány důvody pro podání kasační stížnosti, na které stěžovatel odkazuje, a plně se ztotožnil s napadeným rozsudkem krajského soudu. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [27] Před vlastním věcným projednáním kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval její přípustností. Nelze totiž přehlédnout, že kasační stížnost podal navrhovatel, k jehož návrhu byla část napadeného opatření obecné povahy (územního plánu) zrušena. Prima vista by se tedy mohlo jednat o situaci, kdy procesně úspěšný účastník v řízení před krajským soudem napadá soudní rozhodnutí toliko pro jeho odůvodnění. Taková kasační stížnost je nepřípustná (viz § 104 odst. 2 s. ř. s.). Pokud ovšem stěžovatel tvrdí, že krajský soud měl o jeho návrhu rozhodnout jinak, nejde o kasační stížnost nepřípustnou (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS). Právě o takový případ se jedná i v dané věci, neboť stěžovatel se u krajského soudu domáhal zrušení územního plánu obce v širším rozsahu, než v jakém byl napadeným rozsudkem zrušen; kasační stížnost je proto přípustná. V této souvislosti nicméně Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud svým výrokem nerozhodl o celém předmětu řízení, neboť jen zrušil část napadeného územního plánu, aniž by návrh ve zbytku zamítl. Již tato skutečnost bez dalšího zakládá vadu řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. [28] V případě první kasační námitky se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje s argumentací stěžovatele. Krajský soud při vypořádání námitky poukazující na absenci podmínek pro přípustné využití některých (blíže označených) ploch vycházel (stručně řečeno) z premisy, že tyto plochy jsou v grafické části vedeny jako plochy stávající, jejichž využití zůstane územním plánem nedotčeno, a nejde tedy o plochy s rozdílným způsobem využití; pouze u ploch, kde má územním plánem dojít k jejich rozdílnému využití oproti stávajícímu stavu, ukládají právní předpisy zpracovateli územního plánu povinnost stanovit podmínky jejich využití. Tato premisa je nesprávná. [29] Stěžovatel přiléhavě namítá, že krajský soud nesprávně vyložil pojem „plochy s rozdílným způsobem využití“, v důsledku čehož dospěl k nesprávným závěrům. Lze zcela přisvědčit navrhovateli, že vyhláška č. 501/2006 Sb. tento pojem užívá jako legislativní zkratku, stanoví-li v § 3 odst. 2 písm. a) větě před středníkem, že „plochy se vymezují podle stávajícího nebo požadovaného způsobu využití (dále jen ‚plochy s rozdílným způsobem využití‘)“. Rozdílným způsobem využití se tedy rozumí fakt, že u všech ploch řešených územním plánem musí být stanoven způsob jejich využití, přičemž tento způsob bude různý. Tyto plochy tedy pokrývají beze zbytku celé řešené území; nejde jen o plochy, kde v důsledku nové územně plánovací dokumentace dochází ke změně či redefinování jejich dosavadního využití, jak nesprávně dovodil krajský soud. Každé ploše řešené územním plánem tak musí být přiřazen některý ze způsobu využití uvedených v § 4 až § 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (nejde-li o výjimku předpokládanou v § 3 odst. 4 větě druhé vyhlášky), bez ohledu na to, o jakou plochu jde. V textové části územního plánu se pak u těchto ploch obligatorně stanoví podmínky se stanovením hlavního (lze-li jej stanovit), přípustného, podmínečně přípustného a nepřípustného účelu využití [Příloha č. 7, bod I. 1. písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.]. [30] Z vyložených důvodů tedy neobstojí názor krajského soudu, že ploch rozporovaných navrhovatelem, jejichž využití zůstává shodné, se nový územní plán nedotkne. Územní plán se pořizuje vždy pro celé území obce (§ 43 odst. 4 stavebního zákona), a dotýká se tak všech ploch, bez ohledu na to, zda u nich dochází k nějaké změně z pohledu jejich funkčního využití. V této souvislosti nelze přijmout ani argumentaci krajského soudu, uvádí-li, že vymezení podmínek využití je nadbytečné u těch ploch, u kterých druh pozemku uvedený v katastru nemovitostí odpovídá druhu plochy, do které byly územním plánem zahrnuty. Tato argumentace se míjí s podstatou sporné otázky, neboť, jak již bylo výše uvedeno: (i) všechny plochy řešené územním plánem jsou považovány za plochy s rozdílným způsobem využití, přičemž (ii) u všech těchto ploch musí být textovou částí územního plánu stanoveny podmínky jejich využití, s uvedením hlavního, přípustného a nepřípustného využití. [31] Lze tedy k této kasační námitce uzavřít, že krajský soud pochybil, pokud dovodil, že neobsahuje-li textová část územního plánu definici podmínek využití stávajících ploch (tedy ploch, u nichž není požadována změna jejich funkčního určení), není takový stav v rozporu s požadavky právních předpisů. [32] Pokud jde o druhou kasační námitku, kde stěžovatel vytýká krajskému soudu nedostatečné vypořádání jeho námitek mířících ke způsobu vymezení přípustného využití zemědělských ploch v předmětném územním plánu, zde je třeba odlišit argumentaci namítající deficity textové části územního plánu a argumentaci směřující proti absenci zdůvodnění přijatého řešení. [33] Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem krajského soudu, který dovodil, že způsob, jakým byly v textové části územního plánu (pod bodem F, na s. 16) stanoveny podmínky využití zemědělských ploch, není v rozporu s požadavky stavebního zákona ani předpisů jej provádějících. Tento způsob (zrekapitulovaný na s. 11 odůvodnění rozsudku) nikterak nekoliduje s definicí zemědělské plochy uvedené v § 14 vyhlášky č. 501/2006 Sb., dle které se „[z]emědělské plochy obvykle samostatně vymezují za účelem zajištění podmínek pro převažující zemědělské využití“ (odst. 1) „s tím, že zahrnují zejména pozemky zemědělského půdního fondu, pozemky staveb a jiných opatření pro zemědělství a pozemky související dopravní a technické infrastruktury“ (odst. 2). Zcela přiléhavý je též odkaz krajského soudu na základní pravidlo stanovování ploch s rozdílným způsobem využití uvedené v § 3 odst. 3 citované vyhlášky (reflektující obecně deklarované cíle a úkoly územního plánování v § 18 a § 19 stavebního zákona), kterým je omezení střetů vzájemně neslučitelných činností a požadavků na uspořádání a využívání území. Stanovil-li tedy územní plán na zemědělských plochách určitá omezení (přípustné, podmínečně přípustné a nepřípustné využití), jde nepochybně o výsledek koordinace způsobu využití těchto ploch s jinými typy využití, stanovenými pro jiné pozemky. Není přitom úkolem soudů „stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda se příslušná politická jednotka (obec) při tvorbě územního plánu pohybovala v [právními předpisy a judikaturou stanovených] mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ´vejde´do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím i zprostředkovaně celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem, aby sám územní plány dotvářel“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). [34] Namítá-li stěžovatel, že v textové části územního plánu nejsou stanoveny konkrétní podmínky, na jejichž základě by bylo možné posoudit, zda je konkrétní záměr na zemědělských plochách podmínečně přípustný, je nutno konstatovat, že právní úprava nic takového nepředpokládá. Ostatně ani sám stěžovatel neuvádí, o jaké ustanovení právního předpisu svůj požadavek opírá. Bude-li stěžovatel v budoucnu chtít realizovat činnosti uvedené v územním plánu jako podmínečně přípustné, bude jejich soulad s územním plánem posuzován vždy ad hoc se zřetelem na koordinaci cílů a úkolů územního plánování v dané lokalitě, které nepovede ke zhoršení kvality prostředí a hodnoty území (§ 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). [35] Co se týče té části předmětné kasační námitky, kde stěžovatel namítá absenci zdůvodnění, na základě čeho došlo územním plánem k omezení chovu hospodářských zvířat na zemědělských plochách a na základě jakých specifických potřeb omezil realizaci zázemí pro zemědělskou techniku nebo technickou a dopravní infrastrukturu, zde je nutno stěžovatele upozornit, že tyto důvody odpůrce sdělil (či spíše měl sdělit) v rozhodnutí, kterým vypořádal stěžovatelem vznesené totožné námitky v rámci projednávání územního plánu (odůvodnění opatření obecné povahy, část J. bod 2. VI.). Vzhledem k tomu, že zdůvodnění tohoto postupu shledal krajský soud jako nepřezkoumatelné, rozhodnutí o těchto námitkách (tvořící součást odůvodnění opatření obecné povahy - § 172 odst. 5 správního řádu) napadeným rozsudkem zrušil. Výtky navrhovatele proti postupu krajského soudu jsou tak i v tomto ohledu nedůvodné. (…) [40] Co se týče čtvrté kasační námitky, Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí s tím, jak příslušnou námitku, uvedenou pod bodem 6. návrhu, krajský soud uchopil. Stěžovatel zde výslovně namítal, že v blíže specifikované části odůvodnění opatření obecné povahy není proces schvalování územního plánu popsán dostatečně (konkrétně, že z něj není především patrné, zda a kdy měly dotčené orgány možnost uplatnit své námitky a připomínky, případně za jakých okolností měli tuto možnost vlastníci pozemků, včetně navrhovatele). Takto formulovaná námitka jasně směřuje ke kvalitě odůvodnění přijatého opatření obecné povahy, jak dovodil krajský soud. [41] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, dle kterého vyhláška č. 500/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) v příloze č. 7, bodě II. 1. (na niž odkazuje § 13 odst. 1) neuvádí jako obligatorní součást textové části odůvodnění územního plánu popis průběhu přijímání (schvalování) územního plánu; tento popis není předjímán ani v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona, na které vyhláška v citované příloze rovněž (pokud jde o náležitosti této části územního plánu) odkazuje. Stěžovatel nicméně takovou povinnost dovozuje z § 173 odst. 1 a § 174 odst. 1 správního řádu. Této argumentaci lze přisvědčit potud, že i opatření obecné povahy musí být odůvodněno, a to způsobem, ze kterého budou zřejmé „důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS). V zásadě lze tedy na odůvodnění opatření obecné povahy přiměřeně vztáhnout požadavky vyplývající z § 68 odst. 3 správního řádu způsobem, který zajistí jeho přezkoumatelnost, coby obecný požadavek na kvalitu správních aktů (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011-87, č. 2741/2013 Sb. NSS). Pro nyní posuzovanou věc je přitom podstatné, že stěžovatel ve svém návrhu výslovně (s výjimkou dále uvedenou) namítal absenci popisu procesu schvalování územního plánu v odůvodnění napadeného opatření. Z § 68 odst. 3 správního řádu nicméně obdobný požadavek (shrnutí průběhu předcházejícího řízení) na odůvodnění správního rozhodnutí nevyplývá; nelze tedy ani jeho přiměřenou aplikací dospět k závěru, že by stěžovatelem požadované informace měly být součástí opatření obecné povahy. Stěžovatel přitom až v kasační stížnosti svou argumentaci rozšířil tak, že z odůvodnění územního plánu musí být patrné, na základě jakých stanovisek dotčených orgánů státní správy se pořizovatel uchýlil k přijatému řešení. Tento požadavek lze považovat za oprávněný, nicméně v této podobě součástí návrhu na zrušení části předmětného opatření obecné povahy nebyl, a nelze tak krajskému soudu vytýkat, že se k němu nevyjádřil (k tomu srov. § 101b odst. 2 s. ř. s. a § 101d odst. 1 s. ř. s.). [42] Pokud jde o stěžovatelem vyjádřené pochyby o tom, zda byly dotčené orgány státní správy seznámeny s některými konkrétně poukazovanými skutečnostmi, zde lze stěžovateli přisvědčit v tom, že tato argumentace v návrhu na zrušení části předmětného územního plánu již výslovně nemíří ke kvalitě odůvodnění předmětného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud nicméně takto formulovanou námitku nepovažuje za věcně projednatelnou pro její nedostatečnou určitost. Stěžovatel zde vychází ze spekulativního předpokladu, dle kterého by tyto orgány uplatnily proti konkrétním částem územního plánu námitky, byly-li by s ním řádně seznámeny; pokud tedy námitky neuplatnily, indikuje to vady v procesním postupu pořizovatele územního plánu. Obecný apel na krajský soud, aby na základě těchto indicií přezkoumal zákonnost procesního postupu odpůrce, tak nemůže jako projednatelná námitka obstát. [43] Uvedené nicméně neplatí pro tu část argumentace stěžovatele, kde namítal, že z obsahu spisového materiálu není zřejmé, zda byl krajskému úřadu předán návrh územního plánu k jeho posouzení ve smyslu § 51 stavebního zákona. Zde jde o jasně vymezenou výhradu, zpochybňující dodržení zákonem vyžadovaného postupu, která nesměřuje ke kvalitě odůvodnění napadeného opatření. Pokud krajský soud tuto dílčí námitku nevypořádal, zatížil tím své rozhodnutí vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jím vydaného rozsudku. [44] Pátá kasační námitka stěžovatele namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nevypořádání bodu 3 jeho návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Předmětná námitka (uvedená na s. 9 až 14 návrhu) se totiž plně upíná ke způsobu, jakým odpůrce vypořádal v odůvodnění opatření obecné povahy jeho námitky I. až IV. Krajský soud přitom svým rozsudkem celou část tohoto odůvodnění (část J. bod 2. I. až VIII.) zrušil. Fakticky tedy zrušil všechna rozhodnutí odpůrce o námitkách stěžovatele (§ 172 odst. 5 věta pátá správního řádu), a to pro nepřezkoumatelnost. Za této situace je povinností odpůrce o těchto námitkách znovu rozhodnout, přičemž tato nově vydaná rozhodnutí jsou rovněž soudně přezkoumatelná na principu generální přezkumné klauzule, neboť splňují pojmové znaky soudně přezkoumatelného správního rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Sluší se dodat, že ruší-li soud správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, je tím ipso facto vyloučeno, aby se sám k podstatě řešené otázky vyjadřoval. Úkolem správních soudů je posuzovat zákonnost správních aktů veřejné správy (in concreto opatření obecné povahy), nikoliv nahrazovat absentující úvahy správních orgánů; tyto úvahy musí primárně učinit správní orgány, přičemž soudy následně přezkoumají jejich soulad se zákonem. Pokud tedy krajský soud ustal na tom, že zrušil stěžovatelem namítaná rozhodnutí o jeho námitkách pro nepřezkoumatelnost, aniž by se vyjádřil k podstatě řešeného problému, nelze mu z hlediska procesního postupu ničeho vytýkat. (…)

decision_946.txt

k § 66 odst. 1 písm. d) a § 88 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni 4. 12. 2014 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) I. Narození dítěte na území České republiky (§ 88 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) nepředstavuje zvláštní důvod pro vydání pobytového oprávnění tomuto dítěti. II. Dočasný pobyt rodiče ve vězení není sám o sobě důvodem pro závěr, že mezi rodičem a dítětem neexistuje společné soužití podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 5. 2018, čj. 8 A 6/2015-45) Prejudikatura: č. 25/2018 Sb. NS. Věc: G. N. V., zastoupena zákonným zástupcem B. N. L., proti Ministerstvu vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, o povolení k pobytu. Žalobkyně, cizí státní příslušník, je nezletilým dítětem narozeným na území České republiky dne 17. 11. 2012. Dne 7. 1. 2013 podala žalobkyně prostřednictvím zákonného zástupce žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, přičemž v žádosti jako účel pobytu bylo uvedeno – narození na území ČR. V době narození, resp. podání žádosti žalobkyně její rodiče pobývali na území na základě povolení k trvalému pobytu (otec) a povolení k dlouhodobému pobytu (matka). Ministerstvo následně v průběhu pobytového řízení zjistilo, že u otce žalobkyně bylo dne 26. 8. 2013 zahájeno řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu, které nebylo k okamžiku vydání rozhodnutí I. stupně pravomocně ukončeno. Dne 10. 12. 2013 obdrželo ministerstvo výpis z evidence rejstříku trestů fyzických osob otce žalobkyně, ze kterého bylo zjištěno, že otec žalobkyně byl rozhodnutím Městského soudu v Praze ze dne 27. 3. 2012, resp. rozhodnutím Vrchního soudu v Praze, jakožto soudu odvolacího, ze dne 23. 11. 2012 odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce 4 let. V rozhodnutí I. stupně ministerstvo konstatovalo, že s ohledem na nepodmíněné odsouzení otce žalobkyně k odnětí svobody na dobu čtyř let nebyla prokázána skutečnost, že se jedná o společné soužití žalobkyně s jejím otcem, tj. rodičem, který pobývá na území na základě uděleného povolení k trvalému pobytu. Žalobkyně žije ve společné domácnosti s matkou, která má na území povolen toliko dlouhodobý pobyt. Jednou z podmínek udělení trvalého pobytu dle § 88 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je však společné soužití nezletilého nebo zletilého nezaopatřeného cizince s rodičem, který na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu. Jelikož otec žalobkyně vykonává trest odnětí svobody nepodmíněně, nejedná se o společné soužití žalobkyně s rodičem, který pobývá na území na základě uděleného povolení k trvalému pobytu. Z tohoto důvodu ministerstvo žádost žalobkyně rozhodnutím I. stupně zamítlo dle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, proti čemuž podala žalobkyně odvolání. Žalovaný se v rozhodnutí vydaném dne 4. 12. 2014 ztotožnil se závěry ministerstva. K námitkám uvedeným v odvolání konstatoval, že ministerstvo správně posuzovalo žádost žalobkyně podle výše uvedených ustanovení. Byť § 88 zákona o pobytu cizinců neobsahuje výslovný odkaz na § 66 odst. 1 písm. d) téhož zákona u žádosti cizince narozeného na území, takový postup dle žalovaného vyplývá ze systematického zařazení uvedeného ustanovení a logicky z jeho obsahu. Dle žalovaného je tento jeho výklad podpořen i důvodovou zprávou k § 88 a § 89 zákona o pobytu cizinců. Specifikum tedy spočívá toliko v úpravě fikce. V žádném případě se nejedná o speciální druh žádosti pro děti narozené na území. Podmínkou dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je pak společné soužití cizinců, přičemž není podstatné, jak subjektivně vnímají odloučení z důvodu výkonu trestu odnětí svobody otec a matka žalobkyně, zda otec považuje svou situaci za trvalou, či nikoliv. Podstatné je, že objektivně není možné, aby žalobkyně minimálně po dobu výkonu trestu jejího otce s ním žila ve společné domácnosti (realizovala pobyt). Její otec se o ni nemůže postarat ani jí poskytovat potřebnou péči. Jelikož byla žádost zamítnuta dle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, není zde ani povinnost posuzovat přiměřenost zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně. Žalovaný dále uvedl, že v případě společného soužití se musí jednat o situaci, kdy rodič s dítětem na území skutečně žije, což není dáno v situaci, kdy rodič není objektivně schopen se o dítě starat, stýkat se s ním, přispívat na jeho výživu apod. Žádost byla přitom podána již v době, kdy bylo zřejmé, že žalobkyně s otcem nežije, narodila se jen 7 dní před tím, než nabyl právní moci rozsudek v trestní věci otce. Otec žalobkyně prakticky po celý její život pobývá ve výkonu trestu, žalobkyně je zcela závislá na péči matky, která má na území povolen dlouhodobý pobyt. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Správní orgány podle ní neodůvodnily svůj závěr, že aplikace § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců vyplývá ze systematického zařazení uvedeného ustanovení a logicky z jeho obsahu. Argumentace žalovaného neobsahovala nic, co by objasnilo aplikaci § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců s ohledem na tuto systematiku a logický obsah. Rovněž odkaz na důvodovou zprávu je irelevantní, neboť ta se týká znění zákona v roce 1999, přičemž od té doby byl zejména vypuštěn odkaz na již neúčinný § 65 zákona o pobytu cizinců. Závěr, že se nejedná o speciální druh žádosti, rovněž nebyl odůvodněn. Dle žalobkyně zákon o pobytu cizinců v § 88 nestanoví podmínku společného soužití cizinců, bez zákonné opory (zmocnění) proto došlo aplikací § 66 odst. 1 písm. d) téhož zákona k rozšíření podmínek pro udělení povolení k trvalému pobytu, přestože se jedná o samostatnou úpravu včetně úpravy náležitostí žádosti. O tom svědčí zařazení do samostatné hlavy zákona a obsah § 88 a § 89 zákona o pobytu cizinců, úprava je tedy úplná. Zákonodárce odlišil případy dětí narozených na území od dětí, které mají teprve na území vstoupit. Každé rozhodnutí vydané ve správním řízení musí být navíc přiměřené a odpovídat požadavkům dle § 2 odst. 4 správního řádu. I přes výše uvedený nesouhlas s aplikací § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců žalobkyně z procesní opatrnosti rovněž uvedla, že otázka společného soužití, pokud by se posuzovala, není v posuzované věci zasažena, neboť toto nezahrnuje pouze společné bydlení, nýbrž i finanční rozměr. Výkon trestu má přitom pouze dočasnou povahu, po jeho ukončení bude pokračovat soužití v celé šíři. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že zákon o pobytu cizinců neumožňuje „samostatně“ podat žádost o povolení k trvalému pobytu dle § 88. Smysl uvedeného ustanovení je především v úpravě pobytu do doby, než bude rozhodnuto o žádosti (tzv. fikci), a ve stanovení toho, o jaké druhy pobytu může zákonný zástupce takového dítěte požádat. U nezletilých dětí je to zejména § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně pobyt se svým otcem nemůže realizovat, neboť ten se nachází ve výkonu trestu odnětí svobody, nemůže proto o ni pečovat, není naplněno společné soužití, které zahrnuje především zejména společné bydlení. Finanční rozměr podílení se na péči nebyl žalobkyní specifikován a dle žalovaného ani nemá vliv na posouzení žádosti. Rovněž skutečnost, že výkon trestu je pouze dočasný, není relevantní, neboť podmínky pro povolení k pobytu musí být splněny především k okamžiku rozhodnutí správního orgánu, přičemž v tomto případě společné soužití žalobkyně s otcem nelze realizovat. Nedůvodná je i námitka nepřiměřenosti, neboť při zamítnutí žádosti dle § 75 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ministerstvo není povinno ani oprávněno posuzovat zásah do soukromého a rodinného života. Ministerstvo nemá možnost toto zohlednit, jako je tomu v případě dle § 75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. K tomuto se vztahovalo i odůvodnění rozhodnutí, § 2 odst. 4 správního řádu proto nebyl porušen. Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [17] Účastníci nečiní sporným, že se žalobkyně narodila na území České republiky. Žádost o vydání pobytového oprávnění – povolení k trvalému pobytu byla žalobkyní prostřednictvím zákonného zástupce podána ve lhůtě dle § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců a rovněž byly k žádosti doloženy všechny zákonné náležitosti dle § 89 téhož zákona, přičemž u žalobkyně byl zákonným zástupcem, který pobýval na území na základě trvalého pobytu, toliko její otec, matka disponovala „pouze“ povolením k dlouhodobému pobytu. [18] Podstatou sporu je, zda se u cizince narozeného na území současně s § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců aplikuje i § 66 odst. 1 písm. d) téhož zákona, který vyžaduje společné soužití cizinců, případně zda narození na území je samostatným důvodem k vydání pobytového oprávnění. V posuzované věci byl totiž otec žalobkyně odsouzen k výkonu trestu odnětí svobody ve věznici s ostrahou. Dle ministerstva, resp. žalovaného proto realizace soužití žalobkyně a jejího otce nebyla objektivně možná (po dobu, co je otec ve výkonu trestu, nemohou spolu žít ve společné domácnosti, otec se o ni nemůže starat, ani jí poskytnout potřebnou péči). Žalobkyně se naopak domnívá, že se u § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců jedná o samostatné povolení upravené zvlášť, není proto třeba splnit podmínku společného soužití. Městský soud proto přistoupil k výkladu smyslu § 88 zákona o pobytu cizinců. [19] Žalobkyně v této souvislosti upozorňuje zejména na systematiku zákona o pobytu cizinců – samostatnost úpravy pobytu v Hlavě V - pobyt cizince narozeného na území. Ze systematického hlediska je skutečně nutné dát žalobkyni za pravdu, že se § 88, společně s § 89 upravujícím náležitosti k žádosti, již od samého počátku platnosti zákona nacházel vždy v samostatné hlavě. Tato dvě ustanovení jsou ostatně jedinými ustanoveními Hlavy V. Na druhou stranu není možné opominout, že ve svém původním znění toto ustanovení i přes úpravu v samostatné hlavě uvádělo, že pobývá-li zákonný zástupce narozeného cizince na území na základě povolení k pobytu, je povinen v době podle odstavce 1 podat za narozeného cizince žádost policii o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, nebo je-li důvod podle § 65 o udělení povolení k pobytu. Ustanovení § 65 se nacházelo v Hlavě IV – trvalý pobyt na území a umožňovalo získat pobyt bez předchozího nepřetržitého pobytu na území. Dle názoru zdejšího soudu nelze tedy vycházet pouze ze systematiky zákona o pobytu cizinců – samostatnosti hlav. Přestože úprava týkající se narození cizince byla a zůstala dodnes v samostatné hlavě, nelze odhlédnout od toho, co touto úpravou zákonodárce v konkrétní době zamýšlel a zamýšlí. [20] Uvedený § 88 tedy původně výslovně odkazoval na § 65 zákona o pobytu cizinců, čímž existovala přímá vazba mezi těmito ustanoveními (hlavami). Důvodová zpráva k původnímu znění § 88 uváděla, že ustanovení řeší problematiku pobytu cizince, který se narodil na území tak, aby tento cizinec od okamžiku narození měl zákonem dočasně upraven pobyt ze zákona. V rámci tohoto pobytu ze zákona pak lze tomuto cizinci legalizovat pobyt formou některého z druhů pobytu podle návrhu zákona. Dle soudu není proto pochyb o tom, že původním úmyslem zákonodárce nebylo koncipovat narození jako samostatný důvod pobytového oprávnění. Žalobkyně však namítá, že toto je již irelevantní, neboť od té doby prošly § 88 a § 89 zákona o pobytu cizinců změnami, zejména vypuštěním odkazu na § 65. Soud tak musel zodpovědět otázku, zda v průběhu novelizací došlo i k posunu smyslu právní úpravy a koncipování nového důvodu pro vydání oprávnění k pobytu. [21] Ke zrušení této výslovné provázanosti došlo hned první novelizací zákonem č. 140/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že v návaznosti na změny § 65 a § 66 byl nadbytečný odkaz na důvod podle § 65. Současně se úpravou § 88 odst. 3 vytváří fikce trvalého pobytu narozeného dítěte (zejména s ohledem na zajištění zdravotní péče), jehož zákonný zástupce má na území povolen trvalý pobyt (viz bod 71 důvodové zprávy). [22] Mezi tyto změny patřilo i výslovné zakotvení úpravy trvalého pobytu pro cizince, který je nezletilým nebo zletilým nezaopatřeným dítětem cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců, v § 65 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Důvodová zpráva v této souvislosti konstatuje, že se vytváří předpoklad pro povolování trvalého pobytu dětem, aniž by bylo nutné povolení tohoto pobytu podmiňovat splněním „čekací lhůty“. Dítě tak může z hlediska pobytového získat neprodleně právní status, jako jeho rodič – cizinec (viz bod 48 důvodové zprávy). Současně srovnávací tabulka k návrhu zákona k tomu uvádí, že ve vztahu k Úmluvě o právech dítěte (č. 104/1991 Sb., konkrétně článek 3, případně článek 24) se tímto sleduje zajištění péče nezbytné pro blaho dítěte, včetně práva na nejlepší dosažitelnou zdravotní péči. Z výše uvedeného lze tedy dle názoru soudu dovodit, že i po vypuštění výslovného odkazu na § 65 zákona o pobytu cizinců tato provázanost obou hlav zůstala zachována, bylo však již zbytečné odkazovat na uvedené ustanovení. [23] Zákonem č. 161/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, došlo k výraznější úpravě povolování trvalých pobytů cizinců. Nicméně dle důvodové zprávy k tomuto zákonu zůstává zachována možnost povolení trvalého pobytu bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu cizince na území České republiky (úprava byla přesunuta z § 65 do § 66). Důvody tohoto povolení, tj. humanitární důvody, jiné důvody hodné zvláštního zřetele, dále je-li to v zájmu České repliky, a do zákona i dříve výslovně přidaná možnost žádosti pokud o oprávnění k pobytu cizinec žádá jako dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti jejich společné soužití, jsou tedy v podstatě i nadále kontinuální. [24] Další novelizace zákona o pobytu cizinců ve vztahu k § 88 tohoto zákona toliko sledovaly sjednocení pobytového režimu cizinců (rodiče a dítěte) u jednotlivých druhů pobytu. K tomu došlo zejména zákonem č. 379/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Dle důvodové zprávy k tomuto zákonu se: „Cizinci narozenému na území navrhuje zajistit stejný pobytový status, jaký byl přiznán jeho zákonnému zástupci. Stávající právní úprava nezohledňuje zejména případy, kdy se na území narodí dítě cizincům, kterým bylo vydáno povolení k dlouhodobému pobytu (např. za účelem společného soužití rodiny). V případech, kdy zákonný zástupce na území pobývá na základě víza, bude pro dítě žádat rovněž o udělení víza, jak stanoví § 88 odst. 2.“ Smyslem novelizací v podstatě završených zákonem č. 379/2007 Sb. proto bylo umožnění podání takové žádosti o pobytové oprávnění odpovídající druhu pobytu rodičů a odstranění situací, kdy zákonný zástupce musel v některých případech (například u dlouhodobého pobytu) žádat pouze o udělení víza k pobytu nad 90 dnů. Jinými slovy umožnit narozenému dítěti disponovat stejným druhem pobytu jako byl u jeho zákonného zástupce - srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 9. 2016, čj. 33 Cdo 2039/2015, č. 25/2018 Sb. NS, který se vývojem této úpravy podrobně zabýval v souvislosti s účastí narozeného dítěte na veřejném zdravotním pojištění. Jiný významový posun, tj. koncipování nového důvodu oprávnění k pobytu v důsledku vývoje právní úpravy, městský soud neshledal. [25] Městský soud proto konstatuje, že k vypuštění výslovného odkazu na § 65 zákona o pobytu cizinců, potažmo na Hlavu IV, a k následným novelizacím došlo zejména kvůli čím dál tím komplexnější úpravě druhů pobytových oprávnění, nikoli s úmyslem koncipovat nový důvod pobytového oprávnění, tzn. narození cizince na území. [26] Městský soud rovněž nemůže souhlasit s žalobkyní, pokud jde o její argumentaci ohledně úplnosti právní úpravy narozeného cizince v samostatné hlavě s ohledem na její obsah. Z úpravy v § 88 zákona o pobytu cizinců je dle soudu zřejmé, že obecnými a neměnnými podmínkami jeho aplikace od počátku platnosti zákona až do současnosti jsou, aby se dítě narodilo na území České republiky, a dále aby zákonný zástupce narozeného cizince pobýval na území na základě oprávnění k (trvalému) pobytu. Jak již soud uvedl výše, rovněž náležitosti k žádosti v § 89 zákona o pobytu cizinců jsou součástí zákona po celou dobu jeho platnosti. Ani z jejich přítomnosti, resp. obsahu v samostatné hlavě nevyplývá, proč by se mělo jednat o nový důvod pobytového oprávnění. Co ale nebylo a není součástí této úpravy, jsou vlastní způsoby rozhodnutí o žádosti, tj. například důvody jejího zamítnutí. [27] V této souvislosti i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 16. 2. 2015, čj. 15 A 90/2013-52, konstatoval: „[S]oud upozorňuje na skutečnost, že zmíněné ustanovení § 88 zákona neupravuje způsob rozhodnutí o žádosti. Pro případ cizince narozeného na území České republiky, jehož zákonný zástupce pobývá na území na základě povolení k trvalému pobytu a podá v souladu s § 88 odst. 3 zákona za narozeného cizince žádost o udělení povolení k trvalému pobytu, je způsob rozhodnutí o žádosti stanoven v § 66 odst. 1 písm. d) zákona […] Správní orgány proto postupovaly správně, pokud žádost žalobkyně posuzovaly podle § 88 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 66 odst. 1 písm. d) téhož zákona. Soud k tomu doplňuje, že podle důvodové zprávy k zákonu o pobytu cizinců slouží ustanovení § 88 zákona především k tomu, aby měl cizinec, který se narodil na území České republiky, zákonem dočasně upraven pobyt již od okamžiku narození. Hlavním smyslem úpravy pobytu cizince narozeného na území je tudíž jeho ochrana spočívající v tom, že automaticky získává přechodný pobyt po dobu pobytu jeho zákonného zástupce, nejdéle na dobu šedesáti dnů od narození (§ 88 odst. 1 zákona). Cizinec narozený na území, jehož zákonný zástupce zde má trvalý pobyt, dále získává tu výhodu, že v případě podání žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu se pobyt cizince narozeného na území považuje za pobyt trvalý od okamžiku narození do právní moci rozhodnutí o této žádosti (§ 88 odst. 3 věta druhá zákona). To znamená, že pokud správní orgán žádosti vyhoví, hledí se na cizince narozeného na území tak, že měl na území trvalý pobyt již od narození.“ [28] Soud si je na druhou stranu vědom i názoru části doktríny, dle kterého: „Cizinecký zákon nestanoví žádný důvod, pro který by tato žádost mohla být zamítnuta (zřejmě vyjma zastavení řízení z důvodu nepředložení náležitostí). Cílem této úpravy je, aby povolení k pobytu získalo dítě narozené v ČR i v případě, že rodina by nesplňovala podmínky pro získání povolení (např. neměla by dostatečné příjmy). Získá-li dítě pobyt dlouhodobý, bude rodina muset však při jeho prodlužování již splňovat podmínky pro standardní povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny.“ (viz Čižinský, P. a kol. Cizinecké právo, Praha : Linde, 2012, s. 235). Uvedený názor však není argumentačně nijak odůvodněn, a dle soudu absence důvodů pro zamítnutí žádosti naopak svědčí o tom, že úmyslem zákonodárce nikdy nebylo koncipovat samostatné pobytové oprávnění, resp. jeho zvláštní důvod a na tomto úmyslu se nic do současnosti nezměnilo, jak bylo popsáno výše. [29] Městský soud si je konečně vědom i rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, čj. 1 Azs 55/2015-46, ve kterém soud uvedl: „Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s názorem městského soudu, který za rozhodující důvod pro přerušení řízení považoval vedle vyřešení otázky existence platného povolení k trvalému pobytu matky také posouzení důvodu žádosti dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, a to společného soužití matky a její nezletilé dcery. Stěžovatelka, jako cizinec narozený na území ČR, totiž podala žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 88 odst. 3 tohoto zákona, který neodvozuje nárok na udělení povolení od společného soužití nezletilého cizince a jeho zákonného zástupce, nýbrž pouze od povolení zákonného zástupce narozeného cizince. Je tak třeba přisvědčit stěžovatelce, že závěr městského soudu, že předběžnou otázkou pro udělení trvalého pobytu stěžovatelky je též posouzení společného soužití s matkou, je nesrozumitelný, neboť tuto podmínku pro vyhovění žádosti § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nestanoví. Toto pochybení však nemá vliv na zákonnost rozsudku, neboť soud dospěl ke správnému závěru, že žalovaný přerušil řízení o žádosti stěžovatelky důvodně.“ V tomto rozhodnutí se však Nejvyšší správní soud zabýval primárně důvody přerušení řízení a ochranou před nečinností, nezkoumal tedy přímo smysl § 88 zákona o pobytu cizinců, ani své závěry v tomto ohledu nijak neodůvodnil. V posuzované věci naopak městský soud musel přímo hodnotit smysl uvedeného ustanovení, který zdůvodnil výše, a dospěl následně k odlišnému závěru než Nejvyšší správní soud. Nadto Ústavní soud v usnesení ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2020/15, ve kterém přezkoumával výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu, po neopominutelném konstatování, že není součástí soustavy obecných soudů, bez zdůvodnění naopak předestřel: „Má-li dojít k revizi (odejmutí) trvalého pobytu cizince, jehož je žadatel o trvalý pobyt potomkem, je přerušení řízení o žádosti stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu logickým důsledkem zkoumání podmínky uvedené v ustanovení § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.“ [30] Soud z výše uvedených důvodů proto nemohl přisvědčit žalobkyni, že by smyslem § 88 zákona o pobytu cizinců bylo koncipovat samostatný důvod pro vydání pobytového oprávnění, tj. narození. Výše soud popsal, že takový záměr zákonodárce jednoznačně neměl v době přijetí zákona a nelze jej dle soudu dovodit ani v důsledku následného vývoje právní úpravy. S ohledem na výše uvedené se soud v posuzované věci neztotožnil s tím, že zařazení do vlastní hlavy svědčí o úmyslu upravit zvláštní důvod vydání trvalého pobytu, ani že by tato úprava byla úplná. Smyslem § 88 zákona o pobytu cizinců je proto dle soudu jednak toliko dočasně upravit na území pobyt cizince od klíčového okamžiku jeho narození a zároveň mu umožnit prostřednictvím zástupců požádat na území o příslušný druh pobytového oprávnění na území jako má zákonný zástupce (jinak by to s ohledem například na podmínky podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, resp. dlouhodobého pobytu nebylo zde možné). Splnění konkrétních podmínek pro vydání příslušného druhu pobytu tím však dle soudu není dotčeno. [31] Tento závěr je dle soudu i v souladu s Úmluvou o právech dítěte, neboť respektuje odpovědnost, práva a povinnosti zákonných zástupců (článek 5) ve vztahu k podání žádosti o stejný druh pobytového oprávnění pro dítě, tj. právo dítěte na zachování rodinných svazků v souladu s vnitrostátní úpravou (čl. 8 odst. 1) a jeho zájem (článek 3), jakož i zákaz oddělení dítěte od rodičů proti jejich vůli (článek 9). V tomto ohledu dle soudu mezinárodní závazky nezavazují Českou republiku přiznat dítěti trvalý pobyt pouze z titulu narození na území. Ostatně ve výše citovaném usnesení ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2020/15, Ústavní soud uvedl: „[P]rávo na udělení trvalého pobytu nepředstavuje žádné ústavně chráněné základní právo. Je totiž výsostným právem státu upravit podmínky, za kterých na svém území připustí pobyt cizinců. Ať již krátkodobý nebo trvalý.“ [32] Jelikož se soud ztotožnil s názorem žalovaného, že narození nepředstavuje zvláštní důvod pro vydání pobytového oprávnění, přistoupil následně k posouzení, zda byly v případě žalobkyně splněny podmínky pro zamítnutí její žádosti dle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců (nepotvrzení důvodů uvedených v žádosti dle § 66). [33] Pokud jde konkrétně o aplikaci § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, městský soud k tomu dodává, že aktuální znění § 66 odst. 1 zákona o pobytu cizinců sice obsahuje množinu důvodů udělení povolení k trvalému pobytu, kterým je společné to, že se povolení k trvalému pobytu vydá bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území. Konkrétně se jedná o humanitární důvody, jiné důvody hodné zvláštního zřetele, dále je-li to v zájmu České repliky, a pokud o oprávnění k pobytu cizinec žádá jako dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti jejich společné soužití. Nicméně z této množiny v posuzované věci s ohledem na legislativní změny v podstatě přicházel v úvahu u žalobkyně pouze důvod dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo proto nepochybilo, pokud v případě cizince aplikovalo § 88 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. [34] V posuzované věci však ministerstvo shledalo, že podmínka společného soužití nebyla prokázána, žalobkyně žila ve společné domácnosti pouze s matkou (otec byl ve výkonu trestu odnětí svobody), žádost proto zamítlo dle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Žalovaný v tomto směru konstatoval, že není podstatné, jak nastalou situaci odloučení subjektivně vnímají rodiče žalobkyně, tj. zda například otec považuje situaci za trvalou, či nikoliv. Podstatné je, že objektivně není možné žití ve společné domácnosti s otcem, ani poskytování péče z jeho strany. Z uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný při výkladu podmínky společného soužití klade důraz zejména na společné bydlení. Dočasnost situace pro něj nehraje roli, když v době rozhodování je zřejmé, že společný pobyt není realizován kvůli výkonu trestu, a ani finanční rozměr v tomto ohledu není podstatný. [35] Pojem společného soužití uvedený v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců není v zákoně o pobytu cizinců definován. Jeho výkladem, resp. splněním této podmínky se soudy zabývaly zejména ve vztahu k cizincům, kteří měli teprve v úmyslu přicestovat na území ze zahraničí (tak například Krajský soud v Ostravě v rozsudku ze dne 30. 10. 2017, čj. 22 A 5/2016-37, Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 27. 6. 2017, čj. 48 A 21/2016-44, Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 13. 10. 2015, čj. 57 A 120/2014-46). [36]Nejvyšší správní soud pak tuto argumentaci převzal a shrnul v rozsudku ze dne 23. 2. 2018, čj. 5 Azs 306/2017-24: „Žalovaný se v napadeném rozhodnutí zabýval výkladem pojmu ‚společné soužití‘ a konstatoval, že zákon o pobytu cizinců tento pojem nedefinuje, nicméně se musí jednat o situaci, kdy rodič s dítětem skutečně žije, resp. sdílí s ním společnou domácnost. Potud lze s žalovaným souhlasit […] Účelem právní úpravy obsažené v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je, aby děti cizinců, kteří již mají povolení k trvalému pobytu na území České republiky, měly možnost získat stejný pobytový status, jako mají jejich rodiče, i když v minulosti nepobývaly a ani v současnosti nepobývají na území ČR. Budoucí společné soužití žadatele s rodičem (rodiči) má být pouze důvodem podání žádosti o povolení k trvalému pobytu. Společné soužití však nemusí nutně probíhat již v době podání žádosti. V této souvislosti lze odkázat na § 69 odst. 1 a odst. 4 zákona o pobytu cizinců, podle něhož se žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců podává zásadně na zastupitelském úřadu a pouze pro případ, že žadatel pobývá na území ČR v rámci přechodného pobytu, ji lze též podat Ministerstvu vnitra. Žádost o povolení k trvalému pobytu proto nelze zamítnout pouze z toho důvodu, že společné soužití žadatele a jeho rodiče (rodičů) v době rozhodování správního orgánu dosud neprobíhá. Pozornost správních orgánů se při posuzování třetí podmínky musí soustředit na ověření toho, zda důvod podání žádosti, tj. soužití s rodičem (rodiči) na území ČR po udělení povolení k trvalému pobytu, se shoduje se skutečným záměrem žadatele. Žadatel je povinen tvrdit, že důvodem žádosti o trvalý pobyt je budoucí společné soužití s jeho rodičem. Pokud tvrdí tento důvod a v řízení není prokázáno, že jím není, resp. je prokázáno, že je důvodem něco jiného, žádosti by mělo být podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců vyhověno. Má-li správní orgán pochybnosti o žadatelem tvrzeném důvodu žádosti o povolení trvalého pobytu, je důkazní břemeno na jeho straně a musí postupem podle příslušných procesních ustanovení správního řádu učinit taková skutková zjištění, která vyvrátí žadatelem tvrzený důvod žádosti, případně bude zjištěn důvod jiný […]. Samotná skutečnost, že stěžovatel v době podání žádosti studoval mimo území ČR, nepředstavuje překážku vylučující jeho budoucí soužití s jeho matkou. Vzhledem k tomu, že § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců požaduje, resp. v rozhodné době požadoval, nezaopatřenost zletilých žadatelů, která je zásadně podmíněna studiem žadatele na střední nebo vysoké škole (§ 178a zákona o pobytu cizinců) a zároveň, jak bylo výše uvedeno, zákon o pobytu cizinců předpokládá, že žadatel v době podání žádosti ještě nepobývá na území ČR, bude tato situace v obdobných případech vcelku pravidelně nastávat. Je však zcela běžné, že studium lze v přiměřené době (obvykle ke konci školního roku) ukončit.“ [37] Jak vyplývá z právě uvedené citace rozsudku Nejvyššího správního soudu, je v nyní posuzované věci třeba zohlednit i judikaturu civilních soudů týkající se pojmu společná domácnost nacházející se v občanském zákoníku, který byl účinný do 31. 12. 2013. Judikatura dovodila, že pojem „společná domácnost“ zpravidla předpokládá společné bydlení, přičemž výjimkou z tohoto pravidla je například dočasný a přechodný pobyt na jiném místě z důvodu léčení, návštěvy příbuzných, výkonu práce apod. Jedná se o spotřební společenství trvalé povahy, proto společnou domácnost představuje jen skutečné a trvalé soužití, v němž její členové přispívají k úhradě a obstarávání společných potřeb a v němž společně a bez rozlišování hospodaří se svými příjmy. Spolužijící fyzická osoba musí žít ve společné domácnosti tak, jako by byla členem rodiny. O společnou domácnost dvou nebo více fyzických osob jde jen tehdy, jestliže spolu skutečně a trvale žijí na jednom nebo více místech a jestliže opravdu společně uhrazují náklady na své potřeby. Vznik společné domácnosti tedy předpokládá, že tyto osoby projevily vůli být členy spotřebního společenství, v němž chtějí nadále setrvávat (viz například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4795/2009). Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 19. 1. 2017, čj. 9 Azs 304/2016-35, uvedl ve vztahu k úpravě domácnosti dle nového občanského zákoníku: „Přestože definici společné domácnosti nepřevzal, nelze od ní odhlédnout, a to zvlášť, vezmeme-li v úvahu, že soudní praxe pomocí této definice dovodila a do jisté míry ustálila právě i obsah pojmu společné domácnosti, který zůstal zachován i v současné právní úpravě.“ (Hlava III občanského zákoníku z roku 2012). [38] Z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, čj. 5 Azs 306/2017-24, vyplývá, že ke společnému soužití, resp. žití ve společné domácnosti může, nikoli nutně musí docházet již v průběhu řízení. Pozornost správních orgánů se však musí soustředit na ověření toho, zda důvod podání žádosti, tj. soužití s rodičem na území, se shoduje se skutečným záměrem žadatele. Nelze tak odhlédnout od úmyslu cizinců vést takové společné soužití, jakožto pospolitost. Cílem sloučení rodiny je umožnit realizaci rodinného života, zejména vytvoření či udržení základních vazeb mezi rodinnými příslušníky. Na rozdíl od případu řešeného Nejvyšším správním soudem sice v posuzované věci nebylo důvodem odděleného života zahraniční studium dítěte, nýbrž pobyt otce ve věznici, tj. důvod na straně rodiče (lze si představit například i situaci, kdy by byl rodič dítěte dlouhodobě hospitalizován). Dle městského soudu se i tak jedná o obdobnou situaci a závěry Nejvyššího správního soudu je možné aplikovat i v tomto případě. Má-li tedy správní orgán pochybnosti o žadatelem tvrzeném důvodu žádosti o povolení trvalého pobytu, je důkazní břemeno na jeho straně, tedy aby vyvrátil žadatelem tvrzený důvod. Současně je nutné zkoumat, zda překážka neumožňující společné soužití nemá v dohledné době skončit. [39] V posuzované věci se však správní orgány spokojily pouze s konstatováním, že výkon trestu odnětí svobody otce žalobkyně v době rozhodnutí objektivně a minimálně po dobu výkonu trestu odnětí znemožňoval žití ve společné domácnosti, tedy realizování společného pobytu s jejím otcem. Úmyslem budoucího společného soužití s tímto rodičem se nezabývaly, nijak důvod žádosti nevyvrátily. [40] K tomu soud uvádí, že ze správního spisu, konkrétně například ze samotné žádosti o povolení k trvalému pobytu je zřejmé, že jak žalobkyně, tak i její otec uvedli shodnou adresu místa pobytu. Dle rodného listu se žalobkyně narodila dne 17. 11. 2012. V opisu z evidence rejstříku trestů fyzických osob je uvedeno, že Vrchní soud v Praze, jakožto soud odvolací, rozhodl ve věci pod sp. zn. 11 To 1187/2012 dne 23. 11. 2012. Soud dále z evidence historie věznění otce žalobkyně zjistil, že počátek věznění nastal dne 15. 10. 2013, tj. až téměř rok po narození žalobkyně, a skončil dne 26. 2. 2016. [41] Rozhodnutí správních orgánů byla sice v dané věci vydána až v roce 2014, tj. v době, kdy se měl otec žalobkyně skutečně nacházet již ve výkonu trestu odnětí svobody, nicméně to samo o sobě nevyvrací důvod žalobkyní podané žádosti, tj. že by důvodem žádosti bylo ve skutečnosti něco jiného. S ohledem na počátek věznění otce žalobkyně jednak nelze vyloučit, že po narození žalobkyně do doby nástupu výkonu trestu odnětí svobody otce již probíhalo jejich společné soužití. Zejména se však správní orgány nevypořádaly s tím, že žalobkyně měla v úmyslu žít společně s otcem i po ukončení jeho věznění a otázkou dočasnosti této překážky. Nelze přitom odhlédnout od trvající vůle členů domácnosti, přestože mohou na základě nějaké okolnosti po určitou dobu pobývat na jiném místě (například výkon trestu, případně i dlouhodobá hospitalizace, atd.). Tím spíše pokud již ke společnému soužití docházelo. [42] Z těchto důvodů proto městský soud přistoupil ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, neboť se ztotožnil s žalobkyní, že samotným výkonem trestu odnětí svobody není úmysl společného soužití sám o sobě zasažen, resp. žalovaný se tímto nezabýval, a nevyvrátil tvrzený důvod žádosti. Napadené rozhodnutí je tedy v tomto směru nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K zamítnutí žádosti žalobkyně podle § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců pro nepotvrzení důvodu dle § 66 odst. 1 písm. f) téhož zákona pouze z důvodu výkonu trestu odnětí svobody otce žalobkyně proto došlo předčasně. (…)

decision_947.txt

k § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) V rozhodnutí o zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, za účelem jeho předání do jiného členského státu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, se nemusí správní orgán vyslovit k otázce systémových nedostatků ve státě, kam má být cizinec předán, jsou-li současně splněny tři předpoklady: taková námitka nebyla v řízení před správním orgánem vůbec uplatněna; správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k systémovým nedostatkům ve státě předání nedochází; a o neexistenci takových nedostatků nejsou důvodné pochybnosti. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2018, čj. 4 Azs 73/2017-29) Prejudikatura: č. 319/2004 Sb. NSS, č. 1850/2009 Sb. NSS, č. 1825/2009 Sb. NSS a č. 2524/2012 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další (C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh. I-13905) a ze dne 16. 2. 2017, C. K. a další (C-578/16 PPU). Věc: Yassin Hattab I. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie hl. m. Prahy, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce dne 10. 1. 2017 kontaktoval příslušníky žalované na Wilsonově nádraží v Praze poté, co přicestoval vlakem z Německa. Sdělil jim, že v Německu nezískal azyl a chce o něj požádat v České republice. Ke kontrole nepředložil žádný doklad totožnosti, cestovní doklad či vízum. Ze Schengenského informačního systému II žalovaná zjistila, že žalobce, coby nežádoucí osoba nebo osoba představující bezpečnostní riziko, nesmí vstoupit do Schengenského prostoru. Vzhledem k uvedeným skutečnostem žalovaná žalobce podle § 27 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, dne 10. 1. 2017 zajistila. Uvedla, že se žalobce podle vlastního vyjádření dostal na území Evropy, resp. do Itálie, za pomoci převaděče, a to v prosinci roku 2015. Z Itálie byl však vyhoštěn, protože neměl cestovní doklad ani vízum. Výpisem ze systému EURODAC zjistila, že žalobce požádal o azyl dne 17. 12. 2015 v Německu, dne 20. 1. 2016 v Dánsku, dne 25. 3. 2016 ve Švýcarsku, dne 24. 11. 2016 v Nizozemí a naposledy dne 19. 9. 2016 opět v Německu. Uvedla, že hrozí vážné nebezpečí jeho útěku, a dne 11. 1. 2017 rozhodla o jeho o zajištění dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Mírnější zvláštní opatření ve smyslu § 123b uvedeného zákona neshledala v daném případě dostačující ani proveditelná. Konstatovala, že nemůže dopustit, aby se na území České republiky neoprávněně pohybovaly osoby, aniž by byla známa jejich pravá totožnost a trestní minulost. Doba zajištění byla stanovena na 30 dnů s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“) zahájilo řízení podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (dále „nařízení Dublin III“), a požádalo dožádané členské státy - Dánsko, Nizozemsko, Švýcarsko a Německo o přijetí žalobce zpět. Dne 2. 2. 2017 ministerstvo informovalo žalovanou, že dne 25. 1. 2017 obdrželo negativní odpověď ohledně zpětvzetí žalobce ze strany Německa, dne 27. 1. 2017 negativní odpověď Dánska a Švýcarska. V odpovědi Dánska a Švýcarska byla jako příslušný stát označena Itálie. Odpověď Dánska obsahovala navíc i souhlas Itálie s přijetím žalobce zpět. Na základě těchto informací (přestože v systému EURODAC shoda s italskými záznamy nalezena nebyla) ministerstvo zaslalo žádost Itálii o přijetí žalobce zpět, a požádalo proto žalovanou o prodloužení jeho zajištění. Zajištění bylo rozhodnutím žalované ze dne 6. 2. 2017 prodlouženo o dalších o 7 dnů s tím, že existuje reálný předpoklad předání žalobce do Itálie. Následovalo i další prodloužení zajištění, a to rozhodnutím ze dne 14. 2. 2017 o 34 dnů. Dne 16. 2. 2017 ministerstvo rozhodlo o zastavení řízení o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a určilo, že státem příslušným k posouzení žádosti žalobce je Itálie, kam byl také žalobce následně přemístěn. Proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 1. 2017 podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který v rozsudku ze dne 23. 2. 2017, čj. 4 A 4/2017-37, konstatoval, že žalovaná byla povinna postupovat podle čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení Dublin III a předat žalobce do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o azyl. V době rozhodnutí o zajištění však ještě nebylo zřejmé, který z více shora uvedených států je příslušný k jeho přijetí, a žalovaná se proto v napadeném rozhodnutí nezabývala přijatelností předání do uvedených zemí ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Toto posouzení však provedla v rozhodnutí o povinnosti žalobce vycestovat podle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, které vydala současně s žalobou napadeným rozhodnutím o zajištění. Žalovaná dospěla k závěru, že Německo, Nizozemsko, Dánsko i Švýcarsko jsou země, které se zavázaly sdílet hodnoty uznávané Evropskou unií, a není tedy důvod se domnívat, že by žalobce mohl být jakkoli ohrožen. Městský soud považoval uvedené posouzení za dostačující. Žalobce (stěžovatel) podal kasační stížnost, v níž namítal, že žalovaná posouzení ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III měla učinit v rozhodnutí z úřední povinnosti, a to ve vztahu ke všem členským státům, které hypoteticky připadaly v úvahu jako státy, kam může být stěžovatel následně předán. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2011, čj. 7 As 79/2010-164, ze kterého dovodil, že i v rozhodnutí o zajištění za účelem předání podle § 129 zákona o pobytu cizinců musí správní orgán provést alespoň stručnou úvahu o existenci systémových nedostatků azylového řízení ve státě, do kterého má být cizinec předán. Stěžovatel rovněž poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, a uvedl, že správní orgán není povinen vypořádat se s absencí systémových nedostatků jen v případě, že v řízení byly doloženy určité překážky. V opačném případě by mohlo dojít k takovým excesům, jako je zajištění za účelem předání do Řecka, což je principiálně nepřijatelné. Vysvětlil, že v souvislosti s tzv. migrační krizí dochází v některých státech k poměrně rychlým změnám, a bez dalšího proto nelze předpokládat, že všechny evropské státy, kromě Řecka, jsou bezpečné. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu věc postoupil rozšířenému senátu a uvedl, že dle usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150 má správní orgán povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. Kvalitativní požadavky na posouzení možných překážek předání nemohou být v rozhodnutí o zajištění za účelem předání stejně náročné jako v rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, popřípadě v rozhodnutí, že podle článku 3 nařízení Dublin III je státem příslušným k posouzení žádosti jiný členský stát. Požadavky, které vymezil druhý senát v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, čj. 2 Azs 6/2017-19, již překračují míru, která je nezbytná k ochraně osobní svobody, a to na úkor naplnění účelu zajištění a v rozporu se zásadou vzájemné důvěry členských států Evropské unie. Druhý senát konstatoval, že „[p]ři posuzování otázky zákonnosti zajištění cizince za účelem jeho předání do státu příslušného pro vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu je správní orgán povinen výslovně zahrnout do svých úvah i otázku faktické a právní uskutečnitelnosti takového předání. To plyne zejména z čl. 27 dublinského nařízení, podle něhož má žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) a d) téhož nařízení‚ právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu. Soud, který má zákonnost rozhodnutí o předání cizince do jiného členského státu posuzovat, musí mít možnost zhodnotit situaci v tomto členském státě také z hlediska (ne)existence překážek, o nichž hovoří čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Azs 248/2014-27). Správní orgán se tedy musí zabývat tím, zda nejsou v případě státu, do nějž má být cizinec předán, naplněna kritéria dle čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Zajištění osoby totiž představuje významný zásah do jejích práv a svobod a může být realizováno pouze za podmínky, že to umožňuje zákon a je-li to nezbytné k naplnění zákonem stanoveného účelu tohoto opatření.“ Podle předkládajícího senátu nebylo možné bez dalšího na rozhodnutí o zajištění cizince za účelem jeho předání aplikovat úvahy, které Nejvyšší správní soud učinil v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 Azs 248/2014-27. Předně čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III správním orgánům přímo neukládá povinnost posoudit v konkrétním řízení, zda azylový systém či podmínky přijetí žadatelů v přebírající členské zemi nejsou stiženy systémovými nedostatky, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU v individuálním případě daného žadatele. Z tohoto ustanovení jen vyplývá, že Česká republika nesmí cizince do takové země předat. Porušení uvedené povinnosti však toliko na základě rozhodnutí o zajištění za účelem předání není možné. Je třeba připustit, že v případech, kdy je zřejmé či pravděpodobné, že přebírající země nedostatky v azylovém řízení trpí, je třeba se touto otázkou výslovně zabývat již v rozhodnutí o zajištění za účelem předání; jinak by reálně hrozilo, že cizinec bude ve smyslu usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150 v rozporu se svými ústavně zaručenými právy omezen na svobodě, ačkoliv deklarovaného účelu zajištění nejspíš nelze dosáhnout. Taková situace by zřejmě nastala při zajištění cizince za účelem jeho předání do Maďarska, ačkoliv zajištěný cizinec přišel ze Srbska. Již jen na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2016, čj. 5 Azs 195/2016-22, je pravděpodobné, že předání cizince do této země nebude možné. Pokud by snad správní orgán dospěl k závěru, že předání je možné, bylo by namístě, aby tento závěr výslovně vysvětlil, a to již v rozhodnutí o zajištění za účelem předání. V případě většiny ostatních členských zemí Evropské unie však nelze říct, že by zřejmě, či alespoň pravděpodobně trpěly systémovými nedostatky. V této souvislosti je třeba připomenout, že v právu Evropské unie platí i nadále zásada vzájemné důvěry, jakkoliv otřesená v důsledku migrační krize. V posudku ze dne 18. 12. 2014, 2/13, Soudní dvůr Evropské unie vymezil, že „[z]ásada vzájemné důvěry členských států má v unijním právu zásadní význam vzhledem k tomu, že umožňuje vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních hranic. Tato zásada přitom zejména v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva ukládá každému z těchto států, aby až na výjimečné okolnosti vycházel z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní právo, a zejména základní práva, která unijní právo uznává (v tomto smyslu viz rozsudky N. S. a další, C-411/10 a C-493/10, EU:C:2011:865, body 78 až 80, a Melloni, EU:C:2013:107, body 37 a 63). Při uplatňování unijního práva tak mohou být členské státy povinny na základě unijního práva předpokládat dodržování základních práv ze strany ostatních členských států, takže nejenže nemohou od jiného členského státu požadovat vyšší vnitrostátní úroveň ochrany základních práv, než jakou zaručuje unijní právo, ale nemohou ani – až na výjimečné případy – ověřovat, zda tento jiný členský stát skutečně v konkrétním případě dodržel základní práva zaručená Unií. […] Pokud by EÚLP – tím, že by Unie a členské státy podle ní měly být považovány za Smluvní strany nejen v jejich vztazích s těmi Smluvními stranami, které nejsou členskými státy Unie, ale také v jejich vztazích mezi sebou, a to i tehdy, řídí-li se tyto vztahy unijním právem – vyžadovala, aby členský stát ověřil, zda jiný členský stát dodržuje základní práva, přestože musí podle unijního práva panovat mezi těmito členskými státy vzájemná důvěra, mohla by být přistoupením ohrožena rovnováha, na níž je Unie založena, a autonomie unijního práva.“ V rozhodnutí ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další, ve spojených věcech C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh., s. I-13905, Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že „[z] přezkumu předpisů tvořících společný evropský azylový systém vyplývá, že tento systém byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy, které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž základem je Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, jakož i EÚLP, a že si členské státy mohou v tomto ohledu vzájemně důvěřovat“. Soudní dvůr také uvedl, že na otázku, zda členský stát dodržuje základní práva, nelze pohlížet jako by se jednalo o nevyvratitelnou domněnku. Lze tedy dovodit, že se jedná o vyvratitelnou domněnku, přičemž v případě většiny členských zemí tato domněnka nebyla vyvrácena. To se týká i zemí, do kterých měl být vydán stěžovatel v nyní posuzované věci, tj. Dánska, Nizozemí, Švýcarska, Německa nebo Itálie. Do posledně uvedené země byl ostatně již v mezidobí předán, jak vyplývá z evidenční karty žadatele. Přesto druhý senát dovodil, že správní orgány jsou povinny podrobit i tyto země zkoumání z hlediska čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Taková povinnost však vede k nadbytečnému zatěžování správních orgánů, které tak často v krátkosti řízení o zajištění ani nejsou schopny spolehlivého posouzení této otázky. Pro účely zachování svobody pohybu ani pro naplnění povinnosti podle shora citovaného nařízení to v tomto typu řízení není třeba. Tím spíše toho není třeba ani pro účely druhým senátem zmíněného článku 27 nařízení Dublin III (či spíše článku 47 Listiny základních práv EU, neboť článek 27 tohoto nařízení se nevztahuje na zajišťovací řízení). Není proto účelné a priori nedůvěřovat azylovým systémům a podmínkám v jiných členských zemích, které dosud české správní orgány či soudy v jiných řízeních neshledaly jako problematické, a požadovat, aby správní orgány v každém jednotlivém případě již v řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání podle § 129 zákona o pobytu cizinců z vlastní úřední povinnosti řešily otázku, zda bude možné přemístit cizince do jiného členského státu z hlediska důvodů specifikovaných v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Žalovaná se ve vyjádření k postoupení věci zcela ztotožnila s právním názorem předkládajícího senátu. Řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání nelze směšovat s řízením o předání cizince zpět do příslušného státu pro účely posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Jedná se o dvě různá řízení, v rámci kterých vystupují odlišné správní orgány. Rozhodnutí, zda a do jaké země bude cizinec předán, je ve smyslu § 8 písm. b) a c) zákona o azylu na ministerstvu. To je příslušné k vedení řízení o předání, přičemž závěr o předání je podroben samostatnému přezkumu. Policie je za splnění předpokladů uvedených v § 129 zákona o pobytu cizinců oprávněna přistoupit k omezení osobní svobody jednotlivce. Její úlohou není, aby se v tomto řízení zabývala otázkou, jaká země je příslušná k přijetí žadatele o mezinárodní ochranu, natož otázkou, zda netrpí systémovými nedostatky ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Nutno připomenout, že policie musí ukončit řízení o zajištění do 48 hodin od okamžiku, co byl cizinec zbaven osobní svobody. V tomto časovém rozmezí není policie schopna získat dostatek informací o azylových systémech členských zemí, kam může být zajištěný cizinec předán. I když z daktyloskopického systému EURODAC zjistí, zda a v jakých státech cizinec žádal o udělení mezinárodní ochrany, není tato informace rozhodná pro konečné posouzení, která země je k posouzení žádosti příslušná. V projednávané věci sám stěžovatel nevěděl, v jakých všech státech se pohyboval. I když bylo zjištěno, že o mezinárodní ochranu požádal v Německu, Švýcarsku, Dánsku a Nizozemí, odpovědným státem k posouzení žádosti byla nakonec určena Itálie. Žalovaná považovala za nadbytečné zabývat se otázkou kvality azylových řízení v zemích, které dodržují vysoký standard ochrany lidských práv a u nichž ani z aktuálních informací žádné pochybnosti v tomto smyslu nevyplývají. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci rozšířeným senátem (…) IV.2 Právní názor rozšířeného senátu [18] Otázkou, zda lze vůbec rozhodnout o zajištění cizince za situace, kdy zákonný účel zajištění nebude pravděpodobně možné uskutečnit, se již rozšířený senát zabýval v usnesení čj. 7 As 79/2010-150. Při svých úvahách vycházel ze základního předpokladu, že zajištění jednotlivce představuje citelný zásah do jednoho z jeho nejvýznamnějších základních práv. I za splnění zákonem stanovených podmínek je proto zajištění možné jen za předpokladu, že účel, pro který je určitá osoba omezena na osobní svobodě, bude naplněn. Nebude-li možné zákonný účel naplnit, je správní orgán naopak povinen cizince neprodleně propustit na svobodu. Výslovně konstatoval, že „v případech, kdy bude již v době rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky ČR v oblasti ochrany základních práv a podle současného právního stavu ani s citovaným ustanovením návratové směrnice. […] Lze tedy uzavřít, že správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a, jak již konstatoval první senát v rozsudku ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS, učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné.“ [19] Od svých již dříve vyslovených závěrů nemá rozšířený senát žádný racionální důvod se odchýlit. Aplikováno na projednávanou věc to znamená, že stěžovatel by nemohl být předán do členského státu určeného podle čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III v případě, existovaly-li by závažné důvody se domnívat, že v tomto státě dochází k systémovým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU (čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III). [20] Rozhoduje-li správní orgán o zajištění cizince za účelem jeho předání do jiného členského státu, je povinen se i přes poměrně krátkou dobu (žalovaná o případném zajištění cizince musí rozhodnout do 48 hodin od prvotního omezení na svobodě) s ohledem na naplnění účelu zajištění a možnou dobu trvání omezení osobní svobody zabývat z úřední povinnosti otázkou faktické a právní uskutečnitelnosti takového předání, tj. i otázkou případných systémových nedostatků azylového řízení ve státě, do kterého má být cizinec předán. [21] Právě uvedené nicméně nelze chápat tak, že by správní orgány musely v každém jednotlivém rozhodnutí o zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců výslovně zdůvodňovat, zda ve státě (státech), kam má být cizinec předán, k těmto nedostatkům v rámci azylového řízení dochází či nedochází. Pokud účastník řízení systémové nedostatky v řízení o zajištění nenamítal a správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k takovým nedostatkům ve státě předání nedochází, případně o nich nepanují ani důvodné pochybnosti, není nutné, aby své úvahy na dané téma v odůvodnění rozhodnutí výslovně uváděl (obdobně ve vztahu k nicotnosti viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, čj. 1 Azs 12/2003-48, č. 319/2004 Sb. NSS, či ve vztahu k prekluzi práva vyměřit daň rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2009, čj. 1 Afs 33/2009-124). [22] Evropský azylový systém je vystavěn na zásadě vzájemné důvěry a vyvratitelné domněnce, že každý členský stát je bezpečnou zemí (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další, C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh. I-13905, jenž je v zásadě aplikovatelný i za současné právní úpravy). K tomu Nejvyšší správní soud např. v rozhodnutí ze dne 22. 3. 2016, čj. 9 Azs 27/2016-37, uvedl, že „[m]ožnost vyvrácení domněnky nicméně neznamená, že jakékoli porušení základního práva určitým členským státem se automaticky dotýká povinnosti členských států dodržovat pravidla pro určení příslušnosti k posouzení žádosti a že do tohoto určitého státu nelze žadatele přemístit (body 82 až 85). Je tomu tak pouze tehdy, kdy je třeba vážně se obávat, že dochází k systematickým nedostatkům azylového řízení a podmínek příjmu žadatelů v příslušném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení (bod 86).“ [23] Tak tomu může být při závažných excesech, nárazových či naopak dlouhotrvajících nedostatcích v azylovém systému či v případě, že s ohledem na konkrétní okolnosti hrozí riziko nelidského, či ponižujícího zacházení již samotným přemístěním žadatele. V rozsudku ze dne 16. 2. 2017, C. K. a další, C-578/16 PPU, Soudní dvůr zdůraznil, že s absolutní povahou zákazu nelidského a ponižujícího zacházení je neslučitelné, aby členské státy mohly odhlédnout od skutečného a prokázaného rizika nelidského či ponižujícího zacházení žadatele o azyl pod záminkou, že nevyplývá ze systémového nedostatku v příslušném členském státě. Připustil, že i přemístění žadatele o azyl, jehož zdravotní stav je obzvláště závažný, může pro něj samo o sobě s sebou nést skutečné riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU, a to bez ohledu na kvalitu přijetí a péči dostupnou v členském státě příslušném pro posouzení jeho žádosti. Zdůraznil, že takový výklad „plně respektuje zásadu vzájemné důvěry, jelikož se zdaleka nedotýká existence domněnky respektování základních práv každým členským státem, a zajišťuje, že výjimečné situace budou členskými státy řádně zohledněny. Ostatně pokud by členský stát provedl přemístění žadatele o azyl za takových okolností, nelidské či ponižující zacházení, které by z toho vyplývalo, by nebylo přímo nebo nepřímo přičitatelné orgánům příslušného členského státu, ale pouze prvně uvedenému členskému státu.“ [24] S ohledem na zásadu vzájemné důvěry členských států, má správní orgán povinnost otázku systémových nedostatků výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat i bez námitky pouze tehdy, dospěje-li sám k závěru, že takové nedostatky ve státě, kam má být cizinec následně předán existují, případně jsou-li o jejich existenci důvodné pochybnosti. Pochybnosti mohou s ohledem na různorodost konkrétních případů vyvstávat z mnoha okolností a jejich existence proto nemůže být vázána jen na skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti. [25] Zákonodárce svěřil pravomoc rozhodnout o určení státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu ministerstvu, nikoliv žalované [viz § 8 písm. b) a c) zákona o azylu]. Žalovaná má v rámci řízení o určení příslušnosti podle nařízení Dublin III pomocnou úlohu a jejím úkolem je při splnění zákonem stanovených podmínek zajistit osobu, která má být předána do příslušného členského státu (§ 129 zákona o pobytu cizinců). Jakkoliv tedy mají orgány policie pouze pomocnou úlohu, a proto neshromažďují takové podklady, jako ministerstvo, musí žalovaná při posuzování naplnění účelu zajištění vycházet z obecně známých skutečností o nedostatcích azylového systému dané země, z poznatků ze své úřední činnosti a také z výpovědí zajištěných cizinců. Ve sporných situacích je pak povinna si podklady potřebné pro posouzení této otázky vyžádat. Ke kvalitě podkladů lze odkázat na standard zpráv o situaci v zemi původu při posuzování žádostí o udělení mezinárodní ochrany, ke kterému se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 Azs 105/2008-81, č. 1825/2009 Sb. NSS, podle nějž musejí být „v maximální možné míře (1) relevantní, (2) důvěryhodné a vyvážené, (3) aktuální a ověřené z různých zdrojů, a (4) transparentní a dohledatelné“. V opačném případě by totiž ve sporných případech nemohla učinit úvahu o tom, zda předání cizince do jiného členského státu bude fakticky proveditelné. V tomto důsledku by tak nebylo možné posoudit ani otázku nezbytnosti omezení cizince na jeho osobní svobodě, tj. samotný účel jeho zajištění. [26] Pokud by stěžovatel uplatnil námitku systémových nedostatků vůči státu, do kterého má být předán v rámci řízení před správním orgánem, a správní orgán by se s takovouto námitkou v rozhodnutí o zajištění nevypořádal, bylo by jeho rozhodnutí zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Jakkoliv je dublinský systém založen na principu, že žadatel má právo na věcné posouzení své žádosti o udělení mezinárodní ochrany pouze v jednom členském státě EU, může žadatel takovou námitku uplatnit vůči všem státům, které vzhledem k okolnostem věci připadají v daný okamžik hypoteticky možné jako státy příslušné k jeho přijetí. V době zajišťování cizince totiž nemusí být ještě postaveno najisto, do kterého z členských států bude cizinec následně předán. [27] Bude-li otázka systémových nedostatků v azylovém řízení namítnuta poprvé až v žalobě proti rozhodnutí o zajištění, bude obecně platit, že krajský soud si v takovémto případě nejprve musí učinit úsudek o důvodnosti této námitky. Dospěje-li k závěru, že o existenci systémových nedostatků panují ve vztahu ke konkrétnímu případu důvodné pochybnosti, bude namístě rozhodnutí správního orgánu zrušit pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Dospěje-li soud k závěru, že systémové nedostatky jsou v konkrétním případě skutečně naplněny, rozhodnutí správního orgánu zruší pro nezákonnost. IV.3 Aplikace na nyní projednávanou věc (…) [32] Stěžovatel v řízení před správním orgánem nenamítal systémové nedostatky vůči žádnému z členských států (Německo, Dánsko, Švýcarsko, Nizozemí), které připadaly v době rozhodování o jeho zajištění hypoteticky jako státy předání v úvahu. Námitka konkrétních systémových nedostatků či nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv EU nebyla uplatněna ani v řízení před městským soudem, ani v kasační stížnosti. V žalobě, resp. jejím doplnění stěžovatel v souvislosti s chybějícím posouzením namítal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Stejné důvody uplatnil i v kasační stížnosti. [33] Povinnost žalované tuto otázku z úřední povinnosti výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat rozšířený senát v projednávané věci neshledal. [34] Z rozhodovací praxe správních soudů a správních orgánů ani z obecně dostupných informací nevyplývají žádné poznatky o tom, že by v Německu, Dánsku, Švýcarsku či Nizozemí docházelo k systémovým nedostatkům či alespoň pochybnostem o fungování azylového řízení ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. S ohledem na konkrétní okolnosti nelze ani dovodit, že by stěžovateli předáním do těchto států hrozilo nelidské či ponižující zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv EU, či že by žádosti o mezinárodní ochranu byly v těchto státech posuzovány v rozporu se zásadami azylového práva. Uvedené státy patří mezi vyspělé demokratické země s fungujícím právním systémem, které dodržují vysoký standard ochrany lidských práv. Všechny tyto členské státy jsou obecně považovány za bezpečné země. [35] Shodné závěry vyplývají i z rozhodnutí žalované ze dne 11. 1. 2017 založeného na l. č. 25 správního spisu, kterým byla stěžovateli uložena povinnost vycestovat dle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V tomto rozhodnutí žalovaná hodnotila, zda je vycestování do těchto států ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III možné. Uvedenému závěru svědčí i obsah kasační stížnosti, ve které stěžovatel žádné konkrétní nedostatky azylového řízení v těchto členských státech, či alespoň pochybnosti o jejich existenci neuvedl. [36] Žalovaná proto nebyla v rozhodnutí o zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců povinna výslovně zdůvodňovat, zda v Německu, Dánsku, Švýcarsku a Nizozemí dochází či nedochází k systémovým nedostatkům v rámci azylového řízení. Neměla - li žalovaná tuto povinnost, nemůže být ani žalobou napadené rozhodnutí, které tuto úvahu neobsahovalo, zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. V tomto smyslu je proto nutné korigovat odůvodnění rozsudku městského soudu, který konstatoval, že v postupu žalované neshledal pochybení, neboť možnost předání stěžovatele do některého ze shora uvedených členských států, byla z hlediska existence systémových nedostatků dostatečně posouzena v rozhodnutí o povinnosti stěžovatele vycestovat, vydaném téhož dne jako žalobou napadené rozhodnutí. [37] Pro úplnost rozšířený senát uvádí, že žaloba i kasační stížnost byly podány přede dnem 15. 8. 2017, v posuzované věci proto není použitelný § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců (ve znění novely provedené zákonem č. 222/2017 Sb., která nabyla účinnosti dne 15. 8. 2017) podle kterého soud řízení o žalobě či kasační stížnosti zastaví, pokud je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, resp. před rozhodnutím soudu o kasační stížnosti (blíže viz např. rozsudky ze dne 26. 10. 2017, čj. 10 Azs 272/2017–22, ze dne 13. 12. 2017, čj. 1 Azs 378/2017–21, nebo ze dne 18. 1. 2018, čj. 1 Azs 228/2017–24). V. Shrnutí [38] V rozhodnutí o zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za účelem jeho předání do jiného členského státu podle nařízení Dublin III se nemusí správní orgán vyslovit k otázce systémových nedostatků ve státě, kam má být cizinec předán, jsou-li současně splněny tři předpoklady: taková námitka nebyla v řízení před správním orgánem vůbec uplatněna, správní orgán poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k systémovým nedostatkům ve státě předání nedochází a o neexistenci takových nedostatků nejsou důvodné pochybnosti.

decision_948.txt

k § 162 odst. 4 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě O odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje náměstek ministra vnitra pro státní službu jako nadřízený služební orgán [§ 162 odst. 4 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě]. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34) Prejudikatura: č. 2557/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 199/2015 Sb. Věc: Český statistický úřad proti Ministerstvu vnitra, za účasti Ing. Petry K., o určení pravomoci mezi správními orgány. Předsedkyně žalobce dne 27. 7. 2017 rozhodla o platu – snížení osobního příplatku osoby zúčastněné na řízení. Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení opravný prostředek. Žalobce tvrdil, že jde o rozklad proti rozhodnutí jeho předsedkyně, žalovaný měl za to, že jde o odvolání proti rozhodnutí žalobce jako služebního orgánu, o kterém má rozhodnout náměstek ministra vnitra pro státní službu. Tento spor nevyřešilo ani jednání mezi žalobcem a žalovaným (které žalobce považoval za dohadovací řízení ve smyslu § 133 správního řádu, žalovaný nikoliv, neboť trval na tom, že je nadřízeným služebním orgánem vůči předsedkyni žalobce). Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2017 náměstek ministra vnitra pro státní službu zrušil rozhodnutí tehdejší předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 a vrátil jí věc jako služebnímu orgánu I. stupně k novému projednání. Žalobce měl za to, že vydáním rozhodnutí náměstkem ministra vnitra ze dne 12. 9. 2017 byl završen kladný kompetenční spor mezi účastníky tohoto řízení. Žalobce trval na tom, že o rozkladu měl rozhodnout jeho předseda. Žalobce odvodil pravomoc předsedy vydat rozhodnutí ve věci osoby zúčastněné na řízení zejména s ohledem na postavení Českého statistického úřadu v systému dělby moci a nezávislosti tohoto úřadu. Stanovení platu úzce souvisí s problematikou nezávislosti, garantované též právem EU. Tato věc přesahuje dle názoru žalobce jeho vlastní zájem, dotýká se obdobně i dalších ústředních orgánů státní správy. Některé z těchto orgánů spadají pod vykonavatele státní správy mimo její organizační soustavu a spojují v sobě dva zdánlivě protikladné prvky: nezávislost a výkon státní správy. Jejich nezávislost je dána právě tím, že tvoří relativně samostatné organizační složky státu, mají vlastní rozpočtovou kapitolu a v jejich čele nestojí člen vlády. Poté, kdy Ústavní soud nálezem ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, zrušil § 17 odst. 3 větu čtvrtou zákona o státní službě, může hypoteticky nastat situace, že žalovaný, jehož ministr je členem vlády, svým rozhodnutím natolik navýší platy – osobní příplatky jednotlivých státních zaměstnanců u žalobce, až by tím byla narušena systemizace a nebyl by dostatek prostředků na platy potřebného počtu státních zaměstnanců u žalobce. Ostatně nelze ani teoreticky dopustit, aby prostřednictvím rozhodování náměstka pro státní službu byl žalobce „trestán“ v rovině finanční. Žalobce měl za to, že zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, je zvláštním předpisem ve vztahu k zákonu o státní službě. Správní řád v § 152 neobsahuje výčet věcí, v nichž by nebyla dána pravomoc „vedoucího jiného ústředního správního úřadu“ rozhodnout o rozkladu. Platná právní úprava tak poněkud paradoxně umožňuje souběh dvou opravných prostředků. Za předpokladu, že by byla dána pouze jedna možnost, pak je to s ohledem na specifické postavení předsedy žalobce rozklad. V neposlední řadě je třeba vzít v úvahu i jistou horizontálně-vertikální hierarchii, kdy předseda žalobce stojí v čele žalobce, zatímco náměstek ministra vnitra pro státní službu v čele ministerstva nestojí. Nelze přehlédnout ani to, že rozhodnutí o platu nese v sobě kromě prvků veřejnoprávních i prvky soukromoprávní. V případě, že by byla dána pravomoc žalovaného, ocitl by se žalobce ve druhé instanci mimo řízení; o jeho platební povinnosti by bylo rozhodnuto, aniž by se mohl jako účastník řízení vyjádřit k opravnému prostředku státního zaměstnance. Proto žalobce navrhl vydat rozsudek, kterým by soud určil, že příslušným rozhodnout o opravném prostředku (rozkladu) osoby zúčastněné na řízení proti rozhodnutí bývalé předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 je nyní předseda žalobce. Současně navrhl vyslovit nicotnost rozhodnutí náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 12. 9. 2017. Žalovaný vycházel z názoru, že rozhodnutí ze dne 12. 9. 2017, kterým podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil rozhodnutí předsedkyně žalobce a věc jí vrátil k novému projednání, vydal náměstek ministra vnitra pro státní službu v rámci jemu zákonem o státní službě svěřené působnosti. Právě tento náměstek je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě nadřízeným služebním orgánem vůči předsedkyni žalobce, resp. odvolacím služebním orgánem ve věcech, v nichž předsedkyně žalobce rozhodla v prvním stupni jako služební orgán příslušný podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě. Podle § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, je Český statistický úřad dalším ústředním orgánem státní správy. Okruh působnosti žalobce jako ústředního správního úřadu není zákonem č. 2/1969 Sb. vymezen. Působnost žalobce jako ústředního správního úřadu je vymezena zákonem o státní statistické službě. Žalobce je ústředním správním úřadem se stanovenou věcnou působností v oblasti státní statistické služby, nikoli v oblasti státní služby ve smyslu zákona o státní službě. Podle § 3 odst. 2 zákona o státní statistické službě v čele žalobce stojí předseda. Předseda se považuje za služební orgán podle zákona o státní službě. Žalovaný proto položil soudu otázku, zda daný spor je vůbec kompetenčním sporem ve smyslu § 97 a násl. s. ř. s. a zda je žalobce k podání kompetenční žaloby aktivně legitimován ve smyslu § 98 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejde o spor mezi Ministerstvem vnitra a Českým statistickým úřadem, tj. o spor mezi dvěma ústředními správními úřady, ale o spor mezi náměstkem ministra vnitra pro státní službu a předsedou žalobce jakožto dvěma služebními orgány, z nichž jeden má podle zákona o státní službě postavení nadřízeného služebního orgánu. Žalobce není správním úřadem, který si osobuje pravomoc vést řízení a vydat rozhodnutí, neboť tím je jeho předseda, jakožto služební orgán v ústředním správním úřadu. Podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě je předseda žalobce, jako vedoucí služebního úřadu, služebním orgánem vůči státním zaměstnancům zařazeným v Českém statistickém úřadu. Podle § 162 odst. 2 zákona o státní službě je příslušný k rozhodování v ostatních věcech služby (tj. kromě rozhodování ve věcech kárné odpovědnosti) v prvním stupni. Ze zákona o státní službě jednoznačně vyplývá, že nadřízeným služebním orgánem vůči předsedovi žalobce, jako vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad, je podle § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě náměstek ministra vnitra pro státní službu. Proti rozhodnutí žalobce jako služebního orgánu lze podle § 81 a násl. správního řádu podat odvolání, odvolacím orgánem je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě nadřízený služební orgán, tj. náměstek ministra vnitra pro státní službu (jde o zvláštní zákon ve smyslu § 178 odst. 1 správního řádu). Rozklad proti rozhodnutí předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017, jenž osoba zúčastněná na řízení podala, bylo třeba podle obsahu posoudit jako odvolání, neboť působnost předsedy žalobce, svěřená mu zákonem o státní službě, nespadá do věcné působnosti v oblasti státní statistické služby, tj. do věcné působnosti vedoucího ústředního správního úřadu – Českého statistického úřadu. Zákon č. 2/1969 Sb., ani zákon o státní statistické službě a ani zákon o státní službě nesvěřují žalobci ani jeho předsedovi působnost jiného ústředního správního úřadu v oblasti státní služby. Žalovaný se neztotožnil s žalobcem v tom, že platná právní úprava umožňuje souběh dvou opravných prostředků, neboť § 178 odst. 2 správního řádu na uvedený případ nedopadá. Specialitu § 162 odst. 4 zákona o státní službě ve vztahu k § 178 správního řádu uvádí i odborná literatura. Na základě shora uvedených skutečností měl žalovaný za to, že je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě správním (služebním) orgánem příslušným k projednání a rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně žalobce jakožto služebního orgánu, který vydal rozhodnutí v řízení ve věcech služby v prvním stupni. Proto žalovaný navrhl, aby soud vydal rozsudek, kterým prohlásí, že příslušný vydat rozhodnutí o opravném prostředku (odvolání) proti rozhodnutí předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 je náměstek ministra vnitra pro státní službu. Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně Českého statistického úřadu o platu je náměstek ministra vnitra pro státní službu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [17] Soud musel nejprve zvážit, zda jde o kompetenční spor ve smyslu § 97 s. ř. s. Žalobce a žalovaný si oba osobují pro své orgány pravomoc rozhodnout o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně žalobce jakožto služebního orgánu, který vydal rozhodnutí v řízení ve věcech služby v prvním stupni. Při splnění dalších podmínek by tak šlo o kladný kompetenční spor. [18] Je nepochybné, že ve věci lze uvažovat jen o kompetenčním sporu ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Aplikace § 97 odst. 1 písm. a) nebo b) s. ř. s. z logiky věci nepřichází do úvahy, neboť obě posléze uvedená ustanovení odkazují na spory správního úřadu s orgánem územní, zájmové nebo profesní samosprávy, resp. mezi orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem. [19] Ministerstvo vnitra i Český statistický úřad jsou bezesporu ústřední správní úřady ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a to ať již z hlediska materiálního, tak hlediska formálního (viz § 1 bod 8, resp. § 2 bod 1 zákona č. 2/1969 Sb.). Působnost Českého statistického úřadu leží v oblasti státní statistické služby a je blíže vymezena v § 4 zákona o státní statistické službě. [20] Soud si je vědom toho, že v daném případě žalobce i žalovaný usilují o vyslovení pravomoci rozhodnout o opravném prostředku nikoliv přímo pro sebe, ale pro předsedu žalobce, respektive náměstka ministra vnitra pro státní službu, kteří mají o věci rozhodovat jako služební orgány podle zákona o státní službě. Ani tato skutečnost však nebrání soudu kompetenční spor věcně rozhodnout. [21] Soud již ve své minulé rozhodovací praxi dospěl k závěru, že může rozhodnout o pravomoci vydat rozhodnutí i ve vztahu k takovému správnímu orgánu, který není a ani nemůže být účastníkem kompetenčního sporu, jelikož není ústředním správním úřadem ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Vycházel přitom z toho, že dospěje-li k závěru, že pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené v kompetenční žalobě má správní orgán, který není žalobcem ani žalovaným, ale je některému z nich organizačně podřízen, soud rozsudkem uloží povinnost rozhodnout v dané věci přímo tomuto správnímu orgánu (viz rozsudek ze dne 4. 8. 2011, čj. Komp 5/2010-35, č. 2557/2012 Sb. NSS, bod [53]). Obdobné úvahy samozřejmě platí i tehdy, je-li správní orgán jinak součástí organizační struktury účastníka řízení o kompetenční žalobě. V tomto smyslu se neuplatní ani norma uvedená v § 98 odst. 3 s. ř. s. (přibrání jiného správního orgánu jako dalšího žalovaného), neboť tato norma zjevně míří jen na takové správní orgány, které mohou být účastníky kompetenčního sporu podle § 97 s. ř. s. [22] Předseda žalobce i náměstek ministra vnitra pro státní službu jsou v zákonem vymezeném rozsahu správními orgány, současně jsou oba součástí organizační struktury žalobce i žalovaného jako ústředních správních úřadů. Je sice pravda, že ve výsledku dospěl soud k závěru, že předseda žalobce je v rozsahu věcí státní služby podle zákona o státní službě ve vztahu k náměstkovi ministra vnitra pro státní službu podřízeným služebním orgánem (viz dále). Ani to však nebrání soudu rozhodnout, protože to je již otázka věcného posouzení tohoto případu. Pro vymezení sporu jako sporu kompetenčního je klíčové jen to, že účastníky řízení jsou ústřední správní úřady ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s., které si osobují pravomoc vydat rozhodnutí pro správní orgány, které jsou součástí jejich struktury. Podstatné je, že žalobce i žalovaný jsou i formálně ústředními správními úřady, pročež již jen proto mezi nimi nemůže být v obecné rovině vztah instanční nadřazenosti a podřazenosti. [23] Soud tedy dále posoudil podstatu sporu mezi žalobcem a žalovaným. [24] Spor o pravomoc vyvěrá ze zákona o státní službě. Podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě je služebním orgánem mj. vedoucí služebního úřadu, tedy i předseda žalobce, vůči ostatním státním zaměstnancům. Skutečnost, že sám předseda žalobce ve služebním poměru není [§ 2 odst. 1 písm. j) zákona o státní službě], nemá vliv na jeho postavení služebního orgánu vůči ostatním státním zaměstnancům v daném úřadu. Podle § 162 odst. 2 zákona o státní službě je předseda žalobce jako služební orgán příslušný k rozhodování v ostatních věcech služby (tj. kromě rozhodování ve věcech kárné odpovědnosti) v prvním stupni. [25] Podle § 162 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě je nadřízeným služebním orgánem náměstek ministra vnitra pro státní službu vůči vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad. Skutečnost, že toto ustanovení je speciální normou, která nahrazuje pro účely řízení ve věcech státní služby úpravu § 178 správního řádu o nadřízeném správním orgánu, je nepochybná; stejného názoru je ostatně též právní doktrína (srov. Kopecký, M. komentář k § 162, in: Pichrt, J. a kol. Zákon o státní službě. Komentář. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer, 2015, s. 517). [26] Žalobce nepředkládá žádné relevantní argumenty ve prospěch jiného závěru. Odkazuje jen na odlišná či konkurující stanoviska k nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, N 122/77 SbNU 759, č. 199/2015 Sb., ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona o státní službě. Naproti tomu nález sám potvrzuje shora podané argumenty. Ústavní soud vysvětloval, že hierarchicky uspořádaný systém správních úřadů a jejich vykonavatelů či nositelů není v rozporu s požadavkem funkční nezávislosti mj. ČSÚ. Dělba moci a mocí vyžaduje klíčovou funkci vlády v ní: „Je proto zásadní rozdíl v situaci, kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže atd. při plnění jejich kompetencí“ (bod 237 nálezu). „Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda souhlasila“ (bod 239). [27] Nic jiného neplyne ani z požadavků práva EU, na které se žalobce (vágně) odvolává. Nařízení č. 223/2009 stanoví právní rámec pro vývoj, vypracovávání a šíření evropské statistiky (čl. 1, srov. též bod 29 preambule nařízení). Nařízení sice nezávislost, integritu a odpovědnost vnitrostátních orgánů, včetně Českého statistického úřadu, předpokládá (čl. 1, srov. též bod 20 preambule, podle něhož „[a]by se posílila důvěra v evropskou statistiku, vnitrostátní statistické orgány v každém členském státě by měly, podobně jako statistický úřad Společenství v rámci Komise, požívat profesionální nezávislosti“), žádná konkrétní pravidla v tomto ohledu však nestanoví. [28] „Profesionální nezávislost“ nařízení definuje tak, že se statistika musí vyvíjet, vypracovávat a šířit nezávisle, zejména pokud jde o výběr používaných technik, definic, metodik a zdrojů a o načasování a obsah všech forem šíření, bez jakýchkoliv tlaků politických či zájmových skupin nebo orgánů Společenství či vnitrostátních orgánů, aniž jsou dotčeny institucionální rámce, jakými jsou institucionální nebo rozpočtová ustanovení či definice statistických potřeb, ať již na úrovni Společenství, či na vnitrostátní úrovni; ‚nestranností‘ pak rozumí, že se statistika musí vyvíjet, vypracovávat a šířit neutrálním způsobem a že se všem uživatelům musí dostat rovného zacházení [čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) nařízení]. Detaily přesného postavení statistických orgánů ohledně jejich profesionální nezávislosti a nestrannosti nařízení ponechává na členských státech, s přihlédnutím k tradicím jejich uspořádání státní služby. [29] Jakkoliv žalobce v tomto ohledu poukazuje na separátní stanovisko soudce Zemánka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, ani z tohoto stanoviska neplyne nic jiného, než bylo právě uvedeno. Soudce Zemánek sice v odůvodnění nálezu postrádal větší poukaz na „politický rozměr unijního požadavku nezávislosti některých správních orgánů“. Současně však upozornil, že ani větší rozbor práva EU „by neoslabil názor Ústavního soudu“, který Zemánek sdílí, že ani posun unijní legislativy směrem k požadavku politické nezávislosti „neukládá členským státům povinnost frontálního prolomení zásady národní institucionální autonomie. Předmětné unijní směrnice ponechávají vnitrostátním opatřením prostor pro volbu forem a mechanismů implementace požadavku nezávislosti, odpovídající modelu ukotvení postavení nezávislých správních orgánů v právním řádu toho kterého státu, což platí i pro institucionální opatření, nutně doprovázející přímo aplikovatelná unijní nařízení.“ [30] Na základě výše uvedeného dospěl soud k závěru, že rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu jako služebního orgánu ve věci platu přísluší náměstkovi ministra vnitra pro státní službu (výrok I.). Pokud již náměstek ministra vnitra takové rozhodnutí vydal, učinil tak na základě zákonem mu svěřené pravomoci a jeho rozhodnutí proto nemůže být nicotné, jak tvrdí žalobce.

decision_949.txt

k § 9, § 8 odst. 2, § 10 odst. 1 písm. f) a § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů I. Složení přípravného výboru podle § 9 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, nemusí být po celou dobu jeho činnosti totožné. Jména členů přípravného výboru uvedená na podpisových listinách podle § 11 odst. 1 písm. c) uvedeného zákona nemusí být shodná se jmény členů přípravného výboru, která jsou uvedena na návrhu na konání místního referenda podle § 10 odst. 1 písm. f) téhož zákona. Odlišnost ve jménech členů přípravného výboru na podpisových listinách a na návrhu na konání místního referenda nezpůsobuje nepřípustnost návrhu ani nepoužitelnost shromážděných podpisů. II. Mezi oprávněné osoby podporující návrh přípravného výboru musí být pro účely § 8 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, počítány i takové osoby, které se na podpisové listiny podepsaly více než jednou, nejsou-li dány jiné překážky, pro které by musely být takové osoby vyloučeny. (Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2022, čj. 59 A 38/2022-206)1) Prejudikatura: č. 814/2006 Sb. NSS a č. 2799/2013 Sb. NSS. Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti statutárnímu městu Kladno o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a o vyhlášení místního referenda. Navrhovatel se u Krajského soudu v Praze domáhal určení, že návrh na konání místního referenda podaný dne 27. 9. 2022 neměl nedostatky. Dále se doplněním podání doručeným soudu dne 2. 11. 2022 domáhal vyhlášení místního referenda, jež by se bývalo mělo konat společně s volbami prezidenta republiky ve dnech 13. a 14. ledna 2023, a to o otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“ Navrhovatel uvedl, že dne 29. 8. 2022 odevzdal odpůrci 1 342 podpisových listin, které uváděly mezi členy přípravného výboru i L. H., ovšem návrh na vyhlášení místního referenda z téhož dne podpis tohoto člena neobsahoval, protože údajně k tomuto datu rezignoval na své členství v přípravném výboru. Navrhovatel pak dne 27. 9. 2022 předložil odpůrci nový návrh na vyhlášení místního referenda, ke kterému připojil 1 423 podpisových listin. Odpůrce následně doručil navrhovateli dne 24. 10. 2022 výzvu k odstranění vad, jelikož nový návrh podle něj nesplňoval náležitosti podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu. Odpůrce přitom navrhovateli vytkl dvě vady, a to, že po dobu shromažďování podpisů k návrhu ze dne 27. 9. 2022 nebyl zachován stejný okruh členů přípravného výboru a dále že nebyly předloženy doklady, ze kterých by vyplývalo, že návrh podpořilo svým podpisem nejméně 10 % oprávněných osob. V souvislosti s námitkou odpůrce, že nebyla zachována totožnost přípravného výboru, navrhovatel nesouhlasil s argumentací odpůrce, který odkazuje na usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 11. 2005, čj. 22 Ca 347/2005-22, č. 814/2006 Sb. NSS, podle kterého je nutné vzít v úvahu, že podepisující osoba vyjadřuje svou vůli ke konání místního referenda, což je spjato nejen s předmětem referenda (zněním referendové otázky), ale také s jeho členy, kteří jsou garanty přípravy konání referenda. Podle navrhovatele však neměl odpůrce konfrontovat návrh na vyhlášení místního referenda ze dne 29. 8. 2022 s návrhem ze dne 27. 9. 2022. Navrhovatel vzal původní návrh zcela zpět, proto je řízení o tomto návrhu skončené a jeho výsledky nelze nijak užít v rámci řízení o novém návrhu. Navrhovatel vzal svůj původní návrh zpět i z důvodu, že J. H. na svou funkci nerezignoval a fakticky dál vykonával funkci člena přípravného výboru. To se projevilo i v tom, že pozdější návrh obsahoval i podpis J. H. Podpisové archy v počtu 81 kusů, které byly předloženy navíc oproti původnímu návrhu, obsahovaly též mezi členy přípravného výboru jméno J. H. Pozdější návrh na konání místního referenda tak podle navrhovatele neměl nedostatky. Navrhovatel s odkazem na usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, čj. 57 A 49/2012-38, č. 2720/2012 Sb. NSS, dovodil, že aby bylo možné rezignaci J. H. považovat za účinnou, musel by k tomu mít ve smyslu § 2739 občanského zákoníku vážný důvod, přičemž J. H. nikdy žádný takový vážný důvod neuvedl, a fakticky tak neodstoupil. V souvislosti s námitkou odpůrce, že navrhovatel nepředložil doklady o tom, že návrh podpořilo svým podpisem nejméně 10 % oprávněných osob, navrhovatel uvedl, že měl povinnost předložit alespoň 5 207 podpisů oprávněných osob, přičemž doložil celkem 1 423 archů podpisových listin, na kterých bylo dohromady 6 159 podpisů oprávněných osob, které byly následně ověřovány odpůrcem. Odpůrce vyhodnotil, že celkově chybných (neuznatelných) podpisů bylo 1 004, a navrhovateli tak uznal toliko 5 155 podpisů oprávněných osob. Z celkového počtu 1 004 podpisů bylo 407 duplicitních, jejichž neuznání navrhovatel rozporoval. Podle navrhovatele nebyl odpůrce oprávněn vyškrtnout v případě duplicity oba podpisy, ale měl alespoň jeden uznat. Podle něj mělo být uznáno ještě 186 podpisů. Navrhovatel by tak disponoval 5 341 podpisy, což by byl dostatečný počet splňující podmínku 10 % podpisů oprávněných osob. Také odpůrci vytýkal, že nepřihlédl k provedeným opravám v případech, ve kterých duplicity vyškrtl již přímo navrhovatel. Navrhovatel měl tedy za to, že jím podaný návrh na vyhlášení místního referenda ze dne 27. 9. 2022 byl bez vad a podpořil ho dostatečný počet oprávněných osob. Jelikož se dne 1. 11. 2022 konalo zasedání zastupitelstva odpůrce, které rozhodlo o tom, že se další zasedání zastupitelstva bude konat až počátkem roku 2023, což navrhovatel považoval za obstrukční jednání, navrhl, aby krajský soud dané místní referendum vyhlásil v termínu konání voleb prezidenta republiky ve dnech 13. a 14. ledna 2023. Odpůrce ve vyjádření k návrhu setrval na stanovisku, že po dobu shromažďování podpisů k návrhu na vyhlášení místního referenda nebyl zachován stejný okruh členů přípravného výboru. Poukázal na to, že navrhovatel opakovaně použil 1 342 archů, které předložil již k návrhu ze dne 29. 8. 2022, avšak k tomuto datu rezignoval jeden člen přípravného výboru. U 81 archů podpisových listin tak lze dovodit, že podpisy oprávněných osob byly připojeny až po rezignaci člena přípravného výboru a v okamžiku podpisu archu těmito oprávněnými osobami neodpovídala jména a příjmení přípravného výboru uvedená na podpisové listině skutečnosti. Jelikož J. H. dne 29. 8. 2022 rezignoval na své členství v přípravném výboru, nemohl logicky podepsat za přípravný výbor návrh na vyhlášení místního referenda ze dne 27. 9. 2022. Odpůrce odkazoval na již zmíněné usnesení čj. 22 Ca 347/2005-22, podle kterého podepisující osoba vyjadřuje svou vůli ke konání místního referenda, která je spjata nejen s předmětem referenda, ale také se jmény členů. Podle odpůrce nelze jména a příjmení přípravného výboru uvedená v návrhu přípravného výboru v průběhu podpisové akce ani po jejím skončení nijak měnit nebo doplňovat; opačný výklad by totiž snižoval právní jistotu oprávněných osob, účastnících se podpisové akce, a mohl by ve svém důsledku vést ke zneužití jejich podpisů. Rozpor v obsahu těchto listin se skutečností proto považoval za nepřípustný. Dále uvedl, že vyřazení všech podpisů osob, které se podepsaly duplicitně, bylo správné, neboť u duplicitních podpisů nelze jednoznačně určit, v jakém časovém okamžiku se osoby podepsaly a které podpisy jsou platné, a které nikoli. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že dne 29. 8. 2022 předložil navrhovatel odpůrci návrh na konání místního referenda o zákazu hazardu podle zákona o místním referendu. Návrh obsahoval podpisy členů přípravného výboru P. S., A. G., M. H. a V. S. Tytéž osoby byly v návrhu uvedeny jako členové přípravného výboru. Součástí tohoto návrhu bylo prohlášení L. H. z téhož dne o tom, že rezignuje na svoji funkci v přípravném výboru. Ve výzvě zmocněnci přípravného výboru pro konání místního referenda k odstranění nedostatků návrhu ze dne 29. 8. 2022 vyhotovené dne 16. 9. 2022 bylo uvedeno, že návrh obsahuje nedostatky v náležitostech, jelikož jména a příjmení členů přípravného výboru uvedená na podpisových listinách nejsou totožná s těmi v návrhu. Konkrétně odpůrce uvedl, že podpisové archy uvádějí mezi členy přípravného výboru L. H. Návrh jeho jméno ale neobsahoval, a navíc k němu byla připojena jeho rezignace na členství v přípravném výboru. Dále nebyly doloženy doklady, ze kterých by vyplývalo, že návrh podpořilo svým podpisem nejméně 10 % oprávněných osob. Počet oprávněných osob činil 52 079, proto bylo pro podání návrhu potřeba doložit podpisy alespoň 5 207 oprávněných osob. Odpůrci bylo doručeno 1 342 podpisových listin, které obsahovaly celkem 5 920 podpisů, jako řádné však odpůrce vyhodnotil pouze 4 849 z nich. Z celkového počtu 1 071 neuznaných podpisů bylo 610 duplicitních. Ze zápisu o předání podpisových listin ze dne 21. 9. 2022 vyplynulo, že dne 29. 8. 2022 bylo odpůrci předáno celkem 1 341 číslovaných listin a 1 listina nečíslovaná. Tyto listiny byly navrhovateli dne 21. 9. 2022 vráceny. Téhož dne bylo odpůrci doručeno zpětvzetí návrhu přípravného výboru na konání místního referenda o zákazu hazardu, ve kterém byli jako členové přípravného výboru podepsáni: P. S., A. G., M. H., V. S. a L. H. Dne 27. 9. 2022 předložil navrhovatel odpůrci nový návrh na konání místního referenda, který obsahoval podpisy členů přípravného výboru P. S., A. G., M. H., V. S. a L. H. Ve výzvě zmocněnci přípravného výboru pro konání místního referenda k odstranění nedostatků návrhu ze dne 27. 9. 2022 vyhotovené dne 24. 10. 2022 je uvedeno, že po dobu shromažďování podpisů k návrhu nebyl zachován totožný okruh členů přípravného výboru. Odpůrce uvedl, že k návrhu bylo přiloženo 1 423 archů podpisových listin, s tím, že k návrhu ze dne 29. 8. 2022 bylo doručeno obsahově shodné podání, k němuž bylo připojeno 1 342 archů podpisových listin. Uvedené archy uvádějí mezi členy přípravného výboru L. H., avšak podání ze dne 29. 8. 2022 neobsahovalo jméno L. H. jako člena přípravného výboru, neboť L. H. na členství v přípravném výboru dne 29. 8. 2022 rezignoval. Z daného odpůrce dovodil, že k návrhu ze dne 27. 9. 2022 bylo použito původních 1 342 archů podpisových listin, zatímco 81 archů podpisových listin nebylo přílohou podání ze dne 29. 8. 2022, u těchto listin tak lze dovodit, že podpisy oprávněných osob byly připojeny až po rezignaci L. H., tj. v okamžiku podpisu archu těmito oprávněnými osobami neodpovídala jména a příjmení přípravného výboru uvedená na podpisové listině skutečnosti. Odpůrce se odvolával na usnesení čj. 22 Ca 347/2005-22, z něhož dovozoval, že jména členů přípravného výboru uvedená v návrhu na vyhlášení místního referenda musí být totožná se jmény členů přípravného výboru, která jsou uvedena na podpisových arších. Dále nebyly doloženy doklady, ze kterých by vyplývalo, že návrh podpořilo svým podpisem nejméně 10 % oprávněných osob. Odpůrci bylo doručeno 1 423 podpisových listin, které obsahovaly celkem 6 159 podpisů. Jako řádné podpisy vyhodnotil odpůrce 5 155 podpisů oprávněných osob. Duplicitních podpisů bylo 407. Ze zápisu o předání podpisových listin ze dne 31. 10. 2022 vyplynulo, že dne 27. 9. 2022 bylo odpůrci předáno celkem 1 423 číslovaných listin a 2 listiny nečíslované. Tyto listiny byly navrhovateli dne 31. 10. 2022 vráceny. Krajský soud v Praze určil, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a vyhlásil místní referendum. Z ODŮVODNĚNÍ: Totožnost členů přípravného výboru [19] Podstatou sporu je otázka, zda osoby uvedené jako členové přípravného výboru na podpisových listinách musí být totožné s osobami uvedenými v návrhu na vyhlášení místního referenda. [20] Podle § 9 odst. 1 zákona o místním referendu přípravný výbor tvoří pro účely místního referenda nejméně 3 oprávněné osoby, nestanoví-li podmínky ustavení přípravného výboru zvláštní právní předpis. [21] Podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o místním referendu návrh přípravného výboru musí obsahovat jména a příjmení členů přípravného výboru, jejich datum narození, místo, kde jsou přihlášeni k trvalému pobytu, kterým se rozumí adresa pobytu (dále jen „adresa“), a jejich vlastnoruční podpisy. [22] Podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu každý podpisový arch musí obsahovat jména a příjmení členů přípravného výboru a jejich adresu. [23] Krajský soud v Praze nejprve odkazuje na obecná východiska pro posuzování podmínek pro vyhlašování místních referend, jak je formuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2021, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, v bodech 29 až 46: Místní referendum představuje významný prvek přímé demokracie v českém politickém systému a zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské demokracie, přičemž jde o projev občanské kompetence vyjádřit se a rozhodovat o významných místních záležitostech přímým projevem vůle. Smyslem místního referenda tak je doplnit klasické demokratické volební schéma o další institut, díky kterému má obecní komunita přímý vliv na řešení konkrétní otázky i v průběhu volebního období. Při výkladu právních předpisů, které omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je rovněž třeba mít na zřeteli čl. 22 Listiny základních práv a svobod požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Je tak nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že by se zákon stal mrtvým právním předpisem, který znemožní místní referendum efektivně vyhlašovat a konat. [24] Zákon o místním referendu stanovuje podmínky, za jakých mohou oprávněné osoby realizovat své právo podílet se přímo na správě věcí veřejných (srov. čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Přípravný výbor, který je uskupením osob, jež není nadáno vlastní právní subjektivitou, ale kterému zákon přiznává oprávnění jednat v souvislosti s organizací místního referenda, pak představuje nástroj pro občany, jak se efektivně organizovat pro účely konání místního referenda. Pakliže je účelem konání místního referenda zprostředkování možnosti oprávněných osob podílet se na správě veřejných věcí a pakliže má být při interpretaci zákona o místním referendu dbáno na to, aby nepostupovaly správní orgány příliš přísně, aby nebylo znemožněno konání místního referenda, pak nemůže krajský soud dospět k jinému závěru, než že pro vyhlášení místního referenda není překážkou změna ve složení skupiny osob, která se na jeho organizaci podílí (změna složení přípravného výboru), tím méně pak spočívá-li ta změna pouze v tom, že členství jednoho z pěti členů zanikne, aniž by došlo k jeho náhradě a aniž by kdy došlo ke snížení počtu členů pod zákonné minimum. Opačný výklad by mohl klást nepřiměřené, a hlavně neodůvodněné překážky oprávněným osobám, resp. občanům, podílet se na správě veřejných věcí. [25] Krajský soud poukazuje na to, že založení a činnost přípravného výboru nejsou nijak formalizované. Členové přípravného výboru se neregistrují, existence přípravného výboru nepodléhá schvalovacímu procesu žádného správního orgánu. Jediné podmínky, které zákon o místním referendu pro přípravný výbor stanoví, jsou, že ho tvoří alespoň tři členové, kteří jsou zároveň oprávněnými osobami ve smyslu § 2 zákona o místním referendu (mají právo volit do zastupitelstva obce). V případě ukončení členství v přípravném výboru tak nepřipadá v úvahu ani požadavek na jakousi formální a odůvodněnou rezignaci podmíněnou závažnými důvody, jak předestřel navrhovatel. Zákon o místním referendu zároveň nestanovuje, že musí být složení přípravného výboru od počátku (tedy i v průběhu sběru podpisů) totožné jako složení přípravného výboru, který nakonec podá návrh na vyhlášení místního referenda. Sice lze předpokládat, že ve většině případů tomu tak bude, protože členy přípravného výboru spojuje ideový postoj k problematice, kterou považují za důležitou pro život v dané obci a o které chtějí vyvolat všeobecné hlasování, a protože činnost přípravného výboru obvykle trvá relativně krátkou dobu, čímž jsou zpravidla eliminovány důvody, které by mohly mít vliv na složení přípravného výboru. Nicméně i tak mohou nastat objektivní okolnosti, které znemožní, aby bylo složení přípravného výboru zachováno – například když některý ze členů přípravného výboru zemře dříve, než je podán návrh na konání místního referenda. Podílel-li se takový člen na činnosti přípravného výboru již v době sběru podpisů, je tak logické, že podpisové listiny obsahují i jeho jméno, ačkoli v době podání návrhu na konání místního referenda již z objektivních důvodů členem přípravného výboru není. Po ostatních členech přípravného výboru přitom nelze spravedlivě požadovat, aby znovu opakovali sběr podpisů pouze proto, aby složení přípravného výboru uvedeného na podpisových listinách odpovídalo složení přípravného výboru v okamžiku podání návrhu na konání místního referenda. Naopak lze předpokládat, že by návrh na konání místního referenda podali tito zbývající členové přípravného výboru, byli-li by alespoň 3, anebo by se k přípravnému výboru připojil nový člen, bylo-li by nezbytné tento minimální počet doplnit. Tento nový člen by logicky nebyl na již podepsaných podpisových arších uveden. [26] Je třeba zdůraznit, že přípravný výbor se podílí na přípravě podkladů pro podání návrhu na konání místního referenda a dále je oprávněn takový návrh podat. Přípravný výbor ale nerozhoduje o tom, zda občané, kteří konání referenda podpořili, nakonec půjdou v referendu hlasovat, anebo zda podpoří právě odpověď případně prosazovanou přípravným výborem, byť si lze představit, že konání místního referenda budou podporovat zejména osoby, které souzní s názorem přípravného výboru. Lze si ovšem stejně tak představit i situaci, že konání místního referenda podpoří i občané, kteří nesouhlasí s řešením prezentovaným přípravným výborem, přesto ale budou chtít, aby se místní referendum konalo, protože budou přesvědčeni o tom, že většinu získá jimi zastávaný opačný názor a tím bude na určitou dobu probíhající spor o řešení dané otázky demokraticky ukončen. Přípravný výbor je tedy určující jen pro to, zda bude o otázce formulované v podpisovém archu veřejně hlasováno, ale nikoliv již pro to, jaký bude výsledek takového hlasování a kdo se jej zúčastní. Samotnou kampaň prosazující tu či onu odpověď na předkládanou otázku může vést kdokoliv, přičemž přípravný výbor ani nemusí prosazovat konkrétní odpověď, ale jen usilovat o to, aby názor na otázku rezonující ve veřejné diskusi mohl vyslovit každý, a nikoliv jen aktuálně zvolení političtí představitelé obce, kteří se případně řešení dané otázky mohou i vyhýbat. Význam předmětu referenda (předkládané otázky) pro rozhodnutí oprávněných osob podpořit konání místního referenda tak výrazně převažuje nad významem údajů o totožnosti osob, které tvoří přípravný výbor. [27] Ačkoli je tedy důležité, aby občané, kteří se rozhodují o tom, zda podpoří svým podpisem konání místního referenda, znali skutečné složení přípravného výboru, tak podle názoru krajského soudu nejde ani v případě zjištěného nesouladu o takovou vadu, která by měla za následek vyřazení podpisových archů, na kterých byla nesprávně uvedená jména členů přípravného výboru, neboť taková vada není v rozporu s účelem zákona o místním referendu, kterým je zprostředkování přímého podílu oprávněných osob na správě věcí veřejných. [28] Krajský soud je tak přesvědčen o tom, že uvedení jmen členů přípravného výboru na podpisových arších je formální náležitostí, která sice slouží k informaci pro oprávněné osoby o tom, kdo se podílí na přípravě místního referenda a kdo je za jeho přípravu odpovědný, ale zachování totožnosti složení přípravného výboru až do okamžiku podání návrhu není nezbytnou podmínkou pro to, aby se mohlo místní referendum konat. Zákon o místním referendu nestanovuje formální podmínku, že složení přípravného výboru musí být neměnné. V této otázce tak zdejší soud nesouhlasí s názorem, který vyjádřil Krajský soud v Ostravě v usnesení čj. 22 Ca 347/2005-22 a na který se odvolával odpůrce. Krajský soud v Ostravě je bez podkladu v zákonném textu přesvědčen o tom, že jména členů přípravného výboru na podpisových listinách musí být totožná se jmény členů přípravného výboru uvedených v návrhu na konání místního referenda, a dovozuje, že opačný výklad by snižoval právní jistotu občanů, kteří se účastní podpisové akce, a mohl by vést v konečném důsledku ke zneužití jejich podpisů. Vycházel přitom z toho, že podepisující občan vyjadřuje svou vůli ke konání místního referenda, která je spjata nejen s předmětem referenda vyjádřeném ve znění otázky, ale také se jmény členů přípravného výboru, kteří jsou garanty přípravného výboru. K tomu ovšem krajský soud uvádí, že klíčová je především otázka, která se oproti otázce na podpisovém archu nemůže změnit, a jedinou důvěru, kterou podepisující volič svým podpisem vyjadřuje, může spojovat jen s tím, že očekává, že uvedení členové přípravného výboru budou řádně činit kroky směřující k vyhlášení místního referenda (zejména vůči orgánům obce či případně vůči správním soudům, srov. § 9 odst. 2 zákona o místním referendu), a že tedy návrh na konání místního referenda, k němuž sbírají podpisy, také skutečně podají. Tohoto úkolu se ovšem mohou zhostit i jiní než na podpisovém archu uvedení členové přípravného výboru, kteří se do jeho aktivit zapojí až později. V situaci, kdy již byl návrh podán, pak nemá smysl ověřovat, zda tato důvěra nebyla zklamána, neboť to je patrné již z toho, že návrh má příslušný obecní úřad v ruce. Jakákoliv jiná důvěra spojená se jmény členů přípravného výboru postrádá zákonný podklad a míjí se i se smyslem činnosti přípravného výboru. Nejedná se o volební klání, v němž členové přípravného výboru usilují o výkon veřejné funkce, a proto prezentují své kvality, nýbrž jen a pouze o získání podpory pro to, aby se o určité otázce veřejně hlasovalo, pro což by osobní kvality jednotlivých členů přípravného výboru neměly být jakkoliv rozhodné. Byť v praxi přípravné výbory mnohdy zároveň vedou i kampaň za to, aby oprávněné osoby na otázku v následném hlasování také konkrétním způsobem odpověděly, taková kampaň, v níž by již mohlo hrát roli, kdo takový názor prezentuje, není zákonem předpokládaným smyslem existence přípravného výboru, a proto ani není důvod kontrolovat totožnost osob v okamžiku sběru podpisů a v okamžiku podání návrhu. [29] Ačkoli si lze představit situaci, že by členové přípravného výboru na podpisových listinách uvedli i jméno jiné, například místně nebo i celostátně známé osoby, a tvrdili by, že je tato osoba členem přípravného výboru a stojí za nimi ve snaze prosadit určitou odpověď ve veřejném hlasování, případná manipulace a zneužití jména konkrétních osob by byly přičitatelné kampani spojené s příslušným referendem a bylo by možné na ni reagovat právě v této kampani a jen zcela výjimečně (pokud by na nesprávnost údaje nebylo z nějakých důvodů možné upozornit v protikampani před vlastním hlasováním a zároveň by tento lživý údaj mohl mít podstatný vliv na výsledek hlasování) též cestou návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Nedává ale rozumný smysl tuto otázku uměle vtahovat mezi formální náležitosti návrhu (uvádění jmen přípravného výboru), když obecní úřad v principu ani nemá nástroj, jak ověřit, kdo byl v určitou dobu členem přípravného výboru ani kdy byl ten který podpis připojen na podpisový arch, aby tyto údaje mohl vzájemně poměřovat. [30] Na základě pouhé možnosti zneužití jména určité osoby by nemělo být konkrétní zákonné ustanovení upravující formální náležitosti vykládáno nepřiměřeně široce a v rozporu s jeho účelem. Není účelné, aby byl dovozován požadavek totožnosti osob uvedených jako členové přípravného výboru na podpisových listinách a na návrhu na uspořádání místního referenda. Takový požadavek by mohl nepřiměřeným způsobem znemožňovat konání místního referenda, případně by mohl klást nepřiměřené nároky na členy přípravného výboru, kteří by byli nuceni setrvat v přípravném výboru, aby nedošlo ke zmaření možnosti konat místní referendum (a nebyl opakován proces sběru podpisů), ačkoli by měli osobní, zdravotní nebo jiné důvody, pro které by již jinak nechtěli v této činnosti pokračovat. Takový výklad by dokonce umožňoval zájmovým skupinám odmítajícím dát prostor k vyjádření názoru široké veřejnosti a preferujícím stávající stav řešení dané otázky propašovat do přípravného výboru svou osobu, která by pouze poté, co byl absolvován složitý proces sběru podpisů, odmítla z libovolných důvodů návrh podepsat, a tím by znehodnotila veškeré dosavadní úsilí i vyjádřenou vůli podepisujících osob, které si třeba i ve velmi značném počtu přejí, aby hlasování proběhlo. Takový důsledek by byl zcela absurdní a přijatý výklad by činil z právní úpravy v zákoně o místním referendu spíše proceduru, jak místnímu referendu zabránit než nástroj, jak takové demokratické hlasování umožnit. [31] Krajský soud nicméně upozorňuje na to, že případné nesprávné uvedení jmen členů přípravného výboru na podpisových listinách, pokud by přece jen bylo prokázáno, nemusí být zcela bez důsledků, ale může být vyhodnoceno jako přestupek podle § 56 odst. 3 zákona o místním referendu, i kdyby podstatným způsobem neovlivnilo výsledek hlasování. Významné dopady může mít též ve zcela hypotetické situaci, pokud by o obsahově totožné otázce zahájily sběr podpisů (nezávisle na sobě, nebo naopak z nejrůznějších důvodů úmyslně) konkurenční přípravné výbory o různém složení, neboť by mohl vzniknout spor o to, který z přípravných výborů, resp. jejich zmocněnců, má vůči orgánům veřejné moci ve věci navrhovaného referenda jednat. Nicméně tato situace v posuzované věci nenastala, k žádné kolizi konkurenčních vůlí nedošlo a odpůrce postupoval přehnaně formalisticky, pokud z rezignace jednoho ze členů přípravného výboru vyvodil důsledky vedoucí k popření ústavního práva občanů podílet se na správě věcí veřejných. [32] Krajský soud tak konstatuje, že zákon o místním referendu nestanovuje, že by muselo být složení přípravného výboru neměnné po celou dobu činnosti přípravného výboru a ani výkladem jeho ustanovení nelze k tomuto závěru dospět. Zákon o místním referendu nestanovuje ani podmínku, aby byl jako přípustný vyhodnocen toliko návrh na uspořádání místního referenda, který by podaly totožné osoby – členové přípravného výboru – které jsou uvedeny i na podpisových listinách. [33] V souvislosti s projednávaným případem pak krajský soud poukazuje na to, že rezignace L. H. byla datována ke dni 29. 8. 2022 s tím, že tentýž den byl odpůrci předán i návrh na vyhlášení místního referenda společně s 1 342 archy podpisových listin. Krajský soud má tak za to, že k případnému vystoupení L. H. jakožto člena přípravného výboru mohlo dojít nejdříve ke dni 29. 8. 2022, a není tak pochyb o tom, že mohl být oprávněně uveden na podpisových listinách, které byly odpůrci doručeny společně s návrhem na vyhlášení místního referenda. Krajský soud nepovažuje takový návrh za neoprávněný a má za to, že nedošlo k nedodržení zákonných podmínek, už když poprvé podal návrh na vyhlášení místního referenda přípravný výbor v jiném složení, než v jakém shromažďoval podpisy na podpisových listinách. Skutečnost, že bylo odpůrci známo, že L. H. ke dni 29. 8. 2022 jako člen přípravného výboru rezignoval, ještě neznamená, že členem nebyl i před tímto datem a že jsou údaje na podpisových listinách, které byly odevzdány i společně s návrhem ze dne 27. 9. 2022, nesprávné. [34] Dále krajský soud poukazuje na to, že již na listině zpětvzetí návrhu přípravného výboru na konání místního referenda o zákazu hazardu ze dne 21. 9. 2022 je opět jako člen přípravného výboru uveden i L. H. Lze se tedy domnívat, že i kdyby došlo k jeho rezignaci ke dni 29. 8. 2022, tak nejpozději ke dni 21. 9. 2022 se na činnosti přípravného výboru prokazatelně podílel (vlastnoručně podepsal zpětvzetí návrhu, patrně v reakci na předchozí výzvu k odstranění vad). Jak již krajský soud uvedl výše, členství v přípravném výboru není nijak formalizováno, nepodléhá registraci u správního orgánu. Postačuje, pokud se konkrétní osoby mezi sebou dohodnou, že jsou členy přípravného výboru. K takové dohodě mezi členy navrhovatele zjevně došlo, když společně učinili úkon zpětvzetí návrhu na vyhlášení místního referenda. Zároveň krajský soud poukazuje i na to, že zde není žádná osoba, která by upozorňovala na to, že by snad její osobní údaje byly zneužity pro potřeby vyhlášení místního referenda. Naopak, členové navrhovatele se dovolávají toho, že L. H. byl členem navrhovatele, a to jak v době sběru podpisů, tak v době podání návrhu na konání místního referenda dne 27. 9. 2022. Tuto skutečnost považuje krajský soud za prokázanou k datu 29. 8. 2022, a pak též nejpozději po datu 21. 9. 2022. Podpisové archy, které byly odevzdány společně s návrhem na uspořádání místního referenda dne 27. 9. 2022, neobsahují datum podpisu oprávněných osob, naopak všechny obsahují jméno L. H. jakožto člena přípravného výboru. Krajský soud má tak za to, že i kdyby snad platil právní názor vyslovený v usnesení čj. 22 Ca 347/2005-22, s přihlédnutím k tomu, že nedošlo ani k záměně konkrétního člena přípravného výboru, ale jedná se o osobu, která se v minulosti prokazatelně na činnosti přípravného výboru podílela, a nejpozději ke dni 21. 9. 2022 se na této činnosti podílela znovu, přičemž se ani nedovolává toho, že by byly její údaje zneužity pro potřeby vyhlášení místního referenda, není důvod mít pochybnosti o tom, že jména uvedená na podpisových listinách odpovídala skutečnému složení přípravného výboru ke dni podání druhého návrhu. [35] Zároveň krajský soud poukazuje na to, že zpětvzetí návrhu ze dne 29. 8. 2022 je datováno ke dni 21. 9. 2022, tj. ke stejnému dni, kdy byly navrhovateli vytčeny chyby návrhu ze dne 29. 8. 2022. Lze předpokládat, že navrhovatel shromažďoval další podpisy oprávněných osob na podpisových listinách až poté, kdy ho odpůrce seznámil s tím, že předložené doklady neprokázaly podporu alespoň 10 % oprávněných osob (resp. odpůrce ničím neprokazuje opak). Pak ale i tyto podpisy byly shromažďovány v době, kdy byl L. H. již opět prokazatelně členem přípravného výboru a informace o členech přípravného výboru tak nebyla na podpisových listinách nesprávná. [36] V této části tak dává krajský soud za pravdu navrhovateli a konstatuje, že jednak není podmínkou, aby byl přípravný výbor pro konání místního referenda v neměnném složení od jeho utvoření do doby podání návrhu na konání místního referenda, a jednak v projednávaném případě nejsou dány okolnosti, které by s ohledem na rezignaci L. H. a jeho následné opětovné vstoupení do přípravného výboru způsobily nepřípustnost návrhu na konání místního referenda nebo nepoužitelnost shromážděných podpisů. Doložení 10 % podpisů oprávněných osob (…) [42] Podle § 2 zákona o místním referendu právo hlasovat v místním má referendu každá osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce (dále jen „oprávněná osoba“). [43] Podle § 8 odst. 2 zákona o místním referendu návrh přípravného výboru může být podán, pokud jej podpořilo svým podpisem alespoň v obci nebo v její části, jde-li o místní referendum podle § 1 písm. c), anebo ve statutárním městě do 3 000 obyvatel 30 % oprávněných osob, do 20 000 obyvatel 20 % oprávněných osob, do 200 000 obyvatel 10 % oprávněných osob, nad 200 000 obyvatel 6 % oprávněných osob. [44] Podle § 11 odst. 2 zákona o místním referendu oprávněná osoba podporující konání místního referenda uvede na podpisovém archu své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojí vlastnoruční podpis. [45] V posledním návrhovém bodě, který se týká nedostatků návrhu na konání místního referenda, krajský soud dává navrhovateli za pravdu v tom, že duplicitní podpis oprávněné osoby není překážkou pro to, aby byla tato osoba započítána pro potřeby podání návrhu na vyhlášení místního referenda (byť samozřejmě jen jednou). Je třeba odlišovat vyjádření podpory oprávněné osoby ke konání místního referenda a podpis(y) této osoby na podpisové listině. Aby mohl přípravný výbor podat návrh na uspořádání místního referenda, musí doložit, že jeho návrh podporuje stanovené procento oprávněných osob, tj. pro započítání konkrétní osoby mezi ty, které svým podpisem podpořily návrh na konání místního referenda, není rozhodné, zda se taková osoba podepsala na podpisové listině jednou nebo vícekrát; rozhodné je, zda uvedla taková osoba své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojila vlastnoruční podpis. Pokud podpisové archy podepsala vícekrát, mohlo by se jednat toliko o její přestupek podle § 56 zákona o místním referendu, a to pouze za předpokladu, že by bylo prokázáno, že tato osoba podepsala podpisovou listinu k témuž návrhu více než jednou úmyslně. Pokud obecní úřad zjistí, že konkrétní osoba podepsala podpisovou listinu více než jednou, započítá ji logicky pouze jednou. Pro započítání konkrétní oprávněné osoby mezi ty, které podpořily konání místního referenda, není třeba vyhodnocovat, který podpis připojila na podpisovou listinu dříve a který později; pozdější podpis nezneplatňuje ten dřívější a dřívější podpis nečiní neplatným podpis pozdější. Oba podpisy jsou platné, ale svědčí o vyjádření podpory pouze jedné oprávněné osoby. Pro určení, zda konkrétní oprávněná osoba podpořila svým podpisem konání místního referenda, je tak podstatné, že podpisovou listinu podepsala a uvedla další nezbytné údaje, nikoli i to, zda se podepsala (byť omylem) vícekrát. Zároveň není oprávněná osoba, která se podepsala na podpisových listinách vícekrát i vícekrát započítávána; stále se jedná pouze o jednu oprávněnou osobu. [46] Odpůrce tak pochybil, když v případě návrhu navrhovatele nezapočítal mezi osoby, které svým podpisem podpořily konání místního referenda i ty oprávněné osoby, které se podepsaly na podpisové archy vícekrát (zpravidla duplicitně, krajský soud ovšem z podpisových listin zjistil, že se některé osoby podepsaly na podpisové listiny dokonce i třikrát nebo výjimečně i čtyřikrát). [47] V souvislosti s návrhem na konání místního referenda o zákazu hazardu ze dne 29. 8. 2022 odpůrce navrhovateli vytkl, že bylo na podpisových arších celkem 610 duplicitních podpisů, z těchto podpisů odpůrce nezapočítal mezi osoby podporující konání místního referenda žádnou osobu. Krajský soud přitom vyhodnotil, že z tohoto seznamu měl odpůrce započítat celkem 282 oprávněných osob podporujících konání místního referenda. Konání místního referenda totiž prokazatelně podpořilo z tohoto seznamu 282 osob, které ovšem na podpisové archy připojily více než jeden podpis (nejvíce osob připojilo dva podpisy, a pouze jednotky osob připojily tři nebo čtyři podpisy), zároveň z těchto 282 osob, které měly být podle názoru krajského soudu započítány mezi osoby podporující konání místního referenda, není žádná, která by porušovala jiné podmínky, pro které by nemohla být mezi oprávněné osoby podporující konání místního referenda započítána. Duplicitní podpisy osob, které obsahovaly jiné vady, pro které nemohly být takové osoby počítány, krajský soud nezapočítával. [48] Ohledně návrhu na konání místního referenda o zákazu hazardu ze dne 27. 9. 2022 vytkl odpůrce navrhovateli, že bylo na podpisových arších celkem již jen 407 duplicitních podpisů (je tak zřejmé, že došlo k opravě některých podpisů u již dříve předložených archů), přičemž z těchto podpisů odpůrce nezapočítal mezi osoby podporující konání místního referenda žádnou osobu. Zároveň krajský soud poukazuje na to, že z podpisových archů nelze zjistit, zda některé duplicitně podepsané osoby vyškrtl (jeden z duplicitních podpisů) již navrhovatel, nebo až odpůrce. Vyškrtnutí duplicitně podepsaných osob není doplněno žádnou poznámkou. Zároveň krajský soud nepřehlédl, že jsou jako duplicitně podepsané osoby vedeny jak osoby, které jsou objektivně vícekrát na podpisových listinách podepsány a nejsou nijak přeškrtnuty (například L. B., I. B.), tak i osoby, které jsou sice podepsány vícekrát, ovšem jeden jejich podpis je vyškrtnut (například Z. B., nebo J. H.). Tato nepřezkoumatelnost oprav na podpisových listinách ovšem nemá vliv na věcné posouzení, neboť odpůrce měl započítat v případě duplicit alespoň jeden podpis a není rozhodné, kým a zda vůbec byly duplicitní podpisy v podpisových listinách vyškrtávány. [49] Krajský soud přitom vyhodnotil, že odpůrce měl započítat ještě alespoň 181 podpisů oprávněných osob, neboť právě u 181 osob, které podepsaly podpisové archy více než jednou, neshledal soud jiné vady, pro které by nemohly být započítány. Krajský soud tedy započetl téměř totožný počet oprávněných osob, kterého se dovolával navrhovatel. (Navrhovatel požadoval započtení 186 osob, nicméně předložil seznam se 185 osobami. Krajský soud přitom vycházel nikoli z tohoto seznamu, ale z tabulky, která byla přílohou č. 2 výzvy k odstranění vad a z podpisových listin.) Krajský soud nezapočítal jako oprávněnou osobu M. B., neboť kromě duplicitního podpisu se nepodařilo ověřit její totožnost v evidenci obyvatel (a to ani soudu). Dále krajský soud nezapočítal ani oprávněnou osobu L. S., neboť její podpis nebyl započítán i z důvodu neověření v evidenci obyvatel. Krajský soud nezapočítal ani M. H., u které měl odpůrce uvedenou kromě chyby duplicity i poznámku nenalezeno v ROB. Krajský soud sice tuto osobu v příslušné evidenci nalezl, avšak zjistil, že má trvalé bydliště mimo Kladno, a nesplňuje tak jinou podmínku, pro kterou nelze její podpis započítat. Taktéž soud nezapočítal ani podpis L. J., neboť i u něho byla evidována další chyba, a to ve špatném datu narození a nemožnosti ověření v evidenci obyvatel. Krajský soud má dále za to, že by mohly být jako oprávněné osoby započítány i podpisy T. J., M. K., Z. Ch. a D. M., neboť kromě duplicity podpisů neshledal u uvedených osob jiné vady, pro které by nemohly být započítány. Zároveň krajský soud ale blíže totožnost těchto osob v příslušných registrech neověřoval, neboť se navrhovatel výslovně započítání těchto osob nedovolával (neuvedl je v seznamu, který přiložil k návrhu soudu) a i bez jejich započítání již disponoval navrhovatel dostatečným počtem oprávněných osob, které svým podpisem podpořily konání místního referenda. Navrhovatel musel předložit minimálně 5 207 podpisů, odpůrce uznal navrhovateli 5 155 podpisů a krajský soud k tomuto počtu připočetl jako řádné podpisy dalších 181 oprávněných osob. Návrh na konání místního referenda tak prokazatelně podpořilo alespoň 5 336 oprávněných osob, což splňuje požadavek podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. [50] Nakonec krajský soud ještě uvádí, že se ukázala jako důvodná námitka navrhovatele, že je mimo jeho možnosti ověřit, zda odpůrce nechyboval při vyhledávání konkrétních osob v příslušných registrech. Krajský soud z náhodného vzorku 73 osob, u kterých odpůrce v tabulce č. 2 uvedl „nenalezeno v ROB“, zjistil, že část těchto osob v registru obyvatel lze z poskytnutých údajů dohledat (konkrétně soud dohledal 36 osob), dvě osoby měly dokonce i trvalé bydliště v Kladně (B. J., B. N.), čímž je třeba odpůrci vytknout, že tyto osoby neoprávněně nezapočítal mezi osoby podporující konání místního referenda, avšak u naprosté většiny takto dohledaných osob krajský soud zjistil, že nemají evidováno bydliště v Kladně. Byť ho mají zpravidla v jeho blízkém okolí, nejsou osobami oprávněnými ve smyslu § 2 zákona o místním referendu. Krajský soud z vybraného vzorku nedohledal v příslušných evidencích 37 osob. Byť soud výše konstatoval, že výzva odpůrce k odstranění vad návrhu na vyhlášení místního referenda nebyla nepřezkoumatelná, tak se ukázalo, že zčásti obsahovala chybné údaje (namísto informace, že osoba nebyla nalezena v ROB, mnohdy měla být uvedena informace, že má osoba bydliště mimo Kladno), které ovšem v konečném důsledku neměly v naprosté většině případů vliv na závěr o neuznatelnosti takového podpisu (o podpoře oprávněné osoby), neboť se vztahovaly k osobám, které neměly evidované bydliště v Kladně, a proto by navrhovatel nemohl ani v případě kontaktování těchto osob vytčenou vadu zhojit (soud pomíjí zcela nerealistickou variantu, že by se tyto osoby v mezidobí přestěhovaly do Kladna nebo si změnily trvalé bydliště). [51] Navrhovatel předložil k návrhu ze dne 27. 9. 2022 celkem 6 159 podpisů oprávněných osob, odpůrce uznal navrhovateli toliko 5 155 podpisů oprávněných osob, přičemž k podání návrhu potřeboval navrhovatel 5 207 podpisů (o 52 podpisů více). Jak krajský soud zjistil, odpůrce neuznal žádný ze 407 duplicitně označených podpisů, ačkoli měl navrhovateli z těchto podpisů uznat nejméně ještě 186 podpisů oprávněných osob, čímž by již navrhovatel prokazatelně splnil minimální požadovaný počet podpisů oprávněných osob, které bylo nezbytné doložit k návrhu na konání místního referenda. [52] S ohledem na výše uvedené závěry krajský soud konstatuje, že návrh přípravného výboru na vyhlášení místního referenda ze dne 27. 9. 2022 nemá nedostatky. (…) 1) Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti odpůrce svým usnesením ze dne 25. 1. 2023, čj. Ars 7/2022-161, zastavil.

decision_95.txt

k § 7 odst. 1, § 267a odst. 1 a § 337 a násl. občanského soudního řádu ve znění účinném ke dni 19. 6. 2018 Pravomoc soudů rozhodovat v občanském soudním řízení ve smyslu § 267a odst. 1 věty první o. s. ř., o popření pohledávky přihlášené do rozvrhového řízení (§ 337 a násl. o. s. ř.), pokud jde o její pravost či výši v případě, kdy nejsou splněny podmínky pro to, aby o takové námitce rozhodl exekuční soud, může být založena i tehdy, jde-li o pohledávku, o níž má podle zvláštních předpisů rozhodovat správní orgán (§ 7 odst. 1 in fine o. s. ř.). Pokud je popírána pravost či výše přihlášené pohledávky, která již byla přiznána pravomocným rozhodnutím příslušného správního orgánu, a jde-li již jen o posouzení zda, případně v jakém rozsahu, je takový exekuční titul způsobilým podkladem soudní exekuce, odpadl důvod, pro který bylo rozhodování svěřeno jinému orgánu než soudu a nic tak nebrání soudu o takovém návrhu rozhodnout. Je-li naopak v rozvrhovém řízení popírána pravost či výše pohledávky, která dosud věřiteli nebyla přiznána pravomocným rozhodnutím správního orgánu, má tento orgán též pravomoc vydat rozhodnutí stejného obsahu, jako by to učinil podle § 267a odst. 1 soud. V tomto případě jde o „věc nepatřící do pravomoci soudů“ ve smyslu § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 19. 6. 2018, čj. Konf 21/2017-10) Prejudikatura: č. 2275/2011 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi Českým telekomunikačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 6, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným Rao a žalované akciové společnosti T-Mobile Czech Republic, ve věci vyloučení pohledávky žalované vůči žalobkyni z rozvrhu výtěžku exekuce. Český telekomunikační úřad (dále jen „ČTÚ“) podal návrh na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 6 ve věci odporové žaloby, vedené pod sp. zn. 8 C 8/2016, kterou se žalobkyně domáhala vyloučení pohledávky žalované z uspokojení z rozvrhu výtěžku exekuce prováděné soudní exekutorkou. V exekučním řízení vystupovala žalobkyně v postavení povinné, žalovaná v postavení oprávněné. Pohledávka, jejíhož vyloučení se žalobkyně domáhala, byla žalované proti žalobkyni přiznána pravomocným rozhodnutím ČTÚ ze dne 14. 2. 2002. Důvodem, pro který žalobkyně navrhla její vyloučení, je její promlčení, neboť žalovaná podala exekuční návrh po uplynutí zákonem stanovené promlčecí lhůty. Žalobkyně (jako povinná) při rozvrhovém jednání namítla promlčení předmětné pohledávky. Na základě konaného rozvrhového jednání vydala soudní exekutorka dne 25. 4. 2015 usnesení o rozvrhu, kterým výrokem III rozhodla tak, že námitce promlčení žalobkyně nevyhověla a pohledávku žalované zařadila do třetí skupiny podle § 337c odst. 1 písm. c) o. s. ř. Městský soud v Praze usnesením ze dne 28. 8. 2015, čj. 14 Co 241/2015-87, zrušil na základě odvolání žalobkyně výrok III a věc v tomto rozsahu vrátil soudní exekutorce k dalšímu řízení. Městský soud neakceptoval právní názor soudní exekutorky, dle kterého byl důvod popření pohledávky uplatněn opožděně (s odvoláním na přiměřenou aplikaci § 55 odst. 1 a 2 exekučního řádu), a nebylo tedy třeba se jím zabývat. Městský soud upozornil, že pokud povinná uplatnila v rámci rozvrhové fáze exekučního řízení vůči pohledávce oprávněné námitku promlčení, popřela tím její základ, tedy i pravost. Z tohoto důvodu se soudní exekutorka měla uplatněnou námitkou věcně zabývat. Zavázal ji proto právním názorem posoudit, zda je pohledávka oprávněné skutečně promlčena, či nikoliv, a upozornil, že za tímto účelem bude nutno posoudit, zda sporná pohledávka vyplývá z dřívějšího občanskoprávního či obchodněprávního vztahu mezi oprávněnou a povinnou. Jelikož tuto skutečnost není možné z rozhodnutí ČTÚ zjistit, bude nutné vycházet z obsahu nalézacího spisu. Soudní exekutorka proto následně usnesením ze dne 29. 9. 2015 rozhodla o námitkách povinné tak, že o nich nelze podle § 337e odst. 1 o. s. ř. v rozvrhovém usnesení rozhodnout; vzhledem k tomu, že o námitkách povinné nelze rozhodnout bez provádění důkazů, vyzvala současně povinnou, aby do třiceti dnů podala odporovou žalobu a podání tohoto návrhu v téže lhůtě prokázala. Toto usnesení potvrdil městský soud usnesením ze dne 18. 11. 2015, čj. 14 Co 422/2015-92, a uvedl, že s ohledem na námitku povinné je třeba posoudit, zda vztah mezi ní a oprávněnou byl občanskoprávní či obchodněprávní; to vyžaduje provedení dokazování smlouvou, na jejímž základě bylo oprávněnou povinné plněno, ta však nebyla součástí exekučního spisu. Proto byl správný i postup, kterým exekutorka povinnou odkázala na podání odporové žaloby. Povinná se výzvou soudní exekutorky řídila a podala u Obvodního soudu pro Prahu 6 odporovou žalobu. Řízení o této žalobě nicméně Obvodní soud pro Prahu 6 usnesením ze dne 16. 8. 2016, čj. 8 C 8/2016-12, zastavil s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena ČTÚ (výroky I a II). Svůj postup odůvodnil tím, že pohledávka, jejíhož vyloučení z rozvrhového řízení se žalobkyně domáhala, byla žalované (jako oprávněné v exekučním řízení) přiznána vykonatelným rozhodnutím ČTÚ, vydaným v rámci jeho pravomoci, vyplývající pro něj z § 129 odst. 1 věty první zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. V dané věci jde tedy o spor vyplývající z poměru soukromého práva, který dle zákona o elektronických komunikacích projednává ČTÚ namísto soudů. Nejedná se tedy o věc, jejíž projednání a rozhodnutí je svěřeno soudům v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 o. s. ř.); pro tento neodstranitelný nedostatek podmínky řízení proto muselo být řízení, v souladu s § 104 odst. 1 o. s. ř., zastaveno. Jelikož o nároku, který byl v tomto řízení uplatněn, nebylo dosud ČTÚ rozhodnuto, rozhodl soud současně se zastavením řízení o postoupení věci ČTÚ, do jehož pravomoci podle § 129 zákona o elektronických komunikacích náleží. ČTÚ s postupem obvodního soudu nesouhlasil, a podal proto zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. Uvedl, že z podané žaloby a jejího doplnění vyplývá, že žalobkyně požaduje, aby soud vyloučil z uspokojení výtěžku exekuce pohledávku, kde je exekučním titulem vykonatelné rozhodnutí ČTÚ, přičemž důvodem, pro který by tak měl soud učinit, je žalobkyní namítané promlčení této pohledávky. Dle názoru ČTÚ se žalobkyně nedomáhala určení pravosti nebo výše pohledávky nebo určení, že pohledávka je promlčená, a proto je v této věci jednoznačně dána pravomoc soudu o takovém návrhu rozhodnout. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci vyloučení pohledávky žalované vůči žalobkyni z rozvrhu výtěžku exekuce je soud, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 6 zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: [6] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou. [7] Podle § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. je negativním kompetenčním sporem ten, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřel svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 6 i ČTÚ, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb. [8] Východiskem pro úvahy zvláštního senátu při rozhodování jakéhokoli kompetenčního sporu mezi orgánem veřejné správy a soudem ve věci soukromoprávních je premisa, dle které rozhodovací pravomoc zde náleží zásadně soudům; v případech, kdy zákonodárce výslovně legislativně zakotví, že určitá oblast sporů v oblasti soukromého práva má být svěřena do rozhodovací pravomoci správního orgánu, jde o výjimku z tohoto obecného pravidla. Výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně, a je tedy nutno posoudit, zda lze v zákoně nalézt dostatečnou oporu pro závěr soudu, že se konkrétní věc vymyká z jeho obecné rozhodovací pravomoci (viz například rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS). [9] Pokud jde o úpravu rozvrhové fáze exekučního řízení (§ 337 a násl. o. s. ř.), obecně platí, že jakýkoliv účastník rozvrhového řízení (tedy i povinný) může vůči jakékoliv uplatněné pohledávce vznést námitky popírající její pravost, výši, zařazení do skupiny nebo pořadí. Z § 337e o. s. ř. vyplývá, že o včas uplatněných námitkách rozhodne soud v rozvrhovém usnesení, lze-li o nich rozhodnout bez provádění důkazů. Není-li to možné, odkáže soud toho, kdo námitku uplatnil, aby ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozvrhového usnesení podal návrh podle § 267a odst. 1 o. s. ř. V těchto případech rozhoduje o důvodnosti námitky soud v civilním (sporném) řízení, kde deklaruje pravost nebo výši popírané pohledávky, případně její zařazení do skupiny nebo pořadí ve smyslu § 337c odst. 1 o. s. ř. Jde-li o případ popření pravosti pohledávky (jako je tomu v nyní posuzované věci, kdy povinná namítá její promlčení) vede se v řízení podle § 267a odst. 1 o. s. ř. v zásadě standardní nalézací řízení (omezené pouze tím, že lze věcně projednat pouze námitky vznesené v rámci rozvrhového řízení); typově nejde o řízení o žalobě na plnění, neboť rozhodnutí soudu má deklaratorní povahu. Výsledek tohoto soudního řízení pak předurčuje další postup v rozvrhové fázi exekučního řízení – vyslovil-li by například soud, že namítaná pohledávka je promlčená, v rámci rozvrhového řízení by se k ní nepřihlíželo. Je-li žalobou podanou podle § 267a odst. 1 o. s. ř. popírána pohledávka, která dosud nebyla přiznána pravomocným rozhodnutím (lhostejno zda soudu či správního orgánu), nebo pohledávka, která byla pravomocným rozhodnutím přiznána, avšak žaloba je podána tím, kdo nebyl účastníkem předcházejícího nalézacího řízení (podle § 159a o. s. ř. pro něj výsledek takového řízení není závazný), bude soud v tomto řízení posuzovat, zda přihlášená pohledávka po právu existuje, v jaké výši a zda svědčí tomu, kdo ji uplatnil proti povinnému. Jak však již bylo uvedeno, rozhodnutí soudu nenahrazuje rozhodnutí ukládající povinnost k plnění, ale pouze deklaruje „pravost“ takové pohledávky pro potřeby rozhodování v exekučním řízení ve smyslu § 337c o. s. ř. Je vhodné dodat, že byla-li již popíraná pohledávka pravomocně přiznána, soud v řízení vedeném dle § 267a odst. 1 o. s. ř. znovu neotvírá právní základ věci (tedy důvodnost nárokované pohledávky), ale zohledňuje pouze skutečnosti, ke kterým došlo později (po vydání rozhodnutí – exekučního titulu) a které mohly mít případně vliv na další existenci takto přiznané pohledávky – typicky například (částečné) splnění dluhu, jeho promlčení apod. (viz například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2009, sp. zn. 20 Cdo 3094/2007). [10] V nyní posuzované věci jde o věc specifickou v tom, že pravomocně přiznanou pohledávku popírá povinná ve vztahu k oprávněné. Jelikož jsou obě účastníky exekučního řízení, procesním nástrojem k tomu, aby pohledávka nebyla uspokojena z výtěžku provedeného rozvrhu, není odporová žaloba podle § 267a odst. 1 o. s. ř., ale návrh na (částečné) zastavení exekuce ve smyslu § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř. Z uvedeného je zřejmé, že povinná neměla být se svou námitkou odkazována na podání odporové žaloby, ale její námitka měla být vyhodnocena jako návrh na částečné zastavení výkonu rozhodnutí, a o tomto návrhu tak mělo být rozhodováno v rámci exekučního řízení. [11] S ohledem na shora popsaný procesní stav dané věci nicméně zvláštní senát nemá k dispozici procesní prostředky, kterými by mohl dosáhnout toho, aby bylo o předmětné námitce povinné rozhodnuto uvedeným způsobem. Nemůže-li zvláštní senát jakkoli zasáhnout do rozhodnutí, kterým byla povinná odkázána se svou námitkou na vyvolání řízení, ve kterém bude rozhodnuto o pravosti jí popírané pohledávky, existuje zde prostor pouze pro to, aby určil, zda má o takovém (již podaném) návrhu rozhodnout soud v občanském soudním řízení, či správní orgán (ČTÚ) v řízení správním. [12] Podle § 267a odst. 1 o. s. ř. platí, že „návrhem podle třetí části je třeba uplatnit vůči věřiteli popření pravosti, výše, skupiny nebo pořadí některé z pohledávek přihlášených k rozvrhu výtěžku nebo jinak uspokojovaných při výkonu rozhodnutí tam, kde byl nařízen výkon rozhodnutí srážkami ze mzdy, přikázáním pohledávky nebo jiných práv anebo prodejem movitých věcí, správou nemovité věci, prodejem nemovitých věcí nebo postižením závodu. Nejde-li o věc patřící do pravomoci soudu (§ 7 odst. 1), rozhodne o pravosti nebo výši pohledávky příslušný správní nebo jiný orgán.“ Z dikce § 267a odst. 1 věty první o. s. ř. je zřejmé, že o popření pravosti pohledávky jsou primárně (v souladu s obecně založenou pravomocí soudu rozhodovat spory a jiné právní věci vyplývající z poměrů soukromého práva § 7 odst. 1 o. s. ř.) povolány rozhodnout soudy v občanském soudním řízení. Pouze nejde-li o věc patřící do pravomoci soudů, rozhodne o návrhu jiný, zákonem k tomu výslovně povolaný, orgán (§ 267a odst. 1 in fine o. s. ř.). [13] Ustanovení § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. ovšem není kompetenčním ustanovením, které by samo o sobě zakládalo rozhodovací pravomoc správního orgánu (k tomu viz rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 22. 1. 2015, čj. Konf 11/2014-11). Je tedy nutné zabývat se tím, zda lze takovou pravomoc dovodit z předpisů správního práva, upravujících působnost a pravomoci příslušného správního orgánu – zde ČTÚ. [14] Působnost ČTÚ je v pozitivním smyslu vymezena v § 108 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích. Ze zde podaného výčtu jeho pravomocí nelze dovodit, že by byl ČTÚ povolán k tomu, aby rozhodoval o pravosti pohledávky přihlášené do rozvrhové fáze exekučního řízení; je přitom třeba mít na zřeteli, že existence odpovídajícího zákonného zmocnění je pro založení rozhodovací pravomoci správního orgánu podmínkou sine qua non (viz čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a § 2 odst. 2 správního řádu). [15] Nelze ovšem současně přehlédnout existenci § 108 odst. 2 citovaného zákona, podle kterého ČTÚ „vykonává i další činnosti, pokud to vyplývá z ustanovení tohoto zákona anebo jiných právních předpisů“. [16] Ustanovení § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. je nepochybně „jiným právním předpisem“, ve smyslu § 108 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích. Jak však již bylo uvedeno, toto ustanovení samo o sobě není pro svou neurčitost způsobilé založit rozhodovací pravomoc správního orgánu. Dle názoru zvláštního senátu nicméně citované ustanovení nelze interpretovat tak, že odkazuje jen na případy, kdy zvláštní zákon výslovně zakládá správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o popření pohledávky v exekučním řízení; namístě je spíše výklad extenzivní, vycházející z toho, co je onou „věcí“ nepatřící do pravomoci soudů. [17] Pojem „věc“ [(ne)patřící do pravomoci soudu] je dle názoru zvláštního senátu nutno vykládat jako hmotně právní vztah, který existuje mezi jeho stranami. Jde-li o vztahy definované předpisy práva soukromého, pak řešení sporů (a „jiných právních věcí“) z nich plynoucích spadá zásadně do pravomoci soudů v občanském soudním řízení, ledaže zvláštní zákon svěřuje tuto pravomoc jiným (správním) orgánům. V obou případech jde tedy o „věc“ definovanou předpisy práva soukromého, rozdílný je pouze procesní režim, v němž budou případně řešeny spory či jiné otázky z ní vyvstalé. [18] Svěřuje-li tedy zvláštní zákon správnímu orgánu pravomoc rozhodovat spory soukromoprávní povahy (čímž vytváří výjimku z obecné rozhodovací pravomoci soudů v občanském soudním řízení - § 7 odst. 1 o. s. ř.), jde o věc nepatřící do pravomoci soudů; § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. tak nepochybně předpokládá, že jsou-li tyto orgány povolány rozhodovat ve věci samé (tzn. zde rozhodovat spory), mají pravomoc rozhodovat i o pravosti či výši pohledávky, která v ní má svůj základ, byla-li proti ní vznesena námitka v rámci rozvrhové fáze exekučního řízení. Jestliže tedy bude do rozvrhového řízení přihlášena pohledávka, která dosud nebyla věřiteli povinného přiznána pravomocným rozhodnutím, pak je-li vydání takového rozhodnutí (o věci samé) svěřeno správnímu orgánu, má tento správní orgán též pravomoc vydat deklaratorní rozhodnutí stejného obsahu, jako by to učinil podle § 267a odst. 1 o. s. ř. soud. Přijetí opačného výkladu by vedlo k tomu, že by soud v občanském soudním řízení musel při rozhodování o pravosti či výši takové pohledávky nutně posuzovat hmotně právní podstatu věci (oprávněnost uplatněné pohledávky), což je ovšem vyhrazeno jinému orgánu; tím by fakticky vykročil mimo rámec § 7 odst. 1 o. s. ř. [19] Pokud však již byla přihlašovaná pohledávka přiznána pravomocným rozhodnutím správního orgánu (jako tomu je i v nyní posuzované věci), jedná se o situaci typově odlišnou. Důvody, pro které zákonodárce odnímá soudům jejich rozhodovací pravomoc v některých soukromoprávních věcech a svěřuje je správním orgánům (kromě velkého množství typově podobných sporů, které by neúměrně zatěžovaly soudy, jde především typicky o agendu, vyžadující specifické odborné znalosti, jimiž soudy zásadně nedisponují) byly již rozhodnutím správního orgánu ve věci samé konzumovány. Jde-li již jen o posouzení, zda bylo přiznané právo již promlčeno, zda došlo k (částečné) úhradě přiznané pohledávky apod. (tedy posouzení, zda, případně v jakém rozsahu, je exekuční titul způsobilý k soudní exekuci), odpadl důvod, pro který bylo rozhodování svěřeno jinému orgánu, než soudu. K posouzení těchto otázek, které mají význam pro soudní exekuci, je soud v občanském soudním řízení bezpochyby plně kompetentní. [20] Lze tedy uzavřít, že za situace, kdy (i) neexistuje ustanovení zákona, které by jednoznačně zakládalo pravomoc ČTÚ rozhodnout o předmětném návrhu a (ii) nelze nalézt racionální důvody pro které by rozhodnutí v soukromoprávním sporu mělo být odňato obecné rozhodovací pravomoci soudů v občanském soudním řízení ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř., je k rozhodnutí o předmětném návrhu na popření pohledávky uplatněné v rámci rozvrhové fáze exekučního řízení příslušný soud (výrok I. tohoto usnesení).

decision_950.txt

k § 71 odst. 1 písm. d) a § 75 odst. 2 soudního řádu správního Pokud žalobce uplatní v žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze takovou námitku, která se míjí s důvody, o něž správní orgán rozhodnutí opřel, a která zároveň nemůže mít vliv na výsledek správního řízení, soud takovou námitku věcně neposoudí, žalobu zamítne a v odůvodnění vyloží, proč tak učinil. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2018, čj. 8 Azs 59/2018-59) Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 2162/2011 Sb. NSS. Věc: Dodë D. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 10. 7. 2014 žádost o prodloužení doby platnosti povolení k přechodnému pobytu, která byla zamítnuta dne 2. 4. 2015. Dne 16. 3. 2015 požádal o povolení k trvalému pobytu, který mu byl pravomocně zamítnut ke dni 21. 12. 2015. Dne 22. 12. 2015 byl žalobci uložen výjezdní příkaz. Následně dne 19. 1. 2016 podal žalobce žádost o vízum nad 90 dní, které mu dne 15. 2. 2016 nebylo uděleno. Dne 16. 2. 2016 požádal o povolení k přechodnému pobytu. Dne 15. 9. 2016 podal žalobce žádost o vydání povolení k trvalému pobytu jako rodinný příslušník občana Evropské unie. Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, žádost zamítlo s tím, že žalobce nesplnil podmínku dvouletého nepřetržitého pobytu na území. Žalobce pobýval na území na základě § 87y zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále „zákon o pobytu cizinců), a dle ministerstva nelze tuto dobu započítat do nepřetržitého přechodného pobytu dle § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Žalobce podal proti rozhodnutí odvolání, které Komise pro rozhodování ve věcech cizinců zamítla. Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Brně. Namítl, že splnil podmínku dvouletého nepřetržitého pobytu na území. Žalovaná i orgán prvního stupně totiž nepřihlédly k § 18 písm. e) zákona o pobytu cizinců, dle kterého je rodinný příslušník občana EU oprávněn pobývat tři měsíce bez víza na území. Podmínku předchozí ztráty krátkodobého víza, kterou stanoví uvedené ustanovení, označil za rozpornou s článkem 6 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a dovolával se přímo aplikace unijní právní úpravy. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 2. 2018, čj. 31 A 264/2017-34. Uvedl, že žalobce pobýval na území na základě fikce přechodného pobytu rodinného příslušníka občana EU (§ 87y zákona o pobytu cizinců). Nebyla tak splněna podmínka pro užití § 18 písm. e) téhož zákona, tedy ztráta krátkodobého víza. Směrnice 2004/38/ES se neuplatní; § 18 písm. e) citovaného zákona ji neprovádí, a proto před ním nemá přednost. Dále uvedl, že žalobce obdržel výjezdní příkaz a dobu, kterou strávil na území na jeho základě nelze považovat za oprávněnou a započitatelnou do nepřetržitého pobytu. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku aplikace § 18 písm. e) zákona o pobytu cizinců a článku 6 směrnice 2004/38/ES. Dále se stěžovatel domníval, že rozhodnutí krajského soudu bylo nedostatečně odůvodněno. Stěžovatel taktéž tvrdil, že splnil podmínku dvouletého nepřetržitého pobytu na území. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry krajského soudu a setrval na svém právním názoru z předcházejících fází řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) [13] V řízení o kasační stížnosti má stěžovatel za to, že byla nesprávně posouzena podmínka dvouletého nepřetržitého pobytu na území. Za zásadní považuje možnost užití § 18 písm. e) zákona o pobytu cizinců k tomu, aby jím vyplnil přetržku oprávněného pobytu od 22. 12. 2015 do 16. 2. 2016. Tuto otázku kladl stěžovatel již v řízení o žalobě a krajský soud ji k žalobní námitce vypořádal. [14] Nejvyšší správní soud však upozorňuje, že žalovaná ve svém rozhodnutí uvedla, že ode „dne 10. 7. 2014 je odvolatel oprávněně přítomen na území dle § 87y zákona o pobytu cizinců, s přetržkou od 22. 12. 2015 do 15. 2. 2016, ale ani tento pobyt není započitatelným do doby nepřetržitého pobytu na území“. Správní orgán prvního stupně pak na straně 5 svého rozhodnutí doslova uvedl, že „[o]de dne 10. 7. 2014 je [stěžovatel] oprávněně přítomen na území ČR dle 87y zákona o pobytu cizinců, ale ani tento pobyt není, jak již bylo uvedeno výše, započitatelným do doby nepřetržitého pobytu na území“. Dle názoru žalované i orgánu prvního stupně nelze započítat dobu trvání fikce přechodného pobytu rodinného příslušníka občana EU do doby nepřetržitého pobytu. Není tedy pravda, že rozhodnutí prvního stupně je odůvodněno tím, že stěžovatel neměl od 22. 12. 2015 do 16. 2. 2016 žádným zákonným způsoben upravený pobyt a žalovaný jeho názor potvrdil, jak uvádí stěžovatel v žalobě. [15] I v případě, že by stěžovatel přebýval oprávněně na území po dobu tří měsíců a tato doba by byla započitatelná do nepřetržitého pobytu, nesplnil by dle názoru žalované podmínku dvou let nepřetržitého pobytu. Stěžovatel tedy učinil předmětem řízení před správními soudy otázku, která nemohla ovlivnit výsledek správního řízení a míjí se s důvodem, pro který byla jeho žádost zamítnuta. Stěžejní byl pro správní orgány názor, že pobyt na území dle § 87y zákona o pobytu cizinců není započitatelným do doby nepřetržitého pobytu na území, který stěžovatel žalobou nenapadl. [16] Správní soudy poskytují na návrh ochranu veřejným subjektivním právům (§ 2 a § 5 s. ř. s.) Dle § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumává soud napadené výroky v mezích žalobních bodů. Smyslem uvedení žalobních bodů [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné stanovení rámce požadovaného soudního přezkumu (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS). S ohledem na dispoziční zásadu krajský soud správně omezil svůj přezkum jen na otázku položenou stěžovatelem. [17] Stěžovatel v souladu s § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. vymezil, z jakých důvodů považuje výrok rozhodnutí za nezákonný; posouzení tohoto žalobního bodu však nemohlo mít vliv na výsledek správního řízení (viz bod [15]). Stěžovatel se žalobou míjí s podstatou argumentace správních orgánů. Účelem správního soudnictví je rozhodovat ve věcech, které mají dopad do subjektivních práv fyzických a právnických osob, zcela jistě se nejedná o „soudnictví pro soudnictví“. Mají-li správní soudy poskytovat efektivní ochranu v přiměřeném čase, musejí se materiálně zabývat pouze věcmi, které mají skutečný dopad do postavení žalobců. Maličkostmi se soud nezabývá. Pokud by byly soudy nuceny materiálně přezkoumávat každou žalobní námitku i v případě, že zjevně nemůže ovlivnit výsledek správního řízení, mohlo by to vést až k ochromení soudní kontroly správních orgánů. Takový stav je nežádoucí. [18] Odpovědnost za formulaci žalobních bodů má stěžovatel. Pokud učiní předmětem řízení před krajským soudem námitku, která se míjí s důvody, pro které bylo rozhodnuto, a její posouzení nemůže mít vliv na výsledek správního řízení, krajský soud by ji neměl materiálně přezkoumávat. V takovém případě by se měl omezit pouze na vyřčení toho, že jakékoliv její posouzení nemůže mít vliv na výsledek správního řízení, a žalobu zamítnout. Opačný výklad by vedl k nesmyslné situaci, jelikož by se soudy musely materiálně vyjadřovat k závěrům, ačkoliv by jejich korekce či změna nemohla žádným způsobem zasáhnout do právního postavení žalobců. [19] Krajský soud tedy neměl žalobní bod materiálně přezkoumávat. Jedná se však o pouhý nesprávný právní názor soudu v odůvodnění, který může Nejvyšší správní soud korigovat (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).

decision_951.txt

k § 97 odst. 2 a 3 soudního řádu správního k § 101 odst. 1, § 121 odst. 1 a § 122 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu k § 15 odst. 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší I. „Řízení“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí, tj. „předběžné posouzení“ v dikci § 121 odst. 1 věty první zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není řízením o právech a povinnostech toho, kdo dal podnět, nýbrž „toliko“ právem upraveným postupem, jímž má správní orgán vyřídit vnější, pro správní orgán nezávazný impuls ke správnímu uvážení, jak v konkrétní věci naložit se svou pravomocí nařídit přezkoumání rozhodnutí, kterou může, avšak nemusí využít. Jestliže však uvedené „řízení“ může v jedné z variant vyústit ve vydání rozhodnutí o právech nebo povinnostech [v rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 uvedeného zákona, jež je nepochybně i rozhodnutím podle § 97 odst. 3 (nebo 2) s. ř. s.], je nezbytné, aby i „řízení“ o podnětu provedl správní orgán, do jehož působnosti takové rozhodnutí náleží. Správní uvážení, jak má v konkrétní věci naložit se svou pravomocí (zda ji využít, anebo nikoli), musí učinit toliko ten orgán, který vůbec pravomocí k takovémuto správnímu uvážení disponuje. II. Ministerstvo životního prostředí není ve věcech správy daní, konkrétně vyměření poplatku za znečišťování ovzduší za rok 2014 podle § 15 odst. 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (zde Magistrátu hlavního města Prahy). Orgánem příslušným k posouzení podnětu stěžovatele dle § 121 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a případnému nařízení přezkoumání rozhodnutí podle § 122 a násl. téhož zákona je Ministerstvo financí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2018, čj. Komp 2/2016-21) Prejudikatura: č. 2195/2011 Sb. NSS, č. 2716/2012 Sb. NSS. Věc: Ministerstvo financí proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti Petra B. – APB Plzeň, o určení příslušnosti mezi správními orgány. Rozhodnutím (platebním výměrem) ze dne 14. 4. 2015 vyměřil Magistrát hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli zdroje znečištění ovzduší (mobilní recyklační linky stavebních hmot) na základě jejího poplatkového přiznání podaného dne 16. 3. 2015 poplatek za znečišťování ovzduší za rok 2014 ve výši 179 500 Kč. Podáním ze dne 29. 4. 2015 doručeným magistrátu dne 4. 5. 2015 a nazvaným „Námitka“ napadla osoba zúčastněná na řízení nadepsané rozhodnutí magistrátu s odkazem na § 159 odst. 1 daňového řádu s odůvodněním, že poplatkové přiznání ze dne 16. 3. 2015 zpracovala chybně, a proto jí byl magistrátem vyměřen poplatek nesprávně. Dne 5. 6. 2015 vyhodnotil magistrát podání osoby zúčastněné na řízení ze dne 29. 4. 2015 jako podnět k nařízení přezkumného řízení ve smyslu § 121 a násl. daňového řádu. Konkrétně magistrát uvedl, že platební výměr není úkonem správního orgánu při placení daní (poplatku), nýbrž úkonem vydaným v rámci vyměřovacího řízení, proti kterému daňový řád podání námitky nepřipouští. A protože platební výměr nabyl v mezidobí právní moci, posoudil magistrát podání osoby zúčastněné na řízení jako podnět k nařízení přezkumného řízení a s odkazem na § 122 odst. 1 daňového řádu jej zaslal žalovanému jako nejblíže nadřízenému správci daně k rozhodnutí. Žalovaný shledal, že v dané věci nemá vůbec postavení správce daně, a proto podání osoby zúčastněné na řízení dne 3. 7. 2015 postoupil žalobci jako nejblíže nařízenému správci daně. Žalobce se kompetenční žalobou podle § 97 a násl. s. ř. s. domáhal rozhodnutí kompetenčního sporu o příslušnost k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí magistrátu o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle § 15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší a k nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí je právě žalobce. Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, a ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp 4/2010-40, č. 2195/2011 Sb. NSS, vyslovil, že pokud není v zákoně o odpadech stanoven správní orgán příslušný k rozhodování ve druhém stupni řízení ve věci týkající se vyměření poplatku za komunální odpad, je na základě § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, a § 118 odst. 2 a 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, takovým příslušným správním orgánem Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy pro daně, poplatky a clo. Dle žalobce, na rozdíl od výše uvedené právní úpravy, zákon o ovzduší nestanovuje pouze „prvostupňového“ správce poplatku za znečišťování (§ 15 odst. 13 zákona o ochraně ovzduší), nýbrž též uvádí, že konkrétně žalovaný je správní orgán, který vykonává působnost ústředního správního úřadu, řídí výkon státní správy v oblasti ochrany ovzduší a rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím vydaným Českou inspekcí životního prostředí a krajskými úřady (§ 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší). Žalobce měl za to, že uvedené ustanovení je samo o sobě kompetenční normou, která je vůči § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. i vůči § 118 odst. 2 a 3 zákona o hlavním městě Praze speciální a má před výše uvedenými ustanoveními přednost. Dále žalobce konstatoval, že v obou výše uvedených věcech projednaných Nejvyšším správním soudem byla předmětem sporu příslušnost k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí v platební fázi daňového řízení (konkrétně proti výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě). Úprava placení a vymáhání peněžitých povinností do veřejných rozpočtů má svébytný charakter a nesouvisí příliš po věcné stránce s právní povahou těchto povinností a důvodem jejich vzniku. Zákonodárce toto akcentoval zavedením institutu dělené správy, uplatňovaného v mnoha dalších oblastech. V projednávané věci se jednalo o rozhodnutí ve vyměřovací fázi daňového řízení. Problematika vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle § 15 zákona o ochraně ovzduší je z povahy věci neoddělitelná od odborné agendy ochrany ovzduší. Krajský úřad při stanovení výše poplatku provádí správní uvážení, hodnotí neurčité právní pojmy a posuzuje naplnění technických kritérií dle předmětného zákona. Posouzení podnětu k nařízení přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku proto logicky spadá do kompetence žalovaného, který je ve smyslu § 19 odst. 1 a 2 zákona č. 2/1969 Sb. orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší, nikoliv do kompetence žalobce, který není pro výkon dané agendy odborně ani personálně vybaven. Žalobce taktéž nesouhlasil s argumentací žalovaného opírající se o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2011, čj. Komp 3/2011-32, č. 2716/2012 Sb. NSS, že v řízení vedeném podle daňového řádu je příslušnost žalovaného vyloučena, neboť není správcem daně, a to s obecnou platností. Podle § 10 odst. 1 daňového řádu je správcem daně správní orgán nebo jiný státní orgán v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona svěřena působnost v oblasti správy daní. V takto limitovaném rozsahu se tedy správcem daně může stát kterýkoliv orgán veřejné moci. S využitím § 10 odst. 1 daňového řádu je třeba postupovat i v případě určení nadřízeného správce daně ve smyslu § 114, § 122 a dalších ustanovení daňového řádu. Neexistuje žádné zákonné ustanovení, které by zakotvovalo obecnou pravomoc žalobce jako správce daně. Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Komp 3/2011-32 konstatoval, že v dané věci je odvolacím orgánem ve smyslu § 114 odst. 1 daňového řádu žalobce (Ministerstvo financí), protože je správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, jež napadené rozhodnutí vydal, dopustil se argumentace kruhem. Žalobce se totiž v konkrétním odvolacím řízení stává správcem daně právě a pouze proto, že je nadřízeným správním orgánem prvostupňového správce daně, příslušným k rozhodnutí o odvolání (obdobně platí i pro další instituty daňového řízení). S ohledem na výše uvedené žalobce považoval právní názor žalovaného o své příslušnosti v projednávané věci za nesprávný. Žalobce byl přesvědčen, že problematika posuzování podnětů dle § 121 daňového řádu proti rozhodnutím magistrátu o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší vydaným podle § 15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší a případné nařízení přezkoumání těchto rozhodnutí ve smyslu § 122 daňového řádu není v kompetenci žalobce, nýbrž v kompetenci žalovaného. Žalovaný vyjádřil svůj odlišný náhled na pojmy „nadřízený správní orgán“ plynoucí ze správního řádu a „nadřízený správce daně“ zakotvený v daňovém řádu. Své postavení ústředního správního úřadu na úseku ochrany ovzduší ani své postavení nadřízeného správního orgánu ve vztahu k magistrátu žalovaný nepopírá. Nesouhlasí však s názorem, že z § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší plyne jeho postavení nadřízeného správce daně, resp. zákonem svěřená působnost v oblasti správy daní ve smyslu § 10 odst. 1 daňového řádu. K nařízení přezkumu na základě podnětu je podle § 122 daňového řádu věcně příslušný žalobce, jenž je ústředním orgánem výkonu správy daní a poplatků, přičemž tato věcná příslušnost plyne přímo z § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. Žalovaný dále odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že např. řízení o vyměření poplatku za komunální odpad je řízením ve věci daní a poplatků, které nespadá do gesce ústředního úřadu v oblasti životního prostředí, a to ani v případě, souvisí-li vyměřovaný poplatek poměrně úzce s věcnou problematikou na úseku ochrany životního prostředí. Žalovaný uvedl, že řízení o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle § 15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší je řízením ve věcech daní a poplatků, tedy podle daňového řádu. Ačkoliv z § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší plyne, že žalovaný řídí výkon státní správy v oblasti ochrany ovzduší, pod tuto oblast nelze podřadit řízení ve věcech daní a poplatků, přestože poplatky s problematikou ochrany ovzduší věcně souvisí. Dle žalovaného nelze akceptovat nepříslušnost žalobce pouze z důvodu nedostatečného odborného a personálního zázemí; žalovaný se ale nebrání případné spolupráci se žalobcem, v souladu se zásadou dobré správy a spolupráce správních orgánů, v odborně složitějších případech uplatňování § 15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší. Na závěr žalovaný uvedl, že obecná úprava přisuzuje příslušnost v řízeních ve věcech daní a poplatků žalobci, zvláštní zákon (zákon o ochraně ovzduší) postavení nadřízeného správce daně nikterak speciálně neupravuje, na základě čehož žalovaný svou příslušnost v dané a obdobných věcech popírá. Z výše uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že v dané věci je příslušný k posouzení podnětu osoby zúčastněné na řízení žalobce. Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné rozhodnout o podnětu k přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ve věci řízení o poplatku za znečištění ovzduší je Ministerstvo financí. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem V.1 Pravomoc kompetenčního senátu [14] Oba účastníci jsou ústředními správními úřady, proto se jedná o kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. [15] V daném případě jde o záporný kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 3 s. ř. s., neboť oba správní úřady popírají svou pravomoc v předmětné věci činit zákonem předvídané úkony. [16] Ve věci samé jde o vyřízení podání, jež bylo správním orgánem, jemuž bylo doručeno, vyhodnoceno jako podnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí ve smyslu § 121 a násl. daňového řádu. Podle § 121 odst. 1 věty první daňového řádu „[s]právce daně z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem.“ Podle odstavce 3 téhož paragrafu „[p]odnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí podá u správce daně, který rozhodl v řízení v posledním stupni, kterýkoli správce daně, jakmile zjistí, že pro nařízení přezkoumání rozhodnutí jsou dány zákonné podmínky“. Podle odstavce 4 pak „[z]a podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání rozhodnutí podat kterákoli osoba zúčastněná na správě daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá, sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným, či nikoliv.“ [17] Podle § 101 odst. 1 daňového řádu „[s]právce daně ukládá povinnosti nebo přiznává práva anebo prohlašuje práva a povinnosti stanovené zákonem rozhodnutím“. [18] Z výše uvedených citací ustanovení daňového řádu o přezkumném řízení je patrné, že v jedné z variant vyřízení podnětu podle jeho § 121 odst. 4, tedy při nařízení přezkoumání rozhodnutí (§ 121 odst. 1), správce daně vydá rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 téhož zákona. Je tedy zjevné, že v daném případě je při jedné z variant vyřízení věci splněna podmínka podle § 97 odst. 3 s. ř. s., že spořící se správní úřady popírají svoji pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. Součástí „řízení“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí podle daňového řádu je úvaha správce daně, zda přezkoumání rozhodnutí nařídí, anebo nenařídí (daňový řád tuto úvahu v § 121 odst. 1 větě první nazývá „předběžným posouzením“). Pokud nařídí, učiní tak rozhodnutím podle § 101 odst. 1 daňového řádu. Nenařídí-li přezkoumání rozhodnutí, sdělí správce daně tuto skutečnost osobě, která podala podnět, pokud o to požádala, v rámci sdělení podle § 121 odst. 4 věty druhé daňového řádu, zda shledal podnět důvodným, či nikoliv. Uvedené sdělení zjevně není rozhodnutím ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu. „Řízení“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí, tj. „předběžné posouzení“ v dikci § 121 odst. 1 věty první daňového řádu, není řízením o právech a povinnostech toho, kdo dal podnět. Je „toliko“ právem upraveným postupem, jímž má správní orgán vyřídit vnější, pro správní orgán nezávazný impuls ke správnímu uvážení, jak v konkrétní věci naložit se svou pravomocí nařídit přezkoumání rozhodnutí, kterou může, avšak nemusí využít. Jestliže však uvedené „řízení“ může v jedné z variant vyústit ve vydání rozhodnutí o právech nebo povinnostech [v rozhodnutí ve smyslu § 101 odst. 1 daňového řádu, jež je nepochybně i rozhodnutím podle § 97 odst. 3 (nebo 2) s. ř. s.], je nezbytné, aby i „řízení“ o podnětu provedl správní orgán nadaný k tomu příslušnou pravomocí. Správní uvážení, jak má v konkrétní věci naložit se svou pravomocí (zda ji využít, anebo nikoli), totiž nutně musí učinit toliko ten orgán, který vůbec pravomocí k takovémuto správnímu uvážení disponuje. [19] Nejvyšší správní soud je proto k rozhodování příslušný podle § 97 odst. 4 správního řádu. (…) V.4 Obecné úvahy k řešení právní otázky [35] Spor mezi účastníky spočívá v tom, zda k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí magistrátu a k případnému nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí je jako správce daně (poplatku za znečišťování ovzduší) nejblíže nadřízený magistrátu příslušným ministerstvem žalobce, anebo žalovaný. [36] Žalobce tvrdí, že příslušným magistrátu nejblíže nadřízeným správcem daně v předmětné věci je žalovaný. Svůj právní názor zakládá jednak na tom, že vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle § 15 zákona o ochraně ovzduší je z povahy věci neoddělitelné od odborné agendy ochrany ovzduší, jednak na tom, že v § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší je upraveno postavení žalovaného jako nadřízeného správce daně, resp. mu je zákonem svěřená působnost v oblasti správy daní ve smyslu § 10 odst. 1 daňového řádu. [37] Z dosavadní judikatury kompetenčního senátu vyplývají určitá obecná pravidla, jimiž se řídí určování věcně příslušného ústředního správního orgánu v případech veřejnoprávních plateb. [38] V první řadě je nutno rozlišit, jedná-li se o platbu, která má charakter daně ve smyslu legislativní zkratky v § 2 odst. 3 daňového řádu. [39] V nyní projednávaném případě je tato podmínka splněna – ve věci jde o poplatek za znečišťování ovzduší, který je v příslušném zákoně (§ 15 zákona o ochraně ovzduší) výslovně jako poplatek označen, a splňuje tedy kritérium § 2 odst. 3 písm. a) daňového řádu. [40] Dalším znakem, který je nutno zkoumat, je obsah konkrétní právní úpravy, která pravidla pro výběr platby určuje. V tomto ohledu je nutno rozlišit aspekty kompetenční a aspekty procedurální a rozlišovat i mezi jednotlivými fázemi procedury výběru, tedy stanovením (vyměřením) a placením (eventuálně v rámci toho i vymáháním) platby. [41] V nyní projednávaném případě zákon o ochraně ovzduší obsahuje relativně ucelenou zvláštní úpravu týkající se poplatku za znečišťování. Ta obsahuje v první řadě pravidla hmotněprávní. Zejména se v nich stanoví, kdo je poplatníkem poplatku, co je předmětem poplatku, co je od poplatku osvobozeno, co je základem poplatku, jaké je poplatkové období a k čemu je určen výnos poplatku (viz k tomu zejm. § 15 odst. 1 až 7 a odst. 14 zákona o ochraně ovzduší). Dále obsahuje pravidla kompetenční. Ta stanovují, že správu poplatku vykonávají krajské úřady místně příslušné podle umístění jednotlivých stacionárních zdrojů (§ 9 odst. 13 věta první zákona o ochraně ovzduší), a dále mj. konkretizuje pravidla pro vydávání platebních výměrů těmito úřady (§ 15 odst. 9 až 11). Rovněž stanovují, že správu placení tohoto poplatku vykonávají příslušné celní úřady (§ 15 odst. 13 věta druhá zákona o ochraně ovzduší), a předepisují určitá pravidla pro součinnost mezi správcem poplatku a správcem placení poplatku (§ 15 odst. 12 zákona o ochraně ovzduší). Konečně lze v § 15 zákona o ochraně ovzduší najít i některá pravidla procedurální, zejm. lhůty a další pravidla pro podání poplatkového přiznání a vydání platebního výměru (viz zejm. jeho odst. 8 a 9). [42] Z výše uvedeného přehledu je patrné, že § 9 není ucelenou a dostatečně podrobnou právní úpravou stanovení a vybírání (vymáhání) poplatku, která by se obešla bez subsidiární procedurální úpravy k tomu obecně určené, tedy zejména daňového řádu. Dále je patrné, že kompetenční pravidla jsou v daném ustanovení výslovně formulována jen v omezeném rozsahu – týkají se v podstatě jen krajských úřadů pro oblast stanovení poplatku a celních úřadů pro oblast placení poplatku. V.5 Prejudikatura kompetenčního senátu [43] Dosavadní judikatura kompetenčního senátu vycházela z koncepce, že ústředním orgánem státní správy pro oblast daní ve smyslu legislativní zkratky podle § 2 odst. 3 daňového řádu je Ministerstvo financí, a to podle § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., jenž mj. stanoví, že toto ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro daně, poplatky a clo. Jinak by tomu bylo leda tehdy, že by zákonné pravidlo, které by v tomto ohledu bylo ve vztahu k uvedenému ustanovení zákona č. 2/1969 Sb. v poměru speciality, stanovilo něco jiného. [44] Podle takto postaveného názoru kompetenčního senátu proto bylo Ministerstvo financí shledáno ústředním orgánem státní správy například pro oblast výběru poplatků za komunální odpad podle zákonů o odpadech (jak dřívější zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, tak dosud účinný zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů). Stalo se tak v rozsudku kompetenčního senátu ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp 4/2010-40, č. 2195/2011 Sb. NSS. Kompetenční senát tento úsudek učinil pro fázi stanovení těchto poplatků – v rozsudku fáze stanovení a fáze placení poplatku nejsou výslovně rozlišeny, přičemž ve věci samé šlo o stanovení poplatku Magistrátem hlavního města Prahy. Ve své argumentaci mj. v bodu 22 rozsudku uvedl: „Dále je nutno poukázat na zákon č. 2/1969 Sb., z jehož § 4 odst. 1 plyne, že ústředním orgánem pro daně, poplatky a clo je Ministerstvo financí. Proto je právě toto ministerstvo kompetentní i k rozhodování o odvolání proti rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy ve věcech řízení o poplatku za komunální odpad. Jakkoliv je totiž Ministerstvo životního prostředí ústředním orgánem pro odpadové hospodářství, tedy činnost zaměřenou na předcházení vzniku odpadů, na nakládání s odpady a následnou péči o místo, kde jsou odpady trvale uloženy, a rovněž na kontrolu těchto činností (§ 19 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb.), z logiky věci nelze do jeho kompetence podřadit rovněž řízení ve věcech daní a poplatků, byť by se jednalo o poplatky za komunální odpad.“ [45] V následujícím bodu 23 rozsudku čj. Komp 4/2010-40 kompetenční senát dodal: „Soud má proto za vyvrácenou stěžejní námitku žalobce, že v zákonné úpravě chybí kompetenční norma, z níž by plynula jeho pravomoc rozhodovat o těchto odvoláních. Jakkoliv totiž tato kompetenční norma není obsažena výslovně v zákoně č. 185/2001 Sb., je dovoditelná ze zákonů jiných. Na tomto místě je třeba připomenout, že právní norma představuje pravidlo chování, které není vždy nutně obsaženo v jediném zákonném ustanovení (paragrafu, odstavci apod.), nýbrž že může být i ‚rozptýleno‘ do několika na sebe navazujících a obsahově konzistentních právních předpisů. V nyní projednávaném případě má soud za postaveno najisto, že tato kompetenční norma plyne zcela jednoznačně z citovaných ustanovení § 17a odst. 6 zákona č. 185/2001 Sb., § 1 odst. 1 a § 50 odst. 1 daňového řádu, § 118 odst. 2 a odst. 3 písm. b) zákona o hl. m. Praha, § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. a konečně i § 178 odst. 2 správního řádu, podle něhož je v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušným ústřední správní úřad.“ [46] K témuž závěru došel kompetenční senát v rozsudku ze dne 29. 12. 2011, čj. Komp 3/2011-32, č. 2716/2012 Sb. NSS, pro oblast placení nedoplatku na nákladech správního řízení ve věci uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa Českou inspekcí životního prostředí podle zákona č. 281/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Zde bylo jádro argumentace kompetenčního senátu – a na to v jistém smyslu právem poukazuje žalobce – založeno na odlišení dvou různých typů věcí, a sice na jedné straně na „odborné“ působnosti České inspekce životního prostředí na úseku ochrany lesa, z níž plyne její pravomoc ukládat „odborně“ odůvodněné povinnosti (opatření k nápravě), a na druhé straně primárně peněžní (a tedy „neodbornou“, s ochranou lesa vlastně po odborné stránce nijak nesouvisející) povinnost zaplatit náklady řízení v souvislosti s uložením „odborné“ povinnosti. Kompetenční senát k tomu v bodě 27 svého rozsudku uvedl: „Nelze nevidět, že v této věci jde o nedoplatek (peněžité plnění), resp. o jeho vymáhání správcem daně, které se opírá o § 79 odst. 8 správního řádu. Nejde tedy o opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa, případně o odvolání proti tomuto výroku, či o problematiku, v níž je žalovaný orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí (§ 19 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.) a ústředním orgánem státní správy, mimo jiné pro ochranu přírody a krajiny (§ 19 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb.). Tato charakteristika pak určuje použití procesní úpravy, a to bez ohledu na hmotněprávní ‚původ‘ peněžitého plnění. Není proto právně určující, že nedoplatek ‚vzešel‘ z řízení o uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa podle § 3 odst. 2 zákona o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Z logiky věci a z obsahu tohoto zákona vyplývá, že do kompetence žalovaného nelze podřadit izolované řízení ve věcech daní a poplatků, resp. řízení, jehož předmětem je pouze vymáhání nedoplatku podle daňového řádu z roku 2009, jež běží zcela samostatně mimo meritum věci. Žalovaný tedy v této věci není správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (České inspekci životního prostředí). Nadřízenost žalovaného vůči České inspekci životního prostředí by pak bylo možno dovozovat v odborných věcech životního prostředí, jež jsou vyjmenovány nejen v uvedeném zákoně, ale i v kompetenčním či jiném zákoně, mezi něž ale nepatří projednávaná problematika.“ [47] V novějším rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. Komp 3/2016-56, se kompetenční senát zabýval tím, který z ústředních orgánů státní správy je příslušný posoudit podnět jednotlivce k nařízení přezkoumání rozhodnutí krajského úřadu o výzvě, kterou jemu instančně podřízený městský úřad jako úřad stavební zaslal podle § 5 odst. 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, v rámci řízení o odstranění stavby účastníkům tohoto řízení a podle níž měli tito účastníci zaplatit správní poplatek za ohledání na místě (obhlídku stavby) podle položky 20 písm. a) zmíněného zákona. I zde dospěl k závěru, že takovým orgánem je Ministerstvo financí. Kompetenční senát dospěl s výslovným odkazem na oba své výše citované rozsudky k závěru, že stavební zákon není co do působnosti ve věcech odvolacího nebo přezkumného řízení týkajících se správy daní zvláštním právním předpisem k zákonu č. 2/1969 Sb. Ministerstvu pro místní rozvoj není stavebním zákonem svěřena působnost vystupovat jako ústřední orgán státní správy ve věci správy daní, ač třeba vzešlých z řízení dle stavebního zákona. Žádný zvláštní zákon nestanoví, kdo je tímto orgánem, a proto i zde platí, že podle obecných kompetenčních pravidel (§ 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.) je jím žalobce. [48] Kompetenční senát v rozsudku čj. Komp 3/2016-56 uvedl i další argument důležitý pro nyní projednávanou věc. Považoval za nerozhodný poukaz Ministerstva financí, že i Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně. Kompetenční senát Ministerstvu financí přitakal, že ve výslovně stanovených případech, a sice ve věcech výběru poplatků, je Ministerstvo pro místní rozvoj správcem daně. Tato kompetence je mu založena ustanovením § 5 odst. 1 zákona o správních poplatcích, podle něhož „[p]oplatky vyměřuje, vybírá a vymáhá správní úřad příslušný k provedení úkonu, nestanoví-li sazebník jinak“, ve spojení s ustanovením daňového řádu o místní příslušnosti (jeho § 13 odst. 2, podle něhož, „[j]e-li předmětem daně nemovitá věc, je ke správě daní místně příslušný správce daně, v jehož obvodu územní působnosti se nemovitá věc nachází“). Kompetenční senát nicméně dodal, že Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně jen a pouze v rozsahu zvláštním zákonem takto vymezeném, avšak nikoli v rozsahu jiném. Kompetenční senát v této souvislosti poukázal na § 10 odst. 1 daňového řádu, podle něhož „[s]právcem daně je správní orgán nebo jiný státní orgán (dále jen ‚orgán veřejné moci‘) v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona svěřena působnost v oblasti správy daní“. V.6 Řešení nyní projednávané věci [49] Nyní projednávaná věc se v rozhodných rysech neliší od těch, kterými se již kompetenční senát zabýval. Podstatou rozhodování správního orgánu, které je třeba v ní činit, je posouzení, zda jsou důvody pro přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku za znečišťování. Jádrem věci je tedy poplatek jako veřejnoprávní platba ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) daňového řádu. Okolnost, že jde o poplatek na úseku ochrany ovzduší, je zde sekundární. [50] Ve věci jde, jak bylo v obecné rovině rozebráno sub V. 4., o situaci, kdy zákon svěřuje určitému ministerstvu (zde žalovanému) „odborné“ kompetence v určité oblasti, zde v oblasti ochrany ovzduší. Zároveň stanovuje, že pro účely zajištění uvedených „odborných“ cílů (zjednodušeně řečeno za účelem dosažení přijatelné kvality ovzduší) je třeba užívat i nástrojů v podobě veřejnoprávních poplatků. Zákon o ochraně ovzduší stanoví určitá pravidla pro jejich stanovení (vyměření) a svěřuje pravomoc poplatky vyměřovat krajským úřadům. Zároveň však právní úprava na úseku ochrany ovzduší nejde tak daleko, aby kompetence ve věcech stanovení poplatků za znečišťování svěřila žalovanému kompletně, tj. aby pro účely stanovení poplatků vytvořila ucelenou kompetenční vertikálu od krajských úřadů až po žalovaného jako ústřední orgán státní správy nejen v „odborných“ věcech ochrany ovzduší, nýbrž i ve věcech poplatku za znečišťování. [51] Proto i v nyní projednávané věci platí, že jelikož zvláštní právní úprava v zákoně o ochraně ovzduší se týká stanovení poplatku za znečišťování pouze ve vztahu k vymezení působnosti krajských úřadů v těchto věcech, ve všem ostatním v uvedené oblasti platí úprava obecná, zakotvená v § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. Rozhodná není ani fáze řízení o poplatku, o niž se jedná, tedy jeho vyměření, a nikoli placení. Zvláštní zákon sice zavádí z kompetenčního hlediska věcnou dělenou správu poplatku (§ 15 odst. 13 věta první kontra věta druhá zákona o ovzduší) mezi žalovaného a celní správu. I hmotněprávní a procesní pravidla vyměření poplatku se výrazně liší od obecné úpravy existencí úpravy zvláštní v § 15 zákona o ovzduší, zatímco u placení poplatků v podstatě platí obecná úprava v daňovém řádu. Ani pro vyměření poplatků, ani pro jejich placení však z platné zvláštní právní úpravy neplyne, že nadřízeným správcem poplatku stojícím instančně nad krajským úřadem, a tedy současně ústředním orgánem státní správy ve věcech poplatků za znečišťování by měl být žalovaný. [52] Zakotvení působnosti žalovaného jako ústředního správního úřadu i ve věcech poplatků nelze dovodit ani z § 27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší. Důvodem je, že žalovanému není svěřena zákonem o ovzduší též působnost ústředního orgánu státní správy na úseku poplatků. Formulace v uvedeném ustanovení, že v oblasti ochrany ovzduší žalovaný vykonává působnost ústředního správního úřadu, vykonává působnost ústředního správního úřadu, řídí výkon státní správy v oblasti ochrany ovzduší a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím vydaným inspekcí a krajskými úřady, není dostatečně konkrétní, aby z ní bylo možno dovodit, že se vztahuje i na oblast, jejímž jádrem je agenda poplatková, nikoli agenda ochrany ovzduší. Ostatně i u materie, jíž se týkala věc sp. zn. Komp 4/2010, byla v příslušné „odborné“ úpravě, konkrétně v § 72 odst. 1 písm. a) a o) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, podobná formulace, a sice že žalovaný je ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí inspekce a krajského úřadu. Přesto i u této materie (poplatků za komunální odpad) kompetenční senát shledal, že ústředním orgánem státní správy je žalobce. Proto i v nyní projednávané věci má být náhled kompetenčního senátu obdobný. Žalovaný vystupuje jako nadřízený správní orgán rozhodující o odvolání proti rozhodnutím vydaným Českou inspekcí životního prostředí a krajskými úřady v oblasti ochrany ovzduší, ne však jako nadřízený správce daně rozhodující v oblasti správy daní. [53] Žalobce argumentoval, že agenda poplatků za znečišťování je natolik úzce svázána s „odbornou“ činností žalovaného a vyžaduje při rozhodování odbornost příslušných úředníků v oblasti ochrany ovzduší, že právě žalovaný, a nikoli žalobce by měl být v této agendě ústředním orgánem státní správy. Tento argument však, i kdyby byl z věcného hlediska trefný, směřuje spíše k úvahám de lege ferenda. Kompetenční pravidla musí být dostatečně jasná, jinak by nezaručovala požadavky plynoucí z čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy, tedy jednoznačné stanovení, za jakých podmínek může orgán veřejné správy vůči jednotlivci jednat, zejména mu ukládat povinnosti, dokonce povinnosti zasahující do jeho základních práv (čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 5 Listiny). Je na zákonodárci, zda uváží, že v důsledku výkladu zastávaného konzistentně kompetenčním senátem se u Ministerstva financí kumuluje příliš mnoho kompetencí v poplatkových věcech, jež vyžadují speciální „odborné“ znalosti, dostupné spíše na jednotlivých ministerstvech resortně příslušných pro ty které odbornosti, a nikoli u žalobce. Pokud a dokud však takováto úvaha nebude vyjádřena, a to dostatečně jednoznačným způsobem, v kompetenčních ustanoveních příslušných zákonů, není důvodu dosavadní náhled kompetenčního senátu na věci tohoto typu měnit.

decision_952.txt

k § 42 odst. 1 a 2 a § 42d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 31. 12. 2015 I. Cílem řízení o zajištění vybraných výrobků není zjistit a určit jejich skutečného vlastníka, nýbrž prokázat, zda s nimi bylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 31. 12. 2015. II. Pokud správce daně nerozhodne o uvolnění vybraných výrobků a současně panují důvodné pochybnosti o jejich vlastníkovi nebo o tom, které konkrétní osobě vlastnické právo svědčí, rozhodne správce daně o zabrání zajištěných vybraných výrobků (§ 42d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2018, čj. 9 Afs 196/2018-42) Prejudikatura: č. 2054/2010 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným Czechoslovak Spirit proti Generálnímu ředitelství cel za účasti I) společnosti s ručením omezeným REMY COINTREAU CZECH REPUBLIC a II) evropské společnosti Mast-Jägermeister, o zajištění výrobků, o kasační stížnosti žalobkyně. Na základě kontroly provedené dne 5. 3. 2012 v provozovně společnosti HOPI s. r. o. zajistil Celní úřad pro Olomoucký kraj (dále jen „správce daně“) dle § 42a odst. 2 zákona o spotřebních daních 3 294 ks lihoviny Jägermeister o obsahu balení 1 litr a obsahu lihu 35 % (dále jen „vybrané výrobky“). Kontrolou dokladů, které byly ke zboží předloženy, vzniklo správci daně podezření, že doklady jsou pozměněné nebo že údaje v nich uvedené jsou nesprávné či nepravdivé. Nebylo tedy dostatečně prokázáno zdanění vybraných výrobků při uvedení do volného daňového oběhu, ani oprávněné nabytí vybraných výrobků za ceny bez daně. Dne 4. 4. 2012 bylo provedeno místní šetření u žalobkyně, která potvrdila, že byla dodavatelem vybraných výrobků. Doložila kupní smlouvu uzavřenou dne 19. 2. 2012 mezi ní jako kupujícím a společností MISTERA s. r. o. v likvidaci jako prodávajícím, fakturu vystavenou prodávajícím, platební příkaz na úhradu kupní ceny a fakturu na prodej vybraných výrobků s místem dodání v provozovně společnosti HOPI. Dne 18. 4. 2012 vyzvala Policie České republiky správce daně k vydání zajištěných vybraných výrobků jako věcí důležitých pro trestní řízení. Usnesením ze dne 4. 6. 2012 rozhodla policie o vydání vybraných výrobků žalobkyni. Z odůvodnění usnesení vyplývá, že vybrané výrobky byly podvodně získány ze strany neznámého pachatele dne 16. 2. 2012 tak, že tento pod záminkou zajištění přepravy zboží naložil u osoby zúčastněné na řízení II) 33 ks palet s lihovinou zn. Jägermeister s tím, že toto zboží mělo být dopraveno osobě zúčastněné na řízení I), k čemuž nedošlo. Dle policie koupila žalobkyně vybrané výrobky od společnosti MISTERA v likvidaci v dobré víře, nabyla k nim tedy vlastnické právo. Ke stížnosti osoby zúčastněné na řízení II) Okresní státní zastupitelství v Rokycanech usnesením ze dne 25. 7. 2012 zrušilo usnesení policie o vydání vybraných výrobků žalobkyni z důvodu pochybností o vlastnictví věcí. V návaznosti na to rozhodla policie o uložení vybraných výrobků do úschovy Okresního soudu v Rokycanech s upozorněním, aby osoby, které si na věc činí nárok, tento uplatnily v řízení ve věcech občanskoprávních u uvedeného soudu. Rozhodnutím ze dne 11. 6. 2012 oznámil správce daně žalobkyni zahájení řízení o zajištění vybraných výrobků ve smyslu § 42b odst. 1 zákona o spotřebních daních. Toto řízení správce daně ukončil konstatováním, že nelze určit konkrétního vlastníka vybraných výrobků, a proto vydal rozhodnutí o jejich zabrání s tím, že se jejich vlastníkem stává stát. V odvolání žalobkyně namítala, že určení vlastnického práva je předmětem soudního řízení u okresního soudu. Rozhodnutí správce daně bylo tudíž předčasné a rovněž také nesprávné, neboť § 42d odst. 1 písm. b) zákona o spotřebních daních lze aplikovat pouze v situaci, kdy není znám vlastník vybraných výrobků. Žalobkyně své vlastnické právo doložila. Vybrané výrobky nabyla v dobré víře, uhradila za ně kupní cenu a není dán důvod neplatnosti kupní smlouvy. Správce daně dne 28. 8. 2015 rozhodl dle § 42d odst. 1 písm. b) zákona o spotřebních daních o zabrání vybraných výrobků, které byly zajištěny rozhodnutími ze dne 6. 3. 2012. Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 25. 5. 2016. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že na základě učiněných zjištění o porušení režimu podmíněného osvobození od daně byly splněny podmínky pro zajištění vybraných výrobků dle § 42 odst. 2 písm. b) zákona o spotřebních daních. Zajistí-li správce daně vybrané výrobky a nerozhodne poté o jejich uvolnění dle § 42c odst. 1 zákona o spotřebních daních, je povinen postupovat dle § 42d téhož zákona. Jelikož k vybraným výrobkům uplatňuje vlastnické právo žalobkyně i osoba zúčastněná na řízení II) a vlastníka nelze jednoznačně určit, byl dán důvod pro jejich zabrání dle písm. b) citovaného ustanovení. Výsledek řízení vedeného před okresním soudem (které bylo přerušeno do doby ukončení řízení vedeného správcem daně) by na osud vybraných výrobků neměl vliv. Pokud by byl vlastník určen, následkem by bylo jejich propadnutí státu (namísto jejich zabrání). Dle žalovaného nenabyla žalobkyně vlastnické právo v dobré víře. Vzhledem k okolnostem nákupu musela mít pochybnosti o původu zboží a prodávajícím. Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, který ji rozsudkem ze dne 26. 3. 2018, čj. 65 Af 94/2016-69, zamítl, neboť přisvědčil názoru žalovaného, že vyřešení otázky vlastnického práva ve sporu před okresním soudem nebylo z hlediska následků daňového řízení relevantní. Žalobkyně neuvedla, jaký vliv by tato otázka měla na naplnění podmínek pro zajištění a následné rozhodnutí dle § 42d zákona o spotřebních daních. Správce daně rozhodl o zabrání vybraných výrobků poté, co byly tyto výrobky zajištěny na základě zjištění, že nebylo prokázáno jejich zdanění, popř. jejich oprávněné nabytí za ceny bez daně, a že předložené doklady nejsou pravdivé. Za takové situace se otázka vlastnického práva řeší pouze při rozhodování o tom, zda dojde k jejich propadnutí nebo zabrání. Výsledek je však stejný, vybrané výrobky se stanou vlastnictvím státu. Rozhodná je tedy pouze skutečnost, zda s výrobky bylo nakládáno dle § 42 odst. 1 nebo 2 zákona o spotřebních daních. Řízení o zajištěných vybraných výrobcích je na soudním řízení o určení vlastnického práva nezávislé. Správní orgán si může o vlastnictví učinit vlastní úsudek jakožto o předběžné otázce. Dle krajského soudu byly ve správním řízení dány pochybnosti o tom, kdo je vlastníkem vybraných výrobků i o pravdivosti údajů uvedených v předložených dokladech. Bylo prokázáno, že vybrané výrobky byly odcizeny na území Německa a dopraveny do tuzemska, aniž by byla uhrazena spotřební daň. Neexistují listiny prokazující jejich původ a jejich celní či daňovou historii. Za této situace byl správce daně oprávněn postupovat dle § 42d zákona o spotřebních daních, neboť pro uvolnění zajištěných vybraných výrobků (§ 42c tohoto zákona) nebyly splněny podmínky, a jiný typ rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Není-li vlastník zajištěných výrobků znám, připadá v úvahu pouze rozhodnutí o zabrání vybraných výrobků dle 42d odst. 1 písm. b) zákona o spotřebních daních. Citované ustanovení dopadá i na situace, kdy se k vlastnictví vybraných výrobků hlásí více subjektů, neboť ani zde není vlastník znám. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že v průběhu správního řízení předložila nabývací titul k vybraným výrobkům i doklad o úhradě kupní ceny. Nemohla vědět, že předmět kupní smlouvy pochází z trestné činnosti a že spotřební daň není uhrazena. Poukázala na § 446 obchodního zákoníku ve znění účinném ke dni 19. 2. 2012, podle něhož bylo možno nabýt vlastnické právo od nevlastníka. Nesouhlasila se závěrem žalovaného, že měla získat pochybnosti o původu zboží kvůli tomu, že se dodavatel nacházel v likvidaci. Likvidátor může uzavírat nové smlouvy, kterými likviduje majetek společnosti jeho prodejem, k čemuž došlo v posuzovaném případě. Stěžovatelka připisovala rychlost transakce a její výhodnost právě snaze likvidátora o co nejrychlejší a nejefektivnější dosažení účelu likvidace. Krajský soud se však otázce dobré víry při nabytí vlastnického práva zcela vyhnul. Dle stěžovatelky proto nesprávně posoudil skutkový stav, neboť měl dovodit, zda je vlastníkem stěžovatelka, či někdo jiný. Je v rozporu se zákonem a se zásadou libovůle dovozovat, že vlastník zboží znám není. Nelze souhlasit se závěrem krajského soudu, že otázka vlastnictví není pro posuzovanou věc relevantní. Tato otázka určuje povahu rozhodnutí o dalším osudu zajištěného zboží. Zatímco rozhodnutí o propadnutí vybraných výrobků je individuálním právním aktem zasahujícím do sféry jedince, o zabrání výrobků lze rozhodnout ochranným opatřením. Odlišuje-li zákonodárce zabrání a propadnutí věci, nelze tyto pojmy zaměňovat s odkazem na to, že výsledek obou institutů je shodný, tj. nabytí vlastnického práva státem. Žalovaný ve svém vyjádření zpochybnil dobrou víru stěžovatelky při nabytí vlastnického práva. Poukázal na výpověď jednatele dodavatele MISTERA v likvidaci, při níž uvedl, že se tato společnost zabývala stavební a obchodní činností a obchod s alkoholem se uskutečnil jen jednou, přičemž údaj o uhrazení spotřební daně byl do kupní smlouvy uveden na základě požadavku stěžovatelky. Ke dni uzavření kupní smlouvy se dodavatel navíc nacházel v likvidaci. Stěžovatelka tedy musela mít minimálně pochybnosti o původu zboží a prodávajícím. Likvidátor společnosti nebyl oprávněn uzavřít novou smlouvu za situace, kdy se nejednalo o „ukončení nevyřízeného obchodu“. Krom toho k vybraným výrobkům uplatňovala vlastnické právo i osoba zúčastněná na řízení II). Správce daně rozhodne o zabrání vybraných výrobků nejen tehdy, pokud jejich vlastník není znám, ale i v případě, kdy není známo, komu vůbec svědčí vlastnické právo. Z dikce § 42d odst. 1 zákona o spotřebních daních vyplývá, že není třeba, aby správní orgány vždy a za všech okolností zjišťovaly vlastníka vybraných výrobků. V opačném případě by ztrácelo písm. b) smysl. Z hlediska „osudu“ vybraných výrobků je lhostejné, zda je rozhodnuto o jejich propadnutí nebo zabrání. Není tedy třeba určit vlastníka. Vyčkávání na výsledek sporu o určení vlastnictví by byl neúčelný a nehospodárný. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) [16] Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení kasační stížnosti z důvodu tvrzené nezákonnosti a shledal, že ani v tomto bodě není kasační stížnost důvodná. [17] Z § 42d odst. 1 zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 31. 12. 2015 plyne, že „[p]okud správce daně nerozhodne o uvolnění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, rozhodne o jejich a) propadnutí v případě, že je vlastník těchto výrobků nebo dopravního prostředku znám, nebo b) zabrání v ostatních případech“. [18] Uvolnění zajištěných vybraných výrobků (nebo dopravního prostředku) upravuje § 42c zákona o spotřebních daních. Dle odstavce 1 písm. a) citovaného ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2015 správce daně rozhodne o uvolnění zajištěných vybraných výrobků, pokud se prokáže, že s nimi nebylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2. [19] O zajištění vybraných výrobků rozhodl správce daně z důvodu uvedeného v § 42 odst. 2 písm. b) a c) zákona o spotřebních daních. Citované ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2012 stanovilo, že „[n]ejedná-li se o vybrané výrobky pro osobní spotřebu nebo není-li prokázáno oprávněné nabytí vybraných výrobků za ceny bez daně, celní úřad nebo celní ředitelství tyto vybrané výrobky zajistí, jestliže a) jsou skladovány bez dokladu uvedeného v § 5, b) údaje uvedené na dokladu podle písmene a) jsou nesprávné nebo nepravdivé, nebo c) doklad uvedený v písmenu a) je pozměněný nebo padělaný“. [20] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že směrnice Rady 2008/118/ES o obecné úpravě spotřebních daní a o zrušení směrnice 92/12/EHS, sankce za nedodržení povinnosti přepravovat či skladovat vybrané výrobky s vyžadovanými doklady přímo nestanoví, což je ve vztahu práva EU a vnitrostátního práva pravidlem. Logicky to vede k tomu, že si členské státy sankce za nedodržení předpisů stanoví samy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 10 Afs 148/2014-70). [21] Z výše uvedených ustanovení zákona o spotřebních daních vyplývá, že správce daně má pouze dvě možnosti, jak může řízení o zajištěných vybraných výrobcích ukončit. Buďto zajištěné výrobky uvolní (§ 42c), nebo naopak rozhodne o jejich propadnutí či zabrání (§ 42d). O jejich uvolnění rozhodne, prokáže-li se, že s nimi nebylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2 zákona o spotřebních daních. V opačném případě postupuje dle § 42d téhož zákona. Jinými slovy, správce daně vydá rozhodnutí podle § 42d odst. 1 uvedeného zákona poté, co bylo prokázáno, že s výrobky bylo nakládáno některým ze způsobů uvedených v § 42 odst. 1 nebo 2 téhož zákona. [22] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nijak nezpochybňuje závěr správních orgánů, že v posuzovaném případě bylo s vybranými výrobky nakládáno způsobem uvedeným v § 42 odst. 2 písm. b) zákona o spotřebních daních, má Nejvyšší správní soud za prokázané, že vybrané výrobky nebyly určeny pro osobní spotřebu, nebyly oprávněně nabyty za ceny bez daně a byly skladovány na základě dokladu, na němž byly uvedeny nesprávné nebo nepravdivé údaje. Předpoklady pro postup dle § 42d odst. 1 citovaného zákona tedy byly naplněny. Mezi účastníky řízení zůstala spornou toliko otázka, zda správce daně za této situace s přihlédnutím k okolnostem případu oprávněně rozhodl o zabrání vybraných výrobků z důvodu, že jejich vlastník nebyl znám. [23] Správce daně pochopitelně nemůže libovolně „volit“ mezi jednotlivými způsoby, kterými ukončí řízení o zajištěných vybraných výrobcích. V duchu zásady legality musí rozhodnout způsobem, který zákon pro danou situaci předvídá. Jak vyplývá z předestřené dikce zákona o spotřebních daních (§ 42d odst. 1), nutným předpokladem pro vydání rozhodnutí o propadnutí vybraných výrobků je neexistence předchozího rozhodnutí o jejich uvolnění a okolnost, že je znám jejich vlastník. Tímto způsobem lze ukončit řízení o zajištěných vybraných výrobcích pouze tehdy, pokud o vlastníkovi zajištěných vybraných výrobků nepanují žádné pochybnosti. Není-li splněn tento předpoklad, nemůže správce daně rozhodnout o propadnutí zajištěných vybraných výrobků a nezbývá mu než rozhodnout o jejich zabrání. To znamená, že o zabrání zajištěných vybraných výrobků rozhodne správce daně tehdy, neuplatňuje-li vlastnické právo žádná osoba, a dále ve všech případech, kdy panují důvodné pochybnosti o konkrétním vlastníkovi nebo o tom, které konkrétní osobě vlastnické právo svědčí, např. z důvodu plurality osob, které k věci vlastnické právo uplatňují. [24] K takové situaci došlo i v posuzované věci. Stěžovatelka sice předložila nabývací titul (kupní smlouvu se společností MISTERA v likvidaci), avšak správce daně v průběhu řízení o zajištěných vybraných výrobcích zjistil, že tyto byly před jejich nabytím ze strany prodávajícího odcizeny na území Německa a celá transakce byla vyšetřována orgány činnými v trestním řízení jako podvod. Tvrzení stěžovatelky, že vybrané výrobky nabyla v dobré víře, bylo na základě zjištěných skutečností kvalifikovaně zpochybněno v daňovém i trestním řízení. Jakkoliv policie v usnesení o vydání vybraných výrobků konstatovala, že není pochyb o jejím vlastnickém právu, nelze odhlédnout od toho, že toto usnesení následně Okresní státní zastupitelství v Rokycanech pro nesoulad se zákonem zrušilo. Poukázalo na to, že k věcem uplatňuje vlastnické právo nejen stěžovatelka, ale i osoba zúčastněná na řízení II). V takovém případě lze dle § 80 odst. 1 trestního řádu věc vydat jen tehdy, jestliže vzhledem ke zjištěným okolnostem o uplatněném právu na věc ze strany konkrétní osoby nevznikají žádné pochybnosti. Okresní státní zastupitelství v Rokycanech však shledalo, že takové pochybnosti zde panují a vyjmenovalo konkrétní důvody, pro které lze o dobré víře stěžovatelky pochybovat (nabytí od likvidované společnosti, kupní cena byla nižší než cena obvyklá, absence dokladů prokazujících původ či historii zboží). Právě na toto usnesení správce daně v rozhodnutí o zabrání vybraných výrobků odkazoval. Rovněž žalovaný poukazoval na nestandardní okolnosti obchodu, z nichž bylo možno nabýt pochybnosti o původu zboží a prodávajícím. Nejvyšší správní soud považuje v tomto kontextu za nestandardní minimálně to, že údaj o úhradě spotřební daně byl na faktuře doplněn na základě požadavku stěžovatelky a že tato nedisponovala žádnými listinami, které by prokazovaly původ či jakoukoliv (celní nebo daňovou) historii zboží. Správní orgány tedy předestřely pádné argumenty, pro které nebylo lze považovat vlastnictví vybraných výrobků ze strany stěžovatelky za nesporné. Současně však správní orgány neměly dostatek poznatků, aby mohly jednoznačně prohlásit, že vlastníkem je jiná osoba [osoba zúčastněná na řízení II)], neboť ta svou procesní aktivitu v daňovém řízení směřovala k popření vlastnického práva stěžovatelky. [25] Cílem řízení o zajištěných vybraných výrobcích není zjišťování a určení jejich skutečného vlastníka, nýbrž prokázání, zda s nimi bylo nakládáno způsoby uvedenými v § 42 odst. 1 nebo 2 zákona o spotřebních daních. Potvrdí-li se tato skutečnost, dojde k zabavení vybraných výrobků a jejich převedení do vlastnictví státu. Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že tento následek je sankcí za porušení zákona o spotřebních daních (viz rozsudek ze dne 3. 3. 2010, čj. 1 Afs 12/2010-107, č. 2054/2010 Sb. NSS). Správní orgány se otázce vlastnického práva věnovaly v rozsahu nezbytném pro popsaný účel daňového řízení. Jestliže po provedeném daňovém řízení nemohl být vlastník jednoznačně identifikován, tj. v dikci zákona nebyl znám, postupoval správce daně v souladu se zákonem, když řízení ukončil vydáním rozhodnutí o zabrání vybraných výrobků dle § 42d odst. 1 písm. b) zákona o spotřebních daních.

decision_953.txt

k § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb. k § 65 soudního řádu správního k § 2 až § 8 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění účinném ke dni 24. 4. 2012 I. Výtka podle § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Soudní ochrana proti výtce musí být proto poskytnuta formou žaloby proti tomuto rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. II. Na ukládání výtky podle § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002 se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až § 8 správního řádu. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41) Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 349/2002 Sb. a č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05) Věc: JUDr. Martin V. proti Krajskému státnímu zástupci v Ústí nad Labem o žalobě proti písemné výtce udělené žalovaným žalobci, o kasační stížnosti žalobce. Dne 24. 4. 2012 udělil krajský státní zástupce JUDr. Jan Jakovec žalobci – státnímu zástupci Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem výtku podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, a to za porušení povinnosti zachovávat náležitou úctu k ostatním státním zástupcům ve smyslu § 24 odst. 4 zákona o státním zastupitelství. Porušení povinnosti spočívalo v tom, že poté, co Nejvyšší státní zastupitelství v trestní věci vedené u Krajského soudu v Ústí nad Labem nevyhovělo návrhu stěžovatele na podání dovolání v neprospěch odsouzeného, stěžovatel sepsal sdělení, v němž předsedovi senátu krajského soudu oznámil nepodání dovolání, přičemž argumentaci Nejvyššího státního zastupitelství označil za právně irelevantní, alibistickou a nerespektující platnou právní úpravu, včetně mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Své hodnocení stěžovatel uzavřel slovy, že příslušný dovolací důvod „je bez jakékoliv diskuse naplněn“. Uvedené sdělení následně rozeslal dále Krajskému ředitelství Policie České republiky Ústeckého kraje, Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových - odloučenému pracovišti v Chomutově, Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze a Nejvyššímu státnímu zastupitelství. Žalobce podal proti výtce žalobu, a to jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud takto žalobu projednal, přičemž se nejprve výslovně zabýval povahou písemné výtky udělené státnímu zástupci. Vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31, s jehož závěry se ztotožnil. I v rámci posouzení věci bylo podstatné, že šlo o žalobu proti rozhodnutí, neboť byla namítána jeho nicotnost a vady při jeho vydání. Krajský soud neshledal důvodnou námitku nicotnosti vydaného rozhodnutí (písemné výtky) spočívající v tvrzení, že rozhodnutí bylo vydáno osobou, která nemá postavení vedoucího státního zástupce. Krajský soud se neztotožnil také s námitkou, že došlo k procesním pochybením žalovaného, protože nebylo postupováno podle části druhé a třetí správního řádu. Učinil vlastní závěr, že na ukládání výtky se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až § 8 téhož zákona. V poslední řadě krajský soud hodnotil důvodnost uložené výtky. Dospěl k závěru, že formulace, kterými žalobce ve výše popsaném podání hodnotil postup Nejvyššího státního zastupitelství, je nutno chápat jako neuctivé, překračující mez případné kolegiální kritiky, porušující povinnost uloženou státnímu zástupci § 24 odst. 4 zákona o státním zastupitelství a odpovídající drobnému poklesku ve smyslu § 30 odst. 3 téhož zákona. Proti rozsudku krajského soudu ze dne 29. 2. 2016, čj. 15 A 67/2012-49, podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že udělená výtka nemá základní náležitosti správního rozhodnutí a v procesu jejího udělení nebyla dodržena jeho procesní práva, jako například právo vyjádřit se k podstatě věci, činit návrhy nebo seznámit se s podklady pro rozhodnutí. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31, stěžovatel považoval za nedostatečně odůvodněný a spatřoval v něm nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Podle jeho názoru měl žalovaný při neexistenci jiné zákonné úpravy postupovat podle procesních pravidel obsažených ve správním řádu. Navíc se domníval, že i pokud by se měl citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu aplikovat, pak nebyly dodrženy ani základní zásady činnosti správních orgánů. Poukázal i na nedostatečné vypořádání dalších žalobních námitek. Závěrem polemizoval s tím, zda byly vůbec splněny podmínky pro udělení výtky. Při posuzování kasační stížnosti dospěl devátý senát k závěru, že se chce odchýlit od právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31, pokud jde o posouzení výtky jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Ačkoliv v uvedeném rozsudku čtvrtý senát posuzoval primárně výtku udělenou soudnímu exekutorovi, jeho závěry se vztahují i na výtky ukládané podle příslušných právních předpisů notářům, soudcům a státním zástupcům. Důvodů, pro které čtvrtý senát považoval výtku za rozhodnutí, je několik. V prvé řadě vyšel z toho, že vedle povahy přezkoumávaného úkonu jsou důležité i důsledky rozsudku správního soudu, pokud je žalobě vyhověno. Upřednostněn by měl být ten výklad, který vede k přímému odklizení aktu správního orgánu jeho zrušením. Upozornil na to, že pouze proti rozhodnutí správního orgánu mohou podat žalobci žalobu ve veřejném zájmu, což by mohlo být důležité v případě, že by některým dozorovým orgánem došlo ke zneužití výtky tak, aby se zabránilo kárnému postihu (bod 46 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). Dále se nepřímo opřel o materiální pojetí rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. a o judikaturu kárných senátů Nejvyššího správního soudu, které dospěly k závěru, že výtka představuje překážku ne bis in idem a dokonce ji výslovně označily za rozhodnutí, které nabývá právní moci (body 36 a 39 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). Čtvrtý senát zároveň dospěl k závěru, že vzhledem k povaze výtky je vyloučeno, aby se na řízení o jejím uložení vztahovala část druhá a třetí správního řádu, neboť má jít o neformalizovaný „manažerský“ nástroj řešení méně závažných pochybení. Pokud by měla být ukládána ve formálním správním řízení, tento institut by postrádal svůj smysl. Ztrácel by se v podstatě rozdíl mezi kárným řízením a pouhým uložením výtky. Měly by být proto aplikovány pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až 8 správního řádu (bod 40 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). Uvedené závěry však byly podle názoru devátého senátu v rozporu se závěry rozšířeného senátu k rozlišení žaloby proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. a zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. Například v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci provedení záznamu do katastru nemovitostí, rozšířený senát mimo jiné dospěl k závěru, že rozhodujícím znakem není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. I podle závěrů čtvrtého senátu by však výtka udělovaná jednotlivým právnickým profesím měla být sama o sobě neformální a nemělo by jí předcházet formalizované správní řízení. To podle devátého senátu vedlo k jednoznačnému závěru, že by případná žaloba směřující proti udělené výtce měla být řešena žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s. V případě státních zástupců sice musí být podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství uložena písemně, nicméně to neplatí v případě soudců [§ 88a zákona č. 6/2002 Sb. o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)] a notářů [§ 47 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)]. Požadavek písemné formy u státních zástupců nic nemění na neformálním charakteru výtky. Navíc se devátý senát ztotožnil se závěry rozsudku čtvrtého senátu, že by povaha výtek za stávající právní úpravy měla být vykládána shodně pro státní zástupce, soudce, notáře i exekutory. Devátý senát proto nesouhlasil se závěry, které vedly čtvrtý senát k posouzení výtky jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Jednoznačně v rozporu se závěry rozšířeného senátu je poukaz na materiální pojetí rozhodnutí. Podstatný není ani důsledek rozsudku. I žalobou na ochranu před nezákonným zásahem lze docílit týchž důsledků, které by mělo zrušení rozhodnutí. Kromě deklarace nezákonnosti výtky připadá nepochybně v úvahu i uložení povinnosti k výtce jakkoliv nepřihlížet a odstranit ji z osobního spisu žalobce, pokud by do něj byla založena. Není případný ani poukaz na nemožnost podat žalobu ve veřejném zájmu. Tímto postupem ani nedojde k narušení judikatury kárných senátů Nejvyššího správního soudu, pro které není podstatné, podle kterého žalobního typu bude připuštěna ochrana před správními soudy. I pokud v případech uváděných čtvrtým senátem kárné senáty skutečně označily výtku jako kárné rozhodnutí, pak tak činily bez jakékoliv hlubší úvahy, neboť to pro své rozhodování nepotřebovaly. Devátý senát neviděl důvod, proč by i jiný úkon než rozhodnutí žalovatelné podle § 65 s. ř. s. nemohl zakládat překážku ne bis in idem. Dle názoru devátého senátu proto byly dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu podle § 17 s. ř. s. Otázka, kterou chtěl devátý senát řešit odlišně od dosavadní judikatury, zněla: Je výtka podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství ve znění účinném od 1. 3. 2002, stejně jako výtky vůči příslušníkům dalších právnických profesí, rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., nebo má být soudní ochrana poskytnuta formou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s.? Rozšířený senát rozhodl, že výtka podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství ve znění účinném od 1. 3. 2002 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Soudní ochrana proti výtce musí být proto poskytnuta formou žaloby proti tomuto rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát dále rozhodl, že na ukládání výtky podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství ve znění účinném od 1. 3. 2002 se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až § 8 správního řádu a věc mu vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní posouzení rozšířeným senátem IV.A Právní úprava výtky [18] Jak bylo uvedeno shora, spornou v projednávané věci je povaha výtky podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství ve znění účinném od 1. 3. 2002, podle něhož „[d]robné nedostatky a poklesky může vedoucí státní zástupce státnímu zástupci písemně vytknout, aniž by podal návrh na zahájení kárného řízení“. [19] Institut výtky nebyl v roce 2002 v právním řádu novinkou. Rovněž starší právní předpisy týkající se organizace justice toto opatření pro vytknutí drobných nedostatků a poklesků, pro něž se nezahajuje kárné řízení, upravovaly. Zákon č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců, jenž se do března 2002 vztahoval i na kárné řízení se státními zástupci, v § 3 odst. 5 stanovil, že „[d]robné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování nebo přestupek může orgán, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, vyřídit tím, že je soudci vytkne, je-li to postačující“. Podobnou právní úpravu obsahovaly i předlistopadové organizační předpisy týkající se soudců, např. zákon č. 142/1961 Sb., o kárné odpovědnosti soudců z povolání, stanovil: „Pro drobné závady v práci nebo jiné drobné poklesky se kárné řízení nezavede. Takové závady nebo poklesky vytkne soudci ten, kdo vykonává služební dohled“ (§ 2 odst. 2 tohoto zákona). Stejně tak předchozí zákon č. 37/1957 Sb., o kárné odpovědnosti soudců lidových a krajských soudů, uváděl: „Pro nepatrné provinění se kárné řízení nezavede. Takové nepatrné provinění však soudci vytkne předseda soudu; jde-li o předsedu lidového soudu, učiní tak předseda krajského soudu, jde-li o předsedu krajského soudu, učiní tak ministr spravedlnosti“ (§ 2 odst. 2 citovaného zákona). [20] Výtku upravují, kromě zákona o státním zastupitelství, rovněž aktuálně účinné právní předpisy týkající se příslušníků dalších právnických profesí. Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem čtvrtého i devátého senátu, pokud jde o jejich souladný závěr, že povahu výtky je za stávající právní úpravy nutno vykládat shodně pro všechny právnické profese, tj. státní zástupce, soudce, notáře i soudní exekutory. Zákony, které upravují povinnosti příslušníků těchto právnických profesí, sice odlišně stanoví požadavky na formu výtky, avšak vymezení výtky jako opatření, kterým lze postihnout drobné nedostatky a poklesky, jež nedosahují intenzity kárného provinění, je napříč jednotlivými zákony shodné. [21] Kromě zákona o státním zastupitelství vyžaduje právní úprava i v případě soudních exekutorů udělení výtky pouze písemnou formou. Podle § 7a odst. 1 exekučního řádu „[d]robné nedostatky v exekuční a další činnosti exekutora, drobné nedostatky v činnosti exekutorského kandidáta (dále jen „kandidát“) nebo exekutorského koncipienta (dále jen „koncipient“) nebo drobné poklesky v chování ministerstvo, Komora nebo předseda okresního soudu exekutorovi, kandidátovi nebo koncipientovi písemně vytkne“. Podle § 7a odst. 2 exekučního řádu, „[n]eprokáže-li se, že exekutor provedl veškerá opatření, která lze po něm spravedlivě požadovat při řízení exekutorského úřadu podle § 13 odst. 1, vytkne ministerstvo, Komora nebo předseda okresního soudu exekutorovi i drobné nedostatky v činnosti nebo drobné poklesky v chování kandidáta nebo koncipienta, kteří jsou jeho zaměstnanci“. [22] Naproti tomu v případě soudců a notářů příslušné právní předpisy výslovně nestanoví povinnost písemné formy udělení výtky. Podle § 88a zákona o soudech, soudcích, „[d]robné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování může orgán státní správy soudů, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, vyřídit tím, že je soudci, předsedovi soudu, místopředsedovi soudu, předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu vytkne, je-li to postačující“. Stejně tak podle § 47 notářského řádu „[d]robné nedostatky v činnosti notáře nebo drobné poklesky v chování orgán vykonávající dohled notáři vytkne“. [23] I přes odlišné formulace norem upravujících výtku u jednotlivých právnických profesí vyjádřil zákonodárce mezi jednotlivými instituty blízkost. Například v důvodové zprávě k zákonu č. 14/2002 Sb., kterým byla do zákona o státním zastupitelství nově vložena úprava kárné odpovědnosti, druhů kárných opatření za kárná provinění a v § 30 odst. 3 tohoto zákona byl v této souvislosti zakotven institut výtky za drobné nedostatky a poklesky, se předpokládá, že „kárné řízení se státními zástupci bude upraveno jednotně s kárným řízením se soudci“ (odůvodnění k bodu 18). Z toho lze a simili (podle podobnosti) dovodit, že rovněž institut výtky v zákoně o státním zastupitelství byl zákonodárcem zamýšlen se stejnými důsledky jako v případě zákona o soudech a soudcích. [24] Stejně tak v důvodové zprávě k zákonu č. 347/2007 Sb., kterým byla výtka vtělena do exekučního řádu, se uvádí, že možnost vytknout soudnímu exekutorovi drobné nedostatky nebo poklesky „se upravuje obdobně, jako je tomu v [notářském řádu]“. Důvodová zpráva k zákonu č. 347/2007 Sb. dále uváděla, že „[p]ůjde o institut, který umožní postihnout jednání, jež nedosahuje intenzity kárného provinění, který však přesto bude představovat určité upozornění na to, že jednání je nesprávné“. [25] Také důvodová zpráva k notářskému řádu konstatovala, že „[d]robné nedostatky v činnosti notáře nebo drobné poklesky v jeho chování budou notáři vytknuty. Při závažném nebo opětovném porušení jeho povinností podá orgán dohledu návrh na zahájení kárného řízení.“ [26] Pro úplnost je vhodné poukázat rovněž na skutečnost, že podobnou právní úpravu výtky obsahuje i § 88 odst. 3 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, podle něhož „[d]robné nedostatky ve službě může představený nebo služební orgán vyřídit tak, že je státnímu zaměstnanci ústně nebo písemně vytkne. Písemná výtka se založí do osobního spisu státního zaměstnance na dobu 1 roku; po uplynutí této doby se z osobního spisu státního zaměstnance vyřadí.“ [27] S ohledem na shodnost účelu, který výtka v jednotlivých organizačních předpisech sleduje, jeho povahu, konstrukci i blízkost jazykového znění (srov. § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, § 88a zákona o soudech a soudcích, § 47 notářského řádu a § 7a exekučního řádu) rozšířený senát nevidí žádný důvod, proč by měl institut výtky v těchto předpisech vyvolávat odlišné právní účinky. Jde o předpisy upravující též statusové otázky jednotlivých judiciálních profesí, pro něž je typický poměrně rozsáhlý katalog povinností a zvláštní institucionální i procesní úprava odpovědnosti za jejich porušení. Ostatně již v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, rozšířený senát konstatoval, že „[p]rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích“. Vzhledem k praktické totožnosti úpravy výtek v jednotlivých zákonech by proto bylo v rozporu s citovanou maximou, pokud by v každém předpisu institut výtky podléhal jinému právnímu režimu. IV.B Povaha výtky podle komentářové literatury [28] Komentářová literatura k výtce v zákoně o státním zastupitelství předestírá, že „[d]robné nedostatky a poklesky může vedoucí státní zástupce provinivšímu se státnímu zástupci pouze písemně vytknout, aniž by podával návrh na zahájení kárného řízení. Za drobné nedostatky a poklesky lze zřejmě považovat běžné, zpravidla pracovní nedostatky, vyplývající spíše z nedůslednosti, nedostatečné organizace vlastní práce nebo z určité pracovní improvizace, která je poznamenána nesoustředěnou činností vykazující občasné nedostatky v pravidelnosti, rychlosti a pečlivosti při vyřizování věci. Může se jednat o drobné poklesky v jednání a chování překračující sice míru běžné neslušnosti, jež však neohrožuje důvěru v činnost státního zastupitelství ani nesnižuje vážnost a důstojnost funkce státního zastupitelství“ (Kocourek, J.; Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. 2. doplněné a přepracované vydání. Praha : C. H. Beck, 2004, s. 565). [29] Podobně v komentáři k zákonu o soudech a soudcích se uvádí, že „[d]ošlo-li sice k porušení povinností soudce nebo k určitému nevhodnému chování či jednání, které však lze označit za drobné nedostatky v práci nebo za drobné poklesky v chování, má příslušný orgán státní správy oprávněný jinak k podání návrhu na zahájení kárného řízení možnost rozhodnout o tom, že návrh podán nebude a věc bude vyřízena v jeho kompetenci tím, že tyto nedostatky soudci vytkne. Pro takový postup je třeba, aby byl před tímto rozhodnutím učiněn závěr, že zvolený postup je v konkrétním případě postačující“ (Kocourek, J. Zákon o soudech a soudcích. Komentář. 1. vydání, Praha : C. H Beck, 2015, s. 242.). [30] Navzdory shodné zákonné definici výtky napříč právnickými profesemi jako postihu za drobné nedostatky a poklesky, komentářová literatura se již poněkud rozchází ve vymezení samotné povahy výtky. Ačkoli je zřejmé, že výtka není ukládána v kárném řízení, mezi autory odborné literatury nepanuje jednoznačná shoda v tom, zda se jedná o sankci, či nikoliv. [31] Novější komentář k zákonu o státním zastupitelství v této souvislosti uvádí: „Písemná výtka není sankcí v pravém slova smyslu, a ačkoli nemění nic na tom, že je na [státního zástupce] třeba hledět tak, jako by kárně postižen nebyl […], má její udělení některé významné […] důsledky. Prvním z nich je sám zmíněný fakt, že vůči němu není podán návrh na zahájení kárného řízení, a nehrozí mu tedy bezprostřední uložení žádné ze sankcí uvedených v předchozích odstavcích. Druhý z nich je skutečnost, že vyřešení pochybení státního zástupce udělením písemné výtky znamená konečné vyřízení věci, a jde-li o tento čin, nelze již vůči státnímu zástupci dodatečně podat návrh na zahájení kárného řízení, resp. byl-li takový návrh podán, bránila by udělená písemná výtka jeho úspěšnému (z hlediska možnosti uložení kárné sankce) ukončení. Vytváří tedy – podle našeho názoru však jen ohledně možného kárného postihu, nikoli tedy pokud jde o postih administrativní či trestní – překážku věci ‚pravomocně‘ vyřízené. Nejde tu sice o typický příklad zákazu dvojího postihu podle principu ne bis in idem, protože tu o uložení trestní sankce v pravém slova smyslu nejde, ale tímto způsobem vyřízení věci se vedoucí státní zástupce vzdal práva na uplatnění kárné odpovědnosti v kárném řízení a založil tím nemožnost kárného postihu za totéž jednání, ledaže by zjištěné skutečnosti (neznámé v době udělení písemné výtky) odůvodňovaly podání kárné žaloby. […] Důsledkem pro státního zástupce negativním je, že existence takové výtky již signalizuje formálně (protože písemně) konstatovanou vadu v jeho chování či postupu, takže při případném opakování třeba i drobnějšího poklesku lze spíše očekávat vyvození přímé kárné odpovědnosti. Písemná výtka může být také jednou z významných skutečností posuzovaných v neprospěch státního zástupce nejen v dalším případném kárném řízení pro jiné pochybení, ale např. i v jiných souvislostech, kde posuzování nikoli snad přímo bezúhonnosti, ale spíše kvality osobnosti a kvality profesní (pokud jde o jím vykonávanou činnost) hraje významnou roli“ (Koudelka, Z.; Růžička, M.; Vondruška, F. Zákon o státním zastupitelství s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2010, s. 319-320). [32] Rovněž autoři komentáře k exekučnímu řádu zastávají názor, že „písemná výtka není rozhodnutím ani kárným opatřením (sankcí), které je ukládáno po provedeném kárném řízení. Jelikož písemná výtka není rozhodnutím ani kárným opatřením, není důvodu tuto výtku neudělit kandidátovi nebo i koncipientovi, pokud budou vykazovat drobné nedostatky ve své činnosti nebo drobné poklesky ve svém chování. Smyslem udělení této výtky je toliko upozornit na nesprávnost jednání kandidáta nebo koncipienta, která má tak výrazně preventivní, a nikoliv sankční charakter“ (Kasíková, M. a kol. Exekuční řád. Komentář. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2017, s. 31-32). [33] Naproti tomu autoři komentáře k notářskému řádu v minulosti uváděli, že „[n]ejmírnějším stupněm sankce za drobné nedostatky v činnosti notáře či drobné poklesky v chování je výtka ze strany orgánu vykonávajícího dohled. Naopak sankce za závažné či opětovné porušení jeho povinností stanovených notářským řádem nebo zvláštním právním předpisem nebo předpisem Notářské komory ČR anebo usnesením orgánu notářské samosprávy nebo za závažné nebo opětovné narušení důstojnosti notářského povolání jeho chování jsou upraveny v následujících ustanoveních (§ 48 a násl.). Na rozdíl od kárného opatření (§ 48) nemá výtka žádné formální náležitosti (není dokonce vyloučeno, aby byla provedena ústně).“ (Bílek, P. a kol. Notářský řád a řízení o dědictví. Komentář. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2010, s. 171). Nutno však podotknout, že v nejnovějším vydání tohoto komentáře byla citovaná pasáž k § 47 notářského řádu přeformulována a k otázce, zda je výtka sankcí, či nikoliv, se již autoři komentáře výslovně nevyjadřují: „Výtka ze strany orgánu vykonávajícího dohled je opatření, kterým lze reagovat na ‚drobné‘ zjištěné nedostatky v činnosti notáře nebo poklesky v jeho chování. […] Postup při zjištění závažných či opětovných porušení povinnosti […], anebo při zjištění závažného nebo opětovného narušení důstojnosti notářského povolání, jsou upraveny v následujících ustanoveních [týkajících se kárného provinění a kárného opatření] (§ 48 a násl.). Na rozdíl od kárného opatření nevyžaduje výtka žádné formální náležitosti a není vyloučeno, aby byla provedena jen ústně“ (Bílek, P. a kol. Notářský řád. Komentář. 5. vydání. Praha : C. H. Beck, 2018, s. 240). [34] V komentářové literatuře panují rovněž výhrady k názoru, že udělení výtky představuje překážku věci pravomocně vyřízené. Například v komentáři k zákonu o soudech a soudcích se uvádí následující: „Podle dosavadní judikatury je i [udělení výtky považováno] za uložení kárného opatření a věc je považována za věc vyřízenou (res iudicata). Je však otázkou, zda postup podle § 88a skutečně takové důsledky má. Výtku lze posoudit i z jiného pohledu, jako zvláštní úpravu (§ 84 odst. 4) oprávnění předsedy soudu jako vedoucího zaměstnance v rámci pracovního vztahu soudce jinak v zákoníku práce obecně upravené jako povinnost vedoucích zaměstnanců řídit a kontrolovat výkon práce a dávat zaměstnanci k výkonu práce závazné pokyny (§ 11 odst. 4 a § 302 zákoníku práce). Zvláštní právní úprava je přitom namístě s ohledem na specifika výkonu soudcovské funkce i na povahu funkce předsedy soudu, zejména s ohledem na princip nezávislosti soudce. Z dikce § 88a ‚Drobné nedostatky v práci‘ vyplývá, že takové jednání nedosahuje intenzity nezbytné pro jeho kvalifikaci jako kárného provinění. Takové jednání nemůže naplnit znaky kárného provinění podle § 87. Výtka současně není kárným opatřením, neboť není uvedena v jejich výčtu (§ 88) a je upravena separátně v samostatném § 88a. V případech uvedených v § 88a se nevede kárné řízení podle zvláštního zákona, které je obligatorní, jde-li o kárné provinění. Výtka není proto výsledkem kárného řízení a neukládá ji nezávislý soud. Nemůže se proto jednat o překážku věci rozhodnuté (v kárném řízení podle zvláštního zákona). Opačný výklad by umožňoval kterémukoliv z kárných žalobců (účelově) zabránit kárnému stíhání soudce uložením výtky i za jednání, které dosahuje intenzity kárného provinění. Důsledkem by byla situace, kdy o kárném provinění by nerozhodoval nezávislý soud, ale zpravidla předseda soudu v pozici zaměstnavatele. Takový důsledek je v zásadním rozporu s povahou zvláštní právní úpravy kárné odpovědnosti nezávislého soudce, resp. se základním atributem kárné odpovědnosti soudce“ (Kocourek, J. op. cit., s. 242). IV.C Povaha výtky podle soudní judikatury [35] Vedle odborné literatury se výtkou samozřejmě zabývaly i soudy. Judikatura správních soudů, zejména však rozhodnutí kárných senátů Nejvyššího správního soudu, stejně tak dříve vrchních soudů jako soudů kárných, vymezuje povahu výtky následovně: a) Veřejnoprávní povaha výtky [36] Z jednotlivých rozhodnutí předně vyplývá, že uložení výtky odpovědné osobě je výkonem veřejné moci svěřené úřední osobě (dohledovému orgánu). Veřejnoprávní povahu ukládání výtky předsedou soudu vůči soudci příznačně vyjádřil například Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 3. 4. 2015, čj. 46 A 20/2015-22, v němž uvedl, že „již ze samotné textace § 88a zákona o soudech a soudcích vyplývá, že při uložení výtky nejedná předseda soudu v pozici vedoucího zaměstnance zaměstnavatele, nýbrž právě v pozici orgánu státní správy soudů, který ukládá disciplinární opatření. Aplikaci zákoníku práce v této konkrétní otázce brání právě skutečnost, že ukládání výtky upravuje specificky § 88a zákona o soudech a soudcích jako ustanovení speciální k ustanovením zákoníku práce. Ten se v této souvislosti sice může (samozřejmě až subsidiárně) použít pro posouzení otázky, zda to které jednání soudce lze kvalifikovat jako nedostatek v práci (tj. jako zaviněné porušení pracovněprávních povinností soudce), nikoli však jako právní základ pro udělení výtky za takové porušení povinností. Výtku podle § 88a zákona o soudech a soudcích rozhodně nelze ztotožňovat např. s pracovním posudkem ve smyslu § 314 zákoníku práce, resp. pracovním hodnocením zaměstnance zakládaným do osobního spisu vedeného podle § 312 zákoníku práce“. (Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 91/2015-17, výrok I. výše citovaného usnesení Krajského soudu v Praze sice zrušil, avšak z jiných procesních důvodů – poznámka rozšířeného senátu). Veřejnoprávní povahu má ukládání výtky nepochybně i v případě odpovědných osob z řad jiných právnických profesí, než jsou soudci, tedy státních zástupců, notářů a soudních exekutorů. b) Disciplinární opatření [37] Některé kárné senáty setrvale judikují, že výtka není kárným opatřením (není uvedena mezi druhy kárných opatření, jež lze odpovědným osobám ukládat v kárném řízení za kárná provinění), jedná se však o „disciplinární opatření“. Např. v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2010, čj. 13 Kss 2/2010-87, kárný senát Nejvyššího správního soudu uvedl: „Výtka orgánu státní správy soudů, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, není kárným opatřením uvedeným v § 88 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., které lze za kárné provinění uložit, tedy které může uložit kárný senát. Přesto jde o disciplinární opatření uložené podle zákona o soudech a soudcích“ (obdobně srov. rovněž rozhodnutí ve věcech sp. zn. 13 Kss 5/2010, 13 Kss 6/2010, 13 Kss 1/2010; zvýraznění – rozšířený senát). [38] Ojediněle kárné senáty charakterizovaly výtku jako „sankční postih“, např. v rozhodnutí ze dne 21. 2. 2007, sp. zn. 1 Ds 26/2016, Vrchní soud v Praze jako soud kárný uvedl, že „je věcí orgánu státní správy soudů, aby si včas náležitě ujasnil, o jak závažný delikt v činnosti soudce se jedná a jaký způsob jeho postihu pokládá za tomu odpovídající, neboť v širším slova smyslu se jedná o sankční postih za porušení pracovních povinností, pro jehož projednání podpůrně platí veškeré základní zásady trestního řízení“. V novější judikatuře však již označení „sankční“ bylo podle všeho vypuštěno, například v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2009, čj. 12 Ksz 1/2008-97, kárný senát uvedl: „Je proto pouze věcí příslušného orgánu ujasnit si, o jak závažný delikt v činnosti státního zástupce se jedná a jaký způsob jeho postihu pokládá za odpovídající, neboť v širším smyslu slova se jedná o postih za porušení pracovních povinností, pro jehož projednání podpůrně platí veškeré základní znaky trestního řízení.“ Výjimečně se o výtce výslovně hovoří jako o „sankci“, např. v rozhodnutí ze dne 22. 11. 2012, čj. 16 Kss 5/2012-97, kárný senát uvedl: „Jedinou sankcí, která byla kárně obviněnému uložena, tak byla výtka předsedkyně Okresního soudu Plzeň – sever“. Toliko jednou bylo v souvislosti s výtkou použito pojmu „kárné opatření“, a to pouze v narativní části rozhodnutí ze dne 5. 12. 2012, čj. 11 Kss 7/2012-64, kárný senát uvedl: „Činnost [soudkyně] byla předmětem dohledové činnosti předsedy soudu po delší dobu, ani přes 3 uložená kárná opatření (výtky a rozhodnutí NSS) nedošlo ke zlepšení“ (všechna zvýraznění – rozšířený senát). c) Kárné řízení jako ultima ratio versus výtka [39] V souvislosti s mírou porušení profesních povinností, resp. rozhodnutím, zda udělit výtku, či zahájit kárné řízení, kárné senáty setrvale zdůrazňují, že zahájení kárného řízení je krokem ultima ratio. Jak kárný senát uvedl v rozhodnutí ze dne 3. 10. 2013, čj. 16 Kss 8/2013-45, „již samotné podání kárného návrhu má značné difamační účinky a jakkoliv v konkrétním případě může být zřejmé, že soudce udělal chybu či se dopustil omylu, nestačí toto pouhé zjištění k tomu, aby bylo zahájeno kárné řízení. […] V konečném důsledku by pak byl porušován princip proporcionality, podle něhož by mělo platit, že kárný návrh by měl být podán jen tehdy, bylo-li zjištěno nikoliv jakékoliv pochybení soudce, nýbrž kárné provinění. Na zmíněný princip proporcionality ostatně výslovně pamatuje i zákon o soudech, který velmi odlišuje kárná opatření, jež lze uložit vždy v závislosti na závažnosti kárného provinění (§ 88), od drobných nedostatků v práci nebo drobných poklesků v chování, u kterých výslovně předpokládá, že nemají vést k podání kárného návrhu, nýbrž toliko k uložení výtky (§ 88a). K tomu kárný senát dodává, že v řadě případů není třeba ze strany vedení příslušného soudu přistupovat ani k uložení výtky, pakliže se jedná o nikoliv zásadní a neúmyslné pochybení soudce a toto pochybení pramení např. z jeho nezkušenosti, aktuální osobní situace či jedná se o zcela ojedinělý exces jinak po všech stránkách výborného soudce. V těchto případech se totiž – v závislosti na okolnostech konkrétní situace - může jevit nepřiměřeným dokonce i uložení výtky.“ (obdobně rovněž rozhodnutí ve věci sp. zn. 15 Kse 1/2013, 13 Kss 5/2014 aj.). [40] Difamační účinky však judikatura kárných senátů připisuje nejen zahájení kárného řízení, ale i uložení výtky. Např. v rozhodnutí ze dne 10. 1. 2014, čj. 16 Kss 10/2013-84, kárný senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že jakkoliv předsedkyně soudu proti danému soudci „za domnělé pochybení nezahájila kárné řízení, sama mu uložila disciplinární opatření, které má samozřejmě rovněž určité difamační účinky; byť samozřejmě nikoliv takové intenzity jako zahájené kárné řízení a případné uložení kárného opatření“ (zvýraznění – rozšířený senát). d) Nezákonné uložení výtky jako kárné provinění funkcionáře [41] Nezákonné uložení výtky současně může založit kárné provinění toho, kdo disponuje pravomocí výtku udělit. Srovnej například rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2014, čj. 16 Kss 10/2013-84, v němž kárně obviněná předsedkyně okresního soudu udělila soudci výtku za neomluvenou absenci a za neplnění pokynů ohledně evidence pracovní doby. Kárný senát dospěl k závěru, že „[p]ostup kárně obviněné, který byl v tomto kárném řízení přezkoumáván, totiž nebyl veden snahou o přiměřené zajištění řádného výkonu soudnictví, k čemuž pouze a jedině může rozvržení pracovní doby a její případná evidence sloužit, nýbrž byl samoúčelný a zcela překračující zákonné pravomoci předsedy soudu“. [42] V rozhodnutí ze dne 3. 10. 2013, čj. 16 Kss 8/2013-45, kárný senát v souvislosti s povinnostmi soudních funkcionářů apeloval na lidský rozměr výkonu jejich manažerské funkce – ačkoliv tak učinil ve vztahu k podání kárného návrhu (nikoliv k udělení výtky), jeho závěry lze jistě vztáhnout na plnění povinností justičních funkcionářů obecně: „Na každém předsedovi soudu proto spočívá velká odpovědnost, a to nejen právní a manažerská, nýbrž také lidská. Dobrý předseda soudu by totiž měl dobře vědět, kteří ze soudců jsou odborně na úrovni, pracovití, flexibilní, a kteří naopak nastavené tempo z hlediska svých osobních dispozic nejsou schopni dodržet, nemají zájem se dále vzdělávat a pracovat na sobě anebo vykonávané funkci nepřikládají potřebnou vážnost. Je pak především na předsedovi soudu, aby v konkrétním případě soudci pomohl, aby jej povzbudil, anebo případně aby s ním jeho situaci probral a pokusil se nalézt odpovídající řešení, spočívající např. v posílení daného úseku či v přeřazení na jinou agendu, která bude danému soudci lépe vyhovovat (samozřejmě pokud to je v rámci daného soudu možné a vhodné). Klíčové je mít neustále na zřeteli, že funkce soudce není ničím jiným než službou a úkolem soudu je rychlá, efektivní a spravedlivá ochrana práv a svobod (čl. 4 Ústavy). Dobrý předseda soudu by proto měl být hodnocen právě a pouze podle toho, jak se soud, v jehož čele stojí, dokáže této svoji povinnosti zhostit. Takto viděno je podání každého kárného návrhu ultima ratio, neboť [...] i pokud nakonec kárný soud dospěje ke zprošťujícímu rozhodnutí, je kárně obviněný soudce až do jeho vyhlášení ve značně nepříjemné situaci, a to jak ve svém pracovním okolí, tak především ve vztahu k veřejnosti, která dokáže velmi citlivě tyto skutečnosti vnímat. [...] Jinak řečeno, každé podání kárného návrhu je způsobilé zpochybnit vážnost, autoritu a důvěru v rozhodování kárně stíhaného soudce. Právě proto kárný soud zdůrazňuje, že podání kárného návrhu (zejména) předsedou daného soudu nesmí být vedeno jeho alibismem, nýbrž má k němu docházet pouze a jedině tehdy, pokud je navrhovatel pevně přesvědčen, že se daný soudce kárného provinění skutečně dopustil a není jiné řešení, než mu uložit některé ze zákonem stanovených kárných opatření. Jinak řečeno, podání kárného návrhu nesmí být projevem přenesení odpovědnosti z osoby předsedy soudu na kárný senát. Každý navrhovatel si totiž musí být vědom, že iniciováním kárného řízení ‚nese svoji kůži na trh‘ a proto k takovémuto postupu musí přistupovat velmi uvážlivě“ (zvýraznění – rozšířený senát). Kárný senát přitom v citované věci dospěl k závěru, že s ohledem na okolnosti případu (skutek kárně obviněné spočíval v odročení jednání za účelem vyhlášení rozhodnutí na jiný den s odůvodněním, že nejsou přítomni účastníci řízení ani jejich zástupci, a to navzdory skutečnosti, že veřejnost byla na jednání přítomna) zcela postačovalo pouze projednání daného pochybení s předsedou soudu a vysvětlení, v čem spočívala protiprávnost pochybení. Podle kárného senátu mohl předseda soudu v uvedené věci maximálně přistoupit k uložení výtky. e) Výtka versus další manažerské nástroje [43] Výtka je tedy – oproti zahájení kárného řízení a uložení kárného opatření – pojímána jako méně přísné opatření oprávněné úřední osoby (dohledového orgánu). Tyto osoby však mají k dispozici řadu dalších neformálních manažerských nástrojů. V rozhodnutí ze dne 9. 1. 2014, čj. 16 Kss 7/2013-103, kárný senát konstatoval, že „k podání kárného návrhu přistoupila navrhovatelka až poté, co měla za to, že vyčerpala všechny méně razantní (a často i neformální) prostředky nápravy, resp. že nepostačovaly prostředky, použité předchozím vedením okresního soudu (pravidelné prověrky spisů, pohovory, výtky).“ [44] V této souvislosti je nutno podotknout, že hranice mezi ústní výtkou (kterou nevylučuje § 88a zákona o soudech a soudcích a § 47 notářského řádu) a neformálním pohovorem (tj. prostým upozorněním, v němž dohledový orgán dotyčnou osobu pouze neformálně upozorní na její pochybení a vlastně „jí domluví“; popřípadě oznámí-li dohledový orgán dotyčné osobě toliko, že v její věci zahájí kárné řízení, a ozřejmí z jakých důvodů), je někdy nejasná a může vést ke sporům. Například ve věci sp. zn. 13 Kss 8/2009 „navrhovatelka vyloučila, že by v případě kárně obviněné soudkyně po provedené kontrole postupovala podle § 88a zákona č. 6/2002 Sb., a nedostatky zjištěné v její práci v některých spisech vyřídila výtkou. Předložila zápis […], z něhož vyplývá, že navrhovatelka za přítomnosti místopředsedů soudu […] projednala s kárně obviněnou soudkyní […] výsledky kontroly spisů […] a upozornila kárně obviněnou soudkyni na hrubé nedostatky a průtahy v její práci a na to, že předběžné výsledky naznačují nutnost podání kárné žaloby.“ (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2010, čj. 13 Kss 8/2009-129). Možnost upozornění, pohovorů či jiných neformálních opatření připouští či ve své judikatuře výslovně zmiňuje řada kárných senátů (srov. např. rozhodnutí ve věcech sp. zn. Ds 10/2003, 1 Ds 10/2007, 2 Ds 4/2005, 1 Ds 5/2006, 11 Kss 10/2009, 1 Ds 1/2006, 1 Ds 7/2006, 11 Kss 17/2011, 1 Ds 6/2004, 2 Ds 4/2005, 1 Ds 26/2006, 11 Kss 10/2009, 16 Kss 7/2013, 13 Kss 1/2014, 13 Kss 5/2014, 11 Kss 8/2014). [45] Z judikatury kárných senátů rovněž vyplývá, že kárně obvinění občas v rámci své obrany uvádějí, že před zahájením kárného řízení jim nebylo žádné obdobné jednání alespoň neformálně vytknuto. Například v rozhodnutí ze dne 13. 6. 2012, čj. 13 Kss 3/2012-68, zaznělo: „Překvapení kárné obviněné je o to větší, že podání kárného návrhu nepředcházela jakákoli výstraha, výtka, nebo upozornění navrhovatele, že by měla nadále postupovat jinak.“ (obdobně věc sp. zn. 1 Ds 6/2004). f) Materiální a formální povaha výtky [46] Materiální povahou výtky se kárný senát letmo zabýval v rozhodnutí ze dne 2. 11. 2016, čj. 13 Kss 5/2016-75, v němž uvedl: „Předseda soudu však v předmětném, výše citovaném odstavci uvedl pouze to, že obsah přípisu [kárně obviněného soudce], tj. jeho stížnost na postup kolegy […] nevyznívá příliš kolegiálně a že věří, že [tento soudce] napříště, bude-li považovat za nutné takto upozornit na postup svého kolegy, celou věc nejprve pečlivě vyhodnotí a své závěry konfrontuje rovněž s platnou právní úpravou. Tuto formulaci kárný soud ani z materiálního hlediska za výtku dle § 88a zákona o soudech a soudcích nepovažuje. Ačkoli lze souhlasit s tím, že taková výtka udělená předsedou soudu nemusí nutně vždy výslovně odkazovat na dané ustanovení, musí být z jejího projevu přesto patrné, že skutečně bylo úmyslem soudního funkcionáře použít tohoto institutu a že tedy postupem dle daného ustanovení soudci drobné nedostatky v jeho práci nebo drobné poklesky v chování formálně vytýká.“ Z citovaného judikátu tedy vyplývá, že nezávisle na tom, v jaké formě (písemné či ústní) byla výtka učiněna, z projevu vedoucího funkcionáře (dohledového orgánu) musí být zcela zřejmé, že jeho úmyslem bylo dotyčné osobě udělit výtku ve smyslu příslušných profesních předpisů, které tento institut upravují. [47] Pokud jde o formu, kárné senáty výslovně připouštějí možnost ústní výtky i u státních zástupců (byť tato forma současně nemá stejné účinky jako písemná výtka ve smyslu § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství). Například v rozhodnutí ze dne 2. 6. 2014, čj. 12 Ksz 2/2014-30, kárný senát uvedl: „K výtkám […], na něž bylo poukázáno v návrhu na zahájení kárného řízení, přitom nelze při ukládání kárného opatření přihlížet, neboť první z nich byla kárně obviněnému uložena před více než pěti lety a druhá byla uložena jen ústně (srov. § 24 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, a § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství).“ Naopak i v případě výtky u soudců, která může být udělena rovněž ústně, je potřeba, aby o ní existoval určitý písemný záznam, který musí být založen do osobního nebo jiného obdobného spisu (srov. např. rozhodnutí ze dne 29. 5. 2014, čj. 11 Kss 10/2013-83, v němž kárný senát konstatoval, že z osobního spisu kárně obviněné „neplynou jakékoliv připomínky či výhrady k její práci. Pokud jde o fotokopii výtky předsedy Obvodního soudu pro Prahu 9 z roku 2006, adresované kárně obviněné soudkyni, která byla předložena kárným navrhovatelem, ta se v jejím osobním spisu nenachází a kárný senát k ní proto při svém rozhodování nepřihlížel.“). [48] Kárné senáty ve své judikatuře zcela ojediněle označují výtku za „rozhodnutí“, nejčastěji tak činí proto, že výtku takto pojmenoval samotný orgán, který ji udělil. Označení výtky jako rozhodnutí je tak v judikatuře kárných senátů činěno více méně mimoděk, např. v rozhodnutí ze dne 15. 9. 2009, čj. 12 Ksz 1/2008-97, kterým kárný senát zastavil řízení proti státní zástupkyni pro jeden ze žalovaných skutků právě z důvodu, že uvedené jednání již bylo postiženo výtkou. Kárný senát v té souvislosti konstatoval: „Jednání popsané v kárném návrhu je však zcela obsaženo ve skutku, kterého se týká předchozí již pravomocné rozhodnutí o uložené výtce (rozhodnutí okresního státního zástupce ve Frýdku-Místku čj. SPR 700/2008 ze dne 10. 10. 2008).“ (srov. rovněž rozhodnutí ve věcech sp. zn. 1 Ds 26/2006). Obdobně v rozhodnutí ze dne 17. 5. 2011, čj. 13 Kss 1/2010-145, kárný senát s odkazem na formu výtky udělené ministryní spravedlnosti uvedl: „V této souvislosti však kárně obviněný poukázal na účinky rozhodnutí ministryně spravedlnosti […] a má za to, že toto rozhodnutí – výtka, má také závazné účinky rozhodnutí v kárném řízení a brání tomu, aby v jiném řízení mohlo být totéž jednání posuzováno jinak z hlediska kárné odpovědnosti.“ (zvýraznění – rozšířený senát). g) Výtka jako přitěžující okolnost [49] Kárné senáty rovněž setrvale judikují, že dříve udělená výtka je přitěžující okolností (srov. např. rozhodnutí kárných senátů ve věcech státních zástupců – sp. zn. 3 Ds 13/2002, 3 Ds 1/2007; ve věcech soudců – sp. zn. 11 Kss 3/2010, 11 Kss 17/2011, 13 Kss 2/2013, 13 Kss 1/2014, 13 Kss 6/2014; nebo ve věcech exekutorů – sp. zn. 15 Kse 4/2011, 15 Kse 2/2011, 14 Kse 2/2012, 15 Kse 1/2012, 14 Kse 5/2014), s výjimkou situací, kdy udělená výtka nemá časovou souvislost (srov. rozhodnutí ve věcech sp. zn. 2 Ds 4/2008, 11 Kss 1/2008, 12 Ksz 10/2015, 12 Ksz 2/2016), anebo byla udělena nedůvodně (např. rozhodnutí ve věci sp. zn. 15 Kse 8/2015). h) Výtka jako překážka ne bis in idem [50] Výtka však především podle jednotné rozhodovací praxe kárných senátů zapovídá postih pro stejný skutek v kárném řízení. Například již v rozhodnutí ze dne 21. 2. 2007, sp. zn. 1 Ds 26/2006, které se týkalo soudců, vyslovil Vrchní soud v Praze jako soud kárný právní názor, že „[p]rolomení zásady ne bis in idem je nepřípustné i v případě, že by bylo provinění nesprávně kvalifikováno jako drobný nedostatek v práci, za něž se uloží pouze výtka, ačkoli by mohlo naplňovat znaky i provinění závažnějšího podle § 87 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, které je možno postihnout kárným opatřením podle § 88 téhož zákona. Vycházeje z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, dvojí postih je vyloučen i v řízeních na něž dopadá jiný než trestní řád. Také v kárném řízení je vyloučen dvojí postih za jediný čin a je věcí orgánu státní správy soudů, aby si včas náležitě ujasnil, o jak závažný delikt v činnosti soudce se jedná a jaký způsob jeho postihu pokládá za odpovídající. V širším slova smyslu se jedná o sankční postih za porušení pracovní povinnosti, pro jehož projednání podpůrně platí veškeré základní zásady trestního řízení, v souladu s § 25 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců.“ [51] Ve věci týkající se státních zástupců tento názor zazněl mj. v rozhodnutí ze dne 15. 9. 2009, čj. 12 Ksz 1/2008-97, v němž kárný senát shledal, že „[u]ložení výtky (§ 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství) za tentýž skutek, který je obsažen v návrhu na zahájení kárného řízení, představuje překážku podle čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (ne bis in idem) a je důvodem pro zastavení kárného řízení“. [52] Rovněž ve vztahu k výtkám udělovaným soudním exekutorům kárný senát uvedl: „Výtka je tedy opatřením vyplývajícím ze zákona postihujícím zjištěné nedostatky. Je tedy trestem uloženým soudnímu exekutorovi za porušení jeho povinností dohledovým orgánem v rámci jeho zákonných pravomocí. Jako taková tudíž představuje způsob potrestání za konkrétní faktické jednání soudního exekutora a vytváří proto překážku dvojího postihu za tentýž skutek, jak jej má na mysli zásada ne bis in idem. Zákon č. 7/2002 Sb., neřeší situaci, kdy orgán státní správy oprávněný k výkonu státního dohledu a též k podání kárného návrhu považuje za postačující řešit zjištěné nedostatky v postupu soudního exekutora udělením výtky, zatímco jiný dohledový orgán (zde Ministerstvo spravedlnosti) považuje tyto nedostatky za natolik závažné, že je potřeba je projednat v kárném řízení. Dle názoru kárného senátu není rozhodující, zda v případě uložení výtky došlo k nesprávné kvalifikaci kárného provinění jako drobného nedostatku a poklesku podle § 7a exekučního řádu, ačkoli by mohlo naplňovat znaky kárného provinění závažnějšího, které by bylo možno postihnout dle § 116 odst. 3 téhož zákona. Je pouze věcí příslušného orgánu ujasnit si, o jak závažný delikt v činnosti soudního exekutora se jedná a jaký postup ve věci považuje za odpovídající“ (rozhodnutí ze dne 19. 11. 2013, čj. 14 Kse 5/2012-248). [53] Obdobně formulované závěry o povaze udělené výtky jako překážky „věci rozhodnuté“ (res iudicata) opakovaně zazněly i v řadě dalších rozhodnutí kárných senátů (srov. mj. rozhodnutí ve věcech sp. zn. 2 Ds 4/2006, 2 Ds 12/2006, 2 Ds 8/2008, 11 Kss 1/2008, 12 Ksz 3/2010, 13 Kss 5/2010, 13 Kss 6/2010, 11 Kss 10/2009, 11 Kss 4/2011, 12 Ksz 12/2012, 13 Kss 5/2016). i) Shrnutí závěrů judikatury k povaze výtky [54] Z citovaných rozhodnutí kárných senátů Nejvyššího správního soudu je zjevné, že kárné senáty přistupují k institutu výtky v jednotlivých profesních předpisech jednotně, nehledě na dílčí odchylky jazykového vyjádření výtek v jednotlivých zákonech. Na základě shora uvedených skutečností je tedy možnost charakter institutu výtky shrnout následovně: [55] Výtka stojí svou povahou někde uprostřed tří možných opatření, jimiž disponuje příslušný dohledový orgán po zjištění porušení profesních povinností dotčené osoby. Jde o opatření v obecném smyslu tohoto slova, rozumíme-li jím reakci na jakékoliv porušení povinností příslušníka dané profese zakládající jeho odpovědnost. Účelem výtky je možnost flexibilně postihnout takové nedostatky a poklesky, jež svojí menší závažností neodůvodňují zahájení kárného řízení. V praxi se zpravidla jedná o kratší a ojedinělé průtahy v řízení, drobná porušení procesních předpisů, drobné poklesky v chování, které odporují profesním etickým zásadám (např. nevhodné chování vůči účastníkům řízení a dalším osobám, ojedinělé požití alkoholu v pracovní době apod.). Nutno zdůraznit, že mezi bezvadným plněním povinností příslušníka profese a takovým porušením, které naplní znaky kárného provinění, existuje poměrně široká „šedá“ zóna, kterou nelze vymezit ani nějakým výčtem konkrétních situací, ani stanovením „mantinelů“ ji ohraničujících. V ní se nachází prostor pro udělení výtky, nedostačují-li reakce jemnější či měkčí (viz dále bod [70]). [56] Pro rozptýlení jakýchkoli pochybností rozšířený senát (shodně jako čtvrtý senát v rozsudku ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31) předesílá, že považuje za překonaný názor, jenž Ústavní soud vyslovil v usnesení ze dne 10. 2. 1997, sp. zn. II. ÚS 22/97. V tomto rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že udělená výtka (zakotvená v tehdejším zákonu č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců, viz ustanovení citované v bodě [19] výše) „nemůže porušit právo stěžovatelky na zachování její lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti i jejího jména. […] Není proto možno udělenou výtku považovat za jiný zásah orgánu veřejné moci ve smyslu § 72 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., v platném znění.“ Rozšířený senát k tomu pro úplnost uvádí, že usnesení, kterým se odmítá ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněná, nezavazuje ani Ústavní soud, ani obecné soudy (čl. 89 odst. 2 Ústavy; srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS). [57] Výtka není tak závažným opatřením jako snížení platu či odvolání z funkce – nepostihuje majetek či svobodu, ale toliko čest, čímž se podobá důtce. Uložená výtka je do jisté míry formalizovanou informací o tom, že došlo ze strany státního zástupce (resp. soudce, notáře nebo soudního exekutora) k určitému pochybení. To samo o sobě může vyvolat ve třetích osobách pochybnosti, podle povahy konkrétního provinění, o profesní odbornosti nebo osobnostních kvalitách výtkou dotčené osoby. Ostatně „[n]e nadarmo se traduje, že důvěryhodnost a bezúhonnost se budují dlouho, ale je možné je ztratit v jediném okamžiku“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, čj. 4 As 173/2015-31). Výtka může dále působit například i jako překážka v kariérním postupu a může být přitěžující okolností v případném dalším kárném řízení. Představitelná je i situace, kdy bude výtka zneužívána k dehonestování či šikanování příslušníka dané profese. [58] Přestože je výtka svou povahou blízká napomenutí či důtce, zároveň se jedná i o nástroj předsedy soudu, vedoucího státního zástupce či dohledových orgánů, který umožňuje zejména udržovat disciplínu a pracovní morálku v rámci justice, řešit drobná pochybení nebo napravovat nesprávné metodické postupy. Posouzení závažnosti porušení povinností je na příslušném orgánu dohledu. Jinými slovy, dohledový orgán rozhoduje, zda určité zjištěné porušení povinností pouze vytkne, nebo pro něj podá kárný návrh. Jakkoliv se lze v odborné literatuře setkat s oponentními názory (viz komentář citovaný v bodu [34] výše), z judikatury kárných senátů jednoznačně vyplývá, že jednou uložená výtka vylučuje kárné stíhání pro totožný skutek a zakládá tedy překážku ne bis in idem. [59] Z judikatury kárných senátů je rovněž zřejmé, že i o ústně uložené výtce musí existovat určitý písemný záznam, má-li se jednat o výtku ve smyslu § 88a zákona o soudech a soudcích nebo § 47 notářského řádu, které nevylučují i ústní uložení výtky. V opačném případě by nebylo možno aplikovat princip ne bis in idem, neboť by nebylo možno ověřit, za jaký skutek byla výtka uložena. Z projevu vedoucího státního zástupce, předsedy soudu či jiného dohledového orgánu tedy musí být zcela zřejmé, že jeho úmyslem bylo dotčené osobě skutečně udělit formální výtku podle příslušného profesního předpisu, který tento institut upravuje. [60] V neposlední řadě nelze opomenout ani ten podstatný aspekt věci, že prostřednictvím výtky zasahuje orgán moci výkonné proti osobám podílejícím se na výkonu moci soudní, což představuje určité riziko zásahů do principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky) a do nezávislosti soudů (čl. 81 Ústavy). V takových případech je třeba důsledně trvat na zákonných limitech a garancích omezujících ingerenci moci výkonné do sféry soudní moci (srov. přiměřeně nález Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02, č. 349/2002 Sb.), včetně soudní kontroly takových zásahů. IV.D Povaha výtky ve smyslu soudního řádu správního [61] I když kárné senáty v některých případech v minulosti výtku skutečně mimoděk označily za rozhodnutí, rozšířený senát souhlasí s názorem devátého senátu, že toto pojmové označení výtky nebrání tomu, aby rozšířený senát její povahu ve smyslu soudního řádu správního vymezil zcela nezávisle. Ostatně kárné senáty o povaze výtky v kontextu jejího podřazení k žalobnímu typu podle soudního řádu správního nikdy nerozhodovaly, neboť tato právní otázka nebyla pro posouzení kárné odpovědnosti nezbytná. [62] Rozšířený senát se tedy dále zabýval vymezením povahy výtky ve smyslu soudního řádu správního, resp. otázkou, zda se soudní ochrany proti výtce lze domáhat prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. nebo žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. [63] Ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. vymezuje žalobní legitimaci v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu následovně: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle § 65 odst. 2 s. ř. s. může žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ustanovení § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s. následně upravují tzv. zvláštní žalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu, k jejímuž podání je oprávněn nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem (odstavec 2), nebo veřejný ochránce práv, jestliže k jejímu podání prokáže závažný veřejný zájem. [64] Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. V případě žaloby k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s. může oprávněný žalobce žalobu podat do tří let od právní moci rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, a nenabývá-li rozhodnutí právní moci, od doručení rozhodnutí poslednímu účastníku, který proti němu mohl žalobu sám podat (§ 72 odst. 2 s. ř. s.). [65] V rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn přezkum individuálních správních aktů soudem, tedy právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod výslovně uvedených adresátů, případně dalších osob, rozhodnutím jinak zasažených v jejich právech. Naproti tomu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. reaguje na skutečnost, že činnost správních orgánů mívá v praxi různé formy a nelze vyloučit, že k citelnému zkrácení práv dojde i jinou aktivitou nebo pasivitou správního orgánu. [66] Řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. je tedy určitou sběrnou kategorií, zajišťující ochranu veřejných subjektivních práv v situacích, kdy jiná obrana předvídaná soudním řádem správním nepřichází v úvahu. V rámci tohoto řízení se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo žalobou u soudu, domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný (§ 82 s. ř. s.) Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. musí být tato žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. [67] Veřejná moc je vykonávána různými formami, přičemž jedním z významných kritérií jejich rozlišování je otázka, jaké má ten který akt právní důsledky. Přestože některé úkony právní důsledky mít nemusí, veškeré formy správní činnosti musí mít svůj právní základ. „Právo přikazuje určitou formu zejména tehdy, má-li mít jednání správního úřadu (orgánu) právní důsledky pro fyzickou nebo právnickou osobu nebo v případech, kdy postup správy by mohl vést k porušení práv a svobod.“ (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 119). V případě výtky podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství nejsou (s výjimkou požadavku na písemnou podobu) její forma a další náležitosti výslovně vyjádřeny. Kárné řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů upravuje zvláštní zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů (dále též „zákon o kárném řízení“), při jehož aplikaci se subsidiárně využije trestní řád. Ohledně právního režimu udělení výtky však konkrétní právní úprava chybí. Obdobně absentuje úprava i v zákonu o soudech a soudcích, v notářském řádu a v exekučním řádu. [68] Rozšířený senát považuje za vhodné poukázat na dosavadní praxi a postup dohledových orgánů při udělování výtky a používání jiných manažerských nástrojů, jak se podávají ze shora citované judikatury kárných senátů, a stvrdit tuto praxi. Ta vykazuje v naprosté většině uměřené používání výtky v adekvátních situacích a respektování minimálních procesních standardů. Kromě dále popsané praxe je nutno zdůraznit, že v judikatuře správních soudů se přezkum udělených výtek vyskytuje vzácně. I to svědčí pro příklon rozšířeného senátu k zachování zjištěné praxe, resp. přesnější stanovení dosud ne zcela jasné charakteristiky hmotněprávní a procesní, včetně případné soudní ochrany. [69] O existenci pochybení se vedoucí státní zástupce, předseda soudu či jiný dohledový orgán zpravidla dozví buď z vlastní úřední činnosti (např. při prověrkách spisů) nebo na základě podnětu (např. při vyřizování stížností, na pracovní poradě apod.). Poté, co postaví najisto, o jaký skutek se jedná (tedy zjistí, co se ve skutečnosti stalo), poskytne osobě, která tento skutek spáchala, prostor k vyjádření. V praxi samozřejmě dohledové orgány mohou činit oba kroky současně, tj. zjišťovat (z obsahu spisů, listin, záznamů, výpovědí dotčených osob apod.) skutkové okolnosti a při tom souběžně komunikovat o tom, co a jak se stalo, s příslušným státním zástupcem, soudcem, notářem či soudním exekutorem, jenž měl namítaný skutek spáchat. [70] Dospěje-li dohledový orgán k závěru, že k namítanému pochybení skutečně došlo, vyhodnotí jeho závažnost a podle toho zvolí opatření k nápravě. Ať už se jedná o vedoucího státního zástupce, předsedu soudu nebo jiný orgán profesního dohledu, má k dispozici v podstatě tři druhy opatření. První kategorii představují tzv. manažerské nástroje v užším smyslu, které zahrnují veškeré neformální, „jemnější“ formy opatření, jakýsi „zdvižený prst či obočí“, případně přechodné zmizení jinak stále přítomného „úsměvu vedoucího“. Jde například o upozornění, rozhovor, domluvu, projednání věci na pracovní poradě, se soudcovskou radou apod., včetně neformálního vytknutí učiněného ústně, které však nesplňuje požadavky podle příslušných profesních předpisů (o výtce v tomto případě zpravidla neexistuje kvalifikovaný písemný záznam). Druhým typem opatření je formální výtka podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, případně jiných profesních předpisů (tj. § 88a zákona o soudech a soudcích, § 47 notářského řádu a § 7a exekutorského řádu). Triádu možných opatření pak uzavírá kárný návrh, kterým je zahájeno kárné řízení. Jak bylo uvedeno výše (viz bod [39]), podání kárného návrhu je prostředkem ultima ratio, a jako takové je vyhrazeno pro případy, které není možno řešit jiným způsobem. [71] Pokud orgán dohledu shledá, že zjištěné pochybení odpovídá definici drobného nedostatku nebo poklesku (ke skutkům odpovídajícím tomuto druhu profesního pochybení viz bod [55] výše), namítaný postup státnímu zástupci, soudci, notáři nebo soudnímu exekutorovi formálně vytkne. V případě státních zástupců a soudních exekutorů tak musí dohledový orgán učinit bezpodmínečně v písemné podobě; u soudců a notářů může příslušný orgán dohledu výtku udělit i ústně, ovšem musí o ní současně vyhotovit kvalifikovaný záznam, v němž budou uvedeny všechny rozhodné skutečnosti proto, aby výtka formálně mohla vyvolat účinky překážky věci rozhodnuté (tj. záznam musí zejména obsahovat podrobný popis skutku). V obou případech – jak u výtky udělené písemnou formou, tak i u výtky učiněné ústně spolu s písemným záznamem o ní – však dohledový orgán musí svůj postup řádně zdůvodnit a s udělením této výtky dotčeného státního zástupce, soudce, notáře nebo soudního exekutora rovněž seznámit. Předpokladem pro takový postup je ovšem možnost předešlého „slyšení“ dotčené osoby, v němž se může vyjádřit k vymezenému skutku. Kárné provinění jakožto „etalon“ pro posuzování drobných nedostatků a poklesků je koncipováno jako zaviněné jednání či chování. Dovodit subjektivní stránku bude nezbytné i v případě udělení výtky. Vyjádření osoby, jíž má být výtka udělena, byť rovněž neformálně učiněné, ale z praktických důvodů zachycené a zaznamenané, je tedy důležité pro správné vymezení skutku a jeho právního posouzení v ukládané výtce. [72] Navzdory absenci formálního právního režimu pro udělení výtky, na základě judikatury kárných senátů lze identifikovat poměrně jasný minimální společný standard dosavadního postupu dohledových orgánů při udělování výtky. Předkládající devátý senát se domnívá, že výtka udělovaná příslušníkům jednotlivých právnických profesí by měla být sama o sobě neformální a nemělo by jí předcházet formalizované správní řízení. To podle devátého senátu vede k jednoznačnému závěru, že by případná žaloba směřující proti udělené výtce měla být řešena žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát s tímto závěrem nesouhlasí. Z popsané dosavadní praxe dohledových orgánů (viz body [68] až [71] výše), jakož i z povahy výtky, zejména z její vlastnosti překážky ne bis in idem (viz body [50] až [53] výše) ve smyslu čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované v České republice pod č. 209/1992 Sb., a ve smyslu čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, plyne, že výtka podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství a stejně tak podle § 88a zákona o soudech a soudcích, § 47 notářského řádu a § 7a exekutorského řádu, určitou kvalifikovanou – byť zcela minimální – formu vyžaduje. V opačném případě by se totiž zcela setřel rozdíl mezi výtkou udělovanou podle shora uvedených profesních předpisů a čistě neformálními manažerskými nástroji v užším smyslu, jak byly vymezeny v bodě [70] výše. [73] Podle názoru předkládajícího devátého senátu je rozhodnutí čtvrtého senátu rovněž v rozporu se závěry rozšířeného senátu k rozlišení žaloby proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. a zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s., zejména usnesením ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci provedení záznamu do katastru nemovitostí, v němž rozšířený senát mimo jiné uvedl: „[17] Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ‚rozhodnutí‘ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný). […] [19] Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona). […] [20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ Odkaz čtvrtého senátu na materiální pojetí rozhodnutí proto předkládající devátý senát považuje za rozporný s judikaturou rozšířeného senátu. [74] Základní normy zakládající pravomoc správních soudů k přezkoumání aktu orgánu veřejné moci podle § 2, § 4, § 65 s. ř. s. vyžadují naplnění čtyř podmínek: (i) správní úkon vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici; (ii) orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; (iii) rozhodování se odehrávalo v oblasti veřejné správy; a (iv) činností správního orgánu musela být dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. Žalobní legitimace je založena navíc nejen v případech, kdy je žalobce zkrácen na svých hmotných subjektivních právech, ale i ve všech případech, kdy je dotčena právní sféra žalobce (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). [75] Rozšířený senát shledal, že udělování (ukládání) výtky odpovídá jmenovaným podmínkám. Prvně výtku ukládá dohledový orgán, který tak zajišťuje výkon veřejné správy na daném úseku (první a třetí podmínka). Udělená výtka zároveň svým charakterem zasahuje do sféry dotčené osoby, která zároveň vystupuje v pozici vykonavatele veřejné moci vůči jiným osobám (zde státního zástupce), což je s ohledem na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu dostatečné pro naplnění zákonných kritérií (druhá a čtvrtá podmínka). Vhodné je i dodat, že „[p]ro soudní kontrolu uskutečňovanou ve správním a ústavním soudnictví není vůbec rozhodující, zda a jak je takový úkon správního orgánu označen. Není určující, zda jde o ‚rozhodnutí‘, nebo ‚usnesení‘. […] Můžeme konstatovat, že v označování těchto, ale i jiných procesních výstupů panuje poměrně rozsáhlý resortismus, v důsledku čehož každá oblast veřejné správy užívá své (v zásadě již zaběhlé) pojmosloví. […] Nicméně při pojetí ‚rozhodnutí‘ podle s. ř. s. není dokonce důležitý ani procesní aspekt a charakter řízení, které vydání takového úkonu/aktu předcházelo, byť komentované ustanovení s předchozím procesním postupem správních orgánů počítá a předpokládá jej. Současně je však nestaví jako conditio sine qua non. Důležitý je naopak důsledek ‚rozhodnutí‘ ve vztahu k veřejným subjektivním právům a povinnostem, potažmo vůči právní sféře“ (Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014, s. 550). [76] Ke splnění třetí podmínky (rozhodování v oblasti veřejné správy) rozšířený senát podotýká, že veřejná správa zahrnuje široké a v čase proměnlivé spektrum činností, které brání snadnému a jednoznačnému definování (srov. Hendrych, D. a kol: Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 2-3). Proto se doktrína zpravidla uchyluje k definici veřejné správy ve smyslu negativním: veřejná správa v tomto smyslu je chápána jako činnosti veřejné moci, které nelze přiřadit k výkonu moci zákonodárné ani moci soudní. Z tohoto pohledu je nutné se zabývat zejména otázkou, zda uložení výtky nemůže být chápáno jako výkon moci soudní, resp. jako úkon, který lze zahrnout do oblasti kárného řízení vykonávaného ve věcech státních zástupců (stejně jako ve věcech soudců a soudních exekutorů) nezávislými a nestrannými soudy, jak vyplývá ze zákona o kárném řízení. Výtka není kárným opatřením, jak je vymezuje zákon o státním zastupitelství v § 30 odst. 1, resp. zákon o soudech a soudcích v § 88 či exekuční řád v § 116. Výtku nemůže uložit kárný senát Nejvyššího správního soudu a nerozhoduje ani o opravném prostředku proti výtce. Jedná se o opatření věcně spadající do oblasti dohledu nad činností státních zástupců prováděného vedoucími státními zástupci. I pokud jde o výtku ukládanou soudcům, jedná se o akt v oblasti státní správy soudů, nikoli o výkon soudnictví; stejně tak v případě soudních exekutorů jde o opatření věcně spadající do oblasti státního dohledu nad činností soudních exekutorů prováděné ministerstvem, respektive jinými orgány. Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě se jedná o úkon v oblasti veřejné správy. [77] Výchozím pravidlem je respektování formálního označení určitého aktu, jak však bylo uvedeno výše, výtka podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství (a stejně tak podle § 88a zákona o soudech a soudcích, § 47 notářského řádu a § 7a exekutorského řádu) bývá v praxi zřídka výslovně označována jako „rozhodnutí“. Stejně tak nutno podotknout, že formální podoba výtky se v praxi může skutečně značně lišit – od pouhého písemného úředního záznamu až po plně kvalifikované rozhodnutí. Pohled na právní formu výtky dále rozšiřuje judikatura kárných senátů, které výtku považují za rozhodnutí zakládající překážku ne bis in idem (např. v rozhodnutí ze dne 15. 9. 2009, čj. 12 Ksz 1/2008-97, kárný senát dokonce výslovně odkazoval na „právní moc rozhodnutí o uložené výtce“: „Princip ‚ne bis in idem‘ znamená ‚v téže věci, v téže záležitosti ne dvakrát‘. Vyjadřuje jeden ze základních principů jakéhokoli právního procesu, je jedním z aspektů zabezpečujících v právním státě právní jistotu a též autoritu orgánu, který rozhoduje. Souvisí s materiální právní mocí rozhodnutí, hmotněprávním důsledkem právní moci je vznik překážky věci pravomocně rozhodnuté (překážka rei iudicatae)“ (Prášková, H. Nové přestupkové právo. Praha : Leges, 2017, s. 33 a násl.). Výtce jsou přiznávány významné právní účinky, které mají vliv na případná kárná řízení. Přitom ale překážka věci pravomocně rozhodnuté, která má v oblasti správního trestání význam pro aplikaci zásady zákazu dvojího trestání, je specifickou vlastností správních aktů (srov. Hendrych, D. a kol. 2009. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 153). I vzhledem k těmto účinkům, které jsou pro správní akty typické, rozšířený senát dospěl k závěru, že je výtka z hlediska materiálního rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [78] Rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. je do určité míry formalizovaný projev vůle správního (dohledového) orgánu, který obsahuje zákonem stanovené náležitosti. Formální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu – jak uvádí shora citované usnesení rozšířeného senátu – vyplývají z těch míst dílu prvního části druhé soudního řádu správního, která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného aktu) či vlastností, které tento akt nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, které vylučují, že by šlo o akt nicotný). Těmito formálními znaky (srov. zejména § 71, 72 a 76 s. ř. s.) tedy jsou: i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 487-521). [79] Jak vyplývá z popsané dosavadní praxe dohledových orgánů (viz body [68] až [71] výše), postup při udělování výtky podle příslušných profesních předpisů tyto formální znaky – byť ve zcela minimálním standardu – v zásadě splňuje. Výtka je buď písemná, nebo ústní. O ústní výtce musí existovat písemný záznam o jejím udělení; v obou případech musí být vymezen skutek (včetně jeho právního posouzení) a alespoň stručné odůvodnění (ad i); výtka je vydávána (udělována, ukládána) v rámci určitého formalizovaného postupu, v němž jsou respektovány základní zásady činnosti správních orgánů dle § 2 až 8 správního řádu – státní zástupce, soudce, notář nebo soudní exekutor zejména musí dostat prostor k vyjádření (ad ii); výtka je samostatně zadokumentována a rozhodnutí (záznam) o jejím udělení jsou založena do osobního, případně jiného spisu (ad iii); k tomu též přiměřeně srov. § 23 odst. 1 zákona o kárném řízení; rozhodnutí o udělené výtce je dotčené osobě oznamováno ústně v její přítomnosti nebo doručením písemného vyhotovení (ad iv). Posledně uvedená požadovaná náležitost je důležitá pro přesné stanovení okamžiku počátku běhu lhůty k podání případné žaloby. [80] Přestože je tedy výtka rozhodnutím správního orgánu, devátý senát má pravdu, že její specifický charakter vylučuje aplikaci klasického správního řízení podle části druhé a třetí správního řádu. Rozšířený senát předně poukazuje na skutečnost, že výtka je svým účelem a systematickým zařazením aktem analogickým s kárnými opatřeními, která jsou (s výjimkou notářů) ukládána výlučně v rámci procesu upraveného zákonem o kárném řízení, na nějž se nevztahuje správní řád. Právní ustanovení týkající se výtky jsou ale ve vztahu k obecným pravidlům o kárném řízení speciální (srov. např. § 30 a § 31 zákona o státním zastupitelství, § 88a a § 90 zákona o soudech a soudcích nebo § 7a a § 121 odst. 1 exekučního řádu) a upravují její uložení zcela mimo standardní kárné řízení. Tato zvláštní úprava odpovídá smyslu výtky jako – oproti kárnému návrhu – méně formálnímu opatření pro řešení taktéž méně závažných pochybení. [81] Efektivní využívání výtky vedoucím či dohledovým orgánem je totiž myslitelné právě a pouze za podmínky, že zůstane zachována určitá neformálnost jejího ukládání. Vytýkané pochybení v chování či v práci bývá zpravidla evidentní, nevyžaduje rozsáhlé a složité zjišťování a výchovný účinek ukládané výtky je podtržen tím, že orgán ukládající výtku reaguje bezprostředně a rychle. Pokud by uložení výtky podléhalo formálnímu správnímu řízení, tento postup by vedle kárného řízení před Nejvyšším správním soudem postrádal svůj smysl. Pro orgány dohledu by totiž bylo snadnější podávat i v případě zjištění drobných pochybení kárný návrh, což by nepochybně bylo v rozporu se zásadou proporcionality, neboť již vedení kárného řízení znamená pro soudního exekutora, notáře, soudce či státního zástupce značnou zátěž. Podání kárného návrhu musí být prostředkem ultima ratio pro případy, které není možno řešit jiným způsobem, včetně právě výtky (srov. např. rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 16 Kss 8/2013-45). Zároveň by nebylo vedle samotného kárného řízení upraveného zákonem o kárném řízení, v rámci něhož je možné uložit různě tvrdá kárná opatření, účelné a smysluplné dovozovat existenci i jiného formalizovaného řízení se všemi kroky předvídanými v části druhé a třetí správního řádu, včetně opravného prostředku, přičemž jediným myslitelným výsledkem takového řízení by bylo uložení nejmírnějšího opatření – výtky. Procesní reakce by byla v nepoměru s typovou i konkrétní škodlivostí zjištěného porušení hmotněprávní povinnosti. [82] Jelikož ale jakákoli činnost veřejné moci musí podléhat zákonným omezením (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), musí se uplatnit při i ukládání výtky základní zásady činnosti správních orgánů v § 2 až § 8 správního řádu (srov. § 177 odst. 1 správního řádu). Jejich použitím jsou – s ohledem na značně neformální povahu výtky – dostatečně zajištěna práva adresáta tohoto aktu proti případné libovůli správního orgánu. Lze tedy uzavřít, že i pokud by právní úprava výtky obsažená v zákonu o státním zastupitelství obecně splňovala předpoklady uvedené v § 180 odst. 1 správního řádu, nebylo by nezbytné aplikovat ustanovení části druhé správního řádu, včetně úpravy opravného prostředku. Ostatně závěr, že se nejedná o rozhodnutí podle § 67 správního řádu, nevylučuje přezkum tohoto úkonu (výtky) v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, jsou-li naplněny obecné znaky individuálního správního aktu, jak bylo výše dovozeno (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS). [83] V neposlední řadě charakteristika výtky jakožto rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. umožňuje (oproti jejímu případnému pojetí jako zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s.) rovněž podání tzv. žaloby k ochraně veřejného zájmu nejvyšším státním zástupcem nebo veřejným ochráncem práv podle § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s. Jedním z kritizovaných nedostatků koncepce výtky jakožto překážky ne bis in idem (viz komentář citovaný v bodu [34] výše), je riziko, že kterýkoliv kárný žalobce může účelově zabránit kárnému stíhání uložením výtky i za jednání, které zcela očividně dosahuje intenzity kárného provinění. Právě s ohledem na toto riziko je možnost podat žalobu k ochraně veřejného zájmu – vedle konceptu nezákonně uložené výtky jako kárného provinění funkcionáře (viz bod [41] výše) – žádoucí pojistkou proti případnému zneužití institutu výtky. V. Shrnutí a závěr [84] Rozšířený senát tedy uzavírá, že výtka podle § 30 odst. 3 zákona státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Soudní ochrana proti této výtce proto musí být poskytnuta formou žaloby proti tomuto rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Na ukládání výtky se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až 8 správního řádu. Povahu výtky je za stávající právní úpravy nutno vykládat shodně pro státní zástupce, soudce, notáře i soudní exekutory.

decision_954.txt

k § 10 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (v textu jen „zákon o informacích“) Údaj o tom, kterým právnickým osobám byla v určitém roce doměřena daň z přidané hodnoty, a případně také o výši tohoto doměření je ve smyslu § 10 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, informací o majetkových poměrech osob, které nejsou povinnými subjekty. Správce daně proto odmítne žádost o poskytnutí takové informace. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 10 As 289/2017-37) Prejudikatura: č. 74/2004 Sb. NSS a č. 2109/2010 Sb. NSS. Věc: Zapsaný spolek DI proti Ministerstvu financí o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalovaného. Generální finanční ředitelství jako povinný subjekt odmítlo rozhodnutím ze dne 21. 3. 2017 žalobcovu žádost podanou na základě zákona o informacích. Žalobce se jí domáhal poskytnutí seznamu právnických osob, kterým byla doměřena daň z přidané hodnoty v roce 2014, pokud výše tohoto doměření byla alespoň 5 000 Kč, včetně výše tohoto doměření. Povinný subjekt nevyhověl žádosti s odkazem na ochranu důvěrnosti majetkových poměrů osob, které povinnými subjekty nejsou (§ 10 zákona o informacích). Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 19. 4. 2017. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce k Městskému soudu v Praze žalobu, se kterou byl úspěšný. Tím, že vyňaly požadované údaje z informační povinnosti v režimu zákona o informacích, přijaly finanční orgány podle městského soudu rozšiřující výklad podmínek, za kterých lze poskytnutí informace odepřít. Důvěrnost majetkových poměrů právnických osob nelze porušit poskytnutím informace o skutečnosti, že byla doměřena daňová povinnost: tyto údaje totiž nevypovídají o hospodaření společnosti jako celku, což je nutnou podmínkou pro použití dotčeného ustanovení. Krom toho příjem z výběru daní je příjmem veřejného rozpočtu, a nelze proto upřít žalobci právo na informace týkající se veřejných prostředků. Proti rozsudku ze dne 6. 9. 2017, čj. 11 A 93/2017-24, podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl nesprávné posouzení právní otázky. Stěžovatel pokládal za nesprávný závěr městského soudu, podle kterého může být poskytnutí informace odepřeno podle § 10 zákona o informacích pouze tehdy, pokud by taková informace zcela odhalovala majetkové poměry daňového subjektu. Rozsah, ve kterém informace o doplatku na dani vypovídá o majetkových poměrech, zde podle stěžovatele není relevantní. Za stěžejní naopak stěžovatel pokládal skutečnost, že doměřením daně vzniká daňovému subjektu závazek a zároveň informace o existenci tohoto závazku vypovídá o jeho majetkových poměrech. Výluka z poskytování informací podle výše uvedeného ustanovení by se přitom měla vztahovat na veškeré údaje o majetkových poměrech dotčených osob, které byly získány na základě zákonů o daních. V návaznosti na to stěžovatel upozornil, jaké negativní důsledky to může mít pro daňové subjekty i obecně pro správu daní, bude-li nucen postupovat v souladu se závěry městského soudu. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [6] V § 10 zákona o informacích jsou vymezeny podmínky, za kterých musí povinný subjekt odmítnout poskytnutí požadovaných informací. Povinný subjekt odmítne informaci poskytnout, jestliže: 1. informace byla povinným subjektem získána na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení, a zároveň 2. se jedná o informaci o majetkových poměrech osoby, která podle zákona o informacích není povinným subjektem. [7] O splnění první podmínky není sporu; soud se proto bude dále zabývat tím, zda lze požadované informace považovat za údaje o majetkových poměrech daňových subjektů. [8] Obsah pojmu „majetkové poměry“ Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, kde jej vymezil jako „příjmy fyzických a právnických osob, které mohou být peněžité, ale i naturální, vlastnictví bytů, nebytových prostor a jiných nemovitých věcí, peněžních prostředků, pohledávek, majetkových práv apod. Za majetkové poměry fyzických a právnických osob lze za daných okolností považovat nejen aktiva, nýbrž i pasiva a je bez významu, zda jsou tyto závazky vůči soukromoprávním subjektům či vůči státu.“ Na navazující judikaturu správně odkazovali jak účastníci řízení, tak městský soud. [9] Společným znakem osob, jichž se měly týkat požadované informace, bylo to, že jim byla doměřena daň z přidané hodnoty v určité minimální výši. Není přitom sporné, že na základě rozhodnutí o doměření daně (§ 143 odst. 2 daňového řádu) vzniká daňovému subjektu daňová povinnost, která má povahu závazku a v rámci účetní rozvahy se řadí mezi pasiva. [10] Jádrem požadované informace je skutečnost, že daňovému subjektu takový závazek vznikl. Tuto skutečnost tak nelze oddělit od případných obecnějších zjištění, která by z poskytnuté informace rovněž mohla plynout – totiž počet takových daňových subjektů, jejich obvyklá právní forma, souhrn všech doměřených částek či průměrná výše doměřené částky. Pokud tedy stěžovatel hleděl na požadovaný údaj jako na informaci vypovídající o majetkových poměrech daňových subjektů, postupoval v souladu s výše citovanou judikaturou. [11] Stěžovatel dále namítá, že pro posouzení věci není rozhodné, zdali si lze na základě údaje o vzniku takového závazku vytvořit ucelenou, nebo pouze dílčí představu o majetkových poměrech daňového subjektu. Nejvyšší správní soud se v minulosti k tomuto problému vyjádřil – ve svém rozsudku čj. 5 As 53/2007-85 uvedl, že pouhá povědomost o daňové povinnosti subjektu, která odhaluje i jen částečný či neúplný obraz o jeho majetkových poměrech, je důvodem k použití § 10 zákona o informacích. Městský soud ve svých závěrech tuto judikaturu neodráží a ani nepřichází s žádnými argumenty, kterými by její závěry přesvědčivě vyvracel. [12] Vlastnímu hodnocení sporné otázky se městský soud věnuje na s. 8 svého rozsudku; jeho úvahy však nejsou vždy domyšlené a nejsou ani zcela v souladu s judikaturou, kterou sám cituje. Celá strana 7 a začátek strany 8 rozsudku jsou věnovány citaci z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, čj. 2 As 132/2011-121, v němž Nejvyšší správní soud poukázal na to, že například informace o výši daně z příjmů umožňuje udělat si představu o výši příjmů osoby a informace o výši daně z nemovitých věcí zase vede ke zjištění, že osoba vlastní nemovitost o určité hodnotě. Městský soud na to navazuje závěrem, podle něhož informace o výši doměřené daně z přidané hodnoty neposkytuje obraz o stavu pohledávek či závazků dotčené osoby ani nevypovídá o jejím ekonomickém postavení v tržním prostředí, kde podniká. [13] K tomu Nejvyšší správní soud musí podotknout, že takto komplexní údaje nelze dovodit ani z informací o výši daně z příjmů či z nemovitých věcí; přesto již v citovaném judikátu z roku 2012 Nejvyšší správní soud zdůraznil, že takový typ informací by měl být z informační povinnosti vyloučen. K dani z přidané hodnoty lze připomenout, že poměrně zásadně vypovídá o obratu, s jakým dotčená osoba podniká – nejde tedy o informaci nijak nepodstatnou při celkovém hodnocení jejího hospodaření. Samotný platební výměr, kterým je doměřována daň, se ostatně může vztahovat jak k drobnému dílčímu plnění, tak k úhrnu všech zdanitelných plnění za celé zdaňovací období. Konečně není příliš srozumitelná věta městského soudu, podle níž požadovaná informace vypovídá pouze „o splnění povinnosti této společnosti v důsledku nesprávného stanovení výše daňové povinnosti“. Údaj o tom, že určitým osobám byla doměřena daň, totiž nesděluje, zda tyto osoby splnily svou daňovou povinnost, nebo ne. Jednak daň může být doměřena jak na základě kontrolní činnosti správce daně (který odhalí pochybení daňového subjektu), tak z popudu samotného daňového subjektu (který původně řádně splnil svou povinnost daňového tvrzení, teprve později však vyšlo najevo, že daň má být vyšší). Jednak ze samotného faktu, že daň byla doměřena, ještě nelze zjistit, zda dotčené osoby skutečně postupovaly podle platebního výměru a dodatečně splnily svou daňovou povinnost (což věta naznačuje). [14] Stěžovatel ve své kasační stížnosti výstižně vymezil nežádoucí následky, které by mohlo mít poskytování tohoto typu informací. Zejména upozornil, že žadatelé by si shromažďováním dílčích informací mohli postupně vytvořit ucelenou představu o majetkových poměrech daňových subjektů, což je výsledek, který jde proti smyslu dotčeného ustanovení. Dále stěžovatel připomněl, že informace způsobilé zprostředkovat komplexní vhled do majetkových poměrů daňových subjektů téměř neexistují, neboť naprostá většina z nich má právě jen dílčí vypovídací hodnotu. NSS tyto obavy považuje za opodstatněné. Výklad městského soudu nepřiměřeně snižuje možnost použití § 10 zákona o informacích, a je tak třeba jej odmítnout. [15] Pro úplnost je třeba dodat, že výluka z informační povinnosti podle § 10 zákona o informacích se nevztahuje na situace, kdy je třetí osoba příjemcem veřejných prostředků. Nejvyšší správní soud k tomuto závěru došel v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, ve kterém se zaobíral vztahem mezi § 8b a § 10 zákona o informacích. Předmětem daňové povinnosti ovšem nejsou majetkové hodnoty patřící státu, nýbrž soukromým osobám. Závěry tohoto rozsudku tak na zde řešenou situaci nelze vztáhnout. [16] Nesprávná je proto úvaha městského soudu, která určuje rozsah výluky obsažené v § 10 zákona o informacích za pomoci výkladu pojmu veřejné prostředky. Protože podle definice zákona o finanční kontrole patří mezi veřejné prostředky mj. i majetkové hodnoty patřící státu (či jiným veřejnoprávním korporacím) a příjem z výběru daní je příjmem veřejného rozpočtu, domnívá se městský soud, že odepření informací o daňové povinnosti třetích osob by zasáhlo do práva na informace o veřejných prostředcích a mohlo by znemožnit účinnou kontrolu nad hospodařením s veřejnými prostředky. [17] Tato myšlenka převrací logiku, se kterou rozšířený senát popsal vztah § 8b a § 10 zákona o informacích. Jakmile je daň zaplacena, stává se součástí veřejných prostředků – a nakládání s těmito veřejnými prostředky podléhá veřejné kontrole, jejíž nezbytnou podmínkou je i široká informační povinnost vůči veřejnosti. To však neznamená, že by se informační povinnost vztahovala i na obsah a rozsah platebních povinností, které mají jednotlivé daňové subjekty vůči veřejným rozpočtům. Stát je povinen poskytovat informace o tom, kolik vybral úhrnem na daních a jak takto shromážděné zdroje vynakládá – ale nemůže žadatelům o informace sdělovat, které konkrétní osoby mu dluží či dlužily na daních (případně kolik mu dluží), protože to již ohrožuje důvěrnost majetkových poměrů těchto daňových subjektů. Do důsledku dovedená úvaha městského soudu by s sebou nesla i to, že by bylo možné zveřejňovat rovnou daňová přiznání, protože daně zde vypočtené a v souladu s daňovým přiznáním zaplacené se stanou součástí veřejných prostředků, a tím i předmětem veřejné kontroly. Takový závěr ale neobstojí, neboť informační povinnost podle § 8b zákona o informacích se vztahuje na veřejné prostředky, kterými již stát disponuje, nikoli na cesty, kterými tyto prostředky získává. [18] Na základě uvedeného tedy lze uzavřít, že požadovaná informace požívá ochrany podle § 10 zákona o informacích. [19] Na závěr Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že v projednávané věci nebylo namístě odkazovat na rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, č. 74/2004 Sb. NSS. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud neřešil, jaký typ informací se má, či nemá poskytovat, ale zabýval se otázkou, zda a jakou lze požadovat úhradu za vyhledání informací souvisejících se žádostí. Městský soud použil rozsudek k ilustraci myšlenky, podle níž nelze zákonná omezení práva na informace vykládat rozšiřujícím způsobem; ve skutečnosti ale otázka řešená v onom rozsudku nesouvisí s nyní projednávanou věcí. Samotná myšlenka, která je správná, není názorem Nejvyššího správního soudu nijak popřena. Pro závěr, že informace o vzniku a výši daňové povinnosti je informací o majetkových poměrech osob, použil Nejvyšší správní soud standardní jazykový a teleologický výklad § 10 zákona o informacích, stejně jako svou dosavadní judikaturu.

decision_955.txt

k § 110 odst. 5 a § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 226/2006 Sb., č. 347/2007 Sb. a č. 297/2011 Sb. k § 151 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Samotná skutečnost, že správní orgán v návaznosti na žádost o udělení řidičského oprávnění zadal Státní tiskárně cenin výrobu řidičského průkazu, hotový doklad obdržel a žadatelku o tom informoval, ještě neznamená, že žádosti plně vyhověl a že požadovaný doklad vydal ve smyslu § 151 správního řádu a § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. O vůli správního orgánu vydat doklad by svědčila až výzva k převzetí dokladu nevázaná na žádné podmínky ve spojení se záznamem ve spisu (§ 151 odst. 3 správního řádu), případně až samotné předání dokladu (§ 110 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2018, čj. 10 As 348/2017-21) Prejudikatura: č. 1626/2008 Sb. NSS a č. 1044/2010 Sb. NSS. Věc: Anna S. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o udělení řidičského oprávnění, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně podala dne 3. 9. 2013 u Magistrátu města Brna žádost o vydání řidičského průkazu; k ní připojila doklady o tom, že má v ČR povolen pobyt do 6. 9. 2013 a že je zde do tohoto data i zaměstnána. Magistrát neprodleně zadal výrobu řidičského průkazu, zároveň však žalobkyni poučil, že před převzetím průkazu (po datu 6. 9. 2013) bude muset nově doložit své obvyklé bydliště na území ČR (tj. doložit, že zde i nadále legálně pobývá a je tu zaměstnána nebo tu má jiné osobní vazby). Žalobkyně se k převzetí průkazu nedostavila a až v říjnu 2015 se začala zajímat o stav řízení. Další (aktuální) doklady, které od ní magistrát vyžadoval, nedodala. Magistrát proto žádosti nevyhověl rozhodnutím ze dne 7. 12. 2015. Žalobkyně podle něj nepředložila doklad, který by prokázal splnění podmínky obvyklého bydliště na území ČR [§ 92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu]. Proti rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ve kterém magistrátu vytýkala, že jí odmítl vydat řidičský průkaz, ačkoliv ji k převzetí již vyhotoveného průkazu opakovaně vyzýval. Žalovaný odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 5. 2. 2016. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně ke Krajskému soudu v Brně žalobu, se kterou byla úspěšná. Oba rozhodující orgány podle krajského soudu podstatně porušily ustanovení o řízení před správním orgánem [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Vydání řidičského oprávnění je spojeno s jeho vyhotovením, čímž zároveň končí řízení o žádosti. V této věci byl řidičský průkaz zjevně vyhotoven již v září 2013 (kdy žalobkyně podala žádost), neboť magistrát zadal žádost do výroby a vyzýval žalobkyni k převzetí dokladu; to znamená, že průkaz byl i vydán. Je nepřípustné, aby v jediném řízení správní orgán vydal více rozhodnutí ve věci samé, nebyl-li uplatněn opravný či dozorčí prostředek; nevyhovující rozhodnutí vydané v prosinci 2015 proto nemůže obstát. Proti rozsudku ze dne 31. 10. 2017, čj. 31 A 31/2016-47, podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl nesprávné posouzení právní otázky. Stěžovatel pokládal za nesprávný závěr krajského soudu, podle kterého lze ztotožnit vydání rozhodnutí s výrobou řidičského průkazu. Vydání kladného rozhodnutí, které by se v tomto případě projevilo vydáním dokladu, je podle stěžovatele vázáno na projev vůle správního orgánu, která je vlastním obsahem správního rozhodnutí a směřuje navenek vůči svým adresátům. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu stěžovatel dodal, že doklad je vydán v okamžiku, kdy jej správní orgán odevzdá k doručení, a ztrácí tak možnost na něj působit. Za takový úkon však nelze považovat zadání výroby dokladu v průběhu rozhodovací fáze řízení. Stěžovatel dále nesouhlasil s krajským soudem v tom, že ve věci bylo v říjnu 2015 zahájeno další řízení. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [9] Podle § 67 odst. 1 správního řádu rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva a povinnosti má, anebo nemá. Ustanovení § 151 správního řádu umožňuje namísto písemného vyhotovení rozhodnutí vydat doklad, ale pouze v případě, že správní orgán zcela vyhoví žádosti o přiznání práva, jehož existence se osvědčuje zákonem stanoveným dokladem. O vydání dokladu se podle odst. 2 tohoto ustanovení učiní záznam do spisu. Úpravou k tomuto ustanovení speciální je pak § 129 zákona o silničním provozu, podle kterého je takovým dokladem řidičský průkaz. [10] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že již ve svém rozsudku ze dne 16. 6. 2010, čj. 2 As 41/2009-62, č. 1044/2010 Sb. NSS, dovodil, že řidičský průkaz je osvědčením, kterým se pouze prokazuje existence řidičského oprávnění a jeho rozsah. Skutečnost, že správní orgán může průkaz vydat namísto písemného vyhotovení rozhodnutí, přitom neznamená, že průkaz je rozhodnutím samotným. [11] Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že o výsledku posouzení žádosti o vydání řidičského průkazu je rozhodnuto ve chvíli, kdy správní orgán dojde k závěru, že žadatel splňuje (či nesplňuje) zákonné podmínky pro jeho vydání. S krajským soudem však nelze souhlasit, že existence takového rozhodnutí je prokázána pouhým zadáním výroby řidičského průkazu. [12] Jak je zřejmé ze správního spisu, magistrát opakovaně sdělil žalobkyni, že se dosud nedostavila k převzetí vyhotoveného řidičského průkazu. Zároveň však dával jasně najevo, že podmínky pro jeho předání zatím nejsou splněny. Nejvyšší správní soud uznává, že se tato sdělení mohou jevit rozporuplná. Zároveň však považuje za nutné zdůraznit, že obsah vůle magistrátu představovala obě uvedená sdělení dohromady. Žalobkyně tak nemohla věnovat pozornost pouze skutečnosti, že doklad byl již vyhotoven, a zároveň přehlížet jasně formulovaný požadavek magistrátu. Skutečnost, že magistrát trvá na dodání dokumentů potvrzujících aktuální obvyklé bydliště žalobkyně na území ČR, přitom bylo možné vyložit pouze tak, že nedodá-li žalobkyně požadované dokumenty, je magistrát připraven jí řidičský průkaz nevydat. Tento zjevný záměr magistrátu krajský soud ve svých úvahách nevzal v potaz. [13] Možnost odepřít vydání již vyhotoveného průkazu předpokládá i zákon o silničním provozu. Podle § 110 odst. 5 tohoto zákona je držitel řidičského oprávnění povinen převzít řidičský průkaz osobně. Současně je držitel řidičského oprávnění, kterému je vydáván průkaz podle § 109 odst. 2 písm. d), e) nebo f), povinen zároveň s převzetím řidičského průkazu odevzdat neplatný řidičský průkaz nebo řidičský průkaz členského státu nebo poškozený řidičský průkaz členského státu nebo řidičský průkaz vydaný cizím státem nebo řidičský průkaz obsahující neplatné údaje. Z citovaného ustanovení je patrné, že pokud držitel řidičského oprávnění uvedenému požadavku nevyhoví, řidičský průkaz mu nebude vydán, ačkoli už byl vyroben. V tomto ohledu lze souhlasit s magistrátem, že i když byl průkaz vyroben, nelze z toho usuzovat na jednoznačnou vůli úřadu také průkaz vydat bez ohledu na jakékoli další okolnosti. To, zda průkaz bude vydán, závisí především na tom, zda žadatel splní svou zákonnou povinnost (ať už jde o odevzdání dosavadního průkazu, nebo o doložení aktuálního obvyklého bydliště v ČR). [14] Nejvyšší správní soud souhlasí, že výroba řidičského průkazu ve chvíli, kdy není zřejmé, zda bude žalobkyni uděleno řidičské oprávnění, je v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Tato skutečnost však sama o sobě nevypovídá nic o tom, jak správní orgán posoudil žádost o udělení řidičského oprávnění. Požadavek magistrátu, aby žalobkyně doložila splnění nutných podmínek pro udělení řidičského oprávnění, lze tedy chápat jedině tak, že v okamžiku, kdy ji vyzýval k převzetí řidičského průkazu, samotné rozhodnutí o udělení či neudělení řidičského oprávnění ještě neučinil. Ve skutečnosti magistrát rozhodl až tehdy, když žadatelka promeškala lhůtu pro dodání podkladů, které by potvrzovaly její obvyklé bydliště na území ČR, a to tak, že její žádosti nevyhověl. [15] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že vydáním rozhodnutí se podle § 71 odst. 2 správního řádu rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám. Komentář, který se z dostupných zdrojů tomuto ustanovení věnuje nejdůkladněji a na který ve své kasační stížnosti odkazuje i stěžovatel, k tomu dodává, že rozhodnutí je vydáno v okamžiku, kdy správní orgán učiní projev vůle, která je obsahem správního rozhodnutí, navenek vůči jeho adresátům. Od této chvíle je jím správní orgán, který ho učinil, vázán, a to tak, že ho může změnit nebo jinak do něj zasáhnout jen způsobem stanoveným zákonem (Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. vydání, Bova polygon, Praha : 2012, s. 632), neboť ztrácí možnost na vyhotovené rozhodnutí fakticky působit. V praxi se tím zpravidla rozumí jeho předání na poštu či jinému doručovateli (Jemelka, L. Správní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck, Praha : 2016, s. 395–403). Stejný postoj zaujal i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS. [16] Podobné zásady se uplatní i při vydávání dokladu nahrazujícího písemné vyhotovení kladného rozhodnutí. Podle již výše citovaného § 110 odst. 5 zákona o silničním provozu je držitel řidičského oprávnění povinen převzít řidičský průkaz osobně nebo prostřednictvím zmocněné osoby na základě ověřené plné moci na příslušném obecním úřadu obce s rozšířenou působností. Z citovaného ustanovení vyplývá, že magistrát provádí doručení řidičského průkazu sám, a to jeho osobním předáním oprávněné osobě. Tímto okamžikem také správní orgán ztrácí možnost na průkaz působit. Zadáním výroby průkazu, jeho fyzickým vyhotovením či sdělením o možnosti jej převzít však magistrát tuto možnost neztratil. Pokyn k převzetí průkazu sice byl projevem vůle magistrátu směřujícím navenek, ale jeho obsah nenasvědčoval tomu, že se magistrát již rozhodl udělit řidičské oprávnění. Z uvedených zákonných požadavků vyplývá, že doklad mohl být vydán pouze jeho předáním oprávněné osobě, neboť až tehdy by magistrát ztratil možnost na něj fakticky působit. Skutečnost, že magistrát řidičský průkaz nevydal, je navíc podpořena i chybějícím úředním záznamem o jeho vydání. Krajský soud k tomu podotýká, že chybějící záznam nemůže jít k tíži žalobkyně. Zcela však přehlíží, že neprovedení záznamu prokazuje vůli magistrátu nevydat řidičský průkaz do chvíle, kdy žalobkyně splní požadované podmínky. [17] Nejvyšší správní soud na závěr dodává, že je-li žádosti o udělení řidičského oprávnění vyhověno, splývá okamžik vydání řidičského průkazu a vydání rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění v jedno, neboť písemné vyhotovení rozhodnutí je nahrazováno právě tímto průkazem. Jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, samotné rozhodnutí magistrát učinil až okamžikem zamítnutí žádosti, předběžné výrobě řidičského průkazu navzdory. Vzhledem k této skutečnosti nelze považovat žádný z předcházejících kroků magistrátu za vydání řidičského průkazu.

decision_956.txt

k § 33 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění zákonů č. 383/2005 Sb. a č. 333/2012 Sb. (v textu jen „o výkonu ústavní výchovy“) Školské zařízení má dle § 33 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, povinnost při poskytování věcné pomoci nebo jednorázového peněžitého příspěvku posoudit skutečné potřeby dítěte, nikoliv jen jeho žádost. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2018, čj. 8 As 152/2016-47) Věc: Petr D. proti Výchovnému ústavu, střední škole a školní jídelně o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobci byla v jeho dvanácti letech nařízena ústavní výchova. Po dokončení povinné školní docházky a s přechodem na střední školu byl přemístěn do výchovného ústavu, který nyní vystupuje jako žalovaný. Tam setrval i po dovršení zletilosti až do okamžiku dokončení středního vzdělání, učebního oboru truhlář, zajišťovaného výchovným ústavem. Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 soudního řádu správního se domáhal mimo jiné určení, že postup ředitele výchovného ústavu, který nechal žalobce odejít z výchovného ústavu, aniž by žalobce měl zajištěno přiměřené bydlení a materiální zdroje pro zajištění základních potřeb v období bezprostředně následujícím po odchodu z výchovného ústavu a aniž by žalobci poskytl alespoň jednorázový peněžitý příspěvek ve výši dostatečné pro zajištění přiměřeného bydlení a základních potřeb v období bezprostředně následujícím po odchodu, byl nezákonným zásahem do práv žalobce. Krajský soud výrokem I. rozsudku ze dne 13. 6. 2016 čj. 46 A 91/2015-89 určil, že postup žalovaného popsaný v předešlém odstavci byl nezákonným zásahem. Výrokem II. žalobu ve zbylé části zamítl. V odůvodnění rozhodnutí krajský soud mimo jiné poukázal na § 33 zákona o výkonu ústavní výchovy, podle něhož „[d]ítěti, jemuž byl ukončen pobyt v zařízení z důvodů uvedených v § 24 odst. 5 písm. b) a c) [tj. dosáhne-li dítě zletilosti, pokud v zařízení dobrovolně nesetrvá do ukončení přípravy na povolání, nebo dosáhne-li věku 19 let, byla-li mu prodloužena ústavní výchova nebo ochranná výchova, pokud v zařízení dobrovolně nesetrvá do ukončení přípravy na povolání] se podle jeho skutečné potřeby v době propouštění a podle hledisek stanovených vnitřním řádem poskytne věcná pomoc nebo jednorázový peněžitý příspěvek. Dále se dítěti ve spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí poskytuje poradenská pomoc se zajištěním bydlení a práce, a dítěti je i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc při řešení tíživých životních situací.“ Krajský soud shledal, že v předložené věci přes určitou základní přípravu žalobce (účast na dvou víkendových seminářích) na ukončení pobytu nelze dovodit, že by žalovaný na tuto situaci adekvátně zareagoval a vyvíjel aktivní činnost ke zprostředkování bydlení a zaměstnání. Nenavázal ani spolupráci s orgánem sociálně-právní ochrany dětí, ačkoliv to citované ustanovení výslovně ukládá. Poskytl žalobci pouze příspěvek ve výši 2 000 Kč. Z osobního spisu žalobce však nebylo možné dovodit, jakými úvahami se žalovaný při stanovení výše příspěvku řídil a k jakým konkrétním okolnostem přihlédl. Žalovaný se měl z úřední povinnosti zabývat skutečnými potřebami žalobce a zjistit, zda má pro dobu po opuštění zařízení zajištěny nezbytné prostředky. Nedostatek finančních prostředků žalovaného nemůže jít k tíži žalobce. Žalovaný má ostatně primárně poskytnout dítěti podporu a pomoc při získání bydlení a základních prostředků nezbytných k obživě z jiných zdrojů, např. dávek státní sociální podpory nebo sociální péče aj. Krajský soud proto zhodnotil, že žalovaný nedostál povinnostem, které vyplývají ze zákona o výkonu ústavní výchovy, čímž přímo zasáhl do základních práv žalobce. Nečinnost žalovaného, resp. jeho opomenutí konat představovaly nezákonný zásah. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Ke skutkovým zjištěním, která byla podkladem pro výrok I. rozsudku krajského soudu, poukázal stěžovatel na to, že žalobce vyplnil žádost o věcnou pomoc nebo jednorázový finanční příspěvek 25. 4. 2015, střední školu dokončil 18. 6. 2015 a téhož dne byl z výchovného ústavu propuštěn. Stěžovatel má proto za to, že se otázkou pomoci a podpory žalobce při odchodu ze zařízení zabýval včas. Stěžovatel také upozornil, že „od počátku“ uváděl, že žalobce kategoricky jakoukoliv pomoc v souvislosti se svým odchodem z ústavu nepožadoval, nechtěl ji přesto, že mu byla nabízena, a odmítal sdělit, kde se bude zdržovat, kde bude bydlet, pracovat a kde se zařadí do běžného života. Odmítl vyplnit jakoukoli další žádost o věcnou pomoc, dle stěžovatele „se stavěl do postavení hrdiny“. Odmítal spolupráci i s kurátorkou pro dospělé, která mu byla přidělena v únoru 2015. Na nátlak přijal pouze částku 2 000 Kč, kterou žádal zaslat na určitou adresu, na níž měl mít dle svého tvrzení zajištěno ubytování i zaměstnání. Bližší informace odmítal sdělit. Stěžovatel proto nesprávné posouzení právní otázky soudem spatřoval v tom, že krajský soud nesprávně dovodil, že plnění dle § 33 téhož zákona není vázáno na žádost a nelze vycházet z toho, že žalobce nic nepožadoval. Takový výklad stěžovatel považoval za nepřijatelný. Žalobce souhlasil s názorem krajského soudu, že povinnost výchovného ústavu podle § 33 téhož zákona není vázána na žádost a aktivní činnost dítěte opouštějícího ústavní výchovu. Stěžovateli musela být v řízení známa finanční situace žalobce a skutečnost, že nemá odpovídající podmínky pro zajištění základních životních potřeb. I kdyby v řízení vyplynulo ze skutkových zjištění, že žalobce se zařízením aktivně nespolupracoval, bylo by možné dle zmiňovaného ustanovení žalobci přiznat věcnou pomoc nebo příspěvek. Stěžovatel v replice nesouhlasil s tím, že by v kasační stížnosti byly uváděny nové skutečnosti nebo nová tvrzení. Od počátku sporu je na mnoha místech v dokumentaci jasně uvedeno, že žalobce odmítl spolupracovat a komunikovat ohledně své budoucnosti. Odmítl spolupráci s domy „na půli cesty“ i navázání spolupráce s novou kurátorkou pro dospělé. Při rozhovorech o své budoucnosti uváděl, že je to jeho věc, že má vše zařízeno, ať se ústav nestará. Stěžovatel uvedl, že je z nynějšího pohledu jasné, že žalobce celou záležitost protahoval a jediné, co se podařilo dohodnout, byla částečná hmotná pomoc a finanční příspěvek. Nesouhlasil s tím, že by pracovníci ústavu s žalobcem při půlroční přípravě jeho odchodu hovořili pouze o montérkách nebo příspěvku na bydlení, že by zaměstnanci ústavu neměli zájem na vyřízení potřebných věcí žalobce. Peněžitý příspěvek byl zaslán na adresu uvedenou žalobcem, na níž žalobce tvrdil, že bude bydlet. Stěžovatel tedy zopakoval, že žalobce odmítal základní součinnost, a opět poukázal i na datum podání žaloby. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) d) K tvrzené nezákonnosti rozsudku krajského soudu [64] Stěžovatel nesprávné posouzení právní otázky soudem spatřoval především v tom, že krajský soud dovodil, že plnění dle § 33 zákona o výkonu ústavní výchovy není vázáno na žádost dítěte a je naopak povinností stěžovatele zabývat se skutečnými potřebami dítěte. [65] Zákon o výkonu ústavní výchovy však v § 33 stanoví, že se věcná pomoc nebo jednorázový peněžitý příspěvek poskytne podle skutečné potřeby dítěte v době propouštění a podle hledisek stanovených vnitřním řádem. [66] Vnitřní řád stěžovatele založený ve spise krajského soudu v bodu 2.3 nazvaném „Zajišťování pomoci po propuštění ze zařízení“ obecně zmiňuje pomoc při zajištění ubytování a pracovního zařazení dítěte a spolupráci se zákonnými zástupci dítěte. Dále obsahuje (bez jakékoli návaznosti) větu: „O konkrétní výši rozhoduje ředitel dle kritérií uvedených ve VŘ VS č. 7.“ V bodu 5.2, části nazvané „Věcná pomoc“, vnitřní řád uvádí, že o výši a druhu věcné pomoci „rozhoduje ředitel VÚ v souladu se zákonem a po dohodě s vychovateli dítěte a sociálním pracovníkem na základě sociální potřebnosti dítěte. Dále je dítěti i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc při řešení tíživých životních situací.“ Peněžitý příspěvek tento bod vnitřního řádu nezmiňuje. Další ustanovení, která by rozváděla § 33 zákona o výkonu ústavní výchovy, vnitřní řád neobsahuje. [67] Bod 2.3 vnitřního řádu v závěru zřejmě odkazuje na vnitřní směrnici č. 7 nazvanou „Pravidla pro výplatu kapesného, vedení osobních kont, poskytování věcných darů a pomoci dětem (evidence vlastních příjmů z OV)“. Tato směrnice obsahuje také odstavec k poskytování pomoci dětem při odchodu z výchovného ústavu, který stanoví: „O její výši a druhu rozhoduje ředitel VÚ po dohodě s vychovateli dítěte, dítětem a sociálním pracovníkem na základě sociální potřebnosti, zadluženosti a celkového chování dítěte. Dále je dítěti i po opuštění zařízení poskytována poradenská pomoc při řešení tíživých životních situací.“ [68] Z § 33 zákona o výkonu ústavní výchovy a vnitřního řádu lze tedy dovodit tato hlediska, k nimž měl stěžovatel přihlížet: skutečná potřeba dítěte v době propouštění, sociální potřebnost dítěte, zadluženost a celkové chování dítěte. Ani vnitřní řád, ani směrnice právě zmíněná další pravidla nestanoví a neobsahují ani jiná kritéria pro stanovení výše pomoci. V tom spatřuje soud prvotní příčinu pochybení žalovaného, které dosáhlo intenzity, za jejíž hranicí už soud spatřuje nezákonný zásah. [69] Pokud tedy stěžovatel poukazoval na žádost žalobce nebo na to, že žalobce odmítl vyplnit jakoukoliv další žádost, nejsou to hlediska, která by upravoval zákon či vnitřní řád stěžovatele. Stěžovatel tak jimi nebyl nijak vázán. Není podstatné, zda vůbec, kdy a v jaké formě žalobce o pomoc žádal. Stěžovatel z žádosti vůbec nemusel vycházet a naopak měl do spisu doložit, jaká je alespoň odhadovaná potřeba dítěte, zda má nějaké úspory a z čeho tedy bude moci bezprostředně po propuštění z ústavu žít. Správní spis předložený stěžovatelem ale neposkytuje žádnou oporu pro to, že by stěžovatel zohlednil zákonná hlediska i hlediska, která si stanovil ve vlastním vnitřním řádu (způsob přiznání příspěvku je popsán v bodu [56] tohoto rozhodnutí). Zároveň neposkytuje oporu ani pro tvrzení stěžovatele o tom, že žalobce nespolupracoval a odmítal sdělit, kde se bude zdržovat nebo kde bude pracovat, ani že by mu byla jakákoliv pomoc nabízena. I tyto skutečnosti mohl mít stěžovatel doloženy, např. ve formě zápisu. Stěžovatel nenavrhl ani v řízení před krajským soudem žádný důkaz, který by jeho tvrzení prokázal, přiložil pouze zmiňovanou žádost žalobce. K tomu je proto vhodné pro úplnost dodat, že jistě není povinností stěžovatele plnění poskytnout, odmítal-li by je opatrovanec nezpochybnitelným a soudně prokazatelným způsobem. Svéprávnému jedinci s plnou autonomií vůle nemůže veřejná moc vnucovat ani plnění k jeho dobru. [70] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že se žádostí žalobce začal zabývat včas a včas žalobce na jeho odchod také připravoval formou účasti na dvou seminářích. Na druhou stranu kasační námitky stěžovatele nijak nezpochybnily úsudek krajského soudu o tom, že zákon stanoví povinnost školského zařízení posoudit skutečné potřeby dítěte, nikoli jen jeho žádost, ani úsudek o tom, že způsob, jakým se stěžovatel věnoval hmotným i nehmotným potřebám žalobce v době jeho propouštění, nebyl dostatečný. [71] Upozornění stěžovatele na to, kdy byla žaloba připravena, není pro právní posouzení povinností stěžovatele plynoucích přímo ze zákona o výkonu ústavní výchovy relevantní. Stejně tak nezpochybňuje ani zákonnost rozsudku krajského soudu. [72] Nejvyšší správní soud se proto s posouzením krajského soudu ztotožňuje. Námitky stěžovatele proti rozhodnutí krajského soudu neshledal důvodnými.

decision_957.txt

k § 2 písm. g) zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství) Volné spojení ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, je třeba vykládat v kontextu pojmu „rybářský revír“ tak, že jde o spojení vodního útvaru s přítokem nebo odtokem, který umožňuje běžnou volnou migraci ryb. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2018, čj. 1 As 38/2018-33) Věc: Zapsaný spolek Moravský rybářský svaz proti Ministerstvu zemědělství, za účasti 1) obce Malešovice, 2) obce Odrovice a 3) občanského sdružení Rybářská společnost vodního díla Potůček k. ú. Malešovice, Odrovice a Cvrčovice, o určení charakteru vodní plochy, o kasační stížnosti žalobce. Krajský úřad Jihomoravského kraje, Odbor životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“) vydal dne 14. 8. 2014 rozhodnutí dle § 4 odst. 1 zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, ve věci o pochybnosti, zda se v případě vodní plochy nacházející se v katastrálních územích Malešovice, Odrovice a Cvrčovice u Pohořelic, začínající na pravém břehu řeky Jihlavy v katastrálním území Malešovice a končící v místě soutoku s řekou Jihlavou v katastrálním území Cvrčovice u Pohořelic, včetně přilehlých nádrží, jedná o uzavřenou vodu dle § 2 písm. g) zákona o rybářství. Vyřešení této pochybnosti bylo nezbytné (jednalo se tedy o předběžnou otázku) pro řízení o žádosti obcí Malešovice, Odrovice a Cvrčovice o zrušení rybářského revíru Jihlava 2 (užívaného žalobcem) na odstaveném rameni řeky Jihlavy a zřízení nového rybářského revíru Potůček, na němž by rybářské právo vykonávala osoba zúčastněná na řízení III). Správní orgán I. stupně rozhodl ve výroku I. tak, že v případě první části posuzované vodní plochy se jedná o uzavřenou vodu dle § 2 písm. g) uvedeného zákona. Ve výroku II. rozhodl o zbývající části posuzované vodní plochy tak, že se nejedná o uzavřenou vodu dle téhož ustanovení. Žalobce podal proti výroku I. tohoto rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 5. 2015 zamítl a závěry rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 21. 12. 2017, čj. 29 A 111/2015-45, zamítl. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil právní otázku charakteru (povahy) vodní plochy uvedené ve výroku I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně jako uzavřené vody ve smyslu § 2 písm. g) zákona o rybářství. Osoby zúčastněné na řízení ohledně charakteru posuzované vodní plochy uvedly, že již v řízení před správním orgánem I. stupně bylo na základě obsáhlého dokazování zahrnujícího i důkaz ohledáním na místě a důkaz znaleckým posudkem znalkyně spolehlivě prokázáno, že odběrné zařízení pro odběr vody z řeky Jihlavy, z jehož existence stěžovatel dovozuje existenci propojení zkoumaných vodních útvarů s řekou Jihlavou, je pouze jednou ze zdrojnic, jimiž jsou posuzované vodní útvary napájeny, a je tvořeno pod zemí uloženým potrubím o délce 20 m osazeným šoupětem (ventilem) umožňujícím ovládání množství přitékající vody včetně úplného zastavení přítoku, na vtoku opatřeným česly proti pronikání pevných předmětů. Správní orgány tak dospěly ke správnému závěru, že migrace ryb odběrným zařízením je vyloučena. Tento závěr nebyl žádným důkazem zpochybněn a nezpochybňuje jej ani závěr znaleckého posudku znalkyně Ing. Jitky Konečné. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [14] Podle § 2 písm. g) zákona o rybářství se uzavřenou vodou rozumí „vodní útvar povrchových vod, který není volně spojen s přítokem nebo odtokem, zejména mrtvé nebo odstavené rameno vodního toku, propadlina, zatopená umělá prohlubeň terénu, zbytková jáma po těžbě nerostů; za uzavřenou vodu se nepovažuje vodní útvar nebo jeho část, ve kterém je prováděna hornická činnost nebo činnost prováděná hornickým způsobem“. [15] Pro posouzení věci je klíčové, jestli existuje „volné spojení“ mezi posuzovaným vodním útvarem s přítokem nebo odtokem. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s hodnocením krajského soudu a správních orgánů, že z účelu zákona o rybářství je nutno dovodit, že pojem „uzavřená voda“ se účelově vztahuje k pojmu „rybářský revír“. Rybářský revír by přitom měl být oddělen od ostatních rybářských revírů, tedy neměl by být možný volný pohyb ryb mezi jednotlivými revíry. Z toho lze dovodit zásadu stanovení jejich hranic v takových místech, která zabraňují, resp. v podstatné míře omezují migraci ryb. Za volné spojení je tak nutno považovat takové spojení, které umožňuje běžnou migraci ryb. [16] Uvedený závěr stěžovatel v žalobě ani kasační stížnosti v podstatě nijak nezpochybnil, pouze uvedl, že posuzovaný vodní útvar je uceleným vodním systémem spolu s řekou Jihlavou, jehož jednotlivé komponenty jsou propojeny a vzájemně komunikují. Tato skutečnost ovšem není se závěry správních orgánů a soudu v rozporu, neboť ty nepopíraly, že mezi posuzovaným vodním útvarem a řekou Jihlavou existuje napojení. Dospěly však k závěru, že se nejedná o „volné spojení“ ve smyslu § 2 písm. g) zákona o rybářství. [17] Nejvyšší správní soud ze spisové dokumentace ověřil, že shromážděné podklady skutečně svědčí o závěru, že posuzovaný vodní útvar je uzavřenou vodou. Neztotožnil se tak s tvrzením stěžovatele, že odběrné (propustné) zařízení (které tvoří hranici v horní části posuzovaného vodního útvaru), jímž je veden přítok z řeky Jihlavy, umožňuje migraci ryb. Tuto skutečnost sice připustila ve svém znaleckém posudku znalkyně Ing. Jitka Konečná, která zmínila teoretickou možnost stržení potěru či rybího plůdku při průtoku 0,5 m3 (tedy při maximálním průtoku), zdůraznila však, že se jedná pouze o akademickou možnost. S krajským soudem i správními orgány je nutno se ztotožnit v tom, že tato teoretická (tedy reálně velmi nepravděpodobná) možnost nemůže vést k závěru, že předmětné propustné zařízení běžně umožňuje migraci ryb, a proto nemůže svědčit ani o tom, že se jedná o volné spojení posuzovaného vodního útvaru s přítokem řeky Jihlavy. Nemožnost migrace ryb je v tomto ohledu třeba považovat za obecné pravidlo, které je nutno vztáhnout k běžným podmínkám a nelze vyvracet jeho platnost s ohledem na všechny eventuality, které může teoreticky život přinést. Ze správního spisu dále vyplývá, že ani druhá hranice posuzovaného vodního útvaru – stupeň pod obcí Odrovice nacházející se v dolní části vodní plochy - nepředstavuje „volné spojení“. Podle posudku Ing. Jitky Konečné toto spojení sice umožňuje poproudovou migraci ryb, zabraňuje však migraci protiproudé (s výjimkou úhoře říčního, který však v této oblasti není vysazován). Je tak zřejmé, že jde o spojení v zásadě znemožňující volnou migraci ryb. Tyto závěry ostatně stěžovatel nijak nerozporoval. (…)

decision_958.txt

k § 14 odst. 2 správního řádu ve znění zákona č. 250/2014 Sb. k § 71 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich I. Osobě, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přestupkovým jednáním přímo dotčeny, náleží zvláštní procesní postavení vyplývající z § 71 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jen v případě, že její souhlas byl nutnou podmínkou pro zahájení, resp. pokračování řízení o daném přestupku. II. Povinnost správního orgánu rozhodnout o námitce podjatosti usnesením dle § 14 odst. 2 správního řádu se vztahuje k námitkám podjatosti uplatněným účastníkem v rámci zahájeného správního řízení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2018, čj. 30 A 244/2017-34) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS. Věc: Monika H. proti Úřadu městské části Brno-Židenice o ochranu před nezákonným zásahem. Dne 11. 4. 2017 oznámila žalobkyně se svým manželem Policii ČR, že došlo k hrubému jednání ze strany paní Matyldy R. a paní Jany H. v bytovém domě, v němž je paní R. nájemnicí. Paní R. měla ten den dopoledne podepsat v kanceláři žalobkyně dokument. Vzhledem k tomu, že paní R. smlouvu podepsala pod údajným nátlakem žalobkyně a bez dioptrických brýlí, nevěděla, co je jejím obsahem. Dostavila se proto následně do kanceláře žalobkyně s paní H., která je dobrovolnicí a pomáhá nájemníkům předmětného domu, a žádala o kopii předmětné smlouvy. Mezitím došlo k podpisu ještě další listiny paní R. Kopie smlouvy byla paní R. ukázána (listina označená „Neprodloužení nájemního vztahu – výzva k předání bytu“). Následně došlo k přetahování o tuto listinu mezi panem H. a paní R., a paní R. ji vytrhla panu H. z ruky a následně zase on jí. Žalobkyně dne 24. 4. 2017 podala na Policii ČR, Obvodní oddělení Brno-Židenice, trestní oznámení na paní Janu H. pro podezření ze spáchání trestného činu. Z prostor užívaných žalobkyní měla zcizit dokument, který žalobkyně vytvářela pro společnost R. Hero Reality s. r. o. Paní H. se vydávala za zástupkyni paní Matyldy R. a neoprávněně vnikla do soukromých prostor užívaných výhradně žalobkyní a odcizila dokument, který se týkal paní R. Policie ČR záležitost prošetřila, vyhodnotila ji jako přestupek a postoupila dne 28. 4. 2017 žalovanému s tím, že paní R. a H. jsou podezřelé z přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podezřelé svým jednáním měly porušit souhrn pravidel chování, jejichž zachování je podle obecného názoru a přesvědčení nutnou podmínkou pro zachování klidného a spořádaného soužití v daném místě, čase a situaci. Dne 25. 7. 2017 žalobkyně požádala žalovaného, aby jí sdělil informaci ohledně stadia řešení přestupku paní H. s tím, že je osobou dotčenou, a aby jí umožnil výkon práv vyplývajících z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Žalovaný žalobkyni postavení osoby přímo postižené spácháním přestupku nepřiznal s odůvodněním, že není s osobou podezřelou ze spáchání přestupku v přímém příbuzenském vztahu. Na základě toho zaslala dne 7. 9. 2017 žalobkyně žalovanému opakovanou výzvu k respektování § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Žalovaný sdělením ze dne 22. 9. 2017 žalobkyni zopakoval svůj výklad, že žalobkyni nelze přiznat práva dle § 71 zákona, neboť jí nebyla způsobena majetková újma ani není osobou blízkou osobám pachatelek. V řízení vystupuje jako oznamovatel přestupku, proto jí přísluší práva nahlížet do spisu, případně být vyrozuměna o vyřízení oznámení o přestupku dle § 42 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Dále konstatoval, že řízení je vedeno jako řízení přípravné, že dochází k prověření oznámení od Policie ČR dle § 137 správního řádu, v němž je účast žalobkyně vyloučena, a že přestupkové řízení zatím nebylo zahájeno. Žalobkyně reagovala na uvedené sdělení námitkou nesprávného úředního postupu a námitkou podjatosti oprávněné úřední osoby. Nesprávný postup spatřovala ve skutečnosti, že o nepřiznání práv dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nebylo rozhodnuto formou rozhodnutí, proti němuž by bylo možné podat odvolání, ale prostým sdělením. Z tohoto důvodu vznesla žalobkyně i námitku podjatosti. Následně žalovaný zaslal žalobkyni vyrozumění ze dne 16. 10. 2017 o vyřízení námitky podjatosti. Žalobkyně byla informována, že námitku podjatosti mohou vznášet pouze účastníci zahájeného řízení. Vzhledem k tomu, že řízení dosud nebylo zahájeno a pokud zahájeno bude, žalobkyně nebude jeho účastníkem, žalovaný jejímu podání nevyhověl. Žalobkyně poté přípisem ze dne 18. 10. 2017 namítala, že o námitce podjatosti mělo být v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu rozhodnuto usnesením. Žalovaný následně s obviněnými paní R. a H. zahájil přestupkové řízení. V rámci něj byli jako svědci předvoláni k výslechu dne 20. 11. 2017 žalobkyně a její manžel. Shodně potvrdili, že jim vytýkaným jednáním obviněných nevznikla žádná škoda, jen nemajetková újma. Usnesením ze dne 20. 11. 2017 žalovaný přestupkové řízení zastavil podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky. Dospěl k závěru, že vytýkané skutky nejsou přestupky. V odůvodnění usnesení žalovaný zopakoval, proč v dané věci nenáleží žalobkyni ani jejímu manželovi právo vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Konstatoval však, že jim bylo umožněno nahlédnout do spisu. Podle žalovaného nedošlo ke krácení jejich práv. Žalobkyně se žalobou ke Krajskému soudu v Brně domáhala konstatování nezákonnosti zásahu žalovaného, jenž spočíval v nepřiznání práv žalobkyni dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky, a nesprávný způsob vyřízení námitky podjatosti. Žalobkyně namítla podjatost žalovaného, neboť jí žalovaný upřel práva osoby přímo postižené spácháním přestupku a následnou stížnost žalobkyně proti jeho postupu vyřídil vydáním pouhého sdělení, namísto vydání řádného a přezkoumatelného rozhodnutí, čímž žalobkyni znemožnil podat vůči jeho postupu opravný prostředek. Uvedený způsob vyřízení námitky podjatosti dle žalobkyně představuje také nezákonný zásah. Žalobkyně dále požadovala, aby bylo žalovanému nařízeno vydat řádné rozhodnutí o námitce podjatosti. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že by žalobkyně mohla být osobou přímo postiženou spácháním přestupku ve smyslu § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky, pouze pokud by byla osobou poškozenou dle § 70 téhož zákona nebo pokud by se jednalo o řízení o přestupku, které by mohlo být zahájeno jen se souhlasem žalobkyně. Taková situace v daném případě nenastala. Žalobkyně nebyla jednáním podezřelých poškozena ve smyslu § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky, což výslovně uvedla při podání vysvětlení. Mohla se tak stát osobou přímo postiženou spácháním přestupku jen tehdy, pokud by šlo o přestupek, o němž lze řízení zahájit s jejím souhlasem (§ 79 uvedeného zákona). V daném případě šlo o přestupek proti občanskému soužití dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Uvedenou skutkovou podstatu nyní obsahuje § 7 odst. 1 písm. c) bod 4 zákona č. 251/2016 Sb. Aby v řízení měla žalobkyně postavení osoby přímo postižené spácháním přestupku, muselo by být zahájení přestupkového řízení podmíněno jejím souhlasem, který je vyžadován jen u osob blízkých podezřelému (§ 7 odst. 7 zákona č. 251/2016 Sb.). Žalobkyně není ve vztahu k podezřelým osobou blízkou, proto k zahájení ani vedení přestupkového řízení nebyl její souhlas nutný. Žalovaný jí proto práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nepřiznal v souladu se zákonem. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci soudem (…) III. B) Právní hodnocení [24] V dané věci byla podána žaloba na ochranu před nezákonným zásahem směřující proti nesprávnému postupu žalovaného spočívající v odepření práva vyplývajícího z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalobkyni. S tím souvisí i další zásah žalovaného spočívající v nesprávném způsobu vyřízení námitky podjatosti oprávněné úřední osoby vznesené žalobkyní. (…) [26] Zásahová žaloba je dle § 85 s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (subsidiarita zásahové žaloby). V daném případě soud nemá o přípustnosti zásahové žaloby pochyb. Zákon nestanoví povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí o tom, že určité osobě nelze přiznat práva osoby přímo postižené spácháním přestupku dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Prostřednictvím žaloby proti správnímu rozhodnutí (§ 65 s. ř. s.) ani žaloby nečinnostní (§ 79 s. ř. s.) se tak nelze domoci soudní ochrany. Přitom nepřiznání práv osoby přímo postižené spácháním přestupku nepochybně zasahuje do veřejného subjektivního práva jednotlivce na to, aby se v případě přímého dotčení svých práv spácháním přestupku mohl určitým způsobem účastnit přestupkového řízení. Faktický úkon správního orgánu spočívající v nepřiznání práv osobě dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky se musí dít zákonem předepsaným způsobem a musí být podroben účinné soudní kontrole, kterou v daném případě poskytuje právě zásahová žaloba (přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Obdobně i namítaný nesprávný způsob vyřízení námitky podjatosti žalovaným může představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 As 244/2015-47). [27] Krajský soud se dále zabýval posouzením důvodnosti zásahové žaloby. V tomto ohledu soud vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, podle něhož je ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně (zároveň) – splněny následující podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který je zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Po 1. 1. 2012 již není nutné striktně trvat na splnění 6. podmínky „trvání zásahu“, neboť zásahovou žalobou se nově lze domáhat i pouze určení, že zásah byl nezákonný. [28] V předmětné věci se žalobkyně domáhá určení nezákonnosti zásahu v případě odepření práv vyplývajících z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Co se týče druhého namítaného zásahu, požaduje deklaraci nezákonného zásahu a současně uložení povinnosti žalovanému vydat o námitce podjatosti řádné rozhodnutí. [29] Úvodem soud poznamenává, že oba namítané zásahy spolu úzce souvisí a uplatnění námitky podjatosti je v podstatě důsledkem pro žalobkyni nepříznivého výkladu § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Pro projednávanou věc je proto stěžejní posouzení, zda žalobkyni měla být v přestupkovém řízení přiznána práva osoby přímo postižené spácháním přestupku, či nikoliv. III.B.1 Práva osoby přímo postižené spácháním přestupku [30] Krajský soud ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65 zkoumal zákonnost výkladu § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalovaným. (…) [32] Základní vodítko pro výklad § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky poskytuje důvodová zpráva. Uvádí, že „[o]soba přímo postižená spácháním přestupku je osobou, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přímo dotčeny jednáním nebo opomenutím, kterým byla naplněna skutková podstata přestupku. Práva nebo oprávněné zájmy v takovém případě tvoří objekt přestupku, který byl spácháním přestupku postižen. Osoba přímo postižená spácháním přestupku může být poškozeným, pokud jí byla přestupkem způsobena škoda a tato osoba uplatnila v řízení o přestupku nárok na její náhradu. Pokud byla této osobě spácháním přestupku způsobena jiná újma, má zvláštní procesní postavení pouze v případě, že její souhlas je podmínkou řízení o daném přestupku. Upravuje se procesní postavení osoby, jejíž souhlas je podmínkou pro zahájení řízení o přestupku nebo pro pokračování v takovém řízení. Nejedná se o účastníka řízení (to bude zahajováno z moci úřední, souhlas není návrhem, jehož podání by mělo za následek zahájení řízení), nýbrž o osobu zúčastněnou na řízení (obdobně jako zákonný zástupce mladistvého obviněného nebo opatrovník) s vybranými procesními právy. Tato práva mají osobě oprávněné dát souhlas se zahájením nebo pokračováním v řízení o přestupku umožnit kvalifikovaně posoudit, zda daný souhlas případně nevezme zpět, a také umožnit získání informací o řízení a skutkových zjištěních, které mohou být využitelné při vymáhání náhrady škody jiným způsobem než v adhezním řízení. Katalog procesních práv je obdobný jako v případě zákonného zástupce nebo opatrovníka mladistvého obviněného. Tato osoba však nemá právo podat odvolání, neboť v takovém případě by se z ní fakticky stal navrhovatel“ (viz sněmovní tisk č. 555, 7. volební období, 2013–2017, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz). [33] Z § 79 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky dále vyplývá, že řízení o přestupku, o němž tak stanoví jiný zákon, lze zahájit a v již zahájeném řízení pokračovat pouze se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Je-li osob přímo postižených spácháním přestupku více, postačí souhlas pouze jedné z nich. [34] Osoba přímo postižená spácháním přestupku je osobou, jejíž práva (nebo oprávněné zájmy) byla přestupkovým jednáním přímo dotčena, přičemž tato práva tvoří objekt přestupku. Osoby přímo dotčené přestupkovým jednáním lze rozlišit do dvou skupin. První skupinu tvoří osoby, jimž byla přestupkovým jednáním způsobena majetková škoda a uplatní nárok na její náhradu v souladu se zákonem. Takové osoby jsou poškozenými a zákon jim přiznává postavení účastníků řízení v části řízení, která se týká uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení [§ 68 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Druhou skupinu tvoří osoby, kterým byla spácháním přestupku způsobena nemajetková újma, a současně je jejich souhlas vyžadován zákonem k zahájení nebo pokračování přestupkového řízení. Takové osoby nejsou účastníky řízení, ale jsou osobami zúčastněnými na řízení, jimž náleží některá procesní práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky [35] Na základě výše uvedeného soud shrnuje, že osobě, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přestupkovým jednáním přímo dotčeny, náleží zvláštní procesní postavení vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky jen v případě, že její souhlas byl nutnou podmínkou pro zahájení, resp. pokračování řízení o daném přestupku. [36] V projednávané věci šlo o projednání přestupku spáchaného před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. Správní orgán přestupek kvalifikoval jako přestupek proti občanskému soužití podle § 49 odst. 2 písm. d) zákona o přestupcích, podle něhož se přestupku dopustí ten, kdo úmyslně naruší občanské soužití tím, že se vůči jinému dopustí jiného hrubého jednání. Pro daný přestupek platilo, že se projednává jen na návrh postižené osoby, jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka (dále jen „navrhovatel“), pokud byl spáchán mezi osobami blízkými (§ 68 odst. 1 zákona o přestupcích). A contrario pokud nebyl spáchán mezi osobami blízkými, bylo jej možné projednat i bez souhlasu dotčené osoby. [37] Žalobkyně během prošetřování přestupku žalovaným i následně v zahájeném přestupkovém řízení uvedla, že jí nebyla způsobena škoda jednáním obviněných a že není v postavení osoby blízké paní R. ani paní H. Lze tak jednoznačně uzavřít, že zahájení přestupkového řízení v dané věci nebylo podmíněno jejím souhlasem (§ 49 odst. 2 ve spojení s § 68 odst. 1 zákona o přestupcích). [38] Zákon vyžaduje souhlas osoby přímo postižené spácháním přestupku se zahájením přestupkového řízení jen ve specifických případech, zejména pokud existuje zvláštní vztah mezi pachatelem přestupku a poškozeným. U přestupků proti občanskému soužití je souhlas osoby postižené přestupkovým jednáním vyžadován jen v případě, že je osobou blízkou s pachatelem přestupku. V takových případech zákonodárce akcentuje zájmy osoby blízké a dává jí na zvážení, zda svolí se zahájením přestupkového řízení proti pachateli přestupku. Neexistuje-li mezi osobou přímo dotčenou přestupkem a osobou pachatele kvalifikovaný vztah (vztah osob blízkých), lze přestupkové řízení zahájit i bez souhlasu osoby přestupkem přímo dotčené. Taková osoba, často vystupující v pozici oznamovatele přestupku, pak v přestupkovém řízení nemá tak silná práva jako osoba, jejíž souhlas je zákonem vyžadován k zahájení řízení. Oznamovateli přestupku práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nepřísluší. [39] Soud uzavírá, že v řízení o předmětném přestupku nebyl souhlas žalobkyně se zahájením řízení o přestupku dle § 49 odst. 2 zákona o přestupcích vyžadován, protože žalobkyně není osobou blízkou osobám podezřelým (a následně i obviněným). Zvláštní procesní postavení dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalobkyni v předmětném přestupkovém řízení nenáleželo. Žalovaný tak postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobkyni práva vyplývající z příslušného ustanovení nepřiznal. [40] Lze doplnit, že i podle nyní platné právní úpravy by byl závěr shodný. Zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, upravuje přestupky proti občanskému soužití v § 7 [konkrétně v § 7 odst. 1 písm. c) bod 4]. Odst. 7 předmětného ustanovení uvádí, že řízení o přestupku podle odst. 1 písm. c) spáchaném mezi osobami blízkými lze zahájit a v již zahájeném řízení pokračovat pouze se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Ani podle zákona č. 251/2016 Sb. by souhlas žalobkyně pro zahájení přestupkového řízení paní R. a H. nebyl vyžadován. Tím pádem by jí ani podle nové právní úpravy práva osoby přímo postižené spácháním přestupku vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nenáležela. [41] K nezákonnému zásahu do práv žalobkyně tedy nedošlo. Námitky proto nejsou důvodné. III.B.2 Způsob vyřízení námitky podjatosti [42] Žalobkyně dále nezákonný zásah spatřovala i ve způsobu, jakým byla vyřízena její námitka podjatosti. Žalovaný konstatoval, že žalobkyni vznesení takové námitky nepříslušelo, neboť není účastníkem řízení a v době uplatnění námitky nebylo ani přestupkové řízení zahájeno. O způsobu vyřízení námitky tak žalovaný žalobkyni vyrozuměl přípisem. [43] Námitka podjatosti ze dne 24. 9. 2017 byla odůvodněna toliko nesprávným úředním postupem. Žalobkyně neuváděla konkrétní skutečnosti, z nichž by případnou podjatost bylo možné dovozovat. [44] Správnost závěrů žalovaného o tom, že žalobkyně není osobou přímo postiženou spácháním přestupku a že jí práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nenáleží, krajský soud potvrdil v části IV.B.1 rozsudku. K namítanému nesprávnému vyřízení námitky podjatosti žalovaným soud uvádí následující. [45] Podle § 14 odst. 1 správního řádu „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen ,úřední osoba´), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit“. Z odstavce 2 citovaného ustanovení plyne, že „[ú]častník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení (dále jen ,představený´).“ [46] Z výše uvedené citace vyplývají 2 podmínky pro uplatnění námitky podjatosti a rozhodování o ní: 1) podjatost se zkoumá v rámci zahájeného správního řízení (podle části druhé a třetí správního řádu; přiměřeně se aplikuje i při provádění jiných úkonů dle části čtvrté až šesté správního řádu), 2) námitku podjatosti může uplatnit jen účastník řízení a musí ji uplatnit bez zbytečného odkladu. Povinnost správního orgánu rozhodnout o námitce podjatosti dle § 14 odst. 2 správního řádu usnesením se tak vztahuje k námitkám podjatosti uplatněným účastníkem v rámci zahájeného správního řízení. [47] V daném případě byla námitka podjatosti uplatněna žalobkyní ještě před zahájením samotného přestupkového řízení (to bylo zahájeno až oznámením ze dne 25. 10. 2017 a jeho doručením obviněným). Ve fázi prošetřování podnětu od Policie ČR byla námitkou předčasnou. Doktrína v tomto ohledu uvádí, že „[o] podjatosti nelze rozhodovat ještě před zahájením řízení, kdy by nebylo možné posuzovat podmínky podle § 14 odst. 1, tím pádem ji v tomto okamžiku není možné ani namítat, neboť dosud nejsou účastníci řízení“ (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 184). Není dále sporu o tom, že žalobkyně nebyla účastníkem daného přestupkového řízení dle § 68 zákona o odpovědnosti za přestupky. Námitku podjatosti uplatněnou žalobkyní dne 24. 9. 2017 tak nebylo možné považovat za námitku dle § 14 odst. 2 správního řádu, o níž je nutné rozhodovat usnesením. [48] Krajský soud uzavírá, že žalovaný nepochybil, pokud žalobkyni o způsobu vyřízení namítané podjatosti vyrozuměl pouhým přípisem ze dne 16. 10. 2017. V době posuzování námitky žalovaným nebylo ve věci zahájeno správní řízení. Přestože následně přestupkové řízení bylo zahájeno, žalobkyně nebyla jeho účastníkem, proto o její námitce podjatosti žalovaný nebyl povinen rozhodovat formou usnesení, jak předpokládá § 14 odst. 2 správního řádu. [49] Způsob vyřízení námitky podjatosti žalovaným byl plně v souladu se zákonem. Ani v tomto ohledu tak k nezákonnému zásahu do práv žalobkyně postupem žalovaného nedošlo. Námitky jsou tedy nedůvodné.

decision_959.txt

k § 20 odst. 1 písm. d) zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů (v textu jen „zákon o výkonu ústavní výchovy“) I. Společným umístěním sourozenců ve smyslu § 20 odst. 1 písm. d) zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, nelze rozumět jen umístění v jednom zařízení, nýbrž v případě jeho dalšího vnitřního členění také v jedné nižší organizační jednotce tohoto zařízení. II. Výjimku ze společného umístění sourozenců, kterou mohou podle § 20 odst. 1 písm. d) zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, odůvodnit jen „závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců“, je třeba vykládat restriktivně. Dostatečným důvodem není, že se rozdělení sourozenců jeví být z nějakého důvodu toliko vhodnější. Musí jít o krajní prostředek, k němuž lze přistoupit až po náležitém zvážení, že jiná mírnější opatření by nebyla dostatečná. Vždy je třeba vycházet z toho, že společné umístění sourozenců má být výchozím stavem, a teprve konkrétní okolnosti mohou odůvodnit, že takovéto umístění není v zájmu některého ze sourozenců. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2024, čj. 9 Ads 71/2024-51) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb. a č. 280/1996 Sb.; nálezy Ústavního soudu č. 66/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 695/2000), č. 37/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 256/01), č. 3/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 201/04), č. 157/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 838/07), č. 26/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08), č. 146/2010 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2244/09), č. 18/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3304/13), č. 235/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1708/14), č. 236/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1554/14) a č. 114/2018 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1265/16); rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. 3. 1988, Olsson proti Švédsku (č. 1) (stížnost č. 10465/83), rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 7. 2000, Scozzari a Giunta proti Itálii (stížnosti č. 39221/98 a 41963/98), rozsudky ze dne 7. 8. 1996, Johansen proti Norsku (stížnost č. 17383/90), ze dne 26. 2. 2002, Kutzner proti Německu (stížnost č. 46544/99), ze dne 3. 9. 2015, M. a M. proti Chorvatsku (stížnost č. 10161/13), ze dne 2. 2. 2016, N.TS. a další proti Gruzii (stížnost č. 71776/12), a ze dne 8. 11. 2016, El Ghatet proti Švýcarsku (stížnost č. 56971/10). Věc: a) T. M. N., b) H. A. L. a c) P. L. N. proti Fondu ohrožených dětí o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Ve věci šlo o posouzení podmínek, za nichž mohou být nezletilí sourozenci, kteří byli společně umístěni do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, ubytováni odděleně v různých částech tohoto zařízení. Takovouto výjimku z jejich práva, aby byli umístěni společně, stanoví § 42aa odst. 1 písm. a) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí, ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy pro případ, že jsou dány závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců. Předpokladem použití této výjimky jsou skutková zjištění, která umožní zohlednit nejlepší zájem dítěte ve smyslu čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Žalobkyně a) je matkou tří sourozenců vietnamské národnosti: nezletilé žalobkyně b), přibližně o 11 let mladšího nezletilého žalobce c) a jejich prostřední polorodé sestry B. K. L. N., která užívá jméno „L“. Obvodní soud pro Prahu 4 usnesením ze dne 28. 6. 2023, čj. 14 Nc 33/2023-39, podle § 452 odst. 1 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, nařídil na návrh Městské části Praha 11 předběžné opatření, kterým umístil žalobkyni b), které bylo tehdy 13 let, do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc Klokánek se sídlem v Praze 10 – Štěrboholy (dále jen „zařízení“), a to na dobu tří měsíců ode dne jeho vykonatelnosti. Obdobně rozhodl uvedený soud usnesením z téhož dne, čj. 14 Nc 32/2023-36, o umístění žalobce c) a L. do stejného zařízení. Toto zařízení bylo zřízeno a je provozováno žalovaným, který je spolkem pověřeným k výkonu sociálně právní ochrany. Důvodem umístění dětí bylo podezření na jejich týrání matkou. Oběma usneseními bylo také zahájeno řízení o nařízení ústavní výchovy nad nezletilými dětmi. Děti v zařízení zpočátku bydlely spolu v jednom bytě. Opatřením ředitelky zařízení byla žalobkyně b) dne 13. 7. 2023 ubytována v jiném bytě v tomto zařízení a nebylo jí umožněno pečovat o žalobce c) obvyklým způsobem (např. pomáhat mu při jídle, při hygieně apod.). Důvodem rozdělení byla zátěž žalobkyně b), která podle názoru pracovnic zařízení převzala roli matčiny péče o mladšího bratra. Tuto péči žalobce c) posléze vyžadoval i po L., která od něj byla posléze také oddělena. Dětem bylo sice umožněno se i dále běžně setkávat, společně však ubytovány již nebyly a zůstaly rozděleny až do konce jejich umístění v zařízení. Dne 5. 8. 2023 podala matka proti rozdělení jejích dětí stížnost, ředitelka zařízení ovšem nezákonnost postupu neuznala. Usneseními Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2023, čj. 25 Co 224/2023-73, a ze dne 11. 8. 2023, čj. 17 Co 242/2023-117, byla usnesení obvodního soudu o nařízení předběžného opatření zrušena. Žalobkyně b) byla dne 11. 8. 2023 propuštěna domů a předána do péče matky, u zbylých sourozenců se tak stalo dne 17. 8. 2023. Obvodní soud usnesením ze dne 5. 9. 2023, čj. 0 P 272/2023-157, zastavil řízení o nařízení ústavní výchovy. Právě v rozdělení sourozenců a neumožnění vzájemné péče v období od 13. 7. 2023 do 11. 8. 2024 spatřovali žalobci nezákonný zásah, jehož vyslovení se domáhali žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 6. 2. 2024, čj. 10 A 125/2023-79, žalobu žalobkyně a) odmítl, jelikož nebyla naplněna podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu vůči ní (výrok I.). Věcně se zabýval žalobou jen ve vztahu k žalobcům b) a c) a v této části ji zamítl. (výrok II.). Dále městský soud rozhodl, že v řízení o žalobě žalobkyně a) nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.), a v řízení o žalobě žalobců b) a c) tuto náhradu žádnému z účastníků nepřiznal (výrok IV.). Výrokem V. městský soud vrátil žalobkyni a) zaplacený soudní poplatek. Městský soud uznal, že žalovaný, který je zřizovatelem zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, do něhož byli umístěni žalobci b) a c), vykonává při poskytování sociálně právní ochrany působnost v oblasti veřejné správy ve smyslu správního řádu. Zákon nestanoví pravomoc ředitele takovéhoto zařízení vydat rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. o tom, zda sourozenci budou v zařízení umístěni společně. Nebrání-li tomu závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců, jde o jejich právo vyplývající z § 42aa odst. 2 písm. a) zákona o sociálně právní ochraně dětí ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy. Dohlížení nad vývojem dítěte je standardně úlohou rodičů a týká se soukromoprávních vztahů, pročež jsou rozhodnutí vydaná v dané oblasti přezkoumávána soudy v občanském soudním řízení. Proti nezákonnému zásahu se však dotčené osoby mohou domáhat ochrany bez ohledu na soukromoprávní povahu věci jen ve správním soudnictví. Opatření ředitelky zařízení, kterým byla žalobkyně b) umístěna do jiného bytu než žalobce c), se dotýkalo práva obou a bylo učiněno z nadřízené pozice. Toto opatření bylo způsobilé zasáhnout do jejich veřejných subjektivních práv a bylo možné se proti němu bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Jde-li o samotné posouzení zákonnosti zásahu, podle zjištění městského soudu žalovaný postupoval podle § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy a všechny sourozence původně umístil do společného pokoje. Mladší bratr [žalobce c)] byl nicméně od počátku pobytu závislý na svých sestrách, stále plakal, nenechal je vyspat a vyžadoval jejich pozornost a blízkost. Jeho sestry byly unaveny psychicky i fyzicky. To platí především pro žalobkyni b), která fakticky přejala roli matky. Žalobce c) vyžadoval, aby se o něj starala, koupala jej a krmila. Tuto péči poskytovala na úkor svého psychického a fyzického stavu a byla tímto na svých právech zasažena více než následně samotnou skutečností, že byla od bratra oddělena. Městský soud shrnul, že péče žalobkyně b) o mladšího bratra závažně narušovala vývoj a povahu sourozeneckého vztahu a měla za následek její psychickou i fyzickou újmu. Rozdělení působilo na sourozence pozitivně v tom smyslu, že se žalobce c) naučil spát sám ve vlastní posteli, dokázal se najíst lžičkou, adaptoval se na pobyt v zařízení a učinil pozitivní pokrok v mezilidských vztazích. Žalobkyni b) bylo rozdělení dětí vysvětleno včetně toho, že sourozence může navštěvovat. Ta ale této možnosti až do svého propuštění nevyužila a na sourozence se ani nevyptávala. Městský soud také zdůraznil, že matka sourozence denně navštěvovala, péče o každého z nich byla řádně zabezpečena a kontaktu sourozenců nikdo nebránil. Byly proto dány závažné okolnosti podle § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy, které bránily společnému umístění sourozenců. Žalobci (stěžovatelé) napadli rozsudek městského soudu blanketní kasační stížností. Podáním ze dne 5. 4. 2024 vzala stěžovatelka a) podle § 37 odst. 4 ve spojení s § 120 s. ř. s. kasační stížnost zpět. Následné doplnění kasační stížnosti učinili pouze stěžovatelé b) a c). Podle stěžovatelů b) a c) městský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda rozdělením sourozenců žalovaný porušil § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy. Oba stěžovatelé napadenému rozsudku vytýkali nekritické přijetí a absolutizaci tvrzení žalovaného, že stěžovatelka b) byla péčí o mladšího bratra „zatížena“ ve velké míře a že ten začal po rozdělení sourozenců dělat „pokroky“. Tato tvrzení byla jen obtížně vyvratitelná, současně nedokazatelná a vzhledem k obsahu spisu spíše nepravděpodobná. Jde-li o zmíněné „zatížení“ stěžovatelky b) jako starší sestry, stěžovatelé b) a c) poukazovali na zprávu Úřadu městské části Praha 11 (dále jen „orgán sociálně právní ochrany dětí“) ze dne 13. 7. 2023. Ta upozorňovala na skutečnost, že péče starší sestry o mladšího bratra komplikovala práci pracovnicím žalovaného, což vypovídá spíše o tom, že důvodem rozdělení byla „hladkost provozu žalovaného“. Teprve pozdější vyjádření, učiněná poté, co matka podala stížnost, zdůrazňovala, že stěžovatelka b) „téměř nespala“ a byla fyzicky vyčerpána péčí o bratra. Takovéto hodnocení bylo podle stěžovatelů b) a c) nadnesené. Žalovaný netvrdil, že by si stěžovatelka b) na péči o bratra stěžovala, ani případnou újmu s tím spojenou nijak neobjektivizovala. Ve skutečnosti stěžovatelka b) v zařízení sice trpěla, avšak v důsledku nuceného pobytu, proti němuž protestovala. Opakovaně také držela hladovku. Právě tyto skutečnosti, které vyplývají ze spisu žalovaného, a nikoli péče o mladšího bratra, byly důvodem jejího fyzického vyčerpání. Městský soud je navzdory tomu vůbec nezohlednil, čímž zatížil svůj rozsudek vadou. Ze spisu žalovaného rovněž vyplývala zaujatost pracovnic zařízení vůči matce i stěžovatelce b). Týkalo se to například vyjádření nedoporučujících návrat dětí domů nebo snahy, aby soud zakázal matce se s dětmi stýkat (bez přítomnosti tlumočníka). Stěžovatelka b) zjevně stála „na straně matky“ proti orgánu sociálně právní ochrany dětí a zařízení a svým protestováním zpochybňovala sebepojetí pracovnic zařízení, že ony jsou těmi, kdo dětem pomáhá, případně je chrání před jejich rodinou. Právě omezení vlivu „rebelující“ starší sestry na své mladší sourozence mohlo být primárním důvodem rozdělení dětí. Městský soud nezohlednil ani tuto možnou zaujatost. Místo toho přisvědčil neověřitelnému tvrzení žalovaného, že stěžovatel c) začal dělat po oddělení od své starší sestry pokroky, neboť se naučil spát ve vlastní posteli a najíst se lžičkou. Také měl učinit pozitivní pokrok v mezilidských vztazích. Nic z toho však není pro danou věc rozhodné. Městský soud vzal podle stěžovatelů b) a c) v úvahu některé skutečnosti, které byly pro rozhodnutí věci nepodstatné. Týkalo se to např. zjištění, že zařízení zajistilo péči o stěžovatele c). Právo na zajištění péče podle § 20 odst. 1 písm. a) nebo b) zákona o výkonu ústavní výchovy ovšem nelze zaměňovat s právem na společné umístění sourozenců podle § 20 odst. 1 písm. d) tohoto zákona, které má zajistit co nejpříhodnější podmínky pro rozvíjení sourozeneckého vztahu. Je lhostejné, v čem tento sourozenecký vztah spočívá, např. zda si spolu sourozenci jen hrají nebo si navzájem pomáhají. Právo na společné umístění sourozenců nelze zaměňovat s právem na zaopatření dítěte, které má dítě po dobu umístění v zařízení a tímto ani jiným právem nemůže být „pohlceno“ či nahrazeno. Rovněž nebylo významné, zda se matka nebo stěžovatelka b) proti rozdělení bránily. Matka se po celou dobu intenzivně snažila, aby se děti co nejdříve vrátily domů, denně za nimi chodila (přes nelibost pracovnic zařízení i orgánu sociálně právní ochrany dětí) a snažila se o ně maximálně „pečovat“. Stěžovatelka b) si propuštění ze zařízení snažila vynutit. Za „závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců“ ve smyslu § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy nebylo podle stěžovatelů možné považovat to, že starší sourozenec je z domova zvyklý starat se o mladšího sourozence a že společné spaní v jednom pokoji někdy naruší spánek jednoho z nich. Musí jít o okolnosti takové intenzity, jako jsou případy manipulace jedním sourozencem ze strany druhého, týrání mezi nimi, sexuálního zneužívání mezi nimi anebo třeba případ, kdy se sourozenci neznají, neboť vyrůstali každý v jiné rodině. Napadený rozsudek rovněž přehlížel znění citovaného ustanovení, podle něhož přichází v úvahu výjimka ze společného umístění sourozenců jen za předpokladu, že závažné okolnosti „brání“ společnému umístění sourozenců. Nepostačovalo tak porovnání újmy, kterou sourozenci utrpěli rozdělením, s újmou, kterou péče o mladšího bratra přinášela starší sestře. Stejně tak nepostačovalo, že zařízení najde nějaký jiný zájem, který je s právem na společné umístění sourozenců v kolizi, a tento zájem označí za převažující. Péče jednoho sourozence o druhého je pozitivní skutečností požívající zákonné ochrany, byť to nabourává režim zařízení, na který jsou jeho pracovnice zvyklé, a odvádí starší sestru od toho, co by podle představ těchto pracovnic měla dělat. V posuzované věci byla péče starší sestry také výrazem autonomie rodiny stěžovatelů a projevem respektu k jejich rodinnému životu, tedy, že rodina funguje tak, jak si sama rozhodne. Stěžovatelka b) byla na péči o svého mladšího bratra zvyklá z domova. Důvod umístění sourozenců do zařízení, který spočíval v podezření z nepřiměřeného fyzického trestání matkou, není v žádné kolizi se zájmem na tom, aby žalovaný respektoval vztah mezi starší sestrou a mladším bratrem. Mladší bratr vzhledem ke svému velmi nízkému věku byl po nuceném oddělení od matky v situaci, kdy nezbytně potřeboval jednu vztahovou osobu, která mu matku nahradí, což logicky byla starší sestra. Na podporu svých závěrů stěžovatelé b) a c) citovali z řady odborných publikací a dokumentů mezinárodních organizací, které dokládají negativní účinky pobytu malých dětí v zařízení. Stěžovatelé b) a c) závěrem shrnuli, že mladší bratr byl po odebrání matce v extrémně zranitelné pozici a byla to právě starší sestra, která mohla nejlépe zmírňovat jemu hrozící újmu. Žalovaný i městský soud tento (nejzásadnější) rozměr věci zcela opomenuli a soustředili se na mnohem podružnější věci, např. zda starší sestra není péčí o mladšího bratra zatěžována anebo zda dvouletý mladší bratr jí lžičkou sám. Žalovaný záměrně narušil pouta mladšího bratra ke starší sestře, která se pro něj – vzhledem k absenci matky – stala nesrovnatelně důležitější, než tomu bylo předtím doma. Jelikož stěžovatelka a) vzala svou kasační stížnost zpět, Nejvyšší správní soud řízení o ní zastavil. Dále posuzoval splnění procesních předpokladů řízení o kasační stížnosti pouze ve vztahu k stěžovatelům b) a c). Kasační stížnost směřovala proti napadenému rozsudku jako celku, tedy včetně výroků I., III. a V., které se ale týkaly výlučně kasační stížnosti stěžovatelky a). Těmito výroky nemohlo být nijak zasaženo do práv stěžovatelů b) a c), což znamená, že nebyli osobami oprávněnými k tomu, aby proti uvedeným výrokům podali kasační stížnost. Proti těmto výrokům tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnosti odmítl. Výroky II. a IV. rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [21] Není sporu o tom, že v období od 13. 7. 2023 do 11. 8. 2023 byli stěžovatelé b) a c) sice umístěni v jednom zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, uvnitř tohoto zařízení však nebydleli v jednom bytě, nýbrž odděleně. Městský soud proto musel posoudit, zda pro takovéto rozdělení sourozenců, kteří mají jinak právo na společné umístění, existoval důvod podle § 42aa odst. 2 písm. a) zákona o sociálně právní ochraně dětí ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy. Stěžovatelé b) a c) zpochybňují nejen právní posouzení městského soudu. Jejich námitky směřují také proti nedostatečným skutkovým zjištěním, neboť městský soud měl pouze jednostranně převzít tvrzení žalovaného týkající se „zatížení“ stěžovatelky b), aniž by zkoumal skutečné příčiny toho, že se s pobytem v zařízení vyrovnávala špatně. IV.a Právo nezletilého dítěte na společné umístění se sourozenci podle § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy a související východiska přezkumu [22] Nejvyšší správní soud připomíná, že obvodní soud usnesením nařídil předběžné opatření podle § 924 občanského zákoníku a § 452 odst. 1 zákona o zvláštních řízeních soudních, kterým stěžovatele b) a c) umístil do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Tato ustanovení umožňují takovýto postup za předpokladu, že se nezletilé dítě ocitlo ve stavu nedostatku řádné péče, nebo je-li jeho život, normální vývoj nebo jiný důležitý zájem vážně ohrožen nebo byl-li narušen. [23] Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc je typem zařízení sociálně právní ochrany [§ 39 odst. 1 písm. c) zákona o sociálně právní ochraně dětí], které zřizuje a provozuje pověřená osoba na základě pověření vydaného Ministerstvem práce a sociálních věcí k výkonu sociálně právní ochrany [§ 48 odst. 2 písm. c) zákona o sociálně právní ochraně dětí]. Podle § 42aa odst. 1 písm. b) zákona o sociálně právní ochraně dětí může být v tomto zařízení vykonáváno i výše uvedené předběžné opatření. Zároveň § 42aa odst. 2 písm. a) tohoto zákona stanoví, že pro výkon takovéhoto rozhodnutí „platí s ohledem na specifické potřeby svěřených dětí obdobně ustanovení zákona o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních o právech a povinnostech dětí umístěných ve školských zařízeních při výkonu ústavní výchovy“. Použít tak lze i § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy, podle něhož „[d]ítě s nařízenou ústavní výchovou má právo na společné umístění se svými sourozenci, nebrání-li tomu závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců“. (…) [25] Právo dítěte na společné umístění se svými sourozenci v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc podle § 42aa odst. 2 písm. a) zákona o sociálně právní ochraně dětí ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy má ústavní rozměr. Právo na ochranu před neoprávněnými zásahy do rodinného života zaručené v čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), jakož i ochrana rodiny zaručená v čl. 32 odst. 1 Listiny totiž nedopadají jen na vztahy mezi manžely nebo vztahy rodičů a dětí, nýbrž i na některé širší příbuzenské vazby, byť míra ochrany u nich nemusí být stejná a odvíjí se od konkrétních okolností. Mezi tyto širší příbuzenské vazby patří i vztahy mezi sourozenci. Ze základního práva na rodinný život vyplývají např. omezení, která se týkají rozdělení nezletilých sourozenců [např. rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ze dne 24. 3. 1988, Olsson proti Švédsku (č. 1), č. 10465/83, bod 81, nebo rozsudek ESLP ze dne 26. 2. 2002, Kutzner proti Německu, č. 46544/99, bod 77]. Povinnost orgánů veřejné moci respektovat tento vztah je zvlášť významná, jde-li o nezletilé sourozence žijící v jedné domácnosti. Nucené rozdělení sourozenců je způsobilé narušit blízkou vazbu mezi nimi, která v období jejich dětství a dospívání spoluutváří jejich rodinné prostředí, přispívá k vzájemné důvěře a podpoře a v mnoha směrech ovlivňuje jejich vývoj. Negativní následky narušení této vazby si nezletilé dítě v okamžiku, kdy je odděleno od svého sourozence, nemusí uvědomovat. [26] Společným umístěním sourozenců ve smyslu § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy nelze rozumět jen umístění v jednom zařízení, nýbrž v případě jeho dalšího vnitřního členění také v jedné nižší organizační jednotce tohoto zařízení (tuto skutečnost nutno zdůraznit s ohledem na velikou kapacitu mnoha těchto zařízení, srov. Křístek, A. Zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy a o preventivně výchovné péči. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, s. 138–139). Účelem tohoto ustanovení je zajištění skutečné vzájemné přítomnosti sourozenců v průběhu pobytu v zařízení. V této souvislosti lze poukázat na § 4 odst. 4 zákona o výkonu ústavní výchovy, který vymezuje rodinné skupiny jako základní organizační jednotky v dětském domově tak, aby každou z nich tvořilo nejvíce 8 dětí. Pravidlem, byť nikoli bezvýjimečným, je zařazení sourozenců do jedné rodinné skupiny. Obdobně musí být postupováno i při zařazení do nižších organizačních jednotek v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. [27] Výjimku ze společného umístění, kterou mohou podle § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy odůvodnit jen „závažné okolnosti ve vývoji a vztazích sourozenců“, je třeba vykládat restriktivně. Tyto okolnosti musí „bránit“ společnému umístění sourozenců, tedy je vůbec neumožňovat (např. situace, kdy mezi sourozenci dochází k týrání, manipulaci či sexuálnímu zneužívání). Dostatečným důvodem ale není, že se rozdělení sourozenců jeví být z nějakého důvodu toliko vhodnější. Obdobně jako v případech, kdy je dotčen vztah rodiče a dítěte, musí jít o krajní prostředek neboli prostředek ultima ratio, k němuž lze přistoupit až po náležitém zvážení, že jiná mírnější alternativní opatření na podporu rodiny by nebyla dostatečná (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 7. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2244/09, č. 146/2010 Sb. ÚS, bod 43, nebo ze dne 19. 6. 2018, sp. zn. III. ÚS 1265/16, č. 114/2018 Sb. ÚS, bod 44). Vždy je třeba vycházet z toho, že společné umístění sourozenců má být výchozím stavem, a teprve konkrétní okolnosti mohou odůvodnit, že takovéto umístění není v zájmu některého ze sourozenců. [28] Takovýto výklad odpovídá obecným ústavním požadavkům, které jsou kladeny na zásahy do práva na rodinný život zaručeného v čl. 10 odst. 2 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Zásah do práva na rodinný život obstojí za předpokladu, že jej příslušný orgán veřejné moci učiní na základě zákona a v jeho mezích, a to při respektování požadavku proporcionality, z něhož vyplývá, že zásah musí sledovat legitimní cíl, být vhodný k jeho dosažení, nesmí být možné jej dosáhnout jiným způsobem, který by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu více šetrný, a musí být přiměřený i při svém celkovém posouzení (srov. ustálenou judikaturu Ústavního soudu, v níž je prováděn test proporcionality, počínaje nálezy ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96, č. 280/1996 Sb., a ze dne 21. 3. 2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS, a ve vztahu k základnímu právu na rodinný život např. nález ze dne 10. 10. 2007, sp. zn. II. ÚS 838/07, č. 157/2007 Sb. ÚS). [29] Ustanovení § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy umožňuje rozdělení sourozenců umístěných do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc pouze za jediným účelem. Je jím zájem nezletilého dítěte na ochraně před možnými závažnými následky, které by pro něj mohlo mít společné umístění sourozenců s ohledem na jejich dosavadní vývoj a vzájemné vztahy. Nejvyšší správní soud považuje tento účel za legitimní cíl omezení základního práva na rodinný život. Ve své podstatě jde o vyjádření povinnosti zohlednit nejlepší zájem dítěte, která vyplývá z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, podle něhož zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. Při rozdělení nezletilých sourozenců žijících v jedné domácnosti platí, že jde o závažný zásah do jejich základních práv, který se musí opírat o dostatečně pádné argumenty motivované zájmem dítěte. Nejlepší zájem dítěte musí být stěžejním hlediskem, který je soud (či jakýkoli jiný orgán veřejné moci) při posouzení přiměřenosti zásahu povinen zkoumat, a to z úřední povinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2001, sp. zn. IV. ÚS 695/2000, č. 66/2001 Sb. ÚS, nebo ze dne 30. 12. 2014, sp. zn. I. ÚS 1554/14, č. 236/2014 Sb. ÚS, body 23 a 24; dále rozsudek ESLP ze dne 7. 8. 1996, Johansen proti Norsku, č. 17383/90, bod 64, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 7. 2000, Scozzari a Giunta proti Itálii, č. 39221/98 a 41963/98, bod 201]. [30] Rozumí se bez dalšího, že se na rozhodování městského soudu v dané věci uplatní obecné požadavky vyplývající ze základního práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, včetně požadavků vztahujících se k dokazování a odůvodnění soudního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nadto zdůrazňuje povinnost zohlednit nejlepší zájem dítěte. V této souvislosti má význam především čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, který stanoví, že státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečují dítěti, které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech záležitostech, které se jej dotýkají, přičemž se názorům dítěte musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a úrovni. Podle odstavce 2 tohoto článku za tímto účelem se dítěti zejména poskytuje možnost, aby bylo vyslyšeno v každém soudním nebo správním řízení, které se jej dotýká, a to buď přímo, nebo prostřednictvím zástupce anebo příslušného orgánu, přičemž způsob slyšení musí být v souladu s procedurálními pravidly vnitrostátního zákonodárství. [31] V souladu s čl. 12 Úmluvy o právech dítěte vyžaduje ustálená judikatura Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu, aby nezletilý, který je schopen formulovat své vlastní názory, byl slyšen v každém soudním nebo správním řízení, které se jej týká (např. rozsudky ESLP ze dne 3. 9. 2015, M. a M. proti Chorvatsku, č. 10161/13, bod 181, nebo ze dne 2. 2. 2016, N.TS. a další proti Gruzii, č. 71776/12, bod 78). Názor dítěte je zásadním vodítkem, byť nikoli jedinou skutečností, kterou musí soud nebo správní orgán posuzovat při zjišťování jeho nejlepšího zájmu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2014, sp. zn. I. ÚS 1708/14, č. 235/2014 Sb. ÚS, bod 20). To platí zejména v případě existence protichůdných zájmů, jako je tomu v nyní posuzované věci. Povinnost zjistit názor nezletilého neplatí absolutně a lze od ní upustit, je-li to v nejlepším zájmu dítěte či není-li to fakticky možné. V takovém případě však musí soud svůj postup vždy odůvodnit (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3304/13, č. 18/2014 Sb. ÚS, bod 57]. Rozpor s čl. 8 Úmluvy nastane i za situace, kdy jsou soudní nebo správní rozhodnutí nedostatečná a neobsahují posouzení protichůdných zájmů (např. rozsudek NSS ze dne 10. 5. 2018, čj. 6 Azs 201/2016-46, jakož i rozsudek ESLP ze dne 8. 11. 2016, El Ghatet proti Švýcarsku, č. 56971/10, bod 47). IV.b Vady řízení bránící řádnému posouzení nejlepšího zájmu nezletilých stěžovatelů [32] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve námitkami vůči skutkovým zjištěním městského soudu, od nichž se odvíjelo posouzení nejlepšího zájmu jednotlivých stěžovatelů, a následně také právní posouzení, zda byli rozděleni v souladu s § 42aa odst. 2 písm. a) zákona o sociálně právní ochraně dětí ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ochranné výchovy. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že při přezkumu skutkových zjištění není povolán k tomu, aby v plném rozsahu přehodnocoval skutková zjištění městského soudu. Jeho přezkum se omezuje toliko na případné vady řízení a dokazování ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (např. rozsudek NSS ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 As 256/2016-79, bod 21). [33] Z napadeného rozsudku vyplývá, že městský soud vyšel při posuzování skutkového stavu ze čtyř zpráv z konzultací s psycholožkou (zprávy ze dne 28. 6. 2023, zprávy ze dne 25. 7. 2023 a dvou zpráv ze dne 8. 8. 2023). Zohlednil také zprávu orgánu sociálně právní ochrany dětí ze dne 13. 7. 2023 z návštěvy všech tří sourozenců v zařízení a dopis ze dne 18. 8. 2023, kterým ředitelka zařízení vyřídila stížnost matky. Městský soud spatřoval zájem stěžovatelky b) na rozdělení sourozenců v neúměrné péči, kterou poskytovala stěžovateli c), což ji mělo (obdobně jako její sestru L.) fyzicky i psychicky vyčerpávat. Z uvedených písemností měl městský soud za prokázané, že stěžovatel c) byl závislý na svých sestrách, nenechal je vyspat, vyžadoval jejich pozornost a blízkost. Stěžovatelka b) v péči o stěžovatele c) převzala roli matky a ten vyžadoval, aby se o něj starala, koupala jej a krmila. Rozdělení sourozenců umožnilo, aby si dívky odpočinuly od péče o stěžovatele c). Podle městského soudu tím, že stěžovatelka b) poskytovala mladšímu bratrovi péči na úkor svého fyzického a psychického stavu, bylo do jejích práv zasaženo více než rozdělením sourozenců. [34] Stěžovatelé b) a c) vytýkají městskému soudu, že v podstatě bez výhrad převzal skutkový stav, jak byl prezentován žalovaným. V kasační stížnosti tvrdili, že nepřiměřenou zátěží pro stěžovatelku b) nebyla péče o stěžovatele c), neboť sourozenci byli zvyklí se o sebe starat již z domova. To, co ji skutečně vyčerpávalo, byl samotný pobyt v zařízení. Nejvyšší správní soud považuje tyto námitky za důvodné. Pochybení městského soudu spatřuje v tom, že v souvislosti s hodnocením toho, jakou újmu představovalo umístění stěžovatelky b) do zařízení, nezjišťoval její názor přímo u ní. Ze správního spisu je patrné, že byla schopná svůj názor vyjádřit a také tak činila. V době umístění v zařízení jí bylo 13 let (v době vydání napadeného rozsudku již 14 let). Třebaže městský soud přejal tvrzení žalovaného, že stěžovatelka b) měla fyzicky a psychicky trpět péčí o vlastního bratra, nic takového sama netvrdila. Z jednotlivých podkladů obsažených ve správním spise se naopak jeví, že fyzické a psychické vyčerpání souviselo spíše s nedobrovolným pobytem v zařízení. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že stěžovatelka b) držela proti pobytu protestní hladovku a sebepoškozovala se. [35] Nejvyšší správní soud považuje za nepřípustný paternalismus a porušení participačních práv dítěte, omezí-li soud kontakt mezi sourozenci se zdůvodněním, že jeden je vyčerpán péčí o druhého, aniž by to tento sourozenec sám tvrdil a jeho skutečný názor byl jakkoli zjišťován. I když městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že s přihlédnutím k potřebě šetření osobnosti dětí neshledal za potřebný jejich výslech, nelze toto obecné zdůvodnění přijmout. Městský soud nijak nevysvětlil, z jakého důvodu výslech stěžovatelky b) není možný nebo v čem by byl rozporný s jejím nejlepším zájmem. Nejvyšší správní soud má místo toho v kontextu výše uvedeného za to, že její výslech byl v dané věci naprosto stěžejní. Jen ona sama totiž nejlépe ví, zda pro ni byla péče o mladšího bratra neúnosnou zátěží, nebo něčím naprosto přirozeným, na což byla zvyklá z domova. [36] U stěžovatele c) byly východiskem posouzení městského soudu především doklady zpracované zaměstnanci žalovaného, které jsou obsaženy ve správním spise. Z těchto dokladů vyplývá, že se po rozdělení sourozenců zklidnil, naučil se spát ve vlastní posteli, jíst lžičkou a učinil pozitivní pokrok v mezilidských vztazích. Žalovaný ani městský soud se nicméně podrobněji nezabývali jeho namítanou potřebou být v kontaktu se svými sestrami. Neřešili ani námitku, že je již z domu zvyklý na péči poskytovanou starší sestrou a že oddělení od sester na něj může mít negativní psychický dopad. Rovněž není zřejmé, v čem konkrétně měl spočívat pozitivní pokrok v mezilidských vztazích. [37] Z obsahu jednotlivých zpráv či jiných záznamů nelze jednoznačně vyloučit námitku, že tvrzené zklidnění stěžovatele c) bylo spíše odrazem celkového zklidnění situace v zařízení, neboť po oddělení „rebelující“ stěžovatelky b) bylo pro personál snazší o něj pečovat. Uvedenému nasvědčuje i vyjádření žalovaného k žalobě, podle něhož stěžovatel c) po rozdělení učinil pokrok, co se týče samostatnosti a vstřícnosti vůči zaměstnancům zařízení. Ani těmito indiciemi se městský soud nezabýval a vyšel jednostranně ze stanoviska žalovaného, že rozdělení sourozenců stěžovateli c) prospělo. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše citovanou judikaturu zdůrazňuje, že i kdyby stěžovatel c) skutečně učinil jistý pozitivní pokrok, nemůže to být samo o sobě důvodem pro rozdělení sourozenců ve smyslu § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy. [38] Ačkoli městský soud v napadeném rozsudku zohlednil zprávu orgánu sociálně právní ochrany dětí ze dne 13. 7. 2023, kterou argumentovali stěžovatelé b) a c) ve své žalobě, zaměřil se pouze na její část, která potvrzuje vyjádření žalovaného. Zcela však přehlédl ty části zprávy, z nichž stěžovatelé b) a c) dovozovali možnou zaujatost žalovaného. Jde např. o zmínky o tom, že „děti spolu komunikují vietnamsky […] neverbálně, zdá se že ‚spiklenecky‘“, stěžovatel c) je „‚mazánek‘ rodiny“, rozdělení bude „pro děti a pečující tety takto lepší“. [39] V neposlední řadě městský soud do svého rozsudku nepromítl stížnost matky ze dne 5. 8. 2023 a naopak vyšel z argumentace ředitelky zařízení, která na tuto stížnost reagovala. Argumentace matky v této stížnosti, kterou přiložila rovněž k podané žalobě, není mimoběžná a rozvíjí předloženou žalobní argumentaci. Matka v ní poukazuje například na nízký věk stěžovatele c), riziko vzniku psychické újmy nebo zamezení vzájemné péče, na niž jsou sourozenci zvyklí z domova. Namítá též, že pravým důvodem pro rozdělení sourozenců bylo spíše upřednostnění zájmů „pečujících tet“ než zájmů samotných sourozenců. [40] Obecně platí, že povinnost soudu odůvodnit své rozhodnutí nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (např. nález Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, č. 3/2005 Sb. ÚS). Městský soud nebyl povinen vypořádat se výslovně s každým dílčím argumentem uvedeným v žalobě (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19). Pro rozhodnutí ve věci může být postačující i jen vypořádání stěžejních argumentů účastníka, obzvláště vyplývá-li z něj, byť i jen nepřímo, že ostatní dílčí či související námitky nemohou být úspěšné (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33). Postačí, aby jeho rozhodnutí tvořilo jednotný argumentační logický celek, který není s ostatními námitkami slučitelný (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2009 Sb. ÚS, bod 68]. Opomene-li se ale městský soud v odůvodnění rozhodnutí vyjádřit právě k podstatným argumentům uplatněným stěžovatelem, může jít o vadu řízení mající za následek nezákonnost vydaného soudního rozhodnutí [ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Takovýto následek je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností (např. rozsudek NSS ze dne 2. 6. 2021, čj. 6 As 305/2020-24, bod 14). [41] V nyní posuzované věci městský soud požadavku řádného odůvodnění soudního rozhodnutí nedostál. Městský soud zcela přehlédl stěžejní argumenty stěžovatelů, uspokojivě nezohlednil jejich nejlepší zájem a nekriticky vyšel ze skutkového stavu, jak jej prezentoval žalovaný. V tomto ohledu je lhostejné, že jednotlivé podklady obsažené ve správním spisu vyhotovily různé odborné osoby (psycholožka, sociální pracovnice i ředitelka zařízení). Jde totiž o stanoviska zaměstnanců žalovaného, která jsou zcela v souladu s jeho vyjádřením. Rovněž městský soud v napadeném rozsudku (bodu 14) připustil, že podklady těchto osob, které jsou spjaté se zařízením, se ve svém obsahu ztotožňují s vyjádřením žalovaného k věci. [42] Městský soud dále v napadeném rozsudku shrnul, že péče stěžovatelky b) o mladšího bratra – stěžovatele c), závažně narušovala vývoj a povahu sourozeneckého vztahu obou stěžovatelů a měla za následek fyzickou a psychickou újmu stěžovatelky b) (bod 61 napadeného rozsudku). Ze správního spisu se však toliko podává, že byla fyzicky a psychicky unavená až vyčerpaná, a nikoli, že by jí vznikla jakákoli objektivizovaná újma. Vznik újmy v souvislosti s péčí o bratra netvrdil v řízení před městským soudem žádný z účastníků. V rozporu s provedeným dokazováním je též tvrzení městského soudu, že matka stěžovatelů proti péči poskytované zařízením nic nenamítala (body 57 a 62 napadeného rozsudku). Sám městský soud v napadeném rozsudku shrnuje, že matka stěžovatelů podala proti rozdělení sourozenců stížnost a žádala přijetí opatření k nápravě. Uvedené závěry městského soudu nemají oporu v provedeném dokazování, což rovněž způsobuje vadu řízení podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [43] Uvedené rozpory mezi skutkovými zjištěními městského soudu a provedeným dokazováním zakládají vadu řízení podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a mají za následek, že nebyl řádně zjištěn nejlepší zájem stěžovatelů b) a c). Je tomu tak navzdory tomu, že teprve jejich nejlepší zájem mohl dostatečně odůvodnit opatření žalovaného, který stěžovatele b) a c) v době umístění do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc rozdělil a neumožnil jim společně bydlet v jednom bytě. Neplyne-li z konkrétních okolností něco jiného, pak nelze v tom, že se stěžovatelka b) v době, kdy byla společně se stěžovatelem c) umístěna v zařízení, podílela na péči o něj, a že vyžadoval její přítomnost a péči, spatřovat nic nežádoucího, natožpak opodstatňujícího zásah žalovaného. Jestliže starší sestra pociťuje odpovědnost za mladšího bratra za situace, kdy se oba ocitli nuceně mimo obvyklé rodinné prostředí, a bez dalšího mu pomáhá během pobytu v zařízení, pak na tuto pomoc nelze primárně nahlížet jako na zátěž existující nad rámec povinností jiných dětí umístěných v zařízení. Tato pomoc a vzájemná přítomnost obou sourozenců naopak zmírňuje následky tohoto nuceného umístění do osobní sféry každého z nich. Pocit odpovědnosti za druhého a vzájemná podpora jsou nakonec přirozenou součástí rodinných vztahů, byť se jejich projevy mohou v každém jednotlivém případě lišit. [44] Nedostatečné zjištění nejlepšího zájmu stěžovatelů b) a c) znamená, že městský soud učinil závěr o zákonnosti zásahu žalované předčasně. Jím učiněná skutková zjištění tudíž neumožňují závěr, že zásah žalovaného spočívající v rozdělení sourozenců a neumožnění péče stěžovatelky b) o stěžovatele c) byl v souladu s § 42aa odst. 2 písm. a) zákona o sociálně právní ochraně dětí ve spojení s § 20 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy. (…)

decision_96.txt

k § 177 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů V případě rozhodování o náhradě nákladů odvolacího řízení podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, platí, že zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně odvolacím orgánem představuje úspěch příslušníka v odvolacím řízení. V takovém případě příslušníku svědčí podle § 177 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů nárok na náhradu nákladů odvolacího řízení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2018, čj. 22 Ad 16/2017-27) Věc: Bc. Ivana K. proti Řediteli Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje o nárok na náhradu nákladů. Náměstek ředitele krajského ředitelství pro ekonomiku (dále jen „služební funkcionář I. stupně“) vydal dne 13. 3. 2014 rozhodnutí, kterým žalobkyni neposkytl náhradu za ztrátu na služebním příjmu po dobu neschopnosti ke službě, náhradu za bolest, náhradu za ztížení společenského uplatnění a náhradu nákladů spojených s léčením. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 11. 2017 rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně zrušil, věc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí a II. výrokem nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů odvolacího řízení. Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ostravě, v níž napadla výrok II. rozhodnutí žalovaného. Namítala, že požadavek na náhradu nákladů odvolacího řízení řádně uplatnila a s ohledem na zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně byla v odvolacím řízení úspěšná. Žalovaný ve vyjádření k žalobě zdůraznil, že žalobkyně v odvolání nepřesně formulovala požadavek na výrok rozhodnutí odvolacího orgánu ve věci samé. Nelze nepřesně požadovat způsob rozhodnutí v rámci odvolacího řízení, který doslovně ani nemůže být splněn (zde zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně bez dalšího), a na druhou stranu očekávat, že tento nepřesný požadavek bude v případě náhrady nákladů odvolacím orgánem modifikovaně interpretován, a to navíc způsobem vyhovujícím představám žalobkyně. Tím spíše měl být návrh rozhodnutí odvolacího orgánu přesně formulován, když žalobkyně byla i v odvolacím řízení zastoupena advokátem. Žalovaný zdůraznil, že v době podání odvolání mohl rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně buď změnit, nebo zrušit s účinky zastavení řízení, anebo odvolání zamítnout a uvedené rozhodnutí potvrdit. Až zákonem č. 183/2017 Sb. byly s účinností od 1. 7. 2017 rozšířeny možnosti odvolacího orgánu o zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně a vrácení věci k dalšímu řízení. Žalovaný uvedl, že nikdy rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně nezměnil, pročež o úspěchu žalobkyně nelze hovořit.V rozhodnutí žalovaného je výrok o náhradě nákladů řízení odůvodněn tak, že žalovaný zdůrazňuje specifikum předchozího rozhodnutí o odvolání ze dne 4. 7. 2014, neboť to bylo zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 7. 12. 2016, čj. 22 Ad 91/2014-37. Uvedl, že přestože v rozhodnutí ze dne 4. 7. 2014 nebylo o náhradě nákladů rozhodnuto vůbec, v žalobě proti tomuto rozhodnutí to žalobkyně nenamítala. Žalovaný dále uvedl, že pokud se žalobkyně odvoláním domáhala zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně bez dalšího, nenavrhla legální možnost, která by se v rámci řízení o odvolání dala aplikovat a tím její návrh uspokojit. Jelikož tak bylo možno jen spekulovat o skutečném úmyslu žalobkyně co do navrženého způsobu rozhodnutí odvolacího orgánu, nelze podle žalovaného hovořit o tom, že by měla v řízení o odvolání úspěch, a to tím spíše, že byla zastupována advokátem. Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení a zároveň uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [6] Podle § 2 odst. 2 správního řádu, „[s]právní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena“. [7] Podle § 37 odst. 1 věty druhé správního řádu „[p]odání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno“. [8] Právě citovaná ustanovení zcela rozbíjejí filipiku žalovaného o formulaci odvolacího návrhu žalobkyní. [9] Ať již byl totiž odvolací návrh formulován jakkoli, z podání žalobkyně i sám žalovaný seznal, že se jedná o odvolání, jehož prostřednictvím se žalobkyně snaží domoci nároků, které jí služební funkcionář I. stupně nepřiznal. [10] Poté bylo ovšem na žalovaném, aby o tomto odvolání rozhodl, a to některým ze způsobů, které mu zákon dává. Této povinnosti ho nemohla žádná – byť i sebenešťastnější – formulace návrhu rozhodnutí odvolacího orgánu zbavit. Uvedeného si konečně byl žalovaný zjevně vědom, neboť o odvolání – i přes vytýkanou formulaci návrhu odvolacího rozhodnutí – rozhodl, a to způsobem, který mu zákon umožňuje. [11] Podle § 177 odst. 2 věty prvé zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, „[j]estliže je účastník v řízení o odvolání […] úspěšný, má nárok na náhradu nákladů od bezpečnostního sboru“. [12] Krajský soud se proto dále věnoval otázce, zda lze zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně a vrácení věci k dalšímu řízení hodnotit jako úspěch žalobkyně v odvolacím řízení. [13] Při rozhodování o náhradě nákladů řízení se – podobně jako v občanském soudním řízení či v soudním řízení správním – úspěch určuje podle výsledků řízení. [14] Na rozdíl od soudního řízení správního či občanského soudního řízení však zákon o služebním poměru nepřiznává příslušníkovi právo na náhradu nákladů řízení před služebním funkcionářem I. stupně a především neurčuje pro případ zrušení věci a jejího vrácení k novému projednání žádnou pravomoc služebního funkcionáře I. stupně rozhodnout o náhradě nákladů odvolacího řízení v novém rozhodnutí o věci podle finálního výsledku sporu [v občanském soudním řízení srov. § 224 odst. 3 o. s. ř., v soudním řízení správním srov. § 110 odst. 3 s. ř. s. [15] Současně nelze spoléhat na skutečnost, že odvolací orgán se bude věcí zabývat znovu a rozhodovat v budoucnosti o náhradě nákladů odvolacího řízení. Nelze totiž vyloučit, že služební funkcionář I. stupně příslušníku v plném rozsahu vyhoví. Nelze ani vyloučit, že příslušník z jiných důvodů odvolání proti novému rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně nepodá. [16] Za této situace dospívá krajský soud k závěru, že se jedná o situaci obdobnou situaci, kdy soud ve správním soudnictví zruší rozhodnutí správního orgánu a věc mu vrátí k novému projednání a rozhodnutí (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). V takovém případě je zrušení rozhodnutí správního orgánu úspěchem žalobce ve věci a žalobci náleží náhrada nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). [17] Proto i v případě rozhodování o náhradě nákladů odvolacího řízení podle zákona o služebním poměru platí, že zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře I. stupně odvolacím orgánem představuje úspěch příslušníka v odvolacím řízení. V takovém případě příslušníku svědčí podle § 177 odst. 2 zákona o služebním poměru nárok na náhradu nákladů odvolacího řízení.

decision_960.txt

k zákonu č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném ke dni 26. 10. 2017 I. V zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, není ustanovení, které by služebnímu orgánu bránilo zahájit řízení o náhradě škody za služební úraz (nemoc z povolání) z moci úřední. Zahájí-li služební funkcionář takové řízení z moci úřední, je vázán vymezením předmětu tohoto řízení při jeho zahájení. II. Subsumpce uplatněného nároku pod kategorii „náhrada za bolest“ či „náhrada za ztížení společenského uplatnění“ není otázkou vymezení předmětu řízení, ale otázkou právního posouzení věci. Předmět řízení totiž účastník neurčuje vymezením právního posouzení věci, naopak činí tak pomocí vylíčení rozhodných skutkových okolností (skutku) a formulací toho, čeho se domáhá. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2018, čj. 22 Ad 17/2017-33) Prejudikatura: č. 11/1976 Sb. NS. Věc: Bc. Vladislav F. proti řediteli Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje o náhradu za ztížení společenského uplatnění. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 10. 2017, jímž bylo zamítnuto žalobcovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí náměstka ředitele krajského ředitelství pro ekonomiku (dále jen „služební orgán I. stupně“) ze dne 30. 11. 2016, kterým byla deklarována odpovědnost České republiky – Policie České republiky – Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje v rozsahu 100 % za škodu vzniklou dne 16. 11. 2013 poškozením zdraví, a kterým nebyla poskytnuta náhrada za ztížení společenského uplatnění. Žalobce namítal, že pokud žalovaný v odvolacím řízení dospěl k závěru, že žalobci nenáleží ztížení společenského uplatnění, ale bolestné, měl mu tento dílčí nárok přiznat. Žalovaný zdůraznil, že v rámci řízení před služebním orgánem I. stupně nebylo požádáno o bolestné, resp. nebyl předložen posudek o bolestném. Proto v odvolacím řízení nemohlo dojít k rozšíření předmětu řízení o nárok, k němuž nebyla vznesena žádost a k němuž ani služební funkcionář I. stupně z tohoto důvodu neprovedl dokazování. Akcentoval, že podle občanskoprávní judikatury (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2012, sp. zn. 25 Cdo 2974/2010) představují ztížení společenského uplatnění a bolestné dva samostatné nároky, které nelze směšovat. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: D. a. [15] Krajský soud předem svého hodnocení konstatuje, že zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neobsahuje žádná zvláštní ustanovení o řízení ve věcech náhrady škody, pročež je třeba aplikovat obecná ustanovení o řízení obsažená v § 169 až §182 a § 190 až § 194 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. b. [16] Je pravdou, že zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů obsahuje ustanovení o odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu (§ 98 až § 111), zde jde však o ustanovení svou povahou vesměs hmotněprávní, neupravující procesní stránku věci. Je přitom třeba dodat, že zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů upravuje v § 206 až § 208 i promlčení. [17] Podle § 206 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů „[p]rávo se promlčí, jestliže nebylo uplatněno ve stanovené lhůtě. K promlčení práva se přihlédne jen v případě, že bezpečnostní sbor nebo účastník, vůči němuž se právo uplatňuje, se práva promlčení dovolá. Promlčené právo nelze v takovém případě přiznat“. [18] Podle § 206 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů „[j]estliže příslušník uplatní svoje právo a v zahájeném řízení řádně pokračuje, promlčecí lhůta po dobu řízení neběží. To platí i o právu, které bylo pravomocně přiznáno a pro které se vede řízení k nařízení výkonu rozhodnutí“. [19] Podle § 207 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů „[l]hůta pro uplatnění nároku na náhradu škody činí 2 roky; začne běžet dnem, kdy se poškozený dozví, že škoda vznikla a kdo za ni odpovídá“. [20] I právě citovaná ustanovení pokládá krajský soud za ustanovení čistě hmotněprávní, svým obsahem zcela korespondující s typicky hmotněprávními ustanoveními § 609 a násl. občanského zákoníku, jakož i s dříve účinnými typicky hmotněprávními ustanoveními § 100 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, či § 329 a násl. zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 31. 12. 2011. c. [21] Podle § 178 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů „[ř]ízení se zahajuje na žádost účastníka nebo z podnětu bezpečnostního sboru“. [22] Podle § 178 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů „[ř]ízení je zahájeno dnem, kdy a) je žádost účastníka doručena věcně příslušnému služebnímu funkcionáři, nebo b) služební funkcionář učiní první úkon vůči účastníku, jestliže se zahajuje řízení z podnětu bezpečnostního sboru“. [23] Za situace, kdy zvláštní ustanovení upravující řízení o náhradě škody v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů absentují, konstatuje krajský soud, že tu není ustanovení, které by služebnímu orgánu bránilo zahájit toto řízení z moci úřední podle § 178 odst. 1, odst. 2 písm. b) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. [24] Tomu nebrání ani hmotněprávní úprava promlčení obsažená v § 206 až § 208 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, která počátek lhůty pro promlčení nároku váže k okamžiku uplatnění nároku příslušníkem. Jednak se jedná o úpravu promlčení, tzn. bezpečnostní sbor není povinen v řízení námitku promlčení uplatnit, pročež. § 206 až § 208 na věc vůbec nemusejí dopadnout; jednak se jedná o hmotněprávní úpravu nemající vliv na skutečnost, zda řízení bylo zahájeno a probíhá. d. [25] Krajský soud se proto zabýval dále otázkou, kdy, čím a s jakým předmětem bylo řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí, zahájeno. [26] S ohledem na obsah záznamu o poučení poškozeného ze dne 16. 4. 2015, především pak s ohledem na tam obsaženou větu „Doručením tohoto záznamu bude zahájeno řízení ve věcech škody na zdraví.“ dospěl k závěru, že k zahájení řízení došlo již seznámením žalobce s tímto záznamem, tzn. k zahájení řízení došlo dne 16. 4. 2015, a to z moci úřední prvním úkonem služebního orgánu. [27] Pokud by tomu tak nebylo, nemělo by ani smysl poučovat žalobce o jeho právech jako účastníka zahájeného řízení, tj. o jeho právech podle § 174 písm. b) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. [28] Řízení nemohlo být v tomto případě zahájeno až žádostí žalobce, neboť žádná taková žádost dni 16. 4. 2015 nepředchází. [29] Předmětem řízení pak podle uvedeného záznamu jsou všechny „věci škody na zdraví“, které byly v uvedeném záznamu výslovně vyjmenovány, tzn. - náhrada za ztrátu na služebním příjmu po dobu neschopnosti ke službě, - náhrada za ztrátu na služebním příjmu (výdělku) po skončení neschopnosti ke službě (pracovní neschopnosti), - náhrada za bolest a ztížení společenského uplatnění, - náhrada účelně vynaložených nákladů spojených s léčením, - náhrada věcné škody, i - jednorázové mimořádné odškodnění. [30] Tak totiž služební orgán I. stupně vymezil předmět řízení a tímto vymezením jsou až do skončení řízení, resp. případného částečného skončení řízení o některém z jednotlivých nároků, služební orgány všech stupňů vázány. [31] Z uvedeného vyplývá, že došlo-li k takovému zahájení řízení, nelze dovozovat jednak, že by k zahájení řízení došlo až předložením posudku o ztížení společenského uplatnění dne 18. 5. 2015 [k otázce, zda by toto předložení bylo možno považovat za „žádost“ ve smyslu § 178 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů viz odst. 35. tohoto odůvodnění], ani že by předmětem řízení byl toliko dílčí nárok žalobce na náhradu za ztížení společenského uplatnění. [32] Konečně skutečnosti, že řízení bylo vedeno již před předložením posudku, si byl vědom i služební orgán I. stupně, pokud při určení osoby oprávněné k provádění „dalších“ úkonů v řízení ze dne 12. 5. 2016 uvedl, že „dosavadní úkony v řízení byly prováděny předsedou komise k projednávání náhrad škod na zdraví“. [33] Stěžejní důvod napadeného rozhodnutí, že dílčí nárok na náhradu za bolest nebyl předmětem řízení, proto neobstojí. e. [34] Krajský soud pokládá za potřebné podotknout, že v žádném případě nezpochybňuje závěry pracovněprávní judikatury o tom, že jednotlivé dílčí nároky na náhradu škody z pracovního úrazu či nemoci z povolání jsou nároky samostatnými a samostatně uplatnitelnými (především závěry stanoviska občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu ČSR ze dne 27. 1. 1975, sp. zn. Cpj 37/74, č. 11/1976 Sb. NS, či rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 6 Co 1001/87, in Bulletin Nejvyššího soudu ČSR, č. 2/89). Akcentuje toliko, že způsob zahájení konkrétního přezkoumávaného řízení brání závěru, že uvedené řízení bylo vedeno jen o jednom z těchto nároků. f. [35] Krajský soud by však nemohl aprobovat rozhodnutí žalovaného ani v případě, že by se ztotožnil s žalovaným v tom, že k zahájení řízení došlo až předložením posudku o ztížení společenského uplatnění dne 18. 5. 2015, a to ani ve světle judikatorních závěrů prezentovaných v odst. 34. tohoto odůvodnění. [36] Krajský soud by – s ohledem na absenci výslovné žádosti – neměl problém s výkladem, podle kterého předložil-li žalobce dne 18. 5. 2015 lékařský posudek služebnímu orgánu, sledoval tak nepochybně jasný cíl – přiznání náhrady škody podle tohoto posudku. Lze tedy aprobovat dílčí závěr žalovaného, že (pokud by tu nebylo dřívějšího zahájení řízení), došlo by tímto úkonem k zahájení řízení podle § 178 odst. 1, § 178 odst. 2 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a na tento úkon by bylo možno pohlížet jako na „žádost“ ve smyslu uvedených ustanovení. [37] Krajský soud však nesouhlasí se závěrem žalovaného, že touto „žádostí“ požádal žalobce právě a jen o ztížení společenského uplatnění, pročež se v případě uplatnění bolestného až v odvolacím řízení ocitá mimo předmět řízení. [38] Subsumpce uplatněného nároku pod kategorii „náhrada za bolest“ či „náhrada za ztížení společenského uplatnění“ totiž není otázkou vymezení předmětu řízení, ale otázkou právního posouzení věci. Předmět řízení totiž účastník ani podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neurčuje vymezením právního posouzení věci, naopak i zde tak činí pomocí vylíčení rozhodných skutkových okolností (skutku) a formulací toto, čeho se domáhá. To vyplývá z § 175 odst. 2 vět prvé a druhé zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů: „Podání se posuzuje podle svého obsahu. Musí z něj být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje.“ [39] V této souvislosti lze argumentovat též skutečností, že ani občanskoprávní soud posuzující uplatněné nároky v pracovněprávních věcech není vázán účastníkovým právním posouzením věci – srov. § 118a odst. 2 o. s. ř. [40] Má-li být předložení posudku dne 18. 5. 2015 pokládáno za „žádost“, pak z ní jasně vyplývá, čeho se jejím prostřednictvím žalobce domáhá – odškodnění 1 000 bodů podle vyhlášky č. 440/2001 Sb., tj. 120 000 Kč. [41] Přílohou tohoto posudku je zpráva MUDr. Š., z níž plynou i rozhodné skutkové okolnosti: „[S]děluje, že před rokem se zúčastnil v listopadu 2013 rizikového zákroku, kdy přišel do přímého kontaktu s HIV HEPC pozitivním pachatelem […] od té doby se objevuje strach, napětí, obavy z budoucnosti […] problémy v práci i v rodině, připadá si odtažen ze společnosti a izolován. Bojí se o život, zhoršuje se mu nálada a má strach, jak vše dopadne […] Trvalo to cca rok, nejhorší byly první 3 měsíce, kdy doslova žil ve strachu a nejistotě. Naštěstí má vše zdárně za sebou, nyní je již plně stabilizován.“ [42] Předmětem řízení je tedy i podle této „žádosti“ 120 000 Kč jako odškodnění strachu, napětí a obav z budoucnosti po rizikovém zákroku z listopadu 2013, kdy žalobce přišel do přímého kontaktu s HIV HEPC pozitivním pachatelem, přičemž tento strach, napětí a obavy již odezněly. [43] Krajský soud opakuje, že otázka, zda je odškodnění strachu, napětí a obav z budoucnosti po rizikovém zákroku z listopadu 2013, kdy žalobce přišel do přímého kontaktu s HIV HEPC pozitivním pachatelem, přičemž tento strach, napětí a obavy již odezněly, subsumovatelné pod pojem „náhrada za bolest“ či pod pojem „náhrada za ztížení společenského uplatnění“ je již právním posouzením věci, nikoli otázkou vymezení předmětu řízení. [44] Právě uvedený předmět řízení se ani v odvolacím řízení nezměnil. Proto ani z tohoto pohledu neobstojí závěr žalovaného o tom, že se žalobce snažil nepřípustně rozšiřovat předmět odvolacího řízení. (…)

decision_961.txt