index
int64 1
4.64k
| text
stringlengths 280
484k
| file_name
stringlengths 14
17
|
|---|---|---|
4,301 | k § 17 odst. 1 písm. j) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
k čl. 2 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (kvalifikační směrnice), v textu jen „kvalifikační směrnice“
k Úmluvě o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), v textu jen „Ženevská úmluva“
I. Osobu, které správní orgán odňal azyl podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a která je uprchlíkem ve smyslu čl. 2 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU (kvalifikační směrnice), nelze navrátit do země původu, ve které by mohla být vystavena trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu. Této osobě musí být na území České republiky zachována práva uvedená v čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice a práva stanovená Úmluvou o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), k jejichž požívání se nevyžaduje zákonný pobyt – taková osoba má postavení tzv. light uprchlíka.
II. Při posouzení, zda azylant spáchal zvlášť závažný zločin ve smyslu § 17 odst. 1 písm. j) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je nutné vzít v úvahu, nejen to, zda by jeho čin bylo možno jako takový kvalifikovat podle § 14 odst. 3 za středníkem zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, nýbrž i povahu a závažnost konkrétního trestného činu, způsobenou újmu a povahu a výši uloženého trestu.
III. Pojmem „bezpečnost státu“ podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je míněna „národní bezpečnost“, která může být ohrožena především jednáním závažné povahy, jež přímo nebo nepřímo ohrožuje nezávislost, územní celistvost nebo ústavní pořádek (vládu) státu (např. špionáž, sabotáž vojenských zařízení či teroristická činnost). Zvlášť závažný zločin spadající do kategorie obecné kriminality sám o sobě nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2020, čj. 5 Azs 189/2015-127)
Prejudikatura: č. 3546/2017 Sb. NSS, č. 3596/2017 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 11. 2010, B a D, (C-57/09 a C-101/09), ze dne 1. 3. 2016, Alo a Osso (C-443/14 a C-444/14), ze dne 24. 6. 2015, H. T. (C-373/13), ze dne 31. 1. 2017, Lounani, C-573/14, ze dne 13. 9. 2018, Ahmed (C-369/17), ze dne 14. 5. 2019, M a další (C-391/16, C-77/17 a C-78/17).
Věc: M. M. proti Ministerstvu vnitra o odnětí azylu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 4. 2006 rozhodl o udělení azylu žalobci (stěžovateli) podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Stěžovatel splnil podmínky § 12 písm. b) zákona o azylu, podle kterého se azyl cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště. Stěžovatel uvedl, že se narodil v Grozném v Čečensku, tedy v západní části Ruské federace. V první čečenské válce stál na straně prezidenta Dudajeva a pracoval ve speciální jednotce chránící prezidenta. Poté z armády odešel. V druhé čečenské válce již nebojoval, neboť v ní nešlo o nezávislost Čečenska. Vyslovil obavy z Rusů a stoupenců Ramzana Kadyrova, kteří se ho pokoušeli zabít. Byl několikrát ve „filtračním“ táboře kadyrovců, ti ho zadržovali, mučili a bili. Utrpěl průstřely hrudníku a břicha. Mnoho členů jeho rodiny bylo zabito. Jeho dům v Grozném, vč. jeho dokladů totožnosti, byl zničen při bombardování během druhé čečenské války. Obavy stěžovatele žalovaný vyhodnotil jako opodstatněné, a proto rozhodl o udělení azylu.
Rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 25. 10. 2007, čj. 91 T 189/2007-306, který nabyl právní moci dne 22. 1. 2008, byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání trestného činu loupeže podle § 234 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, účinného do 31. 12. 2009 (dále jen „trestní zákon“), a dále ze spáchání trestného činu vydírání podle § 235 odst. 1, 2 písm. b), c) trestního zákona, přičemž oba trestné činy spáchal jako zvlášť nebezpečný recidivista ve smyslu § 41 odst. 1 trestního zákona, neboť jednání se dopustil přesto, že byl rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 29. 9. 2004, sp. zn. 5 T 150/2004, který nabyl právní moci dne 8. 12. 2004, odsouzen za trestný čin loupeže podle § 234 odst. 1 trestního zákona k trestu odnětí svobody v trvání tří roků se zařazením pro výkon trestu do věznice s dozorem, ze kterého byl podmíněně propuštěn dne 10. 11. 2005 se stanovenou zkušební dobou v trvání tří roků. Stěžovatel byl odsouzen podle § 234 odst. 1 za použití § 35 odst. 1 a § 42 odst. 1 trestního zákona k úhrnnému trestu odnětí svobody v trvání devíti roků a byl zařazen do věznice se zvýšenou ostrahou.
S ohledem na výše uvedené zahájil žalovaný se stěžovatelem dne 13. 3. 2008 v souladu s § 11 zákona o azylu řízení o odnětí azylu podle § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu. Podle těchto ustanovení se azyl odejme, pokud existují oprávněné důvody považovat azylanta za nebezpečí pro bezpečnost státu, nebo byl-li azylant pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin a představuje tak nebezpečí pro bezpečnost státu.
Rozhodnutím ze dne 29. 4. 2014 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“) žalovaný rozhodl, že se stěžovateli odnímá azyl podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu a že doplňkovou ochranu nelze udělit pro existenci důvodů podle § 15a zákona o azylu.
Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že má za prokázané, že stěžovatel byl pravomocně odsouzen pro zvlášť závažný zločin. Dále dospěl k závěru, že stěžovatel představuje nebezpečí pro bezpečnost státu a jeho občanů. S ohledem na uvedené byla naplněna podmínka pro odnětí azylu podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, který je implementací čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice. Doplňkovou ochranu nebylo možné stěžovateli udělit, neboť podle § 15a zákona o azylu, ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného, tak nebylo možné učinit mimo jiné tehdy, bylo-li důvodné podezření, že cizinec spáchal zvlášť závažný zločin nebo představuje nebezpečí pro bezpečnost státu.
Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou k Městskému soudu v Praze. Stěžovatel v rámci žalobních tvrzení uvedl, že se žalovaný dostatečně nevypořádal se stanoviskem stěžovatele ze dne 7. 4. 2014, podle něhož nebyly splněny podmínky stanovené v § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, jelikož stěžovatel ve smyslu § 14 odst. 3 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník“), nespáchal zvlášť závažný zločin. Dále stěžovatel v žalobě namítl, že žalovaný dovozuje naplnění podmínek v § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu z tvrzeného naplnění § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, což odporuje zásadě racionálního zákonodárce. Žalovaný se přitom nijak nevypořádal s aktuálností a intenzitou „nebezpečí pro bezpečnost státu“. Stěžovatel uvedl, že důvody pro odnětí azylu definuje taxativním, závazným a konečným způsobem tzv. cesační klauzule zakotvená v čl. 1C Ženevské úmluvy. Čl. 42 odst. 1 Ženevské úmluvy přitom zapovídá signatářským státům vytvářet si vlastní cesační klauzule. Tak je ovšem podle stěžovatele činěno právě v § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu, což je porušením mezinárodních závazků České republiky (viz čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy, podle kterých „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva“, přičemž „[v]yhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva“). Svou argumentaci stěžovatel doplnil poukazem na komentář Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“) nazvaný jako „UNHCR comments on the European Commission’s proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted (COM(2009)551, 21 October 2009)“. V tomto komentáři dovodil UNHCR rozpor čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice, který se promítl do § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu, s čl. 1F Ženevské úmluvy: „Article 14 (4) expands the grounds for exclusion far beyond the clauses enshrined in Article 1 (F) of the 1951 Convention and in Article 12 (2) of the Qualification Directive, as Article 14 (4) deprives the concerned individual from the refugee status on the grounds that he/she poses a danger to the security or to the community of the host Member State. These terms are undefined, and could be susceptible to subjective and/or arbitrary interpretation, as well as widely different approaches among Member States. There is a risk that decisions on whether a person poses a danger to the security or community of a Member State may be taken in proceedings where the concerned persons are not entitled to see all the evidence against them or to respond effectively, which increases the possibility of incorrect application of these provisions.“ Volně přeloženo uvedené znamená, že čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice rozšiřuje důvody pro odnětí mezinárodní ochrany nad rámec čl. 1F Ženevské úmluvy a čl. 12 odst. 2 kvalifikační směrnice, a to o důvody spočívající v tom, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost dotyčného členského státu nebo pro jeho společnost. Uvedené pojmy nejsou definovány a mohou snadno podléhat subjektivnímu anebo arbitrárnímu výkladu, stejně jako odlišným přístupům v jednotlivých členských státech. Existuje riziko, že o tom, zda cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost členského státu nebo jeho společnost, bude rozhodováno v řízeních, ve kterých dotčené osoby nebudou oprávněny se seznámit se všemi důkazy nebo účinně reagovat, což zvyšuje možnost nesprávné aplikace citovaných ustanovení.
Stěžovatel dále na podporu svých tvrzení předložil v řízení před městským soudem (právně nezávazné) stanovisko veřejné ochránkyně práv České republiky (dále jen „VOP“) ze dne 21. 4. 2015, které VOP uplatnila v rámci odpovědi na podnět stěžovatele k prošetření rozhodnutí žalovaného. Podle VOP je § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu nesprávnou implementací kvalifikační směrnice, a sice s ohledem na absenci transpozice čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice do zákona o azylu. Kvalifikační směrnice osobám, které spadají pod její čl. 14 odst. 4, přiznává jistá práva uvedená v čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice, což však zákon o azylu nečiní. Při odnímání azylu podle § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu tak podle VOP dochází k porušování unijního práva.
Především je však podle VOP čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice a z něj vycházející vnitrostátní úprava v rozporu s Ženevskou úmluvou. Proto by v praxi k odnětí azylu podle § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu vůbec nemělo být přistupováno. Důvody odnětí azylu de facto kopírují čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy a směšují výjimku ze zásady nenavracení (non-refoulement) s cesační klauzulí obsaženou v čl. 1C Ženevské úmluvy. Doplnění dalších důvodů pro ztrátu již nabytého postavení uprchlíka je přitom v přímém rozporu s Ženevskou úmluvou, neboť k jejímu čl. 1 nelze podle čl. 42 odst. 1 Ženevské úmluvy učinit výhradu. Cizinec, který splňuje všechny prvky definice uprchlíka podle Ženevské úmluvy a zároveň naplňuje důvody podle čl. 33 odst. 2 této úmluvy, nepřestává být uprchlíkem, pouze mu nesvědčí právo nebýt vyhoštěn (navrácen) do země původu. Má však i nadále ostatní práva podle Ženevské úmluvy, která mu svědčí, pokud zůstává na území dotčeného státu. Čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice, resp. § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu, ve skutečnosti nejsou provedením čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy, který je navíc s ohledem na absolutní povahu zákazu navracení obsoletním [srov. čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, která byla publikována sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. (dále jen „EÚLP“)]. Na hodnocení čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice jako nepřípustného rozšíření důvodů pro ukončení postavení uprchlíka se podle VOP shoduje odborná literatura (např. Lambert, H. The EU Asylum Qualification Directive, its Impact on the Jurisprudence of the United Kingdom and International Law. International and Comparative Law Quarterly, 2006, Vol. 55, No. 1, p. 178), dále skupina nevládních organizací zabývající se azylovým právem v Evropě [European Council on Refugees and Exiles (ECRE), European Legal Network on Asylum (ELENA); The Impact of the Qualification Directive on International Protection. October 2008, s. 25, UNHCR (viz komentář UNHCR citovaný výše) a rovněž manuál Mezinárodní asociace azylových soudců (International Association of Refugee Law Judges. A Manual for Refugee Law Judges relating to European Council Qualification Directive 2004/38/EC and European Council Procedures Directive 2005/85/EC. 2007, p. 30 - 31).
Městský soud žalobu stěžovatele zamítl. Konstatoval, že žalovaný dostatečně přihlédl k námitkám uvedeným ve stanovisku stěžovatele ze dne 7. 4. 2014. Dále uvedl, že žalovaný nepochybil, pokud posoudil, zda byl stěžovatel odsouzen za zvlášť závažný zločin podle trestního zákona platného do 31. 12. 2009, jelikož podle tohoto zákona byl stěžovatel odsouzen. Zároveň žalovaný správně dovodil, že čin spáchaný stěžovatelem by byl hodnocen jako zvlášť závažný zločin jak podle trestního zákona platného do 31. 12. 2009, tak i podle trestního zákoníku účinného od 1. 1. 2010. Pokud jde o posouzení nebezpečnosti pro bezpečnost státu, městský soud shodně jako žalovaný uzavřel, že nelze přihlédnout k tomu, že během výkonu trestu byl stěžovatel bezproblémový, neboť toto bezproblémové chování umožnilo stěžovateli podmíněné propuštění, během kterého se stěžovatel opakovaně dopustil spáchání zvlášť závažného trestného činu. Městský soud neshledal důvodnou námitku stěžovatele směřující proti aplikaci § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, ani rozpor uvedeného ustanovení s Ženevskou úmluvou. Městský soud konstatoval, že § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu byl implementován do české právní úpravy na základě čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice. V případě stěžovatele nedošlo k nepřesné nebo rozšiřující interpretaci kvalifikační směrnice. Nelze přisvědčit ani tomu, že by stěžovatel neměl přístup ke všem důkazům využitým v řízení o odnětí azylu. Stanovisko UNHCR se na stěžovatelův případ nevztahuje, přičemž postup žalovaného nebyl shledán rozporným s Ženevskou úmluvou. Námitce týkající se toho, že žalovaný posuzoval naplnění kautely § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu z naplnění § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, městský soud nepřisvědčil, jelikož stěžovateli byl odňat azyl pouze podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu.
Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které namítl, že městský soud zásadně pochybil při výkladu příslušných hmotněprávních norem, zejména při interpretaci pojmu „zvlášť závažný zločin“ v hypotéze § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu. Hypotéza uvedeného ustanovení předpokládá kumulativní naplnění dvou podmínek, a to „azylant byl pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin“ a „představuje tak nebezpečí pro bezpečnost státu“. Městský soud (stejně jako žalovaný) dovodil naplnění první z podmínek z definice vyjádřené v trestním zákoně, neboť na základě tohoto zákona byl stěžovatel v roce 2007 odsouzen. Trestní zákon přitom v době vydání rozhodnutí žalovaného již nebyl součástí platného právního řádu. Stěžovatel zopakoval, že v roce 2007 byl odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce devíti let za spáchání trestných činů loupeže a vydírání v kvalifikované skutkové podstatě (čin byl spáchán se dvěma osobami a se zbraní). Podotkl, že z těchto deliktů podmínku stanovenou v § 14 odst. 3 trestního zákoníku, podle kterého jsou „zvlášť závažnými zločiny ty úmyslné trestné činy, na něž trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let“, splňuje pouze trestný čin loupeže podle § 173 odst. 1 trestního zákoníku. Pojem „zvlášť závažný zločin“, jenž zákon o azylu používá v § 17 odst. 1 písm. j), je pojmem trestněprávním, normovaným až trestním zákoníkem, a proto se na jeho výklad uplatní interpretační pravidla vyjádřená v trestním zákoníku. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na § 2 odst. 1 trestního zákoníku, podle kterého se trestný čin posuzuje podle pozdějšího zákona v případě, že je to pro pachatele příznivější. Podle stěžovatele měl být v jeho věci aplikován trestní zákoník, který byl platný v době vydání rozhodnutí žalovaného a který upravuje pojem „zvlášť závažný zločin“. Městský soud se touto námitkou vůbec nezabýval. Stěžovatel dále namítl, že podle trestního zákoníku se ze spáchaných deliktů za zvlášť závažný zločin považuje pouze trestný čin loupeže v základní skutkové podstatě, a nikoli i trestný čin vydírání v kvalifikované skutkové podstatě [§ 175 odst. 2 písm. b) a c) trestního zákoníku]. První kumulativní podmínku § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu tedy splňuje pouze delikt loupeže, a nikoli jednočinný souběh deliktů loupeže a vydírání, což snižuje stěžovatelovu materiální nebezpečnost pro bezpečnost státu.
Dále stěžovatel podotkl, že v § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu představuje existence oprávněných důvodů k tomu, aby azylant byl považován za nebezpečí pro bezpečnost státu, samostatný důvod k odnětí mezinárodní ochrany. Podle jeho názoru je druhá podmínka vyjádřená v hypotéze § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu (azylant představuje nebezpečí pro bezpečnost státu) podmínkou kumulativní, samostatnou ve vztahu k první podmínce (pravomocné odsouzení azylanta za zvlášť závažný zločin) vyjádřené v § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, což je v souladu se zněním čl. 14 odst. 4 původní kvalifikační směrnice 2004/83/ES, jehož znění je shodné se zněním čl. 14 odst. 4 nynější kvalifikační směrnice. Ustanovení § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu je transpozicí čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice. Pokud by splnění druhé kumulativní podmínky mělo být naplněno automaticky při naplnění podmínky [pozn. NSS: stěžovatel patrně myslel podmínku v § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu], jak dovodily správní orgán i městský soud, jednalo by se o nadbytečné redundantní ustanovení, jehož existence by odporovala zásadě racionálního zákonodárce. Stěžovatel poukázal na své stanovisko ze dne 7. 4. 2014 uplatněné v řízení před správním orgánem, v němž se zaobíral výkladem neurčitého právního pojmu „bezpečnost státu“. Stěžovatel s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 6 As 19/2009-75 (pozn. NSS: rozsudek se zabýval výkladem pojmu „narušení veřejného pořádku závažným způsobem“), dovodil, že pro závěr, že jeho přítomnost na území by mohla zakládat nebezpečí pro bezpečnost státu, je potřeba zohlednit: (1) aktuálnost údajné hrozby, kterou by pobyt stěžovatele na území představoval pro stát, (2) přiměřenost takového kroku vzhledem k stěžovatelovým celkovým poměrům, délce pobytu na území, jeho rodinným vazbám na území, jakož i důvodům, které vedly k udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel má za to, že při hodnocení naplnění pojmu „nebezpečí pro bezpečnost státu“ je nutné analogicky k výkladu pojmu „narušení veřejného pořádku“, jenž představuje pojmově nižší zásah do zákonem chráněného stavu, hodnotit aktuálnost a intenzitu údajné hrozby, a to v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu vyjádřenou např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS.
Stěžovatel namítl, že se žalovaný ani městský soud nijak nevypořádali s kritériem aktuálnosti údajné hrozby ve smyslu výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Podle jeho mínění měl městský soud z důvodu chybějící zákonné definice pojmu „nebezpečí pro bezpečnost státu“ tento pojem vyložit postupem analogickým k interpretaci pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“. Pokud je judikaturou Nejvyššího správního soudu dovozena nezbytnost zkoumat intenzitu a aktuálnost ohrožení právem chráněného stavu cizincovou přítomností na území České republiky v případech ukládání správního vyhoštění či zamítnutí žádosti o pobytové oprávnění, je v souladu se zásadou a minori ad maius nutné tato hlediska zkoumat při odnímání vyššího stupně (pozn. NSS: nejvyšší formy) mezinárodní ochrany, v rámci které je cizinec podstatně výrazněji začleňován do společnosti na území České republiky.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel zopakoval námitku tvrzenou již v řízení před městským soudem, a to, že § 17 odst. 1 písm. i) a j) zákona o azylu, a tedy i čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice, jsou v rozporu s čl. 42 Ženevské úmluvy, jelikož podle tohoto článku si signatářské státy nemohou vytvářet vlastní Ženevskou úmluvou neupravené důvody pro odnětí mezinárodní ochrany.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze i žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Relevantní ustanovení mezinárodního práva, práva Evropské unie a vnitrostátního práva
Podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu „se azyl udělený z důvodu podle § 12 odejme, jestliže azylant byl pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin a představuje tak nebezpečí pro bezpečnost státu.“
Podle čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice (obdobně též původní kvalifikační směrnice 2004/83/ES) platí, že „členské státy mohou odejmout, ukončit nebo zamítnout prodloužení platnosti postavení přiznaného uprchlíkovi vládním, správním, soudním nebo kvazisoudním orgánem, jestliže
a) existují dostatečné (pozn. NSS: ve znění původní kvalifikační směrnice „závažné“) důvody k tomu, aby byl považován za nebezpečí pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází;
b) jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu.“ (pozn. NSS: ve znění původní kvalifikační směrnice „představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin“)
Podle čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice platí, že „osoby, na které se vztahují odstavce 4 a 5, jsou způsobilé k právům uvedeným v článcích 3, 4, 16, 22, 31, 32 a 33 Ženevské úmluvy nebo podobným právům, pokud se nacházejí v dotyčném členském státě.“
Podle čl. 21 kvalifikační směrnice platí: „(1) Členské státy dodržují zásadu nenavracení v souladu se svými mezinárodními závazky.
(2) Nevylučují-li to mezinárodní závazky uvedené v odstavci 1, mohou členské státy uprchlíka navrátit bez ohledu na to, zda je formálně uznán, jestliže
a) existují závažné důvody k tomu, aby byl považován za nebezpečí pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází, nebo
b) jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu.“
Čl. 1C Ženevské úmluvy stanoví výčet situací, v nichž osoba pozbývá postavení uprchlíka ve smyslu této úmluvy, a sice jestliže
„1. se dobrovolně znovu postavila pod ochranu země své státní příslušnosti; nebo
2. potom, co ztratila státní příslušnost, znovu ji dobrovolně nabyla; nebo
3. nabyla novou státní příslušnost a nachází se pod ochranou země své nové státní příslušnosti; nebo
4. dobrovolně se znovu usadila v zemi, kterou opustila, nebo do které se nevrátila z obav před pronásledováním; nebo
5. nemůže dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti, poněvadž okolnosti, pro které byla uznána uprchlíkem, tam přestaly existovat.
Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod odstavec A/1/ tohoto článku, který je schopen uvést pro odmítnutí ochrany země své státní příslušnosti naléhavé důvody podložené předcházejícím pronásledováním.
6. je-li osobou bez státní příslušnosti, je uprchlík schopen vrátit se do země svého bývalého pobytu, poněvadž okolnosti, pro které byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat.
Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod odstavec A/1/ tohoto článku, který je schopen uvést naléhavé důvody podložené předchozím pronásledováním pro odmítnutí návratu do země svého bývalého pobytu.“
Podle čl. 1F Ženevské úmluvy „se ustanovení této úmluvy nevztahují na žádnou osobu, o níž jsou vážné důvody se domnívat, že
a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech;
b) se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík;
c) je vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Spojených národů.“
Podle čl. 32 odst. 1 Ženevské úmluvy smluvní „státy nesmí vyhostit uprchlíka zákonně se nacházejícího na jejich území, kromě případů odůvodněných státní bezpečností nebo veřejným pořádkem.“
Čl. 33 Ženevské úmluvy stanoví: „(1) Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.
(2) Výhody tohoto ustanovení však nemohou být požadovány uprchlíkem, který z vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází, nebo který poté, co byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu, představuje nebezpečí pro společnost této země.“
Podle čl. 3 EÚLP „nesmí být nikdo mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
Podle čl. 78 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) platí, že „Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení. Tato politika musí být v souladu s Ženevskou úmluvou o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951, Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 a ostatními příslušnými smlouvami.“
Čl. 6 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“) zní: „(1) Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.
Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.
Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.
(2) Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této úmluvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami.
(3) Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.“
Čl. 4 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „LZPEU“) stanoví, že „nikdo nesmí být mučen ani podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
Čl. 18 LZPEU stanoví, že „právo na azyl je zaručeno při dodržování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 a v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouvy“).“
Podle čl. 19 odst. 2 LZPEU platí, že „nikdo nesmí být vystěhován, vyhoštěn ani vydán do státu, v němž mu hrozí vážné nebezpečí, že by mohl být vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
Z odůvodnění kvalifikační směrnice se podává:
„(3) Evropská rada se na zvláštním zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 dohodla, že bude pracovat na vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 (dále jen „Ženevská úmluva“) ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967 (dále jen „protokol“), tak aby nikdo nebyl vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování, tj. dodržování zásady nenavracení.
(4) Ženevská úmluva a protokol jsou základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků.
(15) Tato směrnice ctí základní práva a dodržuje zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie. Tato směrnice zejména usiluje o zajištění plného dodržování lidské důstojnosti a práva na azyl u žadatelů o azyl a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí, a o podporu používání článků 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 a 35 uvedené listiny a je třeba ji proto odpovídajícím způsobem provést.
(16) S ohledem na zacházení s osobami spadajícími do oblasti působnosti této směrnice jsou členské státy vázány závazky vyplývajícími z aktů mezinárodního práva, jichž jsou smluvními stranami.
(20) Přiznání postavení uprchlíka je deklaratorním aktem.
(21) Při určování postavení uprchlíka v souladu s článkem 1 Ženevské úmluvy mohou členským státům poskytnout cennou pomoc konzultace s vysokým komisařem OSN pro uprchlíky.
(22) Je třeba stanovit minimální normy pro definici a obsah postavení uprchlíka, a aby sloužily jako vodítko pro příslušné vnitrostátní orgány členských států při uplatňování Ženevské úmluvy.
(23) Je nezbytné zavést společná kritéria uznávání žadatelů o azyl jako uprchlíků ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy.“
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…)
[19] V posuzovaném případě vyvstala nejprve otázka, zda čl. 14 odst. 4 a 6 kvalifikační směrnice není, ve světle namítaného nesouladu s Ženevskou úmluvou, v rozporu s primárním právem Evropské unie, a tudíž neplatný. Pokud je čl. 14 odst. 4 a 6 kvalifikační směrnice v souladu s primárním právem Evropské unie, zůstává další otázkou, kterou je v nyní projednávané věci nezbytné posoudit, zda byl do českého právního řádu dostatečně proveden čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice.
IV. A Soulad článku 14 odst. 4 a 6 kvalifikační směrnice s Ženevskou úmluvou
[20] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tím, zda je čl. 14 odst. 4 a 6 kvalifikační směrnice v rozporu s Ženevskou úmluvou, a tudíž neplatný z důvodu rozporu s čl. 18 LZPEU, který garantuje právo na azyl při dodržování Ženevské úmluvy, a čl. 78 odst. 1 SFEU, který stanoví, že společná azylová politika Evropské unie musí být v souladu s Ženevskou úmluvou, a s obecnými zásadami práva Evropské unie podle čl. 6 odst. 3 SEU, podle něhož jsou zaručena základní práva, jak vyplývají nejen z EÚLP, ale také z ústavních tradic společných členským státům, přičemž všechny členské státy EU jsou signatáři Ženevské úmluvy.
[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci nemohl posoudit spornou otázku v plném rozsahu na základě stávající judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) (acte éclairé), ani se nejednalo o otázku, jejíž posouzení nevzbuzuje žádné pochybnosti (acte clair), a proto v souladu s třetím pododstavcem čl. 267 SFEU položil usnesením ze dne 16. 6. 2016, čj. 5 Azs 189/2015-36, Soudnímu dvoru předběžnou otázku ve znění:
„Jsou ustanovení čl. 14 odst. 4 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, neplatná z důvodu rozporu s čl. 18 Listiny základních práv Evropské unie, čl. 78 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie a s obecnými zásadami práva Evropské unie podle čl. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii?“
[22] Soudní dvůr rozhodl o předběžné otázce Nejvyššího správního soudu a současně o obdobných předběžných otázkách položených následně belgickou Radou pro spornou cizineckou agendu rozsudkem velkého senátu ze dne 14. 5. 2019, M a další, C-391/16, C-77/17 a C-78/17, podle kterého přezkum čl. 14 odst. 4 až 6 kvalifikační směrnice neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost těchto ustanovení z hlediska čl. 78 odst. 1 SFEU a čl. 18 LZPEU. Soudní dvůr vyložil, že situace uvedené v čl. 14 odst. 4 a 5 kvalifikační směrnice v zásadě odpovídají situacím, v nichž mohou členské státy navrátit uprchlíka na základě čl. 21 odst. 2 této směrnice a čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy. Rozdílem mezi těmito ustanoveními však je, že podle čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy nebude osobám nacházejícím se v jedné z popsaných situací svědčit zásada nenavracení (non-refoulement) a tyto osoby mohou být navráceny do země jejich původu, a to i kdyby v ní byl ohrožen jejich život nebo svoboda. Naproti tomu čl. 21 odst. 2 kvalifikační směrnice musí být vykládán a uplatňován při dodržení práv zaručených LZPEU, zejména jejími čl. 4 a 19 odst. 2, které absolutně zakazují mučení a nelidské či ponižující zacházení nebo tresty bez ohledu na chování dotyčné osoby a vyhoštění do státu, v němž těmto osobám hrozí vážné nebezpečí, že budou takovému zacházení vystaveny. Členské státy se proto nemohou v případě hrozby, že budou porušena základní práva zakotvená v čl. 4 a 19 odst. 2 LZPEU, odchýlit od zásady nenavracení (non-refoulement). Vůči těmto osobám může být sice v dotyčném členském státě vydáno rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. e) kvalifikační směrnice nebo rozhodnutí o nepřiznání takového postavení, avšak uvedené osoby v důsledku přijetí takových rozhodnutí nepřestanou být uprchlíky ve smyslu čl. 2 písm. d) kvalifikační směrnice a čl. 1A Ženevské úmluvy, splňují-li hmotněprávní podmínky pro to, aby mohly být považovány za uprchlíky podle čl. 2 písm. d) této směrnice ve spojení s ustanoveními kapitoly III. této směrnice, a tedy nebudou vyloučeny z mezinárodní ochrany, jež jim má být podle čl. 18 LZPEU zaručena při dodržení Ženevské úmluvy.
[23] Pokud se členský stát rozhodne osobě odejmout postavení uprchlíka podle čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice, nebudou již této osobě svědčit všechna práva a všechny výhody uvedené v kapitole VII. této směrnice, neboť tato práva a tyto výhody se vztahují k postavení uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. e) kvalifikační směrnice. V souladu s čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice této osobě však zůstane řada práv upravených Ženevskou úmluvou.
[24] Použití čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice má mimo jiné za následek ztrátu povolení k pobytu, které se podle čl. 24 této směrnice váže k postavení uprchlíka ve smyslu této směrnice. Uprchlík tak může být pro účely práv, jež mu musí být v souladu s čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice přiznána v režimu Ženevské úmluvy, považován za osobu, která na území dotyčného členského státu nepobývá nebo již nepobývá zákonně. Nutno však zdůraznit, že uprchlíkovi může být navzdory pozbytí povolení k pobytu umožněno zákonně pobývat na území členského státu na základě jiného právního titulu (rozsudek Soudního dvora ze dne 24. 6. 2015, H. T., C-373/13, bod 94). V takovém případě by členský stát měl uprchlíkovi zaručit všechna práva, jež Ženevská úmluva spojuje s tím, že daná osoba je „uprchlíkem“.
[25] Podle Soudního dvora tedy musí být čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice vykládán v tom smyslu, že členský stát, jenž aplikuje čl. 14 odst. 4 této směrnice, musí uprchlíkovi, který je v situaci uvedené v posledně zmíněném ustanovení a který se nachází na území dotyčného členského státu, přiznat přinejmenším práva zakotvená Ženevskou úmluvou, na něž čl. 14 odst. 6 výslovně odkazuje, a dále práva stanovená touto úmluvou, k jejichž požívání není vyžadován zákonný pobyt.
[26] Z uvedeného podle Soudního dvora vyplývá, že čl. 14 odst. 4 až 6 kvalifikační směrnice zajišťuje vyšší úroveň mezinárodní ochrany uprchlíka, než jakou poskytuje Ženevská úmluva, a současně, že minimální úroveň ochrany stanovená touto úmluvou tak nebude porušena. Námitka stěžovatele, že čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice je v rozporu s čl. 42 Ženevské úmluvy, tedy neobstojí.
IV. B Provedení čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice v českém právním řádu
[27] V dané věci dále vyvstala otázka, zda je čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice dostatečně proveden v českém právním řádu, přestože dosud nedošlo k jeho výslovné transpozici do zákona o azylu. Soulad § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu, podle kterého byl stěžovateli odňat azyl, s čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice lze konstatovat tehdy, pokud bude stěžovatel moci v České republice i po odnětí azylu účinně uplatňovat práva podle čl. 3, 4, 16, 22, 31, 32 a 33 Ženevské úmluvy a dále práva stanovená v čl. 13, 20, 25, 27 a 29 Ženevské úmluvy.
[28] Nejvyšší správní soud provedl podrobnou rešerši českého právního řádu, a ačkoli nemohl vyloučit, že v některých individuálních případech nebudou vždy veškerá práva vyplývající z uvedených ustanovení Ženevské úmluvy podle současného právního stavu garantována, dospěl k závěru, že v této konkrétní věci bude mít stěžovatel možnost tato práva v České republice uplatňovat, jelikož jsou mu v českém právním řádu zachována, jak bude rozvedeno dále.
IV. B (i) Pojmy uprchlík, postavení uprchlíka a azylant
[29] Nejvyšší správní soud považuje za žádoucí nejdříve vymezit pojmy uprchlík, postavení uprchlíka a azylant, jak jsou definovány v Ženevské úmluvě, kvalifikační směrnici a zákoně o azylu.
[30] Pojem uprchlík je pro účely Ženevské úmluvy vymezen v jejím čl. 1A. Jedná se o osobu, „která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.“ V čl. 1C Ženevské úmluvy je stanoveno, ve kterých případech pozbývá úmluva pro uvedené osoby platnosti (tzv. cesační klauzule). V čl. 1D až 1F Ženevské úmluvy jsou potom vymezeny osoby, na které se úmluva nevztahuje (tzv. exkluzivní, resp. vylučující klauzule).
[31] Uprchlíkem ve smyslu Ženevské úmluvy se osoba stává, pokud naplní uvedené definiční znaky; v takovém případě požívá výhod plynoucích z Ženevské úmluvy. Prohlášení za uprchlíka je pouze deklaratorním aktem.
[32] Podle čl. 2 písm. d) kvalifikační směrnice je uprchlíkem „státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12 stanovující, kdy jsou osoby vyloučeny z postavení uprchlíka.“
[33] Podle čl. 2 písm. e) kvalifikační směrnice se postavením uprchlíka rozumí „uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka.“ Podle čl. 2 písm. b) kvalifikační směrnice se osobou požívající mezinárodní ochrany rozumí „osoba, které bylo přiznáno postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany.“
[34] Kvalifikační směrnice tedy rozlišuje mezi definicí uprchlíka a definicí postavení uprchlíka. Podle důvodové zprávy k návrhu kvalifikační směrnice ze dne 21. 10. 2009 je jedním z hlavních cílů kvalifikační směrnice zajistit úplné uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy a plné respektování EÚLP a LZPEU. Je-li osobě přiznána mezinárodní ochrana ve formě postavení uprchlíka ve smyslu kvalifikační směrnice, může požívat postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy; vedle toho se jí za splnění určitých podmínek mohou týkat další práva a povinnosti plynoucí z postavení uprchlíka podle kvalifikační směrnice provedené do právních řádů členských států. Kvalifikační směrnice uznává Ženevskou úmluvu a vychází z ní, nicméně je podrobnějším a rozsáhlejším právním aktem. Pokud je osobě odňato postavení uprchlíka podle kvalifikační směrnice (resp. podle vnitrostátního předpisu, který směrnici provádí), znamená to, že taková osoba již nebude nadále požívat některých výhod plynoucích z kvalifikační směrnice a vnitrostátního práva členských států.
[35] Z čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice lze vyvodit další kategorii osob, která naplňuje definici uprchlíka – je jím status uprchlíka, který je někdy nazýván rovněž tzv. light-uprchlík status. V rámci tohoto statusu je osoba členským státem na jeho území tolerována, resp. strpěna, a je jí zaručen alespoň minimální standard práv plynoucích z Ženevské úmluvy.
[36] Podle § 2 odst. 2 zákona o azylu (ve znění účinném v době rozhodnutí žalovaného § 2 odst. 6 zákona o azylu) „se azylantem rozumí cizinec, kterému byl podle tohoto zákona udělen azyl, a to po dobu platnosti rozhodnutí o udělení azylu.“ Podle § 28 odst. 1 zákona o azylu je azyl jednou z forem mezinárodní ochrany poskytované na území České republiky cizinci [srov. též § 2 odst. 1 písm. a) zákona o azylu ve znění novely č. 314/2015 Sb., účinné od 18. 12. 2015, podle kterého se pro účely zákona o azylu rozumí „mezinárodní ochranou ochrana poskytnutá na území cizinci formou azylu nebo doplňkové ochrany.“]
[37] Zákon o azylu pojem „uprchlík“ nedefinuje, v tomto ohledu bude použitelná definice upravená v kvalifikační směrnici. Zákon o azylu užívá označení azylant pro osobu, která požívá mezinárodní ochrany ve formě azylu, stát tedy uznává její postavení uprchlíka. Obsah pojmu azylant lze připodobnit postavení uprchlíka podle kvalifikační směrnice. I v tomto případě by mělo platit, že azylant požívá kvalitativně vyšších výhod (dle zákona o azylu, který je mj. provedením kvalifikační směrnice), než uprchlík splňující definici čl. 1 Ženevské úmluvy. Pokud je osobě odňat azyl, přestává být azylantem a požívat práv azylanta podle zákona o azylu.
IV. B (ii) Práva výslovně uvedená v čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice
[38] Jak Nejvyšší správní soud již uvedl, velký senát Soudního dvora v citovaném rozsudku M a další, C-391/16, C-77/17 a C-78/17, konstatoval, že je nutné čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice vykládat v tom smyslu, že členský stát, který využije možnosti stanovené v čl. 14 odst. 4 téže směrnice, musí uprchlíkovi, jenž je v situaci uvedené ve zmíněném ustanovení a který se nachází na území uvedeného členského státu, přiznat přinejmenším práva zakotvená Ženevskou úmluvou, na něž čl. 14 odst. 6 výslovně odkazuje, a práva stanovená touto úmluvou, k jejichž požívání není vyžadován zákonný pobyt – taková osoba tedy bude mít postavení tzv. light-uprchlíka.
[39] Článek 14 odst. 6 kvalifikační směrnice výslovně odkazuje na práva odpovídající čl. 3, 4, 16, 22, 31, 32 a 33 Ženevské úmluvy. Konkrétně tedy1):
„Čl. 3 Zákaz diskriminace
Smluvní státy se zavazují dodržovat ustanovení této úmluvy vůči uprchlíkům bez rozlišování rasy, náboženství nebo země původu.“
– Tomu odpovídá čl. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“); podle jeho odst. 1 „se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“
„Čl. 4 Svoboda náboženství
Smluvní státy se zavazují zacházet s uprchlíky žijícími na jejich území alespoň stejným způsobem jako se svými vlastními občany ve všech otázkách, které se týkají svobody náboženství, jakož i svobody náboženské výchovy jejich dětí.“
– Tomu odpovídá čl. 15 odst. 1 Listiny, podle kterého „je svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání zaručena. Každý má právo změnit své náboženství nebo víru anebo být bez náboženského vyznání.“ Dále podle čl. 16 odst. 1 Listiny „každý má právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru buď sám nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu.“
„Čl. 16 Přístup k soudům
1. Uprchlík má zaručen svobodný přístup ke všem soudům na území smluvních států.
2. Uprchlík má právo na území smluvního státu, ve kterém má trvalý pobyt, na stejné zacházení, jakého se dostává vlastním občanům tohoto státu v otázkách svobodného přístupu k soudům, včetně právní pomoci a vyjmutí z cautio judicatum solvi (pozn. NSS: jistota na uhrazení nákladů řízení).
3. V jiných smluvních státech, než kde je uprchlík trvale usídlen, musí užívat stejného zacházení v případech zmíněných v odstavci 2 jako státní příslušníci země jeho trvalého pobytu.“
- Základním ustanovením je ve vztahu k citovanému čl. 16 Ženevské úmluvy v českém právním řádu čl. 36 odst. 1 Listiny, podle kterého se „každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“ Dále odst. 2 citovaného čl. 36 Listiny stanoví: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Podle čl. 37 Listiny: „(2) Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. (3) Všichni účastníci jsou si v řízení rovni. (4) Kdo prohlásí, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, má právo na tlumočníka.“ Dále lze odkázat na čl. 38 a 40 Listiny; v otázce osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce na § 30 a § 138 o. s. ř., § 35 odst. 10 a § 36 odst. 3 s. ř. s. a § 10 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém. Povinnost složit jistotu na náklady řízení nemá v českém právním řádu tradici. Výjimku představuje § 11 odst. 1 zákona o mezinárodním právu soukromém, podle něhož „cizinci, který má obvyklý pobyt v cizině, a zahraniční právnické osobě, kteří se domáhají rozhodnutí o majetkovém právu, může soud uložit na návrh žalovaného, aby složili jistotu určenou soudem na náklady řízení. Nesloží-li jistotu do stanovené lhůty, nebude soud proti vůli žalovaného v řízení pokračovat a řízení zastaví.“ Citované ustanovení se týká cizinců s obvyklým pobytem v cizině. Z povahy věci lze usoudit, že na osoby požívající status tzv. light-uprchlíka se toto ustanovení vztahovat nebude, jelikož čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice obsahuje podmínku, aby se tyto osoby nacházely na území státu, který jim zpočátku poskytl mezinárodní ochranu, tzn. v projednávané věci v České republice.
„Čl. 22 Přístup k veřejnému vzdělání
1. Ve vztahu k základnímu vzdělání poskytnou smluvní státy uprchlíkům stejné zacházení jako všem ostatním občanům.
2. Smluvní státy poskytnou uprchlíkům co nejpříznivější zacházení, a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností, pokud jde o jiné než základní školní vzdělání, a zejména pokud jde o přístup ke studiu, uznávání cizích školních vysvědčení, diplomů a titulů, promíjení školného a poplatků a udělování stipendií.“
- Podle čl. 33 Listiny platí, že: „(1) Každý má právo na vzdělání. Školní docházka je povinná po dobu, kterou stanoví zákon. (2) Občané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách.“ Právo na vzdělání pro uprchlíky je v České republice zaručeno prostřednictvím mezinárodních smluv, jichž je Česká republika smluvním státem a které jsou v souladu s čl. 10 Ústavy České republiky součástí českého právního řádu; pokud mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Podle čl. 28 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte: „Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, uznají právo dítěte na vzdělání a s cílem postupného uskutečňování tohoto práva a na základě rovných možností zejména: a) zavádějí pro všechny děti bezplatné a povinné základní vzdělání; b) podněcují rozvoj různých forem středního vzdělání zahrnujícího všeobecné a odborné vzdělání, činí je přijatelné a dostupné pro každé dítě a přijímají jiná odpovídající opatření, jako je zavádění bezplatného vzdělání a, v případě potřeby, poskytování finanční podpory; c) zpřístupňují všem dětem informace a poradenskou službu v oblasti vzdělání a odborné přípravy k povolání; e) přijímají opatření k podpoře pravidelné školní docházky a ke snížení počtu těch, kteří školu nedokončí.“Podle čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech: „(1) Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na vzdělání. (2) Státy, smluvní strany Paktu, uznávají, že se zřetelem na dosažení plného uskutečnění tohoto práva: a) základní vzdělání bude povinné a svobodně přístupné pro všechny; b) středoškolské vzdělání ve svých různých formách, zahrnujíc v to technické a odborné středoškolské vzdělání, bude všeobecně umožněno a zpřístupněno pro všechny všemi vhodnými prostředky a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání; c) vyšší vzdělání bude rovněž zpřístupněno pro všechny, a to podle schopností všemi vhodnými prostředky a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání; d) elementární vzdělání osob, které nezískaly nebo nedokončily základní vzdělání, bude pokud možno povzbuzováno nebo zintenzívněno; e) bude na všech stupních aktivně usilováno o rozvoj školského systému, bude zaveden přiměřený systém stipendií a soustavně budou zlepšovány materiální podmínky vyučujících.“ Dále lze odkázat např. na čl. 25 odst. 2 Listiny nebo čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
- Podle § 49 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), „podmínky pro přijetí cizinců ke studiu ve studijním programu musí umožnit splnění závazků, které vyplývají z mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána.“ Podle § 20 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů: „(1) Občané Evropské unie a jejich rodinní příslušníci mají přístup ke vzdělávání a školským službám podle tohoto zákona za stejných podmínek. (2) Osoby, které nejsou uvedeny v odstavci 1, mají za stejných podmínek jako občané Evropské unie přístup: a) k základnímu vzdělávání, včetně vzdělávání při výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy, pokud pobývají na území České republiky, b) ke školnímu stravování a k zájmovému vzdělávání poskytovanému ve školském zařízení pro zájmové vzdělávání v pravidelné denní docházce, pokud jsou žáky základní školy, odpovídajícího ročníku střední školy nebo odpovídajícího ročníku konzervatoře, c) ke střednímu vzdělávání a vyššímu odbornému vzdělávání, včetně vzdělávání při výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy, pokud pobývají oprávněně na území České republiky, d) k předškolnímu vzdělávání, základnímu uměleckému vzdělávání, jazykovému vzdělávání a ke školským službám podle tohoto zákona, pokud mají právo pobytu na území České republiky na dobu delší než 90 dnů, popřípadě pokud jsou osobami oprávněnými pobývat na území České republiky za účelem výzkumu, azylanty, osobami požívajícími doplňkové ochrany, žadateli o udělení mezinárodní ochrany nebo osobami požívajícími dočasné ochrany.“ Dále lze odkázat např. na § 20 odst. 3 až 5, § 27 odst. 5 školského zákona.
- Podle § 108 odst. 1 školského zákona „absolvent zahraniční školy, který získal doklad o dosažení základního, středního nebo vyššího odborného vzdělání (dále jen ‚zahraniční vysvědčení‘), může požádat krajský úřad příslušný podle místa pobytu žadatele o a) vydání osvědčení o uznání rovnocennosti zahraničního vysvědčení v České republice, nebo b) rozhodnutí o uznání platnosti zahraničního vysvědčení v České republice (dále jen ‚nostrifikace‘).“ Podle § 108a odst. 4 školského zákona „jde-li o osobu, které byla v České republice nebo v jiném členském státě Evropské unie poskytnuta mezinárodní ochrana formou azylu nebo doplňkové ochrany nebo na kterou je třeba na základě mezinárodních závazků České republiky pohlížet jako na uprchlíka nebo vyhnance nebo osobu v podobné situaci jako uprchlíci, lze předložení dokladu uvedeného v § 108 odst. 1 až 3 a ověření podle § 108 odst. 4 nahradit čestným prohlášením takovéto osoby o skutečnostech jinak prokazovaných takovýmto dokladem nebo ověřením. V případě pochybnosti o dosaženém vzdělání nařídí krajský úřad žadateli nostrifikační zkoušku.“ Podle § 89 odst. 1 zákona o vysokých školách „na žádost absolventa zahraniční vysoké školy vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice: a) ministerstvo, jestliže je Česká republika vázána mezinárodní smlouvou se zemí, kde je zahraniční vysoká škola zřízena a uznána, a ministerstvo je touto smlouvou k uznání zmocněno, b) v ostatních případech veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní program.“ Podle § 90 odst. 4 zákona o vysokých školách „jde-li o osobu, které byla v České republice nebo v jiném členském státě Evropské unie poskytnuta mezinárodní ochrana formou azylu nebo doplňkové ochrany nebo na kterou je třeba na základě mezinárodních závazků České republiky pohlížet jako na uprchlíka nebo vyhnance nebo osobu v podobné situaci jako uprchlíci, lze předložení dokladu uvedeného v odstavci 2 a ověření pravosti podle odstavce 3 nahradit čestným prohlášením takovéto osoby o skutečnostech jinak prokazovaných takovýmto dokladem nebo ověřením.“
- Poplatky spojené se studiem upravují § 58 a § 59 zákona o vysokých školách, které nečiní mezi osobami rozdíly. Co se týče stipendií, školský zákon a zákon o vysokých školách nečiní mezi příjemci rozdíly, nicméně fakticky rozdíly existují, neboť záležitosti související se stipendii si z velké části spravují samy školy [§ 30 odst. 4 školského zákona, § 17 odst. 1 písm. h), § 68 odst. 1 písm. e), § 91 odst. 5 zákona o vysokých školách], např. podle čl. 11 Stipendijního řádu Univerzity Karlovy „může být cizincům přiznáno stipendium na podporu studia v České republice. Podmínky pro přiznání tohoto stipendia a jeho výši stanoví rektor nebo děkan v souladu s opatřením rektora, ke kterému se vyjadřuje senát. Tyto podmínky musí být v souladu s čl. 23 statutu univerzity.“
„Čl. 31 Zákaz stíhání pro nezákonný vstup nebo přítomnost v zemi
1. Smluvní státy se zavazují, že nebudou stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejíce přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy ve smyslu článku 1, vstoupí nebo jsou přítomni na jejich území bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokážou dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost.
2. Smluvní státy nebudou na pohyb takových uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země. Smluvní státy povolí takovým uprchlíkům rozumnou lhůtu a poskytnou všechny potřebné prostředky k získání povolení vstupu do jiné země.“
– Podle § 119a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), „rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodů 6 a 7 se nevydá, jestliže cizinec2) žádající o mezinárodní ochranu podle zvláštního právního předpisu na území přichází přímo ze státu, kde mu hrozí pronásledování nebo vážná újma, a na území vstoupí nebo pobývá bez povolení a sám se bez prodlení přihlásí policii nebo ministerstvu a prokáže závažný důvod pro svůj neoprávněný vstup nebo pobyt.“
„Čl. 32 Ochrana před vyhoštěním
1. Smluvní státy nesmí vyhostit uprchlíka zákonně se nacházejícího na jejich území, kromě případů odůvodněných státní bezpečností nebo veřejným pořádkem.
2. Vyhoštění takového uprchlíka bude provedeno pouze na základě rozhodnutí přijatého zákonnou cestou. S výjimkou závažných důvodů vyžadovaných státní bezpečností, bude uprchlíkovi dána možnost předložit důkazy o jeho nevině, odvolat se a být právně zastoupen před oprávněným úřadem nebo osobou či osobami zvláště tímto úřadem ustanovenými.
3. Smluvní státy umožní takovému uprchlíkovi dostatečnou lhůtu k získání zákonného povolení vstupu do jiné země. Během této lhůty mohou smluvní státy uplatnit jakákoliv vnitřní opatření, jež mohou být potřebná.“
– Proces vyhoštění cizince je upraven v zákoně o pobytu cizinců (§ 118 a násl.). Podle § 119 zákona o pobytu cizinců je možné vyhostit cizince, je-li důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Toto ustanovení vymezuje nad rámec čl. 32 odst. 1 Ženevské úmluvy další důvody pro vyhoštění cizince, např. pobývání na území bez platného dokladu nebo nebezpečí zavlečení infekčního onemocnění. Základní pravidla pro řízení o vyhoštění upravuje správní řád, např. § 31 a násl. (zástupce), § 36 a násl. (úkony účastníků) či § 81 a násl. (odvolání); výjimku z použití správního řádu stanoví § 168 až § 169c zákona o pobytu cizinců.
„Čl. 33 Zákaz vyhoštění a navracení (refoulement)
1. Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.
2. Výhody tohoto ustanovení však nemohou být požadovány uprchlíkem, který z vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází, nebo který poté, co byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu, představuje nebezpečí pro společnost této země.“
– Podle § 179 zákona o pobytu cizinců: „(1) Vycestování cizince není možné v případě důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu tam hrozilo skutečné nebezpečí. (2) Za skutečné nebezpečí se podle tohoto zákona považuje navrácení v rozporu s článkem 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. (3) Ustanovení odstavce 1 neplatí, je-li důvodné podezření, že cizinec a) se dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech, b) spáchal zvlášť závažný zločin, c) se dopustil činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů, nebo d) představuje nebezpečí pro bezpečnost státu. (4) Ustanovení odstavce 1 dále neplatí, pokud cizinec a) ke spáchání činů uvedených v odstavci 3 podněcuje nebo se na jejich spáchání účastní, nebo b) se mimo území dopustil jednoho či několika trestných činů odlišných od trestných činů uvedených v odstavci 3, opustil-li stát, jehož je cizinec občanem, nebo v případě osoby bez státního občanství stát jejího posledního trvalého bydliště s cílem vyhnout se trestnímu stíhání za ně, za předpokladu, že jde o skutky, za něž lze v České republice udělit trest odnětí svobody. (5) V případě podle odstavce 3 nebo 4 se umožní cizinci vyhledat si nejdéle do 60 dnů přijetí v jiném státě. Pokud cizinec doloží, že přijetí v jiném státě nezískal, umožní mu policie podat žádost o udělení víza [§ 33 odst. 1 písm. a)].“
IV. B (iii) Další práva vyplývající z Ženevské úmluvy bez ohledu na zákonnost pobytu uprchlíka
[40] Nejvyšší správní soud předeslal již v bodu 24 tohoto rozsudku, že uprchlík může být pro účely práv, jež mu musí být v souladu s čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice přiznána v režimu Ženevské úmluvy, považován za osobu, která na území dotyčného členského státu nepobývá nebo již nepobývá zákonně. Z uvedeného vyplývá, že výčet práv v čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice nemusí být konečný. Generální advokát Melchior Wathelet ve svém stanovisku ve věci M a další, C-391/16, C-77/17 a C-78/17, v bodu 112 uvedl práva, která podle Ženevské úmluvy náleží všem uprchlíkům bez ohledu na zákonnost jejich pobytu – jsou stanovena v čl. 3, 4, 13, 16, 20, 22, 25, 27, 29, 31, 32 a 33. Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že z článků vyjmenovaných v předchozí větě mohou členské státy Ženevské úmluvy ve smyslu jejího čl. 42 odst. 1 učinit výhradu k čl. 13, 16 odst. 2 a 3, 20, 22, 25, 27, 29, 31 a 32; Česká republika této možnosti nevyužila (United Nations, Treaty Series , Vol. 189, No. 137).
[41] Práva podle čl. 3, 4, 16, 22, 31, 32 a 33 Ženevské úmluvy jsou explicitně uvedena v čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice, jehož rozboru se Nejvyšší správní soud věnoval v předchozích odstavcích. Zbývá tak učinit rešerši k čl. 13, 20, 25, 27 a 29 Ženevské úmluvy.
„Čl. 13 Ochrana movitého a nemovitého majetku
Pokud se týká nabývání movitého a nemovitého majetku a nájemních či jiných práv vztahujících se na takový majetek, smluvní státy poskytnou uprchlíku co nejpříznivější zacházení, a v žádném případě ne méně příznivé než takové, jaké se poskytuje za stejných okolností cizincům všeobecně.“
– Podle čl. 11 Listiny platí, že: „(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. (2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice.“ Omezení nabývání majetku cizozemci bylo stanoveno v § 17 zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, který byl již zrušen. Nájem je upraven zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (§ 2201 a násl.), jenž nečiní rozdíly mezi osobami.
„Čl. 20 Přídělové zásobování
Všude, kde je v platnosti pro všechny občany přídělové hospodářství upravující všeobecné zásobování nedostatkovým zbožím, mají uprchlíci nárok na stejné zacházení jako ostatní občané.“
– Zavedení přídělů umožňuje § 21 a § 22 zákona č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, a to na úrovni krajů nebo obcí anebo celostátně. Podle § 21 odst. 2 písm. a) „může hejtman za stavu nebezpečí nařídit a) regulaci prodávaného zboží v obchodní síti a stanovit 1. způsob, jakým bude regulováno množství zboží prodávané spotřebiteli, 2. maximální množství zboží, které lze spotřebiteli prodat, 3. okruh spotřebitelů, kterým budou vybrané položky zboží dodávány přednostně.“
„Čl. 25 Správní pomoc
1. Vyžaduje-li normální užívání určitého práva uprchlíkem pomoci úřadů cizí země, k nimž se nemůže obrátit, smluvní státy, na jejichž území se uprchlík nachází, zabezpečí, aby taková pomoc mu byla poskytnuta jejich vlastními nebo mezinárodními úřady.
2. Úřad či úřady uvedené v odstavci 1 vydají nebo zabezpečí pod vlastním dohledem, aby uprchlíkům byly vydány doklady nebo potvrzení stejným způsobem, jakým by byly vydány kterémukoliv jinému cizinci jeho vlastními úřady nebo jejich prostřednictvím.
3. Takto vydané doklady nebo potvrzení nahrazují oficiální dokumenty vydané cizincům jejich vlastními úřady nebo jejich prostřednictvím a budou až do případného odvolání platné.
4. Až na určité výjimky, případně platné pro nemajetné, všechny shora zmíněné služby mohou podléhat mírným poplatkům, které musí odpovídat výši stanovené za stejné služby vlastním občanům.
5. Ustanovení tohoto článku nijak nemění články 27 a 28.“
– Podle § 4 odst. 1 správního řádu „je veřejná správa službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.“ Vydávání dokladů cizincům je upraveno v hlavě IX. zákona o pobytu cizinců. Správní poplatky v této věci upravuje zejména zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, konkrétně část IX. jeho přílohy. Podle položky 115 písm. a) poplatek za vydání cestovního pasu pro občany činí 600 Kč (pro občany mladší 15 let 100 Kč); podle pol. 115 písm. h) poplatek za vydání cizineckého pasu činí 600 Kč (pro cizince mladší 15 let 100 Kč), přičemž od poplatku podle písmene c) (tj. vydání cestovního pasu do 5 pracovních dnů) je osvobozeno první vydání cestovního dokladu vydaného cizinci Českou republikou na základě mezinárodní smlouvy. Podle pol. 115 písm. d) činí poplatek za vydání cestovního průkazu, cestovního průkazu totožnosti anebo cestovního dokladu pro cizince na základě mezinárodní smlouvy 200 Kč.
„Čl. 27 Vystavení osobních dokladů
Smluvní státy vystaví osobní doklad každému uprchlíkovi, který se nachází na jejich území a nemá platný cestovní doklad.
– V této věci lze odkázat na rozbor čl. 25 Ženevské úmluvy (viz předchozí bod). Podle § 109 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „cizinecký pas, cestovní průkaz totožnosti a cestovní doklad podle § 108 odst. 1 písm. f) se vydává na žádost cizince, pokud není dále stanoveno jinak.“
„Čl. 29 Zákaz diskriminace v daňové oblasti
1. Smluvní státy nesmí, pod jakoukoli záminkou, vyžadovat od uprchlíků povinnosti, dávky či daně jiné nebo vyšší než ty, jež jsou předepsány nebo mohou být předepsány jejich vlastním občanům za obdobných okolností.
2. Ustanovení předcházejícího odstavce nezabraňuje, aby se na uprchlíky vztahovaly ustanovení zákonů a nařízení týkající se vystavení správních dokladů, včetně osobních dokladů, cizincům.“
- Jak již bylo uvedeno výše, pro účely použití čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice je nutné, aby se cizinec nacházel na území členského státu, jenž mu poskytl mezinárodní ochranu. Cizinci, kteří mají na území České republiky obvyklý pobyt či se zde obvykle zdržují a jsou výdělečně činní, mají totožná daňová práva a povinnosti jako občané České republiky. To znamená, že i cizinec v postavení tzv. light-uprchlíka daní své příjmy stejně jako občan České republiky bez ohledu na to, zda se jedná o daňového rezidenta či nerezidenta. Daňové předpisy (např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, a zákonné opatření senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí) nerozlišují mezi daňovými subjekty podle jejich cizineckého statusu.
[42] Celkově lze shrnout, že pro transpozici kvalifikační směrnice nebylo dosud zvoleno právě ideální legislativní řešení – konkrétně pro transpozici čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice zákonodárce nezvolil žádné řešení. Zákon o azylu totiž výslovně neobsahuje ustanovení odpovídající tomuto článku. Nicméně právní řád vesměs obsahuje relevantní ustanovení, která se vztahují na osoby bez ohledu na zákonnost jejich pobytu, tedy případně i na osoby, na něž byl aplikován čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice [§ 17 odst. 1 písm. i) nebo j) zákona o azylu]. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že účel učiněné rešerše byl primárně spjat s posouzením aplikace čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice v této konkrétní věci, a pro tento účel je dostačující, čímž však nemá být řečeno, že stávající (ne)transpozice čl. 14 odst. 6 kvalifikační směrnice je pro všechny osoby spadající pod toto ustanovení dostačující.
IV. C Posouzení trestných činů stěžovatele jako zvlášť závažných zločinů a výklad pojmu „nebezpečí pro bezpečnost státu“
[43] Podle § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu se azyl odejme, „jestliže azylant byl pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin a představuje tak nebezpečí pro bezpečnost státu.“
IV. C (i) Pravomocné odsouzení za zvlášť závažný zločin
[44] Stěžovatel se opakovaně dopustil trestné činnosti, a to spácháním trestného činu loupeže podle § 234 odst. 1 trestního zákona a dále trestného činu vydírání podle § 235 odst. 1, 2 písm. b), c) trestního zákona, přičemž oba trestné činy spáchal jako zvlášť nebezpečný recidivista ve smyslu § 41 odst. 1 trestního zákona. Z hlediska systematického členění zvláštní části trestního zákona se jedná o trestné činy proti svobodě (hlava VIII., oddíl I. trestního zákona). V obou uvedených případech se přitom (s použitím terminologie trestního zákona) jednalo o zvlášť závažné trestné činy, jelikož horní hranice trestní sazby při spáchání trestného činu loupeže v základní skutkové podstatě byla stanovena na 8 let a při spáchání trestného činu vydírání v kvalifikované skutkové podstatě byla stanovena na 10 let. Ustanovení § 41 odst. 2 trestního zákona totiž stanoví, že „zvlášť závažnými trestnými činy jsou trestné činy uvedené v § 62 a ty úmyslné trestné činy, na něž tento zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let.“
[45] Městský soud uzavřel, že žalovaný nepochybil, pokud posoudil otázku, zda se stěžovatel dopustil zvlášť závažného trestného činu podle trestního zákona platného do 31. 12. 2009, jelikož podle tohoto zákona byl odsouzen. Stěžovatel namítl, že v této věci se měla v souladu s § 2 odst. 1 trestního zákoníku aplikovat právní úprava trestního zákoníku účinného od 1. 1. 2010, neboť je pro něj příznivější. Ve smyslu tohoto zákona se za zvlášť závažný zločin3) posuzuje pouze trestný čin loupeže spáchaný v základní skutkové podstatě, nikoli však i spáchaný trestný čin vydírání, což podle stěžovatele snižuje jeho materiální nebezpečnost pro bezpečnost státu.
[46] Nejvyšší správní soud uvádí, že § 2 odst. 1 trestního zákoníku se uplatní při hodnocení trestnosti činu (případně míry trestnosti činu) v průběhu trestního řízení. O činech stěžovatele bylo pravomocně rozhodnuto rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 29. 9. 2004, sp. zn. 5 T 150/2004, a rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 25. 10. 2007, čj. 91 T 189/2007-306. Podle § 52 odst. 2 s. ř. s. „je soud vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal.“ Uvedené lze nepochybně vztáhnout i na rozhodnutí o tom, jaký trestný čin byl spáchán. Nelze tedy souhlasit s názorem stěžovatele, že se kategorizace spáchaných trestných činů měla posuzovat podle trestního zákoníku.
[47] Nicméně stěžovatelova argumentace je v tomto ohledu irelevantní. V souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, čj. 6 Azs 309/2016-28, č. 3546/2017 Sb. NSS, nelze bez dalšího aplikovat § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu pouze s odkazem na skutečnost, že stěžovatel byl odsouzen za spáchání činu, jenž je ve vnitrostátním trestním právu kvalifikován jako zvlášť závažný zločin, ale je vždy nutné posoudit individuální okolnosti případu. Ke shodnému závěru dospěl i Soudní dvůr, jenž v rozsudku ze dne 13. 9. 2018, Ahmed, C-369/17, bod 54, ve vztahu k vyloučení z doplňkové ochrany uvedl, že „je […] nezbytné, aby příslušný vnitrostátní orgán nebo soud rozhodující o žádosti o doplňkovou ochranu mohl přezkoumat na základě jiných kritérií, než je kritérium trestu, který lze uložit, zda trestný čin spáchaný žadatelem, který jinak splňuje kritéria pro získání statusu doplňkové ochrany, je natolik závažný, že musí vést k zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu“.
[48] Pojmy „vážný zločin“ a „zvlášť závažný trestný čin“ jsou autonomními pojmy unijního a mezinárodního uprchlického práva (Ahmed, body 33 a 34). Stávající judikatura se prozatím zabývala pouze výkladem prvního z uvedených pojmů, a to ve vztahu k vyloučení cizince z možnosti udělení doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, jenž je transpozicí čl. 17 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice; její závěry je však možné využít i pro interpretaci pojmu „zvlášť závažný trestný čin“ podle čl. 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice. Obdobně podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu „doplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že se cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, dopustil vážného zločinu.“ V souladu s § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu se cizinci odejme azyl, pokud byl pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin.
[49] Ustanovení § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu je transpozicí čl. 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice, který má základ v Ženevské úmluvě (viz bod 3 odůvodnění kvalifikační směrnice), konkrétně v čl. 33 odst. 2, podle kterého uprchlíkovi nesvědčí výhody ze zásady nenavracení (non-refoulement), pokud může být v zemi, ve které se nachází, z vážných důvodů považován za nebezpečného, nebo pokud byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu a představuje tak nebezpečí pro společnost této země. Jelikož jednotlivá ustanovení ze sebe postupně vycházejí, je logické považovat v této věci pojmy „zvlášť závažný zločin“, „zvlášť závažný trestný čin“ a „zvlášť těžký trestný čin“ pro účely jejich výkladu za synonyma. Podle bodů 4 a 22 odůvodnění kvalifikační směrnice je Ženevská úmluva základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků a ustanovení kvalifikační směrnice týkající se obsahu postavení uprchlíka slouží jako vodítko pro vnitrostátní orgány členských států při uplatňování Ženevské úmluvy. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že výklad ustanovení kvalifikační směrnice musí být prováděn ve světle obecné systematiky a účelu této směrnice, s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU. Z patnáctého bodu odůvodnění kvalifikační směrnice vyplývá, že výklad ustanovení této směrnice má ctít základní práva a dodržovat zásady uznané zejména LZPEU (srov. rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 9. 11. 2010, B a D, C-57/09 a C-101/09, bod 78, ze dne 1. 3. 2016, Alo a Osso, C-443/14 a C-444/14, bod 29, a ze dne 31. 1. 2017, Lounani, C-573/14, bod 42).
[50] Soudní dvůr se v rozsudku ve věci Ahmed zabýval výkladem pojmu „vážný zločin“ užitého v čl. 17 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice. V této věci dospěl v bodu 55 rozsudku k závěru, „že i když kritérium trestu, který lze uložit podle trestního práva dotyčného členského státu je zvláště důležité pro posouzení závažnosti trestného činu, který odůvodňuje vyloučení z doplňkové ochrany podle čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2011/95, příslušný orgán dotyčného členského státu může použít důvod pro vyloučení stanovený v tomto ustanovení teprve poté, co pro každý jednotlivý případ provede posouzení jemu známých konkrétních skutečností za účelem určení, zda existují závažné důvody se domnívat, že činy spáchané dotyčným, který jinak splňuje kritéria pro získání požadovaného statusu, spadají pod tento důvod pro vyloučení“ (srov. též rozsudky B a D, bod 87, a Lounani, bod 72; pozn.: zvýrazněno NSS). Mezi faktory, které je třeba vzít při posouzení závažnosti trestného činu v úvahu, Soudní dvůr v bodu 56 citovaného rozsudku s odkazem na studii Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) „Vyloučení: články 12 a 17 kvalifikační směrnice (2011/95/EU)“ z roku 2016 demonstrativně uvádí povahu dotčeného aktu, způsobenou újmu, formu řízení použitou za účelem zahájení stíhání, povahu trestu, který lze uložit, a zohlednění otázky, zda většina soudů rovněž považuje tento čin za vážný zločin. Podobná doporučení jsou obsažena i v Příručce postupů a kritérií pro určování právního postavení uprchlíků podle Úmluvy z roku 1951 a Protokolu z roku 1967 o právním postavení uprchlíků (UNHCR, body 155 až 157).
[51] Znění čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy, jenž jako jednu z podmínek pro navrácení uprchlíka stanoví „usvědčení konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu“, dává jasně najevo, že pod toto ustanovení lze podřadit pouze odsouzení za zločiny vyznačující se mimořádnou závažností. O navrácení cizince dle tohoto ustanovení je možné uvažovat pouze v případě výjimečných okolností.
[52] Z výše uvedeného vyplývá, že závěr o tom, že se stěžovatel dopustil zvlášť závažného zločinu, resp. zvlášť závažného trestného činu, nelze odůvodnit pouze odkazem na to, že byl odsouzen za spáchání činu, který je vnitrostátním trestním právem označován za zvlášť závažný zločin. Ačkoli může být kvalifikace činu z hlediska terminologie trestního práva jedním z kritérií, ke kterým je žalovaný povinen přihlédnout (případně kritériem výchozím), z hlediska požadavku souladnosti rozhodnutí o odnětí azylu s kvalifikační směrnicí nemůže být kritériem jediným. V kontextu případu stěžovatele budou dalšími okolnostmi, které je třeba vzít v úvahu, povaha a závažnost konkrétního činu spáchaného stěžovatelem, výše uloženého trestu či způsobená újma.
IV. C (ii) Nebezpečí pro bezpečnost státu
[53] Jak již bylo uvedeno výše, § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu je transpozicí čl. 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice. Jde ovšem o transpozici nepřesnou.
[54] Z dikce čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice („Členské státy mohou…“) je zřejmé, že tento článek je ustanovením opčním, tedy otázka jeho transpozice byla ponechána na vůli členských států. Český zákonodárce se rozhodl tento článek provést v jiném než doslovném znění. Článek 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice stanoví, že „členské státy mohou odejmout […] postavení přiznaného uprchlíkovi […], jestliže jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost4) dotyčného členského státu“ (pozn.: zvýrazněno NSS). Zákon o azylu pracuje v § 17 odst. 1 písm. j) se slovním spojením „nebezpečí pro bezpečnost státu“. Z uvedeného vyplývá, že unijní právo je vůči jednotlivci méně příznivé než vnitrostátní právní úprava, jelikož podle kvalifikační směrnice postačí k odnětí postavení uprchlíka spáchání činu, který je „pouze“ nebezpečný pro společnost hostitelského členského státu.
[55] Znění § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu je však i přes tuto pojmovou odchylku v souladu s kvalifikační směrnicí, jelikož opční ustanovení směrnice lze využít pouze zčásti, tedy v daném případě vymezit podmínky odnětí azylu úžeji, než členským státům umožňuje opční ustanovení čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice.
[56] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že v důvodové zprávě k zákonu č. 165/2006 Sb., jímž byla do zákona o azylu provedena směrnice Rady 2004/83/ES (předcházející kvalifikační směrnice), se k § 17 odst. 1 písm. j) uvádí pouze, že „[s]oučasně důvodem pro odejmutí azylu může být i to, že cizinec je hrozbou pro bezpečnost státu (terorismus) nebo byl odsouzen za zvlášť závažný trestný čin tak, jak je vymezen v trestním zákoně“.
[57] Nejvyšší správní soud přisvědčuje námitce stěžovatele, že výklad § 17 odst. 1 písm. i) a § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu vytváří vnitřní rozpor. Podmínka vyjádřená v § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu (azylant představuje nebezpečí pro bezpečnost státu) je zahrnuta již v § 17 odst. 1 písm. i) téhož zákona, „podle kterého se azyl odejme, jestliže existují oprávněné důvody považovat azylanta za nebezpečí pro bezpečnost státu.“ Z uvedeného vyplývá, že § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu je nadbytečný. Jakmile se totiž prokáže, že jsou zde oprávněné důvody považovat azylanta za nebezpečí pro bezpečnost státu, odejme se mu azyl v souladu s § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu a k použití § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu tak nemusí správní orgán vůbec přikročit.
[58] Podmínka stanovená v čl. 14 odst. 4 písm. a) kvalifikační směrnice („[…] existují dostatečné důvody k tomu, aby byl považován za nebezpečí pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází“) se co do významu neliší od § 17 odst. 1 písm. i) zákona o azylu. Článek 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice zní: „Členské státy mohou odejmout […] postavení přiznaného uprchlíkovi […], jestliže jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu.“ Trestní právo je krajním prostředkem ochrany společnosti. Jedním ze znaků skutkové podstaty trestného činu je objekt trestného činu. Tím jsou zpravidla společenské vztahy, zájmy a hodnoty chráněné trestním zákoníkem.5) Nebezpečí pro společnost je tedy imanentní součástí každého trestného činu. Z uvedeného lze proto vyvodit, že čl. 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice stanoví pro účely odnětí postavení uprchlíka pouze jednu podmínku – pravomocné odsouzení za zvlášť závažný trestný čin. Společenská nebezpečnost je totiž nedílnou součástí spáchaného trestného činu. K takovému výkladu § 17 odst. 1 písm. j) zákona o azylu ovšem nemůže Nejvyšší správní soud v tomto konkrétním případě dospět, neboť takto nebylo opční ustanovení kvalifikační směrnice do citovaného ustanovení zákona o azylu transponováno. Proto je třeba vycházet z podmínek výslovně stanovených v zákoně o azylu.
[59] Z výše uvedeného vyplývá, že úkolem Nejvyššího správního soudu je posoudit, zda žalovaný a městský soud správně dospěli k závěru, že stěžovatel je nebezpečný pro bezpečnost státu.
[60] Z prostého faktu, že stěžovatel byl pravomocně odsouzen za spáchání zvlášť závažného trestného činu, nelze bez dalšího usoudit, že je nebezpečný pro bezpečnost státu. V tomto případě je na místě důkladné individuální posouzení povahy trestné činnosti spáchané stěžovatelem. Žalovaný na straně 6 napadeného rozhodnutí uvedl, že „opětovné spáchání zvlášť závažného úmyslného trestného činu, mj. s ohledem na krátký časový odstup opětovného spáchání takového činu po podmíněném propuštění z výkonu trestu odnětí svobody, po uplynutí přibližně poloviny zkušební doby, a s ohledem na násilnost a velmi surový způsob provedení ve snaze získat majetkový prospěch, podstatně zvyšuje stupeň nebezpečnosti jmenovaného pro společnost. Na základě těchto skutečností tedy správní orgán dospěl […] k závěru, že výše jmenovaný představuje nebezpečí pro bezpečnost státu a jeho občanů“. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud čl. 14 odst. 4 písm. b) kvalifikační směrnice nebyl v celém svém rozsahu korektně transponován, žalovaný se jej nemůže dovolávat, ať již výslovně, či implicitně faktickým podřazením trestné činnosti představující nebezpečí pro společnost (jež je nad rámec vnitrostátní právní úpravy zakotveno ve směrnici) pod nebezpečí pro bezpečnost státu.
[61] Pojem „nebezpečí pro bezpečnost státu“ není v zákoně o azylu ani v kvalifikační směrnici přímo definován a jeho výklad je tak ponechán především na členských státech. Judikatura prozatím nevymezila tento pojem ve vztahu k § 17 odst. 1 písm. i) nebo j) zákona o azylu; obdobně jako v případě interpretace pojmu „zvlášť závažný zločin“ je možné analogicky uplatnit postup při výkladu totožného pojmu („nebezpečí pro bezpečnost státu“) užitého v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 9. 2. 2017, čj. 1 Azs 216/2016-41, č. 3596/2017 Sb. NSS, k posouzení nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu vyjádřil tak, že „[n]emá-li však podřazení trestné činnosti cizince pod tuto vylučující klauzuli představovat obcházení podmínek stanovených ve vylučujících klauzulích uvedených pod písmeny a) až c) téhož ustanovení, musí se jednat o trestnou činnost směřující buď přímo proti České republice (hlava IX trestního zákoníku) nebo proti jiným chráněným zájmům páchanou v takovém rozsahu, z důvodů nebo způsobem, že může představovat ohrožení bezpečnosti České republiky. […] I v případech, kdy cizinec páchá trestnou činnost proti životu a zdraví, by tato činnost byla kvalifikována ‚pouze‘ jako trestná činnost proti společnosti, nikoliv ovšem proti bezpečnosti státu“ (pozn.: zvýrazněno NSS). Z uvedeného lze vyvodit, že pojmem „bezpečnost státu“ je míněna „národní bezpečnost“.
[62] Odůvodnění kvalifikační směrnice v bodu 36 uvádí, že „[p]ojmy bezpečnosti státu a veřejného pořádku se vztahují rovněž na případy, kdy státní příslušník třetí země patří ke spolčení podporujícímu mezinárodní terorismus nebo podporuje takové spolčení“. Podle komentáře k čl. 33 Ženevské úmluvy lze obecně říci, že pojem „národní bezpečnost“ se uplatní v případě jednání závažné povahy, která přímo nebo nepřímo ohrožují ústavu (vládu), územní celistvost, nezávislost nebo vnější mír státu. Špionáž, sabotáž vojenských zařízení a teroristické činnosti patří mezi činy, které jsou obvykle označovány jako hrozby pro národní bezpečnost [UNHCR, Commentary of the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), říjen 1997]. Lze dovodit, že nebezpečnost pro bezpečnost státu bude zpravidla zahrnovat také nebezpečí pro veřejný pořádek. Z povahy věci ovšem plyne, že naopak tomu být nemůže. Je proto možné konstatovat, že argumentace stěžovatele, že by se pojem „nebezpečí pro bezpečnost státu“ měl vykládat analogicky k interpretaci pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“, není správná, jelikož ohrožení národní bezpečnosti nelze slučovat s narušením veřejného pořádku. Lze však přisvědčit námitce, že městský soud měl hodnotit, zda stěžovatel představuje současné nebezpečí pro Českou republiku (viz rozsudek Soudního dvora ve věci B a D, bod 101).
[63] Stěžovatel požádal o udělení mezinárodní ochrany v roce 2004, azyl mu byl udělen v roce 2006. V roce 2004 byl odsouzen k třem letům odnětí svobody, přičemž byl v roce 2005 podmíněně propuštěn, avšak v roce 2008 byl opětovně odsouzen k trestu odnětí svobody, tentokrát na devět let. Z vězení byl propuštěn v roce 2017. Z uvedeného vyplývá, že stěžovatel strávil většinu doby, po kterou se nacházel na území České republiky, ve vězení. Chování stěžovatele během výkonu trestu jistě nemůže být při posouzení jeho nebezpečnosti opomenuto. Větší důraz je však třeba klást na jeho chování poté, co byl propuštěn z vězení, a s ohledem na předchozí odstavce posoudit, zda stěžovatel představuje či může představovat nebezpečí pro bezpečnost státu. Nejvyšší správní soud se nezabýval hodnocením nebezpečnosti stěžovatele pro bezpečnost České republiky, jelikož to považuje za předčasné. Posouzení, zda byl stěžovatel pravomocně odsouzen za zvlášť závažný trestný čin a zda je stěžovatel nebezpečný pro bezpečnost státu ve smyslu výše uvedených výkladových vodítek, provede žalovaný v dalším řízení.
1) Zvýraznění v citacích ustanovení učinil Nejvyšší správní soud.
2) Podle § 1 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se cizincem rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana Evropské unie.
3) V trestním zákonu platném do 31. 12. 2009 bylo používáno slovní spojení „zvlášť závažný trestný čin“. Jelikož trestní zákon znal pouze jedinou kategorii soudně trestného deliktu, a to „trestný čin“ (Jelínek, J. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. 4. vyd. Praha : Leges, 2014 s. 144). Zvlášť závažný trestný čin se dá považovat za podkategorie zločinu „zvlášť závažný zločin“ podle trestního zákoníku účinného od 1. 1. 2010.
4) V anglické verzi: „a danger to the community of that Member State“, v německé verzi: „eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats“.
5) Jelínek, J. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část, s. 170. | decision_692.txt |
4,302 | k čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „Úmluva“)
k § 179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění do 30. 6. 2020
Pokud má správní orgán v řízení o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění k dispozici konkrétní výpověď cizince o tom, že již v zemi původu čelil zacházení rozpornému s čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), a tato výpověď se ve všech podstatných rysech shoduje s obsahem obecného dokumentu o zemi původu poskytnutého správnímu orgánu Ministerstvem vnitra, jde o situaci, v níž mohou být dány důvody znemožňující vycestování cizince podle § 179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a správní orgán je povinen si před rozhodnutím o zajištění opatřit závazné stanovisko Ministerstva vnitra k tomu, zda je vycestování cizince možné. Této povinnosti jej nezbavují ani případné procesní nesnáze a časová tíseň.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2020, čj. 1 Azs 495/2019-43)
Prejudikatura: č. 2524/2012 Sb. NSS, č. 2757/2013 Sb. NSS, č. 3982/2020 Sb. NSS.
Věc: Y. M. S. proti Krajskému ředitelství policie Ústeckého kraje o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 10. 10. 2019 (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaná podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců rozhodla o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění, přičemž stanovila dobu trvání zajištění na 90 dnů od okamžiku omezení osobní svobody, k čemuž došlo již dne 19. 9. 2019 ve 4:00 hodin.
Žalobce byl v tu dobu kontrolován hlídkou Policie ČR na dálnici D8 v autobusu společnosti Flixbus na lince Budapešť-Berlín. Cestoval bez cestovního dokladu a povolení k pobytu na území ČR. Uvedl, že je z Eritreje, jmenuje se S. Y. M., avšak jízdenka byla vystavena na jiné jméno. V průběhu dalších procesních úkonů žalovaná zjistila, že žalobce záměrně uvedl nesprávné jméno a datum narození, neboť se domníval, že jako s nezletilým s ním bude zacházeno ohleduplněji. Žalobce se pokusil opustit Eritreu již v červnu 2016, kdy však byl zadržen, uvězněn a odveden do armády. Odtud uprchl do Etiopie a později Súdánu, odkud na padělaný súdánský pas odcestoval v červnu 2019 do Turecka a za pomoci převaděčů pokračoval do Řecka, přičemž jeho cílovou destinací byla Spolková republika Německo (dále jen „SRN“). Při podání vysvětlení žalobce uvedl, že za ilegální opuštění Eritrey mu hrozí uvěznění, z čehož má obavy, navíc pochází z menšinového etnika Djeberti, které vystupuje proti tamější vládě. Bratr žalobce se do protestů zapojil aktivně a žalobce se obává, že by byl po návratu perzekvován. Chtěl by proto v ČR požádat o azyl.
S ohledem na to, že žalobce přicestoval do ČR ze Slovenska, jej žalovaná nejdříve zajistila za účelem předání podle Dohody mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o předávání a přebírání osob na společných státních hranicích (dále jen „readmisní dohoda“). Orgány Slovenské republiky však odmítly žalobce převzít nejdříve na základě toho, že jde o nezletilou osobu, a posléze s odůvodněním, že žalobce zjevně hodlá požádat Českou republiku o mezinárodní ochranu. Žalovaná proto zahájila dne 10. 10. 2019 řízení o správním vyhoštění žalobce a za účelem jeho realizace vydala napadené rozhodnutí o zajištění. V něm konstatovala, že žalobce se prokazatelně pohyboval na území schengenského prostoru bez cestovních dokladů a jakéhokoliv povolení k pobytu a z jeho jednání a výpovědi je jisté, že nemá v úmyslu opustit území schengenského prostoru, ale jeho cílem je zřejmě SRN. Proto žalobce ani neskýtá záruku, že bude dobrovolně plnit povinnosti uložené správním orgánem, a naopak je zde nebezpečí, že by mohl ztěžovat nebo mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Podle žalované by mírnější (zvláštní) opatření nebyla účinná, neboť žalobce nemá na území ČR rodinné příslušníky ani blízké či známé osoby, u nichž by se mohl zdržovat, nedisponuje žádnými finančními prostředky k zajištění dlouhodobějšího ubytování a úhradě životních nákladů. Z jeho dosavadního jednání je zřejmé, že se dobrovolně správnímu vyhoštění nepodrobí, neboť má v úmyslu nelegálně pokračovat na území SRN. K obavám žalobce, že po návratu do Eritreje bude uvězněn z důvodu ilegálního opuštění země a příslušnosti k menšinovému etniku, žalovaná uvedla, že tyto skutečnosti nemůže hodnověrně ověřit vzhledem k omezené lhůtě k vydání rozhodnutí o zajištění. K dispozici má pouze Informaci Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ze dne 1. 8. 2019 „Bezpečnostní a politická situace v zemi - Eritrea“. Žalovaná také požádala ministerstvo vnitra o závazné stanovisko k možnostem vycestování, avšak podle sdělení příslušného odboru ze dne 10. 10. 2019 bude k dispozici pro účely realizace vyhoštění později.
Proti napadenému rozhodnutí se žalobce bránil žalobou, v níž namítl, že se žalovaná důkladně nezabývala realizovatelností účelu zajištění, tedy možností vyhoštění žalobce do Eritreje, kde mu hrozí vážná újma v podobě věznění pro jeho etnickou příslušnost a nelegální opuštění země. Žalovaná se jeho tvrzeními ohledně vážné újmy nezabývala a pouze odkázala na obecné informace o Eritreji, přičemž v době vydání rozhodnutí nebylo vypracováno závazné stanovisko Ministerstva vnitra k možnostem vycestování. Krajský soud v Ústní nad Labem žalobu nyní napadeným rozsudkem zamítl. Uvedl, že smyslem řízení o zajištění cizince není konečné posouzení otázky, zda má být cizinci uloženo správní vyhoštění. Naopak, toto rozhodnutí má ve vztahu k vlastnímu vyhoštění pouze předběžný charakter, jeho účelem je pouze vytvoření podmínek pro to, aby vyhoštění mohlo být vůbec realizováno a nebylo zmařeno tím, že se cizinec bude skrývat a vyhoštění vyhýbat. Správní orgán má proto povinnost zabývat se možnými překážkami správního vyhoštění v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění vyšly najevo. Zajištění je navíc prvním úkonem v řízení (§ 24 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) a správní orgán tak vychází z dosud nekompletních spisových materiálů (řízení o správním vyhoštění je teprve zahájeno). Soud proto považoval skutečnosti, jimiž žalovaná podepřela zajištění, za dostačující, stejně jako zdůvodnění možných překážek vycestování. Podle soudu žalobce sice vypověděl, že je příslušníkem menšinového opozičního etnika, avšak on sám proti vládě zjevně nijak neprotestoval. Podle svých tvrzení již byl pro nelegální překročení hranic v zemi původu uvězněn a odveden do armády, avšak po opuštění Eritreje dosud nikde nepožádal o mezinárodní ochranu, což jeho tvrzení o obavách z uvěznění značně relativizuje.
Krajský soud proto uzavřel, že žalovaná nebyla povinna postavit najisto, že vyhoštění žalobce bude skutečně možné, postačilo pouhé posouzení potenciality jeho vyhoštění, k čemuž měla dostatek podkladů. Závazné stanovisko Ministerstva vnitra byla povinna si opatřit pouze tehdy, pokud by před rozhodnutím o zajištění bylo zřejmé, že zde mohly být dány důvody znemožňující vycestování ve smyslu § 179 zákona o pobytu cizinců (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150). V této věci v době rozhodování o zajištění nic takového zřejmé nebylo. Pokud si přesto žalovaná vyžádala před vydáním rozhodnutí o zajištění závazné stanovisko Ministerstva vnitra, které však nemohlo být s ohledem na krátkou lhůtu k rozhodnutí o zajištění vydáno, jednalo se o úkon, který nebyl pro posouzení podmínek zajištění nezbytně nutný.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. V ní namítal, že v jeho případě nebyly splněny podmínky pro jeho zajištění bez konkrétního vypořádání tvrzených obav z vážné újmy, která mu hrozí v jeho vlasti. Podle stěžovatele nemůže spekulativní vypořádání této otázky ze strany žalované obstát. Naopak povinností žalované bylo jednoznačně vycházet ze závazného stanoviska Ministerstva vnitra. Na rozdíl od krajského soudu se stěžovatel domnívá, že s ohledem na zcela konkrétní důvody obav z věznění (etnický původ a protiprávní opuštění vlasti), které v řízení uváděl, bylo zřejmé, že by zde mohly být dány důvody znemožňující vycestování. Byly proto splněny podmínky formulované v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 79/2010-150 a bylo povinností žalované opatřit si před vydáním rozhodnutí o zajištění závazné stanovisko Ministerstva vnitra. Rozhodnutí o zajištění nemohlo postrádat konkrétní zhodnocení eventuálně hrozící vážné újmy stěžovateli a nemohlo postrádat odkaz na závazné stanovisko. Pokud žalovaná z takového stanoviska nevycházela, zatížila své rozhodnutí zřetelnou vadou nezákonnosti, přičemž pro tuto vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit. Ten se naopak přihlásil ke zjevně nesprávnému názoru, že tvrzení stěžovatele a jeho eritrejský původ samy o sobě vyžádání závazného stanoviska neimplikovaly.
Žalovaná ve svém vyjádření mimo jiné uvedla, že v souladu s § 179 odst. 1 zákona o pobytu cizinců není vycestování cizince možné, pokud by byl vrácen do státu, kde by mu hrozilo skutečné nebezpečí. To je definováno v odst. 2 téhož ustanovení jako navrácení v rozporu s čl. 3 Úmluvy. Žalovaná podle svého přesvědčení učinila vše pro získání závazného stanoviska k možnosti stěžovatelova vycestování; to však nebyl schopen příslušný odbor Ministerstva vnitra v tak krátké době vydat a žalované poskytl pouze obecnou informaci. Žalovaná tyto informace vyhodnotila a došla k závěru, že vyhoštění stěžovatele je potenciálně možné, jak uvedla na str. 9 a 10 napadeného rozhodnutí. Závazné stanovisko bylo vydáno až dne 15. 11. 2019 se závěrem, že vycestování není možné. V mezidobí byl stěžovatel dne 16. 10. 2019 zajištěn podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Žalovaná dále doplnila, že dne 18. 2. 2020 bylo zastaveno řízení ve věci žádosti o mezinárodní ochranu, neboť stěžovatel dne 9. 2. 2020 svévolně opustil středisko Kostelec nad Orlicí a jeho další pobyt není znám.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu ve výroku I. a II., jakož i rozhodnutí žalované.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[15] Nejvyšší správní soud předesílá, že společně s krajským soudem nemá pochybnosti o tom, že v daném případě byly naplněny podmínky zajištění stěžovatele, jak vyplývají z § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť z výše rekapitulovaného jednání stěžovatele (na území ČR přicestoval bez cestovního dokladu, uváděl nepravou identitu a věk, jako cíl své cesty deklaroval SRN) bylo zcela zřejmé, že by mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, přičemž uložení zvláštního opatření by nemohlo splnit sledovaný účel i s ohledem na to, že stěžovatel disponoval pouze omezenými finančními prostředky v měně Eritreje a na území ČR neměl žádné kontakty na osoby, které by mu poskytly po dobu řízení o vyhoštění ubytování.
[16] K uvedeným zákonným podmínkám však přistupuje podle čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (tzv. návratová směrnice) podmínka tzv. reálného předpokladu dosažení účelu zajištění, v daném případě tedy předpokladu realizace vyhoštění (srov. rozsudek ze NSS dne 3. 6. 2020, čj. 10 Azs 40/2020-36, bod 8).
[17] Zajištění cizince představuje zásadní omezení jeho osobní svobody, tedy jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Proto je přípustné jen za podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců a návratovou směrnicí, ale především i ústavním pořádkem České republiky (čl. 8 Listiny základních práv a svobod, čl. 5 Úmluvy, čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech; viz například rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2020, čj. 1 Azs 143/2020-48). Zajištění musí sledovat vymezený účel, jímž je v daném případě realizace správního vyhoštění. Cizince lze proto zajistit jen tehdy, lze-li předpokládat, že účel zajištění bude naplněn, tj. cizinec bude vyhoštěn během doby, po kterou může trvat jeho zajištění. Zajištění není trestem, ale jen prostředkem k dosažení účelu zajištění (zde realizace vyhoštění), při jeho ukládání je proto třeba vždy sledovat, zda lze zajištěním tohoto účelu vůbec dosáhnout.
[18] Na druhou stranu, jak již uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, „smyslem řízení o zajištění cizince není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uděleno správní vyhoštění nebo zda má být předán na základě mezinárodní smlouvy či má jinak nuceně vycestovat z území ČR, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován a nebyl předem zmařen tím, že se cizinec bude skrývat či se jinak vyhýbat realizaci případného správního vyhoštění, předání či vycestování z území ČR“. V tomto smyslu lze v nyní posuzovaném případě souhlasit s krajským soudem, že v rámci řízení o zajištění lze naplnění jeho účelu, tj. realizaci správního vyhoštění, posuzovat toliko předběžně a na základě informací a podkladů, které má správní orgán k dispozici, a to i s ohledem na velmi omezený časový prostor, v němž musí být o zajištění cizince rozhodnuto.
[19] Rozšířený senát v odkazovaném usnesení proto uzavřel, že „správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné. […] O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu“. Přitom „[v] případě, kdy bude správnímu orgánu již před rozhodnutím o zajištění cizince zřejmé, že by zde mohly být dány důvody znemožňující vycestování cizince ve smyslu § 179 zákona o pobytu cizinců, nebude oprávněn vydat rozhodnutí o zajištění cizince dříve, než si opatří závazné stanovisko Ministerstva vnitra k tomu, zda je vycestování cizince možné (ve vztahu ke správnímu vyhoštění viz § 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Ministerstvo vnitra bude v tomto případě povinno vydat toto stanovisko neprodleně tak, aby bylo možné dodržet zmiňované zákonné lhůty pro rozhodnutí o zajištění cizince.“
[20] Judikatura navazující na usnesení rozšířeného senátu dovodila, že není povinností správního orgánu si v řízení o zajištění za účelem správního vyhoštění vždy vyžádat stanovisko ministerstva vnitra. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 13. 5. 2016, čj. 5 Azs 5/2016-51, „při rozhodování o zajištění cizince je správní orgán povinen možné překážky realizace vyhoštění (vycestování) ve smyslu § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vypořádat toliko předběžně. Nelze očekávat, že toto posouzení bude kvalitativně zcela srovnatelné s hodnocením, jež provádí Ministerstvo vnitra v závazném stanovisku, které vydává podle § 120a téhož zákona pro účely samotného řízení o správním vyhoštění.“ (obdobně viz rozsudky ze dne 10. 5. 2017, čj. 2 Azs 43/2017-24, nebo ze dne 31. 7. 2018, čj. 3 Azs 182/2017-23). V rozsudku ze dne 16. 10. 2019, čj. 8 Azs 55/2019-34, pak soud na uvedenou judikaturu navázal a dodal, že „závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 79/2010 nelze vykládat tak, že při jakýchkoliv (byť sebemenších) pochybnostech o možných překážkách vycestování cizince je správní orgán vždy povinen vyžádat si před vydáním rozhodnutí o zajištění cizince závazné stanovisko Ministerstva vnitra o realizovatelnosti správního vyhoštění. Taková povinnost je dána pouze tehdy, je-li před vydáním rozhodnutí o zajištění správnímu orgánu zřejmé, že by v dané věci důvody znemožňující vycestování mohly být dány. Správní orgán je proto oprávněn si sám provést předběžné posouzení takových překážek, a dojde-li k závěru, že s určitou mírou pravděpodobnosti určité překážky vycestování mohou existovat, teprve tehdy je povinen vyžádat si závazné stanovisko ministerstva ještě před vydáním rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění.“ K tomu je však třeba doplnit, že toto „oprávnění“ správního orgánu neznamená, že jeho úvaha o míře pravděpodobnosti a jí odpovídající postup v řízení (tj. vyžádání či naopak nevyžádání závazného stanoviska) nepodléhají soudnímu přezkumu. Je to v konečném důsledku soud, který je povinen přezkoumat, zda předběžná úvaha správního orgánu o pravděpodobnosti existence překážek se opírala o relevantní zjištění a byla zákonná.
[21] V daném případě se Nejvyšší správní soud rozchází s krajským soudem v hodnocení toho, zda v řízení o zajištění vyšly dostatečně najevo překážky potenciálně bránící vyhoštění stěžovatele, tj. důvody znemožňující jeho vycestování (§ 179 zákona o pobytu cizinců), resp. zda mělo být žalované zřejmé, že by zde mohly být dány důvody znemožňující vycestování stěžovatele. Na rozdíl od krajského soudu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že takové překážky v řízení vyšly najevo a že musely být navíc žalované natolik zřejmé, aby jí vznikla povinnost opatřit si před vydáním rozhodnutí o zajištění závazné stanovisko ministerstva vnitra, o jehož závěry by bylo rozhodnutí opřeno.
[22] Stěžovatel již ve své výpovědi dne 19. 9. 2019 uváděl velmi konkrétní důvody svých obav z uvěznění, a to jak pro ilegální opuštění země původu, tak s ohledem na svou příslušnost k etnické menšině, která představuje opozici většinové vládě. Navíc stěžovatel vypověděl, že již byl při prvním pokusu opustit zemi na hranicích zadržen, uvězněn a odveden do armády, takže jeho obavy mohly mít velmi reálný základ. Navíc vedle obsahu této výpovědi měla žalovaná před vydáním rozhodnutí o zajištění také Informaci Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ze dne 1. 8. 2019 „Bezpečnostní a politická situace v zemi – Eritrea“, v níž se výslovně uvádí, že „[a]rmáda mučila desertéry, osoby cestující bez dokladů a příslušníky náboženských menšin […] Ústava, která doposud nebyla uvedena v platnost, a další zákony garantují svobodu pohybu uvnitř země, cestování do zahraničí, emigraci i návraty, vláda však všechny tyto svobody omezuje. Občanům nejsou vystavovány pasy a výjezdní víza, pokud neukončili povinnou vojenskou službu, nebo svévolně bez udání důvodu. Úřady zakazují výjezd do zahraničí osobám ve věku mezi 5 a 50 lety a osoby pokoušející se opustit zemi jsou svévolně zadržovány […] Podle některých zpráv nebyl občanům, kteří opustili zemi bez výjezdního víza, povolen návrat.“ Podle Nejvyššího správního soudu jen z těchto tvrzení stěžovatele ve spojení s obecnými informacemi plynoucími z materiálu Ministerstva vnitra bylo možné dovozovat, že zde existují potenciální překážky bránící realizaci stěžovatelova vyhoštění, resp. že by v jeho případě mohly být dány důvody znemožňující vycestování podle § 179 zákona o pobytu cizinců.
[23] Případ stěžovatele se v tomto ohledu liší od jiných výše uváděných případů, v nichž se Nejvyšší správní soud recentně zabýval povinností správních orgánů opatřovat si před rozhodnutím o zajištění závazné stanovisko Ministerstva vnitra k možnostem vycestování, neboť v těchto případech byla tvrzení zajišťovaných cizinců velmi obecná a neurčitá (v případu řešeném Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 8 Azs 55/2019 stěžovatel uváděl toliko to, že má v Turecku určitý blíže nespecifikovaný politický problém, ve věci sp. zn. 7 Azs 372/2019 stěžovatel z Uzbekistánu obecně poukazoval na existenci dluhu v zemi původu a sám výslovně dodal, že u něj neexistuje žádná překážka vycestování, může se kdykoliv vrátit domů a Uzbekistán je pro něj bezpečnou zemí, ve věci sp. zn. 9 Azs 318/2019 pak stěžovatel původem z Afghánistánu nepředestřel žalované žádné zásadní a individualizované skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že výkon rozhodnutí o správním vyhoštění nebude moci být v jeho případě realizován, a stejně tak tomu bylo například ve věci rozhodované pod sp. zn. 10 Azs 40/2020).
[24] Naopak, například v rozsudku ze dne 28. 2. 2020, čj. 5 Azs 211/2019-41, Nejvyšší správní soud řešil případ, kdy zadržený a zajišťovaný cizinec původem z Íránu vznesl podobně konkrétní tvrzení zpochybňující možnost jeho vycestování (konvertování ke křesťanství a pronásledování z náboženských důvodů), žalovaná si přitom opatřila závazné stanovisko Ministerstva vnitra, avšak kasační soud jeho obsah i následné odůvodnění rozhodnutí žalované o zadržení považoval za nedostatečné, resp. nedostatečně reagující na zcela konkrétní tvrzení pronásledování z náboženských důvodů.
[25] Přirozeně platí, že každý případ zajišťovaného cizince se liší skutkově a je třeba vycházet z konkrétních skutkových okolností. Přesto lze do určité míry zobecnit, že pokud cizinec pocházející ze země, u níž je podezření, že po svém návratu může být podroben krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení v rozporu s čl. 3 Úmluvy (a toto podezření bylo v daném případě podloženo obsahem informace ministerstva vnitra o bezpečnostní a politické situaci v Eritreji), sám uvádí konkrétní a individualizovaná tvrzení, která toto podezření potvrzují, pak se lze domnívat, že v řízení o zajištění je zřejmé, že by mohly být dány překážky vycestování podle § 179 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců.
[26] Za výše popsané situace proto bylo povinností žalované opatřit závazné stanovisko Ministerstva vnitra a v rozhodnutí o zajištění z něj vycházet. Přestože závazné stanovisko Ministerstva vnitra – vydávané v rámci rozhodování o správním vyhoštění podle § 120a zákona o pobytu cizinců – představuje „jen“ podklad rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění podle § 50 odst. 4 správního řádu, má obdobné účinky, jako by se jednalo o závazné stanovisko podle § 149 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2019, čj. 8 Azs 76/2018-59, nebo ze dne 28. 2. 2020, čj. 5 Azs 211/2019-41). Do jisté míry tak předurčuje vyřešení otázky existence možných překážek vyhoštění, které je žalovaná v tomto typu řízení povinna zkoumat a v rozhodnutí o zajištění se s nimi vypořádat.
[27] Nejvyšší správní soud vnímá argument žalované, že se o odmítavém stanovisku orgánů Slovenské republiky, pokud jde o předání stěžovatele, dozvěděla až dne 10. 10. 2019, čímž zanikl důvod zajištění za účelem předání podle § 129 zákona o pobytu cizinců, a že byla nucena urychleně rozhodnout o jeho zajištění za účelem vyhoštění. S ohledem na to nebyla schopna v takto krátké lhůtě opatřit závazné stanovisko Ministerstva vnitra, které jej žalované doručilo pro účely řízení o vyhoštění až dne 18. 11. 2019. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však nemohou být tyto procesní nesnáze a časová tíseň správního orgánu vyloženy k tíži stěžovatele, zvláště ne tehdy, rozhodují-li správní orgány o omezení osobní svobody jednotlivce a v situaci, kdy v řízení vyšla najevo výše popsaná skutková zjištění.
[28] I kdyby však Nejvyšší správní soud odhlédl od výše uvedeného závěru, podle něhož mělo a muselo být žalované zřejmé, že by v případě stěžovatele mohly být dány důvody znemožňující jeho vycestování, a s ohledem na to mělo být podkladem jejího rozhodnutí závazné stanovisko Ministerstva vnitra k možnosti stěžovatelova vycestování, pak ani v samotném odůvodnění rozhodnutí žalované neshledává dostatečné vypořádání konkrétních stěžovatelových tvrzení stran jeho obav. Žalovaná k nim v podstatě uvedla pouze to, že je nelze vzhledem k omezené časové lhůtě hodnověrně ověřit a dále odkázala na již citovanou informaci Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ze dne 1. 8. 2019, z níž však parafrázovala pouze obecnou informaci o tom, že vláda tohoto státu částečně spolupracuje s UNHCR, v určitých oblastech aktivity UNHCR omezovala, je členem OSN a přistoupila k základním úmluvám v oblasti lidských práv. Tyto obecné informace (o činnosti UNHCR a členství Eritreje v OSN) se však zcela míjejí s obavami stěžovatele, že po svém návratu do země původu bude uvězněn, resp. nemají v podstatě žádný vztah k požadavkům dle § 179 odst. 1 a 2, resp. s hrozbou tzv. skutečného nebezpečí (navrácení v rozporu s čl. 3 Úmluvy). Žalovaná naopak zcela ignorovala relevantní části této informace, které již kasační soud výše citoval (bod 22), které se naopak věnují problematice nakládání s příslušníky náboženských menšin a s osobami, jež se pokusily bez souhlasu vlády ze země vycestovat.
[29] Nejvyšší správní soud připomíná, že krajský soud vychází (až na výjimky formulované judikaturou – viz například rozsudek ze dne 13. 11. 2019, čj. 6 Azs 170/2019-50, č. 3982/2020 Sb. NSS) při přezkumu rozhodnutí o zajištění ze skutkového stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, proto k dalším skutečnostem, které se odehrály po vydání napadeného správního rozhodnutí a na které poukázala žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti (tj. že byl stěžovatel dne 16. 10. 2019 zajištěn podle zákona o azylu a že řízení o mezinárodní ochraně bylo dne 18. 2. 2020 pravomocně zastaveno, neboť stěžovatel dne 9. 2. 2020 svévolně opustil středisko Kostelec nad Orlicí), nelze nyní přihlížet. Tyto skutečnosti ostatně nejsou způsobilé ovlivnit výše uvedený závěr, že žalovaná byla povinna před vydáním rozhodnutí opatřit závazné stanovisko ministerstva vnitra a v rozhodnutí z něj vycházet.
[30] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí žalované, rozhodl soud tak, že za použití § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i rozhodnutí žalované. Nejvyšší správní soud však současně nevyslovil, že se žalované vrací věc k dalšímu řízení, neboť po zrušení rozhodnutí o zajištění stěžovatele je nutno na toto rozhodnutí nahlížet, jako kdyby vůbec nebylo vydáno. Neexistuje tak řízení, v němž by mělo být pokračováno, protože podle § 124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je vydání rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění prvním úkonem v řízení. Je-li tedy tento úkon ve formě rozhodnutí zrušen, neznamená to současně, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, jak je ve správním soudnictví obvyklé (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Naopak to z povahy věci znamená ukončení řízení před správním orgánem, aniž by se tím jakkoli zasahovalo do jeho pravomoci, která byla vyčerpána vydáním rozhodnutí o zajištění (viz rozsudek ze dne 1. 11. 2012, čj. 9 As 111/2012-34, č. 2757/2013 Sb. NSS). | decision_693.txt |
4,303 | k § 80 odst. 3 správního řádu
k § 79 odst. 1 soudního řádu správního
Přerušením řízení se nestaví lhůta, ve které je nadřízený správní orgán povinen rozhodnout o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Pokud v den podání žaloby na ochranu proti nečinnosti tato lhůta již uplynula a nadřízený správní orgán o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dosud nerozhodl, je bezvýsledně vyčerpán prostředek k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 věty první s. ř. s., a to bez ohledu na to, zda je řízení, ve kterém k tvrzené nečinnosti dochází, přerušeno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2020, čj. 1 Azs 200/2020-31)
Prejudikatura: č. 2871/2013 Sb. NSS, č. 3013/2014 Sb. NSS, č. 3071/2014 Sb. NSS, č. 3409/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 347/2020 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 25/19).
Věc: V. Q. T. proti Ministerstvu vnitra o ochraně proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 9. 2019 zamítl žalobcovu žádost o vydání zaměstnanecké karty. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) toto rozhodnutí žalovaného zrušila rozhodnutím ze dne 19. 12. 2019 a věc mu vrátila k novému projednání. Žalovaný byl dle žalobcova tvrzení ode dne 20. 12. 2019, kdy rozhodnutí Komise nabylo právní moci, zcela nečinný, a proto dne 24. 2. 2020 podal žalobce ke Komisi žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou dne 26. 3. 2020 se žalobce domáhal, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat do třiceti dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí ve věci žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty. V žalobě mimo jiné uvedl, že Komise do dne jejího podání nerozhodla o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti.
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 6. 5. 2020, čj. 77 A 44/2020-15, žalobu odmítl. Připomenul, že podle § 169t odst. 6 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), rozhodne o žádosti o vydání zaměstnanecké karty žalovaný ve lhůtě do 60 dnů ode dne podání žádosti a ve lhůtě 90 dnů ve zvlášť složitých případech, nebo pokud žalovaný požádal o vydání závazného stanoviska Úřad práce ČR. V této lhůtě je žalovaný povinen rozhodnout také poté, co původní rozhodnutí zruší Komise a věc mu vrátí k novému projednání; lhůta v takovém případě počíná běžet dnem vrácení spisu se zrušujícím rozhodnutím žalovanému. V daném případě však není z žaloby jednoznačné ani to, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí počala běžet, ani to, zda měl žalovaný povinnost rozhodnout ve lhůtě 60 dnů, či 90 dnů.
V souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 5 As 9/2015-59, č. 3409/2016 Sb. NSS, krajský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Žalobce totiž podle krajského soudu bezvýsledně nevyčerpal prostředky, které procesní předpis stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 odst. 1 věty první s. ř. s.); tímto prostředkem je v daném případě žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 s. ř.
Vzhledem k tomu, že na učinění opatření proti nečinnosti lze analogicky použít lhůtu pro vydání rozhodnutí podle § 71 správního řádu, soud konstatoval, že dokud marně neuplyne lhůta 30 dnů ode dne, kdy žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti došla nadřízenému správnímu orgánu, není možné považovat prostředek ochrany proti nečinnosti za bezvýsledně vyčerpaný. Soud upozornil na skutečnost, že za normálního stavu by Komise měla uplatnit opatření proti nečinnosti nebo žalobce vyrozumět, že jeho žádost neshledává důvodnou, do 25. 3. 2020.
Před uplynutím této lhůty však vláda ČR vyhlásila nouzový stav. Usnesením vlády ČR ze dne 12. 3. 2020, č. 198, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 71/2020 Sb. (dále jen „usnesení vlády č. 71/2020 Sb.“), vláda nařídila s účinností od 14. 3. 2020 „přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech“ (bod I/4 usnesení). Jsou-li řízení o výše uvedených žádostech přerušena, znamená to, že neběží lhůty jak pro vydání rozhodnutí o nich, tak pro učinění opatření proti nečinnosti. V projednávaném případě lhůta pro vyřízení žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti nejen neskončila před podáním žaloby, ale neskončila ani v den rozhodování soudu, a není ani jednoznačné, kdy vlastně skončí. Žalobce tak stále nesplnil požadavek bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Namítl, že podmínky § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dle kterého krajský soud rozhodl o odmítnutí žaloby, nebyly splněny. Zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí žalovanému marně uplynula dne 18. 2. 2020, neboť zrušující rozhodnutí Komise nabylo právní moci dne 20. 12. 2019, a zároveň v této věci nejsou splněny podmínky, pro které zákon předpokládá devadesátidenní lhůtu pro vydání rozhodnutí. O žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podané dne 24. 2. 2020 měla Komise rozhodnout v třicetidenní lhůtě, což neučinila, došlo tedy k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti dostupných stěžovateli, a podmínky stanovené v § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. v den podání žaloby tudíž byly splněny.
Krajský soud nesprávně vztahuje usnesení vlády č. 71/2020 Sb. i na řízení o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti (výslovně to uvádí v bodě 9 napadeného usnesení). Z bodu I/4 usnesení vlády však nelze dovodit, že by se měl vztahovat na jiná řízení než na řízení o žádostech o vymezená pobytová oprávnění. Komisi nic nebránilo v tom, aby opatření vydala. Mohla například rozhodnout tak, že žalovanému ukládá o žádosti rozhodnout do 15 dnů od odpadnutí překážky, pro kterou žalovaný řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty přerušil (v obdobných případech tak Komise skutečně rozhodla).
Lhůta pro vydání rozhodnutí žalovanému uplynula ještě před vyhlášením nouzového stavu, před vydáním usnesení vlády č. 71/2020 Sb. a před vydáním usnesení žalovaného o přerušení řízení o stěžovatelově žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Nečinnost žalovaného nemá s těmito akty žádnou příčinnou souvislost, a je proto nezákonná.
Stěžovatel považuje za nezákonné i usnesení vlády č. 71/2020 Sb. Není mu zřejmé, jaký konkrétní cíl mělo krizové opatření v bodu I/4 tohoto usnesení sledovat, protože vláda ani v tomto usnesení, ani v usnesení o vyhlášení nouzového stavu nevymezila dotčená práva a povinnosti, jak jí ukládá čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Obsah tohoto krizového opatření neodpovídá § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), na jehož základě ho vláda přijala. Přerušení správních řízení není žádným organizačním nebo technickým opatřením určeným k řešení výskytu koronaviru a k odstranění jeho následků a nesleduje žádný cíl uvedený v citovaném ustanovení krizového zákona.
Soud své rozhodnutí opírá o bod I/4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., aniž by se zabýval jeho zákonností a ústavností. Navíc tento bod interpretuje tak, že všechna řízení o žádostech o pobytová oprávnění byla s účinností od 14. 3. 2020 přerušena již na základě samotného usnesení vlády, což je výklad chybný. Vláda není oprávněna tak učinit, proto provedení bodu I/4 usnesení uložila žalovanému, který pak vydal individuální usnesení o přerušení jednotlivých řízení. V projednávaném případě žalovaný usnesení vydal až po podání nečinnostní žaloby a na přípustnost žaloby samotné proto nemá žádný vliv.
Závěrem stěžovatel namítá, že pokud dle soudu žaloba trpěla nedostatky (jak uvedl soud, z žaloby není jednoznačné to, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí počala běžet, ani to, zda měl žalovaný povinnost rozhodnout ve lhůtě 60 dnů, či 90 dnů), měl jej soud k jejich odstranění vyzvat podle § 37 odst. 5 s. ř. s.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve věci nebyl a není nečinný. Upozornil na krizové opatření, kterým vláda nařídila přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů. Žalovaný se řídil tímto bezprostředně závazným usnesením a řízení o žádosti stěžovatele přerušil. Žalovaný činil kroky k tomu, aby ve věci rozhodl, ovšem stěží mohl předvídat, že bude muset řízení přerušit na dobu trvání nouzového stavu. Dne 19. 5. 2020 pak žalovaný vydal rozhodnutí, kterým žádost stěžovatele o vydání zaměstnanecké karty zamítl. Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí dne 29. 5. 2020 odvolání; rozhodnutí žalovaného tedy dosud nenabylo právní moci.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[16] Krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka stanovená v § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. se může „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“ Povinnost soudu odmítnout žalobu na ochranu proti nečinnosti podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v případě, kdy žalobce nevyčerpal prostředek proti nečinnosti před správním orgánem, potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 25. 5. 2016, čj. 5 As 9/2015-59, č. 3409/2016 Sb. NSS, jak uvedl v napadeném usnesení i krajský soud.
[17] Prostředkem, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu, je v daném případě žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Bezvýsledně je pak tento prostředek ochrany vyčerpán, pokud nadřízený správní orgán žádosti navrhovatele nevyhoví podle § 80 odst. 6 věty druhé správního řádu. Vzhledem ke skutečnosti, že správní řád výslovně nestanoví lhůtu pro vydání rozhodnutí ve věci žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, je třeba vycházet z § 71 odst. 3 správního řádu a tam stanovené obecné třicetidenní lhůty. Pro zvláště složité případy není na základě § 71 odst. 3 správního řádu vyloučena aplikace lhůty delší. Účastník řízení by tedy měl před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti vyčkat uplynutí alespoň obecné třicetidenní lhůty. Z toho plyne, že bezvýsledně je prostředek ochrany proti nečinnosti vyčerpán také tehdy, pokud nadřízený správní orgán ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodne (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ans 8/2009-149, a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 9/2015-59). Platí, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání žaloby (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze čj. 5 As 9/2015-59).
[18] Krajský soud i stěžovatel se shodují v tom, že třicetidenní lhůta vyplývající z § 71 odst. 3 správního řádu začala běžet dne 24. 2. 2020, kdy stěžovatel podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Spor je však o to, zda lhůta v době podání žaloby již uplynula, a prostředek ochrany proti nečinnosti byl tudíž bezvýsledně vyčerpán, či nikoli.
[19] V usnesení č. 71/2020 Sb. nařídila vláda ČR s ohledem na nouzový stav s účinností od 14. 3. 2020 „přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech“ (bod I/4 usnesení). Takovým řízením je i řízení o stěžovatelově žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Krajský soud dospěl k závěru, že jsou-li řízení o žádostech o pobytová oprávnění přerušena, znamená to, že neběží lhůty jak pro vydání rozhodnutí o nich, tak pro učinění opatření proti nečinnosti. Dle krajského soudu tedy od 14. 3. 2020 neběžela Komisi lhůta pro vydání usnesení, kterým se buďto ukládá žalovanému v určité lhůtě rozhodnout, nebo se návrhu nevyhovuje; podle krajského soudu proto ani nemohla lhůta uplynout a podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti tak nemohla být splněna.
[20] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že účelem správních i soudních prostředků ochrany proti nečinnosti je to, aby účastník řízení dosáhl vydání rozhodnutí ve věci samé, a to z povahy věci v co nejkratší době. V tomto smyslu je třeba vyložit i podmínku vyčerpání prostředků ve smyslu § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 Azs 270/2016-32). Z toho kasační soud vycházel při posuzování projednávané věci.
[21] Jak správně namítá stěžovatel, z usnesení vlády č. 71/2020 Sb. neplyne, že by snad v důsledku přerušení řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech neběžela lhůta pro učinění opatření proti nečinnosti (či zamítnutí žádosti o jeho uplatnění) nadřízeným správním orgánem v těchto řízeních. Vláda pouze v bodu I/4 usnesení nařizuje přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech a v bodu III/1/a) ukládá 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra provést toto opatření. K přerušení jednotlivých řízení pak docházelo individuálními usneseními, v případě stěžovatele se jednalo o usnesení ze dne 26. 3. 2020. Rovněž z tohoto usnesení plyne jen a pouze to, že se přerušuje správní řízení vedené pod sp. zn. X do doby ukončení nouzového stavu, případně do konce platnosti krizového opatření uvedeného v bodě I/4 usnesení vlády ČR.
[22] Automatické stavění lhůty pro přijetí usnesení nadřízeným správním orgánem, kterým buďto uplatní opatření proti nečinnosti či zamítne žádost o jeho uplatnění, s každým přerušením řízení, ve kterém má k nečinnosti docházet, se příčí smyslu a účelu opatření proti nečinnosti. Takový postup by byl v rozporu s právem účastníka podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a s povinností nadřízeného správního orgánu žádostí se zabývat a rozhodnout o ní.
[23] Procesní postup navržený krajským soudem by v konečném důsledku vedl i k zamezení přístupu k soudu (a tedy k porušení práva na spravedlivý proces, jehož je právo na přístup k soudu integrální součástí). Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, skutečnost, že je správní řízení přerušeno, nemůže vést k odepření přístupu k soudu, jehož úkolem je, aby samostatně a nezávisle přezkoumal, „zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně a po rozumu zákona (a správní orgán tedy nečinný není), anebo zda přerušení řízení je nedůvodné nebo účelové a správní orgán je užil jen jako jakýsi procesní paraván, který má zastřít porušování povinnosti ‚vyřizovat věci bez zbytečných průtahů‘ (§ 6 odst. 1 s. ř.)“. Soudy v souladu s názorem rozšířeného senátu vyjádřeným v tomto usnesení musí mít možnost přezkoumat, zda je přerušení řízení důvodné, či nikoli, a na základě toho buď uložit správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve stanovené lhůtě, nebo žalobu zamítnout; přerušení samotné však nesmí být důvodem, proč je přístup k soudu účastníku řízení odepřen. Na použitelnosti citované judikatury Nejvyššího správního soudu nic nemění ani skutečnost, že v projednávaném případě by přístupu k soudu nebránilo samotné přerušení řízení, ale z něj dle krajského soudu plynoucí nemožnost bezvýsledně vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti správního orgánu jako jednu z podmínek řízení.
[24] Nadto by při přijetí závěru krajského soudu mohlo dojít k situaci, kdy by marně uplynula objektivní lhůta k podání nečinnostní žaloby, která podle § 80 odst. 1 s. ř. s. činí jeden rok od uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí ve věci (ústavnost této lhůty potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19, č. 347/2020 Sb.), během které by však vůbec nemuselo dojít k naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu totiž nestaví ani nepřerušuje běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2017, čj. 8 As 88/2016-32, a ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 Azs 270/2016-32).
[25] Jak zdůraznil krajský soud, přerušení řízení v důsledku nouzového stavu neskončilo ani v den rozhodování soudu a v té době dokonce nebylo jednoznačné ani to, kdy přerušení skončí. Nebylo tedy zřejmé, jak dlouho nastalá situace bude trvat. Optikou krajského soudu by po celou dobu trvání této časově neurčitě vymezené situace neměl účastník řízení prostředek, kterým by se proti nečinnosti bránil, a to jak přímo před správními orgány, či následně subsidiárně soudní cestou. Mohlo by také dojít k absurdní, v předchozím bodě nastíněné situaci, kdy by již uplynula objektivní roční lhůta od marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, avšak podle výkladu zastávaného krajským soudem by stále nebyl bezúčelně vyčerpán prostředek ochrany proti nečinnosti, neboť by v důsledku přerušení řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty neběžela ani lhůta pro vydání usnesení o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti.
[26] Bylo by navíc paradoxní, pokud by přerušení řízení ve věci samé mělo vliv na běh lhůty pro vyřízení prostředku ochrany proti nečinnosti. To zvláště v tomto případě, kdy přerušení řízení nemělo vliv ani na běh lhůty pro vydání samotného meritorního rozhodnutí o žádosti. Soud připomíná, že dojde-li ke zrušení napadeného rozhodnutí a jeho vrácení k novému projednání správnímu orgánu prvního stupně, je třeba vázat začátek lhůty pro vydání nového rozhodnutí na okamžik nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Ans 6/2009-82). Zároveň platí, že pokud je správní řízení přerušeno až poté, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu již uplynula, nemá toto následné přerušení za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, čj. 5 Ans 4/2012-20, č. 2871/2013 Sb. NSS). Lhůta pro vydání rozhodnutí v projednávaném případě tedy uplynula již před přerušením řízení, konkrétně 18. 2. 2020, a přerušení proto nemělo za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, a tedy ani žádný vliv na její běh.
[27] Podobným právním názorem se ostatně řídila i Komise, která o stěžovatelově podnětu podle § 80 odst. 3 věty druhé s. ř. rozhodla dne 8. 4. 2020 (tedy více než měsíc před vydáním napadeného usnesení krajského soudu) tak, že se žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti nevyhovuje. Usnesení vydala i přesto, že bod I/4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. o nutnosti přerušit řízení o žádostech o pobytová oprávnění byl stále účinný a řízení o stěžovatelově žádosti o vydání zaměstnanecké karty bylo nadále přerušeno (vláda zrušila bod I/4 usnesení s účinností až od 11. 5. 2020 a žalovaný v řízení pokračoval až od 18. 5. 2020). Žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti Komise nevyhověla právě s odkazem na přerušení řízení o žádosti z důvodu vyhlášeného nouzového stavu.
[28] Nelze se tedy ztotožnit s krajským soudem, že nebyla splněna podmínka řízení stanovená v § 79 odst. 1 věta první s. ř. s. Stěžovatel v den podání žaloby bezvýsledně vyčerpal prostředky, které správní řád stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Krajský soud měl tedy nečinnostní žalobu meritorně projednat a nikoli ji odmítnout pro její nepřípustnost.
[29] Přestože krajský soud žalobu odmítl, vyjádřil se v napadeném usnesení také k běhu lhůty pro vydání rozhodnutí žalovaného o žádosti, tedy k meritu věci, na což stěžovatel následně reagoval v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se proto vyjádří i k této kasační námitce.
[30] Kasační soud se neztotožňuje s tvrzením krajského soudu, dle něhož z žaloby není zřejmé, kterého dne začala žalovanému běžet lhůta k vydání rozhodnutí a zda tato lhůta je šedesátidenní či devadesátidenní. Z žaloby je naopak zřejmé, že dle stěžovatele lhůta začala běžet dnem nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí Komise, tedy 20. 12. 2019. Na rozdíl od krajského soudu, který počátek lhůty váže ke dni předání správního spisu Komisí zpět žalovanému, určil stěžovatel počátek lhůty správně (viz bod 26 a v něm citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Ans 6/2009-82). Stěžovatel nadto v žalobě uvedl, že dne 24. 2. 2020 podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ke Komisi; je tedy rovněž nepochybné, že se domníval, že v jeho případě se uplatní lhůta šedesátidenní. Žalovaný stěžovatele neinformoval, že by jeho případ považoval za zvlášť složitý, nebo že si vyžádal stanovisko Úřadu práce ČR, což by odůvodňovalo uplatnění devadesátidenní lhůty. Pokud měl krajský soud o některé z těchto skutečností pochyby, mohl a měl si je ověřit ze správního spisu žalovaného. Ten si však v řízení vůbec nevyžádal (č. l. 22 soudního spisu). | decision_694.txt |
4,304 | k § 51 odst. 2 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 145/2001 Sb., č. 99/2017 Sb. a 225/2017 Sb. (v textu jen „zákon o hl. m. Praze“)
k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Právo člena zastupitelstva městské části hlavního města Prahy předkládat zastupitelstvu městské části návrhy na projednání [§ 51 odst. 2 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze] není veřejným subjektivním právem fyzické osoby, kterému by měla být poskytnuta ochrana ve správním soudnictví. Člen zastupitelstva se proto nemůže bránit proti postupu rady městské části hlavního města Prahy, která nezařadila jím navrhované body na program jednání zastupitelstva, žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Nezařazení bodu do návrhu programu zasedání zastupitelstva totiž nepředstavuje vrchnostenský akt namířený vůči členu zastupitelstva coby adresátovi veřejné správy, nýbrž se jedná o vztah mezi jednotlivými orgány téže samosprávy městské části, tj. radou, zastupitelstvem a jeho členem, při sestavování a schvalování programu jednání zastupitelstva.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2020, čj. 1 As 193/2020-32)
Prejudikatura: č. 625/2005 Sb. NSS, č. 2844/2013 Sb. NSS, č. 3975/2014 Sb. NSS, č. 3791/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 113/2002 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS. 331/02) a č. 3/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS. 115/14).
Věc: V. D. proti Městské části Praha 4 o ochraně před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalované, který měl spočívat v nezařazení jeho dvou návrhů k projednání na zasedání zastupitelstva Městské části Praha 4 (dále jen „zastupitelstvo“).
Ve své žalobě specifikoval, že jako člen zastupitelstva podal dne 3. 11. 2019 dva návrhy k projednání na nadcházejícím zasedání zastupitelstva. Dne 11. 12. 2019 byl členům zastupitelstva rozeslán návrh programu 7. zasedání zastupitelstva, v němž návrhy žalobce obsaženy nebyly. Na předmětném zasedání dne 18. 12. 2019 žalobce přednesl interpelaci na radu městské části Praha 4 (žalované), proč nebyly jeho návrhy zařazeny na program zasedání, popř. kdy se tak stane. Dne 16. 1. 2020 byla žalobci doručena písemná odpověď starostky žalované, ze které vyplývá, že rada byla s jeho návrhy seznámena na jejím 21. zasedání dne 13. 11. 2019, kde rozhodla, že navrhované body nezařadí pro nevhodnost. Žalobce uvedl, že žalovaná, resp. její rada, popsaným postupem porušila čl. 5 odst. 6 Jednacího řádu zastupitelstva č. 8Z-24/2012 ze dne 8. 3. 2012 (dále jen „jednací řád“), jenž stanoví procesní postup předkládání návrhů členů zastupitelstva prostřednictvím rady, která má povinnost předložit návrhy na zasedání zastupitelstva, nebo doporučit předkladateli jejich přepracování či doplnění.
Městský soud žalobu usnesením ze dne 5. 5. 2020, čj. 3 A 13/2020-36, odmítl z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vysvětlil, že žalovaná, resp. rada Městské části Praha 4, jednala vůči žalobci jako členovi zastupitelstva v rámci vzájemného vztahu mezi orgány téhož územního samosprávného celku – vztahu mezi radou a zastupitelstvem, respektive jeho členem – na který se nevztahuje působnost správního řádu ve smyslu jeho § 1 odst. 3. Nejednalo se tak o žádný vrchnostenský akt vůči podřízeným subjektům. V takovém případě není dána pravomoc soudu rozhodnout ve smyslu § 82 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s, neboť se nejedná o zásah správního orgánu, k němuž došlo v oblasti veřejné správy.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost.
Namítl, že právo člena zastupitelstva městské části předkládat návrhy na projednání zastupitelstvem dle § 51 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 87 odst. 3 zákona o hl. m. Praze, je formulováno jako veřejné subjektivní právo náležející členovi zastupitelstva. Městský soud sice správně uvedl, že členství v zastupitelstvu je v této věci klíčové, ovšem to je z pohledu stěžovatele pouze pro účely stanovení, zda je právě on nadán dotyčným veřejným subjektivním právem.
Na posuzovanou věc není aplikovatelná výluka dle § 1 odst. 3 správního řádu, neboť se nejednalo o otázku vzájemného vztahu mezi orgány městské části Praha 4. Aby se jednalo o otázku vztahu mezi zastupitelstvem a radou, muselo by jít o akt jednoho orgánu vůči druhému. Jednání žalované ovšem nebylo nijak namířené vůči zastupitelstvu jako takovému, nýbrž vůči stěžovateli jako individuální osobě. Kdyby tomu tak bylo, muselo by platit, že žalobce nevykonával svoje subjektivní právo, nýbrž že svým jednáním vykonával působnost zastupitelstva městské části Praha 4. Pak by ale samotné právo předkládat návrhy dle § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze nemělo valný smysl (v zásadě by to znamenalo, že zastupitelstvo má právo předkládat návrhy zastupitelstvu). V dané věci proto šlo o jednání rady vůči jednotlivému členovi zastupitelstva, který v rámci tohoto kontaktu nijak nereprezentoval zastupitelstvo městské části Praha 4 jako orgán.
Závěr městského soudu o neodstranitelném nedostatku podmínek řízení je v rozporu s rozsudkem tohoto soudu ze dne 9. 10. 2018, čj. 14 A 94/2018-36, ve kterém soud přezkoumal skutkově podobnou otázku meritorně, neboť dospěl k závěru, že v takovém případě je zásahová žaloba adekvátním prostředkem ochrany. Tento rozsudek zmínil městský soud toliko v pasáži shrnující argumentaci žalované, dále se s ním však nijak nevypořádal. Uvedený závěr přitom podporuje taktéž komentář k zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Obdobně možnost soudní ochrany informační povinnosti dle § 82 písm. c) obecního zřízení připouští rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, což dokládá, že zmíněná práva dle § 51 odst. 2 zákona o hl. m. Praze jsou koncipována jako veřejná subjektivní práva.
Žalovaná s odkazem na názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, uvedla, že nemá potřebu za každou cenu obhajovat kasační stížností napadené odmítavé usnesení městského soudu, neboť toto odmítavé usnesení jí jako veřejnoprávní korporaci spíše prokazuje příslovečnou medvědí službu. Z jeho odůvodnění se totiž fakticky dozvídá, že veřejným subjektivním právům jejích občanů (včetně členů zastupitelstva) je ve správním soudnictví poskytována ochrana jen tehdy, pokud do nich orgán žalované zasáhne ve vrchnostenském postavení a postupem upraveným ve správním řádu, a nikoliv v případech, kdy představitelé žalované nestojí nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. S takovým pojetím soudní ochrany veřejných subjektivních práv svých občanů se nemůže žalovaná ztotožnit již z podstaty smyslu své existence, byť by to bylo na úkor jejího dosavadního úspěchu v soudním řízení vedeném u městského soudu.
Podle žalované městský soud nesprávně vykládá § 2 a § 82 s. ř. s. za pomoci § 1 odst. 1 a 3 správního řádu, jako by podmínkou pro soudní ochranu veřejných subjektivních práv bylo, že nezákonný zásah do nich je výsledkem autoritativního postupu správního orgánu podle správního řádu vůči adresátům veřejné správy v podobě vrchnostenské veřejné správy. Pokud městský soud vztah žalobce jako člena zastupitelstva a rady klade na roveň vztahu zastupitelstva a rady, potom měl přihlédnout k čl. 11 Evropské charty místních samospráv (č. 181/1999 Sb.), podle něhož za účelem zajištění svobodného výkonu svých pravomocí a dodržování zásad místní samosprávy zakotvených v Ústavě nebo ve vnitrostátním zákonodárství mají místní společenství právo obracet se na soudy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze založit pouze na námitkách nezákonnosti rozhodnutí podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004-53). Předmětem posouzení v dané věci je tedy toliko otázka, zda městský soud postupoval správně, pokud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalované podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[14] Městský soud založil svůj závěr o nepřípustnosti žaloby na tom, že žalovaná, resp. její rada, nevystupovala vůči stěžovateli v postavení správního orgánu při výkonu veřejné správy, neboť zde nebylo dáno její vrchnostenské postavení. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem z níže předestřených důvodů ztotožnil.
[15] Nejprve soud připomíná, že podle § 2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.
[16] Podle § 87 odst. 3 zákona o hl. m. Praze se na postavení a jednání zastupitelstva městské části a na práva a povinnosti jeho členů „obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání zastupitelstva hlavního města Prahy a na práva a povinnosti členů zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování zastupitelstva městské části se použije ustanovení vztahující se na rozhodování zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak.“
[17] Podle § 51 odst. 2 zákona o hl. m. Praze má člen zastupitelstva hlavního města Prahy při výkonu své funkce právo
„a) předkládat zastupitelstvu hlavního města Prahy návrhy na projednání,
b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu hlavního města Prahy a její jednotlivé členy, na předsedy výborů zastupitelstva hlavního města Prahy, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je hlavní město Praha, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů,
c) požadovat od zaměstnanců hlavního města Prahy zařazených do Magistrátu hlavního města Prahy, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce, nestanoví-li zákon jinak.“
[18] Ustanovení § 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze uvádí, že „[n]ávrh programu jednání zastupitelstva hlavního města Prahy stanoví a předkládá zastupitelstvu hlavního města Prahy ke schválení rada hlavního města Prahy“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení „[o] zařazení návrhů dalších bodů programu, přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva hlavního města Prahy, rozhodne zastupitelstvo hlavního města Prahy“.
[19] V posuzované věci se stěžovatel domáhal soudní ochrany proti postupu rady žalované, která nezařadila jeho dva návrhy na program jednání zastupitelstva.
[20] Nejvyšší správní soud nejprve poznamenává, že možnost soudního přezkumu napadeného postupu rady je výrazně omezena ústavním pořádkem. Článek 8 Ústavy zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, jimiž jsou podle jejího čl. 99 obce a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Podle čl. 100 odst. 1, věty první, Ústavy platí: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“. Čl. 102 Ústavy zakládá zastupitelskou formu práva na samosprávu, pro jehož ochranu je určující čl. 101 odst. 4: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“
[21] Citované ustanovení připouští podle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, č. 113/2002 Sb. ÚS, ingerenci státní moci, včetně moci soudní, pouze za kumulativního splnění obou těchto podmínek: nezbytnosti z důvodu ochrany zákona a způsobu stanoveného zákonem. Byť se tento nález týkal problematiky zveřejňování programu zasedání zastupitelstva obce a jeho změny (§ 93 a § 94 obecního zřízení), jeho obecné závěry jsou významné i pro nyní posuzovanou věc.
[22] Ústavní soud zde konstatoval, že stát může zasáhnout do práva územních samosprávných celků na samosprávu pouze tehdy, pokud to nepochybně vyžaduje ochrana zákona (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Požadavek ochrany zákona však nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v zákonné úpravě, byť by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je přípustný pouze za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoliv již praeter legem. Jedná se o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu, kterou je třeba vykládat a používat restriktivním způsobem.
[23] Na zmiňovaný nález posléze navázala i judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně například rozsudek ze dne 30. 9. 2013, čj. 8 Aps 2/2013-71, č. 2975/2014 Sb. NSS, v jehož právní větě Nejvyšší správní soud konstatoval: „Konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva obce a seřazení jeho jednotlivých bodů je součástí práva obce na samosprávu. Zařazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva až v průběhu tohoto zasedání připouští § 94 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Schválení takto nově zařazeného bodu je možné jen tehdy, je-li takový návrh věcně připraven ke schválení a nebrání-li schválení jiné zákonné ustanovení.“
[24] I v souvislosti s nyní posuzovanou věcí je nutno konstatovat, že stanovení návrhu programu jednání zastupitelstva je nepochybně součástí práva městské části na samosprávu. Rada městské části návrh programu schválí usnesením a poté jej předkládá ke schválení zastupitelstvu (§ 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze). Nejvyšší správní soud přitom s ohledem na výše uvedené nevidí prostor pro zásah soudní moci do tohoto postupu rady.
[25] Shodně s městským soudem je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v posuzované věci nebyla žaloba stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem žalované přípustná.
[26] Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, domáhat žalobou u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[27] Správní orgán je definován obecně v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to jako 1) orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, 2) pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob 3) v oblasti veřejné správy.
[28] Pro posouzení věci je rozhodné, že stěžovatel ve věci vystupoval v postavení člena zastupitelstva městské části, kterému zákon o hl. m. Praze přiznává určitá práva a povinnosti vůči zastupitelstvu i ostatním orgánům městské části. Z titulu výkonu této funkce mu, mimo jiné, náleží právo předkládat zastupitelstvu městské části návrhy na projednání [§ 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze]. Nejedná se však o veřejné subjektivní právo fyzické osoby, kterému by měla být poskytnuta ochrana v rámci správního soudnictví, jak se domnívá stěžovatel, nýbrž o zákonné oprávnění spojené právě s výkonem funkce zastupitele (k tomu srov. usnesení ÚS ze dne 7. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 115/14, č. 3/2014 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vysvětlil, že „orgán či člen orgánu veřejné moci nemůže cestou ústavní stížnosti domáhat oprávnění, jímž disponuje z titulu své funkce, a to ani prostřednictvím základního práva fyzických a právnických osob na spravedlivý proces“). Městský soud tak správně uvedl, že rada žalované nevystupovala vůči stěžovateli jako správní orgán při výkonu veřejné správy, tj. ve vrchnostenském postavení. Nezařazení bodu do návrhu programu zasedání zastupitelstva nepředstavuje vrchnostenský akt namířený vůči stěžovateli (členu zastupitelstva), coby podřízenému subjektu. Naopak je třeba přisvědčit městskému soudu, že jde de facto o vztah mezi „orgány“ samosprávy (městské části), tj. radou a zastupitelstvem, resp. jeho členem, při sestavování a schvalování programu jednání zastupitelstva.
[29] Nejvyšší správní soud přitom nesdílí názor stěžovatele, že by v důsledku výše uvedených závěrů právo zastupitele předkládat návrhy dle § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze v podstatě ztrácelo smysl. Je třeba připomenout, že o návrhu programu jednání zastupitelstva stanoveném radou dále jedná zastupitelstvo (§ 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze), a v rámci tohoto jednání pak může každý zastupitel navrhovat korekce radou předloženého návrhu programu, tedy jak vypuštění některých bodů programu, tak jeho doplnění o další body [jak vyplývá právě z § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze]. Stejně tak může zastupitel kdykoliv v průběhu zasedání zastupitelstva navrhnout zařazení dalších bodů programu (§ 64 odst. 2 zákona o hl. m. Praze). Se stěžovatelem tak ani nelze souhlasit, že ho rada žalované svým postupem – tj. nezařazením jím navrhovaných bodů na program jednání zastupitelstva – zkrátila na jeho právu zastupitele předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání, neboť své návrhy mohl uplatnit i později v rámci jednání o návrhu programu, resp. též v průběhu samotného zasedání zastupitelstva.
[30] Pro úplnost soud poznamenává, že o odlišnou situaci by se jednalo v případě, kdy by se stěžovatel domáhal ochrany svých práv vůči orgánu městské části nikoliv v postavení člena zastupitelstva při výkonu svých zákonných oprávnění vyplývajících z výkonu jeho funkce, ale jako občan hlavního města Prahy, kterému náleží práva dle § 7 zákona o hl. m. Praze. Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře například dovodil, že nezákonným zásahem, proti němuž se lze bránit zásahovou žalobou, může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení [jedná se o obdobu § 7 písm. d) zákona o hl. m. Praze] vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením (viz rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35, č. 3791/2018 Sb. NSS). V takovém případě by zastupitelstvo vůči občanu jednalo ve vrchnostenském postavení a jeho jednáním by občan mohl být zkrácen na svém veřejném subjektivním právu občana obce (či obdobně hlavního města Prahy).
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na rozsudek čj. 14 A 94/2018-36, ve kterém městský soud v obdobné věci dospěl k odlišnému závěru, tedy že práva zastupitele ve vztahu k radě a zastupitelstvu předkládat návrhy týkající se programu jednání zastupitelstva, „jsou svým charakterem veřejná subjektivní práva, jejichž ochrany se může žalobce domáhat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, byť se jedná o orgány jednající v této věci v rámci samostatné působnosti obce.“ Městskému soudu lze jistě vytknout, že v nyní přezkoumávaném rozhodnutí postupoval v rozporu se svou předchozí rozhodovací praxí, aniž by se k odklonu od svého původního názoru výslovně vyjádřil. Z jeho rozhodnutí je nicméně zřejmé, z jakých důvodů nyní zaujal odlišné stanovisko k otázce přípustnosti zásahové žaloby. Pro Nejvyšší správní soud nadto nejsou závěry rozsudku čj. 14 A 94/2018-36 závazné. Jak vysvětlil výše, právo zastupitele předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání za veřejné subjektivní právo fyzické osoby považovat nelze.
[32] Komentář k obecnímu zřízení (Potěšil, L., Furek, A., Hejč, D., Chmelík, V., Rigel, F., Škop, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2019), na který stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval, v otázce přípustnosti zásahové žaloby toliko odkazuje na uvedený rozsudek městského soudu, jehož závěr Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný. Stěžovatelovu argumentaci nepodporuje ani další jím odkazovaný komentář k obecnímu zřízení (Průcha, P. Kopecký, M., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích, komentář, 2. vydání. Praha : Wolters Kluwer, Praha, 2016), který se k této otázce nijak výslovně nevyjadřuje.
[33] Stěžovatel rovněž argumentoval rozsudkem čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že „[p]ro poskytování informací členům zastupitelstva obce podle § 82 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je třeba použít procesní úpravu obsaženou v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je-li povinný subjekt podle zákona o obcích zároveň povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. Proti neposkytnutí informace podle § 82 zákona o obcích se pak člen zastupitelstva obce může bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti (§ 79 s. ř. s.). K charakteru oprávnění člena zastupitelstva dle § 82 obecního zřízení (obdobně dle § 51 odst. 2 zákona o hl. m. Praze) se však soud nijak nevyjadřoval, a ani implicitně nelze z jeho odůvodnění dovodit, že by případné dotčení těchto oprávnění mělo požívat ochrany ve správním soudnictví prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[34] Nejvyšší správní soud proto přisvědčil městskému soudu, že v posuzované věci není dána pravomoc soudů ve správním soudnictví rozhodovat o žalobě stěžovatele jako člena zastupitelstva žalované směřující proti postupu rady při sestavování programu jednání zastupitelstva. | decision_695.txt |
4,305 | k § 17, § 19, § 60 odst. 1 písm. a) a § 61 odst. 1 písm. c) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění do 31. 12. 2018
Při přezkumu systemizace a organizační struktury služebního úřadu schválených podle § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako závazných podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě a rozhodnutí o převedení státního zaměstnance na jiné služební místo podle § 61 odst. 1 písm. c) téhož zákona, jsou správní soudy oprávněny posoudit, zda tyto podklady byly schváleny zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání služebního orgánu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2020, čj. 4 Ads 423/2019-70)
Prejudikatura: č. 3112/2014 Sb. NSS, č. 3945/2019 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 66/2010 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 6/07); č. 54/2005 Sb. NS, č. 23/2013 Sb. NS.
Věc: J. J. proti náměstku ministra vnitra pro státní službu o odvolání ze služebního místa a o přezkum systemizace, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím státního tajemníka na Ministerstvu zemědělství (dále jen „služební orgán prvního stupně“) ze dne 28. 2. 2018 byl žalobce podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě s účinností ke dni 19. 3. 2018 odvolán ze služebního místa představeného - náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce na Ministerstvu zemědělství (výrok I.). Podle § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě byl žalobce s účinností ode dne 19. 3. 2018 převeden na služební místo vedoucího oddělení správy budov na Ministerstvu zemědělství, v oboru služby 4. Hospodaření s majetkem státu a jeho privatizace, se službou na služebním místě na dobu neurčitou, se služebním označením vrchní ministerský rada - vedoucí oddělení, se služebním působištěm v Praze a nástupem do služby na služebním místě dne 19. 3. 2018 (výrok II.). Žalobce byl s účinností ode dne 19. 3. 2018 zařazen do 14. platové třídy, 7. platového stupně a byl mu určen měsíční plat v celkové výši 76.100 Kč, který tvoří platový tarif ve výši 35.900 Kč, osobní příplatek ve výši 30.200 Kč a příplatek za vedení ve výši 10.000 Kč (výrok III.).
Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 7. 2018 odvolání žalobce podle § 90 odst. 5 správního řádu zamítl a rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně potvrdil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 10. 2019, čj. 11 Ad 17/2018-66, žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45, na jehož základě přezkoumal příslušné rozhodnutí vlády České republiky o systemizaci i na něho navazující služební předpis. Uvedl, že v rámci tohoto přezkumu byl oprávněn jen posoudit, zda k systemizaci a souvisejícím změnám došlo zákonným způsobem, zda změny sledovaly legitimní cíl a zda nejsou dány konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání ze strany služebních orgánů. Není však úlohou správního soudu přezkoumávat, zda zvolená organizační struktura byla efektivní či dokonce zda neexistovala vhodnější varianta.
Na základě takto vymezeného rozsahu přezkumu dospěl městský soud k závěru, že příslušné akty nejsou nezákonné. Legitimní cíl systemizace dovodil zejména z e-mailu, který ministr zemědělství zaslal zaměstnancům ministerstva. V něm uvedl, že personální změny jsou činěny na základě přání předsedy vlády, který si přeje úspory a zeštíhlující organizační změny. K otázce účelovosti a diskriminační povahy organizačního opatření městský soud uvedl, že na jeho údajný záměr spočívající v odchodu žalobce z ministerstva nelze usuzovat jen kvůli členství tohoto představeného v politické straně KDU-ČSL. Žalobce přitom ničím nedoložil, že právě to byl hlavní důvod systemizace. Městskému soudu pak nepřísluší doplňovat argumentaci žalobce či složitě zjišťovat, kdo byl v rámci organizačních opatření odvolán a jaká byla politická příslušnost dotčených úředníků.
Tvrzení žalobce o tom, že mu není zřejmé, kdy a jakým úkonem bylo jeho služební místo zrušeno, považoval městský soud za účelové. Uvedl přitom, že služební místo, které žalobce zastával, bylo zrušeno v důsledku systemizace ke dni 1. 1. 2018. Vycházel přitom z přílohy vládního usnesení, jímž byla schválena předmětná systemizace. V ní se výslovně uvádí, že v jejím rámci má být zrušena žalobcem vedená sekce i místo náměstka pro řízení této sekce. Městský soud sice přisvědčil žalobci v tom, že následně přijatý služební předpis výslovně neuvádí, která služební místa se ruší. Považoval však za nepochybné, že spolu se zánikem sekce zaniká i místo jejího představeného. Městský soud rovněž uvedl, že systemizace i následná organizační struktura služebních úřadů jsou zpravidla připravovány současně, přičemž po schválení systemizace již služební orgány nemají možnost se od ní v podstatných aspektech odchýlit. Proto není možné z absence zmínky o služebním místě žalobce v příslušném služebním předpise dovodit, že nebylo zrušeno, neboť jeho zánik jednoznačně předvídala již samotná systemizace.
K otázce zákonnosti úpravy dříve přijaté systemizace městský soud uvedl, že takový postup není v rozporu se zákonem. Požadavek vyjádřený v § 17 odst. 3 zákona o státní službě slovy „[s]ystemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok“ podle městského soudu neznamená, že jednou schválenou systemizaci již není možné měnit. Zaručuje jen to, že postupem podle § 17 zákona o státní službě je možné schvalovat, případně upravit systemizaci na další kalendářní rok. Cílem tohoto ustanovení je zajištění stability státní správy tím, že omezuje možnosti vlády České republiky měnit již účinnou systemizaci na aktuální kalendářní rok. Nebrání však tomu, aby se systemizace na další kalendářní rok postupem podle § 17 zákona o státní službě schvalovala či upravovala.
Ohledně převedení žalobce na jiné služební místo městský soud dospěl k závěru, že zákon o státní službě k převedení nevyžaduje souhlas úředníka, ani nezakazuje jeho převedení o dvě platové třídy níže. Pozici vedoucího oddělení správy budov pak městský soud považoval pro žalobce za vhodnou zejména proto, že v rámci své předchozí funkce řídil i odbory, které se touto činností zabývaly, a jedná se tak o obdobnou pracovní náplň. Ani ve snížení osobního příplatku z důvodu menší náročnosti nové správní činnosti městský soud neshledal argument svědčící o nevhodnosti služebního místa, na než byl žalobce převeden.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní namítal, že městský soud nepodrobil dostatečnému přezkumu usnesení vlády České republiky, jímž byla schválena předmětná systemizace. Tvrdil, že městský soud v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ads 301/2018-45 odmítl řádně přezkoumat toto usnesení jako podkladové rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s., takže posouzení uvedené otázky bylo nedostatečné. Městský soud zejména vůbec neuvedl, jaké okolnosti bral v úvahu z hlediska zákonnosti systemizace.
Dále stěžovatel namítl, že neexistuje žádné rozhodnutí či vnitřní předpis, který by výslovně rušil jím vedenou sekci či jeho služební místo. Tvrdil, že jejich zrušení nevyplývá ze samotné systemizace, neboť ta danou otázku ze zákona řeší na méně podrobné úrovni. Ani skutečnost, že v systemizaci je předpokládán zánik dvou sekcí a zřízení jedné nové tak ještě neznamená, že služební místo stěžovatele musí být zrušeno, jelikož tento účel lze naplnit i jinak. Ke zrušení stěžovatelova služebního místa nedošlo ani navazujícím služebním předpisem, neboť tuto skutečnost nelze dovodit jen z toho, že příslušná sekce není uvedena v jeho příloze upravující organizační strukturu resortu. Tento předpis byl navíc přijat ještě před vstupem systemizace v účinnost, nemohl tedy představovat řádný podklad pro zánik stěžovatelem řízené sekce. Stěžovatel navíc odmítl závěr městského soudu, že spolu se zrušením sekce automaticky zaniká i místo jejího představeného. Z těchto důvodů dospěl stěžovatel k závěru, že jeho služební místo nebylo řádně zrušeno, z čehož vyplývá, že se nemohlo jednat o důvod pro jeho odvolání z této pozice. Stěžovatel tak odmítl názor městského soudu, podle něhož je tato linie argumentace ryze účelová, neboť mu muselo být zřejmé, co je přijímanými opatřeními sledováno, a že jím řízená sekce byla ke dni 1. 1. 2018 zrušena.
Stěžovatel dále namítal, že přijatá systemizace je nezákonná, a to jak z formálních důvodů, tak z důvodů materiálních. Z formálního hlediska stěžovatel vládě České republiky vytkl, že systemizaci přijímala v situaci, kdy jí dosud nebyla vyslovena důvěra Poslaneckou sněmovnou, kterou nakonec vůbec nezískala, a neměla tak vůbec právo přijímat takto zásadní organizační změny. Navíc na rok 2018 již byla systemizace řádně schválena předchozí vládou. Nově nastoupivší vláda tak nemohla opětovně přijímat systemizaci podle § 17 zákona o státní službě. Jedinou zákonnou možností byl postup podle § 18 zákona o státní službě, který je však možné uplatnit až po vstupu systemizace v účinnost. Postup vlády České republiky při změně systemizace tak neměl žádný zákonný podklad, a je proto v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Stěžovatel rovněž namítal, že nebyl dodržen postup podle § 19 zákona o státní službě, neboť návrh organizační struktury služebního úřadu nebyl řádně projednán s Ministerstvem vnitra. Přitom za řádně projednané nelze považovat organizační opatření, které bylo Ministerstvu vnitra předloženo ještě před schválením systemizace.
Z materiálního hlediska stěžovatel namítal, že systemizace nevycházela ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, jak vyžaduje § 17 zákona o státní službě. Vládou České republiky udávaný důvod, tedy úspory a zeštíhlující opatření, je z hlediska zákonného požadavku nedostatečný. V této souvislosti stěžovatel vytkl městskému soudu, že při zkoumání zákonnosti důvodů systemizace se nekriticky spokojil s odkazem na e-mail ministra zemědělství rozeslaný zaměstnancům služebního úřadu. Vláda České republiky dále systemizaci nepodpořila analýzou současného stavu či rozborem případných nedostatků a nijak se nezabývala tím, jak by příslušná organizační opatření mohla přispět k řádnému výkonu působnosti služebního úřadu. Z materiálu, jenž je přílohou vládního usnesení, přitom vyplývá, že na Ministerstvu zemědělství v důsledku systemizace k žádným úsporám dojít nemělo. Členové vlády následně činili kroky, které byly s proklamovaným záměrem ve zřejmém rozporu. Například ministr zemědělství zrušené místo tiskové mluvčí nahradil externí poradkyní s několikanásobným honorářem. Rovněž stěžovatel poukazuje na skutečnost, že přijatá systemizace nabyla nijak navázána na státní rozpočet.
Výše uvedené je podle stěžovatele důsledkem toho, že systemizace byla ze strany vlády České republiky účelová a sledovala nezákonný cíl zbavit se politicky nespolehlivých osob na vedoucích místech ve státní službě. Stěžovatel přitom nesouhlasil se závěrem městského soudu, že v projednávané věci nebyly dány konkrétní okolnosti, které by vyvolávaly reálné podezření z účelovosti systemizace. Kromě výše uvedeného poukázal stěžovatel i na to, že předmětným organizačním opatřením byli postiženi převážně lidé spojení s politickými stranami odlišnými od politického hnutí ANO 2011, které novou vládu sestavovalo. Dále poukazuje na překotnost přijímaných úprav systemizace (v rámci dnů od jmenování vlády České republiky), ignorování služebních předpisů upravujících projednání systemizace, značný rozsah zásahů do dřívější systemizace, nekoncepčnost a neodůvodněnost nové podoby systemizace ve světle předchozích auditů, vágní zdůvodnění úprav systemizace a odstranění stěžovatele z jeho stávajícího služebního místa navzdory tomu, že on i jeho sekce byli hodnoceni velmi pozitivně. Organizační opatření rovněž nevedla ke změně náplně činnosti žádného z řadových státních zaměstnanců ani objemu platových prostředků, přičemž již k 1. 4. 2018 byla organizační struktura navrácena do původního stavu.
K údajné účelovosti systemizace stěžovatel dále uvedl, že vládou České republiky uvedené zdůvodnění je v rozporu s principy moderního řízení. Pouhým snížením počtu sekcí totiž nelze dosáhnout zefektivnění řízení. Právě naopak, tím, že stejný počet zaměstnanců bude řídit menší počet manažerů, dojde bez dalších organizačních opatření (jež však přijata nebyla) k zahlcení manažerů. Takto došlo ke sloučení dvou největších sekcí na ministerstvu, přestože žádný z auditů prováděných v období let 2014 až 2017 takovou potřebu neshledal. Všechny činnosti, agendy i dosavadní podřízení obou odvolaných náměstků pokračují ve své činnosti bez jakékoliv změny a jen jsou formálně začleněni do jiné sekce. Systemizace byla již dne 1. 4. 2018 navrácena do původní podoby, avšak stěžovatel byl v této době dva týdny převeden na nižší pozici, z níž se nemůže účastnit výběrového řízení na místo vedoucího sekce.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III.2 Rozsah soudního přezkumu systemizace a organizační struktury služebního úřadu
[34] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil relevantní skutečnosti vztahující se k výroku I. rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně, kterým byl stěžovatel s účinností od 19. 3. 2018 odvolán ze služebního místa představeného - náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce na Ministerstvu zemědělství za použití § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě.
[35] Podle tohoto ustanovení „[t]en, kdo představeného na dané služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, jen pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného“. Ke zrušení služebního místa představeného může dojít v důsledku změny organizační struktury služebního úřadu v návaznosti na systemizaci schválenou vládou České republiky, jak vyplývá z § 17 až 19 zákona o státní službě. (…)
[42] Povahou systemizace a organizační struktury služebního úřadu se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45, č. 3945/2019 Sb. NSS, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, který stejný stěžovatel spatřoval ve vládním usnesení o úpravě systemizace. Na jejím základě bylo zrušeno jeho služební místo představeného, z něhož byl následně odvolán nyní přezkoumávaným rozhodnutím služebního orgánu.
[43] Podle tohoto judikátu zákon o státní službě nestanoví, že by schválení systemizace nebo organizační struktury služebního úřadu vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního státního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně se jedná pouze o obecné interní organizační akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů, na čemž nemůže nic změnit ani to, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob se budou týkat. K zásahu do práv a povinností státního zaměstnance může schválení systemizace i organizační struktury vést, což je ostatně i jejich cílem, nicméně se jedná o dotčení nepřímé, neboť k přímému dotčení dochází až vydáním rozhodnutí ve věcech státní služby, jakým je také odvolání ze služebního místa přestaveného. Jelikož tedy systemizace ani její případné úpravy nemohou zasahovat do práv a povinností státního zaměstnance přímo, nejedná se o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. ani o rozhodnutí podle § 65 s. ř. s.
[44] Podle uvedeného rozhodnutí by však bylo v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujících do práva veřejnou funkci vykonávat, ale také zákonnost postupů, které jeho vydání předcházely. Opačný přístup by totiž vedl k možnosti použití schválení systemizace a organizační struktury služebního úřadu k odvolání státního zaměstnance či k jeho přeložení ze zastávané funkce bez splnění striktních zákonných podmínek nebo se záměrem ho diskriminovat. Není možné připustit, aby prostřednictvím systemizace nebo organizační struktury služebního úřadu bylo možné dosahovat protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším rozhodnutím, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem. Jako vhodný pro účely přezkoumání systemizace či změny organizační struktury služebního úřadu se jeví institut zakotvený v § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle něhož „[b]yl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumává soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví“. Systemizace totiž ve spojení s organizační strukturou služebního úřadu představují podklady pro další rozhodování služebních orgánů, které jsou jimi vázány při rozhodování o odvolání ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě nebo o převedení státního zaměstnance na jiné služební místo podle § 61 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Organizační dokumenty, jimiž dochází k zániku služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců, jsou tedy závaznými podklady pro služební orgány rozhodující ve věcech státní služby.
[45] S ohledem na tyto úvahy dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 8 Ads 301/2018-45 k závěru, že systemizace a organizační struktura služebního úřadu schválené podle § 17 a § 19 zákona o státní službě jsou závaznými podklady pro rozhodnutí ve věcech státní služby, které soud přezkoumává v souladu s § 75 odst. 2 větou druhou s. ř. s. v řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí.
[46] Nejvyšší správní soud se dosud nezabýval rozsahem přezkumu těchto podkladových úkonů. V rozsudku ze dne 29. 8. 2018, čj. 2 As 68/2017-42, však ve vztahu k přezkumu organizační změny vedoucí k rozhodnutí o propuštění vojáka ze služebního poměru podle § 19 odst. 1 písm. e) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen „zákon o vojácích z povolání“), uvedl, že veřejná správa, a tedy i ozbrojený sbor jako její specifická součást, má v zákonných mezích široký prostor pro uspořádání své organizační struktury podle aktuálních potřeb, přičemž její konkrétní podoba je věcí manažerského a velitelského rozhodnutí příslušných funkcionářů. Správní soudy mohou zkoumat důvody, účelnost, vhodnost a další věcné parametry zvolené organizační struktury jen ve výjimečných případech, například v souvislosti s konkrétními a vážnými pochybnostmi vyvolávajícími podezření, že zvolená organizační struktura či její změna má v rozporu se zněním § 2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání sloužit k šikaně či diskriminaci a ve skutečnosti nemá žádný rozumný důvod. Rovněž tak v rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 3 Ads 107/2013-36, č. 3112/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o organizační změně, které je důvodem pro propuštění vojáka ze služebního poměru, musí sledovat zákonem předvídané cíle a nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností.
[47] V takovém případě je podle naposledy uvedeného judikátu nutné vycházet obdobně ze závěrů vyplývajících z pracovněprávní judikatury, podle níž je možné se zabývat okolnostmi organizačního opatření přijatého zaměstnavatelem až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi zaměstnanci z pracovního poměru. V něm je přitom možné přezkoumávat například to, jestli rozhodnutí o organizační struktuře bylo přijato příslušným orgánem (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, a ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS). Dále lze posuzovat, zda organizační opatření sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou organizační změnu, pomocí níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich kvalifikační složení tak, aby zaměstnavatel nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců a v takovém kvalifikačním složení, jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu nebo účelu ve skutečnosti od počátku sledovalo jiné než deklarované cíle (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2004, sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS, ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. 21 Cdo 4999/2008, ze dne 24. 1. 2013, sp. zn. 21 Cdo 444/2012, či ze dne 24. 9. 2014, sp. zn. 21 Cdo 3195/2013).
[48] Není přitom žádný důvod k širšímu rozsahu přezkumu systemizace a organizační struktury služebního úřadu jako závazných podkladů pro rozhodnutí ve věcech státní služby, než jak jej vymezila shora citovaná judikatura ve vztahu k organizačním změnám vedoucím k příslušným personálním opatřením podle zákona o vojácích z povolání a v pracovněprávních vztazích. Pokud totiž § 17 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o státní službě svěřuje vládě České republiky pravomoc stanovit počet služebních míst státních zaměstnanců i představených klasifikovaných platovými třídami a objem prostředků na jejich platy a na tuto systemizaci navazuje podle § 19 odst. 1 téhož zákona organizační struktura služebních úřadů, je zřejmé, že vrcholný orgán výkonné moci má pro uplatnění vlastní představy o podobě, efektivitě a nákladnosti organizace státní služby vytvořen široký prostor, v rámci něhož může rozhodovat také o snížení celkového počtu státních zaměstnanců a jejich představených. Takovému postupu odpovídá i § 60 odst. 1 písm. a) a § 61 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě, které umožňují odvolání ze služebního místa představeného a převedení státního zaměstnance na jiné služební místo v návaznosti na provedení nové systemizace a organizační struktury služebního úřadu bez splnění dalších podmínek. Navíc zrušení služebního místa státního zaměstnance z důvodu nové systemizace může mít za následek i jeho zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů na dobu nejdéle šesti měsíců, pokud nemůže být převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, jak vyplývá z § 62 zákona o státní službě. V případě marného uplynutí šestiměsíční lhůty, po kterou byl státní zaměstnanec zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů, pak dokonce služební orgán podle § 72 odst. 1 písm. d) téhož zákona rozhodne o skončení jeho služebního poměru.
[49] Zákon o státní službě tedy představeným ani dalším státním zaměstnancům neposkytuje jistotu zachování stávajícího služebního místa. Naopak v případě schválení nové systemizace a organizační struktury služebního úřadu umožňuje služební zařazení státních zaměstnanců změnit a v krajních případech jejich služební poměr z organizačních důvodů ukončit. V tom se zákon o státní službě neodlišuje od znění § 19 odst. 1 písm. e) zákona o vojácích z povolání, podle něhož musí být voják propuštěn ze služebního poměru, pokud pro něho není v důsledku organizačních změn jiné služební zařazení. Také podle § 52 písm. c) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, může být dána výpověď zaměstnanci, stane-li se „nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách“. Rozdílná je pouze výše odstupného při skončení služebního poměru státního zaměstnance z organizačních důvodů při nemožnosti nalézt pro něho jiné vhodné služební místo, která je několikanásobně vyšší než při rozvázání pracovního poměru výpovědí danou zaměstnanci taktéž kvůli organizačním změnám, jak vyplývá z § 72 odst. 2 zákona o státní službě a § 67 odst. 1 zákoníku práce. Ustanovení § 73 zákoníku práce neobsahuje institut odvolání vedoucího zaměstnance z organizačních důvodů, nicméně i na jejich základě může zaměstnavatel takové personální opatření učinit, pokud jsou splněny další zákonné podmínky.
[50] I přes tyto drobné odlišnosti je nicméně zřejmé, že k zániku dosavadních služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců a v určitých případech také jejich samotného služebního poměru dochází v důsledku organizačních opatření za obdobných podmínek jako u vojáků z povolání nebo zaměstnanců v pracovním poměru. Není proto žádný důvod, aby správní soudy přezkoumávaly systemizaci a organizační strukturu služebního orgánu jako závazné podklady pro rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě a rozhodnutí o převedení státního zaměstnance na jiné služební místo podle § 61 odst. 1 písm. c) téhož zákona v širším rozsahu, než jak jej vymezila citovaná judikatura správních a civilních soudů ve vztahu k obdobným institutům podle zákona o vojácích z povolání a zákoníku práce. Nejvyšší správní soud přitom nepovažuje za potřebné zaujímat v tomto směru striktnější přístup oproti pracovněprávní oblasti ani s ohledem na jeden z účelů zákona o státní službě, jenž spočívá v zajištění vyšší nezávislosti státní služby na politické moci, čehož se domáhá stěžovatel v příslušné kasační námitce. Jestliže totiž zákonodárce i při vědomí uvedeného cíle zákona o státní službě umožnil schvalovat novou organizaci služebních úřadů a v návaznosti na ni snižovat počet služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců obdobným způsobem jako v pracovněprávních vztazích, pak i správní soudy musejí platnou právní úpravu respektovat a nemohou poskytovat širší ochranu těmto osobám před ztrátou jejich dosavadního postavení v hierarchii státní služby.
[51] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu, podle něhož v rámci přezkumu příslušného rozhodnutí vlády České republiky o systemizaci a navazujícího služebního předpisu byl v dané věci oprávněn toliko posoudit, zda byly schváleny zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání ze strany služebního orgánu. Takto vymezený rozsah přezkoumání závazných podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odpovídá roli vymezené správním soudům. Jejich úkolem totiž není hodnotit vhodnost a efektivitu organizační struktury státní služby, neboť tím by nepřípustně zasahovaly do prostoru vymezeného výkonné moci. Povinností správních soudů jako ochránců veřejných subjektivních práv je náležitě posoudit, zda příslušná systemizace a organizační struktura služebního úřadu nejsou ve vztahu k následnému rozhodnutí ve věcech státní služby výrazem libovůle služebních orgánů. Posouzení této eventuality ze strany soudní moci zároveň poskytuje určitou ochranu před nežádoucími zásahy do apolitického fungování státní služby, kterého se stěžovatel dovolává. (…)
III.3 Zákonnost způsobu schválení příslušné úpravy systemizace a služebního předpisu
[53] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval způsobem schválení úpravy systemizace a služebního předpisu, na jejichž základě byl stěžovatel podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odvolán ze služebního místa představeného.
[54] Z obsahu správního spisu vyplývá, že usnesením vlády České republiky č. 737 ze dne 23. 10. 2017 byla podle § 17 zákona o státní službě schválena s účinností od 1. 1. 2018 systemizace služebních a pracovních míst na rok 2018. Ještě před účinností této systemizace došlo k jejím třem úpravám, a to vládními usneseními č. 821 ze dne 29. 11. 2017, č. 874 ze dne 6. 12. 2017 a č. 895 ze dne 22. 12. 2017. Naposledy uvedené usnesení vlády České republiky (dále též „úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017“) odkazuje na část III materiálu č. 1316/17. V něm se uvádí, že návrhem na úpravu systemizace služebních a pracovních míst s účinností od 1. 1. 2018 se mění dosud neúčinná systemizace schválená předchozími třemi vládními usneseními. Systemizace služebních a pracovních míst dotčených služebních úřadů se předkládá ke schválení v přílohách č. 1 a č. 2 části III materiálu č. 1316/17, přičemž z důvodu ucelenosti údajů o ní je v přílohách uvedena systemizace i ostatních služebních úřadů, u nichž ke změnám nedochází. V následujícím textu materiálu č. 1316/17 byly popsány změny v jednotlivých služebních úřadech, které ve svých důsledcích ovlivnily systemizaci služebních a pracovních míst. Tabulky umístěné v textu pak dokumentovaly rozdíl mezi platnou systemizací s účinností od 1. 1. 2018 a předkládanými návrhy na její úpravu.
[55] Ve vztahu ke služebnímu úřadu Ministerstva zemědělství se v části III materiálu č. 1316/17, který je součástí úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017, uvádí, že „je navrhována redukce počtu sekcí úřadu ze současných 8 sekcí na 7. V souladu s moderními trendy řízení a znalostí specifického prostředí ministerstva bylo rozhodnuto, aby se řízení vedení ministerstva více koncentrovalo do menšího počtu odborných sekcí a bylo tak možné pružněji reagovat na změny. Navrhovaná optimalizace bude spočívat ve zrušení dvou současných odborných sekcí, vytvoření jedné nové sekce a přesunutí některých vybraných útvarů do sekce státního tajemníka. V rámci návrhu systemizace je navrhováno zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a sekce ekonomiky a informačních technologií. V souvislosti se zrušením těchto dvou sekcí je navrhováno zrušení systemizovaných míst náměstka při řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a náměstka pro řízení sekce ekonomiky a informačních technologií. Nově bude zřízena sekce právní a informačních technologií, kde bude nově vytvořeno služební systemizované místo náměstka pro řízení sekce. Tato nová sekce bude tvořit se sekcí státního tajemníka základní oporu vedení celého služebního úřadu. Jednotlivé odbory v rámci výše uvedené reorganizace budou účelně přerozděleny mezi tyto dvě sekce.“ Podle tabulky došlo ke snížení služebních míst představených na Ministerstvu zemědělství o čtyři, z nichž jedno bylo v šestnácté platové třídě. V příloze č. 1 části III materiálu č. 1316/17 jsou pak uvedeny celkové počty služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců podle platových tříd po úpravě systemizace.
[56] V návaznosti na úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017 státní tajemník na Ministerstvu zemědělství služebním předpisem č. 10 ze dne 27. 12. 2017 (dále jen „služební předpis č. 10“) upravil předchozí služební předpisy a stanovil s účinností k 1. 1. 2018 systemizaci tohoto služebního úřadu, včetně služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců, jakož i organizační schéma Ministerstva zemědělství, které obsahovalo sedm sekcí zahrnující i nově vytvořenou sekci právní a informačních technologií. Služební předpis č. 10 již tedy do organizační struktury služebního úřadu Ministerstva zemědělství nezahrnul předchozí sekci 1. náměstka ministra - správní sekce ani sekci ekonomiky a informačních technologií.
[57] Stěžovatel byl tak odvolán ze služebního místa představeného na základě úprav již schválené systemizace. Takový postup sice § 17 odst. 3 zákona o státní službě výslovně nezmiňuje, nicméně podle jeho věty první schvaluje vláda České republiky systemizaci na následující kalendářní rok. Po nabytí účinnosti systemizace, k níž dochází na počátku roku, pro nějž byla schválena, pak znění § 18 téhož zákona zakotvuje zásadu nepřípustnosti její změny, která může být prolomena v určitých případech. Z těchto ustanovení zákona o státní službě vyplývá, že se systemizace schvaluje s účinností až pro nadcházející kalendářní rok. Proto i když tak vláda České republiky učiní formou několika usnesení, z nichž v pořadí první stanoví podobu systemizace a následná ji upraví, jedná se stále o stejné organizační opatření na příští roční období. Ustanovení § 17 odst. 3 zákona o státní službě tak nevylučuje pozdější úpravy již schválené systemizace, pokud k nim dojde do konce kalendářního roku, v němž byla schválena struktura služebních úřadů na následující roční období.
[58] Lze tedy konstatovat, že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017, která zčásti pozměnila původní vládní usnesení č. 821 ze dne 29. 11. 2017, nebyla schválena v rozporu se zákonem. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani nevhodnost přijetí úpravy systemizace na kalendářní rok 2018 až v závěru prosince předcházejícího roku. Znění § 17 zákona o státní službě totiž nestanoví žádnou lhůtu, do které by měla být systemizace na následující kalendářní rok schválena. Navíc v posuzované věci byl stěžovatel odvolán ze služebního místa představeného až s účinností ke dni 19. 3. 2018, a nikoliv bezprostředně po nabytí účinnosti systemizace na rok 2018, takže mu byl dán dostatečný časový prostor pro reakci na zrušení jeho dosavadního služebního místa představeného a přizpůsobení se této organizační změně.
[59] Úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017 nelze považovat za nezákonnou ani kvůli tomu, že byla schválena vládou České republiky bez důvěry, kterou později v Poslanecké sněmovně ani nezískala. Příslušný čl. 62 písm. d), čl. 68 a čl. 73 Ústavy nikterak neomezují vládu po přijetí její demise prezidentem republiky nebo před získáním důvěry v Poslanecké sněmovně ve vykonávání jejích pravomocí. Ústavní soud sice v nálezu ze dne 9. 2. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 6/07, č. 66/2010 Sb., uvedl, že postavení prozatímní vlády je nutně ústavně omezujícím faktorem, který se musí projevit restriktivním přístupem ve vztahu ke všem aktům jejího vládnutí. Nicméně konkrétní a všeobecně aplikovatelné omezení exekutivních pravomocí takové vlády nebyla stanovena s tím, že budou vždy záležet na aktuálních okolnostech případu a konkrétním vztahu mezi mocí zákonodárnou a výkonnou. Ústavní soud v uvedeném judikátu naznačil nepřípustnost rozhodnutí přechodné vlády, které by mělo zásadní a nevratné důsledky. Takovou povahu ani přesah do zákonodárné moci však proces schvalování systemizace služebních a pracovních míst nemá, neboť se jedná o standardní a výlučnou pravomoc vrcholného orgánu moci výkonné, která je odpovědná za řádný výkon působnosti všech služebních úřadů z hlediska jejich personálního a finančního zajištění. Navíc systemizace se schvaluje jen na roční období a i po nabytí účinnosti ji lze změnit, byť jen v zákonem stanovených případech. Nejedná se tedy o exekutivní akt značného významu bez možnosti jeho nápravy. Při schvalování úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 tedy nebyla prozatímní vláda ústavně omezena. To samé se týká i předchozí vlády České republiky, která schválila úpravu systemizace na rok 2018 usnesením č. 874 ze dne 6. 12. 2017 poté, co prezident republiky přijal o den dříve její demisi, kterou podala po skončení ustavující schůze nově zvolené Poslanecké sněmovny.
[60] Z výše uvedené citace úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 je zřejmé, že na jejím základě došlo na Ministerstvu zemědělství k výslovnému zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a sekce ekonomiky a informačních technologií. V souvislosti se zrušením těchto dvou odborných sekcí byla explicitně zrušena služební místa náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a náměstka pro řízení sekce ekonomiky a informačních technologií. Stěžovatelovo služební místo představeného tak výslovně zaniklo spolu se zánikem celé sekce, kterou podle předchozí systemizace řídil. V navazujícím služebním předpise č. 10, kterým byla upravena organizační struktura příslušného služebního úřadu, není uveden výčet zrušených služebních míst. Nicméně v jeho příloze je nové organizační schéma, které stěžovatelem dosud řízenou sekci neobsahovalo, jak již bylo zmíněno. Za této situace stěžovatel nemohl řídit již neexistující organizační jednotku. Proto se nelze ztotožnit s jeho tvrzeními, že zrušení jím vedené sekce a jeho dosavadního služebního místa nevyplývá z žádného organizačního opatření a že ani při případné další neexistenci sekce by nezaniklo jeho služební místo představeného. Naopak předmětná organizační jednotka Ministerstva zemědělství a služební místo jejího náměstka byly výslovně zrušeny již v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017, na níž navázala nová organizace služebního úřadu, která již tyto položky neobsahovala.
[61] Služební předpis č. 10 vycházel z organizační struktury, která byla dne 20. 12. 2017 zaslána náměstkovi ministra vnitra pro státní službu s odůvodněným návrhem na úpravu systemizace v Ministerstvu zemědělství, včetně zrušení služebního místa náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce. Tu pak schválila vláda České republiky v rámci stanovení pozměněné systemizace všech služebních úřadů dne 22. 12. 2017. Minimálně ohledně stěžovatelova služebního místa představeného tak byla organizační struktura příslušného služebního úřadu s Ministerstvem vnitra, byť dopředu, projednána, a pokud se tak postupem podle § 19 odst. 1 zákona o státní službě nestalo i po schválení úpravy systemizace vládním usnesením, nemá tento formální nedostatek vůbec žádný vliv na zákonnost služebního předpisu č. 10.
[62] Způsob schválení příslušné úpravy systemizace a organizační struktury služebního úřadu jako podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného tak odpovídá požadavkům stanoveným v zákoně o státní službě.
III.4 Legitimita cílů příslušné úpravy systemizace
[63] Dále Nejvyšší správní soud zkoumal úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017 z hlediska legitimity cílů, které v ní byly vyjádřeny. V předkládací zprávě k návrhu úpravy systemizace se zdůrazňuje jeho souvislost s reorganizací práce ministerstev a naplněním programových priorit vlády. Dále se v předkládací zprávě uvádí, že „celkový počet sekcí v Ministerstvech a v Úřadu vlády se navrhovanou úpravou sníží o 14 sekcí. Návrh obsahuje změny, v jejichž důsledku dochází ke snížení počtu systemizovaných míst o 23 míst služebních a 50 míst pracovních. Schválením předloženého návrhu dojde ke snížení celkového objemu prostředků na platy o 18 058 567 Kč.“ Redukce počtu sekcí na Ministerstvu zemědělství z 8 na 7, zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a sekce ekonomiky i informačních technologií a náměstků pro jejich řízení a současné zřízení sekce právní a informačních technologií s vytvořením služebního místa náměstka pro řízení této sekce, která měla být se sekcí státního tajemníka oporou služebního úřadu, přitom v již zmíněné části III materiálu č. 1316/17, jenž je součástí úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017, byly s poukazem na moderní trendy řízení a specifický charakter daného služebního úřadu odůvodněny snahou o koncentraci řízení vedení ministerstva do menšího počtu organizačních jednotek, aby bylo možné pružněji reagovat na změny.
[64] Cílem deklarovaným v úpravách systemizace ze dne 22. 12. 2017 tak bylo dosažení úspory finančních prostředků na platech státních zaměstnanců a zeštíhlení organizační struktury služebních úřadů za účelem vyšší efektivity jejich činnosti, což se týkalo i zrušeného služebního místa náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce na Ministerstvu zemědělství. Jedná se přitom o záměr, který je plně v souladu se zákonem o státní službě, jehož znění § 17 umožňuje vládě České republiky rozhodnout též o snížení počtu služebních míst představených, dalších státních zaměstnanců i o celkovém objemu peněžních prostředků na jejich platy. K redukci organizační struktury služebních úřadů i financí na fungování státní služby přitom uvedené ustanovení zákona o státní službě nepožaduje provedení podrobné analýzy stávajícího stavu, rozbor nedostatků dosavadní organizační struktury státní služby, zevrubné odůvodnění provedených změn z hlediska řádného výkonu působnosti služebních úřadů či navázání nové systemizace na státní rozpočet, čehož se stěžovatel domáhal v kasační stížnosti. Rovněž bylo možné provést snížení počtu sekcí v Ministerstvu zemědělství, i kdyby z personálních auditů vypracovaných v předchozích letech a hodnocení práce zrušených organizačních jednotek taková potřeba nevyplývala, neboť těmito případnými dokumenty nebyly příslušné služební orgány vázány. Pokud tedy z ničeho nevyplývala obava, že by upravená systemizace mohla ohrozit řádné fungování služebních úřadů, postačilo vymezení jejích cílů i odůvodnění jednotlivých organizačních opatření v rozsahu učiněném v příloze vládního usnesení ze dne 22. 12. 2017. Podle údajů v něm uvedených došlo na Ministerstvu zemědělství kromě snížení počtu sekcí i k poklesu služebních míst představených o čtyři, dalších státních zaměstnanců o jedno a k úbytku pracovních míst o čtyři. Nelze proto souhlasit s tvrzením stěžovatele, že úprava systemizace nevedla ke změně objemu platových prostředků a k žádným úsporám v uvedeném služebním úřadu.
[65] V řízení ve věcech státní služby ani před městským soudem pak nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by zpochybnila soulad záměrů vedoucích ke schválení uvedených organizačních opatření s právním řádem a jeho principy. Za této situace je možné konstatovat, že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 sledovala legitimní cíl obecně ve vztahu k redukci organizační struktury služebních úřadů i konkrétně ohledně zrušení služebního místa představeného, které zastával stěžovatel. Nezbytnost, vhodnost a efektivita tohoto záměru je záležitostí subjektivního názoru, který se může s výslednou podobou systemizace diametrálně rozcházet. Proto zůstává věcí přesvědčení i to, zda je z hlediska efektivity řízení lepší, když v důsledku snížení počtu odborných sekcí řídí menší počet představených více podřízených, s čímž stěžovatel nesouhlasí. Nicméně nastavení jednotlivých aspektů organizační struktury státní služby představuje jeden ze způsobů vládnutí, při němž vrcholný orgán výkonné moci může realizovat svou vlastní představu o optimálním a hospodárném výkonu působnosti služebních úřadů a případně pružně reagovat na změny, které nastaly po schválení předchozí systemizace. Do této úvahy nepřísluší správní justici s výjimkou excesů zasahovat, neboť v opačném případě by si přisvojila roli rozhodovat s konečnou platností o způsobu organizace státní služby, což je výsostná pravomoc exekutivy.
III.5 Neúčelovost příslušné úpravy systemizace
[66] Nejvyšší správní soud musel dále posoudit, zda úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 nebyla schválena účelově a ve skutečnosti tak nesledovala jiný, než deklarovaný cíl spočívající v úsporách a redukci organizační struktury jednotlivých služebních úřadů. V takovém případě by se totiž jednalo o akt libovůle, pro který by musely správní soudy z uvedených důvodů považovat závazný podklad pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí za nezákonný.
[67] Stěžovatel spatřoval účelovost úpravy systemizace v údajném navrácení organizační struktury Ministerstva zemědělství do původního stavu ke dni 1. 4. 2018. Z obsahu správního spisu vyplývá, že k tomuto dni nabyla účinnosti změna systemizace služebních a pracovních míst, která byla podle § 18 zákona o státní službě schválena usnesením vlády České republiky ze dne 14. 3. 2018 č. 169 (dále jen „změna systemizace ze dne 14. 3. 2018“). V předkládací zprávě k tomuto vládnímu usnesení se uvádí, že navrhovány jsou především drobné změny, týkající se například určení platových tříd. Mezi významnější změny byla vyjmenována organizační opatření, jež se nevztahovala k Ministerstvu zemědělství. V části III materiálu čj. 197/18, který byl přílohou změny systemizace ze dne 14. 3. 2018, se toliko uvádí, že v tomto služebním orgánu „navrhuje se zrušení neobsazeného pracovního místa v 10. platové třídě v sekretariátu sekce potravinových výrob - Úřad pro potraviny a neobsazeného místa v 11. platové třídě v sekretariátu sekce státního tajemníka. Dále se navrhuje zřízení služebního místa ve 13. platové třídě v sekretariátu sekce státního tajemníka a služebního místa ve 12. platové třídě v oddělení státní služby. Předkládá se návrh na navýšení platové třídy u jednoho služebního místa z 11. na 13. platovou třídu z důvodu nárůstu přidělené agendy a činnosti, které dle katalogu správních činností odpovídá zařazení do 13. platové třídy. Navrhuje se změna objemu prostředků na platy spočívající ve snížení rozpočtové položky 5011 (platy na pracovních místech) o částku 4 338 468 Kč. K tomuto snížení bylo přistoupeno v souvislosti se změnou systemizace Ministerstva zemědělství k 1. 1. 2018, kdy došlo ke zrušení 9 systemizovaných míst, která byla následně využita v Ústavu zemědělské ekonomiky a informací a v Národním zemědělském muzeu.“
[68] V navazujícím služebním předpise ev. č. 4 ze dne 22. 3. 2018, čj. 16806/2018-MZE-11130 (dále jen „služební předpis č. 4“), státní tajemník na Ministerstvu zemědělství stanovil systemizaci tohoto služebního úřadu ke dni 1. 4. 2018. Jeho součástí je i organizační schéma Ministerstva zemědělství, z něhož vyplývá, že v něm zůstalo zachováno sedm sekcí, přičemž sekci právní a informačních technologií nahradila sekce ekonomická a právní a agenda informačních a komunikačních technologií byla převedena pod sekci státního tajemníka.
[69] Ze znění změny systemizace ze dne 14. 3. 2018 a služebního předpisu č. 4 tak vyplývá, že v jejich důsledku došlo jen k dílčím změnám organizační struktury služebního úřadu Ministerstva zemědělství, které neměly význam pro posouzení dané věci. Jimi totiž nedošlo k obnovení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a služebního místa náměstka pro její řízení, které bylo zrušeno v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017. Rovněž nebyla znovu zřízena ani sekce ekonomiky a informačních technologií. Ke dni 1. 4. 2018 tak zůstalo na Ministerstvu zemědělství zachováno sedm odborných sekcí s tím, že jejich těžiště tvořila sekce státního tajemníka a sekce ekonomická a právní při určitém přeskupení agend mezi nimi, což však odpovídalo záměru vyjádřenému v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017.
[70] Je tedy zřejmé, že změna systemizace ze dne 14. 3. 2018 a služební předpis č. 4 nenavrátily organizační strukturu Ministerstva zemědělství do stavu před účinností úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by služební orgány zamýšlely od počátku roku 2018 upravit organizaci tohoto služebního úřadu pouze zdánlivě, aby si vytvořily prostor pro odvolání stěžovatele či dalších státních zaměstnanců z vysoce postavených služebních míst představených a zanedlouho obnovily předchozí systemizaci.
[71] O účelovosti úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 nemůže svědčit ani stěžovatelem tvrzené nahrazení zrušeného pracovního místa tiskového mluvčího externí poradkyní s několikanásobným honorářem, neboť by se jednalo jen o dílčí, byť jistě nežádoucí opatření, které by samo o sobě nebylo způsobilé zpochybnit deklarovaný cíl úpravy organizační struktury Ministerstva zemědělství s účinností od počátku roku 2018. To samé lze konstatovat i ve vztahu k stěžovatelovu tvrzení, že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 nevedla ke změně náplně činnosti podřízených státních zaměstnanců a jen je formálně začlenila do jiné sekce. Při snižování počtu služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců totiž nutně nemusí docházet ke změně úkolů úředníků, jejichž služební místa zůstala zachována, neboť ke zvýšení efektivity a dosažení úspor může přispět i jejich jiné zařazení v rámci nové organizační struktury služebního úřadu. Ani žádné další skutečnosti zjištěné v řízení ve věcech státní služby a v žalobním řízení nenasvědčují tomu, že by úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 byla schválena z účelových důvodů.
(…) | decision_696.txt |
4,306 | k § 16a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů
Solidární zvýšení daně dle § 16a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, lze uplatnit pouze za předpokladu, že příjmy dosažené poplatníkem jsou nejen nadlimitní, ale také podléhají zdanění základní sazbou daně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2020, čj. 9 Afs 386/2018-25)
Prejudikatura: č. 843/2006 Sb. NSS, č. 3015/2014 Sb. NSS.
Věc: V. H. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o solidární zvýšení daně, o kasační stížnosti žalobce.
Platebním výměrem na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období kalendářního roku 2016 ze dne 2. 10. 2017 vyměřil Finanční úřad pro Jihočeský kraj žalobci podle § 139 a § 147 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu a podle zákona o daních z příjmů daň (solidární zvýšení daně) ve výši 1 996 976 Kč.
Rozhodnutím ze dne 30. 3. 2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Žalovaný nesouhlasil se žalobcem v tom, že bylo možné uplatnit ztrátu za předcházející zdaňovací období podle § 34 odst. 1 zákona o daních z příjmů při výpočtu výše solidární daně (§ 16a téhož zákona). Uvedl, že solidární zvýšení daně se vypočítává z kladného součtu příjmů podle § 6 zákona o daních z příjmů a dílčího základu daně podle § 7 tohoto zákona, tj. oproti výpočtu daně podle § 16 zákona o daních z příjmů bez odečtu položek podle § 15 a § 34 citovaného zákona.
Žalobu proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl. Konstatoval, že solidární zvýšení daně dopadá na takové poplatníky, kteří v příslušném zdaňovacím období dosáhli nadlimitních příjmů. Tato daň tedy reflektuje aktuální majetkovou resp. příjmovou situaci poplatníka v konkrétním zdaňovacím období. Krajský soud poukázal na to, že z formulace § 16a zákona o daních z příjmů je zřejmý jednoznačný úmysl zákonodárce upravit solidární zvýšení daně takovým způsobem, aby poplatníci byli „zatěžováni“ pouze v těch zdaňovacích obdobích, v nichž vykáží nadlimitní příjmy. Daňovou ztrátu za předcházející zdaňovací období ve smyslu § 34 zákona o daních z příjmů jako položku odčitatelnou od základu daně lze uplatnit pro snížení základu daně, u něhož se vypočte daň podle § 16 tohoto zákona. To učinil i žalobce a v souladu s § 34 zákona o daních z příjmů uplatnil ztrátu vzniklou a vyměřenou za předcházející zdaňovací období ve výši 29 049 199 Kč tak, že snížil základ daně z příjmů fyzických osob. Výpočet solidárního zvýšení daně však uplatnění ztráty z předchozího zdaňovacího období neumožňuje, což jasně vyplývá z jazykové, logické, systematické a především teleologické metody výkladu. Krajský soud tak nepovažoval vyměřenou solidární daň za diskriminační, nebo mající rdousící efekt, jak namítal žalobce. Podle krajského soudu žalobce nepředložil ani žádný důkaz o tom, že by vyměřená daňová povinnost pro něj znamenala nepřiměřený zásah do majetkové substance, nebo že by povaha této daně byla konfiskační, neshledal ani důvod pro žalobcem navrhovaný postup předložit věc Ústavnímu soudu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní konstatoval, že úmyslem zákonodárce nebylo zatížit solidární daní ty subjekty, které sice na jedné straně mají nadlimitní příjmy, avšak na straně druhé mají i nadlimitní výdaje a ve výsledku nedosahují nadlimitního zisku. K nadlimitním výdajům lze podle krajského soudu přihlédnout pouze tehdy, pokud byly vydány ve stejném zdaňovacím období. Jeho zdánlivě vysoký příjem v roce 2016 však byl jen následkem vysokých výdajů (ztráty) v letech předchozích. Z tohoto pohledu došlo ke rdousícímu efektu daně. Nesouhlasil s krajským soudem, že by měl předložit konkrétní důkaz o tom, že v jeho případě znamenalo vyměření daně nepřiměřený zásah do majetkové sféry; tuto úvahu považoval za nelogickou, neboť v takovém případě by měla určitá daň rdousící efekt, pouze pokud konkrétní daňový subjekt přivede ke krachu. Stěžovatel však solidární daň musel uhradit z jiných zdrojů než z podnikání, a proto pro něj měla rdousící efekt.
Stěžovatel poukázal na to, že závěry žalovaného potvrzené krajským soudem nevyplývají nijak jednoznačně z textu zákona o daních z příjmů ani jiného právního předpisu a žalovaný ani krajský soud přesvědčivým způsobem nevysvětlili, proč nepřijali výklad stěžovatele. Žalovaný se naproti tomu zabýval možností snížení příjmů podle § 6 zákona o daních příjmů o daňovou ztrátu ze samostatné činnosti podle § 7 citovaného zákona, kterou umožňuje výslovně jeho § 16a odst. 3. Dané úvahy však byly v projednávané věci zcela irelevantní, neboť stěžovatel nevykazoval vůbec žádné příjmy ze závislé činnosti podle § 6 zákona o daních z příjmů. V případě, že z ustanovení zákona neplyne jednoznačný závěr, o nějž by mohl krajský soud i žalovaný opřít svou argumentaci, měla být aplikována zásada in dubio pro libertate.
I pokud by však jazykový výklad skutečně podporoval výše uvedený závěr žalovaného a krajského soudu, bylo by třeba dané ustanovení posoudit za pomoci dalších výkladů. Solidární zvýšení daně má za úkol „postihnout“ osoby mimořádně bohaté, po nichž lze požadovat určitou solidaritu s méně bohatými. Ekonomická úspěšnost však není dána izolovaně tím, že v konkrétním kalendářním roce bylo dosaženo vyšších příjmů; tyto příjmy totiž mohou být (jak tomu bylo i v případě stěžovatele) odrazem předcházejícího období, kdy byla naopak vykázána ztráta. U stěžovatele, který v předcházejících zdaňovacích obdobích dosáhl výraznou ztrátu, by tak požadavek na vyměření solidární daně nedával smysl.
Stěžovatel konstatoval, že uvedený výklad by zároveň vedl k diskriminačnímu způsobu zdanění. U podnikatelů s činností (s konkrétním podnikatelským projektem), u nichž jsou výdaje i příjmy uskutečněny v rámci jednoho zdaňovacího období, by byla daň nižší, než u podnikatelů s dlouhodobějšími projekty. Diskriminační charakter zdanění je pak v rozporu s judikaturou Ústavního soudu.
Uvedený výklad také opomíjí, že stěžovatel zatím nedosáhl žádného úspěchu. V roce 2016 pouze dorovnal ztrátu z předchozích let. Není proto pochyb, že není povinen platit daň z příjmů; požadovat po něm v této situaci placení solidární daně by vedlo ke rdousícímu efektu takového zdanění.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích i napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[15] Žalobce byl v roce 2016 společníkem veřejné obchodní společnosti; v podaném přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2016 deklaroval dílčí základ daně podle § 7 zákona o daních z příjmů ve výši 29 828 146 Kč. Příjmy ze závislé činnosti žalobce v přiznání neuvedl. V položce uplatňovaná výše ztráty (vzniklé a vyměřené za předcházející zdaňovací období) uplatnil částku ve výši 29 049 199 Kč. Žalobce dále deklaroval daň podle § 16 zákona o daních z příjmů ve výši 82 275 Kč. V položce solidární zvýšení daně uvedl částku ve výši 0 Kč.
[16] Mezi účastníky bylo sporné, zda lze při výpočtu solidárního zvýšení daně uplatnit daňovou ztrátu vzniklou v předcházejících obdobích, nebo zda lze tuto ztrátu (položku odčitatelnou od základu daně) uplatnit pouze při výpočtu základní sazby daně podle § 16 zákona o daních z příjmů, jak dovodil správce daně. Žalovaný s posouzením správce daně souhlasil a uvedl, že z citovaných ustanovení jasně vyplývá, že výpočet daně podle § 16 zákona o daních z příjmů vychází ze základu daně sníženého o nezdanitelné části základu daně a odčitatelné položky od základu daně. Naproti tomu solidární zvýšení daně se vypočítává z kladného součtu příjmů podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 zákona o daních z příjmů, tedy bez odečtu položek podle § 15 a § 34 citovaného zákona. Poukázal na to, že je sice možné snížit příjmy podle § 6 zákona o daních z příjmů o případnou ztrátu ze samostatné činnosti, avšak pouze pro účely výpočtu solidární daně. Pro uvedené uzavřel, že při výpočtu daně podle § 16a zákona o daních z příjmů nelze aplikovat odčitatelné položky. S tímto závěrem souhlasil také krajský soud, jak je uvedeno výše.
[17] Podle § 5 odst. 3 zákona o daních z příjmů platí, že „[p]okud podle účetnictví, daňové evidence nebo podle záznamů o příjmech a výdajích přesáhnou výdaje příjmy uvedené v § 7 a 9, je rozdíl ztrátou. O ztrátu upravenou podle § 23 (dále jen "daňová ztráta") se sníží úhrn dílčích základů daně zjištěných podle jednotlivých druhů příjmů uvedených v § 7 až 10 s použitím ustanovení odstavce 1. Tuto daňovou ztrátu nebo její část, kterou nelze uplatnit při zdanění příjmů ve zdaňovacím období, ve kterém vznikla, lze odečíst od úhrnu dílčích základů daně zjištěných podle jednotlivých druhů příjmů uvedených v § 7 až 10 v následujících zdaňovacích obdobích podle § 34.“
[18] Z § 16 zákona o daních příjmů plyne, že „[d]aň ze základu daně sníženého o nezdanitelnou část základu daně (§ 15) a o odčitatelné položky od základu daně (§ 34) zaokrouhleného na celá sta Kč dolů činí 15 %“.
[19] V § 16a zákona o daních z příjmů je pak upraveno solidární zvýšení daně; z něj je patrné, že „[p]ři výpočtu podle § 16 se daň zvýší o solidární zvýšení daně, které činí 7 % z kladného rozdílu mezi součtem příjmů zahrnovaných do dílčího základu daně podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 v příslušném zdaňovacím období a 48násobkem průměrné mzdy stanovené podle zákona upravujícího pojistné na sociální zabezpečení.“ (§ 16a odst. 1 a 2). Dále platí, že pokud vykáže „poplatník u příjmů ze samostatné činnosti daňovou ztrátu, lze o ni pro účely odstavce 2 písm. a) snížit příjmy zahrnované do dílčího základu daně podle § 6“ (§ 16a odst. 3 citovaného předpisu).
[20] Podle § 34 zákona o daních z příjmů lze pak od základu daně odečíst tzv. odčitatelné položky, tedy daňovou ztrátu, která vznikla a byla vyměřena za předchozí zdaňovací období nebo jeho část, a to nejdéle v 5 zdaňovacích obdobích následujících bezprostředně po období, za které se daňová ztráta vyměřuje. „U poplatníka, který je společníkem veřejné obchodní společnosti, se daňová ztráta upraví o část základu daně nebo část daňové ztráty veřejné obchodní společnosti; přitom tato část základu daně nebo daňové ztráty se stanoví ve stejném poměru, v jakém je rozdělován zisk podle společenské smlouvy, jinak rovným dílem“.
[21] Z důvodové zprávy k zákonu č. 500/2012 Sb., o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů (dále jen „zákon č. 500/2012 Sb.“), kterým se s účinností od 1. 1. 2013 měnilo znění § 16a zákona o daních z příjmů (dále jen „důvodová zpráva“), na niž v napadeném rozsudku odkázal také krajský soud, plyne, že při výpočtu podle § 16 se daň zvýší o solidární zvýšení daně; součástí výpočtu podle § 16 tedy není pouze součin základu daně a sazby daně, ale dosáhne-li poplatník nadlimitních příjmů, je součástí také zvýšení daně o solidární zvýšení daně. Tato skutečnost pak vede k tomu, že lze uplatnit slevy a daňová zvýhodnění také na solidární zvýšení daně, jelikož v důsledku výkladu odst. 1 citovaného ustanovení je pod pojmem „daň vypočtená podle § 16“ nutno spatřovat i ono solidární zvýšení daně. Solidární zvýšení daně tedy dopadá na „nadlimitní příjem“, tj. příjem přesahující určitou hranici, která je zákonem určena jako 48násobek průměrné mzdy. Příjem pak představuje součet příjmů zahrnovaných do dílčího základu daně podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 zákona o daních z příjmů v příslušném zdaňovacím období. Důvodová zpráva dále uvádí, že v případě solidárního zvýšení daně se nejedná o zavedení dalšího daňového pásma pro daň z příjmů fyzických osob.
[22] Správní orgány i krajský soud založily své úvahy týkající se nastolené otázky na závěrech, podle nichž lze z jazykového, logického, systematického a teleologického výkladu předmětné normy dovodit, že za předpokladu, pokud daňový subjekt vykáže u příjmů ze samostatné činnosti daňovou ztrátu, lze pro účely § 16a odst. 2 písm. a) zákona o daních z příjmů snížit příjmy zahrnované do dílčího základu daně podle § 6, tedy příjmy ze závislé činnosti. Ustanovení § 16a zákona o daních z příjmů však na rozdíl od § 16 citovaného zákona nestanoví, že by bylo možné při výpočtu výše daně uplatnit také odčitatelné položky od základu daně, jak se domníval stěžovatel.
[23] Nejvyšší správní soud s výše uvedeným posouzením otázky nesouhlasí a nesdílí ani názor správních orgánů a krajského soudu, že z formulace § 16a zákona o daních z příjmů byl jasně patrný jednoznačný úmysl zákonodárce upravit solidární zvýšení daně takovým způsobem, aby poplatníci byli „zatěžováni“ pouze v těch zdaňovacích obdobích, v nichž vykáží nadlimitní příjmy, a tedy také v tomto jediném (časově souvisejícím) období by bylo možné zohlednit daňovou ztrátu. Takto zjednodušená úvaha o „jasném“ úmyslu zákonodárce svědčit nemůže. Krajský soud nadto v napadeném rozsudku ani nijak blíže nevysvětlil, jakou úvahou se řídil, pokud dovodil jednoznačnost výše uvedených závěrů z „jazykové, logické, systematické a především teleologické metody výkladu“, odkázal-li v tomto ohledu pouze na důvodovou zprávu k zákonu č. 500/2012 Sb. (v odst. 19. napadeného rozsudku chybně uvedeno zákon č. 500/2015 Sb.). Nepřípadná byla také argumentace směřující k možnosti uplatnění ztráty ze samostatné činnosti proti příjmům ze závislé činnosti, kterou (jak je shora uvedeno) provedly nejen správní orgány, ale také krajský soud; tato otázka totiž v projednávané věci nebyla vůbec nastolena, neboť stěžovatel příjmy ze závislé činnosti nevykázal.
[24] Ze shora citovaných ustanovení je zřejmé, že daňová ztráta vzniká v případě fyzických osob za předpokladu, že výdaje přesáhnou příjmy, a to při podnikání a jiné samostatné a výdělečné činnosti a při pronájmu. O vykázanou ztrátu se sníží úhrn dílčích základů daně podle jednotlivých druhů příjmů. Obecně pak platí, že nelze odečíst daňovou ztrátu od dílčího základu daně ze závislé činnosti. Speciálně je pak § 16a odst. 3 zákona o daních z příjmů stanoveno, že pokud poplatník u příjmů ze samostatné činnosti vykáže daňovou ztrátu, lze o ni pro účely odstavce 2 písm. a) snížit příjmy zahrnované do dílčího základu daně podle § 6 (v nyní projednávané věci tomu tak však nebylo, ale byla vykázána pouze samostatná činnost). Pokud poplatník ztrátu za daný kalendářní rok neuplatní, případně pokud tuto ztrátu uplatnit nelze, může ji uplatnit v následujících pěti letech proti jiným zdanitelným příjmům s výjimkou příjmů ze závislé činnosti. Odpočet daňové ztráty pak závisí také na vůli poplatníka, který jej může uplatnit v jakékoli výši (v rámci výše ztráty) a ve kterémkoliv z následujících pěti zdaňovacích období. Ačkoliv jedním ze stěžejních znaků podnikání je právě výkon činnosti za účelem zisku, je zcela obvyklé, že během této činnosti mohou podnikatelé mimo příjmů vykázat také ztrátu; zákonodárce na tato pro podnikatele „složitější“ období pamatuje právě možností uplatnění daňové ztráty až v pěti po sobě následujících zdaňovacích obdobích, kdy umožňuje pružně daňovou ztrátu uplatnit a daňovým subjektům v tomto ohledu „ulehčit“; tuto skutečnost lze považovat za výjimku z obecné povinnosti respektovat při plnění daňových povinností princip věcné a časové souvislosti podle § 23 odst. 1 zákona o daních z příjmů. Nejvyšší správní soud připomíná, že ve své judikatuře opakovaně dovodil, že pokud jde o cíl správy daní, tak zatímco předchozí právní úprava (zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, zrušen k 1. 1. 2011) upřednostňovala při stanovování daně hledisko fiskální, tedy stanovit a vybrat daň tak, aby nebyly daňové příjmy státu kráceny (srov. § 2 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků), právní úprava nová (zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád) upřednostňuje hledisko materiální správnosti. Ustanovení § 1 odst. 2 daňového řádu vymezuje, že cílem správy daní je v rovině nalézací daň zjistit a stanovit správně a v rovině platební zabezpečit její úhradu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014, čj. 9 Afs 41/2013-33, č. 3015/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 27. 8. 2015, čj. 1 Afs 238/2014-52).
[25] Jak je uvedeno již výše, stěžovatel v nyní projednávané věci vykázal příjem z podílu společníka ve veřejné obchodní společnosti a jako dílčí základ daně uvedl částku ve výši 29 828 146 Kč, v položce uplatňovaná výše ztráty (vzniklé a vyměřené za předcházející zdaňovací období) uplatnil částku ve výši 29 049 199 Kč. Pro uvedené pak deklaroval solidární zvýšení daně ve výši 0 Kč, neboť podle něj bylo možné uvedené položky vzájemně započíst. Správce daně však s tímto vyčíslením nesouhlasil, a proto vyčíslil solidární zvýšení daně z částky odpovídající rozdílu stěžovatelem získaných příjmů a 48násobku průměrné mzdy. Touto optikou nahlíženou správními orgány (resp. krajským soudem) by však došlo k situaci, kdy by poplatník měl zaplatit daň vypočtenou podle § 16 z částky příjmů snížené o odčitatelné položky (tedy zde základ daně ve výši 778 953 Kč), ale solidární zvýšení daně by se odvíjelo od celkových příjmů za dané zdaňovací období a vypočetlo by se z celkových příjmů bez možnosti odečtu položek odčitatelných od základu daně (resp. daňové ztráty), tedy z částky mnohdy mnohonásobně vyšší, jak tomu bylo i v nyní projednávané věci (z částky 28 531 858 Kč). Podle Nejvyššího správního soudu takové závěry jsou v rozporu s logikou a systematikou výše uvedené právní úpravy zabývající se daní z příjmů fyzických osob.
[26] Váže-li zákon solidární zvýšení na samotnou daň, nelze dovodit, že toto zvýšení postihuje příjmy deklarované poplatníkem, bez přihlédnutí k tomu, v jaké výši budou skutečně podrobeny dani, resp. zda z těchto příjmů bude vůbec nějaká daň odvedena. Ačkoliv stěžovatel v daňovém přiznání na příjmové straně uvedl částku, která by standardně překročila limit pro stanovení solidárního zvýšení daně, je nutné přihlédnout k tomu, že deklaroval daň podle § 16 zákona o daních z příjmů ve výši pouze 82 275 Kč (ze základu daně 778 953 Kč), neboť příjmy za nyní projednávané zdaňovací období téměř dorovnal o ztráty z minulých let. Jinými slovy základnímu (standardnímu) zdanění (§ 16 zákona o daních z příjmů) rozhodně nebyly podrobeny příjmy, které by splňovaly limit pro solidární zvýšení daně. Solidární zvýšení tedy správce daně aplikoval na příjmy, které z velké části základnímu zdanění vůbec nepodléhaly.
[27] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zavedení solidárního zvýšení daně má své opodstatnění a v tomto ohledu lze souhlasit se závěry správních orgánů, podle nichž má postihnout poplatníka v období jeho prosperity; je však nutné zohlednit, aby případné solidární zvýšení nezasáhlo toliko příjmy vykázané, aniž by zohledňovalo jejich skutečné zdanění. Bylo by totiž nelogické postihnout solidárním zvýšením daně takového poplatníka, který sice vykáže nadlimitní příjem, aniž by však bylo zkoumáno, zda skutečně celý tento příjem dani podléhal; takový výklad by odporoval smyslu a účelu solidárního zvýšení daně, který má sloužit právě a jen k postihnutí poplatníků, kteří se díky svým příjmům podílejí na zdanění vyšší mírou, než poplatníci s příjmy nižšími. Se závěry správních orgánů a krajského soudu, které staví argumentaci pouze na jazykovém výkladu zákona, proto Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[28] Výklad učiněný správními orgány i krajským soudem by vedl mj. k tomu, že v případě uplatnění ztráty až do výše základu daně by solidární daní byl zatížen také příjem, který vůbec základnímu zdanění nepodléhal Solidární zvýšení daně lze však uplatnit pouze za předpokladu, že poplatník dosáhne nejen nadlimitních příjmů, ale tyto příjmy musí také podléhat zdanění základní sazbou. Jinými slovy není-li co zdanit, případně nebylo-li u zdaňovaných příjmů dosaženo limitu stanoveného zákonodárcem pro solidární zvýšení daně, nemůže být zvýšení uplatněno; obdobnou logikou byl ostatně Nejvyšší správní soud veden i v rozhodnutí ze dne 12. 1. 2006, čj. 2 Afs 42/2005-136, č. 843/2006 Sb. NSS, kde dovodil, že předmětem zdanění musí být příjem skutečný a nikoliv toliko příjem zdánlivý, tedy že se navýšení majetku musí v právní sféře daňového poplatníka reálně projevit, a to tak, že může být poplatníkem skutečně využitelné.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že by se zcela míjelo s logikou zákonodárce poskytnout poplatníkům zvýhodnění ve formě možného uplatnění daňové ztráty v po sobě jdoucích pěti letech, ale solidární zvýšení daně by mělo zatížit daňový subjekt v případě, kdy v jednom z roků dosáhne nadlimitních příjmů. Takový koncept by znevýhodňoval daňové subjekty, které své příjmy a výdaje rozloží do delších časových období, a zatímco v jednom z těchto zdaňovacích období vykáží daňovou ztrátu, neboť svou činnost např. dále rozvíjeli a investovali do ní, v dalším období se jim právě tyto investice navrátí formou příjmů, které pro dané období mohou přesáhnout stanovený limit pro placení solidárního zvýšení daně.
[30] Shora uvedený výklad svědčící pro to, že při stanovení solidární daně je nutné zohlednit daňovou ztrátu ve smyslu § 34 zákona o daních z příjmů, podporuje samotný § 5 odst. 3 zákona o daních z příjmů, který umožňuje u příjmů podle § 7 uplatnit daňovou ztrátu nebo její část v následujících zdaňovacích obdobích podle § 34 zákona o daních z příjmů. Při výpočtu solidární daně je tedy nutno vycházet ze součtu příjmů zahrnovaných do dílčího základu daně podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 v příslušném zdaňovacím období, od něhož je možné podle výše citovaného ustanovení odečíst daňovou ztrátu. Samotné znění právní úpravy takový výklad připouští.
[31] Svědčí o tom také fakt, že solidární zvýšení daně není možné považovat za další „druh“ daně (jak plyne z citované důvodové zprávy), ale je nutné je pojímat jako součást výpočtu daně podle § 16 zákona o daních z příjmů. Tento závěr se opírá přímo o jazykový výklad § 16a zákona o daních z příjmů, podle něhož se při výpočtu daně podle § 16 zvýší daň také o solidární zvýšení daně.
[32] Závěr, podle něhož lze při výpočtu solidárního zvýšení daně odečíst také ztrátu z předcházejících zdaňovacích období, podporuje nejen samotné znění § 16a odst. 1 zákona o daních z příjmů, které stanoví, že „při výpočtu podle § 16 se zvýší daň o solidární zvýšení daně“, tedy pojímá za součást daně podle § 16 také daň solidární a činí ji tedy nedílnou součástí, a to právě včetně možnosti uplatnit daňovou ztrátu, ale svědčí o něm také samotná možnost plynoucí ze zákona pro uplatnění daňové ztráty v případě příjmů ze samostatné činnosti (§ 5 odst. 3, resp. § 34 zákona o daních z příjmů). Pokud by byly přijaty závěry správních orgánů, pak by solidární daň zatěžovala daňový subjekt i za předpokladu, kdy reálně nadlimitních příjmů nedosáhl, neboť fakticky dorovnal pouze ztrátu z předchozích let a svůj rozpočet tak vyrovnal, a to pouze pro časovou souvislost vzniku daňové ztráty, na niž správní orgány poukazovaly. Vyměření solidární daně by tak nutně postihlo majetek daňového subjektu, který by touto daní vůbec stižen být neměl. Takový závěr by byl nejen v rozporu se samotným logickým, systematickým a jazykovým výkladem předmětných ustanovení zákona o daních z příjmů, ale také se základními ústavními principy, neboť by nepřiměřeně zasahoval do majetkové sféry daňových subjektů.
[33] Nejvyšší správní soud pro shora uvedené uzavírá, že kategorické odmítnutí možnosti uplatnění daňové ztráty z předcházejících zdaňovacích období při výpočtu solidárního zvýšení daně, jak to učinily správní orgány, není možné. V dalším posouzení bude nutné, aby se správní orgány zabývaly možností uplatnění stěžovatelem deklarované daňové ztráty z předcházejícího zdaňovacího období a posoudily možnost jejího uplatnění pro nyní posuzovanou věc. | decision_697.txt |
4,307 | k § 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti
k § 25 a § 47 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. (v textu jen „stavební zákon“)
k § 3 správního řádu
Je-li v územním plánu určitá plocha označena jako stabilizovaná [zachycující neměněný současný stav a způsob využití dané plochy ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 500/2006 Sb.] a vlastník pozemku nepodal proti návrhu územního plánu námitky, soudní přezkum územního plánu v části týkající se jeho pozemku se v takovém případě omezí na kontrolu toho, zda se pořizovatel územního plánu neodchýlil od územně analytických podkladů, případně dalších závazných podkladů (§ 25 a 47 odst. 1 a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu) a zda určení stabilizované plochy v územním plánu není ve zcela zjevném a příkrém rozporu s realitou (se skutkovým stavem, neboť i při územně plánovací činnosti se uplatní zásada materiální pravdy ve smyslu § 3 správního řádu). K tomu musí snést důkazy navrhovatel, chce-li závěr o stávajícím užívání sporného pozemku před soudem vyvrátit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, čj. 6 As 151/2019-53)
Věc: M. Č. proti obci Opatovice nad Labem o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele.
Navrhovatel nabyl v roce 2017 ve veřejné dražbě pozemek p. č. X v k. ú. X (dále jen „pozemek“). Pozemek předtím vlastnila Česká obec sokolská, která jej v roce 1920 získala darem od jednoho z občanů obce, aby na něm mohla vybudovat sokolovnu. K tomu však nikdy nedošlo, místo toho se na pozemku řadu let nacházelo dětské hřiště a travní porost. Obec se od roku 2015 neúspěšně pokoušela získat pozemek do svého vlastnictví.
V době, kdy se konala zmiňovaná veřejná dražba, spěl zároveň do konečné fáze proces přijímání nového územního plánu obce O. n. L., jejž pro obec pořizoval Magistrát města Pardubic a jenž byl nakonec ve formě opatření obecné povahy zastupitelstvem obce schválen dne 21. února 2018 (dále jen „územní plán“). V územním plánu byl navrhovatelův pozemek označen jako stabilizovaná plocha veřejného prostranství – veřejná zeleň. Navrhovatel jej napadl u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích a navrhl jeho zrušení v části týkající se pozemku, neboť se podle něj ve skutečnosti o veřejné prostranství nejedná. Navrhovatel hodlá na pozemku vybudovat sportovně-relaxační centrum, územní plán mu v tomto záměru brání, a nepřiměřeně jej tak omezuje na jeho vlastnickém právu. Krajský soud návrh jako nedůvodný zamítl.
Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal navrhovatel („stěžovatel“) kasační stížnost. V ní namítal, že bez ohledu na fakt, že původní vlastník, tj. Česká obec sokolská, neuplatnil proti návrhu územního plánu žádné námitky, bylo povinností odpůrkyně prokázat, že se vskutku jedná o veřejné prostranství. Měla s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů zakotvené v § 2 a 8 správního řádu zjistit stanovisko vlastníka pozemku k této otázce, a i když tak neučinila, odmítavý postoj stěžovatele jí byl znám z námitky, kterou stěžovatel k návrhu územního plánu uplatnil, byť tak z důvodu pozdního nabytí pozemku do vlastnictví učinil až po stanovené lhůtě. Odpůrkyně však ke stanovisku vlastníka nepřihlédla a žádné důkazy neprovedla. Krajský soud pak její postup posvětil v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu týkající se vymezování veřejných prostranství v rámci územního plánování (stěžovatel odkázal na rozsudky čj. 4 As 81/2018-57 a 4 As 186/2017-41).
Nesprávný a nepodložený je i názor krajského soudu, že novým územním plánem nedošlo ke změně účelového určení stěžovatelova pozemku oproti územnímu plánu předchozímu. Ten totiž pozemek řadil do plochy „C – centrální zóna“, která umožňovala různé funkční využití pozemků včetně zástavby budovami.
Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti vysvětlila, že předchozí plán obce O. n. L. byl vydán ve zcela jiném právním prostředí. Dřívější označení kategorie C skutečně umožňovalo nejrůznější způsoby využití, avšak pokud např. převládala zeleň, jako tomu bylo na pozemku stěžovatele, pak se pouze zachoval stávající stav. Účinný územní plán na tom nic nezměnil, jen zpřesnil pojmosloví. Odpůrkyně nicméně poukázala na to, že proces pořizování územního plánu není běžným správním řízením, nezná účastníky ani se v něm neprovádí dokazování. Výsledná podoba územního plánu je zásadně předurčena aktivitou dotčených osob, a pokud nepodají námitky, nemůže být každý pozemek předmětem zvláštní pozornosti a podrobného odůvodnění. S ohledem na to, že předchozí vlastník námitky proti návrhu územního plánu nepodal a odpůrkyně pouze zachovala dosavadní stav (veřejná zeleň v centru obce), vyhodnotil krajský soud jeho odůvodnění jako postačující.
V reakci na vyjádření odpůrkyně navrhl stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud nařídil ve věci jednání a provedl důkazy vyvracející její tvrzení o tom, že stěžovatelův pozemek naplňoval znaky veřejného prostranství. Těmito důkazy měla být smlouva o údržbě pozemku mezi Českou obcí sokolskou a odpůrkyní (upravující mj. zprostředkování občasného pronájmu pozemku k provozování tradičních zábavních akcí), výpověď této smlouvy, žádost odpůrkyně o odprodej pozemku (odůvodněná tím, že podmínkou pro získání dotace na rekonstrukci dětského hřiště je, že obec musí být vlastníkem dotčeného pozemku), souhlas České obce sokolské s tímto prodejem (za cenu vyšší, než za kterou byl nakonec vydražen) a potvrzení České obce sokolské, že nikdy neudělila souhlas k obecnému užívání daného pozemku (ze srpna 2019). Předložené důkazy získal stěžovatel od České obce sokolské teprve po podání kasační stížnosti a odpůrkyně mu jejich existenci zamlčovala a zastírala, proto nemohl jejich provedení navrhnout již před krajským soudem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[11] Pro rozsouzení dané kauzy je nejprve potřeba vyložit, jaké důsledky plynou z toho, že územní plán odpůrkyně označuje v hlavním (koordinačním) výkresu určité plochy jako stabilizované, zatímco jiné jako plochy změn. Ačkoliv podobné názvosloví se v různých územních plánech a v různých časových obdobích neužívá zcela jednotně, obecně platí, že v prvním případě má územní plán pouze zachycovat neměněný současný stav a způsob využití dané plochy, zatímco prostřednictvím návrhových ploch odpůrkyně určuje nové řešení (navržené řešení), tedy jak by měla být daná plocha v budoucnu využita, a to odlišně od dosavadního způsobu využití [viz § 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, vymezující pojem koordinační výkres]. Nutno podotknout, že návrhy budoucích změn funkčního využití ploch jsou hlavním cílem a smyslem územního plánování. Stávající stav, jenž má zůstat beze změn, zachycuje sice územní plán také, ale činí tak zejména proto, aby byly plánované změny zasazeny do kontextu celého řešeného sídla a aby bylo zřejmé, na co navazují a z čeho vycházejí.
[12] Odpůrkyně považuje stěžovatelův pozemek podle územního plánu za stabilizovanou plochu se stávající veřejnou zelení na veřejném prostranství a tento skutečný stav má zůstat beze změn. Pokud by stěžovatel s takovým využitím svého pozemku jako veřejného prostranství nesouhlasil, ale nezpochybňoval by fakt, že doposud takto využíván byl, nemohl by se svým návrhem na zrušení územního plánu uspět; Nejvyšší správní soud totiž již judikoval, že územní plán nemůže zasáhnout do práv dotčených osob, pokud pouze potvrzuje a nijak nemění skutečný stávající způsob využití pozemku (srov. rozsudky ze dne 19. května 2011, čj. 1 Ao 2/2011-17, ve věci Část Územního plánu města Klecany a ze dne 8. února 2012, čj. 6 Ao 8/2011-74, ve věci Územní plán obce Mukařov, bod 30). To platí, i když je pořizován územní plán nový – i v tomto případě se skutečný stávající způsob využití pozemku nemění. Jinou by byla situace, v níž by šlo o převzetí regulace z dosavadního územního plánu (srov. odstavce [19] až [22] rozsudku 6 As 141/2019-64 z 28. srpna 2020 ve věci Změna č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Roztoky), to však není náš případ.
[13] V nyní řešené kauze stěžovatel popírá, že by jeho pozemek v minulosti sloužil jako veřejné prostranství. Upozorňuje zejména na existenci oplocení, jež omezovalo, či snad dokonce znemožňovalo přístup veřejnosti na daný pozemek, a vedle toho poukazuje na celou řadu dalších skutečností, jež mají obecné užívání daného pozemku vylučovat a naopak podle stěžovatele svědčí o soukromoprávním režimu jeho užívání. Pokud by měl stěžovatel pravdu, pak by odpůrkyně do jeho práv vymezením veřejného prostranství zasáhla, neboť i v případě stabilizovaných ploch územní plán zpravidla stanovuje určitá omezení tak, aby se výstavba či jiné změny ve způsobu užívání pozemků vyžadující přivolení stavebního úřadu nedostávaly do rozporu se stávajícím, územním plánem fixovaným způsobem užívání dané plochy jako veřejného prostranství. Územní plán O. n. L. tak činí na str. 71 své textové části, kde stanovuje pro plochy ZV (veřejná prostranství – veřejná zeleň) přípustná využití hlavní a doplňková, stejně jako uvádí využití nepřípustná (ta zahrnují např. stavby a zařízení pro reklamu). Vymezení veřejného prostranství v územním plánu je tedy způsobilé do práv vlastníka pozemku citelně zasáhnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. března 2016, čj. 2 As 295/2015-83, ve věci Část Územního plánu Olomouce).
[14] Je proto nutné zabývat se tím, zda odpůrkyně neporušila zákon tím, že v územním plánu stanovila, že stěžovatelův pozemek spadá do stabilizované plochy veřejné zeleně a je stávajícím veřejným prostranstvím.
[15] Naprostá většina sporů týkajících se veřejného prostranství v územním plánu, jež Nejvyšší správní soud doposud řešil, se týkala návrhů nových veřejných prostranství na pozemcích, jež takto dosud využívány nebyly. Z rozsudků, na něž poukazoval stěžovatel, se pouze dva týkaly sporu o existenci veřejného prostranství zachyceného v územním plánu jako stávající stav, a nadto ještě šlo o dva rozsudky postupně vydané v jedné a téže kauze (rozsudky ze dne 12. prosince 2017, čj. 4 As 186/2017-41, ve věci Územní plán obce Oldřichov v Hájích I a ze dne 24. května 2018, čj. 4 As 81/2018-57, ve věci Územní plán obce Oldřichov v Hájích II). Jejich podstatná odlišnost od nyní řešeného případu spočívala v tom, že tam stěžovatelé proti územnímu plánu a určení svého pozemku za veřejné prostranství brojili včasnými námitkami. Nebylo tedy žádných pochybností o tom, že správní soudy musí uplatněné žalobní body přezkoumat v plném rozsahu. Naproti tomu stěžovatel ani jeho právní předchůdce (Česká obec sokolská, od níž pozemek nabyl ve veřejné dražbě) proti návrhu územního plánu námitky neuplatnili, resp. stěžovatel tak učinil opožděně. Odpůrkyně se tudíž ve stanovené lhůtě nedozvěděla právem předvídaným způsobem o tom, že vlastník pozemku s údajnou existencí stávajícího veřejného prostranství na svém pozemku nesouhlasí.
[16] V této souvislosti je potřeba nejprve vyjasnit, zda je možné právní pasivitu České obce sokolské přičítat stěžovateli. Stěžovatel totiž nabyl pozemek do vlastnictví až po uplynutí lhůty pro podání námitek proti územnímu plánu. Z judikatury Nejvyššího správního soudu nicméně vyplývá jednoznačný závěr, že důsledky pasivity právního předchůdce na jeho nástupce plně dopadají (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2014, čj. 7 As 186/2014-49, ve věci Změna č. 3 územního plánu obce Sibřina). Nadto mezi stranami není sporné, že v dražební vyhlášce byla obsažena i informace o přípravě nového územního plánu, jenž by měl začít platit na podzim 2017, přičemž dražený pozemek je v něm určen jako veřejné prostranství – veřejná zeleň. Jestliže tedy Česká obec sokolská měla možnost námitky včas uplatnit a o své vůli tak neučinila, má se věc tak, jako by příležitost bránit se proti návrhu územního plánu promeškal sám stěžovatel.
[17] Otázkou poté zůstává, jaké důsledky by měla tato skutečnost mít pro rozhodnutí soudu o podaném návrhu. Pokud by se jednalo o plochu návrhovou, tedy měnící současný způsob využití, byla by odpověď vcelku nasnadě. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že pokud byl navrhovatel v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, a poté je navrhuje zrušit, značně to omezuje rozsah soudního přezkumu (aktuálně viz rozsudek čj. 6 As 270/2019-38 z 21. srpna 2020 ve věci Územní plán města Mnichovice a mnohé další tam přehledně uvedené). Soud v takovém případě nezkoumá, zda je omezení plynoucí z přijaté právní regulace přiměřené (proporcionální); žalobní námitky neproporcionality zásahu do vlastnického práva v takových případech nebudou úspěšné (což plyne, jak shrnul Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, ze stávající zákonné koncepce správního soudnictví, resp. správně soudního přezkumu opatření obecné povahy, která se opírá o princip subsidiarity soudní ochrany, jež má nastoupit až po vyčerpání řádných opravných prostředků uvnitř veřejné správy ve smyslu § 5 s. ř. s.). Jiná porušení práva pak mohou vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy pouze tehdy, pokud se jedná o porušení kogentních procesních či hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Typicky se jedná o procesní vady, jež stěžovateli znemožnily podat včas námitky, a o vady obsahu, jež měla obec odhalit sama z úřední povinnosti, např. rozpor územního plánu s klíčovými ustanoveními právních předpisů na ochranu životního prostředí.
[18] V nyní posuzovaném případě je však situace odlišná v tom, že územní plán nestanovuje změnu stávajícího způsobu využití, nýbrž označuje veřejné prostranství na stěžovatelově pozemku za již existující, tedy za stávající skutečnost, z níž územní plán jen vychází. Stěžovatel nebrojí proti tomu, že nově zavedená právní regulace je nezákonná či nepřiměřená, nýbrž vytýká odpůrkyni, že nesprávně tvrdí, resp. že nedostatečně zjistila skutečný (stávající) stav v území. Stavební zákon přitom ukládá pořizovateli územního plánu povinnost vycházet mimo jiné z územně analytických podkladů, které popisují stav území (srov. § 25 a § 47 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Současně se i zde, při územně plánovací činnosti, uplatní zásada materiální pravdy, tedy požadavek, aby správní orgán postupoval tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu). Správní soud proto musí být k žalobní námitce oprávněn přezkoumat přinejmenším dodržení těchto pravidla, neboť jde o otázku zákonnosti.
[19] Podle Nejvyššího správního soudu proto v těch případech, kde dotčená osoba nepodá proti návrhu územního plánu námitky, postačuje, že pořizovatel (resp. obec) vyšel při zachycení neměněného současného stavu (stabilizovaných ploch) z územně analytických podkladů, jež měl k dispozici, a z dalších závazných podkladů. Nedostal-li se s nimi do rozporu, nemusí mapové zachycení stabilizovaných ploch v textové části územního plánu nijak zvlášť zdůvodňovat, neboť úkolem odůvodnění územního plánu je především vysvětlit a obhájit navržené změny v území. Obhajobu svých skutkových závěrů, prostřednictvím níž vyvrací důvodnost výhrad navrhovatele, jež v procesu přípravy územního plánu nezazněly, může samozřejmě odpůrce formulovat až v řízení před soudem, typicky ve vyjádření k podanému návrhu na zrušení územního plánu. Tím spíše pak pořizovatel, resp. odpůrce v rámci přípravy územního plánu nemusí provádět dokazování, jestliže žádné námitky proti tomu, jak vymezil stabilizované plochy, neobdrží, a nemá tak v tomto směru pochybnosti o skutkovém stavu. Soudní přezkum územního plánu se v takovém případě k žalobní námitce omezí na kontrolu toho, zda se pořizovatel územního plánu neodchýlil od územně analytických podkladů, případně dalších závazných podkladů, které měl při přípravě územního plánu k dispozici, a zda určení stabilizovaných ploch v územním plánu není ve zcela zjevném a příkrém rozporu s realitou (tedy se skutkovým stavem). K tomu musí ovšem snést důkazy navrhovatel, chce-li závěr o stávajícím užívání sporného pozemku před soudem vyvrátit. Důkazní břemeno tak leží na navrhovateli, jenž zůstal v procesu přijímání územního plánu pasivní.
[20] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že pokud naopak dotčená osoba námitku včas podá, situace se obrací, jak vyplývá z výše citovaných rozsudků ve věcech Územní plán obce Oldřichov v Hájích I a Územní plán obce Oldřichov v Hájích II. Pořizovatel totiž musí již v rámci přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím způsobem reagovat na zpochybnění skutkových zjištění, z nichž vycházel při zachycení současného stavu území v návrhu územního plánu. Jestliže je vznesená námitka relevantní a podložená, má pořizovatel v zásadě tři možnosti, jak dál postupovat. Za prvé, může dát námitce za pravdu. V takovém případě musí buďto změnit v návrhu územního plánu stávající funkční využití dané plochy (např. uzná, že plocha není veřejnou zelení, ale že jde ve skutečnosti o stabilizovanou plochu soukromé zahrady), nebo se může pokusit v územním plánu zachovat svůj původní záměr, ovšem v podobě návrhové plochy (např. ji označí jako budoucí veřejnou zeleň a odůvodní potřebnost navržené změny funkčního využití oproti současnému stavu). Za druhé, v rámci přípravy územního plánu lze doplnit podklady a provést dokazování, kterým pořizovatel námitku vyvrátí a obhájí přesvědčivě svůj závěr o dosavadním způsobu využití dané plochy. Ačkoliv není obvyklé, aby se v procesu přijímání opatření obecné povahy prováděly důkazy, odpůrkyně se mýlí, pokud to považuje za zcela vyloučené (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci Územní plán obce Oldřichov v Hájích II, bod 33). Za třetí nelze vyloučit ani možnost odkázat dotčenou osobu na příslušné správní řízení, v němž může spor o stávající způsob využití daného pozemku řešit, je-li pro to v procesu přípravy územního plánu časový prostor. V daném případě by se jednalo o řízení o existenci veřejného prostranství podle § 142 správního řádu.
[21] Právě popsaný postup dovodil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ve věci Územní plán obce Oldřichov v Hájích I, v bodech 28 a 29, kde se jednalo o existenci účelové komunikace. Obdobně je možno vést deklaratorní řízení i o existenci jiných veřejných prostranství, kam spadá též veřejná zeleň (srov. Černín, K. Evidence veřejných prostranství v obci. Stavební právo, Bulletin 1/2018). Ve všech třech variantách se dotčená osoba dočká plného soudního přezkumu učiněných závěrů – ať již v rámci řízení o zrušení územního plánu, nebo v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí – přičemž to bude odpůrce, resp. žalovaný, kdo bude muset před soudem obhajovat existenci veřejného prostranství.
[22] Pokud nahlédneme popsanou optikou na nyní řešený případ, Nejvyšší správní soud nemá k postupu odpůrkyně ani krajského soudu výhrady. Stěžovatel (ani jeho právní předchůdce) nepodal proti návrhu územního plánu včas námitku. Jeho opožděně uplatněné výhrady nemohly aktivovat povinnost odpůrkyně provádět v rámci přípravy územního plánu dokazování ke stávajícímu způsobu využití stěžovatelova pozemku nebo proces přípravy přerušovat za účelem vyjasnění předběžné otázky ve správním řízení. Stěžovatel nevytýkal odpůrkyni v návrhu na zrušení územního plánu podaném ke krajskému soudu, že by snad označila sporný pozemek za veřejné prostranství v rozporu s podklady, které měla při přípravě územního plánu k dispozici. Učinil tak až v kasační stížnosti, kde předložil smlouvy mezi odpůrkyní a Českou obcí sokolskou, jež měly prokazovat soukromoprávní režim užívání daného pozemku, a prohlášení České obce sokolské, že obecné užívání svého pozemku neumožňovala. V kasačním řízení je však na uplatňování skutkových novot již pozdě (§ 109 odst. 5 s. ř. s.), proto také Nejvyšší správní soud nemohl vyhovět stěžovatelovu návrhu na provedení dokazování. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká, že předložené smlouvy řeší nájemné pouze pro případ užití pozemku ke kulturním akcím, jež spadá pod zvláštní, nikoliv pod obecné užívání veřejného prostranství. Jeho veřejný charakter tedy tyto podklady samy o sobě nevylučují. (…) | decision_698.txt |
4,308 | k § 30 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (v textu jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“)
Délka promlčecí doby u těch přestupků, kde zvláštní zákon nestanoví horní sazbu pokuty ve výši 100 000 Kč, ale pouze způsob výpočtu pokuty (např. procentem z předem nejasné částky), činí jeden rok [§ 30 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, čj. 10 Afs 72/2020-76)
Prejudikatura: č. 4047/2020 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 75/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01), č. 110/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 192/05), č. 54/2020 Sb., č. 325/2020 Sb.
Věc: I. V. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Tento rozsudek řeší doposud Nejvyšším správním soudem nerozhodnutou otázku, totiž jaká je délka promlčecí doby u těch přestupků, kde zvláštní zákon nestanoví horní sazbu pokuty ve výši 100 000 Kč, ale pouze způsob výpočtu pokuty (např. procentem z nějaké předem nejasné částky). Nejvyšší správní soud dospěl z dále uvedených důvodů k závěru, že se v takových případech uplatní promlčecí lhůta kratší, a to jednoletá [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky].
Žalobkyně se podle rozhodnutí Finančního úřadu pro Karlovarský kraj ze dne 11. 8. 2017 a rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 2017 dopustila správního deliktu podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, neboť v účetním období 2014 neúčtovala řádně o všech účetních případech, dle směrné účtové osnovy a v souladu s účetními metodami tak, aby byl spolehlivě určen obsah účetních případů a účetních záznamů v souvislosti s účtováním nákladů; nedoložila řádně provedené inventarizace zásob, majetku a závazků, stavy oprávek a položek odpisů tohoto majetku; nevedla hlavní knihu v předepsaném rozsahu apod. Podle § 37a odst. 1 písm. c) ve spojení s § 37a odst. 3 písm. b) zákona o účetnictví jí daňové orgány vyměřily pokutu ve výši 100 000 Kč.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud původně její žalobě vyhověl, a to z důvodu neurčitosti obsahu výroku správního rozhodnutí. Tento závěr krajského soudu však Nejvyšší správní soud označil v prvém rozsudku v této věci (ze dne 15. 8. 2019, čj. 10 Afs 145/2019-57) za nesprávný. Skutková věta ve výroku rozhodnutí o správním deliktu byla dostatečná. Proto Nejvyšší správní soud první rozsudek krajského soudu zrušil a vyzval ho, aby projednal též další žalobní body (ke kterým se Nejvyšší správní soud nijak nevyjádřil).
Krajský soud druhým rozsudkem v této věci ze dne 12. 11. 2019, čj. 57 Af 5/2018-116, tentokráte žalobu zamítl. Vyjádřil se ke všem žalobním bodům. Dovodil, že odpovědnost za správní delikt v této věci nezanikla (část V.A. napadeného rozsudku), převzal právní názor Nejvyššího správního soudu z rozsudku čj. 10 Afs 145/2019-57 o dostatečné určitosti výroku správního rozhodnutí (část V.B.) a zabýval se též dalšími hmotněprávními a procesními otázkami nynější věci (část V.C. až V.K. napadeného rozsudku).
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu obsáhlou kasační stížností (včetně doplnění). Předně namítla, že na její věc nelze užít § 112 odst. 2 větu druhou zákona o odpovědnosti za přestupky, tj. ustanovení, na jehož základě krajský soud použil úpravu zániku odpovědnosti za přestupek obsaženou v § 37ab zákona o účetnictví. V doplnění kasační stížnosti ze dne 22. 7. 2020 pak stěžovatelka reagovala na nález ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20, kterým Ústavní soud zrušil § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky.
Stěžovatelka tvrdila, že odpovědnost za spáchání správního deliktu (přestupku) zanikla současně s novou úpravou správního trestání, účinnou od 1. 7. 2017, která měla být na její věc aplikována, neboť je tato úprava pro stěžovatelku příznivější. Zákon o účetnictví ve vztahu ke správnímu deliktu stěžovatelky stanovil jedinou, a to tříletou, promlčecí dobu. Zákon o odpovědnosti za přestupky nově stanovuje promlčecí doby dvě. Jedná se o tříletou promlčecí dobu, která dopadá na přestupky, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, a dále o jednoletou dobu, která dopadá na přestupky, na něž se nevztahuje doba tříletá. Na správní delikt stěžovatelky dopadá doba jednoletá. To proto, že zákon o účetnictví za tento správní delikt stanovil pokutu procentní sazbou (3 % a 6 %) z hodnoty aktiv celkem. Nestanovil tedy pevnou sazbu pokuty (s horní hranicí alespoň 100 000 Kč). Proto nemůže na tento správní delikt dopadnout tříletá promlčecí doba dle § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžovatelka odkázala i na materiál Ministerstva vnitra, ve kterém ministerstvo dospělo ke stejnému závěru.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že se zcela ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu. Trval na výkladu, že pokuta v daném případě, byť určená procentem, dosahuje 100 000 Kč, a proto je nutno užít delší promlčecí dobu (3 roky) dle § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Nová úprava je pro stěžovatelku méně výhodná, neboť určuje lhůtu prodloužitelnou až na pět let (za podmínek § 32 odst. 3 téhož zákona). Na podporu tohoto názoru žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 10. 2018, čj. 50 A 14/2018-46. Žalovaný také poukazuje na to, že stěžovatelka v řízení o odvolání žádnou z těchto námitek nevznesla a pouze se omezila na tvrzení, že řízení nebylo nikdy zahájeno.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Plzni, jakož i rozhodnutí žalovaného a Finančního úřadu pro Karlovarský kraj a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
IV. B. Posouzení příznivější úpravy a otázka zániku odpovědnosti za přestupek
[13] V klíčové námitce stěžovatelka tvrdí, že je pro ni příznivější nově přijatá úprava přestupkového práva. Proto prý její odpovědnost za správní delikt zanikla.
Ústavní východiska
[14] Ústavní zásadu retroaktivního působení pro pachatele příznivější právní úpravy (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod) je třeba plně aplikovat i v režimu správního trestání (též § 2 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky; shodně nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS; ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS).
[15] Zákon o odpovědnosti za přestupky, účinný od 1. 7. 2017, představuje komplexní reformu přestupkového práva. Zákon přinesl i jednotnou úpravu prekluzivních dob (§ 30 násl. cit. zákona). V § 112 odst. 2, větě první tento zákon stanovil, že ustanovení dosavadních zákonů o prekluzivních lhůtách se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt ale dle druhé věty § 112 odst. 2 tohoto zákona nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
[16] Ústavní soud však dovodil, že § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky je v rozporu právě s čl. 40 odst. 6 Listiny, neboť může vést ke zpřísnění podmínek odpovědnosti za spáchání přestupku. Proto postupně nálezy ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, č. 54/2020 Sb. (ve vztahu k prvé větě § 112 odst. 2), a ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20, č. 325/2020 Sb. (ve vztahu k druhé větě), zrušil celý § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky (celé toto ustanovení bylo jako protiústavní zrušeno s účinky ke dni 22. 7. 2020).
[17] Otázku užití příznivější právní úpravy na přestupky tak řeší § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Tato norma ve shodě se čl. 40 odst. 6 Listiny přikazuje retroaktivní aplikaci zákona o odpovědnosti za přestupky i na přestupky (nebo správní delikty) spáchané před nabytím jeho účinnosti, je-li nová úprava pro pachatele příznivější. Příznivější je jednoznačně ta úprava, podle které by došlo k zániku odpovědnosti za přestupek ještě před vydáním rozhodnutí o přestupku (viz shora cit. nález Pl. ÚS 4/20, body 22, 23).
Nová úprava promlčení je pro stěžovatelku výhodnější
[18] Průběh řízení vedeného proti stěžovatelce protínají dvě úpravy. Delikt sice spáchala před účinností (nového) zákona o odpovědnosti za přestupky, rozhodnutí finančního úřadu však bylo vydáno dne 11. 8. 2017, tedy již za účinnosti tohoto zákona. Stěžovatelka namítá, že je pro ni nová úprava příznivější především proto, že stanoví kratší promlčecí dobu za její jednání, než tomu bylo u úpravy dřívější.
[19] Délku promlčecí doby ve vztahu k přestupkům (správním deliktům) dle zákona o účetnictví upravoval § 37ab odst. 3 téhož zákona, ve znění do 30. 6. 2017. Dle tohoto ustanovení zanikla odpovědnost za správní delikt, jestliže o něm nezahájil správní orgán řízení do jednoho roku ode dne, kdy se o správním deliktu dozvěděl, nejpozději však do 3 let od spáchání správního deliktu. Toto ustanovení tak stanovilo objektivní tříletou promlčecí dobu.
[20] V daném případě počala promlčecí doba běžet den následující po konci účetního období roku 2014, tj. dne 1. 1. 2015 (viz cit. rozsudek čj. 10 Afs 145/2019-57, bod 30, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2018, čj. 2 Afs 10/2018-45, věc IRHOS Partner, bod 27). O tom, že měl být správní delikt spáchán, se dozvěděl finanční úřad při vyhodnocení kontrolního zjištění dne 17. 5. 2017. Oznámení o zahájení řízení bylo stěžovatelce doručeno dne 14. 6. 2017. Finanční úřad tak zahájil se stěžovatelkou řízení včas, během jednoleté subjektivní promlčecí doby. Konec tříleté objektivní promlčecí doby připadal na den 1. 1. 2018. Změněné rozhodnutí finančního úřadu a rozhodnutí žalovaného nabyla právní moci dne 28. 12. 2017, tedy v rámci objektivní promlčecí doby. Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že podle dřívější právní úpravy by odpovědnost za správní delikt stěžovatelky nezanikla.
[21] Listina základních práv a svobod ovšem v čl. 40 odst. 6 přikazuje použít pozdější úpravu, je-li pro pachatele výhodnější. S nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky byly sjednoceny promlčecí doby pro oblast správního trestání. Tříletá objektivní doba dopadá na ty přestupky, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Na ostatní přestupky pak dopadá jednoletá objektivní promlčecí doba [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Během této promlčecí doby musí správní orgán přinejmenším zahájit řízení o přestupku, aby se promlčecí doba přerušila a začala běžet promlčecí doba nová [§ 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky].
[22] Spornou otázkou je, zda je na stěžovatelčinu věc třeba užít jednoroční, nebo tříletou promlčecí dobu. V tom se stěžovatelka s žalovaným rozchází. Stěžovatelka tvrdí, že je třeba užít promlčecí dobu kratší, neboť za správní delikt nebyla stanovena pokuta pevnou sazbou, nýbrž jinak – procentem z hodnoty aktiv. Není tak splněna podmínka, že za takové jednání byla stanovena možnost uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč. Naopak žalovaný upozorňuje, že v daném případě byla uložena pokuta právě ve výši 100 000 Kč.
[23] Před Nejvyšším správním soudem tak stojí otázka, zda je možné uplatnit delší promlčecí dobu na přestupky, za které zákon nestanoví pokutu s (pevně nastavenou) horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč, ale pokutu s horní hranicí sazby vyjádřenou procentem z aktiv celkem, která této výše může, ale dle okolností nemusí dosáhnout.
[24] Za správní delikt stěžovatelky bylo možné v souladu s § 37a odst. 3 písm. b) zákona o účetnictví uložit pokutu do výše 3 % hodnoty aktiv celkem. Zákon nestanovil žádnou pevnou sazbu pokuty, resp. konkrétní částku, a to ani alternativně, ani nějakou maximální hranicí [jak to dělá např. stávající znění § 91 odst. 14 písm. a) a b) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), nebo § 125a odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon)]. Za takové situace již jen na základě jednoduchého čtení zákona není možné uplatnit delší, tříletou promlčecí dobu. Dle poměrně prostého jazykového výkladu § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky se na nynější situaci použije základní promlčecí doba jednoho roku.
[25] Nejvyšší správní soud připomíná, že dle pozdější úpravy účinné od 1. 7. 2017 je zásadou jednoroční objektivní promlčecí doba [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Naopak tříletá doba je výjimkou z této zásady, která platí jen na ty přestupky, za které lze uložit pokutu „s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč“ [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Výjimky z pravidla je třeba vykládat restriktivně, respektive v souladu s jejich textem a účelem (srov. sice v jiném kontextu, ovšem metodologicky přesné stanovisko generální advokátky Kokott ve věci C-246/16, Enzo Di Maura, ECLI:EU:C:2017:440, bod 32, poznámka pod čarou č. 16, kde generální advokátka upozorňuje, že při výkladu musí být zachován text a účel výjimky: „Soudní dvůr ve své podstatě vyžaduje ne restriktivní, nýbrž přesný výklad výjimek“, uzavírá v poznámce č. 16 generální advokátka).
[26] Smyslem úpravy promlčecí doby (vedle diferenciace závažnosti jednotlivých přestupků) je jistota, dokdy může být přestupek projednán, respektive dokdy lze o něm rozhodnout. Ústavně chráněná je tedy právní jistota o tom, v jaké době zanikne odpovědnost za přestupek. To má význam nejen pro pachatele, ale i pro jiné účastníky řízení. Také pro správní orgány je důležité, aby (při nezměněném hmotněprávním posouzení skutku) přesně věděly, kolik času mají na projednání věci. Promlčecí doba proto musí být určena jasným způsobem tak, aby účastníci (obvinění) mohli rozumně předvídat, kdy zanikne odpovědnost za přestupek. Přesně tyto otázky zdůraznil ve svém nálezu též Ústavní soud (viz sp. zn. Pl. ÚS 15/19, např. bod 58). Tak tomu je v současné právní úpravě, kdy si obviněný z přestupku snadno zjistí, jaká sazba pokuty se na jeho jednání vztahuje. Bez větších obtíží je tak schopen zjistit délku promlčecí doby (je-li přestupek ohrožen horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč, bude promlčecí doba tříletá, v jakémkoliv jiném případě bude jednoletá). Stejně tak žádné obtíže stran určení délky promlčecí doby nebude mít správní orgán, což přispěje k naplnění zásady předvídatelnosti postupu správních orgánů.
[27] Nelze ani argumentovat, že maximálně stanovená výše pokuty do výše 3 % hodnoty aktiv přinejmenším potenciálně u stěžovatelky připouští pokutu alespoň 100 000 Kč. Lze v tomto opět odkázat na jednoznačnou dikci § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, kde zákon hovoří o přestupcích, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč. Zákon nemluví o přestupcích, za které lze uložit pokutu alespoň 100 000 Kč. Zákon jasně požaduje výslovné stanovení horní hranice sazby pokuty alespoň 100 000 Kč.
[28] Dikce zákona znemožňuje rovněž takový výklad, kde by se promlčecí doba určila ad hoc, v závislosti na tom, zda v konkrétním případě hrozí přestupci pokuta alespoň 100 000 Kč. Nejde však jen o jednoznačný text § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky. Za situace, kdy je sazba pokuty stanovena pouze procentem z aktiv, tak ani účastník, ani správní orgán dopředu nevědí, jaká maximální výše pokuty vlastně přichází do úvahy. Aby již na počátku řízení bylo jasné, jak dlouhá promlčecí doba se na věc aplikuje, musely by správní orgány již při oznámení o zahájení řízení provádět výpočet horní hranice sazby pokuty dle výše aktiv podezřelého (stěžovatelky). Tato otázka by mohla být i relativně dlouho sporná, hypoteticky vzato mohla by být i předmětem komplikovaného dokazování, od něhož by se zpětně dovozovala tak důležitá věc, jako je délka promlčecí doby (nota bene v tomto případě, kdy je stěžovatelka ve své podstatě pokutována právě za neřádné vedení účetnictví).
[29] Dle Nejvyššího správního soudu ostatně není možné, aby se promlčecí doba u stejného typu přestupku lišila v závislosti na aktuálních majetkových poměrech přestupce. Nejvyšší správní soud připomíná, že ať je přestupce obdařen vysokou či nízkou hodnotou aktiv, stále jde o postih za stejný přestupek. Rozdílná aktiva se projeví nikoliv v délce promlčecí doby, ale ve výměře pokuty.
[30] Námitka žalovaného, že stěžovatelce byla uložena pokuta právě 100 000 Kč, a tak by se na ni měla uplatnit delší prekluzivní doba, je proto nesprávná. Nejvyšší správní soud opakuje, že není podstatné, jaká pokuta bude pachateli nakonec vyměřena.
[31] Tam, kde zvláštní zákon nestanoví horní hranici sazby pokuty ve výši 100 000 Kč, ale pouze způsob výpočtu pokuty (např. procentem z nějaké předem nejasné částky), uplatní se promlčecí doba kratší, a to jednoletá [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Jinak tomu bude např. u alternativně stanovené pokuty, nebo u pokuty sice procentuálně vyjádřené, limitované však horní hranicí sazby alespoň ve výši 100 000 Kč. Ke stejnému závěru ostatně dochází též komentářová literatura (Jemelka, L; Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2020, s. 245 a 246; stejný názor měl i Kadečka, který i proto zvolené kritérium kritizoval jako „žel poněkud formální a hrubé“, viz Kadečka, S. komentář k § 30, in: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich – komentář. Praha : Wolters Kluwer 2018, dostupné online v systému ASPI).
[32] Jak správně uvádí stěžovatelka, shodný názor má též Ministerstvo vnitra, dle kterého „[p]okud nebude horní hranice sazby pokuty stanovena zvláštním zákonem fixně, ale například jako procento z obratu, procentuálním podílem aktiv, násobkem daně apod. (konkrétní výše je pak správnímu orgánu známa až v průběhu řízení, respektive na jeho konci), a zvláštní zákon neupraví délku promlčecí doby, bude promlčecí doba v tomto případě jednoletá“ (viz dokument „Často kladené dotazy k zákonu č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a zákonu č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích - aktualizace k 1. březnu 2018“*)).
[33] Dle Nejvyššího správního soudu lze jen stěží předpokládat, že se jedná o záměr zákonodárce (ten tuto problematiku v důvodové zprávě nikterak neřeší). Nejvyšší správní soud si je vědom, že shora podaný výklad vede ke kratší prekluzivní době u řady přestupků, které jsou svou povahou vysoce komplikované, jako je tomu ostatně i v nynější věci (jak říkal Kadečka, „procentuální vyjádření horní hranice sazby pokuty se přitom vyskytuje v principu právě u přestupků s vyšší mírou oné typové společenské škodlivosti, resp. závažnosti“, viz KADEČKA, op. cit.). V očích Nejvyššího správního soudu se proto nejspíše jedná o určitou nerozumnost stávající úpravy přestupkového práva, kterou však soud nemůže korigovat (a zákon v rozporu s jeho jasným textem přepisovat) v neprospěch přestupců.
[34] S názorem vyjádřeným v rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 10. 2018, čj. 50 A 14/2018-46, se Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neztotožňuje. Závěry krajských soudů není nijak vázán. Ani se nelze ztotožnit s tím, že byl takový názor aprobován ze strany Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti proti výše uvedenému rozsudku se totiž Nejvyšší správní soud k problematice promlčecí doby vůbec nevyjadřoval (srov. rozsudek ze dne 12. 12. 2019, čj. 2 Afs 392/2018-45, věc HERMÉS).
[35] Nejvyšší správní soud konečně upozorňuje, že nynější věci se nijak netýká ani rozsudek ze dne 12. 3. 2020, čj. 6 As 221/2019-31, č. 4047/2020 Sb. NSS, věc MPM-QUALITY. Podle něj součin množství odebrané vody v m3 a zákonem stanovené částky (§ 125a odst. 4 aplikovaný na základě § 125c odst. 5 vodního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2018) je zároveň třeba považovat pro účely uplatnění absorpční zásady za horní hranici sankce, kterou je možné za daný přestupek v konkrétním případě uložit [podle § 125a odst. 4 vodního zákona platí, že za přestupek dle odstavce 1 písm. b) spáchaný odběrem povrchových vod bez povolení k nakládání s vodami lze uložit pokutu ve výši násobku sazby 40 Kč za 1 m3 nedovoleně odebraných povrchových vod a celkového množství těchto vod, nejvýše však ve výši 10 000 000 Kč]. Nejvyšší správní soud připomíná, že v případě MPM-QUALITY se řešila otázka aplikace absorpční zásady, tedy otázka ukládání trestu. Naproti tomu otázka promlčení (prekluze) je otázka zániku trestnosti, která se z logiky věci řeší od počátku samotného řízení (viz body [26] násl. shora). Otázka promlčení, upravená v § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky, se nijak netýká výměry trestu. Jde tedy o dvě mimoběžné právní otázky (srov. též bod [29] shora). Nadto, jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše (bod [24]), ustanovení § 125a odst. 4 vodního zákona je přesně tím příkladem, kde zákon horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10 000 000 Kč), proto není ani sporu, že v tomto případě by byla promlčecí doba tříletá [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. | decision_699.txt |
4,309 | k § 263 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 15. 7. 2023
Při ukládání nápravného opatření dle § 263 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 15. 7. 2023, nemá Úřad pro ochranu hospodářské soutěže prostor pro správní uvážení, zda nápravné opatření uloží. Nemůže proto posuzovat, zda je ukládané nápravné opatření přiměřené.
Úvahy o přiměřenosti při ukládání nápravného opatření se naproti tomu uplatní v případě nesouladu zadávacích podmínek s těmi ustanoveními zákona, u nichž Úřad pro ochranu hospodářské soutěže posuzuje, zda nesoulad zadávací podmínky s daným ustanovením dosahuje takové intenzity, že již představuje rozpor se zákonem. Stejně tak platí, že pokud by došlo jen k formálnímu rozporu se zněním zákona, ale daná zadávací podmínka by nijak nenarušovala ani neohrožovala zájem chráněný zákonem, nejednalo by se o porušení zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2023, čj. 8 As 284/2022-32)
Prejudikatura: č. 20/2003 Sb. NSS, č. 3073/2014 Sb. NSS, č. 4178/2021 Sb. NSS a č. 4448/2023 Sb. NSS; stanovisko pléna Ústavního soudu č. 1/1996 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96); nálezy Ústavního soudu č. 163/1997 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 33/97) a č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
Věc: KORID LK, spol. s r. o., proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti EM TEST ČR, spol. s r. o., o přezkum úkonů zadavatele, o kasační stížnosti žalovaného.
V této věci se Nejvyšší správní soud zabýval uložením nápravného opatření podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, zejména otázkou, zda žalovaný musí posuzovat přiměřenost ukládaného opatření (spočívajícího ve zrušení zadávacího řízení).
Žalobkyně zahájila otevřené zadávací řízení na veřejnou zakázku na odbavovací zařízení do vozidel veřejné linkové osobní dopravy v Libereckém kraji. Osoba zúčastněná na řízení podala proti zadávací dokumentaci námitky. Výhrady měla proti celé řadě aspektů zadávací dokumentace (vytýkala jí zejména neurčitost, nepřezkoumatelnost, rozpor s principy přiměřenosti a transparentnosti). Mimo jiné tvrdila, že žalobkyně může snadno od smlouvy na veřejnou zakázku odstoupit a následně si vybrat za nového dodavatele kohokoliv z účastníků zadávacího řízení. Žalobkyně námitky odmítla.
Osoba zúčastněná na řízení poté podala návrh na přezkum úkonů žalobkyně dle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalovaný na základě tohoto návrhu rozhodnutím ze dne 20. 12. 2018 konstatoval, že žalobkyně nedodržela při zadávání zakázky postup stanovený v § 100 odst. 2 v návaznosti na § 6 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Jednoznačně totiž nevymezila způsob určení nového dodavatele v případě změny dodavatele v průběhu plnění veřejné zakázky, přestože si možnost této změny vyhradila v zadávacích podmínkách. Z tohoto důvodu jako opatření k nápravě zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. Uložil žalobkyni také zákaz smlouvu na veřejnou zakázku uzavřít a povinnost uhradit náklady řízení. Ostatními argumenty v návrhu se žalovaný nezabýval, jelikož to shledal nadbytečným (již zmíněný důvod vedl ke zrušení zadávacího řízení). Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 2. 4. 2019 zamítl.
Žalobkyně napadla rozhodnutí předsedy žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně; ten dal žalobkyni za pravdu a rozsudkem ze dne 29. 5. 2020, čj. 29 Af 46/2019-56, rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud s žalovaným souhlasil v tom, že zadávací podmínky byly v rozporu se zákonem. Dle § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek si lze vyhradit změnu dodavatele v průběhu plnění veřejné zakázky, jen pokud jsou podmínky pro tuto změnu a způsob určení nového dodavatele jednoznačně určeny. Žalobkyně určila, že za nového dodavatele si vybere jednoho z účastníků zadávacího řízení. Nijak však neupřesnila, jak tento výběr bude probíhat. Za této situace neurčila způsob výběru nového dodavatele jednoznačně a zadávací podmínky byly v rozporu se zákonem.
Přesto krajský soud považoval rozhodnutí předsedy žalovaného za nezákonné. Podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek sice platí, že pokud zadavatel stanoví zadávací podmínky v rozporu se zákonem, žalovaný zadávací řízení zruší. To však dle krajského soudu nelze vykládat tak, že by kategoricky platilo, že je v takovém případě nutné vždy zadávací řízení zrušit. Základním smyslem zadávacího řízení je totiž veřejnou zakázku zadat. Zrušení zadávacího řízení je prostředkem až ultima ratio (což nakonec sám žalovaný ve své rozhodovací praxi uvádí, byť ve vztahu ke zrušení zadávacího řízení zadavatelem). Když žalovaný ukládá nápravné opatření, musí zohlednit zásadu přiměřenosti a zhodnotit dopady opatření do právní sféry dotčených subjektů.
Krajský soud souhlasil s žalobkyní, že je třeba rozlišovat mezi obligatorními podmínkami, u kterých zákon předpokládá určité nastavení pro řádný průběh zadávacího řízení, a podmínkami fakultativními, které si může zadavatel za splnění určitých podmínek zvolit. Fakultativní podmínkou je i výhrada změny dodavatele. Pro případ změny dodavatele je stanoven i zvláštní kontrolní mechanismus v § 222 odst. 10 zákona o zadávání veřejných zakázek, který změnu umožnuje, jen pokud si ji zadavatel řádně vyhradil. Pokud by tedy v tomto případě chtěla žalobkyně ke změně dodavatele přistoupit, mohl by žalovaný zrušit konkrétní úkon v podobě změny dodavatele dle § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Zákon tak předpokládá jiný kontrolní mechanismus. Za této situace není výhrada změny dodavatele zadávací podmínkou ve smyslu § 263 odst. 3 téhož zákona. Nelze tak ani přistoupit k uložení nápravného opatření v podobě zrušení celého zadávacího řízení. Ke změně dodavatele nemusí v průběhu plnění veřejné zakázky ani dojít, a nastavení výhrady v rozporu se zákonem se tak nemusí ani projevit. Tato situace je tak odlišná například od § 97 zákona o zadávání veřejných zakázek, podle nějž platí, že pokud se zadavatel rozhodne umožnit prohlídku místa plnění, musí dodržet přísně stanovené podmínky.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, čj. 8 As 54/2020-45, rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nezabýval se však věcí samou. Uvedl, že řízení bylo zahájeno na návrh osoby zúčastněné na řízení, která se domáhala zrušení zadávacího řízení. Krajský soud s ní však dále žádným způsobem nejednal. Nevyrozuměl ji o probíhajícím řízení a nevyzval ji, aby se vyjádřila, zda hodlá uplatňovat práva podle § 34 s. ř. s.
Po zrušení prvního rozsudku krajský soud zaslal osobě zúčastněné na řízení žalobu i vyjádření žalovaného. Poté rozsudkem ze dne 29. 11. 2022, čj. 29 Af 46/2019-85, napadené rozhodnutí opět zrušil, a to ze stejných důvodů, které uvedl v rozsudku prvním.
Žalovaný (stěžovatel) podal i proti druhému rozsudku kasační stížnost, v níž předně odkázal na konkrétní části první kasační stížnosti, které opětovně uplatňoval. Dále svou argumentaci doplnil ve druhé kasační stížnosti.
V první kasační stížnosti stěžovatel mimo jiné rozporoval závěry krajského soudu ohledně toho, že neměl uložit nápravné opatření. I krajský soud uznal, že výhrada změny dodavatele byla v rozporu se zákonem. Pak však byla naplněna hypotéza normy v § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, což má za následek povinnost stěžovatele uložit nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení. Dané ustanovení mu nedává na výběr, jak bude postupovat v případě zjištěného rozporu zadávacích podmínek se zákonem. Stěžovatel připustil, že zákon se v tomto ohledu může zdát přísný. Jedná se však o jednoznačný projev vůle zákonodárce. Z tohoto hlediska stěžovatel považoval odkaz krajského soudu na jeho rozhodovací praxi ve vztahu ke zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele – a navíc za účinnosti předchozí právní úpravy – za zavádějící. Oproti předchozí úpravě došlo ke změně. Předchozí právní úprava stanovila, že nápravné opatření se uloží, pokud nezákonný postup podstatně ovlivnil nebo alespoň potenciálně mohl podstatně ovlivnit výběr nevhodnější nabídky. Zákonodárce tedy úpravu vědomě zpřísnil a krajský soud nijak nevysvětlil, jak lze toto zpřísnění překlenout výkladem. Obstát nemohl ani odkaz krajského soudu na princip přiměřenosti. Přiměřenost totiž s ohledem na znění zákona nelze při ukládání nápravného opatření zohlednit. V zásadě každé vyslovení porušení zákona v sobě zahrnuje určitou intenzitu zásahu do chráněného zájmu. Není to tak, že by každá nesrovnalost či vnitřní rozpornost v zadávacích podmínkách měla za následek porušení zásady transparentnosti dle § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek. Porušení této zásady přichází v úvahu zásadně až v situaci, vznikají-li pochybnosti o obsahu zadávacích podmínek, které mohou komplikovat zpracování nabídek či odrazovat dodavatele od účasti v zadávacím řízení. Taková situace však v této věci nastala, neboť zjištěná nezákonnost stanovené výhrady změny dodavatele představovala závažné pochybení zadavatele, které bylo způsobilé významně ovlivnit výběr dodavatele. Proto ani v daném případě nebylo možné považovat uložení nápravného opatření za nepřiměřené. Každopádně nad prahovou hodnotou porušení zákona již zákon pro uložení nápravného opatření intenzitu ohrožení chráněného zájmu neřeší.
Stěžovatel nesouhlasil ani se závěrem krajského soudu, podle něhož daný problém mohly řešit jiné kontrolní mechanismy. Předně se celá věc odehrávala ve stadiu zahájení zadávacího řízení. Dodavatelé jsou však povinni uplatňovat prostředky ochrany proti nesprávnému postupu v zákonem stanovených lhůtách. Nemohou tak vyčkávat až na případné uskutečnění změny dodavatele v průběhu plnění veřejné zakázky. Mají přitom právo na zákonný průběh zadávacího řízení, a tedy i zadávací podmínky v souladu se zákonem. Stanovením nezákonných podmínek tak dochází k narušení chráněného zájmu již během zadávacího řízení, nikoliv až při změně dodavatele. Navíc osoba zúčastněná na řízení v této věci ručila za svůj návrh složenou kaucí. Pokud by měl být přijat závěr krajského soudu o nemožnosti uložit nápravné opatření, znamenalo by to, že by tato kauce propadla státu. Osoba zúčastněná na řízení by tak byla potrestána za to, že důvodně napadala nezákonnost zadávacích podmínek. Krajským soudem předestřený kontrolní mechanismus, který má spočívat v tom, že zadavatel nemůže přistoupit ke změně dodavatele během plnění veřejné zakázky, nepovažoval stěžovatel za srovnatelný. Při provádění změn během plnění veřejné zakázky je situace méně transparentní, jelikož tyto změny probíhají zpravidla neveřejně, a proto se o této skutečnosti dozví jen omezený okruh osob (přičemž tyto osoby nemusí být ochotny zahájit řízení u stěžovatele). Zadavatel nadto může tvrdit, že napadená změna odpovídá výhradě uvedené v zadávacích podmínkách, a tudíž nemůže jít o podstatnou změnu závazku. Proto se nejedná o efektivní kontrolní mechanismus.
Ve druhé kasační stížnosti stěžovatel vedle setrvání na argumentaci uplatněné v první kasační stížnosti zdůrazňoval důležitost zásady transparentnosti v oblasti veřejných zakázek. Transparentní nastavení zadávacích podmínek je klíčové pro vědomost dodavatelů o jejich obsahu a pro kvalifikované rozhodování dodavatelů o účasti v zadávacím řízení a formulaci jejich nabídek. Naopak netransparentní zadávací podmínky mohou některé dodavatele od účasti v zadávacím řízení odradit a tím narušit hospodářskou soutěž. Tomu odpovídá i povinnost stěžovatele zrušit zadávací řízení, pokud jsou zadávací podmínky v rozporu se zákonem. Jakkoliv návrh proti zadávacím podmínkám zpravidla směřuje proti jedné nebo několika zadávacím podmínkám, zákon nepočítá s možností zrušit toliko jednu nebo několik nezákonných zadávacích podmínek, ale stanoví povinnost stěžovatele zrušit zadávací řízení jako celek. V tom se projevuje zájem zákonodárce na posilování odpovědnosti zadavatele za zákonnost zadávací dokumentace. Dále toto nastavení zajišťuje přehlednost zadávacího řízení. Předchází situacím, v nichž by zjištěná „neplatnost“ některé ze zadávacích podmínek mohla mít vliv na účast dodavatelů nebo by narušila systematiku zadávací dokumentace. Zákon tedy nepočítá s tím, že by nezákonná zadávací podmínka (byť fakultativní) platila za nenapsanou či nezpůsobovala nezákonnost zadávacích podmínek jako celku. Zákon o zadávání veřejných zakázek princip přiměřenosti určitým způsobem zohledňuje, když například v § 263 odst. 2 počítá s tím, že může být zrušen i jednotlivý úkon zadavatele. Nicméně zadávací dokumentace je úkonem jediným, v jehož rámci nelze při ukládání nápravného opatření rozlišovat.
Krajským soudem předestřený (alternativní) kontrolní mechanismus pak také nemohl obstát. Zadávací řízení totiž dle § 51 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek končí uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Po uzavření smlouvy (během jejího plnění) již tedy není prostor pro uložení nápravného opatření dle § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek (jak uvedl krajský soud), jelikož toto opatření lze uložit pouze v probíhajícím zadávacím řízení. Není pak ani jasné, co by bylo tím úkonem, který by stěžovatel v takovém případě vlastně rušil. Uvažovat by snad šlo o využití postupu dle § 263 odst. 7 zákona o zadávání veřejných zakázek, popřípadě o uložení zákazu plnění smlouvy podle § 264 odst. 1 téhož zákona, a to v případě, že by zadavatelem prováděná změna smlouvy byla posouzena jako postup směřující k zadání nové veřejné zakázky mimo zadávací řízení. Případně by bylo možné shledat zadavatele odpovědného za spáchání přestupku. Obecně však platí, že dozorová pravomoc stěžovatele je v takovém případě omezená a méně efektivní.
Opětovně pak stěžovatel argumentoval, že zákon o zadávání veřejných zakázek nepočítá s tím, že by při ukládání nápravných opatření dle § 263 odst. 3 tohoto zákona měla být hodnocena přiměřenost. Výjimkou jsou jen ty případy (jak již stěžovatel zmiňoval v první kasační stížnosti), u nichž je určitá intenzita porušení nezbytná i pro vyslovení nezákonnosti (např. rozpor se zásadami v § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek). Je však rozdíl mezi ustanoveními, jejichž přesný obsah závisí na úvaze, a ustanovením jako je § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek, které stanoví přesné pravidlo. U těchto (výslovných) pravidel zákonodárce ohrožení chráněného zájmu předpokládá automaticky. Závěrem stěžovatel uvedl, že je otevřen možnostem uplatňování zásady přiměřenosti při ukládání nápravného opatření podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek v důsledku logické, srozumitelné a řádně odůvodněné judikaturní praxe; napadený rozsudek mu k tomu však neposkytuje relevantní podklad.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.1 Procesní otázky a použitelná právní úprava
(…) [24] V úvodní části odůvodnění tohoto rozsudku považuje Nejvyšší správní soud za potřebné upozornit i na znění právní úpravy, které je pro projednávanou věc rozhodné. Použije se znění § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek účinné do 15. 7. 2023. Od 16. 7. 2023 je účinná novela tohoto ustanovení, která by na posouzení této věci pravděpodobně měla významný vliv (viz bod [45] níže). Nicméně nápravná opatření dle § 263 zákona o zadávání veřejných zakázek nejsou tresty (rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2022, čj. 3 As 62/2021-55) a zmíněná novela nabyla účinnosti až během řízení před Nejvyšším správním soudem. Nepoužije se tak retroaktivita ve prospěch pachatele stanovená v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Pokud tedy Nejvyšší správní soud dále aplikuje ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek a neuvádí jinak, platí, že se jedná o znění účinné do 15. 7. 2023. (…)
III.3 Povinnost správních orgánů posuzovat přiměřenost
[30] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval závěrem krajského soudu spočívajícím v tom, že ukládané nápravné opatření by mělo být přiměřené, a stěžovatel má tuto přiměřenost při ukládání opatření posuzovat. Krajský soud vyšel v tomto směru z velice širokého (až maximalistického) pojetí užití principu přiměřenosti. Z takto širokého pojetí by plynulo, že správní orgány musí přiměřenost svých úkonů posuzovat nehledě na použitelnou právní úpravu. Nejvyšší správní soud se s takto široce pojatým principem přiměřenosti neztotožňuje. Dovozuje naopak, že zákon může buď správnímu orgánu vymezit určitý prostor pro správní uvážení, a pak musí správní orgán (v rámci zákonem vymezeného prostoru) postupovat přiměřeně, anebo může správnímu orgánu stanovit určitou povinnost bez toho, aby mu poskytl prostor pro správní uvážení.
[31] Krajskému soudu je třeba dát za pravdu v tom, že princip přiměřenosti se na jednání správních orgánů obecně uplatní. Správní řád jej upravuje v § 2 odst. 4 správního řádu, podle nějž správní orgán dbá, aby přijaté řešení […] odpovídalo okolnostem daného případu. Jak navíc již soud uvedl výše, princip přiměřenosti je obecným právním principem, který by se použil i bez tohoto zákonného zakotvení.
[32] Z principu přiměřenosti však neplyne povinnost správních orgánů vždy (nehledě na použitelnou právní úpravu) posuzovat, zda jednají přiměřeně. Judikatura Nejvyššího správního soudu totiž vždy rozlišuje, zda má správní orgán prostor pro správní uvážení, anebo nikoliv. V tomto ohledu viz například usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, FERRERO. V něm soud řešil nezapsání označení do rejstříku ochranných známek a uvedl, že: „Správní orgán nemá v případě, že nastanou situace předvídané zmíněnými ustanoveními, žádný prostor pro správní uvážení, jak dále postupovat – v obou případech zákon jednoznačně stanoví, že se přihlašované označení nezapíše.“ (bod 19). Obdobně rozšířený senát postupoval v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES, bod 65, v němž dovodil, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nedává stavebnímu úřadu prostor pro uvážení, zda zahájí řízení o odstranění stavby. Přímo nápravnými opatřeními se pak zabýval rozsudek ze dne 10. 8. 2021, čj. 6 Afs 10/2020-27. V něm soud řešil nápravné opatření spočívající v uzavření provozovny dle zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb. Dovodil, že „uplatnění nápravného opatření není ponecháno na správním uvážení správního orgánu, ale je podmíněno naplněním neurčitého právního pojmu porušení povinností zvlášť závažným způsobem“ (bod 30). Judikatura tedy napříč různými oblastmi veřejnoprávní regulace nevychází z toho, že by správní orgány měly vždy prostor pro uvážení, v jehož rámci by musely posuzovat přiměřenost určitého úkonu. Zákon může správnímu orgánu prostor pro uvážení poskytnout, ale také nemusí. Pokud zákon správnímu orgánu prostor pro uvážení neposkytne (stanoví mu jasnou povinnost), nemůže správní orgán posuzovat ani přiměřenost.
[33] Krajským soudem prosazovaný přístup by současně ve svém důsledku vedl k popření dělby moci. Platilo by podle něj, že pokyny zákonodárce směrem k moci výkonné jsou vždy nezávazné v tom smyslu, že si moc výkonná musí sama posoudit, zda je pokyn přiměřený. Pokud si vyhodnotí, že určitý pokyn přiměřený není, nemá se podle něj chovat. Takový přístup by však neúměrně omezil moc zákonodárnou na úkor moci výkonné (či potažmo moci soudní, která by rozhodnutí moci výkonné přezkoumávala). Naopak je třeba vycházet z toho, že zákonodárce může správnímu orgánu stanovit jasnou povinnost, a tím i implicitně vyjádřit, že takové jednání správního orgánu považuje za dané situace přiměřené.
[34] Lze shrnout, že neplatí ani to východisko napadeného rozsudku, podle něhož by správní orgány vždy musely posuzovat přiměřenost určitého úkonu, a to bez ohledu na použitelnou právní úpravu.
III.4 Posuzování přiměřenosti podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek
[35] Nejvyšší správní soud se dále zabývá v této věci použitou právní úpravou, tedy tím, zda z § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek plyne, že by měl stěžovatel posuzovat přiměřenost ukládaného nápravného opatření. Pochopitelně však nelze zůstat pouze u jazykového výkladu (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 163/1997 Sb. ÚS), a Nejvyšší správní soud se tak zabývá postupně i dalšími metodami výkladu. Poté rozebírá, jak se k výkladu daného ustanovení staví odborná literatura. Závěrem jednotlivé argumenty vyhodnocuje.
III.4.a) Jazykový výklad
[36] Jazykový výklad je v tomto případě jasný; vede k závěru, že stěžovatel nemá posuzovat přiměřenost nápravného opatření. Podle znění § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek účinného do 15. 7. 2023: Stanoví-li zadavatel zadávací podmínky v rozporu s tímto zákonem, Úřad uloží nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení. Z textu zákona tedy neplyne, že by měl stěžovatel prostor pro uvážení, zda nápravné opatření uloží (či případně jaké). Zákon naopak jasně stanoví povinnost stěžovatele zrušit za dané situace zadávací řízení. Závěr, že takto formulované ustanovení neposkytuje správnímu orgánu prostor pro správní uvážení, potvrzuje i předchozí judikatura. Viz například obdobné formulace rozebírané v rozhodnutích citovaných v bodu [32] výše, z nichž Nejvyšší správní soud dovodil, že správní orgán prostor pro uvážení nemá. Například v usnesení ve věci FERRERO dovodil, že formulace přihlašované označení nezapíše správnímu orgánu prostor pro správní uvážení neposkytuje. V nyní řešené věci je použita stejná formulace (Úřad uloží), a tedy z jazykového výkladu by plynulo, že stěžovatel prostor pro uvážení nemá. Nejvyšší správní soud však podotýká, že jazykový výklad je v této věci nesporný a krajský soud své závěry na jazykovém výkladu nestavěl.
III.4.b) Systematický výklad
[37] Systematických argumentů se v případě § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek nabízí více.
[38] Předně lze vyjít z ostatních odstavců § 263 zákona o zadávání veřejných zakázek. Návodný je především § 263 odst. 5, který ve znění účinném pro nyní projednávanou věci stanovil: Je-li odůvodnění rozhodnutí o námitkách, jímž byly námitky odmítnuty, nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů, může Úřad uložit nápravné opatření spočívající toliko ve zrušení rozhodnutí o námitkách. Zde slovem „může“ zákon jasně stanoví, že stěžovatel má prostor pro uvážení, zda pouze zruší rozhodnutí o námitkách nebo uloží nápravné opatření ve věci samé (ke slovu „může“ v tomto smyslu viz například usnesení ve věci FERERRO, bod 14). Při postupu dle § 263 odst. 5 zákona o zadávání veřejných zakázek tedy stěžovatel musí jednat přiměřeně. Pokud naopak zákon v odstavci 3 tuto formulaci nepoužívá, podporuje to závěr, že je mezi těmito ustanoveními rozdíl v tom, že při postupu dle odstavce 3 stěžovatel prostor pro uvážení nemá. Podobně je nutné zohlednit rozdíl vykládaného ustanovení a § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. V něm je upraveno nápravné opatření ukládané stěžovatelem v případech, kdy není dalšími ustanoveními stanoven jiný postup. Při postupu dle § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek stěžovatel také může zrušit zadávací řízení (či soutěž o návrh); může však zrušit i jen jednotlivý úkon zadavatele. Stěžovatel při volbě konkrétního nápravného opatření tedy musí jednat přiměřeně. Podmínkou pro uložení nápravného opatření dle § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek je navíc mj. skutečnost, že nedodržení pravidel pro zadávání veřejné zakázky ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele. Uložení nápravného opatření tak zákon váže i na naplnění tohoto neurčitého právního pojmu. Pokud naopak v § 263 odst. 3 zákon o zadávání veřejných zakázek stanoví pouze jedno možné nápravné opatření a jeho uložení neváže na to, že pochybení ovlivnilo nebo mohlo ovlivnit výběr dodavatele, lze dovodit, že stěžovateli neposkytuje prostor pro správní uvážení ani posuzování toho, zda pochybení ovlivnilo nebo mohlo ovlivnit výběr dodavatele.
[39] Dále je nutno zohlednit institut kauce za návrh upravený v § 255 zákona o zadávání veřejných zakázek, na nějž odkazuje stěžovatel. Navrhovatel (v tomto řízení osoba zúčastněná na řízení) musí spolu s návrhem složit kauci ve výši 1 % z jeho nabídkové ceny. Podle § 255 odst. 3 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek tato kauce propadne státu (mj.) tehdy, pokud stěžovatel návrh zamítne dle § 265 písm. a) téhož zákona. Stěžovatel návrh dle odkazovaného ustanovení zamítne mj. tehdy, pokud nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. Mechanická aplikace těchto ustanovení a výkladu krajského soudu by vedla k závěru, že by v této věci kauce propadla státu, protože zadávací podmínky sice byly v rozporu se zákonem, ale uložení nápravného opatření by bylo nepřiměřené. Oproti nápravnému opatření upravenému v § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek by rozhodnutí stěžovatele nebylo vázáno na naplnění neurčitého právního pojmu (ovlivnění nebo možné ovlivnění výběru dodavatele), ale na správní uvážení stěžovatele. Pro navrhovatele by mohlo být obtížně předvídatelné, k čemu stěžovatel v rámci správního uvážení dospěje. Navíc vzhledem k tomu, že ze znění § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek neplyne ani to, že by stěžovatel měl přiměřenost posuzovat, narušoval by výklad krajského soudu právní jistotu navrhovatelů.
[40] Krajský soud pro svůj výklad nicméně také použil systematický argument, a to odkaz na ustanovení ohledně změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku. S krajským soudem lze souhlasit, že pokud si zadavatel vyhradí změnu dodavatele v rozporu s § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek, nesplní ani podmínky § 222 odst. 10 písm. a) téhož zákona, který umožňuje změnit dodavatele, vyhradil-li si to zadavatel v zadávacích podmínkách. Pokud pak zadavatel přistoupí ke změně dodavatele v průběhu plnění veřejné zakázky (a nebude-li splněna jiná výjimka), umožní podstatnou změnu závazku na veřejnou zakázku ve smyslu § 222 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Tam již však správnost úvah krajského soudu končí. Se stěžovatelem lze totiž souhlasit v tom, že takový postup se nezdá být postihnutelný podle § 263 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Toto ustanovení se použije, pokud dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Není jasné, jak by se toto ustanovení mohlo dle použít za situace, kdy již smlouva uzavřena byla a zadavatel změní dodavatele v průběhu plnění této smlouvy. Stěžovatel v kasační argumentaci uvažuje, že takový postup by snad byl postižitelný jakožto postup směřující k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení. Nejvyšší správní soud ohledně těchto hypotetických scénářů nechce příliš spekulovat, neboť takovou situaci nyní nepotřebuje řešit v podrobnostech. Existence jiných nápravných mechanismů během plnění veřejné zakázky totiž nevylučuje použití § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek během zadávacího řízení. Skutečnost, že určitý problém (změnu dodavatele) řeší v různých fázích veřejné zakázky více různých institutů, neznamená, že by se navzájem vylučovaly. Nápravné opatření dle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek směřuje k zajištění zákonnosti zadávacích podmínek. Slouží tak mj. i k ochraně dodavatelů. Pro dodavatele jsou rozhodné zadávací podmínky a jejich soulad se zákonem; to, zda s odstupem několika let stěžovatel zabrání změně dodavatele, pro ně příliš důležité není. Uvažované prostředky nápravy tak řeší stejný problém v jiné době a jinými způsoby. Nevylučují se; doplňují se. Ani z § 222 odst. 10 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek tedy neplyne, že by měl stěžovatel při ukládání opatření dle § 263 odst. 3 téhož zákona posuzovat přiměřenost ukládaného opatření.
[41] Systematický výklad tedy vede ke stejném závěru jako výklad jazykový a plyne z něj, že stěžovatel nemá přiměřenost ukládaného opatření posuzovat.
III.4.c) Historický výklad
[42] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval historickým výkladem, a tedy výkladem dle vůle historického zákonodárce.
[43] Vůli zákonodárce lze předně zjistit z důvodové zprávy k zákonu. Důvodovou zprávu sice netvoří zákonodárce, vychází se ale z toho, že pokud se s návrhem zákona ztotožní, souhlasí i s důvody vyjádřenými v důvodové zprávě. Soudy tak běžně pro zjištění vůle zákonodárce z důvodové zprávy vycházejí (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, č. 20/2003 Sb. NSS). Důvodová zpráva k zákonu o zadávání veřejných zakázek k řešenému ustanovení uvádí: „Pokud zadavatel stanoví zadávací podmínky v rozporu se zákonem, Úřad uloží jediné v úvahu připadající nápravné opatření, kterým je zrušení zadávacího řízení.“ Důvodová zpráva tedy vychází z toho, že stěžovatel zruší zadávací řízení; nepředpokládá, že by měl zvažovat přiměřenost ukládaného opatření.
[44] Vůli zákonodárce lze také dovozovat srovnáním s předchozí úpravou. Lze totiž předpokládat, že pokud zákonodárce právní úpravu měnil, chtěl touto změnou něčeho dosáhnout. Předchozí právní úprava byla v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Nezákonnost zadávacích podmínek řešilo obecné nápravné opatření v § 118 odst. 1 tohoto zákona. Dané ustanovení také umožňovalo za této situace zrušit zadávací řízení, avšak pouze pokud postup zadavatele podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Jak si správně všímá stěžovatel, tím, že zákonodárce případ nezákonnosti zadávacích podmínek vydělil do samostatného ustanovení a již zrušení zadávacího řízení nepodmiňuje vlivem na výběr nabídky, úpravu zpřísnil. Krajský soud v nynější věci nicméně při svém posuzování přiměřenosti nehodnotil, zda výhrada změny dodavatele mohla (potenciálně) ovlivnit výběr dodavatele. Jím předestřený standard byl jiný, a spočíval v obecném zvažování přiměřenosti opatření. Bylo by tak možné, že by použití tohoto standardu vedlo k tomu, že by úprava byla mírnější než úprava předchozí (přestože změna zákona vedla opačným směrem).
[45] Pro historický výklad (byť omezeněji) je relevantní i naopak pozdější (tedy v řešené věci neúčinná) právní úprava. K této výkladové metodě viz například Wintr, J. Metody a zásady interpretace práva. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2019, s. 159, či tam odkazovaný nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS. Jak však odkazovaná publikace podotýká, použití této výkladové metody musí být opatrné, protože hrozí riziko nepřípustné retroaktivity. V tomto případě došlo k již zmíněné změně § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, a to tak že podle úpravy účinné od 16. 7. 2023 platí, že vyhradil-li si v zadávací dokumentaci zadavatel […] změnu závazku v rozporu s § 100, uloží Úřad nápravné opatření spočívající v zákazu uplatnění takové výhrady, pokud to postačuje k provedení nápravy. Zákon tedy zde řešenou situaci nyní upravuje výslovně tak, že za určitých podmínek nemusí být zrušeno celé zadávací řízení, ale postačí nápravné opatření spočívají v zákazu uplatnění výhrady. Ani tato skutečnost však výklad krajského soudu z více důvodů nepodporuje. Za prvé se jedná o úpravu novou, nejedná se tedy o situaci, kdy by nová úprava například pouze zpřesňovala stávající úpravu. To výslovně uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 166/2023 Sb. (viz části z této zprávy: „Do odstavce třetího se doplňuje možnost nových nápravných opatření“ či „Další nové nápravné opatření“). Použití této úpravy v nyní řešené věci by tedy bylo nepřípustně retroaktivní (viz např. rozsudek NSS ze dne 24. 8. 2023, čj. 8 As 111/2023-66, bod 24). Za druhé ani po novele zákon nevychází z toho, že by stěžovatel obecně měl zvažovat přiměřenost ukládaného opatření. Stanoví pouze určité specifické případy, kdy lze použít i mírnější nápravné opatření. Posouzení, zda postačí použít mírnější opatření, pak má dle důvodové zprávy záviset na tom, zda mohl být potenciálně ovlivněn okruh účastníků zadávacího řízení. Nejedná se tedy o obecnou přiměřenostní úvahu, ale spíše o standard podobný úpravě v zákoně o veřejných zakázkách. Srovnáme-li tedy vývoj úpravy, tak nejmírnější byla v tomto ohledu úprava v zákoně o veřejných zakázkách. Nejpřísnější pak zde účinná úprava v zákoně o zadávání veřejných zakázek účinném do 15. 7. 2023.
[46] Historický výklad tedy také potvrzuje výklad jazykový a systematický; plyne z něj, že stěžovatel nemá přiměřenost ukládaného opatření posuzovat.
III.4.d) Výklad dle smyslu a účelu
[47] Krajský soud své závěry stavěl vedle argumentu systematického rovněž na argumentu účelu a smyslu právní úpravy (teleologickém výkladu). Krajský soud uvažoval tak, že zrušení zadávacího řízení by mělo být až tím posledním krokem (ultima ratio) a pro tento závěr odkázal na rozhodovací praxi stěžovatele ke zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele. Z tohoto stejného zdroje pak krajský soud dovodil, že základním smyslem zadávacího řízení je zadání veřejné zakázky. Rušit zadávací řízení v případě jakékoliv protiprávnosti zadávacích podmínek (bez ohledu na vliv na výsledek zadávacího řízení) by tedy bylo se smyslem úpravy veřejných zakázek v rozporu.
[48] Stěžovatel tyto závěry krajského soudu napadá primárně z toho důvodu, že se týkají předchozího zákona (zákona o veřejných zakázkách) a zrušení ze strany zadavatele (nikoliv stěžovatele). Stěžovateli je třeba dát za pravdu, že odkaz krajského soudu na rozhodovací praxi stěžovatele přiléhavý není. Jak bylo výše vysvětleno, úprava se vyvíjela, a nelze tak bez dalšího přejímat závěry přijaté pro úpravu předchozí. Mezi zrušením ze strany zadavatele a stěžovatele je také podstatný rozdíl. Rozdílná je právní úprava a rozdílné jsou i souvislosti, na něž právní úprava reaguje (např. u zrušení ze strany zadavatele hrozí zneužití, které minimálně v té stejné podobě u zrušení ze strany stěžovatele nehrozí).
[49] Přesto se však Nejvyšší správní soud domnívá, že argument krajského soudu do určité míry platí. Je pravdou, že zrušení zadávacího řízení je spojeno s dodatečnými náklady (časovými i finančními), a to nejenom pro zadavatele, ale i pro potenciální dodavatele. Pokud tedy určité pochybení nemá tak zásadní důsledky, skutečně se může jevit příliš přísné, aby stěžovatel zadávací řízení rušil. Smyslem úpravy veřejných zakázek je bezpochyby i to, aby veřejné zakázky mohly být zadány a plněny. Rušit zadávací řízení z nevýznamných důvodů se zdá být s tímto účelem v rozporu. Takto lze tedy argumentovat, že by stěžovatel měl zvažovat, zda je za dané situace zrušení zadávacího řízení potřeba (měl by tedy zvažovat přiměřenost tohoto kroku). Tento argument je z pohledu Nejvyššího správního soudu přesvědčivý a podporuje závěry krajského soudu.
[50] Nejvyšší správní soud se však domnívá, že lze z pohledu smyslu a účelu úpravy argumentovat i pro závěr opačný. Předně, jak argumentuje stěžovatel, zadávací podmínky tvoří jeden celek. Řešení spočívající v tom, že by určitá podmínka sice v textu zadávací dokumentace zůstala, ale byla by neaplikovatelná, by vedlo k obdobným důsledkům, jako kdyby byla vypuštěna. To by však mohlo narušit systematiku zadávacích podmínek. U výhrady změny závazku tento problém zpravidla není tak zásadní (nakonec novela zákona o zadávaní veřejných zakázek podobné řešení pro tento případ zvolila). V jiných případech by však mohlo dojít k tomu, že by zadávací podmínky po vypuštění jedné z podmínek netvořily jeden funkční celek; případně, že by bylo nutné vypuštění jedné z podmínek promítnout i do podmínek ostatních.
[51] Nejvyšší správní soud se navíc domnívá, že ani z pohledu účelnosti, kterou krajský soud argumentoval, není věc jednoznačná. Pokud zákon stanoví, že každá protiprávnost zadávacích podmínek vede ke zrušení zadávacího řízení, je to sice přístup přísný, může však být veden legitimním cílem. Tedy zákonodárce mohl uvažovat tak, že při tomto nastavení si budou zadavatelé na soulad zadávacích podmínek se zákonem dávat větší pozor. Vždy když zákonodárce upravuje důsledky protiprávnosti, zvažuje jak prevenci protiprávního jednání, tak nápravu dané situace. Na věc je tedy nutné hledět nejen z pohledu situace, kdy již k jednání došlo (ex post), ale i z pohledu situace před tím, než k protiprávnímu jednání došlo (ex ante). Ex ante úprava působí především tak, že zadavatelé při přípravě zadávacích podmínek berou ohled na to, jaké důsledky bude mít případné vyslovení protiprávnosti nějaké z podmínek. Lze argumentovat, že přísnější úprava povede k jejímu většímu dodržování (pokud jsou s určitým protiprávním jednáním spojeny závažnější důsledky, nebude k němu tak často docházet). Tato „přísnější“ úprava se sice může zdát – pokud se na věc díváme jen z pohledu situace, kdy již k jednání došlo – nepřiměřeně přísná; tato přísnost však může být odůvodněna právě vyšší prevencí protiprávního jednání.
[52] Je jistě otázkou, zda může preventivní funkce práva převážit (mimo oblast trestání) nad funkcemi jinými (typicky funkcí nápravnou/kompenzační). Tento problém však v řešené věci nevyvstává. Vyvstával by tehdy, pokud by nápravné opatření překročilo meze toho, co by vyžadovala náprava protiprávního jednání. O to se v případě nyní zvažovaného nápravného opatření nejednalo. Byť se jednalo o nápravné opatření přísné, stále směřovalo k nápravě protiprávního jednání. Pokud byly zadávací podmínky v rozporu se zákonem, zrušil stěžovatel zadávací řízení, aby mohl zadavatel stanovit podmínky nové, tentokrát již v souladu se zákonem.
[53] Lze tedy uzavřít, že uvedené argumenty k výkladu dle smyslu a účelu nevedou ke zcela jednoznačnému závěru. Byť se i z pohledu Nejvyššího správního soudu mohou jevit jako přesvědčivé argumenty svědčící pro závěr krajského soudu (tedy podporující zvažování přiměřenosti), jsou zde i dostatečně silné argumenty pro závěr opačný.
III.4.e) Odborná literatura
[54] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, jak dané ustanovení vykládá odborná literatura. Komentář od Wolters Kluwer k § 263 odst. 3 uvádí mj.: „Pokud k pochybení zadavatele dojde při formulaci zadávacích podmínek, lze z formulace ‚Úřad uloží‘ vyložit, že ÚOHS rozhodne o zrušení zadávacího řízení vždy, aniž by tedy musel zkoumat, zda vada zadávacích podmínek měla či mohla mít vliv na výběr dodavatele nebo výběr návrhu.“ (Podešva, V.; Sommer, L.; Votrubec, J.; Flaškár, M.; Harnach, J.; Měkota, J.; Janoušek, M. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, komentář k § 263). To stejné dovozuje i praktický komentář od stejného nakladatelství (Jelínek, K. § 263. In: Jelínek, K.; Dědek, V.; Šlesinger, J.; Staňo, R. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022). Stejné závěry jsou i (ve starších) komentářích od nakladatelství C. H. Beck. Jeden z komentářů uvádí pouze: „Specifickým případem, v němž ÚOHS povinně uloží nápravné opatření v rozsahu zrušení zadávacího řízení, je stanovení zadávacích podmínek v rozporu se ZVZ.“ (Dvořák, D.; Machurek, T.; Novotný, P.; Šebesta, M. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, komentář k § 263). I tento komentář tedy vycházel z toho, že stěžovatel nemá prostor pro uvážení, zda nápravné opatření uloží. Druhý komentář od stejného nakladatelství tento názor potvrzuje. Právní úpravu však kritizuje: „Nově je na rozdíl od předchozí právní úpravy stanoveno, že ÚOHS uloží nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení, stanoví-li zadavatel zadávací podmínky v rozporu s tímto zákonem. V případě zadávacích podmínek ÚOHS nezkoumá, zda ‚nesprávně‘ stanovené zadávací podmínky ovlivnily výběr dodavatele nebo výběr návrhu, což může mít dosti tvrdé následky pro zadavatele v případě čistě formálních pochybení. Domníváme se, že jde o krok nesprávným směrem, protože dle našeho soudu ÚOHS by se při své činnosti neměl zabývat nepodstatnými porušeními zákona.“ (Krč, R.; Vaněček, J. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 263)
[55] Jeden z komentářů od nakladatelství C. H. Beck byl vydán ještě ve druhém vydání, které přímo reaguje i na první rozsudek krajského soudu vydaný v této věci (který je obsahem totožný se nyní přezkoumávaným druhým rozsudkem). Komentář rozsudek krajského soudu parafrázuje a vyjadřuje s ním souhlas („Přestože byl citovaný rozsudek KS Brno napaden kasační stížností, o které ke dni uzávěrky tohoto komentáře nebylo ze strany NSS rozhodnuto, ztotožňují se autoři komentáře s právním názorem předneseným KS Brno.“, viz Šebesta, M.; Novotný, P.; Machurek, T.; Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 263).
[56] Z uvedené odborné literatury Nejvyšší správní soud dovozuje, že názor na výklad daného ustanovení byl v zásadě jednotný. Všechny komentáře, které rozsudky vydané v tomto řízení nezohledňovaly, shodně uváděly, že stěžovatel nápravné opatření uloží vždy. Jeden z komentářů tuto úpravu kritizoval, nezpochybňoval však, že zákon stěžovateli neposkytuje prostor pro správní uvážení ohledně zrušení zadávacího řízení. Jediný komentář, který se kloní k opačnému závěru, je ten, který pro své závěry odkazuje na rozsudek krajského soudu vydaný v tomto řízení.
III.4.f) Vyhodnocení výkladu
[57] V návaznosti na vyhodnocení všech výkladových metod je nutno dovodit, že stěžovatel přiměřenost při ukládání nápravného opatření neposuzuje. Jazykový, systematický i historický výklad jednoznačně k tomuto závěru vedou. Ke stejnému závěru vede i odborná literatura. Sporný je výklad dle smyslu a účelu. U něj sice mohou být silnější argumenty pro závěr krajského soudu, avšak jsou zde i argumenty pro výklad odpovídající ostatním výkladovým metodám. Z pohledu Nejvyššího správního soudu není mezi jednotlivými výkladovými metodami žádná předem daná hierarchie. V každém případě je nutné zvažovat všechny relevantní argumenty. Výklad dle smyslu a účelu jistě nelze opomenout. Převážit nad výkladem jazykovým však dle judikatury Ústavního soudu může jen tehdy, pokud o jeho jednoznačnosti a výlučnosti nelze pochybovat (stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, Pl. ÚS-st. 1/96, č. 1/1996 Sb. ÚS). To v tomto případě neplatí, jelikož výklad dle smyslu a účelu není v řešené věci jednoznačný. Navíc jsou zde i silné systematické a historické argumenty podporující výklad jazykový. Do řešené věci také silně vstupuje aspekt dělby moci. Zákonodárce se rozhodl přijmout poměrně přísnou úpravu. Není úlohou soudů, aby úpravu přijatou zákonodárcem korigovaly za situace, kdy zákonodárce takto přísnou úpravu přijal jednoznačně a vědomě. Případné zmírnění přísné úpravy je výsadou zákonodárce, který k němu nakonec i přistoupil [jakkoliv v nyní řešené věci tato úprava nebyla účinná (viz bod [45] výše)]. Soud je však vázán v této věci zněním zákona do 15. 7. 2023, jehož výklad je jasný. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžovatel neposuzuje přiměřenost ukládaného nápravného opatření.
III.5 Prostor pro úvahy o přiměřenosti při ukládání nápravného opatření
[58] Přestože Nejvyšší správní soud dovodil, že stěžovatel nemá prostor pro správní uvážení v tom, jaké nápravné opatření uloží (a nemůže tedy standardně posuzovat přiměřenost ukládaného opatření), zabýval se i tím, zda se „přiměřenostní“ úvahy nemohou v rozhodování stěžovatele nějak projevit. Stěžovatel totiž argumentoval, že úvahy o přiměřenosti do posuzování některých ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek vstupují. Aby Nejvyšší správní soud správně vymezil standard, kterým se má stěžovatel při ukládání nápravného opatření řídit, zabýval se tedy i touto otázkou. Dospěl k závěru, že úvahy o přiměřenosti do rozhodování stěžovatele vstupovat mohou, a to dvojím způsobem. Prvním je výklad ostatních ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek. Druhým je postup ve výjimečných případech, kdy by se do rozporu se zákonem (formálně) dostala zadávací podmínka, která by z pohledu účelu úpravy veřejných zakázek nebyla jakkoliv škodlivá (či by dokonce byla prospěšná).
[59] Prvním způsobem uplatnění přiměřenostních úvah argumentuje stěžovatel. Řada ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek totiž nestanoví jednoznačné a výslovné pravidlo chování. Tak je tomu především u zásad v § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek. Pokud tedy stěžovatel posuzuje, zda jsou zadávací podmínky v rozporu se zásadou transparentnosti, musí nutně vyhodnocovat, zda pochybení dosahuje takové intenzity, že představuje rozpor se zákonem. Dílčí nepřehlednost či jiné obdobné pochybení nepovede k nezákonnosti zadávacích podmínek (rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2019, čj. 6 As 113/2019-32, bod 20). To stejné se týká i dalších ustanovení zákona. Například nyní řešený § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek stanoví: Zadavatel si může v zadávací dokumentaci vyhradit změnu dodavatele v průběhu plnění veřejné zakázky, pokud jsou podmínky pro tuto změnu a způsob určení nového dodavatele jednoznačně vymezeny. Posouzení, zda jsou ještě podmínky vymezeny jednoznačně či zda již jednoznačně vymezeny nejsou, je také věcí určité míry. Při těchto úvahách musí stěžovatel brát ohled i na to, že případné vyslovení nezákonnosti zadávacích podmínek (alespoň dle znění zákona účinného v nyní řešené věci) vede ke zrušení zadávacího řízení.
[60] Druhý způsob uplatnění přiměřenostních úvah je již spornější a přímo ze znění zákona neplyne. Dle Nejvyššího správního soudu jej však lze dovodit z jeho smyslu a účelu. Pokud by určitá zadávací podmínka byla sice v rozporu se zněním zákona, avšak nijak by nenarušovala ani neohrožovala zájmy chráněné zákonem o zadávání veřejných zakázek (či by dokonce tyto zájmy podporovala), pak by bylo nesmyslné, aby za této situace stěžovatel zadávací řízení rušil. Je totiž třeba odlišovat situace, kdy je určité jednání v rozporu se zákonem a narušuje či ohrožuje zájmy chráněné tímto zákonem (byť nikoliv výrazně), a situace, kdy jednání zájmy chráněné zákonem vůbec nenarušuje ani neohrožuje. Analogicky lze odkázat na posuzování materiální stránky přestupku. Pokud určité jednání naplňuje formální znaky přestupku, směřuje zpravidla i proti chráněným zájmům. Správní orgány se tak nemusí materiální stránkou přestupku ani výslovně zabývat, jelikož ta se předpokládá, jsou-li naplněny formální znaky (rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2012, čj. 9 As 34/2012-28). Může však nastat výjimečná a atypická situace, při níž sice dojde k naplnění všech formálních znaků, ale kvůli zvláštním okolnostem nedojde k narušení či ohrožení chráněných zájmů. V takovém případě se o přestupek nejedná. Tento přístup nakonec odpovídá i výše odkazované judikatuře Ústavního soudu, podle níž je třeba před jazykovým výkladem dát přednost výkladu dle smyslu a účelu zákona, pokud je tento výklad jednoznačný. Tak tomu bude v případě, kdy určité jednání zájmy chráněné zákonem nenarušuje ani neohrožuje. Tedy i v případě ukládání nápravného opatření dle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek platí, že určitá zadávací podmínka sice může být v rozporu se zněním zákona, nemusí však narušovat či ohrožovat zájmy chráněné tímto zákonem. Taková situace však bude výjimečná. Typově se bude jednat o případy rozporu se zákonem, které budou naprosto formálního rázu nebo které zákonodárce vůbec nepředpokládal.
III.6 Výhrada změny dodavatele použitá žalobkyní
[61] Výše dovozené obecné právní závěry dále Nejvyšší správní soud aplikoval na nyní řešený případ.
[62] Co se týče rozporu použité výhrady změny dodavatele se zákonem, tak ten je v nyní řešené věci nesporný. Žalobkyně v zadávacích podmínkách uvedla, že nový dodavatel bude vybrán z okruhu účastníků zadávacího řízení; nic však neuvedla k tomu, jak bude z tohoto okruhu osob nový dodavatel vybrán. Vzhledem k tomu, že § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek vyžaduje, aby byl způsob určení nového dodavatele jednoznačně vymezen, byly zadávací podmínky skutečně v rozporu se zákonem. Jistě lze polemizovat, jak moc jednoznačně musí být způsob určení nového dodavatele vymezen. Pokud však není vymezen nijak, je věc jasná.
[63] Nejedná se ani o situaci, kdy by přes formální porušení zákona nedošlo k jakémukoliv narušení či ohrožení zájmů chráněných zákonem. Jak Nejvyšší správní soud výše vysvětlil, takové situace přicházejí v úvahu především tehdy, pokud je porušení nějak atypické či jsou dány zvláštní okolnosti, které zákonodárce nepředpokládal. V nyní řešené věci se jedná o relativně „typické“ porušení § 100 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Situaci nastalou v této věci zákon přímo předpokládá (předpokládá, že by ve výhradě změny dodavatele mohlo chybět vymezení způsobu určení nového dodavatele). A výslovně stanoví, že taková výhrada bude v rozporu se zákonem. Ani žalobkyně neargumentovala specifickými okolnostmi, které by vedly k tomu, že by výhrada změny dodavatele v tomto případě nenarušovala či neohrožovala zájmy chráněné zákonem. Stěžovatel naopak argumentoval, že žalobkyně od smlouvy mohla snadno odstoupit a zároveň nestanovila způsob určení nového dodavatele. Tyto okolnosti ve své kombinaci měly vést k tomu, že se potenciální dodavatelé mohli obávat, že po uzavření smlouvy žalobkyně od smlouvy odstoupí a vybere si (preferovaného) dodavatele. Tyto úvahy by jistě byly relevantní, pokud by stěžovatel musel posuzovat přiměřenost ukládaného opatření. To však z výše uvedených důvodů nemusel, a Nejvyšší správní soud se proto těmito okolnostmi blíže nezabývá. Výhrada změny dodavatele byla v rozporu se zákonem a zájmy chráněné tímto zákon přinejmenším ohrožovala. Stěžovatel tedy zadávací řízení zrušit musel.
III.7 Soulad s dosavadní judikaturou
[64] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že první rozsudek krajského soudu byl citován i v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Je tak nutno se zabývat tím, zda překonání tohoto názoru není vyhrazeno pouze rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[65] První rozsudek krajského soudu byl citován v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2023, čj. 10 As 23/2021-56, č. 4448/2023 Sb. NSS, M.I.T. Consulting. V této věci soud řešil rozdílnou – avšak související – otázku zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele. V dané věci došlo k tomu, že zadavatel zrušil své zadávací řízení s tím, že zjistil, že zadávací podmínky byly nastaveny v rozporu se zákonem. Zákon umožňuje zadavateli zadávací řízení zrušit mj. tehdy, jsou-li dány důvody hodné zvláštního zřetele [§ 127 odst. 2 písm. d) zákona o zadávání veřejných zakázek]. Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda je rozpor zadávacích podmínek se zákonem důvodem hodným zvláštního zřetele. Uvedl, že tomu tak být může. Pro rozpor zadávacích podmínek se zákonem totiž může zadávací řízení zrušit i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (v nyní řešené věci stěžovatel). Poté Nejvyšší správní soud s odkazem na první rozsudek krajského soudu v této věci uvedl, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neruší zadávací řízení vždy, ale posuzuje přiměřenost přijatého opatření. Pokud je závažnost porušení zákona téměř minimální, nemělo by takové pochybení vést ke zrušení zadávacího řízení (pro tento závěr Nejvyšší správní soud odkázal na výše rozebíranou publikaci – Šebesta, M.; Novotný, P.; Machurek, T.; Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 263 – která také vycházela z nyní přezkoumávaného rozsudku krajského soudu). Na základě těchto úvah Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud by pochybení dosáhlo intenzity, která by Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vedla ke zrušení zadávacího řízení, může k jeho zrušení přistoupit i sám zadavatel. Opačný přístup by postrádal účelnost a měl by za následek pouze oddálení zrušení zadávacího řízení a s ním spojené neúčelně vynaložené náklady. Nejvyšší správní soud se pak již nezabýval tím, zda k tomu v dané věci došlo, jelikož se touto otázkou musí zabývat předně Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
[66] Nyní rozhodující senát nezastírá, že s tímto právním názorem se výše vyslovený právní názor může jevit v určitém napětí; nicméně se o judikaturní rozpor nejedná. Rozhodnutí se zabývají jinými instituty a jinými skutkovými situacemi. Nejvyšší správní soud ve věci M.I.T. Consulting řešil zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele. Dovodil, že pokud by protiprávnost zadávacích podmínek vedla k tomu, že by zadávací řízení měl zrušit i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, pak nedává smysl, aby jej nemohl zrušit i zadavatel. S tím se ztotožňuje i nyní rozhodující senát. Nic výše uvedeného s tímto závěrem v rozporu není (soud se touto otázkou vůbec nezabýval). Je pravdou, že Nejvyšší správní soud ve věci M.I.T. Consulting vycházel z nyní přezkoumávaného názoru krajského soudu v tom, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže má širší prostor pro uvážení, zda zadávací řízení zruší. Z pohledu nyní rozhodujícího senátu je tento prostor užší, než dovodil krajský soud. Jak však bylo výše v části III.5 vysvětleno, stále zde určitý prostor pro přiměřenostní úvahy je. Zde předestřený názor a názor vyslovený ve věci M.I.T. Consulting tedy navzájem v přímém rozporu nejsou, naopak obecně nahlíženo je směřování podstaty úvah obou rozhodnutí obdobné. (…) | decision_7.txt |
4,310 | k § 94a odst. 1, § 123c odst. 3 a § 123d odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)
I. Pokud řidič pozbyl řidičské oprávnění dosažením hranice dvanácti bodů podle § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, také kvůli bodům zaznamenaným na základě rozhodnutí, kterým mu trestní soudy uložily zákaz řízení všech motorových vozidel, nejde o porušení zásady ne bis in idem, a to ani v případě, že řidič tento trest již vykonal.
II. Pozbude-li řidič podle § 94a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, řidičské oprávnění okamžikem právní moci rozhodnutí, kterým mu soud uložil trest zákazu řízení všech motorových vozidel, a zároveň řidič jednáním, pro které byl daným rozhodnutím odsouzen, dosáhl hranice dvanácti bodů, běží roční doba, po kterou podle § 123d odst. 1 uvedeného zákona nemůže požádat o vrácení řidičského oprávnění, už od okamžiku pozbytí řidičského oprávnění, nikoliv až uplynutím pěti pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno oznámení podle § 123c odst. 3 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2024, čj. 6 As 97/2023-37)
Prejudikatura: č. 3339/2016 Sb. NSS; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku, stížnosti č. 24130/11 a č. 29758/11, a ze dne 31. 8. 2021, Galović proti Chorvatsku, stížnost č. 45512/11.
Věc: M. B. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o záznam bodů v registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce.
Projednávaná věc se týkala námitek řidiče proti provedenému záznamu bodů podle § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu a vztahu záznamu dvanácti bodů podle tohoto zákona a trestu zákazu činnosti spočívajícího v řízení všech motorových vozidel podle trestního zákoníku.
Městský úřad Kutná Hora rozhodnutím ze dne 23. 4. 2021 podle § 123f odst. 3 zákona o silničním provozu zamítl námitky žalobce proti záznamu bodů v registru řidičů a potvrdil záznam dvanácti bodů v jeho bodovém hodnocení. Za tím účelem si městský úřad vyžádal rozsudek Okresního soudu v Kutné Hoře ze dne 31. 7. 2013, čj. 14 T 68/2013-155, který nabyl právní moci dne 1. 10. 2013, a to ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2013, sp. zn. 10 To 339/2013 – trestní soud jím uložil žalobci zákaz řízení na šest let. Dále si vyžádal oznámení o uložení pokuty příkazem na místě ze dne 15. 6. 2020 spolu s kopií příkazového bloku ze dne 14. 6. 2020, a trestní příkaz Okresního soudu v Kutné Hoře ze dne 7. 1. 2021, čj. 2 T 1/2021-59, který nabyl právní moci 21. 1. 2021 a jímž trestní soud uložil žalobci zákaz řízení na osmnáct měsíců. Na základě těchto podkladů bylo žalobci zaznamenáno sedm, dva a dalších sedm bodů, takže ke dni 21. 1. 2021 dosáhl v bodovém hodnocení maximálního možného počtu dvanácti bodů. Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 10. 2021 zamítl žalobcovo odvolání a rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
Krajský soud v Praze žalobu proti rozhodnutí žalovaného jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 12. 5. 2023 čj. 55 A 69/2021-34. Podle krajského soudu správní orgány postupovaly správně, pokud se zaměřily pouze na to, zda byly žalobci body do evidence zapsány na základě způsobilých rozhodnutí a zda mu byl započten odpovídající počet bodů. Zároveň nelze analogicky užít trestněprávní úpravu zahlazení odsouzení, neboť zákon o silničním provozu obsahuje v § 123e speciální úpravu „zahlazení“ v podobě odečítání bodů. Nedošlo ani k porušení zásady ne bis in idem, protože pozbytí řidičského oprávnění při dosažení dvanácti bodů je sankcí sui generis za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou. Není tedy dána totožnost skutku a nejde o trest za původní protispolečenská jednání. Prvních sedm bodů bylo žalobci dle krajského soudu zaznamenáno v souladu s § 123b odst. 2 zákona o silničním provozu až k okamžiku právní moci trestního rozsudku dne 1. 10. 2013. V tomto kontextu není relevantní, že se protiprávního jednání dopustil už v dubnu 2012. Krajský soud souhlasil se správními orgány též v tom, že zadržení řidičského průkazu nemá vliv na určení okamžiku pozbytí řidičského oprávnění dle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Lhůta pro podání žádosti o vrácení řidičského oprávnění tedy žalobci nezačala běžet od zadržení řidičského průkazu dne 3. 11. 2020, ale až od 16. 2. 2021, kdy pozbyl řidičské oprávnění. Podle § 123d odst. 2 zákona o silničním provozu totiž žalobce nemohl o vrácení řidičského oprávnění požádat dříve, než vykonal trest zákazu řízení, jenž mu uložil Okresní soud v Kutné Hoře trestním příkazem čj. 2 T 1/2021-59.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nezohlednil, že pravomocné odsouzení již bylo zahlazeno, takže k němu ze zákona nelze přihlížet. Stěžovatel se přitom nedovolával analogie trestněprávního institutu zahlazení odsouzení, ale samotného zahlazení odsouzení, jež plyne z trestního zákoníku. To nelze nahradit institutem odečítání bodů dle § 123e zákona o silničním provozu. Stěžovatel zároveň nemohl pozbýt řidičské oprávnění dne 16. 2. 2021, protože k danému dni řidičské oprávnění již neměl. Z tohoto důvodu nebylo vůbec možné aplikovat § 123c zákona o silničním provozu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že po dobu výkonu trestu zákazu řízení ze zákona neběží doba pro odečítání bodů, a proto nemohly být stěžovateli až do vykonání trestu žádné body odečteny. K požadavku žalobce na zohlednění zahlazení odsouzení podle trestního zákoníku žalovaný podotkl, že žalobce zcela opomněl zákonnou úpravu odečtu bodů a namísto předložení odlišného právního hodnocení vznášel spíše otázky.
Stěžovatel reagoval na vyjádření žalovaného replikou, v níž zdůraznil, že jeho námitky směřovaly primárně proti tomu, že v roce 2021 byly znovu započteny body udělené za skutek, jehož spáchání bylo potrestáno, trest v celém rozsahu vykonán a odsouzení zahlazeno. Dodal, že dle jeho názoru není rozdíl v dopadu zadržení řidičského oprávnění a ztráty řidičského oprávnění.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[8] Jádro stěžovatelovy argumentace spočívá v tom, že pokud vykonal trest podle trestního zákoníku, hledí se na něj, jako by nebyl odsouzen. Není již proto nadále možné, aby odsouzení v trestním řízení bylo podkladem pro záznam bodů a pozbytí řidičského oprávnění podle zákona o silničním provozu. Jinými slovy namítá, že je dvakrát trestán za totéž, čímž je porušena zásada ne či non bis in idem.
[9] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS, dospěl k závěru, že záznam bodů podle zákona o silničním provozu je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), avšak při záznamu bodů nedochází k porušení zásady ne bis in idem. Je tomu tak proto, že mezi původním řízením o protiprávním jednání řidiče (přestupku či trestném činu) a záznamem bodů, resp. následným pozbytím řidičského oprávnění při dosažení dvanácti bodů je dostatečně úzké spojení a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení. Pozbytí řidičského oprávnění při dosažení dvanácti bodů je pak nutné vnímat jako sankci sui generis za speciální recidivu, která spočívá v opakovaném páchání přestupků či trestných činů na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a má samostatnou skutkovou podstatu uvedenou v § 123c zákona o silničním provozu. Nejde tedy o totožný skutek k dílčím protiprávním jednáním ani o trest za tato původní protispolečenská jednání, a proto nemůže jít o opakovaný postih dle čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
[10] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že ona dostatečně úzká spojitost, na kterou odkazuje rozšířený senát a která vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), je podmínkou pro to, aby kombinovaná řízení (trestní a správní či daňové) neporušovala zásadu ne bis in idem, resp. aby takovým postupem nedošlo k opakování soudního řízení nebo trestu. Velký senát ESLP v rozsudku ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku, stížnosti č. 24130/11 a č. 29758/11, tedy po vydání citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, shrnul a upřesnil, že spojitost řízení musí být jak věcná, tak časová. Při posouzení věcné spojitosti je zapotřebí zohlednit zejména, zda obě řízení sledují vzájemně se doplňující cíle a týkají se různých aspektů protispolečenského jednání a zda je kombinace daných řízení předvídatelným důsledkem téhož postihovaného jednání. Časová spojitost pak neznamená, že obě řízení musejí být vedena současně, nýbrž je možné vést řízení postupně, pokud je takový postup odůvodněn zájmy na účinnosti a řádném výkonu spravedlnosti, sleduje různé společenské cíle a nezpůsobuje stěžovateli žádnou nepřiměřenou újmu. Tato kritéria jsou v rozhodovací praxi ESLP stále aktuální (viz např. rozsudek ESLP ze dne 31. 8. 2021, Galović proti Chorvatsku, stížnost č. 45512/11).
[11] Nejvyšší správní soud odkazuje též na svůj rozsudek ze dne 13. 12. 2016, čj. 6 As 163/2016-39, v němž otázku zásady „ne dvakrát v téže věci“ ve vztahu k bodovému systému a judikatuře ESLP podrobně rozebral v bodech [22] až [26]. Uzavřel přitom, že pro dodržení zásady je podstatné, že „jak záznamy bodů v registru řidičů, tak i pozbytí řidičského oprávnění jsou nevyhnutelným a automatickým důsledkem nabytí právní moci určitého správního rozhodnutí o přestupku. Jsou tedy trestem akcesorickým, spjatým s trestem hlavním.“ Hrozby takového trestu si zároveň musí být obviněný vědom (neznalost zákona neomlouvá) a má možnost mu přizpůsobit svou obranu v jednotlivých řízeních – ať už o přestupku či o trestném činu. Stejně tak je přímým a předvídatelným následkem ztráta řidičského oprávnění v případě dosažení hranice dvanácti bodů.
[12] Podle § 94a odst. 1 písm. zákona o silničním provozu ve znění účinném do 22. 5. 2021 držitel řidičského oprávnění pozbývá řidičské oprávnění dnem právní moci rozhodnutí, kterým mu byl soudem uložen trest […] zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel.
[13] Podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu řidiči motorového vozidla, kterému byl […] soudem uložen trest za trestný čin […], a […] trestný čin […] spáchal jednáním zařazeným do bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů. Podle odst. 2 písm. c) provede záznam příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni nabytí právní moci […] rozhodnutí, kterým se ukládá trest za trestný čin, […] a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno rozhodnutí, kterým byl uložen trest za trestný čin.
[14] Podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností při provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, neprodleně písemně nebo elektronickou cestou oznámí tuto skutečnost řidiči a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu a mezinárodního řidičského průkazu nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.
[15] Podle § 123d odst. 1 zákona o silničním provozu řidič, který podle § 123c odst. 3 pozbyl řidičské oprávnění, je oprávněn požádat o vrácení řidičského oprávnění nejdříve po uplynutí 1 roku ode dne pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst. 3. Podle odstavce 2, byl-li řidiči za přestupek nebo trestný čin, spáchaný jednáním zařazeným do bodového hodnocení, na základě kterého dosáhl celkového počtu 12 bodů, uložen trest nebo správní trest zákazu činnosti, spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, je řidič oprávněn požádat o vrácení řidičského oprávnění nejdříve po vykonání trestu nebo správního trestu zákazu činnosti, pokud je uložená doba zákazu činnosti delší než doba podle odstavce 1.
[16] Podle § 123e odst. 1 odst. a) zákona o silničním provozu řidiči, kterému nebyl ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, na jehož základě mu byl v registru řidičů zaznamenán naposled stanovený počet bodů, pravomocně uložen správní trest za přestupek […] nebo trest za trestný čin, spáchaný jednáním zařazeným do bodového hodnocení po dobu 12 po sobě jdoucích kalendářních měsíců, se odečtou 4 body z celkového počtu dosažených bodů. Podle odst. 3 doba pro odečítání bodů podle odstavce 1 neběží po dobu výkonu trestu nebo správního trestu zákazu činnosti, spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel, nebo po dobu výkonu závazku zdržet se řízení motorových vozidel pro účely podmíněného odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněného zastavení trestního stíhání.
[17] Z uvedených východisek a citované právní úpravy plyne, že argumentace stěžovatele v projednávané věci nemůže být úspěšná. Zahlazení odsouzení ve smyslu trestního zákoníku by bylo ve vztahu k zaznamenaným bodům relevantní pouze tehdy, pokud by body byly uloženy přímo v trestním řízení. Tak tomu ale není – pravomocný odsuzující rozsudek trestního soudu je na základě výslovné zákonné úpravy pouze podkladem pro záznam bodů. Záznam přitom obecní úřad obce s rozšířenou působností provádí ke dni právní moci rozhodnutí, kterým se ukládá trest za trestný čin, a to do pěti pracovních dnů ode dne, kdy mu rozhodnutí soud nebo státní zástupce doručí (§ 123b odst. 2 a 3 zákona o silničním provozu). Záznam bodů coby akcesorický trest ve výše popsaném významu tedy stěžovatel obdržel bezprostředně po svém odsouzení v říjnu 2013, nikoliv až v roce 2021, jak se mylně domnívá.
[18] Záznam tedy byl proveden v úzké časové souvislosti s uložením trestu v původním řízení, ale na základě jiného zákona, jenž obsahuje zcela samostatnou úpravu, jak negativní důsledky protiprávního jednání stěžovatele (řidiče) pro něj samotného plynutím času zaniknou. Konkrétně jde o postup odečítání bodů podle § 123e zákona o silničním provozu, na který odkazoval již krajský soud. Opět nejde o nic nepředvídatelného, nýbrž o konkrétní a jasná pravidla stanovená zákonem, jejichž základní logika spočívá v tom, že pokud se řidič po stanovenou dobu vyvaruje jednání zařazeného do bodového hodnocení, budou mu body postupně odečteny. Zákon o silničním provozu v § 123e odst. 3 též zcela jasně stanoví, že po dobu výkonu trestu zákazu řízení doba pro odečítání bodů neběží. Taková úprava je odůvodněna společenským zájmem na bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Tresty za jednotlivé přestupky, či jako v případě stěžovatele za trestný čin, totiž stíhají konkrétní (samostatné) protiprávní jednání a mají spíše represivní účinek. Postupné sbírání bodů oproti tomu působí spíše preventivně na aktivní řidiče a jeho cílem je zamezit, aby opakovaně porušovali vybrané povinnosti stanovené předpisy o provozu na pozemních komunikacích, což plyne přímo z § 123a zákona o silničním provozu. Právní úprava předpokládá, že řidiče bude k dodržování pravidel motivovat to, že pokud je budou opakovaně porušovat, budou ze silničního provozu, byť dočasně, vyřazeni.
[19] Přitom právě okolnost, že trestní právo či správní trestání a bodové hodnocení mají odlišné, byť vzájemně se doplňující cíle (na jedné straně vyvození individuální odpovědnosti za protiprávní a společenský škodlivé jednání a na straně druhé preventivní ochrana bezpečnosti a plynulosti silničního provozu), ospravedlňuje odlišnou právní úpravu toho, jak sankce plynutím času ztratí své negativní dopady.
[20] Uvedené odpovídá též na to, proč k následku spojenému s dosažením dvanácti bodů v podobě pozbytí řidičského oprávnění došlo v případě stěžovatele až v roce 2021, ačkoliv byl za první z trestných činů odsouzen již v roce 2013. Doba pro odečítání bodů mu totiž začala plynout až po vykonání šestiletého trestu zákazu řízení, konkrétně od 2. 10. 2019, kdy se opět mohl stát, a následně stal, aktivním řidičem, takže mělo význam, aby na něj systém bodového hodnocení v souladu se zákonnou úpravou začal opět preventivně působit. K odečtení čtyř bodů od zaznamenaných sedmi podle § 123e odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu však nedošlo, protože stěžovatel se už 14. 6. 2020, tedy před uplynutím doby dvanácti měsíců, dopustil dalšího přestupku, za který mu byly zaznamenány dva body. Následoval záznam dalších sedmi bodů za pravomocné odsouzení za trestný čin ke dni 21. 1. 2021, čímž stěžovatel nasbíral dvanáct bodů.
[21] Stěžovatel má nicméně pravdu v tom, že řidičské oprávnění nepozbyl dne 16. 2. 2021, jak spočetl krajský soud, nýbrž už k okamžiku právní moci trestního příkazu Okresního soudu v Kutné Hoře dne 21. 1. 2021, jak plyne z § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu. K závěru, že pokud soud nebo správní orgán uložil (správní) trest zákazu řízení, pozbývá vybodovaný řidič oprávnění ke dni právní moci daného rozhodnutí, ostatně dospěla též komentářová literatura – viz Bezděkovský, K.; Novopacký, D. a Vetešník, P. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022, cit. dle ASPI, § 123d. Tato nepřesnost však nemá vliv na zákonnost rozsudku krajského soudu, neboť dále krajský soud správně vyšel z § 123d odst. 2 zákona o silničním provozu, z něhož plyne, že v projednávané věci mohl stěžovatel požádat o vrácení řidičského oprávnění až po výkonu trestu zákazu řízení. Uložená doba zákazu řízení totiž byla delší než jeden rok, který stanoví § 123d odst. 1 zákona o silničním provozu. Konkrétně stěžovateli trestní soud uložil zákaz řízení na osmnáct měsíců a se započtením doby od 3. 11. 2020 do 21. 1. 2021, kdy mu byl zadržen řidičský průkaz, skončil dle evidenční karty řidiče založené ve správním spisu až 3. 5. 2022. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že ze spisu ani z podání stěžovatele neplyne, že by trest z nějakého důvodu vykonal dříve. To, že krajský soud vyšel při stanovení okamžiku pozbytí řidičského oprávnění z doručení oznámení podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu, tedy nemá na právní postavení stěžovatele žádný vliv.
[22] Pokud jde o to, že v případě stěžovatele mělo dojít ke dvojímu pozbytí řidičského oprávnění, Nejvyšší správní soud konstatuje, že k ničemu takovému nedošlo. Jak plyne z předchozího odstavce, stěžovatel pozbyl řidičské oprávnění k okamžiku právní moci trestního příkazu, jímž mu soud uložil zákaz řízení. Následný postup městského úřadu, kterým stěžovatele informoval o tom, že zároveň dosáhl dvanácti bodů, tak nemohl vést k tomu, že by stěžovatel pozbyl řidičské oprávnění podruhé. To však nic nemění na tom, že ostatní účinky oznámení podle § 123c odst. 3 ve spojení s § 123d odst. 1 zákona o silničním provozu nastaly, tedy zejména mohla začít plynout roční doba, po kterou stěžovatel nemohl požádat o vrácení řidičského oprávnění. Vybodovanému řidiči totiž může být uložen zákaz řízení v kratším trvání než jeden rok nebo může dojít k podmíněnému upuštění od výkonu zbytku trestu podle § 90 trestního zákoníku. Pokud by v takové situaci nemělo oznámení podle § 123c odst. 3 ve spojení s § 123d odst. 1 zákona o silničním provozu předpokládané účinky, konkrétní řidič by se vyhnul důsledku svého opakovaného protiprávního jednání sledovanému bodovým systémem.
[23] Potřebu takového výkladu značí též důvodová zpráva k § 123d zákona o silničním provozu, jež uvádí, že „byla-li však řidiči uložena sankce nebo trest zákazu činnosti, která je v souběhu s pozbytím řidičského oprávnění podle bodového systému, může řidič požádat o vrácení řidičského oprávnění až po výkonu této sankce nebo trestu. Byla-li sankce nebo trest zákazu činnosti uložen na dobu kratší než jeden rok, pokračuje řidiči po výkonu této sankce nebo trestu administrativní důsledek pozbytí řidičského oprávnění podle bodového systému“ (důvodová zpráva k bodu 80 zákona č. 411/2005 Sb., kterým byl do zákona o silničním provozu zaveden § 123d, sněmovní tisk 833/0, 4. volební období).
[24] Praxe správních orgánů, na kterou poukazoval městský úřad, že v situaci takového souběhu počítají roční dobu od okamžiku pozbytí řidičského oprávnění (tj. od právní moci rozhodnutí, kterým byl uložen trest zákazu řízení), a nikoliv až od doručení oznámení o dosažení dvanácti bodů řidiči, jak by vyplývalo z přísně formální aplikace § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu, se Nejvyššímu správnímu soudu jeví jako racionální. Účelem právní úpravy totiž je, aby řidič nemohl alespoň po dobu jednoho roku žádat o vrácení řidičského oprávnění. Není přitom důvod, aby tato doba byla v neprospěch řidiče prodlužována o administrativní kroky spojené s doručováním rozhodnutí správnímu orgánu a následným doručováním oznámení o dosažení dvanácti bodů řidiči, pokud tyto kroky nemají za následek pozbytí řidičského oprávnění.
[25] K argumentaci stěžovatele, že není rozdíl mezi zadržením řidičského průkazu a ztrátou řidičského oprávnění, Nejvyšší správní soud na závěr pouze stručně poznamenává, že jak plyne z § 80 a § 103 odst. 1 zákona o silničním provozu, řidičské oprávnění opravňuje jeho držitele k řízení příslušné skupiny motorových vozidel, zatímco řidičský průkaz je veřejná listina, která řidičské oprávnění a jeho rozsah toliko osvědčuje. Zadržení řidičského průkazu je pak dočasným opatřením, které lze v případě, že navazující řízení dopadne pro řidiče kladně, snadno zvrátit tím, že je řidiči průkaz vrácen (viz § 118c odst. 3 zákona o silničním provozu). Vrácení řidičského oprávnění oproti tomu vyžaduje, aby řidič podnikl další kroky, zejména prokázal, že je stále odborně způsobilý (viz § 100 a násl. a § 123d odst. 3 zákona o silničním provozu). Zadržení řidičského průkazu a ztráta řidičského oprávnění tak mají na řidiče zjevně odlišné dopady. | decision_70.txt |
4,311 | k § 14 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění zákona č. 303/2013 Sb.
k § 2 odst. 2 písm. c) a písm. d) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění zákona č. 160/1992 Sb., č. 285/2002 Sb. a č. 375/2011 Sb. (v textu jen „zákon o profesních komorách“)
I. Skutečnost, že v lékárně byl dvakrát vydán léčivý přípravek na lékařský předpis po uplynutí doby jeho platnosti, nepředstavuje svou četností a významem závažné porušení povinnosti odborného zástupce řádně odborně řídit poskytování zdravotních služeb v lékárně (§ 14 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování). Takové pochybení proto nezakládá disciplinární odpovědnost odborného zástupce podle zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, a podle stavovských předpisů České lékárnické komory.
II. Ustanovení § 6 Licenčního řádu České lékárnické komory, které zavazuje vedoucího lékárníka k osobní účasti na řízení a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby, a to v období, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost, vybočuje z mezí stanovených v § 2 odst. 2 písm. c) a písm. d) a dalších ustanovení zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, i z předmětu úpravy uvedeného stavovského předpisu, neboť reguluje náplň činnosti vedoucího lékárníka, a nikoliv podmínky pro vydání osvědčení k výkonu této funkce.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2020, čj. 4 As 57/2020-49)
Věc: M. V. proti České lékárnické komoře o disciplinárních deliktech odborného zástupce, o kasační stížnosti žalované.
Čestná rada žalované jako orgán příslušný podle § 18 odst. 1 zákona o profesních komorách a § 16 odst. 1 Organizačního řádu České lékárnické komory k výkonu disciplinární pravomoci vůči všem členům České lékárnické komory (dále jen „organizační řád“) rozhodnutím ze dne 20. 4. 2016 uznala žalobce vinným, že jako odborný zástupce společnosti Sanovia, a.s., IČ 28570481, se sídlem Těšínská 1349/296, 716 00 Ostrava - Radvanice, provozovatele Lékárny NOVEA, Bedřicha Egermanna 881, 473 01 Nový Bor (dále také jako „předmětná lékárna“ či „lékárna“), jako poskytovatele zdravotních služeb, porušil své povinnosti uložené zákonem, když:
I. v předmětné lékárně v rozporu s ustanovením § 82 odst. 1 věty první zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů, ve spojení s § 14 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 54/2008 Sb., o způsobu předepisování léčivých přípravků, údajích uváděných na lékařském předpisu a o pravidlech používání lékařských předpisů (dále jen „vyhláška o lékařských předpisech“), opakovaně ve dnech 14. 8. 2015 a 15. 9. 2015 (1x21 tbl.) připustil výdej léčivého přípravku Lunafem por tbl obd 3x21 na lékařský předpis po uplynutí doby jeho platnosti, tedy na neplatný lékařský předpis č. 313489 vystavený gynekoložkou Z. S. dne 1. 6. 2015, a
II. připustil, že vedoucí lékárník v předmětné lékárně P. N. v době přinejmenším od 25. 3. 2015 přinejmenším do 25. 9. 2015 tuto funkci vedoucího lékárníka v rozporu s ustanovením § 6 Licenčního řádu České lékárnické komory (dále jen „licenční řád“) vykonával, aniž by byl v této lékárně osobně přítomen a tudíž osobně účasten na řízení a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % doby zákonem stanovené týdenní pracovní doby, a to v době, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost. Tedy porušil svou povinnost odborně vést lékárnu, povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou a způsobem stanovenými zákony, povinnost znát a dodržovat předpisy pro výkon povolání, včetně vnitřních stavovských předpisů České lékárnické komory a zachovávat respekt k orgánům stavovské samosprávy.
Těmito skutky se žalobce podle § 1 odst. 2 Disciplinárního řádu České lékárnické komory (dále jen „disciplinární řád“) dopustil pod bodem I. disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených zejména v § 9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách, v § 7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu, v § 82 odst. 1 větě první zákona o léčivech ve spojení s § 14 odst. 1 písm. b) vyhlášky o lékařských předpisech a v bodě 12 Etického kodexu České lékárnické komory (dále jen „etický kodex“), a pod bodem II. disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených v § 9 odst. 2 písm. a) zákona o profesních komorách, v § 7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu a v bodě 12 etického kodexu.
Za spáchání těchto dvou disciplinárních deliktů byla žalobci podle § 18 odst. 3 písm. b) zákona o profesních komorách a § 16 odst. 3 písm. b) organizačního řádu uložena jako disciplinární opatření pokuta ve výši 20.000 Kč.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 2. 2020, čj. 10 Ad 16/2016-60, výrokem I. zrušil uvedené rozhodnutí čestné rady žalované v části, jíž bylo rozhodnuto, že se žalobce dopustil disciplinárního deliktu a byla mu uložena pokuta ve výši 20.000 Kč, a věc v tomto rozsahu vrátil žalované k dalšímu řízení. Výrokem II. městský soud vyslovil, že uvedené rozhodnutí čestné rady žalované je nicotné v části, jíž podle § 20 disciplinárního řádu nebylo vysloveno, že včasným uhrazením pokuty bude žalobce považován za profesně bezúhonného.
V odůvodnění rozsudku se městský soud zabýval oběma správními delikty, za něž byl žalobce uznán vinným, otázkou, zdali byla žalovaná zákonem zmocněna k regulaci doby povinné osobní přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně, jakož i přiměřeností uložené sankce, včetně skutečnosti, že čestná rada žalované nerozhodla o tom, že se žalobce řádným uhrazením pokuty považuje za profesně bezúhonného.
Městský soud ve vztahu k prvnímu skutku konstatoval, že odpovědnost za dodržování právních předpisů při provozu lékárny se dělí na tři úrovně. Nejnižší je osobní odpovědnost farmaceuta, který odpovídá za vlastní jednání. Za dozor nad zákonností nakládání s léčivy v lékárně je dále odpovědný vedoucí lékárník ustanovený provozovatelem lékárny podle § 79 odst. 6 zákona o léčivech, který nese primární odpovědnost za dodržování právních předpisů při každodenním provozu lékárny. Teprve až nad vedoucím lékárníkem stojí odborný zástupce poskytovatele zdravotních služeb, který může být současně ustanoven do této funkce pro dva různé poskytovatele zároveň. Úkolem odborného zástupce je zejména zajištění odborného metodického vedení lékáren provozovatele prostřednictvím nastavení potřebných preventivních a kontrolních mechanismů v konkrétní lékárně. Odborný zástupce tak nemusí mít detailní přehled o každodenním chodu všech lékáren, které odborně řídí. Jednotlivá pochybení v lékárnách proto mohou vést k závěru o porušení povinností odborného zástupce jen tehdy, svědčí-li svou intenzitou nebo četností o selhání v jeho funkci. Naopak ojedinělá a méně závažná pochybení pracovníků lékárny mohou představovat jen disciplinární provinění těchto pracovníků, případně v některých případech též vedoucího lékárníka.
Městský soud na základě výše uvedeného konstatoval, že v případě, kdy farmaceut při výdeji léčivého přípravku v rozporu s § 82 odst. 1 zákona o léčivech neověří dobu platnosti předloženého lékařského receptu, odpovídá plně za toto jednání právě tento farmaceut. Závěr o odpovědnosti odborného zástupce za uvedený disciplinární delikt by bylo možné přijmout jen tehdy, pokud by pochybení farmaceuta při výdeji léčivého přípravku mělo prokazatelně původ v nedostatečném či vadném odborném řízení lékárny. Městský soud dále zdůraznil, že žalobce nemůže být objektivně odpovědný za veškerá pochybení, ke kterým v lékárně dojde. Uvedené platí tím spíše, pokud čestná rada žalované neučinila žádná skutková zjištění ohledně způsobu, jakým odborný zástupce vykonával odborné řízení předmětné lékárny. Riziko izolovaného pochybení jednotlivého farmaceuta při výdeji léčivého přípravku navíc existuje vždy a nikdy mu nelze bezezbytku předejít. Městský soud uzavřel, že z výzvy žalobce k pozorné kontrole platnosti předkládaných lékařských receptů, k níž došlo po uvedeném pochybení farmaceuta při výdeji léčivého přípravku Lunafem, nelze vyvozovat, že žalobce své povinnosti předtím neplnil.
Část rozhodnutí čestné rady žalované, v níž byl žalobce shledán vinným prvním skutkem, tedy městský soud shledal nezákonnou.
Ke druhému skutku městský soud konstatoval, že podle § 6 licenčního řádu musí být vedoucí lékárník osobně přítomen v lékárně po vymezenou dobu. Toto ustanovení navazuje na znění § 79 odst. 6 zákona o léčivech, podle kterého musí být v lékárně vždy přítomen vedoucí lékárník nebo jím pověřený farmaceut. Městský soud následně přistoupil k posouzení, zdali byla žalovaná v souladu s čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zákonem zmocněna pro stanovení podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 181/01, je totiž normotvorná a kárná pravomoc samosprávných komor regulována zákonem. Nejvyšší správní soud dále v rozhodnutí kárného senátu ze dne 19. 11. 2012, čj. 15 Kse 1/2012-137, ve vztahu k normotvorné činnosti Exekutorské komory uvedl, že pravomoc nad jejími členy nemůže být bezbřehá a výrazem libovůle, a je tudíž omezena zákonnou působností komory a regulována zákony. Rozsah, v němž zákon umožňuje lékařské, stomatologické a lékárenské komoře stanovovat podmínky pro výkon určitých činností svých členů, je vymezen v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách. Uvedené ustanovení však žalovanou k úpravě podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka nezmocňuje.
Městský soud proto následně rozebral vývoj funkcí odborného zástupce a vedoucího lékárníka v právní úpravě. Funkce odborného zástupce odpovědného za odborné vedení nestátního zdravotnického zařízení byla poprvé zřízena v § 9 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách umožnilo regulovat podmínky výkonu jeho funkce. V současné době je totožná funkce upravena v § 14 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách. Funkce vedoucího lékárníka následně vznikla o 11 let později a byla upravena v § 43 odst. 6 zákona č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o léčivech z roku 1997“), ve znění zákona č. 129/2003 Sb. Vedoucí lékárník musel být ustanoven pro každou lékárnu a jeho funkci mohl zároveň plnit i provozovatel lékárny nebo jím pověřený odborný zástupce, z čehož vyplývá, že funkce vedoucího lékárníka a odborného zástupce nutně nebyly totožné. Zmocnění obsažené v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách však zákonodárcem rozšířeno nebylo, přičemž nelze automaticky předpokládat, že zákonodárce zamýšlel do pojmu odborného zástupce automaticky zahrnout také funkci vedoucího lékárníka. Stanovil-li § 79 odst. 6 nového zákona o léčivech před novelou č. 375/2011 Sb., že v případě, kdy je provozovatel lékárny povinen ustanovit odborného zástupce, je tento současně vedoucím lékárníkem, a tím obě funkce na nějaký čas do značné míry provázal, nelze mít za to, že obě funkce byly totožné. Stále totiž platilo, že ne každý odborný zástupce byl vedoucím lékárníkem a ne každý vedoucí lékárník byl odborným zástupcem. Proto ani nelze mít za to, že by se zákonné zmocnění k úpravě podmínek výkonu funkce odborného zástupce obsažené v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách automaticky mlčky rozšířilo i na funkci vedoucího lékárníka. Následně došlo uvedenou novelou č. 375/2011 Sb. k vypuštění části § 79 odst. 6 zákona o léčivech, podle které byl odborný zástupce vždy zároveň vedoucím lékárníkem, čímž byl vytvořen systém dvou stupňů odpovědnosti za řízení lékárny. Odborný zástupce je tak spjat s poskytovatelem zdravotních služeb, zatímco vedoucí lékárník je ustanoven pro konkrétní lékárnu, avšak ani po uvedeném konečném rozdělení obou funkcí zákonodárce nerozšířil zákonné zmocnění vymezené v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách.
Z výše uvedeného tak podle městského soudu vyplývá, že pojem odborného zástupce nebylo nikdy rozumně možné vykládat tak, že zahrnuje též funkci vedoucího lékárníka. Proto se ani zákonné zmocnění pro úpravu podmínek výkonu funkce odborného zástupce nemůže vztahovat na úpravu podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka. K námitce žalované, že by její zmocnění mohlo vyplývat z analogie s funkcí vedoucího lékaře taktéž zmíněnou v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, podle něhož lze analogii při aplikaci právních předpisů využít pouze za účelem zaplnění nevědomé teleologické mezery v zákoně. Dále uvedl, že pojmy vedoucí lékař či primář odkazují na lékaře ve vedoucí funkci, v čemž lze spatřovat určitou podobnost s pojmem vedoucího lékárníka jako vedoucí funkce ve zdravotnickém zařízení. Uvedená podobnost však k použití analogie nedostačuje, neboť zákonodárce nemohl mít v roce 1992 úmysl pod pojem vedoucího lékaře zahrnout také funkci vedoucího lékárníka, jelikož tato funkce tehdy ještě ani neexistovala. Současně nelze mít za to, že zákonodárce při zřízení funkce vedoucího lékárníka měl v úmyslu zmocnit žalovanou k úpravě podmínek výkonu této funkce, aniž by ji k tomu zákonem výslovně zmocnil.
Městský soud dále poukázal na skutečnost, že jak § 43 odst. 6 zákona o léčivech z roku 1997, tak § 79 odst. 6 současného zákona o léčivech upravují konkrétní podmínky, které musí osoba ustanovená do funkce vedoucího lékárníka splňovat, a vymezuje také náplň jeho činností, přičemž zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, navíc upravuje podmínky získání potřebné specializace. Městský soud proto uzavřel, že nenalezl žádný důvod k závěru, že zákonodárce zamýšlel žalovanou zmocnit k regulaci podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka.
Městský soud dále doplnil, že ačkoli Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 11. 2019, čj. 7 As 227/2019-28, ustanovení licenčního řádu již aplikoval, aniž by konstatoval jejich nezákonnost, učinil tak zřejmě proto, že posouzení uvedeného případu záleželo na jiné sporné právní otázce, v důsledku čehož se zmocněním žalované nezabýval. Učinil-li tak Nejvyšší správní soud mlčky, nemohl městský soud jeho případné implicitní úvahy znát.
Za porušení § 6 licenčního řádu nelze podle městského soudu nikoho sankcionovat ani proto, že je v rozporu také s § 79 odst. 6 zákona o léčivech, podle kterého po dobu provozu musí být v lékárně vždy osobně přítomen vedoucí lékárník nebo jím pověřený farmaceut. Toto ustanovení totiž nestanovuje žádné konkrétní rozmezí doby, kdy by musel být vedoucí lékárník v lékárně osobně přítomen, ani z něj neplyne závěr, že by stanovení takové minimální doby mínil přenechat žalované.
Městský soud následně odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 17/15, který lze přiměřeně využít i v nyní posuzovaném případě. V něm se uvádí, že je-li insolvenční správce povinen zajistit realizaci určitých činností ve svých provozovnách a ministerstvo bylo zmocněno ke stanovení podrobností této činnosti, nebylo automaticky zmocněno ke stanovení povinnosti osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně. I kdyby tak byla žalovaná v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách zmocněna ke stanovení podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka, nemohla by nad rámec zákona zakotvit jeho povinnost být po stanovenou minimální dobu osobně přítomen v lékárně.
Z výše uvedeného podle městského soudu nevyplývá, že vedoucí lékárník nemusí být v lékárně vůbec přítomen. Pokud by se ukázalo, že se dohledu nad nakládáním s léčivy v lékárně nevěnuje dostatečně, o čemž by mohla svědčit i jeho sporadická přítomnost v lékárně, mohlo by se jistě jednat o porušení § 79 odst. 6 zákona o léčivech, a tedy i o disciplinární provinění. Nicméně čestná rada žalované v nyní projednávané věci zjišťovala pouze to, zda byl vedoucí lékárník fyzicky přítomen v lékárně po přesnou dobu stanovenou v § 6 licenčního řádu. Jelikož je však ze zmíněných důvodů toto ustanovení v rozporu se zákonem, pozbývá smyslu příslušné skutkové závěry žalobou napadeného rozhodnutí přezkoumávat. Stejně tak by bylo nadbytečné zkoumat, zda žalobce nese odpovědnost za jednání vedoucího lékárníka, které odporovalo nezákonnému ustanovení licenčního řádu.
Ve vztahu k námitce žalobce, že uložená sankce za disciplinární provinění byla nepřiměřená, a to také s ohledem na absenci výroku o profesní bezúhonnosti žalobce v případě včasného uhrazení uložené pokuty, městský soud konstatoval, že ačkoli čestná rada žalované v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vysvětlila, z jakého důvodu nebude žalobce zaplacením pokuty považován za profesně bezúhonného, měla tuto skutečnost promítnout také do výroku rozhodnutí. Stanoví-li totiž právní předpis, že správní orgán za splnění určitých podmínek vydá pozitivní rozhodnutí, vyplývá z něj i povinnost vydat v opačném případě rozhodnutí negativní, přičemž v této souvislosti městský soud odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, čj. 5 As 30/2011-93, a ze dne 26. 8. 2013, čj. 8 As 76/2012-35. Městský soud dále uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve formálním i materiálním smyslu též v části, ve které nebylo vysloveno, že se zaplacením pokuty žalobce považuje za profesně bezúhonného, jelikož závěry čestné rady žalované zasahují do právní sféry žalobce.
Městský soud však následně dospěl k závěru, že v uvedené části je napadené rozhodnutí nicotné, a to pro absolutní nedostatek pravomoci čestné rady žalované takové rozhodnutí vydat. Vnitřní předpisy žalované týkající se profesní bezúhonnosti jejích členů, konkrétně pak § 3 odst. 1 písm. c) licenčního řádu a § 20 disciplinárního řádu, nemají zákonný podklad, jelikož nad rámec zákona stanoví de facto další sankci za spáchání disciplinárního provinění. Tato sankce spočívající ve ztrátě způsobilosti vykonávat soukromou lékárenskou praxi a dále funkci odborného zástupce a vedoucího lékárníka po dobu dvou let totiž automaticky dopadá na každého, komu je uložena pokuta za jakýkoli disciplinární delikt, ledaže čestná rada žalované rozhodne o výjimce. O té však může rozhodnout pouze tehdy, pokud obviněný porušení svých povinností litoval, projevoval účinnou snahu po nápravě a lze důvodně očekávat, že bude dosaženo jeho nápravy. Úprava profesní bezúhonnosti v předpisech žalované je tak v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, přičemž zmocnění k takové úpravě nelze podle městského soudu nalézt ani v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, jak vymezil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 As 9/2005-84, č. 673/2005 Sb. NSS. Uvedené platí tím spíš, pokud žalovaná vytvořila ve svých předpisech konstrukci nutící obviněné se k disciplinárnímu provinění přiznat, chtějí-li se vyhnout další automatické sankci spočívající v nezpůsobilosti vykonávat svou praxi po dobu dvou let, což je v rozporu se zásadou zákazu sebeobviňování. Městský soud proto uzavřel, že žalovaná není zmocněna k tomu, aby libovolně stanovovala podmínky profesní bezúhonnosti svých členů, která je zákonem samostatně vymezena v ustanovení § 13 zákona o zdravotních službách. I kdyby však uvedeným zmocněním žalovaná disponovala, znění § 20 disciplinárního řádu je přesto nutno hodnotit jako ustanovení rozporné s právem obviněných na spravedlivý proces a rozhodnutí vydané v jeho duchu nutně představuje uložení další sankce, kterou zákon nezná.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala, že městský soud v posuzovaném případě nezohlednil některá specifika lékárenské praxe přímo ovlivňující první skutek žalobce. V lékárně je totiž pravidelně prováděna farmaceuty, vedoucím lékárníkem nebo odborným zástupcem tzv. retaxace receptů spočívající ve zpětné kontrole přijatých lékařských receptů, přičemž její součástí je také kontrola doby platnosti konkrétního receptu. Vzhledem k tomu, že se retaxace provádí denně či den následující po výdeji léčivého přípravku na předložený lékařský recept, je zřejmé, že v posuzovaném případě tak nešlo o ojedinělé pochybení konkrétního farmaceuta v předmětné lékárně, nýbrž nejméně o čtyřikrát se opakující pochybení spočívající ve výdeji léčivého přípravku na prošlý recept a následné chybné retaxaci. Docházelo-li v lékárně v průběhu jednoho měsíce k takto četným pochybením, je podle stěžovatelky nutné mít za to, že v posuzovaném případě byla dána odpovědnost odborného zástupce za nedostatečné či vadné odborné řízení lékárny. Stěžovatelka následně doplnila, že pokud žalobce sám připustil, že v době od 25. 3. 2015 do 25. 9. 2015 nebyl vedoucí lékárník v lékárně osobně přítomen v takovém rozsahu, jaký vyžadují právní předpisy, nemohl těmto pochybením zabránit případně učinit potřebná oznámení, za což je plně odpovědný právě odborný zástupce.
K závěrům o druhém skutku stěžovatelka uvedla, že městský soud v odůvodnění rozsudku prostřednictvím odkazu na jedinou větu, která navíc představuje pouze tvrzení kárně obviněného, z rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2012, čj. 15 Kse 1/2012-137, zcela vyloučil pravomoc stěžovatelky jako stavovské samosprávné organizace upravovat prostřednictvím stavovských předpisů povinnosti svých členů, přičemž nijak nevysvětlil, v čem je regulace podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka jako člena stěžovatelky bezbřehá. Městský soud totiž jen konstatoval, že stěžovatelka k takovému postupu nemá zákonem svěřenou pravomoc. Ustanovení § 6 licenčního řádu je navíc historickou součástí uvedeného předpisu a je všeobecně přijímáno jak členy stěžovatelky, tak soudy, Ministerstvem zdravotnictví a Státním ústavem pro kontrolu léčiv. Při posouzení otázky, zdali má stěžovatelka k úpravě podmínek výkonu funkce vedoucího lékárníka ze zákona pravomoc, se tak městský soud omezil pouze na jazykový výklad § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, jehož jednotlivé změny pouze identifikoval v čase.
Ve vztahu k vývoji § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách a samotného institutu vedoucího lékárníka stěžovatelka uvedla, že s účinností od 1. 6. 1991 zákon o profesních komorách v předmětném ustanovení zmocnil stěžovatelku ke stanovení podmínek k výkonu soukromé praxe jejích členů. S účinností od 15. 4. 1992 byl do § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách přidán výčet funkcí, jejichž podmínky výkonu může stěžovatelka regulovat. Mezi ně pak zákonodárce zařadil mimo jiné také odborné zástupce, přičemž § 9 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, zakotvil povinnost provozovatele nestátního zdravotnického zařízení ustanovit odborného zástupce a vymezil jeho základní povinnosti. Funkce odborného zástupce tak byla od 15. 4. 1992 spjata se zdravotnickým zařízením, za jehož odborné vedení zodpovídal. Odlišně od tohoto vymezení postavení odborného zástupce upravuje zákon o zdravotních službách, podle něhož osoba odborného zástupce není přímo svázána s provozem konkrétního zdravotnického zařízení, nýbrž odborně zastupuje provozovatele konkrétního zařízení. S účinností od 5. 6. 2003 byla v § 43 odst. 6 zákona o léčivech z roku 1997 zřízena funkce vedoucího lékárníka a od 31. 12. 2007 bylo jeho postavení upraveno v § 79 odst. 6 zákona o léčivech tak, že osoba vedoucího lékárníka odpovědná za činnost lékárny i zde prováděných technologických postupů musela být ustanovena pro každou lékárnu, ledaže sám provozovatel lékárny splňoval kvalifikační předpoklad spočívající v odborném vzdělání v akreditovaném zdravotnickém magisterském studijním programu farmacie se specializovanou způsobilostí. Měl-li současně provozovatel lékárny povinnost ustanovit odborného zástupce, byl tento současně vedoucím lékárníkem, čímž bylo podle stěžovatelky stanoveno, že se jedná o tutéž osobu. S účinností od 1. 4. 2012 zákon o zdravotních službách zavedl zcela novou koncepci a definici funkce odborného zástupce. Od účinnosti nové úpravy totiž odborný zástupce za poskytovatele odborně řídil poskytování zdravotních služeb v lékárnách, místo aby byl ustanovován pro jednotlivé lékárny. Mohl tak vykonávat svou funkci až pro dva poskytovatele zdravotních služeb, kvůli čemuž také odpadla podmínka totožnosti osoby vykonávající funkci odborného zástupce i vedoucího lékárníka. Funkce vedoucího lékárníka si tak od účinnosti nové úpravy zachovala význam, který byl doposud připisován odbornému zástupci.
Vedoucí lékárník tak podle stěžovatelky odpovídá za všechny činnosti spojené s fungováním konkrétní lékárny, přičemž se mimo poskytování lékárenské péče a dohledu nad její zákonností jedná také o osobní vedení lékárny. Pokud proto § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách výslovně nezmiňuje funkci vedoucího lékárníka, neznamená to, že na něj toto ustanovení nedopadá, jelikož vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že pojem odborného zástupce uvedeného v předmětném ustanovení plně zahrnuje také funkci vedoucího lékárníka. Nese-li tedy vedoucí lékárník hlavní odpovědnost za zacházení s léčivy v lékárnách, a tedy i poskytování zdravotních služeb v nich, žádá si tato funkce zvláštní pozornosti stěžovatelky. Ačkoli § 79 odst. 6 zákona o léčivech připouští zastoupení vedoucího lékárníka jím pověřeným farmaceutem, není přesto možné jeho přítomnost zcela nahradit. Zastupitelnost vedoucího lékárníka je podle stěžovatelky zákonem umožněna zejména proto, že týdenní provozní dobu většiny lékáren nelze plně pokrýt týdenní pracovní dobou vedoucího lékárníka. Odpovědnost vedoucího lékárníka tak není na jeho zástupce zcela přenositelná, a proto stěžovatelka stanoví v § 6 licenčního řádu nutnost jeho osobní přítomnosti v minimálním rozsahu 75% stanovené týdenní pracovní doby. Stěžovatelka proto uzavřela, že použitá analogie je zcela v souladu s jejími úkoly a sleduje zákonný účel vymezený v § 2 odst. 1 písm. a) a b) zákona o profesních komorách.
Stěžovatelka dále doplnila, že v době vzniku funkce vedoucího lékárníka nebylo potřeba rozšiřovat znění § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, protože funkce odborného zástupce byla až do 1. 4. 2013 plně spjata s konkrétní lékárnou tak, jako je tomu dnes v případě vedoucího lékárníka. Uvedené pak platí tím spíš, pokud až do přijetí nové koncepce byl každý odborný zástupce rovněž vedoucím lékárníkem. Při přijetí zákona o zdravotních službách se ale na uvedené ustanovení zapomnělo, nicméně fakticky funkce osobního řízení lékárny přešla z odborného zástupce na vedoucího lékárníka.
Stěžovatelka dále namítla, že pokud městský soud argumentuje, že podmínky výkonu funkce vedoucího lékárníka jsou stanoveny zákony, takže není prostor pro její další úpravu stavovskými předpisy, lze totéž tvrdit i o funkcích odborného zástupce či vedoucího lékaře. Přesto je vznik jejich funkcí podmíněn vydáním osvědčení uděleným stěžovatelkou. Uvedený postup je přitom podmíněn legitimním zájmem stěžovatelky na řádné kontrole praxe jejích členů.
Podle stěžovatelky tak městský soud hodnotil znění § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách pouze na základě jeho jazykového výkladu. Neurčitost některého ustanovení právního předpisu je však podle stěžovatelky nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty pouze tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů, což v nyní posuzované věci nenastalo. Požadavek na regulaci minimálního rozsahu osobní přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně však žádným způsobem nezasahuje právní jistotu člena komory, jelikož sleduje zcela legitimní zájem na odborném řízení lékárny. Pokud by bylo možné přijmout závěr o nepotřebnosti požadavku osobní přítomnosti vedoucího lékárníka v lékárně, lze podle stěžovatelky obdobným způsobem tvrdit, že by tuto funkci mohl vedoucí lékárník bez jakýchkoli obtíží vykonávat pro více lékáren zároveň, což ale zákon neumožňuje. Stěžovatelka doplnila, že také pracovněprávní úvazek odborného zástupce u poskytovatele zdravotních služeb je omezen minimální hranicí 0,2 úvazku.
Stěžovatelka dále namítla, že výhoda spočívající ve vyslovení zachování profesní bezúhonnosti nemá charakter negativního rozhodnutí k rozhodnutí pozitivnímu. Jedná se totiž spíše o analogii vůči stanovení zkušební doby při uložení podmíněného trestu odnětí svobody, přičemž v trestním rozsudku o nepodmíněném trestu odnětí svobody se již současně nevyskytuje výrok o nevyužití možnosti uložení trestu podmíněného. Profesní bezúhonnost je totiž pouze následkem disciplinárního rozhodnutí, který lze za splnění určitých podmínek výrokem čestné rady stěžovatelky zvrátit i přesto, že by jinak nastal. Podle stěžovatelky tak institut profesní bezúhonnosti zajišťuje výkon praxe členů stěžovatelky v souladu s právními i etickými předpisy. Primárně tedy platí, že každý, kdo je disciplinárně potrestán, ztrácí bezúhonnost. Ustanovení o účinné lítosti a včasném uhrazení pokuty jsou až ustanoveními sekundárními.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k pochybení při výdeji léčivého přípravku na prošlý lékařský recept došlo pouze dvakrát ze strany konkrétního farmaceuta. V posuzovaném případě tak nelze na základě těchto dvou ojedinělých pochybení automaticky postihovat žalobce za porušení jeho povinností při odborném metodickém řízení lékárny. V takovém případě by se totiž jednalo o jeho objektivní odpovědnost za veškerá pochybení, ke kterým v lékárně dojde, což je však v rozporu se zákonem. K námitce stěžovatelky ohledně pravidelně probíhající retaxace receptů žalobce konstatoval, že stěžovatelka nemůže v rámci řízení o kasační stížnosti rozšiřovat důvody žalobou napadeného rozhodnutí. Současně se jedná o námitku nepřípustnou, jelikož ji stěžovatelka neuplatnila již v řízení před městským soudem, ač tak učinit bezesporu mohla.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[39] Nejvyšší správní soud tak mohl přistoupit k přezkoumání závěru městského soudu o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí ve výroku o vině za oba skutky. Prvním z nich byl žalobce shledán vinným, že jako odborný zástupce v předmětné lékárně v rozporu s ustanovením § 82 odst. 1 věty první zákona o léčivech ve spojení s § 14 odst. 1 písm. b) vyhlášky o lékařských předpisech připustil výdej léčivého přípravku na lékařský předpis po uplynutí doby jeho platnosti, čímž se dopustil disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených v ustanoveních § 9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách, § 7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu a bodu 12 etického kodexu.
[40] Podle § 9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách každý člen komory má „povinnost vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony, dodržovat organizační, jednací, volební a disciplinární řád komory“. Podle § 7 odst. 1 písm. a) a b) organizačního řádu „[k]aždý člen komory má povinnost vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony, znát a dodržovat organizační, jednací, volební a disciplinární řád komory a další vnitřní stavovské předpisy komory a rozhodnutí orgánů komory závazná pro všechny její členy a seznamovat se s jejich platným zněním prostřednictvím Časopisu českých lékárníků, webových stránek komory nebo zvláštních tiskovin dostupných v každé lékárně, u předsedy okresního sdružení lékárníků nebo v sekretariátu komory“. Podle bodu 12 etického kodexu „[p]ovinností lékárníka je znát a dodržovat předpisy pro výkon tohoto povolání včetně vnitřních stavovských předpisů Komory“.
[41] Povinnosti odborného zástupce v lékárenství jsou konkrétněji vymezeny jen v ustanovení § 14 zákona o zdravotních službách. Podle jeho odstavce prvního věty první „[o]dborný zástupce odborně řídí poskytování zdravotních služeb“. Podle odstavce třetího věty první téhož ustanovení „[o]dborný zástupce musí vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb“.
[42] Úkolem odborného zástupce je tak výhradně řádné odborné řízení předmětné lékárny, které spočívá v metodickém vedení a nastavení potřebných preventivních a kontrolních mechanismů, a nikoli v každodenním dohledu nad způsobem nakládání s léčivy jednotlivými farmaceuty. Za dodržování právních předpisů při běžné činnosti lékárny jsou totiž primárně odpovědní lékárníci a jejich vedoucí, ve vztahu k němuž je tato skutečnost výslovně zdůrazněna v ustanovení § 79 odst. 6 zákona o léčivech, které navíc vyžaduje přítomnost vedoucího lékárníka či jím pověřeného farmaceuta v lékárně po dobu jejího provozu. Za porušení povinností odborného zástupce naplňující skutkovou podstatu disciplinárního deliktu tak nelze považovat jednotlivá pochybení jiných farmaceutů při zacházení s léčivy v lékárně, nýbrž jen závažné nedostatky v odborném řízení její činnosti. Odborný zástupce ostatně z logiky věci nemůže být disciplinárně odpovědný za všechny nedostatky v běžném provozu lékárny, neboť jim nelze nikdy bezezbytku předejít ani v případě, kdyby v rámci odborného řízení lékárny zavedl veškerá rozumná opatření k předcházení všech myslitelných pochybení. Z těchto důvodů zákonodárce nezakotvil objektivní odpovědnost odborného zástupce za protiprávní nakládání s léčivými přípravky v příslušné lékárně ani tak učinit nemohl, neboť držiteli uvedené funkce na rozdíl od vedoucího lékárníka (či jím pověřeného farmaceuta) nestanovil povinnost osobní přítomnosti v lékárně ani povinnost dohlížet na dodržování právních předpisů při jejím každodenním provozu.
[43] Závěr o odpovědnosti žalobce za vydání léčivého přípravku na lékařský předpis po uplynutí doby jeho platnosti by tak bylo možné učinit jen tehdy, kdyby toto pochybení mělo prokazatelně původ v jeho nesprávném či nedostatečném odborném řízení předmětné lékárny. V tomto směru však čestná rada stěžovatelky neučinila v disciplinárním řízená žádná skutková zjištění ani se takovou souvislostí v odůvodnění svého rozhodnutí nezabývala. Následná žalobcova výzva farmaceutům, aby si pečlivě kontrolovali datum platnosti lékařského receptu, pak bylo logickou a zcela oprávněnou reakcí na zjištěná pochybení při výdeji léčivého přípravku. Proto z ní nelze dovozovat, že žalobce předtím neučinil žádná opatření k zamezení vydávání léčiv na lékařský předpis s prošlou dobou platnosti.
[44] Ke kasační námitce o retaxaci receptů Nejvyšší správní soud konstatuje, že takové doplnění argumentace až v řízení o kasační stížnosti nelze akceptovat. Důvody, pro které bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, totiž musí správní orgán vtělit do jeho výroku a odůvodnění, a nikoliv je doplňovat až v řízení před správními soudy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 Afs 58/2012-44, ze dne 10. 2. 2016, čj. 4 As 207/2015-107, ze dne 24. 9. 2014, čj. 8 Afs 34/2013-68, ze dne 3. 3. 2016, čj. 7 Azs 322/2015-43).
[45] Za této situace musí Nejvyšší správní soud vycházet z toho, že výdej léčivého přípravku na lékařský předpis po uplynutí doby platnosti, k němuž došlo v předmětné lékárně toliko ve dvou případech, nepředstavuje skutečnost, kterou by svou četností a významem bylo možné považovat za závažné porušení povinností žalobce při odborném řízení poskytování zdravotních služeb. Městský soud tedy nepochybil, když dospěl k závěru, že prvním skutkem vymezeným v žalobou napadeném rozhodnutí se žalobce nedopustil disciplinárního deliktu.
[46] Druhým skutkem vymezeným v žalobou napadeném rozhodnutí byl žalobce uznán vinným, že jako odborný zástupce připustil, že vedoucí lékárník po dobu šesti měsíců v rozporu s ustanovením § 6 licenčního řádu nebyl v předmětné lékárně přítomen, a tudíž osobně účasten na jejím řízení a provozu ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby, a to v období, kdy byla lékárna otevřena pro veřejnost, čímž se dopustil disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena České lékárnické komory uvedených v již zmíněných ustanoveních § 9 odst. 2 písm. a), b) zákona o profesních komorách, § 7 odst. 1 písm. a), b) organizačního řádu a bodu 12 etického kodexu.
[47] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl po provedeném rozboru vzniku a vývoje funkcí odborného zástupce a vedoucího lékárníka v jednotlivých právních předpisech k závěru, že obě tyto funkce je nutno rozlišovat. Byla-li nejprve zakotvena funkce odborného zástupce a zákonodárce svěřil stěžovatelce v § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách pravomoc regulovat podmínky k jejímu výkonu, nelze mít za to, že v důsledku později vzniklé funkce vedoucího lékárníka jako další řídící pozice v příslušné lékárně došlo automaticky k rozšíření zmocnění stěžovatelky ke stanovení podmínek k jejímu výkonu bez výslovného zařazení do výčtu uvedeného zákonného ustanovení. Ustanovení § 6 licenčního řádu je podle městského soudu také v rozporu s § 79 odst. 6 o léčivech, který nikterak nevymezuje dobu, po kterou musí být vedoucí lékárník v lékárně osobně přítomen.
[48] Podle § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách, komory jsou oprávněny „stanovovat podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu a vedoucích lékařů a primářů u poskytovatelů zdravotních služeb“.
[49] Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o profesních komorách, komory jsou oprávněny „vydávat osvědčení o splnění podmínek podle písmena c)“.
[50] Podle § 79 odst. 6 zákona o léčivech, „poskytovatel lékárenských zdravotních služeb musí mít pro každou lékárnu ustanovenu nejméně 1 osobu se specializovanou způsobilostí farmaceuta (dále jen „vedoucí lékárník“) odpovědnou za to, že zacházení s léčivy v lékárně odpovídá tomuto zákonu. Vedoucím lékárníkem může být poskytovatel lékárenských zdravotních služeb, pokud splňuje kvalifikační požadavky podle věty první. V lékárně po dobu jejího provozu musí být vždy přítomen vedoucí lékárník nebo jím pověřený farmaceut. Stejná osoba může být ustanovena vedoucím lékárníkem jen pro jednu lékárnu.“
[51] Podle § 6 licenčního řádu, ve znění účinném ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, „[o]svědčení k výkonu funkce vedoucího lékárníka zavazuje držitele k osobnímu vedení lékárny, jímž se rozumí osobní účast na řízení a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby, a to v době, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost. Pokud otevírací doba lékárny nedosahuje zákonem stanovené týdenní pracovní doby, rozumí se osobním vedením lékárny osobní účast na jejím řízení a provozu ve výši minimálně 75 % její otevírací doby pro veřejnost.“
[52] V ustanoveních § 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona o profesních komorách je tedy zakotveno oprávnění stěžovatelky ke stanovení podmínek k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu vyjmenovaných funkcí, jakož i k vydávání osvědčení o splnění těchto podmínek. Stanovením podmínek k výkonu se tedy rozumí předpoklady, které musejí splňovat uchazeči o soukromou praxi či o příslušnou funkci z řad členů profesních komor za účelem vydání potřebného osvědčení, a nikoliv následný způsob realizace těchto činností. Tomu odpovídá i licenční řád jako stavovský předpis stěžovatelky, který upravuje podmínky výkonu soukromé lékárenské praxe, funkce odborného zástupce a funkce vedoucího lékárníka a vydávání, změny a zánik osvědčení o splnění těchto podmínek, jak vyplývá z jeho ustanovení § 1. Podle § 2 licenčního řádu pak každý, kdo chce jako poskytovatel poskytovat zdravotní služby lékárenské péče a je fyzickou osobou, kdo má být poskytovatelem ustanoven odborným zástupcem a kdo chce v lékárně vykonávat funkci vedoucího lékárníka, musí být držitelem osvědčení k výkonu soukromé lékárenské praxe nebo k výkonu funkce odborného zástupce nebo k výkonu funkce vedoucího lékárníka vydaného Českou lékárnickou komorou.
[53] Je tedy zřejmé, že ze znění § 2 odst. 2 písm. c) zákona o profesních komorách není možné dovozovat zmocnění stěžovatelky k regulaci způsobu výkonu soukromé lékárenské praxe, funkce odborného zástupce ani funkce vedoucího lékárníka po vydání příslušného osvědčení. Taková pravomoc nevyplývá ani z ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o profesních komorách, podle něhož „komory dbají, aby členové komor vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komor“. Profesní komory totiž mohou v stavovských řádech upravit výkon povolání svých členů jen v zákonem vymezeném rozsahu, který pokrývá pouze podmínky pro vydání osvědčení k výkonu činností a funkcí vyjmenovaných v § 2 odst. 2 písm. c) téhož zákona. Jednotlivé komory mají oprávnění schvalovat organizační, jednací, volební a disciplinární řády, které jejich členové mají povinnost dodržovat, jak vyplývá z § 15 odst. 2 písm. a) a § 9 odst. 2 písm. b) zákona o profesních komorách. Nicméně tyto stavovské předpisy se již podle jejich názvu mohou zabývat jen statusovými záležitostmi komor a jejich orgánů, jakož i disciplinárním řízením vůči jejím členům, což jsou oblasti upravené v zákoně o profesních komorách. V žádném případě však nemohou regulovat způsob vykonávání lékárenské činnosti držiteli jednotlivých osvědčení. Tato materie je totiž upravena přímo ve zvláštních právních předpisech, mezi které náleží především zákon o léčivech a jeho prováděcí vyhlášky. V této souvislosti je nutné zmínit vyhlášku o lékařských předpisech a především vyhlášku č. 84/2008 Sb., o správné lékárenské praxi, bližších podmínkách zacházení s léčivy v lékárnách, zdravotnických zařízeních a u dalších provozovatelů a zařízení vydávajících léčivé přípravky, která obsahuje i velmi podrobnou úpravu pravidel pro provoz lékáren. Povinnost vedoucího lékárníka týkající se jeho přítomnosti v lékárně je přitom upravena pouze ve zmíněném ustanovení § 79 odst. 6 věty třetí zákona o léčivech, které však nestanoví žádnou minimální dobu, po níž by musel držitel této funkce nebo jím pověřený farmaceut pobývat v lékárně.
[54] Podle výslovného znění § 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona o profesních komorách nejsou komory oprávněny ani k vydávání osvědčení o splnění podmínek pro výkon funkce vedoucího lékárníka, který je odpovědný za zákonné zacházení s léčivy v lékárně. Tato funkce a její náplň jsou však v § 79 odst. 6 zákona o léčivech zakotveny, takže pokud zákonodárce neurčil orgán veřejné moci, který by vydával osvědčení o splnění podmínek pro její vykonávání, lze vycházet z toho, že tak má učinit Česká lékárnická komora na základě analogické aplikace § 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona o profesních komorách, neboť takovou pravomoc má svěřenu ve vztahu k odborným zástupcům, kteří rovněž plní řídící úlohu v lékárně, byť jiným způsobem. Jedná se totiž o případ přípustného dotváření práva formou uzavření tzv. technické mezery v zákoně (srov. Melzer, F., Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha : C. H. Beck 2011, str. 224 a násl.). Takto ostatně postupovala stěžovatelka v dané věci, když vydala P. N. osvědčení č. 372/2015 o splnění podmínek k výkonu funkce vedoucího lékárníka v předmětné lékárně, jak vyplývá z obsahu správního spisu.
[55] Nicméně k regulaci způsobu vykonávání funkce vedoucího lékárníka po vydání osvědčení jejímu držiteli není Česká lékárnická komora oprávněna, neboť tato pravomoc jí nebyla na základě § 2 odst. 2 písm. c) či jiného ustanovení zákona o profesních komorách svěřena ani ve vztahu k funkci odborného zástupce a dalších kvalifikovaných lékárenských činností. Ustanovení § 6 licenčního řádu, které zavazuje vedoucího lékárníka k osobní účasti na řízení a provozu lékárny ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby, a to v období, kdy je lékárna otevřena pro veřejnost, tedy vybočuje z mezí stanovených zákonem i předmětu úpravy uvedeného stavovského předpisu, neboť reguluje náplň činnosti vedoucího lékárníka, a nikoliv podmínky pro vydání osvědčení k vykonávání této funkce. Uložení takové povinnosti vedoucímu lékárníkovi stavovským předpisem profesní komory bez zákonné opory je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, jakož i s čl. 4 odst. 1 Listiny, jenž stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích.
[56] Pro účely posuzované věci lze tedy shrnout, že pokud byla vedoucímu lékárníkovi stanovena povinnost osobní přítomnosti v předmětné lékárně v období jejího otevření veřejnosti ve výši minimálně 75 % zákonem stanovené týdenní pracovní doby v rozporu se zákonem, nelze z porušení takto právně vadného § 6 licenčního řádu dovozovat disciplinární odpovědnost žalobce jako odborného zástupce. Čestná rada stěžovatelky přitom neopřela naplnění skutkové podstaty disciplinárního deliktu ohledně druhého skutku vymezeného v jejím rozhodnutí o jiné skutečnosti související s absencí vedoucího lékárníka v lékárně, a proto tento její závěr nemůže obstát.
[57] Městský soud tedy učinil správný úsudek o nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí ve vztahu k v něm uvedenému druhému skutku, ačkoli použil zčásti odlišnou právní argumentaci, kterou Nejvyšší správní soud korigoval.
[58] Na základě uvedených skutečností lze uzavřít, že městský soud dospěl ke správnému závěru, podle něhož oba skutky, které byly žalobci kladeny za vinu, nenaplňují znaky skutkové podstaty disciplinárního deliktu podle příslušných ustanovení zákona o profesních komorách a příslušných stavovských předpisů. Uvedené právní otázky posoudil městský soud správně, takže důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl v tomto směru naplněn.
[59] Tyto správné právní závěry vedly městský soud k vydání zrušujícího výroku I. napadeného rozsudku, který však byl chybně formulován. Jím totiž bylo zrušeno rozhodnutí čestné rady stěžovatelky v části, v níž bylo rozhodnuto, že se žalobce dopustil disciplinárního deliktu a byla mu uložena pokuta ve výši 20.000 Kč, ačkoliv žalobce byl uznán vinným za spáchání dvou disciplinárních deliktů, a není tak zřejmé, na který z nich se zrušující rozsudek vztahoval, když i z jeho odůvodnění vyplývá, že městský soud shledal žalobou napadené rozhodnutí nezákonným ve vztahu k oběma disciplinárním deliktům. Kvůli této vnitřní rozpornosti výroku I. rozsudku městského soudu je nutné ho považovat za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. K uvedené vadě přitom musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti, i když nebyla v kasační stížnosti výslovně namítnuta, jak vyplývá z § 109 odst. 4 s. ř. s. V tomto směru je naplněn důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[60] Městský soud se dále nespokojil se zrušením rozhodnutí čestné rady stěžovatelky a prohlásil ho za nicotné v části, jíž podle § 20 disciplinárního řádu nebylo vysloveno, že včasným uhrazením pokuty bude žalobce považován za profesně bezúhonného, jak vyplývá z výroku II. napadeného rozsudku. Tento postup byl přitom zcela nadbytečný, neboť dospěl-li městský soud k závěru o nezákonnosti výroku žalobou napadeného rozhodnutí o vině žalobce ve vztahu k oběma skutkům, jež mu byly kladeny za vinu, nemusel se již zabývat otázkou zákonnosti výroku o uložení disciplinárního opatření.
[61] Nicméně s ohledem na skutečnost, že kasační stížností byl napaden také výrok II. rozsudku městského soudu, musel se Nejvyšší správní soud alespoň v nezbytné míře zabývat také otázkou jeho zákonnosti.
[62] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že stanoví-li právní předpis, že správní orgán za splnění určitých podmínek vydá pozitivní rozhodnutí, vyplývá z něj také jeho povinnost vydat v opačném případě rozhodnutí negativní. Současně uvedl, že rozhodnutí čestné rady stěžovatelky je správním aktem ve formálním i materiálním smyslu rovněž v části, jíž nebylo vysloveno, že se včasným zaplacením pokuty žalobce považuje za profesně bezúhonného. Na základě uvedené logické konstrukce následně městský soud formuloval závěr, že v uvedené části je žalobou napadené rozhodnutí nicotné kvůli absolutnímu nedostatku pravomoci čestné rady stěžovatelky jej vydat, jelikož vnitřní předpisy stěžovatelky svým obsahem zasahují nad rámec zákonné úpravy, neboť fakticky stanoví další sankci. Ta je současně v rozporu se zásadou zákazu sebeobviňování.
[63] V posuzovaném případě však není žádného sporu o tom, že čestná rada stěžovatelky vydala správní rozhodnutí v disciplinárním řízení, jež následně žalobce napadl žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. Součástí uvedeného rozhodnutí byl mimo jiné výrok o vině žalobce za vymezené skutky a výrok o uložené sankci, nikoli však již samostatný výrok o případné profesní bezúhonnosti žalobce po včasném uhrazení pokuty za použití § 20 disciplinárního řádu. Závěry čestné rady stěžovatelky ohledně skutečnosti, zda žalobce splnil všechny podmínky pro rozhodnutí o výjimce podle zmíněného ustanovení disciplinárního řádu, pak našly svůj odraz v odůvodnění napadeného rozhodnutí a jako takové mohou být součástí přezkumu ve správním soudnictví. Nelze však učinit závěr, že i když tyto úvahy nezískaly formální podobu výroku rozhodnutí správního orgánu, lze je považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu.
[64] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí v části, v níž čestná rada stěžovatelky dospěla k závěru, podle něhož žalobce včasným uhrazením pokuty nebude považován za profesně bezúhonného, nemůže představovat rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. s možností vyslovení jeho nicotnosti.
[65] Za této situace se Nejvyšší správní soud nezabýval tím, zda uvedený závěr správního orgánu musel být vyjádřen i ve výroku jeho rozhodnutí. I kdyby totiž čestná rada stěžovatelky takovou povinnost měla, představovalo by její porušení jen důvod pro vydání zrušujícího rozsudku ve správním soudnictví kvůli neúplnosti výroku o disciplinárním opatření, a nikoliv důvod pro vyslovení nicotnosti tohoto výroku. Dále Nejvyšší správní soud nemusel posuzovat ani ústavnost a zákonnost § 20 disciplinárního řádu, neboť ani jeho případná nesprávná aplikace v posuzované věci nemohla na základě zmíněných skutečností odůvodnit částečné vyslovení nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí městským soudem.
[66] Městský soud tedy pochybil, když takto postupoval, a proto výrok II. napadeného rozsudku je nutné považovat za nezákonný. V tomto směru byl naplněn důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. | decision_700.txt |
4,312 | k § 23 odst. 1 písm. f) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů
Závěr Ústavního soudu o protiústavnosti úpravy zpřístupňování oznámení v centrálním registru oznámení v nálezu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 38/17, brání tomu, aby správní orgány sankcionovaly porušení povinnosti podat oznámení podle § 23 odst. 1 písm. f) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a to i v době před nabytím vykonatelnosti tohoto nálezu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 173/2020-32)
Prejudikatura: č. 2/2003 Sb. NSS, č. 603/2005 Sb. NSS, č. 1684/2008 Sb. NSS, č. 2011/2010 Sb. NSS, 3528/2017 Sb. NSS, č. 3748/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 1/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/97), č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05), č. 244/2010 Sb. (Pl. ÚS 15/09), č. 426/2010 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS-st 31/10), č. 161/2014 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 28/13), č. 220/2015 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1253/14), č. 24/2016 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3599/15), č. 149/2020 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 38/17).
Věc: K. V. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o přestupku, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský úřad Písek (dále jen „prvostupňový orgán“) rozhodnutím ze dne 14. 11. 2018 (dále jen „rozhodnutí prvostupňového orgánu“) uznal žalobkyni vinnou z přestupku podle § 23 odst. 1 písm. f) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „zákon o střetu zájmů“), a uložil jí pokutu ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Přestupku se dopustila z nedbalosti tím, že ačkoli byla od 25. 9. 2017 zapsána jako veřejná funkcionářka do registru oznámení [podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů], nesplnila povinnost učinit oznámení podle § 9, § 10 odst. 1 písm. b) a § 11 odst. 2 zákona o střetu zájmů ve lhůtě podle § 12 odst. 2 téhož zákona.
Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutím ze dne 19. 12. 2018 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí prvostupňového orgánu. Neměl pochybnosti, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu přestupku obsaženou v § 23 odst. 1 písm. f) zákona o střetu zájmů, neboť ze žádného oznámení Ministerstva spravedlnosti nevyplynulo, že podala tzv. průběžné oznámení, což měla učinit v zákonem stanovené lhůtě do 30. 6. 2018. Odmítl, že prvostupňový orgán měl vyčkat na rozhodnutí Ústavního soudu v řízení, v němž posuzoval ústavní konformitu některých ustanovení zákona o střetu zájmů. Ačkoli výše uložené pokuty byla odůvodněna na hranici přezkoumatelnosti, z prvostupňového rozhodnutí bylo zřejmé, jak správní orgán postupoval, uložená pokuta nebyla pro žalobkyni likvidační, což nebylo možné posuzovat jen z výše její odměny za výkon funkce místostarostky, a měla především preventivní charakter.
Tato rozhodnutí napadla žalobkyně u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který řízení přerušil do doby rozhodnutí Ústavního soudu o návrzích na zrušení částí zákona o střetu zájmů a po vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 38/17, č. 149/2020 Sb., žalobu rozsudkem ze dne 15. 6. 2020, čj. 55 A 3/2019-54, zamítl. Za jádro žalobních námitek považoval tvrzení, že povinnost podat tzv. majetkové přiznání vystavovala žalobkyni automatickému, protiústavnímu zveřejnění informací o jejích majetkových poměrech, což plynulo i ze závěrů Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17. Krajský soud však nepřistoupil na žalobní argumentaci, že její sankcionování za přestupek je nepřípustné, protože se porušením povinnosti jen bránila porušení svých ústavních práv. Měla k dispozici jiný prostředek nápravy proti zásahu do práva na soukromí, a to v podobě ex post podané zásahové žaloby. Její postup proto nemohl být oprávněný. Podotkl také, že tvrzený zásah do protiústavních práv popsala v žalobě jen zcela obecně. Naopak připomněl, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyhodnotil § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů jako ústavně konformní. I když pro protiústavnost zrušil úpravu způsobu zpřístupňování informací z registru oznámení, žalobkyni jako veřejnou funkcionářku to nezbavovalo povinnosti učinit oznámení podle § 12 daného zákona. Nepřerušení správních řízení po dobu rozhodování Ústavního soudu nehodnotil, protože to ve světle právních závěrů Ústavního soudu nemohlo mít dopad na práva žalobkyně.
Nešlo ani o porušení zákazu retroaktivity, což dovozoval z řešení obdobné otázky v nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, č. 148/2020 Sb. Protože funkci místostarostky zastávala už před účinností zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 14/2017 Sb.“), upravovala tato novela její povinnosti v přechodných ustanoveních v čl. II bodu 3. a 4. Pokuta jí však nebyla uložena za porušení přechodných ustanovení, nýbrž přímo za porušení § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů.
Námitky proti obsahu a kvalitě napadených rozhodnutí považoval za nedůvodné. Prvostupňový orgán zahájil řízení o přestupku z úřední povinnosti na základě podnětu Ministerstva spravedlnosti, posléze však sám v centrálním registru oznámení ověřil, že žalobkyně oznámení nepodala. Nesprávné označení spáchaného přestupku za „přestupek proti majetku“ také nezakládá nezákonnost rozhodnutí. Výši uložené sankce správní orgány odůvodnily dostatečným způsobem, žalobkyně jim nesdělila žádné skutečnosti ke svým majetkovým poměrům, které by musely vzít v potaz, a svou námitku nejednotné správní praxe ohledně výše pokuty nijak nepodložila. Neshledal ani důvody pro uplatnění moderačního oprávnění soudu.
Co se týče materiální stránky přestupku, došlo k jejímu naplnění tím, že žalobkyně nepodala ve lhůtě stanovené zákonem průběžné oznámení, čímž ohrozila zákonem chráněný zájem na zajištění zodpovědného a transparentního výkonu veřejné moci. Nehraje v tom roli, že byla místostarostkou malé obce, neboť právo veřejné kontroly ze strany občanů se uplatní v případě velkých i malých obcí. Už formální naplnění skutkové podstaty tedy vedlo k naplnění materiální stránky přestupku. Navíc byla na povinnost podat oznámení zvlášť upozorněna Ministerstvem spravedlnosti, přesto průběžné oznámení podala až dne 21. 1. 2019. Povinnost učinit oznámení jí ukládal platný a účinný předpis, jímž se musela řídit.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Rozsudek považovala za nezákonný kvůli závěrům soudu o zásahu do jejích základních práv. Samotné podání oznámení by ji vystavilo protiústavnímu automatickému zveřejnění informací o majetkových poměrech, což konstatoval i Ústavní soud. Proto nebylo možné ji nutit, aby se vystavila protiústavním účinkům zákona, případně ji sankcionovat za to, že se chtěla nesplněním zákonné povinnosti vyhnout protiústavnímu zásahu do svých práv. Opačný postup vyprazdňuje jejich obsah. Krajský soud vlastně požadoval, aby se aktivně podílela na porušení svých práv podáním oznámení a až následně se domáhala zásahovou žalobou odstranění důsledků tohoto porušení. To je absurdní postup, který by vedl k řetězení právních sporů, byl v rozporu s principy právního státu a právem na dostupný a účinný prostředek nápravy [čl. 13 ve spojení s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“)]. Stát má povinnost zajistit soulad postupu podle zákona o střetu zájmů s ústavním pořádkem a z čl. 36 Listiny základních práv a svobod lze dovodit právo na postup orgánů veřejné správy respektující její základní práva. Pokud tomu stát nedostál, nešlo jí to přičítat k tíži. Navíc považovala za nepravděpodobné, že by se zásahovou žalobou vůbec ochrany svých práv domohla, neboť míří k ochraně veřejných subjektivních práv, za něž může být právo na ochranu soukromí stěží považováno. Krajský soud z nálezů Ústavního soudu nevyvodil žádné závěry, především neučinil nic, čím by eliminoval porušení jejích práv. Řečnicky se ptala, kdo bude vykonávat funkce představitelů samospráv, jestliže vedle vysoké osobní odpovědnosti a kriminalizace musela čelit i „ostrakizujícím pravidlům střetu zájmů“.
Závěry napadeného rozsudku o aplikaci přechodných ustanovení by neobstálo, neboť jde o úpravu lex specialis. Jejich komplexní textace z nich činí samostatnou skutkovou normu, u níž však není stanovena sankce, a to ani odkazem na § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Došlo k porušení zásady nullum crimen sine lege. Nebylo možné ji trestat, neboť se nedopustila žádného jednání výslovně označeného jako přestupek. Zákonodárce se rozhodl nestanovit sankci za porušení čl. II bodů 3. a 4. zákona č. 14/2017 Sb., a to například proto, aby se veřejní funkcionáři „naučili“ plnit povinnosti dle zákona o střetu zájmů.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s právními závěry krajského soudu. Správní orgány postupovaly podle právních předpisů platných a účinných v době rozhodování a ani pozdější závěry Ústavního soudu jejich závěry nezpochybňují. Pokud by shledání protiústavnosti automatického zpřístupňování oznámení mělo za následek, že stěžovatelka nemusela splnit zákonnou povinnost podat oznámení, došlo by tím k vyprázdnění této povinnosti. K jejímu subjektivnímu názoru o protiústavnosti nebylo možné přihlížet, neboť všechny předpisy jsou nadány presumpcí ústavnosti a jejich adresáti nemohou samostatně vyhodnocovat, kterým z nich se řídit. Zájem na veřejné kontrole veřejných funkcionářů včetně veřejné kontroly majetku, darů a jiného prospěchu, nabytého za dobu funkce, byl porušen už tím, že nepodala příslušná oznámení. Materiální stránka přestupku tím byla naplněna. Vyložil, že stěžovatelka nebyla nepřípustně sankcionována za porušení přechodných ustanovení zákona č. 14/2017 Sb., nýbrž za nepodání tzv. průběžného oznámení ve lhůtě podle § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[14] Stěžovatelka vykonávala funkci neuvolněné místostarostky obce. Pro účely zákona o střetu zájmů se veřejným funkcionářem podle § 2 odst. 1 písm. q) téhož zákona rozumí mj. „starosta obce, […], místostarosta obce, […], kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni.“
[15] Zákon o střetu zájmů ve znění zákona č. 14/2017 Sb. ukládá veřejný funkcionářům povinnost podávat oznámení o činnostech (§ 9), oznámení o majetku (§ 10) a oznámení o příjmech a závazcích (§ 11). V § 12 pak zákon o střetu zájmů upravuje, která oznámení podává veřejný funkcionář do 30 dnů od zápisu do registru oznámení (tzv. vstupní oznámení podle odst. 1), která podává průběžně (odst. 2) a která oznámení je povinen učinit po skončení funkce (odst. 3). V případě stěžovatelky správní orgány konstatovaly porušení § 12 odst. 2 zákona upravujícího tzv. průběžné oznámení: „[o]známení podle § 9, § 10 odst. 1 písm. b) a § 11 odst. 2 je veřejný funkcionář povinen činit nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku po celou dobu výkonu funkce.“
[16] Na osoby, které byly veřejnými funkcionáři k 1. 9. 2017, kdy nabyla účinnosti novela zákona o střetu zájmů provedená zákonem č. 14/2017 Sb., se vztahovala přechodná ustanovení čl. II zákona č. 14/2017 Sb. Zde jsou uvedena i dvě přechodná ustanovení obsahující zvláštní úpravu k povinnosti podat „nulové“ vstupní a první průběžné oznámení pro veřejné funkcionáře vykonávající funkci k 1. 9. 2017.
[17] Konkrétně podle čl. II bodu 3. zákona č. 14/2017 Sb., „[k]aždý veřejný funkcionář, s výjimkou veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 písm. a) a b), je povinen ve lhůtě od 1. října 2017 do 30. listopadu 2017 učinit oznámení podle § 9, § 10 odst. 2 a § 11 odst. 2 písm. b) zákona č. 159/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, a to podle stavu ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona a hodnoty majetku ke dni podání oznámení.“ Podle čl. II bodu 4. téhož zákona „[v]eřejný funkcionář, který učinil oznámení podle § 9, § 10 odst. 2 a § 11 odst. 2 písm. b) zákona č. 159/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, ve lhůtě uvedené v bodě 3, podá ve lhůtě do 30. června 2018 pouze oznámení podle § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 159/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“
[18] Mezi stěžovatelkou a žalovaným není sporu o skutkovém stavu věci. Stěžovatelka vykonávala funkci neuvolněné místostarostky obce od 10. 8. 2016. Spadala tak do definice veřejného funkcionáře podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, a proto byla dne 25. 9. 2017 zapsána jako veřejná funkcionářka do centrálního registru oznámení. Protože funkci vykonávala ke dni 1. 9. 2017, měla povinnost podat oznámení podle zákona o střetu zájmů. Je také nesporné, že ji splnila až po vydání rozhodnutí žalovaného, konkrétně dne 21. 1. 2019.
[19] V kasační stížnosti vznesla tři okruhy námitek. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že neexistovalo ustanovení zákona, které by označovalo dané protiprávní jednání jako přestupek. Následně společně posoudil námitky, že stěžovatelku nebylo možné potrestat, protože podáním oznámení by se vystavila protiústavnímu zásahu do svého práva na soukromí, a dále, že nebyla naplněna materiální stránka přestupku. Obě míří k posouzení, zda krajský soud správně vyložil závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, č. 149/2020 Sb.
(…)
III. b) K důsledkům porušení práva na soukromí na výrok o spáchání přestupku
[34] Dále stěžovatelka namítala, že pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že automatické zpřístupňování oznámení veřejných funkcionářů je v rozporu s právem na informační sebeurčení, nebylo možné vynucovat, aby splnila zákonnou povinnost, kterou by se tomuto porušení svých práv vystavila, a není možné ji za její nesplnění sankcionovat.
[35] Úvodem Nejvyšší správní soud podotýká, že ač stěžovatelka krajskému soudu vytýká „pominutí ústavněprávních aspektů věci“, ten se touto problematikou zabýval. Stručně popsal svůj právní názor, že závěry Ústavního soudu neměly na její případ přímý dopad a že správní orgány postupovaly podle platných a účinných předpisů, přičemž nesplnění zákonné povinnosti nešlo ospravedlnit budoucí hrozbou porušení ústavních práv, opřenou jen o vlastní právní výklad stěžovatelky. Jeho zdůvodnění je přezkoumatelné, dospěl však k nesprávnému právnímu závěru.
[36] Pro případ stěžovatelky jsou významné závěry Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, jímž přezkoumával ústavní konformnost zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. a zákona č. 112/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Nález byl vydán po vydání prvostupňového rozhodnutí a rozhodnutí žalovaného, avšak před vydáním napadeného rozsudku.
[37] Jeho podstatný obsah lze shrnout následovně. Povinnost poskytnout informace o majetku, příjmech a závazcích, které jsou obsahem oznámení podle zákona o střetu zájmů, představuje zásah do práva na informační sebeurčení veřejných funkcionářů. Tato povinnost obecně sleduje legitimní cíl „nejen vyloučit výkon veřejné moci v zájmu soukromém, tedy vyloučit či minimalizovat možnost zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, ale též zajišťovat zodpovědný a transparentní výkon veřejné moci sloužící adresátům veřejné moci a v důsledku též udržovat důvěru veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci“ (bod 71. nálezu). Povinnost podávat oznámení v zákonem vymezeném rozsahu není protiústavní. Představuje přiměřený zásah do práva na soukromí i u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, i když může jít o neuvolněné funkcionáře malých obcí. Vybrané informace jsou nicméně u části veřejných funkcionářů, mj. právě u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona, následně automaticky zpřístupňovány komukoli, anonymně, bez jakékoli žádosti, a to prostřednictvím veřejné datové sítě (internetu). Tento (druhý) zásah do práva na informační sebeurčení již podle Ústavního soudu neprojde testem proporcionality, neboť je podstatně intenzivnější a zároveň není nezbytný, protože k naplnění legitimního cíle by postačoval i přístup veřejnosti do registru oznámení na základě žádosti. Proto Ústavní soud zrušil § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů s odloženou vykonatelností uplynutím dne 31. 12. 2020. Časové účinky svého nálezu a postup obecných soudů v čase do nabytí vykonatelnosti blíže nevymezil.
[38] Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Výjimkou z tohoto pravidla je i případ zrušení zákona či jeho ustanovení Ústavním soudem v době po vydání správního rozhodnutí, přestože k němu nedošlo na základě návrhu soudu týkajícího se této konkrétní rozhodované věci využitím postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2003, čj. 7 A 146/2001-29, č. 2/2003 Sb. NSS).
[39] Účinky derogačních nálezů upravuje § 71 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu), podle kterého „[o]statní pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen, zůstávají nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat.“ Související § 71 odst. 3 téhož zákona rozšiřuje toto pravidlo i na případy, kdy došlo ke zrušení části právního předpisu nebo jednotlivého ustanovení. Pojem „ostatní pravomocná rozhodnutí“ je třeba vykládat s ohledem na § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jako všechna rozhodnutí s výjimkou rozsudku vydaného v trestním řízení, který nabyl právní moci, ale nebyl dosud vykonán. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že § 71 odst. 1 nedopadá na rozhodnutí týkající se správního trestání, neboť nejde o rozsudek v trestním řízení – tento pojem je třeba chápat úžeji ve smyslu zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád).
[40] Je zřejmé, že § 71 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu na případ stěžovatelky nedopadají. Nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 nedošlo ke zrušení ustanovení zákona, na jehož základě byla vydána rozhodnutí o přestupku. Ústavní soud tímto nálezem nezrušil ustanovení aplikovaná v jejím případě, naopak konstatoval, že samotná povinnost podat oznámení je ústavně konformní.
[41] To však nic nemění na skutečnosti, že tyto ústavně konformní normy vzhledem k systematice a návaznosti zákonné úpravy vedou k „aktivaci“ navazujících norem o automatickém zpřístupňování údajů z oznámení v centrálním registru oznámení. Právě úprava neomezeného zpřístupňování údajů v centrálním registru oznámení byla příčinou protiústavnosti ustanovení zrušených nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17. Na jeho základě proto lze konstatovat, že splnění povinnosti podat oznámení by stěžovatelku nutně vystavilo protiústavním důsledkům v podobě porušení jejího práva na informační sebeurčení. Podobnou argumentací se stěžovatelka bránila již v odvolacím řízení před žalovaným (viz doplnění odvolání ze dne 11. 12. 2018, č. l. 14 spisu žalovaného). Její právní názor se v této otázce shoduje s autoritativním názorem Ústavního soudu.
[42] Je třeba vymezit, jaký dopad mají na případ stěžovatelky závěry Ústavního soudu. Jeho nosnými právními závěry je Nejvyšší správní soud ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy vázán, a to v rámci tzv. precedenční závaznosti (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, bod 59. a násl.). Toto ustanovení však spojuje závaznost s vykonatelností nálezu Ústavního soudu. Nejprve je proto třeba posoudit, jaký vliv na závěr o porušení práv veřejných funkcionářů automatickým zpřístupňováním oznámení má to, že Ústavní soud odložil vykonatelnost derogačního výroku až uplynutím dne 31. 12. 2020; právní úprava, jež má za následek porušení práv veřejných funkcionářů, byla tedy účinná jak v době rozhodování krajského soudu, tak i nyní v době rozhodování Nejvyššího správního soudu.
[43] Derogační nálezy Ústavního soudu mají zásadně účinky pro futuro. Právní předpis je rušen ex nunc, tj. od doby vyhlášení nálezu zákonem stanoveným způsobem; případně může Ústavní soud - jako právě v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 - odložit vykonatelnost ke konkrétnímu budoucímu dni (§ 70 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu). Podle stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 14. 12. 2010, sp. zn. Pl. ÚS-st 31/10, č. 426/2010 Sb., „se po dobu odkladu vykonatelnosti hledí na napadenou právní úpravu jako na ústavně souladnou a v tomto směru jsou orgány veřejné správy povinny takovou úpravu aplikovat, jinými slovy, ‚státní orgány nic neopravňuje k tomu, aby ve svém rozhodování uplatňovaly právní důsledky zrušovacích nálezů Ústavního soudu ještě před tím, než se tyto nálezy staly vykonatelnými‘ (Vojtěch Šimíček: Ústavní stížnost – 3. aktualizované a doplněné vydání, Linde Praha, 2005).“
[44] Další judikatura Ústavního soudu však vykládá tento závěr tak, že i v případě odložené vykonatelnosti má derogační nález bezprostřední aplikační dopad na jiné řešené případy, v nichž by měla být dotčená právní úprava aplikována (nálezy ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 15/09, č. 244/2010 Sb., body 53. a 54., nebo ze dne 3. 2. 2016, sp. zn. I. ÚS 3599/15, č. 24/2016 Sb. ÚS, bod 27.). Jak vyslovil Ústavní soud v bodu 89. nálezu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 28/13, č. 161/2014 Sb., „nelze přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana jejich základních práv a svobod“. Tyto závěry převzal do své judikatury i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudky ze dne 17. 10. 2019, čj. 8 Afs 7/2018-38, nebo ze dne 16. 7. 2020, čj. 1 As 453/2019-29).
[45] Jak Nejvyšší správní soud vyložil v rozsudku ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS, podle čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce při rozhodování vázán zákonem, tedy bezesporu též ústavním zákonem: „Z toho lze dovodit jasný imperativ, podle něhož soud nikdy nesmí vědomě rozhodnout způsobem, který by sám považoval za protiústavní. Aby k tomu nedošlo, je povinován k ústavně konformnímu výkladu aplikovaných právních předpisů, příp. k podání návrhu na zrušení zákona postupem podle čl. 95 odst. 2.“
[46] Z těchto právních závěrů plyne, že správní soudy se musejí zabývat dopady nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 navzdory tomu, že byla odložena jeho vykonatelnost; z toho totiž ještě neplyne, že nález po dobu odložení své vykonatelnosti právně neexistuje. V případě, že sezná, že má nález na případ stěžovatelky přímý vliv, musí postupovat tak, aby zajistil účinnou ochranu jejích základních práv.
[47] Následně je třeba posoudit, jaký dopad nález na případ stěžovatelky má. Nejvyšší správní soud považuje za nedostatečné, že krajský soud se omezil při posouzení stěžovatelčiny námitky na závěr, že aplikovaná ustanovení zákona o střetu zájmů nebyla Ústavním soudem zrušena a její „subjektivní přesvědčení o porušení práv“ ji nezbavovalo povinnosti řídit se účinnými předpisy (body 28. a 45. napadeného rozsudku). Jeho rozsudek přehlíží, že rozhodoval v době, kdy již nebylo možné hovořit o „subjektivních dojmech“ stěžovatelky a jejím „mylném přesvědčení o protiústavnosti“. V době vydání rozsudku byl soudu znám nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, který autoritativně a pro krajský soud závazně stanovil, že kvůli úpravě zpřístupnění oznámení v centrálním registru by podání oznámení mělo protiústavní důsledky a negativně by dopadlo do právní sféry stěžovatelky jako porušení práva na informační sebeurčení, tvořícího součást práva na soukromí (čl. 10 Listiny základních práv a svobod, čl. 8 Úmluvy).
[48] To, že Ústavní soud nezrušil ustanovení o oznamovací povinnosti přímo aplikovaná na stěžovatelku, nemění nic na tom, že účinná právní úprava, pokud by vůči ní byla v celém rozsahu aplikována, by vedla k porušení jejích základních práv. Ustanovení zákona, která upravovala kroky navazující na splnění její oznamovací povinnosti, určovala právní následky, které bude splnění oznamovací povinnosti mít a jimž nemohla vlastními silami zamezit. Těmi bylo automatické zpřístupnění vybraných údajů z oznámení veřejnosti prostřednictvím centrálního registru oznámení spravovaného Ministerstvem spravedlnosti, a to za podmínek, které by podle závěrů Ústavního soudu vedly k porušení práva na informační sebeurčení stěžovatelky.
[49] Krajský soud chápal oznamovací povinnost a zpřístupňování údajů z oznámení v centrálním registru oznámení jako dvě samostatné a od sebe oddělitelné části právní úpravy. Podobně postupoval Ústavní soud při přezkumu ústavnosti zákona o střetu zájmů. Nejvyšší správní soud má však za to, že jeho postup nemohou obecné soudy vykládat tak, že závěr o rozporu jedné části s ústavním pořádkem nebrání v plné aplikaci druhé části zákona. Ústavní soud tento postup zvolil proto, že každá z těchto úprav vede k odlišnému zásahu do práva na informační sebeurčení, a proto provedl test proporcionality vůči každé z nich odděleně. K zásahu do práva na informační sebeurčení tedy dochází podle zákona o střetu zájmů dvakrát; zatímco samotná oznamovací povinnost v testu proporcionality obstála, způsob zveřejňování takto podaných oznámení již nikoli.
[50] Vůči jednotlivci, jemuž je adresována oznamovací povinnost, však není možné odhlédnout od důsledků splnění této povinnosti. Přestože úprava oznamovací povinnosti představuje samostatnou právní normu, zdánlivě nezávislou na tom, jak jsou pak údaje z oznámení dále zpracovávány, Nejvyšší správní soud má za to, že obě části úpravy jsou funkčně úzce propojené, neboť obě slouží k naplnění legitimního účelu, který zákonodárce sledoval. Ústavní soud tento legitimní účel definoval jako minimalizaci možností zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, zodpovědný a transparentní výkon veřejné moci a podporu důvěry občanů ve veřejné instituce.
[51] Jak lze dovodit z § 2 odst. 1 a 2 zákona o střetu zájmů, množina veřejných funkcionářů není homogenní co do intenzity zájmu veřejnosti na jejich bezprostřední kontrole. Proto zákon o střetu zájmů rozlišil tři způsoby zpřístupňování údajů v centrálním registru oznámení; u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 jde o zpřístupňování prostřednictvím dálkového přístupu bez jakýchkoli omezení a formalit (§ 13 odst. 3 věta druhá), u skupiny jmenované v § 2 odst. 2 pak o přístup na základě žádosti (§ 13 odst. 3 věta třetí); nadto zcela zvláštní režim dopadá na soudce jako veřejné funkcionáře, jež Nejvyšší správní soud dále nechává stranou. U obou dříve vymezených skupin je zřejmé, že podání oznámení sleduje dvojí účel: má umožnit evidenčnímu orgánu zkontrolovat obsah oznámení a případně podat příslušnému správnímu orgánu podnět k zahájení přestupkového řízení (§ 13 odst. 7 zákona o střetu zájmů), a dále (a z hlediska zájmu na transparentním výkonu veřejné správy především) má umožnit kontrolu veřejnosti. Shromážděná data, k nimž nemá veřejnost přístup, nemohou být podrobena veřejné kontrole, takže smysl jejich shromažďování v registru nemůže být ve své úplnosti naplněn. Ostatně i proto Ústavní soud rozhodl o odložení vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 - protože jinak by veřejnosti zcela odepřel přístup k tomuto mechanismu veřejné kontroly až do doby, než by zákonodárce odstranil pochybení označená Ústavním soudem. Z tohoto postupu Nejvyšší správní soud dovozuje, že veřejná kontrola je zcela zásadním cílem sledovaným zákonem o střetu zájmů.
[52] To, že smyslem podání oznámení je též jeho zpřístupnění veřejnosti, je podle Nejvyššího správního soudu důvodem, proč je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že při zpřístupnění dochází k porušení práva na informační sebeurčení. Oznamovací povinnost je veřejnému funkcionáři uložena za účelem, jenž je za současného právního stavu neodlučně spjat s porušením jeho základních práv. Pokud by Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě nijak nezohlednil, že podání oznámení by vedlo k porušení subjektivních práv stěžovatelky, nedostál by své povinnosti podle čl. 90 Ústavy poskytnout ochranu jejím právům.
[53] Případ stěžovatelky se zásadně liší od případů, kdy má adresát povinnosti pouze na základě vlastního úsudku za to, že jemu uložená zákonná povinnost představuje porušení jeho práv, proto ji nesplní a následně tím argumentuje v soudním řízení. Pokud se soud s tvrzeným porušením základních práv neztotožní, není subjektivní přesvědčení žalobce důvodem pro upuštění od sankce. Obdobně Nejvyšší správní soud postupoval v případě, kdy stěžovatel byl subjektivně přesvědčen o tom, že uposlechnutím výzvy policisty by došlo k porušení jeho práv. V takovém případě např. v rozsudku ze dne 17. 8. 2011, čj. 1 As 63/2011-90, shledal Nejvyšší správní soud sankci za neuposlechnutí výzvy zákonnou. I Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že „občané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným zákonným způsobem. Ústava ČR, Listina základních práv a svobod ani žádná jiná právní norma nepřipouští, aby jednotliví občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokynů uposlechli nebo neuposlechli“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97, č. 1/1998 Sb. ÚS). Podobně nelze připustit, aby adresáti normy mohli předběžně posoudit ústavní konformnost právního předpisu, jenž je pro ně závazný, a podle výsledku své úvahy se rozhodli, zda se jím budou řídit. K posouzení ústavní konformnosti je příslušný právě jen Ústavní soud.
[54] Nynější situace je však zcela odlišná v tom, že v době soudního přezkumu správních rozhodnutí již existovalo závazné posouzení ústavní konformnosti právní úpravy ze strany Ústavního soudu. Otázkou je, jak měl krajský soud zohlednit právní názor Ústavního soudu při přezkumu rozhodnutí o udělení pokuty. Ústavní soud řešení takové situace naznačil v nálezu ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14, č. 220/2015 Sb. ÚS, v němž se vyjadřoval k udělení pokuty rodičům neočkovaného dítěte. Ačkoli jsou oba případy skutkově odlišné, podstatné je, že v tomto nálezu Ústavní soud označil trvání na splnění očkovací povinnosti stanovené zákonem, a vynucované uložením pokuty, za rozporné se základními právy stěžovatele (konkrétně se svobodou svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny základních práv a svobod): „V případě, že tu jsou takové okolnosti, které zásadním způsobem volají po zachování autonomie dané osoby, […] nesmí orgán veřejné moci povinnost podrobit se očkování sankcionovat či jinak vynucovat.“ Požadoval proto, aby „správní orgán i při rozhodování o pokutě přihlédl ke všem aspektům jeho případu a výjimečně jeho jednání nesankcionoval z důvodu ochrany základních práv chráněných ústavním pořádkem. Prostor pro zohlednění ústavněprávní relevance dává i ustanovení § 2 odst. 1 zákona o přestupcích, a to vymezením materiálního znaku přestupku (přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek označeno v tomto nebo jiném zákoně).“ (bod 29. cit. nálezu, zvýraznění provedl NSS)
[55] Za těchto výjimečných okolností a veden povinností poskytnout účinnou ochranu základním právům Nejvyšší správní soud posoudil, zda byly splněny všechny obecné znaky přestupku, jak plynou z definice v § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky, citované výše v bodu [20], a zda byly obecně dány podmínky pro uplatnění správního trestání.
[56] Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS, s poukazem na historickou provázanost vnitrostátního ústavního práva a Úmluvy v oblasti sankčního práva, považoval za žádoucí, aby „co do základních principů bylo činěno pokud možno co nejméně rozdílů mezi pravidly trestání podle trestního práva v úzkém slova smyslu a pravidly trestního práva správního.“ Trestní právo je obecně možností ultima ratio, z čehož vyplývá, že je zakázáno neúměrně rozšiřovat trestní represi (bod [47] citovaného usnesení). Tato zásada se uplatní i ve správním trestání, „byť zde již tím, že se jedná o správní trestání, jde o nižší míru represe, která postihuje jednání méně společensky škodlivá“, jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 3. 5. 2018, čj. 2 As 304/2017-42, č. 3748/2018 Sb. NSS. Přesto „trestání jednotlivce veřejnou mocí představuje jeden z nejintenzivnějších zásahů veřejné moci do autonomní sféry jednotlivce. Fakticky se jedná o použití mocenského donucení, realizaci státního monopolu na násilí, onoho ultima ratio státní existence. Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. článek 7 Úmluvy a článek 39 Listiny).“ (bod [51] usnesení rozšířeného senátu čj. 5 As 104/2013-46)
[57] Korektivem, jenž má zajistit uplatňování správního trestání toliko v mezích prostředku ultima ratio, je zásada subsidiarity správního trestání. Ta se naplňuje požadavkem, aby byly nástroje správního trestání používány pouze tehdy, pokud došlo k protiprávnímu jednání společensky škodlivému. V opačném případě by využití trestní represe v rámci správního práva bylo v rozporu s účelem a funkcí správního trestání (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 11. 2019, čj. 3 As 32/2018-40, bod [30]). Proto je definice přestupku v § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky koncipována tak, že vedle znaků tvořících formální stránku přestupku zahrnuje i znak tvořící jeho materiální stránku, tedy právě společenskou škodlivost.
[58] V rozsudku ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že lze „obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru však nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby. Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek.“ Otázkou naplnění materiální stránky přestupku je třeba se zabývat právě v hraničních případech (např. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2019, čj. 6 As 321/2018-31, bod [19]).
[59] Krajský soud měl za to, že nepodáním oznámení stěžovatelka ohrozila zákonem chráněný zájem zodpovědného a transparentního výkonu veřejné moci, neboť tím znemožnila kontrolu veřejnosti způsobem předpokládaným v zákonu o střetu zájmů. Podle krajského soudu šlo o případ, kdy již naplnění formální stránky přestupku svědčí o společenské škodlivosti protiprávního jednání. Na to stěžovatelka v kasační stížnosti reagovala tak, že společnost žádnou veřejnou kontrolu „ani náznakem“ vůči její osobě skrze centrální registr oznámení nevykonávala.
[60] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že jednání stěžovatelky fakticky zabránilo tomu, aby vůči ní mohla veřejnost uplatňovat své oprávnění seznámit se s obsahem oznámení, které směřuje k větší kontrole veřejnosti nad postupy veřejných funkcionářů, a tím bylo způsobilé narušit zájem chráněný zákonem o střetu zájmů. V tomto ohledu je zcela nerozhodné, že zástupci veřejnosti se nedovolávali vůči stěžovatelce ani u příslušných správních orgánů absence jejího oznámení. Jednak toto tvrzení stěžovatelka ničím nepodložila, především však přehlíží, že zájem je na možnosti kontroly ze strany veřejnosti, nikoli na jejím vlastním výkonu - jde tedy o ohrožení chráněného zájmu, nikoli nutně o jeho poruchu.
[61] Ačkoli její jednání bylo způsobilé chráněný zájem ohrozit, podle stěžovatelky fakt, že by byla vystavena porušení svých práv, kdyby splnila zákonnou povinnost a nezavdala důvod k uložení pokuty, představuje významnou okolnost, díky níž nedošlo k naplnění materiálního znaku přestupku.
[62] S touto námitkou Nejvyšší správní soud souhlasí. Nezpochybňuje, že zákon o střetu zájmů chrání zásadní zájem demokratické společnosti na řádném výkonu veřejné moci a že mechanismus veřejné kontroly spočívající ve zpřístupnění údajů z oznámení podle zákona o střetu zájmů je důležitým nástrojem „hlídačů demokracie“ pro výkon veřejné kontroly. Jak však Nejvyšší správní soud na základě závěrů Ústavního soudu vysvětlil výše, zákon o střetu zájmů v účinném znění tento zájem naplňuje způsobem, který porušuje právo na ochranu soukromí veřejných funkcionářů, resp. jejich právo na informační sebeurčení. V materiálním právním státě se nelze spokojit s tím, že na základě zákona bude docházet k naplňování jednoho legitimního veřejného zájmu tím, že budou porušována ústavně garantovaná práva. Význam jednoho zákonem chráněného zájmu nemůže být absolutizován na úkor zájmu jiného, ústavně chráněného.
[63] Proto je třeba přihlédnout i k okolnostem spáchání protiprávního jednání. Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že stěžovatelka po celou dobu hájí svůj postup právě nepřiměřeným zásahem do svých základních práv. Z pojetí správního trestání jako nástroje ultima ratio plyne, že jeho uplatnění musí být omezeno na případy, kdy společenská škodlivost odůvodňuje zásah do autonomní sféry jednotlivce. Nejvyšší správní soud má v kontextu posuzovaného případu vzhledem k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 za to, že této nezbytné minimální míry nebylo dosaženo. Mocenské oprávnění státu trestat nelze využít proti jednotlivci, který by byl trestán za porušení povinnosti, jejímž nutným následkem by bylo porušení jeho základního práva. Takové protiprávní jednání totiž není možné považovat za společensky škodlivé. Uplatnění sankce by v takovém případě odporovalo účelu, jemuž správní trestání slouží, neboť by sloužilo k prosazení zákonem chráněného zájmu na úkor ochrany základních práv jednotlivce.
[64] Podle krajského soudu se stěžovatelka měla bránit zásahovou žalobou podle § 82 s. ř. s., případně se domáhat náhrady újmy za porušení svých ústavou chráněných práv zákonem stanoveným způsobem. S takovými závěry nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit. Soud nemůže odkázat žalobce na jiné způsoby ochrany jeho základních práv a svobod, pokud neposkytují srovnatelně efektivní ochranu jeho právům. Existuje-li způsob, jak dosáhnout toho, že k porušení základních práv ani nedojde, nelze upřednostnit formu soudní ochrany, která působí toliko ex post a má konstatovat porušení, ke kterému již došlo nebo dochází, a bránit jeho opakování do budoucna. Takovou funkci podle současné judikatury má zásahová žaloba, neboť neslouží k ochraně před zásahy, které teprve v budoucnu mohou nastat, dosud však nenastaly (rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Tvrdit, že stěžovatelka měla postupovat v souladu s účinným zákonem a strpět významné porušení svých základních práv jen proto, aby se mu následně mohla bránit a požadovat odstranění následků tohoto porušení, je absurdní a v materiálním právním státě nepřípustný požadavek.
[65] Na závěr Nejvyšší správní soud doplňuje, že po rozhodnutí Ústavního soudu nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17 již nespatřoval prostor pro postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, tedy pro to, aby Ústavnímu soudu podal návrh na zrušení § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů, neboť z výše citovaného nálezu lze jasně vyvodit, že povinnost podat průběžné oznámení není z ústavního pohledu sama o sobě problematická, a stejně tak nevidí důvod podat návrh na zrušení § 23 odst. 1 písm. f) zákona o střetu zájmů, neboť ten, až nastanou následky derogačního nálezu, bude také ústavně konformní. Nejvyšší správní soud si je dále vědom, že zrušující výrok se dotýká úpravy rozsahu zveřejňovaných údajů, nikoli samotného způsobu zpřístupňování oznámení. Nejvyšší správní soud má ale povinnost zohlednit ve své rozhodovací činnosti nosné důvody nálezu, nejen jeho výrok. Obrátit se na Ústavní soud by bylo nadbytečné, neboť podstatné právní otázky byly zodpovězeny v předchozím rozhodnutí Ústavního soudu, jehož obsah se v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud pouze snaží naplnit. Přestože nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 nespecifikoval, jak mají obecné soudy postupovat do doby jeho vykonatelnosti (jaké účinky mají v tomto období nálezu přiznat), nelze tvrdit, že nemá mít žádné účinky.
[66] Lze shrnout, že pochybení krajského soudu spočívá právě v tom, že důsledky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyložil tak, že na jeho rozhodování vlastně žádné důsledky nemá, včetně tvrzení v bodě 45. rozsudku, že názor o protiústavnosti důsledků splnění oznamovací povinnosti stěžovatelky je pouze jejím subjektivním přesvědčením. Takový výklad uvedeného nálezu však z výše rozebraných důvodů neobstojí. Bylo v rozporu s povahou správního trestání jako nástroje ultima ratio a požadavkem na splnění materiálního znaku přestupku, pokud krajský soud i po vyhlášení tohoto nálezu Ústavního soudu zcela odhlédl od toho, že stěžovatelka byla trestána za nesplnění zákonné povinnosti, jejíž splnění by ve světle tohoto nálezu nutně vedlo k protiústavnímu zásahu do jejích práv. Z hlediska možnosti potrestat stěžovatelku za uvedený přestupek má tedy uvedený nález ten dopad, že v důsledku zamítnutí návrhu na zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů ve výroku II. nálezu je na její jednání nutno nadále pohlížet jako na protiprávní, ovšem v důsledku vyslovení protiústavnosti § 14b odst. 1 písm. c) ve výroku I. téhož nálezu není u jejího jednání splněna podmínka společenské škodlivosti. | decision_701.txt |
4,313 | k § 17 odst. 1 soudního řádu správního
I. Předpokladem posuzování rozpornosti právních názorů ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. vyslovených v různých rozhodnutích senátů Nejvyššího správního soudu je kromě totožnosti či srovnatelnosti interpretovaných ustanovení právních předpisů také srovnatelnost skutkových okolností případů, resp. skutkového stavu, jak jej senáty vzaly za základ svých rozhodnutí.
II. Rozšířený senát při rozhodování dle § 17 odst. 1 s. ř. s. nemá pravomoc posuzovat, zda skutkový stav jednotlivých rozhodovaných případů byl skutečně rozdílný, nebo ne, případně zda různé senáty pouze nepřecenily dílčí odlišnosti v souhrnu obdobných případů. Rozšířený senát není další přezkumnou instancí nad ostatními senáty Nejvyššího správního soudu a nepřísluší mu přehodnocovat skutkové závěry případů těmito senáty posuzovaných.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2018, čj. 2 Azs 340/2017-72)
Prejudikatura: č. 3510/2017 Sb. NSS a č. 3252/2015 Sb. NSS.
Věc: Andrii H. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o zrušení rozhodnutí správního orgánu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se odvolal proti rozhodnutí Policie ČR, Krajskému ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 10. 3. 2017 ve věci správního vyhoštění. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 15. 5. 2017 odvolání zamítl jako nepřípustné. Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného k Městskému soudu v Praze.
Městský soud měl za rozhodující, že stěžovatel za přítomnosti tlumočníka podepsal správním orgánem sepsané prohlášení o vzdání se práva na odvolání, které obsahuje náležitosti podání podle § 37 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Nepřisvědčil ani námitkám stran jazyka, do něhož mu bylo tlumočeno, a neuvěřil ani tvrzení o nátlaku ze strany správního orgánu. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 4. 8. 2017, čj. 2 A 63/2017-28.
Žalobce (stěžovatel) proti rozsudku Městského soudu podal kasační stížnost. V té uvedl, že jak v odvolacím řízení, tak i ve správní žalobě opakovaně namítal, že vzdání se práva na odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebyl jeho svobodný projev vůle, neboť byl učiněn v hektické situaci, pod nátlakem orgánu I. stupně a bez porozumění danému jednání. K prohlášení o vzdání se práva na odvolání nelze přihlížet, neboť nenaplňuje znaky vyžadované zákonem pro relevantní právní jednání a je v rozporu se základními zásadami práva na spravedlivý proces. K prokázání skutečnosti, že na něj byl vyvíjen nátlak (a projev jeho vůle tak nebyl svobodný), stěžovatel kromě svého čestného prohlášení navrhoval svědecké výpovědi osob zajištěných žalovaným téhož dne v rámci akce „Rohlík 2017“ (stěžovatel v kasační stížnosti označil několik konkrétních osob). Žalovaný ani městský soud se otázkou uvedeného nátlaku (ač ta je pro posuzovaný případ stěžejní) náležitě nezabývali a s důkazními návrhy stěžovatele se nevypořádali.
Stěžovatel dále vyjádřil přesvědčení, že s ním od začátku bylo jednáno způsobem nasvědčujícím skutečnosti, že správní orgán prvního stupně měl již před provedením dokazování jasno o výsledku. V této souvislosti poukázal zejména na pokládání dle jeho názoru sugestivních a kapciózních otázek (např.: „Jste si plně vědom svého protiprávního jednání v souvislosti s vaším neoprávněným výkonem pracovní činnosti na území České republiky a možných důsledků z něj vyplývajících?“). I z této okolnosti stěžovatel nepřímo dovozuje, že byl jako zajištěný cizinec vystaven nepřiměřenému nátlaku ze strany správního orgánu I. stupně, kdy pod hrozbou citelnější újmy tomuto nátlaku podlehl.
Městský soud pochybil i v tom, že nesprávně posoudil vzdání se práva na odvolání jako podání učiněné v souladu s § 37 správního řádu. Ze správního spisu nelze dovodit, že by se stěžovatel vzdal svého práva na odvolání ústně, tento úkon tudíž musí být posuzován jako písemný. V takovém případě však nejsou splněny požadavky předepsané v § 37 odst. 2 správního řádu, zejména komu je podání adresováno, místo trvalého pobytu, popřípadě jiné adresy pro doručování. Bez významu není ani to, že dané vzdání se práva na odvolání připravil správní orgán I. stupně, aniž by o to stěžovatel sám žádal. Správní orgán I. stupně tak podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 6. 1. 2012, čj. 5 As 120/2011-80) překročil svou poučovací povinnost. Takový postup je zjevným porušením základních zásad správního řízení a právního státu.
Závěrem kasační stížnosti vytkl stěžovatel správním orgánům několik vad správního řízení. Předně poukázal na skutečnost, že tlumočení probíhalo po celou dobu správního řízení do ruského jazyka, kterému zejména v komplexních právních otázkách nerozuměl. Tlumočník mu byl navíc ustanoven až po zahájení řízení s tím, že stěžovateli nebyla přetlumočena prvotní listina včetně poučení o jeho právech. Správní řízení, které se svým obsahem shoduje s dalšími desítkami řízení zahájených a provedených téhož dne a v den následující u stejného orgánu I. stupně, trvalo od zahájení do jeho údajně pravomocného ukončení v I. stupni v řádu několika hodin. Toto je naprosto nestandardní postup, navíc problematiku přesahující do práva Evropské unie nelze v tak krátké době kvalifikovaně posoudit. Stěžovatel poukázal na standardní praxi správních orgánů v obdobných věcech, kterou je podle něj rozhodování v řádu desítek dnů či jednotek měsíců. To podle něj nasvědčuje faktu, že celé řízení u orgánu I. stupně v této věci bylo hektické, zkratkovité a vůbec nezohledňovalo právo na spravedlivý proces. Stěžovatel byl následně nátlakem donucen k „prohlášení o vzdání se práva na odvolání“, aby mohl odejít od správního orgánu, aniž si mohl být vědom povahy a důsledků svého jednání. Městský soud sice připustil, že správní řízení bylo krátké, nicméně v tomto nezákonnost postupu správního orgánu neshledal.
Předkládající senát ze správního spisu mimo jiné zjistil, že kromě předtištěného formulářového prohlášení o vzdání se práva na odvolání ze dne 10. 3. 2017, které stěžovatel podepsal, je součástí správního spisu také vlastnoruční a podepsaný přípis stěžovatele na poslední straně rozhodnutí správního orgánu I. stupně učiněný v mateřském jazyce (v azbuce), jímž se stěžovatel vzdává práva na odvolání.
Při předběžném posouzení věci druhý senát dospěl k závěru, že k zásadním otázkám nastoleným v nyní projednávané věci existuje rozporná judikatura. Téměř totožné věci rozhodoval třetí, čtvrtý i pátý senát. V uvedených věcech se jednalo o skutkově stejné případy pouze s malými odlišnostmi: (cizinec ne/mluvil česky, vlastnoručně uvedl: „vzdávám se odvolání“, „vzdávám se apelace“, či „nebudu se odvolávat“ apod., ne/sepsal čestné prohlášení).
Další právní věci týkající se akce „Rohlík 2017“, které byly doposud rozhodnuty, se od níže uvedených věcí odlišovaly v zásadní otázce, konkrétně v existenci vlastnoručního prohlášení cizince o vzdání se odvolání, proto podle předkládacího senátu nejsou pro posuzovanou věc relevantní.
Třetí a pátý senát dospěly při posuzování popsaného skutkového stavu k závěru, že tento příliš nesvědčí o vážně míněném projevu vůle vzdát se práva na odvolání (srov. rozsudek ze dne 23. 11. 2017, čj. 3 Azs 272/2017-17, ze dne 14. 11. 2017, čj. 5 Azs 270/2017-17, ze dne 29. 11. 2017, čj. 5 Azs 271/2017-31, a ze dne 29. 11. 2017, čj. 5 Azs 273/2017-31), zejména v souvislosti s tím, že cizinec následně podal odvolání (v některých případech spolu s čestným prohlášením), v němž uvedl, že tento jeho projev byl učiněn pod (nespecifikovaným) nátlakem a v hektické situaci, bez možnosti poradit se s právním zástupcem. Naproti tomu podle čtvrtého senátu stěžovatel vůli vzdát se práva podat odvolání projevil dostatečně jasným způsobem (viz rozsudky ze dne 9. 11. 2017, čj. 4 Azs 196/2017-23 a čj. 4 Azs 197/2017-23) zejména když námitku, že na něj byl vyvíjen nátlak, formuloval velice obecně, bez bližší konkretizace. Dle čtvrtého senátu pouze rychlý postup v řízení a s tím spojený určitý stres, v němž se cizinec nacházel, nelze považovat za nátlak, který by měl za následek neúčinnost prohlášení stěžovatele o vzdání se práva na odvolání.
Předkládající senát Nejvyššího správního soudu postoupil věc rozšířenému senátu, neboť dospěl k závěru, že existuje rozdílná rozhodovací praxe tříčlenných senátů v otázce rozhodné pro posouzení věci. Touto otázkou je, zda skutečnost, že cizinec v řízení o správním vyhoštění, které proběhlo v řádu hodin, vlastnoručně v mateřském jazyce dopsal na převzaté rozhodnutí, že se nebude odvolávat (ať již to formuloval jako „nebudu se odvolávat“, nebo „vzdávám se odvolání/apelace“), následně podepsal předpřipravené prohlášení o vzdání se práva na odvolání a zároveň při výslechu uvedl, že hodlá dobrovolně vycestovat, představuje, nebo nepředstavuje dostatečně jasnou a svobodně vyjádřenou vůli cizince vzdát se práva na odvolání za situace, že následně toto odvolání podal.
Rozšířený senát dospěl k závěru, že ve věci není dána jeho pravomoc a vrátil věc druhému senátu k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ
III. Posouzení rozšířeným senátem – pravomoc
[14] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. Podle něj, dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[15] Otázka, s níž předkládající senát postoupil věc rozšířenému senátu, je formulována tak, že rozhodnými pro posouzení dostatečně jasné a svobodně vyjádřené vůle cizince vzdát se práva na odvolání za situace, že následně toto odvolání podal, jsou kumulativní účinky několika skutečností. Kromě vlastnoručního přípisu „v mateřském jazyce“ o vzdání se práva na odvolání je to také podpis správním orgánem připraveného prohlášení o vzdání se práva na odvolání a dále výrok cizince při účastnickém výslechu před správním orgánem, že hodlá dobrovolně vycestovat.
[16] Předkládající senát ovšem současně od vzájemně kolidujících rozhodnutí odlišil další případy. Jejich skutkový základ sice také spočívá v policejní akci „Rohlík 2017“; jiné jsou však „v zásadní otázce“, totiž v tom, že se v nich nevyskytuje vlastnoruční přípis cizince o vzdání se práva na odvolání.
[17] Je tedy zřejmé, že předkládající senát spatřuje podstatu věci a základ rozporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu právě v posouzení účinků vlastnoručního přípisu stěžovatele, byť ve spojení s dalšími okolnostmi případu. Předmětem sporu přitom ani podle předkládajícího senátu není obecná otázka účinků vzdání se práva na odvolání účastníkem správního řízení ve smyslu § 81 odst. 2 správního řádu, ale posouzení konkrétního úkonu stěžovatele z hlediska jeho obsahu a okolností, za nichž byl učiněn.
[18] Do působnosti rozšířeného senátu náleží řešení rozporů v právních názorech ostatních senátů Nejvyššího správního soudu (§ 17 s. ř. s.), tedy v názorech na právní otázky podstatné pro posouzení rozhodovaných případů (shodně např. Rigel, F. In: Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 119 a násl.). Právní otázkou není jen interpretace právní normy, ale také subsumpce zjištěného skutkového stavu do (hypotézy) právní normy, tedy právní hodnocení zjištěného skutkového stavu. Např. v usnesení ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014-50, č. 3252/2015 Sb. NSS, vyslovil rozšířený senát tento závěr: „Posouzení, zda je vynález nový a zda je výsledkem vynálezecké činnosti, je otázkou právní a vychází ze skutkového stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů.“
[19] Posuzování shody či rozpornosti právních názorů vyslovených v různých rozhodnutích senátů Nejvyššího správního soudu má však také své limity. Předpokladem tohoto poměření je kromě totožnosti či srovnatelnosti interpretovaných ustanovení právních předpisů také srovnatelnost skutkových okolností posuzovaných případů, resp. skutkového stavu, jak jej vzaly za základ svých rozhodnutí senáty Nejvyššího správního soudu.
[20] V rozsudku ze dne 11. října 2016, čj. 2 As 96/2015-59, č. 3510/2017 Sb. NSS, věc Babiččiny nudle, rozšířený senát vyhodnotil odlišně pravděpodobnost záměny téměř totožných ochranných známek, než jak ji posoudil první senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 2. 9. 2015, čj. 1 As 86/2015-29. Rozšířený senát tak ale učinil za situace, kdy oba senáty vyšly ze shodně zjištěného skutkového stavu věci, navíc v návaznosti na odlišné posouzení právní otázky spočívající v důsledcích vyhodnocení slovního prvku kombinované ochranné známky jako popisného nebo fantazijního na závěr o zaměnitelnosti ochranných známek s tímto prvkem.
[21] Senáty, mezi jejichž právními závěry spatřuje druhý senát rozpor v nyní projednávané věci, však ve svých rozhodnutích vycházely z rozdílného skutkového stavu posuzovaných věcí ohledně průběhu řízení před správním orgánem I. stupně, zejména pokud jde o způsob, jakým se jednotliví stěžovatelé měli vzdát práva na odvolání, a okolnosti, za nichž tak měli učinit.
[22] Čtvrtý senát v obou svých výše citovaných zamítavých rozsudcích čj. 4 Azs 196/2017-23 a 4 Azs 197/2017-23 vyšel ze skutkového zjištění, že „sám stěžovatel na poslední list rozhodnutí správního orgánu I. stupně vlastní rukou připsal v rodném jazyce prohlášení přeložené tlumočníkem jako ‚vzdávám se práva na odvolání’, které osvědčil svým jménem a podpisem“ (bod 11, resp. 10 odůvodnění uvedených rozsudků, zvýrazněno rozšířeným senátem). K odmítnutí závěru, že by stěžovatelé neporozuměli svým úkonům, vedly čtvrtý senát též další okolnosti jím posuzovaných případů. Konkrétně, že v řízení před správním orgánem prvního stupně nikdy nevznesli námitku, že by průběhu řízení či nějakému konkrétnímu úkonu nerozuměli, ani výhrady proti způsobu tlumočení. Rovněž ze správních spisů je zřejmá schopnost stěžovatelů odpovídajícím způsobem reagovat na pokládané otázky.
[23] Naproti tomu třetí senát v rozsudku čj. 3 Azs 272/2017-17 posuzoval cizincem rukou v češtině připsaný text „odvolávat se nebudu“ na správním orgánem připravený formulář, který s přihlédnutím k ostatním skutkovým okolnostem případu nelze podle třetího senátu bez dalšího postavit naroveň úkonu spočívajícímu ve vzdání se práva na odvolání. Proto zavázal městský soud zabývat se jak podmínkami, za nichž bylo vzdání se práva učiněno, i případnými důvody zpochybňujícími tuto zdánlivě jasnou skutečnost.
[24] Pátý senát ve svém rozsudku čj. 5 Azs 270/2017-17 negativně hodnotil věrohodnost ručního přípisu v azbuce „vezedeaveaem esie peeravea odeveoelaeni“, který podle pátého senátu neodpovídá tomu, jak by tento úkon stěžovatel učinil vážně písemně ve svém mateřském jazyce. Tyto pochybnosti vyplynuly i z čestného prohlášení stěžovatele v ukrajinském jazyce, které bezprostředně po skončení správního řízení a kontaktu s právním zástupcem předložil, společně s úředně ověřeným překladem, správnímu orgánu. Pátý senát přitom zohlednil i jazykovou rozdílnost obou stěžovatelových úkonů. Stejně jako třetí senát dospěl pátý senát k závěru o nedostatečnosti zjištění a vyhodnocení všech rozhodných okolností a s tímto závazným právním názorem věc vrátil městskému soudu.
[25] Odlišnost skutkového stavu, který vzaly jednotlivé senáty za základ svých právních závěrů, je o to významnější, že předmětem posuzování byla otázka pravosti, vážnosti, určitosti, srozumitelnosti a dobrovolnosti projevu vůle. Při jejím hodnocení je nutné přihlížet ke všem skutkovým okolnostem, ze kterých lze o obsahu projevené vůle usuzovat. Senáty takto při posuzování úkonů stěžovatelů v jimi rozhodovaných případech hodnotily nejen pouhou existenci vlastnoručního přípisu, ale i jeho přesnou formulaci, jeho jazyk, jazykovou vybavenost účastníka řízení, jeho následné chování a další skutkové okolnosti.
[26] Jednotlivé senáty tak v jimi posuzovaných případech vyšly z rozdílně zjištěného stavu věci. Mezi jejich odlišnými závěry proto nelze spatřovat rozpor, který by bylo možno odstranit předložením věci rozšířenému senátu. Právní závěry učiněné na základě určité kombinace skutkových okolností nevytvořily pravidlo předurčující hodnocení skutkových okolností ve věci jiné.
[27] Rozšířenému senátu nepřísluší posuzovat ani to, zda skutkový stav jednotlivých posuzovaných případů byl skutečně rozdílný, nebo ne, případně zda různé senáty pouze nepřecenily dílčí odlišnosti v souhrnu obdobných případů. Rozšířený senát není další přezkumnou instancí nad ostatními senáty Nejvyššího správního soudu a nepřísluší mu přehodnocovat skutkové závěry případů těmito senáty posuzovaných. Jeho sjednocující role je dána výlučně v otázkách právních.
[28] Nelze přehlédnout, že v nyní posuzovaném případě je skutkový stav ohledně vlastnoručního přípisu cizince, z nějž správní orgány i městský soud dovodily nepřípustnost později podaného odvolání, opět poněkud jiný než ve všech výše popsaných případech. Na poslední straně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 3. 2017 je vedle podpisu cizince stvrzujícího převzetí rozhodnutí ručně, špatně čitelně a v azbuce napsáno zhruba toto: „Otekaazeiveayu ote peeravea ena apeielelyatseiyu peerateive gheateogheo erieshaieeniya“; doplněno jménem a příjmením stěžovatele, datem 10. 3. 2017 a podpisem. Text není přeložen do českého jazyka. | decision_702.txt |
4,314 | k § 64 soudního řádu správního
k § 105 odst. 1 občanského soudního řádu
Krajský soud může podle § 105 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. z vlastní iniciativy zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci. Rozhoduje-li soud bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný krajský soud již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru, ani doba, která mezitím uplynula od podání žaloby.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018, čj. Nad 99/2018-75)
Prejudikatura: č. 27/2003 Sb. NSS a č. 1548/2008 Sb. NSS.
Věc: M. H. V. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o určení místní příslušnosti.
Žalobce se svou žalobou doručenou Městskému soudu v Praze domáhal přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 14. 4. 2015. Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 12. 12. 2014.
Městský soud rozhodl usnesením ze dne 3. 4. 2018, čj. 5 A 69/2015-54, o postoupení věci Krajskému soudu v Hradci Králové. Postoupení věci odůvodnil odkazem na § 7 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 172 odst. 7 (vzhledem k datu podání žaloby správně podle § 172 odst. 6 – pozn. rozšířeného senátu) zákona o pobytu cizinců. Z citovaného ustanovení vyplývá, že k řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí je místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu je cizinec v den podání žaloby hlášen k pobytu. Jelikož městský soud z obsahu správního spisu zjistil, že žalobce byl ke dni podání žaloby hlášen k pobytu v Pardubicích, postoupil věc podle § 7 odst. 5 s. ř. s. (správně podle § 7 odst. 6 s. ř. s. – pozn. rozšířeného senátu) k vyřízení krajskému soudu.
Krajský soud vyjádřil nesouhlas s postoupením věci městským soudem, a proto předložil spis k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Krajský soud upozornil na skutečnost, že k žalobě byl přiložen stejnopis žalobou napadeného rozhodnutí, z něhož byla zřejmá adresa místa pobytu žalobce. Městský soud měl tedy postoupit spis Krajskému soudu v Hradci Králové po doručení žaloby. To však městský soud učinil až poté, co provedl všechny úkony nezbytné k rozhodnutí ve věci samé, přičemž rozhodl i o návrzích žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě. Dle krajského soudu pro zkoumání a posuzování místní příslušnosti platí zásada perpetuatio fori, podle níž se místní příslušnost jako podmínka řízení posuzuje podle okolností, které existují v den zahájení řízení, tj. v den podání žaloby u soudu, a trvá až do skončení řízení. Krajský soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, čj. 8 Azs 118/2006-81, a dále na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, čj. Nad 315/2017-49, ze dne 21. 3. 2018, čj. Nad 50/2018-76, a ze dne 28. 2. 2018, čj. Nad 25/2018-39.
Ačkoliv by tedy krajský soud měl být místně příslušným k projednání a rozhodnutí věci, s ohledem na to, že městský soud učinil ve věci řadu přípravných úkonů, rozhodl o návrzích žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě a účastníci místní nepříslušnost městského soudu nenamítali, došlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti. Dle krajského soudu není dán důvod pro postoupení věci.
Sedmý senát Nejvyššího správního soudu při posuzování věci dospěl k závěru, že otázka, kdy dochází ke zhojení nedostatku místní příslušnosti, není v judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena jednotně, respektive z ní jednoznačně nevyplývá okamžik, do kterého může správní soud z vlastní iniciativy místní příslušnost zkoumat.
V rozsudku ze dne 22. 3. 2007, čj. 8 Azs 118/2006-81, Nejvyšší správní soud ke zkoumání místní příslušnosti uvedl, že „[s]oud je oprávněn zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci, nebo než vydá rozhodnutí, rozhoduje-li bez jednání; poté již může místní příslušnost zkoumat jen k námitce účastníka řízení, která však musí být uplatněna při jeho prvním úkonu vůči soudu“.
V usnesení ze dne 9. 8. 2017, čj. Nad 254/2017-56, dospěl sedmý senát k závěru, že ke zhojení nedostatku místní příslušnosti nedošlo a místně příslušným je Krajský soud v Brně. Městský soud před rozhodnutím o postoupení věci vyzval žalobkyni k zaplacení soudního poplatku, sdělil připojení jiného rozhodnutí k projednávané žalobě a vyzval žalovaného k zaslání vyjádření k žalobě a spisového materiálu.
V usnesení ze dne 17. 8. 2017, čj. Nad 258/2017-50, devátý senát posuzoval situaci, kdy městský soud postoupil usnesením ze dne 29. 6. 2017 Krajskému soudu v Brně žalobu ze dne 6. 8. 2014, tedy téměř po třech letech. Po zjištění pobytu žalobkyně ke dni podání žaloby devátý senát rozhodl, že místně příslušným k projednání a rozhodnutí je Krajský soud v Brně. Devátý senát se nijak nezabýval dobou, která uplynula od podání žaloby do postoupení věci, ani tím, jaké přípravné úkony městský soud před postoupením věci provedl. Devátý senát uvedl, „že na rozhodnutí o místní příslušnosti neměla vliv skutečnost, že projednávaná věc napadla u Městského soudu v Praze v roce 2014, ale Krajskému soudu v Brně byla postoupena až v roce 2017. Z citovaného § 11 odst. 1 o. s. ř. plyne, že pro určení místní příslušnosti soudu jsou až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době zahájení, tedy v době podání žaloby. Právě proto je odrazem perpetuatio fori. Vzhledem k tomu, že v době podání žaloby byl k jejímu projednání a rozhodnutí věci příslušný Krajský soud v Brně, zůstává soudem místně příslušným až do skončení řízení.“
Osmý senát v usnesení ze dne 22. 8. 2017, čj. Nad 255/2017-41, posuzoval situaci, kdy městský soud postoupil věc Krajskému soudu v Brně, přičemž před postoupením věci vyzval žalobkyni k zaplacení soudního poplatku, vyzval žalovaného k zaslání vyjádření k žalobě a spisového materiálu, a následně požádal o sdělení, na jaké adrese měla žalobkyně zajištěno ubytování v České republice. Za uvedené situace osmý senát dospěl k závěru, že místně příslušným je Krajský soud v Brně.
V usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, čj. Nad 315/2017-49, čtvrtý senát posuzoval situaci, kdy městský soud zaslal žalobkyni poučení a usnesení s výzvou k úhradě soudních poplatků a předložení plné moci, žalované poučení a výzvu k vyjádření k žalobě a k návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, vyžádal si od žalované kompletní správní spis a následně po uhrazení soudních poplatků žalobkyní a obdržení vyžádaných dokumentů usnesením nepřiznal žalobě odkladný účinek. Poté požádal městský soud žalobkyni o sdělení místa pobytu a následně v reakci na sdělení adresy rozhodl o postoupení věci krajskému soudu. Čtvrtý senát věc uzavřel s tím, že ačkoliv by místně příslušným měl být Krajský soud v Hradci Králové (s ohledem na místo pobytu žalobkyně v době podání žaloby), postupem městského soudu již došlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti a k řízení je tak místně příslušný městský soud. Ke zhojení nedostatku místní příslušnosti došlo díky tomu, že městský soud „[j]iž v době od podání žaloby učinil řadu úkonů a také rozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, a s ohledem na to, že účastníci řízení v žádném ze svých podání nenamítali nepříslušnost městského soudu“.
Na tento závěr navázal čtvrtý senát v usnesení ze dne 21. 3. 2018, čj. Nad 50/2018-76. V tomto případě městský soud zaslal žalobci výzvu k úhradě soudního poplatku a poučení, žalovanému poučení a žalobu k vyjádření a rozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě. Následně obdržel městský soud vyjádření žalovaného a správní spis a vyzval žalovaného ke sdělení, kde je žalobce hlášen k pobytu. Městský soud dále vyzval žalovaného k provedení místního šetření za účelem ověření místa trvalého pobytu žalobce. Poté, co soud obdržel sdělení, že žalobce se již dva roky nachází na adrese spadající do obvodu krajského soudu, rozhodl městský soud o postoupení věci. I v tomto případě konstatoval čtvrtý senát, že došlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti s ohledem na úkony učiněné městským soudem a na to, že účastníci řízení v žádném ze svých podání nepříslušnost městského soudu nenamítali. Čtvrtý senát navíc zdůraznil, že od podání žaloby do rozhodnutí o postoupení věci uplynulo téměř půl roku.
Šestý senát se zabýval otázkou zhojení nedostatku místní příslušnosti v usnesení ze dne 28. 2. 2018, čj. Nad 25/2018-39. Odkázal na závěry uvedené v usnesení ze dne 30. 11. 2017, čj. Nad 315/2017-49, a konstatoval, že se jedná o stejnou situaci, „protože Krajský soud v Ostravě v projednávané věci dlouhodobě jednal, jelikož rozhodoval o žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků a návrhu žalobce na ustanovení zástupce, dále jej vyzýval k doplnění žaloby“. Dle šestého senátu tak provedením uvedených úkonů došlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti.
Obdobně k dané otázce přistoupil naposledy rovněž desátý senát v usnesení ze dne 29. 3. 2018, čj. Nad 69/2018-49. Šlo o postoupení věci Krajským soudem v Praze městskému soudu. Také v tomto případě došlo dle desátého senátu ke zhojení nedostatku místní příslušnosti, neboť krajský soud již v době od podání žaloby učinil řadu úkonů a účastníci řízení v žádném ze svých podání nenamítali jeho nepříslušnost. Krajský soud v Praze vyzval žalobkyně k zaplacení soudního poplatku a k předložení plné moci, žalovaného vyzval k předložení správního spisu a k vyjádření k žalobě a poučil jej dle § 8 a § 51 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný se k věci samé vyjádřil a následně se žalobkyně vyjádřily k replice žalovaného.
Přestože se sedmý, osmý ani devátý senát ve svých usneseních z roku 2017 ke zhojení nedostatku místní příslušnosti výslovně nevyjádřily, z jejich závěrů implicitně vyplývá, že ke zhojení nedostatku místní příslušnosti v uvedených případech nedošlo a soudy byly ke dni postoupení věci stále oprávněny zkoumat místní příslušnost z vlastní iniciativy. Takový závěr je proto podle názoru předkládajícího senátu v rozporu s následnými usneseními čtvrtého, šestého a desátého senátu.
Za těchto okolností proto sedmý senát předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí následující právní otázku:
Do kterého okamžiku může správní soud z vlastní iniciativy zkoumat místní příslušnost? Kdy dojde ke zhojení případného nedostatku místní příslušnosti, a to zejména v případě rozhodování bez nařízení jednání ve smyslu § 51 s. ř. s.?
S ohledem na skutečnost, že soudní řád správní vlastní úpravu zkoumání místní příslušnosti neobsahuje, je dle názoru sedmého senátu třeba na základě § 64 s. ř. s. přiměřeně použít ustanovení prvé a třetí části občanského soudního řádu, konkrétně § 105 o. s. ř. Ostatně, Nejvyšší správní soud již v minulosti uvedené ustanovení občanského soudního řádu právě z důvodu absence úpravy podmínek zkoumání místní příslušnosti podpůrně aplikoval, např. v rozsudku ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38: „Podle § 105 odst. 1 občanského soudního řádu, které je třeba v souladu s § 64 s. ř. s. použít i ve správním soudnictví (s. ř. s. totiž vlastní úpravu zkoumání místní příslušnosti neobsahuje), totiž zvažuje místní příslušnost soud před tím, než začne jednat o věci samé, případně k námitce účastníka, je-li uplatněna při prvním úkonu, který účastníkovi přísluší.“ Dále v rozsudku ze dne 15. 8. 2007, čj. 6 As 6/2007-33, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[m]ístní příslušnost zkoumá soud před tím, než začne jednat o věci samé (§ 105 odst. 1 věta první zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád /dále jen ,o. s. ř.´/ ve spojení s § 64 s. ř. s.). Rozhodl-li soud o věci samé bez jednání, zkoumá místní příslušnost jen před vydáním rozhodnutí (§ 105 odst. 1 věta právní o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). Není-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému (§ 7 odst. 6 s. ř. s.).“
Sedmý senát má s ohledem na právní úpravu v § 105 o. s. ř. za to, že i v řízení před správními soudy může soud zkoumat místní příslušnost z vlastní iniciativy až do zahájení jednání ve věci samé, případně, rozhoduje-li soud bez jednání, až do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění skutečnost, zda místně nepříslušný správní soud již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru. Rovněž doba, která mezitím uplynula od podání žaloby, není bez odpovídající právní úpravy spolehlivým kritériem pro určení, kdy soud může zkoumat svou místní příslušnost z vlastního podnětu.
V nyní posuzované věci proto podle sedmého senátu ke zhojení nedostatku místní příslušnosti nedošlo, a to i přesto, že městský soud již ve věci učinil řadu úkonů (zaslal žalobci výzvu k úhradě soudního poplatku a žalovanému žalobu k vyjádření, opakovaně rozhodl o nepřiznání odkladného účinku, zaslal žalobci žádost o doložení listin apod.). Jednalo se totiž pouze o procesní úkony, které nemají vliv na možnost zkoumání místní příslušnosti. Rozhodnutí ve věci samé městský soud nevydal a ani neproběhlo jednání ve věci samé ve smyslu konkrétního roku. S ohledem na zásadu perpetuatio fori by proto měl být místně příslušným Krajský soud v Hradci Králové.
Otázka místní příslušnosti úzce souvisí s právem na zákonného soudce garantovaným čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Za současného stavu se krajské soudy nachází v nejistotě, jak postupovat při posuzování místní příslušnosti. Jedná se přitom o jednu ze základních podmínek řízení. Množí se spory o místní příslušnost, které musí následně rozhodovat Nejvyšší správní soud, čímž dochází ke zbytečným průtahům v řízení. Spory navíc často vznikají ve věcech mezinárodní ochrany, správního vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, jakož i v dalších věcech, u nichž § 56 s. ř. s. stanoví přednostní projednání.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že k projednání a rozhodnutí věci je příslušný Krajský soud v Hradci Králové.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Právní posouzení rozšířeným senátem
[27] Podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod „[n]ikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon.“
[28] Podle § 7 odst. 1 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení věcně příslušný krajský soud“.
[29] Podle § 7 odst. 6 s. ř. s. „[n]ení-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud s postoupením věci, předloží spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o této otázce jsou soudy vázány.“
[30] Podle § 172 odst. 6 věty první zákona o pobytu cizinců, ve znění platném ke dni podání žaloby, „[k] řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí je místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu je cizinec v den podání žaloby hlášen k pobytu; jde-li o cizince, který nemusí hlásit pobyt, krajský soud, v jehož obvodu se převážně zdržuje, a v ostatních případech krajský soud, v jehož obvodu byl zjištěn pobyt cizince na území“.
[31] Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalobce byl ke dni podání žaloby hlášen k pobytu v Pardubicích, tj. v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové [viz příloha č. 2 k zákonu č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Je tedy nepochybné, a mezi městským soudem a krajským soudem zároveň nesporné, že k okamžiku podání žaloby byla dle pravidel místní příslušnosti podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, ve znění platném ke dni podání žaloby, dána místní příslušnost krajského soudu a bylo tomu tak i po celou dobu řízení, neboť pro určení místní příslušnosti soudu ve správním soudnictví jsou až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení (usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 10. 2007, čj. Nad 13/2007-39, č. 1458/2008 Sb. NSS; viz rovněž zásada perpetuatio fori popisována níže v bodu [39] tohoto usnesení).
[32] Klíčovou právní otázkou v projednávané věci je určení okamžiku, do kterého může správní soud z vlastní iniciativy zkoumat místní příslušnost, respektive kdy dojde ke zhojení jejího případného nedostatku. S ohledem na výše citovanou judikaturu je třeba určit, zda správní soudy v případě rozhodování bez nařízení jednání ve smyslu § 51 s. ř. s. zkoumají místní příslušnost až do vydání rozhodnutí ve věci samé, nebo se touto otázkou již nemohou zabývat poté, kdy ve věci provedou určité penzum přípravných úkonů či vydají určité procesní rozhodnutí (rozhodnutí o předběžném opatření, usnesení o přiznání či nepřiznání odkladného účinku, rozhodnutí o žádosti o osvobození od soudních poplatků atd.).
[33] Smyslem ustanovení o příslušnosti soudu je určení konkrétního soudu. Tato ustanovení jsou důsledkem jednak mnohosti soudů v rámci soudní soustavy, jednak jejich konkrétním rozmístěním na území republiky. Jedná se o pravidla, jež stanoví, na který soud je třeba se obrátit (z hlediska účastníků) a který soud má povinnost věc projednat a rozhodnout (z hlediska soudu).
[34] Je-li dána pravomoc soudů působících ve správním soudnictví (srov. § 4 a násl. s. ř. s.), přichází na řadu zodpovězení otázky, která konkrétní systémová složka správního soudnictví, tj. krajský soud nebo Nejvyšší správní soud (srov. § 3 s. ř. s.), se bude určitým případem zabývat věcně. Ostatně i podle rozsudku ze dne 21. 2. 2013, čj. 6 Ads 164/2012-31, č. 2853/2013 Sb. NSS, „zákonné ustanovení o místní příslušnosti soudu v určitých věcech není bez dalšího způsobilé zasáhnout do stávající pravomoci soudu v těchto věcech, tedy tuto pravomoc nemůže ani zcela nově založit, ani ji rozšířit. Založení místní i jiné příslušnosti soudu k projednání a rozhodnutí věci vždy následuje až po založení jeho odpovídající pravomoci.“ Teprve v rámci dané pravomoci je namístě rozlišovat věcnou a následně místní příslušnost (srov. rovněž Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 55–56).
[35] Po podání návrhu na zahájení řízení je tedy soud povinen nejprve postavit na jisto, čeho se navrhovatel domáhá a zda je jeho podání vůbec projednatelné ve správním soudnictví. V návaznosti na to je dále nutno stanovit, zda v řízení bude jednat a rozhodovat krajský nebo Nejvyšší správní soud. Je-li dána věcná příslušnost krajského soudu (srov. § 7 odst. 1 s. ř. s.), je následně nutno určit, který konkrétní krajský soud bude k projednání a rozhodnutí dané věci příslušný i místně.
[36] Určení, který soud působící v rámci správního soudnictví je věcně a místně příslušný k projednání a rozhodnutí konkrétní věci, je součástí ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[37] Otázku své příslušnosti zkoumá soud jako jednu z podmínek řízení. Při zkoumání věcné i místní příslušnosti platí zásada perpetuatio fori (trvání příslušnosti), podle které jsou pro určení věcné a místní příslušnosti až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2003, čj. Nad 52/2003-28, č. 27/2003 Sb. NSS, nebo usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 10. 2007, čj. Nad 13/2007-39, č. 1458/2008 Sb. NSS). Jestliže se v průběhu řízení tyto okolnosti změní, nemá to na určení příslušnosti vliv. Výjimku z této zásady, jakož i z ústavní zásady, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci (čl. 38 odst. 1 Listiny), představuje institut přikázání věci jinému soudu, neboli tzv. delegace. O této změně místní příslušnosti může v případech stanovených zákonem (z důležitých důvodů) rozhodnout Nejvyšší správní soud postupem podle § 9 s. ř. s.
[38] Mezi zkoumáním věcné i místní příslušnosti existuje rozdíl v tom, kdy v průběhu procesu k němu může docházet. Rozdílné jsou pak i důsledky tohoto zkoumání.
[39] Věcnou příslušnost (§ 7 odst. 1 a 4 s. ř. s.) zkoumá soud kdykoli za řízení (přičemž platí, že pro její posouzení jsou vždy určující okolnosti, které zde byly při zahájení řízení). Až do rozhodnutí ve věci samé tedy může soud vyvodit důsledky z toho, že dojde k závěru o své věcné nepříslušnosti ať už z vlastní iniciativy, nebo na základě námitky účastníka. Otázku věcné příslušnosti je povinen zkoumat z úřední povinnosti i Nejvyšší správní soud. Nedostatek věcné příslušnosti totiž způsobuje zmatečnost řízení [srov. § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[40] Naopak místní příslušnost (§ 7 odst. 2 a 3 s. ř. s.) zkoumá soud na začátku řízení. V projednávané věci je sporné, do kterého okamžiku může správní soud z vlastní iniciativy místní příslušnost zkoumat, respektive kdy dojde ke zhojení jejího případného nedostatku. Platí však, že tomu nemůže být kdykoli během řízení, tj. po celou dobu jeho trvání až do rozhodnutí ve věci samé. V určitém okamžiku musí i případný nedostatek místní příslušnosti být zhojen. Pokud soud v rámci těchto časových bodů procesu nevysloví svou nepříslušnost, nemůže tak již následně učinit; to znamená, že musí věc projednat a rozhodnout o ní, i když podle zákonných pravidel není jeho místní příslušnost dána. Nedostatek místní příslušnosti, nebyl-li soudem shledán, ani účastníkem namítnut ve smyslu § 7 odst. 6 s. ř. s., rovněž (na rozdíl od nedostatku věcné příslušnosti) nezpůsobuje zmatečnost řízení, k níž je v rámci kasačního přezkumu Nejvyšší správní soud povinen přihlížet ex offo, tedy z úřední povinnosti.
[41] Pravidla místní příslušnosti zajišťují efektivní fungování soudního systému jako celku, a to jak z perspektivy účastníků řízení, tak i samotného soudního výkonu. Z tohoto úhlu pohledu jsou rovněž výrazem zásady procesní ekonomie. Účastníkům řízení mají pravidla místní příslušnosti za cíl zajistit místní a časovou dostupnost soudu v jejich blízkosti. Je především v jejich zájmu, aby případný nedostatek místní příslušnosti namítali. Z hlediska výkonu rozhodovací činnosti pak pravidla místní příslušnosti umožňují soudu „být nablízku“, tedy provádět dokazování co nejkratší cestou a s nejmenšími náklady v místě, kde probíhalo předchozí správní řízení, případně kde se stal skutek (obzvláště v případě místního šetření, výslechu osob). Pravidla místní příslušnosti však rovněž slouží k zajištění rovnoměrného zatížení soudů a jsou zárukou toho, že soudní ochrana bude na celém území státu dostupná – pokud možno – za stejných podmínek a ve stejně přiměřeném časovém horizontu.
[42] Jak již bylo uvedeno, nedostatek místní příslušnosti je (na rozdíl od věcné nepříslušnosti) zhojitelným nedostatkem podmínek řízení. V případě pravidel místní příslušnosti jde totiž pouze o vymezení rozsahu působnosti mezi soudy stejného článku soustavy, nikoliv o jejich věcnou specializaci. Pohledem na „justiční mapu“ lze zjistit, že v případě umístění sídel některých soudů na území republiky jde – obzvláště z hlediska časové a místní dostupnosti těchto soudů – spíše o teoretický koncept smyslu a účelu pravidel místní příslušnosti než o jejich praktické naplnění. Některé soudy umístěné zejména ve velkých městech totiž ve skutečnosti sídlí dokonce přímo ve stejných budovách (např. Obvodní soud pro Prahu 1 a Obvodní soud pro Prahu 7, Městský soud v Brně a Okresní soud Brno-venkov nebo Obvodní soudy pro Prahu 4, 6, 8, 9 a 10, které se všechny nacházejí ve společném areálu) či mají sídla dokonce mimo obvod své působnosti (např. Okresní soud Plzeň-sever a Okresní soud Plzeň-jih v Plzni nebo Okresní soud Praha-západ a Okresní soud Praha-východ v Praze).
[43] Jak upozornil již předkládající senát, občanský soudní řád v § 105 odst. 1 spojuje zhojení nedostatku místní příslušnosti s okamžikem začátku jednání ve věci samé. To znamená, že soud může místní příslušnost zkoumat „do doby, než při prvním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci anebo než vydá rozhodnutí v případě, že rozhoduje bez jednání; později ji může zkoumat jen k námitce účastníka, pokud ji uplatnil při prvním úkonu, který mu přísluší“ (Winterová, A., Macková, A. a kol. Civilní právo procesní. Část první: řízení nalézací. 7. vydání. Praha: Linde, 2014, s. 116). Obdobně rovněž komentářová literatura k § 105 o. s. ř. uvádí: „Soud ex officio může zkoumat místní příslušnost zásadně jen do okamžiku, než začne jednat o věci samé, tj. do okamžiku přednesení žaloby účastníkem či přečtení žaloby soudem. Pokud soud rozhoduje bez jednání, pak může místní příslušnost zkoumat jen do vydání rozhodnutí, což však neplatí v případě vydání platebního rozkazu, bude-li následně zrušen. V každém případě je žádoucí vyřešit otázku místní příslušnosti co nejdříve, neboť až poté dochází k naplňování účelu řízení, jímž je ochrana práv a oprávněných zájmů účastníků“ (Přidal, O. in: Svoboda K., Smolík P., Levý J., Šínová R. a kol.: Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 447).
[44] Ustanovení § 105 odst. 1 o. s. ř. je tedy založeno na východisku, že soud může sám ze své iniciativy otázku místní příslušnosti zkoumat pouze před tím, než začne jednat o věci samé – typicky do prvního jednání, je-li nařízeno, a rozhoduje-li soud bez jednání, pak do vydání rozsudku. Rozhodný je tedy okamžik, kdy se soud začne zabývat věcí z materiálního hlediska, neboli kdy začne řešit vlastní předmět řízení.
[45] Nejvyšší soud vychází ve své judikatuře z názoru, že vydání rozhodnutí procesního charakteru není překážkou pro to, aby se soud z vlastní iniciativy otázkou místní příslušnosti nadále zabýval, nezačal-li jednat ve věci samé. Např. v usnesení ze dne 30. 4. 2009, sp. zn. 23 Cdo 937/2009, dospěl k závěru, že pokud byla námitka nedostatku místní příslušnosti účastníkem uplatněna opožděně a soud nezačal jednat ve věci samé (toliko rozhodl o vstupu do řízení dle § 107a o. s. ř.), ke zhojení nedostatku místní příslušnosti nedošlo: „Soud prvního stupně však rozhodl o vstupu do řízení namísto dosavadního žalobce, aniž začal jednat ve věci samé, a možnost zkoumat místní příslušnost z vlastní iniciativy soudu je tedy dosud otevřena; ke zhojení nedostatku místní příslušnosti proto nedošlo a rozhodnutí tak bylo vydáno místně nepříslušným soudem, bez zřetele na to, že námitka nedostatku místní příslušnosti uplatněná účastníkem není včasná.“
[46] S ohledem na skutečnost, že soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu zkoumání místní příslušnosti, je třeba v souladu s § 64 s. ř. s. i ve správním soudnictví přiměřeně použít ustanovení občanského soudního řádu, konkrétně shora citovaného § 105 odst. 1 o. s. ř. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38, a ze dne 15. 8. 2007, čj. 6 As 6/2007-33). Zjevně není ani důvod pro to, aby soudy ve správním soudnictví přistupovaly ke zkoumání místní příslušnosti jinak než soudy civilní. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že ve správním soudnictví se oproti občanskému soudnímu řízení častěji nekoná ústní jednání. Není to však dáno odlišnou právní úpravou, neboť podmínky pro možnost rozhodnout o věci samé bez jednání jsou v obou procesních předpisech obdobné (viz zejména § 51 odst. 1 s. ř. s. a § 115a ve spojení s § 101 odst. 4 o. s. ř.), ale spíše užívanou praxí a častější potřebou provedení důkazů při jednání v civilním řízení.
[47] I ve správním soudnictví tedy krajský soud může z vlastní iniciativy zkoumat místní příslušnost jen do doby, než začne jednat ve věci samé. Rozhoduje-li bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný správní soud před postoupením věci soudu příslušnému již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru. Rovněž doba, která mezitím uplynula od podání žaloby, není rozhodným kritériem pro určení, kdy soud může zkoumat svou místní příslušnost z vlastního podnětu. Přístup zvolený v usneseních čtvrtého, šestého a desátého senátu (viz rozhodnutí citovaná v tomto usnesení) nepřinesl jednoznačná kritéria. Jeho používání by i nadále vedlo ke značné kazuistice, a tudíž i právní nejistotě ohledně přesného okamžiku, kdy dochází ke zhojení nedostatku místní příslušnosti, jakož i právní nejistotě ohledně okolností, které toto zhojení mohou způsobit.
[48] Rozšířený senát současně upozorňuje na skutečnost, že stále platí, že zkoumání místní příslušnosti se „na rozdíl od příslušnosti věcné soustředí jen na začátek řízení. Není-li nedostatek místní příslušnosti odhalen, ať již soudem samotným či k námitce účastníka řízení, a není-li věc postoupena k vyřízení soudu místně příslušnému (§ 7 odst. 6 s. ř. s.), je pro další řízení případný nedostatek místní příslušnosti již zhojen. Má se tedy za to, že rozhoduje soud místně příslušný, ačkoli tomu tak není. Soud je oprávněn zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci, nebo než vydá rozhodnutí, rozhoduje-li bez jednání; poté již může místní příslušnost zkoumat jen k námitce účastníka řízení, která však musí být uplatněna při jeho prvním úkonu vůči soudu. Jde-li o žalobce, je jeho prvním úkonem vůči soudu podání žaloby, které je zcela v jeho dispozici. Právě podáním žaloby u konkrétního soudu žalobce určuje soud, který považuje za soud místně příslušný, a tuto svoji volbu nemůže později zpochybňovat. Kdykoli později (např. při ústním jednání) uplatněná námitka místní nepříslušnosti žalobci tedy nepřísluší, resp. nemůže být za žádných okolností úspěšná, nemůže vést k postoupení věci jinému soudu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, čj. 8 Azs 118/2006-81).
[49] I přes výše uvedené nicméně platí, že je velmi žádoucí, aby místní příslušnost soud zkoumal vždy co nejdříve po zahájení řízení. Nejsou-li soudu již z žaloby známy okolnosti, které jsou rozhodné pro určení místní příslušnosti, je soud povinen v co nejkratší době od zahájení řízení tyto okolnosti vhodným procesním postupem zjistit, a ověřit tak, zda je jeho místní příslušnost ve věci dána. Stále platí stará nepsaná soudcovská zásada, že soudce si má ujasnit na počátku po obdržení žaloby, zda je jeho úkolem věc projednat a rozhodnout a zda mu v tom nic nebrání. Pokud takové překážky zjistí, má učinit vše, aby se věc dostala bez zbytečného odkladu na stůl toho, komu patří. Není-li tomu tak, má soustředěně postupovat tak, aby bez zbytečných průtahů věc projednal a rozhodl. Bohužel, projednávaný případ takový přístup nevykazuje.
[50] V projednávané věci si totiž nelze nevšimnout, že žaloba byla městskému soudu doručena dne 24. 4. 2015. Již v tomto podání žalobce, přesněji v napadeném rozhodnutí, které k žalobě připojil, byly obsaženy okolnosti rozhodné pro určení místní příslušnosti, tj. konkrétně informace, že žalobce byl ke dni podání žaloby hlášen k pobytu na adrese v Pardubicích, která se nachází v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové. O postoupení věci tomuto soudu však městský soud rozhodl usnesením teprve dne 3. 4. 2018, tedy bez několika málo dnů celé tři roky (!) po podání žaloby. Městský soud v mezidobí provedl rovněž řadu procesních úkonů. Poslední procesní úkon soudu před postoupením věci krajskému soudu (konkrétně usnesení, kterým městský soud nepřiznal žalobě odkladný účinek) byl učiněn již dne 17. 6. 2016. K postoupení věci krajskému soudu tedy došlo bezmála dva roky od posledního úkonu soudu ve věci. Nelze tedy než konstatovat, že postup městského soudu nebyl v souladu se zásadou procesní ekonomie a nepřispěl k rychlosti poskytnutí soudní ochrany žalobci.
[51] Rozšířený senát však na posuzovanou věc vztáhl předeslané právní závěry a shledal, že navzdory výše popsanému postupu městského soudu ke zhojení nedostatku místní příslušnosti v projednávané věci nedošlo.
VI.
Shrnutí a závěr
[52] Je žádoucí, aby soud zkoumal místní příslušnost vždy co nejdříve po zahájení řízení. Pro určení místní příslušnosti soudu jsou až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení.
[53] Nejsou-li krajskému soudu již z žaloby známy okolnosti, které jsou rozhodné pro určení místní příslušnosti, je soud povinen v co nejkratší době od zahájení řízení tyto okolnosti vhodným procesním postupem zjistit a ověřit tak, zda je jeho místní příslušnost ve věci dána.
[54] Krajský soud může podle § 105 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. z vlastní iniciativy zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci. Rozhoduje-li soud bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný krajský soud již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru, ani doba, která mezitím uplynula od podání žaloby.
[55] Později může krajský soud místní příslušnost zkoumat jen k námitce účastníka řízení, která však musí být uplatněna při jeho prvním úkonu vůči soudu. Jde-li o žalobce, je jeho prvním úkonem vůči soudu podání žaloby, které je zcela v jeho dispozici. Podáním žaloby u konkrétního soudu žalobce určuje soud, který považuje za soud místně příslušný, a tuto svoji volbu nemůže později zpochybňovat. Kdykoli později (např. při ústním jednání) uplatněná námitka místní nepříslušnosti žalobci tedy nepřísluší, tj. nemůže být za žádných okolností úspěšná a nemůže vést k postoupení věci jinému soudu.
[56] S ohledem na skutečnost, že v projednávané věci městský soud postoupil věc krajskému soudu ještě předtím, než začal jednat ve věci samé, rozšířený senát dospěl podle § 7 odst. 6 s. ř. s. k závěru, že ve věci nedošlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti a k řízení je tak místně příslušný Krajský soud v Hradci Králové. | decision_703.txt |
4,315 | k § 169h zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb. (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)
Pro soudní přezkum rozhodnutí o nepřijatelnosti žádosti o udělení víza či povolení k pobytu podle § 169h zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, postačí, jsou-li v něm vymezeny zákonné důvody, pro něž příslušný správní orgán vyhodnotil žádost jako nepřijatelnou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2018, čj. 6 Azs 289/2018-21)
Prejudikatura: č. 3603/2017 Sb. NSS a č. 3744/2018 Sb. NSS.
Věc: N. L. D. proti Velvyslanectví České republiky v Hanoji o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně podala dne 20. září 2017 žádost o povolení k trvalému pobytu. Žalovaný žádost vyhodnotil jako nepřijatelnou, neboť si žalobkyně předem nesjednala termín k jejímu podání [§ 169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců] a nepodala žádost osobně (§ 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Žalovaný proto téhož dne učinil záznam o usnesení o této skutečnosti do spisu a zároveň o ní vyrozuměl žalobkyni tak, že jí zaslal stejnopis záznamu společně s žádostí i jejími přílohami.
Žalobkyně napadla usnesení o nepřijatelnosti žádosti žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Krajský soud nejprve konstatoval, že napadený úkon žalovaného je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Dále zdůraznil, že i na usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců se vztahují požadavky správního řádu na náležitosti rozhodnutí. Odůvodnění napadeného usnesení však obsahovalo pouze citaci příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců a zcela postrádalo úvahy, které žalovaného vedly k vydání tohoto rozhodnutí. Krajský soud tudíž usnesení žalovaného zrušil pro nepřezkoumatelnost rozsudkem ze dne 29. června 2018, čj. 22 A 205/2017-25.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Zdůraznil, že postupoval přesně podle dotčených ustanovení zákona o pobytu cizinců, která jsou speciální úpravou vůči správnímu řádu. Pokud by zákonodárce zamýšlel vztáhnout na usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců obecné požadavky správního řádu na odůvodnění rozhodnutí, nestanovil by v zákoně o pobytu cizinců zvláštní kvalitativní požadavky pro sdělení důvodů nepřijatelnosti žádosti. Navíc, i pokud by stěžovatel postupoval při vyhotovování svého usnesení podle správního řádu, odůvodnění tohoto rozhodnutí by zůstalo prakticky stejné, neboť stěžovatel v této fázi řízení nedisponoval žádnými podklady a neměl žádný prostor pro uvážení.
Stěžovatel dále poukázal na rozdíl ve významu obratu „sdělit důvod nepřijatelnosti“ oproti „odůvodnění rozhodnutí“ a na smysl a účel novelizace zákona o pobytu cizinců provedené zákonem č. 222/2017 Sb., jimiž bylo zefektivnění postupu žalovaného při vypořádávání se se zjevnými vadami žádostí o povolení k pobytu. Požadavek krajského soudu na řádné odůvodnění usnesení podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců ve smyslu obecného správního řádu tuto právní úpravu zbavuje smyslu. Nižším nárokům na odůvodnění usnesení o nepřijatelnosti žádosti o pobytové oprávnění rovněž odpovídá skutečnost, že se takové usnesení pouze poznamenává do spisu a nelze se proti němu odvolat. V tomto směru stěžovatel upozornil, že samotný fakt, že je takový úkon soudně přezkoumatelný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, z něj dělá hybridní právní konstrukt a diskvalifikuje Ministerstvo zahraničních věcí z jeho role nadřízeného správního orgánu vůči žalovanému.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Podle § 169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je žádost o vydání povolení k trvalému pobytu nepřijatelná, jestliže si cizinec předem nesjednal termín jejího podání stanovený tímto zákonem. „Nepřijatelnost žádosti zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána; tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen. Obdobně se postupuje, nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle zákona povinen“ (§ 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců).
[8] Ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu vyžaduje, aby správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl „[d]ůvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“.
[9] Nejvyšší správní soud připomíná, že ve svém rozsudku ze dne 16. května 2018, čj. 6 Azs 82/2018-19, č. 3744/2018 Sb. NSS, dovodil, že usnesení o nepřijatelnosti žádosti o pobytové oprávnění je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Proti takovému rozhodnutí nejsou v systému veřejné správy přípustné žádné opravné prostředky, neboť se jedná o usnesení, které se pouze poznamenává do spisu (§ 76 odst. 5 správního řádu), lze je však napadnout přímo správní žalobou (srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2017, čj. 7 Azs 227/2016-36, č. 3603/2017 Sb. NSS). Na tomto právním názoru setrval Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 16. května 2018, čj. 6 Azs 80/2018-19, ze dne 27. června 2017, čj. 1 Azs 26/2018-37, ze dne 1. července 2018, čj. 9 Azs 123/2018-26 a ze dne 15. srpna 2018, čj. 4 Azs 150/2018-35.
[10] Výše citovaný § 169h byl do zákona o pobytu cizinců vložen zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Dle důvodové zprávy k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 990/0, 7. volební období, www.psp.cz) má nově zavedený institut nepřijatelnosti žádosti o pobytové oprávnění přispět k zefektivnění řízení v případech, kdy je zjevné, že žádost v podobě, v jaké byla podána, nemůže být z formálního hlediska úspěšná.
[11] Nicméně ani § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců příslušnému správnímu orgánu (tedy zastupitelskému úřadu či Ministerstvu vnitra) neumožňuje vrátit cizinci žádost společně se sdělením, že je tato žádost nepřijatelná a nebylo zahájeno řízení, zcela bez uvedení důvodu. Toto ustanovení totiž vyžaduje, aby byly cizinci písemně sděleny důvody nepřijatelnosti žádosti. V projednávaném případě stěžovatel sdělil žalobkyni tyto důvody prostřednictvím kopie záznamu o usnesení o nepřijatelnosti žádosti do spisu. Tento záznam má formulářovou podobu – obsahuje předtištěné důvody nepřijatelnosti podle § 169h odst. 1 a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, u nichž stěžovatel pouze vyznačil, který z nich byl v konkrétním případě žalobkyně naplněn.
[12] Stěžovatel tedy učinil výrok usnesení „žádost je nepřijatelná“ na základě toho, že si žalobkyně předem nesjednala termín k jejímu podání a nepodala ji osobně. Takové odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud vzhledem ke specifické povaze usnesení o nepřijatelnosti žádosti podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců za zcela dostatečné. Stěžovatel přesvědčivě namítl, že neexistují žádné další okolnosti, které by bylo možné do odůvodnění takového rozhodnutí zahrnout. Žalobkyně si totiž buď termín k podání žádosti předem sjednala, či nikoli. Stejně tak žádost buď podala, nebo nepodala osobně. Jde o skutečnosti, které jsou zřejmé již při podání žádosti, žalobkyně se k nim nemusela nijak vyjadřovat a stěžovatel v tomto směru nevedl žádné dokazování. Stěžovatel tedy nemá co do usnesení o nepřijatelnosti žádosti uvést jiného, než že žalobkyně si termín k podání žádosti předem nesjednala a nepodala ji osobně. Žalobkyně může takové závěry pochopitelně zpochybňovat, posuzování takto ložených námitek se však již bude pohybovat v rovině zákonnosti (správnosti) rozhodnutí žalovaného, nikoli jeho přezkoumatelnosti. Ostatně v nyní projednávané věci žalobkyně namítala (kromě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele), že nebyla povinna si osobní termín k podání žádosti sjednat a že žádost podala osobně. K posouzení těchto námitek však krajský soud nepotřebuje, aby stěžovatel své rozhodnutí podrobněji odůvodnil. Pokud by se stěžovatel domníval, že žalobkyně nebyla povinna sjednat si předem termín podání žádosti, nevyhodnocoval by její žádost jako nepřijatelnou z důvodu nesplnění této povinnosti. Stejně tak by napadené usnesení stěžovatel nevydával, pokud by se nedomníval, že žalobkyně žádost o povolení k trvalému pobytu nepodala osobně. Oba tyto své závěry stěžovatel v žalobou napadeném usnesení jednoznačně vyjádřil. Krajskému soudu tudíž nic nebrání toto rozhodnutí v rámci věcných námitek žalobkyně přezkoumat. | decision_704.txt |
4,316 | k § 169 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Rozhodnutí o změně exekučního titulu vydané podle § 169 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není vyloučeno ze soudního přezkumu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2018, čj. 3 Afs 173/2017-37)
Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS, č. 2001/2010 Sb. NSS, č. 2622/2012 Sb. NSS, č. 3368/2016 Sb. NSS a č. 3564/2017 Sb. NSS.
Věc: Mirko M., insolvenční správce dlužníka VICTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft, proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o změnu exekučního titulu, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutími ze dne 29. 9. 2014 rozhodl Specializovaný finanční úřad (dále jen „správce daně“) o změně exekučního titulu podle § 169 daňového řádu. Těmito rozhodnutími, adresovanými společnosti VICTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft, učinil správce daně exekučními tituly vykonatelná rozhodnutí o stanovení daně namísto zajišťovacích příkazů, které jim předcházely. Odvolání proti rozhodnutím správce daně zamítl žalovaný rozhodnutími ze dne 15. 12. 2015.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce jakožto ustanovený insolvenční správce shora uvedeného daňového subjektu žalobou u Městského soudu v Praze, který ji odmítl usnesením ze dne 31. 5. 2017, čj. 5 Af 13/2016-47. Městský soud dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí spadají pod kompetenční výluku stanovenou v § 70 písm. c) s. ř. s., neboť se jedná o administrativní úkon správce daně v rámci daňové exekuce, jímž se pouze určuje, na základě jakého exekučního titulu bude nadále pokračováno v exekuci. Městský soud přirovnal změnu exekučního titulu k rozhodnutí o pokračování daňové exekuce, které je dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2006, čj. 1 Afs 154/2005-64, č. 1048/2007 Sb. NSS, taktéž vyloučeno ze soudního přezkumu, coby rozhodnutí, jímž se jen upravuje průběh řízení. Účelem změny exekučního titulu dle § 169 daňového řádu je přijmout takový postup, při kterém nemusí dojít k zastavení exekuce ve vztahu k zajišťovacímu příkazu a vzápětí k nařízení exekuce ve vztahu k rozhodnutí o stanovení daně. Správci daně při takovém rozhodování nepřísluší žádné správní uvážení.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že změna exekučního titulu má zpravidla vliv na výši vymáhané daňové povinnosti a dotýká se tak přímo vlastnického práva daňového subjektu. Pokud by proti takovému rozhodnutí nebyla přípustná žaloba, byla by daňovému subjektu odepřena soudní ochrana, neboť by výše vymáhané daňové povinnosti nepodléhaly soudní kontrole. Stěžovatel odmítl názor městského soudu, který změnu exekučního titulu přirovnal k rozhodnutí o pokračování exekuce. Zatímco rozhodnutím o pokračování daňové exekuce se rozhoduje o tom, zda se bude v exekuci pokračovat, změnou exekučního titulu se rozhoduje o tom, pro jakou částku se daňová exekuce povede.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k žalobě i na odůvodnění napadeného rozsudku, s nímž se ztotožnil. Dle jeho názoru spadá rozhodnutí o změně exekučního titulu pod kompetenční výluku dle § 70 písm. a) s. ř. s. K záměně exekučního titulu nedochází z vůle správce daně, nýbrž při naplnění objektivního kritéria, tj. hypotézy právní normy obsažené v § 169 daňového řádu. Správce daně tudíž tímto rozhodnutím pouze osvědčuje naplnění podmínek stanovených v citovaném ustanovení. Veřejná subjektivní práva jsou dotčena již vydáním samotného zajišťovacího příkazu, respektive vedením zajišťovací daňové exekuce. Rozhodnutí o změně exekučního titulu dle § 169 daňového řádu je vázáno na vydání rozhodnutí o stanovení daně nebo na splatnost daně. Tímto úkonem, byť se jedná v intencích daňového řádu o rozhodnutí, se nezakládají, nemění, neruší, ani závazně neurčují práva a povinnosti daňového subjektu.
Dále byla podle žalovaného naplněna i kompetenční výluka stanovená v § 70 písm. c) s. ř. s., neboť změna exekučního titulu je rozhodnutím ryze procesního charakteru, které zajišťuje kontinuitu ve vymáhání zajištěné částky. Tím dochází k plynulému přechodu ze zajišťovací daňové exekuce, při níž je exekučním titulem vykonatelný zajišťovací příkaz dle § 176 odst. 1 písm. c) daňového řádu, na uhrazovací daňovou exekuci, kde je exekučním titulem vykonatelné rozhodnutí, jímž je stanoveno peněžité plnění dle § 176 odst. 1 písm. b) daňového řádu. Takovým postupem zůstávají zachovány účinky již provedených úkonů.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Městský soud v napadeném usnesení vyšel z premisy, že rozhodnutí o změně exekučního titulu nemůže mít žádný vliv na práva a povinnosti daňového subjektu, neboť se jedná pouze o administrativní úkon správce daně podobný rozhodnutí o pokračování v daňové exekuci. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí.
[14] Při posuzování přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o změně exekučního titulu podle § 169 daňového řádu vycházel Nejvyšší správní soud z úvahy, zda, a případně za jakých podmínek a v jakém rozsahu, jsou rozhodnutí správce daně v rámci daňové exekuce přezkoumávána správními soudy.
[15] Nejvyšší správní soud se prvně zabýval přezkoumatelností zajišťovacího příkazu, tedy individuálního správního aktu vydávaného v zajišťovací daňové exekuci. Otázku, zda je zajišťovací příkaz rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., vyřešil Nejvyšší správní soud již v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2009, čj. 9 Afs 13/2008-90, č. 2001/2010 Sb. NSS. Citovaný rozsudek se sice vztahuje k tehdy účinnému zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, jelikož je však úprava zajišťovacího příkazu v § 167 daňového řádu obsahově obdobná dříve účinné úpravě obsažené v § 71 zákona o správě daní a poplatků, konstantní judikatura správních soudů o přípustnosti správní žaloby proti zajišťovacímu příkazu vydávanému podle daňového řádu nepochybuje (viz například rozsudek tohoto soudu ze dne 6. 4. 2017, čj. 1 Afs 4/2017-40, č. 3564/2017 Sb. NSS). Ve své navazující rozhodovací činnosti se Nejvyšší správní soud zabýval podmínkami vydání tohoto rozhodnutí, jejichž naplnění jsou správní soudy oprávněny posuzovat. Tou základní je vysoká pravděpodobnost stanovení daňové povinnosti, kterou bude třeba v budoucnu splnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, čj. 2 Afs 244/2016-58). Spolu s tím musí být naplněna i existence odůvodněných obav, že daň bude v době její vymahatelnosti nedobytná nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi. V rozsudku ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS, tak Nejvyšší správní soud shrnul, že při přezkumu zákonnosti zajišťovacího příkazu vydaného na daň dosud nestanovenou podle § 167 odst. 1 daňového řádu je třeba se zabývat především tím, zda správní orgány řádně zdůvodnily, z čeho dovozují odůvodněnou obavu, tj. přiměřenou pravděpodobnost, že „(i) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a zároveň že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů“.
[16] Nesplní-li daňový subjekt dobrovolně povinnost uloženou zajišťovacím příkazem, může správce daně přistoupit k daňové exekuci. Daňová exekuce je zahájena vydáním exekučního příkazu, který mimo jiné obsahuje odkaz na exekuční titul; tím může být i vykonatelný zajišťovací příkaz [§ 176 odst. 1 písm. c) daňového řádu]. Rovněž exekuční příkaz, respektive rozhodnutí o námitkách proti tomuto příkazu, je rozhodnutím přezkoumatelným podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního. Rozsahem tohoto přezkumu se Nejvyšší správní soud (na půdorysu předchozí právní úpravy – zákona o správě daní a poplatků) zabýval například v usnesení ze dne 24. 11. 2004, čj. 1 Afs 47/2004-75. Z něj se podává, že se správní soud při přezkumu rozhodnutí vydaného v exekučním řízení nemůže zabývat skutečnostmi, které nastaly v řízení vyměřovacím (zde před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků). Nejvyšší správní soud zde dále konstatoval, že „[j]e li u správního soudu napadeno rozhodnutí vydané v exekučním řízení, pak přirozeně soud může zkoumat jen samotnou existenci titulu a vhodnost zvoleného způsobu exekuce, poměr výše pohledávky k ceně exekucí postižené věci apod., navíc za podmínky, že stížnost tvrdí například, že exekuční titul neexistuje, zvolený způsob exekuce není zákonem připuštěn, že cena postižené věci je v nepoměru k výši pohledávky atp.“ V rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že soudní přezkum rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu je do určité míry omezený a koncentruje se na případné „vybočení“ z řádné daňové exekuce založené na principu proporcionality. Námitkami proti exekučnímu příkazu podle citovaného rozsudku totiž nelze brojit proti samotnému daňovému nedoplatku stanovenému samostatným rozhodnutím, a následný soudní přezkum tedy „může být zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu způsobu a rozsahu provedení exekuce, na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní účinnost vůči povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního titulu“ (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017-193). Touto problematikou se Nejvyšší správní soud dále zabýval v citovaném rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 2 Afs 81/2004. Není sporu o tom, že i exekuční příkaz (respektive rozhodnutí o námitkách proti němu) vydávaný podle současné úpravy obsažené v daňovém řádu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Afs 4/2017-40). K výše uvedeným závěrům lze doplnit, že stejný názor zastává judikatura správních soudů rovněž k přezkumu exekučních příkazů vydaných podle správního řádu. V rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2012, čj. 44 A 95/2011-49, č. 2622/2012 Sb. NSS, se tento soud zabýval ochranou proti exekučnímu příkazu vydanému k vymožení nepeněžité povinnosti, přičemž vyslovil, že „[v] řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu (§ 111 správního řádu) lze exekuční titul zkoumat pouze z hlediska jeho samotné existence, pravomoci správního orgánu exekuční titul vydat, právní moci exekučního titulu, skutečnosti, zda povinnost stanovená v exekučním titulu zavazuje povinného z exekučního příkazu, skutečnosti, zda exekuční titul vymáhanou povinnost vůbec ukládá, anebo skutečnosti, zda exekučním titulem uložená povinnost je fakticky vůbec splnitelná, ať už z důvodu právní či faktické nemožnosti takového plnění nebo z důvodu natolik neurčitého vymezení ukládané povinnosti, že to brání v jejím splnění“. Tento rozsah soudního přezkumu lze nepochybně přiměřeně vztáhnout i na exekuční příkazy vydané v daňové exekuci.
[17] Jak vyplývá ze shora citovaných rozhodnutí správních soudů, u zajišťovacího příkazu i exekučního příkazu (rozhodnutí o námitkách proti tomuto příkazu) je dán přesně vymezený rámec, ve kterém je soud oprávněn posoudit jejich zákonnost. V zajišťovací daňové exekuci lze napadnout zajišťovací příkaz z hlediska existence přiměřené pravděpodobnosti stanovení daně v určité výši a obavy, že tato daň bude obtížně vymahatelná. Navazující exekuční příkaz, jehož podkladem je právě zajišťovací příkaz jakožto exekuční titul, je pak posuzován mj. z hlediska toho, zda existuje právě ono podkladové rozhodnutí – zajišťovací příkaz, zda bylo řádně doručeno či zda je vydal správní orgán k tomu oprávněný.
[18] Veden těmito judikaturními závěry, uvážil Nejvyšší správní soud o otázce přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o změně exekučního titulu a shledal, že není rozumného důvodu, proč by mu dané rozhodnutí nemělo podléhat.
[19] Rozhodnutí o změně exekučního titulu vydávané podle § 169 daňového řádu navazuje na již probíhající daňovou exekuci a jeho smyslem je umožnit pokračování daňové exekuce v situaci, kdy se stávající exekuční titul stal ze zákonem předvídaných důvodů obsoletním. To vyplývá ze znění citovaného ustanovení, podle něhož nebyla-li „při vymáhání zahájeném na základě zajišťovacího příkazu zajištěná částka uhrazena do doby zániku účinnosti zajišťovacího příkazu z důvodu toho, že zajištěná daň se stala splatnou podle § 168 odst. 4 nebo 5, rozhodne správce daně, že vykonatelné rozhodnutí o stanovení daně se stává exekučním titulem namísto zajišťovacího příkazu a současně uvede výši nedoplatku, pro jehož úhradu má být vymáhání nadále prováděno. Účinky provedených exekučních úkonů zůstávají zachovány v rozsahu vymezeném novým exekučním titulem.“ Rozhodnutí o změně exekučního titulu má tedy jakýsi překlenovací charakter. Ten ovšem není bez významu, neboť podstatou tohoto překlenutí je záměna rozhodnutí ukládajících peněžitou povinnost (exekučních titulů), a to aniž by byl znovu vydán exekuční příkaz odkazující na nový exekuční titul (vykonatelné rozhodnutí o stanovení daně). Lze tedy mít za to, že rozhodnutí podle § 169 daňového řádu de facto nahrazuje exekuční příkaz. Podobnost s exekučním příkazem je patrná i z porovnání obsahových náležitostí těchto rozhodnutí. Podle § 178 odst. 2 daňového řádu obsahuje výrok exekučního příkazu kromě obecných náležitostí rozhodnutí dle § 102 odst. 1 téhož zákona rovněž „a) způsob provedení daňové exekuce, b) výši nedoplatku, pro který je exekuce nařizována, c) výši exekučních nákladů podle § 183 odst. 1 a 2, d) odkaz na exekuční titul“. Ve výroku rozhodnutí o změně exekučního titulu pak správce daně označí jednak vykonatelné rozhodnutí o stanovení daně a uvede, že se stává exekučním titulem namísto zajišťovacího příkazu, dále uvede rovněž výši nedoplatku, pro jehož úhradu má být exekuce nadále vedena, a stanoví rozsah účinků provedených exekučních úkonů z předešlého exekučního řízení vedeného na podkladě zajišťovacího příkazu.
[20] Tím se rozhodnutí o změně exekučního titulu také liší od rozhodnutí o pokračování v daňové exekuci podle § 181 odst. 1 in fine daňového řádu. Zatímco pokračování daňové exekuce podle citovaného ustanovení má svůj základ stále v totožném exekučním titulu a odstraňuje se jím jen dočasně nastolený klid v řízení, při přeměně zajišťovací exekuce na exekuci uhrazovací dochází ke změně podkladového rozhodnutí, tedy právního základu vymáhání. Odkaz městského soudu i žalovaného na právní názory vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2006, čj. 1 Afs 154/2005-64, je nepřípadný, neboť v uvedené věci byla řešena výlučně povaha rozhodnutí o pokračování v daňové exekuci, přičemž (jak již bylo vyloženo) jde o rozhodnutí jiné povahy, než je rozhodnutí vydávané dle § 169 daňového řádu. Neobstojí rovněž poukaz žalovaného na judikatorní závěry vyslovené k povaze rozhodnutí o výsledné ceně (§ 221 odst. 4 daňového řádu). Na rozdíl od rozhodnutí vydaného dle § 169 daňového řádu zde ještě nedochází k žádnému zásahu do práv a povinností daňového subjektu; jde jen o stanovení výchozí hodnoty nemovitosti pro potřeby jejího následného exekučního prodeje, aniž by se jím předjímala výsledná cena, za kterou bude tato věc reálně vydražena. Jde tedy evidentně o typově zcela odlišné rozhodnutí.
[21] Zcela lichá je pak i argumentace žalovaného, dle které posuzované rozhodnutí fakticky není rozhodnutím zasahujícím do práv daňového subjektu, ale jen jakýmsi procesním automatismem, kdy správce daně, bez možnosti jakékoli diskrece, musí při naplnění hypotézy uvedené v § 169 daňového řádu takové rozhodnutí vydat. Představa, že pouze v případech, kdy právní úprava svěřuje správnímu (daňovému) orgánu k rozhodování diskreční oprávnění, jde o rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší, či závazně deklarují práva a povinnosti konkrétních adresátů, se zcela vymyká doktrinálnímu i judikaturnímu chápání pojmu „správní rozhodnutí“. I pokud právní úprava stanoví, že při splnění stanovených podmínek musí správní (daňový) orgán vydat rozhodnutí určitého obsahu, jde z jeho strany o aplikaci práva a na možnosti dopadu takového rozhodnutí do právní sféry jeho adresáta to ničeho nemění.
[22] S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že daňovému subjektu by neměla být odepřena možnost soudní ochrany proti rozhodnutí o změně exekučního titulu. Nelze totiž připustit, aby v situaci, kdy exekuční řízení vedené proti daňovému subjektu bude pokračovat na základě jiného než původního právního důvodu, nebylo možné přezkoumat, zda podmínky pro vymáhání nadále trvají, respektive v jakém rozsahu. Změnou exekučního titulu dochází ke změně právního důvodu vedení daňové exekuce, a proto je třeba připustit přezkoumání podmínek této změny. Pokud by právní úprava předmětný postup správce daně neumožňovala, není pochyb o tom, že exekuční příkaz, na jehož základě by byla exekuce (z důvodu změny v exekučním titulu) znovu nařízena, by soudnímu přezkumu podléhal (viz odst. [16]); jen proto, že právní úprava umožňuje tento postup zjednodušit, nemůže být daňový subjekt zbaven práva domáhat se odpovídajícího soudního přezkumu.
[23] Soudní přezkum rozhodnutí o změně exekučního titulu by proto měl být umožněn především k posouzení, zda nový exekuční titul dostojí zákonným požadavkům, aby bylo možné na jeho základě pokračovat v daňové exekuci. Soud tak může zejména posoudit, zda rozhodnutí o stanovení daně bylo vydáno orgánem nadaným touto pravomocí, zda je vykonatelné, zda ukládá vymáhanou povinnost, či zda povinnost stanovená v rozhodnutí o stanovení daně zavazuje právě povinného z exekučního příkazu vydaného v původní zajišťovací exekuci. Z dikce § 169 daňového řádu je dále zřejmé, že podmínkou pro zde předpokládaný postup je též přetrvávající existence neuhrazené částky zajištěné zajišťovacím příkazem; výše této částky, pro kterou bude v exekuci pokračováno, musí být v rozhodnutí obligatorně uvedena. Nelze nalézt důvod, pro který by i splnění této podmínky daňové exekuce nemohlo podléhat soudnímu přezkumu. | decision_705.txt |
4,317 | k § 105 a § 117 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
k § 65 soudního řádu správního
I. Řízení o povolení či nařízení obnovy řízení podle § 117 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je, na rozdíl od řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu, řízením, které nemá úzkou souvislost s původním řízením. Jeho „předmětem“ není přezkoumávané rozhodnutí v úzkém slova smyslu, jak je tomu u zkoumání, zda takové rozhodnutí je, či není nicotné, nýbrž to, zda jsou dány důvody k opětovnému „otevření“ řešení věci původním rozhodnutím již vyřešené.
II. Místně příslušným k projednání žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. proti rozhodnutí ve věci nařízení či povolení obnovy podle § 117 a násl. daňového řádu je krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správce daně, který v této věci rozhodl v prvním stupni, nikoli soud, v jehož obvodu je sídlo správce daně, který vydal rozhodnutí, jehož se řízení ve věci nařízení či povolení obnovy řízení týká.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2018, čj. 2 As 188/2018-19)
Prejudikatura: č. 3450/2016 Sb. NSS.
Věc: S. D. V. proti Generálnímu finančnímu ředitelství o obnovu řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Usnesením ze dne 16. 5. 2018, čj. 30 Af 44/2018-34, rozhodl Krajský soud v Brně, že věc žalobce se podle § 7 odst. 2 a 5 s. ř. s. postupuje Městskému soudu v Praze. V předmětné věci se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného, v němž se žalovaný ztotožnil se závěry Odvolacího finančního ředitelství, že v dané věci nebyly naplněny podmínky pro povolení obnovy řízení podle § 117 odst. 1 daňového řádu.
Krajský soud odkázal na § 117 a násl. daňového řádu a konstatoval, že řízení o povolení obnovy je úzce spjato s řízením, v němž bylo vydáno původní rozhodnutí ve věci. Jeho účelem je náprava vadně zjištěného skutkového stavu, objeví-li se dodatečně nové důkazní prostředky, které nemohly být dříve bez zavinění obou stran zúčastněných na řízení uplatněny, popřípadě dojde-li ke zpochybnění použitých důkazních prostředků z hlediska jejich legality či k následné změně v posouzení předběžné otázky. Lze jej chápat jako pokračování řízení, v němž bylo původní rozhodnutí ve věci vydáno, neboť jeho smyslem je napravit vady spočívající v nesprávně či neúplně zjištěném skutkovém stavu, k nimž došlo v předcházejícím řízení. Dle krajského soudu tak existuje blízká souvislost řízení o povolení obnovy, v němž bylo vydáno nyní žalobou napadené rozhodnutí, s původně vedeným exekučním řízením, v němž byl zamítnut návrh žalobce na vyloučení majetku z daňové exekuce.
Krajský soud odkázal dále na závěry Nejvyššího správního soudu vyřčené v rozsudku ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 As 282/2017-41, v němž se jednalo o určení místní příslušnosti krajského soudu. Nejvyšší správní soud uvedl, že „[ř]ízení o prohlášení nicotnosti lze vnímat v úzké návaznosti na řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno, neboť jeho smyslem je odstranit nedostatky, k nimž v předcházejícím řízení došlo. Nemělo by žádného smyslu vést řízení o prohlášení nicotnosti, pokud by vůbec nedošlo k faktickému vydání rozhodnutí, u nějž se posuzuje, zda je nicotné.“ Krajský soud měl za to, že uvedené úvahy byly přenositelné i na jím posuzovanou věc, v níž bylo předmětem přezkumu rozhodnutí vydané v řízení o povolení obnovy dle § 117 a násl. daňového řádu.
Krajský soud proto uzavřel, že za správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni dle § 7 odst. 2 s. ř. s., je nutné považovat Finanční úřad pro hlavní město Prahu, který v původním řízení, v jehož rámci byl návrh na obnovu řízení uplatněn, rozhodoval v prvním stupni o návrhu žalobce na vyloučení majetku z daňové exekuce.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozhodnutí kasační stížnost, v níž namítl s odkazem na § 7 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 119 odst. 1 daňového řádu, že zamítavé rozhodnutí o povolení obnovy řízení v prvním stupni vydalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, a proto je místně příslušným soudem k projednání jeho žaloby Krajský soud v Brně.
Stejně jako krajský soud odkázal stěžovatel na rozsudek ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 As 282/2017-41, v němž Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že účelem novelizovaného znění § 7 odst. 2 s. ř. s. je dosažení rovnoměrnějšího rozprostření žalob u krajských soudů napříč republikou a odbřemenění Městského soudu v Praze. Dle názoru stěžovatele bylo tedy z uvedených důvodů usnesení krajského soudu zcela v rozporu se zněním i účelem § 7 odst. 2 s. ř. s. a judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Jako sporná otázka vyvstala, zda je v projednávané věci správním orgánem, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., Odvolací finanční ředitelství, a místně příslušným k projednání žaloby je tedy Krajský soud v Brně, či zda je tímto orgánem Finanční úřad pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8, a místně příslušným soudem je Městský soud v Praze.
[14] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.“
[15] Podle § 7 odst. 5 věta první s. ř. s. „[b]yl-li návrh ve věci správního soudnictví podán u soudu, který není věcně příslušný k jeho vyřízení, postoupí jej tento soud k vyřízení soudu věcně a místně příslušnému“.
[16] Podle § 119 odst. 1 daňového řádu „[o]bnovu řízení povolí nebo nařídí správce daně, který ve věci rozhodl v posledním stupni, a neshledá-li důvod povolení obnovy, návrh zamítne“.
[17] Krajský soud založil svou úvahu o místní příslušnosti na tom, že řízení o povolení obnovy podle § 117 a násl. daňového řádu je, stejně jako řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu, úzce spjato s řízením, v němž bylo vydáno původní rozhodnutí ve věci, a proto by měl být za správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., považován Finanční úřad pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8.
[18] Nejvyšší správní soud se však s uvedeným názorem krajského soudu neztotožnil. Obnova řízení podle § 117 a násl. daňového řádu je v tomto právním předpisu rozdělena na dvě relativně svébytná, zároveň navazující řízení, a to na řízení o povolení nebo nařízení obnovy řízení a na samotnou obnovu řízení, v níž je vydáno nové rozhodnutí.
[19] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že „v řízení o povolení obnovy správce daně nezkoumá, zda rozhodnutí vydané v původním daňovém řízení je v souladu se zákonem nebo zda rozhodnutí předchází úplné zjištění skutkového stavu věci. Správce daně se může zabývat toliko otázkami vymezenými v zákoně o správě daní a poplatků; zkoumá tedy jen, zda byly pro povolení obnovy řízení splněny taxativně stanovené podmínky. V daném případě bylo tedy jeho povinností zkoumat pouze to, zda vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění daňového subjektu nebo správce daně uplatněny již dříve v řízení, a zda současně mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí. Přitom pojem ‚nové skutečnosti‘ je nutno chápat tak, že může jít jen o skutečnosti v době rozhodování již existující, které nově vyšly najevo a v době rozhodování i přes svoji existenci nebyly známy poplatníkovi ani správci daně, a proto nemohly být žádným způsobem využity. Mohly však vyjít najevo i nové důkazy, které subjekt neměl v rozhodné době k dispozici, které však potvrzují, nebo mohou prokazovat jím uváděné skutečnosti. Musí se však jednat o takový nový důkaz, který dodatečně umožňuje prokázat již dříve tvrzené skutečnosti.“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2006, čj. 1 Afs 36/2006-86, a ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Afs 64/2009-64). Ačkoliv se uvedené závěry vztahují k zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který předcházel daňovému řádu, s ohledem na téměř totožnou úpravu v obou zákonech jsou vztahovatelné i k nynější úpravě (srov. v širších souvislostech rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013, čj. 7 Afs 90/2013-42, a ze dne 9. 12. 2015, čj. 7 Afs 128/2015-28).
[20] Řízení o povolení či nařízení obnovy podle § 117 a násl. daňového řádu je tedy, na rozdíl od řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu, řízením, které nemá úzkou souvislost s původním řízením. Jeho „předmětem“ není přezkoumávané rozhodnutí v úzkém slova smyslu, jak je tomu u zkoumání, zda takové rozhodnutí je, či není nicotné, nýbrž to, zda jsou dány důvody k opětovnému „otevření“ řešení věci původním rozhodnutím již vyřešené. Správce daně, který rozhodoval v původním řízení v posledním stupni (§ 119 odst. 1 daňového řádu), totiž zkoumá v řízení o povolení, či nařízení obnovy, zda jsou splněny podmínky pro povolení či nařízení obnovy podle § 117 odst. 1 daňového řádu, či ne. Tento správce daně však nerozhoduje o věci samé, o niž se jednalo v onom původním řízení.
[21] Krajským soudem uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se řízení o prohlášení nicotnosti proto není aplikovatelná na projednávaný případ.
[22] Ke vznesenému argumentu ohledně účelu novelizace § 7 odst. 2 s. ř. s. zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší správní soud dodává následující. V důvodové zprávě k citovanému zákonu je akcentováno, že „[z]ásada, podle které je k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu místně příslušný (nejde-li o některou ze zákonem stanovených výjimek) krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni, v praxi způsobuje, že je takovými žalobami nejzatíženější Městský soud v Praze. Mimo přezkoumávání rozhodnutí, která vydal Magistrát hlavního města Prahy, jakož i rozhodnutí správních úřadů hlavního města Prahy, přezkoumává i rozhodnutí ústředních orgánů státní správy se sídlem v Praze (protože na něj přešla dosavadní působnost Vrchního soudu v Praze), a kromě toho přezkoumává i rozhodnutí krajských úřadů Středočeského kraje, jež mají sídlo v Praze. Při takto stanovené místní příslušnosti pro řízení před správními soudy dochází k nerovnoměrnému nápadu u jednotlivých soudů (především u Městského soudu v Praze a u Krajského soudu v Praze). S tím stále naléhavěji vyvstává otázka průtahů v řízení a práva na projednání věci v přiměřené lhůtě. Jelikož v Praze sídlí s výjimkou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a Energetického regulačního úřadu všechny ústřední orgány státní správy, Městský soud v Praze rozhoduje o typově nejsložitějších věcech v porovnání s ostatními krajskými soudy, a mimo to ještě musí řešit agendu, která by správně měla napadat u Krajského soudu v Praze, jelikož řada středočeských institucí má sídlo v obvodu Prahy. Tyto okolnosti mají samozřejmě vliv i na celkový objem tzv. nedodělků, tedy věcí, které nejsou pravomocně skončeny. Celkový podíl nedodělků u Městského soudu v Praze (agenda Ca – přezkum správních rozhodnutí) činí za rok 2008 67,3 % ze všech nedodělků v soudním řízení správním a za rok 2009 již 72 %.“ A dále tato zpráva uvádí, že „[o]dbřemenění Městského soudu v Praze by se mělo projevit ve zkrácení neuspokojivé délky řízení před tímto soudem (která je v některých agendách několikanásobná oproti jiným krajským soudům) a odstranění průtahů v řízení, které mohou být v rozporu s právem na spravedlivý proces zaručeným čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jelikož je Městský soud zatížen nejvíc ze všech krajských soudů a rozhoduje o nejsložitějších agendách, odráží se to i na délce řízení. Z hlediska budoucího vývoje je tento stav neudržitelný, jelikož každoročním nárůstem počtu podání u Městského soudu se bude prodlužovat nejenom délka řízení, ale bude narůstat i celkový počet nedodělků.“ Z uvedeného tedy plyne, že záměrem zákonodárce nebylo odbřemenění krajských soudů obecně, jak naznačuje Krajský soud v Brně, ale jednoznačné odbřemenění Městského soudu v Praze, na nějž dopadala předchozí úprava takovým způsobem, že neúměrně prodlužovala délku řízení před tímto soudem.
[23] Nejvyšší správní soud přiznává, že nynější úprava může z hlediska určování místní příslušnosti dopadnout na Krajský soud v Brně jeho vyšším zatížením. Může též způsobit i jisté obtíže, bude-li se vést ve správním soudnictví souběžně jednak řízení o žalobě proti původnímu rozhodnutí správce daně II. stupně (místně příslušný je zde soud dle sídla správce daně I. stupně), jednak o žalobě proti rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto ve věci povolení obnovy řízení ve vztahu k tomuto původnímu rozhodnutí (místně příslušný bude soud dle sídla zde správce daně I. stupně, v původním řízení však odvolacího správce daně, tedy velmi často jiný krajský soud). Není však úlohou Nejvyššího správního soudu tyto problémy řešit, zejména jde-li o otázky kompetenční (viz podobný argument v bodě 61 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, čj. 6 As 165/2015-38, č. 3450/2016 Sb. NSS), výkladem právní úpravy ohledně místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s. způsobem, který by výrazně abstrahoval od doslovného znění relevantních zákonných ustanovení a dal přednost dosažení výše uvedených dílčích účelů (nezatížit Krajský soud v Brně a nezkomplikovat případně řízení ve správním soudnictví týkající se aktů správce daně, jež by mohla být vskutku vedena současně u více soudů). Oba výše uvedené dílčí problémy jsou řešitelné řádným výkonem státní správy soudů či řádnou komunikací soudů mezi sebou (i v rámci jednoho krajského soudu by takto musely, v závislosti na konkrétních pravidlech rozvrhu práce, mezi sebou komunikovat různé soudní senáty, aby zkoordinovaly dvě řízení fakticky spolu úzce související).
[24] Jak vyplývá z výše uvedeného, Krajský soud v Brně založil své rozhodnutí na dobře promyšlené, avšak při celkovém zhodnocení méně přesvědčivé právní úvaze, že řízení o povolení obnovy je obdobně související jako řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu s původním řízením. Nesprávně tak vyhodnotil, že správním orgánem, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., byl Finanční úřad pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8. Protože tímto orgánem byl Odvolací finanční úřad, místně příslušným podle § 7 odst. 2 s. ř. s. byl právě Krajský soud v Brně. | decision_706.txt |
4,318 | k § 152, § 154, § 160 a § 176 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 30/2011 Sb.
I. Jakkoli je vykonatelný výkaz nedoplatků ve smyslu judikatury chápán jakožto pouhý interní podklad, je především zákonem stanoveným exekučním titulem [§ 176 odst. 1 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu]. Představuje stejně jako např. vykonatelný platební výměr zákonný podklad pro nařízení exekuce, tedy zásah státu do majetkové sféry daňového dlužníka. Fakt, že je aktem „interní“ povahy, nikterak nesnižuje požadavek na jeho přezkoumatelnost. Musí být proto zjistitelné, jak správce daně k výši vymáhané dlužné daně dospěl.
II. Požadavek na přezkoumatelnost nesplňuje bez dalšího samotná sestava vytvořená automatizovaným daňovým systémem, není-li z ní jednoznačně zřejmé či dohledatelné, kdy a na jaké neuhrazené daňové povinnosti byly přijaté platby dle § 152 (popř. § 154) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, použity.
III. Krajský soud je v rámci rozhodování o žalobě proti exekučnímu příkazu povinen věcně přezkoumat výkaz nedoplatků, který je zákonným podkladem pro vydání exekučního příkazu (exekučním titulem); zejména je povinen postavit najisto, které platby byly na které nedoplatky žalobce správcem daně použity, a kdy a zda tak správce daně učinil v souladu s § 152, resp. § 154 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jakož i to, že provedená platba byla poukázána na nedoplatek, který je vymahatelný, jinými slovy, zda nebyla např. použita na úhradu nedoplatku, který s ohledem na lhůtu stanovenou v § 160 daňového řádu již nelze vymáhat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, čj. 5 Afs 342/2017-40)
Prejudikatura: č. 3381/2016 Sb. NSS, č. 3455/2016 Sb. NSS a č. 3686/2018 Sb. NSS.
Věc: Boris S. proti Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu o daňový nedoplatek, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný nařídil exekučním příkazem ze dne 25. 10. 2016 daňovou exekuci přikázáním pohledávky z účtu k vymožení nedoplatku ve výši celkem 187 860 Kč. Exekuční příkaz napadl žalobce žalobou k Městskému soudu v Praze, v níž namítal, že žalovaný napadené rozhodnutí vydal, aniž daňové nedoplatky existovaly a aniž správně posoudil důvody a okolnosti pro vydání exekučního příkazu po právní stránce. Namítl, že žalovaný měl výčet údajných daňových nedoplatků specifikovat ve vykonatelném výkazu nedoplatků pod položkou 0001 sestaveného ke dni 21. 10. 2016, který však nebyl žalobci nikdy doručen. Žalobce tvrdil, že výkaz nedoplatků byl sestaven v rozporu se skutečností, neboť žalobce uváděné daně uhradil řádně a včas, a tedy nemohlo existovat ani příslušenství daně. K soupisu jednotlivých položek údajného daňového nedoplatku uvedl, že obsahoval nesprávné údaje o nezaplacené dani (DPH či dani z příjmů fyzických osob), a v příloze doložil, kdy byly jednotlivé položky zaplaceny. Jelikož daň byla zaplacena řádně a včas, nebylo možné, aby vznikl úrok. Žalobce doložil výpisy z banky o odepsání jednotlivých plateb a namítl, že napadené rozhodnutí vůbec neobsahovalo údaje o tom, že daně byly zaplaceny, nebylo zřejmé, jak a kdy bylo případně správcem daně s platbou nakládáno. Namítl zmatečnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, které bylo možné dovodit mimo jiné z položky č. 8, kde byl žalovaným uveden k datu 1. 4. 2015 nedoplatek ve výši 6 965 Kč s tím, že se jedná o daň z příjmů fyzických osob podávajících přiznání. Tento údaj žalobce považoval za zjevně nesprávný s ohledem na daňové přiznání k dani z příjmů fyzické osoby za zdaňovací období roku 2014, podle něhož žalobce vykázal daň ve výši 26 055 Kč a současně deklaroval zaplacení daně zálohami ve výši celkem 31 200 Kč. Uvedený stav žalovaný nijak nezpochybnil, přesto vykázal v napadeném rozhodnutí nedoplatek ve výši 6 965 Kč, přičemž nebylo zřejmé, jak k této částce žalovaný dospěl. Žalovaný tudíž vedl exekuci na neexistující nedoplatky na daních.
Městský soud nařídil ve věci jednání, v jehož průběhu žalobce doplnil k vyjádření žalovaného, že položky pod č. 6 a 7 představující částky ve výši 17 092 Kč a 20 891 Kč a k tomu dvě položky úroků 4 700 Kč a 5 051 Kč byly zaplaceny, avšak nebylo zřejmé, kam byly platby přiřazeny, jak s nimi bylo žalovaným naloženo, na které staré nedoplatky byly použity. Dále předložil soudu dva dokumenty získané v mezidobí – soupisy plateb od roku 2014 do roku 2016 a pohyby na osobním účtu. Uvedl, že k jeho žádosti žalovaný předložil sjetinu z počítače s kódovou tabulkou, poukázal přitom na nepřehlednost těchto sestav a tabulky kódování, z nichž nebylo nic zřejmé.
Městský soud konstatoval, že v posuzované věci byl exekuční příkaz vydán postupem, který odpovídal daňovému řádu. Podkladem pro jeho vydání byl vykonatelný výkaz nedoplatků, který byl finančním úřadem sestaven v rámci jeho pravomoci. Způsob, jakým byl výkaz nedoplatků sestaven, neporušoval zákon, který svěřoval daňovému úřadu pravomoc takový výkaz sestavit a zahrnout do něj nezaplacené a pravomocně uložené daňové povinnosti. Z vyjádření žalovaného dle soudu vyplynulo, že výkaz nedoplatků je toliko interním předpisem správce daně a jako takový se daňovému subjektu nedoručuje. K námitce žalobce, že daňový subjekt neměl žádný přehled o tom, jak jsou nové platby používány na úhradu starého dluhu, městský soud uvedl, že ačkoliv bylo možné souhlasit se shora uvedenou námitkou, bylo třeba konstatovat, že je v pravomoci správce daně, aby nově přijaté platby určené i k úhradě nově vzniklých a vyměřených daní použil na úhradu staré daňové povinnosti. Současně zákon správci daně neukládá povinnost vyrozumívat daňového dlužníka o způsobu, jak bylo naloženo s každou jednotlivou platbou. Jestliže tedy v daném případě žalovaný tak nepostupoval, nebylo možné jeho postup považovat za nezákonný.
Proti rozhodnutí městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Dle názoru stěžovatele městský soud bez dalšího odsouhlasil za správný postup a za „správnou evidenci“ pouhé tvrzení žalovaného, které bylo ale v rozporu s doklady doloženými soudu. Stěžovatel doložil soudu zaplacení konkrétních položek z exekučního titulu – výkazu nedoplatků a žalovaný kromě tvrzení o postupu dle § 152 daňového řádu nedoložil nic. Odůvodnění městského soudu (jakož i žalovaného) pouhým odkazem na § 152 daňového řádu bylo dle stěžovatele nepřezkoumatelné, pokud žalovaný nedoložil, kam konkrétně zaúčtoval zaplacené peníze. To, že bylo zaplaceno, bylo nesporné a doložené – jen nebylo zřejmé, jak správce daně s penězi disponoval. Takovou informaci správce daně, dle názoru soudu, nebyl povinen poskytnout a sám soud se uspokojil s tvrzením žalovaného, podle kterého bylo s platbami disponováno dle podmínek daňového řádu. Přitom jedině informace od žalovaného, kam konkrétně použil peníze placené na jeho účet, by umožnila stěžovateli, ale i každému jinému, rozporovat správnost postupu orgánu veřejné moci.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že výkaz nedoplatků není rozhodnutím, nýbrž vnitřním dokladem správce daně (výpisem z evidence daní) a daňovému subjektu se nedoručuje. Výkaz nedoplatků a potažmo i exekuční příkaz obsahují nedoplatky specifikované druhem daně, číslem jednacím rozhodnutí, datem vydání rozhodnutí, splatností nedoplatku a výší nedoplatku. Jedná se o nedoplatky vykonatelné, se kterými byl stěžovatel v daném případě seznámen. Ve vyjádření k žalobě byly jednotlivé nedoplatky vymáhané předmětným exekučním příkazem zcela přesně popsány. Dále konstatoval, že skutečně nelze proti exekučnímu příkazu uplatnit opravné prostředky, ale lze proti němu uplatnit jiný ochranný prostředek pro oblast placení, tj. námitku ve smyslu § 159 daňového řádu. V daném případě stěžovatel námitky neuplatnil. K tvrzení stěžovatele, že úhrada nedoplatků byla správci daně doložena, žalovaný uvedl, že úhrady předmětných nedoplatků správci daně, potažmo žalovanému doloženy nebyly (byly doloženy pouze soudu), nicméně žalovaný se tvrzením úhrady ve vyjádření k žalobě zabýval, úhrady připsané na osobní daňový účet stěžovatele prověřil a došel k závěru, že platbami odpovídajícími svojí výší nedoplatkům vymáhaným předmětným exekučním příkazem nebyly tyto nedoplatky uhrazeny, neboť je správce daně použil zcela v souladu s § 152 daňového řádu. Nesouhlas stěžovatele s použitím plateb na ten který nedoplatek nelze řešit v rámci exekučního řízení. Stěžovatel mohl požádat správce daně o sdělení, na které konkrétní daňové nedoplatky byly jím konkretizované platby použity, a v případě nesouhlasu s jejich použitím vznést námitku ve smyslu § 159 daňového řádu.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[12] Zásadní otázkou ve věci je faktická přezkoumatelnost správcem daně sestaveného výkazu nedoplatků jakožto exekučního titulu, který byl v projednávané věci uplatněn.
[13] Ustanovení § 176 daňového řádu ve znění účinném v posuzované době obsahuje výčet exekučních titulů, mezi nimi i výkaz nedoplatků, který je exekučním titulem i v posuzované věci. Výkaz nedoplatků je veřejnou listinou, kterou sestavuje správce daně na základě údajů evidence daní, není rozhodnutím, ale pouze vnitřním dokladem správce daně, proti němuž nejsou přípustné opravné prostředky. Vzhledem k absenci opravných prostředků judikatura připouští, že i v exekučním řízení lze namítat věcnou nesprávnost výkazu nedoplatků. Proti výkazu nedoplatků lze sice brojit námitkou dle § 159 daňového řádu, ovšem námitku nelze považovat za účinný prostředek nápravy, neboť výkaz nedoplatků se dlužníku vůbec nedoručuje, dlužník se s ním seznámí teprve prostřednictvím doručovaného exekučního příkazu. Z tohoto hlediska lze považovat výjimečné prolomení vázanosti exekučního orgánu exekučním titulem za správné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, čj. 9 Afs 52/2015-59, č. 3455/2016 Sb. NSS).
[14] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Ans 6/2007, uvedl, že výkaz nedoplatků se nikomu nedoručuje (vystavuje se pro potřeby správce daní) a smyslem jeho existence je sumarizace nedoplatků a jejich předání k vymáhání. K charakteru výkazu se vyjádřil také Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 28. 3. 2007, čj. 20 Cdo 1204/2006-64; konstatoval, že jde standardně o interní doklad mezi vyměřovacím a vymáhacím oddělením, resp. mezi vyměřovací a vymáhací fází daňového řízení; jedná se o tzv. jiný materiální úkon správce daně, v němž se prolínají znaky organizační, technické a pomocné.
[15] Nejvyšší správní soud konstatuje, že bez ohledu na výše uvedené je vykonatelný výkaz nedoplatků především zákonem stanoveným exekučním titulem [§ 176 odst. 1 písm. a) daňového řádu], jakkoli je chápán jakožto jakýsi interní podklad. Představuje, stejně jako např. vykonatelný platební výměr, zákonný podklad pro nařízení exekuce, tedy ingerenci státu do majetkové sféry daňového dlužníka. Fakt, že je aktem „interní“ povahy, nikterak nesnižuje požadavek na jeho přezkoumatelnost.
[16] Městský soud především pochybil, pokud dospěl k závěru, že v řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu se nelze zabývat samotným výkazem nedoplatků, a ustal na závěru, že správce daně postupoval v souladu s dikcí zákona, který mu stanoví pořadí úhrady daně (§ 152 daňového řádu).
[17] Nejvyšší správní soud konstatoval ve zmiňovaném rozsudku čj. 9 Afs 52/2015-59, že: „V exekučním řízení lze v podaném odvolání proti exekučnímu příkazu namítat věcnou nesprávnost výkazu nedoplatků, jakožto exekučního titulu dle § 176 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jelikož proti výkazu nedoplatků neexistuje účinný prostředek k nápravě jeho věcných nesprávností.“ S účinností od 1. 1. 2014 je v § 178 odst. 4 daňového řádu expressis verbis vyloučena možnost podat proti exekučnímu příkazu opravné prostředky. Za situace, kdy daňový řád již odvolání proti exekučnímu příkazu nepřipouští a námitka dle § 159 daňového řádu není řádným opravným prostředkem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS), není ani účinným prostředkem nápravy, jak dovodil devátý senát v rozsudku čj. 9 Afs 52/2015-59, je povinen věcnou správnost výkazu nedoplatků posoudit soud v rámci žaloby proti exekučnímu příkazu.
[18] Pro vedení exekuce musí existovat podklady, které nebyly relevantním způsobem zpochybněny. Exekuční příkaz obsahuje pouze odkaz na exekuční titul – výkaz nedoplatků, nikoli však samotný exekuční titul; musí být proto alespoň jednou jeho obsah umožněno přezkoumat. Jak již bylo uvedeno výše, není výkaz nedoplatků rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. samostatně přezkoumatelným, nejedná se o rozhodnutí, jímž by se ukládaly povinnosti (ty jsou založeny zpravidla platebními výměry). Nicméně obsahuje rozhodné údaje, které ve svém důsledku stanoví výši vymáhané daně. Jakožto exekuční titul má pro výkon rozhodnutí nepochybně klíčový význam. Musí být proto zjistitelné, jak správce daně k výši vymáhané dlužné daně dospěl. Výkaz nedoplatků musí být soudem podroben přezkumu z hlediska jeho správnosti. Není akceptovatelné přezkoumat exekuční příkaz z hlediska jeho správnosti a zákonnosti, aniž by byla ověřena správnost údajů v něm (per výkaz nedoplatků) uvedených a postaveno najisto, že platby (a nedoplatky) tam uvedené mají oporu v řádně zjištěném stavu a jsou správné.
[19] Stěžovatel v řízení před městským soudem opakovaně namítal, že výkaz nedoplatků obsahoval i neexistující daňové pohledávky, uvedl které, a v některých případech doložil provedení konkrétních plateb. Pokud žalovaný poukazuje na to, že některé platby byly v souladu se zákonnou úpravou použity na platby předchozí, musí být schopen prokázat, na které předchozí nedoplatky byly ty které platby použity a kdy tak bylo učiněno. V tomto směru je zcela nepřípadné poukazovat na bdělost daňového subjektu a jeho možnost průběžně nahlížet do výkazu nedoplatků; neobstojí ani prostý odkaz žalovaného na postup dle zákona, který následně aproboval městský soud. Takové odůvodnění totiž v praxi mimo jiné vylučuje možnost přezkoumat např. zánik práva na výběr nedoplatku, jinými slovy přezkoumat, zda provedené platby nebyly poukázány k úhradě nedoplatků již prekludovaných.
[20] Náležitosti výkazu nedoplatků vymezuje § 176 odst. 2 daňového řádu. Ten stanoví, že výkaz nedoplatků musí obsahovat: označení správce daně, který výkaz nedoplatků vydal; číslo jednací; označení daňového subjektu, který neuhradil nedoplatek; údaje o jednotlivých nedoplatcích; podpis úřední osoby s uvedením jména a pracovního zařazení a otisk úředního razítka; potvrzení o vykonatelnosti; den, k němuž je výkaz nedoplatků sestaven. Vytýkané nedostatky by mohly být zahrnuty pod položku údaje o jednotlivých nedoplatcích.
[21] Městský soud se nezabýval tím, zda byly jednotlivé vyčíslené nedoplatky dostatečně definovány tak, aby stěžovatel mohl bez obtíží zjistit, jaké nedoplatky jsou ve výkazu nedoplatků vyznačeny a pro které nedoplatky se tedy vede exekuce na jeho majetek. Nezjišťoval, zda došlo, či nedošlo k chybnému vyčíslení jednotlivého nedoplatku, jak stěžovatel opakovaně tvrdil a dokládal.
[22] Neobsahuje-li již samotný výkaz nedoplatků veškeré náležitosti dle § 176 odst. 2 daňového řádu, stěží lze dospět k závěru, že tyto náležitosti může obsahovat poté samotný exekuční příkaz na takový výkaz nedoplatků odkazující. Není-li zřejmé, jaký konkrétní nedoplatek existuje, resp. jakou cestou (byť zákonem stanovenou) provedených úhrad plateb ten který nedoplatek vznikl, nelze než konstatovat, že výkaz nedoplatků je nejasný a neurčitý a ve svém důsledku nepřezkoumatelný.
[23] Při posouzení správnosti údajů obsažených ve výkazu nedoplatků zcela jistě není spor o výši daně předepsané na základě platebních výměrů; tyto nelze jakkoli v řízení exekučním přezkoumávat; v daném případě nadto exekučním titulem nejsou jednotlivé platební výměry [§ 176 odst. 1 písm. b) daňového řádu]. V rámci nyní vedeného řízení se nepřezkoumává samotná výše stanovené (vyměřené či doměřené) daně, ale výše správcem daně vyčíslených nedoplatků vzniklých na základě správcem daně provedených „přesunů plateb“, které stěžovatel poukázal na úhradu konkrétních daňových povinností. Sporné ve věci je, zda vyčíslené nedoplatky, tak jak je správce daně do výkazu uvedl dle své evidence, jsou správné a mají reálný základ.
[24] Z výkazu nedoplatků musí být proto přezkoumatelným způsobem seznatelné, jak k té které konkrétní výši nedoplatku, který je veden u fakticky uhrazené daně, správce daně dospěl. Správce daně proto musí být schopen doložit, na kterou neuhrazenou daň tu kterou provedenou platbu podle § 152 daňového řádu poukázal a kdy tak učinil. Pouhý odkaz na to, že správce daně postupoval v souladu se zákonem, nepostačí, resp. neumožňuje zjistit, zda podle zákona skutečně postupoval. Správce daně je povinen prokázat, že nedoplatek, na který je ta která platba směrována, skutečně existoval, jakož i to, že provedená platba byla poukázána na nedoplatek, který je vymahatelný, jinými slovy, zda nebyla např. použita na úhradu nedoplatku, který s ohledem na lhůtu stanovenou v § 160 daňového řádu již nelze vymáhat.
[25] Jakkoli lze připustit, že odůvodnění každého takto vzniklého nedoplatku může být za situace automatizovaného přiřazování plateb náročnější, nelze na průkaznost tohoto systému rezignovat. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že ze samotných „sjetin“ ze systému ADIS daňový dlužník není schopen tok svých plateb a jejich směrování správcem daně vysledovat. Výkaz nedoplatků musí být přezkoumatelný, tento požadavek nesplňuje bez dalšího samotná sestava vytvořená automatizovaným daňovým systémem, není-li z ní jednoznačně zřejmé či dohledatelné, kdy a na jaké neuhrazené daňové povinnosti byly přijaté platby dle § 152 (popř. § 154) daňového řádu použity. Naopak, tím spíše je třeba, aby provedené úhrady plateb, v jejichž důsledku dospěl správce daně ke konečné výši nedoplatku na jednotlivých daních, který je ve výkaze nedoplatků vyčíslen a pro který je exekuce vedena, byly zjistitelné. Uvedené nemůže nahradit vyjádření a vysvětlení postupu žalovaného až ve vyjádření ke kasační stížnosti; to bylo namístě učinit v řízení před krajským soudem. (…) | decision_707.txt |
4,319 | k § 7 odst. 7 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném k 16. 12. 2015
Daňový poplatník je oprávněn uplatnit výdaje ve výši 80 % z příjmů z živnostenského podnikání řemeslného [§ 7 odst. 7 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů] pouze tehdy, pokud je držitelem živnostenského oprávnění k tzv. řemeslné živnosti. Nepostačuje oprávnění k živnosti volné spolu s prokazováním konkrétního obsahu uskutečněné činnosti, ze které daňový výdaj vyplývá.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, čj. 7 Afs 232/2017-25)
Prejudikatura: č. 1266/2007 Sb. NSS.
Věc: Jiří K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím ze dne 16. 12. 2015 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil dodatečný platební výměr Finančního úřadu pro Královéhradecký kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 18. 5. 2015, kterým byla žalobci doměřena daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve výši 11 940 Kč.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové, který rozsudkem ze dne 31. 5. 2017, čj. 31 Af 15/2016-29, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud konstatoval, že jádrem sporu mezi žalobcem a žalovaným je posouzení právní otázky, zda je určujícím kritériem pro stanovení výše tzv. paušálních daňově účinných výdajů, které je poplatník oprávněn uplatnit z příjmů z živnostenského podnikání podle § 7 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, výhradně vymezení živnosti v živnostenském oprávnění uděleném poplatníkovi. Podle krajského soudu naplnění formálního kritéria (držba živnostenského oprávnění) bylo nezbytné pro to, aby bylo možné považovat určité příjmy za příjmy ze živnosti, tj. příjmy podle § 7 zákona o daních z příjmů, za právní úpravy účinné před rokem 2014. Avšak i tehdy platilo, že v případě, že daňový subjekt překročil meze vydaného živnostenského oprávnění, bylo nutné na tyto příjmy pohlížet jako na příjmy ze živnosti. Počínaje zdaňovacím obdobím roku 2014 pak podřazení dosažených příjmů pod příjmy podle § 7 zákona o daních z příjmů není podmíněno naplněním formálního kritéria. Ze zákona o daních z příjmů ani ze zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, (dále jen „živnostenský zákon“) nelze dovodit jako podmínku pro uplatnění příslušného paušálního výdaje držbu příslušného živnostenského oprávnění. Absence příslušného živnostenského oprávnění znamená pro daňový subjekt pouze to, že musí být schopen prokázat jinými důkazními prostředky, že příjmy, z nichž paušální výdaje uplatňuje, jsou příjmy ze živnostenského podnikání. V nyní posuzovaném případě to znamená, že žalobce byl povinen takovými jinými prostředky prokázat, že příjmy, z nichž uplatňoval paušální výdaje, byly příjmy z živnostenského podnikání řemeslného. Žalobce tvrdil, že skutečně vykonává jako svou hlavní činnost klempířství a opravu karoserií a že tato činnost je jediným zdrojem jeho zdanitelných příjmů. Na podporu daného tvrzení žalobce navrhl přezkoumat obsahovou náplň jeho činnosti podle jím vystavených faktur (které správci daně zároveň předložil), popřípadě provedení výslechu svědků, žalobcových zákazníků. Těmito důkazy se finanční orgány blíže nezabývaly, podle žalovaného totiž neprokazují držbu živnostenského oprávnění na živnost řemeslnou. S daným závěrem žalovaného však krajský soud nesouhlasil. Povinností žalovaného (respektive správce daně) bylo zabývat se blíže důkazy, respektive důkazními návrhy, kterými žalobce hodlal prokazovat, že příjmy, z nichž uplatňoval paušální výdaje, byly skutečně příjmy z živnostenského podnikání řemeslného.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Krajský soud podle jeho názoru pochybil při posouzení, zda je určujícím kritériem pro stanovení paušálních daňově účinných výdajů, které je daňový subjekt oprávněn uplatnit z příjmů ze živnostenského podnikání podle § 7 odst. 7 zákona o daních z příjmů, výhradně rozsah živnosti v živnostenském oprávnění uděleném daňovému subjektu.
Jednou z podmínek, která musí být splněna, aby se jednalo o živnostenské podnikání, je naplnění podmínek podle živnostenského zákona, tj. v případě řemeslné živnosti splnění odborné způsobilosti, na jejímž základě je vydáno řemeslné živnostenské oprávnění. Živnost lze provozovat pouze na základě živnostenského oprávnění, což je v souladu s § 10 živnostenského zákona prokazováno výpisem z živnostenského rejstříku. V případě absence tohoto oprávnění se nejedná o živnostenské podnikání, jehož příjmy lze podřadit pod § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, nýbrž o podnikání, jehož příjmy spadají pod písm. c) téhož ustanovení, což má zásadní vliv na případné uplatnění výdajů paušální částkou podle § 7 odst. 7 téhož zákona. Pod živnostenské podnikání lze tedy příjem podřadit tehdy, pokud poplatník příslušné živnostenské oprávnění vlastní. V posuzovaném případě zdaňovacího období roku 2014 žalobce nedisponoval živnostenským oprávněním na živnost řemeslnou, ale pouze živností volnou, jejíž náplň se prolínala s jím deklarovanou řemeslnou živností „klempířství a oprava karoserií“.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [18] Nejvyššímu správnímu soudu je předloženo k posouzení, zda je určujícím kritériem pro výši uplatnitelných paušálních daňově účinných výdajů dle § 7 odst. 7 písm. a) nebo b) zákona o daních z příjmů, které je poplatník oprávněn uplatnit z příjmů z živnostenského podnikání [§ 7 odst. 1 písm. b)], výhradně vymezení živnosti v živnostenském oprávnění uděleném poplatníkovi. Krajský soud založil odůvodnění svého rozsudku na předpokladu, že pro podřazení daňově relevantních příjmů do kategorie „příjem ze živnostenského oprávnění“ dle § 7 odst. 1 písm. b) již není po účinnosti zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, nezbytné, aby dotčená osoba rovněž disponovala příslušným oprávněním k činnosti. Z rozdílnosti pojmů užitých v § 7 odst. 1 písm. b) ve znění účinném do 31. 12. 2013 a po tomto datu („příjmy ze živnosti“ resp. „příjem ze živnostenského podnikání“) dovodil nezbytnost materiálního hodnocení konkrétní činnosti bez ohledu na to, zda daňový subjekt rovněž disponuje příslušným veřejnoprávním oprávněním. Uvedené východisko pak přenesl do subtilnější roviny při úvaze, jak nahlížet na „příjmy z živnostenského podnikání řemeslného“ dle § 7 odst. 7 písm. a) zákona o daních z příjmů účinného pro rozhodné zdaňovací období.
[19] Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že obě nastíněné souvislosti nejsou ve skutečnosti natolik silně provázány. Je tomu tak jednak z důvodů subjektivních, neboť nebylo sporu, že žalobce byl držitelem živnostenského listu pro živnost volnou a ani správce daně nezpochybňoval, že by se v jeho případě nejednalo o příjmy a související náklady z živnostenského podnikání. Rovněž však z důvodů objektivních souvisejících s povahou právní úpravy uplatňování výdajů nikoli ve skutečné, ale v paušální výši.
[20] Nejvyšší správní soud proto nepředjímá, zda lze o příjmu z živnostenského podnikání obecně hovořit i za situace, kdy daňový subjekt sice nedisponuje živnostenským oprávněním, avšak vykonávaná činnost materiálně koresponduje s činností vykonávanou jinak v rozsahu živnostenského oprávnění. Daňový subjekt měl živnostenské oprávnění pro volnou živnost, pro výrobu, obchod a služby neuvedené v přílohách 1–3 živnostenského zákona. Lze proto jen poznamenat, že odkaz krajského soudu na rozsudek ze dne 28. 2. 2006, čj. 5 Afs 8/2005-87, č. 1266/2007 Sb. NSS, není v této věci zcela přiléhavý. Lze nepochybně souhlasit s přístupem, podle kterého vykročení z rozsahu mezí živnostenského podnikání při zachování soustavnosti posuzované činnosti by nemělo příjem automaticky diskvalifikovat při hodnocení jako příjmu ze živnosti a činit z něj ostatní příjem z příležitostné činnosti podle § 10. Nyní je však třeba posoudit, zda lze u příjmů získaných z činnosti bez živnostenského oprávnění rovněž uplatnit paušální výdaje ve výši 80 % namísto 60 %, což je problém kvalitativně odlišný. Nejvyšší správní soud sice konstatoval, že „skutečnost, že stěžovatel podnikal bez konkrétního oprávnění, vztahujícího se přímo k provádění činnosti rekonstrukce kotelny, není pro daný případ rozhodná, neboť správce daně posuzuje pouze skutečnosti rozhodné pro správné vyměření daně, nikoliv skutečnosti spadající do působnosti jiného, zde živnostenského, správního orgánu“, současně je však třeba vidět, že v uvedené věci byly uplatněny reálné, nikoli paušální výdaje, a v nyní projednávané věci to byl žalobce, kdo využil „uživatelského komfortu“ při uplatnění výdajů v nejvýhodnější výši oproti „běžnému“ rozsahu paušálních výdajů u příjmů z živnostenského podnikání podle § 7 odst. 7 písm. b). Zde již nejde o podřazení příjmů (resp. výdajů) do kategorie, která obsahově nejvíce konvenuje skutečně vykonávané činnosti, aby kvalifikace příjmů co nejvěrněji odpovídala skutečnému stavu, ale o rozsah daňové vstřícnosti k těm, kteří nedisponují živnostenským oprávněním k činnosti, ze které uplatňují nejvýhodnější výdajový paušál.
[21] Jako jeden z důvodů zavedení výdajových paušálů se uvádí, že v některých případech nejsou příjmy živnostníků vysoké, náklady na vedení účetnictví, a tím i náklady na daňové inkaso, vzhledem k nim by vysoké byly a uplatněním reálných výdajů tvorbou skutečného základu daně by ke zvýšení daňového inkasa nedošlo (shodně Pelc V.: Zákon o daních z příjmů. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015). Za splnění zákonných předpokladů se může daňový subjekt rozhodnout využít mnohem jednoduššího způsobu uplatnění daňových výdajů výdajovým paušálem. Že jde o pro daňový subjekt výhodnou možnost, zřetelně vyplývá i z následného „zastropování“ výdajů, které lze ve zdaňovacím období takto uplatnit (od 1. 1. 2015) a následného razantního snížení této částky s účinností od 1. 7. 2017 z předchozích 1 600 000 Kč na nynějších 800 000 Kč. Oproti co nejvěrnějšímu vyjádření a uplatnění daňových výdajů jakožto výdajů prokazatelně vynaložených na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů se daňovému subjektu dostává oprávnění do jisté míry rezignovat na co nejvěrnější zachycení daňově rozhodných skutečností ve prospěch efektivní správy vlastních daňových záležitostí. Za této situace je však plně odůvodněné, aby rovněž správce daně mohl takto uplatněné daňové výdaje posoudit způsobem, který by byl efektivní a jednoznačný co do klasifikace oprávněnosti uplatnění paušálních výdajů v konkrétním rozsahu. Krajský soud však ukládá správci daně i v případě takto uplatněných výdajů povinnost materiálně posuzovat obsah uskutečněné činnosti, ze které daňový výdaj vzešel bez ohledu na to, zda vůbec lze činnost kvalifikovat jako řemeslné živnostenské podnikání.
[22] Zákon o daních z příjmů neobsahuje, a ani nemůže obsahovat vymezení příjmů z živnostenského podnikání řemeslného. Ve věci nebylo sporu, že žalobce uplatnil výdaje k činnosti klempířství a oprava karoserií, že jde o činnost, kterou příloha 1 k živnostenskému zákonu vymezuje jako živnost řemeslnou a rovněž nebylo sporné, že žalobce nebyl držitelem živnostenského oprávnění k této řemeslné živnosti. Zákon o daních z příjmů bezpečně míří v § 7 odst. 7 písm. a) do působnosti živnostenského zákona. Nelze nalézt vysvětlení, proč by zákon o daních z příjmů odkazoval při interpretaci „živnostenského podnikání řemeslného“ k živnostenskému zákonu, aby pak z těchto kritérií následně nevycházel a překlenul je poukazem na potřebu materiálního posouzení obsahu každé konkrétní činnosti daňového subjektu.
[23] Živností je podle § 2 soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem. Základní podmínkou vyplývající z živnostenského zákona je oprávnění provozovat živnost v souladu s vydaným živnostenským oprávněním (§ 10 odst. 1). Ustanovení § 21 pak upravuje, jakým způsobem lze v případě řemeslných živností prokazovat odbornou způsobilost na rozdíl od živností volných, u kterých není třeba odbornou ani jinou způsobilost prokazovat (§ 25). Je plně v souladu se zněním zákona a plně logické, pokud zákonodárce svazuje oprávnění uplatnit výdajový paušál v maximální výši tam, kde výkon živnostenského podnikání předpokládá dosažení určité kvalifikace. Ta pak skýtá předpoklad určité úrovně při výkonu živnostenského podnikání, při výkonu řemesla. Právě živnostenské oprávnění deklaruje, že řemeslnou činnost provádí osoba, která má k této činnosti kvalifikační předpoklady. Na druhou stranu nelze nalézt rozumný důvod, pro který by předmětného zvýhodnění měli požívat rovněž ti, kteří tuto kvalifikaci buď nemají, nebo minimálně nejsou držiteli živnostenského oprávnění k výkonu konkrétní řemeslné živnosti. Těm pak nezbývá než případně postupovat podle § 7 odst. 7 písm. b) a uplatnit paušální výdaje v menším rozsahu. Správce daně proto postupoval správně, pokud žalobci doměřil zjištěný rozdíl. | decision_708.txt |
4,320 | k § 3 odst. 1 a § 8 odst. 1 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění účinném k 15. 9. 2017
Poplatníkem daně z nemovitých věcí podle § 3 odst. 1 a § 8 odst. 1 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, je skutečný vlastník nemovité věci, nikoliv pouze osoba evidovaná v katastru nemovitostí, a to i tehdy, je-li existence vlastnického práva deklarována zpětně, s účinky ex tunc. Lhůta pro přiznání a placení daně však poplatníkovi začne běžet teprve od okamžiku, kdy je najisto postaveno, že byl v daném zdaňovacím období vlastníkem nemovité věci, tedy zpravidla od právní moci rozhodnutí, kterým je tato skutečnost deklarována.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2018, čj. 7 Afs 351/2018-32)
Prejudikatura: č. 871/2006 Sb. NSS, č. 979/2006 Sb. NSS a č. 1358/2007 Sb. NSS.
Věc: Jaroslav L. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně, o kasační stížnosti žalobce.
Při nedobrovolné veřejné dražbě konané dne 7. 9. 2007 žalobce pozbyl vlastnické právo ke stavbě v katastrálním území obce Písek (dále jen „stavba“). Okresní soud v Písku však rozsudkem ze dne 24. 11. 2014, čj. 6 C 227/2007-507, konstatoval neplatnost nedobrovolné veřejné dražby (rozsudek nabyl právní moci dne 26. 10. 2015). Finanční úřad pro Jihočeský kraj, územní pracoviště ve Strakonicích (dále jen „správce daně“), následně dospěl k závěru, že žalobce v důsledku rozsudku Okresního soudu v Písku vlastnického práva ke stavbě nikdy nepozbyl, a platebními výměry ze dne 8. 2. 2017 doměřil žalobci daň z nemovitých věcí za zdaňovací období roku 2014 (ve výši 35 949 Kč) a 2015 (ve výši 35 949 Kč). Žalovaný zamítl dne 15. 9. 2017 žalobcovo odvolání a napadená rozhodnutí správce daně potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že určení neplatnosti veřejné dražby má účinky ex tunc, neboť neplatná dražba nebyla způsobilá vyvolat zamýšlené právní následky. Žalobce proto vlastnické právo ke stavbě nikdy nepozbyl. Po určitou dobu mu sice bylo bráněno v uskutečňování plného panství nad nemovitostí, to však nebránilo tomu, aby byl nadále poplatníkem daně, neboť § 8 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, označuje za poplatníka toliko „vlastníka“ zdanitelné stavby nebo zdanitelné jednotky a dále nespecifikuje, že by mu musela zároveň svědčit veškerá práva z vlastnictví plynoucí. Nezákonná veřejná dražba proto zasáhla do žalobcových práv, na svých právech byl však zkrácen tím, že nemohl fakticky vlastnické právo ke stavbě vykonávat, a nikoliv povinností zaplatit daň z nemovitých věcí. Daňové právo tudíž nepředstavuje prostředek nápravy zmíněné nezákonnosti; ten musí žalobce hledat v příslušných institutech soukromého práva.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Účinky rozsudku Okresního soudu v Písku nastaly podle něj ex nunc, a proto dražba, jejíž neplatnost byla tímto rozsudkem vyslovena, ztratila své účinky až ke dni právní moci rozsudku. Až do právní moci rozsudku bylo dražbu nutné považovat za platnou a zpětné zapsání vlastnického práva stěžovatele do katastru nemovitostí za pouhou právní fikci. Uplatnění daně z nemovitých věcí v projednávaném případě bylo nadto hrubě nespravedlivé. Smyslem této majetkové daně je totiž zdanění nemovitého majetku, k němuž poplatníkovi svědčí vlastnické právo. Vlastnictví nemovité věci je nicméně nutné chápat jako hodnotu, která přináší vlastníkovi majetkové aktivum, přičemž smyslem daně z nemovitých věcí je postižení této hodnoty. K naplnění této hodnoty může dojít pouze prostřednictvím oprávnění předmět vlastnictví držet, užívat, mít z něj užitek a nakládat s ním (§ 1012 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku). Těmito oprávněními však stěžovatel v době, kdy byl vlastníkem stavby vydražitel, nedisponoval a z vlastnického práva ke stavbě tak neměl žádný prospěch. Obsah vlastnického práva mu nebylo možné přisuzovat zpětně, neboť, pokud by například chtěl v době, kdy byl za vlastníka považován vydražitel, uzavřít smlouvu o převodu stavby, nebyla by účinná a katastr nemovitostí by vklad nepovolil; stejně tak daňové přiznání k dani z nemovitých věcí podané před právní mocí rozsudku Okresního soudu v Písku by bylo odmítnuto jako podané neoprávněnou osobou. Z uvedených důvodů nebyl smysl a účel daně z nemovitých věcí v projednávaném případě naplněn a daň neměla být doměřena. Jedná se o analogickou situaci jako v případě restitucí, kdy povinnost uhradit daňový nedoplatek zůstala subjektu, který byl poplatníkem k 1. lednu daného zdaňovacího období.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Stěžovatel namítá, že účinky rozsudku, kterým byla veřejná dražba prohlášena za neplatnou, nastaly ex nunc, nikoliv ex tunc. S touto argumentací se soud neztotožnil. Vlastnictví k předmětu dražby na vydražitele nepřechází na základě smlouvy, ale na základě právní skutečnosti, kterou je příklep licitátora (viz § 53 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 12. 2007, sp. zn. 21 Cdo 930/2007). Pokud pak soud prohlásí dražbu za neplatnou, „deklaruje tím, že vydražitel vlastnické právo k vydraženým nemovitostem nikdy nenabyl“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2007, sp. zn. 22 Cdo 224/2007). Je tedy zřejmé, že rozhodnutí o vyslovení neplatnosti veřejné dražby má účinky ex tunc, a nikoliv ex nunc, jak tvrdí stěžovatel, a že to byl tudíž stěžovatel, kdo byl vlastníkem stavby po celou dobu od neplatné veřejné dražby až do nabytí právní moci rozsudku, kterým byla neplatnost veřejné dražby vyslovena, byť disponoval pouze holým vlastnictvím.
[8] Skutečnost, že stěžovatel disponoval pouze holým vlastnictvím ke stavbě, podle soudu nemůže vést ani k tomu, že mu neměla být doměřena daň z nemovitých věcí. Daň z nemovitých věcí, jak stěžovatel správně uvedl, je přímou majetkovou daní, což znamená, že daňová povinnost se váže k vlastnictví nemovitého majetku. Jak ostatně plyne také z jasného znění § 8 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí, poplatníkem daně je zásadně vlastník (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2006, čj. 2 Afs 28/2005-55, publ. pod č. 871/2006 Sb. NSS). Pro vznik daňové povinnosti není relevantní, zda a jakým způsobem dochází k nakládání s předmětem daně, ale pouze to, zda k daněnému statku vlastnické právo existuje, či nikoliv: „Povinnost uhradit daň z nemovitostí je […] třeba vnímat jako povinnost související s vlastnictvím nemovitosti, nikoliv jako nakládání s touto nemovitostí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, čj. 8 Afs 33/2007-47, publ. pod č. 2280/2011 Sb. NSS). Pokud by se totiž přihlíželo k faktickému užívání předmětu daně, jak soud obdobně uvedl ve vztahu k silniční dani, jež je rovněž přímou majetkovou daní, jednalo by se o „daň zcela jiného typu, která by byla založena na užívání určitých veřejných statků (zde: pozemní komunikace), a nikoliv na vlastnictví (dispozici) k určité věci“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2006, čj. 2 Afs 101/2005-67, publ. pod č. 1358/2007 Sb. NSS). Obdobně ve vztahu k nemovitým věcem je případný hospodářský výnos plynoucí z jejich faktického užívání zpravidla zdaněn daní z příjmů.
[9] Závěr krajského soudu, že daňová povinnost k dani z nemovitých věcí měla stíhat stěžovatele, přestože disponoval pouze holým vlastnictvím, je proto správný. Přitakání stěžovatelovu výkladu by totiž vedlo k vytvoření jen stěží řešitelných obtíží při správě daně z nemovitých věcí. Pokud by byl správce daně nucen kromě samotného vlastnictví přihlížet rovněž k tomu, zda mohl poplatník vlastnické právo náležitě využívat, bylo by velice obtížné nalézat hranice, kdy by bylo vyměření či doměření daně oprávněné (či spravedlivé), a kdy už nikoliv. V praxi totiž může dojít k nespočtu situací, ve kterých je výkon vlastnického práva k nemovitým věcem do určité míry omezen, ať už z vůle vlastníků, jednání jiných osob či v důsledku vis maioris (srov. otázku daně z nemovitostí patřících do konkursní podstaty řešenou rozsudkem čj. 8 Afs 33/2007-47). Pro balancování, ve kterých z těchto situací je namístě daň z nemovitých věcí vyměřit či doměřit, a ve kterých už nikoliv, by zároveň chyběla jakákoliv objektivní kritéria, v důsledku čehož by se jednalo o činnost výrazně arbitrární a do značné míry nerealizovatelnou.
[10] Je zároveň nutné zdůraznit, že poplatníkem daně z nemovitých věcí je skutečný vlastník, a nikoliv toliko osoba evidovaná v katastru nemovitostí jako vlastník. V rozsudku ze dne 5. 11. 2015, čj. 1 Afs 162/2015-50, se Nejvyšší správní soud zabýval situací, kdy byla daň z nemovitostí doměřena osobě, která nemovitost nabyla na základě absolutně neplatné kupní smlouvy (a jednalo se tedy o „zrcadlový“ případ k nyní projednávané věci). Soud v této situaci připomněl, že výklad daňových předpisů musí zohledňovat skutečnost, že ne vždy je zápis vkladu do katastru v souladu se skutečným stavem věcí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 2. 2005, čj. 2 Afs 94/2004-50, publ. pod č. 979/2006 Sb. NSS). V takové situaci je pak třeba pro účely daně z nemovitých věcí vycházet z toho, kdo byl v daném období opravdu vlastníkem věci podle práva, nikoli podle zápisu v katastru nemovitostí.
[11] S ohledem na specifické okolnosti nyní projednávaného případu soud považuje za nezbytné vyjádřit se také k otázce včasného přiznání a placení daně z nemovitých věcí. Bylo by totiž absurdní, kdyby aplikace výše uvedených závěrů ve spojení s deklaratorním rozhodnutím o tom, že původní vlastník vlastnické právo nikdy nepozbyl (zde v důsledku absolutní neplatnosti jiného nabývacího titulu), vedla k tomu, že by se tento vlastník automaticky ocitl v prodlení s placením daně z nemovitých věcí (často i v délce několika let), přestože fakticky nebyl nikdy schopen daň z nemovitostí přiznat a uhradit ve lhůtě, neboť před takovým deklaratorním rozhodnutím za vlastníka vůbec nebyl považován a daň mu nebyla vyměřována. V takové situaci rozhodně není namístě, aby byl za takové důsledky „znovunabytí“ vlastnického práva s účinky ex tunc sankcionován či penalizován, případně aby byl povinen hradit úrok z prodlení. Je proto nutné uzavřít, že je-li vlastnictví nemovité věci deklarováno zpětně, tj. s účinky ex tunc, lhůty pro přiznání a placení daně začnou běžet teprve od právní moci takového deklaratorního rozhodnutí, neboť teprve tímto okamžikem je najisto postaveno, kdo je skutečným poplatníkem daně z nemovitých věcí.
(…)
[13] S ohledem na uvedené soud uzavírá, že stěžovatel nikdy nepřestal být vlastníkem stavby, a stíhala jej proto povinnost k dani z nemovitých věcí. Nejvyšší správní soud nijak nepopírá, že stěžovateli mohla v důsledku neplatné dražby a faktické nemožnosti nakládat se stavbou vzniknout újma a že stěžovatel vzniklou situaci vnímá jako nespravedlivou. Nicméně, jak již uvedl krajský soud, tuto výjimečnou skutečnost nelze zohlednit redefinováním a rozvolněním jasně stanoveného pravidla pro určení poplatníka daně z nemovitých věcí. Právní řád vlastníkovi nemovitosti zároveň k nápravě případné újmy poskytuje dostatek jiných, typicky soukromoprávních prostředků, jejichž účelem je nadto řešení právě takové situace, v jaké se stěžovatel ocitl v projednávaném případě, typicky možnost náhrady škody ze strany toho, kdo způsobil neplatnost nedobrovolné veřejné dražby. Na tomto obecném nasměrování k soukromoprávní ochraně nic nemění to, jakou reálnou vyhlídku na úspěch má uplatnění daného prostředku ochrany v konkrétním případě. | decision_709.txt |
4,321 | k § 17, § 19 a § 168 odst. 3 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě
k § 4 odst. 1 zákona č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů
k § 65 a § 82 soudního řádu správního
Systemizace ani změna organizační struktury podle § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nemohou být vzhledem ke své povaze odvetným opatřením ve smyslu § 4 odst. 1 zákona č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů, proti němuž lze podat samostatnou zásahovou žalobu podle § 82 s. ř. s. Ochrana osoby, která podala oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů (tzv. whistleblower), je dostatečně zajištěna zejména v souvislosti s navazujícím rozhodnutím ve věcech služby, proti kterému se lze bránit odvoláním, včetně návrhu na přiznání odkladného účinku (§ 168 odst. 3 zákona o státní službě), potažmo žalobou podle § 65 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2024, čj. 5 As 5/2024-36)
Prejudikatura: č. 720/2005 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 3687/2018 Sb. NSS, č. 3757/2018 Sb. NSS, č. 3793/2018 Sb. NSS, č. 3945/2019 Sb. NSS a č. 4088/2020 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 94/2018 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 635/18).
Věc: J. B. proti 1) vládě České republiky a 2) Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se u Městského soudu v Praze domáhal soudní ochrany před nezákonným zásahem jako ředitel odboru insolvenčního a soudních znalců na Ministerstvu spravedlnosti, přičemž vycházel z toho, že je pod ochranou podle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice 2019/1937“), resp. zákona o ochraně oznamovatelů.
Nezákonný zásah spatřoval ve vztahu k:
- žalovanému 1) „ve schválení systemizace usnesením č. 875 ze dne 22. 11. 2023 podle návrhu systemizace čj. OVA 1023/23, a to v rozsahu, ve kterém se týkal zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců Ministerstva spravedlnosti“, a
- žalovanému 2) „ve vydání služebního předpisu státního tajemníka v Ministerstvu spravedlnosti č. 11/2023, čj. MSP-77/2023-ORLZ-ORG/2, ze dne 11. 12. 2023, a to v rozsahu, ve kterém se týkal zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců Ministerstva spravedlnosti“.
To, že má postavení oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů, dokladoval vyrozuměním pověřené osoby ze dne 20. 12. 2023, o posouzení důvodnosti svého oznámení podle § 12 odst. 3 zákona o ochraně oznamovatelů.
S ohledem na potřebu preventivní ochrany před odvetným opatřením podle § 4 odst. 1 zákona o ochraně oznamovatelů, které není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., žalobce dovozoval obecnou přípustnost své zásahové žaloby směřující jednak proti systemizaci schválené vládou České republiky [žalovaný 1)], jednak proti služebnímu předpisu vydanému státním tajemníkem, který stanovil změnu organizační struktury Ministerstva spravedlnosti [žalovaný 2)]; viz výše. Podle žalobce se totiž – právě v kontextu právní úpravy ochrany oznamovatelů – neuplatní závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, a to rozsudku ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45, č. 3945/2019 Sb. NSS, a navazujícího rozsudku ze dne 15. 9. 2020, čj. 4 Ads 423/2019-70, č. 4088/2020 Sb. NSS, podle nichž nelze samostatně přezkoumat systemizaci a změnu organizační struktury ve smyslu § 17 a § 19 zákona o státní službě.
Součástí žaloby žalobce učinil i návrh na předběžné opatření, kterým se domáhal, aby žalovanému 2) městský soud uložil zdržet se vydání rozhodnutí, které by směřovalo k odvolání žalobce z jeho služebního místa, a aplikace systemizace služebních míst účinné od 1. 1. 2024 ve vztahu k odboru, jehož byl ředitelem.
Městský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 2. 1. 2024, čj. 11 A 142/2023-44, s odkazem na § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože dospěl k závěru, že žalované jednání nemůže být vzhledem ke své povaze „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s.
V odůvodnění vycházel městský soud z toho, že nebyla splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu, neboť systemizace ani služební předpis stanovící změnu organizační struktury nesměřovaly přímo proti žalobci – ten jimi nebyl zkrácen na svých právech. Podle městského soudu se jedná o obecné interní akty, jakkoli z nich může být patrné, že jejich přijetí se dotkne práv žalobce. K tomuto dotčení jsou ovšem nezbytné další kroky, a to zejména přijetí rozhodnutí ve věci služby. Teprve tento akt bude individualizovaný vůči žalobci a může být oním odvetným opatřením ve smyslu zákona o ochraně oznamovatelů a směrnice 2019/1937. Proti rozhodnutí ve věci služby se žalobce bude moci bránit odvoláním a následně žalobou proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., jak vyplývá ze stávající judikatury Nejvyššího správního soudu (zejm. výše citovaného rozsudku čj. 8 Ads 301/2018-45).
Tato judikatura dle přesvědčení městského soudu dopadá i na nyní posuzovanou věc. Navíc odvolání proti rozhodnutí ve věcech služby, které by mohlo mít znaky odvetného opatření, lze na návrh odvolatele přiznat odkladný účinek (§ 168 odst. 3 zákona o státní službě); odkladný účinek lze přiznat i následné žalobě (§ 73 s. ř. s.). Tím je naplněno právo žalobce jako státního zaměstnance na přístup k soudu a je též naplněna ochrana před odvetným opatřením ve smyslu směrnice 2019/1937 – srov. čl. 21 odst. 6 a bod 96 odůvodnění, jichž se žalobce dovolával v žalobě. V ní upozornil rovněž na úpravu v občanském soudním řádě a „lepší“ postavení oznamovatelů v běžných pracovněprávních vztazích, v nichž lze vydat předběžné opatření ještě před zahájením řízení, což městský soud připustil, avšak připomněl, že v takovém případě civilní soud zároveň uloží žalobci, aby ve stanovené lhůtě podal návrh na zahájení řízení, jinak předběžné opatření zanikne [§ 77 odst. 1 písm. a) o. s. ř.]. Ani v civilním řízení tudíž nemůže běžný zaměstnanec navrhnout vydání předběžného opatření, které by znemožnilo zaměstnavateli ukončit jeho pracovní poměr. V takovém případě by totiž nemohl zaměstnanec dostát povinnosti podat návrh na zahájení řízení – jeho pracovní poměr by nebyl ukončen, tudíž by se proti tomuto ukončení ani nemohl bránit. A proti samotnému rozhodnutí zaměstnavatele o organizačních změnách se bránit nelze (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, a navazující judikaturu).
Na závěr městský soud konstatoval, že žalobu odmítl bezprostředně po jejím podání, a proto nerozhodoval o návrhu na vydání předběžného opatření; pozn. NSS – žalobce vzal v den rozhodnutí městského soudu svůj návrh zpět s odůvodněním, že ztratil význam, neboť tentýž den (2. 1. 2024) si převzal rozhodnutí státního tajemníka v Ministerstvu spravedlnosti ze dne 27. 12. 2023, kterým byl odvolán ze služebního místa a zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů.
Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž v zásadě navázal na svoji dosavadní argumentaci vycházející z toho, že závěry výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu k systemizaci a změně organizační struktury se nemohou uplatnit v kontextu zákona o ochraně oznamovatelů, který zakazuje, aby byl oznamovatel vystaven odvetným opatřením.
Právě systemizaci a na ni navazující zrušení svého odboru na Ministerstvu spravedlnosti považoval stěžovatel za poslední ze série odvetných opatření, které vůči němu byly učiněny ze strany politického vedení Ministerstva spravedlnosti (především náměstka Antonína Stanislava). Těsně před Vánocemi podanou žalobou se proto domáhal preventivní ochrany, jež by měla oznamovatelům náležet; to se ovšem nestalo a všechny kroky, které stěžovatel v žalobě předvídal, se nakonec na počátku ledna 2024 uskutečnily – došlo ke zrušení stěžovatelova odboru, jakož i k odvolání stěžovatele a postavení mimo službu. Stěžejní závěr, na kterém stála argumentace městského soudu, vycházel z toho, že teprve zrušení odboru, resp. odvolání stěžovatele, tj. rozhodnutí ve věci služby, by bylo odvetným opatřením, které by bylo možno napadnout samostatnou žalobou. S tím stěžovatel v kasační stížnosti polemizoval a tvrdil, že již systemizace může být odvetným opatřením. Připomněl, že odvetná opatření jsou v § 4 zákona o ochraně oznamovatelů i v čl. 19 směrnice 2019/1937 definována dosti široce s uvedením demonstrativního výčtu. Dle stěžovatele je proto logické, že pokud by soud dospěl k závěru, že systemizace byla účelově přijata k „odstranění“ konkrétní osoby, muselo by se jednat o odvetné opatření. V opačném případě by totiž odvetným opatřením nemohlo být ani navazující rozhodnutí ve věci služby, neboť to je pouhým formálním uvedením systemizace do reality.
Příslušná ustanovení zákona o ochraně oznamovatelů je nutno číst ve světle směrnice 2019/1937, kterou tento zákon implementoval a která garantuje preventivní ochranu (čl. 21 odst. 6 a bod 96 odůvodnění); tuto ochranu lze podle stěžovatele poskytnout jedině prostřednictvím zásahové žaloby ve spojení s návrhem na předběžné opatření. Jakkoli jsou systemizace i navazující organizační změny formálně obecnými interními akty, ve skutečnosti byly podle stěžovatele tyto akty zaměřeny přímo proti němu s cílem přímo zkrátit jeho práva (v důsledku nich došlo přímo ke zrušení pozice stěžovatele, který byl zbaven pozice ředitele, svého týmu a jakéhokoliv vlivu na agendu insolvenční a soudních znalců). Závěrem, v reakci na argumentaci městského soudu stran ochrany běžných zaměstnanců, stěžovatel uvedl, že zaměstnanec sice nemůže napadnout samotné organizační změny, ale „pokud podá předběžné opatření ve výpovědní době, efektivně se může domoci vydání soudního rozhodnutí, které ochrání jeho pracovní poměr před ukončením“. O to se pokusil i stěžovatel jako státní zaměstnanec v režimu zákona o státní službě, avšak městský soud mu ochranu neposkytl, pročež porušil ústavní garanci rovnosti ve spojení s právem na přístup k soudu.
Žalovaní ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že stěžovatel stejně jako v žalobě vycházel z toho, že systemizace a služební předpis zasahují do jeho práv, a tvrdil, že jde o odvetná opatření proti jeho osobě. To žalovaní odmítli. Ve shodě s městským soudem vycházeli z nemožnosti samostatného soudního přezkumu systemizace a navazujícího služebního předpisu; nešlo o zásah vůči jednotlivým zaměstnancům, nýbrž o zajištění efektivního chodu státu a plnění jeho agend. Tak tomu bylo i v případě agendy stěžovatele, kdy se jednalo o komplexní změnu a rozřazení i dalších míst státních zaměstnanců a zaměstnanců k výkonu v nově vzniklých odborech v oblasti znalecko-tlumočnické a v oblasti insolvenční. Vedle toho žalovaní poznamenali, že systemizace ani změna organizace nebyly vyvolány oznámením podaným stěžovatelem, protože veškeré kroky, které systemizaci předcházely, byly provedeny dříve. Navíc měl stěžovatel možnost podat opravný prostředek v rámci řízení ve věcech služby k nejvyššímu státnímu tajemníkovi, jíž také využil.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[15] Jádrem sporu je otázka zákonnosti usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatele v souladu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s odůvodněním, že není splněna podmínka řízení, neboť jím napadená systemizace a na ni navazující služební předpis stran změny organizační struktury Ministerstva spravedlnosti – konkrétně zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců – nemůže být vzhledem ke své povaze zásahem ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., který stanoví: Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[16] Z citovaného ustanovení soudního řádu správního jsou jasně patrné základní podmínky pro to, zda určitý úkon veřejné správy vůbec může být pojmově nezákonným zásahem – jde zejména o přímost zkrácení na právech, jakož i o přímost samotného zásahu. Obě podmínky se v praxi prolínají a vyznívají jednoduše tak, že nezákonným zásahem z povahy věci nemohou být takové úkony správního orgánu, které nepůsobí přímo proti konkrétní osobě, nejsou dostatečně individualizované, nýbrž obecné. Za takové situace, i kdyby byla tvrzení této osoby (žalobce) pravdivá, musí soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu chybějící podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu; srov. metodologii postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby, jak ji vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, na jehož závěry navázala další judikatura (i když rozsudek rozšířeného senátu byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, nikoli ovšem z důvodu vymezené metodologie, nýbrž chybné interpretace žalobních lhůt); např. rozsudky NSS ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS, ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52, č. 3793/2018 Sb. NSS, ze dne 30. 9. 2020, čj. 9 As 107/2020-85; a ze dne 20. 9. 2022, čj. 5 As 172/2021-26.
[17] V těchto intencích postupoval též městský soud a stěžovatelem podanou zásahovou žalobu odmítl, aniž ji věcně projednal, protože v souladu s dosavadní judikaturou dospěl k závěru, že systemizace a služební předpis, které stěžovatel napadal, jsou svým obsahem obecné – mají povahu interního organizačního aktu, u něhož nelze považovat za splněnou podmínku přímého zkrácení na právech; viz již výše v rekapitulaci zmíněný rozsudek čj. 8 Ads 301/2018-45, v jehož odůvodnění (bod [50]) NSS uvedl:
„Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase, se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž se dotkne.“
[18] To platí mutatis mutandis také pro nyní posuzovaný případ stěžovatele. Ten ostatně ani v kasační stížnosti nepopírá, že systemizace a navazující změna organizační struktury služebního úřadu podle § 17 a § 19 zákona o státní službě jsou formálně obecnými interními akty, avšak současně tvrdí, že materiálně míří přímo proti němu s cílem jeho práva přímo zkrátit. Tuto argumentaci považuje Nejvyšší správní soud za vnitřně rozpornou, a proto nedůvodnou. Pokud jsou systemizace a změna organizace interními organizačními akty mající obecnou povahu – míří na řádné fungování veřejné správy jako celku, nemohou mířit též na konkrétní osoby, tj. na stěžovatele, jakkoli lze připustit, že v daném čase byla jeho osoba určitelná. Rušil-li se odbor insolvenční a soudních znalců (za současného zřízení odboru insolvenčního a odboru soudních znalců a tlumočníků), bylo pravděpodobné, že se tato změna stěžovatele jako tehdejšího ředitele rušeného odboru dotkne. Nicméně pořád platí, že se jednalo o změnu, u níž byly subjekty regulace určeny obecnými znaky, nikoli konkrétně, jak podrobně popsal osmý senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku čj. 8 Ads 301/2018-45, v němž stěžovatele z hlediska soudní ochrany odkázal až na následné rozhodnutí ve věcech služby.
[19] Teprve tímto rozhodnutím dochází ke zkrácení práv stěžovatele, který má možnost podat odvolání potažmo žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu podle § 65 s. ř. s. Tím je dostatečně zajištěna soudní ochrana stěžovatele zahrnující i posouzení systemizace a změny organizační struktury jakožto závazných pokladů podle § 75 odst. 2 s. ř. s.; srov. v podrobnostech rozsudek čj. 4 Ads 423/2019-70, v němž čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu provedl věcný přezkum uvedených podkladových aktů v případě, kdy byl podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odvolán ze služebního místa představeného náměstek v Ministerstvu zemědělství s tím, že předmětem přezkumu bylo posouzení, zda jde o akty schválené zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání služebního orgánu.
[20] S takto nastaveným systémem soudního přezkumu, včetně jeho rozsahu, souhlasí rovněž pátý senát Nejvyššího správního soudu a na rozdíl od stěžovatele nevidí důvod na závěrech zmíněné judikatury cokoli měnit. Stěžovatel coby ředitel zrušeného odboru Ministerstva spravedlnosti, který byl posléze odvolán ze služebního místa představeného [§ 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě] a současně zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů [§ 62 odst. 1 zákon o státní službě], má, resp. měl v zásadě stejnou možnost obrany jako odvolaný náměstek v Ministerstvu zemědělství, jehož kauza dala vzniknout zmíněným klíčovým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, tzv. „leading cases“, jež městský soud následoval, a stěžovatele správně odkázal až na navazující rozhodnutí ve věci služby a odvolání proti němu (čehož měl stěžovatel využít, jak uvedl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti).
[21] Stručně shrnuto: systemizace ani navazující služební předpis přinášející konkrétní organizační změnu – zde v Ministerstvu spravedlnosti v podobě zrušení stěžovatelova odboru (a zřízení dvou odborů nových) – nejsou individuálně cílené akty, ale obecné akty organizační povahy, u nichž nejsou splněny klíčové podmínky v podobě zaměření vůči jednotlivci a zkrácení na právech. K tomu, aby byl stěžovatel „zkrácen na svých právech“, jak předpokládá § 82 s. ř. s., je potřeba vydat rozhodnutí ve věci jeho služby, v rámci jehož soudního přezkumu lze potom přezkoumat i tyto organizační akty. To odpovídá rovněž subsidiaritě zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí, která hraje v systému žalob podle soudního řádu správního ústřední roli, zatímco nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. s. ř. s) hrají roli pomocného prostředku a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne (srov. body [17] a [18] odůvodnění usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
[22] Účastník řízení si nemůže vybírat, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS). Právě o takový výběr však stěžovateli ve výsledku jde, neboť podle jeho názoru je zásahová žaloba vhodnější prostředek, resp. prostředek, který konvenuje nutnosti preventivní ochrany stěžovatele coby oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů.
[23] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje toto postavení stěžovatele v obecné rovině, nicméně považuje za vhodné poznamenat, že oznámení stěžovatele ve smyslu zákona o ochraně oznamovatelů posoudila příslušná osoba, a sice ředitel odboru střetu zájmů a boje proti korupci; z jeho vyrozumění ze dne 20. 12. 2023 vyplývá, že důvodnost oznámení stěžovatele ze dne 21. 11. 2023 shledal ve vztahu k protiprávnímu jednání v období let 2015 a 2016, kdy mělo na Ministerstvu spravedlnosti docházet u zkoušek insolvenčních správců k porušování zákona, nikoli ve vztahu k systemizaci a vydání služebního předpisu, proti nimž stěžovatel svojí zásahovou žalobou brojí. Ostatně ke schválení systemizace došlo dne 22. 11. 2023, tj. jeden den poté, co stěžovatel podal své oznámení, přičemž veškeré kroky a procedura přípravy systemizace tomuto oznámení předcházely, jak poznamenal žalovaný (návrh systemizace Ministerstvo spravedlnosti předalo Ministerstvu vnitra již dne 16. 10. 2023, následně systemizaci schválila vláda s tím, že v odůvodnění materiálu bylo rozdělení odboru insolvenčního a soudních znalců výslovně uvedeno a oproti návrhu nebyly žádné změny provedeny). Odvetná opatření přitom z povahy věci nemohou předcházet, ale musí následovat dříve učiněné oznámení.
[24] Naznačenou časovou souslednost, jakož i příčinnou souvislost neboli kauzální nexus (vztah mezi příčinou a následkem), předpokládá také zákon o ochraně oznamovatelů – viz § 4 odst. 1, který zní: Odvetným opatřením se pro účely tohoto zákona rozumí jednání nebo jeho opomenutí v souvislosti s prací nebo jinou obdobnou činností oznamovatele, které bylo vyvoláno učiněním oznámení a které oznamovateli nebo osobě podle odstavce 2 písm. a) až h) může způsobit újmu; při splnění těchto podmínek je odvetným opatřením zejména
a) rozvázání pracovního poměru nebo neprodloužení pracovního poměru na dobu určitou,
b) zproštění výkonu služby, zařazení mimo výkon služby nebo skončení služebního poměru,
c) zrušení právního vztahu založeného dohodou o provedení práce nebo dohodou o pracovní činnosti,
d) odvolání z místa vedoucího zaměstnance nebo ze služebního místa představeného,
e) uložení kárného opatření nebo kázeňského trestu,
f) snížení mzdy, platu nebo odměny nebo nepřiznání osobního příplatku,
g) přeložení nebo převedení na jinou práci nebo na jiné služební místo,
h) služební hodnocení nebo pracovní posudek,
i) neumožnění odborného rozvoje,
j) změna pracovní nebo služební doby,
k) vyžadování lékařského posudku nebo pracovnělékařské prohlídky,
l) výpověď nebo odstoupení od smlouvy, nebo
m) zásah do práva na ochranu osobnosti“.
[25] Citované ustanovení zákona o ochraně oznamovatelů obecně definuje pojem odvetné opatření a zároveň uvádí i příklady jednotlivých odvetných opatření pod písm. a) až m). Není pochyb, že jde o výčet demonstrativní, a jako odvetné opatření tedy může být posouzeno i jednání jiné, v zákoně výslovně neuvedené. Na to poukázal stěžovatel v kasační stížnosti, v níž však přehlíží shora uvedenou časovou souslednost, svoji argumentaci vede spíše v obecném směru svého postavení jako oznamovatele a tvrdí, že pokud by soud dospěl k závěru, že systemizace byla schválena účelově k „odstranění“ konkrétní osoby, jednalo by se o odvetné opatření. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí, jak je patrné z dosavadní argumentace, k níž lze doplnit, že projednatelnost žaloby není možné odvíjet od posouzení její důvodnosti.
[26] Nejvyšší správní soud tak trvá na tom, že odvetným opatřením nemůže být schválená systemizace (ani organizační změna), nýbrž až rozhodnutí ve věcech služby; teprve tento akt je dostatečně individualizovaný a schopný zkrátit stěžovatele na jeho právech, což potvrzuje i samotné znění § 4 odst. 1 zákona o ochraně oznamovatelů. Z výčtu jednotlivých odvetných opatření je zřejmé, že jde vždy o opatření individuálně cílená, nikoli obecná jako v případě systemizace. Ta sama o sobě vůči stěžovateli neznamenala nic, byť do jisté míry předznamenala vydání rozhodnutí ve věcech služby, jímž byl stěžovatel odvolán ze služebního místa představeného a zařazen mimo výkon služby. Toto rozhodnutí podle okolností již odvetným opatřením být může, což výslovně předvídá také demonstrativní výčet v § 4 odst. 1 písm. b) a d) zákona o ochraně oznamovatelů. Nejde o žádné formální uvedení systemizace do reality, jak tvrdí stěžovatel, ale o důležitý a nezbytný krok učiněný vůči individuálně určenému jednotlivci; takový krok systemizace (ani služební předpis přinášející změnu organizace) z povahy věci přinést nemůže. A nic na tom nemění ani skutečnost, že stěžovatel podal oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů.
[27] K přijetí zákona o ochraně oznamovatelů došlo v České republice až v reakci na povinnou transpozici směrnice 2019/1937, kterou tento zákon zapracovává (§ 1). Jde o problematiku známou též pod pojmem whistleblowing (podle angl. hvízdat na píšťalku), jenž v obecnosti vystihuje situaci, kdy člen organizace (typicky zaměstnanec) podá oznámení, v němž upozorní na nezákonné, neetické nebo jinak škodlivé jednání této organizace (zaměstnavatele), a to s cílem ho napravit nebo odstranit negativní následky. Důležitá je kromě jiného ochrana oznamovatelů, resp. podmínky jejího poskytování, které upravuje zákon zejména v § 4 – § 7. Konkrétně v § 4 zákon o ochraně oznamovatelů vymezuje jednak obecnou definici odvetných opatření, jednak příklady odvetných opatření (odst. 1); dále také výslovně stanoví, že oznamovatel i některé jiné osoby nesmí být odvetnému opatření vystaveny (odst. 2).
[28] Nastavení definice odvetných opatření je poměrně široké, aby pokrylo co největší okruh možných postihů, které přibližuje jejich demonstrativní výčet (viz výše); tento výčet vychází z čl. 19 směrnice 2019/1937 s přizpůsobením českému právnímu řádu. Pokud jde o obecnou definici, ta vychází z čl. 5 odst. 11 směrnice 2019/1937, podle něhož se odvetnými opatřeními rozumí jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané interním či externím oznámením nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu. Z bodu 44 odůvodnění přitom vyplývá: Aby mohlo být nepříznivé zacházení považováno za odvetné opatření a aby z tohoto důvodu mohla oznamující osoba požívat právní ochrany, měla by mezi oznámením a nepříznivým zacházením s oznamující osobou, a to přímo či nepřímo, existovat úzká souvislost.
[29] Z toho je zřejmé, že limitem pro zákaz odvetných opatření je (neoprávněná) újma, aniž by bylo podstatné (na rozdíl od § 82 s. ř. s.), jestli ji způsobí jednání či opomenutí „přímé“ anebo „nepřímé“; tuto distinkci směrnice 2019/1937 neřeší, resp. smazává, avšak logicky trvá na tom, že zde existuje souvislost vůči oznamovateli, na kterou už Nejvyšší správní soud upozornil a která zde není a z povahy věci ani být nemůže. Nejvyšší správní soud v souladu s dosavadní judikaturou opakuje, že v případě systemizace i změny organizační struktury služebního úřadu nejde o jednání individuálně cílené vůči konkrétní osobě, nýbrž o obecné interní organizační akty, které nejsou s to bez dalšího zasáhnout do práv oznamovatele. Navenek se v praxi projeví zejména až tím, jaké konkrétní rozhodnutí ve věcech služby bude přijato, a teprve toto rozhodnutí má potenciál zasáhnout do práv oznamovatele – stěžovatele.
[30] To stěžovatel setrvale odmítá a požaduje již ochranu proti systemizaci a změně organizační struktury, a to prostřednictvím samostatné zásahové žaloby ve spojení s návrhem na vydání předběžného opatření. Jinou ochranu nepovažuje za účinnou a dovolává se v tomto kontextu čl. 21 odst. 6 směrnice 2019/1937, podle kterého platí, že oznamovatelé mají podle potřeby přístup k nápravným opatřením proti odvetným opatřením, včetně předběžných opatření, do ukončení soudního řízení, a to v souladu s vnitrostátním právem. Právní východisko je obsaženo v bodu 96 odůvodnění, na který rovněž stěžovatel odkazoval: Pro oznamující osoby mají obzvláštní význam prozatímní prostředky nápravy do ukončení soudního řízení, jež může být zdlouhavé. Pro ohlašující osoby by měla být zejména dostupná i předběžná opatření stanovená podle vnitrostátního práva k ukončení hrozeb, pokusů o odvetná opatření nebo pokračujících odvetných opatření, jako je obtěžování, nebo k zabránění takovým formám odvetných opatření, jako je propuštění, jejichž zrušení může být po uplynutí dlouhé doby obtížné a která mohou jednotlivce finančně zničit, což je vyhlídka, která může potenciální oznamovatele vážně odrazovat.
[31] Zjednodušeně řečeno, motivace oznamovatelů bude vyšší, bude-li jim poskytnuta vyšší procesní ochrana, která může být i prozatímního charakteru. Toho si byl vnitrostátní zákonodárce vědom. Vedle samotného zákona o ochraně oznamovatelů totiž přijal i zákon č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů (dále jen „změnový zákon“), v němž se snažil garantovat oznamovatelům onu vyšší formu ochrany před odvetnými opatřeními a vyrovnat jejich procesní postavení v případných soudních sporech; srov. v podrobnostech obecnou část (A.) důvodové zprávy k návrhu změnového zákona (sněmovní tisk č. 353/0, 9. volební období, od 2021). Změnový zákon tak např. doplnil občanský soudní řád v případě přeneseného důkazního břemene, které se užije i na spory v souvislosti s odvetným opatřením proti oznamovateli (§ 133a odst. 2), a upravil rovněž institut předběžného opatření, u něhož rozšířil výjimku z povinnosti složit peněžní jistotu ve věcech pracovních i na věci ochrany oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů [§ 75b odst. 3 písm. b)]. Úpravou institutu předběžného opatření, které lze navíc vydat ještě před samotným zahájením řízení, argumentoval stěžovatel už v žalobě a navázal na to i v kasační stížnosti; v ní vychází z toho, že postavení oznamovatelů v „klasickém“ pracovním poměru je právě díky úpravě předběžného opatření v občanském řádu soudním „lepší“ než postavení oznamovatelů ve služebním poměru.
[32] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákonodárce pamatoval nejen na osoby, které jsou v pracovním poměru a podléhají soukromoprávní úpravě (zákoník práce, občanský soudní řád), ale také na osoby podléhající úpravě veřejnoprávní – viz (i) zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (ii) zákon č. 361/2023 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a (iii) zákon o státní službě. Tato triáda zákonů upravuje právní poměry státních zaměstnanců, kteří vykonávají obrannou, bezpečnostní nebo administrativní činnost; tím je i stěžovatel, na kterého dopadá zákon o státní službě, jenž v § 168 odst. 2 obecně vychází z toho, že odvolání proti rozhodnutí vydanému v řízení ve věcech služby nemá odkladný účinek až na výjimky týkající se kárné odpovědnosti, rozhodnutí o odbytném, odchodném a o náhradě škody.
[33] Změnový zákon tyto výjimky nerozšířil, avšak nově (s účinností od 1. 8. 2023) stanovil, že na návrh odvolatele, který podal oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů, může odvolací orgán přiznat odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí, které by mohlo mít znaky odvetného opatření, nebo pozastavit jeho vykonatelnost; viz § 168 odst. 3 větu první zákona o státní službě. Nastoupení účinků rozhodnutí ve věcech služby, které má být z povahy věci rychlé, tedy zákonodárce umožnil odložit, resp. pozastavit v případě, že se jedná o oznamovatele, což bylo motivováno právě jeho specifickým postavením a požadavky směrnice 2019/1937; viz výše zmíněnou důvodovou zprávu návrhu změnového zákona; zde zejm. zvláštní část (B.), k části deváté, k čl. XII, k bodu 1: „Účelem ustanovení je zajištění výkonu služby oznamovatele do doby, než bude o odvolání rozhodnuto. Navrhované ustanovení představuje výjimku proti obecné úpravě a je odůvodněno specifickým postavením oznamovatele. […] Ochrana oznamovatele, který je státním zaměstnancem, nemá význam pouze pro daného jednotlivce, ale je velice významná i pro zvýšení motivace potencionálních oznamovatelů k podávání oznámení.“
[34] Nutno poznamenat, že následně může též soud rozhodující ve správním soudnictví přiznat odkladný účinek žalobě proti rozhodnutí ve věcech služby (§ 73 s. ř. s.) a vyloučeno není ani vydání předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.). Tím je dostatečně naplněno právo na přístup k soudu, jak případně poznamenal městský soud, s nímž Nejvyšší správní soud souhlasí. Současně připomíná, že směrnice 2019/1937 požaduje „přístup“ k nápravným opatřením, a to včetně opatření prozatímních, jako je právě předběžné opatření anebo odkladný účinek, čemuž vnitrostátní zákonodárce dostál, jak bylo vysvětleno shora – a to jak ve vztahu k zaměstnancům v pracovním poměru, tak v poměru služebním. Jejich postavení v přístupu k soudní ochraně je srovnatelné a dílčí rozdíly jsou dány do jisté míry specifickým postavením osob spadajících pod zákon o státní službě – tento zákon rozšířil skupinu zvláštních zákonů upravujících působení zaměstnanců státu na služebním principu, což s sebou nese některé odlišné přístupy oproti smluvnímu principu, na němž je tradičně založen pracovněprávní vztah.
[35] Služební poměr je specifický tím, že zaměstnanec vykonává činnosti mocenského charakteru, tedy výkon veřejné správy, a je začleněn do organizační struktury státu, jenž vystupuje v nadřízeném postavení, což se projevuje mj. i tím, že nestanoví-li zákon jinak, v řízení ve věcech služby se postupuje podle správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). Subsidiarita správního řádu, včetně využití odvolacího řízení, se pak promítá i do způsobu ochrany práv oznamovatelů ve služebním poměru, u nichž „přístup“ k prozatímním prostředkům nápravy v průběhu odvolacího řízení, ani soudního přezkumu není vyloučen. To považuje Nejvyšší správní soud z hlediska požadavků směrnice 2019/1937, jakož i ústavního principu rovnosti v právech, včetně práva na soudní ochranu (čl. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod), za podstatné, aniž by přitom vyvracel tvrzení stěžovatele ohledně efektivní soudní ochrany v případě pracovního poměru zaměstnance, pokud by podal návrh na předběžné opatření ve výpovědní době. Důležité je, že podobných účinků se „zrcadlově“ může domoci i stěžovatel jako státní zaměstnanec ve služebním poměru – a to právě přes shora zmíněnou možnost podat návrh na předběžné opatření, resp. odkladný účinek jak u žaloby podle § 65 s. ř. s., tak i předtím v případě odvolání proti rozhodnutí ve věcech služby. | decision_71.txt |
4,322 | k § 141 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Stavební úřad je dle § 141 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, oprávněn uložit ve veřejném zájmu vlastníkům sousedních nemovitostí, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků či staveb. Toto oprávnění nelze rozšiřovat tak, že by zahrnovalo i uložení povinnosti strpět omezení vlastnických práv za účelem řádného užívání sousední stavby v průběhu stavebních prací.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2018, čj. 4 As 272/2018-34)
Prejudikatura: č. 3073/2014 Sb. NSS.; č. 72/2018 Sb. NS.
Věc: Akciová společnost ROTOCAST proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti 1) Petra K. a 2) Pavla K., o uložení opatření na sousedním pozemku nebo stavbě, o kasační stížnosti žalobce.
Úřad městské části Praha 5 rozhodnutím ze dne 7. 12. 2016 zamítl žádost žalobce o uložení opatření podle § 141 stavební zákona. Uvedl, že pozemky, jejichž součástí je stavba, pro kterou mělo být opatření na sousedních pozemcích stavebním úřadem uloženo, jsou přístupné z ulice H. Stavba domu je obklopena pozemkem ve vlastnictví žadatele, ze kterého lze podle názoru stavebního úřadu provádět údržbu stavby bez toho, aby bylo uloženo opatření na sousedních pozemcích v intencích a z důvodů uvedených v žádosti. Pokud lze práce provést bez využití sousedních nemovitostí, nelze rozhodnutí o uložení opatření na sousedním pozemku nebo stavbě vydat.
Rozhodnutí I. stupně následně potvrdil i žalovaný dne 15. 6. 2017.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze. Namítal, že uložení opatření podle § 141 stavebního zákona bylo nutné z důvodu nezbytných prací na jeho nemovitostech, které znemožní užívání jediného vstupu do nemovitosti.
Městský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 14. 8. 2018, čj. 6 A 183/2017-35. Konstatoval, že § 141 stavebního zákona taxativním výčtem stanoví případy, ve kterých je stavební úřad oprávněn vydat rozhodnutí a uložit sousedům, přesněji vlastníkům nebo osobám, které mají jiná věcná práva k sousedním pozemkům nebo stavbám na nich, aby umožnili (strpěli) provedení prací (včetně přístupu) ze svých pozemků nebo staveb. Soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že žalobce, tak jak svou žádost formuloval, nepožadoval uložení povinnosti jiným osobám k umožnění provedení samotných prací, ale umožnění (náhradního) přístupu do domu, v němž budou takové práce prováděny. Tak široce založenou povinnost však § 141 stavebního zákona neobsahuje, jelikož své využití limituje výslovně na stav, kdy je nutné uložit k provedení prací. Tak tomu podle obsahu spisu v daném případě nebylo, proto nebylo možné již z tohoto důvodu k uložení této povinnosti, která výrazně omezuje třetí osoby ve výkonu vlastnického práva, přistoupit.
Podle městského soudu tedy v posuzovaném případě nebyly naplněny zákonné podmínky pro uložení povinnosti podle § 141 odst. 1 stavebního zákona, neboť žalobce dostatečně nedoložil „potřebnost vstupu“ na sousední nemovitosti, respektive to, z jakého důvodu nelze využít vlastního pozemku pro přístup k nemovitosti, kdy takové řešení v případě nedohody vlastníků sousedních nemovitostí musí být prioritou. Žalobce sice obecně zdůvodnil, že je to kvůli tomu, že je potřeba nemovitost odkopat, nanést funkční izolaci, zajistit opravu cihlové zdi a zapřažení severního svahu, avšak dostatečně nezdůvodnil, z jakého důvodu musel všechny tyto úpravy dělat v takovém rozsahu najednou, a za vědomí toho, že si znemožní jediný přístup k nemovitosti.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítal, že zamýšlené práce na nemovitostech jsou zcela nezbytné a nutné a že těmito pracemi dojde k přerušení jediného přístupu do nemovitosti stěžovatele. Nemovitost stěžovatele má poškozenou svislou hydroizolaci. Práce na provedení nutné opravy hydroizolace domu vyžadují úplné odtěžení přístupového chodníku, který nyní kopíruje severní a východní stranu bytového domu. Provedení těchto prací je s ohledem na vlhnutí nemovitosti nevyhnutelné. Zamýšlené práce lze označit za udržovací práce podle § 3 odst. 4 stavebního zákona, podle kterého se údržbou stavby rozumějí práce, jimiž se zabezpečuje její dobrý stavební stav tak, aby nedocházelo ke znehodnocení stavby a co nejvíce se prodloužila její uživatelnost.
K argumentaci soudu a žalovaného, že zajištění přístupu do domu není součástí provádění nezbytných prací dle § 141 stavebního zákona, resp. tyto práce nebudou vykonávány z předmětných sousedních pozemků, stěžovatel uvádí, že zajištění přístupu do domu po dobu provádění udržovacích prací lze podřadit pod § 141 stavebního zákona. Nejedná se totiž pouze o samotné udržovací práce, ale o zajištění podmínek pro tyto udržovací práce a jednou z podmínek pro vykonání výše uvedených udržovacích prací je mj. zajištění přístupu do domu. V opačném případě by nebylo možné tyto udržovací práce provést.
Stěžovatel odkázal také na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2017, sp. zn. 22 Cdo 3398/2016, podle kterého lze podle § 141 stavebního zákona dosáhnout přístupu na pozemek bez dostatečného přístupu obdobně jako prostřednictvím soukromoprávních institutů. Pokud by zajištění vstupu do nemovitosti nebylo možné v žádném případě podřadit pod udržovací práce a s tím související možnost opatření dle § 141 stavebního zákona, ad absurdum by provedení jakýchkoliv udržovacích prací, které znemožní přístup do nemovitosti, bylo odkázáno pouze na souhlas a domluvu s vlastníky sousedních nemovitostí pro zajištění přístupu bez ohledu na nutnost udržovacích prací. Opatření dle § 141 stavebního zákona však směřuje právě k těmto situacím, kdy udržovací práce jsou nezbytné a domluva není možná.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s posouzením věci městským soudem. Za zásadní považoval skutečnost, že stavba domu je obklopena pozemkem ve vlastnictví stěžovatele, ze kterého lze provádět údržbu stavby. Žalovaný také trvá na závěru, že podle § 141 stavebního zákona lze přístup na pozemek nařídit pro umožnění provedení prací z pozemků či staveb, nikoliv pro zajištění přístupu do domu po dobu provádění udržovacích prací.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
[18] Podle § 141 odst. 1 stavebního zákona platí, že „[p]ro vytvoření podmínek k provedení stavby nebo její změny, nutných zabezpečovacích prací, nezbytných úprav, udržovacích prací a k odstranění stavby nebo zařízení může stavební úřad uložit těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům či stavbám na nich, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, pokud mezi zúčastněnými osobami nedošlo k dohodě. Účastníkem řízení je ten, v jehož prospěch má být povinnost uložena, a ten, z jehož pozemku nebo stavby mají být práce prováděny.“
[19] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem tohoto ustanovení provedeným městským soudem a správními orgány. Citované ustanovení dává stavebnímu úřadu oprávnění nařídit vlastníkům pozemků a staveb umožnit provedení prací na sousední stavbě ze svých pozemků nebo staveb v taxativně vyjmenovaných případech. Ustanovení výslovně umožňuje stavebnímu úřadu pouze uložit dotčeným osobám povinnost umožnit provedení prací ze svého pozemku nebo stavby, a nikoliv umožnit přístup ke stavbě na sousedním pozemku z důvodu provádění prací na této stavbě. Ostatně již v rozsudku ze dne 4. 2. 2016, čj. 9 As 1/2016-50, bod 20, Nejvyšší správní soud uvedl: „podmínkou pro to, aby těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům či stavbám na nich, mohlo být uloženo, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, je kromě nemožnosti dospět mezi zúčastněnými osobami k dohodě též to, aby provedení prací nebylo možné jinak než ze sousedních pozemků či staveb“.
[20] Je namístě také zdůraznit, že citované ustanovení užitím pojmu „může“ dává stavebnímu úřadu správní uvážení, zda v uvedených případech uloží jiným vlastníkům umožnit provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, či nikoliv (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS).
[21] Jelikož citované ustanovení umožňuje stavebnímu úřadu poměrně významný zásah do vlastnického práva, není možné jej vykládat extenzivně. Stavební zákon jako právní předpis veřejného práva nemůže sloužit k řešení situací, které jsou primárně předmětem soukromého práva (viz § 1022 a § 1029 až § 1036 občanského zákoníku). Z § 141 stavebního zákona proto nelze dovozovat, že umožňuje stavebnímu úřadu uložit vlastníkům pozemků a staveb povinnost umožnit také nerušené užívání sousední stavby, na které jsou prováděny práce, které dosavadnímu způsobu užívání dočasně brání. Je třeba poukázat na to, že § 141 stavebního zákona je nutné vykládat a aplikovat v souladu s obecnou úpravou zvláštních pravomocí stavebního úřadu obsaženou především v § 132 odst. 2, 3 a 5 stavebního zákona. Z těchto ustanovení vyplývá, že využití pravomoci stavebního úřadu k uložení umožnění opatření na sousedním pozemku či stavbě je možné ve veřejném zájmu, přičemž takovým veřejným zájmem může být i zajištění toho, aby stavba neohrožovala životy, zdraví, majetek či jiné hodnoty. Tento veřejný zájem je třeba v rozhodnutí stavebního úřadu náležitě odůvodnit. Oprávnění stavebního úřadu dle § 141 stavebního zákona tedy nemá sloužit primárně k ochraně soukromých práv a zájmů, včetně zájmu stěžovatele na zajištění řádného užívání jím vlastněné nemovitosti v souladu s jejím účelem po dobu provádění rekonstrukčních prací. Tomuto výkladu odpovídá i to, že za zásah do práva vlastníka sousední nemovitosti dle § 141 stavebního zákona nenáleží tomuto dotčenému vlastníku náhrada za omezení vlastnického práva (ani stavební příspěvek dle § 138 stavebního zákona), pouze případná náhrada způsobené škody (srov. § 141 odst. 2 stavebního zákona). Extenzivní připuštění oprávnění stavebního úřadu omezovat v zájmu komfortnějšího či ekonomičtějšího způsobu provádění stavebních prací, tj. v soukromém zájmu, vlastnická práva sousedů, by znamenalo porušení ústavním pořádkem zaručeného práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod) tam, kde je namístě především řešení soukromoprávní cestou, tedy např. dohodou sousedů i za cenu případné finanční kompenzace.
[22] K odlišnému závěru nelze dospět ani na základě rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2017, sp. zn. 22 Cdo 3398/2016, č. 72/2018 Sb. NS, na který na podporu své argumentace v kasační stížnosti odkazuje stěžovatel. Podle tohoto rozsudku zásah správního orgánu do soukromoprávních poměrů podle § 141 stavebního zákona má subsidiární povahu ve vztahu k § 1022 občanského zákoníku, který se týká využití sousedního pozemku pro účely práce na stavbě včetně možnosti uplatnit právo přístupu na sousední pozemek žalobou. Uvedený rozsudek sice § 141 stavebního zákona přisuzuje obdobný význam jako ustanovením občanského zákoníku umožňujícím přístup na pozemek bez dostatečného přístupu, ale tomu je třeba rozumět pouze ve výše uvedeném smyslu, tj. za účelem provedení nezbytných prací na stavbě při shledání veřejného zájmu.
[23] Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel nezbytnost užití sousední nemovitosti k zajištění přístupu do stavby za účelem provedení stavebních úprav neprokázal. Stěžovatel v kasační stížnosti připouští, že provedení všech prací zároveň je pro něj ekonomicky výhodnější, přičemž nevylučuje možnost jiných (jakkoli nákladnějších) řešení. Námitka, že pokud nebudou všechny práce provedeny současně, dojde k vyššímu zatížení okolí imisemi, nebyla nijak přezkoumatelně doložena. Podstatné je také to, že dotčená stavba je ze tří stran obklopená pozemkem ve vlastnictví stěžovatele, který je přístupný z ulice H. či ze schodiště ve vlastnictví hlavního města Prahy. Tyto okolnosti ve svém souhrnu Nejvyšší správní soud vedou k závěru, že užití sousedního pozemku k zajištění přístupu do stavby dotčené stavebními úpravami je pro stěžovatele výhodnější, ale nikoliv nezbytné.
[24] Zajištění přístupu do stavby dotčené stavebními pracemi nájemcům je nakonec soukromoprávní povinností, která pro stěžovatele vyplývá ze zákonných ustanovení o nájmu bytu. Příslušná ustanovení občanského zákoníku ostatně obsahují i úpravu situací, kdy lze provádět stavební práce omezující užívání bytu i bez souhlasu nájemce (srov. § 2259 a násl.). Nejedná se však o relevantní okolnost pro posouzení nyní rozhodované věci. | decision_710.txt |
4,323 | k § 66 odst. 1 písm. b) a § 101 písm. b) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Žádost o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu ve věci pravomocného rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí – a to s právními účinky zpětně ke dni doručení (původního) návrhu – není žádostí zjevně právně nepřípustnou ve smyslu § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, čj. 5 As 122/2016-36)
Prejudikatura: č. 962/2006 Sb. NSS a č. 1633/2008 Sb. NSS.
Věc: Jan V. proti Zeměměřičskému a katastrálnímu inspektorátu v Praze o zápis do katastru nemovitostí, o kasační stížnosti žalobce.
Žádostmi ze dne 2. 9. 2009 se žalobce domáhal zahájení nového řízení a vydání nového rozhodnutí, jímž bude vyhověno jeho třem žádostem, resp. návrhům na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí, které žalobce doručil dne 8. 12. 2005 Katastrálnímu úřadu pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Benešov (dále jen „správní orgán I. stupně“). Ten je všechny pravomocně zamítl rozhodnutími ze dne 27. 3. 2006. Vycházel přitom ze sdělení pověřeného soudního exekutora, podle kterého byla jedna z prodávajících omezena v dispozicích se svými nemovitostmi, a to na základě usnesení Okresního soudu v Kladně o nařízení exekuce.
Žalobce posléze zjistil, že zmíněné usnesení o nařízení exekuce nabylo právní moci dne 6. 9. 2006, přičemž jeho účinky vůči prodávající nastaly až k tomuto datu, tj. k datu následujícímu po podepsání kupních smluv a podání návrhů na vklad. Podle názoru žalobce tedy správní orgán I. stupně návrhy na vklad zamítl neoprávněně, a proto podal žádosti o zahájení nového řízení a vydání nového rozhodnutí v daných věcech ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu; dle tohoto ustanovení lze totiž vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy, jestliže jím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.
Usneseními ze dne 26. 10. 2009 správní orgán I. stupně řízení o žádostech žalobce ze dne 2. 9. 2009 zastavil. Rozhodnutími ze dne 11. 1. 2010 žalovaný zamítl odvolání žalobce proti usnesením o zastavení řízení a současně tato usnesení potvrdil. Tato rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně byla zrušena a vrácena žalovanému k dalšímu řízení rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2013, čj. 10 A 58/2010-39, a to z důvodu vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.
Následně vydal správní orgán I. stupně v každém ze tří řízení o žádostech ze dne 2. 9. 2009 další dvě usnesení (ze dne 26. 6. 2013 a ze dne 4. 9. 2013) o zastavení řízení; tato rozhodnutí však byla zrušena a věci byly vráceny správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení. Poté správní orgán I. stupně – napočtvrté – opět rozhodl o zastavení řízení usneseními ze dne 25. 3. 2014, v nichž důvody svého postupu vyložil ve stručnosti takto: žádosti stěžovatele ze dne 2. 9. 2009 jsou zjevně právně nepřípustné, protože právní účinky vkladu práva nemohou nastat k jinému dni, než je den podání návrhu na vklad – viz § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Žalobce ovšem žádal o povolení vkladu práva s účinky k jinému dni (8. 12. 2005), než k jakému byly předmětné žádosti podány (10. 9. 2009).
Proti usnesením o zastavení řízení podal žalobce odvolání, která žalovaný zamítl a současně tato usnesení potvrdil. Držel se základní argumentace správního orgánu I. stupně a konstatoval, že právní účinky povolení vkladu práva do katastru nemovitostí na základě žalobcem podané žádosti jsou spojeny s datem jejího podání, nikoli s datem podání původního návrhu na vklad, který byl zamítnut. Žalovaný přitom poukázal na to, že institut nového rozhodnutí není řádným ani mimořádným opravným prostředkem. Nelze tedy ve vztahu k němu hovořit o „pokračování“ v již ukončeném řízení. V tom je třeba spatřovat rozdíl od obnovy řízení, která v dané věci mohla být teoreticky rovněž využita, avšak jak uvedl sám žalobce, pro podání žádosti o povolení obnovy řízení již uplynula zákonná objektivní lhůta.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Praze zamítl jako nedůvodnou rozsudkem ze dne 9. 5. 2016, čj. 46 A 66/2014-36.
Krajský soud vyšel ze systematiky správního řádu a zařazení institutu tzv. nového rozhodnutí do jeho části druhé, hlavy X (nadepsané „obnova řízení a nové rozhodnutí“). Z tohoto zařazení nevyplývá, že by nové rozhodnutí mělo být výsledkem opravného prostředku a nelze to dovodit ani z toho, že ve stejné hlavě X je vedle nového rozhodnutí upravena i obnova řízení. Účelem vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu není zjednat nápravu nezákonného správního rozhodnutí. Ke změně, či zrušení nezákonných rozhodnutí, která jsou v právní moci, slouží mimořádné opravné prostředky, tedy přezkumné řízení a obnova řízení. Tyto mimořádné opravné prostředky v režimu správního řádu byly až do 31. 12. 2011 přípustné i proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad – viz § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2011. Jejich využití však bylo vázáno na relativně úzký okruh případů, a především na nepřekročitelnou lhůtu pro jejich podání. V daném případě žalobce žádost o povolení obnovy řízení právě z důvodu uplynutí lhůty nepodal. Namísto toho podal žádost o provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí v přesvědčení, že novým rozhodnutím se rozhoduje o původní žádosti, lze ho vydat kdykoliv a jeho účelem je napravit nezákonnost původního rozhodnutí. Takové pojetí nového řízení a nového rozhodnutí však podle názoru krajského soudu nemůže obstát, neboť by ve výsledku vedlo k tomu, že by se z něho stal – v rozporu se systematikou správního řádu – univerzální, časově neomezený mimořádný opravný prostředek s velmi širokým záběrem.
V návaznosti na to krajský soud konstatoval, že v novém řízení se nerozhoduje o původní žádosti, která byla pravomocně zamítnuta, nýbrž o žádosti nové. Nové řízení není pokračováním původního řízení, nýbrž řízením zcela samostatným (v pořadí nejméně druhým) vedeným o tomtéž právu vůči totožným účastníkům. Podmínkou vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu není zjištění, že původní rozhodnutí, jež má být nahrazeno rozhodnutím novým, je v rozporu se zákonem, nebo že skutkový stav ke dni vydání rozhodnutí byl jiný, což lze prokázat nově se objevivšími důkazy. To jsou základní předpoklady pro vyhovění mimořádným opravným prostředkům (viz výše). Žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu se však vyhoví tehdy, jestliže oproti původnímu rozhodnutí, v němž byla žádost zamítnuta, lze nyní žádosti vyhovět.
Na základě tohoto rozboru krajský soud uzavřel, že v případě podání žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu rozhoduje správní orgán o této nové žádosti, nikoli o žádosti, kterou bylo zahájeno řízení, v němž byla žádost zamítnuta (původní rozhodnutí). V režimu řízení o žádosti o provedení vkladu práva do katastru nemovitostí to znamená, že pokud by katastrální úřad vyhověl žádosti o vydání nového rozhodnutí podle citovaného ustanovení, nastaly by v souladu s § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. právní účinky vkladu ke dni podání žádosti o vydání nového rozhodnutí, tj. v této věci ke dni 10. 9. 2009, nikoliv ke dni podání návrhu na vklad, jenž byl zamítnut (původní rozhodnutí). Žalobce ovšem výslovně požadoval, aby správní orgán I. stupně rozhodl o původních návrzích na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí doručených dne 8. 12. 2005, o nichž přitom již bylo pravomocně rozhodnuto, a provedl vklad s právními účinky zpětně k uvedenému dni. Ve své podstatě dle názoru krajského soudu žalobce nežádal vydání nového rozhodnutí o právu, které bylo mezi týmiž účastníky předmětem původního správního řízení, nýbrž vydání nového rozhodnutí v pravomocně skončeném řízení, což není možné.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Oponoval závěru krajského soudu, dle kterého se v případě nového rozhodnutí nejedná o mimořádný opravný prostředek. Systematika správního řádu dle stěžovatele svědčí o opaku; bez jakékoli pochybnosti řadí institut nového rozhodnutí vedle institutu obnovy řízení a dokonce normuje oběma institutům společná ustanovení v § 102. Obnova řízení přitom není jako mimořádný opravný prostředek problematizována a totéž platí i o novém rozhodnutí. Nové rozhodnutí má evidentně sloužit nápravě rozhodnutí původního, přičemž správní řád v § 102 odst. 9 konstatuje, že nové rozhodnutí „brání právním účinkům původního rozhodnutí“. Správní řád dle stěžovatele nikde nestanoví, že by se při novém řízení neměl zjišťovat rozpor původního rozhodnutí se zákonem a považuje za nesmyslné toto pro nové řízení vylučovat, neboť by to bránilo komplexnímu a spravedlivému posouzení věci.
Dále stěžovatel na základě prostého znění § 101 písm. b) správního řádu, v němž se výslovně uvádí, že „novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta“, vyvozoval, že zákon přímo předpokládá, že novým rozhodnutím bude rozhodováno o původní zamítnuté žádosti. Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí je možné z více důvodů, které se od sebe liší, avšak společná ustanovení v § 102 správního řádu jim dávají jakési společné zázemí. V § 102 odst. 6 správního řádu se přitom výslovně připouští možnost „využít podkladů původního rozhodnutí“. Navíc jedná-li se v novém řízení o původní žádosti a použijí-li se přitom podklady původního rozhodnutí, pak je krajským soudem tvrzená procesní oddělenost obou řízení pouze formální. Nové řízení se tak dle stěžovatele stává pokračováním řízení původního.
S odkazem na znění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008, čj. 6 As 12/2008-73, stěžovatel uzavřel, že jednoduše jde vydat rozhodnutí ve věci, ve které již bylo nějaké rozhodnutí vydáno, k čemuž není nutné dogmaticky trvat na tom, zda se tím pokračuje, nebo nepokračuje v původním řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl pouze to, že ke dni vydání rozhodnutí o zamítnutí původních návrhů na vklad měl k dispozici vyjádření exekutora, podle kterého byl jeden z prodávajících omezen v nakládání se svým spoluvlastnickým podílem na nemovitostech, a to na základě usnesení o nařízení exekuce. Správní orgán I. stupně tak neměl jinou možnost než návrhy na vklad zamítnout, neboť domněnku stěžovatele o neoprávněnosti tohoto postupu nelze obhájit.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[23] Podstatou věci je posouzení, zda žádosti stěžovatele, jimiž se s odkazem na § 101 písm. b) správního řádu domáhal vydání nového rozhodnutí ve věci zamítnutých návrhů na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí s účinky vkladu ke dni podání těchto návrhů, jsou žádostmi zjevně právně nepřípustnými, či nikoli. Právě s odkazem na zjevnou právní nepřípustnost žádostí stěžovatele totiž správní orgán I. stupně řízení o těchto žádostech zastavil podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu.
[24] Případy, kdy se jedná o tzv. zjevně právně nepřípustnou žádost, správní řád nijak explicitně nestanoví, nicméně z povahy věci půjde o takovou žádost, u níž bude prima facie jasné, že jí není možné vyhovět; pro tyto případy správní řád předvídá zjednodušený postup, kdy správní orgán tuto žádost věcně neprojednává a řízení o ní rovnou zastaví. Uvedené potvrzuje i relevantní judikatura, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 2 As 74/2007-55, č. 1633/2008 Sb. NSS, podle něhož představuje „zjevná právní nepřípustnost“ neurčitý právní pojem, který je nutno vykládat restriktivním způsobem, a z důvodu ochrany práv účastníků je možno k naznačenému způsobu rozhodnutí přikročit jen tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze vyhovět. To znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování.
[25] V daném případě správní orgán I. stupně ani žalovaný žádné zjišťování či dokazování ve věci neprováděli a k žádostem stěžovatele v podstatě od samého počátku přistupovali jako k žádostem, kterým není možné právně vyhovět. Ke stejnému závěru dospěl též krajský soud, který ve svých závěrech vyšel z toho, že v případě podání žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu rozhoduje správní orgán o této nové žádosti, nikoli o žádosti, kterou bylo zahájeno řízení, v němž byla žádost zamítnuta (původní rozhodnutí). To znamená, že v souladu s § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. bylo možné žádosti stěžovatele vyhovět pouze s účinky vkladu ke dni 10. 9. 2009, nikoli ke dni 8. 12. 2005, jak žádal stěžovatel. Proto byla jeho žádost vyhodnocena jako zjevně právně nepřípustná a řízení o ní bylo bez dalšího zastaveno.
[26] Tento závěr Nejvyšší správní soud nesdílí. Skutečnost, že stěžovatel žádal o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu s účinky zpětně k uvedenému datu, sama o sobě jeho žádost nijak zjevně nediskvalifikuje, resp. neznamená, že jí není možné „na první pohled“ vyhovět. A dále – a to především – argumentace obou správních orgánů i krajského soudu ve výsledku vlastně popírá smysl využití institutu nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu u pravomocných rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva do katastru nemovitostí.
[27] Návrh na vklad do katastru nemovitostí je svojí podstatou vlastně žádost o provedení zápisu práva – zde zápisu změny práva vlastnického na základě kupní smlouvy s konstitutivními účinky. Takové žádosti stěžovatel podal dne 8. 12. 2005 a byly pravomocně zamítnuty. V právní moci je rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání (§ 73 odst. 1 správního řádu). U rozhodnutí správních orgánů, která jsou v právní moci, se standardně rozlišuje: (i) formální právní moc – tzn., že rozhodnutí nelze napadnout řádným opravným prostředkem, a (ii) materiální právní moc – tzn., že rozhodnutí je nezměnitelné a nezrušitelné; projevem materiální právní moci je pak tzv. překážka věci rozhodnuté. Překážka věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení (rei administratae) je formulována vcelku úzce a v souladu s § 48 odst. 2 správního řádu se vztahuje pouze na případy, kdy v totožné věci bylo přiznáno právo, nebo uložena povinnost.
[28] Podle citovaného ustanovení platí: „Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou.“ Tato obecná překážka řízení před správním orgánem vychází ze zásady právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3 správního řádu) a jejím cílem je zabránit opakovanému rozhodování v případě, že „právo již bylo přiznáno“, nebo „povinnost uložena“ (v totožné věci). Ani o jeden z těchto případů v nyní projednávané věci nejde. Jedná se o rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad, tj. o „negativní“ rozhodnutí [nevyhovění žádosti (návrhu) na přiznání práva], na které se překážka věci rozhodnutí nevztahuje, jak vyplývá nejen ze zákona (§ 48 odst. 2 správního řádu), ale i z relevantní judikatury; srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 6. 2008, čj. 22 Ca 402/2007-24, ve věci zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby, dle kterého materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní, a nikoli rozhodnutí negativní. „Není proto žádné právní překážky, která by bránila tomu, aby správní orgán, který první žádost občana o vydání správního rozhodnutí zamítl, o nové žádosti v téže věci rozhodl pozitivně (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2000, čj. 22 Ca 58/2000-31). Shora uvedené ostatně akcentuje i současný správní řád, když podle jeho § 101 písm. b) provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.“ Obdobně judikoval i Nejvyšší správní soud ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku ze dne 30. 10. 2008, čj. 6 As 12/2008-73, ve věci zamítnutí návrhu na opravu chyby v katastrálním operátu a naznačený pohled potvrzuje také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2013, čj. 2 As 72/2013-65, ve věci vydání nemovitosti dle § 9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, či usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2008, sp. zn. II. ÚS 1500/08, ve věci vyměření dlužného pojistného a penále – v obou posledně zmíněných případech se naopak jednalo o přiznání práva, resp. uložení povinnosti, o němž lze v téže věci rozhodnout pouze jednou.
[29] Ke stejnému závěru dospívá setrvale i právní teorie a odborná literatura, srov. např. Vedral, J. Správní řád, Komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 502 a násl.: „Ne každé pravomocné rozhodnutí má ovšem účinky překážky věci pravomocně rozhodnuté. Takovou překážku netvoří např. rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání nějakého práva. […] Rozhodnutím o zamítnutí žádosti se nepřiznávají žádná práva a neukládají žádné povinnosti.“ Obdobně viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha, C. H. Beck, 2012, s. 220 či Hoetzel, J. Československé správní právo – část všeobecná. Praha, Melantrich, 1937, s. 365 a násl.
[30] Z uvedeného je zjevné, že správní akt v podobě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí nabývá pouze formální právní moci, nikoli materiální právní moci – tudíž nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení (rei administrae). Lze proto konstatovat, že původní žádosti (návrhy) stěžovatele byly pravomocně zamítnuty, aniž by tím byla založena překážka věci rozhodnuté a vyloučena možnost aplikace § 101 písm. b) správního řádu, podle kterého platí: „Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.“
[31] Jednoduše řečeno, původní negativní rozhodnutí ve věci návrhu na vklad do katastru nemovitostí nijak nebrání provedení nového řízení a vydání nového, tentokrát pozitivního rozhodnutí ve věci. Není přitom podstatné, zda se stěžovatel proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu bránil a uplatnil opravné prostředky v souladu s § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2011; podle tohoto ustanovení totiž byl (do uvedeného data) proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu opravný prostředek přípustný s tím, že „pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o podaném opravném prostředku soud“. Na základě výkladu tohoto ustanovení podaného v usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 64/2005-33, č. 967/2006 Sb. NSS, připadalo po 1. 1. 2003 v úvahu – v důsledku nepřímé novelizace – pouze podání žaloby ve smyslu páté části občanského soudního řádu. Stěžovatel tuto žalobu nepodal, nicméně správní řád pro aplikaci § 101 písm. b) nestanoví podmínku v podobě vyčerpání opravných prostředků, resp. žaloby podle páté části o. s. ř. Stejně tak k novému posouzení pravomocně rozhodnuté věci a vydání nového rozhodnutí dle citovaného ustanovení není třeba ani změny skutkových či právních okolností věci. V tomto ohledu není správní řád rovněž nijak limitující. Je však potřeba připustit, že podstata toho, proč je možné původně zamítnuté žádosti vyhovět, zpravidla bude spočívat právě ve změně výchozích skutkových či právních okolností věci (někdy se v tomto případě ve zvláštních zákonech hovoří o rozhodování cum clausula rebus sic stantibus či institutu zásadní změny okolností).
[32] Z pohledu souzené věci je důležité, že byla splněna základní podmínka pro aplikaci § 101 písm. b) správního řádu, tj. pravomocné zamítnutí původních žádostí (návrhů) stěžovatele. V dalším bylo již na správních orgánech, aby věcně posoudily, zda je možné těmto žádostem (návrhům) vyhovět – tedy provést zápis vlastnického práva stěžovatele do katastru nemovitostí, a to vkladem s účinky ke dni 8. 12. 2005. V případě jiných účinků vkladu než zpětně k tomuto dni, kdy stěžovatel doručil původní žádosti (návrhy), by totiž jeho žádosti o provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu postrádaly smyslu. Bylo by možné podat rovnou nové návrhy na vklad s právními účinky ke dni doručení těchto návrhů. O to ovšem stěžovateli v dané věci zjevně nešlo. Jeho projev vůle byl jasný a směřoval k tomu, aby původně zamítnutým žádostem, resp. návrhům na vklad bylo nyní vyhověno ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu – tedy aby bylo vydáno nové rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, a to logicky zpětně s právními účinky ke dni doručení původních návrhů (8. 12. 2005). Toto bylo nutné respektovat a povinností správních orgánů bylo věcně posoudit, zda je možné původním návrhům nyní vyhovět, a to ve světle stěžovatelem uváděných nových (změněných) skutečností a relevantní právní úpravy.
[33] Naznačenému věcnému projednání žádostí stěžovatele nijak nebrání ani krajským soudem a především oběma správními orgány opakovaně zmiňovaný § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., který stanovil: „Právní účinky vkladu vznikají na základě pravomocného rozhodnutí o jeho povolení ke dni, kdy návrh na vklad byl doručen katastrálnímu úřadu. Každý má právo nahlédnout do evidence doručených návrhů.“ Prakticky totožná je i současná právní úprava – tedy zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), kterým byl zrušen mj. zákon č. 265/1992 Sb.; podle § 10 katastrálního zákona: „Právní účinky zápisu nastávají k okamžiku, kdy návrh na zápis došel příslušnému katastrálnímu úřadu.“ Minulá i současná právní úprava zápisu práv do katastru nemovitostí tedy shodně vychází z principu zpětných právních účinků, přičemž podle katastrálního zákona se tento princip vztahuje nejen na zápisy prováděné vkladem, jako tomu bylo podle zákona č. 265/1992 Sb., ale je společný pro všechny typy zápisů, tj. i záznam a poznámku.
[34] Na zmíněném principu zpětných účinků zápisu do katastru nemovitostí stojí i žádosti stěžovatele o vydání nového rozhodnutí a v tomto směru rozhodně nejde ani nemůže jít o žádosti zjevně právně nepřípustné. Naopak žádosti stěžovatele – pokud se jimi domáhal vydání nového rozhodnutí o původním návrhu – plně konvenovaly a vycházely z tehdy platné právní úpravy v § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb., na kterou s účinností od 1. 1. 2014 navázal i katastrální zákon (byť s určitými odchylkami v podobě rozšíření principu zpětných účinků na všechny zápisy, jak již bylo zmíněno, nebo v tom, že právní účinky neváže zpětně „ke dni“, ale „k okamžiku“, kdy návrh na zápis došel příslušnému katastrálnímu úřadu).
[35] Na základě uvedeného je nutno odmítnout jako lichý argument, že § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. brání tomu, aby bylo vyhověno žádostem stěžovatele o vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu. Vedle odkazu na § 2 odst. 3 zákona č. 265/1992 Sb. argumentoval žalovaný, a zejména pak krajský soud také tím, že institut tzv. nového rozhodnutí nemá charakter opravného prostředku a že se v novém řízení nerozhoduje o původní žádosti, která byla pravomocně zamítnuta, ale vede se zcela samostatné řízení.
[36] Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu není možné původní žádosti (návrhy) stěžovatele podané dne 8. 12. 2005 oddělovat od jeho žádostí podaných dne 10. 9. 2009 a tvrdit, že se o nich vede samostatné řízení. Krajský soud i správní orgány se v tomto směru mýlí a popírají vzájemnou vnitřní vazbu obou žádostí, jejichž předmět je stále stejný. Jedná se o stále tutéž žádost (návrh) podanou dne 8. 12. 2005. Následně dne 10. 9. 2009 podaná žádost je pouze procesním návrhem na provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí na základě původní žádosti, pro jehož podání správní řád nestanoví žádnou lhůtu a jenž nemá žádné hmotněprávní důsledky. Ostatně řízení o vydání nového rozhodnutí mohl podle § 102 odst. 3 správního řádu zahájit i bez žádosti stěžovatele sám správní orgán I. stupně z úřední povinnosti (ex officio); k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, čj. 3 As 261/2015-38, v němž se sice řešila otázka vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu ve vztahu k jednorázovému příspěvku (dávce) ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem, nicméně jeho závěry týkající se toho, že „[…] se jedná stále o tutéž dávku a tedy stejný předmět řízení“, jsou nepochybně použitelné mutatis mutandis též v této věci.
[37] Předmět řízení je stále stejný a je jím v každém jednotlivém řízení vždy původní žádost, resp. návrh na vklad podaný dne 8. 12. 2005; ten je jakýmsi pomyslným „nosičem“ a podstatou celé věci, kterou nelze ignorovat a na kterou nové řízení zcela jednoznačně navazuje, což podporuje nejen citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu, ale i mnohá ustanovení § 102 správního řádu, která jsou společná jak pro obnovené řízení povolené nebo nařízené podle § 100 správního řádu, tak pro nové řízení podle § 101 správního řádu. Jedním z nich je § 102 odst. 6 správního řádu, který stanoví: „V novém řízení může správní orgán využít podkladů původního rozhodnutí včetně podkladů rozhodnutí o odvolání, nevylučuje-li to důvod nového řízení. Právní názor odvolacího správního orgánu je pro správní orgán provádějící nové řízení závazný, pokud se tento právní názor vlivem změny právního stavu nebo skutkových okolností nestal bezpředmětným.“
[38] Krajský soud citované ustanovení využil pro podporu svých závěrů, když ho interpretoval tak, že, pokud by bylo nové řízení pokračováním řízení původního, možnost využití dříve shromážděných podkladů pro vydání nového rozhodnutí by byla automatická a nebyl by důvod ji výslovně upravovat. Podle názoru Nejvyššího správního soudu takto nelze a priori uvažovat a v podstatě a contrario domýšlet text zákona, který umožňuje využít podkladů původního rozhodnutí. Z toho je totiž naopak patrné, že nové řízení je koncipováno jako pokračování původního řízení, a proto také dává možnost využít původních podkladů. Nové řízení s řízením původním v podstatě tvoří jeden celek, což potvrzuje též druhá věta § 102 odst. 6 správního řádu, která – s výhradou skutkových či právních změn – konstatuje vázanost právním názorem odvolacího orgánu v původním řízení. Tuto tezi potvrzuje i komentářová literatura – blíže viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 567–573, či Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 891, který sice hovoří o (relativní) samostatnosti nového řízení ve vztahu k původnímu řízení, avšak současně konstatuje, že „mezi nimi jsou samozřejmě určité styčné plochy“. A právě onou styčnou plochou je zde podle názoru zdejšího soudu to, že předmětem řízení je stále stejná žádost, resp. návrh na vklad a že nové řízení je vedeno a nové rozhodnutí ve věci vydáváno na základě tohoto původního návrhu na vklad. Ostatně žádný jiný (nový) návrh na vklad ani stěžovatel nepodal, jak již bylo vysvětleno výše.
[39] Taktéž skutečnost, že podle § 102 odst. 9 správního řádu se původní rozhodnutí ve věci novým rozhodnutím neruší, nijak nepopírá naznačenou provázanost původního a nového řízení. V případě nových rozhodnutí vydávaných na základě § 101 písm. b) až e) správního řádu sice původní rozhodnutí formálně existuje, nové rozhodnutí ovšem brání jeho vykonatelnosti nebo jiným právním účinkům. Je tu tedy opět jasná vazba a vzájemná propojenost obou řízení, která od sebe nelze striktně separovat a činit z nich dvě samostatná řízení.
[40] Ve světle shora uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že argumentace krajského soudu nemůže obstát. Nic na tom nemění ani skutečnost, že v obecné rovině krajský soud správně vyšel z toho, že institut tzv. nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu nepatří svým charakterem mezi opravné prostředky. V této dílčí otázce nelze dát za pravdu stěžovateli, neboť smyslem opravných prostředků je zjednání nápravy vydaných rozhodnutí. Podstatou vydání tzv. nového rozhodnutí je nové posouzení již pravomocně rozhodnuté věci – a to buď za stejných, anebo zpravidla změněných výchozích skutkových či právních podmínek.
[41] K tomu je třeba dodat, že stěžovatel byl k podání žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu zjevně veden zjištěním, že zásadní skutková okolnost, na níž správní orgán I. stupně vystavěl svá rozhodnutí o zamítnutí jeho návrhů na vklad, neobstojí; konkrétně se jednalo o to, že právní účinky nařízení exekuce vůči jedné z prodávajících osob – spočívající v omezení jejích dispozičních práv s nemovitostmi – nenastaly v době před podpisem kupní smlouvy, nýbrž až poté. Otázkou, zda toto zjištění stěžovatele týkající se skutkového stavu věci by bylo dostatečným důvodem pro povolení obnovy řízení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, se správní orgány nezabývaly. Stěžovatel žádost o obnovu řízení z důvodu uplynutí tříleté objektivní lhůty nepodal. V dané situaci zvolil prakticky jediný možný postup a využil institut tzv. nového rozhodnutí upravený v § 101 správního řádu, který z taxativně vymezených důvodů pod písm. a) až e) připouští zásah do věci pravomocně rozhodnuté. Jedním z těchto důvodů upraveným pod písm. b) citovaného ustanovení je i skutečnost, že novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta. Na základě žádostí stěžovatele podaných dne 10. 9. 2009 tedy bylo povinností správního orgánu I. stupně posoudit podstatu věci a zvážit, zda těmto žádostem vyhoví, tj. rozhodne o povolení návrhů stěžovatele na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí s účinky ke dni 8. 12. 2005, nebo zda řízení zastaví ve smyslu § 102 odst. 4 věty první správního řádu; podle tohoto ustanovení totiž: „Pokud žádost účastníka neodůvodňuje zahájení nového řízení, rozhodne správní orgán usnesením o tom, že řízení zastaví.“ Jakkoli hlavní myšlenka není legislativně vyjádřena příliš zdařile, neboť samotné řízení o vydání nového rozhodnutí je zahájeno již podáním žádosti, zákonodárce tímto mířil zjevně na situaci, kdy žádost neodůvodňuje vydání nového rozhodnutí ve věci (v takovém případě je tedy třeba řízení zastavit).
[42] S ohledem na obavy žalovaného, že v případě vyhovění žádostem stěžovatele by byl zpochybněn princip materiální publicity a důvěra v dosud evidované údaje v katastru nemovitostí, neboť v mezidobí mohlo dojít k několika převodům vlastnického práva, nutno poznamenat ještě následující.
[43] Skutečnost, že rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, je podmínkou nutnou, nikoli však dostačující pro to, aby bylo vydáno nové rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu. Návětí § 101 správního řádu stanoví, že provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí „lze“ z důvodů dále stanovených [pod písm. a) až e)]. Vydání nového rozhodnutí není tedy koncipováno jako nárokové a správní řád zde připouští uvážení správního orgánu, které je limitováno zejména základními zásadami činnosti správních orgánů. Výsledek správního uvážení musí odpovídat zejména tomu, že správní orgány jsou povinny šetřit práva nabytá v dobré víře, což vyplývá nejen z § 2 odst. 3 správního řádu. Tato základní zásada činnosti správních orgánů je zdůrazněna znovu v § 102 odst. 7 správního řádu, a to právě pro případ nového řízení směřujícího k vydání nového rozhodnutí. Ochrana práv nabytých v dobré víře jakožto jeden ze základních projevů principu právní jistoty se projevuje celou řadou požadavků jak na tvorbu práva, tak na jeho aplikaci. V projednávaném případě se pojí především s absencí lhůty, v níž lze vydat nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu. Prakticky je tedy možné nové rozhodnutí vydat kdykoli, přičemž významným korektivem je zde právě předchozí individuální posouzení souladnosti takového postupu s požadavkem přiměřenosti a ochrany práv, jichž bylo nabyto v dobré víře (§ 102 odst. 7 správního řádu). V případě, že by ochrana práv nabytých v dobré víře v návaznosti na původní zamítnutí návrhů na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí – typicky právě proto, že v mezidobí došlo k dalším převodům vlastnického práva k předmětným nemovitostem – převážila nad zájmem žadatele (stěžovatele) na vydání nového rozhodnutí ve věci, bylo by nepochybně namístě řízení zastavit v souladu s § 102 odst. 4 správního řádu.
[44] Tento závěr nijak nezpochybňuje uplatnění zásady materiální publicity stanovené občanským zákoníkem (§ 984 odst. 1), jejímž prostřednictvím je ostatně chráněna právě dobrá víra; reflektuje pouze to, že v případě pravomocného rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí není vyloučeno vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu – a to s právními účinky zpětně ke dni doručení (původního) návrhu na vklad. Vyjde-li zdejší soud z konstrukce regulativně racionálního zákonodárce, pak nelze jinak než konstatovat, že pokud zákonodárce chtěl možnost použití nového rozhodnutí zcela eliminovat, mohl a měl tak výslovně učinit v § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., kterým s účinností od 1. 1. 2012 vyloučil v případě rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vklad možnost využití opravných prostředků podle správního řádu. Jak již bylo uvedeno, podstatou nového rozhodnutí není zjednání nápravy, nýbrž nové posouzení věci; nepatří tedy v obecné rovině mezi opravné prostředky, a daná výluka se zde neuplatní (podobně to platí i pro aktuální právní úpravu, tj. katastrální zákon, který v § 18 odst. 5 rovněž nevylučuje jako nepřípustné nové rozhodnutí dle § 101 správního řádu).
[45] Přeneseno na nyní posuzovanou věc to znamená, že pokud v případě pozemků, které stěžovatel v roce 2005 koupil, došlo k dalším převodům vlastnického práva, na což lze u většiny pozemků usuzovat z obsahu odůvodnění jednotlivých usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 25. 3. 2014, nelze se shora naznačenému posouzení (přiměřenosti a ochrany práv nabytých v dobré víře) vyhnout a bez dalšího řízení zastavit s odkazem na § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, jako to učinil správní orgán I. stupně, jehož postup potvrdil žalovaný a posléze akceptoval též krajský soud. | decision_711.txt |
4,324 | k § 28 odst. 2 a § 33 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů
I. Orgán vedoucí stálý seznam voličů vychází zásadně z evidenčního údaje o trvalém pobytu občana, přičemž pro absenci materiálního pouta k obci jej může vyškrtnout (§ 28 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) jen v případech, kdy je přihlášení k trvalému pobytu zjevně realizováno za účelem manipulace voleb obstaráním hlasů formálních voličů.
II. Uzavření seznamu voličů určuje jen obsah výpisu z tohoto seznamu, nikoli okruh osob, kterým svědčí u voleb aktivní volební právo (§ 33 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí).
(Podle usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 10. 2018, čj. 24 A 2/2018-10)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 85/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 6/11), č. 104/1996 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 275/96).
Věc: O. T., za účasti Obecního úřadu Karlova Studánka, o doplnění seznamu voličů.
Dne 27. 9. 2018 Obecní úřad Karlova Studánka (dále jen „obecní úřad“) vyškrtl navrhovatele ze seznamu voličů. Navrhovatel se návrhem doručeným krajskému soudu dne 2. 10. 2018 domáhá toho, aby jej soud prohlásil za fakticky a materiálně žijícího občana Karlovy Studánky ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 6/11, č. 85/2011 Sb. ÚS, nařídil obecnímu úřadu zapsat jej trvale do seznamu voličů tak, aby se navrhovatel mohl za 5 dní zúčastnit komunálních voleb a dále, aby byly odstraněny účinky písemnosti obecního úřadu ze dne 27. 9. 2018 pro nezákonnost.
Navrhovatel uvedl, že v Karlově Studánce je materiálně žijícím již desetiletí, a proto na něj nelze vztáhnout výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 6/11, který vycházel z jiných skutkových okolností; zejména navrhovatel poukázal na to, že nikdo z objektu, z něhož byli občané ze stálého seznamu voličů vyškrtnuti, nepodal kandidátku a v obecních volbách nekandiduje. Nadto poukázal na to, že vyškrtnutí ze stálého seznamu voličů bylo provedeno bez jakýchkoli řádných lhůt. Vše bylo uděláno tak, aby žádný z devatenácti vyškrtnutých občanů neměl šanci k volbám jít. K vyvěšení totiž došlo 27. 9. 2018 a pak následovaly tři dny volna. Teprve 1. října mohl navrhovatel reagovat, což i učinil, kdy si ověřil, že se vyškrtnutí týká i jeho (ve sdělení o vyškrtnutí byl označen jen iniciálami „O. T.“). Starostka potvrdila, že se jedná o jméno navrhovatele a odmítla jej zapsat do seznamu voličů. S ohledem na běh lhůt ve věcech řízení o stálém seznamu voličů tak není možno se reálně domoci opravy tohoto seznamu před volbami do zastupitelstev obcí. Navrhovatel následně citoval z výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11 a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004, čj. Vol 13/2004-91, č. 472/2005 Sb. NSS. Poukázal na to, že Ústavní soud sice v citovaném nálezu umožnil ve svém výkladu zamezit manipulování voleb obstaráváním hlasů formálních voličů, deklaroval ale jasně, že nelze omezovat aktivní volební právo osob, které ve volebním regionu žijí dlouhou dobu, kdy poukázal na doporučení Benátské komise, která uvedla, že požadované období pobytu podmiňující přístup k volbám by nemělo být delší 6 měsíců. Navrhovatel však žije v obci Karlova Studánka materiálně a fakticky již cca 12 let. Navrhovatel dále poukázal na připojené prohlášení občana M. P., dle kterého navrhovatel v Karlově Studánce žije, vyřizuje si v ní obchodní schůzky a maluje v ní obrazy, setkává se tam s občany, vede společenský život, je členem místních občanských sdružení, účastní se hudebních produkcí a pořádá je, žije aktivním uměleckým životem, účastní se voleb i zasedání zastupitelstva obce.
Krajský soud rozhodl, že navrhovatel se doplňuje do stálého seznamu voličů vedeného Obecním úřadem Karlova Studánka.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[6] Soud zjistil ze sdělení obecního úřadu ze dne 27. září 2018, čj. 779/1/2018, že obecní úřad vyškrtnul ze stálého seznamu voličů 19 osob, označených iniciálami, přihlášených k trvalému pobytu v hotelu D., přičemž toto vyškrtnutí odůvodnil odkazem na výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 6/11 a dále konstatováním, že zmíněné osoby v obci fakticky nežijí a nemají k ní žádný jiný faktický vztah, nejsou občany obce v materiálním slova smyslu, a proto jim nesvědčí s ohledem na ustálenou judikaturu právo volit v obci do jejího zastupitelstva. Co do skutkových zjištění obecní úřad uvedl: „V rovině faktických zjištění pak obecní úřad vyšel z obecného poznání života v malé obci, že níže uvedené osoby nejsou jejími občany, v obci nebydlí, a pokud v níže uvedeném objektu dočasně přebývají, má jejich pobyt ryze přechodnou povahu bez vytvoření nebo založení občanského nebo obdobného vztahu k obci.“ Z podání obecního úřadu ze dne 2. října 2018, čj. 812/2018, které bylo založeno do spisu podepsaného soudu sp. zn. 24 A 1/2018, soud zjistil, že dle obecního úřadu navrhovatel ani občan M. P. nepodali žádost o doplnění údajů nebo provedení oprav v seznamu voličů ve smyslu § 28 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Z výpisu z Informačního systému základních registrů soud zjistil, že navrhovatel je nepřetržitě hlášen k trvalému pobytu na adrese K. S. X od 8. září 2010. Z listiny datované dnem 1. října 2018, označené jako „Svědecká výpověď“ a podepsané M. P. soud zjistil, že občan P. osvědčuje, že navrhovatel žije v Karlově Studánce, vede tam obchodní schůzky, maluje obrazy, vede společenský život, je činný v místním občanském sdružení, účastní se hudebních produkcí a žije aktivním uměleckým životem; účastní se voleb a zasedání zastupitelstva obce.
[7] Realizace volebního práva je ve smyslu citovaného § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí neodmyslitelně spjata s místem trvalého bydliště občana. Ve věcech volebních však nelze pojem trvalého bydliště občana chápat výlučně v rovině evidenčního charakteru. K výkladu pojmu trvalé bydliště pro oblast právních vztahů ve věcech volebních se zásadním způsobem vyjádřil Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11, když dospěl k závěru, že „[v] situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon“.
[8] Z uvedeného nálezu je dle podepsaného soudu zřejmé, že zjišťování materiálního občanství v obci je jen korektivem, který má zabránit zneužití zákonem benevolentně nastaveného kritéria trvalého pobytu. Nemá být nahrazením kritéria trvalého pobytu. Z toho plyne, že orgán vedoucí stálý seznam voličů vychází zásadně z evidenčního údaje o trvalém pobytu občana, přičemž pro absenci materiálního pouta k obci jej může vyškrtnout jen v případech, kdy je přihlášení k trvalému pobytu zjevně realizováno za účelem manipulace voleb obstaráním hlasů formálních voličů. Tomuto výkladu nasvědčují jednak velmi krátké lhůty pro zjednání nápravy nedostatků ve věcech vedení stálého seznamu voličů (48 hodin dle § 28 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a 3 dny dle § 88 s. ř. s.), které nedávají prostor k rozsáhlému dokazování o poutu konkrétního jedince k určité obci, jednak obecný ústavní imperativ výkladu volebních zákonů ve prospěch volebního práva, jak jej Ústavní soud vyjádřil kupříkladu v nálezu ze dne 15. 10. 1996 sp. zn. IV. ÚS 275/96, č. 104/1996 Sb. ÚS, kdy uvedl, že účelem volebních zákonů je volit a být volen, a proto „sporná ustanovení musí vždy být vykládána k tomuto právu vstřícně – tedy tak, aby pokud možno bylo umožněno volit či být volen, a ne naopak“.
[9] Vyškrtnutí navrhovatele ze seznamu voličů však žádné skutečnosti nasvědčující účelovému přihlášení se k trvalému pobytu za účelem manipulace voleb neuvádí. Naopak připouští jeho pobyt – byť „dočasné povahy“ – v objektu na adrese K. S. X (hotel D.). S ohledem na prokázaný více než osm let trvající zápis trvalého pobytu navrhovatele na uvedené adrese není zřejmé, v čem má ona dočasnost spočívat.
[10] Navíc soud sdílí přesvědčení navrhovatele, že je to naopak postup obecního úřadu, jenž představuje excesivní jednání způsobilé znemožnit využití aktivního volebního práva navrhovatelem. K tomuto závěru soud dospívá jednak z nedostatečného odůvodnění vyškrtnutí občanů ze stálého seznamu voličů, jednak z jeho načasování.
[11] Soud připomíná, že stejnému obecnímu úřadu bylo usnesením podepsaného soudu ze dne 6. 11. 2014, čj. 22 A 111/2014-52, přikázáno zjednat nápravu ve stálém seznamu voličů, přičemž již tehdy soud poukazoval na to, že obecní úřad „argumentoval paušálně ve vztahu ke všem dotčeným osobám v obecné rovině tvrzeními opírajícími se o znalost poměrů v obci“. Podobně jako před čtyřmi lety i nyní se obecní úřad omezil jen na neurčité a nekonkrétní odůvodnění vyškrtnutí ze seznamu voličů. Navíc opětovně k vyškrtnutí přistoupil těsně před konáním voleb do zastupitelstev obcí, přestože žádná z tvrzených skutečností nenastala těsně před provedeným vyškrtnutím. Nic nebránilo obecnímu úřadu přistoupit k vyškrtnutí dříve, tak aby tento krok mohl být podroben soudní kontrole ještě před konáním komunálních voleb. V postupu obecního úřad se tak zračí zjevná snaha o zamezení nejen účasti vyškrtnutých osob ve volbách ve dnech 5.–6. října 2018, ale i snaha o znemožnění efektivního využití prostředku ochrany, jímž je návrh dle § 88 s. ř. s.
[12] V situaci takto mimořádného excesu ze strany správního orgánu vedoucího stálý seznam voličů, kdy je možnost odstranění nedostatku ve stálém seznamu voličů z jeho strany postupem dle § 28 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí více než iluzorní, se soud nezabýval tím, zda byla žádost o tento postup podána a jak s ní bylo naloženo, ale rozhodl věcně tak, že navrhovatele doplnil do stálého seznamu voličů vedeného obecním úřadem. Navrhovatel je totiž více než osm let (!) v obci trvale přihlášen k trvalému pobytu a obecní úřad nikterak, ani náznakem neuvedl skutečnosti, které by svědčily o tom, že jeho trvalý pobyt má za cíl manipulaci voleb. Tento zcela mimořádný postup soud zvolil právě s ohledem na potřebu efektivní ochrany aktivního volebního práva navrhovatele, neboť setrvání na požadavku vyčerpání prostředků ochrany podle § 28 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí by ve svém výsledku vedlo k odepření ústavně zaručeného práva volit.
[13] Soud podotýká, že dle § 28 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dva dny přede dnem voleb obecní úřad stálý seznam voličů v 16.00 hodin uzavře. Upozorňuje však, že toto ustanovení je navázáno na další krok ve volebním procesu, jímž je předání výpisu z tohoto seznamu okrskovým volebním komisím. Uzavření seznamu voličů tak determinuje jen obsah výpisu z tohoto seznamu, nikoli okruh osob, kterým svědčí u voleb aktivní volební právo. Tomu odpovídá i § 33 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, který umožňuje voliči, který není zapsán ve výpisu ze seznamu, prokázat své právo hlasovat ve volebním okrsku, a okrsková volební komise pak má povinnost dopsat jej do výpisu ze seznamu dodatečně a umožnit mu hlasování.
[14] Z citovaného § 33 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí pak plyne, že toto usnesení prokazuje navrhovateli jeho právo hlasovat ve volebním okrsku Karlova Studánka pro případ, že by během voleb ve dnech 5.–6. října 2018 nebyl zahrnut mezi voliče ve výpisu ze stálého seznamu voličů. | decision_712.txt |
4,325 | k § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k čl. 26 odst. 2 a čl. 44 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
Vedení účetnictví na základě živnostenského oprávnění a za odměnu pro společenství vlastníků jednotek v bytovém domě, v němž příslušník bezpečnostního sboru bydlí, resp. vlastní byt, bez dalšího neohrožuje zájem na řádném výkonu služby a plnění služebních povinností v bezpečnostním sboru. Na základě nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 24/17, č. 235/2018 Sb., nelze zákaz takového podnikání dovodit z § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve spojení s vnitřním předpisem vydaným ředitelem bezpečnostního sboru. Zákaz takové výdělečné činnosti totiž nepřiměřeně zasahuje do práva příslušníka bezpečnostního sboru podnikat podle čl. 26 odst. 2 ve spojení s čl. 44 Listiny základních práv a svobod.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2018, čj. 6 As 176/2017-96)
Prejudikatura: č. 285/2004 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 171/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/04), č. 158/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3168/09), č. 42/2013 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1241/12) a č. 235/2018 Sb.
Věc: Ing. Eva O. proti Generálnímu řediteli Hasičského záchranného sboru České republiky o propouštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím ze dne 17. května 2013 propustil ředitel Hasičského záchranného sboru hlavního města Prahy žalobkyni ze služebního poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru České republiky (dále jen „HZS ČR“). Důvodem byla podnikatelská činnost žalobkyně provozovaná na základě živnostenského oprávnění – vedení účetnictví pro společenství vlastníků jednotek, jehož byla žalobkyně členkou. Podle § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru nesmí příslušník HZS ČR vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 29. července 2013.
Žalobkyně se následně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 20. dubna 2017, čj. 6 Ad 20/2013-51, zamítl. Městský soud se neztotožnil s tvrzením, že žalobkyně pouze vykonávala správu vlastního majetku, která je ze zákazu podle § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru vyňata na základě interního aktu žalovaného. Vzal za prokázané, že žalobkyně vykonávala na základě živnostenského oprávnění činnost, za kterou pobírala odměnu ve výši 14 000 Kč ročně. Tento příjem vykazovala žalobkyně v daňovém přiznání jako příjem osoby samostatně výdělečně činné. Tím dávala najevo, že se věnuje podnikání, a nikoli správě vlastního majetku. Městský soud nepovažoval za relevantní, že byl žalobkyni za účinnosti předchozí úpravy udělen souhlas k provozování živnosti.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Stěžovatelka zdůraznila, že smyslem § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru není zakázat příslušníkům bezpečnostních sborů výdělek z jiné činnosti, než je služba, ale zamezení střetu osobních zájmů se zájmy služby. Činnosti vyňaté ze zákazu lze provozovat v jakékoli formě, tedy i podnikáním. Propuštění stěžovatelky ze služebního poměru kvůli správě vlastního majetku, kterou vykonávala řadu let a kterou měla do roku 2007 povolenou, odporovalo principu proporcionality i spravedlnosti.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že výdělečné podnikání nelze považovat za správu majetku. Zákon ve spojení s pokynem generálního ředitele HZS ČR taxativně vymezuje okruh výdělečných činností, které příslušníci bezpečnostních sborů mohou vykonávat, činnost stěžovatelky však do tohoto okruhu nespadá.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zdůraznila, že v minulosti jí služební funkcionář správu účetnictví pro společenství vlastníků jednotek povolil, tato činnost tudíž nekolidovala se zájmy služby.
Nejvyšší správní soud při projednávání věci dospěl k závěru, že omezení výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů na základě § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů odporovalo čl. 26 odst. 2 a čl. 44 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, neboť zcela eliminovalo právo příslušníků bezpečnostních sborů podnikat a provozovat jinou výdělečnou činnost. Zmocnění pro ředitele příslušného bezpečnostního sboru stanovit výjimky z tohoto zákazu – tedy meze základního práva příslušníka bezpečnostního sboru podnikat a provozovat výdělečnou činnost – překračovalo ústavní limity pro delegaci normotvorby podle článku 79 odst. 3 ve spojení s čl. 15 Ústavy. Zákon o služebním poměru totiž nestanovil žádný základ a hranice, které by měl ředitel bezpečnostního sboru respektovat při vydávání interního aktu řízení (sic!) omezujícího základní právo příslušníka. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud nenalezl způsob, jak uvedený rozpor překlenout ústavně konformním výkladem, usnesením ze dne 30. srpna 2017, čj. 6 As 176/2017-43, přerušil řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru.
Ústavní soud nálezem ze dne 11. září 2018, sp. zn. Pl. ÚS 24/17, č. 235/2018 Sb., návrhu Nejvyššího správního soudu vyhověl a § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru (ve znění zákona č. 530/2005 Sb.) zrušil uplynutím dne 30. června 2019. Ústavní soud odkázal na svůj nález ve věci elektronické evidence tržeb ze dne 12. prosince 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16, č. 8/2018 Sb., v němž vyhodnotil jako protiústavní příliš obecné a nedostatečné meze, které zákon dával vládě pro stanovení konkrétních výjimek z povinnosti elektronicky evidovat tržby, a dovodil, že tím spíše nemůže z ústavního pohledu obstát napadené ustanovení zákona o služebním poměru, které pro podzákonné omezení práva příslušníka bezpečnostního sboru podnikat neobsahuje kritéria vůbec žádná. Výhradu zákona nelze obcházet tím, že se na úrovni zákona zcela znemožní výkon základního práva a poté se prostřednictvím normativních aktů exekutivy stanovují výjimky, které rozsah základního práva opět rozšiřují a v konečném důsledku jeho meze obecně stanovují. Odložením derogačních účinků nálezu do 30. června 2019 dal Ústavní soud zákonodárci možnost formulovat napadené ustanovení ústavně konformně a též zohlednit, že nevykonávání jiné výdělečné činnosti je jednou z podmínek pro přijetí do služebního poměru příslušníka bezpečnostního sboru. Obecné soudy Ústavní soud zavázal, aby v mezidobí od vyhlášení nálezu do přijetí nové právní úpravy nacházely spravedlivou rovnováhu mezi zájmem na řádném výkonu služby v bezpečnostních sborech a právy příslušníků a přitom dočasně samy nalézaly limity základního práva dle článku 26 Listiny.
Usnesením ze dne 25. září 2018, čj. 6 As 176/2017-86, Nejvyšší správní soud vyslovil, že se v řízení pokračuje, a zároveň účastníky řízení vyzval, aby se vyjádřili k závěrům, které Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/17.
Stěžovatelka uvedla, že považovala za ústavně významné i to, že fakticky k vedení účetnictví společenství vlastníků jednotek živnostenské oprávnění nepotřebovala. Pokud by živnostenský list neměla, nemohl by nikdo její činnost označit za výdělečnou. Její propuštění ze služebního poměru tak v podstatě vyvolala pouhá existence živnostenského oprávnění a drobný příjem, který řádně zdanila. To bylo zcela v rozporu s účelem příslušné právní úpravy, kterou proti stěžovatelce žalovaný v podstatě zneužil.
Žalovaný zdůraznil, že výdělečná činnost je překážkou již samotného přijetí do služebního poměru, která trvá po celou dobu trvání služebního poměru, existují z ní však výjimky. Tyto výjimky z obecného zákazu výdělečné činnosti vymezil žalovaný v rozsahu odpovídajícím závěrům Ústavního soudu. Vstup do služebního poměru a přijetí podmínek jeho výkonu jsou dobrovolné. Služební poměr nelze stavět na roveň klasickému pracovněprávnímu vztahu. V nynějším případě, kdy bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatelka dlouhodobě a nepřetržitě provozovala živnostenské podnikání, tak neměl žalovaný jinou možnost než ji ze služebního poměru propustit. Žalovaný též zopakoval, že činnost stěžovatelky nebylo možné považovat za správu vlastního majetku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…) [24] Podle § 48 odst. 2 věty za středníkem se omezení výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů nad rámec služby nevztahuje mimo jiné na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů. Článek 1 odst. 1 písm. f) pokynu generálního ředitele HZS ČR ze dne 28. března 2013, k provedení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (dále jen „pokyn“), potom příslušníkům bezpečnostních sborů umožňuje vykonávat správu vlastního majetku, a to mimo výkon služby s tím, že tak nebude narušován výkon služby či připravenost k výkonu služby či jinak způsobován střet se zájmy HZS ČR, snížena důvěra veřejnosti v HZS ČR či veřejnou správu vůbec (odst. 2).
[25] Právní řád České republiky pojem „správa vlastního majetku“ užívá v řadě předpisů, aniž by vymezil jeho obsah. Nejvyšší soud se k tomuto pojmu nepřímo vyjádřil v rozsudku ze dne 21. května 2008, sp. zn. 29 Cdo 152/2007, když posuzoval, zda může být jediným předmětem podnikání obchodní společnosti právě správa vlastního majetku. Tehdy vyslovil názor, že „správa vlastního majetku není podnikáním, a nemůže proto být ani předmětem podnikání obchodní společnosti. Jde o činnost, jež je vlastní každé obchodní společnosti, neboť je nezbytná k jejímu řádnému fungování. Ke správě vlastního majetku není třeba žádného úředního povolení.“ Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že uvedené je třeba chápat i tak, že podnikání nemůže nikdy být správou vlastního majetku (v opačném případě by byl popřen závěr Nejvyššího soudu, neboť část činností považovaných za správu vlastního majetku by byla zároveň podnikáním; mezi množinami činností zastřešenými těmito pojmy tedy musí být vztah disjunkce). To je velice důležité, neboť obsah pojmu „podnikání“ český právní řád na rozdíl od „správy vlastního majetku“ jednoznačně definuje.
[26] V době rozhodování žalovaného byl ještě účinný obchodní zákoník, který v § 2 odst. 1 vymezoval podnikání jako soustavnou činnost prováděnou podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku. Podnikatelem přitom podle tohoto zákona byla mimo jiné osoba, která podniká na základě živnostenského oprávnění [§ 2 odst. 2 písm. b) obchodního zákoníku]. Také ze současné právní úpravy, tedy z § 420 odst. 1 občanského zákoníku lze dovodit, že podnikáním je výdělečná činnost vykonávaná na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku. Ustanovení § 421 odst. 2 občanského zákoníku potom stanoví vyvratitelnou domněnku, že osoba disponující živnostenským oprávněním je podnikatelem. Zbývá uvést, že podle § 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), je živností „soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem“.
[27] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že otázku, zda příslušník bezpečnostního sboru vykonává zakázanou výdělečnou činnost, je nutné posuzovat spíše z materiálního hlediska – tedy zda takovou činnost skutečně vykonává, nikoli zda disponuje oprávněním umožňujícím mu takovou činnost vykonávat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. září 2003, čj. 5 A 121/2002-42, č. 285/2004 Sb. NSS). To ostatně vyplývá i z citovaných soukromoprávních předpisů, dle nichž je podnikatelem pouze taková osoba se živnostenským oprávněním, která živnost skutečně vykonává. Dílčí závěr městského soudu, že stěžovatelka má živnostenské oprávnění, a proto podniká, je tedy poněkud zkratkovitý. Stěžovatelka však nejenže měla příslušné živnostenské oprávnění, ale účetnictví společenství vlastníků jednotek skutečně dlouhodobě vedla, a to za každoročně vyplácenou odměnu. Naplnila tedy všechny znaky podnikání, a proto její činnost nemůže být správou vlastního majetku.
[28] Podpůrně lze uvést, že za účinnosti předchozí právní úpravy vykonávala stěžovatelka svoji činnost na základě souhlasu služebního funkcionáře vydaného podle § 152 odst. 2 písm. b) zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky ve spojení s § 10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů. Tento souhlas byl přitom vydáván právě k provozování živnosti nebo účasti na živnostenském podnikání nebo k vykonávání jiné výdělečné činnosti v pracovním nebo obdobném poměru, nikoli ke správě vlastního majetku (k níž nebyl souhlas zapotřebí). Je přitom oprávněné domnívat se, že co bylo živností či živnostenským podnikáním (tedy podnikáním podle obchodního zákoníku) před účinností zákona o služebním poměru, si tento charakter zachovalo i nadále, neboť definice této činnosti se ani s nabytím účinnosti občanského zákoníku z roku 2012 nezměnila.
[29] Činnost, kterou stěžovatelka vykonávala, je tedy živnostenským podnikáním, což zároveň vylučuje posoudit ji jako správu vlastního majetku, jak stěžovatelka žádala. Výjimka ze zákazu výdělečné činnosti stanovená v čl. 1 odst. 1 písm. f) pokynu se zde tudíž neuplatní. Stěžovatelka nicméně namítala i to, že svou činností nenarušila plnění svých služebních povinností a důvěru v HZS ČR, pročež bylo její propuštění neproporcionální.
[30] Žalovaný má pravdu v tom, že mu text zákona o služebním poměru nedával žádný prostor pro zvážení, zda je výdělečná činnost vykonávaná příslušníkem bezpečnostního sboru ve střetu se zájmy služby. Podle § 48 odst. 2 tohoto zákona příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu (až na výjimky stanovené zákonem a interními akty ředitelů bezpečnostních sborů). Pokud příslušník toto omezení poruší, musí být propuštěn [§ 42 odst. 1 písm. f) tamtéž].
[31] Nejvyšší správní soud nicméně nemohl přehlédnout, že § 48 odst. 2 zjevně zasahuje do práva podnikat garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 44 Listiny může zákon příslušníkům bezpečnostních sborů omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost, přičemž zákonodárce v tomto směru není omezen souvislostí s výkonem služby, jako je tomu u práv dle čl. 18, 19 a 27 odst. 1 až 3 Listiny. Na druhou stranu, i takové omezení musí být stanoveno zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny), musí šetřit podstaty a smyslu práva podnikat a nesmí být zneužíváno k jiným účelům, než k jakému bylo stanoveno (čl. 4 odst. 4 Listiny).
[32] Právě přesvědčení o rozporu § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru s uvedenými ustanoveními Listiny vedlo Nejvyšší správní soud k návrhu Ústavnímu soudu na jeho zrušení. Ústavní soud tomuto návrhu vyhověl a napadené ustanovení pro nepřípustnou delegaci normotvorby omezující rozsah základního práva na interní akt žalovaného zrušil, derogační účinky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/17 však odsunul až ke dni 30. června 2019. To však Nejvyššímu správnímu soudu nebrání zohlednit, že právní úprava, kterou by měl na posuzovanou věc aplikovat, je v rozporu s ústavním pořádkem. Ostatně i Ústavní soud v závěrečné části svého nálezu uvedl, že „v mezidobí od vyhlášení tohoto nálezu až do doby účinnosti nové právní úpravy pak jsou správní soudy sice formálně povinny aplikovat napadené ustanovení jakožto platnou součást právního řádu, zároveň však jsou povinny s ohledem na čl. 4 Ústavy poskytovat ochranu základním právům účastníků řízení a nacházet spravedlivou rovnováhu mezi zájmem na řádném výkonu služby v bezpečnostních sborech na straně jedné a právy příslušníků bezpečnostních sborů, která jsou zrušenou právní úpravou omezována, na straně druhé. Hlediska, která mohou být brána na zřetel, jsou kupř. obsažena [ve vládním návrhu zákona č. 530/2005 Sb.]. Pokud zákonodárce rezignoval na vyvážení těchto zájmů, resp. práv tím, že limity základního práva dle čl. 26 Listiny, resp. též dalších ústavně zaručených práv, sám nevymezil, nýbrž stanovení těchto mezí bez dalšího delegoval na interní akty řízení, jsou soudy povinny tyto hranice dočasně nalézat do doby, než je stanoví sám zákonodárce přijetím nové právní úpravy.“
[33] Ústavní soud tedy správní soudy zavázal, aby v každém konkrétním případě zvážily, zda výkon základního práva podnikat či provozovat jinou výdělečnou činnost dle čl. 26 Listiny ze strany příslušníka bezpečnostního sboru narušil veřejný zájem na řádném výkonu služby natolik, aby ospravedlnil propuštění příslušníka ze služebního poměru. Jinými slovy správním soudům uložil, aby spory ohledně propuštění příslušníka bezpečnostního sboru na základě porušení § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru posoudily pomocí testu proporcionality.
[34] Test proporcionality se standardně skládá ze tří kroků – testu vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. října 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., a navazující judikaturu). Nejprve je však nutno identifikovat legitimní cíl omezení základního práva (zde práva podnikat), jímž zpravidla bývá ochrana jiného základního práva či veřejného zájmu. Každé omezení základního práva musí nějaký legitimní cíl sledovat, v opačném případě by se zákonodárce (popřípadě orgán aplikující zákonnou úpravu) dopustil nepřípustné svévole. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/17 přitom vyplývá, že cílem omezení práva příslušníka bezpečnostního sboru podnikat je zajištění řádného výkonu služby. Stejný závěr lze učinit na základě právní úpravy regulující postavení vojáků z povolání, kteří na základě článku 44 Listiny podléhají stejným omezením jako příslušníci bezpečnostních sborů.
[35] Podle § 47 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, smí voják „výjimečně vykonávat výdělečnou činnost pouze s písemným souhlasem služebního orgánu, neovlivní-li tato činnost výkon jeho služby nebo jiný důležitý zájem služby“. Zákon o vojácích z povolání tedy výslovně stanoví jako cíl omezení práva vojáka podnikat zájem na řádném výkonu služby či jiný důležitý zájem služby. Nejvyšší správní soud nevidí důvod, proč by mělo být na příslušníky bezpečnostních sborů podle zákona o služebním poměru nahlíženo jinak – opačný přístup by naopak vyvolával neodůvodněnou nerovnost. Lze se tedy domnívat, že omezením práva příslušníků bezpečnostních sborů podnikat sledoval zákonodárce právě ochranu zájmu na řádném výkonu služby a plnění služebních povinností, zachování důvěry veřejnosti v bezpečnostní sbory a zamezení střetu zájmů příslušníka se zájmy služby. Že tento cíl nevyjádřil výslovně v textu zákona o služebním poměru, lze považovat za nedůslednost, nikoli však za potvrzení toho, že by smyslem právní úpravy mělo být omezit příslušníkům bezpečnostních sborů právo podnikat bez dalšího. Jak již bylo řečeno, takový výklad zákona by byl protiústavní. Pokud by zákon žádný konkrétní cíl nesledoval, byla by tím znemožněna soudní kontrola v tom směru, zda není omezení práva na podnikání v konkrétním případě zneužito k jiným účelům, než pro který bylo stanoveno, jak požaduje čl. 4 odst. 4 Listiny.
[36] Takový závěr podporuje i právě projednávaný případ. Formálně vzato stěžovatelka totiž zákon o služebním poměru opravdu porušila, neboť – jak Nejvyšší správní soud dovodil výše – vykonávala podnikatelskou činnost. Na druhou stranu však v této činnosti nelze spatřovat ohrožení zájmu, který § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru chrání, tedy zájmu na řádném výkonu služby příslušníka HZS ČR. Činnost, kterou žalovaný stěžovatelce vytýká, se omezovala na vedení účetnictví společenství vlastníků jednotek, jehož je stěžovatelka členkou. Stěžovatelka se podle všeho nesnažila rozšířit své podnikání a přivydělat si vedením účetnictví dalších subjektů, i když by jí to její kvalifikace umožňovala. Ze zjištěného skutkového stavu nevyplývá, že by vedení účetnictví společenství vlastníků jednotek jakkoliv narušovalo řádné plnění služebních povinností stěžovatelky.
[37] Na základě uvedeného lze usoudit, že propuštění stěžovatelky z bezpečnostního sboru nesledovalo žádný legitimní cíl. Nelze proto ani posuzovat, zda bylo omezení (či spíše vyloučení) jejího práva podnikat proporcionální, neboť chybí ono hledisko, vůči němuž by měla být přiměřenost takového opatření posuzována. Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje, že k propuštění příslušníka bezpečnostního sboru může dojít pouze tehdy, pokud jeho výdělečná činnost ohrožuje zájem chráněný zákonem o služebním poměru, jímž je zajištění řádného výkonu služby, ochrana důvěry veřejnosti v bezpečnostní sbory a zamezení střetu zájmů příslušníka se zájmy služby. Jelikož stěžovatelka žádný z těchto zájmů neohrozila (resp. nebylo to v řízení prokázáno), zasáhl žalovaný svým rozhodnutím do jejích základních práv v rozporu s článkem 1 odst. 2 a 4 Listiny. Nejvyšší správní soud na závěr podotýká, že pouze tento závěr vyhovuje požadavkům, jež na soudní rozhodnutí klade Ústavní soud. Ten totiž v nálezu ze dne 13. března 2013, sp. zn. IV. ÚS 1241/12 (N 42/68 SbNU 425), konstatoval, že „[s]pravedlnost je hodnotovým principem, který je společný všem demokratickým právním řádům [srov. nález sp. zn. I. ÚS 643/04 ze dne 6. 9. 2005 (N 171/38 SbNU 367), nález sp. zn. II. ÚS 3168/09 ze dne 5. 8. 2010 (N 158/58 SbNU 345), bod 25]. Nad každým utvářením soudního rozhodnutí klene se dvojí imperativ: rozhodnutí musí být nejen zákonné, ale především spravedlivé. Úkolem soudu je právě rozpoznat skrze zákon spravedlnost.“
[38] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani argumentace žalovaného. Tvrzením, že vstup do služebního poměru včetně omezení a zákazů, které z něj vyplývají, je dobrovolný, v daném případě žalovaný přehlíží, že stěžovatelka v takové situaci nebyla. Ustanovení § 13 odst. 1 písm. i) zákona o služebním poměru se vztahuje na přijímání do služebního poměru a nikterak se netýkalo stěžovatelky, která již ve služebním poměru byla; ke změně právní úpravy, o níž žalovaný opřel její propuštění ze služebního poměru, došlo za trvání jejího služebního poměru. Vedle toho, uchazeči o přijetí do služebního poměru a již přijatí příslušníci samozřejmě mají zachovánu možnost svobodně se rozhodnout, zda vstoupí do služebního poměru či v něm setrvají za cenu, že pak musí akceptovat omezení vyplývající pro ně z čl. 44 Listiny. To však samozřejmě jen potud, pokud jsou tato omezení v souladu s podmínkami omezení základních práv, které Listina předepisuje. Jak je zřejmé z citovaného nálezu Ústavního soudu, § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru podmínky omezení základních práv vyplývající mimo jiné z § 44 Listiny nesplňuje. To, že se někdo „dobrovolně“ podrobí protiústavnímu právnímu režimu nebo v něm „dobrovolně“ setrvává, protiústavnost bez dalšího nekonvaliduje. | decision_713.txt |
4,326 | k § 154 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.
k čl. 1 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému II. generace (SIS II)
I. Při přezkumu žádosti o likvidaci záznamu v Schengenském informačním systému druhé generace musí správní orgán zvážit, zda stále přetrvává základní účel vedení záznamu, tj. zajištění vysoké úrovně bezpečnosti v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva Evropské unie včetně udržování veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku a zajišťování bezpečnosti a národní bezpečnosti [viz čl. 1 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006, o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II)]. Rozhodnutí o dalším vedení záznamu musí obsahovat alespoň stručné odůvodnění, proč i nadále předmětná osoba představuje takovou hrozbu pro země zapojené v systému SIS II, že je nezbytné, aby údaj o ní nebyl vyřazen ze systému SIS II s ohledem na podstatu a důvodnost původního vložení záznamu a také dobu, která od něj uplynula.
II. Také pro vedení záznamu o osobě v evidenci nežádoucích osob platí, že s postupující dobou budou důvody pro uchování záznamu oslabovat, přičemž správní orgán musí při hodnocení důvodnosti vedení záznamu o konkrétní osobě v evidenci nežádoucích osob v některých specifických případech zohlednit také definici nežádoucí osoby obsaženou v § 154 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Důvody pro další vedení záznamu v evidenci nežádoucích osob musí policejní orgán konkrétně označit v rozhodnutí, jímž žadateli sdělí, že záznam o jeho osobě nebude z evidence nežádoucích osob vymazán. Nepostačí, pokud policejní orgán pouze odkáže na dříve uložený trest vyhoštění (na dobu neurčitou), obzvláště za situace, kdy při ukládání tohoto trestu nebyla zvažována důvodnost jeho konkrétní výměry.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2018, čj. 14 A 59/2017-52)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 119/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4503/12).
Věc: Afrim Y. proti Policejnímu prezidiu České republiky o výmaz údajů ze Schengenského informačního systému a z evidence nežádoucích osob.
Žalobce, státní příslušník Kosovské republiky, se dopustil trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí podle § 171 odst. 2 písm. b) zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění zákona č. 152/95 Sb. (dále jen „trestní zákon“) tím, že dne 27. 12. 1996 ve večerních hodinách pod záminkou uskutečnění telefonního hovoru v telefonní budce umístěné v blízkosti věznice, uprchl službu konajícímu vychovateli, přestože mu měl výkon trestu odnětí svobody skončit až dne 29. 7. 1997. Za tento trestný čin mu byl udělen trest odnětí svobody po dobu dvou let a trest vyhoštění rozsudkem Okresního soudu v Chomutově ze dne 18. 5. 1999, čj. 4 T 243/97-80. Tento rozsudek se také stal důvodem k zařazení žalobce do evidence nežádoucích osob a vložení záznamu do Schengenského informačního systému druhé generace (dále jen „systém SIS II“).
Dne 8. 3. 2000 byl žalobce na dobu neurčitou zaevidován do evidence nežádoucích osob podle § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a podle § 154 odst. 3 písm. a) téhož zákona označen za nežádoucí osobu.
Zároveň byl o žalobci veden záznam v systému SIS II za účelem odepření vstupu nebo zákazu pobytu na území státu schengenského prostoru (dále jen „záznam“). K vložení záznamu do systému SIS II došlo orgány České republiky, a to s odkazem na § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a na čl. 24 SIS II.
Žalobce podal dne 31. 7. 2017 u žalovaného žádost o likvidaci osobních údajů z evidence nežádoucích osob a údajů ze systému SIS II, neboť dle jeho názoru nepředstavuje závažné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti ani bezpečnosti smluvních států ve smyslu čl. 24 odst. 2 SIS II a § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců.
Dne 2. 10. 2017 žalobce obdržel sdělení žalovaného ze dne 27. 9. 2017 (dále jen „sdělení“), jímž žalovaný žádosti žalobce nevyhověl. V odůvodnění uvedl, že žalobce byl do evidence nežádoucích osob zaevidován ode dne 8. 3. 2000 na dobu neurčitou podle § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců [ve spojení s § 154 odst. 3 písm. a) téhož zákona]. Dodal, že u osob evidovaných v evidenci nežádoucích osob z důvodu uloženého trestu vyhoštění na dobu neurčitou, které jsou současně evidovány v systému SIS II, je záznam nastaven v souladu s čl. 29 odst. 2 SIS II na dobu 3 let. Tento záznam je pravidelně přezkoumáván vkládajícím útvarem Policie České republiky (Ředitelství služby cizinecké policie) ve smyslu uvedeného ustanovení, tedy před uplynutím nastavené doby 3 let, a platí-li důvody pro vložení záznamu, tedy je-li stále platný trest vyhoštění na dobu neurčitou (pokud nebylo upuštěno od výkonu trestu vyhoštění na základě rozhodnutí příslušného soudu, příp. osoba nebyla omilostněna prezidentem republiky na základě vlastní žádosti), je u záznamu standardně prodloužena platnost na další tříleté období. V případě žalobce přitom důvody pro jeho zařazení do uvedených informačních systémů trvají, neboť z těchto systémů by žalobce mohl být vyřazen pouze tehdy, pokud by pravomocné rozhodnutí soudu bylo vykonáno či pokud by trest vyhoštění byl prominut nebo amnestován prezidentem republiky. Proto žalovaný doporučil žalobci obrátit se na Okresní soud v Chomutově, který mu trest vyhoštění uložil, aby mu tento trest prominul, anebo se obrátit na Kancelář prezidenta republiky se žádostí o omilostnění trestu vyhoštění prezidentem republiky.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Domáhal se zrušení rozhodnutí Policejního prezidia České republiky v části, v níž byla zamítnuta žádost žalobce o likvidaci osobních údajů o osobě žalobce dle § 154 zákona o pobytu cizinců, a v části, v níž byla zamítnuta žádost žalobce o likvidaci osobních údajů o své osobě vedených v systému SIS II podle čl. 24 odst. 1 SIS II.
Žalobce uvedl, že vložení záznamu (a rozhodnutí o jeho prodloužení) do systému SIS II bylo ze strany České republiky protiprávním úkonem odporujícím jak zákonu o pobytu cizinců, tak Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“), Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a v neposlední řadě též Listině základních práv Evropské unie. Dle žalobce lze do systému SIS II zařadit záznam o cizinci, je-li tu důvodné nebezpečí, že jeho přítomnost může závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek nebo bezpečnost smluvních států. Důvodnost takového nebezpečí ani míra závažnosti ohrožení veřejného pořádku nebo bezpečnosti přitom u žalobce není dána. Navíc uvedená kritéria nebyla v jeho případě posouzena individuálně, jak to vyžaduje čl. 21 SIS II, neboť policejní orgán rozhodl o zápisu a prodloužení záznamu, aniž by se blíže zabýval konkrétními důvody potenciálního nebezpečí, které žalobce pro členské státy představuje. Žalobce nepopíral, že se dopustil výše uvedeného skutku, namítal však, že tento jeho protiprávní čin zdaleka nedosahoval takové intenzity, aby i po 21 letech odůvodňoval závěr orgánů České republiky o „důvodném a závažném ohrožení veřejného pořádku či bezpečnosti“ v případě jeho přítomnosti na území členských států Evropské unie. Žalobce se domníval, že s takto výrazným časovým odstupem lze na potenciálně závažné nebezpečí, které by měl pro členské státy představovat, usuzovat pouze z velmi závažných důvodů. Připomněl, že trest vyhoštění je běžně v České republice ukládán na dobu od jednoho roku do deseti let, přičemž v případě žalobce soud pochybil, pokud konkrétní dobu neurčil. O to více je pak nutné zkoumat onu závažnou míru rizika ohrožení veřejného pořádku v případě vložení či obnovení záznamu. Žalobce uzavřel, že provedení a prodlužování záznamu se jeví jako extrémně nepřiměřené ve vztahu k míře narušení veřejnoprávní normy.
Žalovaný uvedl, že žalobce byl označen za nežádoucí osobu na základě § 154 odst. 3 písm. a) zákona o pobytu cizinců a na základě § 154 odst. 6 téhož zákona byl pak žalobce zaevidován do evidence nežádoucích osob. Vzhledem k tomu, že je Česká republika ode dne 21. 12. 2007 jedním ze států schengenského prostoru, byly osobní údaje žalobce vloženy rovněž do schengenského informačního systému a podle čl. 96 Schengenské úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985, sjednané v Schengenu dne 19. 6. 1990, se tak opatření k zamezení vstupu rozšířilo na celý schengenský prostor. Jelikož přitom doposud nebyl žalovaný informován ze strany žalobce ani oslovených institucí, že došlo k prominutí trestu vyhoštění či jeho amnestování prezidentem republiky, a rovněž dotčený rozsudek okresního soudu nebyl zrušen, nejsou dány důvody pro výmaz záznamu. Žalovaný přitom na žádost žalobce (i obecně každé 3 roky) prověřil, zda důvody pro zařazení žalobce do výše uvedených informačních systémů nadále trvají, přičemž s ohledem na výše uvedené nemohl než dospět k závěru, že tomu tak je, a tudíž nemohl žádosti žalobce vyhovět.
Městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) Soud tedy shledal, že uložený trest vyhoštění je nadále platný, přičemž se podává, že byl z důvodu tehdejší právní úpravy uložen na dobu neurčitou. Za této situace byl žalobce zařazen do evidence nežádoucích osob v souladu s § 154 odst. 3 písm. a) zákona o pobytu cizinců a v tomto správním úkonu nelze seznat libovůli správních orgánů.
Jestliže však soud posoudil, zdali žalovaný v nyní napadeném rozhodnutí řádně zvážil důvody pro ponechání záznamu o žalobci v evidenci nežádoucích osob a systému SIS II, shledal, že v tomto ohledu napadené rozhodnutí postrádá dostatečně odůvodnění.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu, dle nichž je nezbytné napadené sdělení policie považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí, musí toto sdělení splňovat základní podmínky, které jsou na správní rozhodnutí kladeny právními předpisy (především správním řádem) a soudní judikaturou. Mezi tyto základní náležitosti rozhodnutí správního náleží dle § 68 odst. 1 správního řádu výroková část, odůvodnění a poučení účastníků. V odůvodnění správního rozhodnutí se uvedou důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a z jejich vyjádření k podkladům rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). To znamená, že správní orgán v rámci odůvodnění musí odůvodnit přezkoumatelným způsobem, jakými úvahami byl veden jak při vlastním dokazování, tak i při výkladu právních pojmů a celkovém hodnocení řešených právních otázek, přičemž odůvodnění musí být individuální a konkretizované pro danou věc (viz již rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, čj. 6 A 48/92-23). Z odůvodnění každého správního rozhodnutí musí dostatečně vyplynout úvahy, jimiž se správní orgán při jeho vydání řídil, neboť jedině tak lze spolehlivě doložit správnost, a tedy i zákonnost postupu správního orgánu (srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008-109). K tomu, zda je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, pak soud musí přihlédnout z úřední povinnosti, a za situace, kdy shledá rozhodnutí nepřezkoumatelným, se pak nezabývá samotnou zákonností.
Jak již bylo řečeno, žalovaný ve svých úvahách vyšel pouze ze skutečnosti, že žalobci byl uložen trest vyhoštění na dobu neurčitou, přičemž tento fakt sám o sobě dle žalovaného postačuje k důvodnosti vyřčených závěrů. Dle soudu však takto lapidární závěr nebylo možno ve věci žalobce učinit, a to jak ve vztahu k vedení záznamu o žalobci v evidenci nežádoucích osob, tak v systému SIS II.
Pro posuzování důvodnosti vedení záznamu o osobě v systému SIS II soud předně vyzdvihuje, že SIS II přímo počítá s tím, že dotčený orgán bude průběžně sledovat, zdali přetrvává nezbytnost dalšího vedení záznamu. Takto již čl. 11 preambule SIS II uvádí, že „[z]áznamy za účelem odepření vstupu nebo pobytu by v SIS II měly být uchovávány nanejvýš po dobu potřebnou pro splnění účelů, pro které byly tyto záznamy pořízeny. Obecnou zásadou je, že by měly být ze SIS II automaticky vymazány po uplynutí tří let. Rozhodnutí o uchování záznamu po delší dobu by mělo vycházet z komplexního individuálního posouzení. Členské státy by měly během tohoto tříletého období tyto záznamy přezkoumat a vést statistiku o počtu záznamů, u nichž byla doba uchovávání prodloužena.“ Výše citovaný čl. 29 odst. 1 SIS II rovněž počítá s tím, že se záznamy vložené do systému SIS II uchovávají pouze po dobu nezbytnou pro splnění účelů, pro které byly vloženy.
Z uvedeného vyplývá, že při přezkoumání nutnosti zachovat uvedený záznam v systému SIS II musí dotčený orgán vážit, zdali stále přetrvává základní účel vedení záznamu, tj. zajištění vysoké úrovně bezpečnosti v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva Evropské unie, včetně udržování veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, a zajišťování bezpečnosti a národní bezpečnosti (viz čl. 1 odst. 2 SIS II). Jestliže pak citované nařízení výslovně počítá s tím, že v průběhu doby bude důvodnost vedení záznamu v systému SIS II oslabovat, je povinností rozhodujícího orgánu (ať k žádosti žadatele, či dokonce ex offo každé tři roky) tuto důvodnost pečlivě hodnotit. A to jednak s přihlédnutím ke specifikům dané věci a pak také (a to je pro nyní posuzovanou věc stěžejní) k aktuálnímu stupni nebezpečí spočívajícího v možné přítomnosti posuzované osoby v některém ze států zahrnutých v systému SIS II.
Soud připomíná, že SIS II již pro vložení záznamu do systému SIS II stanoví, že toto rozhodnutí může být učiněno pouze na základě posouzení jednotlivých případů (viz čl. 21 a čl. 24 odst. 1). Uvedené ostatně také vyplývá z věty druhé § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, přičemž dle tohoto ustanovení lze chápat přeřazení osoby z evidence nežádoucích osob do systému SIS II za výsledek určité vyšší, kvalifikovanější úvahy policie, která je v tomto směru odstupňovaná, a ke které vedle pouhé možnosti ohrožení uvedených zájmů (veřejný pořádek a bezpečnost) přistupuje ještě nutnost „důvodného nebezpečí“, že zde možnost jejich ohrožení skutečně je, přičemž nejde již o možnost toliko hypotetickou, ale o možnost důvodně předpokládanou (srov. shodně Kučera, V. Schengenský informační systém a přezkum ve správním soudnictví. Právní rozhledy, 2011, č. 2, s. 52-58). Pokud jsou dány tyto „zostřené“ důvody již při vložení záznamu, tak nutnost jejich zvažování ještě více vyvstane při hodnocení opodstatnění dalšího vedení záznamu, protože, jak již bylo uvedeno, citované nařízení počítá s tím, že v průběhu doby budou důvody pro vedení záznamu oslabovat.
Z výše uvedeného pak vyplývá, že je povinností rozhodujícího orgánu (žalovaného) při posouzení možnosti výmazu záznamu ze systému SIS II pečlivě vážit, zdali nadále trvají důvody pro uchování záznamu v daném systému, a to s ohledem na znění a podstatu SIS II. A při vyřízení žádosti žadatele musí rozhodující orgán tyto důvody ve svém rozhodnutí náležitě specifikovat, a to také s přihlédnutím k délce vedení záznamu. To znamená, že rozhodnutí o dalším vedení záznamu musí obsahovat alespoň stručné odůvodnění, proč i nadále předmětná osoba představuje takovou hrozbu pro země zapojené v systému SIS II, že je nezbytné, aby údaj o ní nebyl (s ohledem na podstatu a důvodnost původního vložení záznamu a také dobu, která od něj uplynula) ze systému SIS II vyřazen. Nepostačí přitom, pokud i po více jak patnácti letech rozhodující orgán pouze odkáže na dříve uložený trest vyhoštění (na dobu neurčitou), neboť tento trest sám o sobě (i s ohledem na právní úpravu platnou v době jeho ukládání – viz též dále) nemusí automaticky odůvodňovat uchovávání záznamu. SIS II ani § 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců totiž nestanoví, že každá osoba vedená v evidenci nežádoucích osob musí být automaticky zařazena do systému SIS II, a proto je povinností žalovaného konkrétně (na základě aktuálně zjištěných skutečností) uvést, proč je nezbytné, aby byl údaj o žalobci nadále veden v systému SIS II. To však žalovaný v nyní posuzované věci neučinil, a proto je napadené rozhodnutí ve vztahu k vedení záznamu o žalobci v systému SIS II nepřezkoumatelné.
Ve vztahu k ponechání údajů o žalobci v evidenci nežádoucích osob soud (s ohledem na jedinečná specifika nyní projednávané věci) vyzdvihuje, že v daném případě bylo povinností žalovaného přihlédnout k definici nežádoucí osoby obsažené v § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Dle tohoto ustanovení se nežádoucí osobou rozumí cizinec, jemuž nelze umožnit vstup na území z důvodu, že by tento cizinec při pobytu na území mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek, ohrozit veřejné zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých nebo obdobný zájem chráněný na základě závazku vyplývajícího z mezinárodní smlouvy. Bylo tedy povinností žalovaného tyto základní podmínky k žádosti žalobce o odstranění záznamu z evidence posoudit. A to bez ohledu na provedení záznamu dle § 154 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který jasně stanoví okruh případů, kdy bude určitá osoba označena za nežádoucí (tj. pokud se na ni bude vztahovat pravomocné rozhodnutí o trestu vyhoštění z území nebo o správním vyhoštění) a skutečnost, že § 155 odst. 2 zákona o pobytu cizinců s tímto hodnocením a priori nepočítá. Platí totiž, že aby byl žalobce nadále veden v evidenci nežádoucích osob, musí být skutečně považován za osobu nežádoucí ve smyslu § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Soud vyzdvihuje, že při uložení trestu vyhoštění v současnosti (respektive po účinnosti zákona č. 253/1997 Sb.) budou podmínky § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců po dobu trvání trestu vyhoštění velmi pravděpodobně vždy splněny. Od účinnosti zákona č. 253/1997 Sb., kterým byl novelizován § 57 tehdy platného trestního zákona, jakož i po přijetí nového trestního zákoníku (viz § 80), již soud v trestním rozsudku rozhoduje o konkrétní době, na kterou se trest vyhoštění vztahuje, přičemž podle § 57 odst. 2 trestního zákona a nyní § 80 odst. 2 trestního zákoníku při uložení trestu vyhoštění, jakož i určení konkrétní výměry jeho délky, soud přihlédne mj. ke stupni ohrožení bezpečnosti lidí, majetku nebo jiného obecného zájmu. Stupeň ohrožení bezpečnosti lidí, majetku nebo jiného obecného zájmu vyjadřuje míru, v jaké nastala nebo hrozila újma těmto chráněným hodnotám ze spáchaného trestného činu a v jaké hrozí z dalšího pobytu pachatele na území České republiky. Stupeň uvedeného ohrožení bude dán především charakterem, rozsahem a závažností spáchané trestné činnosti, významem a rozsahem ohrožených hodnot, dále skutečností, zda došlo k poruše na chráněných zájmech nebo zůstalo jen u jejich ohrožení a do jaké míry se ohrožení přiblížilo vzniku poruchy atd. Kromě toho je třeba zvažovat, jaké nebezpečí – s ohledem na osobu pachatele a ostatní rozhodné okolnosti – hrozí zmíněným chráněným hodnotám z dalšího pobytu pachatele na našem území (viz též Šámal, P. a kol. Trestní zákoník: komentář. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 982). Uvedené hledisko obsažené v trestních předpisech tak lze do určité míry chápat jako obdobu podmínky obsažené v dovětku § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, neboť okolnosti ústící v uložení konkrétní výměry trestu vyhoštění budou velmi pravděpodobně korespondovat se závěrem, že během stanovené doby by odsouzený cizinec při pobytu na území mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek, ohrozit veřejné zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých nebo obdobný zájem chráněný na základě závazku vyplývajícího z mezinárodní smlouvy. Navíc tyto důvody budou seznatelné z odůvodnění uloženého trestního rozsudku, a to jak ve vztahu k tomu, proč bylo nezbytné uložit trest vyhoštění, tak i ve vztahu ke konkrétní výměře tohoto trestu. Není proto vyloučeno, aby policejní orgán při hodnocení nezbytnosti vedení záznamu o osobě v evidenci nežádoucích osob vyšel z tohoto hodnocení vyřčeného soudem rozhodujícím o vině a trestu.
Nezbytnost zohlednění samotné definice obsažené v § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců při hodnocení důvodnosti vedení záznamu o konkrétní osobě v evidenci nežádoucích osob, původně zaznamenané dle § 154 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, však bude vyvstávat při posuzování záznamu vedeného o osobách, jimž byl trest vyhoštění uložen před přijetím zákona č. 253/1997 Sb., kterým byl novelizován § 57 tehdy platného trestního zákona. Jak již bylo řečeno, v uvedené době byl při uložení tohoto trestu odsouzenému odepřen vstup na území automaticky na dobu neurčitou, tedy i tehdy, kdy by dle současné právní úpravy trest vyhoštění na dobu neurčitou nepřipadal v úvahu. V současné době soud uloží trest vyhoštění na dobu neurčitou pachateli pouze v nejzávažnějších případech, kdy vzhledem k potřebě ochrany společnosti a nápravy pachatele i k okolnostem rozhodným pro jeho výměru nepostačuje uložení časově omezeného trestu vyhoštění ani na nejdelší možnou dobu 10 let. Uložení trestu vyhoštění na dobu neurčitou tak bude přicházet v úvahu především za situace, kdy je pachatel opětovně odsouzen za trestný čin, jehož povaha a závažnost vyžaduje uložení trestu vyhoštění, který sice již byl pachateli uložen dřívějším rozsudkem v trvání do 10 let, ale pachatel ho nerespektoval nebo se vyhýbal jeho výkonu (viz Šámal, P. a kol. Trestní zákoník: komentář. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 982). Jak také zdůraznil Ústavní soud, při ukládání trestu vyhoštění na dobu neurčitou musí obecný soud nejen zkoumat prognózu nápravy pachatele, která se má pojmově blížit nemožnosti, respektive velmi vysoké míře nepravděpodobnosti nápravy, ale musí též kvalifikovaně zohlednit bezpečnostní riziko pobytu pachatele na území České republiky, tedy shledat, že ani nejvýše deset let pobytu mimo Českou republiku nesnižuje obavy, že by po uplynutí stanovené doby a případném návratu na území České republiky pachatel mohl opět ohrožovat společenské zájmy svou trestnou činností. Trest vyhoštění na dobu neurčitou tak dle Ústavního soudu může být pojmově uložen jen v nejzávažnějších případech, kde nelze rozumně očekávat, že by odsouzený i po několika letech přestal být pro Českou republiku bezpečnostní hrozbou (nález ze dne 11. 6. 2014, sp. zn. I. ÚS 4503/12, č. 119/2014 Sb. ÚS).
V případech, kdy byl trest vyhoštění uložen automaticky na dobu neurčitou, tak dle soudu (i s ohledem na principy pro ukládání trestu vyhoštění na dobu neurčitou vyřčené judikaturou Ústavního soudu) nelze a priori tvrdit, že jsou vždy splněny základní podmínky pro označení osoby za nežádoucí ve smyslu § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, neboť s ohledem na výraznou prodlevu od uložení daného trestu již přítomnost této osoby na území České republiky nemusí představovat jakékoli riziko pro bezpečnost či veřejný pořádek. Je proto povinností dotčeného policejního orgánu i v těchto případech (podobně jako v případě záznamu vedeného v systému SIS II) zkoumat, zdali nadále trvá nezbytnost vedení záznamu o dotčené osobě v evidenci nežádoucích osob, tj. zda se nadále jedná o nežádoucí osobu, tedy osobu, která představuje hrozbu pro Českou republiku ve smyslu uvedeného ustanovení. Dle soudu není vyloučeno, že i v těchto případech by mohl policejní orgán shledat, že dříve uložený trest vyhoštění bez konkrétní výměry (tj. na neurčito) zakládá důvod, proč musí být daná osoba nadále vedena v evidenci nežádoucích osob. Tyto důvody by však musely dosahovat intenzity, pro které by i v současné době byl dotčené osobě uložen trest vyhoštění na neurčito. A navíc by tento důvod musel nadále přetrvávat, neboť je nabíledni, že s postupující dobou budou důvody pro zachování záznamu o dané osobě v evidenci nežádoucích osob oslabovat.
S ohledem na výše vyřčené a na míru zásahu do práv dotčené osoby je pak i v případě vedení záznamu v evidenci nežádoucích osob nezbytné, aby tyto důvody pro další vedení záznamu policejní orgán konkrétně označil v rozhodnutí, jímž osobě žadatele sdělí, že záznam o jeho osobě nebude z evidence nežádoucích osob vymazán. Zároveň je nezbytné po rozhodujícím orgánu požadovat, aby se případně vypořádal s tvrzenými důvody, pro které žadatel požaduje vymazání záznamu o jeho osobě. V tomto smyslu ani pro vedení záznamu v evidenci nežádoucích osob nepostačí, pokud policejní orgán pouze odkáže na dříve uložený trest vyhoštění (na dobu neurčitou), obzvláště za situace, kdy při ukládání tohoto trestu nebyla zvažována důvodnost jeho konkrétní výměry. V opačném případě totiž nezhodnotí, zdali lze danou osobu stále považovat za nežádoucí ve smyslu § 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a vydané sdělení (rozhodnutí) nedostojí požadavkům, které jsou na rozhodnutí správního orgánu kladeny zákonem a soudní judikaturou. | decision_714.txt |
4,327 | k § 5 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů
k § 3a odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění účinném k 6. 1. 2016
k § 7 odst. 2 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákonů č. 259/1994 Sb. a č. 344/2013 Sb.
Osobě samostatně výdělečně činné definované v § 5 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, jsou podle § 3a odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, zahrnovány do vyměřovacího základu pro účely stanovení pojistného na veřejné zdravotní pojištění také příjmy z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, jak plyne z § 7 odst. 2 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, čj. 7 Ads 327/2018-27)
Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 121/1996 Sb., č. 40/2003 Sb. a č. 220/2012 Sb.
Věc: Tomáš A. proti Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky o zaplacení dlužného pojistného na veřejném zdravotním pojištění, o kasační stížnosti žalobce.
Platebními výměry Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, regionální pobočky Plzeň, pobočky pro Jihočeský, Karlovarský a Plzeňský kraj, ze dne 20. 11. 2015 byla žalobci uložena povinnost zaplatit dlužné pojistné na veřejné zdravotní pojištění a penále, neboť vyúčtováním ze dne 14. 10. 2015 bylo zjištěno, že žalobce v období od 1. 1. 2006 do 6. 2. 2015 nehradil včas a ve správné výši pojistné v rozporu s § 7 zákona o pojistném. Rozhodčí orgán žalované zamítl rozhodnutím ze dne 6. 1. 2016 žalobcovo odvolání, zároveň ovšem rozhodl o žalobcově žádosti o odstranění tvrdosti podle § 53a odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a snížil penále.
Žalobce napadl rozhodnutí žalované o odvolání i oba platební výměry žalobou u Městského soudu v Praze, který ji postoupil místně příslušnému Krajskému soudu v Plzni. Ten ji zamítl rozsudkem ze dne 28. 6. 2018, čj. 57 Ad 3/2017-56.
Žalobce uvedl, že je spoluvlastníkem ochranných známek a uzavřel licenční smlouvy, jimiž poskytl třetím osobám oprávnění k výkonu práv z držení těchto ochranných známek, za což mu byla vyplácena odměna v podobě licenčních poplatků. Vedle toho je živnostníkem a má také příjmy z pronájmu nemovitostí nezahrnutých do obchodního majetku. Žalobce se domníval, že z příjmů plynoucích mu z licenčních smluv se nemá vyměřovat pojistné na zdravotní pojištění.
Krajský soud k tomu připomněl, že podle § 3a odst. 1 zákona o pojistném je vyměřovacím základem u osoby samostatně výdělečně činné od roku 2006 50 % příjmu z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti po odpočtu výdajů vynaložených na jeho dosažení, zajištění a udržení. U textu „příjmu z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti“ je v uvedeném ustanovení uvedena poznámka pod čarou 17), která odkazuje na § 7 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 586/1992 Sb. Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité vodítko při interpretaci právní normy, takže je v pořádku, že žalovaná vycházela při stanovení žalobcova vyměřovacího základu ze zákona o daních z příjmů, který je se zákonem o pojistném provázán. Jeho § 7 odst. 2 písm. a) přitom mezi příjmy z jiné samostatné výdělečné činnosti vřazuje také příjmy z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového nebo jiného duševního vlastnictví. Žalobce měl proto povinnost odvádět zálohy na zdravotní pojištění jako osoba samostatně výdělečně činná ve výši 13,5 % z vyměřovacího základu za rozhodné období, přičemž vyměřovací základ byl povinen vypočíst podle § 3a odst. 1 zákona o pojistném na zdravotní pojištění, tj. jako 50 % příjmu z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti po odpočtu výdajů vynaložených na jeho dosažení, zajištění a udržení. Krajský soud neshledal důvodnou ani žalobcovu námitku, že tento výklad vede k nepřijatelné nerovnosti mezi různými skupinami plátců pojistného. Tuto nerovnost totiž nelze spatřovat jen v tom, že jednotlivé skupiny plátců pojistného mají různě upraven vyměřovací základ.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Vytkl krajskému soudu i žalované, že jednotlivé majitele práv k předmětům průmyslového vlastnictví staví do rozdílné pozice, a to pouze s ohledem na to, z jakého zdroje jim plynou ostatní příjmy, čímž vzniká nepřijatelná nerovnost mezi různými skupinami plátců pojistného. Dochází tak jednak k diskriminaci rozporné s článkem 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a také k porušení práva na pokojné užívání vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny.
Měl být proto aplikován nabízející se ústavně konformní výklad, podle něhož se musí u všech osob, bez ohledu na to, zda vykonávají samostatnou výdělečnou činnost, pohlížet na příjmy plynoucí z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví stejným způsobem, a to izolovaně od příjmů ostatních. Jinou otázkou pak je, zda se majitelé práv k předmětům průmyslového vlastnictví stávají osobami samostatně výdělečně činnými již na základě odměny získané za poskytnutí příslušné licence k těmto právům. Zatím i žalovaná prosazuje výklad, podle kterého osoby mající příjmy z licenčních poplatků nespadají jen z tohoto důvodu mezi osoby samostatně výdělečně činné ve smyslu § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Je však třeba zabránit absurdní situaci, která nastala i ve stěžovatelově případě, kdy předmět průmyslového vlastnictví společně vlastní více osob, ale pojistné z licenčních poplatků mají odvádět pouze některé z nich, protože jsou z jiného důvodu zařaditelné pod kategorii osob samostatně výdělečně činných, zatímco jiné ne, protože jsou např. zaměstnanci.
Samotné předpisy o veřejném zdravotním pojištění přitom nestanoví povinnost odvádět pojistné i z příjmů plynoucích z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví. Žalovaná tuto povinnost dovozuje teprve z § 7 zákona o daních z příjmů, na nějž ovšem § 3a zákona o pojištění odkazuje pouze v poznámce pod čarou, která však podle setrvalé judikatury Ústavního soudu není závaznou součástí právního předpisu. Vzhledem k tomu, že při výkladových pochybnostech je třeba vždy zvolit výklad ve prospěch jednotlivce a nikoli státu, není možné, aby poznámka pod čarou, tedy pouhá legislativní pomůcka, odůvodnila výklad v neprospěch jednotlivce.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Rozhodnou právní otázkou je, zda měly být stěžovateli coby osobě samostatně výdělečně činné zahrnuty do vyměřovacího základu pro účely stanovení pojistného na veřejné zdravotní pojištění také příjmy z licenčních poplatků za poskytnutí oprávnění k výkonu práv z držení ochranných známek.
[15] Pro posouzení této právní otázky jsou podstatná tři ustanovení různých právních předpisů. V § 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou vymezeny tři typy plátců pojistného: v písm. a) jsou uvedeni zaměstnanci, v písm. b) osoby samostatně výdělečně činné a v písm. c) osoby, které mají na území České republiky trvalý pobyt, přitom nejsou uvedeny pod předchozími písmeny a není za ně plátcem pojistného stát. Stěžovatel, který je živnostníkem, je osoba samostatně výdělečně činná, za kterou se podle písm. b) pokládají:
„1. osoby podnikající v zemědělství;
2. osoby provozující živnost;
3. osoby provozující podnikání podle zvláštních předpisů;
4. osoby vykonávající uměleckou nebo jinou tvůrčí činnost na základě autorskoprávních vztahů, s výjimkou činnosti, z níž jsou příjmy podle zvláštního právního předpisu samostatným základem daně z příjmů fyzických osob pro zdanění zvláštní sazbou daně;
5. společníci veřejných obchodních společností a komplementáři komanditních společností;
6. osoby vykonávající nezávislé povolání, které není živností ani podnikáním podle zvláštních předpisů;
7. osoby vykonávající činnost mandatáře na základě mandátní smlouvy uzavřené podle obchodního zákoníku, pokud tato činnost není považována za zaměstnání podle písmene a) a mandátní smlouva nebyla uzavřena v rámci jiné samostatné výdělečné činnosti,
8. spolupracující osoby osob samostatně výdělečně činných, pokud podle zákona o daních z příjmů lze na ně rozdělovat příjmy dosažené výkonem spolupráce a výdaje vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení.“
[16] Způsob stanovení vyměřovacího základu je pro osoby samostatně výdělečně činné obecně upraven v první větě § 3a odst. 1 zákona o pojistném: „Vyměřovacím základem u osoby samostatně výdělečně činné je 35 % příjmu ze samostatné činnosti 17) před rokem 2004, 40 % příjmu ze samostatné činnosti v roce 2004, 45 % příjmu ze samostatné činnosti v roce 2005 a od roku 2006 50 % příjmu ze samostatné činnosti po odpočtu výdajů vynaložených na jeho dosažení, zajištění a udržení.“ V dalších větách citovaného ustanovení jsou pak upraveny vyměřovací základy pro některé specifické typy osob samostatně výdělečně činných, mezi něž stěžovatel nepatří.
[17] Poznámka pod čarou č. 17 v citovaném § 3a odst. 1 zákona o pojistném odkazuje na § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů:
„(1) Příjmem ze samostatné činnosti, pokud nepatří do příjmů uvedených v § 6, je
a) příjem ze zemědělské výroby, lesního a vodního hospodářství,
b) příjem ze živnostenského podnikání,
c) příjem z jiného podnikání neuvedeného v písmenech a) a b), ke kterému je potřeba podnikatelské oprávnění,
d) podíl společníka veřejné obchodní společnosti a komplementáře komanditní společnosti na zisku.
(2) Příjmem ze samostatné činnosti, pokud nepatří do příjmů uvedených v § 6, je dále
a) příjem z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, autorských práv včetně práv příbuzných právu autorskému, a to včetně příjmů z vydávání, rozmnožování a rozšiřování literárních a jiných děl vlastním nákladem,
b) příjem z nájmu majetku zařazeného v obchodním majetku,
c) příjem z výkonu nezávislého povolání“ (zvýraznění provedl soud).
[18] Každé z citovaných ustanovení tedy upravuje jinou otázku. Ustanovení § 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění odpovídá na otázku, kdo je plátcem pojistného; § 3a odst. 1 zákona o pojistném odpovídá na otázku, co tvoří vyměřovací základ pro stanovení pojistného těm plátcům, kteří jsou osobami samostatně výdělečně činnými; a § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů upravuje, co se rozumí příjmem ze samostatné činnosti.
[19] Postup žalované a krajského soudu při aplikaci citovaných ustanovení na stěžovatelovu situaci je zřejmý. Stěžovatel je plátcem pojistného, protože coby živnostník, tedy osoba provozující živnost, spadá pod § 5 písm. b) bod 2. zákona o veřejném zdravotním pojištění. Naopak samotná skutečnost, že má také příjmy z licenčních poplatků za poskytnutí oprávnění k výkonu práv z držení ochranných známek by z něj či z dalších spoluvlastníků těchto ochranných známek osobu samostatně výdělečně činnou nečinila, neboť bod 4. citovaného ustanovení dopadá jen na „osoby vykonávající uměleckou nebo jinou tvůrčí činnost na základě autorskoprávních vztahů“, přičemž samotné držení ochranné známky výkonem umělecké činnosti není. Vyměřovací základ mu byl určen na základě první věty § 3a odst. 1 zákona o pojistném. Stěžovateli bylo doměřováno dlužné pojistné za období od 1. 1. 2006, takže jeho vyměřovací základ tvořilo 50 % příjmu ze samostatné činnosti po odpočtu výdajů vynaložených na jeho dosažení, zajištění a udržení. Za příjem ze samostatné činnosti byl v jeho případě označen jednak příjem ze živnostenského podnikání podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, jednak příjem z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví podle jeho § 7 odst. 2 písm. a).
[20] V tomto aplikačním postupu žalované nespatřuje soud žádné logické pochybení. Stěžovatel ovšem tomuto postupu vytýká dva nedostatky. Za prvé nesouhlasí s použitím § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, neboť na něj odkazuje toliko nezávazná poznámka pod čarou; za druhé podle něj výklad žalované a krajského soudu zakládá nepřijatelnou nerovnost mezi různými skupinami plátců pojistného, neboť pokud by nebyl současně osobou samostatně výdělečně činnou, příjmy z užití nebo poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví by se mu do vyměřovacího základu nezahrnuly.
[21] S první výtkou Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Stěžovatel má sice pravdu, že poznámky pod čarou nejsou závaznou součástí právního předpisu, jak setrvale judikuje Ústavní soud. Ten například v nálezu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, uvedl: „Poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji závaznou součástí pravidla chování (např. nálezy ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1, č. 25, sv. 4, č. 83, sv. 6, č. 105–109). Proto stejně jako jiné části právního předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou i poznámky pod čarou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování“ (shodně viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2017, čj. Vol 14/2017-23).
[22] Je však třeba zdůraznit, že skutečným důvodem použití § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů na daný případ není poznámka pod čarou č. 17 obsažená v citovaném § 3a odst. 1 zákona o pojistném. Skutečným důvodem je to, že § 3a odst. 1, když vymezuje vyměřovací základ pro osoby samostatně výdělečně činné, používá zvláštní právní pojem „příjem ze samostatné činnosti“, který je třeba v zájmu jednotnosti právního řádu vykládat stejně v různých právních předpisech: „Právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích“ (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2005-54, č. 791/2006 Sb. NSS). Pojem „příjem ze samostatné činnosti“ samotný zákon o pojistném nikde nedefinuje, a jeho vymezení je tak třeba hledat právě v zákoně o daních z příjmů. Toto spojení sice používá například § 8 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu; § 71 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů; § 10 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění; či § 5b odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Žádné z těchto ustanovení však neobsahuje vlastní definici tohoto právního pojmu, a všechna naopak odkazují buď přímo, či nepřímo právě na zákon o daních z příjmů, který jako jediný takovou závaznou definici obsahuje. Jinak řečeno, při výkladu pojmu „příjem ze samostatné činnosti“ pro účely vymezení vyměřovacího základu pro veřejné zdravotní pojištění osob samostatně výdělečně činných vedou všechny interpretační cesty právě do § 7 zákona o daních z příjmů.
[23] Naopak v případě zaměstnanců je vyměřovacím základem podle § 3 odst. 1 zákona o pojistném „úhrn příjmů ze závislé činnosti, […], které jsou nebo by byly, pokud by podléhaly zdanění v České republice, předmětem daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů“. Zatímco tak konstrukce vyměřovacího základu pro osoby samostatně výdělečně činné nasměruje použitím spojení „příjem ze samostatné činnosti“ adresáty do § 7 zákona o daních z příjmů, konstrukce vyměřovacího základu pro zaměstnance toto spojení vůbec nepoužívá a použitím spojení „příjmy ze závislé činnosti“ nenasměruje své adresáty do § 7 zákona o daních z příjmů, nýbrž výhradně do § 6 zákona o daních z příjmů. Poznámky pod čarou zde tedy neslouží jako závazné pravidlo, nýbrž pouze jako pomůcka, která má snadněji navést adresáty citovaného ustanovení na právní předpis vymezující, co se rozumí příjmem ze samostatné činnosti pro účely osob samostatně výdělečně činných a co se rozumí příjmem ze závislé činnosti pro účely zaměstnanců. Použití poznámky jako „pouhé legislativní pomůcky“ navádějící uživatele jedné právní normy na jinou právní normu, která na daný případ dopadá z jiných důvodů, je plně souladné i s výše citovaným nálezem Ústavního soudu.
[24] Druhá stěžovatelova výtka směřuje proti údajnému nerovnému zacházení spočívajícímu v tom, že stěžovatel jako živnostník, a z tohoto důvodu osoba samostatně výdělečně činná, musí do vyměřovacího základu pro účel pojistného na veřejné zdravotní pojištění zahrnout i své příjmy z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, zatímco jiné druhy plátců nikoli. Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že právě k tomuto výsledku vede výše provedená interpretace citované trojice zákonných ustanovení, která sama o sobě neposkytují žádný prostor pro výklad opačný. Stěžovatelem připomínaná zásada povinnosti vybrat z více možných výkladů zákona výklad ústavně konformní (viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, č. 121/1996 Sb.) se zde tedy neuplatní, protože z výše uvedených důvodů text zákona neposkytuje prostor pro jiný výklad, než je výklad použitý žalovanou a krajským soudem.
[25] Bylo by nicméně namístě překonat tento zákonný výklad (typicky cestou návrhu na posouzení ústavnosti zákona k Ústavnímu soudu), pokud by opravdu vedl k protiústavní diskriminaci, jak stěžovatel také uvádí. Takovou diskriminaci však Nejvyšší správní soud neshledal. Stěžovatel správně připomíná, že o nepřípustnou diskriminaci se jedná tehdy, pokud je se dvěma skupinami subjektů zacházeno ve stejné situaci odlišně, aniž by pro to existoval objektivní a rozumný důvod. Právě tímto způsobem vymezil možnost rozdílného zacházení Ústavní soud například v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb.: „75. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže tedy být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti […]. V oblasti občanských a politických práv a svobod, již imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich, existuje pro preferenční (tedy svou podstatou aktivní) zacházení s některými subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasté povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji“ (shodně též nález ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02).
[26] Stěžovatel nadto zmiňuje rozdíl mezi tzv. akcesorickou a neakcesorickou rovností a namítá též porušení vlastnické svobody zakotvené v čl. 11 Listiny, když brojí proti tomu, že je způsobem vyměření pojistného na veřejné zdravotní pojištění zasahováno do jeho vlastnického práva více než jiným pojištěncům. Jeho námitky tak tvoří fakticky jediný argument, a sice argument porušení zákazu akcesorické nerovnosti, tedy nerovnosti vztažené k základnímu právu zakotvenému Listinou, v daném případě zákazu nerovnosti v požívání ochrany vlastnictví. Argumentuje tedy porušením článku 3 ve vztahu k článku 11 Listiny. Konkrétně namítá, že zahrnutí příjmů z práv průmyslového vlastnictví do vyměřovacího základu pro účely pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které se aplikuje jen u osob samostatně výdělečně činných, staví jednotlivé majitele práv k předmětům průmyslového vlastnictví do rozdílné pozice, a to pouze s ohledem na skutečnost, z jakého zdroje jim plynou ostatní příjmy.
[27] Takový přístup zcela odhlíží od toho, že toto zahrnutí či nezahrnutí příjmů z práv průmyslového vlastnictví do vyměřovacího základu pro účely pojistného na veřejné zdravotní pojištění je pouze dílčí otázkou v rámci zcela odlišné konstrukce stanovení vyměřovacího základu pro jednotlivé skupiny plátců pojistného. Odlišným zacházením by bylo, pokud by existovaly dvě skupiny plátců, jejichž vyměřovací základ by byl stanoven v zásadě stejně, ale jedné skupině by do něj byly zahrnuty i příjmy z práv průmyslového vlastnictví, zatímco druhé nikoliv. Tak tomu však není, neboť stěžovatelem porovnávané skupiny se liší v celém nastavení konstrukce vyměřovacího základu. Zahrnutí či nezahrnutí nyní sporného příjmu je pouze jedním z dílčích rozdílů.
[28] Jak již bylo řečeno, § 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění rozlišuje tři typy plátců pojistného: v písm. a) zaměstnance, v písm. b) osoby samostatně výdělečně činné a v písm. c) osoby, které mají na území České republiky trvalý pobyt, přitom nejsou uvedeny pod předchozími písmeny a není za ně plátcem pojistného stát. Konstrukce vyměřovacího základu pro každou z těchto skupin přitom odráží předpokládaná specifika zdroje a způsobu poskytování a vykazování jejich příjmů. S určitou mírou zjednodušení (s odhlédnutím od institutů minimálního vyměřovacího základu, možnosti souběžného zařazení do více kategorií plátců a dalších specifik) lze shrnout, že v případě zaměstnanců je vyměřovacím základem úhrn příjmů ze závislé činnosti zúčtovaných jim zaměstnavatelem, přičemž některé přesně určené druhy příjmů se do vyměřovacího základu nezapočítávají. Z tohoto vyměřovacího základu za rozhodné období se odvádí pojistné ve výši 13,5 %, přičemž z jedné třetiny je hradí sám zaměstnanec, ze dvou třetin zaměstnavatel. V případě osob samostatně výdělečně činných je od roku 2006 vyměřovacím základem 50 % z příjmů ze samostatné činnosti, tedy z příjmů vyjmenovaných v § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, po odpočtu výdajů vynaložených na jeho dosažení, zajištění a udržení. Z tohoto vyměřovacího základu za rozhodné období je povinen sám pojištěnec odvést pojistné ve výši 13,5 %. Vyměřovacím základem u osoby, která má trvalý pobyt na území České republiky a přitom nemá příjmy ze zaměstnání ani ze samostatné výdělečné činnosti a není za ni plátcem pojistného stát, je minimální mzda. Navíc, kromě těchto tří typů pojištěnců, kteří jsou zároveň plátci pojistného, je třeba připomenout pojištěnce, za něž platí pojistné stát.
[29] Je tak patrné, že konstrukce vyměřovacího základu je u každé ze tří skupin plátců naprosto odlišná a jistě by každá z těchto tří skupin mohla upozornit na určitý parametr v nastavení svého vyměřovacího základu, který zakládá její údajné znevýhodnění či nerovnost vůči skupinám ostatním. Zaměstnanci by mohli takovou nerovnost spatřovat v tom, že u nich tvoří vyměřovací základ celý příjem, zatímco u osob samostatně výdělečně činných pouze 50 % příjmu. Osoby samostatně výdělečně činné mohou naopak spatřovat nerovnost v tom, že jim jsou do vyměřovacího základu (z jedné poloviny) zahrnovány příjmy, které by jim do něj nebyly zahrnuty, pokud by byly zaměstnanci, jak činí stěžovatel. Jak zaměstnanci, tak osoby samostatně výdělečně činné by pak mohli spatřovat nerovnost v tom, že pro zbývající osoby s trvalým pobytem na území České republiky podle § 5 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění je vyměřovací základ stanoven relativně nízkou fixní částkou v podobě aktuální minimální mzdy. Všichni plátci by pak mohli spatřovat nerovnost v tom, že pojištěnci, za něž platí pojistné stát, neplatí žádné pojištění, a to ani na základě příjmů ve smyslu § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, pokud nedosáhnou ve smyslu § 5 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění postavení osoby samostatně výdělečně činné pro účely zdravotního pojištění.
[30] Veškeré takové výtky zaměřené jen na dílčí odlišnosti v konstrukci vyměřovacího základu jednotlivých skupin odhlížejí od toho, že jde o konstrukce zcela odlišné, a proto v těchto jednotlivých aspektech neporovnatelné. Pokud by pak byly porovnávány konstrukce vyměřovacího základu pro tyto skupiny komplexně, dochází zde pochopitelně k nerovnostem, které jsou ovšem legitimně zdůvodněny, neboť odrážejí princip solidarity bohatých s chudými. Ten se odráží právě i v tom, že stěžovateli jako osobě samostatně výdělečně činné je do vyměřovacího základu zahrnut i příjem z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, zatímco pojištěnci, za něž platí pojistné stát, a osoby podle § 5 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, u nichž se předpokládá, že nemají žádné vysoké systematické příjmy, mohou obdržet příjem z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví, aniž by se to projevilo na částce jejich pojistného. To je ale nutný důsledek určitého zobecnění v konstrukci těchto tří typů plátců, respektive čtyř typů pojištěnců.
[31] Je zcela pochopitelné, že stěžovatel vnímá důsledky těchto odlišností na svou konkrétní situaci úkorně, zvláště když porovnává to, jak se projevuje příjem z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví u něj a jak se naopak neprojevuje nejen u pojištěnců, za něž platí pojistné stát, a u osob podle § 5 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, ale také u zaměstnanců, tedy osob podle § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Z kasační stížnosti je zjevné, že pokládá za nespravedlivé, že on musí odvádět „pojistné z licenčních poplatků“, zatímco ostatní nikoli. Tento pocit nespravedlnosti však pramení z toho, že na tento příjem pohlíží logikou, která je vlastní daňovému právu, nikoli však právu sociálního zabezpečení. U daňového práva jistě platí, že obdobné příjmy různých lidí mají být zdaňovány obdobně. U práva sociálního zabezpečení však nejde o rovnoměrné „zdanění“ jednotlivých příjmů, ale o komplexní konstrukci vyměřovacího základu a jeho zatížení pojistným tak, aby to odpovídalo specifikům jednotlivých skupin a výše zmíněnému principu solidarity (včetně zahrnutí jen některých typů příjmů, snížení na 50 % u osob samostatně výdělečně činných či třeba stanovení maximálního vyměřovacího základu v § 3a odst. 2 zákona o pojistném ve znění účinném do 31. 12. 2014, které ostatně dopadlo příznivě i na stěžovatele). Jeho tvrzení, že on musí odvádět „pojistné z licenčních poplatků“, je tak nepřesné, neboť nejde o to, že jsou licenční poplatky zatíženy pojistným (jako jsou zatíženy třeba daní z příjmů fyzických osob), nýbrž o to, že licenční poplatky jsou zahrnuty 50 % do vyměřovacího základu, jak odpovídá jeho konstrukci, která dopadá na osoby samostatně výdělečně činné.
[32] Lze tak shrnout, že stěžovatelem kritizovaná dílčí odlišnost konstrukce vyměřovacího základu pro účely pojistného na veřejné zdravotní pojištění osob samostatně výdělečně činných oproti ostatním druhům pojištěnců nepředstavuje sama o sobě nepřípustné odlišné zacházení, tím méně pak protiústavní diskriminaci. Zahrnutí příjmů z poskytnutí práv z průmyslového vlastnictví do vyměřovacího základu osob samostatně výdělečně činných tedy odpovídá znění relevantních zákonů a zároveň neodporuje ústavnímu pořádku.
(…) | decision_715.txt |
4,328 | k § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
Žadatel o informace může ve věcech svobodného přístupu k informacím podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt po předchozím zrušovacím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl požadovanou informaci poskytnout (§ 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017-35)
Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1427/2008 Sb. NSS, č. 1469/2008 Sb. NSS, č. 1513/2008 Sb. NSS, č. 3517/2017 Sb. NSS a č. 3686/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 115/2015 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3930/14).
Věc: Lukáš H. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce dne 29. 7. 2015 požádal podle zákona o svobodném přístupu k informacím Magistrát města Kladna (dále jen „povinný subjekt“) o poskytnutí informací o fakturách uhrazených městem Kladnem v období vymezeném v žádosti. Povinný subjekt dne 12. 8. 2015 žádost odmítl, respektive sdělil žalobci pouze celkový počet faktur a částku za dané období, ale neposkytl ostatní požadované informace (mj. identifikaci dodavatelů a popis předmětu plnění).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, kterému žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2015 vyhověl a rozhodnutí povinného subjektu zrušil. Povinný subjekt dne 26. 10. 2015 žádost opět odmítl s odůvodněním, že vytvoření přehledu uhrazených faktur není v jeho technických možnostech. Žalovaný i toto rozhodnutí ze dne 14. 4. 2016 zrušil. Vzhledem k tomu, že požadované informace spadaly do oblasti samostatné působnosti povinného subjektu, odvolací orgán neměl možnost tyto informace žadateli sám poskytnout [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím].
V důsledku následné nečinnosti povinného subjektu podal žalobce dne 12. 9. 2016 novou žádost o tytéž informace, kterou povinný subjekt dne 27. 9. 2016 odmítl. Na základě žalobcova odvolání žalovaný rozhodnutí povinného subjektu dne 23. 11. 2016 opět zrušil a zavázal povinný subjekt k poskytnutí informací. Dne 7. 12. 2016 povinný subjekt žalobci sdělil, že informaci nemůže poskytnout v žalobcem požadovaném formátu; žalobce dne 13. 12. 2016 povinnému subjektu odpověděl, že mu informace postačí v jakémkoliv formátu. Povinný subjekt následně dne 21. 12. 2016 vydal sdělení, že o žádosti rozhodl již 7. 12. 2016 a od té doby nenastaly nové skutečnosti. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání, na jehož základě žalovaný zmíněné sdělení vyhodnotil jako rozhodnutí a dne 28. 2. 2017 je zrušil a věc opětovně vrátil povinnému subjektu k dalšímu řízení.
Proti posledně uvedenému rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2017 podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Praze, který ji odmítl usnesením ze dne 26. 5. 2017, čj. 45 A 47/2017-18. Podle krajského soudu je k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. oprávněn pouze ten, kdo byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu. Judikatura za rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení nepovažuje rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k novému projednání. Krajský soud si byl vědom, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 278/2015-44, uvedl, že i zrušující rozhodnutí orgánu II. stupně má povahu rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se dotýká přinejmenším práv osob, jichž se požadovaná informace týká. Nejvyšší správní soud ovšem také dodal, že žadatel o informace bude takové dotčení svých veřejných subjektivních práv tvrdit jen s obtížemi. Řídil-li by se tedy krajský soud citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, znamenalo by to, že soud nemá žalobu žadatele o informace proti zrušujícímu rozhodnutí orgánu II. stupně odmítnout, ale meritorně se jí zabývat a následně žalobu nutně zamítnout, neboť z podstaty věci nemůže shledat dotčení veřejných subjektivních práv žalobce.
S takovým postupem se však krajský soud neztotožnil. Výklad podaný Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku by totiž podle krajského soudu způsobil rozvolnění legislativní zkratky zavedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. a umožnil by, aby kdokoliv napadl každé rozhodnutí, které zasahuje do něčích práv. V projednávané věci by pak důsledkem bylo meritorní projednání žaloby, která by téměř jistě nemohla být úspěšná, což by bylo v rozporu s principem hospodárnosti řízení. Žalobu proto odmítl podle § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s. I v případě, že by závěr krajského soudu o nutnosti žalobu odmítnout podle § 70 písm. a) s. ř. s. neobstál, bylo by ji nutné odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť žalobce nebyl osobou, do jejíchž práv bylo zasaženo, a byl tudíž osobou k podání žaloby zjevně neoprávněnou. Krajský soud nicméně dodal, že si je vědom zjevně obstrukčního jednání povinného subjektu. Proto bylo namístě dát přednost dalšímu ze závěrů citovaného rozsudku, podle kterého je v takových případech možné podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Neztotožnil se se závěrem, že žaloba nemohla být téměř jistě úspěšná. Do jeho práv bylo totiž zasaženo přinejmenším tím, že povinný subjekt způsobil svým jednáním značné průtahy a klade překážky stěžovatelově zájmu na poskytnutí požadovaných informací, které mohou svědčit o špatném hospodaření s veřejnými prostředky. Krajský soud, který sám v postupu povinného subjektu spatřoval obstrukční jednání, měl proto žalobu projednat a aplikovat § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť se jedná o jediný způsob, jak dosáhnout v projednávaném případě poskytnutí informací. Krajský soud však přehnaně formalistickým postupem rezignoval na rychlou a účinnou ochranu práv, a to v situaci, kdy stěžovatel pouze učinil krok navíc a podal proti rozhodnutí povinného subjektu místo žaloby nejprve odvolání.
Sedmý senát po předběžném projednání věci dospěl k závěru, že judikatura je ve vztahu k právu žadatele o informace, který čelí procesnímu „ping-pongu“, roztříštěná. Upozornil na rozpor mezi judikaturou, která připouští žalobu žadatele proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu ve věcech svobodného přístupu k informacím (zejména rozsudek ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014-35), a judikaturou, která staví na tom, že žadatel o informaci nebude aktivně věcně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí, kterým správní orgán na základě odvolání rozhodnutí povinného subjektu zrušil (zejména rozsudek ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 278/2015-44).
O tom, že judikatura Nejvyššího správního soudu je v řešení dané otázky nejen rozporná, ale také nejednoznačná, svědčí následný postup krajských soudů. Jak již bylo vyloženo výše, krajský soud v projednávané věci rozsudek třetího senátu vyložil tak, že žadatel o informace má v případě procesního „ping pongu“ napadnout již rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Jiné krajské soudy a také Nejvyšší správní soud však naopak v některých případech následovaly, a to před vydáním rozsudku třetího senátu i po něm, linii nastíněnou rozsudkem šestého senátu. Žaloby žadatelů o informace proti zrušujícím rozhodnutím správního orgánu II. stupně tedy bez dalšího věcně přezkoumávají a žadatelům také vyhovují, tj. považují žadatele o informace za aktivně legitimované jak procesně, tak věcně.
Nejednoznačnost a nepřehlednost judikatury má pak za následek to, že se žadatelé o informace ocitají v situaci, kdy se musí rozhodnout, zda brojit žalobou již proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nebo teprve proti rozhodnutí II. stupně, a současně odhadnout, zda příslušný soud či senát upřednostní linii nastolenou šestým senátem, nebo senátem třetím. Je tedy žádoucí, aby rozšířený senát sjednotil rozkolísanou judikaturu Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutí rozšířeného senátu pomůže vyřešit nepřehlednost současné judikatury a poskytne žadatelům o informace jednoznačný návod, jak v případě obstrukcí postupovat, tedy zda v případě procesního „ping-pongu“ napadnout již zamítavé rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak naznačuje rozsudek třetího senátu, nebo teprve rozhodnutí o odvolání, jak naznačuje rozsudek šestého senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(…)
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[24] Správní soudy zpravidla přezkoumávají v řízení o žalobě proti rozhodnutí finální rozhodnutí správního orgánu. To plyne již ze základního principu soudního řádu správního, subsidiarity správního soudnictví [dle § 5 s. ř. s. lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon; srov. k tomu též § 68 písm. a) s. ř. s.].
[25] Je pravda, že soudně přezkoumatelné podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je rovněž takové rozhodnutí, kterým správní orgán využije své dozorčí pravomoci a zruší nebo změní pravomocné správní rozhodnutí, např. v rámci přezkumného řízení (srov. přiměřeně rozsudek rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS, věc Honební společenstvo Stříbro, vztahující se sice k přezkumu rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu z roku 1967, ovšem jeho důvody jsou evidentně aplikovatelné i na § 97 odst. 3 nového správního řádu) nebo obnovy řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, věc EBECO CZ). Zde přezkum takového rozhodnutí nastupuje bez ohledu na to, že po zrušovacím rozhodnutí napadeném žalobou přijde pravidelně další rozhodnutí, které by rovněž bylo přezkoumatelné v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí.
[26] Právě uvedené příklady jsou však výjimkami z pravidla. Pokud nadřízený správní orgán rozhodnutí k odvolání účastníka řízení zruší a věc vrátí správnímu orgánu I. stupně k novému projednání, takové rozhodnutí odvolacího orgánu nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky § 65 odst. 1 s. ř. s. (viz rozsudek ze dne 31. 3. 2010, čj. 9 As 30/2010-219, věc Veveří Centre). Rozhodnutí odvolacího orgánu nijak nezasahuje do hmotněprávní sféry jeho adresáta, neboť není finálním rozhodnutím ve věci. Jak přesvědčivě vysvětluje devátý senát ve věci Veveří Centre, účinky rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým ruší nepravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a účinky zrušení rozhodnutí již pravomocného jsou nesrovnatelné. Zatímco zrušení pravomocného rozhodnutí na základě přezkumného řízení nebo obnovy řízení „otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně za to, že jsou neotřesitelná“, zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně na základě řádného opravného prostředku žádné obdobné účinky nemá.
[27] Obecně tedy platí, že rozhodnutí, kterým odvolací orgán zruší nepravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovéto rozhodnutí není konečné a samo o sobě nijak nezasahuje do právní sféry svých adresátů. To platí v běžných věcech přezkoumávaných správními soudy i tehdy, dochází-li k procesnímu „ping-pongu“ mezi správním orgánem I. a II. stupně. Ostatně, správní soud ani není ve výrokovém potenciálu rozsudku v řízení o žalobě proti rozhodnutí vybaven k tomu, aby takovéto negativní situaci efektivně čelil.
[28] Situace ve věcech týkajících se svobodného přístupu k informacím je však diametrálně odlišná. Správní soud zde není omezen jen na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale disponuje atypickou pravomocí nařídit přímo povinnému subjektu, aby žadateli informaci poskytl (§ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím; srov. k postavení této normy v celkové koncepci českého správního soudnictví rozsudek ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73, č. 1469/2008 Sb. NSS). Smysl a účel uvedeného ustanovení je zřejmý – zabránit „ping-pongu“ mezi povinným subjektem, resp. odvolacím orgánem na straně jedné, a správními soudy na straně druhé. Správní soud musí zajistit, že prostřednictvím soudní ochrany bude rychle a účinně dosaženo poskytnutí informace v případech, kdy poskytnuta být má, avšak povinný subjekt ani odvolací orgán tak neučinily.
[29] Smyslem úpravy svobodného přístupu k informacím je pokud možno bezformální, rychlé a efektivní umožnění tohoto přístupu. Jak výstižně uvádí Ústavní soud, procedurální pravidla a jejich výklad nemohou být důvodem tvořícím bariéru získávání informací [nález ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3930/14, č. 115/2015 Sb. ÚS, věc Seznam.cz, bod 18].
[30] Krajský soud má při postupu podle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení orgánu nalézajícího hmotné právo. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout (takto viz cit. rozsudek rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, bod 122, ve věci informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků; ani tyto závěry nejsou dotčeny nálezem sp. zn. IV. ÚS 1378/16). Jak již rozšířený senát uvedl, § 16 odst. 4 věta druhá má zajistit, „aby informace, která být poskytnuta má, byla bez průtahů poskytnuta; za tím účelem je krajský soud sám oprávněn vlastní zjišťovací a další činností napravovat i případná procesní pochybení odvolacího orgánu či podobná pochybení povinného subjektu, lze-li tak smyslu řízení efektivněji dosáhnout“ (cit. rozsudek rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, bod 126).
[31] Smyslem pravomoci soudu dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy rozetnout gordický uzel nekončících procesních obstrukcí či procesního „ping-pongu“ mezi odvolacím správním orgánem a povinným subjektem. Právě uvedené ustanovení spojené s ústavním požadavkem rychlé a efektivní soudní ochrany práv žadatelů o informace tedy poskytuje správnímu soudnictví zcela odlišný rámec pro jeho činnost.
[32] Rozšířený senát souhlasí se závěry třetího senátu jakož i krajského soudu vyslovenými v nyní posuzovaném usnesení, že ani výjimečnost a specifičnost přezkumu věcí svobodného přístupu k informacím nemůže zcela negovat základní principy, na kterých jsou postaveny ústřední pojmy soudního řádu správního, jako je pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
[33] Rozšířený senát tedy dále zvažoval, zda se má žadatel o informace v situacích procesních obstrukcí a procesního „ping-pongu“ bránit žalobou podanou proti rozhodnutí odvolacího orgánu, nebo proti rozhodnutí povinného subjektu. Odpověď na tuto otázku se skrývá již v legislativním vymezení rozhodnutí v § 65 odst. 1 s. ř. s.
[34] Dle § 65 odst. 1 s. ř. s. soudně přezkoumatelné rozhodnutí zkracuje žalobce na právech přímo, nebo v důsledku porušení práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu; rozhodnutí je jen takový úkon, který zakládá, mění, ruší, nebo závazně určuje žalobcova práva nebo povinnosti. Jde tedy o to, zda se podle tvrzení žalobce v žalobě mohlo napadené rozhodnutí nějak negativně projevit v jeho právní sféře (takto již usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Právě potencialita takovýchto vlastností správního rozhodnutí zakládá žalobní legitimaci k podání správní žaloby.
[35] Ve světle právě uvedeného je evidentní, že v typových situacích procesních obstrukcí či nekončícího „ping-pongu“ v informačních věcech lze takovéto vlastnosti přičítat rozhodnutí povinného subjektu, nikoliv rozhodnutí odvolacího orgánu.
[36] Jak uvádí správně šestý senát v rozsudku ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014-35, věc Oživení, soud musí dát povinnému subjektu a případně odvolacímu orgánu prostor k tomu, aby v mezích své působnosti řádně uplatnily svoji pravomoc. Za obvyklých okolností by mělo jedno „kolo“ procesní interakce mezi povinným subjektem a odvolacím orgánem postačit k vyjasnění, zda důvody k odepření informace jsou dány, anebo nikoli (věc Oživení, body 29 násl.).
[37] Pokud odvolací orgán rozhodnutí povinného subjektu zrušil, nelze mu vyčítat žádné negativní dopady do právní sféry žadatele (žalobce), nelze požadovat, aby žalobce – neúspěšný žadatel o informaci – tvrdil zkrácení na právech rozhodnutím odvolacího orgánu, které ho přitom na právech nijak nezkracuje. Má totiž pravdu třetí senát, a s ním i krajský soud v nynější věci, že žalobce je ve skutečnosti na právech krácen nikoliv pro něj pozitivním rozhodnutím odvolacího orgánu, ale až v pořadí dalším rozhodnutím povinného subjektu, který žádost o informaci odmítl. Pokud povinný subjekt nerespektuje předchozí zrušovací rozhodnutí odvolacího orgánu, nelze již po žadateli spravedlivě požadovat, aby podával opětovně opravný prostředek a čekal na druhé (třetí, čtvrté …) zrušovací rozhodnutí.
[38] Rozšířený senát zdůrazňuje, že ochrana ve věcech svobodného přístupu k informacím je specifická a nesmí být v žádném případě formalistická. Proto podá-li žadatel o informaci žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu poté, co povinný subjekt opětovně rozhodl způsobem pro žalobce negativním, nesmí správní soud takovouto žalobu odmítnout, ale musí ji věcně projednat, samozřejmě jsou-li dány ostatní podmínky řízení. Je to totiž právě toto rozhodnutí, které zasahuje do žalobcovy právní sféry.
[39] Pro pořádek nutno dodat, že pokud žadatel o informace nenapadne žalobou rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, ale namísto toho podá v pořadí druhé (třetí, čtvrté …) odvolání, pochopitelně tím nepřichází o možnost žalovat jak další rozhodnutí žalovaného (bude-li odvolání zamítnuto), tak i případné následné rozhodnutí povinného subjektu (zruší-li žalovaný opětovně rozhodnutí povinného subjektu, ovšem povinný subjekt opětovně žádosti nevyhoví). Co ovšem možné není, je žalovat rozhodnutí žalovaného, které ruší rozhodnutí povinného subjektu; takovéto rozhodnutí totiž do právní sféry žadatele nijak nezasahuje.
III.3. Závěr
[40] Rozšířený senát tedy uzavírá, že žadatel o informace může ve věcech svobodného přístupu k informacím podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt po předchozím zrušovacím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl požadovanou informaci poskytnout (§ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím).
IV. Aplikace právního názoru na nynější věc
[41] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku v souladu s právním názorem krajského soudu. Protože jde současně o jedinou spornou otázku celé věci, mohlo by se zdát, že by měl rozšířený senát kasační stížnost zamítnout.
[42] Nutno ovšem upozornit, že stěžovatel podával kasační stížnost v důvěře ve správnost judikatury, která byla v rozhodné době většinová. Stěžovatel se na tuto judikaturu odvolával, evidentně byl v dobré víře v její trvající aplikovatelnost.
[43] Jak již rozšířený senát opakovaně uvedl, judikatorní odklon (změna judikatury) je faktorem nevyhnutelně spojeným s rozhodovací činností soudů. Jakkoliv na straně jedné je určitě nežádoucí, aby k němu docházelo příliš často, představuje na straně druhé nezbytný dynamický prvek ve vývoji judikatury. Pokud dojde v důsledku sjednocovací činnosti rozšířeného senátu ke změně jednotné či převažující judikatury, nelze nově přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by v důsledku této změny účastníci řízení, resp. soukromé subjekty jednající v důvěře ve stávající judikaturu ztratili přístup k soudu (srov. naposledy rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS, věc HOPR TRADE CZ, bod 53). Předpokladem právě uvedeného právního názoru je tedy jednak existence jednotného či převažujícího judikatorního proudu, jednak důvěra žalobce ve stávající judikaturu. Zcela nejednotná či nejasná judikatura nemůže legitimní očekávání založit.
[44] Pokud by nyní rozšířený senát aplikoval výše vyslovený právní závěr, že stěžovatel neměl podávat kasační stížnost proti rozhodnutí žalovaného, ale až proti rozhodnutí povinného subjektu (měl tedy vyčkat, zda mu rozhodnutí žalovaného nepomůže), byl by takový názor ve vztahu ke stěžovateli překvapivý. Rozšířený senát by stěžovateli odňal právo na přístup k soudu, jakkoliv stěžovateli nelze v dané situaci nic zazlívat. Postupoval přesně tak, jak mu převažující judikatura říkala, že postupovat může.
[45] Stěžovatel tedy nemůže být zkrácen na svých právech aplikací právního názoru vysloveného v tomto rozsudku. Rozšířený senát proto musí s ohledem na výjimečné okolnosti tohoto případu usnesení krajského soudu zrušit. Krajský soud se musí v dalším řízení věcnými námitkami uplatněnými v žalobě zabývat. Budou-li pro to důvody, použije § 16 odst. 4 větu druhou zákona o svobodném přístupu k informacím. | decision_716.txt |
4,329 | k § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb. a č. 18/2004 Sb.
Podle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, má Akademie věd povinnost uzavřít dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů s oprávněnou organizací, které bylo uděleno platné povolení k provádění archeologických výzkumů ve smyslu téhož ustanovení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 1 As 78/2018-47)
Prejudikatura: č. 2599/2012 Sb. NSS.
Věc: Obecně prospěšná společnost Labrys proti Akademii věd České republiky o uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně byla na základě povolení Ministerstva kultury ze dne 29. 9. 2006 oprávněna k provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Rozsah a podmínky provádění archeologických výzkumů měly být upraveny dohodou mezi žalobkyní a žalovanou.
Žalobkyně a žalovaná uzavřely dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů celkem třikrát, naposledy dne 28. 5. 2014 na dobu 1 roku.
Dne 27. 4. 2015 žalobkyně požádala žalovanou o uzavření nové dohody, žalovaná to však odmítla s odkazem na neplnění povinností ze strany žalobkyně plynoucích z předchozích dohod. Dále navrhla žalobkyni, aby si sjednala termíny pro dodatečné splnění svých povinností a současně ji vyzvala k součinnosti s Archeologickým ústavem Akademie věd České republiky.
Žalobkyně reagovala přípisem ze dne 31. 7. 2015 s tím, že veškerá součinnost Archeologickému ústavu Akademie věd České republiky byla poskytnuta a neplnění povinností bylo vzájemně vysvětleno. Na základě těchto skutečností znovu požádala žalovanou o uzavření dohody. Na tuto výzvu žalovaná nereagovala, žalobkyně ji znovu vyzvala k uzavření dohody opětovnou žádostí ze dne 22. 9. 2015.
Žalobkyně se odpovědi na opětovné žádosti nedočkala, z toho důvodu podala Ministerstvu kultury návrh na přijetí opatření proti nečinnosti žalované. Domáhala se, aby Ministerstvo kultury jako nadřízený orgán rozhodlo usnesením, kterým by s ním byla uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů podle § 80 odst. 4 písm. b) a podle § 170 správního řádu.
Ministerstvo kultury návrh odložilo s odůvodněním, že ačkoli je nadřízeným správním orgánem žalované, k uzavření předmětné dohody namísto žalované není příslušné. Správním orgánem příslušným k uzavření předmětné dohody je pouze žalovaná.
Žalobkyně podala žalobu u Městského soudu v Praze, který ji posoudil jako nečinnostní žalobu podle § 82 s. ř. s. a odmítl ji usnesením ze dne 10. 10. 2016, čj. 5 A 130/2016-28, pro nedostatek pravomoci soudů podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která dohodu podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči kvalifikovala jako subordinační veřejnoprávní smlouvu a vyslovila, že rozhodování sporů z těchto smluv je v pravomoci Ministerstva kultury podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Žalobkyně se tak podle městského soudu mohla a měla domáhat ochrany před neuzavřením dohody jakožto veřejnoprávní smlouvy u nadřízeného správního orgánu, tj. u Ministerstva kultury. Až výsledek tohoto mechanizmu řešení sporů z veřejnoprávních smluv je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s.
Městský soud dospěl k závěru, že se žalobkyně nemůže domáhat uzavření dohody podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči žalobou na ochranu proti nečinnosti. V pravomoci soudů není uložit žalované povinnost uzavřít dohodu, neboť tato dohoda je veřejnoprávní smlouvou, nikoliv rozhodnutím či osvědčením (§ 81 s. ř. s.).
Žalobkyně podala proti rozhodnutí kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl rozsudkem ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 As 292/2016-28, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Důvodem bylo, že se městský soud nezabýval důvody posouzení žaloby jako nečinnostní ani možností ji akceptovat jako žalobu zásahovou. Žalobní petit totiž dle názoru Nejvyššího správního soudu nasvědčoval oběma možnostem, tedy posoudit ji jako nečinnostní stejně jako zásahovou. Pro další řízení městský soud zavázal, aby si v souladu s ustálenou judikaturou (a třeba i postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s.) vyjasnil, čeho se žalobkyně ve skutečnosti domáhá a zda se nejedná o žalobu na ochranu proti nezákonnému negativnímu zásahu žalované.
V dalším řízení městský soud kvalifikoval žalobu jako zásahovou a zabýval se otázkou, zda z § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči vyplývá, že je žalovaná povinna vždy a za všech okolností uzavřít s každým subjektem, jenž obdržel povolení Ministerstva kultury k provádění archeologických výzkumů (tzv. oprávněná organizace), dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů. Shledal přitom, že taková povinnost není dána.
Ačkoliv zákon o státní památkové péči neobsahuje žádné podrobnosti o uzavírání subordinační veřejnoprávní smlouvy o rozsahu o podmínkách provádění archeologických výzkumů, nelze z toho bez dalšího dovodit, že za takové situace má žalovaná vždy povinnost veřejnoprávní smlouvu uzavřít s kterýmkoli navrhovatelem, byť by měl povolení Ministerstva kultury. To by dle soudu vedlo k závažným komplikacím v oblasti archeologických výzkumů a až k absurdním důsledkům.
Žalobkyně (stěžovatelka) se následně kasační stížností domáhala zrušení rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Podle stěžovatelky je závěr městského soudu o neexistenci nároku na uzavření veřejnoprávní smlouvy v příkrém rozporu s § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, § 2 odst. 2 správního řádu i čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Z gramatického výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné, že správním orgánem, který má pravomoc rozhodovat o tom, kdo může a kdo nemůže provádět archeologický výzkum, je Ministerstvo kultury. Z poslední věty tohoto ustanovení pak nepochybně vyplývá, že žalovaná uzavírá dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není předmětem volného správního uvážení.
Vzhledem k tomu, že zákonodárce formuloval druhou větu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči tak, že nedal účastníkům jinou alternativu než dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů uzavřít, je nepochybné, že žalovaná má kontraktační povinnost. Ostatně, jak již bylo zmíněno, o tom, kdo je oprávněnou osobou ve smyslu zákona o památkové péči, rozhoduje Ministerstvo kultury, a to na základě dohody a komunikace právě s žalovanou. Je tedy zcela nepochybné, že nebylo úmyslem zákonodárce nechat výhradně na volném uvážení žalované, kdo bude či nebude moci provádět archeologický průzkum. Takový závěr jde zcela jak proti gramatickému výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, tak proti zjevnému úmyslu zákonodárce.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[33] Podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči: „Ministerstvo kultury může na žádost v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné předpoklady (dále jen ‚oprávněná organizace‘). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.“
[34] Oprávněnou organizací (dále též „oprávněnou osobou“) k provádění archeologických výzkumů je tedy subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po jeho předchozí dohodě s Akademií věd České republiky.
[35] Stěžovatelka získala potřebné povolení Ministerstva kultury ve smyslu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči již v roce 2006. V tomto povolení je stanoveno, že „(i) po nabytí právní moci oprávněná organizace uzavře s žalovanou Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči, (ii) oprávněná organizace je povinna oznámit zahájení archeologických výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR a podat mu o výsledcích těchto výzkumů zprávu, podle § 21 odst. 4 zákona o státní památkové pěči a (iii) zahájení archeologických výzkumů na území prohlášeném za kulturní památku, národní kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu oznámí oprávněná organizace národnímu památkovému ústavu, jemuž také podá zprávu o jeho výsledcích“.
[36] Městský soud v napadeném rozsudku nejprve uzavřel, že z § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči nevyplývá povinnost žalované Akademie věd uzavřít s oprávněnou osobou (stěžovatelkou) veřejnoprávní smlouvu. V dalším kroku dovodil, že za situace, kdy zde přímus není dán, je nutné v každém jednotlivém případu posoudit (ne)důvodnost neuzavření této smlouvy. Pokud by žalovaná v posuzované věci měla oprávněný důvod uzavření dohody odepřít, nejednalo by se dle názoru městského soudu ani při pasivitě žalované o nezákonný zásah.
[37] Nejvyšší správní soud se však s tímto právním názorem městského soudu neztotožňuje, a to konkrétně již v prvním kroku. Zastává totiž názor, že § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je třeba interpretovat tak, že smluvní přímus stanovuje.
[38] Za situace, kdy je stále platné povolení udělené stěžovatelce, má tzv. oprávněná organizace na uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (dle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči) s žalovanou právní nárok, resp. žalovaná dle citovaného ustanovení má kontraktační povinnost.
[39] Obecná úprava veřejnoprávních smluv na poli památkové péče je totiž koncipována tak, že k prvotnímu udělení povolení Ministerstvem kultury dochází vždy po dohodě s žalovanou (§ 21 odst. 2 věta první zákona o památkové péči), následně však právní úprava již počítá se smluvním přímusem: „Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů“ (§ 21 odst. 2 věta druhá zákona o památkové péči).
[40] Z gramatického výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné, že právě a jedině Ministerstvo kultury je správním orgánem, který má (za aktivní součinnosti Akademie věd) pravomoc rozhodovat o tom, kdo může provádět archeologický výzkum a kdo nikoliv (tj. kdo je oprávněnou organizací). Z výše citované věty druhé tohoto ustanovení pak vyplývá, že žalovaná „uzavírá“ dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není předmětem správního uvážení. Naopak zákon nepředvídá možnost, že by k uzavření takové dohody mohlo „nedojít“, nestanoví žádná hlediska, formu ani postup pro takové odepření.
[41] Zákon současně předvídá i obsah takové dohody, která má být „o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů“. Nikoliv tedy o samotné možnosti oprávněné osoby tyto výzkumy provádět.
[42] Ke shodnému výkladu lze dospět při posouzení účelu zákonné konstrukce povolení k provádění archeologických výzkumů a na něj navazující smlouvy mezi oprávněnou osobou a Akademií věd. Nemohlo být úmyslem racionálního zákonodárce, aby Akademie věd měla na jednu stranu významný vliv na rozhodnutí Ministerstva kultury – jakožto ústředního správního úřadu v oblasti památkové péče včetně archeologických nálezů – o udělení povolení k archeologické činnosti oprávněné osobě a současně mohla neuzavřením navazující dohody toto rozhodnutí fakticky anulovat, resp. zabránit jeho vykonatelnosti. Jako zcela racionální se naopak jeví výklad, že Akademii věd jako odbornému orgánu v oblasti archeologických výzkumů je ponechán prostor ke sjednání „provozních“ podmínek výkonu oprávnění uděleného ministerstvem. Akademie věd tak zcela v souladu s textem zákona plní roli odborného garanta a koordinátora archeologických výzkumů.
[43] Ani skutečnost, že v zákoně není uvedena lhůta k uzavření této smlouvy (ať již odvozená od udělení oprávnění nebo od projevu vůle ze strany oprávněné osoby), nelze interpretovat tak, že taková povinnost neexistuje.
[44] Je tedy nutno dojít k závěru, že zákon o státní památkové péči neponechává žalované možnost neuzavřít s oprávněnou osobou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů jako následek tvrzeného neplnění povinností z předchozích dohod ze strany oprávněné osoby. Takovým jednáním by došlo k porušení nejen zákona o státní památkové péči, ale též zásady zákonnosti při výkonu veřejné moci (§ 2 odst. 2 správního řádu, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[45] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s úvahou městského soudu o racionalitě možnosti odepření uzavření dohody ze strany Akademie věd pro případy neplnění povinností oprávněné osoby z předchozích smluv či z jiných důvodů ochrany veřejného zájmu na řádném provádění archeologických výzkumů. Řešení takových problematických situací, kdy dojde k jednání oprávněné osoby v rozporu s veřejným zájmem na ochranu kulturního dědictví ve smyslu § 1 zákona o památkové péči, je totiž možné hned několika způsoby.
[46] Předně, sám zákon o státní památkové péči stanoví možnost žalované iniciovat odejmutí povolení (§ 21 odst. 5 zákona o státní památkové péči), a to jak v případech, kdy je z časového hlediska ještě stále platná v minulosti uzavřená veřejnoprávní smlouva, tak (jako v nyní projednávané věci) v případě, kdy již platnost smlouvy skončila. Právě v tomto řízení budou předmětem přezkumu (mezi účastníky sporné) konkrétní okolnosti týkající se namítaného porušení veřejnoprávní smlouvy (či více smluv). Pakliže Ministerstvo kultury shledá závažnost a především důvodnost tvrzení žalované, tento závěr může vést k odejmutí povolení k provádění archeologických výzkumů. Žalovaná má v tomto řízení kromě své iniciační role navíc postavení dotčeného orgánu [§ 21 odst. 5 zákona o státní památkové péči, § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu].
[47] Porušení povinností z uzavřené dohody oprávněnou osobou navíc může být, v závislosti na obsahu takové dohody, důvodem pro výpověď, zrušení nebo vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy (§ 166 odst. 2, § 167 a § 169 správního řádu).
[48] Pravomoc rozhodovat o odejmutí povolení, o zrušení smlouvy přes nesouhlas jedné ze smluvních stran i o případném sporu z veřejnoprávní smlouvy je přitom koncentrována u Ministerstva kultury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS). | decision_717.txt |
4,330 | k § 37 odst. 2 a 3 správního řádu, ve znění zákona č. 227/2009 Sb.
k § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích*)
I. Podpis na listinném podání je podstatnou náležitostí podání. Chybějící podpis na podání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení (§ 37 odst. 2 správního řádu).
II. Chyběl-li podpis na odporu podle § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a nebyla-li tato vada přes výzvu odstraněna, odpor nevyvolal žádné právní účinky a příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty nabyl právní moci.
III. Podává-li stejná osoba jako účastník či jako zmocněnec opakovaně listinná podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39)
Prejudikatura: č. 2099/2010 Sb. NSS, č. 2383/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 293/1996 Sb. (sp. zn. III. ÚS 83/96), č. 75/1997 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 73/97).
Věc: Jan H. proti Magistrátu města Chomutova ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný dne 30. 6. 2016 vydal příkaz, kterým žalobce uznal vinným ze spáchání dopravního přestupku. Žalovaný proto uložil stěžovateli pokutu ve výši 1 500 Kč. Žalobce podal dne 28. 7. 2016 proti příkazu odpor, a to službou DopisOnline. Jelikož odpor neobsahoval podpis stěžovatele, žalovaný ho vyzval k doplnění podání do 5 dnů od doručení výzvy. Poučil ho, že jinak se příkaz stane pravomocným. Na tuto výzvu žalobce nijak nereagoval. Teprve dne 26. 6. 2017 podal Krajskému úřadu Ústeckého kraje žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Následně se žalobou dne 22. 8. 2017 domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného.
Krajský soud rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval, že postup žalovaného byl v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu. Bylo na vůli žalobce, zda podá odpor prostřednictvím služby DopisOnline. Důsledkem využití této služby bylo vadné podání bez podpisu. Judikatura považuje absenci podpisu za vadu řízení, pro kterou v něm nelze pokračovat, neboť není možné seznat, která osoba ho činí. Výslovně se vymezil vůči rozsudku NSS ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, podle nějž ani chybějící podpis nebrání projednání věci. Tam uvedený názor je ojedinělý a v rozporu s dosavadní judikaturou, nadto neprošel posouzením rozšířeného senátu. Krajský soud shrnul, že žalobce platně odpor nepodal, neboť i přes výzvu k odstranění vady spočívající v absenci vlastnoručního podpisu tuto vadu neodstranil. Podaný odpor nevyvolal požadovaný právní účinek ve smyslu § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Žalovaný proto nebyl povinen vést řízení o přestupku, neboť to skončilo příkazem ze dne 30. 6. 2016, který nabyl právní moci dne 29. 7. 2016.
Proti rozsudku se žalobce (stěžovatel) bránil včasnou kasační stížností. Namítl, že mu žádná výzva k doplnění podpisu na odporu nebyla doručena, a proto na ni nemohl reagovat. V tomto ohledu navrhl provést dokazování. Stěžovatel dále poukázal na rozsudek ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, z něhož plyne, že odpor nemusel být podepsán, aby mohl vyvolat zamýšlené účinky. Neexistovaly totiž žádné pochybnosti o tom, kdo a čeho se domáhá, ani nemohla být nikomu způsobena újma. Odpor obsahoval potřebné identifikační údaje i dostatek podrobných informací o věci samé. Proto bylo zřejmé, že jej podal stěžovatel. Stěžovatel sice nezná obsah výzvy, z odůvodnění napadeného rozsudku však dovozuje, že žalovaný ve výzvě ve skutečnosti žádné důvody pro její vydání nepopsal, neboť pochybnosti o totožnosti podatele neměl. Lpění na uvedení podpisu je proto přepjatým formalismem. Žalovaný měl odpor přijmout a provést standardní řízení. S ohledem na skutečnost, že se podle odůvodnění napadeného rozsudku jeví rozhodovací praxe NSS ve věci požadavků na uvedení podpisu jako nejednotná, navrhl stěžovatel předložení věci rozšířenému senátu.
Žalovaný se ve vyjádření vymezil vůči rozsudku čj. 2 As 80/2017-34, který je v rozporu s dosavadní rozhodovací praxí a navíc zcela nabourává smysl výzvy k doplnění podání. Podle žalovaného je význam podpisu na podání zřejmý. Případný zfalšovaný podpis je možné znalecky přezkoumat, u podání bez podpisu je to z povahy věci vyloučené. Žalovaný proto navrhl, aby soud kasační stížnost zamítl.
Čtvrtý senát odkazuje na rozsudek ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, ve kterém dospěl k závěru, že navzdory znění § 37 odst. 2 správního řádu, který považuje podpis za jednu z náležitostí podání, není v zásadě zapotřebí podpis v rámci podání směřujícího vůči správnímu orgánu uvádět.
Oproti tomu v rozsudku ze dne 29. 1. 2013, čj. 8 As 105/2012-40, NSS konstatoval, že „[c]hybějící podpis na odvolání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení, protože není zřejmé, zda odvolání podala oprávněná osoba“. Závěr druhého senátu tedy ignoruje citovanou dřívější rozhodovací praxi, která vyžaduje podpis jako nezbytnou náležitost podání. Nadto je v rámci rozhodovací praxe ojedinělý, neboť i po vydání rozsudku druhého senátu pátý senát v rozsudku ze dne 18. 8. 2017, čj. 5 As 204/2016-27, setrval na původní rozhodovací praxi a konstatoval, že „[c]hybějící podpis na odvolání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení, protože není zřejmé, zda odvolání podala oprávněná osoba. Nebyla-li taková vada na výzvu správního orgánu odstraněna, měl, shledal-li by odvolací orgán dostatečné důvody pro závěr o tom, že nelze v řízení pokračovat, zastavit řízení dle § 93 odst. 1 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.“ Na původní rozhodovací praxi navazuje i rozsudek ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31, kde šestý senát uvedl, že „s ohledem na okolnosti postupu zástupce Petra Kocourka v projednávané věci, je nutné nepodepsané podání z června 2014, které je označeno jako odvolání proti rozhodnutí […], přičemž absence příslušného podpisu nebyla zhojena ani na výzvu správního orgánu, vyhodnotit jako zneužití práva a cílenou procesní obstrukci, jež není možné při posuzování včasnosti odvolání pominout“.
Je tak zjevné, že v judikatuře nepanuje shoda v otázce posuzování podpisu jako náležitosti podání. První názorový proud považuje uvedení podpisu na podání za nezbytnou náležitost podání, jejíž absence brání projednání podání. Druhý proud směřuje k závěru, že chybějící podpis zásadně není vadou podání bránící projednání věci. Šestý senát navazuje na první názorový proud s tím, že absenci podpisu v určitých případech chápe dokonce jako zneužití práva, resp. cílenou procesní obstrukci.
Ačkoliv oba shora popsané názorové proudy nejsou zcela vzájemně neslučitelné (druhý senát připouští, že v určitých situacích bude nezbytné na uvedení podpisu trvat), přesto se podle názoru čtvrtého senátu jedná o rozpor natolik markantní, že jej nelze přehlížet. Podle čtvrtého senátu totiž v současnosti není z rozhodovací praxe zcela zřejmé, jakým způsobem NSS nahlíží na podpis jakožto součást podání ve smyslu § 37 správního řádu. Tento stav je nežádoucí. Nadto šestý senát opakovaně poukázal na to, že chybějící podpis bývá cílenou obstrukční strategií účastníků přestupkového řízení. Čtvrtý senát proto považuje za nezbytné rozhodovací praxi sjednotit. Přitom se přiklání k názoru, že podpis je potřeba vnímat jako nezbytnou součást podání. Pokud nedojde k doplnění podpisu ani přes výzvu správního orgánu, brání tato vada projednání podání.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[11] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[12] Druhý senát v rozsudku ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, vyjádřil v bodě 27 tento právní názor:
„[…] i v případě, kdy by žalovaný k odstranění vad odvolání řádně vyzval, a vady by přesto nebyly ve lhůtě odstraněny, nemohl by žalovaný na podané odvolání nahlížet, jako by nebylo učiněno, tj. nezabývat se jím. Jak bylo rozebráno výše, i nepodepsané odvolání zásadně zahajuje řízení o odvolání v přestupkové věci (ledaže by z jeho obsahu vůbec neplynulo, kdo je má činit), a to je třeba skončit některým ze zákonem předvídaných způsobů. Vada spočívající v chybějícím podpisu by bránila projednání takového odvolání teprve tehdy, vyvstaly-li by pochybnosti, že podání učinil vskutku ten, kdo se v něm jako podatel deklaruje. Podpis, není-li úředně ověřen, totiž za běžných okolností není nic víc než omezeně spolehlivý autentifikační prostředek – jeho přítomnost na podání obvykle zvyšuje pravděpodobnost, že je učinil vskutku ten, kdo v něm je za podatele označen, ale málokdy o tom dává jistotu. Za normálních okolností, chovají-li se lidé rozumně a poctivě, z čehož je nutno vycházet, je nepochybně jakousi ") ,originální značkou´ toho, kdo se podepsal. Není však příliš obtížné běžný (neověřený) podpis padělat, napodobit či vytvořit (ať ve zlém či dobrém úmyslu) podání pouze navenek vypadající jako učiněné osobou, jež je v něm za podatele deklarována, a toto podání podepsat zcela jiným podpisem, než jaký skutečně užívá osoba, jíž je podání přičítáno. Proto je třeba za běžných okolností vycházet z toho, že ten, kdo je v podání jako podatel označen, jím je, ledaže vyvstanou rozumné důvody k jiné domněnce či pochybě, že tomu je či může být jinak; tuto domněnku či pochybu pak musí správní orgán prověřit a zařídit se podle výsledků svých zjištění“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[13] Názor druhého senátu není zcela ojedinělý. Např. i devátý senát v rozsudku ze dne 4. 6. 2015, čj. 9 As 63/2015-36, připouští, že chybějící podpis je vadou podání, ovšem v bodě 34 upozorňuje, že důvod pro postup podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (zastavení řízení pro neodstranění vad podání) „však platí pouze za předpokladu, že chybějící podpis na odvolání za uvedené skutkové situace skutečně brání jeho projednání dle § 89 odst. 2 správního řádu“.
[14] V nynější věci je evidentní, že druhý senát dospěl k názoru odlišnému od judikatury citované shora. Navíc sám předkládající čtvrtý senát s právním názorem druhého senátu nesouhlasí a má za to, že chybějící podpis na podání vždy brání jeho projednání.
[15] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[16] Podle § 37 odst. 1 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podle § 37 odst. 2 správního řádu z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Podání musí mj. obsahovat podpis osoby, která je činí.
[17] Podpis je tedy obecnou náležitostí podání ve správním řízení. Každé listinné podání musí být podepsáno osobou, která podání činí. To se samozřejmě vztahuje jak na podání fyzických osob, tak i na podání právnických osob (takováto podání podepisuje osoba, která za právnickou osobu jedná – viz § 30 správního řádu).
[18] Podpis je tradiční náležitostí listinných podání ve všech procesních řádech – srov. např. § 37 odst. 3 s. ř. s., § 42 odst. 4 o. s. ř. nebo § 59 odst. 4 trestního řádu; ze starších předpisů srov. § 19 odst. 2 vládního nařízení č. 8/1928 Sb. z. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), dle něhož písemné podání muselo býti podatelem nebo zmocněncem vykázaným plnou mocí podepsáno vlastní rukou neb opatřeno znamením ruky, které ověří osoba čtení a písma znalá neb obecní orgán, příp. § 18 zákona č. 36/1875 ř. z., o zřízení správního soudu, nebo § 75 zákona č. 113/1895 ř. z., o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní), (podání podle posléze uvedeného předpisu muselo obsahovat mj. podpis strany samé neb jejího zákonného zástupce nebo zmocněnce, v advokátském procesu však podpis advokátův).
[19] Podpis je tradiční náležitostí i všech písemných hmotněprávních úkonů (§ 40 odst. 3 starého občanského zákoníku, resp. § 561 odst. 1 nového občanského zákoníku). Pro procesní úkony, svou povahou veřejnoprávní, však procesní řády na rozdíl od soukromoprávních kodexů ani neumožňují nahradit v listinném podání vlastnoruční podpis (srov. § 561 odst. 1 nového občanského zákoníku, který pro právní jednání učiněná v písemné formě umožňuje nahradit vlastnoruční podpis mechanickými prostředky tam, kde je to obvyklé; srov. obdobně již § 41 odst. 2 zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník). Jedinou výjimkou v oblasti procesních úkonů je možnost nahradit vlastnoruční podpis advokáta otiskem podpisového razítka, jehož vzor byl uložen u soudu, kterému je podání určeno (§ 42 odst. 4 věta třetí o. s. ř.).
[20] Na tom, že podpis je podstatnou náležitostí odvolání, jejíž nedostatek brání pokračování v soudním řízení, se shoduje i civilní judikatura. Podpisem ve smyslu § 42 odst. 4 o. s. ř. se rozumí vlastnoruční podpis účastníka řízení nebo jeho zástupce. Jak vysvětluje Nejvyšší soud, podpis je nenahraditelný písemný projev konkrétní fyzické osoby, „která tím stvrzuje, že se ztotožňuje s obsahem podání (že podání lze přičítat jí, a nikoli osobě jiné). V tomto směru panuje při výkladu pojmu podpis, případně při výkladu požadavku, aby podání bylo podepsáno, v českém právním řádu shoda“ (usnesení NS ze dne 31. 8. 1999, sp. zn. 20 Cdo 298/99, s citací starší judikatury).
[21] To, že požadavek podpisu na listinném podání není přežilý, plyne i z judikatury Ústavního soudu. Pokud podpis na podání ve správním řízení prokazatelně není podpisem v podání označené osoby, nutno dospět k závěru, že „z podání není patrno, kdo jej vlastně činí, v důsledku čehož nejsou splněny jak náležitosti podání“. Za takové situace není tedy ani důvod pro odstraňování vad podání (nález ze dne 12. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 73/97, č. 75/1997 Sb. ÚS).
[22] Chybějící podpis na podání adresovaném správnímu orgánu je tedy vadou podání, neboť podání postrádá jednu z podstatných náležitostí. Podpis stvrzuje, že se podatel ztotožňuje s obsahem podání, že jej myslí vážně, nikoliv jen „jako“. V neposlední řadě stvrzuje též to, že podání skutečně činí podatel (a nikoliv někdo jiný jeho jménem).
[23] Podle § 37 odst. 3 správního řádu, nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Neodstraní-li podatel vadu, tj. nedoplní podpis, správní orgán zastaví řízení započaté vadným podáním podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (shodně např. rozsudek ze dne 29. 1. 2013, čj. 8 As 105/2012-40, podobně též VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 412–413 a pak s. 591–592). Jinými slovy, listinné podání, které trpí podstatnou vadou, jako je např. chybějící vlastnoruční podpis, řízení zahájí. Podání ovšem nemůže, aniž by byla vada odstraněna, vyvolat projednání věci. V takovémto případě řízení skončí procesním rozhodnutím, zastavením podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[24] Jen na okraj lze podotknout, že řízení naopak nezahájí anonymní podání, u kterého není vůbec zřejmý podatel (srov. obdobně rozsudek 9 As 63/2015, bod 31, nebo v jiném kontextu nález III. ÚS 73/97). Takovéto anonymní podání tedy není s to vůbec založit příslušné procesněprávní vztahy, které naopak zásadně vyvolá podání vadné.
[25] Podání s chybějícím podpisem, tedy podání vadné, nemůže vést k projednání věci, ale jen k zastavení řízení. Nicméně ne každé podání podle § 37 správního řádu má za cíl vyvolat nějaké řízení. Proto procesní následky podání bez podstatné náležitosti, jakou je podpis, se budou lišit v závislosti na povaze podání. V obecné rovině lze jistě rozlišit podání, kterými se disponuje řízením, a podání ostatní. V nynější věci jde o odpor podle § 87 odst. 4 zákona o přestupcích: byl-li podán odpor včas, rušil příkaz o uložení napomenutí, nebo pokuty. V důsledku toho správní orgán pokračoval v (původním) řízení. Neexistovalo však nějaké zvláštní řízení o odporu, které by v případě vadného odporu bylo třeba zastavovat. Proto je nutno souhlasit se závěry krajského soudu v nynější věci, že nebyla-li vada odporu zhojena přes výzvu správního orgánu (podpis nebyl řádně doplněn), odpor jednoduše nevyvolal žádné právní účinky, příkaz nabyl právní moci a správní orgán již ve vztahu k odporu nemusel nic dalšího činit.
[26] Rozšířený senát podotýká, že úvahy druhého senátu citované v bodě [12] shora jsou úvahami de lege ferenda. Lze si jistě představit i takovou právní úpravu, která by vlastnoruční podpis podatele nevyžadovala. O smysluplnosti takovéto eventuální úpravy však má rozšířený senát pochybnosti. Jen pro ilustraci lze uvést situaci v době prvorepublikové před rokem 1928, kdy právní předpisy neukládaly povinnost vlastnoručního podpisu pro obecné správní řízení (jistě byla důvodem i skutečnost, že zcela chyběla jednotná kodifikace správního řízení). Tehdejší čsl. nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že v roce 1924 nebylo „zákonného předpisu, jenž by ve správním řízení stranám ukládal, aby svá podání vůbec nebo taková, jimiž uplatňují opravné prostředky zvlášť, vlastnoručně podepisovaly. Leží však v povaze každého řízení a tedy i řízení správního, že úřad má právo zkoumati, pochází-li takové podání od strany samé, nebo bylo-li podáno aspoň s jejím vědomím a s její vůlí“ (nález ze dne 15. 9. 1924, Boh. A 3889/1924). Jinými slovy, absence povinnosti podatelů svá podání podepsat v době před rokem 1928 evidentně komplikovala činnost správních orgánů, asi i proto normotvůrce tuto povinnost záhy poté v právním řádu zakotvil.
[27] Rozšířený senát se ztotožňuje i se závěry šestého senátu v rozsudku ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31. Za určitých podmínek totiž může systematické a úmyslné podávání nepodepsaných podání týmž účastníkem, případně různými účastníky spojenými ovšem stejným zmocněncem či skupinou spřízněných zmocněnců, představovat zneužití práva. Jak si v cit. věci povšiml šestý senát, celým správním řízením se prolínala různá podání, která však vykazovala různé vady, zejm. nesplňovala základní náležitost v podobě řádného podpisu podání, tudíž nebylo zřejmé, kdo takové podání učinil a zda se jednalo o skutečný projev jeho vůle. Účastník řízení, resp. jeho „profesionální zástupce“, přitom velmi dobře věděl, že má podání podepsat. Přesto zcela zjevně v průběhu celého správního řízení přes opakovaná poučení ze strany správního orgánu takto nepostupoval. Rozšířený senát souhlasí i se závěrem šestého senátu, že „zjevně účelový procesní postup spočívající v opakovaném ignorování příslušného, řádně provedeného poučení ze strany správního orgánu, nemůže požívat procesní ochrany, nemůže být k němu ani přihlíženo“, jinak by soud fakticky akceptoval „zjevně zlovolné, nemravné, šikanózní a obstrukční jednání“.
[28] Uplatňování procesních práv účastníků ve správním řízení nemá vést k samoúčelné přehlídce zbytečných úkonů správních orgánů. Jinak by se správní řízení stalo vyprázdněným rituálem zcela neúčelných procesních postupů správního orgánu bez jakéhokoliv smysluplného obsahu. Přesně k těmto koncům by ovšem vedla povinnost správních orgánů poskytovat poučení či slovy § 37 odst. 3 správního řádu „pomáhat“ podateli odstranit nedostatky podání či ho vyzvat k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu, byť podatel byl již v mnoha jiných řízeních opakovaně poučován či mu bylo „pomáháno“ s tou samou otázkou. Poučení tu neplní naprosto žádnou funkci. „Pomáháno“ je někomu, kdo ve skutečnosti žádnou „pomoc“ nepotřebuje. Naopak veškeré své kroky činí jen proto, aby dosáhl právě oné „pomoci“; jinak a přesněji řečeno, aby správní orgán co nejvíce zatížil zbytečnými úkony. Jde tedy o šikanózní jednání, které je druhem zneužití práva.
[29] Jak správně poznamenal šestý senát v jiném svém rozsudku, soudy ani správní orgány „nerozhodují ve vakuu, účastníci a jejich právní zástupci na straně jedné a orgány veřejné moci na straně druhé nutně reflektují i určitou zkušenost, kterou spolu bezprostředně ‚úředně‘ učinili. Není proto porušením procesní rovnosti, resp. rovnosti zbraní, pokud orgán veřejné moci např. při plnění své poučovací povinnosti vezme v úvahu, že se určité osobě – opakovaně a soustavně vystupující v pozici účastníka řízení nebo zmocněnce v typově obdobných řízeních – již příslušných procesních poučení mnohokrát dostalo, že je již proto není nutné opakovat, neboť pro danou osobu musí být postup orgánu veřejné moci předvídatelný. Úvahám ad hominem se nelze dost dobře vyhnout ani při hodnocení, zda procesní kroky účastníka řízení nebo jeho zástupce nevykazují znaky obstrukcí, nebo dokonce zneužití práva, neboť takový závěr je možno učinit zpravidla až s jistou zkušeností s tím, jak taková osoba v jiných správních (a soudněsprávních) řízeních vystupovala“ (rozsudek ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 As 106/2016-31, bod 8; srov. obecně ke zneužití procesních práv v trestním řízení nález ze dne 25. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 83/96, č. 293/1996 Sb.).
[30] Je-li proto zjevné, že stejná osoba podává sama či jako zmocněnec opakovaně podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, jako takové nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat. Jakkoliv se může zdát tento závěr pro účastníky tvrdý, bylo jejich volbou, že se nechali zastoupit zmocněnci, jejichž hlavní a obecně známou taktikou je zneužívat procesní právo. Rozšířený senát zdůrazňuje, že zákaz zneužití práva je krajním prostředkem řešení právních sporů, je „poslední záchrannou brzdou“ (ultima ratio), musí být tedy uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s principem právní jistoty (viz shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, bod 28).
III.3. Shrnutí
[31] Rozšířený senát tedy shrnuje, že podpis na listinném podání je podstatnou náležitostí podání. Chybějící podpis na podání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení (§ 37 odst. 2 správního řádu).
[32] Chyběl-li podpis na odporu podle § 87 odst. 4 zákona o přestupcích a nebyla-li tato vada přes výzvu odstraněna, odpor nevyvolal žádné právní účinky a příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty nabyl právní moci.
[33] Podává-li stejná osoba jako účastník či jako zmocněnec opakovaně listinná podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat.
IV. Aplikace právního názoru na projednávanou věc
[34] Rozšířený senát ze správního spisu zjistil, že stěžovatel se dopustil přestupku tím, že dne 6. 5. 2016 v 8:25 hodin v obci Chomutov před kruhovým objezdem u Baumaxu překročil povolenou rychlost jízdy o 14 km/hod. Hlídce Policie ČR uvedl, že s přestupkem nesouhlasí, neboť má uzavřeno „pojištění proti pokutám“. V té souvislosti má instrukce „nesouhlasit s bodovanými přestupky a hlavně na ulici nic nepodepisovat“. Žalovaný dne 30. 6. 2016 vydal příkaz, kterým stěžovatele uznal vinným ze spáchání přestupku a uložil mu pokutu ve výši 1 500 Kč. Příkaz byl doručen zmocněnkyni stěžovatele pro doručování dne 13. 7. 2016. Stěžovatel podal dne 28. 7. 2016 proti příkazu odpor, který nebyl podepsán. Žalovaný proto stěžovatele vyzval k doplnění podání do 5 dnů od doručení výzvy s poučením, že pokud nebude na výzvu reagovat, příkaz se stane pravomocným. Tato výzva byla dle spisu doručena stejné zmocněnkyni pro doručování dne 11. 8. 2016, na výzvu však stěžovatel nijak nereagoval. Teprve dne 26. 6. 2017 podal Krajskému úřadu Ústeckého kraje žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Následně se žalobou dne 22. 8. 2017 domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného. Soudní poplatek za žalobu hradila Motoristická vzájemná pojišťovna, družstvo (č. l. 8 spisu krajského soudu), stejný subjekt uhradil i poplatek za kasační stížnost (č. l. 16 spisu NSS).
[35] Z uvedeného je zjevné, že v nyní posuzovaném případě správní orgán řádně vyzval stěžovatele k doplnění podpisu. Protože stěžovatel na výzvu nijak nereagoval, příkaz o uložení pokuty nabyl právní moci.
[36] Stěžovatel shora uvedené požaduje dokazovat, nejlépe prý výslechem poštovního doručovatele. Upozorňuje, že nezná ani obsah správního spisu. K tomu rozšířený senát uvádí, že veškeré relevantní skutečnosti plynou právě ze správního spisu. Nutno zdůraznit, že písemnosti obsažené ve správním spise jako podkladu pro rozhodování správního soudu se nedokazují (viz rozsudky ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS nebo ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75).
[37] Jen nad rámec nezbytně nutného lze doplnit, že v nynější kauze měl stěžovatel ujednán smluvní vztah s Motoristickou vzájemnou pojišťovnou, tedy subjektem, o kterém je soudu z jeho vlastní činnosti známo, že využívá jako hlavní procesní strategii nejrůznější procesní obstrukce. Jednou z těchto obstrukcí je právě opakované podávání nepodepsaných podání (srov. v bodech [27] a [29] citované judikáty šestého senátu). Osoby spojené s touto „pojišťovnou“ o povinnosti podání podepsat velmi dobře vědí, přesto však zasílají správním orgánům podání nepodepsaná, často, jak tomu bylo i v nynějším případě, službou DopisOnline (srov. k tomu též věc řešenou usnesením rozšířeného senátu ze dne 19. 12. 2017, čj. 10 As 20/2017-49, věc DopisOnline). Hlavním cílem této strategie je zjevně zatížit správní orgán spoustou nadbytečných úkonů a následně „čekat“ na chybu správního orgánu. Osoby spojené s touto „pojišťovnou“ evidentně žádnou pomoc ani poučování ze strany správního orgánu vůbec nepotřebovaly.
[38] S ohledem na vše výše uvedené byl tedy právní názor krajského soudu správný, žalovaný nebyl nečinný. Proto rozšířený senát zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
*) S účinností od 1. 7. 2017 zrušen zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. | decision_718.txt |
4,331 | k § 6 odst. 2 a § 90 odst. 1 písm. a) a c) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň [§ 90 odst. 1 písm. a) správního řádu] je až krajní možností, jak řešit vady rozhodnutí prvního stupně zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu], je odvolací orgán povinen tak v zájmu hospodárnosti řízení učinit (§ 6 odst. 2 správního řádu). Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018-34)
Prejudikatura: č. 1409/2007 Sb. NSS, č. 2237/2011 Sb. NSS, č. 2480/2012 Sb. NSS, č. 2610/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 10/1999 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 257/98), č. 109/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 544/98), č. 27/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 654/03), č. 149/2004 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 623/02), č. 79/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 493/06) a č. 225/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1534/08).
Věc: a) Jaroslav V., a b) Věra V. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje, za účasti 1) obce Jivno, a 2) Dany Ch. o určení veřejně přístupné účelové komunikace, o kasační stížnosti zúčastněné osoby 2).
Žalobci zakoupili v roce 2008 dva pozemky v katastrálním území Jivno (dále je vždy míněno toto katastrální území). Na prvním pozemku stojí rekreační objekt vzniklý přestavbou bývalého včelína, jehož součástí je i garáž pro automobil (dále též „chata“). Druhý pozemek žalobců přiléhá jižní stranou k veřejně přístupné pozemní komunikaci na pozemku ve vlastnictví obce, styk obou pozemků je však svažitý a zarostlý. Z toho důvodu užívali předchozí vlastníci chaty pro příjezd vozidly k chatě nezpevněnou cestu na sousedním pozemku, která krátkým obloukem spojuje první pozemek žalobců s výše uvedenou obecní komunikací v místě, kde je sklon mírnější.
Pozemek, přes který tato krátká dopravní spojka vede, byl původně ve vlastnictví obce Jivno, v roce 2008 jej však obec prodala Daně Ch. [osoba zúčastněná na řízení 2)]. Žalobci tvrdí, že před koupí chaty a výše uvedených pozemků s Ing. Danou Ch. ohledně přístupu jednali a ona jim přislíbila, že v budoucnu vyřeší přístup k chatě přes její pozemek smlouvou o zřízení věcného břemene. To se však nestalo. Proto žalobci požádali Okresní soud v Českých Budějovicích, aby jim zřídil právo nezbytné cesty svým rozhodnutím podle občanského zákoníku. V soudním řízení nebyli úspěšní, neboť nepředložili včas dostatek důkazů o tom, že by přístup k chatě nebylo technicky možné realizovat přímo z veřejně přístupné pozemní komunikace na jižní hranici jejich pozemku (jak vyplývá z odvolacího rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. února 2015).
V květnu 2015 se žalobci obrátili na Obecní úřad Jivno („silniční správní úřad“) s návrhem, aby deklaroval, že příjezdová cesta k jejich chatě je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Silniční správní úřad jim vyhověl rozhodnutím ze dne 29. července 2016. Krajský úřad Jihočeského kraje („žalovaný“) však toto rozhodnutí na základě odvolání vlastnice dotčeného pozemku změnil v neprospěch žalobců. Podle žalovaného z dokazování provedeného před silničním správním úřadem naopak vyplývá, že nejsou naplněny všechny čtyři definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Proto výrok rozhodnutí změnil tak, že se zde veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. Proti tomuto rozhodnutí se žalobci bránili u Krajského soudu v Českých Budějovicích („krajský soud“). Ten jim dal za pravdu a napadené odvolací rozhodnutí zrušil. Uvedl, že změna výroku rozhodnutí byla pro žalobce překvapivá a způsobila jim tak újmu v důsledku ztráty možnosti se odvolat.
Vlastnice pozemku Ing. Dana Ch. (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu včas kasační stížnost. V ní namítala, že změnu výroku rozhodnutí orgánu prvního stupně odvolacím orgánem aproboval v minulosti i Nejvyšší správní soud (sp. zn. 7 As 32/2008), a to dokonce i přímo v oblasti pozemních komunikací (sp. zn. 7 As 95/2017). Stěžovatelka zdůraznila, že silniční správní úřad neuložil žádnému z účastníků v rozhodnutí povinnost, tudíž se neuplatní zákaz změny rozhodnutí v odvolacím řízení vyjádřený ve správním řádu, jímž argumentoval krajský soud. Rozhodnutí také nemohlo být pro žalobce překvapivé, jelikož již z rozsudku krajského soudu ve věci zřízení práva nezbytné cesty věděli, že nesplnili podmínky pro zřízení soukromoprávního institutu, který by omezil vlastnické právo stěžovatelky v mnohem menší míře než institut veřejně přístupné účelové komunikace. Stěžovatelka také nesouhlasila s tím, že by odvolací rozhodnutí krajského úřadu bylo nepřezkoumatelné. Krajský soud podle ní sám vůbec neuvedl, s jakými konkrétními argumenty žalobců se žalovaný nevypořádal ani z jakého důvodu měl v otázce znaku souhlasu vlastníka s obecným užíváním pozemku upřednostnit výpověď bývalé vlastnice chaty jako svědkyně. Pokud jde o znak nutné komunikační potřeby, žalovaný se k ní podle stěžovatelky nepovažoval za nutné vyjadřovat, jelikož dopěl k závěru, že nebyl prokázán znak souhlasu vlastníka, a již z toho důvodu se nemůže jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
Žalobci se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnili s náhledem krajského soudu. Změna rozhodnutí v odvolacím řízení podle jejich názoru připadá v úvahu pouze ve skutkově jednoznačné a jednoduché situaci, resp. jen ve prospěch deklarace existence komunikace. Zdůraznili, že přístup, o který usilují, není pouze pohodlnější, ale je nezbytný k tomu, aby mohli svou nemovitost řádně využívat, přičemž jeho důsledkem je pouze marginální omezení vlastnického práva stěžovatelky. Trvají na překvapivosti rozhodnutí krajského úřadu a poukazují na to, že soudy v civilním řízení nezohlednily fakt, že ke své chatě nemohou zřídit příjezd z veřejně přístupné pozemní komunikace ve vlastnictví obce, k níž jejich pozemek přiléhá. To přesvědčivě vyplynulo ze znaleckého posudku, který obecné soudy nevzaly v úvahu čistě jen z procesních důvodů. Napadený rozsudek krajského soudu považují žalobci za přezkoumatelný, neboť jasně vyslovuje, že žalovaný jako odvolací orgán nemohl vyslovit opačný závěr než silniční správní úřad bez jakéhokoliv zpochybnění zjištěného skutkového stavu.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Sporná právní otázka kauzy, která se ocitá před Nejvyšším správním soudem, spočívá v tom, zda byl žalovaný oprávněn změnit v odvolacím řízení výrok napadeného rozhodnutí I. stupně tak, že vyslovil výrok zcela opačný. Zatímco Obecní úřad Jivno jako silniční správní úřad prvního stupně deklaroval svým rozhodnutím, že se na pozemku stěžovatelky nachází veřejně přístupná účelová komunikace, žalovaný jako orgán odvolací dospěl na základě nezměněného skutkového stavu k závěru, že se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná, a v tomto smyslu proto změnil napadené rozhodnutí postupem podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, a to ve prospěch stěžovatelky, avšak v neprospěch žalobců jako navrhovatelů v daném správním řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že takovýto postup ze strany odvolacího orgánu byl nepřípustný, proto jeho rozhodnutí zrušil, stěžovatelka se proti takovémuto výsledku soudního řízení brání kasační stížností.
[9] Nejvyšší správní soud se s náhledem krajského soudu neztotožnil. Dospěl k závěru, že žalovaný nejenže správní řád neporušil, ale že jeho postup byl naopak v dané situaci žádoucí. Pro odůvodnění tohoto náhledu Nejvyšší správní soud nejprve stručně shrne průběh správního řízení.
[10] Jak již bylo řečeno, žalobci se na silniční správní úřad obrátili v květnu 2015 s návrhem, aby deklaroval, že na pozemku ve vlastnictví stěžovatelky se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Silniční správní úřad jim vyhověl rozhodnutím ze dne 1. srpna 2015, toto první rozhodnutí však zrušil žalovaný na základě stěžovatelčina odvolání. Učinil tak jednak kvůli procesním vadám (zejména proto, že silniční správní úřad nedal účastníkům řízení možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ke shromážděným podkladům), ale též proto, že silniční správní úřad nezkoumal, zda jsou splněny všechny čtyři definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Z nich žalovaný zdůraznil zejména souhlas vlastníka pozemku s jeho obecným užíváním jako cesty (tedy vlastník by musel souhlasit s tím, že jeho pozemek užívá kdokoliv). Silniční správní úřad sice ve zrušeném rozhodnutí uvedl, že spornou cestu užívají kromě žalobců i další chataři a udržuje ji obec, ale k těmto skutečnostem neprovedl žádné dokazování. Po vrácení věci proto provedl silniční správní úřad místní šetření, při němž mimo jiné zjistil, že od sporné cesty vedoucí k chatě žalobců se asi po třech metrech od místa, kde ústí na obecní komunikaci, odděluje pěšina, která pokračuje přes pozemek stěžovatelky k dalším chatám. Rozhodnutím ze dne 29. července 2016 pak silniční správní úřad opět rozhodl o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na stěžovatelčině pozemku. Ohledně souhlasu vlastníka uvedl, že ten může být dán i mlčky, přičemž z výpovědi manželky bývalého majitele chaty vyplynulo, že sporná cesta byla jako přístup užívána minimálně od počátku 70. let 20. století.
[11] Proti uvedenému rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání. V něm především zpochybnila, že by byl dán souhlas vlastníka pozemku s jeho obecným užíváním, a to jednak proto, že se necítí být vázána souhlasem obce jakožto předchozího vlastníka pozemku, neboť jde o veřejnoprávní korporaci, a dále také proto, že souhlas, pokud byl dán, tak rozhodně nesměřoval k užívání sporné cesty neomezeným okruhem osob, neboť cestu užívali výhradně jen vlastníci chaty pro přístup k ní. Vedle toho namítala stěžovatelka v odvolání, že není dána ani nutná komunikační potřeba, neboť sporná cesta zajišťuje žalobcům pouze pohodlnější přístup k jejich chatě, ten by však bylo technicky možné realizovat i přímo z obecní komunikace při jižní hranici jejich pozemku. Samostatný přístup mají podle stěžovatelky i chataři, kteří pro větší pohodlí vyšlapali různé pěšiny na jejím pozemku. Ke stěžovatelčinu odvolání se žalobci podrobně vyjádřili. K otázce souhlasu vlastníka pozemku s obecným užíváním sporné cesty uvedli, že nejen obec jako předchozí vlastník pozemku, ale ani stěžovatelka sama jim od roku 2008 nebránila v užívání sporné cesty a dokonce jim ústně potvrdila, že ji užívat mohou. Obsáhle vyvraceli též stěžovatelčiny námitky týkající se nutné komunikační potřeby.
[12] Žalovaný nakonec rozhodl o odvolání tak, jak bylo výše uvedeno, tedy změnil výrok rozhodnutí silničního správního úřadu v tom smyslu, že se na stěžovatelčině pozemku veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. Svůj postup odůvodnil tím, že podle výsledků dokazování provedeného silničním správním úřadem neužívala cestu po stěžovatelčině pozemku nikdy veřejnost, nýbrž výhradně jen vlastníci bývalého včelína následně přestavěného na rekreační chatu. Jinému účelu než přístupu k předmětné chatě ostatně tato krátká spojka ani nemůže sloužit. Podmínkou mlčky daného souhlasu vlastníka je podle názoru žalovaného fakt, že cestu po určitou dobu bez aktivního zásahu vlastníka užívá neomezený okruh osob, což se v daném případě nestalo. Z toho důvodu se žalovaný již jen stručně a nad rámec nutného odůvodnění zabýval nutnou komunikační potřebou, přičemž poukázal na to, že pozemek žalobců mezuje celou svojí jednou stranou s veřejnou cestou ve vlastnictví obce a že k rekreačnímu objektu není nutné mít zajištěn příjezd vozidlem, ale postačuje možnost parkování ve vzdálenosti několika desítek metrů.
[13] Po shrnutí těchto faktů je možné přistoupit k právnímu hodnocení kauzy.
[14] Rozhodným ustanovením pro posouzení postupu žalovaného je § 90 odst. 1 správního řádu, který umožňuje odvolacímu správnímu orgánu naložit s rozhodnutím, které je v rozporu s právními předpisy nebo je nesprávné, celkem třemi způsoby: a) může rozhodnutí zrušit a řízení zastavit, b) může rozhodnutí zrušit a věc vrátit na první stupeň, nebo c) může napadené rozhodnutí změnit (a to i jen jeho odůvodnění). Změnu ovšem nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; stejně tak nelze změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti. Podle § 90 odst. 3 správního řádu nemůže odvolací orgán napadené rozhodnutí změnit ani v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podá též jiný účastník s odlišnými zájmy, nebo si změnu rozhodnutí v neprospěch odvolatele vynutí jeho rozpor s právními předpisy či veřejným zájmem.
[15] Oprávnění odvolacího orgánu změnit rozhodnutí I. stupně uznával již Nejvyšší správní soud v době první republiky (srov. Ondruš, R. a kol.: Správní řád. Komentář. Praha: LINDE Praha, a.s., 2003, s. 516 520). Při pohledu na současnou právní úpravu ve správním řádu je zřejmé, že i nadále jde o přípustný způsob, jak řešit vady napadeného rozhodnutí zjištěné v odvolacím řízení. Podle odborné literatury by dokonce mělo jít o řešení preferované. Jinými slovy, pokud je změna napadeného rozhodnutí z hlediska zákona přípustná, měl by ji odvolací správní orgán provést a neuchylovat se ke zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (srov. Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 449-462). Doktrína odůvodňuje tento náhled odkazem na apelační princip, na němž je odvolací řízení ve správním řádu založeno. Zrušení rozhodnutí by mělo představovat krajní prostředek, jen když nelze jinak, např. když rozhodnutí nelze přezkoumat pro jeho nesrozumitelnost, ze spisového materiálu jsou zřejmé takové nedostatky při zjišťování stavu věci, jež by vedly k rozsáhlému dokazování před odvolacím správním orgánem, prvostupňové řízení vedla podjatá oprávněná úřední osoba, nebo když změně rozhodnutí brání zákonné důvody (srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 502–512). Další důležitý argument pro upřednostnění změny napadeného rozhodnutí před jeho zrušením představuje zásada ekonomie řízení zakotvená v § 6 odst. 2 správního řádu, podle níž správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podle některých autorů by proto zrušení rozhodnutí pouze z formálních důvodů při existenci dostatečného množství podkladů pro změnu rozhodnutí v odvolacím řízení mohlo být dokonce hodnoceno jako nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup zakládající odpovědnost státu za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci (např. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 770–775).
[16] O tom, že požadavky doktríny zůstávají v praxi dlouhodobě nenaplněny, a to ke škodě účastníků řízení, svědčí poznatky veřejného ochránce práv. Již v souhrnné zprávě o jeho činnosti za rok 2005 (dostupná na www.ochrance.cz) se na str. 35 hovoří v souvislosti s činností stavebních úřadů o „prodlužování řízení v důsledku opakovaného projednávání jedné a téže věci na základě opětovného zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem“. V pozdější době se pak veřejný ochránce práv tímto tématem zabýval v několika svých zprávách i přímo v oblasti pozemních komunikací, kde kritizoval odvolací orgány, které se změně napadeného rozhodnutí vyhýbají a místo toho je zbytečně opakovaně ruší (zpráva o šetření ze dne 6. ledna 2014, sp. zn. 6683/2013/VOP/MBČ, závěrečné stanovisko ze dne 26. listopadu 2014, sp. zn. 4748/2013/VOP/MBČ, závěrečné stanovisko ze dne 24. února 2015, sp. zn. 2853/2014/VOP/MBČ, vše dostupné na https://eso.ochrance.cz). Také ombudsman dospívá k závěru, že „z důvodu nedokonalého právního hodnocení nebo nedokonalé právní argumentace v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nemusí odvolací orgán vždy věc vracet k novému projednání, ale na základě již provedeného skutkového zjištění (pokud je dostatečné) může a musí přijmout své vlastní právní závěry, třeba i odlišné od prvostupňového správního orgánu“ a že „zrušení prvostupňového rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání má být až poslední možností, kterou má odvolací orgán zvažovat, a může-li sám odstranit dílčí nedostatky prvostupňového rozhodnutí, i za cenu provádění vlastních procesních úkonů, má tak učinit“. V návaznosti na to pak v souhrnné zprávě za rok 2015 na str. 46 nabádá ombudsman odvolací orgány, že nemusejí věc kvůli nedostatkům vracet k novému projednání správním organům nižšího stupně, nýbrž mohou chyby rovnou napravit, např. doplnit dokazování. Zdlouhavé procesy neustálého vracení věci odvolacím orgánem k novým projednáním (tzv. procesní ping pong) označuje veřejný ochránce práv za nesprávný úřední postup vedoucí k průtahům, za něž by mělo účastníkům řízení náležet odškodnění (srov. https://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2015/uspech-ochrankyne-v-odskodnovani-za-necinnost-uradu/).
[17] Pokud jde o judikaturu správních soudů, ta již vytyčila celou řadu pravidel pro změnu rozhodnutí postupem podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[18] V první řadě je přípustné, aby odvolací orgán změnil toliko odůvodnění napadeného rozhodnutí a výrok ponechal nedotčen (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2016, čj. 6 As 293/2015-33, ze dne 11. prosince 2014, čj. 1 As 133/2014-29; obdobně již dříve rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2008, čj. 9 As 64/2007-98, který byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 17. prosince 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, č. 225/2008 Sb. ÚS, avšak z jiných důvodů). Podmínkou pro doplnění a zpřesnění odůvodnění napadeného rozhodnutí je, že toto odůvodnění, byť v určitých směrech chybné, musí mít oporu ve skutkových zjištěních obsažených ve spise (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. února 2013, čj. 6 Ads 134/2012-47, bod 29). To neznamená, že by odvolací orgán nemohl doplnit do spisu další podklady a provádět v odvolacím řízení důkazy, musí však dát účastníkovi řízení možnost se k nim vyjádřit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. ledna 2014, čj. 9 As 128/2013-45, body 15-18). Rozpory v odůvodnění dále nesmí nabýt takové intenzity, jež by vedla k jeho nepřezkoumatelnosti, jinak by totiž odvolací správní orgán vůbec nemohl hodnotit jeho zákonnost a správnost (výše citovaný rozsudek čj. 6 Ads 134/2012-47, bod 31). V této souvislosti Městský soud v Praze v jednom z projednávaných případů upozornil na nebezpečí překvapivého rozhodnutí. Pokud by odvolací orgán ponechal výrok rozhodnutí nedotčen, ale veškeré závěry a argumenty správního orgánu prvního stupně by nahradil svými vlastními, nepřípustně by tím účastníkovi řízení odňal jednu instanci, neboť účastník by se o relevantních důvodech rozhodnutí ve věci samé dozvěděl až z rozhodnutí odvolacího orgánu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. října 2012, čj. 9 Ca 144/2009-102). I potřebu významné změny či doplnění odůvodnění v důsledku odlišného právního náhledu odvolacího orgánu je ale možné řešit procesně korektním způsobem. Postačuje, když odvolací orgán umožní účastníkům řízení, aby se v odvolacím řízení k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřili (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. dubna 2009, čj. 7 As 59/2008-85, č. 2480/2012 Sb. NSS).
[19] Za druhé, přípustné jsou i změny a úpravy samotného výroku napadeného rozhodnutí odvolacím orgánem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. června 2007, čj. 8 As 30/2006-88) a z hlediska zásady procesní ekonomie je takové řešení dokonce žádoucí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2008, čj. 7 As 32/2008-40). Odvolací orgán může provést především různé opravy a doplnění, jež nemění smysl a obsah výroku, např. doplnit chybějící ustanovení zákona (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. září 2012, čj. 2 As 30/2011-127), upřesnit rozsah zákazu vstupu na území v rozhodnutí o správním vyhoštění (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. srpna 2013, čj. 8 As 6/2013-33), doplnit další pozemek, na němž se umisťuje stavba, do územního rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. dubna 2013, čj. 9 As 51/2012-33), upřesnit popis nepovolené stavby, jež má být odstraněna (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. března 2014, čj. 6 As 151/2013-27), či opravit identifikační údaj účastníka řízení a upřesnit popis skutku v rozhodnutí o přestupku (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. června 2012, čj. 9 Ca 160/2009-44). Přípustné jsou i výraznější zásahy do výrokové části rozhodnutí, např. změna právní kvalifikace skutku v řízení o přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2013, čj. 4 Ads 104/2012-53), zde ovšem za podmínky, že tím nedojde ani ke zpřísnění sankce, ani k rozšíření či zpřísnění právního posouzení deliktu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. února 2010, čj. 10 Ca 33/2008-66, č. 2237/2011 Sb. NSS).
[20] Konečně za třetí, judikatura správních soudů připouští s ohledem na apelační princip a v zájmu hospodárnosti řízení i to, že odvolací orgán nahradí výrok napadeného rozhodnutí výrokem zcela opačným na základě svého odlišného právního posouzení věci (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. března 2014, čj. 7 As 44/2013-26; zde v řízení rozkladovém, kde sice správní řád možnost změny rozhodnutí oproti řízení odvolacímu omezuje, toto omezení se však na základě zvláštní právní úpravy na rozhodování předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví jako rozkladového orgánu nepoužije). Odvolací orgán ovšem musí účastníkům řízení umožnit, aby se vyjádřili nejen k podkladům rozhodnutí nově pořízeným odvolacím orgánem, ale též k případným novým důvodům, pro něž hodlá rozhodnout ve věci odlišně od orgánu prvního stupně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. července 2008, čj. 1 As 55/2008-156, č. 2610/2012 Sb. NSS). Stěžovatelce lze přisvědčit, že opačný výrok odvolacího orgánu aproboval Nejvyšší správní soud již i v oblasti pozemních komunikací, byť tak zatím učinil jen mlčky, neboť do této otázky nesměřovaly v daném případě kasační námitky (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2017, čj. 7 As 95/2017-34).
[21] Nejvyšší správní soud samozřejmě nezapomíná, že jsou zde zákonné výjimky, kdy odvolací orgán napadené rozhodnutí změnit nesmí. Ačkoliv z mezinárodních závazků ČR, z ústavního pořádku, ani ze základních zásad správního řízení nelze pro jeho účastníky dovodit „právo na druhou instanci“ (nález Ústavního soudu ze dne 19. října 2004, sp. zn. II. ÚS 623/02, č. 149/2004 Sb. ÚS; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. října 2005, čj. 2 As 47/2004-61, č. 1409/2007 Sb. NSS), tak pokud zákon v konkrétním případě právo podat odvolání zakotvuje, vytváří tím legitimní očekávání účastníků řízení, že je budou moci využít. V takovém řízení je proto třeba respektovat „zásadu dvojinstančnosti“ správního řízení (nález Ústavního soudu ze dne 16. května 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06, č. 79/2007 Sb. ÚS). Správním řádem formulované zákazy změny rozhodnutí v odvolacím řízení je proto nutno vždy důsledně dodržovat.
[22] V nyní posuzovaném případě nešlo o změnu rozhodnutí vydaného v samostatné působnosti, ani o změnu v neprospěch odvolatele. Zbývá tedy k úvaze jen jediná možnost, totiž zda žalovaný svým postupem nezpůsobil účastníkovi, jemuž se rozhodnutím ukládá povinnost, újmu v důsledku ztráty možnosti se odvolat. Krajský soud to opisuje též slovy o „překvapivém rozhodnutí“. K problematice překvapivých rozhodnutí se opakovaně vyjadřoval Ústavní soud a z jeho judikatury lze dovodit obdobné závěry, jaké již výše zazněly v rámci citací z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (využít lze v tomto ohledu i judikaturu Ústavního soudu týkající se odvolacího řízení před soudy). Obecně je tedy změna napadeného rozhodnutí v odvolacím řízení přípustná. Odvolací orgán však při tom musí postupovat tak, aby účastníku řízení zachoval reálnou a efektivní možnost právně i skutkově argumentovat (nález Ústavního soudu ze dne 21. ledna 1999, sp. zn. III. ÚS 257/98, č. 10/1999 Sb. ÚS). Konkrétně to znamená, že pokud se chce odvolací orgán odchýlit od hodnocení důkazů provedeného orgánem prvního stupně, musí provedené důkazy opakovat nebo doplnit a dát účastníkovi možnost se k doplněnému dokazování vyjádřit. Stejně tak pokud se odvolací orgán odchýlí od právních závěrů orgánu prvního stupně, musí účastníkovi umožnit, aby se argumentačně vymezil vůči nově nastolenému meritu věci (nález Ústavního soudu ze dne 4. srpna 1999, sp. zn. IV. ÚS 544/98, č. 109/1999 Sb ÚS). Překvapivost rozhodnutí je třeba vždy posuzovat s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující procesní situaci a uplatněné právní námitky účastníků (nález Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 654/03, č. 27/2004 Sb. ÚS).
[23] Konkrétní příklady újmy v důsledku ztráty možnosti odvolání lze pak nalézt v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ten například rozhodl, že nepřípustný je postup, kdy odvolací orgán doplní napadené rozhodnutí o zcela nový výrok, který v řízení na prvním stupni nebyl vůbec učiněn a kterým se rozhoduje o povinnosti účastníka řízení, např. o povinnosti obviněného nahradit škodu v řízení o přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. července 2008, čj. 2 As 20/2008-73). Jinak řečeno, odvolací orgán nesmí výrokem svého rozhodnutí některému z účastníků založit novou, dosud neexistující povinnost, kterou mu orgán I. stupně uložit opomněl (např. uhradit pokutu), ani uloženou povinnost podstatně pozměnit. Rozsah pojmu „uložení povinnosti“ ale není možno rozšiřovat velmi extenzivním, vzdáleným a zprostředkovaným výkladem na případy, kdy se ve skutečnosti o uložení povinnosti správním rozhodnutím nejedná, např. na povinnost ekologického spolku strpět širší zásah do přírody v důsledku umístění stavby (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. dubna 2013, čj. 9 As 51/2012-33) nebo na povinnost farmaceutické společnosti respektovat stanovenou výši a podmínky úhrady léčivých přípravků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2015, čj. 5 As 93/2015-38). O ztrátě možnosti odvolat se u vedlejších účastníků řízení uvažoval Nejvyšší správní soud – ovšem jen hypoteticky a bez identifikace konkrétní ukládané povinnosti – v případě, že by odvolací orgán změnil zamítavé rozhodnutí stavebního úřadu tak, že by žádosti o vydání územního rozhodnutí naopak vyhověl (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2018, čj. 6 As 70/2018-52, bod 10).
[24] Pokud budeme výše shrnuté judikaturní závěry aplikovat na nyní posuzovaný případ, vidíme, že krajský soud vyšel z mylného předpokladu, že změna výroku napadeného rozhodnutí odvolacím orgánem je překvapivá již jen z toho důvodu, že odvolací orgán rozhodl opačně než orgán I. stupně. Tak tomu ovšem není. Ve skutečnosti může být stejně překvapivé, když odvolací orgán ponechá výrok napadeného rozhodnutí nedotčený a nahradí jeho důvody svými vlastními zcela novými argumenty, proti nimž odvolání nesměřovalo a směřovat ani dost dobře nemohlo. Ve skutečnosti žádný z těchto postupů není z hlediska dodržení zásady dvojinstančnosti závadný sám o sobě. Při jeho hodnocení se berou v úvahu jiná hlediska – konkrétně, zda postup odvolacího orgánu zajistil všem účastníkům řízení přístup k efektivní obraně. Pokud se odvolací orgán chystá přehodnotit skutkový stav a za tím účelem doplňuje do spisu nové podklady, musí účastníkům umožnit, aby se k nim vyjádřili. Jestliže zvažuje odlišné právní posouzení věci, musí dát účastníkům reálnou možnost změně právního názoru oponovat.
[25] Z tohoto pohledu nezbývá než konstatovat, že skutkový stav zůstal v odvolacím řízení nezměněn a žalovaný žádné nové podklady neopatřoval. Změna výroku rozhodnutí vycházela výhradně jen z odlišného právního hodnocení skutkového stavu, který řádně zjistil orgán I. stupně. Právní názor žalovaného přitom nemohl být pro žalobce nikterak překvapivý, když uvážíme, že žalovaný svůj náhled na význam a charakter znaku účelové komunikace spočívajícího v souhlasu vlastníka s jejím obecným užíváním vyjevil již ve svém prvním odvolacím rozhodnutí, jímž původní rozhodnutí silničního správního úřadu zrušil. Již z něj bylo zřejmé, že podle žalovaného nemůže být tento znak naplněn tím, že pozemek stěžovatelky užívali s jejím tichým souhlasem pouze žalobci, nýbrž musel by tak společně s nimi činit neuzavřený okruh dalších osob. Odlišné právní hodnocení skutkového stavu spočívající v tom, že uvedený znak nebyl v řízení prokázán, a tudíž se nemůže jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, byl navíc i podstatným bodem stěžovatelčina odvolání. Žalobci tak měli reálnou možnost s ním polemizovat a také to ve svém vyjádření k odvolání učinili. Argumenty použité odvolacím orgánem, na jejichž základě napadené rozhodnutí změnil, tak pro žalobce s ohledem na dosavadní průběh řízení, obsah učiněných úkonů a uplatněné právní námitky účastníků nemohly být překvapivé. Tím se tento případ zásadně liší od případu, který Nejvyšší správní soud hodnotil v rozsudku ze dne 20. srpna 2015, čj. 1 As 91/2015-47, kde odvolatelka možnost vyjádřit se ke zvažované změně právního náhledu na otázku existence účelové komunikace objektivně neměla.
[26] Nadto nutno dodat, že v řízení ani nebyla žalobcům ukládána žádná povinnost. Jednalo se o řízení, v němž se pouze deklarovala (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku stěžovatelky. Pokud by vůbec bylo možno uvažovat o tom, že se takovým rozhodnutím ukládá povinnost, tak nanejvýš stěžovatelce, na jejímž pozemku se podle rozhodnutí silničního správního úřadu měla veřejně přístupná účelová komunikace nacházet, a ona by v důsledku toho měla povinnost strpět její obecné užívání kýmkoliv. Nejvyšší správní soud se však spíše přiklání k tomu, že i tento výklad pojmu „uložení povinnosti“ by byl velice extenzivní, vzdálený a zprostředkovaný. V deklaratorním řízení vedeném podle § 142 správního řádu se ve skutečnosti neukládá povinnost žádnému z účastníků řízení, neboť to z povahy věci ani nelze učinit. Deklaratorní rozhodnutí pouze prohlašuje a staví tak najisto, že určitá práva nebo povinnosti v minulosti vznikly, že trvají, nebo že zanikly. Nebyla tak naplněna dikce zákona, který vylučuje změnu rozhodnutí v odvolacím řízení tehdy, pokud by tím vznikla v důsledku ztráty možnosti odvolání újma účastníkovi, jemuž se ukládá povinnost. Nelze než uzavřít, že nic nebránilo změně výroku rozhodnutí a žalovaný tento postup správně upřednostnil před jeho zrušením, jež by bylo spojeno s již druhým vrácením věci k novému projednání.
[27] S převažujícím názorem odborné literatury popsaným výše se ostatně Nejvyšší správní soud ztotožnil již dříve: „Přehnanou přísností při hodnocení změn správních rozhodnutí v odvolacím řízení – zejména tam, kde pro takovou úzkostlivost nejsou dány skutkové předpoklady, jako je tomu v tomto případě – by správní soudy nutily odvolací orgány, aby prvostupňové rozhodnutí při shledání jakýchkoliv chyb raději zrušily, než aby se pokoušely o jeho precizaci. Takový postup, je-li aplikován šablonovitě, vede k nežádoucímu jevu, označovanému někdy lidově jako ‚kolotoč opravných prostředků‘ či ‚úřednický ping pong‘, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je opakovaně rušeno, řízení jako celek není stále pravomocně uzavřeno a opakovaná ‚vyhovující‘ rozhodnutí odvolacího orgánu nejsou soudně napadnutelná.“ (výše citovaný rozsudek čj. 6 As 151/2013-27). Není namístě, aby správní soudy podporovaly již tak dosti rozšířený alibismus a přehnanou opatrnost nadřízených správních úřadů, jež odmítají převzít odpovědnost za výsledek správního řízení, neboť takový přístup by vedl k neefektivnímu a nehospodárnému oddalování konečného vyřešení případu. Žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím účastníky řízení nikterak procesně nepoškodil, naopak jeho postup odpovídal požadavkům efektivity, jež na odvolací orgány dlouhodobě klade judikatura správních soudů, odborná literatura i veřejný ochránce práv.
(…)
[29] Nejvyšší správní soud shrnuje, že zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň je až krajní možností, jak řešit vady prvostupňového rozhodnutí zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit, a tím vzniklou nezákonnost či nesprávnost odstranit, je odvolací orgán povinen tak v zájmu ekonomie řízení učinit. Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán I. stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé. Změna rozhodnutí nepřipadá v úvahu, pokud by připravila o možnost odvolání účastníka, kterému se v řízení ukládá povinnost, a mohla by mu tím způsobit újmu. | decision_719.txt |
4,332 | k § 46 odst. 1 a § 48 odst. 2 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)
Ustanovení § 48 odst. 2 písm. d) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování, je třeba vyložit tak, že každý poskytovatel zdravotních služeb, tj. i poskytovatel ambulantní péče, je oprávněn ukončit péči o pacienta z důvodu, že pacient se neřídí vnitřním řádem poskytovatele a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem. Lze tak učinit tehdy, pokud poskytovatel takový vnitřní řád přijal, seznámil s ním pacienta [§ 46 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona] a ukončením péče nedojde k bezprostřednímu ohrožení života nebo vážnému poškození zdraví pacienta (§ 48 odst. 2 in fine téhož zákona).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 6. 6. 2023, čj. 59 Ad 11/2022-66)1)
Věc: Ordinace Ruprechtice, s. r. o., proti Ministerstvu zdravotnictví o udělení pokuty.
Krajský úřad Libereckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) uznal žalobkyni vinnou:
1) z přestupku podle § 117 odst. 3 písm. b) zákona o zdravotních službách, kterého se měla dopustit tím, že jako poskytovatel zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství ukončila dne 4. 9. 2020 v rozporu s § 48 odst. 2 písm. d) uvedeného zákona péči o registrovaného pacienta z důvodu, že se pacient neřídil vnitřním řádem a jeho chování nebylo způsobeno zdravotním stavem;
2) z přestupku podle § 117 odst. 3 písm. c) téhož zákona, kterého se měla dopustit tím, že dne 22. 9. 2020 nevydala písemnou zprávu o odmítnutí přijetí do péče podle § 48 odst. 5 uvedeného zákona, neboť dotyčný ode dne 7. 9. 2020 již nebyl registrovaným pacientem poskytovatele.
Za spáchání uvedených přestupků byla žalobkyni uložena podle § 41 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a § 117 odst. 4 písm. c) zákona o zdravotních službách pokuta ve výši 10 000 Kč a dále povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč.
Podle zprávy o ukončení péče o pacienta ze dne 3. 9. 2020 žalobkyně podle § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách ukončila poskytování zdravotních služeb z důvodu, že se pacient neřídí vnitřním řádem a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem, neboť se dopustil „porušování vnitřního řádu, urážlivé emaily, verbální agresivita“. Zprávu o ukončení péče odmítl pacient podepsat a převzít. Dne 22. 9. 2020 se pacient dostavil k žalobkyni, dožadoval se dalšího vyšetření, uváděl, že ho škrábe v krku. Lékařka mu sdělila, že ho ošetřovat již nebude, neboť bylo dne 4. 9. 2020 provedeno jeho odregistrování s tím, že z Všeobecné zdravotní pojišťovny byl odregistrován dne 7. 9. 2020. Pacient podal u správního orgánu I. stupně stížnost na postup žalobkyně, namítal, že žalobkyně jako poskytovatelka zdravotních služeb ho svévolně vyřadila z evidence a dne 22. 9. 2020 mu odmítla poskytnout ošetření, o které žádal pro bolest v oblasti krční tepny.
Správní orgán I. stupně uznal žalobkyni vinnou z přestupku podle shora uvedených ustanovení příkazem ze dne 15. 7. 2021, proti kterému žalobkyně podala odpor. Správní orgán I. stupně proto pokračoval v přestupkovém řízení, žalobkyni opětovně uznal vinnou z uvedených přestupků rozhodnutím ze dne 23. 9. 2021, které však bylo k odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 12. 2021. V přestupkovém řízení správní orgán I. stupně poté pokračoval a v rozhodnutí ze dne 5. 4. 2022 ji opětovně uznal vinnou.
Žalovaný se ve svém rozhodnutí o odvolání žalobkyně ze dne 27. 7. 2022 ztotožnil se zjištěními a právním posouzením správního orgánu I. stupně. K prvému přestupku konstatoval, že žalobkyni jako poskytovateli zdravotní služby v oboru všeobecné praktické lékařství formou ambulantní péče nesvědčí právo ukončit péči o pacienta z důvodu neřízení se vnitřním řádem podle § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách. Dovolával se znění § 28 odst. 3 písm. d) uvedeného zákona, v němž je pod legislativní zkratkou „vnitřní řád“ uveden pouze vnitřní řád zdravotnického zařízení lůžkové nebo jednodenní péče. Žalovaný dále odkázal na čl. 44 Legislativních pravidel vlády a uvedl, že legislativní zkratka musí mít v celém textu právního předpisu jeden význam vyplývající z místa jejího zavedení v textu právního předpisu. K druhému přestupku žalovaný uvedl, že žalobkyně polemizovala se zněním § 48 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Naplnění skutkové podstaty přestupku nerozporovala a v podstatě se pouze dožadovala výjimky z povinnosti vydávat písemnou zprávu pacientovi o odmítnutí jeho přijetí do péče dle § 48 odst. 5 zákona o zdravotních službách v situaci, kdy péči předtím ukončila. Tento postup neměl oporu v zákoně, důvody pro ukončení péče o pacienta a pro odmítnutí přijetí pacienta do péče se nepřekrývají. K námitce zacyklení poskytovatele zdravotních služeb v procesu přijímání a ukončování péče o pacienta žalovaný uvedl, že správní orgán I. stupně se s námitkou vypořádal a konstatoval, že v konkrétním případě k zacyklení nedošlo. Podle tvrzení žalovaného bylo prokázáno, že žalobkyně péči o pacienta neukončila v souladu se zákonem o poskytování zdravotních služeb a následně odmítla pacienta přijmout do péče a o odmítnutí ho ošetřit nevydala písemnou zprávu, ve které by byl uveden důvod odmítnutí přijetí do péče, jak jí ukládá § 48 odst. 5 zákona o zdravotních službách, čímž byla skutková podstata přestupku podle § 117 odst. 3 písm. c) uvedeného zákona naplněna. Skutková podstata tohoto přestupku pak neumožňovala přihlédnout k charakteru aktuálních zdravotních potížích pacienta a rozhodnutí nebylo možné považovat za výraz přepjatého formalismu. Pokud jde o posouzení okolnosti, že žalobkyně poskytovala zdravotní služby v oboru všeobecné praktické lékařství, jako okolnosti přitěžující, konstatoval žalovaný, že výčet přitěžujících okolností je demonstrativní a správní orgán I. stupně správně poukázal na to, že jde o obor zaměřený na primární péči o pacienty, ztráta registrujícího praktického lékaře pak představuje pro pacienta významné omezení v poskytování preventivní, diagnostické, léčebné a posudkové péče a v návaznosti na to omezení poskytování zdravotních služeb jinými poskytovateli.
Žalobkyně v žalobě podané ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočce v Liberci ve vztahu k prvnímu přestupku namítala, že výklad zastávaný správními orgány není správný. Žalovaný argumentoval pouze legislativní zkratkou „vnitřní řád“ obsaženou v § 28 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách. Tato legislativní zkratka nevylučuje, aby i ambulantní poskytovatel vydal vnitřní řád, a současně nevylučuje, aby nerespektování tohoto vnitřního řádu pacientem, který s ním byl seznámen, bylo důvodem pro ukončení péče ve smyslu § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách. Výklad zastávaný žalovaným by byl možný jen tehdy, pokud by zákon býval stanovil, že vnitřním řádem se rozumí jen vnitřní řád zdravotnického zařízení lůžkové nebo jednodenní péče. Žalobkyně upozornila na definici poskytovatele v § 2 odst. 1 zákona o zdravotních službách a zdůraznila, že dle § 48 odst. 2 písm. d) tamtéž platí, že poskytovatel může ukončit péči o pacienta v případě, že pacient porušuje vnitřní řád. Jestliže měl zákonodárce v úmyslu z některých zákonných důvodů konkrétní druhy poskytovatelů vyloučit, měl tak učinit výslovně. Restriktivní výklad žalovaného, že důvod uvedený v daném ustanovení se vztahuje pouze na poskytovatele lůžkové či jednodenní péče, je v přímém rozporu s důvodovou zprávou, jež specifikuje smysl a účel § 48 zákona o zdravotních službách, toto ustanovení pak jednoznačně směřuje na všechny poskytovatele, kteří nejsou výslovně vyloučeni. Dále žalobkyně odkázala na odbornou literaturu, ze které vyplývá, že poskytovatel ambulantních zdravotních služeb může přijmout vnitřní řád zdravotnického zařízení, a pokud jej bude pacient porušovat, poskytnutí zdravotních služeb lze předčasně ukončit (Černíková, N. Ukončení péče o pacienta z pohledu zdravotnických pracovníků. Zdravotnické právo a bioetika, 2021, č. 1, a Mach, J. Jaký smysl má vnitřní řád zdravotnického zařízení. Tempus medicorum, 2012, č. 6).
Ve vztahu k druhému přestupku se žalobkyně dovolávala logického výkladu zákona, namítala, že nedává smysl, aby musela hledat další zákonný důvod, aby pacienta, jemuž ukončila péči, obratem nemusela přijmout do péče. Upozorňovala na možné zacyklení procesu s tím, že § 48 odst. 2 zákona o zdravotních službách by se v důsledku zaujatého výkladu stal neefektivním a obsoletním nástrojem. Není možné po poskytovateli zdravotních služeb požadovat splnění dvou různých zákonných důvodů u totožného pacienta, a to pro ukončení péče a následně pro odmítnutí přijetí do péče. Žalobkyně se odvolala na odůvodnění rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 13. 12. 2021, od jehož závěrů bylo nyní upuštěno. Žalobkyně zdůraznila, že se s ohledem na povahu zdravotních problémů, pro které se pacient dožadoval ošetření, nejednalo o potřebu neodkladné péče, pacient nebyl v ohrožení života a zdraví.
Žalobkyně také nesouhlasila s hodnocením, že poskytování zdravotních služeb v oboru všeobecné lékařství je přitěžující okolností. Specializace v oboru všeobecné praktické lékařství nemůže být v souladu se smyslem a účelem § 40 zákona o odpovědnosti za přestupky takto hodnocena.
V závěru žalobkyně popsala, že z důvodu agresivního a vulgárního chování pacienta byla nucena přistoupit k ukončení péče o jeho osobu, neboť zdravotničtí pracovníci se obávali o své zdraví a nechtěli u žalobkyně nadále pracovat. Jde o jediný nástroj, kterým se dá nahradit absence zákonného důvodu spočívajícího v agresivním a neslušném chování pacienta a ztrátě důvěry, který je obdobou § 20 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii. Z logiky věci proto nemohlo být po žalobkyni požadováno, aby takového pacienta obratem přijala do péče a aby jeho žádost o poskytnutí péče z důvodu přesvědčení o neplatnosti výpovědi považovala za volbu poskytovatele, kterou předpokládá § 48 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí žalovaného je proto založeno na nesprávném právním výkladu a na přepjatém formalismu. Ve vztahu k druhému z uvedených přestupků žalobkyně upozornila na nálezy Ústavního soudu ze dne 8. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 1336/18, č. 5/2019 Sb. ÚS, a ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3042/14, č. 7/2016 Sb. ÚS.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí a zopakoval důvody uvedené v jeho odůvodnění. Nad rámec konstatoval, že odkaz žalobkyně na důvodovou zprávu ve vztahu k prvnímu přestupku není případný, důvodová zpráva se důvodu pro ukončení péče pro nedodržování vnitřního řádu speciálně nevěnuje, je proto třeba použít jazykový a systematický výklad § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách. K odkazům žalobkyně na odborné články žalovaný uvedl, že jde o úvahy de lege ferenda, nikoliv o výklad platné právní úpravy. Ve vztahu k článku J. Macha upozornil na to, že jde o právníka České lékařské komory, stavovské organizace hájící zájmy lékařů, potažmo poskytovatelů zdravotních služeb, a nelze jej proto považovat za nezaujatý.
Žalovaný zdůraznil, že žalobkyně naplnění skutkové situace u druhého z přestupků nerozporovala, její postup neměl oporu v zákoně o zdravotních službách. Jak odmítnutí přijetí pacienta do péče, tak ukončení péče o pacienta je možné učinit pouze z taxativně stanovených důvodů. Zákon neupravuje možnost odmítnout přijetí pacienta do péče poskytovatelem, který péči o téhož pacienta předtím ukončil. Za platné právní úpravy bylo odmítnutí pacienta bez vydání písemné zprávy o konkrétním důvodu odmítnutí přijetí do péče protiprávní a přestupkem dle § 117 odst. 3 písm. c) zákona o zdravotnických službách.
Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[15] Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve spojení s rozhodnutím žalovaného, jimiž byla žalobkyně uznána vinnou z přestupků podle § 117 odst. 3 písm. b) a c) zákona o zdravotních službách.
[16] Dle § 117 odst. 3 písm. b) zákona o zdravotních službách poskytovatel se dopustí přestupku též tím, že v rozporu s § 48 odst. 2 nebo 3 ukončí péči o pacienta.
[17] Dle § 117 odst. 3 písm. c) zákona o zdravotních službách poskytovatel se dopustí přestupku též tím, že nevydá pacientovi zprávu podle § 48 odst. 5.
[18] Podle § 48 odst. 1 zákona o zdravotních službách platí, že poskytovatel, kterého si pacient zvolil, může odmítnout přijetí pacienta do péče, pokud
a) by přijetím pacienta bylo překročeno únosné pracovní zatížení nebo jeho přijetí brání provozní důvody, personální zabezpečení nebo technické a věcné vybavení zdravotnického zařízení; překročením únosného pracovního zatížení se rozumí stav, kdyby zajištěním zdravotních služeb o tohoto pacienta došlo ke snížení úrovně, kvality a bezpečnosti zdravotních služeb poskytovaných pacientům již přijatým,
b) by vzdálenost místa pobytu pacienta neumožňovala v případě poskytování zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství a praktické lékařství pro děti a dorost, výkon návštěvní služby, nebo
c) není pojištěncem zdravotní pojišťovny, se kterou má poskytovatel uzavřenu smlouvu podle zákona o veřejném zdravotním pojištění; toto právo se nevztahuje na pojištěnce z jiných států Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru, Švýcarské konfederace, či ze států, se kterými má Česká republika uzavřenu smlouvu o sociálním zabezpečení, zahrnující ve věcném rozsahu nároky na zdravotní péči.
[19] Dle § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách platí, že poskytovatel může ukončit péči o pacienta v případě, že pacient závažným způsobem omezuje práva ostatních pacientů, úmyslně a soustavně nedodržuje navržený individuální léčebný postup, pokud s poskytováním zdravotních služeb vyslovil souhlas, nebo se neřídí vnitřním řádem a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem.
[20] Podle odstavce 5 citovaného ustanovení důvody odmítnutí přijetí pacienta do péče podle odstavce 1 nebo ukončení péče podle odstavce 2 posuzuje poskytovatel. Poskytovatel o odmítnutí přijetí do péče podle odstavce 1 nebo o ukončení péče podle odstavce 2 písmeno d) a e) nebo o odmítnutí poskytnutí zdravotních služeb podle § 50 odst. 2 vydá pacientovi písemnou zprávu, ve které je uveden důvod odmítnutí nebo ukončení.
[21] Krajský soud se neztotožnil se závěrem správních orgánů, že poskytovatel ambulantní péče nemůže ukončit péči o pacienta podle § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách z důvodu, že se pacient neřídí vnitřním řádem a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem. Restriktivní jazykový výklad žalovaného, který spočívá pouze v odkazu na zavedení legislativní zkratky vnitřního řádu jako vnitřního řádu zdravotnického zařízení lůžkové nebo jednodenní péče v § 28 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, neodpovídá smyslu a účelu § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách a systematice zákona o zdravotních službách.
[22] Ustanovení § 48 zákona o zdravotních službách, které v rámci úpravy práv a povinností poskytovatele zdravotních služeb taxativně stanoví důvody, pro které může poskytovatel odmítnout přijetí pacienta do péče (odst. 1) a pro které může ukončit péči o pacienta (odst. 2), jednoznačně dopadá na poskytovatele (tj. ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o zdravotních službách fyzickou nebo právnickou osobu, která má oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle tohoto zákona) bez ohledu na to, zda jsou zdravotní služby poskytovatelem poskytovány formou ambulantní (§ 7), jednodenní (§ 8) či lůžkové (§ 9) zdravotní péče.
[23] Tomu odpovídá i důvodová zpráva k zákonu o zdravotních službách, která ve vztahu k § 48 uvádí: „Zákon vychází z principů svobodné volby poskytovatele pacientem a povinností poskytovatele přijmout pacienta do péče s výjimkou zákonných důvodů pro odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče. Právo poskytovatele odmítnout přijetí pacienta do péče za zákonem stanovených podmínek úzce souvisí s právem pacienta zvolit si poskytovatele zdravotních služeb. Toto vymezení je nezbytné, neboť při svobodné volbě poskytovatele zdravotních služeb je třeba stanovit takové postupy, které by bránily přetížení poskytovatele nebo pokud možno vyloučily situace, jejichž důsledkem by bylo zhoršení kvality poskytovaných zdravotních služeb. Důvody odmítnutí pacienta jsou překročení únosného pracovního zatížení, provozní důvody, vzdálenost místa poskytování zdravotních sužeb a místa pobytu pacienta neumožňující výkon návštěvní služby, je-li součástí požadovaných zdravotních služeb, nebo poskytovatel nemá uzavřenu smlouvu se zdravotní pojišťovnou, jíž je pacient pojištěncem. Překročením únosného pracovního zatížení se rozumí takový stav, kdy by poskytováním zdravotních služeb pacientovi došlo ke snížení úrovně kvality a bezpečnosti zdravotních služeb poskytovaných pacientům již přijatým do péče. Překročení únosného pracovního zatížení posuzuje poskytovatel zdravotních služeb. Zdravotní služby mohou být poskytovány i pacientům, kteří svým chováním, které není zapříčiněno jejich zdravotním stavem, narušují poskytování zdravotních služeb; zejména odmítají poskytnutí zdravotních služeb, nedodržují pokyny zdravotnických pracovníků a nespolupracují s nimi při poskytování zdravotních služeb (např. nevysloví souhlas s poskytováním zdravotních služeb, nedodržují navržený léčebný postup, se kterým vyslovil souhlas, narušují poskytování zdravotní péče ostatním pacientům). Poskytovatel bude mít za zákonem stanovených podmínek v těchto případech rovněž možnost péči o takového pacienta ukončit. Pacienta nelze odmítnout nebo ukončit o něj péči, i když je k tomu jeden ze zákonných důvodů, jestliže je nutné poskytnout neodkladnou péči nebo je chování pacienta způsobeno jeho zdravotním stavem.“
[24] Důvodová zpráva se sice jednotlivým důvodům pro ukončení péče o pacienta, včetně nedodržování vnitřního řádu ve smyslu § 48 odst. 2 písm. d) věty poslední zákona o zdravotních službách, nevěnuje, jak příhodně uvedl žalovaný. Za podstatnou však krajský soud ve shodě s žalobkyní považuje právě tu skutečnost, že pro účely odmítnutí přijetí pacienta do péče i ukončení péče o pacienta nečiní zákon mezi poskytovateli zdravotní péče ani podle důvodové zprávy rozdíly. Smyslem uvedeného ustanovení je bezesporu uzákonění možnosti ukončit ze strany poskytovatele poskytování péče o pacienta z důvodů spočívajících na straně pacienta, který svým chováním narušuje poskytování zdravotních služeb, mj. tím, že se neřídí vnitřním řádem poskytovatele. Z důvodové zprávy ani samotného textu tohoto ustanovení, ale ani z jiné části zákona o zdravotních službách nevyplývá žádný racionální důvod, pro který by měli mít poskytovatelé zdravotních služeb jiné možnosti ukončit péči pacienta ze zmíněných důvodů na straně pacienta v závislosti na tom, jako formou zdravotní péči poskytují.
[25] Pokud současně zákon o zdravotních službách nezakazuje poskytovateli zdravotních služeb formou ambulantní péče přijmout vnitřní řád (tuto tezi žalovaný nikterak nezpochybňuje) a § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách výslovně nestanoví, že ukončit péči o pacienta z důvodu nerespektování vnitřního řádu může pouze poskytovatel jednodenní nebo lůžkové péče, je třeba uvedené ustanovení vyložit tak, že každý poskytovatel zdravotních služeb, tj. i poskytovatel ambulantní péče, je oprávněn ukončit péči o pacienta z důvodu, že pacient se neřídí vnitřním řádem a jeho chování není způsobeno zdravotním stavem, pokud takový vnitřní řád poskytovatel přijal a splnil povinnost plynoucí mu z § 46 odst. 1 zákona o zdravotních službách; samozřejmě za předpokladu, že v souladu s § 48 odst. 2 in fine zákona o zdravotních službách ukončením péče nedojde k bezprostřednímu ohrožení života nebo vážnému poškození zdraví pacienta.
[26] Na podporu tohoto závěru krajský soud poukazuje na systematiku části páté zákona o zdravotních službách, která upravuje postavení poskytovatele, zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků v souvislosti s poskytováním zdravotních služeb. Pokud bylo v úmyslu zákonodárce vztáhnout určitou právní úpravu pouze na poskytovatele jednodenní nebo lůžkové péče nebo na registrujícího poskytovatele zdravotních služeb, učinil to vždy výslovně. Příkladem může být § 47 zákona o zdravotních službách, z něhož tento přístup zákonodárce jednoznačně vyplývá, nebo i žalobkyní zmíněný § 48 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona.
[27] K odkazu žalovaného na zavedení legislativní zkratky vnitřní řád v § 28 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách krajský soud uvádí, že u racionálního zákonodárce by jistě bylo možné dovolávat se toho, že zavedená legislativní zkratka má být vykládána v dalším textu zákona shodně. V daném případu to však naráží na systematiku úpravy práv a povinností poskytovatele a výslovné rozlišování poskytovatelů ambulantní, jednodenní nebo lůžkové péče v páté části zákona o zdravotních službách, jak krajský soud právě vyložil.
[28] Krajský soud tedy uzavírá, že správní orgán I. stupně i žalovaný založili rozhodnutí o vině žalobkyně za přestupek podle § 117 odst. 3 písm. b) zákona o zdravotních službách na nesprávném výkladu a aplikaci § 48 odst. 2 písm. d) tohoto zákona. Bude tedy jejich povinností o přestupku rozhodnout znovu, přičemž budou vycházet z obecného předpokladu, že žalobkyně může péči o pacienta ukončit podle § 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách z důvodu, že pacient se neřídil vnitřním řádem žalobkyně a jeho chování nebylo způsobeno zdravotním stavem.
[29] Krajský soud se neztotožnil ani se závěrem správních orgánů, že se žalobkyně dopustila přestupku podle § 117 odst. 3 písm. c) zákona o zdravotních službách, neboť porušila svou povinnost plynoucí z § 48 odst. 5 uvedeného zákona.
[30] Žalobkyně i žalovaný se shodují v tom, že zákonné důvody pro odmítnutí přijetí pacienta do péče a pro ukončení péče o pacienta se nepřekrývají. Zatímco důvody pro ukončení péče o pacienta mohou spočívat v okolnostech souvisejících s průběhem již poskytované zdravotní péče, mj. v chování pacienta, důvody, pro které může poskytovatel odmítnout přijetí pacienta do péče, spočívají výhradně v administrativně organizační možnosti poskytovatele zajistit péči o pacienta. Jak plyne ze shora citované části důvodové zprávy, je to odrazem principu svobodné volby poskytovatele zdravotní péči pacientem, kdy je povinností poskytovatele „přijmout pacienta do péče s výjimkou zákonných důvodů pro odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče“.
[31] Odmítne-li poskytovatel, kterého si pacient svobodně zvolil, přijmout pacienta do péče z taxativně stanovených důvodů podle § 48 odst. 1 zákona o zdravotních službách, je podle § 48 odst. 5 zákona o zdravotních službách povinen vydat pacientovi o odmítnutí přijetí do péče a jeho důvodech podle odst. 1 písemnou zprávu.
[32] O takovou situaci se však v posuzované věci nejednalo. Stěží lze hovořit o svobodné volbě poskytovatele zdravotních služeb ze strany pacienta a možnosti žalobkyně jako poskytovatele odmítnout tohoto pacienta z taxativně stanovených důvodů administrativně organizační povahy podle § 48 odst. 1 zákona o zdravotních službách, pokud žalobkyně péči o pacienta krátce předtím ukončila v intencích § 48 odst. 2 uvedeného zákona z důvodů na straně pacienta a vydala mu o důvodech ukončení péče v souladu s § 48 odst. 5 uvedeného zákona písemnou zprávu, ovšem pacient toto rozhodnutí o ukončení péče odmítal respektovat. Za popsané situace nelze dovodit povinnost poskytovatele vydat písemnou zprávu o důvodech odmítnutí přijmout pacienta do péče z důvodů podle odstavce 1.
[33] Opačný výklad by vedl k zacyklení celého procesu ukončení péče o pacienta a vydávání písemných zpráv dle § 48 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jak namítala žalobkyně již ve správním řízení. Tuto argumentaci se správní orgány sice snažily vyvrátit, v daném případu však vyšly z nesprávného předpokladu, že k zacyklení celého procesu nedošlo, neboť žalobkyně neukončila péči o pacienta v souladu s § 48 odst. 2 zákona o zdravotních službách. Tomuto závěru však krajský soud nepřisvědčil z důvodů uvedených výše.
[34] Krajský soud tedy uzavírá, že rovněž rozhodnutí o vině žalobkyně za přestupek podle § 117 odst. 3 písm. c) zákona o zdravotních službách spočívalo na nesprávném posouzení právní otázky a krajský soud jej i v této části shledal nezákonným.
[35] Za situace, kdy bude na správních orgánech znovu rozhodovat o odpovědnosti za přestupky, z nichž byla žalobkyně obviněna, je předčasné, aby krajský soud hodnotil, zda okolnost, že žalobkyně poskytovala zdravotní péči v oboru všeobecné praktické lékařství, může být případně posouzena jako přitěžující okolnost.
[36] Protože skutkové okolnosti případu nebyly sporné, krajský soud dokazování neprováděl. A neshledal potřebu provádět dokazování ani žalobkyní označenými odbornými články, neboť k výkladu zákona o zdravotních službách je nadán právě soud.
1) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 3. 6. 2024, čj. 5 As 155/2023-37. | decision_72.txt |
4,333 | k § 34 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění účinném k 16. 8. 2016
Rozhodnutí o odnětí bankovní licence na základě správního uvážení podle § 34 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, není rozhodnutím ve věci správního trestání.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2019, čj. 7 Afs 288/2018-71)
Prejudikatura: č. 3193/2015 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost ERB bank proti České národní bance, za účasti Jiřiny L., o odnětí bankovní licence, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně byla na základě bankovní licence od roku 2008 oprávněna provozovat bankovní činnost. V roce 2014 s ní Česká národní banka (dále jen „žalovaná“) zahájila správní řízení, které vyústilo dne 19. 12. 2014 v rozhodnutí o uložení nápravných opatření. V roce 2015 provedla žalovaná komplexní kontrolu činnosti žalobkyně. Po seznámení žalobkyně se zjištěními učiněnými v rámci kontroly žalovaná rozhodnutím ze dne 8. 3. 2016 rozhodla o předběžném opatření, kterým žalobkyni zakázala činnosti spočívající v přijímání vkladů, poskytování úvěrů a v nabývání aktiv s nenulovou rizikovou vahou ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012. Bankovní rada České národní banky (dále jen „bankovní rada“) rozhodnutím ze dne 12. 5. 2016 zamítla rozklad žalobkyně proti tomuto rozhodnutí.
Žalovaná následně rozhodnutím ze dne 16. 8. 2016 odňala žalobkyni bankovní licenci na základě § 34 odst. 2 písm. b) a písm. f) zákona o bankách za to, že ke dni 30. 6. 2015 nedisponovala řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky stanovené v § 8b zákona o bankách a souvisejících předpisech. Bankovní rada rozhodnutím ze dne 20. 10. 2016 zamítla rozklad žalobkyně proti tomuto rozhodnutí.
Žalobkyně napadla obě rozhodnutí o rozkladu žalobami, které Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) spojil dne 29. 5. 2018 ke společnému řízení a rozsudkem ze dne 29. 6. 2018 je zamítl. Nejprve konstatoval, že na přezkum rozhodnutí o předběžném opatření nedopadá výluka ze soudního přezkumu obsažená v § 70 písm. b) s. ř. s., neboť u něj nebyla splněna tzv. časová podmínka ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS.
Co se týče samotného rozhodnutí o odnětí bankovní licence, byl skutek, pro nějž byla licence odňata, vymezen ve výroku rozhodnutí žalované dostatečně, ostatně nejde o rozhodnutí o správním deliktu, respektive o trestu v pravém slova smyslu. Výrok tedy nemusí obsahovat podrobný popis činnosti žalobkyně, jíž se dopustila porušením ve výroku uvedených ustanovení právních předpisů, nýbrž musí splňovat pouze požadavky § 68 odst. 2 správního řádu, což napadené rozhodnutí orgánu prvního stupně splňovalo. Nejde totiž o rozhodnutí o trestu a jakkoli může odnětí licence na banku působit tíživě, jeho účelem není primárně potrestat banku za prokázané provinění, nýbrž ochránit veřejný zájem spočívající v tom, aby na bankovním trhu nepůsobily subjekty, které pro to nesplňují požadavky vymezené právními předpisy. K tvrzení žalobkyně, že podrobný popis skutku je významný pro uplatnění překážky věci rozhodnuté, soud uvedl, že rozhodnutí o odnětí bankovní licence nezakládá překážku věci rozhodnuté pro případné uplatnění její deliktní odpovědnosti.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Polemizovala s názorem městského soudu na nedostatečnou specifikaci vytýkaného jednání ve výroku rozhodnutí prvního stupně, který obsahoval jen hodnocení skutku, nikoli však jeho konkrétní popis, a nedostatečná byla i časová identifikace skutku. Městský soud svou argumentaci postavil na rozsudku týkajícím se komoditní burzy, ovšem v oblasti dohledu nad bankami ještě podobný závěr judikován nebyl. Navíc u banky je rozhodnutí o odnětí licence fakticky „trestem smrti“, takže je třeba na ně klást tytéž nároky jako na rozhodnutí o správním deliktu. Nadto kvůli absenci konkrétního vymezení skutků, pro něž byla licence odňata, nelze posoudit, zda ve vztahu k závažnosti takových skutků není ukládaná sankce zcela disproporční. Tím, jak je vytýkané jednání, pro něž je bankovní licence odnímána, ve výroku rozhodnutí o odnětí licence vymezeno vůči jiným jednáním, která nejsou předmětem správního řízení, se žalovaná v rozhodnutí o rozkladu vůbec nezabývala.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…) [49] I Nejvyšší správní soud pokládá specifikaci skutků v rozhodnutí I. stupně o odnětí bankovní licence za zcela dostatečnou. Z ničeho neplyne, že by přímo výrok tohoto rozhodnutí musel obsahovat kromě hodnocení skutku také jeho konkrétní popis. Samotný výrok obsahuje vymezení celkem třinácti dílčích nedostatků, jež žalovanou vedly k závěru o porušení § 8b zákona o bankách, přičemž z ničeho neplyne, že by přímo ve výroku měl být i popis odpovídající rozhodnutí ve věci správního trestání.
[50] Rozhodnutí o odnětí licence totiž není rozhodnutím ve věci správního trestání. Městský soud k tomuto správnému závěru dospěl na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 9 As 202/2014-236, č. 3193/2015 Sb. NSS, který se týkal rozhodnutí o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy, tedy situace zcela srovnatelné se situací stěžovatelky. Ta sice upozorňuje na odlišnost spočívající v tom, že v citovaném rozsudku šlo o komoditní burzu, k tomu však žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti přiléhavě připomíná, že stěžovatelka neuvádí žádný jiný rozdíl než to, že ona byla bankou a burza burzou. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud odlišil rozhodování o správním trestu a rozhodování o odnětí licence takto:
„[88] Správní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských oprávnění, kterými mohou velmi účinně prosadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit vydaná povolení, rozhodnout o odstranění nepovolené stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených povinností). Plnění právních povinností ve veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odnětí státního povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli primárně nástrojem správního trestání […]
[89] Rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních jsou zcela odlišné a samostatné právní instituty. Jejich souběžné užití proto není porušením zásady ne bis in idem […].“
[51] Rozsudek, z nějž městský soud vycházel, byl tedy plně aplikovatelný i na situaci stěžovatelky a jeho pohledem, tedy pohledem toho, že rozhodnutí o odnětí bankovní licence není rozhodnutím o správním trestu, je specifikace vytýkaného jednání ve výroku prvostupňového rozhodnutí (mimochodem, jen samotný výrok prvostupňového rozhodnutí má pět stran textu) zcela dostatečná a souladná s § 68 odst. 2 správního řádu.
(…) | decision_720.txt |
4,334 | k § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění zákona č. 199/2003 Sb., zákona č. 255/2005 Sb. a zákona č. 73/2011 Sb.
k § 2 až § 8 a části šesté správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Na proces vydání sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně dle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, se neaplikuje část šestá správního řádu. Postupuje se však dle základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, čj. 1 Ads 72/2018-46)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 3/1997 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným PAPOS Trade proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky.
Navrhovatelka se návrhem u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 3. 7. 2015, vydaného pod č. 186/2015 Sb., kterým Ministerstvo práce a sociálních věcí podle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“), sdělilo, že kolektivní smlouva vyššího stupně na rok 2015 uzavřená dne 15. 1. 2015 mezi vyšším odborovým orgánem – Odborovým svazem pracovníků dřevozpracujících odvětví, lesního a vodního hospodářství v České republice, Českomoravským odborovým sdružením a organizací zaměstnavatelů – Asociací Českého papírenského průmyslu (dále jen „kolektivní smlouva“) je s účinností od prvního dne měsíce následujícího po vyhlášení tohoto sdělení závazná i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódy klasifikace ekonomických činností CZ-NACE s číselným označením 17.11 a 17.12.
Městský soud podaný návrh zamítl. V odůvodnění nejprve obecně shrnul právní rámec kolektivních smluv vyššího stupně a možného rozšíření jejich závaznosti (extenze) na další zaměstnavatele. K námitce, že sdělení bylo vydáno v rozporu s § 172 odst. 1 správního řádu, který upravuje proces vydávání opatření obecné povahy, městský soud uvedl, že judikatura Ústavního i Nejvyššího správního soudu preferuje tzv. materiální pojetí opatření obecné povahy. Proto může dojít k situaci, kdy za opatření obecné povahy mohou být dle soudního řádu správního považovány a přezkoumávány i úkony, které jsou vydávány mimo procedurální režim správního řádu. Ustanovení § 172 správního řádu lze chápat jako lex generalis stojící proti § 7 a § 7a zákona o kolektivním vyjednávání jakožto lex specialis. Městský soud odkázal i na komentářovou literaturu, která uvádí, že v tomto ustanovení nebyla zvolena možnost správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován, takže jsou-li splněny podmínky zákonem stanovené, je daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Městský soud proto zkoumal, zda byly dodrženy podmínky stanovené zákonem o kolektivním vyjednávání a dospěl k závěru, že ano. Uzavřel, že sama skutečnost, že návrh předmětné kolektivní smlouvy nebyl s navrhovatelem diskutován a ten se nikterak nemohl podílet na jejím uzavření či obsahu (ani prostřednictvím připomínek či námitek ve smyslu § 172 odst. 4 a 5 správního řádu), nezavdává příčinu k závěru o nezákonnosti procesu rozšíření její závaznosti a dotčeného sdělení, a to s ohledem na specifické vlastnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně jakožto výsledku soukromoprávního jednání s veřejnoprávními dopady na základě její extenze. Při opačném výkladu předestřeným navrhovatelem by institut extenze kolektivních smluv vyššího stupně nemohl být účinný, neboť v případě zapojení mnoha dalších osob do procesu vydávání sdělení o rozšíření závaznosti, které by se mohly vyjadřovat k samotnému obsahu kolektivní smlouvy po jejím uzavření, by byl popřen nejen samotný princip reprezentativnosti, ale docházelo by k zásahům do předchozího (mnohdy složitého) konsenzuálního vyjednávání smluvních stran kolektivní smlouvy.
Rozsudek městského soudu napadla navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížností, ve které nesouhlasila se závěry městského soudu, že do výsledku kolektivního vyjednávání nelze následně při vydání sdělení o rozšíření kolektivní smlouvy zasahovat skrze instituty upravené správním řádem u procesu vydávání opatření obecné povahy. Tento závěr je dle stěžovatelky v rozporu s principem právního státu přezkoumat každý akt orgánu veřejné moci a současně v rozporu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, čj. 9 As 329/2016-42, dle kterého je sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně opatřením obecné povahy ve smyslu § 171 odst. 1 a násl. správního řádu.
Městský soud dle stěžovatelky nesprávně aplikoval principy vztahu mezi právními normami, když zákon o kolektivním vyjednávání označil za lex specialis vůči správnímu řádu (lex generalis) a použití správního řádu zcela vyloučil. Toto pravidlo totiž také znamená, že pokud speciální právní norma určitou právní úpravu nemá, použije se vždy právní úprava normy obecné. Stěžovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., a komentář ke správnímu řádu. Tuto část pravidla městský soud vynechal a použití správního řádu ve věci přezkumu zákonnosti vydání opatření obecné povahy zcela vyloučil. Dále stěžovatelka připomněla, že do algoritmu přezkumu nastaveného Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, patří i přezkum procesního postupu při vydání opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost navrhovatelky zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III. C Aplikace správního řádu
[34] Městský soud dle stěžovatelky dále nesprávně posoudil, že na proces vydání sdělení se nepoužije část šestá správního řádu. Pravidlo výkladu právního řádu, které stanoví, že zvláštní zákon má přednost před obecným a obecný předpis se užije pouze tehdy, pokud zvláštní předpis věc sám neupravuje (tedy lex specialis derogat legi generali) je zde třeba aplikovat, jak správně dovodil jak městský soud, tak stěžovatelka. Stěžovatelka se však domnívá, že městský soud nesprávně ustal na první části, ačkoliv z druhé části je zřejmé, že obecná úprava týkající se opatření obecné povahy obsažená v § 171 až 174 správního řádu má být v řízení o vydání sdělení použita. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Podstatné v nyní projednávané věci je, zda zákon o kolektivním vyjednávání obsahuje veškerá pravidla nutná k vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy. V případě, že ano, není zde místo pro subsidiární aplikaci části šesté správního řádu. Nejvyšší správní soud má za to, že zákon, resp. jeho § 7 celý proces vydání sdělení komplexně upravuje. Ustanovení § 7 upravuje podmínky, za jakých ministerstvo vyhlásí sdělení ve Sbírce zákonů, jak se posuzuje splnění těchto podmínek, náležitosti návrhu na vydání sdělení, možnost zpětvzetí návrhu a kroky následující v případě splnění či nesplnění daných podmínek.
[35] Z důvodové zprávy k zákonu č. 255/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, kterým byl do zákona o kolektivním vyjednávání vtělen nový § 7, nadto plyne, že zákonodárce ani nezamýšlel, aby na proces rozšíření kolektivní smlouvy dopadal jakýkoliv specializovaný proces, úkolem Ministerstva práce a sociálních věcí je pouze zhodnotit splnění zákonných podmínek, a to zejména z důvodu transparentnosti a nezávislosti tohoto procesu na možném politicky motivovaném rozhodnutí: „Návrh nepočítá s možností uvážení státního orgánu, čímž se vylučuje možnost různých postojů a postupů v různých obdobích. Nepočítá ani s možností správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován. Podle navrhované koncepce, tedy budou-li splněny podmínky zákonem stanovené, bude daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Tím předkladatel sleduje, aby celý postup byl transparentní, relativně rychlý a aby nezávisel na momentální politické vůli či uvážení státního orgánu.”
[36] Odkaz stěžovatelky na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., není přiléhavý, neboť v něm Ústavní soud řešil situaci, kdy ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, explicitně vylučovalo aplikaci správního řádu a přitom předmětný zákon proces rozhodnutí o žádosti samostatně neupravoval. Došlo tak k porušení postulátu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, vymezeného v čl. 2 odst. 3 Ústavy. V nyní projednávané věci však jasná pravidla pro rozšíření kolektivní smlouvy a vyhlášení sdělení zákon o kolektivním vyjednávání přímo stanoví.
[37] Vzhledem k výše uvedenému závěru, že na vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy se nevztahuje část šestá správního řádu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou i námitku stěžovatelky týkající se absence odůvodnění napadeného sdělení. Namítá-li stěžovatelka, že odpůrci byly známy její námitky proti zařazení mezi zaměstnavatele, na které se vztahuje kolektivní smlouva, neboť je u něj uplatnila dopisem ze dne 8. 10. 2015, poukazuje kasační soud na skutečnost, že sdělení o rozšíření předmětné kolektivní smlouvy bylo ve Sbírce zákonů vyhlášeno dne 3. 7. 2015. Nadto, jak již bylo uvedeno, povinnost odpůrci vypořádat potenciální námitky v odůvodnění napadeného sdělení ani nevznikla. Ze správního spisu plyne, že odpůrce na podání stěžovatelky reagoval přípisem ze dne 7. 12. 2015, nelze tedy ani namítat, že by daný podnět nevyřídil.
[38] Ačkoliv odpůrce nemá při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy povinnost postupovat dle části šesté správního řádu stanovící specifická pravidla pro vydávání opatření obecné povahy, z ničeho nelze dovodit, že by na tento proces neměly dopadat základní zásady činnosti správních orgánů formulované v § 2–8 správního řádu. Tyto zásady se uplatňují v rámci jednání správních orgánů vůči adresátům veřejné moci vždy, bez ohledu na to, zda v dané věci bude dále aplikován správní řád, či nikoliv. V nyní projednávané věci to znamená zejména povinnost správního orgánu (odpůrce) vyplývající z § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, a dát jim možnost k uplatnění jejich práv. Takto však odpůrce v nyní projednávané věci nepostupoval. Ze správního spisu neplyne, že by odpůrce po obdržení návrhu na rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy tuto skutečnost jakkoliv zveřejnil. Vyhovět požadavku plynoucímu z § 4 správního řádu bylo možné například vyvěšením oznámení na úřední desce správního orgánu, že bylo navrženo rozšíření předmětné kolektivní smlouvy na dané odvětví zaměstnavatelů s možností vyjádření dotčených osob v určené lhůtě. K případným vyjádřením dotčených osob má pak odpůrce povinnost přihlédnout a reagovat na ně, například formou neformálního přípisu, neboť povinnost odůvodnění sdělení, v rámci něhož by vypořádával možné připomínky či námitky, mu, jak již bylo výše uvedeno, nevzniká. To ostatně koresponduje i se skutečností, že v rámci rozšíření kolektivní smlouvy není zahájeno žádné formalizované řízení.
[39] Odpůrce v nyní projednávané věci výše nastíněným způsobem nepostupoval. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se v této konkrétní věci jednalo o procesní vadu, která neměla vliv na zákonnost vydaného sdělení. Relevantními připomínkami, které stěžovatelka mohla před rozšířením kolektivní smlouvy vznést, by byly pouze námitky týkající se nenaplnění podmínek vyžadovaných § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť pouze jejich splnění odpůrce před vydáním sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy ověřuje. Stěžovatelka však v žalobě ani kasační stížnosti zákonnost vydaného sdělení co do naplnění podmínek § 7 nijak nezpochybnila a její námitky směřovaly zcela jiným směrem. Městský soud nadto na straně 10 odůvodnění rozsudku učinil závěr, že podmínky zákona o kolektivním vyjednávání pro rozšíření dané kolektivní smlouvy byly dodrženy.
[40] Nejvyšší správní soud připomíná, že sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy, které je nyní předmětem přezkumu, rozšířilo závaznost kolektivní smlouvy na rok 2015, jejíž platnost byla následně automaticky nesjednáním nové kolektivní smlouvy prodloužena na rok 2016. V roce 2017 byla uzavřena kolektivní smlouva nová, jež byla znovu postupem dle § 7 zákona o kolektivním vyjednávání rozšířena na další zaměstnavatele. Z této rekapitulace je zřejmé, že obsah přezkoumávaného sdělení byl vyprázdněn ke dni 31. 12. 2016, neboť později již žádnému subjektu na základě tohoto sdělení nemohla vzniknout žádná práva či povinnosti. I s ohledem na tuto skutečnost neshledal Nejvyšší správní soud účelným zrušení sdělení pro procesní vadu, která nadto neměla vliv na jeho zákonnost. (…) | decision_721.txt |
4,335 | k čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod
Uchazečům o funkci státního zástupce svědčí veřejné subjektivní právo na přístup k veřejné funkci za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod) a ochranu jim poskytují soudy rozhodující ve správním soudnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 As 199/2018-71)
Prejudikatura: č. 415/2004 Sb. NSS, č. 905/2006 Sb. NSS, č. 1379/2007 Sb. NSS, č. 3187/2014 Sb. NSS, č. 3331/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS, č. 20/2018Sb.
Věc: Václav V. proti Vrchní státní zástupkyni v Praze o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaná vyhlásila dne 28. března 2017 výběrové řízení na obsazení místa státního zástupce s přidělením k výkonu funkce k Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze se zařazením k netrestnímu a analytickému odboru (dále jen „výběrové řízení“). Vyhradila si právo zrušit výběrové řízení, nebo nevybrat žádného kandidáta. Ve stanovené lhůtě obdržela žalovaná přihlášky čtyř uchazečů, mezi nimi i žalobcovu. Termín přijímacích pohovorů byl stanoven na 23. srpna 2017.
Dne 16. srpna 2017 žalovaná rozhodla o zrušení výběrového řízení. Ve sdělení, jímž o této skutečnosti informovala uchazeče, žalovaná tento krok zdůvodnila aktuální personální situací na Vrchním státním zastupitelství v Praze, která neumožňuje obsazení místa státního zástupce v netrestním a analytickém odboru. Zároveň nevyloučila opětovné vyhlášení výběrového řízení v budoucnu.
Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce domáhal, aby byla žalované uložena povinnost pokračovat a dokončit s ním výběrové řízení, eventuálně aby bylo zrušení výběrového řízení označeno za nezákonný zásah do jeho práv.
Městský soud žalobu usnesením ze dne 23. 3. 2018, čj. 8 A 167/2017-31, odmítl pro nedostatek pravomoci. Dospěl k závěru, že činnost žalované v souvislosti s výběrovým řízením se týkala výlučně jejích pravomocí při výkonu vnitřní správy Vrchního státního zastupitelství v Praze a nemohla nijak zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce.
Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Zopakoval, že se žalobou domáhal ochrany svého práva „legitimního očekávání na konání řádného výběrového řízení na pozici státního zástupce, které bude ukončeno výběrem příslušného kandidáta na jmenování státním zástupcem, nebo nevybráním žádného kandidáta na jmenování státního zástupce anebo zrušením výběrového řízení, avšak na základě skutečně závažných, existujících, transparentních důvodů“ a ústavně zaručeného práva vstupovat do veřejných služeb své vlasti za rovných podmínek. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že ve vztahu mezi ním a žalovanou nebyly prvky vrchnostenské správy. Žalovaná vykonává správu vrchního státního zastupitelství, která se neomezuje jen na státní zástupce a další zaměstnance tohoto úřadu. Stěžovatel zdůraznil, že pokud si orgán veřejné moci stanoví zásady své činnosti, je povinen je dodržovat. Ze správního spisu stěžovatel navíc dovodil, že výběrové řízení patrně proběhlo, přičemž jemu samotnému bylo znemožněno se ho zúčastnit.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve zdůraznila, že stěžovatel do kasační stížnosti prakticky převzal text žaloby, vlastní polemiku se závěry městského soudu obsahuje pouze několik vět v jejím závěru. Dále poukázala na to, že stěžovatel označil jako žalovaný správní orgán ji, a nikoli Vrchní státní zastupitelství v Praze, ačkoli zákon o státním zastupitelství přiznává žalované určitou pravomoc pouze v oblasti vnitřní správy Vrchního státního zastupitelství v Praze, nikoli navenek. Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském postavení vykonavatele státní správy, nerozhodovala o veřejných subjektivních právech stěžovatele. Stěžovatel nemá subjektivní právo na to, aby s ním bylo dokončeno výběrové řízení. Takové právo nevyplývá ani ze zákona o státním zastupitelství, ani z podzákonných právních předpisů. Žalovaná dále odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. dubna 2017, sp. zn. 30 Cdo 5500/2016, dle něhož není vedení výběrového řízení na justiční čekatele realizací státní moci. Pro úplnost žalovaná poznamenala, že ani z hlediska pracovního práva nebyla práva žalobce nijak dotčena, žalovaná postupovala maximálně transparentně. V procesu jmenování státních zástupců potom zákon nesvěřuje žalované žádnou roli, tato oblast je v gesci ministra spravedlnosti a nejvyššího státního zástupce. Ani v tomto ohledu tak žalovaná nemohla vůči žalobci jednat jako správní orgán. Ve vztahu k argumentaci stěžovatele právem vstupovat do veřejných služeb, které podřadila pod článek 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), žalovaná upozornila, že toto právo svědčí každému a při interpretaci zastávané stěžovatelem by musela každému potenciálnímu zájemci o funkci státního zástupce, byť by vůbec nesplňoval zákonné podmínky, i mimo výběrové řízení vysvětlovat, proč jej do této funkce nemůže navrhnout. Otázku diskriminace ve vztahu ke jmenování státním zástupcem posuzoval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 15. března 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015, z pohledu zákoníku práce. Rovněž v nálezu ze dne 2. listopadu 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03, Ústavní soud označil postavení Nejvyššího státního zástupce při obsazování funkce státního zástupce za postavení zaměstnavatele při výběru zaměstnanců. Žalovaná přitom zdůraznila, že tato rozhodnutí se týkala nejvyššího státního zástupce, jehož zákon o státním zastupitelství – na rozdíl od ní – v části týkající se jmenování státních zástupců zmiňuje. Ze všech těchto důvodů navrhla žalovaná kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řešení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Podle § 2 s. ř. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto, nebo zvláštním zákonem. Ochranu v řízeních podle části třetí hlavy druhé soudního řádu správního tak lze poskytnout pouze tehdy, je-li žalobce zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Soukromým subjektivním právům (tedy zejména právům vyplývajícím ze vztahů občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních, popřípadě jiným zvláštním zákonem stanoveným případům) je poskytována ochrana v řízení podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Rozlišení mezi soukromými a veřejnými subjektivními právy je tak klíčové pro určení pravomoci konkrétní větve soudnictví, která navrhovateli může poskytnout ochranu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. listopadu 2005, čj. 2 Aps 2/2005-43, č. 1379/2007 Sb. NSS).
[10] V rozsudku ze dne 16. února 2006, čj. 7 Aps 2/2005-42, Nejvyšší správní soud vymezil veřejná subjektivní práva jako „práva osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva, na určitou činnost či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných.“ V již citovaném rozsudku čj. 2 Aps 2/2005-43 upozornil, že „[n]e každé vztahy mezi soukromými osobami na jedné straně a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy veřejnoprávními. Takovými jsou jen ty z uvedené množiny, které svojí podstatou tkví ve vrchnostenském vztahu, tj. ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou. Vykonavatelé veřejné správy však vstupují se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu a jejich privátní autonomii.“ Další vymezení veřejných subjektivních práv vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS: „Veřejná subjektivní práva jsou práva založená v normách veřejného objektivního práva, které směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň ‚respektování‘ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci na vždy daném úseku.“
[11] Nicméně, jak připomněl Nejvyšší správní soud s odkazem na prvorepublikovou judikaturu a doktrínu v rozsudku ze dne 30. října 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS, obecně platné kritérium pro rozlišení sféry soukromého a veřejného práva neexistuje a každý jednotlivý případ je nutné posuzovat „v interakci všech hledisek v úvahu přicházejících“.
[12] Podle § 17 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „zákon o státním zastupitelství“), může být státním zástupcem jmenován „státní občan České republiky, který je způsobilý k právním úkonům, bezúhonný, ke dni jmenování dosáhl věku nejméně 25 let, získal vysokoškolské vzdělání studiem magisterského studijního programu v oblasti práva na vysoké škole v České republice, úspěšně složil závěrečnou zkoušku, jeho morální vlastnosti dávají záruku, že bude funkci řádně zastávat, a souhlasí se svým jmenováním do funkce státního zástupce a s přidělením k určitému státnímu zastupitelství“.
[13] Funkce státního zástupce vzniká jmenováním, které na návrh nejvyššího státního zástupce provádí ministr spravedlnosti. Doba výkonu funkce státního zástupce není časově omezena (§ 18 odst. 1 citovaného zákona). Pracovní poměr státního zástupce k České republice se zakládá jmenováním a vzniká po složení slibu, zaniká dnem zániku funkce státního zástupce (§ 18 odst. 4 a 5 zákona o státním zastupitelství). Důvody zániku funkce státního zástupce vymezuje § 21 zákona o státním zastupitelství. S výjimkami stanovenými zákonem se pracovní poměr státního zástupce řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce (§ 18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství). V tomto ohledu však Nejvyšší správní soud připomíná, že pro posouzení právního vztahu jako soukromoprávního či veřejnoprávního není rozhodné, zda a v jaké míře se řídí zákoníkem práce (již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 29/2003-97).
[14] Zákon o státním zastupitelství neupravuje samotný proces výběru státních zástupců, respektive kandidátů na státní zástupce, jejichž jmenování následně nejvyšší státní zástupce navrhuje ministru spravedlnosti (na rozdíl od výběru právních čekatelů, který do loňského roku podléhal vyhlášce Ministerstva spravedlnosti č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné přípravě justičních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné zkoušce právních čekatelů, jež byla s účinností od 1. ledna 2018 nahrazena vyhláškou č. 383/2017 Sb., o výběru, přijímání a čekatelské praxi právních čekatelů a o závěrečné zkoušce). Samotná absence zákonné úpravy však neznamená, že by šlo o oblast mimo dosah veřejného práva. Nelze totiž ztrácet ze zřetele, že se jedná o výběr osob, které budou zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení či (jako by tomu bylo v případě úspěchu stěžovatele ve výběrovém řízení) prosazovat veřejný zájem tam, kde jim to ukládá zvláštní zákon (§ 4 a 5 zákona o státním zastupitelství). To, že zákon zaznamenává až finální fázi výběru kandidáta na funkci státního zástupce, tedy podmínky a proceduru jeho jmenování, neznamená, že vše, co se odehrává předtím, se nutně ocitá za hranicemi legality výkonu státní moci. Z povahy věci totiž něco finálnímu aktu jmenování určité osoby do funkce státního zástupce předcházet musí, a to, že zákon tyto dřívější fáze neupravuje nijak, je proto nutno vyložit tak, že je svěřuje – podobně jako to známe u správního uvážení – k úpravě interním aktům řízení orgánů soustavy státního zastupitelství (vnitřním předpisům) nebo jejich konkrétním úkonům v procesu výběru vhodných uchazečů. Orgány státního zastupitelství si přitom v tomto prostoru nemohou počínat libovolně; i zde na jejich činnost dopadají obecné právní principy včetně obecných zásad činnosti správních orgánů a regulativy plynoucí z ústavního pořádku.
[15] Podle článku 21 odst. 4 Listiny mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Též podle článku 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý občan právo a možnost bez jakéhokoli rozlišování podle rasy, barvy, pohlaví, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení a bez neodůvodněných omezení vstoupit za rovných podmínek do veřejných služeb své země.
[16] Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Z článku 36 odst. 2 Listiny potom vyplývá, že úkony veřejné moci týkající se základních práv a svobod podle Listiny nelze vyloučit z přezkumné pravomoci soudů. Z toho vyplývá, že spadá-li nyní posuzovaný případ do rozsahu článku 21 odst. 4 Listiny, nelze stěžovateli soudní ochranu odepřít.
[17] Nejvyšší správní soud se proto v prvé řadě zabýval otázkou, zda je funkce státního zástupce „veřejnou funkcí“ ve smyslu článku 21 odst. 4 Listiny. Na rozdíl od soudců a přísedících [srov. § 74 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)] zákon o státním zastupitelství funkci státního zástupce za veřejnou funkci neoznačuje. Ústavní soud v usnesení ze dne 2. listopadu 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03, připodobnil postavení uchazeče o funkci státního zástupce k „postavení každé fyzické osoby, která chce realizovat své právo na zaměstnání“ a akcentoval pracovněprávní charakter této funkce. Dle názoru Nejvyššího správního soudu se však jednalo o ojedinělé rozhodnutí (navíc ve formě usnesení), jehož závěry pozdější judikatura Ústavního soudu nepřevzala. Navíc je toto rozhodnutí třeba považovat za překonané nálezem Ústavního soudu ze dne 19. prosince 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, č. 26/2018 Sb., dle něhož je veřejnou funkcí ve smyslu článku 21 odst. 4 Listiny „taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí. Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého charakteru činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce disponuje.“ Tato kritéria funkce státního zástupce bezesporu naplňuje. Nelze též přehlížet, že Ústavní soud v odstavci 70 citovaného nálezu funkci státního zástupce výslovně zahrnul do příkladmého výčtu veřejných funkcí. Bylo by ostatně absurdní, pokud by funkce státního zástupce byla označena za běžné zaměstnání mimo dosah čl. 21 odst. 4 Listiny na rozdíl od funkce myslivecké stráže, která je veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny; ostatně nejen zániku této funkce (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. prosince 2014, čj. 6 As 226/2014-29, č. 3187/2014 Sb. NSS), ale i ustanovování do funkce myslivecké stráže poskytují ochranu soudy ve správním soudnictví, o čemž svědčí mimo jiné návrh Nejvyššího správního soudu v řízení před Ústavním soudem sp. zn. Pl. ÚS 8/16 (resp. navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2018, čj. 2 As 278/2015-67).
[18] Lze tedy učinit dílčí závěr, že právo na přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek podle článku 21 odst. 4 Listiny zahrnuje i právo na přístup k funkci (vedoucího) státního zástupce (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. srpna 2015, čj. 2 As 100/2015-37, č. 3331/2016 Sb. NSS).
[19] Dalším výkladovým oříškem, který je třeba rozlousknout, je, jak široce vykládat onen „přístup“ k veřejné funkci, jinými slovy, jakým fázím výběru státních zástupců je třeba poskytnout soudní ochranu. Judikatura doposud z článku 21 odst. 4 Listiny dovodila i právo na nerušený výkon funkce a zákaz zbavení funkce bez zákonem stanovených podmínek (například nález Ústavního soudu ze dne 12. září 2006, sp. zn. II. ÚS 23/06, č.159/2006 Sb. ÚS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. prosince 2014, čj. 6 As 226/2014-29, č. 3187/2014 Sb. NSS, ve vztahu přímo ke státním zástupcům viz usnesení Ústavního soudu ze dne 7. srpna 2018, sp. zn. I. ÚS 1509/18).
[20] Dosah tohoto ustanovení je tudíž poměrně široký. Otázkou je, zda jej lze vztáhnout i na procesy předcházející samotnému aktu jmenování státního zástupce.
[21] Proces výběru kandidátů na jmenování do funkce státního zástupce je v řadě ohledů velmi podobný procesu výběru kandidátů na funkci soudce (včetně v současné době hojně kritizované absence zákonného podkladu pro výběr kandidátů na funkci soudce). Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 4 Aps 3/2005-35 připustil soudní přezkum rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování kandidáta do funkce soudce. Neexistuje jediný důvod, proč by tomu mělo být v případě státních zástupců jinak. Soudnímu přezkumu tudíž musí podléhat i případné rozhodnutí ministra spravedlnosti nejmenovat kandidáta do funkce státního zástupce. Podléhá-li soudnímu přezkumu samotný jmenovací akt, který je přitom do značné míry politickým (respektive nikoli „typickým“ správním) rozhodnutím a proces jmenování je zcela mimo dispozici (resp. bez účasti) kandidáta, pak z jeho dosahu nelze vyloučit „síto“, jímž musí zájemce o funkci soudce nebo státního zástupce projít, tedy výběr kandidáta na tu kterou funkci, v němž je ověřováno splnění zákonných a kvalifikačních kritérií ze strany jednotlivých uchazečů. Právě v tomto procesu totiž zájemci v pravém slova smyslu realizují své právo na přístup k veřejné funkci (status activus) tím, že se o ni z vlastní vůle ucházejí.
[22] Z toho vyplývá, že i proces výběru kandidátů na funkci státního zástupce, tedy osob, které nejvyšší státní zástupce navrhne ministru spravedlnosti ke jmenování, nelze vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví, neboť se dotýká veřejného subjektivního práva na rovný přístup k této veřejné funkci.
[23] Přijatý závěr nemůže zvrátit ani judikatura Nejvyššího soudu, na kterou ve svém vyjádření odkazovala žalovaná. V rozsudku ze dne 5. dubna 2017, sp. zn. 30 Cdo 5500/2016, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že „přestože je postup soudu při vyhlašování výběrového řízení na justiční čekatele a podmínky jejich výběru jsou upraveny právním předpisem, nejedná se při realizaci výběrového řízení na justiční čekatele o uplatnění státní moci a aplikaci vrchnostenského postavení vůči uchazečům o tuto pracovní pozici. Stát zde vystupuje jako budoucí zaměstnavatel, který podle předem stanovených kritérií vybírá své budoucí zaměstnance – justiční čekatele. Postavení státu vůči uchazečům o pracovní pozici je tak rovné a odpovědnost může tak plynout ze vztahů pracovněprávních či obecných předpisů.“ Toto rozhodnutí se však týkalo postavení justičních čekatelů, kteří – na rozdíl od soudců a státních zástupců – nevykonávají veřejnou funkci. Proces jejich výběru tudíž nespadá do rozsahu článku 21 odst. 4, nýbrž (jen) článku 26 Listiny (právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu), a vztah, k němuž tento proces směřuje, má pracovněprávní povahu.
[24] Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 15. března 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015, toliko jen implicitně vyplývá, že Nejvyšší soud považuje proces jmenování státních zástupců za věc spadající do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Nejvyšší správní soud však (stejně jako ve vztahu k usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 30/03) dospěl k závěru, že tento právní názor byl překonán nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/16, z něhož lze dovodit, že proces výběru státních zástupců spadá do režimu článku 21 odst. 4 Listiny. Nejvyšší správní soud proto zaujímá názor, že uchazečům o funkci státního zástupce svědčí veřejné subjektivní právo na přístup k veřejné funkci za rovných podmínek, jehož ochrana je svěřena soudům rozhodujícím ve správním soudnictví. Krom toho, i kdyby zde byl spor o pravomoc mezi soudy rozhodujícími v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví, nelze se za daného procesního stavu obrátit na tzv. konfliktní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, neboť nyní posuzovaná věc a spor řešený Nejvyšším soudem v rozsudku sp. zn. 21 Cdo 2124/2015 nepředstavují „totožnou věc individuálně určených účastníků“ ve smyslu § 1 odst. 2 citovaného zákona.
IV. Závěr a náklady řízení
(…)[26] Nutno však již v tuto chvíli zdůraznit, že rozsah soudního přezkumu procesu výběru kandidátů na státní zástupce je, s ohledem na absenci úpravy podrobností v právních předpisech, značně omezený. Platí totiž, že stejně jako neexistuje veřejné subjektivní právo být jmenován soudcem (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 3/2005-35) či insolvenčním správcem (usnesení Ústavního soudu ze dne 30. května 2017, sp. zn. IV. ÚS 2631/16), nesvědčí nikomu veřejné subjektivní právo být jmenován státním zástupcem. I článek 21 odst. 4 Listiny zaručuje pouze právo na přístup k veřejné funkci, tedy právo ucházet se o možnost takovou funkci vykonávat, a to za rovných podmínek. Soudní přezkum výběru kandidátů na státní zástupce se proto zpravidla omezí na posouzení toho, zda výběr kandidátů nevykazoval známky diskriminace a zda si orgány státního zastupitelství nepočínaly v nejobecnějším smyslu svévolně; v daném případě tedy, zda lze svévoli a diskriminaci uchazeče shledat v situaci, kdy bylo žalovaným zásahem zrušeno výběrové řízení vůči všem uchazečům, kterýžto postup si vedle toho vyhlašovatelka výběrového řízení předem vyhradila. | decision_722.txt |
4,336 | k § 60 odst. 1 až 4 a § 117 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákonů č. 192/2003 Sb. a 303/2013 Sb.
k § 65 a § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Sdělení ministerstva o tom, že neumožní vyššímu soudnímu úředníkovi vykonat justiční zkoušku dle § 117 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, pro nesplnění některé z podmínek podle § 60 odst. 1 až 4 téhož zákona, není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. Prostředkem ochrany proti postupu ministerstva je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 As 102/2018-39)
Prejudikatura: č. 923/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS, č. 3579/2017 Sb. NSS, č. 3629/2017 Sb. NSS, č. 3779/2018 Sb. NSS.
Věc: Dariusz B. proti Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce podal dne 24. 10. 2012 k žalovanému žádost o umožnění vykonat odbornou justiční zkoušku dle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. Žalovaný nejprve přípisem ze dne 8. 1. 2013 žalobci sdělil, že žádosti nelze vyhovět, neboť žalobce získal právnické vzdělání na zahraniční vysoké škole, které není pro přijetí do justiční profese dostatečné. Žalobce podal proti tomuto sdělení rozklad, který žalovaný vyhodnotil jako podnět k přehodnocení svého stanoviska. Poté, kdy ve věci provedl šetření též Veřejný ochránce práv, žalovaný o žádosti žalobce vydal dne 25. 7. 2014 rozhodnutí, kterým žalobce k vykonání odborné justiční zkoušky nepřipustil.
O rozkladu žalobce proti naposledy uvedenému rozhodnutí rozhodla ministryně spravedlnosti rozhodnutím ze dne 8. 1. 2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“) tak, že jej zrušila a řízení zastavila. Ministryně spravedlnosti dospěla k závěru, že rozhodnutí I. stupně nemělo být vůbec vydáno, neboť v rámci posuzování podmínek pro přístup k odborné justiční zkoušce se nevede správní řízení a neaplikuje se správní řád. Vyjádření žalovaného o tom, že žalobce nesplňuje podmínky pro vykonání justiční zkoušky, nebylo rozhodnutím dle správního řádu, ale toliko sdělením.
Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, v níž namítal zejména to, že jeho dosažené vzdělání bylo pro připuštění k justiční zkoušce dostačující. Městský soud rozsudkem ze dne 13. 3. 2018, čj. 10 A 43/2015-36 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Zásadní otázkou dle městského soudu bylo to, zda posouzení splnění podmínek pro vykonání odborné justiční zkoušky na žádost žadatele je správním řízením, v rámci něhož má být vydáváno správní rozhodnutí, či nikoliv. Městský soud zdůraznil tzv. materiální pojetí rozhodnutí, podle něhož je pod pojmem „rozhodnutí“ nutno rozumět jakýkoli individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení, který autoritativně a pravomocně zasáhne do právní sféry navrhovatele, tj. jeho vydáním dochází ke vzniku, změně, zániku, nebo určení práv či povinností fyzické nebo právnické osoby. Pokud tedy určitým úkonem správního orgánu dochází ke vzniku, změně nebo zániku veřejných práv či povinností, případně je jím potvrzována existence nebo neexistence takových práv a povinností, jedná se o „rozhodnutí“.
Jelikož v rámci posouzení žalobcovy žádosti o vykonání odborné justiční zkoušky bylo rozhodováno o jeho právech a povinnostech, musel dle městského soudu mít akt žalovaného, kterým nebyl žalobce připuštěn k odborné justiční zkoušce, formu správního rozhodnutí. Jen tak mohlo být jednoznačně postaveno, jaký konkrétní požadavek dotčený žadatel nesplnil a jaké důvody vedly ministerstvo k vyřčeným závěrům. I pokud by z hlediska formálního nebylo napadené rozhodnutí za rozhodnutí označeno, nadále by se o správní rozhodnutí jednalo a jako takové by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví. Jelikož se však v dané věci ministryně spravedlnosti vůbec meritem věci nezabývala, městský soud napadené rozhodnutí zrušil, aniž by mohl věcně projednat ostatní vznesené žalobní body.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl, že městský soud nesprávně posoudil rozhodující právní otázku, zda ověření splnění podmínek žadatele o vykonání odborné justiční zkoušky dle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je správním řízením, jehož účelem je vydání rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu. Dle stěžovatele bylo dřívější široké materiální pojetí rozhodnutí judikaturou Nejvyššího správního soudu postupně zúženo určitými požadavky na formu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti připustil, že mohou existovat úkony správního orgánu (např. souhlasy vydávané podle stavebního zákona), které zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva a povinnosti, avšak pro nedostatek předepsané formy se nejedná o rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, a dále rozhodnutí ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS).
Stěžovatel dále upozornil, že rozdíl mezi rozhodnutím dle § 67 správního řádu a jinými správními úkony tkví v tom, že jiné správní úkony nemají pro dotčenou osobu konstitutivní, či deklaratorní právní účinky. I podle odborné literatury se lze v některých zákonech setkat se zvláštními druhy úkonů správních orgánů, které se svými účinky blíží rozhodnutím podle § 67 správního řádu. Příslušné zvláštní zákony upravují speciální zjednodušenou proceduru provádění těchto úkonů. Tato úprava někdy výslovně a někdy implicitně vylučuje, aby takové úkony byly výsledkem správního řízení podle části druhé a třetí správního řádu (smysl zjednodušené procedury by tím byl popřen), a v důsledku toho se proto i takové úkony provádějí podle čtvrté části správního řádu. Obecně jde o takové úkony správních orgánů, které jsou vydávány k dobru osob, které o provedení takového úkonu požádaly, obsah těchto úkonů je jednoduchý a podle zákona jednoznačný.
Podle stěžovatele postup dle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích není postupem, kterým by se zakládala, měnila, rušila, či závazně určovala práva a povinnosti dle § 65 s. ř. s. Stěžovatel pouze ověřuje splnění podmínek dle citovaného ustanovení, a pokud tyto podmínky nejsou splněny, nemá žadatel právní nárok na umožnění výkonu justiční zkoušky. Stěžovatel nerozhoduje v mezích správního uvážení, nevykládá neurčité právní pojmy ani neřeší právní spor či jinou pochybnost. Sdělení o neumožnění vykonání justiční zkoušky není úkonem, který je vydán správním orgánem v rámci správního řízení v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 odst. 1 správního řádu a § 65 s. ř. s. Z tohoto důvodu postup stěžovatele není správním řízením podle § 9 správního řádu, ale je zvláštním postupem podle zákona o soudech a soudcích, na nějž se nevztahuje část druhá a třetí správního řádu, ale pouze část čtvrtá správního řádu a jeho základní zásady. Městský soud v napadeném rozsudku ani nespecifikoval, o kterých právech a povinnostech žalobce měl stěžovatel rozhodovat.
V napadeném rozsudku dospěl městský soud k závěru, že sdělení o tom, že žalobce nesplňuje podmínky pro vykonání odborné justiční zkoušky, zasáhlo do právní sféry žalobce, a jednalo se proto o proces předpokládaný v § 9 a § 67 odst. 1 správního řádu. V obdobné věci však tentýž soud v usnesení ze dne 26. 1. 2018, čj. 3 Ad 28/2017-18, dospěl naopak k závěru, že sdělení, že žadatel nesplňuje kvalifikační předpoklady pro výkon funkce asistenta soudu, žádným způsobem nezasahuje jeho právní sféru. Rozhodovací praxe městského soudu je tedy navíc nejednotná.
Soudní ochrana byla žalobci zaručena prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 s. ř. s. V této souvislosti stěžovatel zároveň nesouhlasil s názorem městského soudu, který zásahovou žalobu žalobce odmítl usnesením ze dne 6. 8. 2015, čj. 8 A 49/2015-31, s odůvodněním, že žalobce zároveň podal žalobu proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve věci se bránil také žalobou proti nezákonnému zásahu, kterou městský soud odmítl usnesením ze dne 6. 8. 2015, čj. 8 A 49/2015-31, s argumentací, že zásahová žaloba je nepřípustná, pokud se lze domáhat ochrany jinými prostředky. Žalobce nebyl připuštěn k justiční zkoušce formou rozhodnutí, tímto jiným prostředkem ochrany byla tedy dle městského soudu žaloba proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení kasační stížnosti
[16] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. ,,[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen ,rozhodnutí´), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn přezkum individuálních správních aktů soudem, tedy právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod výslovně uvedených adresátů, případně dalších osob, rozhodnutím jinak zasažených v jejich právech. Naproti tomu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. reaguje na skutečnost, že činnost správních orgánů mívá v praxi různé formy a nelze vyloučit, že k citelnému zkrácení práv dojde i jinou aktivitou, nebo pasivitou správního orgánu. Řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. je tedy určitou sběrnou kategorií zajišťující ochranu veřejných subjektivních práv v situacích, kdy jiná obrana předvídaná soudním řádem správním nepřichází v úvahu. V rámci tohoto řízení se dle § 82 s. ř. s. ,,[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ,zásah´) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.
[17] Jak uvádí i stěžovatel, v minulosti zastávaly správní soudy velmi široké materiální pojetí rozhodnutí, které je formulováno např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS. Podle něj je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení, bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení. Toto pojetí však bylo postupem času korigováno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, k povaze provedení, či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle § 158 odst. 1 správního řádu, rozšířený senát uvedl, že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením, či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází v úvahu, aby na výsledek postupu podle § 7 a 8 zákona o zápisech bylo nahlíženo jako na rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť to by bylo možné jen tehdy, šlo-li by o akt, který by po obsahové stránce měl povahu ‚rozhodnutí‘ ve smyslu definice obsažené v § 65 odst. 1 s. ř. s. a měl mít podle zákona formu správního rozhodnutí, avšak který by pro procesní pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán.“ Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy souhlasů vydávaných dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jako úkonů činěných podle části čtvrté správního řádu: „[A]čkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 86/2010-76). Skutečnost, že pro rozlišení rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. a zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je třeba zohlednit formální znak, který spočívá v tom, že u rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. jsou dány požadavky na formu, které u zásahu nejsou, zdůraznil Nejvyšší správní soud i v dalších navazujících rozhodnutích (např. usnesení rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48, rozsudek čj. 6 Ans 1/2013-66 nebo čj. 9 As 336/2017-18 či usnesení ze dne 22. 2. 2017, čj. Nad 311/2016-58).
[18] Závěr městského soudu, že akt stěžovatele, kterým žalobce nebyl připuštěn k vykonání justiční zkoušky, musí mít formu rozhodnutí již jen proto, že jím bylo „rozhodováno“ o právech a povinnostech žalobce, je tudíž nesprávný. Městský soud se vůbec nezabýval otázkou, zda a jaké klade zákon požadavky na formu tohoto aktu.
[19] Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatele nepochybuje o tom, že postup, kterým je (či naopak není) umožněno žadateli vykonat justiční zkoušku, zasahuje významným způsobem do právní sféry žadatele. Podle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích „[p]ožádá-li vyšší soudní úředník, který splňuje předpoklady pro výkon funkce soudce podle § 60 odst. 1 až 4 s výjimkou odborné justiční zkoušky, souhlasu s ustanovením za soudce a s přidělením k určitému soudu a který vykonává funkci vyššího soudního úředníka po dobu nejméně 5 let, umožní mu ministerstvo vykonat odbornou justiční zkoušku nejpozději do 3 měsíců od doručení žádosti“. Za splnění stanovených podmínek tedy žadateli svědčí veřejné subjektivní právo vykonat justiční zkoušku, kterému odpovídá povinnost ministerstva umožnit žadateli po ověření splnění podmínek ve stanovené lhůtě toto právo realizovat. Ministerstvo v tomto procesu autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro vykonání justiční zkoušky a podle výsledku posouzení buďto umožní, nebo neumožní žadateli justiční zkoušku vykonat; v tomto smyslu tedy ministerstvo rozhoduje o právech a povinnostech žadatele (zde žalobce jakožto vyššího soudního úředníka). Pro žadatele má toto posouzení zpravidla zásadní význam, neboť složení justiční zkoušky je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek pro výkon některé z tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce). Postup stěžovatele tedy v materiálním smyslu jednoznačně zasahuje do právní sféry žalobce. Aby však tento postup představoval rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., je třeba posoudit, zda vykazuje též formální znaky rozhodnutí.
[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, dovodil, že rozhodnutí o žádosti o přezkoumání maturitní zkoušky představuje rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť „je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu […], tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy […] správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi“. Význam rovněž může mít, že právní předpis počítá s tím, aby úkon správního orgánu byl opatřen alespoň některými náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, jako je záhlaví, výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku. Odborná literatura zabývající se výkladem § 71, § 72 a § 76 s. ř. s. považuje za formální znaky rozhodnutí následující skutečnosti: „i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení“ (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 487–521).
[21] Proces, v němž dochází ze strany ministerstva k umožnění výkonu odborné justiční zkoušky, není kromě citovaného § 117 zákona o soudech a soudcích ve vztahu k vyšším soudním úředníkům a asistentům soudce (resp. obdobně v § 115 téhož zákona pro justiční čekatele) v zákoně nijak upraven. Zákon tedy nestanoví, že by bylo vedeno formalizované řízení o žádosti. Předpokládá spíše to, že ministerstvo po ověření splnění zákonných podmínek žadateli fakticky umožní (v praxi zřejmě tím, že zorganizuje a žadatele pozve) justiční zkoušku vykonat. O postupu v případě, že žadatel zákonné podmínky nesplňuje, zákon mlčí úplně. Pouze na základě logického argumentu a contrario lze dovodit, že v takové situaci ministerstvo žadateli vykonat justiční zkoušku neumožní. Ze znění zákona nevyplývá, že by zákonodárce měl v úmyslu podrobit umožnění (či neumožnění) vykonání odborné justiční zkoušky postupu ve správním řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Zákon neukládá ministerstvu jakkoliv formálně „rozhodnout“ dle příslušných ustanovení správního řádu. Použije se proto § 177 odst. 2 správního řádu odkazující na část čtvrtou (srov. též citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ans 1/2013-66), přičemž ministerstvo se zároveň bude řídit základními zásadami činnosti správních orgánů dle § 2 až § 8 správního řádu. Umožnění výkonu justiční zkoušky (resp. její neumožnění a na něj navazující vyrozumění) tedy nepředstavují rozhodnutí dle § 9 a § 67 správního řádu. Pro absenci formálního znaku rozhodnutí nepředstavují ani rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
[22] Podpůrně lze odkázat též na rozhodnutí zvláštního senátu ve věci některých kompetenčních sporů ze dne 1. 8. 2017, čj. Konf 28/2014-55, č. 3629/2017 Sb. NSS, v němž se zvláštní senát zabýval povahou úkonu spočívajícího v nezapsání žadatele do seznamu advokátních koncipientů. Zvláštní senát sice primárně řešil, zda je v uvedené věci příslušný k ochraně práv soud ve správním soudnictví, nebo soud v občanském soudním řízení a dovodil příslušnost správních soudů. Dále však konstatoval, že právo na zápis do seznamu advokátních koncipientů představuje veřejné subjektivní právo, a mimo jiné výslovně uvedl: „[A]čkoli je jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon. […] Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání správního orgánu nemajícímu formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením.“ Podobnost s nyní souzenou věcí spatřuje Nejvyšší správní soud zejména v tom, že se shodně jedná o veřejné subjektivní právo jednotlivce (který vykonává specializovanou právní profesi spojenou s možností vykonat profesní zkoušku), do něhož bylo zasaženo faktickým úkonem (resp. nekonáním) veřejné moci, u kterého zákon neupravuje formu a nepředpokládá vedení správního řízení.
[23] Závěrem lze uvést, že Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele, že rozhodovací praxe městského soudu je nejednotná. V nyní souzené věci městský soud dospěl k závěru, že bylo zasaženo do subjektivního veřejného práva vyššího soudního úředníka na vykonání justiční zkoušky dle § 117 zákona o soudech a soudcích. V usnesení čj. 3 Ad 28/2017-18 naopak městský soud posuzoval situaci účastníka výběrového řízení na pozici asistenta soudce a dospěl k závěru, že sdělení o vyloučení z výběrového řízení pro nesplnění kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce asistenta soudu žádným způsobem nezasahuje právní sféru toho, kdo se do výběrového řízení přihlásil. Jakkoliv Nejvyšší správní soud nyní nemůže posuzovat správnost závěrů citovaného usnesení (k tomu může přistoupit až v řízení o kasační stížnosti proti tomuto usnesení, které je u Nejvyššího správního soudu vedeno pod sp. zn. 9 As 51/2018), je zřejmé, že skutkově i právně se jedná o odlišnou situaci.
[24] Sdělení ministerstva o tom, že neumožní vyššímu soudnímu úředníkovi vykonat justiční zkoušku pro nesplnění některé z podmínek podle § 60 odst. 1 až 4 zákona o soudech a soudcích tedy s ohledem na výše uvedené není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. Prostředkem ochrany proti postupu ministerstva je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s.
[25] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že žalobce v posuzované věci současně s žalobou proti rozhodnutí podal též žalobu zásahovou, která byla odmítnuta usnesením městského soudu čj. 8 A 49/2015-31 s argumentací, že soudní ochrany se žalobci dostane v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Veden tímto očekáváním žalobce citované usnesení nenapadl kasační stížností.
[26] Pouze z důvodu nutnosti vyjasnění otázky žalobního typu však nemůže být žalobci v jeho věci upřen věcný soudní přezkum. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu. Tyto závěry je však třeba vyložit také ve vazbě na situaci, kdy v okamžiku podání žaloby není zcela jasné, zda napadený akt je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a relevantní judikatura není jednotná, nebo zcela chybí. Právě v těchto situacích je třeba, aby soud pečlivě zkoumal a byl citlivější k nejasnostem podání, které by v případě, kdy je napadán akt z hlediska své povahy zcela nepochybný, mohl bagatelizovat. To proto, aby žalobce v případě, kdy je veden důvěrou v jednu judikaturní linii, případně důvěrou v postup soudu, který se později ukáže jako nesprávný, mohl adekvátně procesně reagovat, tj. žalobní typ upřesnit. Výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované ve správním soudnictví musí být takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu rozhodnutí, nečinnosti či nezákonného zásahu, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2012, čj. 2 As 86/2010-90).
[27] Žalobce se domáhal žalobou proti rozhodnutí ochrany vůči úkonu stěžovatele, který není rozhodnutím, ale může podle okolností představovat nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s. K tomuto byl žalobce veden procesním postupem městského soudu v této věci i v související věci vedené pod sp. zn. 8 A 49/2015. Obsahově přitom namítal právě nezákonnost postupu stěžovatele spočívající v tom, že žalobci nebylo umožněno vykonat justiční zkoušku, tj. usiluje o věcný přezkum zásahu stěžovatele. Za této situace je dle Nejvyššího správního soudu namístě, aby městský soud v dalším řízení s ohledem na zásadu účinné soudní kontroly umožnil žalobci ve světle právního hodnocení Nejvyššího správního soudu upřesnit žalobu postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s., a to včetně žalobního petitu. (…) | decision_723.txt |
4,337 | k § 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Ustanovení § 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jež upravuje nárok daňového subjektu na úrok z neoprávněného jednání správce daně, je třeba vykládat tak, že částka, která byla daňovým subjektem uhrazena, zahrnuje také částku nadměrného odpočtu, která mu v důsledku nezákonného postupu správce daně nebyla vyplacena.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2018, čj. 1 Afs 28/2018-29)
Prejudikatura: č. 3656/2017 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 5. 2011, Enel Maritsa Iztok 3, C-107/10, Sb. rozh., s. I-3837, ze dne 24. 10. 2013, Rafinaria Steaua Româna, C-431/12.
Věc: Akciová společnost CEREPA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně uplatnila v řádném daňovém přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období květen 2011 nadměrný odpočet ve výši 10 004 562 Kč. Na základě výsledku postupu k odstranění pochybností však byla správcem daně platebním výměrem ze dne 25. 8. 2011 žalobkyni vyměřena vlastní daňová povinnost ve výši 579 771 Kč. Odvolání proti platebnímu výměru Finanční ředitelství v Brně dne 19. 12. 2011 zamítlo. Žalobkyně stanovenou daňovou povinnost i s příslušenstvím uhradila.
Žalobkyně napadla rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně žalobou, které Krajský soud v Českých Budějovicích vyhověl a rozsudkem ze dne 30. 4. 2014, čj. 10 Af 534/2012-86, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému jako nově vzniklému odvolacímu orgánu namísto zaniklého Finančního ředitelství v Brně k dalšímu řízení. Žalovaný vydal dne 22. 1. 2015 rozhodnutí, kterým změnil původní platební výměr ze dne 25. 8. 2011 tak, že částka vyměřené daně z přidané hodnoty za zdaňovací období měsíce května 2011 ve výši 579 771 Kč se změnila na částku nadměrného odpočtu ve výši 10 004 562 Kč, tedy ve výši původně nárokované žalobkyní.
Podáním ze dne 13. 4. 2015 se žalobkyně domáhala předepsání úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu, přičemž rozhodnutím správce daně ze dne 22. 5. 2015 nebyl tento úrok žalobkyni předepsán, respektive bylo rozhodnuto, že jí dle daňového řádu nenáleží. Žalovaný pak rozhodnutí I. stupně částečně změnil, námitce částečně vyhověl, přičemž úrok podle § 254 odst. 1 daňového řádu žalobkyni přiznal z uhrazené daňové povinnosti vyměřené na základě zrušeného platebního výměru, nikoliv v daňovém tvrzení uvedeného a následně také vyměřeného nadměrného odpočtu.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Krajský soud žalobu shledal důvodnou, rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 11. 2015 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 Aps 3/2013-34, ve znění opravného usnesení ze dne 5. 11. 2014, čj. 7 Aps 3/2013-47 (dále jen „rozsudek Kordárna“), zejména na jeho body [41] a [42]. Přestože převažující řešenou otázkou byla v dané věci přiměřenost délky lhůty pro vedení postupu k odstranění pochybností bez vzniku úroku dle § 155 daňového řádu, Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval i úrokem z neoprávněného jednání správce daně. Krajský soud shledal, že závěry vyslovené v rozsudku Kordárna byly plně aplikovatelné také na projednávanou věc. Mezi stranami bylo nesporné, že ke změně rozhodnutí správce daně došlo z důvodu nezákonného postupu, stejně tak, že žalobkyni byl následně vyměřen nadměrný odpočet v totožné výši, ve které si jej v daňovém přiznání nárokovala. Krajský soud proto posoudil, že je namístě žalobkyni přiznat úrok dle § 254 daňového řádu také z vyměřeného nadměrného odpočtu.
Krajský soud uvedl, že ve smyslu rozsudku Kordárna se jevilo racionálním vnímat nevyplacení nadměrného odpočtu žalobkyni jako intenzivní zásah do její majetkové sféry. Tento zásah spočíval v protizákonném zmenšení majetku, respektive v jeho protizákonném nezvětšení, a v širších souvislostech k němu přistupovat jako k „uhrazení“ této částky. Nelogickým byl pak výklad žalovaného, že úrok nelze v daném případě přiznat, neboť by daň jako taková musela být aktivně ze strany žalobkyně uhrazena. Podle krajského soudu bylo takový výklad nutné označit za krajně restriktivní, silně se vzdalující ekonomické realitě a nezohledňující specifika systému daně z přidané hodnoty.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že pro přiznávání úroku z neoprávněného jednání správce daně v případě nadměrného odpočtu přiznaného až v řízení o opravném či dozorčím prostředku chybí opora v platném právu, neboť § 254 odst. 1 daňového řádu výslovně uvádí, že úrok daňovému subjektu náleží z částky, která byla uhrazena, nikoliv odepřena. K takovému rozhodnutí tedy správní orgán nemá kompetenci. Krajský soud dle stěžovatele vyložil § 254 odst. 1 daňového řádu příliš extenzivně a v rozporu s jeho doslovným zněním.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Jádrem sporu je v nynější věci aplikovatelnost § 254 odst. 1 daňového řádu v situaci, kdy daňovému subjektu nebyl vyplacen jím nárokovaný odpočet z důvodu vydání platebního výměru znějícího na daňovou povinnost, který byl však posléze změněn tak, že daňovému subjektu přiznal původně vyčíslený nadměrný odpočet. Otázkou tedy je, zda žalobkyni z částky nadměrného odpočtu, který jí byl vyplacen až na základě změněného platebního výměru, přičemž předchozí rozhodnutí bylo zrušeno pro nezákonnost, náleží úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu.
[13] Stěžovatel se domnívá, že nemá povinnost poskytnout úrok z nevyplaceného nadměrného odpočtu, neboť znění zákona dopadá pouze na částku, která byla daňovým subjektem uhrazena, tedy částku, kterou byl daňový subjekt na základě nezákonného rozhodnutí povinen zaplatit.
[14] S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[15] § 254 odst. 1 daňového řádu v rozhodném znění zní: „Dojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou zvýšené o 14 procentních bodů platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady.“
[16] Krajský soud na základě rozsudku Kordárna dovodil, že kompenzaci žalobkyni prostřednictvím úroků dle § 254 odst. 1 daňového řádu je třeba poskytnout též z nevyplaceného nadměrného odpočtu.
[17] Nosný závěr rozsudku Kordárna zněl, že uplatní-li plátce DPH nárok na nadměrný odpočet (§ 72 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) a částka odpovídající tomuto nároku je mu v důsledku prověřování oprávněnosti nároku vyplacena později než v době tří měsíců od skončení zdaňovacího období, za něž nárok na odpočet uplatnil, náleží plátci za období od počátku čtvrtého měsíce od skončení zdaňovacího období, za něž nárok uplatnil, do dne uhrazení nadměrného odpočtu plátci úrok z oprávněně uplatněné částky ve výši stanovené podle § 155 odst. 5 daňového řádu. Tento závěr dovodil Nejvyšší správní soud na základě čl. 183 směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. 11. 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice o DPH“) a na něj (respektive na čl. 17 Šesté směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně) navazující judikatury Soudního dvora Evropské unie. Ten v mnoha rozhodnutích, jež jsou v rozsudku Kordárna citovány, uvedl, že členské státy mohou zadržet výplatu nadměrného odpočtu za účelem prověření správného výběru DPH a předcházení daňovým únikům. Tato opatření však nesmí přesahovat rámec toho, co je nezbytné.
[18] V rozsudku ze dne 12. 5. 2011, Enel Maritsa Iztok 3, C-107/10, Sb. rozh., s. I-3837, v bodě [53] Soudní dvůr konstatoval, „že lhůta pro vrácení nadměrného odpočtu DPH může být v zásadě prodloužena k tomu, aby mohla být provedena daňová kontrola, aniž je nutno tuto lhůtu považovat za nepřiměřenou, za předpokladu, že prodloužení nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k řádnému provedení této daňové kontroly (viz obdobně rozsudek C 25/07 Sosnowska, bod 27). Jelikož však osoba povinná k dani nemůže dočasně disponovat finančními prostředky, které odpovídají částce nadměrného odpočtu DPH, nese hospodářské znevýhodnění, které může být vykompenzováno zaplacením úroků, čímž je zaručeno dodržení zásady daňové neutrality.“
[19] Stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje, že Nejvyšší správní soud se v rozsudku Kordárna zabýval zejména dobou, po kterou je daňový subjekt povinen „bezplatně“ snášet prověřování nadměrného odpočtu, tedy od jakého data je zadržování odpočtu nepřiměřené a má právo na kompenzaci prostřednictvím úroků. Tato skutečnost je zcela jistě pravdivá, neznamená to však, že by další závěry Nejvyššího správního soudu, které v tomto rozsudku vyslovil, nebyly aplikovatelné.
[20] V bodě [41] rozsudku Kordárna Nejvyšší správní soud uvedl: „Je nutno zdůraznit, že úrok z vratitelného přeplatku podle ust. § 155 odst. 5 daňového řádu je nárokem plynoucím ze zákonem dovoleného zadržování nadměrného odpočtu plátci za účelem prověření oprávněnosti jeho nároku. Není proto obecně vzato důvodu plátci za dobu prověřování přiznávat úrok z neoprávněného jednání správce daně podle ust. § 254 odst. 1 daňového řádu. To ale neplatí, pokud v průběhu prověřování vydal správce daně rozhodnutí, které bylo následně zrušeno, změněno nebo prohlášeno nicotným, a na základě takového rozhodnutí byl plátci odepřen nárok na nadměrný odpočet či jeho část. Takové odepření nároku není ničím jiným než aktem po obsahové stránce ekvivalentním ‚pozitivnímu‘ uhrazení částky na základě či v souvislosti se zrušeným, změněným nebo za nicotné prohlášeným rozhodnutím, neboť účinek tohoto rozhodnutí je v ekonomické i právní rovině totožný s rozhodnutím ukládajícím povinnost zaplatit určitou částku, pouze má ‚negativní‘ podobu. Plátci se odepírá nárok na vyplacení nadměrného odpočtu nebo jeho části, tedy se mu ukládá povinnost strpět, že mu částka, o níž měl za to, že na ni má nárok, nebude vyplacena. Zásah do majetkové sféry plátce je v obou případech zcela stejný. Jde o majetkovou újmu buď v podobě protizákonného zmenšení majetku, kterým plátce disponuje, anebo v podobě protizákonného nezvětšení takového majetku.“
[21] Tento závěr byl učiněn taktéž na základě judikatury Soudního dvora, jež v rozsudku Nejvyšší správní soud analyzoval. Vychází též z obecných principů neutrality daně z přidané hodnoty a proporcionality.
[22] Pro daňový subjekt totiž není rozdíl, zda je mu nadměrný odpočet zadržován v důsledku prověřování jeho oprávněnosti před samotným vyměřením, či na základě rozhodnutí správce daně o tom, že na odpočet nemá nárok, které se následně ukáže jako nezákonné. Důsledek pro daňový subjekt je v obou případech stejný – nemožnost disponovat s peněžními prostředky, které mu náleží. Naopak lze říci, že druhá varianta má pro daňový subjekt ještě závažnější následky. V případě zadržování odpočtu před vyměřením v rámci postupu k odstranění pochybností či daňové kontroly se jedná o preventivní opatření, které nijak nepředjímá výsledek těchto postupů.
[23] Obdobný závěr vyslovil též Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, Rafinaria Steaua Româna, C431/12, v odpovědi na předběžnou otázku rumunského soudu. Podstatou předběžné otázky bylo, zda článek 183 směrnice o DPH musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby osoba povinná k dani, která požádala o vrácení přeplatku na DPH v důsledku nadměrného odpočtu zaplaceného jako záloha na DPH, kterou je povinna odvést, nemohla získat od daňové správy členského státu úroky z prodlení s vrácením přeplatku, které bylo touto správou provedeno opožděně, za období platnosti správních aktů, jimiž bylo vrácení nadměrného odpočtu vyloučeno a které byly následně zrušeny soudním rozhodnutím.
[24] Soudní dvůr v tomto rozsudku odkázal na svou předchozí judikaturu ve věci Enel Maritsa Iztok 3 a konstatoval, že „[p]okud dojde k vrácení nadměrného odpočtu DPH osobě povinné k dani po uplynutí přiměřené lhůty, zásada neutrality společného systému DPH ze stejných důvodů vyžaduje, aby finanční ztráty vzniklé osobě povinné k dani v důsledku nemožnosti disponovat dotčenými peněžitými částkami byly nahrazeny zaplacením úroků z prodlení“. Dále uvedl: „Kromě toho je třeba konstatovat, že důvod opožděného vrácení nadměrného odpočtu DPH není z pohledu osoby povinné k dani relevantní. V tomto kontextu neexistuje žádný relevantní rozdíl mezi opožděným vrácením, ke kterému došlo z důvodu správního vyřizování žádosti, jež překročilo stanovené lhůty, a opožděným vrácením, ke kterému došlo z důvodu správních aktů, jež vrácení nadměrného rozpočtu protiprávně vyloučily a následně byly soudním rozhodnutím zrušeny“ (zvýraznění přidáno Nejvyšším správním soudem).
[25] Na položenou předběžnou otázku proto Soudní dvůr odpověděl, že taková právní úprava, která neumožňuje získat úroky z prodlení za dobu, kdy byly v platnosti správní akty, jimiž bylo vrácení nadměrného odpočtu vyloučeno a které byly následně zrušeny soudním rozhodnutím, odporuje článku 183 směrnice o DPH.
[26] Z výše uvedeného plyne, že závěry Soudního dvora ohledně povinnosti správce daně vyplatit za zadržovaný odpočet úroky, ze kterých vycházel Nejvyšší správní soud právě v rozsudku Kordárna, musí být aplikovány stejným způsobem i na situaci, kdy odpočet není vyplacen z důvodu nezákonného postupu správce daně.
[27] V současném případě se přitom jedná právě o takovou situaci. Ustanovení § 254 odst. 1 daňového řádu je proto třeba vykládat eurokonformním způsobem tak, že „částka, která byla daňovým subjektem uhrazena“ zahrnuje také částku nadměrného odpočtu, která mu v důsledku nezákonného postupu správce daně nebyla vyplacena.
[28] Otázku eurokonformího výkladu přitom již Nejvyšší správní soud rozebíral ve vztahu k závěrům vyplývajícím z rozsudku Kordárna ohledně lhůty pro „bezplatné“ prověřování daňového odpočtu. Například v rozsudku ze dne 6. 10. 2015, čj. 9 Afs 225/2015-72, Nejvyšší správní soud konstatoval, že soudy se nedopouští nepřípustného eurokonformního výkladu ani nepřípustné normotvorby, jsou to naopak daňové orgány, které nerespektují ustálenou judikaturu Soudního dvora. Jelikož česká vnitrostátní právní úprava je v posuzované otázce (tehdy otázka úroků při nepřípustně dlouhém prověřování daňového odpočtu, nyní otázka úroků při nevyplacení nadměrného odpočtu z důvodu nezákonného rozhodnutí správce daně) nedokonalá, musí soudy vyjít z práva Evropské unie.
[29] Stejný závěr, ke kterému nyní Nejvyšší správní soud dospěl, učinil i v rozsudku ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 Afs 265/2016-33, a přístup z rozsudku Kordárna považoval za správný: „Nejvyšší správní soud nemá důvodu se od tohoto výkladu odchylovat – situaci uhrazené daně na základě nezákonného rozhodnutí považuje pro účely tohoto institutu za rovnocennou se situací nezákonného rozhodnutí o neuznání nadměrného odpočtu. Ostatně § 2 odst. 4 daňového řádu hovoří o tom, že pojem daň zahrnuje rovněž daňový odpočet, daňovou ztrátu nebo jiný způsob zdanění a příslušenství daně.“ Dále lze odkázat též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 15/2017-23, č. 3656/2017 Sb. NSS. (…) | decision_724.txt |
4,338 | k čl. 60, čl. 77 odst. 1, čl. 80 a čl. 81 Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu (č. 240/1996 Sb.; v textu jen „Úmluva o mořském právu)
ke Smlouvě mezi vládou České a Slovenské Federativní Republiky a vládou Spojeného království Velké Británie a Severního Irska o zamezení dvojího zdanění v oboru daní z příjmů a zisků z majetku (č. 89/1992 Sb.)
I. Vymezuje-li smlouva o zamezení dvojího zdanění území smluvního státu tak, že do něj zahrnuje i oblast kontinentálního šelfu, je třeba posoudit hranice kontinentálního šelfu podle Úmluvy o mořském právu, č. 240/1996 Sb., (případně ve spojení s dvoustrannými mezinárodními smlouvami týkajícími se tohoto kontinentálního šelfu), nikoliv podle vnitrostátních zákonů.
II. Pobřežní stát vykonává nad kontinentálním šelfem svrchovaná práva za účelem jeho průzkumu a využívání jeho přírodních zdrojů (čl. 77 odst. 1 Úmluvy o mořském právu, č. 240/1996 Sb.). Tato práva není třeba konstituovat žádným zvláštním řízením ani právním úkonem, neboť vyplývají již ze svrchovaného práva pobřežního státu k pevnině, k níž kontinentální šelf přiléhá.
III. Otázka daňové jurisdikce nad zařízeními a stavbami určenými k využívání přírodních zdrojů na území kontinentálního šelfu vyplývá přímo z Úmluvy o mořském právu (č. 240/1996 Sb.), konkrétně z čl. 60, čl. 80 a čl. 81, nikoliv z vnitrostátního práva.
IV. Pokud je na území britského kontinentálního šelfu prováděna těžba ropy, je tato těžební činnost pod britskou jurisdikcí, a to včetně výlučné jurisdikce daňové. Ve vztahu k takové činnosti nemůže být jiný stát považován za stát zdroje pro účely smluv o zamezení dvojího zdanění.
V. Prokázání, které území jiný stát považuje za „své“ pro účely smlouvy o zamezení dvojího zdanění, přesahuje povinnosti a praktické možnosti daňového subjektu. Označí-li daňový subjekt konkrétní území, resp. konkrétní ropné plošiny s tím, že se nachází v oblasti kontinentálního šelfu druhého smluvního státu, lze od správce daně požadovat, aby (má-li o tom důvodné pochybnosti) toto ověřil prostřednictvím postupu výměny informací mezi stranami dané smlouvy.
VI. Je-li pro zamezení dvojího zdanění stanovena ve smlouvě metoda vynětí, uplatní se bez ohledu na to, zda stát, kterému smlouva o zamezení dvojího zdanění právo zdanit přiznává, své právo vykoná. Podmínění uplatnění metody vynětí prokázáním zdanění ve druhém členském státě je možné jen tehdy, pokud je takové ustanovení ve smlouvě o zamezení dvojího zdanění výslovně uvedeno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, čj. 1 Afs 292/2017-37)
Věc: Giles A. H. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně, o kasační stížnosti žalobce.
Finanční úřad pro Pardubický kraj (dále jen „správce daně“) dodatečným platebním výměrem ze dne 20. 1. 2016 doměřil žalobci daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2013 ve výši 82 422 Kč. Platebním výměrem z téhož dne pak žalobci vyměřil daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve výši 458 997 Kč. V obou platebních výměrech správce daně konstatoval, že žalobce je od roku 2013 rezidentem v České republice a v letech 2013 a 2014 měl pouze příjmy ze závislé činnosti ze zdrojů v zahraniční, konkrétně ze Spojeného království Velké Británie a Severního Irska (dále jen „Spojené království“). Tyto příjmy však nesprávně vyňal ze zdanění v ČR, neboť neprokázal, že došlo k jejich zdanění ve Spojeném království. Ze Smlouvy o zamezení dvojího zdanění v oboru daní z příjmů a zisků z majetku uzavřené mezi ČR (resp. tehdejší Českou a Slovenskou Federativní Republikou) a Spojeným královstvím (č. 89/1992 Sb.; dále jen „SZDZ“) vyplývá, že ze zdanění v ČR se mohou příjmy ze závislé činnosti dosažené ve Spojeném království vyjmout pouze za předpokladu, že byly ve státě zdroje zdaněny. Stejný závěr vyplývá i z § 38f odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Z odstavce 5 citovaného ustanovení vyplývá, že daň zaplacená v zahraničí se prokazuje potvrzením zahraničního správce daně, podle odstavce 10 téhož ustanovení poplatník uplatní nárok na vyloučení dvojího zdanění na základě seznamu všech potvrzení podle odstavce 5 a na výzvu správce daně je povinen prokázat oprávněnost nároku na vyloučení dvojího zdanění. Na potvrzení britského správce daně předloženém žalobcem nebylo uvedeno, že příjmy žalobce byly ve státě zdroje zdaněny. Kód „NT“ přidělený žalobci britským správcem daně označuje skupinu subjektů, které nejsou zdaňovány ve Spojeném království z důvodu rezidentství v jiném státě. Dále správce daně uvedl, že žalobce nesprávně vypočetl základ daně. Příjem ze závislé činnosti uvedený v potvrzení zaměstnavatele jako „Gross Pay“ měl přepočíst na české koruny jednotným kurzem podle § 38 zákona o daních z příjmů a následně jej navýšit o částku odpovídající povinnému pojistnému podle § 6 odst. 13 a 14 téhož zákona.
Žalovaný odvolání proti platebním výměrům zamítl. Na rozdíl od správce daně žalovaný dospěl k závěru, že příjmy žalobce nepocházely ze Spojeného království. Žalobce pracoval mimo teritoriální vody Spojeného království, tj. na území kontinentálního šelfu neboli v mezinárodních vodách. Lze proto usuzovat, že příjmy z této činnosti nemají zdroj na území Spojeného království. Tomu odpovídá i význam slova „offshore“, které je uvedeno v potvrzení britského správce daně. Volně jej lze přeložit jako „umístěný v určité vzdálenosti od pobřeží“, „umístěný v zahraniční zemi a nepodléhající daňovým zákonům domovské země“ nebo „se sídlem nebo působící v zahraničí, kde daňový systém je výhodnější než v domovské zemi“. Pokud by britský správce daně posoudil příjmy žalobce jako příjmy ze zdrojů ze Spojeného království, došlo by tam k jejich zdanění. Tuto skutečnost však žalobce neprokázal.
K námitce žalobce odkazující na čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ žalovaný uvedl, že z daného ustanovení nevyplývá, že by oblast kontinentálního šelfu, tj. oblast až 350 námořních mil od pobřežního státu, byla automaticky považována za součást Spojeného království. Za oblast, v níž mohou být vykonávána práva Spojeného království, je považována pouze zóna výsostných vod a taková oblast kontinentálního šelfu, která je takto označena podle zákonů Spojeného království v souladu s mezinárodním právem. Žalobce nedoložil žádný důkaz, že vykonával činnost v takto označené oblasti kontinentálního šelfu.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který věc usnesením ze dne 12. 12. 2016, čj. 29 Af 130/2016–38, postoupil Krajskému soudu v Hradci Králové.
V žalobě žalobce mimo jiné namítal, že úvahy žalovaného, podle nichž neprokázal, že Spojené království je státem zdroje jeho příjmů, nemají oporu v žádném ustanovení SZDZ a jsou v rozporu zejména s čl. 3 odst. 1 písm. a) této smlouvy. Severní moře je šelfové moře, které omývá pobřeží Spojeného království, Francie, Belgie, Nizozemska, Německa, Dánska a Norska. Podle mezinárodního práva je kontinentální šelf rozdělen mezi tyto jednotlivé státy, které mohou na takto vymezeném území vykonávat svá práva týkající se mořského dna a podloží a jejich přírodních zdrojů. Těžbu ropy zde provádějí Spojené království, Norsko a Dánsko. Smlouvy o zamezení dvojího zdanění jsou koncipovány tak, že pro daňové účely považují tyto země za své i území vně výsostných vod, kde mohou vykonávat své právo těžby. Z potvrzení britského správce daně vyplývá, že příjmy stěžovatele z daňového hlediska posuzoval. Z toho pak vyplývá, že zaměstnání bylo vykonáváno ve Spojeném království, tj. na britských plošinách v kontinentálním šelfu, kde má Spojené království právo těžby ropy. V opačném případě by totiž tyto příjmy zřejmě podléhaly zdanění v Norském nebo Dánském království. Tvrzení, že britský správce daně posoudil žalobcovy příjmy jako příjmy ze zdrojů v zahraničí, je ničím nepodloženou domněnkou. K žalobě pak žalobce připojil potvrzení zaměstnavatele označující plošiny, na nichž vykonával zaměstnání, a informační materiály k jednotlivým plošinám. Dále namítl, že v SZDZ nemá oporu ani závěr žalovaného, podle něhož je vynětí ze zdanění v ČR podmíněno tím, že příjmy byly ve státě zdroje zdaněny. Setrval také na svých předchozích tvrzeních ohledně nesprávné aplikace § 6 odst. 13 a 14 zákona o daních z příjmů.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, žalobu zamítl. Žalobce tvrdil, že pracoval na různých plošinách v Severním moři, které je šelfovým mořem Atlantského oceánu, tedy ve Spojeném království ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ. Při jednání předložil informační materiály společnosti Shell a sdělení jeho zaměstnavatele, z nichž bylo patrno, že žádná z ropných plošin nebyla vzdálena od břehu více než 210 km (pozn. NSS: patrně myšleno námořních mil). Žalobce však neprokázal, že se jednalo o území, které je v souladu s mezinárodním právem podle zákonů Spojeného království týkajících se kontinentálního šelfu označeno jako území, na němž mohou být vykonávána práva Spojeného království týkající se mořského dna a podloží a jejich přírodních zdrojů. Žalobce neodkázal na žádné ustanovení zákonů Spojeného království, z něhož by takový závěr plynul. Odkaz na čl. 76 Úmluvy o mořském právu (č. 240/1996 Sb.) nepostačoval. Soud ani správní orgány přitom nemají povinnost zjišťovat obsah cizího práva. Žalobce nepředložil žádné relevantní informace o hranicích kontinentálního šelfu Spojeného království (námořní mapy, z nichž by bylo patrno, že se jednotlivé plošiny nenacházejí např. v šelfu jiného pobřežního státu). Soud se proto ztotožnil s žalovaným, že žalobce neprokázal, že jeho zahraniční příjmy pocházejí ze zaměstnání vykonávaného ve Spojeném království.
I kdyby však soud považoval za prokázané, že příjmy žalobce pocházely ze Spojeného království, žalobce neprokázal v rozporu s § 38f odst. 5 a odst. 10 zákona o daních z příjmů, že by jeho příjmy byly (popř. mohly být) zdaněny ve Spojeném království, a že by tedy měly být v ČR vyňaty ze zdanění [čl. 22 odst. 2 písm. a) SZDZ])
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel se stal počínaje rokem 2013 rezidentem ČR. Z tohoto důvodu uvedl do přiznání k dani z příjmů v ČR za roky 2013 a 2014 své veškeré příjmy, kterými byly příjmy ze zaměstnání v britské společnosti Bilfinger Salamis UK Limited. Předložil potvrzení od zaměstnavatele, který je rezidentem Spojeného království, a měl za to, že podle čl. 15 SZDZ mohou být jeho příjmy zdaněny ve Spojeném království, neboť zaměstnání tam bylo vykonáváno. Podle čl. 22 SZDZ platí, že příjmy, které mohou být podle ustanovení této smlouvy zdaněny ve Spojeném království, se v ČR vyjímají ze zdanění. Podle správce daně ze SZDZ vyplývá, že ze zdanění v ČR mohou být vyňaty pouze příjmy, které byly ve státě zdroje zdaněny, a to nenulovou sazbou. Takové ustanovení však SZDZ neobsahuje. Pokud taková domněnka není doložena konkrétním ustanovením SZDZ, nelze považovat postup správce daně za souladný s § 92 odst. 5 písm. b) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.
Stěžovatel nesouhlasil se závěry krajského soudu, že se mu nepodařilo prokázat, že jeho zahraniční příjmy pocházejí ze Spojeného království. Správce daně ani žalovaný v průběhu odvolacího řízení nezpochybnili, že žalobce vykonával zaměstnání ve Spojeném království, jak je definováno v čl. 3 SZDZ. Pochybnost ohledně této skutečnost vznesl žalovaný až v žalobou napadených rozhodnutích. Nelze proto stěžovateli přičítat k tíži, že v daňovém řízení neodstranil pochybnosti správce daně (resp. žalovaného), které mu nebyly známé. Pokud je napadené rozhodnutí postaveno na pochybnostech, k jejichž odstranění nebyl daňový subjekt vyzván, je takové řízení založeno na podstatných vadách. Závěr soudu stěžovatel považoval za překvapivý i proto, že na jednání dne 14. 6. 2017 předkládal mapu Spojeného království vydanou britským Ministerstvem energetiky a změny klimatu, které v souladu s mezinárodním právem a podle zákonů Spojeného království uděluje licence k výkonu práva týkajícího se mořského dna, podloží a jejich přírodních zdrojů nejen v teritoriálních vodách, ale i na britském kontinentálním šelfu, jehož hranice byly na této mapě označeny. Z mapy bylo možné jednoznačně dovodit, že předmětné ropné plošiny leží v tomto území. Soud však vzhledem k projednávaným skutečnostem označil tento materiál za nadbytečný.
Nesprávný byl také závěr krajského soudu, podle něhož se stěžovateli nepodařilo v rozporu se zákonem o daních z příjmů prokázat, že jeho příjmy musejí být v ČR vyjmuty ze zdanění. Ustanovení SZDZ o vynětí příjmů, které mohou být zdaněny ve Spojeném království, ze zdanění v ČR je ustanovení kogentní. Výlučné právo Spojeného království zdanit takové příjmy stanovené mezinárodní smlouvou nelze nijak popřít, případně modifikovat českými zákony, a to i vzhledem k § 37 zákona o daních z příjmů („Ustanovení tohoto zákona se použije, jen pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak.“). Stanoví-li SZDZ právo vybrat daň výlučně Spojenému království, pak závěry krajského soudu nemají oporu v zákoně. Povinnost lze daňovému subjektu uložit pouze na základě konkrétního ustanovení zákona, nikoliv na základě úvah o jeho smyslu nebo cíli.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem a odkázal na svá rozhodnutí a vyjádření k žalobě. Podstatou sporu je podle něj otázka, zda stěžovatel prokázal uplatněný nárok na vyloučení dvojího zdanění ve smyslu § 38f odst. 5 a 10 zákona o daních z příjmů, resp. zda prokázal, že jeho příjmy pocházejí ze zaměstnání vykonávaného na území Spojeného království a že tyto jeho příjmy byly zdaněny ve Spojeném království. Žalobce neunesl v těchto otázkách své důkazní břemeno.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí žalovaného a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se stěžovatelem, že žalovaný i krajský soud nesprávně vyložili čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ.
[25] Článek 3 odst. 1 písm. a) SZDZ vymezuje území Spojeného království pro účely dané smlouvy jako: „Velkou Británii a Severní Irsko včetně každé oblasti vně výsostných vod Spojeného království, která v souladu s mezinárodním právem byla nebo v budoucnu bude podle zákonů Spojeného království, týkajících se kontinentálního šelfu označena jako území, na němž mohou být vykonávána práva Spojeného království týkající se mořského dna a podloží a jejich přírodních zdrojů.“
[26] Žalovaný a krajský soud kladli důraz na slova „podle zákonů Spojeného království“ a neunesení důkazního břemene stěžovatelem spatřovali v tom, že nedoložil konkrétní zákony Spojeného království, které by potvrzovaly, že území, kde vykonával zaměstnání, spadá pod výše uvedenou definici.
[27] S ohledem na vymezení území Spojeného království v čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve vyjasnit rozložení jednotlivých mořských pásem podle Úmluvy o mořském právu. Schematicky je lze vyjádřit následovně (nm = námořní míle):
Podle: U.S. Navy, The Commander´s Handbook on the Law of Naval Operations, 2007
[28] Kontinentální šelf pobřežního státu zahrnuje podle čl. 76 odst. 1 Úmluvy o mořském právu „mořské dno a podzemí podmořských oblastí, které leží za hranicemi jeho pobřežního moře po celém přirozeném prodloužení jeho pevninského území k vnější hranici kontinentálního okraje, anebo do vzdálenosti 200 námořních mil od základních linií, od kterých se měří šíře pobřežního moře tam, kde vnější hranice kontinentálního okraje této vzdálenosti nedosahuje“. Kontinentální šelf tedy může být vymezen na základě geomorfologického kritéria nebo kritéria vzdálenosti. Na základě prvně zmiňovaného kritéria může přesáhnout vzdálenost 200 námořních mil od základních linií (v takovém případě pak pobřežní stát odvádí platby, nebo poskytuje příspěvky ve vytěžených surovinách podle čl. 82). Na základě kritéria vzdálenosti sahá kontinentální šelf do vzdálenosti 200 námořních mil od základních linií bez ohledu na geomorfologii mořského dna (blíže viz Nordquist, M. H., Nandan, N. S., Rosenne, S. (eds.), United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: A Commentary. Svazek 2, Brill/ Nijhoff, 1993, str. 841).
[29] Pokud moře mezi státy, které mají protilehlá pobřeží, není natolik široké, aby mohly být kontinentální šelfy protilehlých pobřežních států vytyčeny tak, jak by jim umožňoval čl. 76, stanoví se delimitace kontinentálního šelfu dohodou na základě mezinárodního práva, jak je uvedeno v čl. 38 Statutu Mezinárodního soudního dvora, tak, aby bylo dosaženo spravedlivého řešení (čl. 83 Úmluvy o mořském právu). To je i případ britského kontinentálního šelfu v Severním moři. Na tuto skutečnost poukazoval také stěžovatel v žalobě.
[30] Krajský soud na tyto námitky nesprávně reagoval tak, že nestačí odkaz na čl. 76 Úmluvy o mořském právu a že soud není povinen zjišťovat obsah cizího práva, přičemž stěžovatel podle něj nepředložil žádné relevantní informace o hranicích kontinentálního šelfu Spojeného království, např. námořní mapy. Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že tento závěr je pro něj překvapivý, neboť při jednání předkládal mapu Spojeného království vydanou britským Ministerstvem energetiky a změny klimatu, soud však označil tento materiál za nadbytečný.
[31] Z protokolu o jednání ze dne 14. 6. 2017 nevyplývá, že by stěžovatel takovou mapu soudu předložil. Na druhou stranu protokol je velmi stručný a zaznamenává průběh jednání pouze velmi shrnujícím způsobem, který neumožňuje ověřit skutečný průběh celého jednání. Nejvyšší správní soud však nepovažuje za nutné tyto okolnosti prověřovat, neboť bez ohledu na to, zda stěžovatel takovou mapu krajskému soudu předložil, krajský soud pochybil, když zkratkovitě uzavřel, že čl. 76 Úmluvy o mořském právu mu k posouzení věci nestačí, aniž přihlédl k obsahu všech ustanovení o kontinentálním šelfu, která tato úmluva obsahuje.
[32] Jak vyplývá již z výše citovaných článků Úmluvy o mořském právu, hranice britského kontinentálního šelfu v Severním moři nejsou určeny britskými zákony, ale mezinárodním právem – Úmluvou o mořském právu ve spojení s dvoustrannými mezinárodními smlouvami mezi Spojeným královstvím a protilehlými státy.
[33] Úmluva o mořském právu vymezuje také práva, která má pobřežní stát nad kontinentálním šelfem: „Pobřežní stát vykonává nad kontinentálním šelfem svrchovaná práva za účelem jeho průzkumu a využívání jeho přírodních zdrojů.“ (čl. 77 odst. 1). Tato práva jsou „výlučná v tom smyslu, že neprovádí-li pobřežní stát průzkum kontinentálního šelfu nebo nevyužívá-li jeho přírodních zdrojů, nemůže nikdo provádět takovou činnost bez výslovného souhlasu pobřežního státu“ (odstavec 2 téhož ustanovení).
[34] Z čl. 77 odst. 3 pak vyplývá, že práva pobřežního státu nad kontinentálním šelfem nejsou vázána na skutečnou nebo pomyslnou okupaci nebo na jakékoli výslovné prohlášení. V tomto ohledu se liší regulace práv pobřežního státu vztahujících se ke kontinentálnímu šelfu od regulace výlučné ekonomické zóny, s níž se může do určité míry překrývat (viz výše odst. [27]).
[35] Podle rozsudku Mezinárodního tribunálu pro mořské právo (ITLOS) ze dne 14. 3. 2012 ve věci týkající se delimitace námořní hranice mezi Bangladéšem a Myanmarem v Bengálském zálivu (https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-16/#c964) právo pobřežního státu ke kontinentálnímu šelfu vyplývá již ze svrchovaného práva státu k přilehlé pevnině a nevyžaduje formální vymezení hranic kontinentálního šelfu (odst. 409: „A coastal State’s entitlement to the continental shelf exists by the sole fact that the basis of entitlement, namely, sovereignty over the land territory, is present. It does not require the establishment of outer limits. Article 77, paragraph 3, of the Convention confirms that the existence of entitlement does not depend on the establishment of the outer limits of the continental shelf by the coastal State.“)
[36] Shodný závěr vyslovil Mezinárodní soudní dvůr ve vztahu k čl. 2 předcházející Úmluvy o kontinentálním šelfu z roku 1958. Práva pobřežního státu vztahující se ke kontinentálnímu šelfu podle něj existují ipso facto (bez dalšího) a ab initio (od počátku). K tomu, aby pobřežní stát mohl vykonávat práva průzkumu a využívání přírodních zdrojů kontinentálního šelfu, není třeba žádného zvláštního řízení ani právního úkonu. Existence práv ke kontinentálnímu šelfu může být deklarována, jak mnohé státy činí, ale není třeba tato práva konstituovat. Práva vztahující se ke kontinentálnímu šelfu nezávisí ani na tom, zda je pobřežní stát skutečně vykonává (viz rozsudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 20. 2. 1969, „North Sea Continental Shelf Case“, odst. 19: „[…] the rights of the coastal State in respect of the area of continental shelf that constitutes a natural prolongation of its land territory into and under the sea exist ipso facto and ab initio, by virtue of its sovereignty over the land, and as an extension of it in an exercise of sovereign rights for the purpose of exploring the seabed and exploiting its natural resources. In short, there is here an inherent right. In order to exercise it, no special legal process has to be gone through, nor have any special legal acts to be performed. Its existence can be declared [and many States have done this] but does not need to be constituted. Furthermore, the right does not depend on its being exercised. To echo the language of the Geneva Convention, it is "exclusive" in the sense that if the coastal State does not choose to explore or exploit the areas of shelf appertaining to it, that is its own affair, but no one else may do so without its express consent.“).
[37] Také podle komentáře k Úmluvě o mořském právu spočívá hlavní rozdíl mezi částí VI Úmluvy o mořském právu upravující kontinentální šelf a částí V upravující výlučnou ekonomickou zónu v tom, že pobřežní stát musí prohlásit výlučnou ekonomickou zónu, aby v ní mohl vykonávat svá práva a jurisdikci podle části V, zatímco podle části VI má v oblasti kontinentálního šelfu automaticky svrchovaná práva vztahující se k průzkumu a využívání tamějších přírodních zdrojů, aniž by musel učinit nějaké formální kroky pro nabytí takových práv [Nordquist, M. H. a další (eds.), op. cit., str. 491 a 826; obdobně Rothwell, D. R., Oude Elferink, A. G., Scott, K. N., Stephens, T. (eds.), The Oxford Handbook of the Law of the Sea. Oxford University Press, 2015, str. 184–185).
[38] Z výše uvedeného vyplývá, že i tam, kde pobřežní stát výlučnou ekonomickou zónu neprohlásí, dává mu Úmluva o mořském právu bez dalšího svrchovaná práva za účelem průzkumu a využívání přírodních zdrojů nacházejících se na mořském dně a v podzemí kontinentálního šelfu. Tento koncept tak vyvažuje práva pobřežního státu s právy jiných států, které mají v dané oblasti pouze právo klást podmořské kabely a dálková potrubí (čl. 79). Práva pobřežního státu nad kontinentálním šelfem se nedotýkají také právního statusu vod ani vzdušného prostoru nad těmito vodami (čl. 78), proto je ve vodách nad kontinentálním šelfem zaručena svoboda plavby a svoboda přeletu nad nimi.
[39] V kontinentálním šelfu má pobřežní stát také výlučné právo budovat, povolovat a řídit stavbu, činnost a užívání mimo jiné zařízení a staveb pro účely výkonu práv, která má v kontinentálním šelfu, tedy pro účely průzkumu a využívání přírodních zdrojů (čl. 80 ve spojení s čl. 60 Úmluvy o mořském právu), pobřežní stát má také podle čl. 81 výlučné právo povolovat a řídit vrty na kontinentálním šelfu k jakýmkoli účelům [blíže viz např. Rothwell, D. R. a další (eds.), op. cit., str. 171]. Nad takovými zařízeními a stavbami má pobřežní stát výlučnou jurisdikci včetně jurisdikce, pokud jde o celní, finanční, zdravotnické, bezpečnostní a přistěhovalecké předpisy (čl. 80 ve spojení s čl. 60 Úmluvy o mořském právu).
[40] Lze shrnout, že nejen hranice kontinentálního šelfu, ale také otázka daňové jurisdikce nad zařízeními a stavbami určenými k využívání přírodních zdrojů (tedy i ropných plošin) na území kontinentálního šelfu vyplývá přímo z Úmluvy o mořském právu.
[41] Pokud je tedy v rámci území, které je britským kontinentálním šelfem, prováděna těžba ropy, je tato těžební činnost pod britskou jurisdikcí, a to včetně výlučné jurisdikce daňové. Ve vztahu k takové činnosti nemůže být jiný stát považován za stát zdroje pro účely smluv o zamezení dvojího zdanění. Na tomto závěru nemění nic ani možnost, aby Spojené království udělilo licenci k těžbě společnosti se sídlem v jiném státě. Spojené království je v obecné rovině oprávněno k těžbě v celém svém kontinentálním šelfu přímo na základě mezinárodního práva. Pokud se rozhodlo v některých částech svého kontinentálního šelfu tohoto oprávnění využít, jsou podmínky konkrétní těžby a vymezení konkrétních území, na nichž těžba probíhá, nepochybně vymezeny britskými právními předpisy. V tomto smyslu je pak třeba chápat čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ, podle kterého pro účely dané smlouvy území Spojeného království zahrnuje každou oblast vně výsostných vod Spojeného království, která „v souladu s mezinárodním právem byla nebo v budoucnu bude podle zákonů Spojeného království týkajících se kontinentálního šelfu označena jako území, na němž mohou být vykonávána práva Spojeného království týkající se mořského dna a podloží a jejich přírodních zdrojů“. Citované ustanovení obsahuje vazbu na práva v rámci kontinentálního šelfu, nikoliv práva v rámci výlučné ekonomické zóny, není proto třeba britských zákonů, aby taková práva existovala. Britské zákony regulují jen jejich konkrétní formu výkonu.
[42] Tvrzení stěžovatele, že ropné plošiny Brent Charlie, Loggs, Gannet, Nelson a Curlew leží v britském kontinentálním šelfu, žalovaný ani krajský soud nezpochybnili. Neunesení důkazního břemene stěžovatele spatřovali ovšem v tom, že nedoložil, že plošiny leží v takové části kontinentálního šelfu, která je podle britských zákonů označena jako území, na němž mohou být vykonávána práva Spojeného království týkající se mořského dna a podloží a jejich přírodních zdrojů. Tento požadavek šel podle Nejvyššího správního soudu nad rámec toho, co byl stěžovatel povinen prokázat. Již z Úmluvy o mořském právu vyplývá, že pokud se v britském kontinentálním šelfu nacházely ropné plošiny za účelem těžby, spadaly stejně jako činnost na nich prováděná pod jurisdikci (včetně jurisdikce daňové) Spojeného království. Jinými slovy, pokud probíhala v rozhodném období těžba na ropných plošinách Brent Charlie, Loggs, Gannet, Nelson a Curlew, které se nacházely v britském kontinentálním šelfu, lze se důvodně domnívat, že probíhala podle britských právních předpisů. V opačném případě (o kterém však nejsou žádné indicie) by se jednalo o těžbu v rozporu s britskými právními předpisy, nikoliv však mimo britskou jurisdikci.
[43] Pokud měl žalovaný důvodné pochybnosti o tom, zda se stěžovatelem konkrétně označené ropné plošiny nacházejí na území britského kontinentálního šelfu (v napadených rozhodnutích však k této otázce žádné konkrétní pochybnosti nevyslovil), tedy na území, které je pro účely SZDZ považováno za území Spojeného království, mohl využít čl. 25 SZDZ upravující výměnu informací mezi stranami této smlouvy, podle kterého „[p]říslušné úřady smluvních států si budou vyměňovat informace nutné pro aplikaci ustanovení této smlouvy nebo vnitrostátních právních předpisů smluvních států, které se vztahují na daně, jež jsou předmětem této smlouvy, pokud zdanění, které upravují, se řídí touto smlouvou. Takto sdělené informace budou považovány za tajné a nebudou sděleny žádným osobám jiným než osobám (včetně soudů a správních úřadů), které se zabývají vyměřováním nebo vybíráním daní, na něž se vztahuje tato smlouva, vymáháním nebo trestním stíháním ve věci těchto daní nebo rozhodováním o opravných prostředcích. Tyto osoby nebo úřady použijí takovéto informace při veřejných soudních řízeních nebo v právních rozhodnutích.“
[44] Jakkoliv je to daňový subjekt, který má v daňovém řízení primární důkazní břemeno, otázka prokazování, které území Spojené království považuje za „své“, již povinnosti a praktické možnosti daňového subjektu přesahuje. Označí-li daňový subjekt konkrétní území, resp. konkrétní ropné plošiny s tím, že se nachází v oblasti britského kontinentálního šelfu, lze s ohledem na vymezení čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ od správce daně požadovat, aby (má-li o tom důvodné pochybnosti) toto ověřil prostřednictvím postupu podle čl. 25 SZDZ. Je to právě Spojené království, které může bez jakýchkoliv pochybností zodpovědět otázku, která území považuje za svá pro účely SZDZ. Ostatně v případě, že by se dotčené ropné plošiny nacházely na území jiného státu než Spojeného království, bylo by třeba aplikovat smlouvu o zamezení dvojího zdanění s tímto jiným státem, nikoliv bez dalšího dovodit oprávnění ČR ke zdanění.
[45] Z potvrzení britského správce daně předloženého stěžovatelem nelze dovodit, jak to učinil žalovaný, že Spojené království vyloučilo území, kde stěžovatel vykonával zaměstnání, ze své daňové jurisdikce. Britský správce daně se v tomto potvrzení vyjádřil pouze k tomu, zda stěžovatele považuje za britského daňového rezidenta a vysvětlil důvody, pro které jej za rezidenta nepovažuje. Skutečnost, že Spojené království není pro daňové účely rezidentským státem, však ještě nic neříká o tom, zda je či není pro účely SZDZ státem zdroje. Účelem smluv o zamezení dvojího zdanění je právě alokovat práva ke zdanění mezi stát rezidence a stát zdroje. Skutečnost, že Spojené království stěžovatele nepovažuje za svého daňového rezidenta, proto nevylučuje, že stěžovatel může mít příjmy z území, které je pro účely smlouvy v souladu s čl. 3 odst. 1 písm. a) SZDZ považováno za území Spojeného království. Z potvrzení vyplývá pouze to, že stěžovatel nevykonával zaměstnání v pobřežních vodách (k pásmu pobřežních vod viz výše odst. [27]). K otázce, zda jej vykonával na území kontinentálního šelfu, se potvrzení nijak nevyjadřuje, nelze proto z něj činit v tomto směru žádné závěry.
[46] Krajský soud se nesprávně domníval, že otázka, zda příjmy stěžovatele pocházejí ze Spojeného království, je nerozhodná, protože i pokud by pocházely ze Spojeného království, stěžovatel neprokázal, že jeho příjmy byly ve Spojeném království zdaněny. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že taková podmínka ze SZDZ nevyplývá.
[47] Stěžovatel vykázal v daňových přiznáních za roky 2013 a 2014 příjmy ze závislé činnosti. Alokace práv ke zdanění příjmů ze zaměstnání je upravena v čl. 15 SZDZ, podle kterého „[p]laty, mzdy a jiné podobné odměny, které rezident jednoho smluvního státu pobírá z důvodu placeného zaměstnání, mohou být s výhradou ustanovení článků 16, 18 a 19 této smlouvy zdaněny jen v tomto státě, pokud zaměstnání není vykonáváno v druhém smluvním státě. Je-li tam zaměstnání vykonáváno, mohou být odměny přijaté za ně zdaněny v tomto druhém státě.“ Citované ustanovení tedy dává právo zdanit příjmy ze zaměstnání, která nejsou vykonávána ve státě rezidence, oběma státům – státu rezidence i státu zdroje. V takovém případě je pak třeba postupovat podle čl. 22 SZDZ, který stanoví metodu zamezení dvojího zdanění.
[48] Podle čl. 22 odst. 2 SZDZ bude v ČR „dvojí zdanění zamezeno následovně: (a) jestliže osoba, která je rezidentem v [ČR] pobírá příjmy a zisky z majetku, které mohou být podle ustanovení této smlouvy zdaněny ve Spojeném království, vyjme [ČR] s výhradou ustanovení uvedených pod písmenem (b) tohoto odstavce tyto příjmy nebo zisky z majetku ze zdanění, může však při výpočtu částky daně z ostatních příjmů a zisků z majetku této osoby použít sazbu daně, která by byla použita, kdyby vyjmuté příjmy nebo zisky z majetku nebyly takto vyjmuty“ [zdůraznění doplnil soud; písmeno b) se vztahuje na jiné příjmy než příjmy ze zaměstnání, není proto pro posuzovanou věc relevantní]. Metoda stanovená pro zamezení dvojího zdanění je tedy metoda vynětí s výhradou progrese (s ohledem na neexistenci progresivní sazby daně z příjmů v současné době jsou důsledky shodné jako u prostého vynětí).
[49] Z citovaného ustanovení nevyplývá, že by vynětí ze zdanění v ČR bylo podmíněno zdaněním ve Spojeném království. Naopak vyňaty mají být příjmy, které „mohou“ být zdaněny ve Spojeném království. Možnost zdanění ve Spojeném království přitom stanoví druhá věta výše citovaného čl. 15 SZDZ.
[50] Metoda vynětí se uplatní bez ohledu na to, zda stát, kterému smlouva o zamezení dvojího zdanění právo zdanit přiznává, své právo vykoná. Pro podmínění uplatnění metody vynětí prokázáním zdanění ve druhém členském státě neexistuje právní podklad, ledaže je takové ustanovení ve smlouvě o zamezení dvojího zdanění uvedeno (viz např. Lang, M. Introduction to the Double Taxation Conventions. Linde, 2010, str. 136–137).
[51] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že závěr krajského soudu, podle něhož požadavek na prokázání zdanění vyplývá ze smyslu a účelu smluv o zamezení dvojího zdanění, není správný. Jakkoliv v obecné rovině je smyslem těchto smluv zamezit dvojímu zdanění i dvojímu nezdanění, nelze na základě toho dovodit závěr, že pro případ, kdy by uplatnění pravidel stanovených ve smlouvě vedlo k dvojímu nezdanění, může si stát rezidence „přisvojit“ právo zdanit s tím, že jej k tomu opravňuje smysl smlouvy. Zásada dvojího nezdanění by neměla být považovaná za obecnou zásadu pro výklad smluv o zamezení dvojího zdanění (viz Lang, M., op. cit., str. 40–41).
[52] Ke dvojímu nezdanění může dojít za různých okolností, přičemž v některých případech se může jednat o zcela legitimní a zamýšlený důsledek. Může k němu dojít, jak již bylo výše naznačeno, v situaci, kdy se uplatní metoda vynětí a současně stát, jenž je oprávněn ke zdanění, své právo nevykoná. Obdobně k němu může dojít, pokud smlouva o zamezení dvojího zdanění přiznává právo zdanit výlučně jednomu státu (k uplatnění některé z metod pro zamezení dvojího zdanění tak nedochází) a tento stát své právo nevykoná. K dvojímu nezdanění může dojít také tehdy, pokud smluvní státy kvalifikují typ příjmu odlišně a podřadí jej pod odlišné články smlouvy, které ve své kombinaci vedou k výsledku, že právo ke zdanění nepřísluší ani jednomu ze smluvních států, nebo tehdy, pokud státy nahlížejí na určitou entitu odlišně z toho hlediska, zda je podle jejich práva daňovým subjektem. V některých případech tak dvojí nezdanění může být nežádoucím důsledkem nebo i případně snahou o daňový únik, zatímco v jiných bude zamýšleným důsledkem rozhodnutí vnitrostátního zákonodárce (v podrobnostech viz např. Marchgraber, Ch. The Avoidance of Double Non-Taxation in Double Tax Treaty Law – A Critical Analysis of the Subject-To-Tax Clause Recommended by the European Commission. EC Tax Review, 2014, č. 23/5, str. 293–302).
[53] Za účelem zabránění „škodlivému“ dvojímu nezdanění státy začleňují (zejm. v poslední době) do smluv o zamezení dvojího zdanění ustanovení, které podmiňuje vynětí ze zdanění v jednom členském státě zdaněním v jiném členském stát, tzv. „subject-to-tax clause“. Snaha předcházet tímto způsobem daňovým únikům se objevuje v podobě doporučení na úrovni OECD, které doporučuje přijetí specifické klauzule (viz OECD, Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, 2013; viz též čl. 23A odst. 4 Modelové úmluvy OECD o zamezení dvojího zdanění ve vztahu k případům negativního kvalifikačního konfliktu ohledně typu příjmů), nebo Evropské komise, která doporučuje přijetí obecné klauzule [viz Doporučení Komise ze dne 6. 12. 2012 k agresivnímu daňovému plánování, C (2012) 8806 final]. Podrobný rozbor této problematiky přesahuje nezbytné odůvodnění tohoto rozsudku (soud proto odkazuje např. na výše citovaný článek Christopha Marchgrabera), oběma přístupům je však společné, že počítají se začleněním takových klauzulí do smlouvy o zamezení dvojího zdanění.
[54] SZDZ, která je rozhodná pro nyní posuzovanou věc, ovšem takové ustanovení neobsahuje. Pravidla SZDZ pro určení státu oprávněného ke zdanění proto nelze modifikovat na základě vnitrostátního práva. Ostatně zákon o daních z příjmů ani takové ustanovení neobsahuje.
[55] Již žalovaný vyloučil použitelnost § 38f odst. 4 zákona o daních z příjmů, podle kterého „[p]říjmy ze závislé činnosti vykonávané ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění plynoucí poplatníkům uvedeným v § 2 odst. 2 od zaměstnavatele, který je daňovým rezidentem státu, kde je taková činnost vykonávána, nebo od zaměstnavatele, který je poplatníkem uvedeným v § 2 nebo v § 17, a příjmy ze závislé činnosti pro takového zaměstnavatele jdou k tíži stálé provozovny umístěné ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění, se v České republice vyjímají ze zdanění za předpokladu, že uvedené příjmy byly ve státě zdroje zdaněny. Z ostatního příjmu poplatníka se vypočte daň sazbou daně zjištěnou ze základu daně nesníženého o tyto vyjmuté příjmy ze zdrojů v zahraničí. V případě, že je to pro poplatníka výhodnější, použije se i u těchto příjmů ustanovení odstavce 1“ (zdůraznění doplnil soud). Odstavec 1 citovaného ustanovení stanoví, že „[p]ři vyloučení dvojího zdanění příjmů ze zahraničí, které plynou poplatníkům uvedeným v § 2 odst. 2 a § 17 odst. 3, se postupuje podle příslušných ustanovení smluv o zamezení dvojího zdanění, jimiž je Česká republika vázána“. Pokud smlouva o zamezení dvojího zdanění obsahuje metodu vynětí a neobsahuje ustanovení, které by vynětí podmiňovalo zdaněním ve druhém členském státě, jedná se o postup výhodnější pro poplatníka a v takovém případě je třeba postupovat podle smlouvy. K závěru o přednosti mezinárodní smlouvy (a to bez ohledu na výhodnost pro poplatníka) je třeba dojít i na základě § 37 zákona o daních z příjmů, podle kterého se ustanovení tohoto zákona použijí, jen pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Obecná aplikační přednost mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, plyne ostatně i z čl. 10 Ústavy. Ustanovení § 38f odst. 4 zákona o daních z příjmů se tedy fakticky uplatní jen v situacích, kdy smlouva o zamezení dvojího zdanění obsahuje metodu zápočtu, nikoliv metodu vynětí. K tomuto závěru dospěl i žalovaný v napadených rozhodnutích a podporuje jej i odborná literatura (viz např. Děrgel, M. Zdanění příjmů českého rezidenta ze zahraničí. Daňová a hospodářská kartotéka, č. 14/2017, str. 74).
[56] Navazující ustanovení § 38f odst. 5 a 10 zákona o daních z příjmů, z nichž povinnost stěžovatele prokázat zdanění ve Spojeném království dovodili žalovaný a krajský soud, upravují jen způsob, jakým je zdanění v jiném státě prokazováno (odstavec 5: „Daň zaplacená v zahraničí se prokazuje potvrzením zahraničního správce daně. Tento důkazní prostředek lze vyžadovat nejdříve po třiceti dnech ode dne doručení potvrzení zahraničního správce daně daňovému subjektu. V odůvodněných případech lze daň zaplacenou v zahraničí prokazovat i potvrzením plátce příjmu nebo depozitáře o sražení daně.“; odstavec 10: „Nárok na vyloučení dvojího zdanění podle odstavce 1 uplatní poplatník na základě seznamu všech potvrzení podle odstavce 5, která měl k dispozici v zákonné lhůtě pro podání daňového přiznání, předkládaného současně s daňovým přiznáním. Jednotlivé položky tohoto seznamu musí obsahovat údaje identifikující zahraničního správce daně nebo zahraničního plátce daně anebo depozitáře, stát zdroje zahraničních příjmů, částku daně zaplacené v tomto státě v místní měně a v přepočtu na koruny a výši příjmů ze zdrojů v tomto státě, stanovenou podle odstavce 3. Součástí seznamu bude též přehled zahraničních správců daně, jejichž doklady nemá poplatník ve lhůtě k podání daňového přiznání k dispozici z důvodů uvedených v odstavci 8, který musí obsahovat údaje o státě zdroje zahraničních příjmů, předpokládané výši příjmů ze zdrojů v daném státě nebo daně, uplatněné v daňovém přiznání. Přitom je daňový subjekt povinen na výzvu správce daně prokázat kdykoliv ve lhůtě pro vyměření daně oprávněnost nároku na vyloučení dvojího zdanění uplatněného v daňovém přiznání a doložit jej potvrzeními podle odstavce 5.“). Samy o sobě však nezakládají povinnost daňového subjektu zdanění prokázat a nevymezují situace, kdy taková povinnost vzniká. Lze je použít pouze tehdy, pokud povinnost prokázat zdanění stanoví jiná právní norma – ať již odstavec 4 v situacích, kdy jej lze využít, nebo příslušná mezinárodní smlouva. SZDZ rozhodná v posuzované věci však povinnost prokázat zdanění v jiném státě nestanoví. Stěžovateli proto nevznikla povinnost doložit potvrzení nebo jejich seznam podle § 38f odst. 5 a 10 zákona o daních z příjmů.
[57] S ohledem na výše uvedené jsou nepodstatné také úvahy žalovaného a krajského soudu o významu daňového kódu „NT“ přiděleného stěžovateli britským správcem daně. Důvody přidělení tohoto kódu jsou věcí britského vnitrostátního práva a nijak se nedotýkají pravidel pro určení státu, který je oprávněn zdanit příjmy podle SZDZ.
[58] Lze shrnout, že krajský soud i žalovaný nesprávně uzavřeli, že příjmy stěžovatele nelze vyjmout ze zdanění podle čl. 22 odst. 2 SZDZ, protože (1) nedoložil britské zákony, které by potvrzovaly, že vykonával zaměstnání v takové části britského kontinentálního šelfu, kde má Spojené království právo těžby, a (2) neprokázal, že příjmy z jeho zaměstnání byly ve Spojeném království zdaněny. Tyto požadavky šly nad rámec podmínek pro uplatnění metody vynětí stanovené v SZDZ.
[59] Námitkami vztahujícími se k navýšení základu daně o povinné pojistné podle § 6 odst. 13 a 14 zákona o daních z příjmů se soud již nezabýval, neboť tato ustanovení by mohla být relevantní pouze v případě, že by ČR byla oprávněna zdanit příjmy stěžovatele. Úvahy, na nichž žalovaný založil oprávnění ČR ke zdanění, však byly nesprávné, řešení problematiky navyšování základu daně o povinné pojistné by proto bylo v tuto chvíli přinejmenším předčasné. | decision_725.txt |
4,339 | k § 109 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pro zdaňovací období pro rok 2012 a 2013
Právní úprava ručení příjemce zdanitelného plnění obsažená v § 109 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, není speciální právní úpravou vůči odepření nároku na odpočet daně z důvodu zapojení do podvodného řetězce na dani z přidané hodnoty.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2018, čj. 7 Afs 8/2018-56)
Prejudikatura: č. 3705/2018 Sb. NSS, č. 3706/2018 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2014, FIRIN OOD v. Direktor na Direktsia Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika Veliko Tarnovo pri Tsentralno upravlenie na Natsionalnata agentsia za prihodite, C-107/13.
Věc: Společnost s ručením omezeným ARMOSTAV MÍSTEK proti Odvolacímu finančnímu ředitelství, o odepření nároku na odpočet daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného.
Dodatečnými platebními výměry ze dne 7. 10. 2014 a ze dne 1. 4. 2015 a platebním výměrem ze dne 7. 10. 2014 stanovil Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj (dále též „správce daně“) žalobkyni daň z přidané hodnoty (dále též „DPH“) za zdaňovací období srpen 2012 až prosinec 2012 a leden 2013 a vyrozuměl ji o její zákonné povinnosti uhradit související penále.
Žalobkyně podala proti platebním výměrům odvolání, které rozhodnutím ze dne 2. 2. 2016 (dále též „rozhodnutí o odvolání“) žalovaný zamítl a uvedené platební výměry potvrdil.
Orgány finanční správy neuznaly žalobkyni jí nárokované odpočty DPH, neboť dospěly k závěru, že se žalobkyně účastnila podvodu na této dani, v rámci kterého její přímí dodavatelé (obchodní společnosti Obchody FM, s. r. o., CONEDERE, s. r. o., a MIRO TRADE, s. r. o.) neodvedli DPH. Žalobkyně přitom věděla, či alespoň vědět mohla a měla, že se účastní řetězce zasaženého podvodem.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí o odvolání žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), který žalobě rozhodnutím ze dne 20. 12. 2017, čj. 22 Af 33/2016–60, vyhověl a uvedené rozhodnutí zrušil.
Podle krajského soudu orgány finanční správy neměly žalobkyni odejmout nárok na odpočet daně na vstupu z důvodu jejího zapojení do podvodu na DPH, ale měly vůči ní postupovat zvláštním postupem podle § 109 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném pro rozhodné období (dále jen „zákon o DPH“), tj. jako vůči ručiteli. Krajský soud k tomu uvedl, že judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále také „SDEU“ či „Soudní dvůr“) i Nejvyššího správního soudu o vzájemném vztahu neuznání odpočtu a ručení ve smyslu § 109 odst. 1 zákona o DPH mlčí. Neuznání odpočtu daně z titulu účasti na podvodu je obecnou úpravou, k níž je § 109 odst. 1 zákona o DPH speciální. V nyní posuzovaném případě přitom DPH neodvedli bezprostřední dodavatelé žalobkyně. Byla proto naplněna hypotéza § 109 odst. 1 zákona o DPH, jehož aplikace má před uplatněním obecné zásady zneužití práva přednost. Orgány finanční správy proto dle krajského soudu pochybily, postupovaly-li v této situaci vůči žalobkyni jako vůči nositelce vlastní daňové povinnosti (tj. neuznáním odpočtu daně na vstupu), přestože úprava obsažená v § 109 odst. 1 zákona o DPH definuje její postavení jako ručitelské.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu o nutnosti upřednostnit institut ručení dle § 109 odst. 1 zákona o DPH před institutem neuznání odpočtu DPH z důvodu zapojení do podvodného řetězce. Podle stěžovatele nebyly splněny podmínky pro použití kolizního pravidla lex specialis derogat generali. Princip možnosti odepření nároku na odpočet daně se uplatní v nalézacím řízení, zatímco § 109 zákona o DPH upravující ručení se uplatní v řízení o placení daní. Podle stěžovatele bylo nutno postupovat podle judikatury Soudního dvora Evropské unie, ze které vyplývá, že při splnění definovaných podmínek není možné podvodně nárokovaný odpočet daně přiznat.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti a v jeho doplněních uvedla, že vhodné řešení boje s daňovými úniky je vždy nutné prioritně hledat ve vnitrostátním právu (SDEU plně respektuje autonomii členských států, co se týče přijetí vhodné právní úpravy). Judikaturu SDEU týkající se neuznání nároku na odpočet je přitom potřeba brát jako prostředek ultima ratio. Totožnost úpravy, na kterou dopadají instituty odpočtu daně a ručení, je třeba posuzovat ve vztahu k výsledku. Ten je v případě aplikace ručení stejný: napravení stavu tak, aby veřejný rozpočet nebyl krácen na daňových příjmech pro podvod na DPH (uvedené žalobkyně podpořila odkazem na zvláštní způsob stanovení daně podle § 109a zákona o DPH). Podle žalobkyně lze ručení použít i na složitější případy daňového podvodu, který je proveden v rámci uměle vytvořeného řetězce obchodních společností, neboť pokud ručitel neuhradí daňovou povinnost za subjekt, který daň neodvedl (missing trader), stává se tato daň ve výsledku jeho vlastní neuhrazenou daňovou povinností. Aplikací ručení se předejde tomu, aby finanční správa na daňové povinnosti profitovala (tím, že by ji vymáhala po všech článcích řetězce, nebo že by vyžadovala úroky z prodlení a penále). Ukončování daňových kontrol bez nálezu za současného vydání ručitelské výzvy je podle stěžovatele vhodné, neboť vede ke zvýšené efektivitě správy daní. Paušálním používáním judikatury SDEU za existence § 109 odst. 1 zákona o DPH dochází k obcházení vůle zákonodárce a upřednostňování judikatury Soudního dvora Evropské unie nad psaným vnitrostátním právem. Zákonodárce tvorbou institutu ručení podle zákona o DPH vyjádřil svoji vůli, že osoba vědomě se účastnící podvodu na DPH by neměla být nucena platit úrok z prodlení za primárního dlužníka, případně být trestána uvalením penále.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[16] Stěžovatel v prvním stížním bodě nesouhlasil se závěrem krajského soudu o nutnosti upřednostnit institut ručení dle § 109 odst. 1 zákona o DPH před institutem neuznání odpočtu DPH z důvodu zapojení do podvodného řetězce. Podle stěžovatele nebyly splněny podmínky pro použití kolizního pravidla lex specialis derogat generali. Princip možnosti odepření nároku na odpočet daně se uplatní v nalézacím řízení, zatímco § 109 zákona o DPH upravující ručení se uplatní v řízení o placení daní. To však v dané věci vedeno nebylo.
[17] Kasační soud předně uvádí, že základní podmínkou pro použití zásady lex specialis derogat generali (přednost zvláštní právní úpravy před obecnou) je, aby lex specialis i lex generalis upravovaly tutéž materii (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, čj. 7 Ads 25/2003-44). Tato podmínka v nyní posuzovaném případě nebyla naplněna. Ručení a neuznání nároku na odpočet daně představují totiž podle názoru Nejvyššího správního soudu dva samostatné instituty mající své místo v jiných fázích daňového řízení. (…)
[18] Podle § 134 odst. 1 až 3 daňového řádu: „(1) Daňové řízení se vede za účelem správného zjištění a stanovení daně a zabezpečení její úhrady a končí splněním nebo jiným zánikem daňové povinnosti, která s touto daní souvisí. (2) Pro potřeby vymezení předmětu daňového řízení se daň posuzuje buď ke zdaňovacímu období, nebo ve vztahu k jednotlivé skutečnosti.(3) Daňové řízení se skládá podle okolností z dílčích řízení, ve kterých jsou vydávána jednotlivá rozhodnutí. Dílčím řízením se pro účely tohoto zákona rozumí řízení a) nalézací 1. vyměřovací, jehož účelem je stanovení daně, 2. doměřovací, které je vedeno za účelem stanovení změny poslední známé daně, 3. o řádném opravném prostředku proti rozhodnutí vydanému v řízení podle bodů 1 a 2, b) při placení daní 1. o posečkání daně a rozložení její úhrady na splátky, 2. o zajištění daně, 3. exekuční, 4. o řádném opravném prostředku proti rozhodnutí vydanému v řízení podle bodů 1 až 3, c) o mimořádných opravných a dozorčích prostředcích proti jednotlivým rozhodnutím vydaným v rámci daňového řízení.“
[19] Z § 134 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, tedy vyplývá, že daňové řízení se skládá z dílčích řízení, kterými jsou mj. řízení „nalézací vyměřovací“ a řízení „nalézací doměřovací“ [§ 134 odst. 3 písm. a) bod 1 a 2 daňového řádu]. Do nalézací fáze daňového řízení pak patří i řízení o řádném opravném prostředku (odvolání) proti rozhodnutím (platebním výměrům) vydaným právě v dílčích řízeních doměřovacích a vyměřovacích [§ 134 odst. 3 písm. a) bod 3 daňového řádu]. V těchto řízeních orgány finanční správy činí kroky za účelem zjištění a stanovení vlastní daňové povinnosti subjektu, s nímž je řízení vedeno. Mj. tedy mohou posuzovat i oprávněnost nároku na odpočet daně.
[20] Odlišným druhem dílčího daňového řízení je pak řízení při placení daní, konkrétně řízení o zajištění daně [§ 134 odst. 3 písm. b) bod 2 daňového řádu]. Řízení při placení daní přichází na řadu typicky až po ukončení nalézacího řízení, neboť jeho účelem je právě vybrání již stanovené daně, resp. zabezpečení její úhrady.
[21] Ze spisového materiálu nevyplývá, že by orgány finanční správy u žalobkyně vedly řízení týkající se placení daní. V dané věci bylo vedeno řízení nalézací, v rámci něhož orgány finanční správy dospěly k závěru, že došlo k podvodnému jednání subjektů v řetězci; u všech tří přímých dodavatelů žalobce (Obchody FM, s. r. o., CONEDERE, s. r. o., a MIRO TRADE, s. r. o.) nebyla odvedena související daň a žalobkyně ignorovala nestandardní okolnosti kontrolovaných obchodních transakcí a nepřijala adekvátní opatření a nepostupovala s náležitou obezřetností tak, aby eliminovala svoje zapojení do podvodného řetězce, přičemž věděla (nebo alespoň vědět mohla a měla), že se účastní obchodních transakcí zatížených podvodem na DPH. Na základě těchto zjištění pak správce daně neuznal nárokované odpočty DPH a vydal předmětné platební výměry, jimiž stanovil žalobkyni DPH za zdaňovací období srpen 2012 až prosinec 2012 a leden 2013, a dále stanovil povinnost uhradit související penále. Odvolání proti těmto platebním výměrům stěžovatel zamítl žalobou napadeným rozhodnutím a uvedené platební výměry potvrdil, neboť se ztotožnil se závěry správce daně o zapojení žalobkyně do podvodu na DPH.
[22] Jinými slovy, orgány finanční správy v souzené věci činily kroky za účelem zjištění a stanovení vlastní daňové povinnosti žalobkyně. Orgány finanční správy tedy postupovaly v rámci nalézací fáze řízení (a nikoliv v rámci řízení o placení daní). V uvedeném řízení pak zjistily, že žalobkyně byla zapojena do podvodu na DPH. (…)
[30] I přesto však krajský soud (nadto bez náležitého odůvodnění) dovodil, že orgány finanční správy měly v dané věci aplikovat namísto odepření nároku na odpočet daně institut ručení.
[31] Procesní úprava pro aplikaci daňového ručení je obsažena v § 171 daňového řádu, v hlavě V – Placení daní, dílu IV – Zajištění daní. Toto ustanovení uvádí, že: „Nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá a pokud mu správce daně ve výzvě sdělí stanovenou daň, za kterou ručí, a současně jej vyzve k úhradě nedoplatku ve stanovené lhůtě. […]Výzvu ručiteli lze vydat, pokud nebyl nedoplatek uhrazen dlužníkem, ačkoliv ten byl o jeho úhradu bezvýsledně upomenut, a nedoplatek nebyl uhrazen ani při vymáhání, pokud není zřejmé, že vymáhání na něm by bylo prokazatelně bezvýsledné […].“ Uvedené podmínky musí být splněny kumulativně.
[32] Zvláštní úprava ručení je pak obsažena v § 109 zákona o DPH. Odstavec 1 tohoto ustanovení uvádí, že: „Plátce, který přijme zdanitelné plnění s místem plnění v tuzemsku uskutečněné jiným plátcem nebo poskytne úplatu na takové plnění (dále jen „příjemce zdanitelného plnění“), ručí za nezaplacenou daň z tohoto plnění, pokud v okamžiku jeho uskutečnění věděl nebo vědět měl a mohl, že a) daň uvedená na daňovém dokladu nebude úmyslně zaplacena, b) plátce, který uskutečňuje toto zdanitelné plnění nebo obdrží úplatu na takové plnění (dále jen „poskytovatel zdanitelného plnění“), se úmyslně dostal nebo dostane do postavení, kdy nemůže daň zaplatit, nebo c) dojde ke zkrácení daně nebo vylákání daňové výhody“ (důraz přidán).
[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že institut ručení systematicky spadá do fáze placení daní. V rámci této fáze správy daní pak funguje jako akcesorický a subsidiární prostředek zajištění úhrady daně již stanovené jinému daňovému subjektu (odborná literatura v této souvislosti uvádí, že ručení míří na nedoplatek, tedy na stanovenou, splatnou a neuhrazenou daň – srov. Baxa, J., Dráb, O., Kaniová, L., Lavický, P., Schillerová, A. a Šimek, K. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011).
[34] Na přináležitost ručení nikoliv do roviny nalézací, ale do roviny platební (resp. na nutnost odlišování těchto dvou fází daňového řízení) upozorňuje i sám zákonodárce, který v důvodové zprávě k § 172 daňového řádu uvádí následující: „Nutno připomenout, že daňové řízení probíhá ve dvou fázích. Cílem první fáze je daň zjistit a stanovit (fáze nalézací). V druhé fázi je nutné zajistit zaplacení stanovené daně (fáze platební). Ve fázi nalézací je daňové řízení vztahem mezi daňovým subjektem a správcem daně. Ručitel v tomto případě nemá postavení dalšího účastníka řízení, což odpovídá zejména zásadě procesní ekonomie i zásadě přiměřenosti, neboť opačný přístup by vedl k tomu, že by se veškerá komunikace musela vést jak s daňovým subjektem, tak s ručitelem, přičemž ručitele se výsledek tohoto řízení bude přímo týkat pouze v nepatrném procentu případů (tehdy, kdy daňový subjekt nesplní svou platební povinnost). To by ve svých důsledcích vedlo k nehospodárnému zatěžování ručitelů, kterým by tak byly zasílány písemnosti ze strany finančních úřadů, které se jich přímo netýkají. Ručitele se tak přímo dotýká až fáze platební, a to pouze v případě, kdy nastanou podmínky uvedené v § 171.“
[35] Dále lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018, čj. 5 Afs 78/2017-33, č. 3706/2018 Sb. NSS, podle něhož „[i] pro ručení zakotvené v § 109 zákona o dani z přidané hodnoty platí obecná východiska právní teorie. Je institutem zajišťovacím a přistupuje k hlavnímu závazku, má akcesorický charakter, a proto je existenčně vázán na zajištěný hlavní závazek a sleduje jeho osud; rozsah ručení je odvozen od hlavního závazku; zaniká společně se závazkem hlavním, není-li zákonem stanoveno jinak (§ 171 odst. 2 daňového řádu). Dalším znakem ručení je jeho subsidiární povaha; může nastoupit až v okamžiku, kdy dlužník nesplní svůj dluh (nebo jeho část), který je ručením zajištěn.“ (…)
[37] Podpůrně lze poukázat i na rozsudek ze dne 30. 1. 2018, čj. 5 Afs 60/2017-60, č. 3705/2018 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že „odepření nároku na odpočet daně je třeba striktně odlišovat od ručení za daňovou povinnost jiné osoby. Jak odpočet daně, tak i ručení totiž podléhají různým podmínkám a ustanovením směrnice o DPH.“ Uvedený závěr pátého senátu byl vyjádřen i ve stanovisku Generální advokátky SDEU Juliane Kokott předneseném dne 19. 12. 2013 ve věci C-107/13, FIRIN OOD proti Direktor na Direkcia „Obžalvane i danačno-osiguritelna praktika“ Veliko Tarnovo pri Centralno upravlenie na Nacionalnata agencia za prichodite. V rozsudku SDEU v uvedené věci ze dne 13. 3. 2014 pak soud označil ručení a nárok na odpočet daně odvedené na vstupu za „dva různé aspekty právní úpravy DPH“ (viz bod 28).
[38] Na výše uvedeném nic nemění to, že § 109 odst. 1 zákona o DPH neváže vznik ručitelského závazku pouze na nezaplacení daňové povinnosti na straně osoby, za kterou ručitel ručí, nýbrž i na to, že subjekt věděl, nebo vědět měl a mohl o zákonem vyjmenovaných situacích uvedených v § 109 odst. 1 zákona o DPH (stran § 109 odst. 2 zákona o DPH viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018, čj. 5 Afs 78/2017-33). Podmínka, že daňový subjekt věděl nebo vědět měl a mohl, nezakládá srovnatelnost ručení s doktrínou odepření nároku na odpočet daně, nýbrž je „pouze“ dalším předpokladem pro aplikaci ručení (předpokladem vycházejícím zejména ze zásady právní jistoty a ze zásady proporcionality – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 78/2017-33).
[39] Jinak řečeno, současná podoba § 109 odst. 1 zákona o DPH představuje „pouhý“ zvláštní případ ručení jako zajišťovacího institutu majícího své místo v dílčím daňovém řízení při placení daní, nikoliv obecnou úpravu reakce na veškeré myslitelné daňové podvody (k tomu viz stanovisko Generálního advokáta Colomera ke spojeným věcem Kittel, C-439/04 a C-440/04, podle kterého existují podvodné varianty tak neobvyklé a spletité, jako je představivost těch, kteří je připravují).
[40] Ostatně ani z důvodové zprávy nevyplývá, že by bylo úmyslem zákonodárce zavést do právního řádu s účinností od 1. 4. 2011 (kdy nabyl účinnosti zákon č. 47/2011 Sb., kterým byl do zákona o DPH vložen § 109) nová pravidla pro postihování jednání, které je orgány finanční správy vytýkáno žalobci v nyní posuzované věci (tj. vědomé zapojení do podvodu na dani z přidané hodnoty), resp. osvobodit účastníky takového jednání od příslušenství, jak tvrdí žalobkyně. Zákonodárce v důvodové zprávě uvedl, že institut ručení je zaváděn jako další z nástrojů v boji proti daňovým únikům na základě článku 205 směrnice 2006/112/ES, o společném systému daně z přidané hodnoty. (…)
[44] Na základě všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že orgány finanční správy nepochybily, pokud v dané věci (ve které bylo vedeno nalézací řízení, a nikoliv řízení o placení daní) neaplikovaly na základě pravidla lex specialis derogat legi generali § 109 odst. 1 zákona o DPH. (…) | decision_726.txt |
4,340 | k § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném ke dni 2. 5. 2017 (v textu jen „zákon č. 582/1991 Sb.“)
Ustanovení § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, upravující speciální případ fikce doručení v řízení o věcech důchodového pojištění, nelze aplikovat na situaci, kdy účastník řízení nesdělí správnímu orgánu, že má zřízenou datovou schránku. Pokud orgán důchodového pojištění doručuje i za této situace písemnost adresátovi na adresu pro doručování či adresu trvalého pobytu, nelze v takovém případě uplatnit vůči tomuto účastníku řízení fikci doručení z důvodu, že svým jednáním či opomenutím zmařil doručení písemnosti.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 9. 2018, čj. 33 Ad 11/2017-41)
Věc: Renata L. proti České správě sociálního zabezpečení o invalidní důchod.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 2. 5. 2017 zamítla námitky žalobkyně proti rozhodnutí ze dne 21. 12. 2016, kterým bylo rozhodnuto o odnětí invalidního důchodu žalobkyni. Důvodem pro zamítnutí námitek byl závěr žalované, že námitky byly podány opožděně.
V odůvodnění žalovaná uvedla, že vycházela ze skutečností zřejmých ze správního spisu. Námitky byly žalované doručeny dne 6. 3. 2017. Rozhodnutí I. stupně bylo žalobkyni doručeno dne 6. 1. 2017 prostřednictvím České pošty. Žalobkyně se dne 17. 1. 2017 dostavila na MSSZ v Brně, kde předložila posudek o invaliditě ze dne 26. 10. 2016 a tvrdila, že dosud neobdržela ve věci žádné rozhodnutí. Současně sdělila žalované svou kontaktní adresu a identifikační údaje datové schránky, kam jí bylo rozhodnutí I. stupně zasláno dne 31. 1. 2017, tedy až poté, kdy jí bylo předtím doručeno fikcí na jedinou známou adresu.
Žalovaná odkázala na § 90 odst. 2 a § 50 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. Podle jejího názoru v případě žalobkyně došlo ke zmaření úspěšného doručení rozhodnutí I. stupně, neboť žalobkyně před vydáním rozhodnutí neoznámila svou další kontaktní adresu, na kterou by jí bylo možno toto rozhodnutí doručit. Tím porušila svou povinnost stanovenou § 50 odst. 3 citovaného zákona. Vzhledem k uvedenému žalovaná shledala podání námitek jako opožděné, a proto je dle § 92 odst. 1 správního řádu zamítla.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Brně, jelikož nesouhlasila s tím, že by promeškala lhůtu k podání námitek. Tvrdila, že podala proti rozhodnutí I. stupně námitky jak na podatelně České správy sociálního zabezpečení Brno dne 2. 3. 2017, tak i do datové schránky žalované dne 2. 3. 2017. Rozhodnutí I. stupně jí bylo doručeno až dne 31. 1. 2017, přičemž námitky podala dne 2. 3. 2017, tedy ve třicetidenní lhůtě pro podání námitek.
Žalovaná ve svém vyjádření znovu popsala postup při doručování rozhodnutí žalobkyni a zdůraznila, že součástí spisu není žádná písemnost žalobkyně či jakékoliv jiné upozornění, že si jako fyzická osoba dobrovolně zřídila datovou schránku. Žalované v době doručování rozhodnutí nebylo známo, že žalobkyně má zřízenou datovou schránku. Tuto skutečnost se dozvěděla až z podání žalobkyně dne 25. 1. 2017.
Datová schránka je povinná pro orgány státní moci a právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku a orgány veřejné moci jsou povinny posílat dokumenty adresátům přednostně do datové schránky. To však neplatí v případě, pokud si datovou schránku zřídí podnikající fyzická osoba. Orgánu veřejné moci v takovém případě nevzniká povinnost zasílat písemnosti do datové schránky fyzické osoby, pokud sama fyzická osoba na skutečnost, že si datovou schránku zřídila, orgán veřejné moci neupozorní. Jelikož tak žalobkyně neučinila, neochránila si dostatečně svá procesní práva.
Podle údajů na doručence rozhodnutí I. stupně nebyla žalobkyně zastižena, a proto byla obálka s písemností připravena k vyzvednutí od 27. 12. 2016 a dne 6. 1. 2017 byla po uplynutí úložní doby vrácena zpět odesílateli. Žalobkyně však sepsala námitky až dne 1. 3. 2017 a teprve dne 2. 3. 2017 byly doručeny do datové schránky MSSZ v Brně. Žalobkyně tak podala námitky až po marném uplynutí třicetidenní lhůty k jejich podání.
Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci krajským soudem
[19] Při posouzení předmětné věci krajský soud vycházel jednak ze skutkového stavu zjištěného na základě správního spisu žalované a doplněného při jednání provedenými důkazy vztahujícími se k existenci datové schránky žalobkyně v rozhodném období konce roku 2016 a ledna 2017, kdy bylo doručováno rozhodnutí I. stupně. Z provedeného dokazování jednoznačně vyplývá, že datová schránka v době doručování rozhodnutí I. stupně žalobkyni existovala (zpřístupněna ode dne 24. 9. 2016) a byla přístupná pro příjem poštovních datových zpráv.
[20] Dále krajský soud vycházel z právní úpravy rozhodné ke dni vydání napadeného rozhodnutí, která vychází ze zákona č. 582/1991 Sb. a subsidiárně ze správního řádu. Žalovaná opřela rozhodovací důvody napadeného rozhodnutí o speciální právní úpravu doručování obsaženou v zákoně č. 582/1991 Sb., která má přednost před obecnou úpravou doručování vyplývající ze správního řádu.
[21] Podle § 50 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že „[o]právněný nebo jiný příjemce dávky důchodového pojištění je povinen písemně ohlásit plátci důchodu změnu adresy místa trvalého pobytu nebo jiného pobytu na území České republiky, popřípadě bydliště v cizině“.
[22] Podle § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že „[p]ovinnost orgánu sociálního zabezpečení doručit písemnost je splněna, jakmile oprávněný nebo jiný příjemce dávky důchodového pojištění písemnost převezme nebo jakmile byla držitelem poštovní licence vrácena odesílateli jako nedoručitelná a oprávněný nebo jiný příjemce dávky důchodového pojištění svým jednáním nebo opomenutím doručení písemnosti zmařil. Účinky doručení nastanou i tehdy, jestliže oprávněný nebo jiný příjemce dávky důchodového pojištění přijetí písemnosti odmítne.“
[23] Obecná úprava pro doručování ve správním řízení není zákonem č. 582/1991 Sb. pro řízení ve věcech důchodového pojištění ani obecně pro ostatní řízení podle citovaného zákona vyloučena (srov. k tomu § 85a, § 107a ustanovení části osmé citovaného zákona a contrario).
[24] Podle § 19 odst. 1, 2 správního řádu v rozhodném znění platí, že „[p]ísemnost doručuje správní orgán, který ji vyhotovil. Správní orgán doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky13a). Nelze-li písemnost takto doručit, může ji doručit správní orgán sám; v zákonem stanovených případech může písemnost doručit prostřednictvím obecního úřadu, jemu naroveň postaveného správního orgánu14) (dále jen „obecní úřad“) nebo prostřednictvím policejního orgánu příslušného podle místa doručení; je-li k řízení příslušný orgán obce, může písemnost doručit prostřednictvím obecní policie. Není-li možné písemnost doručit prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky 13a), lze ji doručit také prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Správní orgán zvolí takovou poštovní službu, aby z uzavřené poštovní smlouvy15) vyplývala povinnost dodat poštovní zásilku obsahující písemnost způsobem, který je v souladu s požadavky tohoto zákona na doručení písemnosti.“
[25] Doručování fyzickým osobám pak upravuje § 20 správního řádu, který v odst. 1 rozlišuje jednotlivé druhy doručování fyzickým osobám. Platí, že „[f]yzické osobě se písemnost doručuje na adresu pro doručování (§ 19 odst. 4), na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel, na kterou jí mají být doručovány písemnosti17a), na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání, nebo při doručování prostřednictvím veřejné datové sítě na její elektronickou adresu; fyzické osobě lze však doručit, kdekoli bude zastižena. Provádí-li doručení sám správní orgán, mohou osoby doručení provádějící doručit i mimo územní obvod tohoto správního orgánu.“
[26] Ustálený výklad hierarchie způsobů doručování podle správního řádu vychází z toho, že má-li adresát (účastník řízení) zřízenou datovou schránku, musí mu být doručováno v souladu s § 19 odst. 1 správního řádu do datové schránky. Teprve pokud není datová schránka k dispozici, přicházejí v úvahu další způsoby doručování. Pokud tak správní orgán přesto postupuje a doručuje ve smyslu § 20 odst. 1 správního řádu, a to bez ohledu na existující datovou schránku, na adresu pro doručování (adresu trvalého pobytu či jinou účastníkem sdělenou či v evidenci obyvatel zapsanou adresu), nelze uplatnit pro takové doručování § 24 správního řádu o fikci doručení (viz k tomu závěr č. 86 poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009).
[27] Ve shodě s uvedeným právním názorem je i judikatura Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, čj. 4 As 6/2013-28, pokud správní orgán účastníku řízení, který měl zřízenou a zpřístupněnu datovou schránku podle § 3 a § 10 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, nesprávně doručoval prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, je vyloučeno uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu.
[28] Žalovaná odvíjí svůj právní názor o uplatnitelnosti fikce doručení v posuzované věci od speciální právní úpravy obsažené v citovaném § 90 odst. 2 ve spojení s § 50 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. Krajský soud k tomu uvádí, že toto ustanovení lze zčásti vykládat jako určité rozšíření důvodů, pro něž může žalovaná v řízení ve věcech důchodového pojištění vycházet z toho, že došlo k fikci doručení písemnosti. Jedná se o případy, které citované ustanovení ve svém antecedentu charakterizuje tak, že je písemnost vrácena odesílateli jako nedoručitelná a oprávněný nebo jiný příjemce dávky důchodového pojištění svým jednáním nebo opomenutím doručení písemnosti zmařil, anebo případ, kdy adresát doručovanou písemnost odmítne převzít.
[29] Komentářová literatura k zákonu č. 582/1991 Sb. (viz k tomu Lang, R., Voříšek, V. a kol. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, In: ASPI) k situaci, kdy adresát přijetí doručované písemnosti zmařil, uvádí, že: „Zcela nad rámec spr. řádu stanoví ZOPSZ specifický druh fikce doručení, a sice v situaci, kdy byla písemnost držitelem poštovní licence vrácena odesílateli jako nedoručitelná a adresát svým jednáním nebo opomenutím její doručení zmařil. Je otázkou, zda za zmaření doručení písemnosti opomenutím lze považovat i případy, kdy adresát nepřebírá poštu na adrese trvalého pobytu evidované v informačním systému evidence obyvatel (či na adrese, kterou OSZ sdělil jako adresu pro doručování), respektive že na takovou adresu není vůbec možné písemnost doručit (tedy ani fikcí). Autoři komentáře se domnívají, že ano, a že tedy při zjištění takového opomenutí lze vrácenou písemnost bez dalšího považovat za doručenou. Těžko si totiž lze představit jinou situaci, kterou by bylo možno tímto způsobem definovat, aniž by se jednalo o klasické odmítnutí písemnosti (kterému se však ZOPSZ věnuje samostatně – viz předchozí odstavec komentáře).“
[30] Krajský soud je toho názoru, že speciální právní úpravu fikce doručení pro případy zmaření doručení písemnosti tím, že adresát nepřebírá písemnosti na adrese pro doručování či adrese trvalého pobytu, nelze aplikovat na situaci, kdy adresát (účastník řízení) disponuje datovou schránkou fyzické osoby. Tento způsob doručování má ex lege (§ 19 odst. 1 správního řádu) přednost a je třeba zcela jednoznačně dovodit, že právní úprava v § 90 odst. 2 zákona č. 582/1992 Sb. toto obecné pravidlo (lex generalis) nijak nederoguje, ani nemění. Adresou pro doručování ve smyslu § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. tedy rozhodně nelze rozumět datovou schránku zřízenou podle zákona č. 300/2008 Sb. Je povinností žalované v řízení ve věcech důchodového pojištění zkoumat z úřední povinnosti, zda má účastník zřízenou datovou schránku, či nikoliv, a to aniž by to musel účastník řízení žalované výslovně sdělit, či aniž by tomu musely nasvědčovat jiné okolnosti dané věci.
[31] Žalovaná navíc argumentuje zcela nepravdivě, pokud vychází v napadeném rozhodnutí z toho, že jí existence datové schránky žalobkyně nebyla při doručování rozhodnutí I. stupně známa. Z hlášení MSSZ v Brně ze dne 27. 10. 2016 totiž zcela jednoznačně vyplývá, že MSSZ v Brně bylo známo, že žalobkyně datovou schránku má, přičemž MSSZ v Brně tuto informaci sdělila žalované v kolonce věnované existenci datové schránky v hlášení o zániku nároku na invalidní důchod.
[32] Na okraj věci se krajský soud musí vymezit i proti snaze žalované zdůvodňovat své pochybení při doručování rozhodnutí I. stupně tím, že snad měla být žalobkyně považována za podnikající fyzickou osobu (srov. vyjádření žalované). Takový závěr nemá pražádnou oporu ve správním spise, přičemž je v rozporu i s povahou věci – řízením ve věci odnětí invalidního důchodu, v němž by žalobkyně ani jako podnikající fyzická osoba podle přesvědčení soudu nemohla vystupovat, i kdyby jí byla – což ovšem ze spisu nevyplývá. Krajský soud chápe účelovou snahu žalované zdůvodnit svůj postup, ovšem při volbě argumentů by měl být i z její strany respektován princip férovosti argumentace (bez argumentačních faulů), a to zejm. k otázkám skutkové povahy, které jsou ověřitelné ze správního spisu.
[33] Postup žalované při doručování rozhodnutí I. stupně tedy byl stižen procesní vadou, která mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Fikci doručení rozhodnutí I. stupně prostřednictvím držitele poštovní licence na adresu jejího trvalého pobytu v posuzované věci nebylo možno uplatnit.
[34] Krajský soud dále zkoumal, zda se tato procesní vada skutečně promítla do právní sféry žalobkyně, když žalovaná zhojila své pochybení tím, že doručila rozhodnutí I. stupně žalobkyni znovu do datové schránky, a to ke dni 31. 1. 2017. Od následujícího dne tedy bylo třeba v souladu s obecnými pravidly pro počítání lhůt odvinout počátek třicetidenní lhůty k podání námitek ve smyslu § 88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb. Lhůta k podání námitek tedy skončila dne 2. 3. 2017. Jak vyplývá ze správního spisu, žalobkyně podala námitky proti rozhodnutí I. stupně přesně v uvedený den, a je tedy třeba uzavřít, že její námitky proti rozhodnutí I. stupně byly podány včas.
[35] Za této situace nesprávný právní názor žalované o aplikovatelnosti § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. na doručování účastníku řízení, který má zřízenou datovou schránku, vedl k procesnímu pochybení, které mělo za následek vydání nezákonného rozhodnutí o zamítnutí námitek pro opožděnost. | decision_727.txt |
4,341 | k § 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (o silničním provozu), ve znění zákona č. 411/2005 Sb. (v textu jen „zákon o silničním provozu“)
Na jednosměrné pozemní komunikaci smí řidič zastavit a stát vpravo i vlevo, vždy však pouze ve směru jízdy. Zákaz protisměrného zastavení a stání se vztahuje i na jednosměrné pozemní komunikace [§ 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2018, čj. 8 As 274/2018-23)
Prejudikatura: č. 792/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 142/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06).
Věc: Jiří F. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Městský úřad Český Těšín uložil rozhodnutím ze dne 23. 8. 2016 žalobci pokutu ve výši 1 500 Kč za porušení § 25 odst. 1 písm. a) a § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Žalobce jako provozovatel osobního vozidla nezajistil, aby při použití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť dne 28. 4. 2016 nezjištěný řidič parkoval vozidlem žalobce na jednosměrné pozemní komunikaci v protisměru. Tím spáchal přestupek podle § 125 odst. 1 písm. k) a § 125f zákona o silničním provozu.
Žalovaný rozhodnutí městského úřadu potvrdil rozhodnutím ze dne 8. 12. 2016.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, které Krajský soud v Ostravě vyhověl rozsudkem ze dne 21. 8. 2018, čj. 22 A 27/2017-28, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Jako zásadní vyhodnotil námitku, že § 25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu umožňuje v případě jednosměrné pozemní komunikace zastavit a stát vlevo i vpravo. Krajský soud dospěl k závěru, že z dikce zákona nelze dovodit zákaz postavení vozidla jeho přední částí proti směru jízdy, ať už v obousměrné či jednosměrné komunikaci. Cílem právní úpravy je zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu tím, že bude zajištěn bezpečný a plynulý průjezd ostatních vozidel. Je bezpředmětné, zda je vozidlo postaveno svou přední částí ve směru nebo proti směru jízdy. Shledal dále, že v projednávané věci je nepodstatné, jakým způsobem se vozidlo do místa svého stání dostalo, neboť tato skutečnost není součástí žalobci vytýkaného správního deliktu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Trval na tom, že stáním vozidla v protisměru řidič vozidla jednoznačně porušuje zákon. Podle § 11 odst. 1 zákona o silničním provozu se na pozemní komunikaci jezdí vpravo, a pokud tomu nebrání zvláštní okolnosti, při pravém okraji vozovky, pokud není stanoveno jinak. Podle § 24 odst. 4 písm. g) zákona o silničním provozu se nesmí řidič otáčet a couvat na pozemní komunikaci s jednosměrným provozem; smí však couvat, jestliže je to nezbytně nutné, například k zajetí do řady stojících vozidel nebo vyjetí z ní.
Podle stěžovatele je z důvodu bezpečnosti nežádoucí, aby se vozidla nacházela proti směru jízdy (bez ohledu na to, zda v pohybu nebo v klidu), ať už na jednosměrné komunikaci, anebo v jízdním pruhu obousměrné komunikace. V opačném případě by to mohlo vést ke vzniku nebezpečných kolizních situací. Účelem celé právní úpravy je právě takovým nebezpečným situacím v co nejvyšší míře předcházet.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Podle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu „[ř]idič smí zastavit a stát jen vpravo ve směru jízdy co nejblíže k okraji pozemní komunikace a na jednosměrné pozemní komunikaci vpravo i vlevo“.
[10] Citované ustanovení tedy samo o sobě výslovnou odpověď na shora vymezenou spornou otázku nenabízí. Nečiní tak ani důvodová zpráva k tomuto zákonu ani komentářová literatura. Danou právní otázkou se doposud výslovně nezabývala ani judikatura.
[11] K výkladu výše citovaného ustanovení zákona o silničním provozu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve poukázat na obecnější závěry Ústavního soudu, dle kterého je „v právním státě třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku […]. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má například podobu pravidla in dubio mitius nebo pravidla in dubio pro reo“ (nález ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2006 Sb. ÚS). Pravidla pro aplikaci zmíněné zásady in dubio pro libertate byla dále rozvinuta rovněž judikaturou Nejvyššího správního soudu. Například podle rozsudku ze dne 23. 5. 2014, čj. 4 As 28/2014-40, aplikace zásady in dubio mitius, resp. in dubio pro libertate, předpokládá možnost alespoň dvou, veškerými v úvahu připadajícími výkladovými metodami obhajitelných výkladů právní normy. Výše uvedené obecné úvahy jsou pro nyní projednávanou věc podstatné tím spíše, že se zde jedná o přezkum rozhodnutí v oblasti správního trestání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2012, čj. 3 Ads 144/2011-163).
[12] V nyní projednávané věci krajský soud uzavřel, že z dikce dotčeného ustanovení nelze v případě obousměrné ani jednosměrné pozemní komunikace dovodit zákaz postavení vozidla přední částí vozidla proti směru. Je třeba zdůraznit, že nesprávnost tohoto závěru ve vztahu k obousměrným pozemním komunikacím vyplývá právě již ze samotné dikce zákona, podle něhož je řidič povinen zastavit a stát „vpravo ve směru jízdy“. Tento závěr pak akceptuje i odborná literatura. Jak např. plyne z komentáře k danému zákonu: „Jak je zde [pozn. NSS – v § 25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu] uvedeno, zastavit a stát na pozemní komunikaci smí řidič s vozidlem vpravo ve směru jízdy. Z toho vyplývá, že řidič, který svoje vozidlo ‚zaparkuje‘ ve směru své jízdy vlevo, dopouští se přestupku. Jde sice jen o to, že takto ‚zaparkované‘ vozidlo stojí směrově obráceně, ale zákon jednoznačně uvádí, že vozidlo smí zastavit nebo stát vpravo ve směru jízdy.“ (Leitner, M.; Vraná, J. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2011. ISBN 978-80-7201-867-3). Ostatně, situací „protisměrného“ parkování na obousměrné komunikaci se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 26. 4. 2018, čj. 7 As 34/2018-32, v rámci něhož protiprávnost takového jednání nijak nezpochybnil.
[13] V případě jednosměrných pozemních komunikací je však třeba vyjasnit otázku, zda citované ustanovení vykládat (jak učinil krajský soud) tak, že v jednosměrné komunikaci lze zastavit a stát bez ohledu na orientaci přední části vozidla, nebo zda je třeba toto ustanovení chápat tak, že úprava zastavení na jednosměrné pozemní komunikaci (tedy že lze zastavit a stát vlevo i vpravo) nepopírá předchozí pravidlo zmiňované v souvislosti s obousměrnými pozemními komunikacemi, podle něhož je řidič povinen parkovat vždy po směru jízdy.
[14] Ústavní soud ve své judikatuře již opakovaně připomněl, že „jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)“ (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V návaznosti na to obdobně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, mimo jiné uvedl, že „[v] prvé řadě je nezbytné zdůraznit základní interpretační přístup: k výkladu právních předpisů a jejich institutů nelze přistupovat pouze z hlediska textu zákona, ale především podle jejich smyslu. Jazykový výklad může ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, s níž se v řadě svých rozhodnutí výslovně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, představovat pouze prvotní přiblížení se k obsahu právní normy, jejímž nositelem je interpretovaný právní předpis; k ověření správnosti či nesprávnosti výkladu, popř. k jeho doplnění či upřesnění, potom slouží ostatní interpretační přístupy, z nichž je v souzené věci namístě jmenovat především metodu teleologickou a systematickou (samozřejmě podle povahy věci bude namístě užít i jiných metod, jako např. komparativní, logické či historické). Z teleologického výkladu vyplývá základní interpretační směrnice, která již byla zmíněna: rozhodující je smysl a účel, a nikoliv dikce zákona. Systematický výklad využívá systémové povahy právního řádu: právní řád tvoří jednotný celek; má povahu systému, který je dále diferencován v subsystémy různých úrovní (právo soukromé a veřejné; právní odvětví; právní instituty), jež v sobě slučují prvky podle různých kritérií. Ze systémové povahy právního řádu vyplývá, že jeho jednotlivé součásti (subsystému i prvky) vstupují do určitých funkčních vazeb. Z toho se podává přirozený požadavek, aby interpret určitého ustanovení právního předpisu neomezoval svůj rozhled toliko na jedno či několik ustanovení, ale aby jej chápal jako část celku (systému), která s ohledem na principy jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu vytváří s jeho ostatními částmi logický, resp. logicky souladný významový celek. Součástí systémového chápání právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou společné celému právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky propracovány; v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinálních závěrů a z rysů, které jsou jim společné. Ze systémové povahy právního řádu ovšem vyplývá i jeho hierarchická povaha, a mj. tedy i princip ústavně konformního výkladu právních předpisů.“
[15] V návaznosti na výše uvedená obecná východiska je třeba pro účely nyní posuzované sporné právní otázky zdůraznit, že ani v nyní projednávané věci nelze vycházet pouze z doslovného znění textu zákona s tím, že z dikce citovaného ustanovení nelze zákaz protisměrného postavení dovodit. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje závěry krajského soudu, podle něhož je cílem dané úpravy zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu tím, že bude zajištěn dostatek prostoru pro bezpečný a plynulý průjezd ostatních vozidel. Nelze však setrvat na tom, že se jedná o cíl jediný. Jak v tomto ohledu plyne z výše již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 34/2018, smyslem zákona o silničním provozu (jež se projevuje i v daném ustanovení) je zajištění bezpečnosti silničního provozu a všech jeho účastníků, „přičemž parkování v protisměru takovému smyslu nekoresponduje. Předmětným jednáním by mohlo dojít k ohrožení řidiče jiného vozidla, cyklisty jedoucího po správné straně silnice (odkud by mohlo vyjíždět vozidlo, jehož je stěžovatel provozovatelem).“ Přestože citované závěry se týkají komunikace obousměrné, Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o tom, že rizika hrozí rovněž v případě protisměrného parkování na jednosměrné pozemní komunikaci. Lze dokonce vyslovit předpoklad vyšší rizikovosti takového jednání v případě komunikace jednosměrné, neboť účastníci silničního provozu zde z povahy věci vůbec nepředpokládají pohyb vozidla v opačném směru.
[16] Nejvyšší správní soud se dále nemohl ztotožnit ani se závěrem krajského soudu, podle něhož je zcela nepodstatné, jakým způsobem se vozidlo do místa svého stání dostalo, neboť tato skutečnost není součástí žalobci vytýkaného správního deliktu. Je sice skutečností, že žalobce byl v dané věci napadeným rozhodnutím správních orgánů sankcionován za porušení pravidel silničního provozu upravujících zastavení a stání, avšak při výkladu daného ustanovení nelze zcela odhlížet od okolností, které tomuto nežádoucímu stavu předcházejí a od důsledků, které tento stav vyvolá ve chvíli, kdy bude řidič s vozidlem opět vyjíždět. Jinými slovy nelze označit jako zcela nepodstatné to, že k protisměrnému parkování může dojít v důsledku předchozí jízdy v protisměru, nebo zakázaného otáčení na jednosměrné pozemní komunikaci [§ 24 odst. 4 písm. g) věta před středníkem zákona o silničním provozu]. Obdobně je potřeba přihlédnout k tomu, že řidič vyjíždějící z takového protisměrného stání musí opět porušit zákon jízdou v protisměru, nebo zakázaným otáčením vozidla. Shora citovaný § 25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu tak podle Nejvyššího správního soudu nelze vykládat odtrženě od dalších ustanovení daného zákona a pomíjet, že by v důsledku přijetí určité výkladové varianty docházelo k jejich porušování.
[17] Pokud je navíc protisměrné zastavení a stání správním deliktem v případě obousměrných pozemních komunikací (jak bylo vyloženo výše), kde se z takového stání řidič může dostat zcela v souladu s právními předpisy (na obousměrné komunikaci je možno se otáčet nebo z místa stání přejet do požadovaného pruhu), tím spíše se musí jednat o správní delikt v případě jednosměrných komunikací, kde takové legální možnosti neexistují.
[18] Nejvyšší správní soud dále nemohl přisvědčit ani odůvodnění krajského soudu, který s odkazem na § 24 odst. 4 písm. g) věta za středníkem zákona o pozemních komunikacích uvedl, že se nabízí více legálních možností, jak zaparkovat v protisměru. Podle citovaného ustanovení se řidič nesmí otáčet a couvat na pozemní komunikaci s jednosměrným provozem; smí však couvat, jestliže je to nezbytně nutné, například k zajetí do řady stojících vozidel nebo vyjetí z ní. Manévr navrhovaný krajským soudem nelze ve světle tohoto ustanovení hodnotit jako souladný s citovanou úpravou. Jednalo by se o situaci, kdy řidič jede po jednosměrné pozemní komunikaci a rozhodne se zaparkovat na levém kraji pozemní komunikace takovým způsobem, kdy se při couvání na toto místo současně otočí o 180 stupňů. Kromě toho, že se zde spíše jedná o zakázané otáčení, nelze takový manévr v žádném případě hodnotit jako „nezbytně nutný“, jak vyžaduje dané ustanovení. Řidiči vozidla totiž nic nebrání, aby v takové situaci na pozemní komunikaci s jednosměrným provozem bez komplikací zaparkoval na dané místo tak, že jeho vozidlo bude orientováno po směru jízdy.
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že za situace, kdy jedna z výkladových variant vždy povede k porušení zákona, nelze takovou variantu aprobovat a hodnotit ji jako rovnocennou ve smyslu výše uvedené judikatury a aplikovat na věc výše zmiňovanou zásadu in dubio pro libertate. Pokud bylo vozidlo žalobce v posuzované věci zaparkováno na jednosměrné pozemní komunikaci, přičemž bylo orientováno svou přední částí proti směru jízdy, došlo tím k porušení § 25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu. | decision_728.txt |
4,342 | k § 16a odst. 1 písm. b) a § 16a odst. 6 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
k § 79 odst. 1 soudního řádu správního
Potvrzení postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vydané na základě stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace; žadatel o informaci se může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017-40)
Prejudikatura: č. 19/2003 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 3071/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 276/2001 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 16/99) a č. 115/2015 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3930/14).
Věc: Tomáš H. proti Obvodnímu soudu pro Prahu 7 o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.
Jádrem sporu byla právní otázka, zda „rozhodnutí“ o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, jinými slovy potvrzení postupu povinného subjektu, je rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace, které je konečné (meritorní) a lze se proti němu bránit žalobou u správního soudu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo jím předmět řízení není vyčerpán a je namístě stav považovat za nečinnost, proti němuž se lze bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s.
Žalobce dne 8. 12. 2015 požádal žalovaného o poskytnutí informací (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) ohledně soudkyně Obvodního soudu pro Prahu 7 (žalovaného) JUDr. Renaty Polákové. Žalobce konkrétně žádal o poskytnutí těchto informací: 1) Kdy byla JUDr. Renata Poláková jmenována soudkyní, u kterých soudů a na jakých úsecích a po jakou dobu působila? 2) U kterého soudu a po jakou dobu vykonávala čekatelskou praxi? 3) Byly v minulosti na ni podány nějaké stížnosti; pokud ano, kdy a komu, z jakého důvodu, kdo je šetřil a s jakým výsledkem bylo šetření uzavřeno a kým? 4) Byla jí v minulosti uložena výtka; pokud ano, kdy a z jakého důvodu bylo proti ní vedeno kárné řízení; pokud ano, kdy a z jakého důvodu a s jakým výsledkem? 5) Jakého hrubého příjmu dosáhla za roky 2012, 2013, 2014 a 2015 s uvedením všech příjmů za každý kalendářní rok celkem; v případě roku 2015 za každý měsíc? 6) V jakém roce je JUDr. Renata Poláková narozena a v které obci má trvalé bydliště?
Dne 23. 12. 2015 zaslal žalovaný žalobci odpověď, kterou žalobce nepovažoval za vyčerpávající. Dne 20. 1. 2016 proto podal stížnost na postup při vyřizování jeho žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce ve stížnosti namítal, že z odpovědi žalovaného ze dne 23. 12. 2015 plyne, že „dle možností dohledávání v našem informačním systému“ bylo dohledáno pět stížností na nevhodné chování soudkyně; všechny byly shledány nedůvodnými. Z odpovědi dále vyplynulo, že JUDr. Renáta Poláková byla jmenována soudkyní Obvodního soudu pro Prahu 7, kde dosud působí. Podle žalobce je uvedená odpověď neúplná a jeho žádost tedy byla vyřízena jen částečně. Jmenovaná je totiž soudkyní od roku 1995, přičemž informační systém ISAS byl u pražských soudů zaveden až v roce 2004. Pokud se tedy žalovaný omezil jen na možnosti dohledávání v uvedeném informačním systému, je informace, která byla žalobci poskytnuta, neúplná, protože mělo být využito všech evidenčních pomůcek soudu (tedy i rejstříků vedených v listinné podobě) a popřípadě též osobního spisu jmenované soudkyně.
Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016 Ministerstvo spravedlnosti (dále jen „ministerstvo“) stížnost zamítlo a postup žalovaného potvrdilo.
Dne 24. 8. 2016 žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti povinného subjektu.
Dne 16. 11. 2016 byla žalobci na jeho elektronickou adresu doručena zpráva od žalovaného, podle níž mu žalovaný zasílá v příloze požadované informace. V příloze uvedené zprávy však dle tvrzení žalobce nebyly žádné informace, ale rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, jehož písemné vyhotovení mu již bylo doručeno poštou.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 29. 11. 2016, čj. 8 A 153/2016-34. S odkazem na § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86, a ze dne 30. 3. 2016, čj. 6 As 21/2016-42, městský soud dovodil, že žalobce nejprve postupoval v souladu s právem, jestliže podal žalobu na ochranu proti nečinnosti vůči žalovanému za stavu, kdy měl za to, že jeho žádost o poskytnutí informací nebyla zcela vyřízena [informace mu měly být poskytnuty jen částečně, aniž by bylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí (částečném) žádosti o poskytnutí informací] a podal stížnost podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, o níž nebylo včas rozhodnuto. Nicméně městský soud podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí a konstatoval, že skutkový stav ke dni jeho rozhodnutí vychází z rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, jímž byl podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím postup žalovaného potvrzen a stížnost žalobce zamítnuta. Uvedeným rozhodnutím bylo dle městského soudu potvrzeno, že žalovaný postupoval správně a žádost vyřídil v celém rozsahu. Nebylo tedy povinností žalovaného rozhodnout o (byť jen částečném) odmítnutí žádosti. Vydáním rozhodnutí ministerstva skončila jakákoli nečinnost žalovaného a žaloba se stala nedůvodnou.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
V ní namítal, že bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. je dáno nejen tam, kde nadřízený správní orgán na takový procesní prostředek (v daném případě stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím) vůbec nereaguje, ale i tam, kde takovou stížnost zamítne a postup povinného subjektu potvrdí. Takové rozhodnutí není rozhodnutím v materiálním smyslu, a nelze jej napadnout správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Z uvedeného plyne, že rozhodnutí o stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím není pro soud závazné a není určující pro závěr soudu o tom, zda žádost byla vyřízena v plném rozsahu a zda správní orgán je ohledně (části) žádosti o informace nečinný. Uvedený závěr je povinen učinit správní soud sám. Postup správních orgánů, který městský soud aproboval, představuje „pohyb v kruhu“. Stěžovateli byly poskytnuty neúplné informace, o zbytku žádosti nebylo žalovaným rozhodnuto, přičemž dle rozhodnutí ministerstva nečinnost žalovaného dále netrvala. Rozhodnutí ministerstva pak nelze napadnout žalobou. Popsaná situace nemá řešení a vylučuje stěžovatele ze soudní ochrany jeho práv.
Žalovaný postupoval nezákonně, pokud mu nejprve dne 23. 12. 2015 zaslal neúplnou informaci a poté mu dne 16. 11. 2016 zaslal sdělení, že mu posílá požadované informace, přestože mu v příloze elektronické zprávy žádné informace nezaslal, jak bylo výše uvedeno.
Stěžovatel dále připustil, že pokud žalovaný nemá požadované informace, jedná se o důvod k odepření jejich poskytnutí. V takovém případě ovšem bylo povinností žalovaného vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti, což se nestalo. Z uvedených důvodů navrhl zrušení napadeného rozsudku městského soudu.
Žalovaný konstatoval, že stížnost spolu se spisovým materiálem postoupil k rozhodnutí ministerstvu až po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. V tomto směru své pochybení uznává. Je ovšem přesvědčen, že požadované informace řádně poskytl a při poskytnutí informací nepochybil. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Při posuzování kasační stížnosti dospěl předkládající senát k závěru, že v otázce, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., či nikoli, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná. Poukazuje na rozpor právního názoru prezentovaného čtvrtým senátem v rozsudku ze dne 6. 4. 2017, čj. 4 As 12/2017-21, a závěrů zastávaných prvním a devátým senátem v rozsudcích ze dne 14. 4. 2016, čj. 1 As 39/2016-35, a ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007-52, od kterých se hodlá odchýlit.
Čtvrtý senát ve skutkově obdobné věci (stejný stěžovatel se domáhal stejné věci, přičemž postup správního orgánu prvního stupně, jakož i odvolacího orgánu, byl zcela totožný jako v nyní projednávané věci) uzavřel, že „[p]odstatné pro posouzení věci je, že se stěžovatel žalobou domáhal rozhodnutí žalovaného o žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015, a ne rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti o stížnosti proti způsobu vyřízení žádosti. Taková žaloba by ostatně nebyla ani přípustná, neboť rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. není ani rozhodnutím o věci samé, ani osvědčením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Vydání rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti tedy pro posouzení důvodnosti žaloby nemá žádný význam [pozn. – zvýrazněno pátým senátem]. Názor, že by nečinnostní žaloba ve věcech práva na informace měla směřovat k rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. odmítl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86: ‚Argumentaci stěžovatele, že napřed se měl žalobce soudně bránit nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace by totiž vedla k tomu, že místo účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně garantovaných – srov. čl. 17 Listiny základních práv a svobod) by se žadatelům o informace dostalo ochrany jen veskrze pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval, soudní řízení by se násobila. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zároveň potvrdil, že v případě nevyřízení (popř. neúplného vyřízení) žádosti o informace se žadatel může obrátit na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu: ‚Pokud jde o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu shora citovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných informací v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované informace poskytnout), popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout o jejím odmítnutí.‘“
Rozsudku čtvrtého senátu však předchází rozsudek devátého (výše citovaný rozsudek čj. 9 As 76/2007-52) a prvního senátu (výše citovaný rozsudek čj. 1 As 39/2016-35), které k nastolené právní otázce zastávají opačné závěry.
Devátý senát uvedl, že úkon správního orgánu, kterým byla vyhodnocena stížnost stěžovatele na postup povinného subjektu, je nutno považovat „nejenom za rozhodnutí ve formálním slova smyslu, ale na rozdíl od názoru městského soudu též za rozhodnutí, které má povahu správního rozhodnutí v materiálním smyslu, a je tedy rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. Důvodem pro tento závěr je skutečnost, že napadeným rozhodnutím správního orgánu došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele, neboť tímto rozhodnutím bylo s konečnou platností fakticky odepřeno poskytnutí informací, jejichž poskytnutí se stěžovatel domáhal, a které mu dle jeho tvrzení nebyly v rozporu se zákonem poskytnuty.“
Na rozsudek devátého senátu navázal první senát, dle jehož názoru „[ž]alobu na ochranu proti nečinnosti […] nelze podat v případě, kdy byl ke stížnosti žadatele postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) potvrzen. Rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým byl postup povinného subjektu při vyřizování stížnosti potvrzen, je totiž rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Je proto namístě se proti němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Žaloba na ochranu proti nečinnosti má naopak řešit situace, kdy i po marném vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti na straně správního orgánu nečinnost přetrvává, nikoliv však případy, kdy na základě prostředku na ochranu proti nečinnosti byla tato nečinnost odstraněna, a to ať už vydáním rozhodnutí ve věci samé či jiným zákonem požadovaným postupem či úkonem (viz rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007-52).“
Předkládající senát se kloní k názoru zastávanému 4. senátem. Důvodů, pro které tak činí, je několik.
Podle názoru pátého senátu nelze považovat úkon, kterým byl ke stížnosti žadatele potvrzen postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, za rozhodnutí (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Zákon o svobodném přístupu k informacím totiž nezná rozhodnutí, kterým by bylo možné rozhodnout o (faktickém) neposkytnutí informací, nýbrž naopak v případech, v nichž povinný subjekt, byť i jen zčásti, nevyhoví žádosti o poskytnutí informací, ukládá § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnost povinnému subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti, případně její části (s výjimkou případů, kdy se žádost odloží).
Odvolání jakožto řádný opravný prostředek se podává proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 16 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Oproti odvolání pak stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím není opravným prostředkem proti rozhodnutí o věci samé, ale výlučně prostředkem ochrany proti nečinnosti povinného subjektu (správního orgánu) při vyřizování žádosti o informace ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., který je třeba vyčerpat před podáním nečinnostní žaloby (obdobně jako žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu nebo podnět podle § 38 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád; stížností nemůže být z povahy věci napadeno žádné rozhodnutí povinného subjektu. Stížnost dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím je prostředkem sloužícím k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, ze dne 31. 7. 2014, čj. 5 As 76/2014-23, č. 3109/2014 Sb. NSS, ze dne 19. 11. 2014, čj. 3 As 26/2014-62, č. 3178/2015 Sb. NSS). Soudním prostředkem k ochraně proti nečinnosti proto může být pouze nečinnostní žaloba podle § 79 odst. 1 s. ř. s., a nikoli žaloba podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Dalším důvodem, pro který předkládající senát neshledává stížnost dle § 16a odst. 6 písm. a) rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., je skutečnost, že řádný opravný prostředek ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. se podává proti rozhodnutím správních orgánů, která dosud nenabyla právní moci. Stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím ovšem není podávána proti (meritornímu) rozhodnutí povinného subjektu, ale toliko na jeho postup.
Předkládající senát rovněž odkazuje na skutečnost, že § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím byl do tohoto zákona doplněn zákonem č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novelizační zákon“), přičemž podle důvodové zprávy (srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, IV. volební období 2002–2006, Zvláštní část, str. 33, digitální repozitář, www.psp.cz) k tomuto zákonu „[s]tížnost na postup při vyřizování žádosti o informace […] je nový institut, který vznikl jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace, jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti). Institut stížnosti na postup při vyřizování informace však nepokrývá pouze výše označené případy nečinnosti.“
Rozhodnutím „o neposkytnutí informací“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle jeho názoru také v nyní projednávané věci teprve rozhodnutí podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím o odmítnutí (i částečném) žádosti o poskytnutí informací. Potvrzení postupu povinného subjektu prvního stupně, který požadované informace neposkytl ani nerozhodl o jejich odmítnutí, nadřízeným orgánem srovnává předkládající senát se situací, v níž nadřízený správní orgán usnesením dle § 80 odst. 6 správního řádu nevyhoví žádosti účastníka řízení o ochranu před nečinností správního orgánu prvního stupně nebo nadřízený správce daně odloží podnět osoby zúčastněné na správě daní dle § 38 odst. 4 daňového řádu. Uvedené postupy nadřízeného správního orgánu či nadřízeného správce daně nejsou rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Bezvýsledné vyčerpání těchto prostředků ochrany je však nezbytnou podmínkou k podání nečinnostní žaloby.
Předkládající senát proto postoupil rozšířenému senátu k posouzení otázku tohoto znění: Je rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnutím, proti němuž se lze bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., anebo v případě negativního vyřízení této stížnosti je třeba podat nečinnostní žalobu dle § 79 a násl. s. ř. s.? Dle jeho názoru rozhodovací praxe není v dané otázce jednotná a zároveň se předkládající senát hodlá přímo odchýlit od právního závěru již vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu. Posouzení sporné právní otázky je pro kasační řízení, které předkládající senát vede, podstatné.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že potvrzení postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím vydané na základě stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace (ve věci). Žadatel o informaci se tedy může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání pátému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[26] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[27] V usnesení, kterým předkládající senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná právní otázka týkající se povahy „rozhodnutí“ o stížnosti dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž se zmíněný senát chce odchýlit od právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2016, čj. 1 As 39/2016-35, kterým bylo rozhodnutí o stížnosti posouzeno jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Předkládající senát shodně se čtvrtým senátem (srov. rozsudek ze dne 6. 4. 2017, čj. 4 As 12/2017-21) zastává názor, že proti výsledku postupu nadřízeného orgánu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím může být poskytnuta soudní ochrana toliko v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti povinného subjektu. Rozšířený senát analýzou právní podstaty předložené sporné otázky ji upřesnil (viz bod 1 tohoto odůvodnění), nicméně vůle předkládajícího senátu odchýlit se od výše identifikované předchozí judikatury je nesporná.
[28] Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je tedy v projednávané věci dána.
IV. Právní posouzení rozšířeným senátem
IV. A Podstata práva na informace a účinné prostředky jeho ochrany
[29] Právo na informace představuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Dává občanům možnost kontrolovat fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů demokratického státu. Nejen reálné poskytování informací, „ale již pouhý právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal informace o činnosti orgánů veřejné správy, vede k růstu odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování její kvality a transparentnosti, čímž zároveň působí jako významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející nežádoucím situacím, motivům a jevům v politice a veřejné správě. […] Dostatečně rozsáhlý, jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotě podílet se na veřejném životě. […] Naopak situace, kdy již samotné získávání podkladových informací z veřejné správy činí občanům potíže […] vedou k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci na veřejné dění.“ (Korbel, F. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím: zákon o právu na informace o životním prostředí: komentář. Praha: Linde, 2004, s. 48).
[30] Jako takové se tedy právo na informace stává nejen zárukou zákonnosti, ale zároveň i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko, že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14).
[31] V době, která se často nazývá informačním věkem, je naplnění ústavního práva na informace, které mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy a další právní subjekty, které na základě zákona rozhodují o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, klíčovým prvkem vztahu mezi státem a občanem (blíže srov. důvodovou zprávu k senátnímu návrhu zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 16, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, III. volební období 1998–2002, Obecná část, str. 20, digitální repozitář, www.psp.cz).
[32] Základní práva, včetně práva na informace, jsou pod ochranou soudní moci; podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může stanoveným způsobem domáhat svého práva u soudu. Každý, kdo vznese hájitelné tvrzení, že jeho právo bylo porušeno, musí mít účinné prostředky nápravy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3930/14, č. 115/2015 Sb. ÚS). Má-li být ochrana práv, ať již základních či veřejných subjektivních, úplná, musí právní řád poskytovat účinné právní prostředky nápravy pro případ, že dojde k zásahu do těchto práv. Především musí existovat účinný a přístupný postup, jímž se dotčená osoba může domoci svých práv.
[33] Ve správním právu je zpravidla řízení před správními orgány těžištěm pro vzájemný dialog a vyřešení vzájemného vztahu jednotlivce a veřejné správy (státu). Úloha správního soudu je primárně přezkumná (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2016, čj. 1 Azs 91/2016-27, nebo ze dne 28. 4. 2017, čj. 7 Azs 37/2017-19). S tímto přímo souvisí i zásada subsidiarity (správního soudnictví vůči veřejné správě).
[34] Soudní ochrana je tedy subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány k tomu kompetentními (takzvaně „v první linii“), které na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah. Žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci její nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho veřejných subjektivních práv. Soudní ochrana v tomto smyslu nastupuje tehdy a tam, kde tyto prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich použitím nedošlo ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.
[35] Aby prostředky ochrany práva na informace zajistily ochranu dostatečně efektivně, měly by si jít vzájemně vstříc s prostředky soudní ochrany. Jednotlivci navíc musí být vždy zřejmé, které prostředky ochrany před správním orgánem musí vyčerpat (zda vůbec), a neuspěje-li s nimi, kterou ze žalob či návrhů dle soudního řádu správního posléze podat. V opačném případě ochrana jednotlivce selhává.
IV. B Nečinnostní žaloba dle § 79 s. ř. s.
[36] Neexistence soudní ochrany před nečinností veřejné správy v obecném (správním) soudnictví byla uvedena na prvním místě seznamu ústavněprávních deficitů předchozí procesní úpravy správního soudnictví, pro které Ústavní soud nálezem ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, č. 276/2001 Sb., zrušil část pátou občanského soudního řádu.
[37] „Nová“ procesní úprava řízení před správními soudy (s. ř. s.) v § 79 odst. 1. již stanoví, že „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“
[38] Rozšířený senát v usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, k výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s. uzavřel, že „toto ustanovení upravuje jednu z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Hypotézu právní normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti správního orgánu a 2) v povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti této nečinnosti, které musí být a) obecně stanoveny procesním předpisem upravujícím řízení před daným správním orgánem a které musí být zároveň b) v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve poté může nastoupit dispozice právní normy, totiž možnost domáhat se žalobou u soudu, aby uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení.“
[39] Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se tak může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[40] Dle komentářové literatury (důraz přidán) „[k] bezvýslednému vyčerpání prostředků k ochraně před nečinností pak dojde v zásadě ve třech případech. Za prvé pokud nadřízený správní orgán v zákonné lhůtě sám nekoná, je možno podat přímo žalobu ke správnímu soudu ve vztahu k nečinnosti podřízeného správního orgánu (rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, sp. zn. 9 As 76/2007). Žalobou se však nelze domáhat toho, aby nadřízený správní orgán učinil opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 6 SpŘ, nýbrž pouze vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení – rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 5 Ans 2/2010. Za druhé pokud nadřízený správní orgán sice koná ve smyslu § 80 odst. 4 písm. a), c), d) SpŘ, avšak podřízený nečinný správní orgán dál setrvává v nečinnosti a nerespektuje nadřízeným správním orgánem stanovené lhůty. V tomto případě již není nutné se opětovaně obracet na nadřízený správní orgán a lze přímo podat žalobu ke správnímu soudu. Konečně za bezvýsledné vyčerpání prostředku ochrany před nečinností je třeba považovat i situaci, kdy nadřízený správní orgán žádost účastníka řízení usnesením zamítne podle § 80 odst. 6 SpŘ (usnesení KS v Plzni ze dne 20. 10. 2006, sp. zn. 57 Ca 61/2006)“ (Jirásek, J. § 79 [Žalobní legitimace a účastníci řízení]. In: Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P. Soudní řád správní. 3. vyd. Beck-online). K obdobnému závěru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 7. 2015, čj. 2 As 127/2015-24.
[41] Nečinnostní žaloba slouží k posouzení tvrzené nečinnosti. V usnesení ze dne 8. 4. 2003, čj. Na 249/2003-9, č. 19/2003 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[p]okud žaloba tvrdí, že správní orgán je nečinný a domáhá se, aby správnímu orgánu byla uložena povinnost vydat rozhodnutí, je z toho třeba vycházet, i když by povinnost k činnosti objektivně neexistovala. Tato skutečnost má význam při věcném posuzování žaloby, nikoli při rozhodování o procesních otázkách.“ Názor nadřízeného orgánu o tom, že nečinnost pominula, či zde vůbec nebyla, nemá vliv na určení pasivní legitimace žalobce v řízení podle § 79 s. ř. s. Správnost tvrzení žalobce se vyjeví až v rámci posouzení důvodnosti žaloby.
IV. C Stížnost dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím
[42] Mezi základní zásady činnosti orgánů veřejné správy patří i zásada rychlosti, tzn. postupování (vyřizování věcí) správního orgánu bez zbytečných průtahů. Tato zásada je ve věcech uplatňování práva na informace stěžejní (srov. část IV. A rozhodnutí výše). Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené (není-li zákonná lhůta stanovena), použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně proti nečinnosti. Je tedy zřejmé, že postupovat bez průtahů je principem ovládajícím veškerou činnost veřejné správy a úkolem každého správního orgánu.
[43] Dle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[s]tížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (dále jen ‚stížnost‘) může podat žadatel,
a) který nesouhlasí s vyřízením žádosti způsobem uvedeným v § 6,
b) kterému po uplynutí lhůty podle § 14 odst. 5 písm. d) nebo § 14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
c) kterému byla informace poskytnuta částečně, aniž bylo o zbytku žádosti vydáno rozhodnutí o odmítnutí, nebo
d) který nesouhlasí s výší úhrady sdělené podle § 17 odst. 3 nebo s výší odměny podle § 14a odst. 2, požadovanými v souvislosti s poskytováním informací“.
[44] Dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím „[n]adřízený orgán při rozhodování o stížnosti podle odstavce 1 písm. a), b) nebo c) přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak, že
a) postup povinného subjektu potvrdí“.
[45] Dle důvodové zprávy novelizačního zákona (srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, IV. volební období 2002–2006, Zvláštní část, str. 33, digitální repozitář, www.psp.cz) je stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (důraz přidán) „nový institut, který vznikl jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace, jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti).
Institut stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace však nepokrývá pouze výše naznačené případy nečinnosti, ale je možno stížnost použít i v případech, v nichž byl sice povinný subjekt činný, ale neposkytl informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí, ale odkázal na jiná ustanovení tohoto zákona, např. žádost odložil nebo postupoval dle § 6. Žadatel, který se domnívá, že povinný subjekt nepostupoval v souladu s tímto zákonem [např. odložil žádost dle § 14 odst. 5 písm. b), ač je žádost srozumitelná, je z ní jasné, jaké informace žadatel požaduje anebo sice podání vady má, ale povinný subjekt nesplnil svou povinnost a nevyzval žadatele k upřesnění žádosti nebo odkázal žadatele na zveřejněnou informaci dle § 6, ač je takový postup nedostatečný atd.], má právo obrátit se prostřednictvím povinného subjektu na nadřízený orgán se stížností za podmínek daných § 16a […].“
[46] Z výše uvedeného je patrné, že zákonodárce koncipoval institut stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím jako prostředek ochrany proti nečinnosti (srov. Furek, A. § 16a [Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace]. In: Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 896). Stížností dle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím se žadatel o informaci domáhá odstranění nečinnosti v části jeho žádosti. Proti případnému rozhodnutí o odmítnutí ve zbývající části žádosti může žadatel podat odvolání dle § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím je tak možné považovat, co do důvodu jejich podání a režimu vyřízení, za totožné (liší se toliko rozsahem nečinnosti povinného orgánu).
[47] Ke zbývajícím důvodům pro podání stížnosti dle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se zákonodárce v důvodové zprávě takto výslovně nevyjádřil; jejich povahu a volbu správného žalobního typu však rozšířený senát v nyní projednávané věci nemůže posoudit (tyto otázky přesahují předmět řízení).
IV. D Povaha potvrzení postupu povinného subjektu při vyřizování stížnosti dle § 16a odst. 6 písm. a) ve spojení s § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím
[48] V řízení dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím se prostřednictvím stížnostních důvodů stanovených v odst. 1 písm. b) a c) lze domáhat vyřízení žádosti. Povinný subjekt v rámci autoremedury dle § 16a odst. 5 může sám vyhovět stížnosti. Komentářová literatura k této možnosti upozorňuje na skutečnost, že „[s]těžovatel zpravidla nebude požadovat vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ale poskytnutí všech jím požadovaných informací, takže v tomto směru si lze jen obtížně představit situaci, kdy bude možno stížnosti zcela vyhovět vydáním rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Proto je třeba § 16a odst. 5 vnímat tak, že vyhověním stížnosti zcela se rozumí vyčerpání celého obsahu stížnosti nikoli co do žadatelem požadovaného způsobu vyřízení (poskytnutí informací), ale co do rozsahu požadovaných informací, jinak by tato zákonná možnost zjevně postrádala smysl.“ (srov. citaci v bodu [46]). Nevyhoví-li povinný subjekt žádosti v rámci autoremedury, může nadřízený orgán dle § 16a odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím jeho postup potvrdit, přikázat povinnému subjektu žádost ve stanovené lhůtě vyřídit nebo věc převzít a informaci sám poskytnout, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti (dané se neuplatní vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti).
[49] Vyhověním žádosti v rámci autoremedury se rozumí buď poskytnutí informace, nebo vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti, tedy vyčerpání celého obsahu žádosti některým z těchto způsobů. Právě těmito úkony správního orgánu se zasahuje do právní sféry jednotlivce žádajícího o informace. Na okraj lze poznamenat, že odložení žádosti, kterou jde také žádost vyřídit, lze napadat, jakožto nezákonné pravomocné rozhodnutí, přímo žalobou dle § 65 s. ř. s.
[50] Právní sféra jednotlivce není dotčena potvrzením postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím [v rámci stížnostních důvodů dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona]. Nadřízený orgán toliko konstatuje, že souhlasí s postupem povinného subjektu, přičemž svým závěrem nemůže ovlivnit veřejná subjektivní práva, neboť jím nerozhodl o žádosti či její části, jejíž vyřízení se žádá (nerozhodl o meritu věci). Uváděné stížnostní důvody [§ 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím] směřují přímo proti nečinnosti povinného subjektu, přičemž základem nečinnosti není rozhodnutí ve věci samé, ale právě jeho absence.
[51] Dané potvrzují i závěry judikatury (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2010, čj. 5 Ans 2/2010-127, ze dne 27. 10. 2010, čj. 8 Ans 5/2009-113, či ze dne 15. 7. 2015, čj. 2 As 127/2015-24), které se ustálily na závěru, že usnesení dle § 80 odst. 6 správního řádu, kterým správní orgán nevyhovuje žádosti účastníka, není rozhodnutím o věci ve smyslu § 65 s. ř. s. Ochrana proti nečinnosti dle § 80 správního řádu se přitom použije u opatření proti nečinnosti dle zákona o svobodném přístupu k informacím subsidiárně (srov. § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Obdobné judikaturní závěry se vytvořily i ve vztahu k odložení podnětu dle § 38 odst. 4 daňového řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 3 Afs 72/2015-51). Odložení podnětu podle daňového řádu a nevyhovění žádosti podle správního řádu jsou fakticky (svými účinky a povahou) rovněž potvrzením postupu správního orgánu prvního stupně dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím ke stížnosti podané podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona, přičemž se proti nim neuplatní žaloba proti rozhodnutí, ale soudní ochrana může být poskytnuta v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti povinného subjektu.
[52] Princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu zdůrazňuje systémový pohled na právo. Jestliže se tento interpretační přístup v judikatuře uplatnil dokonce mezi soukromým a veřejným právem, tím spíše je třeba jej prosazovat v procesních úpravách práva veřejného. Nacházejí-li se mezi nimi dílčí odlišnosti v úpravách obdobných institutů, je na ně třeba nahlížet jednotným pohledem, nemají-li skutečně racionální základ pro odlišné používání. Rozhodujícím kritériem musí být nikoli dosavadní „zažitá“ praxe orgánů veřejné správy, nýbrž právní jistota jejích adresátů, že prostředky, které jim zákon poskytl k ochraně práv, mohou zásadně ve srovnatelných situacích používat obdobně s jistotou, že orgány veřejné správy budou obdobně reagovat a v případě nezjednání nápravy uvnitř veřejné správy bude zachována za obdobných podmínek cesta k soudní ochraně. Úprava vyřizování stížnosti ve zkoumaném ustanovení nepodává dostatečně racionální důvody (ať již svým jazykovým zněním či smyslem a účelem) pro odlišný interpretační přístup k soudnímu přezkumu prostředků proti nečinnosti dle správního řádu, daňového řádu a zákona o svobodném přístupu k informacím.
[53] O tom, že potvrzení postupu povinného subjektu zákonodárce nezamýšlel koncipovat jako rozhodnutí, které je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žadatele, svědčí i samotná formulace § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákonodárce totiž v případě, kdy se zasahuje do veřejných subjektivních práv (rozhoduje se o meritu věci), stanoví pravidlo zohledňující nezávislost výkonu samosprávy [srov. § 16a odst. 6 písm. c) za středníkem zákona o svobodném přístupu k informacím].
[54] Předkládající senát mezi jinými poukázal na skutečnost, že § 68 písm. a) s. ř. s. předpokládá vyčerpání řádných opravných prostředků. Řádným opravným prostředkem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. se dle komentářové literatury rozumí „opravný prostředek směřující proti nepravomocnému správnímu rozhodnutí [který je plně v rukou účastníka řízení]. Takovými opravnými prostředky jsou např. odvolání (§ 81 až 93 SpŘ, § 109 až 116 DŘ), rozklad (§ 152 SpŘ, § 108 odst. 2 DŘ) nebo námitky (§ 88 ScZabPůs). Vyčerpáním řádného opravného prostředku je pak třeba chápat vyčkání konečného rozhodnutí o podaném opravném prostředku.“ (Šuránek, P. § 68 [Nepřípustnost žaloby]. In: Jemelka, L., Podhrázský, M., Vetešník, P., Zavřelová, J., Bohadlo, D., Šuránek, P. Soudní řád správní. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013, s. 536). Obdobný výklad podává i autorský kolektiv pod vedením Šimíčka a Potěšila (viz komentář k § 68 [Nepřípustnost žaloby]. Šimíček, V., Potešil, L. Soudní řád správní: komentář. Praha: Leges, 2014. s. 592); tento uvádí, že pojem řádné opravné prostředky „[z]ahrnuje opravné prostředky, které se podávají proti rozhodnutím správních orgánů, která dosud nenabyla právní moci“. Stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím však dopadají na situace, v nichž rozhodnutí ve věci chybí – řádný opravný prostředek tak není vůči čemu podat. Rozhodnutím nadřízeného orgánu se dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím toliko potvrzuje postup (nikoliv rozhodnutí povinného orgánu).
[55] Podpůrně lze upozornit i na skutečnost, že v zákoně o svobodném přístupu k informacím se jako negativní rozhodnutí ve věci samé (o žádosti), proti kterému zákon připouští odvolání, výslovně označuje toliko rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 odst. 1, § 16 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím).
[56] V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, rozšířený senát charakterizoval vztah mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. a nečinnostní žalobou dle § 79 s. ř. s. následovně: „Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v § 79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.“
[57] Jednotlivec se tak stížností dle § 16a odst. 1 písm. b) či c) zákona o svobodném přístupu k informacím může domáhat vyřízení celého obsahu žádosti o informace. Bezvýsledným vyčerpáním prostředků ochrany proti nečinnosti (nedojde k rozhodnutí ve věci samé – odmítnutí, či odložení žádosti, případně její části, či poskytnutí informace – tedy vyřízení celého obsahu žádosti) budou splněny podmínky pro podání žaloby dle § 79 s. ř. s. Žalobce se v řízení před soudem může domáhat vydání rozhodnutí ve věci (obdobně jako v řízení před správním orgánem). Shledá li soud žalobu důvodnou, nařídí povinnému subjektu, aby o žádosti rozhodl. Řízení před soudem bude probíhat v přednostním režimu dle § 56 odst. 3 s. ř. s. Vůči případnému negativnímu rozhodnutí o žádosti (rozhodnutí o odmítnutí žádosti) lze následně brojit odvoláním dle § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím a následně i žalobou dle § 65 s. ř. s. Soud pak může v navazujícím řízení využít § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a přikázat informaci poskytnout (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017-35, ve věci procesního ping-pongu).
[58] Rozšířený senát si uvědomuje, že ačkoli nastíněné řešení respektuje odlišnosti mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a nečinnostní žalobou, jakož i znění a systematiku zákona o svobodném přístupu k informacím, přesto není v podmínkách zákona o svobodném přístupu k informacím řešením ideálním. Základem práva na svobodný přístup k informacím je totiž jejich poskytování v reálném čase, čemuž případný dvojí soudní přezkum (nejprve nečinnosti povinného subjektu a později samotného rozhodnutí ve věci) brání. Zákon však nenabízí vhodnou alternativu, kterou by bylo možné řízení o žádosti, bez porušení zásady subsidiarity, jakkoliv urychlit.
I. Shrnutí a závěr
[59] Potvrzení postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím vydané na základě stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace (ve věci); žadatel o informaci se může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s. | decision_729.txt |
4,343 | k § 39i odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů
k § 48 odst. 1 správního řádu
I. Pravomocně neskončené řízení o žádosti o změnu výše a podmínek úhrady léčivého přípravku podle § 39i odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, netvoří bez dalšího překážku litispendence ve smyslu § 48 odst. 1 správního řádu ve vztahu ke kterémukoli dalšímu řízení o žádosti o změnu výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku. Při posouzení, zda jde v obou řízeních o „tutéž věc“, je třeba vzít v úvahu všechny skutečnosti, které jsou v tom kterém řízení posuzovány, tedy to, jaké změny výše nebo podmínek úhrady lze v daném řízení fakticky dosáhnout. V rámci toho je třeba posoudit, jestli si výsledky obou řízení konkurují takovým způsobem, že by vedle sebe nemohly obstát.
II. Řízení o žádosti o změnu výše a podmínek úhrady léčivého přípravku podle § 39i odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, v níž jeden žadatel požaduje pouze změnu výše úhrady u již schválené léčebné indikace (a nikoli rozšíření úhrady na novou léčebnou indikaci), netvoří překážku litispendence ve smyslu § 48 odst. 1 správního řádu ve vztahu k žádosti o změnu výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku, v níž jiný žadatel požaduje pouze rozšíření úhrady na dosud neschválenou léčebnou indikaci.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 8. 2023, čj. 10 Ad 2/2023-106)
Prejudikatura: č. 2905/2013 Sb. NSS.
Věc: AbbVie Deutschland GmbH & Co. KG proti Ministerstvu zdravotnictví, za účasti Všeobecné zdravotní pojišťovny, o změnu výše a podmínek úhrady léčivého přípravku.
Jádrem sporu byla otázka, zda – a případně za jakých podmínek – představuje řízení o stanovení (změně) výše a podmínek úhrady léčivého přípravku, zahájené na žádost podle části šesté zákona o veřejném zdravotním pojištění, ve vztahu k jinému řízení o žádosti o stanovení (změnu) výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku překážku litispendence ve smyslu § 48 odst. 1 správního řádu.
Žalobkyně dne 8. 7. 2022 požádala Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „Ústav“) o změnu výše a podmínek úhrady léčivého přípravku RINVOQ 15MG TBL PRO 28 KAL (dále jen „léčivý přípravek“) z veřejného zdravotního pojištění, konkrétně o stanovení jeho úhrady pro dvě nové indikace: psoriatickou artritidu (dále jen „PsA“) a ankylozující spondylitidu (dále jen „AS“).
Ústav usnesením ze dne 13. 7. 2022 zastavil řízení o této žádosti podle § 66 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 48 odst. 1 správního řádu, neboť zahájení řízení bránila překážka řízení již zahájeného. Toto dřívější řízení bylo zahájeno dne 21. 8. 2020 na základě žádosti zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven o změnu výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku, konkrétně o snížení výše úhrady pro stávající indikaci revmatoidní artritida (dále jen „RA“).
Žalobkyně podala proti tomuto usnesení odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 12. 2022 zamítl, přičemž se plně ztotožnil s právním názorem Ústavu. Žalovaný zdůraznil, že výše a podmínky úhrady tvoří nerozlučný pár: výše úhrady je neoddělitelně spjata s konkrétními podmínkami úhrady (nelze hradit něco, co je z úhrady vyloučeno) a bez stanovené úhrady nemohou existovat žádné podmínky úhrady. Ústav proto vždy rozhoduje společným výrokem o výši i podmínkách úhrady, a nikoli izolovaně jen o změně výše nebo podmínek úhrady. V některých případech sice zákon o veřejném zdravotním pojištění výslovně umožňuje současné vedení některých typů správních řízení, v nichž se mohou současně měnit výše a podmínky úhrady stejného přípravku (jde o souběh hloubkové a zkrácené revize anebo některé z těchto revizí s individuálním správním řízením), avšak vedení dvou individuálních správních řízení brání právě § 48 odst. 1 správního řádu. Kolidující i předmětné řízení bylo vedeno s identickými účastníky (žalobkyní a všemi zdravotními pojišťovnami), ze stejného důvodu (na žádost) a v obou byl uplatněn požadavek na změnu výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku. Jelikož kolidující řízení započalo dříve než nynější správní řízení a v době vydání napadeného usnesení stále pokračovalo, tvořilo překážku vedení řízení o žalobkynině žádosti.
Žalobkyně v žalobě podané u Městského soudu v Praze namítala, že žalovaný posoudil existenci překážky litispendence špatně. Ve své žádosti totiž vymezila cíl, jímž bylo stanovení úhrady léčivého přípravku v nových (tj. dosud nehrazených) indikacích, a k těmto indikacím předložila veškeré zákonem požadované údaje a důkazy. V dřívějším správním řízení přitom úhrada přípravku v těchto indikacích posuzována nebyla a k jejímu stanovení tak vůbec nemohlo dojít. Žadatelky v tomto řízení požadovaly změnu (snížení) výše úhrady přípravku a zachování podmínek úhrady (tj. ve stávajících indikacích, mezi něž PsA a AS nepatřily), tedy nejenže o úhradu v dosud nehrazených indikacích nežádaly, ale výslovně požadovaly zachování stávajících podmínek úhrady. Žalobkyně nemohla žádným způsobem ovlivnit předmět a cíl tohoto řízení a nemohla v něm uplatnit svůj požadavek.
Cílem zákonné úpravy překážky litispendence je vyloučit situaci, kdy by si navzájem konkurovala dvě správní řízení tím způsobem, že by jejich výsledky nemohly platit současně, neboť by tutéž konkrétní věc řešily jinak. Žalobkyně poukázala na běžnou rozhodovací praxi Ústavu, podle níž jsou témuž přípravku v různých správních řízeních postupně rozšiřovány podmínky úhrady tak, že ke stávajícím hrazeným indikacím přistupují nově hrazené indikace, které nemají žádný vliv na úhradu v oněch již dříve hrazených indikacích. Není žádnou výjimkou, že u téhož léčivého přípravku je takových pozdějších rozhodnutí o úhradě v jasně vymezených odlišných indikacích několik, a přitom žádné z pozdějších rozhodnutí neruší úhradu v indikacích hrazených již na základě rozhodnutí dřívějších. Rovněž z toho je zřejmé, že výsledky obou řízení si navzájem nekonkurují, ale obstojí vedle sebe. Výklad překážky litispendence zaujatý žalovaným vede ke zcela bezdůvodnému oddalování přiznání úhrady léčivým přípravkům v konkrétní navrhované indikaci, přestože splňují zákonná kritéria pro přiznání úhrady. Délka takového oddálení přitom může trvat naprosto nepredikovatelnou dobu a žalobkyně ji nemůže nijak ovlivnit.
Napadené rozhodnutí dle žalobkyně odporovalo rovněž unijnímu právu, konkrétně článku 6 směrnice Rady č. 89/105/EHS o průhlednosti opatření upravujících tvorbu cen u humánních léčivých přípravků a jejich začlenění do oblasti působnosti vnitrostátních systémů zdravotního pojištění (dále jen „směrnice č. 89/105/EHS“). Tento článek garantuje žalobkyni právo na vydání takového rozhodnutí o úhradě léčivého přípravku, které je v souladu s objektivními a ověřitelnými kritérii, a to ve stanovené lhůtě. Důsledkem výkladu zastávaného žalovaným však bylo toto právo popřeno, a to pouze proto, že probíhá jiné řízení, které se indikací navržených žalobkyní vůbec netýká. Žalobkyně dodala, že citovaný článek směrnice má přímý účinek.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě poukázal na rozsudek městského soudu ze dne 8. 6. 2015, čj. 7 Ad 15/2011-68, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2011, čj. 3 Ads 59/2011-73, které se týkají dané problematiky a žalovaný k nim přihlížel. Dále uvedl, že dne 14. 12. 2022 zahájil Ústav z moci úřední hloubkovou revizi týkající se také předmětného přípravku, jejíž účastnicí byla žalobkyně a během níž mohla navrhnout také nově hrazenou indikaci. Stejně tak mohla žalobkyně od 23. 3. 2023 opětovně podat předmětnou žádost, jelikož uvedeného dne pravomocně skončilo dřívější řízení zahájené zaměstnaneckými zdravotními pojišťovnami. V tomto dřívějším řízení mohla žalobkyně uplatnit opatření proti nečinnosti, avšak neudělala to.
Žalobkyně v replice zopakovala některé argumenty již obsažené v žalobě. Poukaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 59/2011-73 považovala za případný. Vyplývá z něj totiž, že v řízení o stanovení (změně) výše a podmínek úhrady je nutno zkoumat léčivý přípravek jako celek podle platného souhrnu údajů o přípravku. To však žalovaný v předmětném řízení neučinil, neboť nijak nezohlednil požadavek žalobkyně na nově hrazené indikace. Žalobkyně naopak odkázala na rozsudek městského soudu ze dne 24. 6. 2021, čj. 11 Ad 12/2020-85, jenž její výklad překážky litispendence v podobné věci podpořil. Hloubková revize, kterou zmínil žalovaný, nemá s nynější věcí žádnou souvislost, jelikož byla zahájena z moci úřední, až po vydání napadeného rozhodnutí a týkala se odlišných indikací. Žalobkyně v ní sice navrhla úhradu také pro nové indikace, ale Ústav o ní stejně nerozhodl.
Žalobkyně v doplnění repliky upozornila, že rozsudek městského soudu čj. 11 Ad 12/2020-85 byl v mezidobí zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2023, čj. 7 Ads 207/2021-46, avšak na důvodnost žaloby to nemá vliv. Nejvyšší správní soud totiž opřel své rozhodnutí mimo jiné o skutečnost, že obě řízení v dané věci byla vedena na žádost téže osoby, jež mohla s tou dřívější volně disponovat – vzít ji zpět nebo požádat o změnu jejího obsahu. Takovou možnost však žalobkyně neměla.
Žalovaný pak v duplice uvedl, že překážka litispendence by se uplatnila shodně oběma směry: pokud by žalobkyně podala svou žádost dříve než zaměstnanecké pojišťovny, byly by to ony, kdo by si musel počkat. Nakonec se ohradil proti žalobkyninu tvrzení, že nemohla navrhnout nově hrazenou indikaci jinak než ve své individuální žádosti. Tuto možnost měla rovněž v rámci hloubkové revize zahájené Ústavem, a také jí využila.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [15] Podle § 48 odst. 1 správního řádu zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu. Správní soudy dovodily, že překážkou zahájení nového řízení je nejen řízení vedené u jiného orgánu, ale také řízení zahájené u stejného orgánu (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2013, čj. 4 As 16/2013-36, č. 2905/2013 Sb. NSS). Správní orgán tedy musí řízení zastavit, pokud by již vedl řízení „v téže věci“ a „z téhož důvodu“; obě tyto podmínky musejí být splněny kumulativně (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2013, čj. 6 Ads 139/2012-58).
[16] Účastníci řízení jsou ve shodě, že obě řízení byla zahájena (vedena) „z téhož důvodu“. Tím se totiž rozumí způsob zahájení správního řízení, a to buď na žádost, nebo z moci úřední (rozsudek NSS čj. 6 Ads 139/2012-58, body 9 až 11). Stejného názoru je také komentářová literatura, podle níž „nelze vyloučit, že by si mohla navzájem konkurovat dvě správní řízení týkající se téže věci, ovšem jedno by bylo zahájeno z moci úřední a druhé na základě žádosti. (…) V takovém případě však nebude splněna podmínka vedení těchto řízení ‚z téhož důvodu‘, byť se budou týkat ‚téže věci‘“ (Vedral, J. Správní řád: Komentář. II. vydání. Praha: Bova Polyglon, 2012, s. 501). Obě správní řízení byla zahájena na žádost – dřívější podaly zaměstnanecké zdravotní pojišťovny, pozdější podala žalobkyně – a tedy z téhož důvodu.
[17] Městský soud se proto musí zabývat tím, zda byla obě řízení vedena „v téže věci“. Totožnost věci je podle judikatury správních soudů určována „totožností práv nebo povinností, totožností účastníků řízení a současně totožností předmětu řízení“ (rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2019, čj. 1 As 127/2018-99; shodně důvodová zpráva ke správnímu řádu). Městský soud předesílá, že obě řízení se týkala téhož léčivého přípravku, konkrétně výše a podmínek jeho úhrady, a shodný byl také okruh účastníků řízení. Pro posouzení toho, zda je dána totožnost práv a povinností a totožnost předmětu řízení, je třeba předně objasnit povahu vedeného řízení a jeho specifika, jež jsou pro posouzení možné konkurence dvou řízení významná. Městský soud tak podrobně učinil již v rozsudku čj. 11 Ad 12/2020-85. Ten byl sice zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 7 Ads 207/2021-46, avšak proti teoretickým východiskům městského soudu se Nejvyšší správního soud nevymezil, naopak je označil za „obecně akceptovatelné“. Vývody z nich plynoucími a jejich aplikací na konkrétní případ se však městský soud dostal do rozporu s dřívějším rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 59/2011-73, vůči němuž se „dostatečně neodlišil“ (bod 17 rozsudku čj. 7 Ads 207/2021-46). Městský soud má za to, že nyní posuzovaná věc se po skutkové stránce podstatně odlišuje od obou případů posuzovaných Nejvyšším správním soudem (to osvětlí níže), a proto přejal některá východiska svého dřívějšího rozsudku, která Nejvyšší správní soud nezpochybnil.
[18] Podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění je žalobkyně (držitelka rozhodnutí o registraci předmětného přípravku) oprávněna podat žádost o stanovení výše a podmínek úhrady. Ustanovení § 39i odst. 1 písm. b) zákona pak žalobkyni opravňuje k podání žádosti o změnu stanovené výše a podmínek úhrady, přičemž v tomto řízení se postupuje obdobně jako v řízení o jejich stanovení (§ 39i odst. 5 věta první tohoto zákona).
[19] V prvé řadě městský soud uvádí, že obě řízení byla vedena podle § 39i odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, podle nějž Ústav rozhodne o změně stanovené maximální ceny nebo výše a podmínek úhrady na žádost osob uvedených v § 39f odst. 2 písm. a) až c) tohoto zákona. Z citovaného ustanovení vyplývá, že žádost o změnu se může týkat jednak stanovené maximální ceny [písm. a)], jednak stanovení výše a podmínek úhrady [písm. b)]. V rámci posuzování žádostí o změnu výše a podmínek úhrady je na Ústavu, aby zjistil, jaká výše a jaké podmínky úhrady léčivého přípravku existují, a následně posoudil, zda jsou splněny podmínky pro změnu těchto údajů. Co se rozumí změnou výše úhrady, je zřejmé: jde o změnu částky, která bude z veřejného zdravotního pojištění hrazena. O tuto okolnost však v nynějším případě nejde. Co se rozumí podmínkami úhrady, zákon výslovně nestanoví. Nevyplývá to ani z prováděcí vyhlášky č. 376/2011 Sb., která v části třetí hlavě III obsahuje podmínky pro úpravu úhrady, ale jen co do preskripčních omezení, jejich bonifikace či malifikace.
[20] Dle názoru městského soudu je při výkladu pojmu „podmínky“ nutno přihlédnout ke skutečnostem, které jsou v konkrétním řízení o změně výše a podmínek úhrady léčivého přípravku posuzovány. Tyto skutečnosti se do značné míry odvíjejí od obsahu žádosti. Pro její náležitosti se přiměřeně použije § 39f odst. 1, a 5 až 11 zákona o veřejném zdravotním pojištění (§ 39i odst. 5 věta druhá). Podle jeho odstavce 1 žádost o stanovení maximální ceny nebo žádost o stanovení výše a podmínek úhrady se podává jednotlivě pro každou lékovou formu léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely. Podle odstavce 5 žádost o stanovení výše a podmínek úhrady musí obsahovat mimo jiné léčebné indikace, pro něž je navrhována úhrada [písm. e)], a kvantifikovatelné a hodnotitelné očekávané výsledky a důvody farmakoterapie, jichž má být dosaženo zařazením léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely do systému úhrad ze zdravotního pojištění pro všechny indikace, pro něž je navrhována úhrada, stanovené na základě uvedených objektivních a ověřitelných kritérií [písm. f)]. Vymezená léčebná indikace je tedy jednou z významných okolností, které Ústav posuzuje v řízení o žádosti o stanovení výše a podmínek úhrady, a není žádný rozumný důvod, aby tomu v řízení o žádosti o změnu výše a podmínek úhrady bylo jinak.
[21] Přitom platí, že zákon o veřejném zdravotním pojištění výslovně předpokládá možnost stanovit pro týž léčivý přípravek úhradu ve více různých odlišných indikacích (tj. pro odlišné, jasně vymezené a omezené skupiny pacientů) a ukládá žadateli povinnost v žádosti tyto indikace vymezit a současně předložit důkazy o dávkování léčivého přípravku, jeho účinnosti, bezpečnosti, nákladové efektivitě, dopadu do rozpočtu veřejného zdravotního pojištění a dalších aspektech nezbytných pro rozhodnutí, zda má být léčivý přípravek v požadované indikaci hrazen z veřejného zdravotního pojištění. Stejně tak zákon výslovně předpokládá možnost stanovit pro týž léčivý přípravek jednu další úhradu zvýšenou (§ 39b odst. 11), jakož i úhradu dočasnou pro ty indikace, v nichž jsou splněny podmínky pro vysoce inovativní přípravky (§ 39d). Podle názoru městského soudu tak požadovaná léčebná indikace představuje skutečnost, která významně odlišuje jednotlivá řízení o stanovení či změně výše a podmínek úhrady léčivého přípravku.
[22] Z dikce § 39h odst. 1 a § 39i odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění nepochybně vyplývá, že o změně výše a podmínek úhrady se (stejně jako o jejich stanovení) vede jediné řízení a Ústav rozhoduje o žádosti výrokem, jímž formálně stanovuje současně výši i podmínky úhrady léčivého přípravku. Oba tyto údaje tvoří z hlediska řízení jeden celek, neboť jsou navzájem částečně provázané. To dobře ilustroval žalovaný na straně 8 svého rozhodnutí, kde vyložil, že v řízení zahájeném na základě žádosti, v níž se požaduje pouze změna výše úhrady, si Ústav klade mimo jiné otázku, zda bude posuzovaný přípravek při změněné výši a zachovaných podmínkách úhrady stále splňovat všechny podmínky účelné terapeutické intervence, včetně zachování nákladové efektivity [§ 15 odst. 6 písm. d) zákona]. Obdobně se Ústav musí tázat v řízení zahájeném na základě žádosti, v níž se požaduje pouze změna podmínek úhrady, zda bude posuzovaný přípravek při nezměněné výši a změněných podmínkách úhrady stále splňovat všechny podmínky účelné terapeutické intervence.
[23] Také Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 Ads 59/2011-73 vyšel z toho, že „v řízení o stanovení výše a podmínek úhrady je zkoumán léčivý přípravek jako celek, a to podle platné registrace, přičemž se každý léčivý přípravek posuzuje podle platného souhrnu údajů o přípravku a podmínek části šesté“ zákona o veřejném zdravotním pojištění. To je v obecné rovině nepochybně pravda. Městský soud již uvedl, že Ústav ve výroku svého rozhodnutí o žádosti rozhoduje formálně jak o výši, tak o podmínkách úhrady daného přípravku. A v rozsahu otázek, které Ústav může ve svém rozhodnutí posoudit a o nichž může autoritativně rozhodnout (příklady jsou uvedeny v předchozím odstavci), tvoří jednotlivá řízení o stanovení (změně) výše a podmínek úhrady přípravku navzájem překážku zahájeného řízení. Oprávnění Ústavu posuzovat léčivý přípravek jako celek má však své meze. Například pokud Ústav rozhoduje o žádosti, která se domáhá pouze zvýšení úhrady u již schválených indikací, nemůže změnit podmínky úhrady přípravku tak, aby se vztahovala na nové indikace. K takovému rozhodnutí totiž Ústav nemá nezbytné farmakoekonomické podklady, které je povinen předložit právě žadatel o takovou změnu podmínek úhrady. Při hodnocení, zda jde o „touž věc“, tak je nutno přihlédnout ke všem rozhodným skutečnostem, které jsou v tom kterém správním řízení reálně posuzovány.
[24] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku posuzoval specifický případ vyplývající z toho, že tehdejší žalobkyně (Roche Registration Ltd.) jako účastnice řízení o stanovení výše a podmínek úhrady léčivého přípravku MABTHERA, zahájeného na žádost jiného subjektu (nynější osoby zúčastněné na řízení), navrhla v rámci tohoto řízení schválení nové indikace CLL. Ústav to odmítl učinit z toho důvodu, že Roche Registration Ltd. uvedla nové informace až po uplynutí lhůty pro navrhování důkazů a předkládání návrhů (§ 39g odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění) i po uplynutí lhůty pro vyjádření k podkladům správního řízení (§ 36 odst. 3 správního řádu). Roche Registration Ltd. obratem podala žádost o stanovení výše a podmínek úhrady uvedeného přípravku, kterou se domáhala schválení nové indikace CLL; právě řízení o této žádosti bylo zastaveno pro překážku litispendence. Šlo tedy o situaci, kdy žalobkyně v pozdějším řízení navrhla schválení nové léčebné indikace, kterou už neúspěšně uplatnila v dřívějším řízení, které do té doby neskončilo. V obou probíhajících řízeních tak byla uplatněna totožná léčebná indikace. Právě v tomto případě podle názoru Nejvyššího správního soudu existovala překážka dřívějšího řízení („Jinými slovy, dovozovat odlišný předmět řízení, jedná-li se o stále týž léčebný přípravek, o jehož podmínkách a výši úhrady nebylo v řízení prozatím pravomocně rozhodnuto, pouze na základě rozšíření jeho indikace, která již byla uplatněna v řízení původním, není důvodné.“). Podle názoru městského soudu nelze tento závěr zobecnit tak, že se všechna řízení o žádosti o stanovení (změnu) výše nebo podmínek úhrady přípravku vedou „o téže věci“, bez ohledu na to, kdo dané žádosti podal, čeho se v nich domáhá a o čem konkrétně může Ústav v těchto řízeních rozhodnout. Pro takový výklad neposkytuje rozsudek Nejvyššího správního soudu oporu ani výslovnou, ani argumentační (jeho odůvodnění je v tomto ohledu velmi stručné).
[25] V rozsudku čj. 7 Ads 207/2021-46 rozšířil Nejvyšší správní soud závěr svého dřívějšího rozsudku také na situaci, kdy tentýž žadatel zahájil postupně dvě řízení o stanovení výše a podmínek úhrady téhož léčivého přípravku, v nichž se domáhal schválení úhrady pro dvě odlišné indikace. Nejvyšší správní soud odůvodnil svůj postup v bodě 15 tak, že „z citovaného rozsudku vyplývá jasný závěr, že rozšíření terapeutické indikace samo o sobě nepředstavuje změnu předmětu řízení. K tomu zdejší soud uvádí, že v nyní posuzovaném případě neshledal důvod se od tohoto závěru odklonit s tím, že takovou změnou předmětu řízení pak z logiky věci není ani další terapeutická indikace, neboť v případě rozšíření terapeutické indikace rovněž platí, že ta část, o kterou je indikace rozšiřována, představuje ve srovnání s původní terapeutickou indikací indikaci novou.“ V tomto případě se tedy obě řízení lišila tím, jaká léčebná indikace v nich byla uplatněna. Jeho specifikem ovšem bylo, že obě žádosti podala táž žadatelka (Roche Registration). Nejvyšší správní soud proto v bodě 19 rozsudku zdůraznil, že žadatelka měla možnost vzít svou dřívější žádost zpět a následně podat novou žádost zahrnující širší terapeutickou indikaci, případně za splnění podmínek § 48 odst. 1 správního řádu před vydáním rozhodnutí ve věci požádat o povolení změny obsahu své žádosti, které by Ústav neměl při splnění veškerých zákonných podmínek bránit. Z rozsudku není zřejmé, jakou přesnou váhu Nejvyšší správní soud této okolnosti přiřkl, ale vzhledem k tomu, že ji Nejvyšší správní soud výslovně „zdůraznil“, lze dovodit, že byla pro jeho závěry významná.
[26] Nynější věc se od těch posuzovaných Nejvyšším správním soudem podstatným způsobem odlišuje. Dřívější řízení bylo zahájeno žádostí, která požadovala pouze snížení úhrady pro dosavadní RA indikaci, a nikoli rozšíření úhrady na nové indikace. Pozdější řízení pak bylo zahájeno žádostí, která požadovala pouze rozšíření úhrady na nové indikace, a nikoli změnu výše úhrady u dosavadní indikace. Dřívější řízení tak tomu pozdějšímu nekonkurovalo, protože v něm Ústav nemohl za žádných okolností učinit to, co požadovala žalobkyně v pozdější žádosti (nedisponoval poklady nezbytnými ke schválení úhrady pro novou indikaci) a k nově navrženým indikacím se ani nemohl nijak vyjádřit. Také žalovaný připustil, že žadatelé v obou řízeních usilovali o jiné konkrétní uspořádání páru výše a podmínek úhrady předmětného přípravku. Městskému soudu přitom nejsou zřejmé žádné teoretické ani praktické potíže, které by mohlo připuštění souběhu těchto dvou řízení způsobit, a neupozornil na ně ani žalovaný. Pokud by dříve zahájené řízení skončilo jako první, Ústavu by v později zahájeném řízení nic nebránilo ve schválení nově hrazené indikace a stanovení odpovídající výše úhrady. Pokud by jako první skončilo později zahájené řízení, Ústavu by nic nebránilo v tom dříve zahájeném stanovit výši úhrady také pro nově hrazenou indikaci, považoval-li by to za potřebné (žalobkyně byla účastnicí řízení a mohla by se k takovému postupu vyjádřit). I kdyby Ústav nejprve snížil výši úhrady pro stávající indikaci RA, mohl by poté schválit nově hrazené indikace PsA a AS, ať už v žalobkyní navržené výši (např. jako zvýšenou úhradu ve smyslu § 39b odst. 11 zákona o veřejném zdravotním pojištění) nebo případně ve shodné výši jako u dříve schválených indikací. A naopak: i kdyby nejprve schválil tyto nově hrazené indikace s dosavadní výší úhrady, mohl by poté snížit výši úhrady pro všechny nebo jen některé indikace (žalovaný ostatně staví svou argumentaci právě na tom, že pokaždé rozhoduje o výši a podmínkách úhrady přípravku jako celku). Předměty obou řízení se tak do jisté míry překrývají, ale jen částečně (v rozsahu výše úhrady u žalobkyní požadované indikace) a hypoteticky (pokud by Ústav rozhodl o žalobkynině žádosti dříve než o dřívější žádosti). Nelze tedy říct, že jde o totožný předmět řízení, ani že je předmět jednoho řízení součástí širšího předmětu druhého řízení ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2020, čj. 9 As 179/2019-94. Vždyť i žalovaný uvedl, že žalobkyně mohla podat svou žádost bezprostředně poté, co dřívější řízení pravomocně skončilo (a v řízení o ní by pak nutně postupoval právě shora naznačeným způsobem. Z hlediska totožnosti věci přitom není žádný rozdíl mezi tím, když žadatel podá žádost v době, kdy běží jiné řízení, a tím, když ji podá po skončení tohoto jiného řízení. Pokud by snad měl Ústav za to, že do skončení dříve zahájeného řízení nelze zahájit řízení nové, neboť tato zahájená úprava výše a podmínek úhrady u stávající indikace představuje pro posouzení žalobkyniny žádosti předběžnou otázku (městský soud zde musí do jisté míry spekulovat, neboť úvahy žalovaného v napadeném rozhodnutí jsou poněkud kusé), pak by správný postup spočíval v přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, ale nikoli v odmítnutí žádosti s odůvodněním, že ji žalobkyně může podat později. Teoreticky mohl Ústav obě řízení také spojit ke společnému projednání podle § 140 správního řádu.
[27] Zároveň je třeba zdůraznit, že žalobkyně nemohla vzít dříve podanou žádost zpět ani požádat o změnu jejího obsahu, neboť tuto žádost podal jiný subjekt. Žalobkyni tak nezbylo než čekat, až dříve zahájené řízení skončí, a to přesto, že trvalo dva a půl roku. Jako účastnice řízení sice mohla požádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti, avšak tento prostředek urychlení řízení nelze v žádném případě klást na roveň procesnímu úkonu, jímž se disponuje řízením. Nehledě na to, že ani jeho využití nutně nevede k okamžitému skončení řízení, a vůbec žádný účinek nemá v případě, že se řízení prodlužuje kvůli zrušení prvostupňového rozhodnutí odvolacím orgánem (jako v nynější věci). Obdobně městský soud nahlíží na možnost navrhnout novou hrazenou indikaci v rámci hloubkové revize zahájené 14. 12. 2022. To žalobkyně učinit mohla, avšak hloubková revize se zahajuje z úřední činnosti, a jedná se tak o instrument mimo žalobkyninu dispoziční sféru. V nynější věci byla navíc hloubková revize zahájena až po vydání napadeného rozhodnutí.
[28] Nutnost vyčkávat s podáním žádosti o schválení nově hrazené indikace léčivého přípravku třeba několik let jen proto, že Úřad vede řízení o žádosti jiného subjektu o změnu výše úhrady ve vztahu k jiné léčebné indikaci, v němž nemůže být schválena úhrada pro novou (dosud neschválenou) indikaci, je podle názoru městského soudu v rozporu s veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb (§ 17 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění) a v krajních případech by mohla vést až k závažným poruchám systému zdravotnictví. Pacientům s danou indikací by totiž nemohl být po uvedenou dobu poskytován léčivý přípravek hrazený z veřejného zdravotního pojištění, jenž by mohl zlepšit jejich zdravotní stav, ačkoli by Ústavu nic nebránilo o žádosti o schválení nově hrazené indikace rozhodnout.
[29] Takový výklad se podle městského soudu příčí smyslu zákona a nepovažuje jej za udržitelný. To platí tím spíš, že žalovaný neuvedl v napadeném rozhodnutí ani v řízení před soudem takřka žádné věcné argumenty, jimiž by potřebu takového výkladu podepřel. Jeho postoj je spíše dogmatický a vyplývá z toho, že § 48 odst. 1 správního řádu souběžné vedení obou řízení prostě neumožňuje. S tím se však městský soud neztotožňuje. Je pravda, že zákon o veřejném zdravotním pojištění se výslovně zmiňuje o současném vedení některých typů správních řízení, v nichž se mohou současně měnit výše a podmínky úhrady stejného přípravku (jde o souběh hloubkové a zkrácené revize anebo některé z těchto revizí s individuálním správním řízením; srov. § 39l odst. 4 a § 39p odst. 7 zákona o veřejném zdravotním pojištění), a ani v jednom z těchto případů nejde o souběh dvou individuálních správních řízení na žádost. Z citovaných ustanovení, ani ze zákona jako celku však nevyplývá, že je současné vedení všech jiných řízení týkajících se stejného přípravku nepřípustné. Výslovná úprava některých případů mohla být vedena snahou zabránit pochybnostem o tom, jestli je současné vedené dvou takto typově odlišných řízení možné, zatímco souběžné vedení dvou řízení o individuálních žádostech mohl zákonodárce považovat za samozřejmé. Tento argument žalovaného proto sám o sobě neobstojí.
[30] Ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu vychází z obecné zásady správního řádu obsažené v jeho § 8 odst. 1, podle nějž správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby (Vedral, J. Správní řád: Komentář. II. vydání. Praha: Bova Polyglon, 2012, s. 500). Také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 7. 2018, čj. 5 Azs 54/2018-22 na nějž odkázala žalobkyně, naznal, že „nemožnost vést o téže věci řízení současně (litispendence) a znovu rozhodnout o věci již rozhodnuté (res iudicata) jsou totiž základními principy ovládající všechny procesní předpisy, neboť je jimi zajištěn požadavek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého okamžiku byl výsledek řízení (a tedy rozhodování o konkrétní věci) fixován a byl v zásadě nezměnitelný, což souvisí se zásadou ne bis in idem, tedy že o jedné věci se zásadně rozhoduje pouze jednou v jediném řízení, která je vyjádřením principu spravedlivého procesu a materiálního právního státu.“ Smyslem překážky litispendence tak podle názoru soudu je zabránit tomu, aby bylo současně vedeno více řízení, která by mohla vyústit v navzájem konkurující úpravu práv a povinností dotčených subjektů a která vedle sebe nemohou obstát. Městský soud již vyložil, že v nynější věci k tomu dojít nemohlo.
[31] V této souvislosti je třeba zdůraznit, že postoj žalovaného by vedl k absurditě, na kterou městský soud trefně poukázal již v rozsudku čj. 11 Ad 12/2020-85: „Pokud by totiž žalovaný důsledně setrval na stanovisku, že předmětem řízení je stanovení výše a podmínek určitého lékařského přípravku, a to bez ohledu na to, ve vztahu k jaké indikaci je žádost podána, pak by se nabízela úvaha o tom, že žádost o změnu spočívající v další indikaci, která dosud nebyla posuzována, není možná, protože o úhradě léčebného přípravku již bylo rozhodnuto a v případě, že by se tak stalo pravomocně, bránila by dalšímu řízení překážka věci rozhodnuté (res iudicata – § 48 odst. 2 správního řádu). Jestliže žalovaný připouští možnou žádost o změnu, spočívající v rozšíření o novou léčebnou indikaci poté, kdy předcházející správní řízení ve vztahu k témuž léčebnému přípravku ale jiné indikaci, bylo pravomocně skončeno, pak je zřejmé, že sám žalovaný ve své praxi připouští, že podání nové žádosti ve vztahu k léčebnému přípravku, který byl již posuzován, není vyloučeno právě s přihlédnutím k tomu, že o další žádost rozšiřující indikaci, může být podána a může být věcně posuzována. To znamená, že sám žalovaný akceptuje skutečnost, že obě možná správní řízení, (pravomocně skončené i nově zahájené) mají odlišný předmět řízení. Jinak, jak již bylo uvedeno výše, by přicházelo v úvahu aplikace překážky věci rozhodnuté.“ Takovou praxi však Ústav očividně nezastává, jak žalobkyně výstižně popsala v žalobě.
[32] K těmto aspektům věci se Nejvyšší správní soud v žádném z citovaných rozsudků nevyjádřil, z čehož ve spojení s popsanou skutkovou odlišností vyplývá, že jeho závěry nelze na nynější případ vztáhnout. Městský soud netvrdí, že žádná dvě řízení o individuálních žádostech o stanovení (změnu) výše a podmínek úhrady léčivého přípravku nemohou navzájem vytvářet překážku litispendence. Za nemístně paušalizující však považuje opačný závěr, zastávaný žalovaným. Při posuzování otázky, zda jde v případě dvou řízení o „touž věc“, je nutno vždy zohlednit všechny rozhodné skutečnosti, které jsou v tom kterém správním řízení posuzovány, a jestli si výsledky těchto řízení konkurují takovým způsobem, že vedle sebe nemohou obstát. Není pochyb o tom, že stanovení (změna) výše a podmínek úhrady určitého léčivého přípravku je vždy prováděno ve vztahu k určité léčebné indikaci. Jestliže jde v řízení o posouzení otázky, zda jsou splněny podmínky pro změnu výše a podmínek úhrady léčebného přípravku pro stávající léčebné indikace, pak jde o odlišný předmět řízení než v případě řízení, kde je posuzována otázka změny výše a podmínek úhrady určitého léčivého přípravku spočívající ve schválení nové indikace. V dřívějším řízení totiž nemohla být za žádných okolností schválena změna podmínek úhrady, kterou požadovala žalobkyně v pozdějším řízení, a požadované výsledky obou řízení si nijak nekonkurovaly a obstály by vedle sebe.
[33] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 7 Ads 207/2021-46 také bez podrobnějších úvah konstatoval, že „nelze pominout“ skutečnost, že na základě rozsudku čj. 3 Ads 59/2011-73] „vznikla ustálená rozhodovací praxe správního orgánu, podle které odlišnost předmětu řízení nelze dovodit, jde-li v obou řízeních o tentýž léčivý přípravek, pouze s obměněnou terapeutickou indikací“. Městský soud k tomu uvádí, že pokud Ústav aplikuje závěry citovaného rozsudku také na situace, na které nedopadaly (k tomu podrobněji výše), tak takovým způsobem nemohl založit praxi, která by ospravedlnila postup odporující zákonu. Tuto okolnost proto nelze klást k žalobkynině tíži.
[34] Nakonec žalobkyně namítla, že chybným posouzením překážky litispendence byla porušena také její práva garantovaná článkem 6 směrnice č. 89/105/EHS, konkrétně právo, aby o její žádosti o stanovení úhrady přípravku v určité konkrétní indikaci bylo rozhodnuto na základě objektivních a ověřitelných kritérií a ve stanovené lhůtě. Městský soud k této námitce uvádí, že směrnice v čl. 6 odst. 1 určuje lhůtu 90 dnů pro přijetí rozhodnutí a v odst. 2 stanoví, že každé rozhodnutí o zamítnutí zápisu léčivého přípravku do seznamu přípravků hrazených systémem zdravotního pojištění musí obsahovat odůvodnění mimo jiné na základě objektivních a ověřitelných kritérií. To však neznamená, že vždy musí být žádost vyřízena meritorně. Neznamená to, že žadatel má nárok na to, aby každá žádost byla meritorně posouzena bez ohledu na to, zda jsou splněny všechny podmínky stanovené zákonem. Nelze vyloučit vydání „procesního“ rozhodnutí, které se věcně žádostí nebude zabývat. I to musí být odůvodněno a musí být splněny podmínky pro jeho vydání. Při splnění podmínek pro zastavení řízení, např. i z důvodu překážky litispendence, by vydání takového rozhodnutí směrnici neodporovalo. Je tedy pravdou, že žalobce má právo dosáhnout takového rozhodnutí o úhradě léčivého přípravku, které je v souladu s objektivními a ověřitelnými kritérii a ve stanovené lhůtě, ale pouze za předpokladu, že je možné se žádostí meritorně zabývat. Tak tomu v posuzované věci bylo, neboť překážka litispendence neexistovala. Naproti tomu názor žalovaného by článku 6 skutečně odporoval, protože žalobkyni v podání žádosti bránil s poukazem na řízení, v němž nemohlo být rozhodnuto žalobkyní požadovaným způsobem.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Žalobkyně se žádostí o změnu výše a podmínek úhrady léčivého přípravku domáhala stanovení úhrady pro dvě nové léčebné indikace. Řízení o změně výše a podmínek úhrady téhož přípravku, které bylo zahájeno dříve na žádost jiné osoby, se nijak netýkalo žalobkyní navrhovaných indikací a jejímu požadavku v něm nemohlo být za žádných okolností vyhověno. Přestože se předmět obou řízení do jisté míry překrýval, nešlo v nich o tutéž věc, a dřívější řízení tak netvořilo ve vztahu k žalobkynině žádosti překážku litispendence. Soud proto zrušil napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). (…) | decision_73.txt |
4,344 | k § 17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 61/2006 Sb. a č. 222/2015 Sb.
k § 4 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Pokud je povinný subjekt povinen mít nejen dílčí informace, ale i informaci souhrnnou, nemůže po žadateli požadovat úhradu za vytvoření souhrnné informace (§ 17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), byť pro její vytvoření bude potřeba mimořádně rozsáhlého vyhledávání informací.
II. Je-li zřejmé, že žadatel o informaci požaduje určitou informaci, kterou povinný subjekt nemá, ale má informaci obdobnou té, kterou žadatel požaduje a která by zjevně mohla sloužit ke splnění cíle podané žádosti, má povinnost mu to sdělit, aby žadatel případně mohl svou žádost upravit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2018, čj. 9 As 257/2017-46)
Prejudikatura: č. 2635/2012 Sb. NSS.
Věc: Radan T. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce požádal žalovaného o sdělení průměrné doby trvání odvolacího řízení v letech 2013, 2014 a 2015 ode dne podání odvolání do vydání rozhodnutí o odvolání a ode dne postoupení odvolání odvolacímu orgánu do dne vydání rozhodnutí. Na základě výzvy žalovaného doplnil svou žádost tak, že žádá tyto informace pouze ve vztahu k hmotněprávním rozhodnutím správce daně, jejichž předmětem byla daň z přidané hodnoty a daň z příjmů právnických osob. Následně žalovaný žalobci sdělil, že vyhledání požadovaných informací je spojeno s mimořádnou časovou náročností a stanovil proto úhradu za poskytnutí informací ve výši 159 900 Kč. Žalobce podal proti tomuto závěru stížnost na postup povinného subjektu při vyřizování informace ke Generálnímu finančnímu ředitelství. To výši úhrady potvrdilo. Žalovaný vydal dne 9. 12. 2015 rozhodnutí, jímž odložil žádost o poskytnutí informací z důvodu nezaplacení stanovené úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informace.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2015 se žalobce bránil žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně. Krajský soud rozsudkem ze dne 8. 8. 2017, čj. 62 Af 25/2016-46, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud přisvědčil žalobci, že by žalovaný měl požadované informace mít v takové podobě, aby byly lehce dostupné bez nutnosti jejich mimořádně rozsáhlého vyhledávání. Vyšel z toho, že žalovaný vykonává působnost správního orgánu nejblíže nadřízeného finančním úřadům. Podle § 7 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, postupuje správce daně bez zbytečných průtahů a podle § 7 odst. 2 téhož zákona postupuje správce daně tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Má-li správce daně, včetně žalovaného, řádně dostát zásadě rychlosti řízení, která úzce souvisí se zásadou hospodárnosti, a má-li jeho činnost celkově vyvolávat jak u osob zúčastněných na správě daní a ve veřejnosti obecně, tak u jeho instančně podřízených finančních úřadů důvěru v něj samotného, pak je zcela nezbytné, aby měl jasnou představu o průměrné délce odvolacích řízení. Bez této znalosti by ani nebyl schopen v konkrétních případech posoudit, zda vůbec postupuje v souladu se zásadami daňového řízení dle § 7 daňového řádu, případně by nebyl schopen posoudit podnět na ochranu před nečinností.
Žalovaný sice netvrdil, že by požadované informace neměl, pouze tvrdil, že je neeviduje způsobem, který by umožňoval jejich rychlé dohledání. To je však ve výsledku totéž, jakoby tyto informace neměl vůbec. Povinné subjekty musí mít určité množství informací týkajících se jejich činnosti automaticky. To ostatně předpokládá i zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, když informace uvedené v § 5 odst. 1 musí povinný subjekt zveřejnit i bez adresné žádosti o informace. Tato povinnost nemusí vyplývat pouze ze zákona, ale i z obecných principů fungování subjektů veřejného práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017, čj. 7 As 314/2016-32, ve věci Hnutí DUHA Olomouc – dále jen „rozsudek DUHA Olomouc“). Jestliže daňový řád a další daňové předpisy přiznávají správci daně rozsáhlá oprávnění, sluší se, aby správce daně osobám zúčastněným na správě daní naproti tomu trvale zaručoval, že procesy, v nichž tato oprávnění může používat, k tíži takových osob neprotahuje a neprodražuje. Bez znalosti konkrétních a zároveň strukturovaných informací ohledně délky řízení to zaručovat nemůže.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že po něm byla žalobcem požadována přesně strukturovaná odpověď (vymezená roky, úseky odvolacího řízení, typem rozhodnutí a druhem daní). Nešlo tedy o žádost o prostou informaci ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tou by bylo poskytnutí určitého rozumného počtu informací v podobě data podání odvolání, data postoupení spisu odvolacímu orgánu a data vydání rozhodnutí o odvolání. Žalobci se jednalo o specificky vypočtené informace. Pro jejich poskytnutí je třeba ke každému roku vyčlenit spisy, které byly ukončeny definovaným typem rozhodnutí a teprve poté by z každého spisu mohl být proveden samotný výpočet délky řízení (od dvojího zadání počátku) a následně by ze všech těchto údajů mohla být dopočítána požadovaná průměrná hodnota.
Stěžovatel nepojal požadované informace jako informace nové, s čímž by se pojilo negativní vyřízení žádosti podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Míra intelektuální činnosti potřebné pro přípravu odpovědi totiž nebyla natolik velká, aby bylo možné označit požadované informace za nové ve smyslu daného ustanovení. Ačkoli zpracování odpovědi nebylo náročné intelektuálně, bylo náročné na čas a pracnost, protože celkově se mělo jednat o vyhledávání a následný výpočet ze 7 385 spisů. Právě pro případy mimořádně rozsáhlého vyhledání informací byla začleněna možnost požadovat náhradu souvisejících nákladů. Stěžovatel zdůvodnil, proč v jeho podmínkách bude potřeba k sestavení odpovědi mimořádně rozsáhlého vyhledání informací. Stěžovatel neevidoval strukturovanou podobu odpovědi a neměl ani systém, který by dle navolených parametrů dokázal takovou strukturovanou odpověď sám ihned vyhledat.
Krajský soud zastřel rozdíl mezi neposkytnutím informace a poskytnutím informace podmíněné uhrazením souvisejících nákladů. Tím však v podstatě upřel stěžovateli právo na jejich náhradu.
Ustanovení § 5 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím míří ke zcela odlišnému typu informací a jeho účelem je to, aby každý, i bez žádosti zjistil základní sumu informací o povinném subjektu (např. lhůtu pro podání opravného prostředku). Krajský soud sice uvedl, že povinnost mít některé informace nemusí vyplývat pouze ze zákona, ale i z obecných principů fungování veřejného práva, nicméně rozsudek DUHA Olomouc, na který se odkazuje, není na věc přiléhavý. Jednalo se o posouzení výjimky z povinnosti poskytnout informaci, pokud jde o informaci novou podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. V dané věci šlo o zcela odlišný povinný subjekt se zcela odlišnými povinnostmi, které pro něho vyplývají ze zákona i z jeho obecného fungování. Nicméně pro stěžovatele nelze dovodit ani z principu dobré správy, že by měl mít povinnost nakládat strukturovanou odpovědí v žalobcem požadované podobě. Některé informace ostatně Finanční správa sama dobrovolně uveřejňuje ve výročních zprávách. Pokud jde o odvolací řízení, je uveden například počet odvolání proti rozhodnutí o vyměření ke každé jednotlivé dani a početně jsou vyjádřeny způsoby vyřízení odvolání. Jakákoliv průměrná hodnota by nicméně mohla pouze vést k dovozování nezákonnosti v určité věci, aniž by byly posouzeny její okolnosti.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…) [19] Stěžovatel krajskému soudu vyčítá, že se nevypořádal s důvody jeho rozhodnutí, o které bylo opřeno, proč nelze žalobci poskytnout požadovanou informaci. S tím však nelze souhlasit. Rozsudek krajského soudu je vystavěn na myšlence, že stěžovatel je povinen disponovat žalobcem požadovanou souhrnnou informací bez dalšího, a proto není možné, aby náklady na její případné vytvoření přenášel na žalobce. Oproti tomu rozhodnutí žalovaného se touto otázkou vůbec nezabývají. Jediné rozhodnutí, které se jí částečně zabývá, je rozhodnutí Generálního finančního ředitelství o stížnosti žalobce na postup stěžovatele při vyřizování žádosti o informace. To se však vyjádřilo pouze k tomu, že požadované informace nemusí mít stěžovatel k dispozici, ačkoliv obdobnými souhrnnými informacemi disponuje Ministerstvo zemědělství, neboť různé povinné subjekty mají odlišný způsob evidence údajů. Rozhodnutí žalovaného i Generálního finančního ředitelství se jinak vypořádávala s jinými otázkami, které však již nebyly relevantní pro posouzení věci, pokud krajský soud dospěl k závěru, že souhrnnou informací má stěžovatel disponovat, aniž by jej o ni kdokoliv musel žádat. V této situaci by tak bylo zcela nadbytečné, aby se soud vyjadřoval k těm důvodům rozhodnutí, které vycházely z toho, že stěžovatel souhrnnou informací disponovat nemusí.
[20] Podle § 17 odst. 1 a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím platí: „(1) Povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. […] (5) Poskytnutí informace podle odstavce 3 je podmíněno zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta podle věty druhé neběží.“
[21] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je podstatné nejprve posoudit otázku, zda pro možnost požadovat úhradu nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím je podstatné, zda má povinný subjekt bez dalšího disponovat takovou souhrnnou informací vyžadující případně i rozsáhlé vyhledávání, nebo nikoliv. Stěžovatel totiž namítá, že krajský soud zaměnil tuto otázku s tím, zda se jedná, nebo nejedná o novou informaci ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud by se o novou informaci jednalo, pak by to bylo důvodem pro odmítnutí jejího poskytnutí.
[22] Stěžovateli lze dát za pravdu, že rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se povinností mít souhrnnou informaci zpracovanou na základě dílčích informací zabývala doposud pouze z toho úhlu pohledu, zda se jedná, nebo nejedná o informaci novou, neboť právě z tohoto důvodu odmítaly povinné subjekty informaci poskytnout. Soud v této souvislosti zejména dovodil, že odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit nové informace, lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost informacemi disponovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, čj. 1 As 141/2011-67, č. 2635/2012 Sb. NSS, ve věci Celního ředitelství v Hradci Králové – dále jen „rozsudek ve věci Celní ředitelství HK“). V citovaném rozsudku soud mj. uvedl: „[22] Nutno však zároveň zdůraznit, že při rozlišování situací, kdy se ještě jedná o vyhledání (shromáždění) požadovaných informací a jejich uzpůsobení pro poskytnutí žadateli a kdy již půjde o vytvoření nové informace, nelze vycházet toliko z pracnosti či doby, která by byla potřebná pro přípravu odpovědi na žádost (shromáždění informací). Tyto faktory zákon zohledňuje institutem mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Povinný subjekt pak není oprávněn bez dalšího odmítnout požadované informace poskytnout, může však po žadateli o informace chtít úhradu za takové mimořádně rozsáhlé vyhledání.“ K obdobným závěrům viz též např. bod [17] rozsudku ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 As 126/2016-32.
[23] Tyto závěry nicméně nelze chápat tak, že by bylo možné požadovat náhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací kdykoliv. K tomu, kdy lze úhradu dle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím vyžadovat, se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 21. 7. 2017, čj. 6 As 326/2016-32, ve kterém dovodil, že o mimořádně rozsáhlé vyhledání informací půjde jen tehdy, jestliže s ohledem na konkrétní podmínky u povinného subjektu a na množství požadovaných informací nebo jejich povahu bude vyhledání informací pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou. Mimo jiné též uvedl, že „[p]okud ovšem vyhledání informace trvalo nepoměrně déle, než bylo k vyhledání informace objektivně nutné, a to pouze z důvodů zjevně nevhodného postupu povinného subjektu, nelze tuto skutečnost klást k tíži žadatele o informaci. […] Po žadateli nelze spravedlivě požadovat úhradu za činnost povinného subjektu, která zjevně přesahuje míru objektivně potřebnou k získání a poskytnutí informace.“ Z toho je třeba též dovodit, že pokud by měl povinný subjekt povinnost disponovat nejen dílčími informacemi, ale i bez žádosti informací souhrnnou, pak by nebylo možné požadovat náklady na vytvoření takové souhrnné informace po žadateli. Vyhledání informace by totiž v takovém případě nemělo být pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou, neboť by ji měl mít již k dispozici.
[24] Je proto třeba rozlišit dvě možné situace v případě žádostí o souhrnnou informaci, která musí být získána zpracováním dílčích informací, ačkoliv zároveň povinný subjekt bude disponovat podkladovými informacemi (nebo má minimálně povinnost jimi disponovat), z nichž lze žadatelem požadovanou souhrnnou informaci vytvořit pouhým mechanickým vyhledáním a shromážděním údajů, které má povinný subjekt k dispozici. Nepůjde tedy ve smyslu rozsudku ve věci Celní ředitelství HK o informaci novou, a povinný subjekt bude proto povinen ji poskytnout. Pokud bude k vytvoření souhrnné informace třeba mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, bude moci povinný subjekt po žadateli o informace požadovat zpravidla úhradu podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. To však platí pouze tehdy, pokud povinný subjekt souhrnnou informací nedisponuje nebo nemá povinnost jí i bez žádosti disponovat. Jestliže naopak souhrnnou informací disponuje nebo má povinnost jí i bez žádosti disponovat, nemůže po žadateli úhradu požadovat.
[25] Tyto obecné závěry je pak třeba aplikovat na konkrétní věc. Stěžovatel uzavřel, i s ohledem na citovanou judikaturu, že požadovaná informace není informací novou. Pro její poskytnutí však bude nezbytné mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Krajský soud tento závěr nezpochybnil, pouze vyšel z toho, že stěžovatel má povinnost disponovat požadovanou souhrnnou informací i bez žádosti. S tímto závěrem krajského soudu se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[26] I pro posouzení otázky, zda má stěžovatel disponovat souhrnnou informací, jsou významné závěry obsažené v rozsudku ve věci Celní ředitelství HK. V něm soud vyšel z toho, že povinný subjekt měl zákonem uloženou povinnost vést evidence nezbytné pro plnění jeho úkolů. Za takové evidence pak soud považoval i evidence týkající se rozhodnutí celního úřadu zrušených pro nezákonnost a kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. Zároveň však uvedl, že nelze dovodit povinnost celního úřadu vést evidence přesně v podobě a struktuře vyžadované žadatelem o informaci, ačkoliv určité evidenční povinnosti celní úřad bezpochyby má. Soud se měl v takovém případě podrobněji zabývat otázkou, jak konkrétně jsou tyto povinnosti naplňovány. Je totiž primárně na správních orgánech, aby nastavily své vnitřní kontrolní mechanismy. Správní orgán proto měl k výzvě soudu sdělit, které evidence celní úřad vede. Pokud by bylo možné smysl žádosti o informace naplnit poskytnutím jiných informací, měl by soud rozhodnutím podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace v patřičném rozsahu. Systém vnitřní kontroly a související evidence jsou však nutnou podmínkou efektivity fungování každého orgánu veřejné správy. Pokud by se tedy ukázalo, že žádné takové evidence vedeny nebyly, musel by soud nařídit poskytnutí dle požadavku žadatele, byť by je musel povinný subjekt teprve vytvořit.
[27] Lze odkázat i na rozsudek DUHA Olomouc, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že i pokud právní předpis výslovně určitému povinnému subjektu neukládá povinnost informací disponovat, ale tato povinnost vyplývá z obecných principů, kterými se má řídit jeho fungování, je namístě, aby takovou informaci vytvořil. V dané věci šlo o transparentní hospodaření s veřejným majetkem (zásada péče řádného hospodáře), a tudíž povinnost disponovat (v dané věci podkladovými) informacemi o uplatněných smluvních sankcích z uzavřených 230 smluv.
[28] Krajský soud vyšel z toho, že povinnost disponovat žalobcem požadovanými souhrnnými informacemi vyplývá zejména ze zásad rychlosti a hospodárnosti vyjádřených v obecné rovině v § 7 daňového řádu. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že stejné zásady jsou zakotveny i v § 6 správního řádu. Tyto závěry by tedy měly být aplikovatelné nejen na správce daně, ale na veškeré správní orgány. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu však pouze na základě těchto zásad nelze dovodit obecnou povinnost orgánů veřejné správy disponovat bez dalšího údaji o průměrné délce veškerých před nimi vedených řízení nebo i jiných postupů, a to navíc strukturovaných ve všech myslitelných členěních. Taková povinnost by mohla vzhledem k různorodosti činností vykonávaných veřejnou správou nabývat i absurdních rozměrů. (…)
[31] Relevantní není ani poukaz krajského soudu na nemožnost stěžovatele bez požadované informace posoudit podnět na ochranu před nečinností. Jak poukázal stěžovatel, daňový řád v § 38 odst. 1 a 2 stanovuje, kdy je osoba zúčastněná na správě daní oprávněna dát podnět nejblíže nadřízenému správci daně v případě, že správce daně nepostupuje v řízení bez zbytečných průtahů. Podle § 38 odst. 1 citovaného zákona může jít o situace, že: „a) marně uplynula zákonem stanovená lhůta, v níž měl správce daně provést úkon, b) neprovedl úkon ve lhůtě, která je pro provedení takového úkonu při správě daní obvyklá, nebo c) nevydal rozhodnutí bezodkladně poté, co došlo k shromáždění podkladů potřebných pro rozhodnutí“. Pokud nejsou splněny žádné tyto podmínky, lze dát podle § 38 odst. 2 téhož zákona podnět, „jestliže správce daně nevydal rozhodnutí, ačkoli uplynuly 3 měsíce ode dne, kdy byl učiněn vůči osobě, která podala podnět, nebo touto osobou poslední úkon v řízení, kterého se předpokládaná nečinnost týká“. Je tedy zřejmé, že dané zákonné ustanovení spojuje nečinnost primárně s neprováděním úkonů, nikoliv s vyřízením celé věci. Pro posouzení lhůty obvyklé k provedení úkonu dle § 38 odst. 1 písm. b) daňového řádu by nepochybně mohlo být vhodné, aby správce daně disponoval statistikami, jak určité úkony trvají dlouho. Přesto nelze podle soudu dovodit, že by se tak muselo dít exaktním výpočtem všech úkonů takto prováděných daňovou správou. To by totiž znamenalo, že by musely být takto sledovány všemi orgány finanční správy jakékoliv jejich úkony, a to ve struktuře dle jednotlivých úkonů. Může se tedy jednat i o kvalifikované odhady promítnuté zejména do metodických pokynů, jakým je například pokyn o stanovení lhůt.
[32] Závěr krajského soudu, že žalovaný musí disponovat bez dalšího informací o průměrné délce odvolacího řízení ve struktuře požadované žalobcem (doba od podání odvolání do jeho vyřízení a doba ode dne postoupení odvolání stěžovateli do dne vydání rozhodnutí, pokud jde o hmotněprávní rozhodnutí správce daně, jejichž předmětem byla jednak daň z přidané hodnoty a dále daň z příjmů právnických osob), proto považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný.
[33] Vzhledem k tomu, že tento závěr byl v rozsudku krajského soudu klíčový, bylo nadbytečné, aby se krajský soud zabýval tou částí žaloby, která poukazovala na to, že by se žalobce nebránil zaplatit za vyhledání informací přiměřenou náhradu, ale nikoliv náhradu zaviněnou špatným způsobem evidence. Stejně tak žalobce poukazoval i na možnost částečného poskytnutí informace, tedy pokud jde o dobu od postoupení odvolání do doby jeho vyřízení s poukazem na možnost jejího vyhledání v elektronické databázi, které by mělo být výrazně jednodušší, a tudíž i méně nákladné. V dalším řízení tedy bude na krajském soudu, aby se zabýval i těmito žalobními body a zároveň v souladu se závěry rozsudku ve věci Celní ředitelství HK buď vyžádal od stěžovatele, jaké informace eviduje, nebo případně postupoval dále naznačeným způsobem.
[34] Již v této fázi řízení považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poznamenat, že si je schopen jen těžko představit, že by byl stěžovatel schopen vykonávat jakoukoliv metodickou či kontrolní činnost ve vyřizovaných agendách, i s ohledem na jejich značný rozsah, aniž by v elektronické podobě měl k dispozici alespoň informaci o tom, kdy mu bylo určité podání doručeno a kdy bylo vyřízeno. To i v případě, že by kontroloval pouze dodržování pokynu o stanovení lhůt, který mimo jiné stanoví maximální dobu pro vyřízení odvolání. Lze také předpokládat, že by tyto informace měl mít stěžovatel alespoň určitým způsobem strukturované. Soud také považuje za poněkud překvapující, že by nebylo možné z informačního systému stěžovatele tyto údaje získat v takové podobě, která by umožnila alespoň v určité míře s nimi pracovat v některých běžně dostupných programech, jako je například Excel. Tato forma dat by umožňovala vytvořit alespoň určitou souhrnnou informaci s nepoměrně nižšími náklady, než by bylo ruční procházení velkého množství spisů. V této situaci je v souladu se závěry rozsudku ve věci Celní úřad HK namístě, aby stěžovatel krajskému soudu vysvětlil, jak konkrétně své povinnosti plní a jaké kontrolní mechanismy k tomu používá, aby bylo možné poskytnout žalobci alespoň některé údaje, které musí mít stěžovatel k dispozici, nebo bylo přezkoumáno, zda není výše náhrady nepřiměřená vzhledem k tomu, jak by bylo možné informaci získat při práci s elektronickými databázemi stěžovatele.
[35] Žádost o informaci nemá být hrou na slepou bábu mezi žadatelem a povinným subjektem. Je-li zřejmé, že žadatel o informace chce určitý druh informací, které sice povinný subjekt přesně nemá, ale má informace obdobné těm, které žadatel požaduje, měl by mu to sdělit, aby žadatel případně mohl svou žádost modifikovat. U stěžovatele to lze dovodit i s ohledem na jemu uloženou zásadu vzájemné spolupráce s osobami zúčastněnými na správě daní podle § 6 odst. 2 daňového řádu (byť si je soud vědom, že zde nejde formálně o vztah mezi správcem daně a osobou zúčastněnou na správě daní, ale jde spíše o širší vztah k veřejnosti, která je však v nemalé míře tvořena daňovými poplatníky). Obecně lze poukázat i na jednu ze základních zásad činnosti veřejné správy dle § 4 odst. 1 správního řádu, podle níž je veřejná správa službou veřejnosti. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14: „Jako takové se tedy právo na informace stává nejen zárukou zákonnosti, ale zároveň i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko, že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát.“
[36] V nyní posuzované věci má nicméně soud pochybnosti, zda stěžovatel nepostupoval právě opačně. Ačkoliv žalobce podal původně relativně obecnou žádost o informaci o průměrné délce odvolacích řízení, stěžovatel jej vyzval, aby tuto žádost upřesnil. Konkrétně chtěl po žalobci upřesnění, zda má jít o odvolání proti rozhodnutím procesním, nebo hmotněprávním, a v takovém případě také upřesnit, o jaký druh daně se má jednat. Poté, co tak žalobce učinil, však začal stěžovatel namítat, že v takto upřesněné struktuře souhrnné informace nemá a bude je muset ručně vytvářet. Krajský soud by se proto měl v dalším řízení zaměřit i na to, zda stěžovatel neměl k dispozici původně požadované informace, případně by jejich vytvoření nebylo výrazně méně náročné, než když stěžovatel svým postupem navedl žalobce, aby svou žádost změnil. (…) | decision_730.txt |
4,345 | k § 45 odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění účinném k 28. 8. 2014
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném k 28. 8. 2014 (v textu jen „informační zákon“)
Zákaz nahlížet do správního spisu vedeného Českou národní bankou při výkonu dohledu (§ 45 odst. 1 věta druhá zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance) nelze obcházet tím, že žadatel formálně podřadí svou žádost režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádosti o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemohou popírat výslovné zákonné výluky dle zvláštních zákonů, nemohou tedy ani obcházet či nahrazovat výluku z nahlížení do spisu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2018, čj. 10 As 118/2018-53)
Prejudikatura: č. 204/2004 Sb. NSS, č. 1926/2009 Sb. NSS.
Věc: Renáta K. proti České národní bance o nahlížení do spisu, o kasační stížnosti žalované.
Jádrem sporu byl vztah žádosti o poskytnutí informací podle informačního zákona a žádosti o nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu.
Požadované informace se týkaly dohledové činnosti žalované podle zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Žalobkyně se v žádosti ze dne 7. 2. 2014 domáhala poskytnutí následujících informací:
1/ zda s ní žalovaná jako správní orgán dohledu nad kapitálovým trhem vedla někdy správní řízení,
2/ zda s ní žalovaná jako správní orgán dohledu nad kapitálovým trhem vedla někdy správní řízení, jehož by byla žalobkyně účastníkem,
3/ zda žalovaná jako orgán dohledu nad kapitálovým trhem sdělila nějakým jiným orgánům dohledu nad kapitálovým trhem v Evropské unii jakékoli informace týkající se osoby žalobkyně; případně kterému orgánu byly poskytnuty, o jaké informace se jednalo, jaký byl jejich obsah, na jakou žádost byly poskytnuty a jaké podklady byly použity pro jejich vyhotovení,
4/ zda žalovaná poskytla orgánu dohledu nad kapitálovým trhem jiného členského státu Evropské unie nějaké vyjádření nebo informace ohledně společnosti Tangens Finance, s. r. o.
Dále žádala kopii všech listin a informací, které žalovaná poskytla orgánům dohledu nad kapitálovým trhem jiných členských států Evropské unie o žalobkyni a společnosti Tangens Finance, s. r. o.
Žalovaná žalobkyni sdělila, že sankční správní řízení se žalobkyní nikdy nevedla. V rozhodnutí ze dne 12. 6. 2014 žalovaná zčásti odpověděla i na třetí bod žádosti o informace. Žalobkyni sdělila, že jako orgán dohledu nad kapitálovým trhem poskytla informace, které se týkaly žalobkyně, kyperskému orgánu dohledu nad kapitálovým trhem, a to na jeho vyžádání a v souladu s příslušnými evropskými právními předpisy. Ve zbytku žalovaná žádost odmítla s odkazem na § 11 odst. 3 informačního zákona ve spojení s § 26 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Ohledně poskytnutí kopií listin a obsahu informací žalovaná poukázala na povinnost mlčenlivosti stanovenou v § 26 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Odkázala též na požadavky plynoucí z práva EU. Bankovní rada žalované rozhodnutím ze dne 28. 8. 2014 zamítla žalobkyní podaný rozklad.
Městský soud dal za pravdu žalobkyni, žalobě vyhověl a rozhodnutí bankovní rady žalované zrušil. Účelem § 11 odst. 3 informačního zákona je především vyloučení možnosti, aby soukromý subjekt mohl získat citlivé informace poskytnuté jinou osobou správnímu orgánu, pokud tyto informace podléhají povinnosti mlčenlivosti nebo jiným ochranným institutům. Zásadně ale neslouží k ochraně komunikace (sdílení informací) mezi správními orgány navzájem. Soud dále dovodil, že účelem § 26 odst. 1 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu je zajištění ochrany informací vzniklých při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem před jejich zneužitím úředními osobami. Ustanovení se primárně vztahuje k povinnostem jednotlivých úředních osob, nikoli k povinnostem správního orgánu jako celku. Zákony běžně rozlišují mezi povinností mlčenlivosti jednotlivých úředních osob a povinností chránit určité informace ze strany správního orgánu před třetími osobami. Obecná povinnost mlčenlivosti stanovená v § 26 odst. 1 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu je prolomena v § 19 informačního zákona, který je k němu ve vztahu speciality. Soud kritizoval, že žalovaná žalobkyni neposkytla kopii všech listin a informací s odkazem na § 11 odst. 3 informačního zákona. Žalovaná nedostatečně doložila jednotlivé důvody pro aplikaci § 11 odst. 3, proto je její rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Městský soud uzavřel, že pokud žalobkyně žádala poskytnutí informací o vlastní osobě, musela žalovaná zvlášť pečlivě odůvodnit, proč jí poskytnutí informací odepřela. Soud kritizoval jako nesprávnou úvahu žalované, že informace z oblasti výkonu dohledu nad kapitálovým trhem je možné poskytnout jen osobám uvedeným v § 26 odst. 2 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu (ve skutečnosti prý mohou do spisů, které se týkají dohledu nad kapitálovým trhem, nahlížet i třetí osoby, pokud tyto osoby splní podmínky stanovené správním řádem). Právo osoby na informace o tom, jaké údaje o ní vedou orgány veřejné moci a jak s nimi nakládají (právo na informační sebeurčení), je jako základní lidské právo garantováno čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Omezení práva na informace je nutné vykládat restriktivně. Pokud by žalovaná odmítla poskytnutí takových informací bez zákonné opory a legitimního důvodu, mohlo by se jednat o porušení uvedeného základního práva, neboť by tím byla žalobkyni arbitrárně odepřena možnost kontrolovat, jak žalovaná spravuje informace o její osobě (srov. nález ze dne 22. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/10, body 26 až 31, v němž je podrobně pojednáno o povaze práva na informační sebeurčení).
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu obsáhlou kasační stížnost. Nesouhlasila především s výkladem § 26 odst. 1 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu, jak ho provedl městský soud. Zakládá-li zákon povinnost mlčenlivosti všem zaměstnancům stěžovatelky, logicky z toho plyne, že povinnost mlčenlivosti má i stěžovatelka sama jako právnická osoba. Povinnost mlčenlivosti zaměstnanců, která by byla prolomitelná ve prospěch každého tazatele z řad veřejnosti, by nedávala žádný smysl. Ostatně právní názor městského soudu je v rozporu též s jinými rozhodnutími téhož soudu.
Stěžovatelka dále odkázala na právo EU [čl. 54 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2004/39/ES, o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS], které je transponováno právě v § 26 odst. 1 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Právo EU zavazuje členské státy, aby zajistily, že mlčenlivost budou zachovávat nejen osoby, které pro příslušné orgány pracují, ale též samotné orgány. Stěžovatelka upozornila, že se městský soud mýlí, pokud uvažuje o tom, že dokonce i třetí osoby mohou v souvislosti s dohledem nahlížet do spisu (v tomto případě je nesprávně aplikována judikatura Nejvyššího správního soudu). V nynějším případě šlo o výkon dohledu, nikoliv o klasické správní řízení. Nahlížení do spisu proto vylučuje § 45 odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Stěžovatelka nesouhlasila ani s výkladem § 11 odst. 3 informačního zákona.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud se předně ztotožňuje s obecnými východisky městského soudu. Nejvyšší správní soud souhlasí s ústavním významem práva na informace, jak je v českém ústavním pořádku zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod a v podústavní rovině informačním zákonem. Nejvyšší správní soud souhlasí i s ústavním významem základního práva na informační sebeurčení. Současně souhlasí s tím, že výjimky z práva na informace nutno vykládat restriktivně.
[11] V konkrétní rovině výkladu podústavního práva se však městský soud mýlí. Především nesprávně pomíjí pro věc zcela klíčový § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance. Právě proto soud nesprávně dovozuje, že by se k téže informaci dostal v podstatě kdokoliv cestou nahlížení do spisu (srov. bod 23 rozsudku městského soudu).
[12] To, čeho se žalobkyně ve své žádosti domáhá (a co zůstalo stěžovatelkou nezodpovězeno), je svou podstatou nahlížení do spisu. Krom informací, zda s ní bylo někdy vedeno řízení (na což se jí odpovědi dostalo) a zda stěžovatelka jako orgán dohledu nad kapitálovým trhem sdělila nějakým jiným orgánům v EU jakékoli informace týkající se osoby žalobkyně (i to jí stěžovatelka v obecné rovině sdělila, a to že ano, kyperskému dohledovému orgánu), se totiž domáhala i sdělení, jaké informace stěžovatelka cizozemskému orgánu poskytla, jaký byl jejich obsah, na jakou žádost byly poskytnuty a jaké podklady byly použity pro jejich vyhotovení, a žádala o kopii všech listin a informací takto poskytnutých (obdobně též ve vztahu ke společnosti Tangens Finance, s. r. o.).
[13] Právě v tomto žalobkyni stěžovatelka nevyhověla a právě v tomto rozsahu z dále uvedených důvodů vůbec nešlo o žádost o informace podle informačního zákona.
[14] Jak Nejvyšší správní soud již v minulosti uvedl, nahlížení účastníka řízení, případně jiné osoby, do správního spisu podle § 38 správního řádu je natolik komplexně upraveným specifickým postupem poskytování informací, že jej lze podřadit pod § 2 odst. 3 informačního zákona. Tj. informační zákon se nevztahuje na poskytování informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 As 38/2007-78, který sice cituje starší znění § 2 odst. 3 informačního zákona, je však přesto aplikovatelný i na znění stávající).
[15] Ke stejnému závěru jako rozsudek ve věci 2 As 38/2007 dospěl Nejvyšší správní soud též v rozsudcích ze dne 27. 6. 2012, čj. 9 Ans 7/2012-56, respektive ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 Ans 18/2012-23 [„V ust. § 38 správního řádu je upraven jak okruh osob, jimž takové právo svědčí (odst. 1, 2), tak práva spojená s nahlížením do spisu (odst. 4), postup v situacích, kdy je nahlížení do spisu odepřeno (odst. 5), postup ve zvláštních případech (odst. 3, podle něhož se postupuje, požádají-li o ‚nahlížení‘ do spisu osoby nevidomé), i postup v situacích, kdy část spisu poskytnuta být nesmí (odst. 6)“]. V případě 7 Ans 18/2012 proto neměl povinný subjekt činit jakékoliv úkony podle informačního zákona, ale měl pouze povinnost vyzvat žadatele, který se formálně dožadoval poskytnutí informace poskytnutím kopie správního spisu, k součinnosti a dohodnout s ním způsob a další podrobnosti nahlížení do spisu. Tyto závěry plynou již jen z elementárních pravidel přednosti zvláštní úpravy (zde § 38 správního řádu o nahlížení do spisu včetně eventuálního pořizování si kopií či výpisků) před úpravou obecnou (obecná úprava přístupu k informacím). Stejně rozhodoval Nejvyšší správní soud již předtím ve vztahu k nahlížení do spisu podle starého správního řádu (rozsudek ze dne 27. 1. 2004, čj. 5 A 158/2001-115, č. 204/2004 Sb. NSS).
[16] Nejvyšší správní soud doplňuje, že § 38 správního řádu je speciálním ustanovením ve vztahu k informačnímu zákonu jak pro nahlížení do spisu jeho účastníkem a jeho zástupcem (§ 38 odst. 1 správního řádu), tak pro nahlížení do spisu jakoukoliv jinou osobou (§ 38 odst. 2 správního řádu). V obou případech totiž správní řád upravuje zcela specifickou a svébytnou proceduru získání požadované informace.
[17] Pokud by se žalobkyně pokoušela získat stejné informace nahlédnutím do příslušného spisu, neuspěla by s odkazem na § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance, ve znění od 17. 8. 2013 (viz níže). Jakýkoliv racionální výklad zákona musí zamezit tomu, aby žalobkyně tento zákonný zákaz obešla a dostala se k identickému výsledku použitím jiného zákona.
[18] Pro určení, zda má žádost režim informačního zákona, nehraje žádnou roli, že žadatel nežádá o fyzický přístup do spisu, ale žádá „dálkově“ o kopie celého spisu nebo jeho podstatné části (srov. již rozsudek ve věci 2 As 38/2007 nebo 7 Ans 18/2012). Fyzické nahlížení do spisu je přece naprosto srovnatelné s pořízením kopie spisu či jeho podstatné části. Ostatně jinak by se význam § 38 správního řádu zcela vyprázdnil. Osoby, které mají zájem o přístup do spisu, by se jednoduše vyhnuly požadavkům § 38 správního řádu, event. na něj navazujících zvláštních zákonů (jako je § 45 odst. 1 věta druhá zákona o České národní bance), tím, že by formálně označily své podání jako žádost dle informačního zákona. Požadovaly by nikoliv „nahlédnutí“ do spisu, ale jen „pořízení kopie“ celého spisu nebo jeho podstatné části. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žádostí podle informačního zákona naopak bude, požaduje-li žadatel jen kopie určitých dokumentů ze spisu (nejčastěji půjde o finální rozhodnutí, může jít ale i o několik málo jiných dokumentů tvořících spis – srov. k tomu např. rozsudek ze dne 1. 4. 2014, čj. 7 As 64/2013-49).
[19] Stěžovatelka v této souvislosti především správně odkazuje na § 45 odst. 1 zákona o České národní bance, podle jehož věty druhé „[n]ahlížení do spisu vedeného při výkonu dohledu podle § 44 odst. 2 písm. b) až d) je vyloučeno“. Podle § 44 odst. 2 téhož zákona, ve znění do 31. 12. 2015, výkon dohledu stěžovatelky zahrnoval:
„a) rozhodování o žádostech o udělení licencí, povolení, registrací a souhlasů podle jiných právních předpisů,
b) kontrolu dodržování podmínek stanovených udělenými licencemi a povoleními,
c) kontrolu dodržování zákonů a přímo použitelných předpisů Evropské unie, jestliže je k této kontrole Česká národní banka tímto zákonem nebo jinými právními předpisy zmocněna, a kontrolu dodržování vyhlášek vydaných Českou národní bankou,
d) získávání informací potřebných pro výkon dohledu podle jiných právních předpisů a jejich vymáhání, ověřování jejich pravdivosti, úplnosti a aktuálnosti,
e) ukládání opatření k nápravě a sankcí podle tohoto zákona nebo jiných právních předpisů,
f) řízení o správních deliktech a přestupcích.“
(Až na drobné terminologické změny zůstává znění § 44 odst. 2 stejné i dnes.)
[20] Důvodová zpráva k zákonu č. 227/2013 Sb., kterým se mění zákon o České národní bance, uvádí k zakotvení výjimky z nahlížení do spisu v § 45 odst. 1 větě druhé zákona o České národní bance následující:
„Vyloučení nahlížení do spisu vedeného při výkonu dohledu ve větě druhé bude respektovat striktní povinnost mlčenlivosti vztahující se na skutečnosti zjištěné při výkonu dohledu nad finančním trhem. Nahlížení do spisu by totiž mohlo způsobovat výrazné snížení efektivnosti dohledu a vyhodnocování zjištěných poznatků. Seznámení kontrolované osoby s informacemi obsaženými ve spise by jí mohlo umožnit přizpůsobovat své aktivity tak, aby byla ztížena možnost identifikovat případné porušování zákona. Pouze pokud by bylo na základě výsledků kontroly zahájeno správní řízení, byly by relevantní dokumenty, které by se měly stát podkladem pro správní rozhodnutí, zahrnuty do spisu ke správnímu řízení a do něj by bylo možné nahlížet za podmínek § 38 správního řádu.“
(viz důvodová zpráva k bodu 60 vládního návrhu, sněmovní tisk č. 829, 6. volební období 2010–2013, digitální repozitář, www.psp.cz).
[21] Nahlížení do spisu podle správního řádu je tedy možné v případech dle § 44 odst. 2 písm. a), e) a f) zákona o České národní bance, což odpovídá rozhodování ve správním řízení. Naopak v případech dle § 44 odst. 2 písm. b) až d) je nahlížení do spisu vyloučeno. Posléze uvedené odpovídá dohledové a kontrolní činnosti stěžovatelky stricto sensu.
[22] Městský soud ovšem obojí směšuje a zcela pomíjí pro věc klíčový § 45 odst. 1 zákona o České národní bance. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2012, čj. 2 Afs 5/2011-110, o který městský soud opírá své závěry, se týkal rozhodování ve správním řízení, konkrétně řízení na návrh emitenta o povolení výjimky z povinnosti plynoucí z § 80c odst. 2 písm. b) zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pro rok 2003. Nejvyšší správní soud ve věci 2 Afs 5/2011 nemohl vykládat § 45 odst. 1 zákona o České národní bance vylučující některé spisy z nahlížení, neboť § 45 odst. 1 věty druhé byl do zákona o České národní bance doplněn novelou č. 227/2013 Sb. Ke dni 17. 8. 2013, tedy více než rok a půl poté, co Nejvyšší správní soud ve věci 2 Afs 5/2011 rozhodoval.
[23] Stejný názor sdílí i odborná literatura, na kterou odkazuje stěžovatelka. Např. podle komentáře k § 45 odst. 1 zákona o České národní bance vylučuje druhá věta tohoto ustanovení nahlížení kohokoliv do spisu vedeného ČNB při výkonu dohledu (kontrolní činnosti), „ať již v režimu kontrolního řádu, správního řádu (kterým se výkon kontroly podpůrně řídí) nebo zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“. Důvodem je především „zákonná a z hlediska práva EU harmonizační úprava mlčenlivosti, jejímž smyslem je chránit stabilitu finančního systému jako celku i jednotlivých finančních institucí před únikem informací shromážděných orgánem dohledu o jejich stavu a činnosti“. Na druhou stranu to však i dle autorů komentáře nic nemění na použitelnosti právní úpravy nahlížení do správního spisu podle správního řádu v případě, že je s dohlíženou osobou vedeno správní řízení (Rýdl, T. Komentář k § 45. In: Zákon o České národní bance. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2014, s. 166).
[24] Informace, kterých se žalobkyně domáhala, se týkaly nikoliv vedení správního řízení ve smyslu § 44 odst. 2 písm. a), e) a f) zákona o České národní bance, ale dohledové a kontrolní činnosti stěžovatelky stricto sensu [zde podle § 44 odst. 2 písm. c) a d) téhož zákona]. Je tedy jasné, že žalobkyně by se nemohla domoci nahlížení do spisu v režimu § 38 správního řádu, jakkoliv se jí informace ve spise přímo týkaly. Jak již bylo řečeno, aplikace § 38 správního řádu je vyloučena v § 45 odst. 1 větě druhé zákona o České národní bance ve znění od 17. 8. 2013. Toto ustanovení nahlížení do spisu za těchto podmínek vylučuje. Pokoušela-li se tedy žalobkyně získat informace ze spisů, do kterých by nemohla nahlížet, v režimu žádosti podle informačního zákona, jde o evidentní pokus o obcházení zákonné úpravy nahlížení do spisu.
[25] Nejvyšší správní soud na tomto místě shrnuje, že nemohla-li žalobkyně vůbec nahlížet do spisu, nemohla se tomuto zákonnému zákazu vyhnout tím, že celou věc „překlopí“ do jiného zákonného režimu. Žádosti podle informačního zákona nemohou jednoduše negovat explicitní zákonné výluky dle zvláštních zákonů, nemohou tedy ani obcházet či nahrazovat výluku z nahlížení do spisu. Ostatně právě § 2 odst. 3 informačního zákona vede k závěru, že si žadatel nemůže dle své libosti vybírat zákonný režim, v němž se seznámí s informacemi. Je-li žádost o informace svou povahou žádostí o nahlížení do spisu, typicky proto, že žadatel chce získat kopie celého spisu či jeho podstatné části, musí žadatel věc řešit cestou žádosti podle § 38 správního řádu, nikoliv cestou žádosti dle informačního zákona.
[26] V nynější věci tudíž materiálně nešlo o žádost o informace podle informačního zákona, ale o žádost o nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu. Žalobkyně totiž požadovala v kopii v podstatě všechny listiny, které se ve spisu nacházely. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve shora cit. věci 2 As 38/2007, v takové situaci nebylo potřeba výzvy k upřesnění žádosti ani jiných postupů předpovídaných informačním zákonem, jak nesprávně dovodil v nyní napadeném rozsudku městský soud. Význam nemá ani to, že podání bylo nazváno jako žádost o informaci podle informačního zákona. Podání se v souladu s § 37 odst. 1 správního řádu posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Stěžovatelka tak měla správně žádost posoudit jako žádost o nahlížení do spisu. Nejvyšší správní soud opakuje, že v tomto případě ovšem žádost nemohla být úspěšná, neboť přístup do spisu vylučuje § 45 odst. 1 věta druhá zákona o České národní bance.
[27] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti ani o ústavnosti vyloučení z nahlížení do spisu ve věcech obecného dohledu nad kapitálovým trhem. Ve hře jsou totiž významné veřejné hodnoty, jako je zájem na nestranném a profesionálním dohledu nad kapitálovým trhem a ochrana finančních trhů v Evropské unii. Žalobkyně nemá pravdu, že tato ochrana se neuplatní již jen proto, že se informace týkají jí samotné. Smyslem ochrany stěžovatelkou shromážděných informací je nejen ochrana informací vztahujících se ke třetím osobám, ale též ochrana shromážděných informací proti samotným osobám, kterých se tyto informace týkají. Je evidentní, že bylo-li by tomu jinak, ohrozilo by to řádný výkon a efektivitu kontrolní a dohledové funkce stěžovatelky. Z hlediska ústavnosti je podstatné, že pokud snad již stěžovatelka započne vůči konkrétní osobě řízení (např. řízení sankční), takováto osoba bude mít plná procesní práva k ochraně svých legitimních zájmů (srov. též bod [21] shora).
[28] Jak stěžovatelka v tomto kontextu správně uvádí (a komentářová literatura to potvrzuje, viz bod [23] shora), zákon o České národní bance stejně jako zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu mj. provádějí závazky z práva EU. Jde o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/65/EU o trzích finančních nástrojů a o změně směrnic 2002/92/ES a 2011/61/EU. Podle bodu 137 preambule k této směrnici je cílem směrnice posílit sbližování pravomocí příslušných orgánů tak, aby byly vytvořeny předpoklady k dosažení stejné úrovně při vymáhání dodržování povinností na celém integrovaném finančním trhu. Účinnost dohledu by měl zaručit společný minimální soubor pravomocí spolu s přiměřeným objemem prostředků. Tato směrnice by proto měla stanovit minimální soubor pravomocí v oblasti dohledu a vyšetřování, které by měly být svěřeny příslušným orgánům členských států v souladu s vnitrostátním právem. V čl. 76 odst. 1 pak směrnice zakotvuje ochranu služebního tajemství a zakazuje komukoliv sdělovat důvěrné informace. Tento zákaz výslovně míří nejen na osoby pracující pro příslušné orgány, ale samozřejmě též na samotné orgány.
[29] Lze tedy dovodit, že městský soud dospěl k nesprávným právním závěrům. Stěžovatelka měla správně posoudit žádost žalobkyně jako žádost o nahlédnutí do spisu dle § 38 správního řádu, které ovšem s ohledem na § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance nebylo možno vyhovět. Použití právního předpisu, který na věc nedopadá, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí, neboť mělo za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících právních otázek obsažených v kasačních námitkách (usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb. NSS, věc NATO HQ). Stěžovatelka, jakkoliv sama zákazem nahlížení do spisu dle § 45 odst. 1 argumentuje, posuzovala věc podle nesprávné právní úpravy. Proto jsou důvody i pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky.
[30] S ohledem na právě uvedené již nebylo třeba, aby se Nejvyšší správní soud věnoval dalším stížnostním bodům, neboť by to mělo jen ryze akademický význam, bez jakéhokoliv dopadu na nynější věc. | decision_731.txt |
4,346 | k § 3 odst. 2 písm. c), § 33 odst. 8 písm. a), § 33 odst. 9 a § 34a zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění zákonů č. 95/2005 Sb., č. 221/2012 Sb. a č. 212/2013 Sb.
Smyslem a účelem oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, je především seznámit Český telekomunikační úřad s novými cenami základních služeb tak, aby mohl posoudit cenovou dostupnost základních služeb podle § 3 odst. 2 písm. c) a § 34a téhož zákona ještě před zamýšleným zvýšením cen.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2018, čj. 1 As 309/2017-29)
Věc: Státní podnik Česká pošta proti Českému telekomunikačnímu úřadu o pokutu, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce dne 29. 1. 2013 oznámil Českému telekomunikačnímu úřadu (dále jen „Úřad“), že s účinností nejdříve od 1. 5. 2013 zvýší ceny některých základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci. V příloze oznámení současně uvedl nové maximální ceny základních služeb.
Dne 2. 4. 2013 vydal Úřad stanovisko k oznámení zvýšení cen základních služeb. Vyplývalo z něj, že v návaznosti na toto oznámení žalovaný za účelem prokázání nákladové orientace cen nejdřív požádal žalobce o předložení nákladových kalkulací základních služeb, u kterých si žalobce stanovil nové zvýšené ceny.
Úřad vyjádřil pochybnost o nákladové orientaci některých nových cen základních služeb ve smyslu § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách a jejich zvýšení považoval za neodůvodněné (u vnitrostátní služby „obyčejné psaní“) nebo za nepřiměřené (u služby „poštovní poukázky typu A“). Úřad současně pro prokázání nákladové orientace nových cen u vnitrostátní služby „obyčejné psaní“ požádal žalobce o předložení dalších podkladů ve strukturované tabulce.
Dne 19. 6. 2013 žalobce v tiskové zprávě oznámil, že od 1. 8. 2013 zvýší některé ceny svých služeb. Dne 20. 6. 2013 se předseda Rady Úřadu obrátil na žalobce s tím, že byl o jeho záměru sice v lednu informován, avšak původní návrh obsahoval jiné ceny a jiné datum účinnosti nových cen. Informace poskytnuté žalobcem dne 29. 1. 2013 proto podle žalovaného nelze považovat za oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách. Předseda Rady Úřadu žalobci současně sdělil, že žalovaný zvažuje možnost zahájení správního řízení pro porušení § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách.
Žalobce dne 25. 6. 2013 zaslal Úřadu ceník služeb České pošty platný od 1. 8. 2013 se sdělením, že tímto způsobem upřesňuje své oznámení ze dne 29. 1. 2013 o zvýšení cen základních služeb. V případě cen vnitrostátních obyčejných zásilek byly ceny pod úrovní maximálních cen uvedených v oznámení ze dne 29. 1. 2013 a v případě cen dalších základních poštovních služeb, u kterých dochází ke zvýšení, tyto ceny odpovídaly cenám uvedeným v oznámení ze dne 29. 1. 2013. Žalobce současně Úřadu zaslal požadovanou tabulku s daty pro ověření nákladové orientace cen. K reálnému navýšení cen došlo od 1. 8. 2013.
Žalovaný dne 6. 8. 2013 zahájil správní řízení a rozhodnutím ze dne 29. 11. 2013 shledal, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách, a to nesplněním povinnosti podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách (výrok I.). Podle Úřadu žalobce zvýšil dnem 1. 8. 2013 ceny některých základních služeb, aniž toto zvýšení oznámil v zákonné lhůtě alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlal ceny zvýšit. Za uvedený správní delikt žalovaný uložil podle § 37a odst. 4 písm. b) zákona o poštovních službách žalobci pokutu ve výši 1 500 000 Kč (výrok II.) a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III.).
Žalobce proti správnímu rozhodnutí I. stupně podal rozklad k předsedovi Rady Úřadu. Rozhodnutím ze dne 1. 7. 2014 předseda Rady Úřadu zamítl rozklad proti výrokům I. a III. a v těchto výrocích rozhodnutí I. stupně potvrdil. Dále změnil výrok II. a uloženou pokutu snížil z 1 500 000 Kč na 1 000 000 Kč. Uvedl, že Úřad měl při stanovení výše pokuty zohlednit skutečnost, že se jedná o první aplikaci § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách a žalobce neměl k dispozici žádný příklad z minulosti, který by mu naznačil aplikační a interpretační praxi správního orgánu.
Žalobce se následně obrátil na Městský soud v Praze, který rozsudkem ze dne 30. 5. 2017, čj. 3 A 113/2014-48, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že žalobce splnil svou oznamovací povinnost podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách, tj. oznámil zvýšení cen základních služeb alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlal tyto ceny zvýšit. Smyslem a účelem oznámení je především seznámení Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby mohl posoudit, zda jsou tyto ceny nákladově orientované a aby v případě, že by tyto ceny nákladově orientované nebyly, zahájil správní řízení o správním deliktu, popř. uplatnil cenovou regulaci. Splnění této povinnosti přitom nebránila skutečnost, že uvedené ceny byly pouze maximálními cenami, neboť žalovaný mohl a měl posoudit uvedené ceny tak, že ceny uvedené žalobcem jsou cenami novými s tím, že žalobce pak ponese důsledky nepřesně uvedených cen.
Oznámení podle § 33 odst. 8 zákona o poštovních službách představuje podle městského soudu určitou pomoc pro držitele poštovní licence, která mu umožňuje dopředu zjistit, zda bude žalovaný posuzovat jím navýšené ceny jako ceny nákladově orientované, a vyhnout se tak případnému porušení povinnosti podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách. Pokud žalobce oznámí určité navýšení cen, avšak nakonec se rozhodne ceny navýšit v menším rozsahu, dodrží předmětnou oznamovací povinnost. Pokud držitel poštovní licence zvolí takový, pro něho méně výhodný, postup, nelze ho nutit k postupu jinému, jak činí žalovaný.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že městský soud nehodnotil relevantní ustanovení zákona o poštovních službách komplexně a opominul tím logický sled činností, které by stěžovatel měl podle tohoto zákona provádět. Informaci o zvýšení ceny bez přesného určení její budoucí výše a termínu jejího uplatnění, kterou poskytl žalobce, nelze považovat za úplnou. Stěžovatel v oznámení žalobce ze dne 29. 1. 2013 nebyl seznámen s novými cenami základních služeb, ale pouze s horní hranicí intervalu, ve kterém žalobce zvažoval ceny zvýšit. Informaci, že někdy v blíže neurčené budoucnosti bude cena zvýšena možná až na „maximálně X Kč“, nelze považovat za informaci dostatečnou k plnohodnotnému posouzení nákladové orientace nových cen základních služeb. Žalobce proto stěžovateli řádně neoznámil zvýšení cen základních služeb podle § 33 odst. 8 zákona o poštovních službách.
Podle stěžovatele je logicky provázaným sledem událostí nejprve oznámení držitele poštovní licence, který dospěl k potřebě zvýšit ceny, aby byly i nadále nákladově orientované. Následným krokem by mělo být ověření souladu navržených cen s povinností nákladové orientace zakotvené v § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, a to podle všech v čase dostupných a relevantních podkladů (výsledky poslední auditované oddělené evidence nákladů a výnosů, vývoj v počtu zásilek, odhadovaná změna nákladů). Teprve po ověření, že navržené ceny jsou nákladově orientované, může stěžovatel přikročit k ověření cenové dostupnosti podle § 34a odst. 1 zákona o poštovních službách a následně případně uplatnit cenovou regulaci podle § 34a odst. 2 téhož zákona. Touto optikou měl podle stěžovatele městský soud nahlížet na vzájemně provázaná ustanovení zákona o poštovních službách.
Namísto toho však městský soud redukoval smysl povinnosti podle § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách primárně jen na ověření cenové dostupnosti oznámených maximálních cen a dospěl k závěru, že bylo-li konečné zvýšení cen menší než avizované, nemohlo dojít k poškození zájmu chráněného zákonem, a tudíž ani ke správnímu deliktu. Oznámení podle § 33 odst. 8 zákona o poštovních službách městský soud vnímá jen jako pomoc pro držitele poštovní licence před případnou sankcí plynoucí z porušení § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, přičemž opomíjí zájem uplatňovat na trhu soustavně jen takové ceny základních služeb, které jsou nákladově orientované a které představují ochranu jak koncových spotřebitelů (před nadnákladovými cenami), tak konkurenčních poskytovatelů a tím i soutěžního prostředí (před podnákladovými cenami).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[22] Pravomoci Úřadu v oblasti regulace cen základních služeb upravuje § 34a zákona o poštovních službách. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení „Úřad sleduje a vyhodnocuje vývoj úrovně cen základních služeb a pravidelně přezkoumává jejich cenovou dostupnost zejména s ohledem na spotřebitelské ceny, inflaci a průměrnou mzdu“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „zjistí-li Úřad, že ceny základních služeb jsou v rozporu s ustanovením § 3 odst. 2 písm. c), uplatní regulaci cen vydáním rozhodnutí o ceně podle správního řádu. Úřad při regulaci cen použije způsoby regulace cen stanovené zákonem o cenách. Takto stanovené ceny jsou závazné pouze pro držitele poštovní licence v rámci základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci.“ Podle § 3 odst. 2 písm. c) zákona o poštovních službách musí být základní služby poskytovány „za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob“.
[23] Povinnosti držitele poštovní licence jsou stanoveny v § 33 zákona o poštovních službách. Podle § 33 odst. 5 tohoto zákona má držitel poštovní licence „povinnost poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny s výjimkou podle odstavce 6, § 3 odst. 1 písm. f) a § 34a. Nákladově orientovanou cenou se rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk a která se stanovuje tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.“
[24] Podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách je držitel poštovní licence „povinen písemně Úřadu oznámit zvýšení cen základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci“. Podle § 33 odst. 9 téhož zákona je držitel poštovní licence povinen oznámení podle odstavce 8 písm. a) „učinit alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá zvýšit ceny základních služeb“.
[25] Podle § 37a odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách, ve znění účinném do 30. 9. 2013, se držitel poštovní licence „dopustí správního deliktu tím, že poruší některou z povinností podle § 33 odst. 5, 7, 8 nebo 9“. Za správní delikt podle citovaného ustanovení se podle § 37a odst. 4 písm. b) téhož zákona uloží pokuta do 2 000 000 Kč.
[26] Stěžovatel namítá, že zvýšení cen některých základních služeb nebylo žalobcem řádně oznámeno a že městský soud nehodnotil relevantní ustanovení zákona o poštovních službách komplexně, a opominul tak logický sled činností, které by stěžovatel měl podle tohoto zákona provádět.
[27] Ustanovení § 34a, kterým byla nově rozšířena kompetence Úřadu k regulaci cen v oblasti základních poštovních služeb, bylo do zákona o poštovních službách doplněno s účinností od 1. 1. 2013 tzv. liberalizační novelou [zákon č. 221/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony]. V souladu s § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách může Úřad uplatnit regulaci cen vydáním rozhodnutí o ceně pouze v případě, zjistí-li, že ceny základních služeb nejsou poskytovány za dostupné ceny, které umožňují využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob ve smyslu § 3 odst. 2 písm. c) zákona o poštovních službách. V této souvislosti Úřad sleduje a vyhodnocuje vývoj úrovně cen základních služeb a podle § 34a odst. 1 zákona o poštovních službách pravidelně přezkoumává jejich cenovou dostupnost zejména s ohledem na spotřebitelské ceny, inflaci a průměrnou mzdu.
[28] Zajištění dostupnosti cen základních služeb je tedy primárním úkolem Úřadu, který za podmínek stanovených zákonem může tuto dostupnost zajistit i pomocí regulace cen. Naproti tomu po držiteli poštovní licence zákon požaduje, aby základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, poskytoval nikoliv za dostupné ceny, nýbrž v souladu s § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách za ceny nákladově orientované. Nákladově orientovanou cenou se v intencích zákona o poštovních službách rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk a která se stanovuje tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.
[29] Jak vyplývá z citovaného § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, uplatnění cenové regulace Úřadem podle § 34a zákona o poštovních službách představuje [společně s § 33 odst. 6 a § 3 odst. 1 písm. f) zákona, na něž § 33 odst. 5 v této souvislosti rovněž odkazuje] výjimku z povinnosti držitele poštovní licence poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny. Jak uvádí důvodová zpráva k liberalizační novele v souvislosti s § 34a zákona o poštovních službách, „[p]ouze v případě, že nákladově orientované ceny základních služeb, za které je povinen tyto služby sjednávat držitel poštovní licence podle § 33 odst. 5 ZPS, nebude možné považovat za cenově dostupné, neboť by tato skutečnost byla v rozporu s veřejným zájmem, může ČTÚ přistoupit k cenové regulaci“.
[30] V souvislosti s povinnostmi držitele poštovní licence, které jsou upraveny v § 33 zákona o poštovních službách, důvodová zpráva k liberalizační novele současně uvádí: „Stanovuje se, aby základní služby, které jsou obsaženy v poštovní licenci, byly poskytovány za nákladově orientované ceny podle čl. 12 poštovní směrnice. Umožňuje se, aby držitel poštovní licence v rámci podnikání mohl uplatňovat ceny s nižším ziskem, než jak by vyplývalo z vymezení nákladově orientovaných cen, nesmí ovšem tento rozdíl uplatnit v rámci čistých nákladů. Stanovuje se výjimka z povinnosti poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny v případě, že tyto ceny by nemohly být považovány za všeobecně dostupné, a proto ČTÚ uplatnil cenovou regulaci v případě základní služby; další výjimkou je základní služba bezúplatného dodání poštovních zásilek do 7 kg pro nevidomé osoby. Aby mohl ČTÚ účinně dohlížet na poskytování a zajišťování základních služeb ve stanovené kvalitě a za dostupné ceny, musí mít včas relevantní informace. Změny cen základních služeb, které jsou obsaženy v poštovní licenci, v případě jejich zvýšení musí ČTÚ přezkoumávat z hlediska cenové dostupnosti; proto je stanovena delší lhůta (90 dnů), ve které by ČTÚ mohl případně uplatnit cenovou regulaci.“
[31] Zákon o poštovních službách tedy předpokládá, že držitel poštovní licence písemně oznámí úřadu zvýšení cen základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci [viz § 33 odst. 8 písm. a)], a to alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá tyto ceny základních služeb zvýšit (viz § 33 odst. 9). V návaznosti na toto oznámení Úřad ověřuje, zda nové ceny základních služeb jsou v souladu s § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách nákladově orientované. V případě, že nákladově orientované ceny základních služeb, za které je povinen tyto služby sjednávat držitel poštovní licence, nejsou cenově dostupné, může Úřad podle § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách přistoupit k jejich cenové regulaci.
[32] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se stěžovatelem v tom směru, že zákon o poštovních službách předpokládá určitou časovou souslednost a provázanost úkonů jak držitele poštovní licence, tak i samotného Úřadu. Současně je však třeba zdůraznit, že zákon o poštovních službách rovněž stanoví, jakým způsobem může Úřad v každém konkrétním případě reagovat a vymoci po držiteli poštovní licence splnění jeho zákonných povinností.
[33] Z § 37a odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách v rozhodném znění vyplývá, že držitel poštovní licence se dopustí správního deliktu (podle stávající právní úpravy přestupku) mj. tím, že poruší některou z povinností podle § 33 odst. 5, 8 nebo 9. Každé z těchto odkazovaných ustanovení přitom zakládá samostatnou skutkovou podstatu a je nutno zdůraznit, že stěžovatel shledal v postupu žalobce porušení § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách, tj. porušení jeho povinnosti učinit oznámení podle odstavce 8 písm. a) téhož zákona alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá zvýšit ceny základních služeb.
[34] V této souvislosti je dále nutno podotknout, že zákon o poštovních službách v § 32a stanoví rovněž informační povinnost provozovatele poštovních služeb. Podle § 32a odst. 1 tohoto zákona je provozovatel povinen „na písemnou žádost poskytovat Úřadu ve stanovené lhůtě, formě a rozsahu úplné a pravdivé informace, včetně finančních informací, a údaje a podklady, které jsou nezbytné k plnění činností, k nimž má podle tohoto zákona Úřad působnost. Součástí žádosti Úřadu je odůvodnění včetně uvedení účelu, pro který Úřad informace, údaje a podklady vyžaduje. Úřad vyžaduje informace, údaje a podklady od provozovatelů rovněž na žádost Evropské komise. Úřad nevyžaduje více informací, než je přiměřené účelu, pro který jsou získávány.“ Podle § 32a odst. 4 zákona o poštovních službách může Úřad provést kontrolu takto předložených informací, údajů a podkladů.
[35] Z důvodové zprávy k liberalizační novele k § 32a zákona o poštovních službách vyplývá, že toto ustanovení „transponuje čl. 22a poštovní směrnice (poskytování informací), který nově zakotvuje Třetí poštovní směrnice. Smyslem ustanovení je upravit v právním řádu pro nezávislého regulátora – ČTÚ – nástroj, kterým by mohl plnohodnotně zabezpečit implementaci poštovní směrnice. Stanovuje se tudíž povinnost provozovatelů poštovních služeb poskytnout přiměřené a relevantní informace ČTÚ na písemnou žádost.“ Nesplnění informační povinnosti bylo v rozhodné době rovněž správním deliktem (a nyní je přestupkem) podle § 37a odst. 2 písm. n) zákona o poštovních službách a v souladu s § 37a odst. 4 písm. c) téhož zákona může být za něj uložena pokuta do výše 1 000 000 Kč. Porušení informační povinnosti žalobce však stěžovatel v projednávané věci neshledal.
[36] Nejvyšší správní soud proto předně souhlasí se závěrem městského soudu, podle něhož argumentace stěžovatele odkazující na skutečnost, že přinejmenším některé nové ceny základních služeb nebyly podle jeho názoru, který žalobci sdělil ve svém stanovisku ze dne 2. 4. 2013, nákladově orientované, nemůže mít vliv na posouzení splnění povinnosti žalobce podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách. Tento závěr může mít význam pouze pro posouzení splnění povinnosti podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, tedy povinnosti držitele poštovní licence poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny. Obdobné je to i s jednáními mezi žalobcem a stěžovatelem, která byla zaměřena pouze na zjištění, zda jsou oznámené ceny nákladově orientované. Porušení § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách však stěžovatel v projednávané věci rovněž neshledal a spáchání správního deliktu žalobcem spatřoval toliko v porušení povinnosti stanovené v § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách.
[37] Klíčovým v projednávané věci je tedy pouze posouzení, zda oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách bylo v souladu s § 33 odst. 9 téhož zákona učiněno alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého žalobce hodlal zvýšit ceny některých základních služeb.
[38] Jak vyplývá ze shora citované právní úpravy a důvodové zprávy, smyslem a účelem oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách je seznámení Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby mohl následně posoudit, zda tyto ceny jsou nákladově orientované a v případě, že by tyto ceny nákladově orientované nebyly, aby zahájil správní řízení o správním deliktu (přestupku) podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, a dále, aby mohl posoudit, zda základní služby jsou cenově dostupné a případně uplatnil cenovou regulaci podle § 34a odst. 2 téhož zákona. Jak rovněž vyplývá z důvodové zprávy, aby Úřad mohl účinně dohlížet na poskytování a zajišťování základních služeb ve stanovené kvalitě a za dostupné ceny, musí mít relevantní informace k dispozici včas. Za účelem přezkumu zvýšení cen základních služeb proto zákon o poštovních službách v § 33 odst. 9 stanoví delší (konkrétně 90denní) lhůtu, ve které Úřad může případně uplatnit cenovou regulaci.
[39] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se závěrem městského soudu, že je nezbytné, aby oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách obsahovalo výši zamýšlených cen základních služeb. Splnění této povinnosti samo o sobě nebrání skutečnost, že uvedené ceny budou pouze maximálními cenami, neboť stěžovatel mohl a měl posoudit uvedené ceny tak, že ceny uvedené žalobcem jsou cenami novými, i když byly uvedeny pouze jako maximální.
[40] Navíc Nejvyšší správní soud podotýká, že žalobce v projednávané věci stěžovateli ve výsledku zjevně neoznámil toliko maximální nové ceny. Jak vyplývá ze stanoviska stěžovatele ze dne 2. 4. 2013, v průběhu ledna až března roku 2013 žalobce zaslal stěžovateli další podklady týkající se nákladové kalkulace základních služeb; v únoru téhož roku se rovněž za účasti zástupců žalobce a stěžovatele uskutečnila pracovní schůzka za účelem objasnění předložených údajů. Stěžovatel si tyto podklady od žalobce vyžádal podle § 32a odst. 1 zákona o poštovních službách, jak však již Nejvyšší správní soud výše konstatoval, stěžovatel porušení informační povinnosti žalobce, které toto ustanovení upravuje, v projednávané věci neshledal.
[41] Stěžovatel v této souvislosti dále namítá, že městský soud opomněl, že za zákonem stanovenou povinností držitele poštovní licence uplatňovat na trhu soustavně jen takové ceny základních služeb, které jsou nákladově orientované, je zájem jak na ochraně koncových spotřebitelů (před nadnákladovými cenami), tak i na ochraně konkurenčních poskytovatelů a tím i soutěžního prostředí (před podnákladovými cenami). Tato průběžná ochrana však může být podle stěžovatele zajištěna jen tehdy, pokud Úřad vyhodnotí nákladovou orientaci nově navržených cen základních služeb ještě před jejich uplatněním ze strany držitele poštovní licence a toto řádné vyhodnocení pak zase závisí na včasném oznámení záměru zvýšit ceny, tj. alespoň 90 dní před zvýšením. Informaci o zvýšení ceny bez přesného určení její budoucí výše a termínu jejího uplatnění, kterou poskytl žalobce, proto podle stěžovatele nelze považovat za úplnou.
[42] Nejvyšší správní soud na tomto místě předně zdůrazňuje, že skutková podstata správního deliktu (přestupku) podle § 37a odst. 3 písm. d) ve spojení s § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách míří na to, aby držitel poštovní licence písemně oznámil Úřadu zvýšení cen základních služeb, a skutková podstata správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. d) ve spojení s § 33 odst. 9 tohoto zákona pak na to, aby toto oznámení bylo učiněno alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá zvýšit ceny základních služeb. Tyto zákonné podmínky byly v projednávané věci splněny.
[43] Argumentuje-li stěžovatel, že smyslem právní úpravy je nejen ochrana koncových spotřebitelů, ale i ochrana konkurenčních poskytovatelů a soutěžního prostředí, pak Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že ze zákona o poštovních službách výslovně nevyplývá, že by to měl být právě stěžovatel, který by měl dohled v oblasti ochrany hospodářské soutěže vykonávat. Pokud by smyslem oznamovací povinnosti podle § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách mělo být i to, aby Úřad měl možnost posoudit nové ceny rovněž z hlediska jejich případné podnákladovosti, pak by nepochybně dávalo smysl, aby zákon o poštovních službách od držitele poštovní licence vyžadoval oznámení Úřadu nejen zvýšení, ale i snížení cen základních služeb. Takovou povinnost však uvedený zákon držiteli poštovní licence nestanoví. Ověřování, zda držitel poštovní licence poskytuje základní služby za nákladově orientované ceny podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, navazuje primárně na § 3 odst. 2 písm. c) téhož zákona, tj. na obecný požadavek, aby základní služby byly poskytovány za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob. S tímto požadavkem pak rovněž souvisí oprávnění Úřadu pravidelně přezkoumávat cenovou dostupnost základních služeb podle § 34a odst. 1 zákona o poštovních službách, jakož i jeho oprávnění ceny základních služeb postupem podle § 34a odst. 2 téhož zákona regulovat.
[44] Shodně s městským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že ke zvýšení cen žalobcem od 1. 8. 2013 došlo ve zjevné časové návaznosti na oznámení ze dne 29. 1. 2013 a zcela jistě i v 90denní lhůtě podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že žalobce oznámil plánované navýšení cen původně od 1. 5. 2013, avšak k reálnému navýšení došlo až od 1. 8. 2013. Jak správně uvedl městský soud, nepochybně není možné učinit oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách a pak kdykoli v budoucnu přistoupit ke zvýšení cen s odkazem na toto oznámení. Zásadní je posouzení časové návaznosti zvýšení cen základních služeb na učiněné oznámení. Z okolností projednávané věci je přitom zjevné, že žalobce původně sice předpokládal zvýšení cen od 1. 5. 2013, avšak i s ohledem na jednání se stěžovatelem v lednu až březnu roku 2013 k dodržení tohoto termínu nedošlo a ceny základních služeb žalobce zvýšil až od 1. 8. 2013. Učinil tak však v intencích svého oznámení ze dne 29. 1. 2013 a více než 90 dnů přede dnem, od kterého tyto ceny základních služeb zvýšil.
[45] Na splnění oznamovací povinnosti podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách v projednávané věci nemělo vliv ani doplnění oznámení o zvýšení cen základních služeb ze dne 25. 6. 2013. V tomto doplnění žalobce v návaznosti na oznámení ze dne 29. 1. 2013 stěžovateli sdělil, že od 1. 8. 2013 zvýší ceny základních služeb s tím, že u části z nich budou nové ceny stanoveny pod úrovní maximálních cen, které žalobce stěžovateli oznámil již dne 29. 1. 2013, a u ostatních základních služeb tyto nové ceny odpovídají cenám uvedeným v původním oznámení.
[46] Stěžovatel v této souvislosti namítá, že městský soud redukoval smysl povinnosti podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách primárně jen na ověření cenové dostupnosti, když konstatoval, že doplnění ze dne 25. 6. 2013 již nemohlo z povahy věci negativně (ve smyslu zhoršení cenové dostupnosti) ovlivnit to, co je smyslem uvedené oznamovací povinnosti, tedy umožnit stěžovateli, aby v reálném čase (zákon za něj považuje stanovenou 90denní lhůtu) posoudil cenovou dostupnost daných poštovních služeb ještě před zvýšením cen.
[47] Nejvyšší správní soud s námitkou stěžovatele nesouhlasí. Jednak městský soud na jiném místě svého rozsudku současně konstatoval, že smyslem oznamovací povinnosti je především seznámení žalovaného Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby mohl posoudit, zda jsou tyto ceny nákladově orientované, a aby v případě, že by tyto ceny nákladově orientované nebyly, zahájil správní řízení o správním deliktu, popř. uplatnil cenovou regulaci, pokud základní služby nejsou cenově dostupné. A jednak – jak Nejvyšší správní soud vyložil již v bodech [42] a [43] výše – celý proces, na jehož začátku je oznámení zvýšení cen podle § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách, má primárně směřovat právě k posouzení cenové dostupnosti základních služeb ve smyslu § 3 odst. 2 písm. c) a § 34a odst. 1 tohoto zákona, neboť pouze v případě, že základní služby nejsou poskytovány za dostupné ceny, může Úřad přikročit k jejich cenové regulaci podle § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách. V těchto intencích je tedy třeba rozumět odůvodnění rozsudku městského soudu.
[48] Nejvyšší správní soud sice souhlasí se stěžovatelem v tom směru, že než Úřad přikročí k cenové regulaci za účelem zajištění dostupnosti cen základních služeb, měl by se nejdřív pokusit zjistit, zda ceny těchto základních služeb jsou nákladově orientované (viz důvodová zpráva k liberalizační novele citovaná výše, podle níž může Úřad k cenové regulaci přistoupit pouze v případě, že nákladově orientované ceny základních služeb nebude možné považovat za cenově dostupné). Avšak z pouhé oznamovací povinnosti týkající se zvýšení cen základních služeb podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách nelze dovodit požadavek na to, jakými konkrétními podklady má být toto zvýšení cen držitelem poštovní licence doloženo (ostatně tyto podklady k prokázání nákladové orientace nových zvýšených cen se mohou lišit například i podle toho, o jaký typ základních služeb se bude jednat atd.). K jejich specifikaci a doložení může navíc Úřad využít jiných prostředků, konkrétně trvat na splnění informační povinnosti provozovatele poštovních služeb podle § 32a zákona o poštovních službách.
[49] V neposlední řadě Nejvyšší správní soud podotýká, že v případě ověřování nákladové orientace cen, k jejichž zvýšení má dojít teprve v budoucnu, se vždy bude jednat pouze o odhad. Ostatně sám stěžovatel ve své kasační stížnosti uvedl, že „[p]osouzení nákladové orientace poštovní služby totiž spočívá v porovnání předpokládaných nákladů a předpokládaných výnosů. Výše výnosů je pak závislá jednak na absolutní výši ceny služby a dále pak na počtech zásilek, které budou za tuto zvýšenou cenu přepravovány. Počet zásilek přepravovaných za zvýšenou cenu je potom závislý na délce období, po které bude zvýšená cena uplatňována.“ Jelikož v případě nákladové orientace cen, k jejichž zvýšení má dojít teprve v budoucnu, půjde do určité míry vždy pouze o předpoklad, stěží může Úřad ověření dostupnosti těchto cen podmiňovat tím, že bude mít nejdříve zcela najisto postaveno, zda tyto nové zamýšlené ceny jsou nákladově orientované. V tomto směru je tedy nutno přisvědčit městskému soudu, který konstatoval, že doplnění ze dne 25. 6. 2013, které žalobce zaslal Úřadu, nemohlo z povahy věci negativně ovlivnit to, co je smyslem uvedené oznamovací povinnosti. Smyslem a účelem oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách je především seznámení Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby Úřad mohl posoudit cenovou dostupnost základních služeb podle § 3 odst. 2 písm. c) a § 34a zákona o poštovních službách ještě před zamýšleným zvýšením cen.
[50] Nejvyšší správní soud uzavírá, že pokud držitel poštovní licence v případě postupu podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách zvolí méně výhodnou variantu, tj. Úřadu oznámí pouze maximální nové ceny základních služeb, jejichž ceny hodlá v dohledné době (nejdříve však 90 dnů od oznámení) zvýšit, aniž by jejich zvýšení blíže odůvodnil, a neučiní tak ani k výzvě Úřadu, nepochybně se vystavuje riziku, že bude v budoucnu nucen nést důsledky nepřesně nebo nesprávně stanovených cen (shledá-li v budoucnu Úřad, že nové zvýšené ceny nejsou nákladově orientované ve smyslu § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách); případně se vystavuje sankci pro porušení informační povinnosti podle § 32a zákona o poštovních službách. O žádnou z těchto situací se však v projednávané věci nejednalo. | decision_732.txt |
4,347 | k § 63 odst. 6 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění zákonů č. 468/2011 Sb. a č. 258/2014 Sb.*)
Jakákoli změna smlouvy, která pro účastníka znamená nutnost vydat vyšší finanční obnos, než bylo doposud nutno, je podstatnou změnou zhoršující postavení účastníka ve smyslu § 63 odst. 6 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (ve znění účinném do 1. 9. 2017).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, čj. 1 As 134/2018-50)
Věc: Akciová společnost O2 Czech Republic proti Českému telekomunikačnímu úřadu o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně dne 15. 5. 2015 aktivovala všem spotřebitelům, kteří u ní měli sjednaný datový tarif (dále jen „účastníci“), automaticky a bez jejich aktivního souhlasu službu „Obnovení objemu dat“. Na základě této změny poté spotřebitelům, kteří si službu vlastním jednáním nedeaktivovali, účtovala po vyčerpání základního datového balíčku pro další, žalobkyní jednostranně zvolené, objemové jednotky datových služeb cenu za zachování stávající rychlosti datového připojení.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 1. 2016 uložil žalobkyni pokutu za porušení zákazu užití nekalé obchodní praktiky stanoveného v § 4 odst. 3 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele ve spojení s § 5a odst. 2 téhož zákona, dále specifikované v příloze č. 2 písm. f) tamtéž.
Rozklad proti rozhodnutí o uložení pokuty ze dne 22. 1. 2016 zamítl předseda Rady žalovaného.
Proti rozhodnutí o rozkladu podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji zamítl.
Soud se neztotožnil s tím, že žalobkyně zcela splnila svou informační povinnost dle § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích. V oznámení o připravované změně podmínek chyběla informace ohledně práva spotřebitele ukončit smlouvu ke dni nabytí účinnosti změny, jestliže nové podmínky nebude akceptovat.
Soud nesouhlasil s tím, že příslušná změna byla nepodstatnou změnou a nepodléhala proto § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích. Aktivace služby „Obnovení objemu dat“ byla nepochybně změnou obchodních podmínek podle § 1752 občanského zákoníku, který pro možnost změny obchodních (smluvních) podmínek vyžaduje, aby si strany ve smlouvě takovou možnost změny smlouvy sjednaly a aby bylo ujednáno, jak se změna obchodních podmínek oznámí druhé straně. Musí být současně zachováno právo druhé strany změny odmítnout, a závazek z tohoto důvodu vypovědět; výpovědní lhůta musí být dostatečná k obstarání obdobných plnění od jiného dodavatele. V případě, že nebudou splněny požadavky kladené občanským zákoníkem na jednostrannou změnu smluvních podmínek, nebude taková změna platná, resp. účinná. Ustanovení § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích je ve vztahu k § 1752 občanského zákoníku lex specialis, který tuto obecnou úpravu doplňuje o specifika spočívající zejména v informační povinnosti podnikatele vůči spotřebiteli. Podle soudu tedy nebylo rozhodující, zda se jednalo o „podstatnou změnu smlouvy“, neboť § 1752 odst. 1 občanského zákoníku pracuje výhradně s pojmem „změna“ bez rozlišení.
Pokud tedy spojoval dříve zákon o elektronických komunikacích (ve znění účinném v době jednání žalobkyně) informační povinnost s „podstatnou změnou smlouvy vedoucí ke zhoršení postavení účastníka“, jednalo se o podmínku, která byla podle názoru soudu mírnější v neprospěch spotřebitele (úprava provedená v kogentním § 1752 občanského zákoníku byla pro spotřebitele výhodnější), což však nemělo pro samotný právní závěr v tomto konkrétním případě vliv. Správní orgány v jednání žalobkyně správně spatřovaly porušení povinností spojených s podstatnou změnou smlouvy, což naplnilo i přísnější režim § 1752 občanského zákoníku. Každá změna obchodních podmínek vztahující se k majetkové sféře spotřebitele je změnou zásadní. Změna podmínek, která po účastníkovi vyžaduje další platbu nad sjednanou cenu příslušné služby, pokud dosud taková platba vyžadována nebyla a služba byla, byť v jiné kvalitě, poskytována bezplatně, je změnou, která má v konkurenčním prostředí vliv na rozhodování spotřebitele, zda službu využije, či nikoliv.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že soud nehodnotil, zda byla naplněna hypotéza § 63 odst. 6 věty třetí zákona o elektronických komunikacích účinného ke dni 15. 5. 2015. Namísto toho se argumentačně opíral o pozdější znění (účinné od 2. 9. 2017), kterým se stěžovatelka nemohla řídit. Pokud zákonodárce přijal ex post zákon, který prakticky každou změnu spojuje s právem ukončit smlouvu bez sankce, pak byla tato pozdější úprava naopak argumentem pro podporu žaloby. Soud byl povinen zkoumat, zda i před 2. 9. 2017 platila paušální úvaha o tom, že každá změna obchodních podmínek je změnou podstatnou a znamenala by zhoršení právního postavení účastníka. Úvaha soudu, že každá změna obchodních podmínek vztahující se k majetkové sféře spotřebitele, je podstatná, vede k tomu, že takto může být definována nekonečně široká skupina změn. Soud došel k závěru, že pro aplikaci § 63 odst. 6 věty třetí zákona o elektronických komunikacích účinného k 15. 5. 2015 byly podmínky splněny vždy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci
(…)
III.b) Výklad pojmu „podstatná změna smlouvy“ dle § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích
[28] Podle § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích „[p]odnikatel poskytující veřejně dostupnou službu elektronických komunikací nebo zajišťující připojení k veřejné komunikační síti je povinen nejméně 1 měsíc před nabytím účinnosti změny smlouvy uveřejnit informaci o této změně v každé své provozovně a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zároveň je podnikatel povinen informovat účastníka o uveřejnění. Pokud se jedná o podstatnou změnu smlouvy vedoucí ke zhoršení postavení účastníka, je podnikatel povinen prokazatelně informovat účastníka, jehož smlouva obsahuje ustanovení o úhradě v případě ukončení smlouvy před uplynutím doby trvání, na kterou je smlouva uzavřena, rovněž o jeho právu ukončit smlouvu ke dni nabytí účinnosti změny, a to bez této úhrady, jestliže nové podmínky nebude účastník akceptovat. Informaci je podnikatel povinen poskytnout účastníkovi způsobem, který si účastník zvolil pro zasílání vyúčtování. Právo ukončit smlouvu podle tohoto ustanovení nevzniká, pokud dojde ke změně smlouvy na základě změny právní úpravy nebo v případě změny smlouvy podle odstavce 5“ (pozn. zvýraznění doplněné Nejvyšším správním soudem).
[29] V souzené věci je podstatné, že ke dni 15. 5. 2015 stěžovatelka zavedla jednostrannou změnu smlouvy účastníků využívajících mobilních datových služeb – službu „Obnovení objemu dat“. Od uvedeného data účastníkům, kteří službu svým vědomým jednáním nedeaktivovali, po vyčerpání sjednaného základního objemu datových služeb v rámci daného zúčtovacího období byl automaticky (bez aktivního vyžádání) obnoven objem datových služeb. Každé automatické obnovení objemu dat bylo zpoplatněno a následně účtováno, cena se pro jednotlivé mobilní tarify lišila v závislosti na velikosti základního balíčku. K automatickému obnovení dat mohlo v rámci zúčtovacího období dojít i opakovaně, maximálně třikrát.
[30] Stěžovatelka doručila celkem 1 065 613 účastníkům oznámení o změně smlouvy tohoto obsahu: „Od 15. 5. budeme měnit fungování datového limitu u mobilních datových služeb. Nové podmínky najdete od 15. 4. 2015 v cenících O2 Mobilní hlasová služba a O2 Mobilní internetové připojení, které jsou k dispozici na www.o2.cz/cenik-sluzeb. V návaznosti na vydání nových Všeobecných podmínek (VP) si Vás dovolujeme informovat, že dojde ke změně ve způsobu oznamování změn smlouvy (čl. 17 VP) ze strany O2 a ve způsobu objednávání z aktuální nabídky volitelných služeb (čl. 2.1 VP a příloha č. 1 Ceníku). Tyto změny pro Vás budou platné 1 měsíc od obdržení této informace. Plné znění VP najdete na www.o2.cz.“
[31] Správní orgány uzavřely, že stěžovatelka řádně splnila některé své povinnosti dle § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích, tedy uveřejnila informaci o změně smlouvy v každé své provozovně, uveřejnila tuto informaci způsobem umožňujícím dálkový přístup, informovala účastníky o uveřejnění a poskytla informaci způsobem, jaký si účastníci zvolili pro zasílání vyúčtování. Podle správních orgánů šlo o podstatnou změnu smlouvy, stěžovatelka tedy měla povinnost informovat účastníky též o jejich právu ukončit smlouvu ke dni nabytí účinnosti změny bez úhrady za ukončení smlouvy, pokud nebudou akceptovat nové podmínky. Podle správních orgánů stěžovatelka této povinnosti nedostála.
[32] Stěžovatelka městskému soudu v prvé řadě vytýká, že se nezabýval naplněním hypotézy § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích ve znění účinném k 15. 5. 2015. Tato námitka není důvodná; městský soud se otázkou, zda byly dány podmínky pro aplikaci citovaného ustanovení (resp. zejména jeho věty třetí týkající se informační povinnosti v případě podstatné změny smlouvy), podrobně zabýval (srov. bod 42 a následující rozsudku). Z odůvodnění rozsudku pak jednoznačně vyplývá, že městský soud na stěžovatelčinu věc aplikoval zákon o elektronických komunikacích ve znění účinném k 15. 5. 2015. Zmínil-li městský soud v bodu 47 a 48 novelizované znění dotčeného ustanovení účinné od 2. 9. 2017, činil tak pouze pro podporu provedeného výkladu („zákonodárce ve shora uvedeném smyslu novelizoval příslušné ustanovení zákonem č. 252/2017 Sb.“).
[33] Stěžovatelka vyslovuje nesouhlas také se závěrem soudu, že shora popsaná změna smlouvy představovala změnu podstatnou.
[34] Zde je nutno zdůraznit, že stěžovatelka v kasační stížnosti vyzdvihuje pouze jednu část argumentace soudu. Dle stěžovatelky s ohledem na logiku smluvního vztahu mezi stěžovatelkou a jejími zákazníky neobstojí závěr, že „každá změna obchodních podmínek vztahující se k majetkové sféře spotřebitele“ je změnou podstatnou. Soud však tuto argumentaci dále rozvádí tak, že „změna podmínek, která po účastníkovi vyžaduje další platbu nad sjednanou cenu příslušné služby, pokud dosavad taková platba vyžadována nebyla a služba byla, byť v jiné kvalitě, poskytována bezplatně, je změnou, která má v konkurenčním prostředí vliv na rozhodování spotřebitele, zda službu využije, či nikoliv“. Obecné tvrzení o zásahu do majetkové sféry tak soud dále specifikoval, přičemž Nejvyšší správní soud se s tímto posouzením shoduje. Jakákoli změna smlouvy, která pro účastníka znamená nutnost vydat vyšší finanční obnos, než bylo doposud nutno, je podstatnou změnou zhoršující postavení účastníka. Stěžovatelčina argumentace pozitivní změnou smlouvy (čerpání většího objemu dat za stejnou cenu) není případná, neboť informační povinnost dle § 63 odst. 6 věty třetí zákona o elektronických komunikacích vzniká pouze při změně k tíži účastníka. Stejně tak neobstojí námitka, že zrychlení internetového připojení ve své podstatě vede k zásahu do majetkové sféry účastníka. Dopady takového opatření, které stěžovatelka v kasační stížnosti modeluje, jsou totiž až sekundární a navíc zcela hypotetické a nepodložené (kvůli zrychlenému připojení k internetu účastník rychleji vyčerpá svůj objem dat a bude muset čerpat další); nadto i v případě zvýšení rychlosti internetového připojení jde opět o změnu ve prospěch, nikoli k tíži účastníka.
[35] Nejvyšší správní soud se tedy s městským soudem i správními orgány shoduje v tom, že provedená změna smlouvy byla změnou podstatnou. Byť se tedy městský soud v odůvodnění podrobněji zabýval tím, zda bylo třeba § 63 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích nutno vykládat tak, že dopadá i na jiné než podstatné změny smlouvy, není dle Nejvyššího správního soudu pro posouzení věci nutno tuto otázku řešit, neboť zde šlo o podstatnou změnu smlouvy, u níž zákon informační povinnost výslovně reguloval.
*) Ustanovení § 63 odst. 6 bylo změněno s účinností od 2. 9. 2017 zákonem č. 252/2017 Sb. | decision_733.txt |
4,348 | k § 50a odst. 3 písm. c) a § 174a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 427/2010 Sb., č. 314/2015 Sb. a č. 222/2017 Sb.
Správní orgány jsou povinny i po novele provedené zákonem č. 222/2017 Sb. při vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území [§ 50a odst. 3 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky] se zabývat přiměřeností dopadů takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince (§ 174a téhož zákona).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2018, čj 8 Azs 290/2018-27)
Prejudikatura: č. 2112/2010 Sb. NSS, č. 3574/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, Ratti (C-148/78, Recueil, s. 1629) a ze dne 4. 12. 1974, van Duyn (C-41/74, Recueil, s. 1337).
Věc: Tran T. V. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie o povinnost opustit území, o kasační stížnosti žalobce.
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje (dále „správní orgán I. stupně“) uložila dne 7. 4. 2018 žalobci povinnost opustit území České republiky podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). K vycestování stanovila lhůtu do 30 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Správní řízení bylo nejprve vedeno jako řízení o správním vyhoštění, avšak v jeho průběhu bylo zjištěno, že vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění by došlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života žalobce a jeho dcery. Proto správní orgán I. stupně postupoval dle § 50 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a vedl řízení o povinnosti opustit území.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaná dne 4. 5. 2018 zamítla.
Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou ke Krajskému soudu v Plzni (dále „krajský soud“). Správní orgány obou stupňů podle něj nedostatečně zkoumaly přiměřenost rozhodnutí z hlediska dopadů do žalobcova soukromého a rodinného života a postupovaly nepřiměřeně tvrdě. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29) bylo třeba posuzovat přiměřenost dle § 174a zákona o pobytu cizinců také v případě rozhodnutí o ukončení pobytu cizince. Jelikož se přiměřeností zabývaly správní orgány pouze rámcově, jsou jejich rozhodnutí nepřezkoumatelná. Žalobce argumentoval svým blízkým vztahem s dcerou Terezou, která je občankou ČR a při studiu je na žalobci závislá. Důkazní návrh jejím výslechem nebyl bez odůvodnění akceptován. Žalobce má na území ČR rovněž manželku s povoleným trvalým pobytem. Sám měl navíc povolen pobyt po dobu téměř 30 let, kdy zde podnikal a pracoval. S ohledem na tyto skutečnosti u něj měl převážit zájem na ochraně rodinného života.
Krajský soud žalobu zamítl. Poukázal především na poslední větu § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, podle níž přiměřenost dopadů rozhodnutí správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy to zákon stanoví. Jelikož taková povinnost není v případě rozhodování o povinnosti opustit území ČR stanovena, jsou veškeré žalobcovy námitky v tomto směru irelevantní. Soud může zkoumat pouze podmínky pro vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území a dále to, zda postup správních orgánů nevykazoval vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Žalovaná navíc nad rámec svých povinností na námitky týkající se přiměřenosti dopadů rozhodnutí reagovala.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Neztotožnil se především se závěrem krajského soudu, podle něhož se správní orgány nemohly zabývat přiměřeností dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života. Krajský soud se totiž nevypořádal s argumentací Nejvyššího správního soudu ve shora zmiňovaném rozsudku sp. zn. 7 Azs 24/2017, která má relevanci i ve vztahu k této věci. I v případě rozhodnutí o ukončení pobytu podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců je potřeba posuzovat přiměřenost dle § 174a téhož zákona. Ačkoliv byl citovaný rozsudek vydán ještě před novelizací, kterou byla přijata úprava obsažená v § 174a odst. 3 větě poslední, je aplikace tohoto ustanovení ve spojení s § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců v rozporu s právem EU, což je přesvědčivě odůvodněno ve výše odkazovaném rozsudku (v bodě 24). Soud se tak měl minimálně vypořádat s úpravou obsaženou v právu EU.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…)[11] Nejvyšší správní soud se otázkou povinnosti zkoumat přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života cizince v případě rozhodnutí o povinnosti opustit území dle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců již zabýval, byť se tak stalo před přijetím novely, na kterou krajský soud odkazuje. Ve shora již zmiňovaném rozsudku sp. zn. 7 Azs 24/2017, č. 3574/2017 Sb. NSS, k tomu Nejvyšší správní soud výslovně uvedl:
„[23] S názorem stěžovatelky, že při vydání rozhodnutí podle citovaného ustanovení není možné provádět posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života podle § 174a zákona o pobytu cizinců, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť jej pokládá za rozporný jednak s právem EU, jednak se smyslem posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života.
[24] Co se týče nesouladnosti s právem EU, Nejvyšší správní soud plně souhlasí s názorem městského soudu, který připomněl, že § 50a zákona o pobytu cizinců transponuje do vnitrostátní úpravy čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115/ES. Její čl. 5 ukládá členským státům povinnost náležitě při jejím provádění zohlednit a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země a dodržet zásadu nenavracení. Zmíněná kritéria odpovídají těm, která jsou zmíněna ve výčtu uvedeném v § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, takže stěžovatelka měla v případě napadeného rozhodnutí přikročit k posuzování přiměřenosti.
[25] Z hlediska teleologického výkladu je pak třeba odmítnout stěžovatelčin názor, že v případě vydání rozhodnutí o ukončení pobytu cizince podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců již není třeba znovu posuzovat otázku přiměřenosti podle § 174a téhož zákona, neboť otázka přiměřenosti již byla v rámci tohoto řízení posouzena. Smyslem § 174a zákona o pobytu cizinců je posouzení ‘přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona’ do soukromého a rodinného života. Jinak řečeno, posuzuje se, zda konkrétní zásah představovaný konkrétním rozhodnutím nezasahuje nepřiměřeně do soukromého a rodinného života cizince.
[26] V případě žalobkyně nelze spatřovat pochybení v tom, že krajské ředitelství poté, co zahájilo řízení o jejím vyhoštění a usoudilo, že rozhodnutí v podobě správního vyhoštění by představovalo nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má dceru, druha a další rodinné příslušníky, tak následně ‚odklonilo‘ řízení do rámce § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten počítá právě se situací cizince, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Z toho však nijak neplyne, že když krajské ředitelství rozhodovalo o tomto odlišném postupu, tedy potenciálně o novém typu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, nemělo povinnost posoudit i přiměřenost tohoto konkrétního zásahu, tedy zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený, či nikoli. Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována.“
[12] V nyní posuzované věci jde o obdobnou situaci, kterou se Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku zabýval. V obou případech nejprve správní orgány shledaly, že vydání rozhodnutí o správním vyhoštění by bylo nepřiměřené vzhledem k soukromému a rodinnému životu cizinců, a proto dále postupovaly podle § 50a zákona o pobytu cizinců v řízení o vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území. V obou případech se pak soudy zabývaly otázkou, zda při takovém rozhodování aplikovat § 174a zákona o pobytu cizinců a zkoumat opětovně nepřiměřenost. Pokud se za těchto okolností hodlal krajský soud odchýlit od dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (na kterou stěžovatel v žalobě poukazoval), mohl tak učinit pouze způsobem, že by nabídl vlastní interpretaci práva, v níž by uvedl „vlastní racionální a závažné konkurující důvody“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS). To krajský soud v napadeném rozsudku také učinil a své rozhodnutí odůvodnil novelizací dotčeného ustanovení, které podle něj znemožňuje, aby byla přiměřenost dopadů zkoumána v případech, kde to zákon výslovně nestanoví.
[13] S tímto závěrem krajského soudu však nelze souhlasit. Nejvyšší správní soud má za to, že shora citovaná novelizace (§ 174a odst. 3) zákona o pobytu cizinců sama o sobě nemohla změnit podstatu citovaného závěru plynoucí z výše uvedeného rozsudku zdejšího soudu, podle něhož postup vylučující posuzování přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života je v případě rozhodování o povinnosti opustit území rozporná s právem EU (konkrétně čl. 5 směrnice 2008/115/ES). Za těchto okolností nemůže být pro posouzení dané věci určující ani to, pokud do vnitrostátního práva přibude úprava, která rozpornou transpozici směrnice výslovně stvrdí. Citovaná změna se součástí § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců stala v důsledku poslaneckého pozměňovacího návrhu k novele č. 222/2017 Sb. Odůvodnění této změny ve vztahu k otázce vztahu k právu EU zcela mlčí. Jádro odůvodnění spočívá v tom, že „v případech, kdy zákon výslovně nestanoví povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí, se má obecně za to, že správní orgán přiměřenost dopadů rozhodnutí neposuzuje, protože posouzení nutnosti takového postupu provedl již předem zákonodárce. Judikatura soudů České republiky však dochází střídavě k tomuto i k opačnému závěru, a proto je žádoucí doplnit úpravu § 174a zákona o pobytu cizinců o ustanovení, podle kterého se přiměřenost dopadů rozhodnutí posuzuje pouze v případech, kdy tak zákon výslovně stanoví“ (odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5813 poslance Václava Klučky ke sněmovnímu tisku č. 990, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=990).
[14] V této souvislosti je nutno připomenout povinnost aplikovat na základě zásady přímého účinku směrnici namísto vnitrostátního práva. Jak plyne z judikatury SDEU, členský stát nemůže těžit ze svého vlastního pochybení vykonat povinnosti, které mu směrnice ukládá, a vůči jednotlivci se dovolávat přísnější národní normy, pokud sám příslušnou směrnici neprovedl (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629). Přímý účinek směrnic byl dále popsán především v rozsudku Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, C-41/74, Recueil, s. 1337. Zde byly definovány rozhodné skutečnosti pro jeho použití, konkrétně: 1) marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.
[15] V případě směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí byla implementační lhůta stanovena do 24. 12. 2010, tedy již marně uplynula. Čl. 5 směrnice lze rovněž považovat za dostatečně přesný a bezpodmínečný, neboť jasně a výslovně stanovuje, jaké faktory musí členské státy při provádění směrnice náležitě zohlednit [„a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země“]. Jak přitom plyne z výše již citované judikatury zdejšího soudu, rozhodování o povinnosti opustit území bylo do právního řádu ČR transponováno právě na základě čl. 6 této směrnice. Splněna je rovněž poslední z citovaných podmínek, neboť přímou aplikací čl. 5 nevznikne jednotlivci (stěžovateli) žádná povinnost. S ohledem na výše uvedené je tedy nutno setrvat na závěru, že v návaznosti na již existující judikaturu Nejvyššího správního soudu jsou správní orgány povinny se i po přijetí novely č. 222/2017 Sb. zabývat přiměřeností dopadů rozhodnutí o povinnosti opustit území (dle § 50a odst. 3 zákona o pobytu cizinců) do soukromého a rodinného života cizince.
[16] Nejvyšší správní soud se proto v nyní projednávané věci nemohl ztotožnit se závěry krajského soudu, podle něhož nebylo povinností žalovaného zabývat se otázkou dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele. | decision_734.txt |
4,349 | k § 60 odst. 1 zákona 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů
Aktivní procesní legitimace k podání návrhu na neplatnost voleb a hlasování v případě voleb do zastupitelstva obce (§ 90 odst. 1 s. ř. s. a § 60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) nesvědčí zapsanému spolku, byť má totožný název jako volební strana bez právní osobnosti. Volební strana bez právní osobnosti jedná v řízení před soudem zpravidla prostřednictvím volebního zmocněnce.
(Podle usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 10. 2018, čj. 40 A 24/2018-12)
Věc: Spolek přátel Jiříkova a Filipova proti Městskému úřadu Jiříkov o návrhu na neplatnost hlasování a neplatnost volby kandidáta.
Navrhovatel se domáhal vyslovení neplatnosti hlasování a neplatnosti volby kandidáta v rámci voleb do Zastupitelstva města Jiříkov konaných ve dnech 5. a 6. října 2018 s tím, že dva kandidáti uvedeni pod čísly 14 a 15 volební strany „NEZÁVISLÍ KANDIDÁTI MĚSTA JIŘÍKOVA“ neměli na volebním lístku u sebe poznámku „navržen STAN“, čímž mělo dle navrhovatele dojít k obelhání voličů.
Krajský soud v Ústí nad Labem návrh odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Před vlastním meritorním projednáním návrhu se soud předně zabýval otázkou, zda navrhovateli svědčí aktivní legitimace k podání předmětného návrhu.
Podle § 90 odst. 1 s. ř. s. se může za podmínek stanovených zvláštními zákony občan, politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta. Tímto zvláštním zákonem je zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „volební zákon“), podle jehož § 60 odst. 1 se může podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva.
V daném případě soud zjistil z oficiálního webového portálu www.volby.cz, že ve volbách do Zastupitelstva města Jiříkov konaných ve dnech 5. a 6. října 2018 kandidovaly následující volební strany: NEZÁVISLÍ KANDIDÁTI MĚSTA JIŘÍKOVA, Komunistická strana Čech a Moravy, Spolek přátel Jiříkova a Filipova, Občanská demokratická strana, Aktivní Jiříkov a Občané pro město.
Spolek s názvem, který je uveden v podaném návrhu, tj. Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s., v tomto seznamu registrovaných volebních stran pro volby do Zastupitelstva města Jiříkov konané ve dnech 5. a 6. října 2018 není uveden. Je sice pravdou, že v předmětných volbách kandidovala volební strana s názvem „Spolek přátel Jiříkova a Filipova“, nicméně tuto volební stranu nelze zaměňovat se spolkem s názvem „Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s.“, jelikož z pohledu volebního práva se jedná o dva zcela odlišné subjekty. V předmětné věci by dozajisté mohla volební strana s názvem „Spolek přátel Jiříkova a Filipova“ podat volební stížnost, a to skrze svého volebního zmocněnce, neboť by této volební straně ve smyslu § 60 odst. 1 volebního zákona v návaznosti na § 90 odst. 1 s. ř. s. svědčila aktivní legitimace, nicméně v daném případě soud neměl žádných pochyb o tom, že předmětný návrh tato volební strana nepodala. Při učinění tohoto závěru soud vycházel ze skutečnosti, že předmětný návrh podal spolek s názvem: „Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s.“, čemuž plně koresponduje skutečnost, že v návrhu je uveden jako navrhovatel právě a jen tento spolek, argumentace je činěna výlučně jménem spolku a návrh za spolek podepsal jeho tajemník J. K., který ke svému podpisu současně připojil razítko spolku obsahující též IČ, které volební strana s názvem: „Spolek přátel Jiříkova a Filipova“, jenž není právnickou osobou, mít nemůže. Rovněž na obálce, v níž byl soudu zaslán daný návrh, je jako odesílatel uveden „Spolek přátel Jiříkova a Filipova, Tylova 1056/4, 407 53 Jiříkov“. Údaje o spolku uvedené v návrhu dle zjištění soudu přitom zcela odpovídají údajům obsaženým ve spolkovém rejstříku, který je veřejně dostupný na oficiálním webovém portálu www.or.justice.cz.
Spolku s názvem „Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s.“ ovšem ve smyslu § 60 odst. 1 volebního zákona v návaznosti na § 90 odst. 1 s. ř. s. nesvědčí aktivní legitimace k podání návrhu ve věci voleb do Zastupitelstva města Jiříkov konaných ve dnech 5. a 6. října 2018, jelikož se nejedná o subjekt, který by byl uveden v taxativním výčtu aktivně legitimovaných navrhovatelů v § 60 odst. 1 volebního zákona či § 90 odst. 1 s. ř. s. Soud opětovně směrem k navrhovateli uvádí, že aktivní legitimace navrhovateli k podání předmětného návrhu mu nesvědčila ani z postavení volební strany, jelikož subjekt „Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s.“ jednající skrze svého tajemníka nebyl volební stranou v předmětných volbách. Navrhovatel by měl mít na paměti, že aktivní legitimace k podání návrhu ve věci voleb svědčí pouze volební straně (srov. § 60 odst. 1 volebního zákona), a nikoliv zapsanému spolku, byť volební strana, která není registrovanou politickou stranou či politickým hnutím, má totožný název jako zapsaný spolek. V rámci tohoto návrhu ve věci voleb pak volební strana jedná volebním zmocněncem, a nikoli prostřednictvím statutárního orgánu spolku. Volební stranou může být pouze politická strana či politické hnutí nebo politické sdružení, které však nemá formu právnické osoby, což zapsaný spolek vždy má.
Podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením návrh odmítne, jestliže byl návrh podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Za skutkového a právního stavu, jak byl předestřen shora, soudu nezbylo nic jiného než konstatovat, že předmětný návrh nemohl podat navrhovatel, tj. Spolek přátel Jiříkova a Filipova, z. s., a proto tento návrh soud v souladu s § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve výroku usnesení ad I. odmítl, neboť byl podán k tomu zjevně neoprávněnou osobou. | decision_735.txt |
4,350 | k § 3 písm. e), § 44 odst. 1 písm. b), § 44a odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla), ve znění do 29. 12. 2011
I. Každé porušení dotačních podmínek, které není v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeno jako to, jehož nedodržení není neoprávněným použitím podle § 3 písm. e) [§ 14 odst. 3 písm. k)], zakládá porušení rozpočtové kázně [§ 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011].
II. Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.
III. Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011).
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33)
Věc: Město Krnov proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalovaného.
Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo rozhodnutím ze dne 14. 8. 2009 žalobci dotaci ve výši 7 870 000 Kč na realizaci záměru „Výstavba lokální infrastruktury Krnov-kasárna“. Dne 21. 11. 2013 podalo ministerstvo u Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) podnět k zahájení řízení ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně žalobcem. Na základě tohoto podnětu zahájil správce daně u žalobce daňovou kontrolu, která dne 21. 8. 2014 vyústila ve vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši poskytnuté dotace, tj. 7 870 000 Kč, spolu s penále ve výši 1 promile z této částky za každý den prodlení od 18. 9. 2009. Žalobce v souvislosti s čerpáním dotace totiž porušil povinnost podat včas žádost o vydání kolaudačního souhlasu; tato podmínka byla mezi ministerstvem a žalobcem sjednána jako závazná s tím, že její porušení bude postihováno odvodem za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel. Žalobce podal žádost o zhruba tři měsíce později.
Platební výměr napadl žalobce odvoláním. Rozhodnutím ze dne 20. 3. 2015 žalovaný odvolání žalobce zamítl a platební výměr potvrdil.
Žalobce se bránil správní žalobou, jíž krajský soud vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Za zásadní považoval zodpovězení otázky, nakolik závažné bylo zjištěné porušení podmínek poskytnutí dotace. Krajský soud odkázal na judikaturu NSS, z níž plyne, že porušení podmínek dotace je třeba posuzovat s ohledem na dodržení účelu poskytnutí dotace. Za závažné porušení podmínek pak lze považovat pouze takové porušení, jímž došlo k neoprávněnému nakládání s poskytnutými prostředky. Nepostačí tedy, že je smluvní strany sjednaly v dotačních podmínkách jako závažné. V posuzovaném případě žalobce sice porušil podmínky dotace tím, že o vydání kolaudačního souhlasu požádal opožděně, to ale samo o sobě neodůvodňuje stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši poskytnuté dotace, neboť účel dotace tím nebyl dotčen. Dotace byla poskytnuta na výstavbu lokální infrastruktury, k čemuž také posloužila. Samotná skutečnost, že žádost o vydání kolaudačního souhlasu byla podána se zpožděním (byť byla stavba dokončena a způsobilá k užívání), na tom nemůže nic změnit. Krajský soud nalezl i další vady rozhodnutí žalovaného, které ovšem pro rozhodování rozšířeného senátu nejsou podstatné.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, neboť jej považoval za nezákonný z důvodu nesprávného posouzení rozhodných právních otázek. Stěžovatel se mj. vymezil vůči tvrzení soudu, že porušení podmínek dotace je třeba posuzovat pouze s ohledem na dodržení účelu poskytnutí dotace, přičemž pozdní podání žádosti o vydání kolaudačního souhlasu neodůvodňuje stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši poskytnuté dotace. K této problematice stěžovatel upozornil na rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2014, čj. 7 Afs 91/2013-28, který sice řeší poskytnutí návratné finanční pomoci, závěry v něm obsažené se však uplatní i ve vztahu k porušení rozpočtové kázně při poskytnutí dotace. Stěžovatel nerozporoval, že žalobce použil finanční prostředky v souladu s jejich účelovým určením. Avšak pro posouzení, zda nebyly použity neoprávněně, je třeba zvážit i dodržení dalších podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Tyto podmínky žalobce nedodržel a k porušení rozpočtové kázně proto došlo. Stěžovatel měl za to, že krajský soud svými úvahami v zásadě nabádal potenciální příjemce dotací k beztrestnému porušování podmínek dotace.
První senát po předběžné poradě neměl pochyb o tom, že k porušení dotační podmínky v posuzované věci došlo, neboť žalobce ve stanoveném termínu žádost o vydání kolaudačního souhlasu nepředložil a učinil tak až zhruba o tři měsíce později (samotná žádost o vydání kolaudačního souhlasu je datována až dnem 18. 3. 2010). Současně nicméně nebylo sporu o tom, že účel poskytnutí dotace byl zachován, jelikož deklarovaný záměr byl včasně realizován.
Za této situace byl první senát postaven před otázku, zda zjištěné porušení dotačních podmínek odůvodňovalo stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a to ve výši celé poskytnuté dotace. V této souvislosti zjistil, že dosavadní judikatura vztahující se k problematice je nejednotná a lze v ní vysledovat hned několik názorových proudů.
Prvotní judikatura k problematice odvodů za porušení rozpočtové kázně vycházela z přísného pojetí, které bylo založeno na tezi, že poskytnutí dotace ze státního rozpočtu je nenárokové, a jedná se tedy o dobrodiní. Poskytovatel dotace je oprávněn dotaci svázat striktními podmínkami, které je příjemce dotace povinen dodržovat (např. rozsudek ze dne 28. 6. 2006, čj. 1 Afs 92/2005-98). K této koncepci se NSS přihlásil i v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, čj. 9 Afs 113/2007-63, v němž se zabýval situací, kdy příjemce dotace v rozporu s podmínkami dotace na výstavbu nájemních bytů přijal od budoucích nájemců předplacené nájemné, čímž fakticky porušil zákaz spolufinancování výstavby budoucími nájemníky. V citovaném rozhodnutí vyslovil devátý senát kategorický závěr, že neoprávněným použitím peněžních prostředků je třeba rozumět „vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu nejen s podmínkami vztahujícími se přímo k deklarovanému a schválenému účelu, jak tvrdí stěžovatel, ale také takové vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu s dalšími podmínkami stanovenými právním předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, na základě kterých byla dotace příjemci poskytnuta.“ Nutno zdůraznit, že v dané věci nebylo pochyb o tom, že příjemce dotace nepoužil finanční prostředky v rozporu s jejich účelovým určením, což, jak připomněl i devátý senát, přispělo k prominutí penále Ministerstvem financí.
V pozdější judikatuře se začaly objevovat snahy o zmírnění takto nastolené linie s tím, že je třeba zohlednit i rozsah a závažnost porušení dotačních podmínek. V této souvislosti lze zmínit rozsudek ze dne 31. 3. 2014, čj. 2 Afs 49/2013-34, který se týkal čerpání dotace na justiční areál v Brně. Na to navázal o dva měsíce později sedmý senát, který se v rozsudku ze dne 30. 5. 2014, čj. 7 Afs 91/2013-28, přihlásil k dřívějšímu striktnímu výkladu pojmu „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Rozsudek druhého senátu vyložil tím způsobem, že z něj vyplývá toliko potřeba určit skutečný objem peněžních prostředků, ve vztahu k nimž byla rozpočtová kázeň porušena. O takovou situaci se nicméně ve věci posuzované sedmým senátem nejednalo, neboť porušená povinnost se vztahovala k celé částce čerpané dotace. Sedmý senát zopakoval, že neoprávněným výdejem prostředků je třeba rozumět nikoliv pouze jejich použití v rozporu se schváleným účelem, ale i porušení jiné závazné podmínky, jak ostatně výslovně stanovuje § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech. Jakkoliv sedmý senát připustil, že se v jím posuzované věci jednalo pouze o marginální pochybení, neshledal prostor pro zohlednění této skutečnosti ve fázi vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Takto mohou správní orgány učinit pouze při případném následném postupu, jakým je možnost prominutí odvodu či prominutí penále.
Pro úplnost je třeba dodat, že, byť se zde zmiňované závěry týkaly problematiky poskytnutí návratné finanční výpomoci, jsou plně aplikovatelné i na stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně při poskytnutí dotace, neboť vychází z výkladu týchž zákonných ustanovení zejména z § 3 písm. e) rozpočtových pravidel obsahujícího definici pojmu „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Myšlenku, že správní orgány nemohou při porušení rozpočtové kázně ve vztahu k celému objemu dotace hodnotit přiměřenost výše odvodu, později zopakoval i devátý senát v rozsudcích ze dne 11. 12. 2014, čj. 9 Afs 101/2013-29, a ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 220/2014-34.
Ačkoliv sedmý senát se vyjádřil k otázce výše odvodu i v případě marginálního porušení dotačních podmínek zcela jednoznačně, jiné senáty NSS tuto skutečnost v rámci svých pozdějších rozhodnutí zcela přehlížely a (aniž věc předložily rozšířenému senátu) nastavily poněkud odlišný kurz. V rozsudku ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014-46, se druhý senát zabýval porušením rozpočtové kázně, jehož se měl příjemce dotace dopustit opožděným předložením monitorovací zprávy. V této souvislosti dovodil, že odvod za porušení rozpočtové kázně nemohl být stanoven správně, pokud nebyla zohledněna závažnost zjištěného porušení rozpočtové kázně.
Od rozsudku sedmého senátu se odchýlil i čtvrtý senát (rozsudek ze dne 10. 10. 2014, čj. 4 As 117/2014-39), který shledal nezákonným stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně v případě marginálního porušení dotačních podmínek. Na rozdíl od závěrů obsažených v rozsudku čj. 2 As 106/2014-46 se nicméně čtvrtý senát zabýval otázkou kvalifikace zjištěného porušení podmínek pod pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Rovněž s odkazem na údajnou ustálenou judikaturu vyslovil, že „jakékoli porušení příslušné povinnosti související s poskytnutím dotace ještě bez dalšího nepředstavuje neoprávněné použití prostředků dotace, které musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu, přičemž při hodnocení tohoto porušení je třeba vždy přihlížet k účelu dotace a smyslu právní úpravy poskytování dotací z veřejných rozpočtů“. Příjemci dotace tak nelze dle mínění čtvrtého senátu povinnost odvodu stanovit za každé pochybení, ale je třeba vždy zohlednit, zda byly peněžní prostředky použity v souladu s účelem dotace, či nikoliv.
Na linii prosazující při rozhodování o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně princip proporcionality navázal NSS v několika svých dalších rozsudcích. K myšlence, že odvod za porušení rozpočtové kázně nemusí vždy představovat celou částku poskytnuté dotace (byť se porušení týká celého objemu dotace) se NSS přihlásil v rozsudku ze dne 5. 12. 2014, čj. 4 As 215/2014-40, či v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 5 As 95/2014-46. Zde pátý senát zdůraznil, že částkou, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň, nelze automaticky rozumět částku celé dotace. Nižší odvod pak přichází v úvahu nejen u porušení těch podmínek, které poskytovatel dotace vyčlení jakožto méně závažné (§ 14 odst. 5, resp. 6 rozpočtových pravidel), ale též u podmínek zbylých. Úvaha o přiměřenosti odvodu je tedy namístě i v rámci stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel. Na tom nemůže dle mínění pátého senátu nic změnit „ani institut prominutí odvodu obsažený v § 44a odst. 10 a 11 zákona o rozpočtových pravidlech. Podle těchto ustanovení může být odvod za porušení rozpočtové kázně nebo penále za prodlení z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominut. Tento institut sloužící k odstranění či zmírnění tvrdosti, který z logiky věci lze využít až poté, co byly odvod za porušení rozpočtové kázně a případné penále nezměnitelným způsobem pravomocně vyměřeny, je institutem mimořádné povahy, jehož smyslem není suplovat úvahu, která náleží již do fáze samotného vyměření odvodu a penále.“ Pátý senát se tak zřetelně vymezil vůči rozsudku čj. 7 Afs 91/2013-28, který naopak instituty prominutí odvodu a prominutí penále shledal jako jediný prostor pro zohlednění závažnosti porušení dotačních podmínek a případné absence negativních následků takového porušení.
Názorová linie, že ne každé porušení dotačních podmínek představuje porušení rozpočtové kázně, pak nalezla odraz v rozsudku ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 122/2014-34, v němž devátý senát akcentoval nutnost aplikovat § 3 písm. e) rozpočtových pravidel ústavně konformním a proporcionálním způsobem. Jestliže tedy v daném případě nemělo zjištěné porušení dotačních podmínek vliv na využití poskytnutých finančních prostředků na zamýšlený účel a nebyla dotčena kontrolní oprávnění poskytovatele dotace, nebyly splněny podmínky pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Obdobných závěrů se přidržel i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 28. 1. 2016, čj. 4 Afs 221/2015-24, v němž vyslovil, že „pochybení v podobě nezaslání roční zprávy o činnosti s účetní závěrkou, resp. neprokázání včasného zaslání této zprávy ze strany žalobce, sice […] představuje porušení podmínek dotace, avšak nikoli takového charakteru, aby odůvodnilo uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, nadto ve výši poskytnuté dotace.“ Správní orgány měly dle mínění čtvrtého senátu zaměřit pozornost na to, že žalobce finanční prostředky řádně využil a naplnil účel poskytnuté dotace. Na tom nemohlo zjištěné pochybení, které navíc nastalo až následně (tj. poté, co žalobce poskytnutou částku v souladu s jejím účelem využil) nic změnit, a nemohlo proto způsobit neoprávněné nakládání s peněžními prostředky ze státního rozpočtu.
Je tedy dle prvního senátu zjevné, že v judikatuře NSS nepanuje v otázce porušení rozpočtové kázně jednota. Vysledovat lze tři základní názorové proudy, z nichž jeden zcela odmítá možnost posuzování proporcionality stanovení výše odvodu ve vztahu k charakteru a závažnosti porušení dotačních podmínek, vyjma případů, kdy se porušení vztahuje toliko k určité sumě poskytnutých finančních prostředků, nikoliv k celé částce dotace (zejména prvotní judikatura k problematice odvodů za porušení rozpočtové kázně, z novější judikatury především rozsudek čj. 7 Afs 91/2013-28). Vedle toho se objevují názory, že posuzování porušení rozpočtové kázně musí být vedeno zásadou proporcionality. Proporcionalitu pak lze zohlednit buď již ve fázi kvalifikace postupu příjemce dotace pod pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“, potažmo „porušení rozpočtové kázně“ (např. rozsudky čj. 4 As 117/2014-39 nebo čj. 9 As 122/2014-34), nebo až ve fázi stanovení výše odvodu (např. rozsudky čj. 2 As 106/2014-46, čj. 4 As 215/2014-40).
Za nežádoucí považuje první senát i skutečnost, že mnohá novější rozhodnutí NSS shora popsané rozpory bagatelizují a judikaturu k problematice odvodu za porušení rozpočtové kázně označují za zcela konstantní. Za tímto účelem zpravidla zamlčují tu judikatorní linii, která nekoresponduje s názorem rozhodujícího senátu, případně její závěry bez bližší argumentace označují za nepřiléhavé, či je přímo dezinterpretují. Ačkoliv nemá první senát pochyb o tom, že takový postup byl vždy veden upřímnou snahou nalézt spravedlivé řešení odpovídající okolnostem daného případu, nelze pomíjet, že přehlížení přetrvávajících judikatorních rozporů posiluje nejistotu příjemců a poskytovatelů dotací, pro něž je rozhodovací činnost v této oblasti jen obtížně předvídatelná. Správní orgány obdařené kontrolními pravomocemi v oblasti dodržování rozpočtové kázně pak nemají k dispozici jasné vodítko, jakým způsobem by měly ke zjištěným nedostatkům přistupovat, což nadměrně prodlužuje i délku řízení, neboť účastníci jsou nuceni obracet se ve zvýšeném množství případů na správní soudy.
První senát se přiklání k názoru, že i takové porušení dotačních podmínek, jímž není dotčen samotný účel poskytnutí dotace, představuje porušení rozpočtové kázně, a odůvodňuje tak stanovení odvodu za její porušení. To však nikoliv v plné výši poskytnuté dotace, ale pouze v takové částce, která je přiměřená s ohledem na závažnost a důsledky konkrétního porušení.
Ze shora uvedených důvodů rozhodl první senát o předložení věci rozšířenému senátu k zodpovězení těchto otázek:
1) Představuje každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o dotaci vymezeny jako méně závažné, porušení rozpočtové kázně?
2) Je s každým porušením rozpočtové kázně ve smyslu § 44a odst. 4 písm. c), resp. b) rozpočtových pravidel, které se vztahuje k celému objemu poskytnuté dotace, spojen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši celé poskytnuté dotace, nebo je správní orgán povinen stanovit výši odvodu proporcionálně s ohledem na závažnost zjištěného porušení?
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně [§ 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel].
Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.
Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vrátil věc k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[20] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Rozšířený senát tedy dále zvážil, zda je tu vskutku rozpor v judikatuře tak, jak ho vymezil předkládající první senát.
[21] Rozšířený senát především zdůrazňuje, že v kontinentální právní kultuře je obvyklé, že soud se v rozhodnutí nevyjádří ke všem možným souvislostem výkladu určitého zákonného ustanovení, ale vykládá ho jen v okolnostech posuzovaného případu. Běžný judikát neaspiruje na to být ani učebnicí, ani odbornou příručkou detailně vysvětlující všechny možné variace výkladu zákona dle proměňujících se okolností nejrůznějších případů, které se před soudem mohou v budoucnosti objevit. Pokud některá soudní rozhodnutí v minulosti výslovně nedeklarovala, že v jiných než aktuálně řešených případech lze přihlédnout též k závažnosti a rozsahu porušení dotačních podmínek, neznamená to ještě, že se tím zavřely dveře pro možné posuzování závažnosti porušení podmínek v případech, které si takové posouzení zaslouží. Jde také o to, jak argumentoval v kasační stížnosti stěžovatel. Nutno zdůraznit, že rozhodnutí soudu je v zásadě odpovědí na konkrétní argumenty kasační stížnosti. Rozpory v judikatuře proto mohou být i zdánlivé, třebas proto, že ve dvou zcela srovnatelných věcech byla v jednom případě podána precizní kasační stížnost, jejíž stížní body se přesně trefují do sporných otázek, zatímco ve druhém případě byla podána jen kasační stížnost zcela obecná (srov. např. rozsudek ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 220/2014-34, věc Obec Dlažkovice, kterým sice argumentuje předkládající senát, v jehož bodě 14 však soud upozornil na zcela obecný ráz kasační stížnosti, jemuž logicky odpovídá i obecný styl argumentace soudu).
[22] Může se vskutku zdát, ve shodě s tím, co říká předkládající senát, že určitá část judikatury naznačuje, že ani bagatelní porušení podmínek vůbec nelze vzít do úvahy při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Takto viz zejména v bodě [10] cit. rozsudek čj. 7 Afs 91/2013-28, který mj. zmínil, že povaha porušení podmínek byla marginální, a jako řešení zmínil prominutí odvodu či prominutí penále. Sedmý senát navíc upozornil, že v daném případě nebyly dotační prostředky použity v rozporu s jejich účelem, což však nemá žádný vliv na existenci porušení rozpočtové kázně. Ke stejnému závěru již předtím dospěl např. devátý senát v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, čj. 9 Afs 113/2007-63, věc Město Louny; skutečnost, že žalobce nepoužil finanční prostředky v rozporu s jejich účelovým určením, byla dle devátého senátu nesporná, to však nic nezměnilo na posouzení celé věci jako porušení rozpočtové kázně.
[23] Rozšířený senát ovšem upozorňuje, že z obou rozhodnutí vůbec neplyne, že by závažnost porušení nemohla být vzata v potaz při rozhodování o výši odvodu (jakkoliv jsou tedy tato rozhodnutí nekompatibilní s prvním rozhodovacím proudem vymezeným v následujícím bodě, jsou slučitelná s druhou linií judikatury vymezenou v bodě [27] dále).
[24] Judikatura je tedy jednotná v otázce, že při rozhodování o tom, zda došlo k porušení dotačních podmínek a určování odvodu za porušení rozpočtové kázně, je třeba v odůvodněných případech hodnotit konkrétní okolnosti a závažnost porušení dotačních podmínek.
[25] Sporná je však naproti tomu otázka, zda má být posuzována závažnost porušení dotačních podmínek již v okamžiku rozhodování, že došlo k porušení rozpočtové kázně, nebo zda má být závažnost porušení podmínek zvažována až při určování odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[26] Na jedné straně stojí právní názor, podle něhož nikoliv každé porušení dotačních podmínek představuje porušení rozpočtové kázně; na zřetel nutno brát též otázku, zda došlo k naplnění účelu dotace. Takto rozhodoval např. čtvrtý senát v rozsudku ze dne 10. 10. 2014, čj. 4 As 117/2014-39, věc Lovochemie, body 41–46 (s početnou citací další judikatury, kterou čtvrtý senát označuje jako „konstantní“). V bodě 53 tohoto rozsudku pak čtvrtý senát uzavřel:
„V posuzované věci tak je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že nelze než dospět k závěru, že po materiální stránce k neoprávněnému použití nebo zadržení peněžních prostředků nedošlo, neboť žalobce si poskytnutou dotaci neponechal a použil ji v souladu s jejím účelem na zaplacení části nákladů souvisejících s předmětným projektem. Stěžovatel tuto skutečnost dostatečně nezohlednil, ač si jí byl vědom. Ostatně sám poskytovatel dotace (MPO) v již zmíněném protokolu ze dne 6. 11. 2009, č. 78/2009 dospěl k závěru, že provedenou kontrolou čerpání a užití finančních prostředků ze státního rozpočtu, které byly poskytnuty žalobci na podporu projektu, nebylo zjištěno porušení zákona o rozpočtových pravidlech ani zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, když finanční prostředky z dotace byly využity na realizaci projektu v souladu s podmínkami stanovenými poskytovatelem. Nejvyšší správní soud tak má s ohledem na výše uvedené za to, že v posuzované věci nebyl dán důvod k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech, neboť žalobce, přestože porušil předmětná ustanovení podmínek, se nedopustil porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[27] Naproti tomu stojí opačný rozhodovací proud, který rovněž, jak správně upozorňuje předkládající první senát, sám sebe prezentuje jako „konstantní“ judikaturu. Tento druhý proud rovněž připouští posuzování závažnosti porušení dotačních podmínek, ovšem ve fázi stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Např. druhý senát v rozsudku ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014-46, věc Město Šlapanice, nejprve vysvětlil, že rozsudek čj. 7 Afs 91/2013-28 (viz bod [22] shora) se týkal otázky, „zda se v daném případě příjemce dotace vůbec dopustil porušení rozpočtové kázně“, nikoliv tedy otázky, jakou výši odvodu mu měla být stanovena (bod 25 věci Město Šlapanice). V bodě 26 pak druhý senát takto shrnuje dosavadní „jednotnou“ judikaturu:
„[J]udikatura zdejšího soudu v tomto ohledu jednotná a reflektující, že při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu proporcionality mezi závažností tohoto porušení a výší za ně předepsaného odvodu. Z uvedené judikatury plyne, že v každém konkrétním případě je třeba vážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či k odvodu odpovídajícímu konkrétnímu dílčímu pochybení. Pokud v nyní projednávané věci krajský soud stěžovateli vytkl, že se nezabýval závažností zjištěných pochybení ve vztahu k výši vyměřeného odvodu, má jeho závěr oporu v konstantní judikatuře, od které Nejvyšší správní soud nemá důvod se odchýlit“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[28] Existence právě uvedeného rozporu je nepochybná. Několikrát tento rozpor zmínila další judikatura (viz shodně rozsudky ze dne 12. 10. 2016, čj. 1 Afs 116/2016-34, věc Obec Nečtiny, bod 27, a ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 Afs 142/2016-32, věc ALEMA Lanškroun, bod 29), kriticky jej zmiňuje i právní literatura (Matušková, Tereza. Proporcionalita odvodu za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace. Právní rozhledy, 2016, č. 3, s. 86–95.).
[29] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[30] Pro posouzení věci, jak správně uvádí předkládající první senát, je klíčovým pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“.
[31] Podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel se za porušení rozpočtové kázně považuje mj. neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem. Podle § 3 písm. e) rozpočtových pravidel ve znění do 29. 12. 2011 se neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu rozumí jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.
[32] Právním důsledkem porušení rozpočtové kázně je odvod za porušení rozpočtové kázně, který činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň [viz § 44a odst. 4 písm. c), respektive počínaje 20. 12. 2015 písm. b) rozpočtových pravidel]. Pouze u podmínek, které poskytovatel dotace vyčlenil jako méně závažné, se uplatní odvod podle § 44a odst. 4 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech, tj. ve výši maximálně 5 % dotace.
[33] Jednou z elementárních zásad působení práva ve společnosti je, že zásahy veřejné moci do právní sféry fyzických a právnických osob musí být přiměřené. Ve vztahu k rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně to znamená, že při ukládání odvodu nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek.
[34] Jak rozšířený senát výše vysvětlil, judikatura je jednotná v otázce, že odvod musí být přiměřený povaze porušení povinnosti. Týká-li se porušení povinnosti samostatné části poskytnuté dotace, odvod se má týkat pouze celé takto vymezené částky. Nelze-li ovšem porušení povinností izolovat jen na část dotace, tedy porušení povinností se týká dotace jako celku, judikatura nabízí dva způsoby odůvodnění přiměřenosti výše odvodu za formální či marginální porušení povinností příjemcem dotace: (1) Proporcionalitu je třeba uvažovat již při určování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Pokud pochybení bylo pouze formálního charakteru a nemá vliv na účel, který je poskytnutím dotace sledován, nemůže se jednat o kvalifikované porušení rozpočtové kázně. Judikatura zde zdůrazňuje naplnění účelu dotace (viz např. rozsudek ve věci Lovochemie cit. v bodě [26] shora); (2) Princip proporcionality se použije až při rozhodování o výši odvodu, a to tak, že individuální okolnosti rozpočtové kázně se musí promítnout ve výši odvodu, byť shledané pochybení zasahuje celý objem poskytnuté dotace. Stoprocentní odvod totiž nemůže být důvodný, jedná-li se o marginální nedostatek při čerpání dotace (srov. např. rozsudek ve věci Město Šlapanice cit. v bodě [27]).
[35] Dle rozšířeného senátu nelze první naznačené řešení akceptovat. Zákon v § 44 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 3 písm. e) rozpočtových pravidel definuje neoprávněné použití peněžních prostředků zcela jasně. Porušení povinnosti totiž váže nejen na porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, ale též na porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty. Porušení účelu, o kterém hovoří rozsudek ve věci Lovochemie, je jen jednou z mnoha typových situací, za kterých lze hovořit o neoprávněném použití peněžních prostředků.
[36] Rozšířený senát v tomto smyslu upozorňuje, že rozpočtová pravidla jasně v § 14 odst. 4 rozlišují případné další podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit na straně jedné, a ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace nebo návratné finanční výpomoci plní a jejichž nedodržení není neoprávněným použitím podle § 3 písm. e) na straně druhé. Nelze tedy jasnou zákonnou dikci obcházet tím, že správce daně, nebo dokonce až soud zpětně prohlásí některou ze závazných dotačních podmínek za nevýznamnou, a proto nezakládající vůbec porušení rozpočtové kázně. Takovýto výklad by závažným způsobem narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního vztahu. Poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami.
[37] Výklad naznačený v rozhodovací linii reprezentované rozsudkem ve věci Lovochemie by mohl mít nepřijatelné dopady. Jak správně poznamenal stěžovatel a v návaznosti na něj i předkládající senát, příjemci dotací by nebyli žádným způsobem motivováni k plnění těch podmínek, které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohli by na jejich plnění zcela rezignovat.
[38] Rozšířený senát proto souhlasí s předkládajícím prvním senátem, že při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně. | decision_736.txt |
4,351 | k § 4 odst. 3 a § 48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách1), ve znění účinném do 1. 1. 2017
Každý, kdo svým jednáním naplní znaky provozování či organizování loterie dle § 4 odst. 3 zákona o loteriích (lhostejno, zda jde o vlastníka technických zařízení, osobu, která bude mít zařízení v nájmu, či jakoukoli třetí osobu), aniž by šlo o povolené loterie, dopustí se jednání naplňujícího skutkovou podstatu správního deliktu provozování či organizování nepovolené loterie, tomboly nebo jiné podobné hry podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. Z hlediska naplnění této skutkové podstaty není podstatné, kdo měl povinnost obstarat povolení k provozování loterie.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2018, čj. 1 As 207/2018-32)
Prejudikatura: č. 2629/2012 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným DANTER GAMBLE s. r. o. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o určení provozovatele nepovolené loterie, o kasační stížnosti žalobkyně.
Specializovaný finanční úřad rozhodnutím ze dne 3. 5. 2016 uložil žalobkyni pokutu ve výši 70 000 Kč podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), za porušení § 4 odst. 1 tohoto zákona. Žalobkyně se dopustila porušení zákona tím, že nejméně od 1. 3. 2015 do 30. 11. 2015 provozovala ve čtyřech provozovnách loterie a jiné podobné hry (vědomostní soutěže a kvízy) bez platného povolení Ministerstva financí.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí odvolání, které žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí o pokutě potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), který ji zamítl. Soud dospěl k závěru, že v případě technických zařízení provozovaných žalobkyní byly naplněny všechny definiční znaky loterie a jiné podobné hry (dále též jen „loterie“) podle § 1 odst. 2 zákona o loteriích, zejména pak prvek náhody. Dle soudu byla žalobkyně provozovatelkou kvízomatů ve smyslu § 4 odst. 3 zákona o loteriích, a tedy osobou odpovědnou za správní delikt provozovatele loterií a jiných podobných her. Žalobkyně uzavřela nájemní smlouvy se společností GLETRAN s. r. o. (dále jen „Gletran“), ve kterých se zavázala dát do užívání část prostor sloužících k podnikání za účelem výkonu podnikatelské činnosti prostřednictvím internetových zařízení, dodávat elektrickou energii a připojení k internetu, za což se nájemce zavázal hradit nájemné ve výši 35 % výnosu z provozu zařízení. Žalobkyně vlastními zaměstnanci zajišťovala některé další činnosti související s provozem kvízomatů, a to např. výběr finančních prostředků a výplatu výher. Soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že je třeba rozlišovat situace, kdy existuje osoba disponující řádným povolením k provozu loterií a fakticky tuto činnost vykonává pomocí jiných osob od situace, kdy jsou loterie provozovány bez příslušného povolení. Zatímco v prvním případě disponuje provozovatel povolením k provozu loterií a toto povolení kryje také činnost dalších osob, jejichž pomocí provozovatel loterijní činnost vykonává, v druhém případě, kdy je loterie provozována bez povolení, je třeba určit osobu nebo osoby odpovědné za jejich nelegální provoz. Při určení osob odpovědných za provoz nepovolených loterií lze přitom vyjít z definice pojmu provozování loterií a jiných podobných her tak, jak je vymezena v § 4 odst. 3 zákona o loteriích.
Pokud žalovaný v přezkoumávané věci vyšel ze skutkových závěrů, podle kterých činnosti žalobkyně spočívaly mimo jiné v zajištění připojení k elektrické energii či k internetu, dále ve vyplácení výher a vybírání finančních prostředků vložených do kvízomatů (což nebylo sporné) a tyto činnosti kvalifikoval jako provozování loterií a jiných podobných her ve smyslu § 4 odst. 3 zákona o loteriích, považoval soud jeho závěry za správné. Stejně tak je pro účely kvalifikace žalobkyně coby provozovatele podstatná koncepce „nájemného“ sjednaného v procentuálním podílu na výnosech z provozu jednotlivých zařízení, z čehož je zřejmé, že se žalobkyně podílela na výtěžku z provozu technických zařízení. Z uvedených důvodů soud nepovažoval za přiléhavá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012, čj. 1 Afs 22/2012-53, č. 2629/2012 Sb. NSS, a rozhodnutí ze dne 20. 2. 2015, čj. 5 Afs 13/2013-30, na která v doplnění žaloby odkazovala žalobkyně, protože v obou uvedených rozhodnutích byl posuzován stav, kdy byl provoz výherních přístrojů řádně povolen, a správní soudy shodně konstatovaly, že v takovém případě není pronajímatel prostor, ve kterých jsou výherní přístroje umístěny, v právním slova smyslu provozovatelem výherních přístrojů (tím je držitel povolení k jejich provozování). Pokud však nad rámec přenechání části nebytových prostor do užívání provozovatelům výherních přístrojů vykonává další běžné činnosti nezbytné pro řádný provoz těchto přístrojů, lze jej označit za provozovatele v ekonomickém slova smyslu. Právní názory Nejvyššího správního soudu tak podle přesvědčení soudu nebrání tomu, aby za osobu odpovědnou za nepovolený provoz loterií byli určeni také pronajímatelé nebytových prostor, ve kterých jsou přístroje umístěny, pokud vykonávají činnosti podle § 4 odst. 3 zákona o loteriích, byť nejsou faktickými majiteli příslušných vědomostních zařízení.
Proti rozhodnutí krajského soudu se žalobkyně (stěžovatelka) bránila kasační stížností. Nesouhlasila se závěrem krajského soudu, který ji považoval za provozovatelku a organizátorku loterie. Provozovatelem technických zařízení umístěných ve stěžovatelčině provozovně a užívaných na základě nájemní smlouvy zcela jistě nebyla stěžovatelka, nýbrž smluvní partner a provozovatel internetových zařízení, společnost Gletran. Stěžovatelka pouze na základě podnájemní smlouvy smluvnímu partnerovi přenechala do užívání část prostor v dané provozovně, za což měla přislíbenou úhradu podnájemného stanovenou procentem z výnosu daných zařízení. Stěžovatelka nezajistila umístění přístrojů v provozovně, tento závěr není ve spisu ničím podložen. Stejně tak chybí vysvětlení, co rozumí správní orgány „zajišťováním běžné údržby TZ QUIZ“. Stěžovatelka nepopírá, že její zaměstnanci vypláceli výhry a vybírali finanční prostředky z technických zařízení. Činili tak ale jménem a na účet společnosti Gletran na základě pověření k nájemním smlouvám. Správní orgány i krajský soud v tomto ohledu zcela pominuly skutkový stav a vyvodily z něj nesprávný právní závěr. Ze skutečnosti, že nájemné bylo stanoveno procentem z výnosu, nelze dovozovat, že stěžovatelka provozovala či organizovala loterie. Z judikatury nadto plyne, že stanovení výše nájmu procentuálním podílem na výnosu z technických zařízení je v oblasti loterií standardní. Ani úhrada elektřiny a internetu stěžovatelkou neznamená, že jde o provozování loterie. Jedná se o součást plnění z nájemní smlouvy a úhrada za tyto služby a energie je zahrnuta v úhradě nájemného stanoveného procentem z výnosu. Stěžovatelka má nadále za to, že ji lze hodnotit jako provozovatele jedině v ekonomickém smyslu, nikoli ve smyslu právním. Podle stěžovatelky není správný závěr krajského soudu, že na věc nelze aplikovat odkazovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, protože nyní jde o nepovolenou loterii. O tom, zda se jedná o nepovolenou loterii, či nikoliv byla stěžovatelka s jistotou vyrozuměna až vydáním rozhodnutí žalovaného. Do toho okamžiku tato právní otázka nebyla postavena najisto. Není proto důvod kvůli následnému posouzení technických zařízení jako nepovolené loterie zpětně činit rozdíl mezi stěžovatelkou jako pronajímatelem a její činností od činnosti jiných pronajímatelů pro jiné loterijní společnosti, které jsou obsahově zcela totožné.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III.c) Provozování loterie
[37] I přesto, že rozsudek krajského soudu je stižen vadou nepřezkoumatelnosti, pro kterou je třeba jej zrušit, považuje soud za účelné vyjádřit se též k druhé sporné právní otázce, a to, zda stěžovatelka mohla být uznána vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. Obstojí-li totiž v dalším řízení právní závěry žalovaného stran povahy dotčených technických zařízení, bude se muset opětovně zabývat i touto otázkou.
[38] Podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích uloží finanční úřad pokutu do výše 10 000 000 Kč právnické nebo fyzické osobě, která bez povolení, které by bylo oprávněno vydat ministerstvo, provozuje nebo organizuje loterii, tombolu nebo jinou podobnou hru, nebo ji provozuje v rozporu s tímto zákonem, nebo poruší zákaz stanovený v § 1 odst. 5 nebo § 4 odst. 10.
[39] Podle § 4 odst. 1 zákona o loteriích mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány pouze na základě povolení vydaného příslušným orgánem. Podle § 4 odst. 4 může být povolení k provozování a jiných podobných her vydáno pouze právnické osobě, která má sídlo na území České republiky. Povolení nelze vydat tuzemské právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou účast. Podle § 1 odst. 7 téhož zákona může být provozovatelem loterie nebo jiné podobné hry jen právnická osoba se sídlem na území České republiky, které oprávněný orgán vydal povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry.
[40] Podle § 4 odst. 3 zákona o loteriích se provozováním loterií a jiných podobných her rozumí činnost směřující k uvedení loterií a jiných podobných her do provozu, včetně zprostředkovatelských, organizačních, finančních, technických a dalších služeb souvisejících se zajištěním provozu těchto her a jejich řádné ukončení a vyúčtování. Provozováním loterií se také rozumí vykonávání všech dalších činností, které provozovateli ukládají jiné právní předpisy.
[41] Podle stěžovatelky zjištěné skutkové okolnosti neodůvodňují závěr, že provozovala dotčená technických zařízení.
[42] Zjištěné skutkové okolnosti jsou tyto: Stěžovatelka se zabývá hostinskou činností a provozuje hostinská a restaurační zařízení v Třinci, Bílovci a Ostravě. Na základě nájemních smluv pronajala od 1. 3. 2015 na dobu neurčitou část svých čtyř provozoven (Lidový dům, Herna Fajront, A-BAR a Herna JPS) společnosti Gletran. Stěžovatelka se těmito smlouvami zavázala přenechat Gletranu k dočasnému užívání část prostoru sloužícího k podnikání a Gletran se zavázal platit stěžovatelce nájemné. Účelem nájmu dle těchto smluv byla podnikatelská činnost nájemce prostřednictvím internetových zařízení. Výše nájemného byla stanovena jako 35 % z celkového výnosu, kterým se rozumí výnosy získané v příslušném kalendářním měsíci z provozu všech internetových zařízení po odečtení DPH v zákonné výši a srážkové daně z odměn nad 10 000 Kč. Podkladem pro výpočet nájemného je měsíční vyhodnocení soutěže. Povinností pronajimatele dle smluv bylo mj. jiné zajištění řádného technického stavu pevných elektrorozvodů, dodržování čistoty v pronajatých prostorách, běžná zevní údržba internetových zařízení umístěných v pronajatých prostorách, plnění předpisů z oblasti požární ochrany a ochrany životního prostředí. Ke každé nájemní smlouvě pak bylo připojeno pověření od Gletranu pro stěžovatelčiny zaměstnance (pracující v jednotlivých provozovnách) k předání odměn účastníkům znalostní soutěže. Z výpovědi jednatele stěžovatelky při ústním jednání vyplynulo, že technická zařízení do provozoven umístil, zapojil a instaloval Gletran. Stěžovatelka zajišťovala výplatu výher, připojení do elektrické sítě a k internetu a výběr hotovosti ze zařízení. Stěžovatelka si po vyúčtování ponechala příslušnou část tržby a zbytek předala v hotovosti zástupkyni společnosti Gletran. Údržbu a servis zařízení zajišťoval Gletran. V pravidlech soutěže obsažených v technických zařízeních je uvedeno, že vědomostní soutěž je pořádána společností Gletran.
[43] Nejvyšší správní soud se shoduje se správními orgány i krajským soudem v tom, že stěžovatelčino jednání nepochybně naplňovalo znaky provozování loterie ve smyslu § 4 odst. 3 zákona o loteriích. Stěžovatelka vědomě a aktivně vytvářela podmínky pro to, aby technická zařízení mohla být umístěna a provozována v jejích provozovnách, zajišťovala zevní údržbu technických zařízení a její zaměstnanci prováděli výplatu výher a vybírání finančních prostředků ze zařízení. Podstatné pak je, že stěžovatelka měla též přímý finanční zájem na řádném a efektivním provozu technických zařízení, neboť nájemné bylo stanoveno jako procento z výnosu ze zařízení. Soud tedy nemá pochyb o tom, že stěžovatelka vykonávala služby související se zajištěním provozu technických zařízení. Bez stěžovatelčina aktivního jednání by nebylo fungování technických zařízení vůbec možné.
[44] Krajský soud i správní orgány správně odlišily nyní posuzovaný případ od věcí řešených Nejvyšším správním soudem v rozsudcích ze dne 28. 3. 2012, čj. 1 Afs 22/2012-53, č. 2629/2012 Sb. NSS, a ze dne 20. 2. 2015, čj. 5 Afs 13/2013-30. V obou těchto věcech totiž existovala osoba, která disponovala povolením k provozování výherních hracích přístrojů, a byla tedy „provozovatelem v právním smyslu“, tedy tak, jak je definován v § 1 odst. 7 zákona o loteriích (právnická osoba, které příslušný orgán vydal povolení). V takovém případě již pronajímatel nemohl být označen jako „provozovatel v právním smyslu“, neboť by nenaplňoval znaky obsažené v zákonné definici provozovatele; soud nicméně dospěl k závěru, že jde o „provozovatele v ekonomickém smyslu“. Jinými slovy, i zde soud dovodil, že pronajímatel výherní hrací přístroje „provozoval“.
[45] Soud zdůrazňuje, že skutková podstata správního deliktu dle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích nepracuje s pojmem provozovatel (tedy není zúžena pouze na osoby, které disponují oprávněním, resp. mají disponovat oprávněním), ale pracuje s širším pojmem „provozování“. Byť mají oba termíny stejný slovní základ, provozovatel je zákonem definován jako osoba disponující povolením, zatímco provozování zákon vymezuje šířeji, nezávisle na získaném povolení (srov. § 4 odst. 3 zákona o loteriích). Výklad zastávaný stěžovatelkou, že za daný správní delikt je možno postihnout pouze provozovatele v „právním smyslu“, tedy osobu, která disponuje povolením, by ve svém důsledku vedl ke zcela absurdnímu závěru, že v případě, kdy potřebné povolení nebude mít nikdo, nebude možno nikoho za provozování nepovolených loterií potrestat, neboť zde neexistuje provozovatel ve smyslu § 1 odst. 7 zákona o loteriích.
[46] Soud připomíná, že odpovědnost za správní delikt podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích je odpovědností absolutní a objektivní, tedy odpovědností bez ohledu na zavinění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, čj. 5 As 36/2016-27). Zákon o loteriích nepřipouští žádný liberační důvod. Jestliže je odpovědnost za určitý delikt objektivní, pak se jedná o odpovědnost za následek, tj. bez ohledu na zavinění. Znamená to, že otázka zavinění se vůbec nezkoumá. Zkoumá se zejména naplnění obligatorních znaků objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podstaty, kterými jsou jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi. Stěžovatelčino tvrzení, že nemohla vědět, že se jedná o nepovolenou loterii (resp. že se o nelegálnosti loterií dozvěděla až z rozhodnutí žalovaného), tak nemá na posouzení její odpovědnosti za uvedený správní delikt žádný vliv.
[47] Proto každý, a je lhostejné, zda půjde o vlastníka technických zařízení, osobu, která bude mít zařízení v nájmu, či jakoukoli třetí osobu, kdo svým jednáním naplní znaky provozování či organizování loterie dle § 4 odst. 3 zákona o loteriích, aniž by šlo o povolené loterie, dopustí se jednání naplňujícího skutkovou podstatu správního deliktu podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. Z hlediska naplnění této skutkové podstaty tedy není podstatné, kdo měl povinnost obstarat povolení k provozování loterie. Krajský soud ani správní orgány proto nepochybily, pokud dospěly k závěru, že stěžovatelka technická zařízení provozovala.
1) S účinností od 1. 1. 2017 zrušen zákonem č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. | decision_737.txt |
4,352 | k § 5 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2014
k § 6 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. 12. 2012
Smyslem a účelem té části ustanovení § 5 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, která obsahuje slova „by měly plynout“ (míněno příjmy z toho, co toto ustanovení odkazem na § 6 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, prohlašuje za příjmy ze zaměstnání), je zajistit, aby i osoby, které fakticky vykonávaly činnosti, jež pro účely výběru daní z příjmů zahrnuje § 6 zákona o daních z příjmů pod „závislou činnost“, mj. tedy i činnosti jednatelů spočívající v práci pro společnost, byly po dobu výkonu této činnosti zahrnuty do českého systému veřejného zdravotního pojištění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2019, čj. 2 Ads 180/2017-27)
Věc: Společnost s ručením omezeným LACHANT SPRING CZ (právní nástupce původního žalobce společnosti s ručením omezeným LACHANT HOLDING) proti rozhodčímu orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky o povinnosti platit pojistné na veřejné zdravotní pojištění, o kasační stížnosti žalobkyně.
Platebními výměry ze dne 24. 10. 2012 uložila Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, Regionální pobočka pro hlavní město Prahu a Středočeský kraj (dále jen „VZP ČR“), žalobkyni povinnost zaplatit dlužné pojistné na veřejné zdravotní pojištění za zaměstnance žalobce pana X. (jednatele žalobkyně) za období 10/2011-12/2011 ve výši 30 375 Kč a penále ve výši 3 149 Kč. Odvolání proti platebním výměrům žalovaný dne 19. 12. 2012 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 31. 3. 2017, čj. 6 Ad 3/2013-36.
Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku nejprve vyjádřil k argumentu žalobkyně, že nebyla povinna za jednatele platit pojistné, neboť pracovní smlouva mezi nimi byla neplatná a poskytnuté plnění (vyplacené finanční prostředky) jednatel vrátil. Městský soud se ztotožnil s tím, že pracovní smlouva mezi žalobkyní jako společností s ručením omezeným a panem X. jako jednatelem žalobkyně byla neplatná z toho důvodu, že sjednaným druhem práce byla funkce jednatele. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 11. 2011, sp. zn. 21 Cdo 3061/2010. Zároveň však městský soud zdůraznil, že nepovažuje tuto okolnost za právně významnou pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí.
Městský soud uvedl, že z pohledu pojistného na veřejné zdravotní pojištění nebylo rozhodné, zda byla v registru pojištěnců ve smyslu § 27 odst. 1 zákona č. 592/1992, o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného (dále jen „zákon o pojistném na veřejné zdravotní pojištění“), osoba přihlášená jako jednatel, nebo zaměstnanec. Ohledně jednatelů společnosti s ručením omezeným platilo, že pokud tito i bez pracovněprávního vztahu vykonávali pro společnost práci a byli za ni společností odměňováni příjmy zdaňovanými podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného (dále jen „zákon o daních z příjmů“), byli považováni za zaměstnance ve smyslu § 5 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného (dále jen „zákon o veřejném zdravotním pojištění“).
Městský soud dále poukázal na to, že v projednávaném případě byl jednatel žalobkyně přihlášen k odvodu pojistného na veřejné zdravotní pojištění od 1. 9. 2008 do 31. 12. 2011 a žalobkyně vedla mzdový list jednatele, na kterém byl stanoven vyměřovací základ pro uvedený odvod. Městský soud nepřisvědčil námitce žalobkyně týkající se toho, že žalovaný nesprávně dovodil, že i přes neplatnost pracovní smlouvy je nutné považovat částky přiznané pracovní smlouvou v podstatě za výkon funkce jednatele. S odkazem na § 3 odst. 1 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění upravující vyměřovací základ zaměstnance pro úhradu pojistného na zdravotní pojištění městský soud uvedl, že v případě pana X. bylo vyměřovacím základem to, co mu bylo v souvislosti s výkonem funkce jednatele v daném období vyplaceno. Tento vyměřovací základ byl stanoven na mzdovém listu vedeném žalobkyní. Městský soud upozornil, že žalobkyně v řízení nepředložila proti platebním výměrům důkazy, které by prokazovaly, že pan X. vykonával svou funkci za jinou odměnu, a vyměřovací základ by proto měl být jiný.
Městský soud tak dospěl k závěru, že pan X. byl zaměstnancem ve smyslu výše uvedených zákonů a relativní neplatnost jeho pracovní smlouvy nebyla pro účely odvodu pojistného na veřejné zdravotní pojištění relevantní. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, čj. 2 Ads 303/2015-27.
Žalobkyně (stěžovatelka) proti tomuto rozsudku podala kasační stížnost, ve které zopakovala dosavadní důvody, dle kterých dovozuje, že není povinna zaplatit dlužné pojistné ani penále, které jí vyměřila VZP ČR. Vzhledem k relativní neplatnosti pracovní smlouvy mezi jí a panem X., která působí s účinky od počátku, se na pracovní poměr hledí, jako by nikdy nevznikl. Podle stěžovatelky tedy nemohl vzniknout ani pojistný vztah, ani nárok VZP ČR na doplatek na pojistném. Stěžovatelka také znovu uvedla, že po společném prohlášení o neplatnosti pracovní smlouvy jí pan X. vrátil poskytnuté plnění za výkon funkce jednatele.
Stěžovatelka následně vyjádřila svůj částečný nesouhlas se závěrem městského soudu, dle kterého není rozhodné, zda je osoba přihlášená v registru pojištěnců ve smyslu § 27 odst. 1 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění jako jednatel, nebo jako zaměstnanec. Ztotožnila se s názorem soudu v tom, že zaměstnanci v pracovněprávních vztazích podléhají stejnému režimu odvodů na zdravotní pojištění jako jednatelé společností. Podstatně se však dle jejího názoru liší právní titul, který zakládá povinnost zaměstnance/jednatele (plátce) k úhradě pojistného. Právním titulem pro vznik povinnosti hradit zdravotní pojistné je u zaměstnanců existence příjmů ze závislé činnosti (pracovněprávní vztah). Naproti tomu u jednatelů jsou tímto právním titulem příjmy z právního vztahu založeného dříve mandátní smlouvou dle zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (obchodněprávní vztah).
Ačkoliv městský soud upozorňoval na to, že stěžovatelka nepředložila v řízení důkazy, že by jednatel vykonával funkci jednatele za jinou odměnu, a vyměřovací základ by měl být proto jiný, stěžovatelka namítla, že nikdy netvrdila, že panu X. za výkon funkce náležela odměna. Žalovaný a následně i městský soud dle stěžovatelky de facto překvalifikovali mzdu poskytovanou panu X. na základě neplatné pracovní smlouvy na příjmy z funkčních požitků jednatele, a tedy neplatnou pracovní smlouvu na platnou smlouvu o výkonu funkce. Takový výklad městského soudu však dle stěžovatelky nemá oporu v právních předpisech ani v podkladech ve spise.
Ustanovení § 66 odst. 3 obchodního zákoníku stanovilo, že „[j]akékoliv plnění společnosti ve prospěch osoby, jež je orgánem společnosti nebo jeho členem, na které neplyne právo z právního předpisu nebo z vnitřního předpisu, lze poskytnout pouze se souhlasem valné hromady, nebo je-li přiznáno ve smlouvě o výkonu funkce.“ Obchodní zákoník pak vyžadoval písemnou formu smlouvy o výkonu funkce a její schválení valnou hromadou společnosti. Stěžovatelka uvedla, že u ní neexistoval vnitřní předpis, který by upravoval odměnu statutárního orgánu, současně neuzavřela s panem X. smlouvu o výkon funkce a ani jediný společník stěžovatelky při výkonu působnosti valné hromady neudělil souhlas s poskytováním plnění panu X. Stěžovatelka se tedy domnívá, že přistupovat k neplatné pracovní smlouvě jako k platné smlouvě o výkonu funkce jednatele by vedlo k rozporu se zmiňovanými ustanoveními obchodního zákoníku.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobkyně zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[20] Podle § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění platí, že pojištěnec je plátcem pojistného, pokud je zaměstnanec; za zaměstnance se pro účely zdravotního pojištění považuje fyzická osoba, které plynou nebo by měly plynout příjmy ze závislé činnosti podle zvláštního právního předpisu s výjimkou vyjmenovaných osob, mezi nimiž není jednatel společnosti s ručením omezeným uveden. V poznámce pod čarou č. 1a) vztahující se na sousloví „zvláštní právní předpis“ se pak odkazuje na „§ 6 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů“. Je zjevné, že zvláštním právním přepisem je zde míněn celý § 6 zákona o daních z příjmů, nikoli jen některý z odstavců.
[21] Podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, v rozhodném znění, jsou příjmy ze závislé činnosti mimo jiné i „příjmy za práci […] jednatelů společností s ručením omezeným“. Celé ustanovení v rozhodném znění uvádělo (zvýraznění provedl nyní NSS): „Příjmy ze závislé činnosti jsou […] příjmy za práci členů družstev, společníků a jednatelů společností s ručením omezeným a komanditistů komanditních společností, a to i když nejsou povinni při výkonu práce pro družstvo nebo společnost dbát příkazů plátce a příjmy za práci likvidátorů, […].“ Jednatelé společností s ručením omezeným se tedy v tom rozsahu, v jakém vykonávají „práci“ pro společnost a za tento výkon „práce“ dostávají od společnosti odměnu, považují za zaměstnance ve smyslu zákona o veřejném zdravotním pojištění a vztahuje se na ně povinnost platit pojistné na veřejné zdravotní pojištění.
[22] Povinnost účastnit se na veřejném zdravotním pojištění je upravena přímo v § 3, respektive § 8 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Povinnost platit zdravotní pojistné je svým charakterem veřejnoprávní povinností vůči státu. Blíží se daňové povinnosti a je velmi podobná povinnosti platit pojistné na sociální zabezpečení.
[23] V případě povinnosti odvádět nemocenské pojištění zákonodárce počítá se situací případné neplatnosti pracovní smlouvy. Podle § 5 písm. a) bod 15 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění (dále jen „zákon č. 187/2006 Sb.“), jsou pojištění při splnění podmínek stanovených v tomto zákoně účastny mj. také „osoby činné v poměru, který má obsah pracovního poměru, avšak pracovní poměr nevznikl, neboť nebyly splněny podmínky stanovené pracovněprávními předpisy pro jeho vznik“. Podobně byla eventuální neplatnost pracovní smlouvy vyřešena i v předcházející právní úpravě nemocenského pojištění. Podle § 2 odst. 2 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců (dále jen „zákon č. 54/1956 Sb.“), se za zaměstnance v pracovním poměru pro účely tohoto zákona považovala též osoba činná v poměru, který měl obsah pracovního poměru, avšak pracovní poměr nevznikl, neboť nebyly splněny všechny podmínky stanovené pracovněprávními předpisy pro jeho vznik.
[24] K povinnosti odvádět pojistné na nemocenské pojištění v případě neplatnosti pracovní smlouvy se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 5. 2015, čj. 6 Ads 136/2012-72: „Citovaná ustanovení obou zákonů [§ 5 písm. a) bod 15 zákona č. 187/2006 Sb. a § 2 odst. 2 zákona č. 54/1956 Sb. – pozn. NSS] tedy vztahují účast na nemocenském pojištění též na ty osoby, jejichž pracovněprávní vztah platně nevznikl. Jinými slovy, obě ustanovení povyšují fakticitu pracovněprávního vztahu nad jeho (soukromoprávní) normativitu. Aniž by mechanicky přebíralo dopady soukromoprávních formalit, chrání veřejné právo ve vztahu k de facto zaměstnanci jeho veřejnoprávní status a z toho mu plynoucí nároky. Správní orgány při určování účasti zaměstnance na nemocenském pojištění dle zákonů o nemocenském pojištění použitelných v letech 2002 až 2010 tedy musely brát v potaz, zda je pracovní smlouva ve smyslu soukromého práva neplatná, či nikoliv. Byla-li pracovní smlouva platná, vznikala dané osobě účast na pojištění jako zaměstnanci v pracovněprávním poměru [2 odst. 1 písm. a) zákona č. 54/1956 Sb., resp. § 5 písm. a) bod 1 zákona č. 187/2006 Sb.]. Byla-li pracovní smlouva neplatná, vznikala dané osobě účast na nemocenském pojištění v souladu s § 2 odst. 2 zákona č. 54/1956 Sb., respektive § 5 písm. a) bod 15 zákona č. 187/2006 Sb., to ovšem za podmínky, že přes formální neplatnost pracovní smlouvy byla daná osoba pro svého zaměstnavatele vskutku činná.“
[25] V právní úpravě veřejného zdravotního pojištění ustanovení upravující situaci případné neplatnosti pracovní smlouvy chybí. Ustanovení § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění zařazuje mezi pojištěnce jako plátce pojistného „zaměstnance“, přičemž pro účely zákona o veřejném zdravotním pojištění se zaměstnancem rozumí ten, kterému plynou nebo by měly plynout příjmy ze závislé činnosti, jak je vymezuje § 6 zákona o daních z příjmů. Prostřednictvím řetězce zákonných odkazů tak je vymezeno, že „zaměstnanci“ jsou ti, kdo dostávají nebo by podle práva měli dostávat příjmy za činnosti legálně zařazené mezi závislou činnost ve smyslu § 6 zákona o daních z příjmů. Toto ustanovení tedy podobně jako § 5 písm. a) bod 15 zákona č. 187/2006 Sb. a § 2 odst. 2 zákona č. 54/1956 Sb. avšak jinak volenými slovy také zdůrazňuje skutečný výkon činnosti a existenci příjmu za takovou činnost.
[26] Závěry z oblasti nemocenského pojištění proto přenesla na oblast veřejného zdravotního pojištění i judikatura Nejvyššího správního soudu. Ten v rozsudku ze dne 30. 3. 2016, čj. 2 Ads 303/2015-27, v bodu 24 uvedl (zvýraznění provedl nyní NSS): „Podobná logika jako pro oblast nemocenského pojištění platí i v oblasti veřejného zdravotního pojištění, jakkoli dikce příslušných zákonných ustanovení není jazykově totožná. Podle § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění pojištěnec je plátcem pojistného, pokud je zaměstnancem; za zaměstnance se pro účely zdravotního pojištění považuje fyzická osoba, které plynou nebo by měly plynout příjmy ze závislé činnosti podle zvláštního právního předpisu (zde zákon v poznámce pod čarou odkazuje na zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, v němž jsou příjmy ze závislé činnosti upraveny v jeho § 6). Je-li smlouva, jež byla uzavřena mezi poplatníkem a plátcem, absolutně neplatná, pak dle soukromoprávních předpisů nevyvolává od počátku (ex tunc) žádné účinky. Tím však není vyloučeno, že smluvní strany takové absolutně neplatné smlouvy jednají (typicky v nevědomosti o neplatnosti smlouvy), jako by smlouva účinky vyvolávala, jejími ustanoveními se řídí a práva a povinnosti z ní vyvěrající respektují. Právní vztah, jenž měl být založen absolutně neplatnou smlouvou, tedy svým způsobem ‚překryjí‘ vztahem faktickým. Pokud někdo pro jiného fakticky pracuje ve vztahu majícím znaky pracovního poměru podle předpisů soukromého práva, avšak pracovní poměr nevznikl pro absolutní neplatnost pracovní smlouvy, jež měla být jeho právním podkladem, je příjem, který mu takto za jeho činnost plyne nebo by měl plynout, příjmem ze závislé činnosti. Pokud tedy vskutku ve vztahu mezi stěžovatelem a společností STAVPROJ MORAVA, spol. s r. o., v likvidaci, existoval vztah faktického výkonu činnosti stěžovatele pro tuto společnost, který by, pokud by byl kryt platnou pracovní smlouvou, měl povahu vztahu pracovněprávního, byl stěžovatel ‚zaměstnancem‘ ve smyslu § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění.“
[27] V případě stěžovatelky není pochyb o tom, že pan X. fakticky výkon funkce jednatele vykonával, a to navzdory soukromoprávní nepřípustnosti vykonávat tuto funkci v pracovněprávním poměru. Sporným také není fakt, že panu X. plynula za výkon funkce jednatele mzda (ve smyslu úplaty za vykonávanou činnost), o čemž mj. svědčí mzdový list založený ve spise. Z daných skutečností tedy plyne, že stěžovatelka ve vztahu k panu X. naplnila všechny zákonem stanovené podmínky pro vznik povinnosti platit pojistné na veřejné zdravotní pojištění, jak jsou vymezeny v § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění ve spojení s § 6 zákona o daních z příjmů.
[28] Na tomto závěru nic nemění ani to, že stěžovatelka a pan X. se následně (poté, co pan X. v rozhodném období fakticky pro stěžovatelku funkci jednatele vykonával a dostal za to zaplaceno) shodli na tom, že jimi uzavřená smlouva byla od počátku neplatná, a pan X. vrátil stěžovatelce poskytnuté plnění za výkon funkce jednatele jako bezdůvodné obohacení. Podstatná zde byla fakticita v rozhodné době, tedy to, že pan X. pro stěžovatelku skutečně vykonával činnost jednatele i ve sporném období října až prosince 2011.
[29] Smyslem a účelem té části § 5 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění, která obsahuje slova „by měly plynout“ (míněno příjmy z toho, co toto ustanovení odkazem na § 6 zákona o daních z příjmů prohlašuje za příjmy ze zaměstnání), je zajistit, aby i osoby, které fakticky vykonávaly činnosti, jež pro účely výběru daní z příjmů zahrnuje § 6 zákona o daních z příjmů pod „závislou činnost“, mj. tedy i činnosti jednatelů spočívající v práci pro společnost, byly po dobu výkonu této činnosti zahrnuty do českého systému veřejného zdravotního pojištění. Zahrnutí znamená jednak to, že jim bude poskytnuta na základě účasti na pojištění zásadně „bezplatná“ zdravotní péče, ale také to, že český systém veřejného zdravotního pojištění bude mít nárok, aby plátce pojistného (jímž je v daných skutkových souvislostech v nyní projednávaném případě stěžovatelka jako společnost s ručením omezeným, pro niž pan X. činnost jednatele vykonával) za osobu fakticky vykonávající tuto činnost zaplatil pojistné. Je nutno si uvědomit, že systém veřejného zdravotního pojištění je v České republice výrazně vzdálen komerčním pojistným systémům založeným na ryzím pojistném principu. Svou ekonomickou podstatou se daleko více blíží systému jakési rovné zdravotní daně, jejíž výnosy jsou určeny předem stanoveným subjektům – zdravotním pojišťovnám jako veřejnoprávním korporacím provádějícím úhrady zdravotní péče poskytované na základě veřejného zdravotního pojištění. Z těchto důvodů lze akceptovat i to, co se stěžovatelce (a zřejmě i panu X. jako potenciálnímu beneficientovi účasti na veřejném zdravotním pojištění) nelíbí, a sice faktické „vnucení“ jejich pozic (účasti na pojištění panu X., povinnosti platit pojistné za pana X. stěžovatelce) zákonnou úpravou za situace, kdy jsou naplněny určité zákonem vymezené znaky. „Vnucené dobro“ účasti na veřejném zdravotním pojištění je výsledkem politického rozhodnutí zákonodárce a správním soudům nezbývá než toto rozhodnutí respektovat. Jakékoli následné ujednání mezi stěžovatelkou a panem X. o tom, jak nahlížet pro účely soukromoprávní na jeho činnost pro stěžovatelku v rozhodném období měsíců října až prosince 2011, doprovázené případně i vrácením stěžovatelem poskytnutého plnění, je proto pro účely určení jeho účasti na veřejném zdravotním pojištění irelevantní. (…) | decision_738.txt |
4,353 | k § 28 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů a o změně některých zákonů (zákon o obětech trestných činů)
Oběť trestného činu, které byla způsobena v důsledku trestného činu těžká újma na zdraví a pravomocným trestním rozsudkem jí byla přiznána náhrada nemajetkové újmy, nemusí prokazovat, že újma spočívala ve ztrátě na výdělku a nákladech spojených s léčením, a má nárok na peněžitou pomoc v této pravomocně přiznané výši nemajetkové újmy až do částky 200 000 Kč, jak plyne z § 28 odst. 1 písm. b) ve vazbě na odst. 2 zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2019, čj. 9 As 423/2018-29)
Prejudikatura: č. 3816/2018 Sb. NSS.
Věc: A. B. proti Ministerstvu spravedlnosti o náhradu nemajetkové újmy, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně vystupovala jako poškozená v trestní věci. Městský soud v Brně jí přiznal náhradu nemajetkové újmy v penězích ve výši 200 000 Kč, která se skládala z náhrady bolestného a z náhrady za způsobenou psychickou újmu. Žalobkyně následně podala žalovanému žádost o poskytnutí peněžité pomoci podle § 28 odst. 2 zákona o obětech trestných činů ve výši 200 000 Kč. Žádost odůvodnila tím, že jí pachatel způsobil trestným činem fyzická zranění, která si vyžádala dvanáctidenní hospitalizaci a způsobila jí posttraumatickou stresovou poruchu. Pachatel je ovšem nemajetný a v dlouhodobém výkonu trestu, takže nelze očekávat, že bude schopen v dohledné době uhradit alespoň část z přiznané nemajetkové újmy.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 1. 2016 žádost žalobkyně zamítl, neboť částka přiznaná Městským soudem v Brně nepředstavovala prokázanou ztrátu na výdělku ani náklady spojené s léčením ve smyslu § 28 odst. 1 písm. b) zákona o obětech trestných činů.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který jí rozsudkem ze dne 31. 10. 2018, čj. 10 A 34/2016-38, vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Podle městského soudu použil žalovaný pouze jazykový výklad, přičemž ovšem nezohlednil úmysl zákonodárce, jak byl vyjádřen zejména v důvodové zprávě k zákonu o obětech trestných činů. Tento zákon nevylučuje peněžitou pomoc, která by se odvíjela od způsobené nemajetkové újmy oběti. Naopak, nemajetková újma představuje podle § 2 odst. 2 zákona jeden z typů příkoří charakterizujících oběť trestného činu, přičemž i ve vztahu k tomuto typu nepříznivého důsledku trestného činu má být oběti poskytována peněžitá pomoc. Pokud tedy žalovaný ze znění § 28 odst. 1 písm. a), resp. písm. b) zákona o obětech trestných činů dovozoval, že nelze uplatnit nárok na peněžitou pomoc ve vztahu k vzniklé nemajetkové újmě, postupoval formalisticky, neboť tento výklad se zjevně příčí účelu právní úpravy, která za oběť ve smyslu zákona o obětech trestných činů považuje též osobu, které bylo ublíženo na zdraví a při tom jí byla způsobena nemajetková újma.
Za situace, kdy má oběť trestného činu k dispozici pravomocný trestní rozsudek, v němž bylo rozhodnuto o náhradě nemajetkové újmy a její výši, je nutno případ posuzovat tak, že oběti náleží peněžitá pomoc ve výši rovnající se škodě či nemajetkové újmě vyčíslené v trestním rozsudku, maximálně však ve výši limitované zákonem pro konkrétní typově vymezený případ § 28 odst. 1 písm. a) až d). Žalobkyně byla obětí ve smyslu zákona o obětech trestných činů a byla jí v důsledku trestné činnosti způsobena těžká újma na zdraví, jak potvrdil trestní rozsudek, který zároveň vymezil výši náhrady nemajetkové újmy. V takovém případě bylo nutno peněžitou pomoc poskytnout na základě § 28 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 28 odst. 2 zákona o obětech trestných činů, takže žalobkyni měla být přiznána peněžitá pomoc ve výši 200 000 Kč, jak požadovala.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Vytýkal městskému soudu nesprávný výklad § 28 odst. 1 a § 28 odst. 2 zákona o obětech trestných činů. Trval na tom, že forma a výše peněžité pomoci, kterou lze poskytnout, je taxativně stanovena v jeho § 28 odst. 1 a tyto meze nelze překročit. Naopak § 28 odst. 2 zákona o obětech trestných činů slouží výlučně k usnadnění a zrychlení správního řízení v případě, že již existuje pravomocný rozsudek, kterým bylo o náhradě škody či nemajetkové újmy rozhodnuto. Zbavuje totiž správní orgán nutnosti zjišťovat vznik a rozsah škody či nemajetkové újmy na straně oběti a oběť zbavuje povinnosti znovu tuto skutečnost v rámci správního řízení o žádosti tvrdit a prokazovat. Uvedené ustanovení ovšem nezakládá žádnou třetí formu, či novou výši peněžité pomoci, kterou by bylo možno obětem trestné činnosti v režimu zákona o obětech trestných činů poskytnout.
Ostatně i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 As 120/2018-31, plyne, že § 28 odst. 2 tohoto zákona není sám o sobě právním základem pro poskytnutí peněžité pomoci, nýbrž pouze usnadňuje pozici oběti trestného činu v řízení o žádosti o peněžitou pomoc při vyčíslení škody či nemajetkové újmy. V rozsudku ze dne 19. 4. 2018, čj. 10 As 260/2017-33, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že § 28 odst. 2 zákona o obětech trestných činů nestanovuje, že by se pravomocným rozsudkem přiznaná nemajetková újma přeměňovala na peněžitou pomoc, pokud přiznanou nemajetkovou újmu zcela nebo zčásti neuhradil pachatel. Smyslem a účelem právní úpravy poskytování peněžité pomoci obětem trestných činů není primárně odškodňování obětí trestných činů namísto pachatele. Státem poskytované finanční částky mají sloužit pro překlenutí zhoršené sociální situace oběti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Při výkladu zákona o obětech trestných činů je třeba vycházet z jeho základních principů, jak byly opakovaně vyřčeny i v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ten v rozsudku ze dne 29. 3. 2018, čj. 10 As 278/2017-46, připomněl, že tento zákon je založen na principu subsidiarity peněžní pomoci, takže peněžitá pomoc má nastoupit zejména tam, kde odškodnění nebylo získáno z jiných zdrojů. Primárním účelem zákona je pak sice překlenutí tíživé sociální situace oběti trestné činnosti, zároveň však peněžitá pomoc ze strany státu plní i funkci reparační, jak plyne z § 25 zákona. Kromě toho se Nejvyšší správní soud ztotožňuje i s názorem vyjádřeným městským soudem v jeho rozsudku ze dne 8. 3. 2018, čj. 9 A 5/2015-61, že stěžovatel je při svém rozhodování vázán zásadou v pochybnostech ve prospěch oběti (in dubio pro victimae), neboť smyslem zákona je zmírnit dopady spáchaného trestného činu na život obětí a naplnit celosvětový trend posilování práv obětí zmíněný i v důvodové zprávě k zákonu. Navíc celý zákon o obětech trestných činů je koncipován tak, aby se postavení obětí trestných činů zlepšilo. Tyto výchozí principy subsidiarity, reparace a rozhodování ve prospěch obětí musí stěžovatel ve svém rozhodování ctít a dodržovat. Při aplikaci zákona o obětech trestných činů pohledem těchto principů dospívá Nejvyšší správní soud nutně k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] Ani stěžovatel sám nemá pochybnosti o tom, že žalobkyně je oprávněnou žadatelkou ve smyslu § 24 odst. 1 písm. b) zákona o obětech trestných činů. Podle něj má právo na peněžitou pomoc „oběť, které byla v důsledku trestného činu způsobena těžká újma na zdraví“. Dopadala na ni tedy úprava peněžité pomoci zakotvená v § 28 odst. 1 písm. b) téhož zákona:
„(1) Peněžitá pomoc se poskytne na žádost oběti uvedené
a) v § 24 odst. 1 písm. a) v paušální částce 10 000 Kč nebo ve výši, která představuje obětí prokázanou ztrátu na výdělku a prokázané náklady spojené s léčením, snížené o součet všech částek, které oběť z titulu náhrady škody již obdržela; peněžitá pomoc nesmí přesáhnout ve svém součtu částku 200 000 Kč,
b) v § 24 odst. 1 písm. b) v paušální částce 50 000 Kč nebo ve výši, která představuje obětí prokázanou ztrátu na výdělku a prokázané náklady spojené s léčením, snížené o součet všech částek, které oběť z titulu náhrady škody již obdržela; peněžitá pomoc nesmí přesáhnout ve svém součtu částku 200 000 Kč,
c) v § 24 odst. 1 písm. c) v paušální částce 200 000 Kč nebo jde-li o sourozence zemřelého v paušální částce 175 000 Kč; peněžitá pomoc poskytovaná více obětem nesmí ve svém součtu přesáhnout částku 600 000 Kč; pokud by peněžitá pomoc ve svém součtu přesáhla tuto částku, částka poskytovaná každé oběti se přiměřeně zkrátí,
d) v § 24 odst. 1 písm. d) na úhradu nákladů spojených s poskytnutím odborné psychoterapie a fyzioterapie či jiné odborné služby zaměřené na nápravu vzniklé nemajetkové újmy, a to až do celkové výše 50 000 Kč, pokud jí nebyla peněžitá pomoc poskytnuta již podle písmene a).“
[12] Citované ustanovení je nutno číst souběžně s § 28 odst. 2 téhož zákona: „Jestliže o náhradě škody nebo nemajetkové újmy bylo již rozhodnuto pravomocným rozsudkem, je výše způsobené škody nebo nemajetkové újmy zjištěná v rozsudku závazná pro stanovení peněžité pomoci v rozsahu, v jakém již bylo o náhradě škody nebo nemajetkové újmy rozhodnuto.“ Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodě [22] rozsudku ze dne 19. 4. 2018, čj. 10 As 260/2017-33, právě citovaný odstavec „není sám o sobě právním základem pro poskytnutí peněžité pomoci. Ustanovení § 28 odst. 2 usnadňuje oběti trestného činu v řízení o žádosti o peněžitou pomoc vyčíslit škodu či nemajetkovou újmu, neboť pokud je určena trestním rozsudkem, již se nemusí dále dokazovat. Výše způsobené škody nebo nemajetkové újmy zjištěná v rozsudku je pro ministerstvo závazná v rozsahu, v jakém o ní bylo rozhodnuto“ (obdobně viz též stěžovatelem zmiňovaný rozsudek čj. 10 As 120/2018-31, č. 3816/2018 Sb. NSS). Zároveň je ovšem nutné uvedená ustanovení vykládat tak, aby byly naplněny principy vyložené výše v bodě [10] a aby výkladem nebyl § 28 odst. 2 zákona zcela vyprázdněn.
[13] K takovému vyprázdnění směřuje výklad stěžovatele, podle nějž lze oprávněným osobám dle § 24 odst. 1 písm. b) peněžitou pomoc poskytnout podle jeho § 28 odst. 1 písm. b) výlučně ve formě paušální částky ve výši 50 000 Kč, nebo ve formě prokázaných nákladů spojených s léčením, či ve formě prokázané ztráty na výdělku. To by ovšem znamenalo, že náhradu nemajetkové újmy, o kterou šlo v nyní posuzovaném případě, by nebylo možno poskytnout nikdy, přestože byla přiznána pravomocným rozsudkem a přestože na ni § 28 odst. 2 zákona výslovně pamatuje. Jiná situace by navíc nebyla ani v případě obětí podle ostatních písmen § 28 odst. 1. Jednotlivá písmena totiž kromě možnosti paušální částky [kromě písm. d)] obsahují jednak výčet finančně uchopitelných druhů újmy, jež mají být po prokázání ze strany oběti stěžovatelem kompenzovány, a jednak finanční stropy této kompenzace. Písm. a) a b) řadí mezi tyto druhy újmy prokázanou ztrátu na výdělku a prokázané náklady spojené s léčením, písm. c) obsahuje pouze paušální částky a písm. d) obsahuje úhradu nákladů spojených s poskytnutím odborné psychoterapie a fyzioterapie či jiné odborné služby zaměřené na nápravu vzniklé nemajetkové újmy. Jinak řečeno, žádné z písmen uvedených v § 28 odst. 1 zákona o obětech trestných činů nepočítá výslovně s tím, že by byla nahrazována nemajetková újma, neboť i písm. d), které tento pojem používá, mluví pouze o nákladech vynaložených na služby „zaměřené na nápravu vzniklé nemajetkové újmy“, nikoli o finanční náhradě nemajetkové újmy. Zároveň však § 28 odst. 2 zákona výslovně počítá s možností, že v rámci peněžité pomoci podle odstavce 1 bude poskytnuta i pomoc odpovídající nemajetkové újmě, o níž bylo rozhodnuto pravomocným rozsudkem. Nemá-li tedy být zmínka o náhradě nemajetkové újmy uvedená v § 28 odst. 2 zákona zcela vyprázdněna, je třeba stěžovatelův výklad odmítnout.
[14] Toto ustanovení tak sice není samo o sobě právním základem pro poskytnutí peněžité pomoci, jak plyne z výše citované judikatury. Zároveň však poskytuje obětem trestných činů lepší postavení v tom, že nemusejí prokazovat a dokládat konkrétní druhy újmy předpokládané v jednotlivých písmenech § 28 odst. 1 zákona, nýbrž na ně dopadne pouze finanční strop uvedený ve vztahu k jednotlivým typům obětí v jednotlivých písmenech (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 120/2018-31) a v rámci těchto limitů se mohou domoci peněžité pomoci odpovídající náhradě škody nebo nemajetkové újmy, o níž již bylo rozhodnuto pravomocným rozsudkem.
[15] V případě oběti, které byla ve smyslu § 24 odst. 1 písm. b) zákona o obětech trestných činů způsobena v důsledku trestného činu těžká újma na zdraví, to znamená, že tato oběť má tři možnosti. Buď prokáže pouze tolik, že je obětí trestného činu a byla jí způsobena těžká újma na zdraví, a bude jí přiznána peněžitá pomoc v paušální částce 50 000 Kč. Nebo navíc ještě doloží prokázanou ztrátu na výdělku či prokázané náklady spojené s léčením snížené o součet všech částek, které z titulu náhrady škody již obdržela, a obdrží peněžitou pomoc v této prokázané výši až do částky 200 000 Kč. Nebo konečně doloží, že pravomocným rozsudkem již bylo rozhodnuto o náhradě škody nebo nemajetkové újmy a obdrží peněžitou pomoc v této pravomocně přiznané výši až do částky 200 000 Kč. Její nárok na náhradu škody nebo nemajetkové újmy vůči pachateli pak přejde podle § 33 zákona na stát, a to v rozsahu poskytnuté peněžité pomoci.
[16] Právě tato třetí možnost byla naplněna v případě žalobkyně, jak správně konstatoval městský soud, a bylo úkolem stěžovatele jí poskytnout peněžitou pomoc v této výši, která jí byla přiznána pravomocným trestním rozsudkem a zároveň odpovídala finančnímu stropu zakotvenému v § 24 odst. 1 písm. b) zákona o obětech trestných činů. | decision_739.txt |
4,354 | k § 4 odst. 1 zákona 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (v textu jen „zákon č. 65/2022 Sb.“)
k § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
Dlouhodobé vízum do třetí země není překážkou pro udělení dočasné ochrany osobě ukrajinské státní příslušnosti podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Nejde o jinou závažnou překážku pobytu cizince na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 4. 2024, čj. 14 A 99/2023-46)
Prejudikatura: č. 4515/2023 Sb. NSS.
Věc: Y. H. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o udělení dočasné ochrany.
Žalobkyně je státní příslušnicí Ukrajiny. Z Ukrajiny vycestovala v červnu 2022. V době řízení před soudem žila v Praze, kde požádala o dočasnou ochranu podle zákona č. 65/2022 Sb.
Ministerstvo vnitra dočasnou ochranu žalobkyni v rozhodnutí ze dne 30. 1. 2023 neudělilo. Důvodem bylo zjištění, že žalobkyně je držitelkou dlouhodobého víza do Kanady, které je platné od 31. 10. 2022 do 31. 10. 2025. To ministerstvo považovalo za důvod pro neudělení dočasné ochrany z důvodu existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Mělo za to, že žalobkyně není již osobou, které je potřeba v České republice poskytnout dočasné útočiště. Před důsledky ruské agrese se mohla uchýlit do Kanady.
Žalovaná v rozhodnutí ze dne 19. 4. 2023 nově posoudila důvody pro neudělení dočasné ochrany. Souhlasila s ministerstvem, že u žalobkyně je přítomna jiná závažná překážka pobytu na území. Tu představuje skutečnost, že jí účinná ochrana před návratem na Ukrajinu byla poskytnuta ve formě oprávnění k pobytu na území Kanady.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu u Městského soudu v Praze. Mimo jiné namítala, že § 56 zákona o pobytu cizinců vůbec nemůže sloužit jako důvod pro neudělení dočasné ochrany. I kdyby ano, tak kanadské vízum není jinou závažnou překážkou pobytu žalobkyně na území.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III.2 Kanadské vízum není jinou závažnou překážkou pobytu žalobkyně na území
[11] Žalobkyně nejdříve namítá, že § 56 zákona o pobytu cizinců vůbec nemůže sloužit jako důvod pro neudělení dočasné ochrany. Podle žalobkyně čl. 28 směrnice Rady 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“) stanoví taxativně důvody, za kterých členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany. Tyto byly transponovány zákonem č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců.
[12] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2023, čj. 5 Azs 39/2023-24, č. 4515/2023 Sb. NSS, je zákon č. 65/2022 Sb. lex specialis k zákonu o dočasné ochraně cizinců. Zákon č. 65/2022 Sb. vnesl do hry dílem jiná, vlastní pravidla. Jeho § 4 pomocí „kaskády“ odkazů ohledně částečného použití zákona o pobytu cizinců za současného vyloučení některých jeho ustanovení, jakož i ustanovení zákona o dočasné ochraně, vsadil do systému dočasné ochrany nastaveného směrnicí, respektive zákonem o dočasné ochraně, další paralelní pilíř.
[13] Podle § 4 zákona č. 65/2022 Sb. platí následující:
(1) Na řízení o udělení dočasné ochrany se obdobně použijí ustanovení zákona o pobytu cizinců na území České republiky o udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky.
(2) Ve věci dočasné ochrany podle tohoto zákona se nepoužijí ustanovení
a) § 1 odst. 3, § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 2, § 4 odst. 3, § 6 a 8, § 12 písm. a), b), d) a g), § 13 až 15, § 16 v části udělení, § 21 odst. 1 písm. b), § 21 odst. 2, § 24 až 26, 28, 29, 31, 34 až 38, § 40 odst. 2, § 41 až 48, § 49 odst. 2 až 8, § 50, § 51 odst. 2 písm. d), § 55, 57 a 58 zákona o dočasné ochraně cizinců a
b) § 43, § 56 odst. 1 písm. c) a k), § 62 odst. 4 věty první, § 123a odst. 2 a § 154 odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců na území České republiky.
(3) Nestanoví-li tento zákon jinak, použije se na udělování dočasné ochrany podle tohoto zákona zákon o dočasné ochraně cizinců. Ve věcech, které zákon o dočasné ochraně cizinců neupravuje, se použije zákon o pobytu cizinců na území České republiky.
[14] Podle žalobkyně se zákon o pobytu cizinců v souladu s právě citovaným § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. použije pouze na řízení o udělení dočasné ochrany. Nelze tedy aplikovat substantivní ustanovení zákona o pobytu cizinců jako například důvody neudělení víza v § 56 odst. 1.
[15] Proti tomu však lze vznést argument, že § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. přímo uvádí, že některé důvody v § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců [pod písm. c) a k)] se neuplatní. Z toho by naopak bylo možno dovodit, že jiné důvody se uplatnit mají.
[16] Městský soud však nyní tuto otázku, zda § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců upravuje substantivní důvody pro neudělení dočasné ochrany a zda by to bylo v souladu se směrnicí o dočasné ochraně, řešit nemusí. Z níže uvedených důvodů totiž shledal, že u žalobkyně není dán důvod podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, na základě kterého žalobkyni nebyla dočasná ochrana udělena.
[17] Městský soud se již nárokem osoby ukrajinské státní příslušnosti na dočasnou ochranu, pokud má kanadské vízum, zabýval v rozsudku ze dne 17. 8. 2023, čj. 18 A 54/2023-32. Přitom dospěl k závěru, že kanadské vízum překážkou pro udělení dočasné ochrany není. Tento senát se s tímto rozhodnutím ztotožňuje.
[18] V prvé řadě nelze pominout, jak vymezuje personální rozsah dočasné ochrany sama směrnice o dočasné ochraně. Ve smyslu čl. 2 písm. c) se vysídlenými osobami rozumí státní příslušníci třetí země, kteří museli opustit zemi a nemohou se s ohledem na stávající situaci vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, neboť jde o oblast ozbrojených konfliktů. Tuto definici žalobkyně naplňuje: vycestovala z Ukrajiny, jejíž celé území je stále významně dotčeno válečnou agresí Ruské federace, návrat zpět by pak pro žalobkyni jistě znamenal riziko. Naopak podmínkou statusu vysídlené osoby podle směrnice není, že žadatel nemá povolení k dlouhodobému pobytu v jiném státě.
[19] Obecná pravidla pro udělování dočasné ochrany tedy žádnou oporu pro názor žalované neposkytují.
[20] Názor žalované nelze opřít ani o konkrétní úpravu týkající se osob vysídlených v důsledku ruské agrese na Ukrajině.
[21] Podle § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky uděluje dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice o dočasné ochraně, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.
[22] Prováděcí rozhodnutí specifikuje konkrétní skupiny osob, na něž se aktuální mimořádná situace vztahuje. Ani ono přitom nereflektuje (a to ani v preambuli – odůvodnění) možnou existenci povolení k dlouhodobému pobytu ukrajinských občanů v jiném státě; pouze požaduje, aby žadatel na Ukrajině do 24. 2. 2022 pobýval. Žalobkyně splňuje podmínky prováděcího rozhodnutí, jak nakonec žalovaná sama v napadeném rozhodnutí uznává. Jde tedy o osobu, na kterou dopadá § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. a která má nárok na udělení dočasné ochrany.
[23] Proti tomuto jednoznačnému závěru žalovaná staví argumentaci podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
[24] Podle § 4 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. na řízení o udělení dočasné ochrany se obdobně použijí ustanovení zákona o pobytu cizinců na území České republiky o udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky.
[25] Podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců dlouhodobé vízum […] ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.
[26] Jiná závažná překážka pobytu cizince na území je neurčitý právní pojem. Tento neurčitý právní pojem Nejvyšší správní soud charakterizoval v rozsudku ze dne 19. 1. 2012, čj. 9 As 80/2011-69, s tím, že „zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze obecně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, např. v závislosti na čase a místě aplikace právního předpisu. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby zhodnotil, zda konkrétní případ lze podřadit pod neurčitý právní pojem či nikoliv. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se pak uvážení správního orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení, tzn., že je nutno nejprve objasnit neurčitý právní pojem a jeho rozsah, a poté hodnotit, zda skutečnosti konkrétního případu lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu. Použití neurčitých pojmů v právních předpisech vychází z požadavku na obecnost právní normy, jejíž obsah má za úkol konkretizovat aplikační praxi, která si vyžaduje pružně reagovat na nastalé situace. Právní normou nelze postihnout celou šíři možných překážek, které mohou v praxi nastat, a nelze proto kasuisticky specifikovat jednotlivé skutkové podstaty. Výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem je následně podroben soudnímu přezkumu.“
[27] Při posuzování existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území České republiky ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců je nutné hodnotit všechny okolnosti posuzované věci komplexně – správní orgány jsou při výkladu tohoto neurčitého právního pojmu povinny se zabývat intenzitou a závažností jednání žadatele (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2023, čj. 5 Azs 16/2021-49, bod 30).
[28] Správní soudy jinou závažnou překážku pobytu dosud aplikovaly nejčastěji při výkonu nelegální práce. Podle této judikatury však výkon nelegální práce musí být dostatečně závažný a dosahující určité intenzity (např. rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2024, čj. 5 Azs 26/2022-39, bod 25). Často šlo o situace, kdy cizinec vykonával závislou práci namísto podnikání, a to dlouhodobě (např. rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2018, čj. 10 Azs 197/2017-53). Jinou závažnou překážkou pobytu bylo také spojení s organizovanou zločineckou skupinou (rozsudek NSS ze dne 17. 7. 2023, čj. 10 Azs 389/2021-46, bod 10), neplnění účelu povoleného pobytu (rozsudek NSS ze dne 24. 6. 2022, čj. 3 Azs 252/2020-45) či závažné nezákonné jednání spočívající v neplnění povinnosti platit pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti (rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2022, čj. 8 Azs 205/2020-28). V těchto případech, které tvoří drtivou většinu, jde tedy vždy o nějaký prohřešek cizince proti právním předpisům, a to ještě dosahující určitého stupně závažnosti. V těchto případech lze smysl tohoto ustanovení spatřovat v tom, aby nebyl na území umožněn pobyt cizinci, u kterého je nebezpečí, že nebude dodržovat právní řád České republiky.
[29] To nakonec vyplývá i ze systematického výkladu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Jiná závažná překážka pobytu je tu uvedena jako dodatek k situaci, kdy pobyt cizince na území není v zájmu České republiky. Musí jít tedy o důvod, kdy pobyt cizince na území by zájem České republiky v určité relevantní míře ohrožoval. Tím by mohlo být právě například podstatné nedodržování českých právních předpisů.
[30] Oprávnění k pobytu v jiné zemi však žádné takové nebezpečí se sebou nenese. Skutečnost, že žalobkyně disponuje vízem, opravňujícím ji vycestovat do třetí země, je právně i morálně zcela neutrální skutečností. To zvláště pokud se jedná o demokratickou zemi, kde plně funguje právní stát, a navíc jde o spojeneckou zemi v rámci NATO. Skutečnost, že taková země žalobkyni udělila vízum, není důvod, který by měl jít žalobkyni jakkoliv k tíži.
[31] Nelze však pominout, že z judikatury vyplývá, že jinou závažnou překážkou by výjimečně mohla být i okolnost na cizinci nezávislá. Například úmysl zaměstnavatele cizince i přes uzavřenou pracovní smlouvu nezaměstnat Nejvyšší správní soud obecně připustil jako závažnou překážku pobytu v rozsudku ze dne 28. 7. 2022, čj. 1 Azs 49/2022-31. To však s jistými pochybnostmi, o kterých svědčí, že tento důvod jako jinou závažnou překážku v konkrétním případě neakceptoval. V každém případě i taková situace se odlišuje od nyní posuzovaného případu. Pokud cizinec hodlal pobývat na území za účelem zaměstnání a následně se ukáže, že domluvený zaměstnavatel jej zaměstnat nehodlá, tak takový cizinec nemůže na území plnit účel pobytu. To však v případě žalobkyně neplatí. Důvodem jejího pobytu na území je ochrana před mimořádnou situací v její domovské zemi. Plnění tohoto účelu nijak nebrání, že žalobkyně může pobývat v třetí zemi.
[32] Dle městského soudu pro závěr, že oprávnění k pobytu ve třetím státu by mohlo být výjimečnou morálně neutrální jinou závažnou překážkou pobytu nesvědčí ani účel dočasné ochrany. Lze zopakovat argumentaci městského soudu z rozsudku čj. 18 A 54/2023-32, bodu 24, se kterou se zdejší senát ztotožňuje:
„Dočasná ochrana je obecně koncipována spíše jako ‚rezervní institut‘, nelze přehlížet, že v případě závažných humanitárních krizí (a existence hromadného přílivu osob) se stává základním nástrojem poskytujícím ochranu vysídleným osobám na straně jedné a zjednodušujícím administrativu na straně druhé (viz též bod 16 preambule prováděcího rozhodnutí). Představuje tak jednoduchý nástroj jak pro vysídlené osoby, jež čelí jazykovým i jiným překážkám a jež se zpravidla neorientují v cizineckém právu České republiky či Evropské unie, tak pro státní orgány. Smyslem dočasné ochrany je poskytnout rychlou, jednoduchou a účinnou pomoc osobám postiženým válkou (v různých jejích formách). Dočasná ochrana a její podmínky by proto měly být upraveny jednoznačně a srozumitelně, přičemž jednotlivým použitým výrazům je nutné přikládat takový význam, jenž se jim zpravidla v obecném jazyce přiznává. Takto – nikoli hledáním sofistikovaných cest, jak dočasnou ochranu nepřiznat – by k tomuto institutu měly přistupovat i správní orgány a soudy.“
[33] Při zohledňování účelu a kontextu dočasné ochrany v konkrétní situaci Ukrajiny nelze pominout ani doporučující názory Evropské komise, na které městský soud již odkázal v citovaném rozsudku čj. 18 A 54/2023-32, bodu 31:
„Ještě návodněji v tomto ohledu vyznívají odpovědi Evropské komise na časté dotazy1), které pracují s případy vyloučení ukrajinského občana z dočasné ochrany (např. bod I.2), pouze pokud měla taková osoba pobytové oprávnění v některém členském státě a žila tam (lived there). Jinými slovy, nepracují s tím, že osoba pouze disponovala oprávněním k pobytu. Naopak v bodě I.4 Evropská komise uvádí, že ukrajinští občané, pokud spadají pod rozsah čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí, mají nárok na dočasnou ochranu, dokonce i když disponují občanstvím třetího státu. Z pohledu zdejšího soudu by přitom bylo stěží udržitelné, aby ukrajinský občan, který je zároveň např. občanem Kanady, mohl o dočasnou ochranu požádat a ukrajinský občan, jenž je jen držitelem kanadského víza, nikoli. Sama možnost bezpečného pobytu v jiném státě zjevně není překážkou získání dočasné ochrany, resp. nezakládá pozbytí statusu vysídlené osoby.“
[34] Pokud se tedy žalovaná dovolává účelu dočasné ochrany, tak tento naopak městský soud dovozuje ve prospěch žalobkyně. Žalobkyně se nachází v České republice a zde žádá o dočasnou ochranu. V Kanadě není a ani nebyla. Splňuje všechny podmínky jejího udělení dle zákona č. 65/2022 Sb. i prováděcího rozhodnutí. Je proti smyslu dočasné ochrany jako institutu podobného mezinárodní ochraně, aby jí byla ochrana odmítnuta s odkazem, že dočasnou ochranu jí může poskytnout jiná země, přes kterou žalobkyně nepřicestovala. Žalobkyně potřebuje ochranu tady a teď. Nelze po ní vyžadovat, aby odcestovala do vzdálené Kanady. (…)
1) Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382. | decision_74.txt |
4,355 | k § 22 odst. 2 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.)*)
Pracovní smlouvy uzavřené za zaměstnavatele (obchodní společnost) i zaměstnance stejnou osobou (statutárním orgánem) v době mezi 1. 1. 2012 a 31. 12. 2013 nejsou automaticky neplatné z důvodu střetu zájmů ve smyslu § 22 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964. Správní orgán musí v každém jednotlivém případě zkoumat, zda při právním úkonu nedochází ke střetu zájmů mezi obchodní společností jako zaměstnavatelem na straně jedné a jejím statutárním orgánem jako zaměstnancem na straně druhé.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2019, čj. 10 Ads 284/2017-42)
Prejudikatura: č. 1948/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 84/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 625/03), č. 169/2016 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 565/16), č. 171/2016 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 190/15); č. 63/1999 Sb. NS.
Věc: Společnost s ručením omezeným Adaptech proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně požádala dne 30. 7. 2015 o příspěvek za II. čtvrtletí roku 2015 na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě podle § 78 zákona o zaměstnanosti. Úřad práce ČR jako správní orgán I. stupně v rozhodnutí ze dne 11. 12. 2015 přiznal žalobkyni příspěvek v celkové výši 508 315 Kč (výrok I.). Současně však rozhodl, že žalobkyni nenáleží příspěvek na pana Františka Ž. (výrok II.). Celková výše příspěvku proto byla o 30 000 Kč nižší, než žalobkyně žádala. Podle úřadu práce pan František Ž. není zaměstnancem v pracovním poměru ve smyslu § 78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, jelikož pracovní smlouva uzavřená 20. 12. 2012 mezi žalobkyní a panem Františkem Ž. je neplatná. Smlouvu uzavřela na straně zaměstnavatele (žalobkyně) i zaměstnance totožná osoba – pan František Ž., který byl v té době jediným jednatelem a společníkem žalobkyně jako společnosti s ručením omezeným. Neplatnost pracovní smlouvy nemohla zvrátit ani skutečnost, že ji za zaměstnavatele podepsala jiná k tomu zmocněná osoba. Zmocněná osoba toto jednání učinila jménem jednatele, a důsledky jsou proto stejné, jako kdyby smlouvu za zaměstnavatele podepsal sám pan František Ž. jako jediný jednatel žalobkyně.
Žalobkyně podala proti II. výroku rozhodnutí úřadu práce odvolání, ve kterém uvedla, že závěry o neplatnosti pracovní smlouvy s panem Františkem Ž. jsou nesprávné. Žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 5. 2016 odvolání zamítl. Argumentaci úřadu práce o neplatnosti pracovní smlouvy podepřel judikaturou, podle které rozdílnost zájmů smluvních stran vylučuje, aby za zaměstnavatele a budoucího zaměstnance sjednala a podepsala pracovní smlouvu táž osoba. Rozdílnost zájmů přitom plyne již ze samotné podstaty vztahu zaměstnance a zaměstnavatele a není třeba ji dovozovat z konkrétních okolností, za kterých smluvní strany smlouvu uzavřely. Žalovaný konstatoval, že podle rozhodného znění § 19 písm. d) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, je takové právní jednání absolutně neplatné, jelikož pracovní smlouva odporuje zákonu a současně je v rozporu se základními zásadami pracovněprávních vztahů.
Proti zamítavému rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou u městského soudu, který se ztotožnil s argumentací správních orgánů a žalobu pro nedůvodnost zamítl. Městský soud souhlasil se správními orgány, že pracovní smlouva pana Františka Ž. je neplatná. Zákoník práce v různých obdobích upravoval odlišně, zda se jedná o neplatnost absolutní, nebo relativní. Ve znění rozhodném v době uzavření pracovní smlouvy (20. 12. 2012) zákoník práce v § 19 písm. d) stanovil pro tyto případy neplatnost absolutní.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu včasnou kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Trvala na tom, že pracovní smlouvu uzavřely za každou smluvní stranu rozdílné osoby. Byla rovněž přesvědčena, že střet zájmů zástupce a zastupovaného je nutné vždy dovodit z konkrétních okolností a nelze ho automaticky předpokládat u každé pracovní smlouvy uzavřené mezi společností a jejím jediným jednatelem. Konflikt zájmů musí reálně existovat a být postaven najisto. Výklad přijatý správními orgány i městským soudem zcela zbavuje obchodní společnosti s jediným jednatelem možnosti tyto jednatele zaměstnat, byť by se pracovní poměr týkal jiné činnosti, než je obchodní vedení společnosti. Jedná se o protiústavní diskriminaci společností s jediným jednatelem oproti společnostem, ve kterých vystupuje jednatelů více. Takové rozlišování je nedůvodné a v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
I kdyby byl hypoteticky správný závěr o nepřípustném střetu zájmů, pracovní smlouva by byla neplatná jen relativně. Zákoník práce v rozhodném znění vycházel zásadně z relativní neplatnosti s výjimkami absolutní neplatnosti zakotvenými v § 19. Právní jednání spočívající v uzavření pracovní smlouvy za obě smluvní strany stejnou osobou však žádnou z těchto výjimek nenaplňuje. Stěžovatelka byla nadto přesvědčena, že by měla nárok na příspěvek i tehdy, pokud by pracovněprávní vztah formálně nevznikl pro domnělý konflikt zájmů.
Stěžovatelka shrnula, že postup správních orgánů v posuzované věci byl diskriminační a zasáhl do jejího práva vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Správní orgány rovněž narušily její legitimní očekávání, jelikož bez zjevné příčiny náhle změnily dosavadní praxi.
Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s rozsudkem městského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout. Podle ustálené judikatury je smlouva absolutně neplatná. Člen statutárního orgánu může s právnickou osobou platně uzavřít pracovněprávní vztah, nikoliv však za situace, kdy je statutární orgán pouze jednočlenný. Nic na tom nemění ani skutečnost, že pracovní smlouvu za stěžovatelku uzavřela zplnomocněná zástupkyně. Žádost stěžovatelky rovněž vykazuje znaky zneužití práva, jelikož z důvodu absence zákonných znaků závislé práce vztah mezi stěžovatelkou a panem Františkem Ž. nelze považovat za pracovněprávní. Mezi stěžovatelkou a panem Františkem Ž. totiž chybí vztah nadřízenosti a podřízenosti – pan František Ž. si sám přiděluje a kontroluje práci a jako jednatel za ni také sám nese zodpovědnost. Pan František Ž. v pozici jediného společníka a jednatele celou společnost fakticky ovládá, zároveň však chce být také vlastním zaměstnancem. Taková situace není souladná se zákonem.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že podle obecných intertemporálních pravidel platnost právního úkonu (jednání) je třeba posuzovat podle zákona platného v době, kdy byl právní úkon učiněn. V posuzované kauze je tedy pro určení platnosti smlouvy rozhodná právní úprava účinná k 20. 12. 2012, tj. ke dni uzavření pracovní smlouvy mezi stěžovatelkou a panem Ž.
[11] Podle § 78 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění do 31. 12. 2017, „[z]aměstnavateli zaměstnávajícímu na chráněných pracovních místech (§ 75) více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců se poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob formou částečné úhrady vynaložených prostředků na mzdy nebo platy a dalších nákladů“. Podle odst. 2 téhož ustanovení současně platí, že „[p]říspěvkem jsou nahrazovány skutečně vynaložené prostředky na mzdy nebo platy v měsíční výši 75 % skutečně vynaložených prostředků na mzdy nebo platy na zaměstnance v pracovním poměru, který je osobou se zdravotním postižením, včetně pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které zaměstnavatel za sebe odvedl z vyměřovacího základu tohoto zaměstnance“.
[12] Z cit. ustanovení vyplývá, že poskytování příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením zákonodárce omezil pouze na případy, ve kterých zdravotně postižené osoby vykonávají pro zaměstnavatele práci v pracovním poměru. Na jiné druhy pracovněprávního vztahu se tento příspěvek nevztahuje. Zaměstnavateli se tedy neposkytne příspěvek na osoby se zdravotním postižením, které zaměstnává na základě některé z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr (srov. § 3 zákoníku práce). Podle důvodové zprávy je „[h]lavním smyslem poskytování příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením jejich skutečné trvalé uplatnění na trhu práce. Poskytování příspěvku je proto vázáno pouze na zaměstnávání osob se zdravotním postižením v pracovním poměru“ (důvodová zpráva k zákonu č. 382/2008 Sb., který s účinností od 1. 1. 2009 vložil do § 78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti podmínku zaměstnávání zdravotně postižených osob v pracovním poměru; tisk č. 486, V. volební období, rozeslán dne 10. 4. 2008, dostupný na www.psp.cz).
[13] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že dne 20. 12. 2012 uzavřela stěžovatelka a pan František Ž. pracovní smlouvu na výkon práce na pozici betatester. Smlouvu podepsal na jedné straně jako zaměstnanec pan František Ž., na druhé straně za zaměstnavatele paní Kateřina H., a to v zastoupení jednatele stěžovatelky pana Františka Ž. Podrobný popis náplně práce zaměstnance v pozici betatester stanovil dokument Pracovní náplň, rovněž z 20. 12. 2012. Náplní práce pana Františka Ž. pro stěžovatelku na základě uvedené pracovní smlouvy bylo testování nově vydaných verzí a aktualizací software pro zrakově postižené, ověřování funkčnosti právě uvolněných aktualizací speciálního software, předávání zpráv o zjištěných chybách a nedostatcích výrobci software, srovnávání aktuálně dostupných softwarových řešení pro zrakově postižené, aktivní práce na zlepšování kvality software apod. (blíže viz dokument Pracovní náplň z 20. 12. 2012).
[14] Žalovaný ani městský soud nepovažují pana Františka Ž. za zaměstnance v pracovním poměru, na kterého by bylo možné čerpat příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti. Pracovní poměr totiž nebyl podle jejich přesvědčení platně založen. Podle § 33 odst. 1 zákoníku práce se pracovní poměr zakládá pracovní smlouvou mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Pracovní smlouva, kterou stěžovatelka uzavřela s panem Františkem Ž. dne 20. 12. 2012, je prý neplatná pro střet zájmů, protože ji za zaměstnavatelku (stěžovatelku) i zaměstnance uzavřela stejná osoba – pan František Ž. Zákoník práce v rozhodném znění nezakotvoval v tomto směru výslovnou úpravu, zákaz střetu zájmů však obsahoval § 22 odst. 2 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.), podle kterého zastupovat jiného nemůže ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného. Toto ustanovení se v souladu s § 4 zákoníku práce vztahuje také na pracovněprávní vztahy. Střet zájmů při zastupování přímo vylučoval také § 14 odst. 2 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, účinný do 31. 12. 2006, ke kterému se vztahují některé dále citované judikáty.
[15] Stěžovatelka s těmito závěry nesouhlasí.
[16] Předně namítá, že pracovní smlouvu neuzavřela stejná osoba. Stěžovatelka je právnická osoba s vlastní právní subjektivitou a právní jednání, které pan František Ž. učinil v pozici jednatele, je přičitatelné přímo stěžovatelce. Poukazuje rovněž na to, že pracovní smlouvu za stěžovatelku nepodepsal přímo pan František Ž., ale odlišná osoba, která ji zastupovala na základě plné moci.
[17] Co se týče teze, že obě strany pracovní smlouvy jsou dvě odlišné osoby, to je jistě pravda. Fyzickou osobu nelze směšovat s právnickou osobou. V tom nicméně jádro pudla není. Základ argumentace správních orgánů i městského soudu leží ve střetu zájmů osoby, která za právnickou osobu jednala.
[18] Nejvyšší správní soud připouští, že podle dříve platné konstrukce právnická osoba právně jednala sama (jako právně uznaná entita nadaná právní osobností) prostřednictvím statutárních orgánů (§ 18, § 20 odst. 1 občanského zákoníku, č. 40/1964 Sb., ve spojení s § 13 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, účinný do 31. 12. 2013). To však nic nemění na tom, že fakticky její vůli projevovala fyzická osoba, která se mohla ocitnout v nepřípustném střetu zájmů. Pokud proto jednatel uzavíral smlouvu se společností s ručením omezeným, je třeba připustit, že je shoda v osobě, která vůli obou účastníků právního vztahu projevuje.
[19] Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s judikaturou Nejvyššího soudu, která v případě střetu zájmů statutárního orgánu a obchodní společnosti připustila podpůrnou aplikaci § 22 občanského zákoníku, č. 40/1964 Sb., a to v situacích, na které nedopadala příslušná ustanovení obchodního zákoníku, zejm. § 196a obchodního zákoníku (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 5. 2010, sp. zn. 29 Cdo 910/2009, ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 29 Cdo 2314/2010, či usnesení ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. 23 Cdo 3794/2015).
[20] Použití ustanovení o střetu zájmů nebrání ani skutečnost, že se pan František Ž. nechal zastoupit a zmocnil k uzavření pracovní smlouvy za společnost jinou osobu. Podle judikatury Nejvyššího soudu „[z]aměstnavatele sice může v konkrétním případě při uzavření smlouvy se členem statutárního orgánu zastupovat jiná osoba než statutární orgán, […] ale nemůže být pochybností o tom, že tu nejsou dvě odlišné strany, které uzavírají smlouvu, ale že ve skutečnosti jde o předem dané právní jednání „ve shodě“, při němž nikdo plnohodnotně nezastupuje obchodní společnost“ (rozsudek ze dne 22. 8. 2017, sp. zn. 21 Cdo 1876/2017).
[21] Tyto námitky proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodné.
[22] Stěžovatelka dále nesouhlasí ani se závěry o existenci střetu zájmů. Střet zájmů má dle správních orgánů vyplývat již ze samotné podstaty vztahu zaměstnance a zaměstnavatele. Stěžovatelka poukazuje na to, že tento přístup společnostem znemožňuje zaměstnávat své jednatele, byť by se pracovní poměr týkal jiné činnosti než obchodního vedení společnosti. Kritizuje paušální závěry žalovaného a městského soudu, kteří se specifiky nynějšího případu vůbec nezabývali a i judikaturu aplikovali selektivně. Stěžovatelka je přesvědčena, že střet zájmů musí reálně existovat a být postaven najisto.
[23] Nejvyšší správní soud si všímá, že správní orgány i městský soud při posouzení platnosti pracovní smlouvy vycházely z ustálené judikatury Nejvyššího soudu, podle které „[s]kutečnost, že žalovaný byl jmenován jednatelem žalobce, tedy sama o sobě nebránila tomu, aby s ním žalobce jako zaměstnavatel uzavřel pracovní smlouvu nebo jinou smlouvu (dohodu) podle pracovněprávních předpisů. Není ani vyloučeno (a zákon s takovou skutečností i výslovně počítá - srov. například § 132 odst. 3 obch. zák.), aby jednatel uzavřel jménem společnosti s ručením omezeným smlouvu (dohodu), při níž druhou smluvní stranou je sám tento jednatel jako fyzická osoba. V každém jednotlivém případě je však třeba zkoumat, zda při právním úkonu nedochází ke střetu zájmů mezi společností s ručením omezeným jako zaměstnavatelem na straně jedné a jejím statutárním orgánem jako zaměstnancem na straně druhé […]“ (rozsudek ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 21 Cdo 1634/2004, zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud). Právě zvýrazněnou pasáž, podle níž střet zájmů je třeba zkoumat „v každém jednotlivém případě“, však správní orgány i městský soud přehlédly.
[24] V dřívějších rozhodnutích Nejvyšší soud dospěl k závěru, že „rozdílnost zájmů smluvních stran při sjednávání pracovní smlouvy zpravidla vylučuje, aby za organizaci (zaměstnavatele) sjednala a podepsala pracovní smlouvu tatáž osoba - budoucí pracovník (zaměstnanec), která je druhým účastníkem takové pracovní smlouvy. Zda tomu tak skutečně bylo, nutno vždy dovodit z konkrétních okolností, za nichž k uzavření pracovní smlouvy došlo […]. Vyšel-li odvolací soud z předpokladu, že smlouva mezi žalobcem a žalovanou ze dne 1. 6. 1993 je neplatná, aniž se při tom zabýval skutečnostmi, jež jsou pro posouzení její platnosti ze shora uvedených důvodů rozhodné, je jeho závěr o neplatnosti pracovní smlouvy ze dne 1. 6. 1993 nesprávný“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 11. 1998, sp. zn. 21 Cdo 11/98, č. 63/1999 Sb. NS, zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud).
[25] Správní orgány i městský soud čtou judikaturu Nejvyššího soudu tak, že střet zájmů v případě uzavření pracovní smlouvy stejnou osobou jako zaměstnancem a jednající za zaměstnavatele existuje bez dalšího. Zde však správní orgány i městský soud zcela opomínají specifika daných kauz, kterým se přitom civilní soudy zpravidla pečlivě věnovaly (srov. např. rozsudek sp. zn. 21 Cdo 1634/2004 cit. výše, kde došlo dle skutkového příběhu k reálnému střetu zájmů mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem – žalovaný v oné kauze plnil funkci jednatele a současně se zaměstnal jako ředitel společnosti na základě pracovní smlouvy, po odvolání z funkce jednatele navíc „sám se sebou“ uzavřel ukončení pracovního poměru a následně se s bývalým „zaměstnavatelem“ dostal do soudního sporu).
[26] Nejvyšší správní soud připouští, že některé judikáty by snad bylo možno číst i tak, že neplatnost pracovní smlouvy z důvodu střetu zájmů lze automaticky dovodit, pokud za zaměstnance i zaměstnavatele uzavřel pracovní smlouvu jediný společník a současně jednatel společnosti. Takovýto výklad judikatury by však byl rozporný s argumentací Ústavního soudu v nálezu ze dne 21. 8. 2018, sp. zn. III. ÚS 669/17, věc Jiří Gavenda. Přestože jádrem sporu byla především otázka souběhu funkcí předsedy představenstva a generálního ředitele obchodní společnosti, Ústavní soud se vyjádřil také k otázce platnosti pracovní smlouvy uzavřené členem statutárního orgánu na straně zaměstnavatele i zaměstnance. Podle jeho názoru „Nejvyšší soud popírá svou vlastní rozhodovací praxi, na niž ve svém rozhodnutí sám odkazuje a dle které okolnost, že fyzická osoba je jmenována statutárním orgánem (členem statutárního orgánu) obchodní korporace, sama o sobě nebrání tomu, aby s ní byla uzavřena pracovní smlouva nebo jiná smlouva (dohoda) podle pracovněprávních předpisů (pro výkon jiné práce), přičemž v každém jednotlivém případě je třeba zkoumat, zda při právním úkonu nedochází ke střetu zájmů mezi společností (korporací) jako zaměstnavatelem na straně jedné a jejím statutárním orgánem jako zaměstnancem na straně druhé. K takovému střetu dle Nejvyššího soudu v nyní souzené věci došlo, neboť ‚rozdílnost zájmů zaměstnavatele a zaměstnance je dána už tím, že – objektivně vzato, za běžných okolností – chtějí sjednat smlouvu pro sebe co nejvýhodnější (druh práce, místo výkonu práce, pracovní dobu, odměnu za práci apod.)‘. [...] Ústavní soud má přitom za to, že pokud by přistoupil na právě uvedenou argumentaci dovolacího soudu, pak by nebylo možné než uzavřít, že neplatné jsou všechny pracovní smlouvy, které jsou uzavřeny mezi obchodní korporací a statutárním orgánem (jeho členem), bez ohledu na to, jaká činnost má být statutárním orgánem či jeho členem pro společnost vykonávána. To proto, že i v případě, že člen statutárního orgánu uzavře s obchodní korporací pracovní smlouvu, jejímž předmětem bude výkon jakékoli činnosti odlišné od činnosti příslušející statutárnímu orgánu, bude nepochybné, že člen statutárního orgánu si pro sebe bude chtít v pracovní smlouvě vyjednat co nejvýhodnější podmínky, a to na úkor obchodní korporace; dojde tedy ke střetu zájmů.“ (bod 34 nálezu).
[27] Z nálezu výše citovaného III. ÚS 669/17 tedy jasně plyne, že střet zájmů v těchto případech nenastává automaticky, paušálně. Neplatné pro střet zájmů rozhodně nejsou všechny pracovní smlouvy, které jsou uzavřeny mezi obchodní korporací a statutárním orgánem (jeho členem). Soudy musí dle Ústavního soudu vždy zvážit, zda lze střet zájmů dovodit z konkrétních okolností, za nichž k uzavření pracovní smlouvy došlo, jaká činnost má být statutárním orgánem či jeho členem pro společnost vykonávána, apod.
[28] Nejvyšší správní soud poznamenává, že v dřívějších rozsudcích dospěl k odlišnému závěru (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, čj. 4 Ads 246/2015-37, ze dne 30. 3. 2016, čj. 2 Ads 303/2015-27, či ze dne 26. 1. 2017, čj. 5 Ads 88/2015-20; posledně cit. judikát se vztahuje k pracovní smlouvě uzavřené v roce 2012 a dovozuje za stejných okolností absolutní neplatnost s odkazem na § 19 zákoníku práce, ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2013). Nejvyšší správní soud ve všech těchto rozhodnutích vycházel z premisy o automatické neplatnosti pracovní smlouvy uzavřené za zaměstnavatele i zaměstnance stejnou osobou (statutárním orgánem), premisy opřené o nesprávný a neústavní výklad judikatury Nejvyššího soudu. Všechna tato rozhodnutí však Nejvyšší správní soud vydal v době před vydáním nálezu III. ÚS 669/17 (cit. v předchozím bodě), který paušalizující výklad judikatury Nejvyššího soudu jasně odmítl. Jelikož je Nejvyšší správní soud při posouzení nynější kauzy vázán závěry vyslovenými v nálezu III. ÚS 669/17, neměl povinnost předkládat věc rozšířenému senátu podle § 17 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS).
[29] Nejvyšší správní soud nepopírá, že zájmy zaměstnance a zaměstnavatele jsou obvykle rozporné. Z tohoto předpokladu ovšem nelze vycházet bezvýjimečně bez zohlednění individuálních skutkových okolností. Lze souhlasit se stěžovatelkou, že přístup správních orgánů i městského soudu v této věci vede k nedůvodnému závěru, že obchodní společnosti s jednočlennými či kolektivními statutárními orgány za žádných okolností nemohou uzavřít se statutárním orgánem pracovní smlouvu, protože se bude vždy automaticky jednat o střet zájmů. Představitelé statutárních orgánů v takových společnostech nebudou moci vykonávat žádnou činnost v pracovněprávním vztahu, byť jejich zaměstnání na určité pozici ve společnosti zajisté není vždy v rozporu se zájmy společnosti, a může být naopak pro společnost výhodné z nejrůznějších důvodů (například jejich specifické odborné znalosti atd.).
[30] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že k neplatnosti pro střet zájmů podle § 22 odst. 2 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.) nelze přistupovat paušálně. Nadto neplatnost smlouvy má být výjimkou, nikoli zásadou. Proto je třeba dát přednost takovému výkladu, který nezakládá neplatnost smlouvy, před výkladem, který neplatnost zakládá (srov. pro oblast pracovněprávní nález ze dne 13. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 190/15, č. 171/2016 Sb. ÚS, bod 29, nebo obecně nález ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 625/03, č. 84/2005 Sb. ÚS).
[31] Nejvyšší správní soud připomíná též doktrinální názory k § 22 odst. 2 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.), že „[s]ama možnost existence rozporu se zájmy zastoupeného k zákazu zastupovat nestačí. Rozpor zájmů musí reálně existovat. Při posuzování rozporu mezi zájmy zástupce a zastoupeného je třeba vždy vycházet z povahy konkrétního právního úkonu, jakož i ze všech okolností případu tak, aby bylo možno náležitě zabezpečit ochranu zájmů zastoupeného.“ (Švestka, J., Eliáš, K., In: Švestka, J. a kol. Občanský zákoník I, II, 2. vydání [online]. Praha: C. H. Beck, 2009, komentář k § 22).
[32] Závěry o střetu zájmů proto nelze automaticky aplikovat v každém případě, ve kterém statutární orgán uzavřel pracovní smlouvu za obě smluvní strany, a to pouze s obecným poukazem na rozdílné zájmy stran při uzavírání pracovní smlouvy. K obdobným závěrům dospěl také Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2016, sp. zn. II. ÚS 565/16, č. 169/2016 Sb. ÚS, věc Iva Krestová. Podobně jako v nynější kauze obecné soudy dospěly k závěru o neplatnosti nájemní smlouvy pro střet zájmů, jelikož nájemní smlouvu podepsala za obě smluvní strany stejná osoba. Ústavní soud označil závěry obecných soudů za formalistické, jelikož vycházely pouze z toho, že strany nájemní smlouvy mají protikladné postavení a každá z nich sleduje svůj prospěch, aniž zohlednily smysl a účel kontraktu ve spojení s konkrétními skutkovými okolnostmi.
[33] Podpůrně lze přihlédnout i k obchodněprávní judikatuře Nejvyššího soudu, která pracuje s konstrukcí tzv. samokontrahování statutárních orgánů podle obchodního zákoníku. V těchto případech judikatura uváděla, že na úkony, které „společnost učinila svými jednateli, ať už žalobci nebo žalovaným, není zásadně možné ani přiměřeně aplikovat ustanovení § 22 odst. 2 obč. zák. (podle něhož zastupovat jiného nemůže ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného) už proto, že platnost zásady zákazu střetu zájmů pro výkon působnosti statutárního orgánu obchodní společnosti lze (od 1. července 1996, kdy nabyla účinnosti novela obchodního zákoníku provedená zákonem č. 142/1996 Sb.) spolehlivě dovodit přímo z úpravy obchodního zákoníku, zejména z ustanovení § 194 odst. 5 a § 196a obch. zák.
Za střet zájmů však není možné považovat automaticky každou situaci, kdy statutární orgán (společník) uzavírá smlouvu se ‚svou‘ obchodní společností. Je tomu tak i proto, že obchodní zákoník výslovně připouští, aby smlouvu uzavíranou mezi společností, jejímž jménem jako jednatel jedná jediný společník, a tímto společníkem, podepsal tento jednatel jednak jako statutární orgán jedné smluvní strany, jednak jako druhá smluvní strana (§ 132 odst. 3 obch. zák.)“ (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2009, sp. zn. 29 Cdo 3864/2008, dále viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2017, sp. zn. 33 Cdo 2982/2016).
[34] Podle Nejvyššího správního soudu proto bylo nezbytné při posuzování existence střetu zájmů přihlédnout ke konkrétním okolnostem nynější kauzy. Na to správní orgány rezignovaly. Nejvyšší správní soud přitom za stávajícího stavu dokazování žádný rozpor zájmů mezi stěžovatelkou a panem Františkem Ž. nevidí. Náplň práce pana Františka Ž. se nekryje s výkonem funkce jednatele, jde tedy o tzv. „nepravý souběh“. Jedná se o pozici betatester, konkrétně o testování nově vydaných verzí a aktualizací pro specifickou oblast software pro zrakově postižené (viz blíže bod [13] shora). Podmínky pracovní smlouvy s panem Františkem Ž., včetně rozvržení pracovní doby či počtu týdnů dovolené, jsou zcela standardní a stejné jako u jiných zaměstnanců stěžovatelky (obdobná ujednání obsahuje pracovní smlouva uzavřená s panem Josefem B. ze dne 1. 8. 2013). Stejně tak mzdové náklady vynaložené na pana Františka Ž. se výrazně neliší od mzdových nákladů na jiné zaměstnance.
[35] Nejvyšší správní soud shrnuje, že případná neplatnost pracovní smlouvy pro střet zájmů se má posuzovat individuálně. Správní orgány ani městský soud konkrétně nevysvětlily, proč si myslí, že smlouva stěžovatelky s panem Ž. naplňuje podmínky střetu zájmů. Paušální závěry, ze kterých vycházely správní orgány a městský soud, vycházejí z nesprávné premisy, že jakákoliv pracovní smlouva mezi jednočlennou společností s ručením omezeným jako zaměstnavatelem a jediným jednatelem jako zaměstnancem naplní střet zájmů. Tato premisa však neobstojí, čímž padá veškerá argumentace žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí. Také městský soud pochybil, neboť tento nesprávný postup potvrdil ve svém rozhodnutí.
(…)
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. | decision_740.txt |
4,356 | k § 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 131/2015 Sb.
Pravomoc Energetického regulačního úřadu rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie, nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 citovaného zákona), není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kde je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 45/2017-14)
Prejudikatura: č. 955/2006 Sb. NSS a č. 2275/2011 Sb. NSS.
Věc: Spor o pravomoc mezi Energetickým regulačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 8, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným UNIPETROL RPA, o vydání bezdůvodného obohacení.
Návrhem doručeným dne 5. 9. 2017 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“), se Energetický regulační úřad (dále jen „ERÚ“) domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Spor vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 8 ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 7 C 305/2016 o zaplacení 303 468 662,92 Kč s příslušenstvím.
Žalobkyně se u Obvodního soudu pro Prahu 8 domáhala vydání rozsudku, kterým by byl žalovaný z titulu vydání bezdůvodného obohacení, eventuálně náhrady škody, zavázán zaplatit žalobkyni částku 303 468 662,92 Kč s příslušenstvím. V žalobě uvedla, že se společností ČEZ Distribuce, a. s., (dále jen „ČEZ“) uzavřela smlouvu o připojení lokální distribuční soustavy do distribuční sítě vysokého napětí, respektive velmi vysokého napětí. V období měsíců ledna až září 2013 vyrobila žalobkyně mimo jiné elektřinu, kterou sáma spotřebovala; nevyužila tedy v tomto rozsahu distribučních služeb společnosti ČEZ, ani jiného provozovatele regionální distribuční soustavy. ČEZ v uvedeném období vystavil žalobkyni celkem devět faktur, které, kromě reálně poskytnutých služeb, zahrnovaly i platby složky ceny za distribuci elektřiny na úhradu nákladů spojených s podporou obnovitelných zdrojů energie (dále též „OZE“) a kombinované výroby elektřiny a tepla (dále též „KVET“), a to i ve vztahu k výše zmiňovaným dodávkám elektřiny pro vlastní potřebu žalobkyně, při nichž nevyužila distribučních služeb této společnosti.
Obvodní soud pro Prahu 8 usnesením ze dne 2. 5. 2017, čj. 7 C 305/2016-118, řízení o žalobě proti společnosti OTE zastavil s tím, že věc bude postoupena ERÚ (výrok I.); ve zbytku rozhodl o nákladech soudního řízení (výroky II. až IV.). Svůj postup odůvodnil tím, že v dané věci není založena rozhodovací pravomoc soudů v občanském soudním řízení (§ 7 o. s. ř.). Dle jeho názoru předmět sporu vyplývá z poměrů veřejného práva – jeho podstatou je rozhodování o vrácení příspěvku poskytnutého na úhradu nákladů spojených s podporou obnovitelných zdrojů energie a kombinované výroby elektřiny a tepla dle § 13 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., respektive § 17 odst. 7 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“). K rozhodování těchto sporů je povolán ERÚ na základě § 52 odst. 1 a 2 citovaného zákona. Obvodní soud tedy s odkazem na § 104 odst. 1 o. s. ř. řízení zastavil a věc postoupil věcně příslušnému správnímu orgánu.
ERÚ (dále také „navrhovatel“) s postupem obvodního soudu nesouhlasil a podal zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. Upozornil, že v oblasti podporovaných zdrojů energie je jeho rozhodovací pravomoc založena § 52 odst. 1 a 2 zákona č. 165/2012 Sb., přičemž pravomoc uvedená v odstavci prvém citovaného ustanovení je téměř totožná jako obecná pravomoc vyplývající pro něj z ustanovení § 17 odst. 7 písm. d) energetického zákona. Z citované úpravy vyplývá, že ERÚ je oprávněn meritorně posuzovat otázku hrazení příspěvku na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie za množství vyrobené elektřiny odpovídající lokální spotřebě výrobce. ERÚ nicméně nemá pravomoc rozhodovat o jakémkoli návrhu, který se týká předmětu regulace zákona č. 165/2012 Sb.; pravomoc je mu svěřena pouze pro rozhodování sporů o splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem. V předmětném sporu se nejedná o spor o splnění povinnosti uložené citovaným zákonem (kde by rozhodovací pravomoc ERÚ byla založena), ale o spor o vydání již uskutečněného plnění. Žalobkyně zjevně splnila povinnost, o jejíž existenci byla (podle zmiňovaného zákona) přesvědčena a nyní se pouze domáhá toho, aby jí toto plnění bylo vráceno. Ohledně splnění této (domnělé) povinnosti tak není spor a jde jen o posouzení, zda žalobkyně byla k tomuto plnění povinna. Požaduje-li žalobkyně po žalovaném vydání bezdůvodného obohacení, jde o spor, k jehož projednání jsou příslušné soudy v občanskoprávním řízení podle § 7 odst. 1 o. s. ř. Z uvedených důvodů se proto navrhovatel domáhal vydání rozhodnutí, kterým by bylo vysloveno, že k vydání rozhodnutí o předmětném návrhu je příslušný soud, a to se současným zrušením usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 2. 5. 2017, čj. 7 C 305/2016-118.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí v předmětné věci je správní orgán.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Názor navrhovatele, dle kterého je v posuzované věci založena rozhodovací pravomoc soudu (v občanském soudním řízení), vychází z premisy, že spor mezi žalobkyní a žalovaným je povahy soukromoprávní; naopak obvodní soud při svém rozhodování vycházel z předpokladu, že předmětný spor vychází z poměrů práva veřejného. Právě posouzení této otázky považuje zvláštní senát za klíčové.
[8] Lze jistě souhlasit s navrhovatelem, že rozhodování sporů, které vyplývají z poměrů soukromého práva, je zásadně svěřeno soudům v občanském soudním řízení, ledaže zákon výslovně stanoví něco jiného (§ 7 odst. o. s. ř.). Aby tedy rozhodovací pravomoc ve věcech soukromoprávních mohla být soudům odňata (a přenesena na jiný orgán), musí být taková skutečnost (výjimka) explicitně stanovena zákonem. Naopak jde-li o spory z plnění povinností vyplývajících z poměrů práva veřejného, o nich zásadně rozhodují jiné orgány než soudy (tato jejich pravomoc musí ovšem vždy také vyplývat ze zákona – srov. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), soudy v občanském soudním řízení mohou tyto spory rozhodovat pouze tehdy, přiznává-li jim tuto pravomoc explicitně zákon (§ 7 odst. 3 s. ř. s.).
[9] V nyní posuzované věci je vhodné nejprve stručně popsat systém, ve kterém v rozhodném období (leden až září 2013) docházelo k financování a výplatě tzv. „zeleného bonusu za elektřinu“, tedy finanční částky na podporu výroby elektřiny určené výrobcům elektřiny z OZE nebo KVET [§ 2 písm. j) zákona č. 165/2001 Sb.]. Podle právní úpravy účinné v uvedeném období měli výrobci elektřiny z OZE a KVET právo žádat operátora trhu (společnost OTE) o výplatu zeleného bonusu na základě jimi provedeného vyúčtování (§ 9 odst. 3 zákona č. 165/2011 Sb.). Podle § 28 odst. 1 až 3 zákona č. 165/2001 Sb. měl operátor pro tyto potřeby dva zdroje příjmů, a to dotace ze státního rozpočtu (§ 28 odst. 2) a tzv. „úhradu nákladů spojených s podporou elektřiny“, kterou mu (v případě vyčerpání zmiňované dotace – viz § 28 odst. 3) byli povinni platit (mimo jiné) provozovatelé regionální distribuční soustavy (zde společnost ČEZ), a to „z finančních prostředků, které tvoří […] složku ceny za distribuci elektřiny na krytí nákladů spojených s podporou elektřiny“ (§ 28 odst. 1). Posledně uvedené zcela jasně vyplývalo též z dikce § 13 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., podle kterého „[o]perátor trhu účtuje provozovateli regionální distribuční soustavy […] ceny za distribuci elektřiny na krytí nákladů spojených s podporou elektřiny a provozovatel regionální distribuční soustavy […] je povinen ji hradit operátorovi trhu“. Oproti tomu zákon č. 165/2012 Sb. nestanovoval v tomto směru žádnou povinnost zákazníkům distribuce [pro lepší srozumitelnost textu bude dále namísto pojmu „účastník trhu s elektřinou připojený k distribuční síti“, kterým by měl být v souladu s terminologií energetického zákona označována žalobkyně, používán pojem „zákazník distribuce“; tento zavedený pojem není ekvivalentem pojmu „zákazník“ ve smyslu § 2 odst. 2 písm. a) bod 17 energetického zákona].
[10] Z uvedeného tedy rezultují tyto dílčí závěry: 1) úhrada nákladů spojených s podporou elektřiny představovala zákonem stanovenou povinnost; 2) tato povinnost nedopadala na zákazníky distribuce (zde žalobkyně jakožto provozovatele lokální distribuční soustavy), ale na provozovatele regionální distribuční soustavy; 3) výše této úhrady byla plně navázána na rozsah takto poskytované služby (množství distribuované elektřiny) bez zřetele na ekonomický výsledek této činnosti.
[11] Nelze ovšem přehlédnout, že označil-li zákon č. 165/2012 Sb., ve znění účinném do 1. 10. 2013, v § 28 odst. 1 tuto úhradu výslovně za „složku ceny za distribuci elektřiny“, vytvořil tím prostor k přenesení této povinnosti na další subjekty (cena za samotnou distribuci je jen jednou ze součástí ceny, kterou platí zákazník distribuce na základě smlouvy o distribuci elektřiny – viz § 5 odst. 8 vyhlášky ERÚ č. 541/2005 Sb., o pravidlech trhu s elektřinou, zásadách tvorby cen za činnosti operátora trhu s elektřinou a provedení některých dalších ustanovení energetického zákona). K tomuto přenosu ovšem mohlo dojít výlučně na smluvní bázi, tj. na základě uzavření smlouvy o distribuci elektřiny. ERÚ pak tento postup reflektoval v rámci své regulatorní činnosti v oblasti cen (§ 19a energetického zákona), neboť cena distribuce elektřiny byla cenou regulovanou.
[12] Z toho, co bylo uvedeno výše, je tedy zřejmé, že peněžité plnění, které žalobkyně poskytla společnosti ČEZ a jehož vrácení se nyní (po žalovaném – společnosti OTE) domáhá, bylo poskytnuto jako součást vyúčtování poskytnutých služeb distribuce elektřiny, tedy výlučně z důvodu existujícího smluvního vztahu mezi žalobkyní a společností ČEZ (smlouva o připojení lokální distribuční soustavy k distribuční soustavě vysokého napětí nebo velmi vysokého napětí). Dále lze konstatovat, že do tohoto smluvního vztahu a z něj poskytovaných plnění společnost OTE z pozice regulátora trhu nikterak nevstupovala; právní vztah vyplývající přímo ze zákona č. 165/2012 Sb. existoval pouze mezi žalobkyní a společností ČEZ.
[13] Lze tak uzavřít, že předmětný spor má svůj právní základ v existenci převážně soukromoprávního vztahu mezi žalobkyní a společností ČEZ.
[14] Jak bylo již uvedeno výše, východiskem pro úvahy zvláštního senátu při rozhodování jakéhokoli kompetenčního sporu mezi orgánem veřejné správy a soudem ve věcech soukromoprávních je premisa, dle které rozhodovací pravomoc zde náleží zásadně soudům. Zvláštní senát přitom již v rozhodnutí ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS, uvedl, že „výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně. Tyto výluky totiž odnímají soudům jejich nejvlastnější pravomoc – rozhodovat spory ze soukromoprávních vztahů v klasickém nalézacím řízení.“ Proto „nebude-li možno podřadit právě projednávaný případ pod žádnou z oblastí, ve kterých je ERÚ oprávněn rozhodovat, bude ve věci dána pravomoc obecného soudu“. Úkolem zvláštního senátu tedy bylo posoudit, zda existuje explicitní a dostatečně určité ustanovení zákona odnímající rozhodování předmětného sporu soudům v občanském soudním řízení.
[15] Není sporu o tom, že předmětný spor má svůj původ v existenci tzv. „zeleného bonusu“ realizovaného v podobě složky ceny za distribuci elektřiny (žalobkyně jej společnosti ČEZ uhradila, domáhá se však jeho vrácení z titulu bezdůvodného obohacení, respektive náhrady škody, která mu touto platbou měla vzniknout). Tento mechanismus byl do právního řádu zaveden zákonem č. 165/2012 Sb., který jej také definuje, stanovuje základní rámec jeho konstrukce a určuje způsob jeho vybírání a další distribuce (včetně určení subjektů, které jej platí, i subjektů, které jsou jeho beneficienty). Je tedy logické zabývat se primárně tím, zda zmiňovaný zákon stanoví nějaká pravidla pro rozhodování sporů, které v procesu vzniku a administrace těchto plateb (viz zejména body [9] až [11] tohoto odůvodnění) vzniknou.
[16] Z § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb. vyplývá, že: „Úřad rozhoduje spory týkající se podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, elektřiny z druhotných zdrojů nebo elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a podpory tepla.“ Podle odstavce druhého pak: „Úřad rozhoduje další spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona, nebo povinnosti vrácení neoprávněně čerpané podpory podle § 51.“
[17] Je zřejmé, že odstavec první dopadá na spory týkající se podpory ve formě zeleného bonusu, odstavec druhý míří na spory týkající se financování tohoto bonusu. Toto rozlišení má své opodstatnění, neboť zákon č. 165/2012 Sb. tyto pojmy odlišuje [srov. § 1 odst. 1 písm. a) a e) zákona] a problematiku pod ně spadající upravuje v samostatných hlavách první části zákona.
[18] O spor týkající se samotné podpory ve formě zeleného bonusu se v posuzované věci evidentně nejedná; zjevně nejde o případ, kdy by měl ERÚ vystupovat ve vrchnostenském postavení regulátora trhu. Aplikace § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb. je tak bez dalšího vyloučena. Zbývá však posoudit, zda předmětný spor nemůže být „sporem, jehož předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona“ ve smyslu § 52 odst. 2 citovaného zákona.
[19] Žádná ze stran kompetenčního sporu nečiní sporným, že by rozhodovací pravomoc ERÚ byla založena v případě, kdy by zákazník distribuce odmítl provozovateli regionální distribuční soustavy (k níž je připojen) uhradit poplatky za KVET a OZE (coby „složku ceny za distribuci elektřiny“) na základě vyúčtování distribučních služeb poskytnutých dle uzavřené smlouvy. Je zřejmé, že takový spor by byl sporem o splnění peněžité povinnosti sjednané na základě zákona č. 165/2012 Sb. Esenciálními otázkami takového sporu přitom vždy je, zda mezi provozovatelem regionální distribuční soustavy a zákazníkem distribuce existuje smluvní vztah (sjednaný alespoň částečně na základě zákona č. 165/2012 Sb. a zahrnující povinnost některé ze smluvních stran poskytnout peněžité plnění) a zda bylo plněno v souladu s ním. Zodpovězení stejných otázek je ovšem z povahy věci nutně východiskem úvah i o (ne)existenci bezdůvodného obohacení, tvrdí-li zákazník distribuce, že plnil nad rámec svých smluvních povinností. Neexistuje tedy principiální rozdíl mezi situací, kdy jedna ze smluvních stran odmítne poskytnout plnění a situací, kdy sice plnění poskytne, ale žádá je zpět; v obou případech je východiskem jakýchkoli úvah posouzení zda (i) mezi stranami existuje smluvní vztah (platná smlouva) a zda (ii) bylo v souladu s touto smlouvou plněno. Jinými slovy, samotná existence poskytnutého plnění nemůže být rozhraničovacím kritériem pro určení pravomoci orgánu, který je povolán takový spor rozhodnout. Podstata sporu je v obou případech stejná: jde o posouzení, zda zákazník distribuce je (byl) povinen provozovateli distribuční soustavy splnit peněžitou povinnost sjednanou na základě zákona č. 165/2012 Sb.
[20] Tento přístup plně koresponduje se smyslem úpravy, která vyjímá rozhodování některých sporů povstalých z poměrů soukromého práva z pravomoci soudů a svěřuje je správním orgánům. Zákonodárce toto řešení volí v situacích, kdy je k řešení sporů v určité oblasti třeba i specifických, vysoce odborných znalostí ležících mimo oblast práva. Je-li těmito znalostmi nadán určitý správní orgán (a je-li mu zákonem garantována potřebná míra autonomie – k tomu viz § 17 odst. 3 energetického zákona), je minimálně z hlediska procesní ekonomie vhodné přenechat řešení těchto sporů tomuto orgánu; ústavně zaručené právo na soudní ochranu (viz čl. 36 Listiny základních práv a svobod) tím není nikterak dotčeno, neboť soudy mohou tyto věci následně projednat v plné jurisdikci v řízení vedeném dle části páté o. s. ř. Jestliže tedy zákonodárce svěřil správnímu orgánu (ERÚ) pravomoc rozhodovat „spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona“, bylo by absurdní, aby spory založené na věcně shodném základu (viz odst. [19] tohoto odůvodnění), jež však nelze stricto sensu označit za spor o splnění peněžité povinnosti, řešil soud.
[21] Nelze rovněž opomenout fakt, že byla-li by pravomoc ERÚ omezena výlučně na případy, kdy některá ze smluvních stran nesplní svou povinnost poskytnout peněžité plnění sjednané na základě zákona č. 165/2012 Sb., otevíral by se tím prostor pro účelové jednání označované jako forum shopping (výběr „místa“, kde bude spor řešen). Lze si jistě představit, že nesouhlasí-li smluvní strana s tím, že by měla poskytnout druhé straně peněžité plnění sjednané na základě citovaného zákona, a hodlá-li proto vstoupit do sporu, mohla by svým účelovým jednáním ovlivnit, zda bude tento spor řešen správním orgánem, nebo soudem. Aniž by zvláštní senát jakkoli podsouval žalobkyni takový záměr, lze na skutkovém pozadí nyní projednávané věci jasně možnost takového postupu ilustrovat. Považovala-li by žalobkyně za výhodnější, aby její spor byl projednán a rozhodnut soudem, mohla by požadovanou částku uhradit a nárokovat tak po druhé straně její zpětné vydání z titulu bezdůvodného obohacení. Přestože by věcný základ sporu (viz odst. [19] tohoto usnesení) zůstal stejný, jeho právní posouzení by bylo účelově odňato správnímu orgánu ve prospěch soudu v občanském soudním řízení. Takový postup je nepochybně zcela nežádoucí.
[22] Ze všech uvedených důvodů lze tedy uzavřít, že pravomoc ERÚ rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb.) není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kdy je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb.
[23] Nad rámec výše uvedeného považuje zvláštní senát za nutné uvést, že nepřehlédl fakt, že v jeho dosavadní rozhodovací praxi nebyla otázka rozhodovací pravomoci v typově obdobných případech (tj. kdy právní věci vyplývající z poměrů soukromého práva projednávají a rozhodují jiné orgány než soudy v občanském soudním řízení ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř.) řešena vždy v souladu se shora vysloveným závěrem. Například v usnesení ze dne 19. 10. 2010, čj. Konf 26/2010-14, (žaloba na vydání bezdůvodného obohacení, které vzniklo plněním na základě neplatné smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb) se zvláštní senát přihlásil k právnímu názoru vyslovenému již v usnesení ze dne 30. 6. 2006, čj. Konf 132/2005-7, č. 955/2006 Sb. NSS, dle kterého „[j]e-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší rozhodovat o něm soudu v občanském soudním řízení. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního (resp. daňového) řízení.“ Ke stejnému závěru dospěl zvláštní senát například i v usnesení ze dne 22. 1. 2015, čj. Konf 24/2014-16, (žaloba na vydání bezdůvodného obohacení, kdy bylo plněno na základě povinnosti uložené regulátorem správním rozhodnutím, které v důsledku následného rozhodnutí soudu pozbylo účinnosti). Zvláštní senát si byl této judikaturní linie při rozhodování v dané věci vědom a vážil argumentaci, o kterou se opírá. Přestože výše citovaný právní názor považuje i nadále za hájitelný, nemohl pominout jeho nežádoucí dopady do praxe, kdy byly soudy v občanském soudním řízení nuceny rozhodovat spory, které byly z dosahu pravomoci správních orgánů vyňaty jen z důvodu právní kvalifikace žalované pohledávky zvolené žalobcem (tedy bez ohledu na právní základ sporu, jenž by jinak ze své povahy náležel k projednání a rozhodnutí správnímu orgánu vybavenému k tomu náležitou odborností). Takový stav je z důvodů výše popsaných nežádoucí. Z tohoto důvodu lze tedy zmiňovanou judikaturní praxi zvláštního senátu považovat za překonanou.
[24] S ohledem na skutečnosti výše uvedené zvláštní senát vyslovil, že k rozhodnutí v předmětné věci je příslušný správní orgán (§ 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.). | decision_741.txt |
4,357 | k § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
Byla-li žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, čj. 6 As 405/2017-33)
Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS.
Věc: Jaroslav V. proti Ministerstvu dopravy o záznam bodů v registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2017 zamítl žalovaný odvolání žalobce proti záznamu 12 bodů v registru řidičů. Proti tomuto rozhodnutí byla elektronicky podána žaloba advokátem, kterou následující den doplnil o chybějící uznávaný elektronický podpis. Ke svému podání však nedoložil plnou moc pro zastupování žalobce před soudem. Městský soud v Praze jej proto vyzval přípisem ze dne 18. 10. 2017, aby do 15 dnů předložil originál plné moci, a poučil jej, že jinak žalobu odmítne pro nedostatek podmínky řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Advokát plnou moc nedoplnil, proto městský soud v souladu s výše uvedeným ustanovením žalobu odmítl usnesením ze dne 27. 11. 2017, čj. 10 A 179/2017-24.
Rozhodnutí napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž namítal, že městský soud procesně pochybil, protože vyzval k předložení plné moci pouze jeho zástupce. Správně měl totiž k odstranění nedostatku podání spočívajícího v chybějícím dokladu o zastoupení vyzvat též stěžovatele samotného. Odkázal na praxi Ústavního soudu, který údajně vyzývá k doplnění plné moci jak účastníka řízení, tak jeho advokáta, přičemž městský soud by měl dodržovat ustálené standardy Ústavního soudu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Šestý senát dospěl při předběžné poradě k názoru, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje rozpor. Část rozhodnutí vychází z názoru, že správní soud (správní orgán) je povinen vyzvat k doplnění chybějící plné moci k podání návrhu jak zmocněnce, tak i zmocnitele, zatímco podle druhého směru postačí vyzvat (údajného) zmocněnce, a pokud ten na výzvu nereaguje, je možno návrh odmítnout, resp. řízení zastavit.
Otázce doložení plné moci k návrhu na zahájení řízení ve správním soudnictví se Nejvyšší správní soud věnoval v rozsudku ze dne 31. 5. 2006, čj. 2 Afs 162/2005-66. Krajský soud zde v situaci chybějící plné moci vyzval k jejímu doložení nikoliv zmocněnce, nýbrž přímo žalobce, tedy zmocnitele. Když ten na výzvu k doložení plné moci nereagoval, soud žalobu odmítl. Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil. Argumentoval tím, že krajský soud se měl „vzhledem ke zcela jasným a zřetelným náznakům, že stěžovatel vskutku zastoupen je a chce být a že nedoložení plné moci je s vysokou pravděpodobností technickým či administrativním pochybením na straně zástupce stěžovatele – pokusit věc vyjasnit i přímo s JUDr. B. [tj. advokátem, jenž žalobu podal – pozn. NSS] a vyzvat i jeho, a nejen stěžovatele samotného, k doložení plné moci“. V jednom z navazujících rozhodnutí, kde zmocněnec doložil k podanému odporu proti příkazu pouze zmocnitelem nepodepsanou plnou moc a správní orgán vyzval k odstranění této vady zmocnitele (rozsudek ze dne 14. 1. 2016, čj. 4 As 267/2015-24), Nejvyšší správní soud vysvětlil, že v prvé řadě musí správní orgán vždy oslovit údajného zmocněnce, neboť „v případě, kdyby účastník řízení s tvrzeným zmocněncem skutečně uzavřel smlouvu o zastoupení, avšak správní orgán by požadoval doplnění vadné plné moci výlučně od účastníka řízení, nebylo by splněno jeho očekávání, že s ním správní orgán bude komunikovat jen prostřednictvím zmocněnce“. Obdobné skutkové okolnosti hodnotil Nejvyšší správní soud se stejným závěrem i v rozsudku ze dne 22. 6. 2016, čj. 1 As 34/2016-35.
Nejvyšší správní soud nicméně následně podstatu případu řešeného pod sp. zn. 2 Afs 162/2005 poněkud opomíjel a aplikoval citované závěry vice versa i na situace, v nichž krajský soud neúspěšně vyzýval k doložení chybějící plné moci údajného zmocněnce. Soud využíval pro odůvodnění svých rozhodnutí kritérium vysoké pravděpodobnosti existence zmocnění zmíněné ve výše citovaném rozsudku, avšak dovozoval z něj nutnost oslovit v případě nečinnosti (pravděpodobného) zmocněnce též zmocnitele. V následném rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 As 27/2011-37, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[j]iž samotná skutečnost, že zástupce, který je advokátem (je tedy vázán svými zákonnými povinnostmi, vyplývajícími v dané souvislosti zejména z § 16 odst. 2 a § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a na základě nich pravidly profesionální etiky advokátů, takže je vysoce nepravděpodobné, že by žalobu podal jménem někoho, kým by k tomu nebyl zmocněn), podá za určitou osobu žalobu, která obsahuje řadu informací i detailního charakteru (zejména obsah napadených správních rozhodnutích) a úkony, jež shora uvedený advokát v řízení činil (komunikace se soudem, např. zaplacení soudního poplatku na základě výzvy městského soudu), více než naznačuje, že zástupce skutečně jedná za zastoupeného stěžovatele na základě plné moci a že se u zástupce nejedná o třetí osobu, která s procesním vztahem stěžovatele a žalovaného nemá nic společného a se kterou tedy soud nemá proč vstupovat v kontakt. Městský soud se proto za této situace (kdy advokát stěžovatele na výzvu soudu k doložení plné moci nereagoval) mohl a měl obrátit přímo na stěžovatele, zjistit, zda skutečně vztah zastoupení mezi ním a stěžovatelem existuje, jak to obsah žaloby zcela zřetelně naznačuje, a pokud ano, pokusit se v součinnosti se stěžovatelem toto postavit zcela najisto opatřením plné moci k zastupování.“
Obdobně, ovšem bez podrobnějšího vysvětlení, vyznívá též rozsudek ze dne 17. 1. 2012, čj. 2 As 115/2011-45, podle nějž „[o]dstranění takového odstranitelného nedostatku podmínky řízení [tj. nedoložení plné moci k žalobě – pozn. NSS] lze žádat jak od označených žalobců, tak i od označeného zástupce. Projevil-li zástupce v tomto směru nezodpovědnost, neznamená to, že soud mohl přímo přistoupit k odmítnutí žaloby, aniž vyžádal odstranění pochybností o zastoupení od žalobců, v jejichž možnostech toto odstranění rovněž bylo. Pokud tak neučinil, jedná se o vadu, která mohla mít (a také měla) vliv na rozhodnutí soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
Stejným směrem se vydala i část judikatury týkající se postupu správních orgánů podle správního řádu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2015, čj. 1 As 100/2015-57, ze dne 17. 10. 2014, čj. 4 As 171/2014-26, či ze dne 5. 11. 2015, čj. 2 As 110/2015-42).
Naproti tomu existuje i druhá linie rozsudků, podle nichž naopak postačuje vyzvat k předložení plné moci jen samotného zmocněnce. Tyto rozsudky se od výše citovaných rozhodnutí pokoušejí odlišit. Např. v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 2 As 181/2015-34, Nejvyšší správní soud řešil situaci, v níž zmocněnec předložil pouze nepodepsanou plnou moc a na výzvu k doložení řádné plné moci nereagoval. Soud uvedl, že jedině v případě vysoké pravděpodobnosti tvrzeného zastoupení lze „přiznat právům účastníka přidanou ochranu v podobě doručování výzvy k prokázání zastoupení samotnému zmocniteli“. Musí jít ovšem o okolnosti výjimečné, nikoliv o „okolnosti, které jsou běžnou či požadovanou součástí podání ve věci – označení věci a účastníků i popis skutkových okolností nebo dosavadního procesního vývoje“. Stejně tak ve svém následném rozsudku ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 215/2015-72, v němž byla skutková situace obdobná (jen šlo o plnou moc k podání odporu proti příkazu), druhý senát uvedl, že závěry obsažené ve výše citovaných rozsudcích čj. 2 As 110/2015-42 a čj. 4 As 27/2011-37 platí jen „za situace, kdy se jevila existence vztahu zastoupení mezi žalobcem a jeho zmocněncem jako vysoce pravděpodobná“, zatímco v daném případě takováto situace nenastala (obdobně viz rozsudky ze dne 14. 1. 2016, čj. 7 As 275/2015-41, ze dne 27. 10. 2015, čj. 6 As 117/2015-29).
S ohledem na kasační námitku dovolávající se praxe Ústavního soudu [vyřešení zkoumané právní otázky Ústavním soudem by bránilo předložení věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, bod 20 a násl.)], zkoumal předkládající senát také judikaturu Ústavního soudu. Nenašel však žádné rozhodnutí, v němž by se Ústavní soud výslovně zabýval tím, komu adresovat výzvu k předložení chybějící plné moci. Nejvíce se řešenému tématu blíží nález ze dne 15. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 3144/14, v němž však Ústavní soud pouze konstatoval, že „[k]aždý, kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, má procesní povinnost své oprávnění doložit již (nejpozději) při prvním úkonu, který ve věci učinil (srov. § 32 odst. 1 o. s. ř.). Nesplní-li tuto povinnost a vystupuje-li tedy jako zmocněnec účastníka, aniž by předložil plnou moc, jde o nedostatek podmínky řízení, který lze odstranit. […] Vhodným opatřením soudu k odstranění uvedených nedostatků plné moci je zpravidla výzva adresovaná označenému zmocněnci účastníka (popř. účastníku samotnému), aby ve stanovené lhůtě (jde o lhůtu soudcovskou) předložil písemnou plnou moc nebo plnou moc s úředně ověřeným podpisem anebo aby k udělení plné moci došlo ústně do protokolu. Jestliže přes výzvu soudu nebudou odstraněny uvedené nedostatky plné moci (v prokázání oprávnění k zastupování účastníka), soud řízení zastaví (srov. § 104 odst. 2 o. s. ř. a komentář k § 104), bylo-li zahájeno podáním, které učinil za účastníka tento ‚zmocněnec‘; v ostatních případech soud v řízení pokračuje a jedná přímo s účastníkem (stejně, jako kdyby označeného zmocněnce nikdy neměl).“
Nejvyšší soud zastává názor, že výzvu postačí doručit tvrzenému zástupci účastníka řízení (srov. zejména usnesení ze dne 29. 8. 2002, sp. zn. 29 Odo 733/2001, č. 30/2003, Sb. NS, dále např. ze dne 17. 4. 2012, sp. zn. 22 Cdo 847/2012, či ze dne 20. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4986/2015). K oslovení zmocnitele má soud přistoupit v nestandardních případech, např. když si zmocnitel nepřípustně zvolí dva různé zástupce (usnesení ze dne 24. 10. 1996, sp. zn. 2 Cdon 1007/96) nebo když zmocněnec na výzvu soudu sdělí, že podání návrhu na zahájení řízení prováděl jako neodkladný úkon, ale že plnou mocí pro řízení samotné nedisponuje (usnesení ze dne 5. 12. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2792/2012). Nutno však uznat, že občas Nejvyšší soud přejde mlčením i vstřícnější postup nižšího soudu, jenž se ve zcela běžném případě nedoložení plné moci obrátí s výzvou na její doložení kromě zmocněnce též na účastníka samotného (usnesení ze dne 1. 4. 2016, sp. zn. 28 Cdo 1426/2015; lze však poznamenat, že není žádný rozumný důvod, aby Nejvyšší soud procesně vstřícnější nadstandardní postup kritizoval).
Předkládající senát byl přesvědčen, že pro pěstování subtilních konceptů typu „míra pravděpodobnosti existence zmocnění“ není místo (o tom, jak málo stačí, aby Nejvyšší správní soud vyhodnotil zastoupení jako vysoce pravděpodobné, svědčí kromě některých výše citovaných rozhodnutí např. také rozsudky ze dne 7. 8. 2014, čj. 10 As 151/2014-33, či ze dne 19. 8. 2015, čj. 3 As 139/2014-32). Takováto těžko uchopitelná vodítka vnášejí do procesního postupu soudu značnou míru nejistoty, jež obecně není žádoucí a není ani nutná. Jedná se o jednoduchý procesní krok, a nikoliv o posouzení složité hmotněprávní otázky, které by vyžadovalo individuální zohlednění okolností každé posuzované kauzy.
Podá-li určitá osoba ve správním soudnictví žalobu či jiný návrh na zahájení řízení za jiného, aniž by doložila řádnou plnou moc pro jeho zastupování, postačí, když krajský soud vyzve k odstranění tohoto nedostatku samotného zmocněnce (tj. toho, kdo jménem jiného návrh učinil). Neodstraní-li údajný zmocněnec na výzvu soudu vytýkaný nedostatek, krajský soud návrh odmítne pro nedostatek podmínek řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; ledaže je návrh podepsán též samotným účastníkem řízení. V takovém případě soud v řízení dále postupuje, jakoby účastník zastoupen nebyl. Soud je povinen obrátit se s výzvou k doložení existence zmocnění vedle zmocněnce též na zmocnitele (tj. účastníka řízení) v případě, že zjevně není v silách zmocněnce, aby nedostatek plné moci sám odstranil. To může nastat např. tehdy, když účastník řízení zmocní ke svému zastupování osobu, která jej před soudem zastupovat nemůže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61, či výše citovaný nález ÚS sp. zn. I. ÚS 151/94), zvolí si nepřípustně dva zmocněnce (srov. výše citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1007/96) nebo když soud vyhodnotí předloženou plnou moc ve vztahu k danému řízení jako příliš úzce formulovanou nebo neurčitou (srov. obdobně SVIRÁKOVÁ, I. K problematice plných mocí. Daně a právo v praxi 10/2014, viz Příklad 9).
Existují v zásadě jen dvě možnosti. Buďto navrhovatel skutečně zmocnil toho, kdo návrh podal, aby tak učinil. V tom případě činí soud správně, jestliže s ním jako se zmocněncem zastupujícím navrhovatele jedná, a to se všemi důsledky z toho plynoucími. Opomenutí reagovat na výzvu soudu a prokázat existenci zmocnění, které vedlo k odmítnutí návrhu, je otázkou smluvní odpovědnosti mezi navrhovatelem a jeho zmocněncem. Druhá možnost je, že zmocnění v době podání návrhu neexistovalo, takže zmocněnec jednal ve prospěch navrhovatele zcela o své vůli. V takovém případě by sice navrhovatel teoreticky mohl provedený úkon zhojit – ať již dodatečným udělením plné moci, nebo vyjádřením vůle, aby podání bylo považováno za jím učiněné – ovšem jelikož sám neučinil nic pro to, aby byl návrh včas podán, nevzniká mu ani žádné legitimní očekávání ve vztahu k soudnímu řízení. Soud jej tudíž ani v tomto případě nikterak nezkrátí na procesních právech, pokud výzvu k odstranění nedostatku návrhu doručí pouze údajnému zmocněnci a ponechá na něm, aby nedostatky podaného návrhu ve spolupráci s (potenciálním) účastníkem řízení odstranil.
Stěžovatel ani žalovaný se k předložené otázce nevyjádřili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zamítl kasační stížnost.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.2. Právní názor rozšířeného senátu
[17] Soudní řád správní obsahuje právní úpravu zastoupení v § 35. Uvedené ustanovení mj. stanoví, že „[ú]častník, který nemá procesní způsobilost, musí být v řízení zastoupen zákonným zástupcem“. Účastník může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týká-li se návrh oboru činnosti v nich uvedených. V určitých zvláštních případech může být zastoupen též právnickou osobou vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem uvedeným ve stanovách patří ochrana před diskriminací nebo poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům. Navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování, nebo zastupuje v různých věcech opětovně.
[18] „V téže věci může mít účastník jen jednoho zástupce. Zástupce musí jednat osobně, nestanoví-li tak zvláštní zákon výslovně jinak“ (§ 35 odst. 8 s. ř. s.).
[19] V řízení před Nejvyšším správním soudem musí být stěžovatel „zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie“ (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[20] Nedostatky zastoupení, resp. postup při jejich odstraňování soudní řád správní neupravuje komplexně, a proto je na základě § 64 s. ř. s. nutno přiměřeně použít příslušná ustanovení občanského soudního řádu. Podle § 32 odst. 1 o. s. ř. „[k]aždý, kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, popřípadě jako jeho další zástupce, musí své oprávnění doložit již [nejpozději] při prvním úkonu, který ve věci učinil“.
[21] Nedoložením oprávnění zastupovat vzniká pochybnost, zda zástupce skutečně vykonává v řízení práva osoby, za jejíhož zástupce se označil, a chybí tak jedna z podmínek řízení. Závěr, že doložení plné moci zástupce je nutnou podmínkou řízení i pro oblast správního soudnictví, potvrdil rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, v němž uvedl, že „[v]e správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití § 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. […] Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc zmocněnce v případě zastoupení“. V soudním řízení správním je totiž stejně jako v řízení civilním třeba zajistit, aby procesní úkony ve věci nečinil někdo, kdo k tomu není oprávněn.
[22] Nesplnění povinnosti stanovené v § 32 odst. 1 o. s. ř. již při podání žaloby však představuje v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu nedostatek podmínek řízení, který lze odstranit (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 992/97, č. 48/1998 Sb. NS, či ze dne 31. 7. 2000, sp. zn. 20 Cdo 1888/98, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2003, čj. 5 A 41/2001-28, č. 333/2004 Sb. NSS, ze dne 13. 1. 2005, čj. 7 A 79/2002-66, či ze dne 7. 5. 2009, čj. 6 As 22/2008-73).
[23] Povinnost tento nedostatek podmínek řízení odstranit, tj. doložit „oprávnění účastníka zastupovat“, je nutno vyložit tak, že je to zástupce účastníka řízení, který musí soudu deklarovat oprávnění činit v řízení procesní úkony. Zpravidla se tak děje předložením plné moci jako průkazu předtím uzavřené dohody o zastupování mezi účastníkem řízení a jeho zástupcem. Byla-li tedy žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, pak je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.
[24] Vyzve-li soud za této procesní situace k doložení plné moci též zmocnitele, poskytne mu zvýšený procesní standard, na který není právní nárok. To však neznamená, že by takový zvýšený postup byl vadou, natož důvodem ke zrušení rozhodnutí soudu.
[25] Povinnost soudu oslovit vedle zmocněnce též přímo zmocnitele je vyhrazena jen výjimečným případům. Tak tomu bude např. v případě, když si zmocnitel nepřípustně zvolí dva různé zástupce (viz usnesení NS ze dne 24. 10. 1996, sp. zn. 2 Cdon 1007/96, či rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61) nebo když zmocněnec na výzvu soudu sdělí, že podání návrhu na zahájení řízení prováděl jako neodkladný úkon, ale že plnou mocí pro řízení samotné nedisponuje (např. viz § 20 odst. 6 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii).
[26] Pro úplnost rozšířený senát uvádí, že bude-li žaloba podepsána jak zmocnitelem, tak zmocněncem a zmocněnec na výzvu soudu k předložení plné moci nereaguje, soud v řízení dále postupuje, jako by účastník zastoupen nebyl. To v žalobním řízení mimo jiné znamená, že soud bude jednat přímo s žalobcem. V kasačním řízení, ve kterém je zastoupení povinné, Nejvyšší správní soud po neúspěšné výzvě zmocněnci vyzve k předložení plné moci udělené advokátovi nebo k prokázání vysokoškolského právnického vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie, též zmocnitele.
IV.3. Aplikace na nyní projednávanou věc
(…)
[30] K prakticky jediné kasační námitce rozšířený senát uvádí, že stejně jako předkládající senát nenašel ani rozšířený senát žádné rozhodnutí, v němž by se Ústavní soud výslovně zabýval tím, komu adresovat výzvu k předložení chybějící plné moci (viz bod [10] tohoto rozsudku).
[31] S ohledem na popsanou skutkovou situaci je zřejmé, že městský soud postupoval zcela v intencích shora uvedeného názoru rozšířeného senátu. V projednávané věci byla žaloba bez jakýchkoli pochybností podána zástupcem (zmocněncem) jménem zmocnitele (stěžovatele). Byla také následně zástupcem formou uznávaného elektronického podpisu podepsána. Zástupce je advokátem, tj. profesionálem, který je oprávněný ve správním soudnictví účastníky řízení zastupovat, tím spíše bylo jeho povinností na výzvu soudu reagovat a oprávnění stěžovatele zastupovat řádně doložit.
[32] Svou nečinností zástupce rezignoval na splnění jedné ze základních a dlužno dodat rutinních povinností, jakou je předložení plné moci opravňující k zastupování účastníka v řízení. Důsledkem této jeho nečinnosti je odmítnutí žaloby pro nedostatek podmínek řízení, o čemž byl zástupce městským soudem řádně poučen.
[33] V projednávané věci nebyl dán žádný racionální důvod, pro který by měl městský soud vedle zmocněnce vyzývat též samotného zmocnitele.
V. Shrnutí
[34] Byla-li žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele. | decision_742.txt |
4,358 | k § 17 odst. 1 soudního řádu správního
Pokud Ústavní soud zruší rozhodnutí rozšířeného senátu a rozhodne přitom o klíčové sporné právní otázce, která byla původně předložena rozšířenému senátu, a to v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí věci, zanikne příslušnost rozšířeného senátu k rozhodování podle § 17 odst. 1 s. ř. s. V takové situaci rozšířený senát věc bez dalšího vrátí tříčlennému senátu k projednání a rozhodnutí.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2019, čj. 7 As 155/2015-223)
Věc: Akciová společnost EUROVIA CS proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozšířený senát rozsudkem ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, zamítl kasační stížnost žalobkyně (stěžovatelky) jako nedůvodnou, neboť dospěl k závěru, že krajský soud v Brně správně odmítl žalobu stěžovatelky jako opožděnou usnesením ze dne 1. 6. 2015, čj. 62 A 42/2015-112.
Rozšířený senát ve shora označeném rozsudku zaujal následující právní názor:
„I. Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci nezákonným zásahem, je namístě zkoumat její přípustnost z hledisek § 85 s. ř. s., části věty před středníkem. Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je ‚zápůrčí‘, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo ‚určovací‘, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
II. Objektivní lhůta k podání zásahové žaloby (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy započalo jednání veřejné správy, tj. odkdy se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Oproti tomu subjektivní lhůta k podání této žaloby (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) počíná běžet okamžikem, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. Povědomost o protiprávnosti, tedy znalost práva, není v tomto kontextu podstatná.
III. Posuzování včasnosti zápůrčí žaloby se odvíjí mimo jiné od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, které byly žalobci k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit. Takovýto řádný postup žalobci nesmí být na újmu, zejména mu nemůže zkrátit lhůty k podání žaloby v tom smyslu, že by začaly běžet předtím, než se stane zřejmým, jak bylo s uplatněnými nesoudními prostředky ochrany či nápravy naloženo. Proto subjektivní žalobní lhůta nemůže v daném případě začít běžet dříve, než se informace o tom dostala do sféry žalobce. Využije-li však žalobce prostředky ochrany, které není povinen uplatnit, nemá tento jeho krok na běh lhůt pro podání zásahové žaloby žádný vliv.“
Stěžovatelka napadla rozsudek rozšířeného senátu ústavní stížností. Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, tento rozsudek zrušil, neboť dospěl k závěru, že jím bylo porušeno právo na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud ve svém nálezu mimo jiné uvedl následující:
„43. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je důležité – ačkoliv rozšířený senát této tezi nepřál – rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů. Ústavní soud souhlasí s rozšířeným senátem, že k posouzení povahy zásahu nestačí pouze tvrzení žalobce. Správní soud musí při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit, jakou povahu zásah má. Pokud v té souvislosti ovšem dojde k opačnému závěru než žalobce (např. nebude mít za to, že napadený zásah je trvající, což bude mít dopad na počítání lhůty k podání žaloby a její včasnost), musí dát žalobci možnost na tento odlišný pohled soudu reagovat. Držení dokumentů převzatých při místním šetření v tomto konkrétním případě představovalo trvající zásah. V případě těchto zásahů obecně musí s ohledem na zásadu bezrozpornosti právního řádu platit pravidlo, podle kterého časové právní následky včetně dopadu na počátek běhu subjektivní i objektivní lhůty k podání zásahové žaloby má až ukončení takového zásahu. V případě stále neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně-konformní výklad pojmu ‚dozvěděl se‘ (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) odpovídá pojmu ‚dozvídá‘, a výklad pojmu ‚došlo‘ (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), odpovídá pojmu ,dochází.´ V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva lhůta k podání žaloby proti neukončenému trvajícímu zásahu ve skutečnosti začíná každý den znovu.
44. V této konkrétní věci rozšířený senát porušil ústavně zaručená práva stěžovatelky tím, že dospěl k závěru o nutnosti počítat objektivní lhůtu k podání zásahové žaloby proti trvajícímu zásahu od počátku zásahu, na základě čehož shledal její žalobu opožděnou. S ohledem na chybnou kvalifikaci povahy napadeného zásahu neobstojí ani jeho závěr o uplynutí subjektivní lhůty, která také nemůže u neukončeného trvajícího zásahu uplynout. Nerespektoval pak požadavky práva na spravedlivý proces, pokud stejně jako krajský soud přeformuloval petit stěžovatelčiny žaloby a nedal jí příležitost reagovat na jeho (v řízení v pořadí již druhý) jiný pohled na podstatu podané žaloby, která podle rozšířeného senátu nesměřovala proti trvajícímu zásahu. Vzhledem k tomu, že šlo v době podání zásahové žaloby o zásah neukončený, nemohla být žaloba stěžovatelky objektivně ani subjektivně opožděná.“
Z ODŮVODNĚNÍ:
[5] V důsledku zrušení shora označeného rozsudku rozšířený senát nejprve zvážil potřebu opětovně se věcí zabývat. S ohledem na skutečnost, že Ústavní soud v téže věci rozhodl o klíčové sporné právní otázce, která byla původně předložena rozšířenému senátu, a to v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí nynější věci, zanikla příslušnost rozšířeného senátu k rozhodování podle § 17 odst. 1 s. ř. s. V takové situaci rozšířený senát věc bez dalšího vrátí tříčlennému senátu k projednání a rozhodnutí. | decision_743.txt |
4,359 | k § 92, § 140 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 344/2013 Sb.
I. V případě změny tvrzení oproti daňovému přiznání daňový subjekt není povinen nést důkazní břemeno k původnímu tvrzení. Není povinen ani prokazovat nepravdivost původního tvrzení, nebyla-li dosud podle něj vyměřena daň (např. podle § 140 odst. 1 daňového řádu).
II. Ve vztahu k rozhodným okolnostem, u nichž zákon rozložení důkazního břemene ve výčtu v § 92 odst. 3 a 5 daňového řádu výslovně neupravuje, se uplatní zásada materiální pravdy, a je to správce daně, jemuž zákon v obecnosti uložil na bedra (§ 92 odst. 2, resp. § 1 odst. 2 daňového řádu) povinnost zjistit rozhodné skutečnosti pro správné stanovení daně co nejúplněji, kdo musí k jejich zjištění obstarat též potřebné důkazní prostředky, a to případně i za pomoci výzvy směřované daňovému subjektu či jiným osobám (§ 92 odst. 4, § 93 odst. 4 či § 96 odst. 1 daňového řádu) a kdo v konečném důsledku zodpovídá za jejich neúplné zjištění.
III. Teprve pokud počet dodání v řetězci je vyšší než počet přeprav překračujících hranici mezi členskými státy, popř. celní hranici EU, je třeba jednotlivé přepravy přiřadit některým z dodání v řetězci za pomoci kritérií popsaných v judikatuře Soudního dvora Evropské unie a pomocí toho rozlišit, která dodání jsou lokální a podléhají DPH, a která jsou od DPH osvobozena.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2018, čj. 48 Af 31/2016-40)*)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 3. září 2015, Fast Bunkering Klaipeda, C-562/13, a ze dne 26. července 2017, Toridas, C-386/16.
Věc: Komanditní společnost V. A. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o osvobození plnění od DPH.
Specializovaný finanční úřad (dále jen „správce daně“) dne 11. 8. 2014 provedl u žalobkyně místní šetření v návaznosti na opakovaná zjištění, že žalobkyně vykazuje v měsíčních daňových přiznáních podstatně vyšší hodnotu vývozu, než uvádí celní správa v centrálním registru JSD. V rámci místního šetření konaného za účelem ověření údajů uvedených v daňovém přiznání žalobkyně k DPH za zdaňovací období červen 2014 předložila daňovou evidenci k vykázaným vývozům a související žalobkyní vystavené faktury. Následně ještě žalobkyně dne 14. 8. 2014 správci daně poslala neúplný přehled JSD vztahujících se k těmto fakturám s tím, že část zboží byla proclívána zákazníky a část souvisí s vrácením zboží dodavateli sídlícímu mimo EU.
Dne 19. 8. 2014 správce daně žalobkyni adresoval výzvu k odstranění pochybností, zda se u vykázaných vývozů skutečně jedná o vývoz zboží, přičemž požadoval předložení rozhodnutí celního úřadu o vývozu zboží do třetí země, jimiž byl celním úřadem potvrzen výstup zboží z území EU, popř. dalších důkazních prostředků prokazujících uskutečnění plnění osvobozených od DPH podle § 66 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonného opatření senátu č. 344/2013 Sb. (dále jen „zákon o DPH“).
Dne 11. 11. 2014 správce daně sepsal úřední záznam o průběhu postupu k odstranění pochybností, v němž uznal jako prokázanou pouze část deklarovaných vývozů. Konstatoval, že u zbývajících vývozů nebylo prokázáno dodání do jiného členského státu, a proto k těmto zdanitelným plněním byla vyčíslena DPH.
Žalobkyně se bránila odvoláním, v němž konstatovala, že z důvodu vysoké administrativní náročnosti získala důkazní prostředky až po lhůtě, v níž mohla navrhnout další dokazování ve věci.
Žalovaný v návaznosti na to uložil dne 15. 5. 2015 správci daně, aby podle § 115 odst. 1 daňového řádu doplnil dokazování. Ten vyzval žalobkyni, aby prokázala, že zboží bylo dodáno do jiného členského státu, např. písemným prohlášením pořizovatele nebo zmocněné třetí osoby, že zboží bylo přepraveno do jiného členského státu, aby doložila, že zboží vystoupilo z území EU na území třetí země, a aby předložila CMR potvrzené příjemcem. Správce daně dále požadoval předložit jiné důkazní prostředky potvrzující výstup zboží z EU a soupis opraveného a sešrotovaného zboží spolu s případnými protokoly o škodě, opravné doklady vystavené dodavatelem spolu se související daňovou evidencí a údajem, v jakém daňovém přiznání byly uplatněny. Správce daně též požadoval přesně označit navržené svědky a uvést, co konkrétně by měli dosvědčit.
Žalobkyně následně dne 30. 7. 2015 předložila rozsáhlý soubor podkladů zkompletovaný podle jednotlivých faktur ke sporným transakcím a vysvětlila, jak lze ověřit vzájemnou souvislost těchto dokladů. Pokud by měl správce daně nadále pochybnosti, žalobkyně navrhla, aby přistoupil k mezinárodnímu dožádání a ověřil příslušné JSD u německého, resp. nizozemského celního úřadu. Protože tím měla žalobkyně skutkový stav za dostatečně prokázaný, již nenavrhovala výslech dříve označených svědků, kteří by mohli potvrdit uvedené skutečnosti i způsob spolupráce mezi žalobkyní a P. včetně realizace třídění dodaných výrobků v závodě žalobkyně. Přesto v závěru žalobkyně sdělila svou připravenost na výzvu správce daně předložit v případě pochybností další důkazní prostředky.
Žalovaný dne 12. 8. 2016 vydal rozhodnutí, jímž odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí správce daně potvrdil. V odůvodnění konstatoval, že v souladu s § 66 zákona o DPH je dodání zboží osvobozeno z titulu jeho vývozu, jestliže jsou splněny 4 podmínky: 1) zboží bylo propuštěno do jednoho z celních režimů uvedených v § 66 odst. 1 zákona o DPH, 2) zboží vystoupilo z území EU, 3) vývoz zboží byl prokázán a 4) zboží bylo odesláno nebo přepraveno z tuzemska do třetí země prodávajícím, kupujícím nebo jimi zmocněnou osobou, jestliže kupující nemá v tuzemsku sídlo, místo pobytu ani provozovnu. Pokud nejsou tyto podmínky splněny, je plátce povinen přiznat daň v tuzemsku k datu dodání zboží, či k datu přijetí úplaty za toto zboží podle toho, co nastane dříve. Pro osvobození zboží z důvodu dodání do jiného členského státu pak podle žalovaného musí být splněny 3 podmínky: 1) zboží musí být dodáno osobě registrované k dani v jiném členském státě, 2) musí být odesláno či přepraveno do jiného členského státu a 3) doprava musí být zajištěna prodávajícím, pořizovatelem, nebo jimi zmocněnou třetí osobou. Žalovaný dále připomněl, že podle rozsudku Soudního dvora ze dne 27. září 2007, Teleos a další, C-409/04, skutečnost, že pořizovatel v členském státě určení přiznal pořízení zboží z jiného členského státu, představuje pouze doplňující, nikoliv však určující důkaz toho, že zboží skutečně opustilo území členského státu dodání. Odkázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2010, čj. 8 Afs 14/2010-195, č. 2172/2011 Sb. NSS, z nějž vyplývá, že důkazní břemeno o dodání zboží do jiného členského státu leží na daňovém subjektu, a je proto na něm, aby si zajistil potřebné doklady, které mu umožní dodání do jiného členského státu prokázat. Pokud k dodání došlo, ale nebyla prokázána jeho intrakomunitární povaha, bylo podle uvedeného rozsudku plnění správně posouzeno jako tuzemské dodání zatížené daní na vstupu.
Pokud žalobkyně namítala neúplně zjištěný skutkový stav, žalovaný konstatoval, že bylo plně na ní, jaké důkazní prostředky předloží a jak bude na výzvy správce daně reagovat. Žalobkyně však se správcem daně řádně nespolupracovala a nepodala návrh na pokračování v dokazování, ačkoliv jí k tomu správce daně poskytl dostatek prostoru. Žalovaný dále citoval z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž to má být řízení v prvním stupni, v němž má být těžiště skutkového zjišťování v daňovém řízení, přičemž možnost změny platebního výměru v odvolacím řízení neznamená, že by daňový subjekt mohl vyčkávat s návrhy důkazů až na odvolací fázi daňového řízení. V odvolacím řízení tak daňový subjekt nemůže navrhovat provádění stále nových a nových důkazů a prodlužovat tak délku řízení, protože toto řízení slouží k odstranění vad, jichž se dopustil správce daně prvního stupně, a není řízením nalézacím.
Žalobkyně se žalobou u Krajského soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 8. 2016.
Žalobkyně žalovanému vytýkala, že napadené rozhodnutí vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, neboť ačkoliv v odvolacím řízení předložila a navrhla provedení četných důkazních prostředků způsobilých prokázat naplnění hmotněprávních podmínek pro osvobození plnění od DPH, žalovaný tyto důkazy neprovedl a bez jasného vysvětlení uzavřel, že žalobkyně neunesla své důkazní břemeno. Žalovaný přitom ani neshromáždil důkazy vyvracející důkazní prostředky předložené žalobkyní, ani neprokázal a neodůvodnil, proč mají být sporná plnění předmětem daně v tuzemsku ve smyslu zákona o DPH a mají být zahrnuta do daňového základu za zdaňovací období červen 2014.
Žalobkyně zdůraznila, že pro dokazování v odvolacím řízení platí stejné principy jako pro dokazování před správcem daně. Žalovaného tak podle § 92 odst. 5 písm. c) daňového řádu tížilo důkazní břemeno, pokud jde o prokázání skutečností vyvracejících věrohodnost, průkaznost, správnost či úplnost povinných záznamů, listin a dalších důkazních prostředků předložených žalobkyní, to však podle žalobkyně neunesl. Napadené rozhodnutí navíc není opřeno o žádné důkazy a ani nijak neargumentuje k otázce, proč mají být sporná plnění podle žalovaného předmětem daně v tuzemsku.
Pokud měl snad žalovaný pochyby o naplnění hmotněprávních podmínek pro osvobození dodání zboží do jiného členského státu, žalobkyně v odvolacím řízení navrhla k důkazu ještě vývozní celní deklarace celní správy v Německu týkající se následného vývozu zboží německým odběratelem, které dokládají, že se zboží nacházelo na území Německa, a výslechy zaměstnance odběratelem určeného skladu v Německu a zaměstnankyně odběratelem určeného přepravce. Žalovaný však tyto důkazy odmítl s tím, že má skutkový stav za dostatečně prokázaný, a nevyžádal si ani obvyklým postupem součinnost německého správce daně, který by mohl potvrdit, jak jsou sporná plnění vykazována v Německu. Žalovaný následně uzavřel, že žalobkyně neunesla důkazní břemeno ve vztahu k naplnění hmotněprávních podmínek pro osvobození dodání zboží do jiného členského státu, ačkoliv jí neprovedením navržených důkazů jeho unesení znemožnil.
Pro závěr žalovaného o úmyslu žalobkyně převést právo nakládat se zbožím jako vlastník přímo na koncového indického odběratele nebyl podle žalobkyně opatřen jakýkoliv důkaz a stejně je důkazně nepodložené i jeho tvrzení, že právo nakládat se zbožím jako vlastník nemohlo na německého odběratele vůbec přejít. K dodání zboží došlo podle dodací podmínky již v R. a prohlášení odběratele jednoznačně prokazuje, že došlo k jeho dodání do Německa. Dopravení zboží do Indie, resp. jeho vývoz z území EU prokázány nejsou. To však již žalobkyni prokazovat nepřísluší, neboť k takovému dodání již došlo mimo obchodní vztah mezi žalobkyní a jejím německým odběratelem. Žalobkyně přitom připomněla, že ani doložky Incoterms, ani označení finální destinace na přepravních dokumentech neumožňují bez dalšího usuzovat na to, kdy a na koho bylo převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník. Je ovšem pravdou, že ekonomické vlastnictví by zpravidla nemělo přejít později než v okamžiku dodání dle dodací podmínky, neboť tím jsou dispoziční práva a rizika obvykle převedena na kupujícího.
Žalovaný navíc v dané věci vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, protože v odůvodnění napadeného rozhodnutí hovoří o (žalobkyní tvrzeném) řetězovém obchodu, ačkoliv žalobkyně tvrdila a stále tvrdí, že v daném případě se jednalo o přímou dodávku odběratelům ve třetích zemích. Pokud přitom měl žalovaný pochyby o naplnění hmotněprávních podmínek pro osvobození vývozu zboží od DPH, žalobkyně navrhovala provést důkaz písemným potvrzením odběratelů ze třetích zemí o přijetí zboží a výslechem zaměstnance společnosti provozující logistický sklad, přes nějž bylo zboží převáženo. Žalovaný však tyto důkazy neprovedl s odůvodněním, že má skutkový stav za dostatečně prokázaný. Následně však žalobkyni zcela nepřípustně klade k tíži to, že neprokázala, že se jedná o vývoz.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž se prakticky shodnou argumentací žalobkyně již zabýval. Žalovaný zdůraznil, že v případě řetězových obchodů je nutno danou transakci podrobit testu přiřazení dopravy jednomu plnění ve smyslu rozsudků Soudního dvora ze dne 6. dubna 2006, EMAG Handel Eder, C-245/04, a ze dne 16. prosince 2010, Euro Tyre Holding, C-430/09. Žalovaný odkázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Afs 41/2014-46, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že pro osvobození od daně v rámci dodání zboží do jiného členského státu není podstatné, zda právo nakládat se zbožím jako vlastník bylo převedeno ve státě prodávajícího, či ve státě kupujícího, podstatné je jen to, zda právo nakládat se zbožím jako vlastník skutečně bylo převedeno a že zboží bylo do jiného členského státu fyzicky přepraveno. Vzhledem k tomu, že v daném případě bylo zboží podle tvrzení žalobkyně dodáno německému odběrateli, resp. jeho smluvnímu přepravci na paritě FCA R., je místem plnění tuzemsko. Z předložených dodacích listů a CMR je pak patrné, že žalobkyně na nich figuruje jako odesílatel a příjemcem je společnost se sídlem v Indii. Spisový materiál naopak neobsahuje žádné doklady, které by mapovaly žalobkyní tvrzenou přepravu vztahující se k obchodním transakcím mezi žalobkyní a německým odběratelem. Žalobkyně tudíž neprokázala podmínky pro osvobození ani podle § 64 (dodání do jiného členského státu), ani podle § 66 (vývoz) zákona o DPH, a žalovaný tak správně tato deklarovaná plnění posoudil jako zdanitelná.
V replice žalobkyně namítla, že žalovaný hodnotil předložené důkazy účelově zavádějícím způsobem. Výklad žalovaného odporuje ustálené judikatuře Soudního dvora (věc Euro Tyre Holding) a Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 22. 12. 2016, čj. 2 Afs 155/2016-70), podle níž musí být určení plnění, jemuž má být v rámci řetězové dodávky přičtena přeprava, provedeno s ohledem na celkové posouzení všech okolností projednávaného případu, a ne jen s ohledem na tzv. kritérium organizace přepravy. V tomto směru žalobkyně s odkazem na judikaturu Soudního dvora (věc EMAG Handel Eder, C-245/04, věc Teleos a další, C-409/04, a rozsudek ze dne 27. září 2007, Twoh International, C-184/05) a Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Afs 41/2014-46) opakuje, že pro naplnění hmotněprávních podmínek pro osvobození od DPH při dodání zboží do jiného členského státu není rozhodující, kde k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník dojde, podstatné je, že zboží je fyzicky přemístěno z území České republiky. Žalovaný přitom uplatňuje nesmyslnou argumentaci, pokud ve vyjádření k žalobě nejprve uvádí, že zboží bylo dodáno v tuzemsku německému odběrateli a současně výslovně tvrdí, že na tohoto odběratele nemohlo přejít právo nakládat se zbožím jako vlastník, protože tím by vůbec nedošlo k dodání zboží. Své tvrzení komu a kde mělo být předmětné zboží v České republice dodáno, ovšem žalovaný ničím nedokládá a důkazy navržené žalobkyní bez náležitého odůvodnění odmítá provést. Přitom žalovaný ani správce daně nezpochybnili, že by v souvislosti s daným plněním došlo k jakémukoliv zkrácení daňové povinnosti. Odepřením osvobození od DPH u daných plnění tak žalovaný narušuje princip neutrality DPH, protože vyžaduje, aby tutéž daňovou povinnost nesla jak žalobkyně coby poskytovatel plnění, tak příjemce plnění dodaného do jiného členského státu.
Žalobkyně také připomněla, že žalovaný neprovedl jí navrhované důkazy a navíc opakovaně hovořil o řetězové transakci, ačkoliv takové tvrzení správce daně neodpovídá skutečnosti. Žalobkyně poukázala na poslední judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 25. 11. 2015, čj. 5 Afs 77/2015-43, a ze dne 22. 12. 2016, čj. 2 Afs 155/2016-70), která zavrhla klíčový význam tzv. kritéria organizace přepravy a s ním spojené myšlenky, že každá osoba, která jako první převezme zboží do přepravy nebo přepravu zajišťuje, má být automaticky považována za prvního pořizovatele zboží.
Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení žaloby krajským soudem
a) Obecné právní posouzení
(...)
[51] V případě deklarovaných řetězových dodání také nelze vyloučit ani možnost, že by správce daně mohl dojít k závěru, že ve skutečnosti k některým z deklarovaných dodání nedošlo, protože některé ze subjektů v tvrzeném řetězci nenabyly právo nakládat se zbožím jako s vlastním, resp. daňový subjekt ve vztahu k otázce nabytí práva nakládat se zbožím jako vlastník jeho deklarovaným odběratelem, tj. k otázce realizace dodání plátci v jiném členském státě, neunese důkazní břemeno (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 3. září 2015, Fast Bunkering Klaipeda, C-562/13). Při posouzení toho, zda určitý subjekt nabyl právo nakládat se zbožím jako vlastník, však nelze přehlížet skutečnost, že směrnice nevyžaduje, aby odběratel fyzicky převzal zboží, neboť o dvou na sebe navazujících dodáních uvažuje např. i v situaci tzv. trojstranných obchodů, při nichž zboží putuje přímo od prvotního dodavatele ke konečnému odběrateli ve třetím členském státě pouze na základě pokynu zprostředkujícího subjektu (srov. čl. 141 směrnice).
[52] Řetězec dodání ovšem může být také postupně doprovázen několika přepravami zboží. Čistě vnitrostátní přeprava samozřejmě není pro osvobození dodání zboží od DPH relevantní. Jiná situace by ovšem byla tehdy, pokud by zboží v rámci přepravy překročilo postupně několik hranic mezi členskými státy EU (např. dodání do Prahy, Kolína nad Rýnem a následně Rotterdamu) nebo pokud by kromě hranice mezi členskými státy byla překročena i celní hranice EU (např. dodání do Prahy a Drážďan následované dodáním procleného zboží na palubu lodi v Hamburku směřující do třetí země). V takovém případě by totiž na sebe mohla navazovat (v případě, že by bylo v mezikroku skutečně převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník na německého odběratele v Německu) dvě dodání do jiného členského státu (z České republiky do Německa a následně z Německa do Nizozemí) nebo dodání do jiného členského státu (z České republiky do Německa) a vývoz (z Německa na palubu exportní lodi). Je tedy třeba také rozlišit, zda řetězec dodání byl doprovázen jedinou přepravou, nebo několika (z hlediska směrnice relevantními) přepravami, jež na sebe navazují, přičemž kritéria pro rozlišení situací, jež je třeba právně posoudit jako dvě navazující přepravy, a situací, jež mají povahu jediné přímé přepravy (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. července 2017, Toridas, C-386/16), při níž mezičlánek z jiného členského státu nenabyl právo nakládat se zbožím jako vlastník, resp. sice nabyl, ale byl povinen se registrovat k dani v členském státě původu zboží, či v členském státě konečného dodání zboží, musí nastínit v první řadě správce daně. Teprve následně se k nim může podrobněji vyjádřit správní soud.
[53] Teprve pokud počet dodání v řetězci je vyšší než počet přeprav překračujících hranici mezi členskými státy, popř. celní hranici EU, je třeba jednotlivé přepravy přiřadit některým z dodání v řetězci a rozlišit, která dodání jsou lokální a podléhají DPH, a která jsou od DPH osvobozena. (…)
[57] Pokud jde o rozložení důkazního břemene v daňovém řízení, to je ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu popisováno následně (viz rozsudek ze dne 19. 1. 2017, čj. 1 Afs 87/2016-45): „Daňové řízení je tedy postaveno na zásadě, že každý daňový subjekt má povinnost daň přiznat, tzn. že nese břemeno tvrzení, a povinnost svá tvrzení doložit, tzn. že nese břemeno důkazní. Svá tvrzení daňový subjekt prokazuje zejména svým účetnictvím a jinými povinnými evidencemi a záznamy (srov. rozsudky ze dne 30. 1. 2008, čj. 2 Afs 24/2007-119, č. 1572/2008 Sb. NSS, ze dne 16. 7. 2009, čj. 1 Afs 57/2009-83, nebo ze dne 8. 7. 2010, čj. 1 Afs 39/2010-124).
[71] Daňový subjekt unese své důkazní břemeno, pokud předloží správci daně účetnictví splňující požadavky stanovené zákonem č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zejména pokud jde o jeho správnost, úplnost, průkaznost a srozumitelnost. Současně je však třeba respektovat soulad skutečného stavu se stavem formálně právním (rozsudek ze dne 26. 1. 2011, čj. 5 Afs 24/2010-117). I když daňový subjekt předloží formálně bezvadné účetní doklady, správce daně může vyjádřit pochybnosti týkající se věrohodnosti, průkaznosti, správnosti či úplnosti účetnictví a jiných povinných záznamů. V tomto ohledu správce daně tíží důkazní břemeno ve vztahu k důvodnosti jeho pochyb. Správce daně nemá povinnost prokázat, že údaje o určitém účetním případu jsou v účetnictví daňového subjektu zaznamenány v rozporu se skutečností, je však povinen prokázat, že o souladu se skutečností existují vážné a důvodné pochyby (srov. výše uvedený rozsudek čj. 2 Afs 24/2007-119).
[72] Pokud správce daně shora uvedené skutečnosti prokáže, důkazní břemeno přechází zpět na daňový subjekt, který je povinen doložit pravdivost svých tvrzení a průkaznost, věrohodnost a správnost účetnictví ve vztahu k danému obchodnímu případu, popř. svá tvrzení korigovat. Tyto skutečnosti bude daňový subjekt prokazovat zpravidla jinými důkazními prostředky než vlastním účetnictvím (srov. výše zmiňované rozsudky čj. 1 Afs 39/2010-124, či čj. 2 Afs 24/2007-119).
[73] Ve vztahu k dani z přidané hodnoty Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že ani doklady se všemi požadovanými náležitostmi nemusí být dostatečným podkladem pro uznání nároku na odpočet, není-li zároveň prokázáno, že k uskutečnění zdanitelného plnění opravdu došlo (rozsudek ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 Afs 10/2010-71). Aby mohla být daňovému dokladu přisouzena důkazní hodnota ve smyslu § 73 odst. 1 zákona o DPH, musí odrážet i faktickou stránku věci, tj. přijetí zdanitelného plnění. Daňový subjekt musí prokázat nejenom to, že k uskutečnění plnění opravdu došlo, ale i to, zda toto plnění uskutečnila osoba (plátce daně), která je jako poskytovatel plnění uvedena v dokladu, který daňový subjekt k prokázání svého tvrzení předkládá (rozsudek ze dne 30. 8. 2005, čj. 5 Afs 188/2004-63). Pokud správci daně vzniknou pochybnosti ohledně správnosti určitého daňového dokladu, resp. pochybnosti o uskutečnění zdanitelného plnění, daňový doklad shora uvedenou důkazní hodnotu ztrácí a nárok na odpočet daně je třeba prokázat jinými způsoby předvídanými daňovým řádem (výše uvedený rozsudek čj. 1 Afs 10/2010-71).“
[58] Pokud jde dále o důsledky neunesení důkazního břemene, ty závisí na povaze tvrzené a prokazované skutečnosti. Prokazuje-li daňový subjekt své tvrzení, že přijal určité zdanitelné plnění a nárokuje k němu odpočet daně, důsledkem neunesení důkazního břemene je závěr, že zde nárok na odpočet není, protože takové zdanitelné plnění daňový subjekt nepřijal. Tvrdí-li, že uskutečnil dodání do jiného členského státu, jež je osvobozeno od DPH, a toto své tvrzení neprokáže, pak je takové plnění třeba považovat za zdanitelné plnění. V takové situaci totiž zůstává nesporné, že plnění proběhlo (to správce daně nerozporuje), a spor se zde vede pouze o splnění podmínek pro osvobození od DPH.
[59] S ohledem na skutečnost, že daňové řízení není koncentrováno, daňový subjekt může v průběhu daňového řízení svá tvrzení měnit. Změna tvrzení daňového subjektu v průběhu daňového řízení (včetně změny oproti tvrzením uplatněným prostřednictvím daňového přiznání) může podle okolností podrývat důvěryhodnost nově uplatňovaných tvrzení a jím předkládaných účetních záznamů a povinných evidencí a sama může být v řadě případů dostačující pro to, aby správce daně oprávněně dospěl z hlediska § 92 odst. 5 písm. c) daňového řádu k závěru, že skutečnosti tvrzené daňovým subjektem je třeba prokázat jinak a že z údajů v účetnictví nelze vycházet. To však nic nemění na tom, že v případě změny tvrzení oproti daňovému přiznání daňový subjekt není povinen nést důkazní břemeno k původnímu tvrzení. Nové tvrzení je přitom s ohledem na formulaci § 92 odst. 3 daňového řádu povinen prokazovat jen tehdy, jestliže tvrdí takovou skutečnost, která by musela být v daňovém přiznání vykázána. Neunese-li důkazní břemeno k novému tvrzení, z daňového řádu nelze dovodit, že by se mělo za podklad pro stanovení daně považovat původní tvrzení v daňovém přiznání.
[60] S ohledem na neúplnost taxativního výčtu okolností, k nimž tíží důkazní břemeno daňový subjekt (§ 92 odst. 3 daňového řádu) a správce daně (§ 92 odst. 5 daňového řádu), zde však zůstává určitá skupina okolností, u nichž zákon rozložení důkazního břemene výslovně neupravuje. Ve vztahu k nim tak nezbývá než uzavřít, že se na ně vztahuje zásada materiální pravdy a že je to správce daně, jemuž zákon v obecnosti uložil na bedra (§ 92 odst. 2, resp. § 1 odst. 2 daňového řádu) zjistit rozhodné skutečnosti pro správné stanovení daně co nejúplněji, kdo musí k jejich zjištění obstarat potřebné důkazní prostředky, a to případně i za pomoci výzvy směřované daňovému subjektu či jiným osobám (§ 92 odst. 4, § 93 odst. 4 či § 96 odst. 1 daňového řádu), a kdo nese odpovědnost za jejich úplné zjištění.
(…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 21. 1. 2019, čj. 4 Afs 298/2018-49. | decision_744.txt |
4,360 | k § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 196/2012 Sb.
Výzva k odstranění reklamního zařízení dle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, musí jasně stanovit, komu je ukládána povinnost konat, v čem přesně tato povinnost spočívá, dokdy má být splněna a jaké mohou být následky jejího případného nesplnění. Právní úprava naopak nevyžaduje, aby jejím obsahem bylo rovněž uvedení úvah, na jejichž základě silniční správní orgán dospěl k závěru, že je splněna zákonem stanovená podmínka umístění reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2019, čj. 7 As 397/2018-35)
Prejudikatura: č. 3412/2016 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným CONING proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje o ochraně před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně je vlastníkem pěti reklamních zařízení umístěných na parcelách v katastrálním území Pražské Předměstí v obci Hradec Králové. Žalovaný jako silniční správní úřad ve věcech silnic I. třídy ji vyzval pěti samostatnými výzvami podle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, k odstranění těchto reklamních zařízení, a to do 5 pracovních dnů od doručení jednotlivých výzev s tím, že v případě neodstranění zařízení přikročí žalovaný k jejich odstranění a likvidaci na náklady žalobkyně.
Proti výše uvedeným výzvám podala žalobkyně dne 11. 6. 2018 žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, jíž se domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného.
Krajský soud rozsudkem určil, že napadené výzvy žalovaného k odstranění reklamních zařízení jsou nezákonným zásahem. Předmětem sporu mezi žalobkyní a žalovaným byla otázka, zda se reklamní zařízení vůbec nacházejí v ochranném pásmu silnice č. I/37, jako základního předpokladu pro vydání výzvy k jejich odstranění. Žalovaný v napadených výzvách bez dalšího konstatoval, že reklamní zařízení jsou umístěna v silničním ochranném pásmu bez povolení příslušným silničním správním orgánem. Z výzev a připojených mapových podkladů však nelze jednoznačně dovodit, že se předmětná reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu (resp. mimo souvisle zastavěné území obce), tedy skutečnosti, kterou žalobce od samého počátku zpochybňoval. Tento nedostatek výzev přitom nemohly zhojit odpovědi žalovaného na námitky žalobce či jeho vyjádření k žalobě. Krajskému soudu tedy nezbylo než konstatovat nepřezkoumatelnost žalobou napadených výzev spočívající v nedostatku jejich důvodů. Zbývající námitky žalobce neshledal krajský soud důvodnými.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Poukázal na to, že jím vydané výzvy byly dostatečně určité, neboť reklamní zařízení v nich byla identifikována parcelním číslem pozemku, na kterém se nachází, fotodokumentací a čitelnou mapou. Identifikace reklamních zařízení ostatně nečinila žádné obtíže ani žalobci, což je zjevné z jeho reakcí a žalobních tvrzení. Požadavek krajského soudu, aby stěžovatel ve výzvách uváděl rovněž popis ochranného pásma, resp. hranice souvisle zastavěného území obce, jde nad rámec zákona. Na výzvy nelze klást takové nároky jako na rozhodnutí, tím by zcela ztratily svůj smysl. Jestliže žalobkyně začala zpochybňovat existenci silničního ochranného pásma po vydání výzev, nemohl na tuto námitku stěžovatel reagovat již ve výzvách samotných. Stěžovatel vydal na základě podkladů, které mu předalo k řešení Ředitelství silnic a dálnic, již desítky výzev s typově stejným mapovým výřezem a fotografiemi a vlastníci reklamních zařízení na ně bez problémů reagovali. Ze stěžovatelem provedené rešerše elektronických úředních desek vyplynulo, že i jiné silniční správní úřady vydávají výzvy, které neobsahují popis a lokalizaci silničního ochranného pásma a souvisle zastavěného území obce, což doložil dvěma příklady.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila s právním posouzením věci ze strany krajského soudu. Uvedla, že výzva k odstranění reklamního zařízení je toliko úkonem správního orgánu, proti němuž neexistuje řádný opravný prostředek. Jelikož jejím následkem může být odstranění a likvidace daného zařízení, je výzva způsobilá bezprostředně zasáhnout do majetkové sféry vlastníka zařízení. Jednou z jejích klíčových náležitostí je přitom požadavek, aby bylo reklamní zařízení zřízeno nebo provozováno v silničním ochranném pásmu. V tomto základním aspektu musí být proto výzva přiměřeně odůvodněná. Rozhodně nepostačuje, aby bylo ve výzvě paušálně a bez konkrétního upřesnění uvedeno, že se zařízení nachází v silničním ochranném pásmu. To překračuje meze správní diskrece. Vyzývanému by mělo být sděleno, proč se správní orgán domnívá, že se dané zařízení nachází v silničním ochranném pásmu. Nedostatek výzvy nemůže zhojit poukaz stěžovatele na to, že se jedná o běžnou praxi. Pokud by výzva obstála z hlediska odůvodnění, nemusel by krajský soud stěžovateli vytýkat nedostatky mapových výřezů.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soud v Hradci Králové a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[10] Předmětem sporu je otázka, zda je silniční správní orgán ve výzvě vydané dle citovaného ustanovení povinen vymezit důvody, pro které se domnívá, že se předmětné reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu.
[11] Nejvyšší správní soud na úvod připomíná, že výzva k odstranění reklamního zařízení dle jeho judikatury představuje úkon podle části čtvrté správního řádu, proti kterému není přípustný řádný opravný prostředek (srov. rozsudek ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS, nebo ze dne 29. 9. 2016, čj. 9 As 130/2016-39). Z hlediska soudní ochrany je výzva v souladu s citovanou judikaturou považována za pokyn ve smyslu § 82 s. ř. s., jemuž se lze bránit prostřednictvím tzv. zásahové žaloby. Závěr o povaze výzvy k odstranění reklamního zařízení vychází z toho, že § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích nepočítá s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Nejenže zákon nepočítá s tím, že by vydání výzvy předcházelo nějaké formalizované řízení, zákon neupravuje ani žádné formální náležitosti výzvy a nevymezuje ani její obsahové náležitosti. Nezbývá než tyto dovodit ze smyslu a účelu dotčené právní úpravy.
[12] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 As 69/2016-39 konstatoval, že z dobových pramenů nelze zjistit, jaké důvody zákonodárce vedly k přijetí právě takovéto koncepce právní úpravy odstraňování reklamních zařízení. Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č. 102/2000 Sb., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení. Na druhou stranu je však v citovaném rozsudku uvedeno, že záměr zákonodárce je zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. Stanovil-li totiž zákonodárce pro odstraňování reklamních zařízení lhůty počítané v jednotkách dní, lze se důvodně domnívat, že absence formalizovaného postupu odráží požadavek, aby byla ochrana veřejného zájmu spočívajícího v odstranění překážek, které brání bezpečnosti a plynulosti silničního provozu zajištěna, co možná nejrychleji.
[13] Má-li pak výzva dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích vyvolávat žádoucí účinky, tj. sloužit jako operativní a efektivní nástroj k bezprostřednímu zamezení protiprávního stavu a zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, je třeba, aby byla pro svého adresáta dostatečně určitá a jednoznačná. To znamená, že výzva musí jasně stanovit, komu je ukládána povinnost konat, v čem přesně tato povinnost spočívá, dokdy má být splněna a jaké mohou být následky jejího případného nesplnění. Těmto esenciálním obsahovým náležitostem přitom výzvy stěžovatele dostály. Byly adresovány žalobkyni, přičemž v nich bylo vysvětleno, že se tak děje z důvodu zjištění, že je vlastnicí jednotlivých reklamních zařízení. S odkazem na § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích jí v nich byla uložena povinnost k odstranění reklamního zařízení, které bylo identifikováno prostřednictvím označení pozemku, na němž se toto zařízení nachází. Žalobkyni byla dále stanovena lhůta, v níž je nezbytné uloženou povinnost splnit a poučení o následcích spojených s neodstraněním předmětného zařízení. K výzvě byl současně přiložen výřez mapy s označením umístění zařízení a jeho fotografie zajišťující ztotožnění předmětného zařízení tak, aby toto nemohlo být zaměnitelné s jiným. Ze spisu je přitom zjevné, že založené výřezy map a fotografie jsou prostými kopiemi těch, které byly prostřednictvím datové schránky doručeny žalobkyni. Z těchto kopií tedy nelze usuzovat na kvalitu příloh, které žalobkyně obdržela. Stěžovatel v této souvislosti správně poukázal na to, že žalobkyně ve svých podáních ani v žalobě zaslané výřezy map a fotografie z hlediska jejich srozumitelnosti, čitelnosti či výpovědní hodnoty o umístění zařízení nezpochybňovala. Od počátku rozporovala jen závěr stěžovatele, že se reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu (dle jeho názoru se jedná o souvisle zastavěné území obce), resp. že se v případě výzev č. j. KUKHK-14415/DS/2018-1-Ma a č. j. KUKHK-14677/DS/2018-3-Ma, jedná o reklamní zařízení. Výzvy tedy byly formulovány srozumitelným a jasným způsobem tak, aby byla žalobkyně schopna bez obtíží seznat, co je po ní vyžadováno, případně na ně jinak kvalifikovaně reagovat (což koneckonců učinila). Nelze tedy souhlasit s krajským soudem, že stěžovatel ve výzvách v podstatě jen konstatoval příslušná ustanovení zákona. Výzvami byla žalobkyni uložena jasně formulovaná konkrétní povinnost.
[14] Právní úprava výzvy k odstranění reklamního zařízení dle Nejvyššího správního soudu naopak nevyžaduje, aby jejím obsahem bylo rovněž uvedení úvah, na jejichž základě správní orgán dospěl k závěru, že je splněna zákonem stanovená podmínka umístění reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Výzva je toliko operativním nástrojem pro neprodlené zamezení zjištěného protiprávního stavu. Jejímu vydání nepředchází žádné formalizované řízení. Nejedná se o rozhodnutí, jehož obsah, forma a náležitosti by byly stanoveny v § 67–69 správního řádu. Zákon předpokládá, že vlastník bude na výzvu reagovat faktickým úkonem a nepřipouští proti ní žádný řádný opravný prostředek. Vydá-li tedy správní orgán předmětnou výzvu, implicitně tím tvrdí, že se zabýval všemi zákonnými podmínkami a tyto považuje za splněné. Vyhodnocení, zda podmínky byly skutečně splněny, nebo došlo ze strany správního orgánu k excesu, je již podstatou meritorního soudního přezkumu zákonnosti postupu dotčeného správního orgánu, jelikož zásahová žaloba je jedinou formou ochrany vlastníka reklamního zařízení.
[15] V daném případě není pochyb o tom, že žalobkyně je vlastnicí reklamních zařízení, která jsou umístěna v bezprostřední blízkosti silnice I/37 bez příslušného povolení. Žalobkyně nicméně rozporuje, že jsou tato reklamní zařízení umístěna v silničním ochranném pásmu tak, jak jej definuje § 30 zákona o pozemních komunikacích, respektive že se v případě dvou výzev jedná o reklamní zařízení. Rozporuje tedy splnění hmotněprávních podmínek pro vydání výzvy, které vyplývají přímo ze zákona. Žalobkyně přitom ve svých podáních předestřela vlastní náhled na interpretaci dotčených ustanovení zákona, především pak zpochybnila otázku vzniku silničního ochranného pásma a jeho existence v blízkosti zastavěného území obce. To, že stěžovatel ve výzvě nevysvětlil, jak on chápe dotčenou právní úpravu, a nevypořádal všechny myslitelné aspekty její aplikace, tedy zjevně nijak neomezovalo žalobkyni v její procesní obraně. Žalobkyně jako vlastnice reklamního zařízení nebyla tímto postupem nijak dotčena na svých procesních právech a mohla bez omezení přednést konkrétní námitky, proč považuje závěr správního orgánu o splnění zákonných podmínek pro vydání výzvy v dané věci za nesprávný. | decision_745.txt |
4,361 | k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Zveřejnění vyhlášeného rozsudku na internetových stránkách soudu, v němž není anonymizována osoba, která systematicky vystupuje ve správních řízeních jako zmocněnec a čerpá z této činnosti prospěch, není nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 As 429/2018-35)
Prejudikatura: č. 927/2006 Sb. NSS, nálezy Ústavního soudu č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02), č. 299/2004 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 38/02), č. 209/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 453/03) a č. 123/2010 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 2/10).
Věc: Petr Kocourek proti Nejvyššímu správnímu soudu o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobu na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve zveřejňování jeho osobních údajů v rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. 12. 2016, čj. 52 A 30/2016-115, na webových stránkách žalovaného (dále jen „zveřejněný rozsudek“). Rozsudek zveřejněný na webu žalovaného totiž na straně 6 odůvodnění obsahuje žalobcovo jméno a příjmení v souvislosti s tvrzením, že žalobce je ředitelem společnosti FLEET Control, s. r. o., která vystupovala jako zmocněnec osoby obviněné ze spáchání přestupku a která poskytuje tzv. „pojištění proti pokutám“ na webové stránce www.nechcipokutu.cz; dále uvedený rozsudek obsahuje tvrzení, že žalobce sám také vystupuje v obdobných řízeních o přestupku jako obecný zmocněnec a že je manažerem různých projektů nabízejících tzv. „pojištění proti pokutám“ (např. Motoristická vzájemná pojišťovna a Řešíme pokuty, o. s.) a spolu se svým bratrem Jiřím je dostatečně znám svým účelovým a obstrukčním jednáním. Žalobce proto požadoval, aby krajský soud žalovanému uložil zákaz pokračovat ve zveřejňování jeho osobních údajů. V případě, že žalovaný od tohoto jednání upustí, domáhal se žalobce toho, aby krajský soud deklaroval, že zveřejňování žalobcových osobních údajů žalovaným bylo nezákonné.
Krajský soud žalobu zamítl. Za splněnou označil podmínku aktivní legitimace žalobce i pasivní legitimace žalovaného, který při zveřejňování rozsudku jiného soudu jednal v rámci zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, takže vykonával veřejnoprávní kompetence mimo výkon soudnictví. Konstatoval, že přípustnost žaloby zde nelze podmiňovat vyčerpáním jiného prostředku nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., neboť právní řád ve vztahu k uveřejňování rozhodnutí správních soudů ze strany žalovaného nenabízí žádný formalizovaný prostředek nápravy.
Z hlediska důvodnosti žaloby krajský soud připomněl, že publikace judikatury má zejména dva cíle: jednak umožňuje kontrolu a transparentnost rozhodování soudů a kromě toho je nástrojem sjednocování rozhodovací praxe orgánů veřejné moci, zejména soudů. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích odůvodňoval ve zveřejňovaném rozsudku závěr ohledně nevěrohodnosti a nedůvodnosti jím řešené žalobní argumentace vazbou žalobce na FLEET Control, s. r .o., na osoby, jež se na činnosti FLEET Control, s. r. o., podílejí, a na způsob, jakým tak činí. Bez toho, že by takové odůvodnění bylo uveřejněno jako celek, nemuselo by o konkrétních důvodech rozhodování v individuální věci přinášet dostatečnou informaci. Jednání soudů ve správním soudnictví jsou ostatně zásadně veřejná a rozsudek je vždy vyhlašován veřejně. Informace, jejichž zveřejnění nyní žalobci vadilo, pod žádnou výluku z veřejnosti nespadají. Všeobecná možnost seznámení se se skutkovými detaily věci projednávané soudem, včetně pohledu soudu na aktivity předcházející jeho rozhodování, jež souvisejí se způsobem procesní obrany toho, kdo řízení vyvolal, je především důsledkem zásady veřejnosti rozhodování soudů. Je-li soudnictví vystavěno na zásadě veřejnosti, pak účastníci řízení, kteří se na soudy obracejí, včetně zmocněnců v řízeních před soudy a v předcházejících správních řízeních, opouštějí v důsledku svých vlastních aktivit svůj soukromý prostor, a jejich právo na soukromí je tedy nutně a legitimně limitováno právě zásadou veřejnosti jednání soudu. Navíc zveřejněný rozsudek pojednává výlučně o profesních aktivitách žalobce, které sám žalobce veřejně prezentuje. Je to tedy právě žalobce, kdo do veřejného prostoru sám vstupuje svými profesními aktivitami a zveřejněná součást odůvodnění rozsudku tyto jeho aktivity v žádném ohledu nepřesahuje; o ničem jiném než o nich se ve vztahu k žalobci zveřejněné odůvodnění rozsudku nezmiňuje. Na žalobce a na jeho oborově známé aktivity je třeba nahlížet jako na profesní aktivity jakékoli jiné známé osoby, jejíž údaje v souvislosti s nimi nepodléhají nutné anonymizaci. Postup žalovaného tedy žádný znak nezákonnosti nevykazoval.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem.
Trval na tom, že snaha zveřejňovat soudní rozhodnutí nevede k nutnosti zveřejňovat je včetně osobních údajů, naopak jejich sdělnost by neutrpěla, pokud by tyto osobní údaje byly anonymizovány. Nepřizná-li soud určité právo proto, že obecný zmocněnec provedl „obstrukci“, pak je z hlediska kontroly veřejnosti zcela nepodstatné, o kterého zmocněnce se jednalo, neboť lze očekávat, že by soud rozhodl stejně v případě, že by danou obstrukci učinil jakýkoli jiný zmocněnec nebo např. jakýkoli jiný zmocněnec, který ji učinil opakovaně. Účelu kontroly soudního rozhodování je tedy možné dostát zveřejněním plně anonymizované verze rozsudku. Názor krajského soudu by znamenal, že by všechny osobní údaje, a to i o žalobcích, případně v trestním řízení o odsouzených či svědcích, měly být zveřejněny. Každý je totiž vždy souzen jinak právě v návaznosti na to, o koho se jedná, neboť ve správním trestání i v trestním řízení se zohledňuje jak věk, tak osoba pachatele a rovněž věrohodnost svědka se přezkoumává právě s ohledem na skutečnost, o koho jde. Podle stěžovatele to však není potřeba, protože zmiňuje-li zveřejněný rozsudek údajné praktiky zmocněnce, pak nebylo rozhodné, kdo byl tento zmocněnec, ale jaké praktiky uplatňoval.
Stěžovatel nesouhlasí ani s úvahou, že má-li veřejnost možnost seznámit se s jeho osobními údaji při veřejném vyhlášení rozsudku či veřejném projednání věci před soudem, pak má soud následně právo rozsudek neomezeně zveřejňovat. Pokud by názor krajského soudu platil, pak by nebyl ani v jiných řízeních důvod anonymizovat osobní údaje účastníků řízení, svědků a dalších osob, když se s nimi mohl kdokoli seznámit při projednání věci či veřejném vyhlášení rozsudku. Nelze navíc srovnávat veřejné vyhlášení rozsudku a neohraničené a trvající zveřejňování osobních údajů. To je zásahem do práva na soukromí nepřiměřeným snaze o naplnění práva na spravedlivý proces, práva na kontrolu soudní moci ze strany veřejnosti a práva na informace, které lze naplnit i uveřejněním anonymizované verze rozsudku. Skutečnost, že soud vyhlásí rozsudek veřejně, avšak pro reálně velmi omezený počet lidí, kteří nadto nesmí dále zveřejňovat osobní údaje, které se v této souvislosti dozvěděli, nelze zaměňovat za právo soudu informovat o takovém rozsudku permanentně, opakovaně, jiným způsobem a ve větší intenzitě. Platil-li by názor krajského soudu, pak by soudy mohly na webu zveřejňovat veškeré osobní údaje všech svědků, účastníků a dalších osob nebo by soud mohl vyhlášení rozsudku například promítat v budově soudu či například na festivalu, a to opakovaně, či dokonce permanentně.
O stěžovateli bylo navíc v rozsudku zveřejněno více než údaj o jeho profesní aktivitě, a zároveň více, než o sobě sám zveřejňuje v rámci práva na informační sebeurčení. Stěžovatel o sobě nikdy neprohlásil, že je manažerem spolku „Řešíme pokuty“, ostatně taková informace není pravdivá. Rovněž o sobě nikdy veřejně neprohlásil, že má bratra, který se jmenuje Jiří. Navíc dle čl. 4 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů, dále jen „nařízení GDPR“), má stěžovatel právo na ochranu i proti zveřejnění svého jména.
S ohledem na uvedené navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Krom toho on a jeho advokát vyjádřili nesouhlas s vyvěšením svých osobních údajů na webových stránkách Nejvyššího správního soudu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že žaloba proti nezákonnému zásahu zde nemohla být prostředkem, jak změnit či zpochybnit odůvodnění zveřejněného rozsudku. Ve vztahu k přiměřenosti stěžovatelova práva na soukromí a ochranu osobních údajů uvedl, že je nutné přihlédnout ke stěžovatelově vlastní veřejné prezentaci, v jejímž důsledku je veřejně známou osobností, a musí snést vyšší míru zásahu do práva na soukromí. Navíc se svou aktivitou staví do pozice blízké advokátovi, jak plyne i z jeho videí. Jména advokátů se ovšem v soudních rozhodnutích zásadně neanonymizují, jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, čj. 9 Ans 5/2012-29. Ze všech těchto důvodů navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Informace obsažené ve zveřejněném rozsudku se dotýkají stěžovatelových profesních aktivit, a nemohou tedy zasáhnout do jeho práva na soukromí. Uvedení jeho jména ve zveřejněném rozsudku bylo nutné, neboť bez něj by bylo odůvodnění neúplné, nekonkrétní a nevypovídající o všech důvodech rozhodování soudu, mezi něž zde patřilo právě to, že v řízení vystupovala společnost FLEET Control, s. r. o., která je spojena se stěžovatelem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že předmětem kasačního přezkumu není obsah odůvodnění zveřejněného rozsudku, tedy jeho pravdivost či vhodnost. Předmětem přezkumu je nyní pouze otázka tvrzeného nezákonného zásahu spočívajícího ve zveřejnění s úplným, tedy neanonymizovaným, odůvodněním. Stěžovatel přitom nenapadá samotný fakt zveřejnění rozsudku na internetových stránkách žalovaného, ale pouze uvedení svého jména v neanonymizované podobě v několika pasážích na jeho straně 6.
[12] Tato stěžovatelem kritizovaná část strany 6 zveřejněného rozsudku zní: „Ústní jednání a další dokazování, např. ohledání na místě, by do řízení nevneslo žádné nové skutečnosti, přičemž žalobcem uvedená překvapivá verze o tom, že v době spáchání přestupků řídil vozidlo on (v případě jednoho přestupku dokonce odchytával volně pobíhajícího psa), je zjevně účelová a krajskému soudu je z jeho rozhodovací činnosti (srov. např. ve věci řešené pod sp. zn. 52 A 100/2015) známo, že zmocněnec žalobce společnost FLEET Control, s. r. o. tuto verzi v různé podobě používá opakovaně v obdobných řízení o tomto správním deliktu (např. že se žalobci udělalo špatně, že zaparkoval z důvodů krvácení z nosu a snížení krevního tlaku atd.). […] O tom, že společnost FLEET Control, s. r. o. zastupuje v obdobných věcech účelově, s obstrukčními úmysly, nemá krajský soud pochyby. Tato společnost totiž nabízí pojištění řidičů proti odpovědnosti v obdobných věcech na stránkách www.nechcipokutu.cz, kdy v případech zastupování touto společností nelze nevidět i spojení Petra Kocourka, který sám vystupuje jako zmocněnec v obdobných věcech a současně i jako manažer různých projektů nabízejících řidičům pojištění proti pokutám (bratři Jiří Kocourek a Petr Kocourek jsou již dostatečně známí svým účelovým a obstrukčním jednáním; Jiří Kocourek je jednatelem zmíněné společnosti a Petr Kocourek je jejím ředitelem, jedná se i o jiné projekty, např. ‚Řešíme pokuty o.s.‘, ‚Motoristická vzájemná pojišťovna‘ atd., což lze identifikovat z dokladů o zaplacení soudních poplatků v obdobných věcech), kdy žalobci jsou v soudních řízeních převážně zastupováni ‚nikoliv náhodou‘ advokátem Mgr. Jaroslavem Topolem. V případě Petra Kocourka a jeho bratra Jiřího Kocourka jejich obstrukční, zdržovací taktika je známa i NSS (srov. např. rozsudky NSS ze dne 27. 2. 2014, č. j. 4 As 118/2013-61, ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014-70). K zastoupení jmenovaným advokátem soud uvádí z judikatury NSS, podle které ‚není náhodou‘, že v obdobných věcech se stejnou procesní strategií účelového charakteru, sledující již zcela evidentně mimoprocesní cíle (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 27/2011-81), přebírá zastoupení v záhlaví uvedený advokát (k tomu srov. rozsudek ze dne 3. 7. 2014, č. j. 9 As 162/2014-31), přičemž námitka týkající se nedostatečně zjištěného skutkového stavu, neprovedení dokazování, nenařízení ústního jednání je pak výsledkem strategie aplikované výše zmíněným zmocněncem v řízení o správním deliktu a obhajované poté v žalobě, navíc je však i nedůvodná.“
[13] Samotné zveřejnění rozsudku jako celku je opřeno o § 5 odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož povinný subjekt, jímž je i žalovaný, může zveřejňovat nad rámec informací uvedených v § 5 odst. 1 i další informace. Zveřejňování soudních rozsudků je pak a contrario dovoleno na základě § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Poskytování rozsudků na žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy povinností soudů. Jejich zveřejňování z vlastní iniciativy podle § 5 odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím není povinné, ale je vhodné z důvodu sjednocování rozhodovací praxe soudů, jak připomněl krajský soud, a také z důvodu veřejné kontrolovatelnosti konání spravedlnosti, jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb. Zde odůvodnil přínosnost zveřejňování pravomocných i nepravomocných rozsudků takto: „43. Nehledě na to, veřejná diskuse o věci řešené nepravomocným rozsudkem může naopak přispět k nezávislému a nestrannému rozhodování, neboť někdy může odhalit existenci nepřípustných vlivů na soudcovské rozhodování. To je právě jedním ze smyslů základního práva na informace jako derivátu svobody projevu. Legitimním cílem veřejné diskuse je veřejná kontrolovatelnost konání spravedlnosti, souzení za bílého dne, nikoli v temnu neveřejného soudního řízení. Naopak souzení nedostatečně veřejné je způsobilé snížit autoritu soudní moci, neboť může generovat podezření veřejnosti, že ‚je co skrývat‘ (ve smyslu konání nespravedlnosti). Bez důvěry není řádný výkon veřejné moci v demokratickém státě možný. Prvek důvěry je tak i funkční podmínkou výkonu demokratické veřejné moci, a proto je třeba důvěru v akty veřejné moci chránit; důvěra v soudní rozhodování patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 525/02). Autoritu soudní moci ostatně označuje za veřejný zájem – způsobilý omezit základní právo či svobodu – i sama Úmluva o ochraně lidských práv a svobod v čl. 10 odst. 2. Orgány veřejné moci musí tak přihlížet k tomu, jaká očekávání svým postupem a činností vyvolávají. V důsledku cenzury informačního monopolu (v podobě paušálního zákazu poskytnout nepravomocné rozsudky) tedy může dojít k zásahu do výkonu funkcí veřejné kontroly, která přísluší nejen tisku, ale i občanské společnosti, a ve svých důsledcích i k narušení autority soudní moci. Apriorní (nelimitované) vyloučení veřejné kontroly neposkytnutím i nepravomocných rozsudků by proto bylo výrazem neadekvátního pochopení smyslu základního práva na informace a svobody projevu ve vztahu k veřejné moci, a nedostatečnou reflexí smyslu veřejné kontroly veřejné moci. I soud je mocenský orgán, který vykonává moc ve státu, takže podléhá veřejné kontrole.“ Ústavní soud zdůraznil také důležitost a bezvýjimečnost ústavního příkazu vyjádřeného v čl. 96 odst. 2 Ústavy, podle jehož druhé věty se rozsudky vyhlašují vždy veřejně.
[14] Tato obecná východiska a způsoby zveřejňování soudních rozhodnutí na internetu nezpochybňuje ani stěžovatel, tvrdí však, že ve výše citované části zveřejňovaného rozsudku byly obsaženy jeho osobní údaje, které zveřejňovány být neměly a měly být anonymizovány.
[15] Jak plyne z článků 129 a 130 Kancelářského a spisového řádu Nejvyššího správního soudu, který byl přijat jako směrnice č. 3/2017 a je obsažen ve spise krajského soudu, uveřejňují se na internetu Nejvyššího správního soudu vyjmenované typy soudních rozhodnutí v anonymizovaném znění, nestanoví-li soudce jinak. Podoba anonymizace je upravena v jeho čl. 130 odst. 2: „Při anonymizaci nahradí v záhlaví rozhodnutí u fyzických osob jména a příjmení iniciálami; ostatní údaje týkající se těchto osob zcela smaže. V odůvodnění nahradí veškeré anonymizaci podléhající údaje u fyzických osob iniciálami, případně jinými vhodnými zkratkami, které znemožní jejich ztotožnění […].“
[16] Anonymizace soudních rozhodnutí zveřejňovaných na internetu není samoúčelná, nýbrž slouží k ochraně práv a svobod jednotlivce (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010, čj. 44 Ca 48/2009-102). Je důsledkem toho, že zveřejňování soudních rozhodnutí je samozřejmě nutno omezit mimo jiné tam, kde by zveřejnění celého rozhodnutí zasáhlo do práva na soukromí ve smyslu čl. 10 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně do práva na informační sebeurčení (k němu viz zejména nález Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, č. 209/2005 Sb. ÚS, či nález ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS), respektive do ochrany osobních údajů ve smyslu nařízení GDPR a čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv EU. Ani ochrana osobních údajů ovšem není samoúčelná, ale je odůvodněna právě snahou o ochranu práva na soukromí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2006, čj. 3 As 21/2005-105, č. 927/2006 Sb. NSS), do nějž nemůže z povahy věci zasáhnout zveřejnění údajů, které systematicky zveřejňuje sám jejich nositel. Stěžovatel nicméně tvrdí, že právě do ochrany soukromí, informačního sebeurčení a ochrany osobních údajů žalovaný zasáhl zveřejněním úplného znění zveřejněného rozsudku bez anonymizace jeho jména. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí.
[17] Smyslem anonymizace je tedy ochránit soukromí, informační sebeurčení a osobní údaje těch aktérů, kteří v soudním řízení a poté v soudním rozhodnutí vystupují jako soukromé osoby, ať už jako účastníci, svědci či v podobném postavení. Jejich soukromí je prolomeno pouze při samotném veřejném vyhlášení rozsudku, jak striktně požaduje čl. 96 odst. 2 Ústavy, následně už je však jejich soukromí chráněno právě anonymizací. Tato ochrana, která je prolomena jen jednorázově na základě jasného ústavního příkazu, naopak nedopadá na ty, kdo před soudem vystupují jako profesionálové, typicky jako advokáti, kteří před soudem realizují svůj veřejný a profesní život, či jako státní orgány v pozici účastníků. Proto není důvod v soudních rozhodnutích anonymizovat například jméno prezidenta republiky, ministrů a dalších státních orgánů tvořených jednou osobou, jak ukazuje například praxe zveřejňování rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve volebních věcech, v nichž nejsou anonymizována jména volených poslanců, senátorů či prezidenta republiky, či případ předsedkyně soudu, jejíž jméno nemělo být anonymizováno podle výše zmíněného rozsudku Krajského soudu v Praze čj. 44 Ca 48/2009-102. Stejně tak není nutné anonymizovat jména advokátů (k neanonymizaci jmen advokátů v soudních rozhodnutích viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, čj. 9 Ans 5/2012-29), daňových poradců či obdobných zástupců, kteří před soudem vystupují v rámci své profesionální činnosti. Vystupování před soudem je totiž součástí jejich veřejného a profesního života, nikoli života soukromého, v němž by bylo třeba respektovat jejich soukromí, informační sebeurčení a osobní údaje (k této dichotomii viz část IV. B výše citovaného nálezu I. ÚS 453/03). Výjimkou by byla situace, kdy do soudního řízení pronikne čistě soukromá informace o takové osobě (například omluva advokáta z ústního jednání z důvodu konkrétní nemoci, porodu či obdobně intimní události). Již v nálezu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 299/2004 Sb., ostatně Ústavní soud potvrdil, že ochrany osobních údajů nepožívají fyzické osoby ve chvíli, kdy vystupují jako podnikatelé.
[18] Přímo na anonymizaci soudních rozhodnutí tato obecná východiska přiléhavě aplikoval Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, čj. 44 A 3/2011-60, kde konstatoval: „Právo na informace automaticky nezahrnuje právo na poskytnutí údajů, které identifikují, resp. jsou způsobilé identifikovat účastníky řízení, natožpak svědky či osoby poškozené trestnou činností. Tyto údaje mohou být zahrnuty jedině tehdy, jestliže lze shledat legitimní zájem na tom, aby se staly součástí veřejné diskuse. Především půjde o případy, kdy jde o osoby veřejně činné, pokud v soudním řízení budou vystupovat právě v souvislosti se svou veřejnou činností, resp. je-li znalost jejich účasti v daném řízení relevantní skutečností pro tvorbu veřejného názoru o kvalitách osoby, která vykonává veřejnou funkci nebo usiluje o její výkon. […] Jiným důvodem, který vylučuje anonymizaci osobních údajů, může být skutečnost, že osoba svou účastí v soudním řízení přímo realizuje svou hospodářskou činnost – v této pozici jsou právní zástupci účastníků, jejichž jméno, příjmení ani sídlo není namístě jakkoliv anonymizovat.“
[19] Aplikuje-li soud tato východiska na postavení stěžovatele v řízení, které bylo zakončeno zveřejněným rozsudkem, je zjevné, že v něm nevystupoval jako soukromá osoba (tou byl v tomto rozsudku řádně anonymizovaný žalobce, tedy osoba obviněná ze spáchání správních deliktů), ale jako svého druhu profesionál. Formálně měl sice ve správním řízení, jež bylo Krajským soudem v Hradci Králové – pobočkou v Pardubicích přezkoumáváno, postavení jednatele společnosti FLEET Control, s. r. o., která zde byla obecným zmocněncem ve smyslu § 33 správního řádu. Takovým zmocněncem jistě může být třeba rodinný příslušník nebo známý, který takovou službu vykoná jednorázově, takříkajíc „soukromě“. Z rozsáhlého dokazování provedeného nyní před krajským soudem ovšem jednoznačně vyplynulo, že to rozhodně není případ stěžovatele, který v řadě případů vystupuje jako zmocněnec přímo, či právě prostřednictvím uvedené společnosti. Jak uvedl krajský soud v bodě 12 rozsudku, stěžovatel provozuje osobní kanál „Petr Kocourek“ na www.youtube.com, kde se prezentuje jako specialista na dopravní právo a obhajobu přestupků, který zakládal nechcipokutu.cz a Motoristickou vzájemnou pojišťovnu a který „vyhrál stovky správních žalob a obhájil tisíce přestupků“. Stěžovatel aktivně poskytuje rozhovory (článek na www.idnes.cz „Muž nabízí pojištění proti pokutám. Úřady ho nahánějí na Kanárech“ ze dne 14. 7. 2013, článek na www.novinky.cz „Pojišťovna proti pokutám chystá nový trik na úřady, už se o ni zajímá policie“ ze dne 3. 3. 2018 či článek na auto.sme.sk „Policajti majú v autách kamery, pokuta môže prísť aj bez zastavenia“ v části „Piráti nebudú rychlejší“ ze dne 17. 7. 2012).
[20] Z těchto zjištění krajského soudu jasně plyne, že stěžovatel skutečně vystupoval v daném řízení jako osoba, která tuto činnost provádí systematicky a čerpá z ní prospěch. Zároveň ale nechce nést odpovědnost, která je s takovou činností spojena v případě skutečných profesionálů, tedy typicky advokátů. Nyní posuzovanou kasační stížností se tak stěžovatel fakticky domáhá toho, aby mohl tuto činnost nadále systematicky vykonávat, aby z ní mohl čerpat finanční a jiný prospěch, aby ji mohl veřejně inzerovat, aby se mohl chlubit svými úspěchy, ale zároveň aby se mohl stáhnout zpět do svého soukromí a dovolávat se ochrany osobních údajů, pokud se při této činnosti dopustí něčeho, co si nepřeje zveřejňovat.
[21] Taková snaha ovšem není a nemá být pokryta ochranou soukromí, informačního sebeurčení a osobních údajů. Jak přesvědčivě rozebral již krajský soud, je to sám stěžovatel, kdo svými profesními aktivitami do veřejného prostoru vstupuje. Kritizovaná součást odůvodnění zveřejněného rozsudku tyto jeho profesní aktivity v žádném ohledu nepřesahuje, zveřejněné odůvodnění rozsudku se ve vztahu k němu nezmiňuje o ničem jiném než o jeho aktivitách v rámci různých podnikatelských subjektů a při činnosti zmocněnce. Stěžovatel sice poukazuje na to, že o sobě nikdy veřejně neprohlásil, že má bratra. Tato skutečnost však ve zveřejněném rozsudku nebyla uvedena jako informace o jeho rodinném životě, ale jako informace o profesních aktivitách, které sdílí se svým bratrem. Tvrdit, že spojení „bratři Jiří Kocourek a Petr Kocourek jsou již dostatečně známí svým účelovým a obstrukčním jednáním“ nepřípustně zasahuje do jeho rodinného života, by bylo stejně absurdní jako tvrdit, že samo uvedení jeho jména vypovídá o jeho soukromí, protože je z něj jasně seznatelné, že je muž.
[22] Krajský soud měl tedy pravdu, že stěžovatelem kritizovaná pasáž zveřejněného rozsudku vypovídá výhradně o jeho profesních aktivitách. Na takové údaje nedopadá ochrana soukromí, informačního sebeurčení či osobních údajů způsobem, který by mohl převážit nad zájmem na jejich zveřejnění v rozsudku publikovaném žalovaným na internetu, a to i ve spojitosti se stěžovatelovým jménem. Krajskému soudu je totiž navíc třeba přisvědčit, že bez uvedení stěžovatelova jména by mohla utrpět přesvědčivost této pasáže zveřejněného rozsudku, která je založena právě na tom, že stěžovatel určitým způsobem vystupuje v celé řadě správních řízení, která byla ostatně následně taktéž přezkoumávána soudy ve správním soudnictví. Zveřejnění stěžovatelova jména tak usnadňuje veřejnosti kontrolu nad tím, zda je kritika uvedená ve zveřejněném rozsudku pravdivá a oprávněná, zda šlo opravdu ve všech těchto dohledatelných rozhodnutích o tytéž zmocněnce, a zda mu tedy krajský soud nekřivdí. K této otázce, tedy k pravdivosti a oprávněnosti kritiky obsažené ve zveřejněném rozsudku, se však Nejvyšší správní soud v řízení o nezákonném zásahu nijak nevyjadřuje. | decision_746.txt |
4,362 | k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném k 19. 1. 2016
k § 45 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
Neveřejnost jednání o věcech spadajících do působnosti mandátového a imunitního výboru (§ 45 odst. 2 zákona č. 90/1999 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) není rovna zákazu zveřejňování informací, s nimiž tento výbor pracuje, či výstupů, které svou činností vytváří. Povinný subjekt není při poskytování informací podle zákona č. 106/1995 Sb., o svobodném přístupu k informacím, omezen zákonem stanovenou neveřejností jednání svého orgánu, jemuž byla požadovaná informace určena. Neveřejnost jednání je pouze nástrojem ochrany jeho průběhu, a není tedy důvodem, pro který by bylo možné požadovanou informaci bez dalšího neposkytnout, respektive žádost o její poskytnutí odmítnout.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2018, čj. 10 A 51/2016-53)
Věc: Obecně prospěšná společnost Kverulant.org proti Kanceláři Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky o poskytnutí informace.
Dne 2. 12. 2015 podala žalobkyně ke Kanceláři Poslanecké sněmovny Parlamentu (povinnému subjektu) žádost o informace ohledně činnosti člena Rady ČTÚ Ing. RNDr. J. P. Žádost byla podle § 15 odst. 1 ve spojení s § 8a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, odmítnuta s odůvodněním, že členy Rady ČTÚ jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra průmyslu a obchodu, proto se požadovaná informace ve smyslu § 14 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje k působnosti Poslanecké sněmovny. Člen Rady ČTÚ předkládá mandátovému a imunitnímu výboru Poslanecké sněmovny čestné prohlášení; je povinen tak učinit do 30. 6. následujícího kalendářního roku. Mandátovému a imunitnímu výboru Poslanecké sněmovny bylo toto oznámení Ing. P. doručeno dne 22. 6. 2015 a bylo vzato na vědomí. Dle povinného subjektu nelze žádosti vyhovět také proto, že podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno při poskytování informací dbát na ochranu osobnosti. Jednání mandátového a imunitního výboru je vždy neveřejné podle § 45 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Ze všech těchto důvodů byla žádost odmítnuta rozhodnutím čj. 13830/2015 ze dne 11. 12. 2015.
Proti rozhodnutí povinného subjektu brojila žalobkyně odvoláním, které vedoucí žalované rozhodnutím ze dne 19. 1. 2016 zamítl.
Rozhodnutí vedoucího žalované napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze.
V ní mimo jiné namítala, že neveřejnost jednání mandátového a imunitního výboru není překážkou poskytování informací povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V právních předpisech zakotvená povinnost mlčenlivosti či zásada neveřejnosti jednání se týká pouze pracovníků (tedy jednotlivců), ale nikoli povinného subjektu (jakožto celku), který má podle zákona o svobodném přístupu k informacím povinnost žadateli podat informaci. Mlčenlivost jednotlivých zaměstnanců povinné osoby ani neveřejnost jednání orgánu povinné osoby se proto nemůže stát legitimním důvodem pro odepření informace povinným subjektem.
Žalovaná ve svém vyjádření setrvala na svém původním stanovisku. Uvedla, že jednání mandátního a imunitního výboru jsou dle zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vždy neveřejná. Účastní se jich pouze členové výboru a další osoby, o kterých tak stanoví Ústava. Neveřejnost se vztahuje i na materiály, které jsou výboru předkládány k projednání. Neveřejnost zasedání tohoto výboru je tak stanovena jako pravidlo.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
K neveřejnosti jednání mandátového a imunitního výboru
[34] Žalovaná poukázala na skutečnost, že podle § 45 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny jsou jednání mandátového a imunitního výboru vždy neveřejná. Účast na jednání je umožněna pouze členům tohoto výboru a dalším osobám, u kterých to Ústava stanoví, případně osobám, s jejichž účastí na jednání mandátový a imunitní výbor souhlasil. Soud se nicméně ztotožňuje s argumentací žalobkyně, že neveřejnost jednání, stejně jako povinnost zachovávat mlčenlivost uloženou zvláštními právními předpisy, není bez dalšího překážkou pro poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
[35] Podle § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím není umožnění přístupu k informacím nebo poskytnutí informací za podmínek a způsobem stanoveným tímto zákonem porušením povinnosti zachovávat mlčenlivost uložené zvláštními zákony. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, čj. 2 As 132/2011-121, povinnost mlčenlivosti nemá ve svém důsledku omezit aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť by to vedlo k absurdnímu závěru, že podle zákona o svobodném přístupu k informacím by sice informace měla být poskytnuta, nicméně s ohledem na povinnost mlčenlivosti jednotlivých zaměstnanců povinného subjektu by k tomu dojít nemohlo. Nejvyšší správní soud uvedl, že „povinnost mlčenlivosti je vztažena pouze k jednotlivým fyzickým osobám, typicky jednotlivým zaměstnancům úřadu, netýká se však povinného subjektu jako celku, respektive netýká se jej v situaci, kdy je naopak povinen vykonávat svou veřejnoprávní působnost v oblasti poskytování informací, stanovenou mu informačními zákony“. Střet práva na informace a povinnosti zachovávat mlčenlivost je tedy vyřešen ve prospěch poskytování informací.
[36] Stejně jako není povinný subjekt při poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím vázán povinností mlčenlivosti, není omezen ani zákonem stanovenou neveřejností jednání svého orgánu, jemuž byla požadovaná informace určena. Neveřejnost jednání (zde mandátového a imunitního výboru) je nástrojem ochrany jeho průběhu, tedy nástrojem procesním. Neveřejnost jednání o věcech spadajících do působnosti mandátového a imunitního výboru však není rovna zákazu zveřejňování informací, s nimiž tento výbor pracuje, či výstupů, které svou činností vytváří. Odkaz na neveřejnost jednání mandátového a imunitního výboru podle § 45 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny tedy není důvodem, pro který by bylo možné požadovanou informaci bez dalšího neposkytnout, resp. žádost o její poskytnutí odmítnout.
[37] Na druhou stranu, poskytnutí informací, jimiž povinný subjekt disponuje, ať už se jedná o informace, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost, či informace, které mají být či byly projednávány v rámci neveřejného jednání povinného subjektu (jeho orgánu), lze v konkrétních případech odepřít. Důvodem pro takové odepření však nemůže být odkaz na zákonnou povinnost zachovávat mlčenlivost, ani skutečnost, že požadované informace byly předmětem neveřejného jednání povinného subjektu, nýbrž některý z důvodů pro odepření informací, který je vymezen zákonem o svobodném přístupu k informacím (ochrana utajovaných informací, ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, ochrana obchodního tajemství, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů a další omezení podle § 11). Lze shrnout, že žalovaná nebyla oprávněna žádost žalobkyně o informace odmítnout ani s poukazem na neveřejnost jednání mandátového a imunitního výboru. | decision_747.txt |
4,363 | k § 6a odst. 2 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění zákonů č. 221/2012 Sb. a č. 378/2015 Sb.
k § 46 odst. 2 a § 68 písm. b) soudního řádu správního
Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o námitce žalobce proti vyřízení reklamace vad poskytnuté poštovní služby týkající se ztracené zásilky (Balík Do ruky) a zároveň o návrhu na uložení povinnosti České poště, s. p., uhradit žalobci určitou peněžní částku z titulu náhrady škody (podle § 6a odst. 2 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách) je rozhodnutím dle § 68 písm. b) s. ř. s., tj. rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci vydaným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Žalobu proti takovému rozhodnutí správní soud podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítne.
(Podle usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 8. 2018, čj. 6 A 94/2017-55)*)
Prejudikatura: č. 118/2004 Sb. NSS.
Věc: Jiří J. proti Českému telekomunikačnímu úřadu o vyřízení reklamace vad poskytnuté poštovní služby.
Dne 1. 12. 2015 podal žalobce na pobočce České pošty, s. p., v Praze 8, PSČ 184 00 Balík Do ruky s doplňkovou službou „Dobírka“ na částku 24 215 Kč. Dne 7. 12. 2015 zjistil, že jím odeslaný balík nebyl příjemci řádně doručen a nebyla vybrána ani dobírka. Následně službu reklamoval, dne 8. 1. 2016 urgoval vyřízení své reklamace a současně vznesl nárok na náhradu škody. Dne 8. 1. 2016 mu byla vyplacena částka 215 Kč. Česká pošta, s. p., žalobcovu urgenci reklamace a uplatnění nároku na náhradu škody vyřídila dne 21. 1. 2016 písemně tak, že žádosti na náhradu škody nevyhověla s odůvodněním, že výše škody, resp. skutečná hodnota zasílaného obsahu nebyla dostatečně doložena.
Následně podal žalobce u Českého telekomunikačního úřadu návrh na zahájení řízení o peněžité plnění. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 8. 2016 ve výroku I. rozhodl, že námitce proti vyřízení reklamace vad poskytované poštovní služby se nevyhovuje, a ve výroku II. pak nevyhověl návrhu na uložení povinnosti odpůrci (tj. České poště, s. p.) uhradit navrhovateli částku 24 000 Kč z titulu náhrady škody z poštovní přepravy spolu s úrokem z prodlení za ztracenou zásilku Balík Do ruky. Rozklad, který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 2. 2017.
Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného. Rozhodnutí považoval za nezákonné, protože žalovaný dostatečně nezjistil skutkový stav. Žalovaný se nezabýval meritem věci, tj. tím, že Česká pošta, s. p., převzala od žalobce k přepravě Balík Do ruky s doplňkovou službou „Dobírka“, čímž se žalobcem uzavřela poštovní smlouvu v souladu s § 4 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o poštovních službách“), na základě které se zavázala předmětný balík řádně doručit adresátovi a od adresáta vybrat stanovenou částku 24 215 Kč. Z ustanovení zákona o poštovních službách a závazných Podmínek pošty nevyplývá, že by měl žalobce povinnost jakkoliv prokazovat hodnotu zásilky, a tuto dokonce poště dokládat. Žalobce proto tento požadavek považuje za nezákonný.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že mu není zřejmé, z čeho žalobce dovodil příslušnost soudu rozhodujícího ve správním soudnictví, neboť napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Dle § 36a odst. 1 písm. e) zákona o poštovních službách má žalovaný pravomoc rozhodovat o sporech v případě, že tak zmíněný zákon stanoví. Dle § 6a odst. 2 téhož zákona o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách rozhodne žalovaný na návrh v řízení podle § 6a odst. 1 zákona o poštovních službách. Spory vyplývající z poštovní smlouvy jsou soukromoprávní povahy. Pokud zvláštní zákon svěří pravomoc rozhodnout spor správnímu orgánu, právní rámec pro jeho rozhodnutí je dán § 141 odst. 1 správního řádu.
Žalovaný dále uvedl, že podání, kterým se na něj žalobce obrátil, bylo s ohledem na výše uvedené vyhodnoceno jako návrh na zahájení řízení o námitce proti vyřízení reklamace vad poskytované poštovní služby ve smyslu § 6a zákona o poštovních službách. Vzhledem k tomu, že právo podat návrh dle § 6a tohoto zákona je omezeno lhůtou jednoho měsíce od doručení vyřízení reklamace (resp. marného uplynutí lhůty stanovené pro její vyřízení), zabýval se předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu v napadeném rozhodnutí předně otázkou zachování této lhůty, přičemž dospěl k závěru, že právo podat návrh ve smyslu § 6a zákona o poštovních službách zaniklo v důsledku prekluze, což představuje překážku pro meritorní projednání, která byla sama o sobě důvodem pro nevyhovění návrhu.
Městský soud v Praze žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Soud se v dané věci nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení a zda jde o žalobu přípustnou z hlediska příslušných ustanovení soudního řádu správního. Při těchto úvahách vyšel z následně uvedené právní úpravy:
[8] Podle § 36a odst. 1 písm. e) zákona o poštovních službách „Úřad podle tohoto zákona rozhoduje ve sporech, stanoví-li tak tento zákon“.
[9] Podle § 6a odst. 1 zákona o poštovních službách „pokud provozovatel nevyhoví nebo nevyřídí reklamaci vad poskytované poštovní služby, je odesílatel nebo adresát oprávněn podat u Úřadu návrh na zahájení řízení o námitce proti vyřízení reklamace bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 1 měsíce ode dne doručení vyřízení reklamace nebo marného uplynutí lhůty pro její vyřízení, jinak právo uplatnit námitku zanikne. Podání návrhu podléhá správnímu poplatku.“
[10] Podle § 6a odst. 2 zákona o poštovních službách „neuzavřou-li účastníci řízení smír nebo Úřad tento smír neschválí, Úřad rozhodne o tom, zda byla reklamace vyřízena řádně či nikoli. Na návrh Úřad rozhodne v řízení podle odstavce 1 o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z poštovní smlouvy nebo tohoto zákona. Lhůta pro vydání rozhodnutí činí 90 dnů. Tato lhůta může být u zvlášť složitých sporů prodloužena. Strany musí být bez zbytečného odkladu informovány o prodloužení této lhůty a o celkové době, do kdy lze očekávat vydání rozhodnutí.“
[11] Podle § 68 písm. b) s. ř. s. je „žaloba nepřípustná také tehdy, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu“.
[12] Podle § 46 odst. 2 s. ř. s. „soud návrh odmítne také tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. V usnesení o odmítnutí návrhu musí být navrhovatel poučen o tom, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu.“
[13] Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně vyplývá, že žalovaný jím rozhodl o námitce žalobce proti vyřízení reklamace vad poskytované poštovní služby týkající se ztracené zásilky Balík Do ruky, a zároveň o žalobcově návrhu na uložení povinnosti odpůrci (tj. České poště, s. p.) uhradit žalobci částku 24 000 Kč z titulu náhrady škody z poštovní přepravy spolu se zákonným úrokem z prodlení za ztracenou zásilku. V dané věci se nejednalo o rozhodnutí správního orgánu o veřejných subjektivních právech žalobce, proti němuž lze účinně brojit žalobou u správního soudu ve smyslu § 2, § 4 odst. 1 a § 65 odst. 1 s. ř. s., ale o rozhodnutí správního orgánu ve sporu mezi žalobcem a společností Česká pošta, s. p., jakožto dvěma smluvními stranami uzavřené smlouvy o poskytnutí poštovní služby Balík Do ruky ohledně jejich povinností vyplývajících z této smlouvy a náhrady způsobené škody. Soud přisvědčuje argumentaci žalovaného, že spory mezi účastníky poštovní smlouvy jsou soukromoprávní povahy stejně jako samotná poštovní smlouva, o jejíž soukromoprávní povaze svědčí jak charakter předmětu smlouvy (v souzené věci jím bylo dodání poštovní zásilky sjednaným způsobem příjemci), tak i rovné postavení obou stran smluvního vztahu. Soukromoprávnímu charakteru sporů o právech a povinnostech vyplývajících z poštovní smlouvy nasvědčuje též subsidiární použití občanského zákoníku na právní vztahy vznikající při poskytování poštovních služeb, které nejsou upraveny v § 4 až 15 zákona o poštovních službách (viz § 39 tohoto zákona). Žalobcem uplatněný požadavek na náhradu škody je pak nárokem ryze soukromoprávním. Napadené rozhodnutí, jímž bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno, proto není přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť se jedná o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci vydané v mezích jeho zákonné pravomoci vymezené v § 6a odst. 2 zákona o poštovních službách.
[14] To, že žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí aplikoval správní řád, je pro posouzení charakteru daného sporu zcela irelevantní. Vždy je totiž nutno vycházet z povahy sporného nároku, nikoliv pouze z procesního předpisu, který správní orgán při svém rozhodování užije. Správní řád je totiž subsidiárním předpisem, který správní orgány užívají při svém rozhodování vždy, neexistuje-li speciální procesní úprava v jiném právním předpise, a to jak při rozhodování o veřejných subjektivních právech a povinnostech, tak při rozhodování o soukromých právech účastníků řízení, je-li tato pravomoc správnímu orgánu svěřena.
[15] Na danou věc je možno analogicky vztáhnout tento právní názor vyslovený v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, čj. 6 A 60/2000-46, č. 118/2004 Sb. NSS: „Rozhodnutí správního orgánu vydané na základě § 8 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, je rozhodnutím v soukromoprávní věci, neboť předmětem rozhodnutí je spor mezi uživatelem a poskytovatelem telekomunikační služby o plnění za poskytnuté služby, tj. spor o povinnosti uživatele platit za poskytnuté telefonní služby úhradu v rozsahu tehdy stanoveném Telefonním řádem a o oprávnění poskytovatele telefonních služeb jen v takto stanoveném rozsahu úhradu požadovat. Sama skutečnost, že řízení je regulováno správním řádem, nemá pro posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru věci význam, neboť všechny orgány veřejné správy, jejichž rozhodnutí se projednávají podle části páté o.s.ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003, se v procesních otázkách řídí právními předpisy veřejného práva.“
[16] Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, je žaloba proti němu podle § 68 písm. b) s. ř. s. nepřípustná. Soud proto žalobu podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítl.
*) Žalobce podal proti usnesení Městského soudu v Praze kasační stížnost. Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti zastavil usnesením ze dne 15. 11. 2018, čj. 7 As 433/2014-14. | decision_748.txt |
4,364 | k § 20 a § 98 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákonů č. 530/2005 Sb. a č. 341/2011 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
Ten, kdo stojí v čele bezpečnostního sboru, jedná a rozhoduje jménem státu ve věcech služebního poměru příslušníků tohoto bezpečnostního sboru vždy jen ve vztahu k tomuto bezpečnostnímu sboru (včetně posuzování případně požadované náhrady škody podle § 98 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů). Služební funkcionář jednoho bezpečnostního sboru nemůže rozhodovat o věcech služebního poměru příslušníka jiného bezpečnostního sboru (s výjimkou věcí v rámci naplnění principu tzv. průchodnosti služebních poměrů ve smyslu § 20 zákona o služebním poměru).
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2017, čj. 3 Ad 10/2015-91)*)
Věc: Radek V. proti generálnímu řediteli Generálního ředitelství cel o přiznání nároku na opětující se plnění.
Žalobce se účastnil výběrového řízení na obsazení služebního místa rady odboru mezinárodní spolupráce a metodiky Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality u Policie České republiky (dále jen „výběrové řízení“). Dopisem ze dne 19. 2. 2014 byl žalobce vyrozuměn o svém nezařazení do výběrového řízení. Žalobce se následně žádostí u Celního úřadu pro hlavní město Prahu domáhal přiznání nároku na opětující se plnění spočívající v nevyplacené části základního tarifu, který náleží služební hodnosti rada, a nevyplaceného zvláštního příplatku včetně úroků z prodlení ode dne plánovaného obsazení volného služebního místa, o které se žalobce ucházel.
Žalobcově žádosti nebylo vyhověno a následné odvolání žalobce zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 5. 2015.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Uvedl, že rozhodování služebních funkcionářů jednoho bezpečnostního sboru o právech a povinnostech vzniklých v jiném bezpečnostním sboru nebylo nic neobvyklého. Žalobce konstatoval, že zákon o služebním poměru zakotvil tzv. prostupnost bezpečnostních sborů. Z pohledu ustanovení předmětného zákona je podle žalobce zcela lhostejné, v jakém bezpečnostním sboru příslušník vykonává službu, vždy je k rozhodování o věcech jeho služebního poměru příslušný jen ten funkcionář, v jehož pravomoci je příslušník v době rozhodování. Jakmile žalobce, příslušník Celní správy České republiky (dále jen „celní správa“), projevil zájem o obsazení služebního místa u Policie České republiky (dále jen „policie“), měl služební funkcionář ve vztahu k němu oprávnění a povinnosti vyplývající ze žalobcovy projevené žádosti o zařazení do výběrového řízení. Až do žalobcova ustanovení na služební místo u policie však služební funkcionář policie nebyl oprávněn rozhodovat ve věcech jeho služebního poměru, neboť do té doby jím byl služební funkcionář celní správy. Žalobce uvedl, že jednotlivé bezpečnostní sbory nemají právní subjektivitu. Dle žalobce je služební poměr příslušníka jednáním v rámci státně-služebního vztahu ke státu, nikoli k bezpečnostnímu sboru.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný zdůraznil, že policie ve vztahu k žalobci nevystupovala jako „jeho“ bezpečnostní sbor. Žalovaný namítl, že žalobce přehlížel znění § 19 odst. 2 zákona o služebním poměru, který na žalobce nelze vztáhnout kvůli odbornému požadavku jako jednoznačné podmínky pro ustanovení příslušníka na dotčené služební místo. Bez splnění požadavku nemohl být žalobce na místo ustanoven, což bylo důvodem vyřazení z výběrového řízení. Policie vůči žalobci vystupovala mimo žalobcův služební poměr v celní správě, a proto byl odkázán na případné uplatnění nároku na náhradu škody jinou formou.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Zákon o služebním poměru stanoví v § 22 odst. 2 upravujícím výběrové řízení na služební místo, že „[d]o výběrového řízení se může přihlásit příslušník, který má služební hodnost o jeden stupeň nižší, než je služební hodnost požadovaná pro volné služební místo, vykonává službu v bezpečnostním sboru, jehož služební funkcionář výběrové řízení vyhlásil, nebo vykonává službu v jiném bezpečnostním sboru. Příslušník musí splňovat stupeň vzdělání a obor nebo zaměření vzdělání, jestliže jsou stanoveny pro služební místo, dobu trvání služebního poměru pro služební hodnost a podle závěru služebního hodnocení musí dosahovat alespoň velmi dobrých výsledků ve výkonu služby.“
Zákon o služebním poměru představuje komplexní úpravu práv služebního poměru sjednocující do značné míry dříve roztříštěné pojetí služebního poměru pro jednotlivé bezpečnostní sbory včetně zajištění operativní průchodnosti mezi jednotlivými bezpečnostními sbory.
Městský soud má shodně se žalovaným za to, že ten, kdo stojí v čele bezpečnostního sboru, jedná a rozhoduje jménem státu ve věcech služebního poměru příslušníků tohoto sboru a jen ve vztahu k tomuto sboru včetně posuzování případně požadované náhrady škody podle § 98 zákona o služebním poměru. Jinými slovy, resp. slovy napadeného rozhodnutí, služební funkcionář jednoho bezpečnostního sboru nemůže rozhodovat o věcech služebního poměru příslušníka jiného bezpečnostního sboru, jedině s výjimkou věcí v rámci naplnění principu tzv. průchodnosti služebních poměrů ve smyslu § 20 zákona o služebním poměru. U celní správy jako jednoho z bezpečnostních sborů České republiky proto nelze uplatňovat náhradu škody z titulu odpovědnosti policie, která je organizačně jiným bezpečnostním sborem České republiky. Uvedený závěr vyplývá ze standardních vztahů podřízenosti, jež jsou nezbytné a samozřejmé pro výkon státní správy v rámci dané soustavy správních orgánů včetně bezpečnostního sboru, a vyplývá nejen ze zákona o služebním poměru, ale i konkrétně pro oblast celní správy ze zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky.
Neplatí tak bez dalšího, že za případné pochybení jednoho bezpečnostního sboru odpovídá jiný bezpečnostní sbor, ve kterém dotčená osoba jako její příslušník vykonává službu, jak tvrdí žalobce. Postupem žalovaného ani správního orgánu prvního stupně nebyla nijak způsobena škoda nezákonným jednáním, neboť žalobce neprokázal příčinnou souvislost mezi vyřazením z výběrového řízení u policie a jednáním celní správy ani údajně vzniklou škodu, přičemž ani případná tvrzená škoda nevznikla z jeho služebního poměru u celní správy. Celní správa neporušila právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby, takže nedošlo k naplnění podstaty obecné odpovědnosti podle § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru za škodu způsobenou příslušníku sboru, tedy žalobci.
Městský soud souhlasí s obecně vyřčenou tezí žalovaného, že žalobci, pokud se cítil být poškozen postupem policie, jehož zákonnost a správnost či nesprávnost nepřísluší posuzovat ani městskému soudu v tomto přezkumném řízení, ani celní správě, umožňoval právní řád postupovat jinou právní cestou než požadavkem vůči celní správě, jistěže za předpokladu, že by prokázal škodu způsobenou orgány policie v jejich úředním postupu při výkonu veřejné moci.
Pokud jde o stěžejní námitku žaloby, tedy námitku tvořící první žalobní bod, lze odpověď na ni shrnout tak, že žalovaný nezpůsobil ani nezapříčinil to, že byl žalobce vyřazen z možnosti účasti na výběrovém řízení u policie, přičemž ve shodě se žalovaným lze konstatovat, že nelze dokonce s jistotou ani dovodit, že by byl ve výběrovém řízení úspěšný a umístil by se na prvním místě. Navíc lze poukázat i na § 23 odst. 4 zákona o služebním poměru, podle něhož může být výběrové řízení ukončeno se závěrem, že žádný z účastníků výběrového řízení není vhodný pro obsazované volné služební místo. Námitka, že u policie na rozdíl od celní správy se vyžaduje nebo vyžadovala podmínka oprávnění přístupu k utajovaným informacím v režimu „důvěrné“ již při vstupu do výběrového řízení, je pro probíhající přezkum irelevantní, přestože městský soud vnímá skutečnost, že právě tato žalobcova námitka je ústředním bodem jeho odškodňovací žádosti a že o této skutečnosti není v podstatě mezi účastníky sporu. (…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 30. 8. 2018, čj. 2 As 401/2017-55. | decision_749.txt |
4,365 | k § 6, § 99 odst. 2, § 113 odst. 2 písm. a) a b) a § 242 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (v textu jen „ZZVZ“)
I. Je-li námitkami zpochybňováno vysvětlení zadávací dokumentace bez současného prodloužení lhůty pro podání žádostí o účast (eventuálně nabídek) v zadávacím řízení v rozporu s § 99 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, uplatní se lhůta pro podání námitek stanovená v § 242 odst. 2 téhož zákona.
II. Rozhodne-li se zadavatel stanovit algoritmus či kritéria pro dovození mimořádně nízké nabídkové ceny podle § 113 odst. 2 písm. a) či b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, nezbavuje jej to povinnosti posoudit nabídky z pohledu mimořádně nízké nabídkové ceny ve vztahu k předmětu veřejné zakázky i nad rámec takto stanoveného algoritmu či kritérií.
III. Není bez dalšího porušením zásad, na kterých je zákon č. 34/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, vystavěn (§ 6), zahájí-li zadavatel zadávací řízení v situaci, kdy otázku financování předmětu plnění veřejné zakázky nemá ještě postavenu najisto nebo ještě nedisponuje veškerými veřejnoprávními povoleními k realizaci plnění (kupř. stavebním povolením).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 1. 2024, čj. 62 Af 7/2023-358)
Prejudikatura: č. 1771/2009 Sb. NSS.
Věc: Společnost Gardenline s. r. o. proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti České republiky – Ředitelství vodních cest ČR, o přezkum úkolů zadavatele.
Zadavatel (osoba zúčastněná na řízení) zadával v užším řízení veřejnou zakázku „Zvýšení ponorů na Vltavské vodní cestě Vraňansko-Hořínský kanál – zhotovitel stavby“, která byla uveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie dne 27. 4. 2022 pod ev. č. 2022/S 082-220008.
Žalobkyně podala k žalovanému dne 7. 7. 2022 návrh na zahájení správního řízení směřující proti zadávacím podmínkám a souvisejícím úkonům zadavatele, neboť se domnívala, že se zadavatel dostatečně transparentním a srozumitelným způsobem nevypořádal s jejími námitkami v rámci rozhodnutí zadavatele o námitkách ze dne 27. 6. 2022.
Žalovaný prvostupňovým rozhodnutím ze dne 20. 10. 2022 návrh žalobkyně na přezkum úkonů zadavatele podle § 265 písm. a) ZZVZ zamítl, neboť podle něj nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. Předseda žalovaného pak rozhodnutím ze dne 16. 1. 2023 podaný rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou. Pochybení žalovaného spatřovala zejména v nesprávném výkladu a aplikaci lhůty k podání námitek podle § 242 ZZVZ ve vztahu k neprodloužení lhůty pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení na základě vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 17. 5. 2022. Žalobkyně byla totiž přesvědčena, že námitky byly podány včas, protože se uplatní lhůta podle § 242 odst. 3 ZZVZ, nikoli podle § 242 odst. 2 ZZVZ, jak (podle žalobkyně mylně) dovozoval žalovaný.
Dále žalobkyně namítala nepřiměřenou a diskriminační povahu nastavených podmínek technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. a), c) a d) ZZVZ, která se dle žalobkyně projevuje tím, že požadovaná referenční plnění (stavební práce) i zkušenosti stavbyvedoucího jsou stanovena natolik přísně, že mohou být doložena toliko jediným subjektem, případně skupinou propojených a spřízněných subjektů, k čemuž žalovaný podle žalobkyně dostatečně nepřihlédl.
Žalobkyně dále napadala také zadavatelem nastavený mechanismus posouzení mimořádně nízké nabídkové ceny, neboť ten dle jejího názoru indikoval, že každá předložená nabídka, která se bude od ostatních odlišovat, byť v jediné položce, o 10 % ceny, by měla být automaticky „vyřazena ze zadávacího řízení“, což dle žalobkyně eliminuje možnost předkládání jakýchkoli nižších nabídkových cen v rámci volné hospodářské soutěže, čímž je její smysl fakticky popřen.
Žalobkyně dále rozporovala nastavení podmínek ekonomické kvalifikace, které považovala ve vztahu k výši požadovaného ročního obratu za nepřiměřené.
Napadla rovněž hodnotící kritérium v podobě referenčních plnění, na kterých působil navrhovaný stavbyvedoucí. Takto stanovené hodnotící kritérium podle žalobkyně prohlubuje namítanou nepřiměřenost a nedůvodnost samotných podmínek technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. c) a d) ZZVZ.
Podle žalobkyně dále zadavatel nepřípustně zahájil zadávací řízení „na zkoušku“, neboť nedisponoval stavebním povolením ani příslušnými finančními prostředky k realizaci stavby, což vyústilo v netransparentnost a nezákonnost jeho postupu v zadávacím řízení.
Žalovaný setrvával na závěrech obsažených v napadeném rozhodnutí, neboť žalobkyně prý neuvedla v rámci žaloby žádný nový argument, se kterým by se žalovaný v podrobnostech nevypořádal v napadeném rozhodnutí, případně již v rozhodnutí prvostupňovém; žalovaný na tyto závěry z podstatné míry odkázal.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [20] Pokud jde o zákonnost závěrů, na nichž je napadené rozhodnutí vystavěno, pak žalobkyně je toho názoru, že žalovaný nesprávně vyložil a aplikoval § 242 ZZVZ ve vztahu k běhu lhůty pro podání námitek proti neprodloužení lhůty k podání žádostí o účast v zadávacím řízení. Zatímco žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel z pravidel o běhu lhůty podle § 242 odst. 2 ZZVZ a dospěl k závěru, že lhůta dodržena nebyla, žalobkyně je přesvědčena, že lhůta pro podání námitek běžela podle § 242 odst. 3 ZZVZ a dodržena byla.
[21] V nyní posuzované věci šlo o námitky proti neprodloužení lhůty k podání žádostí o účast při změně zadávacích podmínek. Zadavatel dne 17. 5. 2022 uveřejnil vysvětlení zadávací dokumentace (vysvětlení č. 2), kterým současně změnil zadávací podmínky, aniž by prodloužil lhůtu pro podání žádostí o účast. Námitky proti neprodloužení lhůty k podání žádostí o účast byly podány dne 10. 6. 2022, tj. poslední den lhůty pro podání žádostí o účast.
[22] Podle § 242 odst. 2 ZZVZ musí být námitky proti úkonům oznamovaným v dokumentech, které je zadavatel povinen podle zákona uveřejnit nebo odeslat stěžovateli, doručeny zadavateli nejpozději do skončení této lhůty. Podle § 242 odst. 3 ZZVZ, je-li v zadávacím řízení stanovena lhůta pro podání žádostí o účast, musí být námitky proti podmínkám vztahujícím se ke kvalifikaci dodavatele doručeny zadavateli nejpozději do skončení této lhůty.
[23] Věcně související ustanovení § 242 odst. 2 a odst. 3 ZZVZ upravují zvláštní lhůty pro podání námitek proti postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky ke lhůtě obecné obsažené v § 242 odst. 1 ZZVZ. Lhůta obsažená v § 242 odst. 3 ZZVZ je pak lhůtou zvláštní nejen k obecné lhůtě podle § 242 odst. 1 ZZVZ, nýbrž se aplikuje přednostně též před zvláštní lhůtou podle § 242 odst. 2 ZZVZ. Běh lhůty podle § 242 odst. 3 ZZVZ se přitom odvíjí od věcného obsahu pojmu „kvalifikace dodavatele“. Kvalifikace dodavatele je podle § 28 odst. 1 písm. c) ZZVZ vymezena jako způsobilost a schopnost dodavatele plnit veřejnou zakázku, konkretizována je pak v § 73 a násl. ZZVZ (základní způsobilost, profesní způsobilost, ekonomická kvalifikace a technická kvalifikace).
[24] Aby se tedy na běh lhůty pro podání námitek použilo pravidlo podle § 242 odst. 3 ZZVZ, muselo by jít výlučně o námitky vztahující se ke kvalifikaci dodavatele. Vztah námitek ke kvalifikaci (tj. aby šlo o námitky ke kvalifikaci se vztahující) by přitom podle krajského soudu byl dán výlučně tehdy, bylo-li by jejich předmětem zpochybnění zadavatelových požadavků na kvalifikaci (souhrnně ať už proto, že zadavatel nepožadoval to, co požadovat měl, nebo požadoval to, co požadovat nemohl, anebo požadavky na kvalifikaci byly v rámci možných kritérií stanoveny nad zákonem dovolený rozsah, nejasně či nepřiměřeně).
[25] V nyní posuzované věci však podstatou té části návrhu podaného k žalovanému, kterou se žalobkyně domáhala posouzení otázky, zda byl zadavatel v návaznosti na vysvětlení (č. 2) zadávací dokumentace povinen prodloužit lhůtu pro podání žádostí o účast, nebylo zpochybnění nastavení podmínek kvalifikace dodavatele ve smyslu § 28 odst. 1 písm. c) a § 73 a násl. ZZVZ, nýbrž zpochybnění vysvětlení zadávací dokumentace bez současného prodloužení lhůty pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení v rozporu s § 99 odst. 2 ZZVZ. Argumentace, v níž žalobkyně tvrdila porušení § 99 odst. 2 ZZVZ, nebyla argumentací zpochybňující zadavatelovy požadavky na kvalifikaci.
[26] Pak tedy bez výhrad obstojí závěr žalovaného (materializovaný ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí), že tyto námitky měla žalobkyně uplatnit ve lhůtě podle § 242 odst. 2 ZZVZ, tj. do 15 dnů ode dne, kdy zadavatel vysvětlil zadávací dokumentaci (vysvětlením č. 2), aniž by současně prodloužil lhůtu pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení, a neuplatnila-li je v této lhůtě, je namístě správní řízení v tomto rozsahu zastavit. Do značné míry formalizovaná procedura zadávacích řízení se totiž projevuje i stanovením lhůty k podání námitek podle § 242 odst. 2 ZZVZ, do jejíhož uplynutí musí stěžovatel (zde žalobkyně) své námitky koncentrovat (uplatnit a řádně odůvodnit). Podala-li žalobkyně námitky souhrnně až dne 10. 6. 2022, ve vztahu k otázce prodloužení lhůty pro podání žádostí o účast je podala opožděně (srov. také rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 1 As 150/2014-64). Argumenty, které žalobkyně k otázce prodloužení lhůty pro podání žádostí o účast přednesla žalovanému v návrhu na zahájení řízení a posléze krajskému soudu v žalobě, jsou tudíž bezpředmětné.
[27] Nosnou částí žalobní argumentace je zpochybňování závěrů žalovaného stran tvrzené neodůvodněnosti, nepřiměřenosti a diskriminační povahy požadavku žalobkyně na prokázání technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. a) ZZVZ mj. dvěma realizovanými plněními (referencemi) v podobě rekonstrukce nebo novostavby stavebního díla na sledované vodní cestě dle vnitrostátních předpisů nebo na cestě analogického charakteru v jiném členském státě včetně Spojeného království Velké Británie a Severního Irska s celkovými stavebními náklady v minimální výši 200 000 000 Kč bez DPH. Nepřiměřenost tohoto požadavku žalobkyně spatřuje především v realizaci referenčních staveb na sledované vodní cestě, který považuje za nadbytečný, v podmínce finančního plnění ve výši 200 000 000 Kč, neboť ta dle jejího přesvědčení nikterak nesouvisí s poptávaným plněním, a v tom, že technická kvalifikace může být doložena toliko jediným subjektem, případně skupinou propojených subjektů.
[28] Krajský soud byl při posouzení otázky přiměřenosti stanovených podmínek technické kvalifikace veden východiskem, že podle § 6 ZZVZ musí zadavatel při postupu podle ZZVZ dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti (odst. 1), ve vztahu k dodavatelům pak musí zadavatel dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace (odst. 2), přitom tyto zásady jsou dále ve vztahu k zadávacím podmínkám rozvedeny v § 36 odst. 1 ZZVZ, podle kterého zadávací podmínky nesmí být stanoveny tak, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže. Z § 36 odst. 1 ZZVZ a ze zásad přiměřenosti a zákazu diskriminace (§ 6 ZZVZ) tedy vyplývá, že se zadavatel musí zdržet stanovení takových zadávacích podmínek, které by omezily hospodářskou soutěž bezdůvodným zvýhodněním (konkurenční výhoda) nebo naopak znevýhodněním (překážka hospodářské soutěže) určitých dodavatelů, přičemž důvodnost stanovení konkrétní zadávací podmínky (včetně kritérií technické kvalifikace a jejich prokázání podle § 79 ZZVZ), jež musí být ve výsledku přiměřená, se musí opírat o legitimní potřebu zadavatele, jež musí být z jeho strany též doložena. Platí přitom, že prakticky veškeré zadávací podmínky vážící se k účasti dodavatele v zadávacím řízení (podmiňující účast dodavatele v zadávacím řízení) omezují okruh potenciálních dodavatelů a tím vytvářejí překážku soutěže o veřejnou zakázku, a zadavatel je oprávněn takové zadávací podmínky stanovit, pokud je to odůvodněno jeho potřebami, které prostřednictvím veřejné zakázky naplňuje, současně je povinen je nastavit přiměřeně tak, aby účel veřejné zakázky byl naplněn (srov. například rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS, zabývající se předchozí právní úpravou považující nastavení nepřiměřených technických kvalifikačních předpokladů za skrytou diskriminaci, či jeho rozsudek ze dne 14. 4. 2020, čj. 4 Afs 421/2019-34, potvrzující platnost dřívějších závěrů rovněž za podmínek současné právní úpravy). Jak Nejvyšší správní soud vyslovil též v rozsudku ze dne 30. 9. 2014, čj. 3 As 63/2014-28, každý zadavatel má v zadávací dokumentaci možnost stanovit konkrétní parametry, bez jejichž splnění se dodavatel o veřejnou zakázku úspěšně ucházet nemůže. Uvedeným způsobem současně zadavatel ovlivňuje okruh možných dodavatelů, a proto je třeba při nastavení těchto parametrů, požadavků či podmínek (v zadávací dokumentaci) dbát shora zmíněných zásad vymezených v § 6 ZZVZ, jejichž respektování se ostatně prolíná celými (všemi) zadávacími řízeními. V rozsudku ze dne 28. 2. 2013, čj. 1 Afs 69/2012-55, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že čím podrobnější a přísnější požadavky zadavatel zvolí, tím vyšší nároky budou kladeny na jejich odůvodnění.
[29] Argumentuje-li žalobkyně v tom směru, že zadavatel stanovil požadavek technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. a) ZZVZ příliš specificky, aniž by jej k tomu vedly objektivně ospravedlnitelné důvody, pak s ní nelze souhlasit. Především ze skutečností uvedených zadavatelem v rozhodnutí o námitkách a v navazujícím správním řízení před žalovaným (čemuž odpovídá i konstantní procesní postoj vyjádřený i v řízení před krajským soudem) totiž jednoznačně vyplývá, že tento požadavek technické kvalifikace byl zvolen s ohledem na to, že jednotlivé vodní cesty se podle § 3 zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, dělí na vodní cesty sledované, které se dále vyčleňují na vodní cesty účelové a dopravně významné, které lze dále členit na vodní cesty využitelné a využívané, a cesty nesledované, přičemž každá konkrétní vodní cesta (sledovaná i nesledovaná) s sebou nese odlišnou technickou a organizační náročnost stavby, která na nich má být realizována, a fakticky přináší specifický (odlišný) způsob, kterým budou stavební práce na jednotlivých typech vodních toků prováděny. Šlo-li v nyní posuzované věci o stavbu na Vraňansko-Hořínském kanálu, který spadá pod sledovanou dopravně významnou využívanou cestu podle přílohy č. 2 bodu 1 k zákonu o vnitrozemské plavbě (jde o nejvyšší kategorii vodní dopravní cesty dle vnitrostátních předpisů), pak zadavatel vycházel z toho, že je namístě, aby ji realizoval takový dodavatel, který má zkušenosti právě se stavbou na sledované dopravně významné využívané vodní cestě, která s sebou již z povahy věci, jde-li nadto o vodní tok transevropské dopravní sítě, nutně přináší aplikaci zcela jiných stavebních postupů než kupř. vodní toky, na kterých je provozována toliko rekreační plavba, vodní doprava místního významu (typicky u vodních toků účelových), či na něm dokonce není provozována plavba žádná (typicky u vodních toků nesledovaných, které nadto nepodléhají vnitrostátním pravidlům plavebního provozu).
[30] Jestliže zadavatel stanovil podmínku technické kvalifikace v podobě dvou referenčních plnění realizovaných na sledované vodní cestě (která v sobě dle § 3 odst. 2 a odst. 3 zákona o vnitrozemské plavbě zahrnuje vodní cesty dopravně významné, účelové, využívané i využitelné), pak tato podmínka shora shrnutým důvodům odpovídá. Požadované reference nadto mohli dodavatelé doložit i prostřednictvím staveb, které byly realizovány v zákonem definovaných nižších kategoriích vodních toků, než na kterém se má nacházet předmět plnění veřejné zakázky. V takovém případě nelze požadavek zadavatele považovat za diskriminační (eventuálně jinak odporující ZZVZ), neboť dodavatelé, kteří se z důvodu tohoto kvalifikačního požadavku nemohli zadávacího řízení zúčastnit, byli ze soutěže o veřejnou zakázku vyloučeni na základě objektivních a pro krajský soud srozumitelných a dobře hájitelných důvodů. Těmito důvody přitom zadavatel obšírně argumentoval od samého počátku správního řízení. Lze přitom podle krajského soudu – ve shodě se zadavatelem – vycházet z logicky odůvodnitelného předpokladu, že stavba vodního díla za současného intenzivního plavebního provozu bude skutečně náročnější (technicky i organizačně) a rizikovější než v situaci, kdy plavební provoz bude velmi málo frekventovaný (právě kupř. uskutečňováním rekreačních plaveb, u nichž si nadto lze poměrně jednoduše představit jejich odstávku po dobu realizace stavby), či nebude provozován vůbec. To se ostatně netýká jen stavebních prací realizovaných při intenzivním plavebním provozu, nýbrž také při uvedení plavebně významné cesty zpět do provozu po jejím odstavení způsobem, jaký je předvídán zadávací dokumentací.
[31] Rozporuje-li žalobkyně i přesto odlišnou technickou náročnost stavby na různých vodních tocích, opíraje svůj závěr především o odborné stanovisko Ing. A. V., Ph.D., ve kterém je dle žalobkyně uvedeno, že není technický rozdíl mezi stavbou na sledované vodní cestě a nesledované vodní cestě, jde o tvrzení žalobkyně, které z tohoto odborného stanoviska vůbec nevyvěrá. V něm je naopak uvedeno, že „v současné době nám není známo, že by při realizaci staveb na sledované vodní cestě […] a na účelové vodní stavbě (zde patrně myšleno na účelové vodní cestě) dle zákona o vnitrostátní plavbě byl zásadní rozdíl“ (bod 1 odborného stanoviska). Odborné stanovisko se tak vyjadřuje toliko k technologickému rozdílu u staveb realizovaných na sledované dopravně významné využívané vodní cestě a na účelové vodní cestě, čemuž ostatně odpovídají i otázky pokládané žalovaným, na něž Ing. V. v odborném stanovisku odpovídá (žádost žalovaného o odborné stanovisko ze dne 15. 9. 2021). V nyní posuzované věci je však zadavatelem vyžadováno prokázání technické kvalifikace prostřednictvím staveb realizovaných na sledované vodní cestě, která v sobě zahrnuje, jak již shora uvedeno, vodní cesty dopravně významné, využívané i účelové. To však dle krajského soudu svědčí o přiměřenosti technické kvalifikace nastavené zadavatelem, umožnil-li prokazovat předchozí zkušenost s obdobnými stavbami na vodních tocích o dvě kategorie nižších, než by odpovídalo předmětu veřejné zakázky, není-li mezi nimi dle odborného stanoviska zásadní technologický rozdíl. Nadto je vhodné připomenout, že kritéria technické kvalifikace v sobě nezahrnují pouze technologickou náročnost plnění předmětu veřejné zakázky (rozměry stavby, její hmotnost, použité technologie či pracovní postupy apod.), nýbrž i náročnost organizační, která je zásadně determinována místem plnění (zde vodní kanál na sledované dopravně významné využívané vodní cestě), vnějšími vlivy (výší vodní hladiny, intenzitou lodní plavby, změnami v počasí apod.) a jeho okolím; organizační náročnost stavby pak také bude nepochybně odlišná u stavebních prací realizovaných při vypuštěném kanále a napuštěném kanále za současného plného (nebo alespoň nějakého) plavebního provozu. Nad rámec odborného stanoviska pak žalobkyně žádné konkrétní důkazy (ani tvrzení) o neexistenci technologické náročnosti staveb na sledovaných a nesledovaných vodních tocích nepředkládá.
[32] Podle krajského soudu byl tedy tento požadavek uplatněn při dodržení § 73 odst. 6 ZZVZ (přiměřeně vzhledem ke složitosti a rozsahu předmětu veřejné zakázky) i § 6 ZZVZ. Na tom nic nemění ani argumentace žalobkyně vedená směrem, že kvalifikační požadavek referenční stavby na sledované vodní cestě je nadbytečný, neboť předmět veřejné zakázky bude ve svém rozsahu z více než 98 % realizován tzv. „nasucho“ při vypuštěném kanálu. Je sice pravdou, že v návrhu dohody o předčasném užívání díla je specifikováno několik prací, které je vybraný dodavatel povinen realizovat při plném plavebním provozu (bod II odst. 1), avšak z ničeho neplyne, že by šlo jen o 2 % celkového rozsahu stavby; jejich specifikace takovému rozsahu ostatně ani neodpovídá (úprava plavebního kanálu, přeložky inženýrských sítí, prohrábky, sanace původního opevnění břehů a plavební značení). Uvádí-li nadto žalobkyně, že prohrábky budou realizovány při vypuštěném kanále, pak ze zadávací dokumentace naopak jednoznačně plyne, že tyto práce budou probíhat na napuštěném kanále, mají-li být prováděny z pontonu, s pomocí sacího bagru a za asistence potápěče (čl. D.1.2 technické zprávy). Předně však žalobkyně tvrzení o zanedbatelném rozsahu prací prováděných při napuštěném kanále uvádí toliko v obecné rovině, aniž by uvedla konkrétní postup, z něhož tuto hodnotu dovodila, nadto není nutně pravdou, že jde o jediné práce, které budou při plném plavebním provozu realizovány. Ze zadávací dokumentace, a především pak z obsahu dohody o předčasném užívání díla je zjevné, že nad rámec shora specifikovaných stavebních prací zadavatel vybraného dodavatele nikterak neomezuje ve výběru (a rozsahu) prací, které budou realizovány na napuštěném či vypuštěném kanále. Naopak mu pouze umožňuje využít dvě plánované odstávky, během kterých bude lodní doprava přerušena, které je sice oprávněn využít, avšak současně k tomu není povinen. Skutečný rozsah stavebních prací realizovaných na napuštěném či vypuštěném kanále tedy bude záviset na úvaze vybraného dodavatele (a na okolnostech provádění prací). Není proto pravdou, že by předčasné užívání bylo pouze eventualitou, která nemusí nastat, neboť ačkoli není jisté, jak velký rozsah prací bude vybraným dodavatelem realizovaný v době před plánovanými odstávkami, v jejich průběhu, mezi jednotlivými odstávkami či po jejich dokončení, je nepochybné, že k předčasnému užívání v průběhu plnění veřejné zakázky dojde.
[33] K věcně související argumentaci žalobkyně stran nepřiměřenosti technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. a) ZZVZ z důvodů nadbytečného počtu požadovaných referencí, příliš vysokého požadovaného finančního limitu a zvýhodnění určité skupiny dodavatelů lze souhrnně uvést, že se zadávacího řízení zúčastnili celkem čtyři dodavatelé, přičemž přinejmenším tři z nich prokázali splnění kvalifikačního požadavku zadavatele (OHLA ŽS, a. s., byla ze zadávacího řízení vyloučena, neboť nereagovala na výzvu zadavatele podle § 46 odst. 1 ZZVZ), tj. prokázali, že již v minulosti řádně a včas realizovali dvě vodní díla na sledované vodní cestě podle zákona o vnitrozemské plavbě. Pak tedy nelze dovozovat (jak činí žalobkyně), že by v nyní posuzované věci neproběhla řádná hospodářská soutěž; vzhledem k rozsahu plnění veřejné zakázky i její předpokládané hodnotě, která byla stanovena na 1 333 300 000 Kč bez DPH, takový okruh účastníků zadávacího řízení nenaznačuje omezení, potlačení nebo vyloučení hospodářské soutěže. Krajský soud neshledává relevantním (reálně zpochybňující požadavky zadavatele na technickou kvalifikaci) ani argumentaci žalobkyně, že účastníci zadávacího řízení předkládali k prokázání splnění technické kvalifikace také své zahraniční reference; předmět plnění má být realizován na jednom ze dvou největších vodních toků v České republice a není důvodu nepředpokládat zapojení zahraničních dodavatelů či dodavatelů se zahraničními zkušenostmi. Z ničeho přitom neplyne, že by měl být zadavatel povinen zajistit „lepší“ a „širší“ uplatnění tuzemských dodavatelů (a tím jim usnadnit přístup k zadávacímu řízení), takový postup by naopak v principu porušoval § 6 odst. 3 ZZVZ.
[34] Představuje-li pak zadavatelem stanovený finanční limit referenčních plnění 200 000 000 Kč bez DPH, jde o hodnotu dosahující 15 % předpokládané hodnoty nyní zadávané veřejné zakázky, což bez dalšího rozhodně neindikuje nepřiměřenost takto stanoveného finančního limitu. Stejnou optikou pak krajský soud nahlíží na požadavek předložení dvou referenčních plnění; prokázání zkušeností se dvěma obdobnými stavbami, přitom s významně nižší hodnotou plnění, nepřiměřenost tohoto požadavku neindikuje. Nic také nenaznačuje, že by měl zadavatel zvýhodňovat skupinu dodavatelů, která má být podle přesvědčení žalobkyně napojena na Metrostav a. s.; ve velmi obecné rovině vedená argumentace žalobkyně bez konkretizujících tvrzení (a bez náznaku označení důkazů na podporu těchto tvrzení) působí spíše jen jako subjektivní dojmy žalobkyně, nadto proti podezření, že účastníci zadávacího řízení jsou nějak propojeni se společností Metrostav a. s., může stát i skutečnost, že jedním z účastníků zadávacího řízení byla i EUROVIA CS, a. s., kterou lze bez dalšího pokládat za konkurenta společnosti Metrostav a. s. (či „skupiny Metrostav“).
[35] Stran žalobní argumentace ohledně neprovedení průzkumu trhu ze strany zadavatele krajský soud vychází z toho, že žalovaný nemusel zkoumat relevantní trh (nemusel jej ani vymezovat), musel se však prostřednictvím své vlastní odborné úvahy zabývat tím, zda žalobkyní uplatněný požadavek byl jako celek přiměřený, odpovídající smyslu oprávnění vyžadovat prokázání (doložení) technické kvalifikace (konkrétně referencí). Svoji odbornou úvahu v tomto směru přitom nemohl založit na výlučně teoretických konstrukcích (jakoby samozřejmých), nýbrž musel ji založit na alespoň rámcových znalostech konkrétních podmínek panujících v podnikatelském prostředí stavebních dodavatelů, kteří by byli (sami nebo ve spolupráci s poddodavateli) schopni předmět veřejné zakázky hypoteticky plnit. Takto také žalovaný podle krajského soudu v dostatečné míře postupoval, neboť zohlednil především charakter plnění, předpokládanou hodnotu veřejné zakázky a v kontextu toho skutečnost, že přinejmenším tři dodavatelé byli schopni zadavatelem požadovanou technickou kvalifikaci podle § 79 odst. 2 písm. a) ZZVZ splnit, přitom žádný z dílčích závěrů žalovaného dovozujících, že požadovaná technická kvalifikace nebyla nepřiměřená, netrpí žádným deficitem logických a o konkrétní skutková zjištění se opírajících úvah.
[36] Pokud jde o omezení mimoevropských referenčních plnění, která zadavatel připustil pouze u staveb realizovaných v členských státech Evropské unie a ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska, jde o požadavek, který byl dle přesvědčení krajského soudu zadavatelem v dostatečné míře odůvodněn nejen v rozhodnutí o námitkách (bod I), nýbrž také ve správním řízení (ve sdělení žalovanému ze dne 18. 8. 2022), a odpovídá § 6 odst. 3 ZZVZ. Lze shrnout, že zákon o vnitrozemské plavbě, kterým se řídí i stavební práce realizované na předmětu plnění veřejné zakázky, je harmonizovaný řadou evropských směrnic, z nichž lze demonstrativně uvést kupř. směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2009/104/ES o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při používání pracovního zařízení zaměstnanci při práci či směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, a ve všech členských státech, včetně Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, které bylo členem EU až do 31. 1. 2020, proto lze objektivně předpokládat naplnění standardů předvídaných vnitrostátní právní úpravou nejen v oblasti stavebnictví, nýbrž také v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, v oblasti práva životního prostředí či nakládání s odpady, které však v odpovídající míře nemusí být naplněny v mimoevropských státech, ve kterých k harmonizaci s evropskými (unijními) předpisy nedošlo. V podrobnostech se však s touto argumentací vypořádal zadavatel ve svém vyjádření k žalobě ze dne 8. 8. 2023, které by krajský soud mohl pouze parafrázovat, místo toho na něj však bez výhrad odkazuje.
[37] Namítá-li pak žalobkyně, že jí v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nebylo umožněno seznámit se s podklady napadeného rozhodnutí, které zadavatel předložil až v řízení o rozkladu, pak lze ve shodě se žalovaným konstatovat, že nejde o dokumenty, na kterých by žalovaný založil napadené rozhodnutí (tyto dokumenty dle jejich obsahu spíše sloužily jako shrnutí stanoviska zadavatele k předmětu správního řízení), nadto byla žalobkyně v době trvání řízení o rozkladu oprávněna se s těmito dokumenty seznámit nahlížením do spisu podle § 38 správního řádu (této možnosti však nevyužila).
[38] Jak již bylo shora zrekapitulováno, předmětem plnění veřejné zakázky o předpokládané hodnotě 1 333 300 000 Kč bez DPH bylo zvýšení ponorů na Vltavské vodní cestě Vraňansko-Hořínský kanál. Zadavatel v čl. 3.5 zadávací dokumentace stanovil jako podmínku technické kvalifikace přítomnost stavbyvedoucího, který mj. bude schopen prokázat předchozí zkušenost s obdobným plněním již realizovanými referenčními zakázkami, na kterých současně působil v pozici stavbyvedoucího po dobu alespoň 6 měsíců. Žalobkyně takto požadovanou technickou kvalifikaci podle § 79 odst. 2 písm. c) a d) ZZVZ považuje za diskriminační a nepřiměřenou.
[39] Podle § 79 odst. 2 písm. c) ZZVZ může zadavatel k prokázání kritérií technické kvalifikace požadovat seznam techniků nebo technických útvarů, které se budou podílet na plnění veřejné zakázky. Podle § 79 odst. 2 písm. d) ZZVZ může zadavatel k prokázání kritérií technické kvalifikace požadovat osvědčení o vzdělání a odborné kvalifikaci vztahující se k požadovaným službám, a to jak ve vztahu k fyzickým osobám, které mohou dodávky, služby nebo stavební práce poskytovat, tak ve vztahu k jejich vedoucím pracovníkům.
[40] Účelem požadavků na prokázání technické kvalifikace je minimalizace zadavatelova rizika, že předmět plnění veřejné zakázky nebude vybraným dodavatelem realizován řádně a včas. Kritéria technické kvalifikace tedy mají především zajistit, že se o veřejnou zakázku budou ucházet pouze dodavatelé, kteří disponují odpovídajícími technickými, personálními i materiálními prostředky k řádnému plnění (a dokončení) veřejné zakázky. Požadavky na prokázání splnění kvalifikace však musí být odůvodněny předmětem veřejné zakázky a musí být stanoveny přiměřeně. Není tak bez dalšího v rozporu se ZZVZ (s § 73, § 79 a § 6 ZZVZ), vztáhne-li zadavatel u významné a (věcně i finančně) rozsáhlé veřejné zakázky parametry technické kvalifikace k osobě stavbyvedoucího, kterou lze nepochybně považovat za osobu zcela klíčovou pro plnění předmětu veřejné zakázky, neboť dohlíží na průběh stavebních prací, dodržování technických postupů, organizuje práci jednotlivým zaměstnancům, přebírá za jejich práci zodpovědnost apod. Zadavatel, pro krajský soud přijatelně veden úvahou o zásadním vlivu stavbyvedoucího na průběh stavby, dospěl k závěru, že prokázání zkušeností stavbyvedoucího bude dostatečné pouze prostřednictvím referenčních plnění, která mu poskytují jednoznačné záruky ohledně jeho schopností realizovat veřejnou zakázku řádně a včas, tj. doložením stavby již v minulosti zcela dokončené. Takovýto požadavek se krajskému soudu ve shodě se žalovaným jeví logicky zdůvodnitelný, ve skutkových poměrech nyní posuzované věci též za zdůvodněný a srozumitelný. Stěží by totiž mohl být naplněn smysl a účel technické kvalifikace, byl-li by zadavatel povinen jako referenční plnění přijmout i taková, která v odpovídající kvalitě (tj. řádně a včas) realizována nebyla, či o jejichž kvalitě (a případných vadách) nelze k okamžiku posouzení technické kvalifikace činit žádné konkrétní závěry (srov. také rozsudek KS v Brně ze dne 14. 4. 2023, čj. 62 Af 12/2022-130). Byl-li by aprobován výklad opačný (tj. pohled žalobkyně), byl by zadavatel povinen přijmout referenční zkušenosti stavbyvedoucího, u nichž mu není známo, zda předmětná stavba byla dokončena a byla-li dokončena, zda se tak stalo řádně a včas, přičemž důvody, které by potenciálně zmařily dokončení veřejné zakázky (referenčního plnění) v odpovídající kvalitě, se mohou nacházet výlučně na straně stavbyvedoucího. Se zřetelem k zásadě transparentnosti je však zadavatel dle přesvědčení krajského soudu povinen jakékoli pochybnosti stran prokázání technické kvalifikace konkrétního dodavatele odstranit, aby měl postaveno najisto, že dodavatel kvalifikační kritéria skutečně prokázal, pročež je oprávněn nadále vystupovat jako účastník zadávacího řízení; postup předestřený žalobkyní by však takovému přístupu zjevně odporoval.
[41] Nad rámec shora uvedeného lze dodat, že tento požadavek bezprostředně souvisel s předmětem plnění veřejné zakázky (dohled osoby stavbyvedoucího nad řádným a včasným plněním stavby) a byl mu také přiměřený.
[42] Stran podmínky působení stavbyvedoucího minimálně po dobu 6 měsíců na konkrétním referenčním plnění lze konstatovat, že prokázání délky praxe na konkrétním plnění u klíčových členů realizačního týmu lze pokládat za vhodný kvalifikační požadavek, je-li zvolen přiměřeně s ohledem na předmět a rozsah veřejné zakázky. Prokázání délky praxe zadavateli slouží jako určité síto, které z účasti o veřejnou zakázku eliminuje osoby s minimálními zkušenostmi na trhu, případně osoby, které s obdobnými plněními nemají zkušenost žádnou. Ačkoli praxe přiměřená předmětu plnění veřejné zakázky není zákonem definována, je nezbytné i zde vycházet z požadavku celkové přiměřenosti takového kritéria. Stanovil-li zadavatel jako podmínku působení stavbyvedoucího na této pozici u referenčních plnění po dobu alespoň 6 měsíců, pak dle krajského soudu tomuto požadavku dostál; tento kvalifikační požadavek stanovil způsobem odpovídajícím potřebám zadavatele z hlediska zajištění, aby se na plnění veřejné zakázky reálně podílel stavbyvedoucí s dostatečnými zkušenostmi v oboru. Krajský soud souhlasí se zadavatelem (s jeho úvahami obsaženými ve vyjádření k žalobě), že v případě zvolení kratšího časového úseku (resp. úseku žádného) by hrozilo, že se stavbyvedoucí na referenčním plnění jako stavbyvedoucí sice podílel, avšak kupř. v době, kdy by na základě vnějších vlivů došlo k přerušení stavebních prací, či v době, kdy by docházelo „jen“ k předání staveniště apod., a tedy by funkci stavbyvedoucího fakticky nevykonával. Stanovená délka 6 měsíců je tedy dostatečně dlouhá na to, aby se stavbyvedoucí na referenčním plnění v této roli skutečně podílel, a současně dostatečně přiměřená tak, aby nepředstavovala nepřípustné omezení hospodářské soutěže.
[43] Namítá-li pak žalobkyně, že ačkoli v České republice existuje přes deset tisíc osob disponujících zadavatelem požadovanou autorizací, jsou shora specifikovaná kvalifikační kritéria nastavena natolik přísně, že je jsou schopni splnit toliko dva čeští technici a jeden polský technik, jde o argument zjednodušený a ve výsledku nepřiléhavý. Z účasti čtyř dodavatelů v zadávacím řízení, z nichž tři požadavky zadavatele splnili, nelze dovozovat, že na trhu (nejen českém, nýbrž celém unijním) působí pouze tři stavbyvedoucí, kteří kritériím technické kvalifikace vyhovují; proces zadávaní veřejných zakázek dodavatelům neposkytuje žádnou jistotu úspěchu při získání veřejné zakázky, pročež nelze důvodně očekávat, že se všichni dodavatelé zúčastní veškerých zadávacích řízení, u nichž jsou schopni kritéria technické kvalifikace naplnit (ať už z důvodu nedostatku personálních či finančních kapacit, zájmu o lukrativnější veřejnou zakázku či z prostého nezájmu o předmět plnění veřejné zakázky v místě a čase).
[44] Argumentace žalobkyně vedená směrem, že stavbyvedoucí navržený společností Budimex S. A. není schopen komunikace v českém nebo slovenském jazyce, a proto není oprávněn vykonávat pozici stavbyvedoucího a získat pro takovou činnost na území České republiky oprávnění profesní komory, není pro nyní posuzovanou věc vůbec relevantní, neboť zadavatel podmínku jazykových schopností stavbyvedoucího stanovil takovým způsobem, že není-li schopen komunikace v požadovaném rozsahu sám, může tento nedostatek zhojit stálou přítomností tlumočníka na stavbě. Otázka dodržení této podmínky (zde v podobě přítomnosti tlumočníka na stavbě) je pak výlučnou odpovědností dodavatele, kterým byl stavbyvedoucí navržen, obdobně jako zajištění toho, aby disponoval veškerými oprávněními k výkonu této činnosti potřebnými, a nikoli zadavatele, který je v tomto směru případně oprávněn vybraného dodavatele za nedodržení tomu odpovídajícího smluvního požadavku sankcionovat podle smluvního instrumentaria.
[45] Namístě je pak odmítnout také tvrzené zvýhodňování společnosti Metrostav DIZ s. r. o., která je členem „skupiny Metrostav“ spolu s trestně odsouzenou společností Metrostav a. s., které byl pravomocně uložen zákaz plnění veřejných zakázek. Ačkoli totiž stavbyvedoucí společnosti Metrostav DIZ s. r. o. požadovaná referenční plnění skutečně prokázal prostřednictvím staveb, na nichž se podílel pro Metrostav a. s., je nezbytné odlišovat zkušenosti konkrétního dodavatele (odsouzeného k zákazu plnění veřejných zakázek) a zkušenosti stavbyvedoucího, stejně jako je třeba odlišovat trestněprávní odpovědnost právnické osoby od získaných zkušeností jejich konkrétních zaměstnanců (fyzických osob). Stěží by mohlo obstát absolutní vyloučení zaměstnanců dříve pracujících pro právnickou osobu odsouzenou k zákazu plnění veřejných zakázek z podílu na pozdějším plnění jiné právnické osoby. Krajskému soudu přitom není známo, že by stavbyvedoucí navržený společností Metrostav DIZ s. r. o. byl pravomocně odsouzen v souvislosti s trestnou činností svého bývalého zaměstnavatele, případně, že by byl zákaz plnění veřejných zakázek uložen společnosti Metrostav DIZ s. r. o., pod níž se konkrétní stavbyvedoucí zadávacího řízení zúčastnil (pro kterou má pracovat). Ani v tomto směru tedy závěr žalobkyně o údajném zvýhodňování skupiny subjektů funkčně propojených s pravomocně odsouzenou společností Metrostav a. s. před krajským soudem neobstojí. Žádnou další konkrétní argumentaci pak žalobkyně v tomto směru nepředkládá.
[46] Žalobkyně dále napadá zadavatelem stanovený mechanismus pro identifikaci mimořádně nízké nabídkové ceny. Za tu měla být podle zadávací dokumentace považována nabídková cena položky, která bude alespoň o 10 % nižší než průměr nabídkových cen položek všech obdržených nabídek; takto stanovené kritérium pro posouzení mimořádně nízké nabídkové ceny žalobkyně považuje za nepřiměřené a diskriminační, neboť nesouhlasí s tím, že by nabídka s nižší cenou, byť v jediné položce o 10 %, měla automaticky znamenat vyloučení dodavatele ze zadávacího řízení. Ani tu krajský soud se žalobkyní nesouhlasí.
[47] Podle § 48 odst. 4 ZZVZ, obsahuje-li nabídka mimořádně nízkou nabídkovou cenu, kterou účastník zadávacího řízení nezdůvodnil, je zadavatel oprávněn jej vyloučit ze zadávacího řízení. Už to popírá konstrukci žalobkyně dovozující „automatické“ vyloučení ze zadávacího řízení, nadto už při pouhé identifikaci mimořádně nízké nabídkové ceny.
[48] Podle § 113 odst. 2 písm. a) a b) ZZVZ zadavatel může v zadávací dokumentaci stanovit cenu nebo náklady, které bude považovat za mimořádně nízkou nabídkovou cenu, nebo způsob určení mimořádně nízké nabídkové ceny. Už z toho plyne, že zadavatel byl oprávněn předem parametry pro identifikaci mimořádně nízké nabídkové ceny stanovit. Otázka, zda je vhodné tak učinit (neboť stanoví-li zadavatel předem parametry pro identifikaci nabídkové ceny, pak nabídkovou cenu, jež tyto parametry naplňuje, musí za všech okolností za mimořádně nízkou nabídkovou cenu považovat), je přitom otázkou pro nyní posuzovanou věc nepodstatnou.
[49] Institut mimořádně nízké nabídkové ceny slouží jako ochranný prostředek zadavatele před situací, kdy by byl nucen uzavřít smlouvu s účastníkem, který by zjevně nebyl schopen plnění za nabídnutou cenu vůbec poskytnout, resp. poskytnout v odpovídající kvalitě (srov. například rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2017, čj. 5 As 180/2016-32). Rozhodl-li se zadavatel spojit identifikaci mimořádně nízké nabídkové ceny s rozdílem alespoň ve výši 10 % v porovnání s průměrem zbylých nabídkových cen, na což byla navázána jeho povinnost vyzvat dodavatele ke zdůvodnění a poté oprávnění jej při nezdůvodnění ze zadávacího řízení vyloučit, pravidlům vyplývajícím z § 113 ZZVZ se jeho postup nezprotivil. Ačkoli je pak vyloučení účastníka zadávacího řízení z důvodu nezdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny podle § 48 odst. 4 ZZVZ fakultativním oprávněním zadavatele, nezbavuje jej to povinnosti postupovat transparentně a odůvodnit, pro které skutečnosti související s nezdůvodněním mimořádně nízké nabídkové ceny účastník ze zadávacího řízení vyloučen byl, či naopak nebyl, ačkoli jeho nabídka dodatečně nezdůvodněnou mimořádně nízkou nabídkovou cenu obsahuje (srov. například rozsudek KS v Brně ze dne 24. 9. 2019, čj. 31 Af 48/2018-63). Ostatně povinnost zadavatele odůvodnit postup při hodnocení zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny byla správními soudy dovozována i ve vztahu k předchozí právní úpravě (srov. například rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2017, čj. 5 As 180/2016-32) a současná právní úprava (ZZVZ) na tom nic nemění (srov. například rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2021, čj. 7 As 199/2021-71).
[50] Zadavatelem stanovené kritérium identifikace mimořádně nízké nabídkové ceny (bez ohledu na to, jakým způsobem bylo v nyní posuzované věci formulováno) jej tedy nezbavuje povinnosti se ke každému zdůvodnění nabídkové ceny řádně vyjádřit a nabídkovou cenu nakonec posuzovat ve vztahu k předmětu veřejné zakázky [a eventuálně identifikovat mimořádně nízkou nabídkovou cenu i nad rámec pravidla stanoveného podle § 113 odst. 2 písm. a) a b) ZZVZ]. Z postupu zadavatele v zadávacím řízení v nyní posuzované věci přitom neplyne, jak se snaží dovozovat žalobkyně, že by takto stanoveného pravidla hodlal zadavatel využít k bezdůvodnému vyloučení „nepohodlných“ účastníků ze zadávacího řízení.
[51] Neuplatní se tedy ani přímočará konstrukce žalobkyně, podle níž zadavatelem předem stanovené kritérium identifikace mimořádně nízké nabídkové ceny eliminuje možnost předkládání jakýchkoli nižších nabídkových cen v rámci volné hospodářské soutěže, protože stanoví-li zadavatel kritérium identifikace mimořádně nízké nabídkové ceny, neznamená to nic víc, než že nabídku naplňující toto kritérium (vedle nabídek obsahujících mimořádně nízkou nabídkovou cenu z jiných důvodů než pro naplnění předem stanoveného kritéria identifikace mimořádně nízké nabídkové ceny) poté učiní předmětem podrobnějšího zkoumání.
[52] Dále žalobkyně rozporuje přiměřenost požadavku na prokázání ekonomické kvalifikace, tj. požadavek minimálního ročního obratu dodavatele za poslední tři uzavřená bezprostředně předcházející účetní období ve výši minimálně 1 000 000 000 Kč bez DPH za každé takové období.
[53] Podle § 78 odst. 1 ZZVZ je zadavatel oprávněn požadovat, aby minimální roční obrat dodavatele nebo obrat dosažený dodavatelem s ohledem na předmět veřejné zakázky dosahoval zadavatelem určené minimální úrovně, a to nejdéle za 3 bezprostředně předcházející účetní období. Podle § 78 odst. 2 ZZVZ podmínka minimální výše ročního obratu nesmí přesahovat dvojnásobek předpokládané hodnoty veřejné zakázky.
[54] Požadavkem na prokázání ekonomických kapacit dodavatele účastnícího se zadávacího řízení si zadavatel zajišťuje (resp. snaží zajistit), že předmět plnění bude realizovat výlučně ekonomicky (finančně) silný a stabilní dodavatel, což přirozeně zvyšuje pravděpodobnost dokončení plnění v odpovídající kvalitě (řádně a včas). Předpokládaná hodnota veřejné zakázky činí v nyní posuzované věci 1 333 300 000 Kč bez DPH. Požadoval-li zadavatel roční obrat dodavatele v minimální výši 1 000 000 000 Kč bez DPH, pak § 78 odst. 2 ZZVZ neporušil. Pokud jde o přiměřenost takového požadavku v poměrech konkrétního zadávacího řízení (§ 73 odst. 6 ZZVZ), pak z ničeho (ani z argumentace žalobkyně) neplyne, že by šlo o požadavek zjevně nepřiměřený složitosti a rozsahu předmětu veřejné zakázky. Uvádí-li pak žalobkyně, že za výši obvyklou lze považovat výši ročního obratu 650 000 000 Kč, pak to opírá toliko o jedinou zadávanou veřejnou zakázku, pročež nejde o požadavek „obvyklý“, nadto argumenty žalobkyně nic nevypovídají o poměrech nyní zadávané veřejné zakázky. Napadá-li v této souvislosti dále žalobkyně, že zadavatel neumožnil „sčítání“ obratů jednotlivých dodavatelů, nejde o požadavek a priori zakázaný a proti jeho přiměřenosti s ohledem na smysl tohoto kvalifikačního požadavku v kontextu finančního a věcného rozsahu plnění v nyní posuzované věci žalobkyně žádný konkrétní argument nepřináší. Bez podrobnější argumentace stran nepřiměřenosti tohoto požadavku v konkrétních skutkových poměrech nyní posuzované věci nelze jeho nepřiměřenost dovodit ani na základě obecně dostupných údajů o obratech nejméně 26 dodavatelů. K argumentaci zadavatele obsažené v jeho vyjádření k žalobě totiž krajský soud ze sbírky listin obchodního rejstříku ověřil, že za rozhodné období (roky 2019, 2020 a 2021) by tento požadavek splňovali nejméně dodavatelé Strabag, a. s., Eurovia CS, a. s., Skanska, a. s., OHL ŽS, a. s., Swietelsky stavební s. r. o., Hochtief CZ, a. s., IMOS Brno, a. s., Colas CZ, a. s., Porr, a. s., Subterra, a. s., Gemo, a. s., Syner, s. r. o., Strabag Rail, a. s., Geosan Group, a. s., M – Silnice, a. s., VCES, a. s., Goldbeck Bau, s. r. o., Firesta – Fišer, rekonstrukce, stavby, a. s., Chládek a Tintěra Pardubice, a. s., Čermák a Hrachovec, a. s., PS Brno, s. r. o., PKS stavby, a. s., GJW Praha, s. r. o., Sitel, s. r. o., Bielskie Przedsiebiorswo Budownictwa Przemyslowego, organizační složka a Silnice Group, a. s. Tento výčet přitom krajský soud pokládá za vzorek dostatečně reprezentativní pro závěr, že o nepřiměřený požadavek nejde.
[55] Za nezákonné pak žalobkyně považuje také hodnotící kritérium, podle kterého budou hodnoceny zkušenosti stavbyvedoucího prostřednictvím referenčních zakázek, na nichž v této pozici působil, a sice s vahou tohoto kritéria 30 % (zbylých 70 % tvořila nabídková cena).
[56] Podle § 116 odst. 1 ZZVZ pro hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky podle kvality je zadavatel povinen stanovit kritéria, která vyjadřují kvalitativní, environmentální nebo sociální hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky. Podle § 116 odst. 2 písm. e) ZZVZ je možné jako kritérium kvality určit mj. zkušenost osob, které se mají přímo podílet na plnění veřejné zakázky v případě, že na úroveň plnění má významný dopad kvalita těchto osob.
[57] Zadavatel je tedy (při zadávání veřejných zakázek v nadlimitním i podlimitním režimu) oprávněn hodnotit zkušenosti osob, které mají podstatný význam a vliv na plnění veřejné zakázky. Zásadně tak musí jít o předmět plnění, jehož kvalita je odvislá od kvality a zkušeností osob, které se podílejí na jeho realizaci. Vzhledem k tomu, že se krajský soud s významem role stavbyvedoucího pro plnění nyní posuzované věci již shora vypořádal, stejně jako s přiměřeností požadavku na kvalifikaci podle § 79 odst. 2 písm. c) a d) ZZVZ, a to shodně jako žalovaný, je od těchto úvah přirozeně odvislý i závěr ohledně přiměřenosti (a tedy zákonnosti) kritéria hodnocení odrážejícího zkušenosti stavbyvedoucího. Ostatně i sama žalobkyně nepřiměřenost hodnotícího kritéria opírá výlučně o nepřiměřenost požadavku na kvalifikaci. Nad rámec argumentace, kterou žalobkyně přinesla již proti požadavku na kvalifikaci ve smyslu § 79 odst. 2 písm. c) a d) ZZVZ a kterou krajský soud shora za důvodnou nepokládal, žalobkyně – ve vztahu ke kritériu hodnocení – nic nového nepřináší.
[58] Žalobkyně dále tvrdí, že zadavatel údajně postupoval netransparentně, když nedisponoval v době zahájení zadávacího řízení příslušnými finančními prostředky ani stavebním povolením k realizaci veřejné zakázky, a také dodavatelům neposkytl dostatečně podrobné zadávací podmínky nezbytné pro jejich účast v zadávacím řízení. Ani v těchto dílčích ohledech krajský soud s žalobkyní nesouhlasí.
[59] V oblasti zadávání veřejných zakázek je známou a obecně přijímanou skutečností (jakkoli se žalobkyni může subjektivně jevit jako nedobrá), že zadávací řízení bývají zahajována i v situaci, kdy otázka financování předmětu plnění není postavena najisto, ať už z toho důvodu, že zadavatel o financích teprve vyjednává, anebo že čeká na jejich uvolnění z příslušného rozpočtu či na dotaci. Riziko nezajištění finančních prostředků tak může být přítomno v řadě zadávacích řízení, ostatně i § 127 odst. 2 písm. d) a e) ZZVZ opravňuje na nakonec zjištěný nedostatek finančních prostředků reagovat zrušením zadávacího řízení (kupř. ke zkrácení finančních prostředků předpokládaných zadavatelem jakožto k důvodu hodnému zvláštního zřetele pro zrušení zadávacího řízení srov. například rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 As 278/2015-34), a tedy žalobkyní tvrzená nejistota zadavatele stran financování obecně nemůže vést k závěru o porušení ZZVZ tím, že je zadávací řízení zahájeno. Stejně tak žalobkyní tvrzené chybějící stavební povolení v době zahájení zadávacího řízení není skutečností, o kterou by bylo možno opřít porušení ZZVZ; z ničeho neplyne, že by zadávací řízení (zvláště se zohledněním rozumného předpokladu doby jeho trvání) muselo být zahajováno teprve tehdy, disponoval-li by zadavatel veškerými veřejnoprávními povoleními k realizaci plnění. O podrobnosti a úplnosti zadávací dokumentace potřebné pro podání žádostí o účast, a to bez konkrétnější žalobní argumentace, ostatně svědčí celkem čtyři podané žádosti o účast, které zadavatel v úvodní fázi zadávacího řízení obdržel. Z ničeho tedy v souhrnu neplyne, že by zadavatel neměl v úmyslu zadávací řízení skutečně realizovat a následně s vybraným dodavatelem uzavřít smlouvu na plnění.
[60] Krajský soud tedy v nosných ohledech zcela sdílí závěry žalovaného, které pokládá za zákonné a odpovídající jeho skutkovým zjištěním. Žalovaný podle krajského soudu aplikoval správný právní předpis, v jeho mezích správnou právní normu, přitom pochybení, jež by mělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, se nedopustil ani při její aplikaci na zjištěný skutkový stav. Krajský soud tak v mezích uplatněných žalobních bodů neshledal žalobu důvodnou a nad rámec uplatněných žalobních bodů nezjistil ani žádnou vadu, jež by atakovala zákonnost napadeného rozhodnutí a k níž by musel přihlížet z úřední povinnosti. Proto krajský soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou bez jednání za splnění podmínek podle § 51 odst. 1 s. ř. s. zamítl. | decision_75.txt |
4,366 | k § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii
k čl. 4 odst. 1 usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky
Jednání advokáta, který zastupuje v souvisejících věcech mezi týmiž účastníky některou ze stran sporu, v němž dříve rozhodoval jakožto soudce, je způsobilé narušit důvěru v důstojnost a vážnost advokátního stavu, jakož i důvěru v celý justiční systém. Takové jednání je proto v rozporu s § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve spojení s čl. 4 odst. 1 usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018, čj. 6 As 120/2018-36)
Prejudikatura: č. 2016/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 63/98 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 393/98); rozsudek velkého senátu ze dne 15. 12. 2005 ve věci Kyprianou proti Kypru, stížnost č. 73797/01.
Věc: Jiří K. proti České advokátní komoře o uložení kárného opatření, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím kárného senátu žalované ze dne 9. 11. 2012 (dále jen „rozhodnutí orgánu I. stupně“) byl žalobce coby kárně obviněný uznán vinným, že při výkonu advokacie nepostupoval tak, aby nesnižoval důstojnost advokátního stavu, když za tím účelem nedodržoval pravidla profesionální etiky ukládající mu povinnost poctivým, čestným a slušným chováním přispívat k důstojnosti a vážnosti advokátního stavu, čímž porušil § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve spojení s čl. 4 odst. 1 Usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky (etický kodex). Za to mu bylo podle § 32 odst. 3 písm. a) zákona o advokacii uloženo kárné opatření napomenutí. Uvedeného jednání se měl dopustit tím, že ačkoliv jako soudce okresního soudu rozhodoval v exekuční věci manželů Č. jako oprávněných proti manželům P. jako povinným, poté co dne 31. 12. 2009 přestal vykonávat funkci soudce a od 1. 6. 2010 začal vykonávat advokacii, v téže věci v době nejméně od 25. 8. 2011 do 28. 2. 2012 poskytoval právní služby manželům P. proti manželům Č.
Rozhodnutím ze dne 22. 4. 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“) odvolací kárný senát žalované zamítl odvolání kárného žalobce i odvolání kárně obviněného (žalobce).
Žalobce se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 14. 2. 2018, čj. 5 Ad 1/2014-39 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu zamítl. Měl za jednoznačně prokázané, že soudní řízení o nařízení exekuce k vymožení povinnosti odstranit nepovolené drobné stavby, v němž žalobce vystupoval jako soudce, má stejný základ jako přezkumné správní řízení vedené Ministerstvem pro místní rozvoj a soudní řízení o uspořádání vlastnických poměrů mezi vlastníky domu č. X a spoluvlastníky pozemku v obci H., v němž žalobce vystupoval jako advokát jedné ze stran sporu. Tento spor spočívá v tom, zda předmětné drobné stavby mají charakter staveb nepovolených a je namístě je odstranit, nebo zda jde o stavby neoprávněné, kdy je třeba, aby soud rozhodl o jejich vypořádání. Na rozhodování určité části těchto sporů se žalobce v minulosti podílel v postavení soudce.
Městský soud nepřisvědčil žalobci, že měl-li odmítnout poskytování služeb manželům P., bylo třeba označit, které ustanovení § 19 zákona o advokacii nebylo respektováno. Žalovaná své rozhodnutí opřela o jiné ustanovení, přičemž advokát může odmítnout převzetí právního zastoupení i v řadě dalších situací, např. právě proto, aby se nedostal do rozporu s pravidly profesionální etiky. Žalobce nedodržel povinnost všeobecně poctivým, čestným a slušným chováním přispívat k důstojnosti a vážnosti advokátního stavu, a tím porušil § 17 zákona o advokacii ve spojení s čl. 4 odst. 1 etického kodexu. Městský soud se ztotožnil s žalovanou, že žalobce závažným způsobem porušil své povinnosti advokáta a ohrozil pověst advokátního stavu možným vyvoláním dojmu u manželů Č., že zde existuje jakési propojení v uvedených věcech a možné zneužití informací získaných žalobcem jako soudcem při rozhodování v řízení o návrhu na nařízení exekuce a v řízení o návrhu na odklad exekuce. Nemuselo ani dojít ke konkrétnímu zneužití informací, neboť jde o ohrožovací delikt. Je třeba se zabývat i působením takové informace na druhou stranu sporu. Tyto důvody považoval soud za natolik konkrétní, individualizované a závažné, že napadené rozhodnutí obstojí. Měřítkem etiky jednání advokáta jsou zde obecně uznávaná pravidla slušnosti a poctivého jednání vnímaná širokou veřejností, nikoliv veřejností odbornou. Proto jsou nepodstatné námitky žalobce, že v soudním řízení neexistují žádné tajné informace či skryté důkazy, které by při výkonu funkce soudce mohl získat.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Nesouhlasil s názorem soudu, že řízení o nařízení a odložení exekuce, v nichž vystupoval jako soudce, jsou řízeními „v téže věci“ či mají „stejný základ“ jako a) dopis, v němž coby advokát informoval Obecní úřad ve Všerubech o zastavení předmětného exekučního řízení a žádal o nečinění dalších úkonů až do skončení přezkumného řízení, nebo jako b) řízení o uspořádání vzájemných vztahů vlastníka domu a vlastníka pozemku. Pokud mezi vlastníky dochází k mnohačetným sporům, neznamená to, že věc má stejný základ. Závěry žalované a městského soudu odporují judikatornímu i doktrinálnímu vymezení pojmu „totožnost věci“. Soud spojil exekuční řízení, v němž manželé Č. ani neměli postavení účastníků řízení, s naprosto nesourodými případy advokátního zastoupení. Dle stěžovatele § 19 zákona o advokacii taxativně stanoví, kdy je advokát povinen odmítnout poskytnutí právní služby. Nad rámec toho se však po něm požaduje službu odmítnout na základě povinnosti „eticky cítit“. Soud se nevypořádal s tím, že písm. a) uvedeného ustanovení rovněž užívá pojem „v téže věci“ nebo „ve věci související“, a není tedy zřejmé, proč napadené rozhodnutí nezmiňuje porušení tohoto pravidla. Městský soud svým výkladem svévolně (s využitím korektivu etiky a morálky a novým výkladem pojmu „tatáž věc“) rozšířil povinnost advokáta odmítnout zastoupení nad rámec § 19 zákona o advokacii. Tím dovodil zákaz soukromého jednání v rozporu s ústavními mantinely a zásadou dělby moci. Stěžovatel podotkl, že jako exekuční soudce vydal ročně tisíce rozhodnutí, která se za dobu výkonu funkce týkala značného počtu osob, s nimiž se nikdy osobně nesetkal. Výklad soudu jej tudíž nutí u každého žadatele o právní zastoupení zjišťovat, zda nebyl účastníkem v jeho předchozí rozhodovací praxi. Nadto by nemohl poskytovat služby desítkám tisíc potenciálních klientů.
Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila s argumentací městského soudu. Za podstatné nepovažuje pouze formalistické porovnání dvou řízení, ale to, jak působí na účastníky řízení jednání stěžovatele, který v záležitosti týchž účastníků a téže stavby působil nejdříve jako soudce a poté jako advokát. Trvání stěžovatele na svém stanovisku ukazuje dle žalované na nedostatek sebereflexe. Taxativní výčet obsažený v § 19 zákona o advokacii neuzavírá další možný výčet případů, kdy by advokát neměl službu poskytnout. V napadeném rozsudku bylo přesvědčivě vyloženo, proč nebylo dané jednání kvalifikováno dle tohoto ustanovení.
Stěžovatel reagoval na vyjádření žalované replikou, v níž považoval za zcela „zhoubný“ názor, podle kterého je důležité, jak je působení advokáta vnímáno účastníky. Jakákoliv stížnost by pak musela být libovolně posouzena jako oprávněná. Každý účastník má určité představy a cíle, proto i stěžovatel může tvrdit, že advokát protistrany na něj působí nevhodně a vyvolává u něj pocity neetického jednání. I výklad pojmu „tatáž věc“ nemá být dle stěžovatele hodnocen podle subjektivních pocitů účastníků sporu. Ty jsou naprosto odlišné u klientů stěžovatele, manželů P.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[21] Stěžovatelova argumentace spočívá v polemice s tím, zda shora popsané věci (exekuce, dopis stavebnímu úřadu a spor o vypořádání vlastnických poměrů) mají stejný základ a zda je tedy žalovaná správně kvalifikovala jako „totožné“. Stěžovatel však nijak nebrojí proti závěru městského soudu, že všechny tři případy se zakládají na dlouhodobých sporech mezi manžely Č. a manžely P. (tedy mezi týmiž osobami), které se týkají týchž staveb (zda předmětné drobné stavby mají charakter staveb nepovolených a je namístě je odstranit, nebo zda jde o stavby neoprávněné, kdy je třeba, aby soud rozhodl o jejich vypořádání) – mají tedy i věcnou souvislost. Ačkoliv jde formálně o různá řízení, a stricto sensu lze přisvědčit stěžovateli, že nejde o „tutéž věc“, stěžovatel založil svou kasační stížnost pouze na formalistickém výkladu tohoto pojmu, aniž by se jakkoliv vymezil proti podstatě dané věci – že všechna tři relativně samostatná řízení spolu úzce souvisí a jsou vedena jedním cílem, kterého chtějí účastníci dosáhnout – manželé P. se snaží o zachování předmětných drobných staveb a manželé Č. usilují o jejich odstranění. Na tom nic nemění ani skutečnost, že exekuce byla zastavena pro nedostatek aktivní legitimace manželů Č., neboť v řízení vystupovali jako účastníci a jeho iniciací sledovali uvedený cíl. Stěžovatel v tomto řízení působil jako soudce a následně jako advokát zastupoval druhou stranu sporu, přičemž v dopise ze dne 25. 8. 2011 se výslovně dovolával výsledku tohoto řízení. Námitka, že nejde o věc se stejným základem, je proto nepřípadná.
[22] Stěžovatelem uvedené důsledky, které vyvozuje v kasační stížnosti a replice, jsou skutečně absurdní. Nicméně k takovým důsledkům výklad žalované ani městského soudu nevede. Stěžovatel není povinen odmítnout zastoupení všech osob, které vystupovaly jako účastníci řízení v jakékoliv exekuční věci, v níž rozhodoval jako soudce. Problematické je jejich zastupování pouze ve věcech, které s rozhodovanými případy přímo souvisí. Související věc je pak dána nejen dotčenými osobami (účastníky řízení), ale i předmětem. Stěžovatel tak nemusí odmítnout zastupování všech dřívějších účastníků exekučních řízení, v nichž rozhodoval, ale nesmí je zastupovat proti druhé straně exekučního sporu ve věcech, které s exekučním sporem souvisí tak úzce, jako v nyní projednávaném případě.
[23] Pokud stěžovatel namítá, že výklad městského soudu výrazně omezuje všechny advokáty, kteří dříve působili jako soudci, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že s ohledem na uvedenou věcnou souvislost nelze považovat důsledky napadeného rozhodnutí za tak fatální, jak popisuje stěžovatel. Nadto svou profesní dráhu si každý volí svobodně, a je tedy věcí soudce, pokud se rozhoduje „svléci talár“ a vstoupit do advokacie, aby zodpovědně uvážil, jaké důsledky s sebou taková změna přináší a zda je připraven je akceptovat. Musí přitom rozumně počítat s určitými omezeními, která mu může přinést jeho profesní minulost. Logicky jich bude více než u advokáta, který jako soudce nikdy nepůsobil. Ani tato námitka tak není důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud má s ohledem na shora uvedené za to, že souvislost jednotlivých věcí byla v posuzovaném případě dána. Zabýval se tedy dalším okruhem námitek, podle kterého popsané jednání stěžovatele nelze považovat za rozporné s požadavky stavovské etiky, přičemž žalovaná nepřípustně rozšířila důvody odmítnutí advokátní služby nad rámec § 19 zákona o advokacii.
[25] Jestliže žalovaná (a následně i městský soud) označila jednání stěžovatele za porušující stavovskou etiku zejména proto, že takové jednání působí nevhodně na druhou stranu sporu (právního laika, který neví, zda mohl stěžovatel reálně zneužít nějaké informace získané z pozice soudce), nejde pouze o subjektivní hodnocení ze strany jedné (či dvou) konkrétní osoby. Tuto argumentaci je nutné chápat tak, že jednání stěžovatele musí být hodnoceno nikoliv z pohledu právníka, ale z pohledu jakékoliv jiné osoby, která by se nacházela v postavení manželů Č. Nejedná se o ničím nepodložené subjektivní přesvědčení, jak naznačuje stěžovatel svými přirovnáními. Rozhodující zde tedy není, jaký je názor manželů Č. na jednání stěžovatele, nýbrž jak by objektivně vnímala danou situaci většina právně nevzdělané společnosti. Právě v tom spočívá požadavek etického jednání advokáta, který se musí chovat tak, aby nesnižoval důstojnost a vážnost advokátního stavu v očích veřejnosti. Nejde tedy vůbec o to, jak se subjektivně jevilo a jeví jednání stěžovatele zainteresovaným stranám sporu, tedy jeho klientům a protistraně, ale jak se může jevit jakémukoliv třetímu pozorovateli, který není právně vzdělán, a že je objektivně způsobilé v jeho očích snížit důstojnost a vážnost advokátního stavu. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že situace, kdy stěžovatel zastupoval jednu stranu sporu ve věcech, které úzce souvisely s dřívějším rozhodováním stěžovatele coby soudce, tedy osoby, která jakožto orgán veřejné moci autoritativně rozhodovala o právech a povinnostech obou stran sporu, byla objektivně způsobilá otřást důvěrou v důstojnost a vážnost nejen advokátního stavu, nýbrž i celého justičního systému (viz níže judikaturu Evropského soudu pro lidská práva).
[26] Podle Evropského soudu pro lidská práva je třeba advokátní etiku posuzovat i s ohledem na to, že její požadavek vyplývá ze zvláštní pozice advokátů, která je jakožto prostředníky mezi veřejností a soudy staví do ústředního postavení v rámci výkonu spravedlnosti, a vzhledem k této jejich klíčové roli lze od nich legitimně očekávat, aby přispívali k hladkému chodu justice a zachovávali důvěru veřejnosti v justici (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 12. 2005 ve věci Kyprianou proti Kypru, stížnost č. 73797/01). Z toho již opakovaně vycházel i Nejvyšší správní soud (např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 41/2008-67, č. 2016/2010 Sb. NSS). Jak bylo již uvedeno, stěžovatelovo jednání, kdy nejdříve jednal ve sporech mezi manžely P. a manžely Č. jako soudce a poté jako advokát, je způsobilé ohrozit nejen důstojnost a vážnost advokátního stavu, ale též důvěru ve fungování justice.
[27] Jakkoliv jsou důstojnost a vážnost advokátního stavu, jakož i čestné, poctivé a slušné chování advokáta, pojmy neurčitými, u nichž není nikde konkrétně vymezen jejich obsah, i Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že pro advokáta, který je činný v právním státě, nemůže být obtížné nebo neobvyklé zjistit, které způsoby chování a jednání a které hodnoty mravnosti a lidské důstojnosti je třeba respektovat, aniž by byly výslovně vypočteny v jednotlivých ustanoveních, což ostatně není vůbec možné (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 393/98, č. 63/98 Sb. ÚS).
[28] Nejvyšší správní soud má tudíž za to, že žalovaná svým výkladem nijak nezneužila prostor, který má při posuzování etiky jednání advokáta. Své závěry jasně odůvodnila skutkovými okolnostmi daného případu, které hodnotila objektivně. Stejně tak jako např. podjatost soudce je kategorií subjektivní, lze ji hodnotit (resp. nelze ji hodnotit jinak než) objektivními hledisky – okolnostmi, které by v typově stejných případech zavdávaly příčinu pochybovat o nezávislosti a nestrannosti soudce. Při tomto náhledu jsou v daném případě okolnostmi, které mohou v očích veřejnosti narušit důvěru v důstojnost a vážnost advokátního stavu, jakož i důvěru v celý justiční systém, postupy bývalého soudce, který rozhodoval o nařízení a odložení exekuce a poté jako advokát v související věci mezi týmiž účastníky zastupoval jednu ze stran sporu. V každém typově obdobném případě se pak jedná o objektivní skutečnosti, o něž lze opírat závěr o nedodržení stavovské morálky. S ohledem na to není důvodná ani námitka stěžovatele o porušení zásady legitimního očekávání, neboť stěžovatel porovnává nesrovnatelné. Byť v odkazovaném případě byla otázka případného porušení advokátní etiky rovněž relevantní, jednalo se o typově zcela odlišné jednání, kdy se advokát nevhodně vyjadřoval k osobě svého klienta před soudní síní. Pokud by žalovaná nepostihla jiného advokáta, který by byl stejně jako stěžovatel bývalým soudcem a zastupoval v souvisejících věcech některou ze stran sporu, v němž vystupoval coby soudce, pak by se mohlo jednat o nepřípustně rozdílnou správní praxi, byť i tak je třeba mít na zřeteli, že výsledky rozhodování nelze srovnávat zcela mechanicky a „šablonovitě“ a bude vždy záviset na celém kontextu věci. Nicméně na takový případ stěžovatel nepoukazuje. Pro posouzení rozdílné správní praxe a dodržení principu předvídatelnosti je podstatné to, zda se jedná o skutkově a posléze právně srovnatelné případy. Stěžovatel naopak předestřel případ, který není vůbec s jeho věcí skutkově srovnatelný, a jeho argument, že dané jednání advokáta nebylo vyhodnoceno jako porušení profesní etiky advokáta, proto není pro danou věc relevantní.
[29] Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že žalovaná a městský soud nepřípustně rozšířily povinnost advokáta odmítnout právní službu nad rámec § 19 zákona o advokacii. Citované ustanovení obsahuje výčet situací, kdy je třeba služby odmítnout vždy a bez dalšího. Jedná se o typové případy, které se často vyskytují, a u nichž proto již zákonodárce provedl úvahu, že poskytování právních služeb by bylo nemorální či jinak nevhodné. Nicméně nelze vyloučit, že v některých speciálních případech bude převzetí zastoupení v rozporu s advokátní etikou, a bude tedy nutné právní služby odmítnout, i když s takovou variantou zákonodárce přímo nepočítal, resp. ji nezahrnul do výčtu v § 19 zákona o advokacii. Pokud by veškeré nedovolené jednání advokáta muselo být v zákoně upraveno zcela kazuisticky, pak by obecný korektiv v podobě požadavku na zachování důstojnosti a vážnosti advokátního stavu zcela postrádal smysl. Použití tohoto neurčitého pojmu otevírá prostor orgánům, které jsou právními předpisy povolány k jeho aplikaci, aby prostřednictvím výkladu konkretizovaly jeho obsah. Nejvyšší správní soud neshledal, že by výklad a aplikace těchto pojmů na případ stěžovatele nepřípustně vybočily z mezí, které lze po advokátovi, jenž není pouze reprezentantem určitého právního stavu, ale též ve smyslu vymezeném shora citovaným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva i celého systému justice, rozumně a přiměřeně požadovat. Městský soud pak zcela jasně vysvětlil, proč žalovaná nepodřadila jednání stěžovatele pod § 19 zákona o advokacii (neboť žalovaná vytýkala stěžovateli porušení jiného ustanovení zákona), a stěžovatel s tímto odůvodněním ani nijak nepolemizuje. Ani tato námitka tak není důvodná. | decision_750.txt |
4,367 | k § 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném k 17. 12. 2015 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 115 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.)*)
Pojem „společná domácnost“ ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 17. 12. 2015, nelze směšovat s pojmem „domácnost“ podle § 115 občanského zákoníku z roku 1964. Rodinným příslušníkem občana Evropské unie mladšího 21 let byl tedy i před 18. 12. 2015 rovněž rozvedený rodič, pokud o občana Evropské unie mladšího 21 let skutečně pečoval [§ 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 17. 12. 2015].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2019, čj. 10 Azs 178/2018-37)
Prejudikatura: č. 1948/2009 Sb. NSS, rozsudky Soudního dvora EU ze dne 12. 3. 2014, S. a G. (C-457/12) a ze dne 10. 5. 2017, Chavez-Vilchez a další (C-133/15).
Věc: Huu Du N. proti Komisi pro rozhodování ve věci pobytu cizinců o vydání povolení k přechodnému pobytu na území České republiky, o kasační stížnosti žalobce.
Jádrem tohoto sporu je zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu na území ČR. Spornou skutečností je splnění podmínky dle § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) o pobytu cizinců, ve znění účinném do 17. 12. 2015, konkrétně podmínky společné domácnosti.
Ministerstvo vnitra dne 5. 6. 2014 zamítlo žádost žalobce o vydání povolení k přechodnému pobytu na území ČR za účelem sloučení rodiny se synem, občanem ČR. Žalovaná odvolání žalobce zamítla a rozhodnutí ministerstva potvrdila. Dle obou správních orgánů nebyly splněny podmínky uvedené v § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 29. 5. 2018, čj. 15 A 52/2018-59. Na základě provedeného dokazování prý bylo správně zjištěno, že žalobce se synem ve společné domácnosti nežije. Dle krajského soudu nelze formální změnu trvalého bydliště a občasné návštěvy považovat za sdílení společné domácnosti. Stejně tak je nutné vzít v potaz, že syn navštěvuje školu v místě bydliště matky, kde přebývá během všedních dnů, a tamtéž je i přihlášen k pediatrovi. Krajský soud dále uvedl, že syn u žalobce „nebydlí trvale, neboť dochází na základní školu v Sokolově, přičemž žalobce bydlí v Jirkově, a navštěvuje žalobce o prázdninách a každý druhý víkend“. Proto dle soudu nebyla splněna zákonná podmínka soužití ve společné domácnosti. Soud dále konstatoval, že pro naplnění podmínek dle § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je nutné splnit jak podmínku sdílení společné domácnosti, tak podmínku výživy občana EU mladšího 21 let. Krajský soud tak odmítl argumentaci, ve které žalobce poukazoval na řádnou finanční podporu svého syna, neboť výživa občana EU je pouze jednou ze dvou podmínek, které je nutné splnit.
Žalobce v průběhu řízení před krajským soudem podáním ze dne 22. 7. 2016 doplnil svou žalobu o rozsudek Okresního soudu v Sokolově ze dne 20. 7. 2016, kterým okresní soud schválil dohodu rodičů o svěření nezletilého syna žalobce do střídavé péče obou rodičů. Krajský soud k tomu uvedl, že při svém rozhodování je dle § 75 odst. 1 s. ř. s. povinen vycházet ze skutkového stavu, který existoval v době rozhodování správního orgánu, přičemž rozsudek o úpravě péče o nezletilého následoval až rok a půl po vydání napadeného rozhodnutí.
Krajský soud také nevyhověl námitce žalobce, dle které žalovaná porušila zásadu přiměřenosti vyjádřenou v § 174 zákona o pobytu cizinců, neboť se prý dostatečně nezabývala dopadem napadeného rozhodnutí na rodinné vztahy žalobce.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatel spatřoval vadu napadeného rozsudku krajského soudu především v nesprávném posouzení aplikace zásady přiměřenosti při hodnocení splnění podmínek dle § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Tím, že v daném případě nebyla aplikována zásada přiměřenosti, bylo dle stěžovatele zasaženo do jeho práva na rodinný život, které mu zaručuje Listina základních práv a svobod v čl. 10 odst. 2 a následně též v čl. 32. Stěžovatel připomněl, že nejde pouze o narušení jeho práv ve vztahu k nezletilému synovi, ale též vůči dvěma dětem, které má se současnou manželkou.
Stěžovatel dále namítal nedostatečné zjištění skutkového stavu a jeho nesprávnou interpretaci. Dle jeho názoru není na základě dokazování provedeného před správním orgánem možné usuzovat, že nezletilý syn nežije ve společné domácnosti se svým otcem. Správní orgán nezjistil skutkový stav, neboť se dostatečně nezabýval otázkou, v jakém rozsahu stěžovatel o syna pečoval a jak jej finančně podporoval. Stěžovatel dále uvedl, že byť si je vědom toho, že soud vychází při svém rozhodování ze skutkového stavu, který existoval v době rozhodování správního orgánu, je v tomto případě nutné přihlédnout ke skutečnosti, že nezletilý syn byl okresním soudem svěřen do střídavé péče obou rodičů, a to přinejmenším ve stadiu posuzování přiměřenosti rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[10] Stěžovatel sice uplatňuje celou řadu kasačních námitek, již ale důvodnost klíčové námitky ohledně naplnění podmínky § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců činí vypořádání veškerých zbývajících námitek nadbytečným. Nejvyšší správní soud se proto dále věnoval jen otázce naplnění uvedené zákonné podmínky.
[11] Podle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana EU, který sám není občanem EU a hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce společně s občanem EU, je povinen požádat ministerstvo o povolení k přechodnému pobytu.
[12] Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015 se rodinným příslušníkem občana EU pro účely tohoto zákona rozumí jeho rodič, jde-li o občana EU mladšího 21 let, „kterého vyživuje a se kterým žije ve společné domácnosti“.
[13] Žalovaná vyšla ve svém rozhodnutí z toho, že společná domácnost je trvalé bydlení na společné adrese, společné podílení se na chodu domácnosti, zabezpečování a úhrada společných potřeb. Z této definice prý plyne, že „nelze zároveň sdílet dvě společné domácnosti“. Žalovaná ohledně skutkových okolností dospěla k závěru, že v rozhodné době nezletilý syn navštěvoval stěžovatele každý druhý víkend a dlouhodoběji o prázdninách. Po zbylý čas žil s matkou v Sokolově, kde navštěvoval základní školu. Nezletilý syn měl ve stěžovatelově bytě nahlášenou adresu trvalého pobytu. Z vyjádření stěžovatele dále plyne, že např. o vánočních prázdninách u něho byl syn od 21. 12. 2013 do 2. 1. 2014. U stěžovatele doma má syn málo věcí (ručníky, slipy), většinou si věci přiveze s sebou. To v podstatě potvrzovala i současná manželka stěžovatele, která také vysvětlila, že na ni policista při pobytové kontrole mluvil česky a ona moc česky nerozumí, proto mu nepřesně sdělila, že manželův syn u nich nemá uložené vůbec žádné věci.
[14] Žalovaná z toho vyvodila, že syn rozhodně nežije se stěžovatelem ve společné domácnosti, proto není splněna podmínka společné domácnosti dle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Krajský soud tyto závěry potvrdil. Zdůraznil, že stěžovatel by musel žít se synem „trvale“. K soudnímu rozhodnutí o schválení dohody o střídavé péči nemohl již soud přihlédnout, neboť se tak stalo až více než rok a půl po vydání rozhodnutí žalované.
[15] Závěry žalované potvrzené krajským soudem jsou nesprávné již jen proto, že žalovaná vyšla z nesprávného výkladu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[16] Ve vztahu k § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců se vytvořila početná judikatura, která v obecnosti vskutku odpovídá výkladu žalované i krajského soudu. Dle zcela převažující judikatury pojem „společná domácnost“ sice není zákonem o pobytu cizinců definován, ovšem tímto pojmem je třeba rozumět „domácnost tvořenou fyzickými osobami, které spolu trvale žijí a společně hradí náklady na úhradu svých potřeb“. Tento pojem tak správní soudy vykládaly v podstatě shodně jako pojem „domácnost“ v § 115 starého občanského zákoníku z roku 1964: „neexistuje důvod, proč vykládat pojem ‚společná domácnost‘ obsažený v zákoně o pobytu cizinců odlišně“ (takto rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 7 Azs 193/2015-28, s početnými odkazy na starší judikaturu). Na stejných východiscích stojí taktéž rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2016, čj. 6 Azs 58/2016-40, či ze dne 6. 10. 2016, čj. 7 Azs 75/2016-37, a mnohé další. Přestože nový občanský zákoník z roku 2012 definice pojmu „domácnost“ neobsahuje, Nejvyšší správní soud i po zrušení starého občanského zákoníku v roce 2014 opakovaně na občanskoprávní vymezení „společné domácnosti“ odkazuje, stejně jako odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. 26 Cdo 1470/2004 (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. 2 Azs 343/2016-44, body 31 a 32).
[17] Dle dosavadní judikatury je tedy „společná domácnost“ ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců tvořena fyzickými osobami, které spolu trvale žijí a společně hradí náklady na úhradu svých potřeb.
[18] Shora citovaný § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který definoval rodiče jako rodinného příslušníka občana EU mladšího 21 let jednak podmínkou výživy, jednak nyní spornou podmínkou žití „ve společné domácnosti“, byl v tomto znění účinný od 21. 12. 2007 do 17. 12. 2015. Počínaje 18. 12. 2015 stejné ustanovení zní po novele č. 314/2015 Sb. tak, že rodinným příslušníkem občana EU se pro účely tohoto zákona rozumí jeho „rodič, jde-li o občana EU mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje“. Podmínka vyživování a žití ve společné domácnosti byla tedy nahrazena podmínkou „skutečné péče“.
[19] Pro nynější kauzu jsou významné okolnosti a důvody právě uvedené novelizace zákona o pobytu cizinců. Důvodová zpráva k novele č. 314/2015 Sb. upozorňuje na „zastaralost“ definice rodinného příslušníka v § 15a odst. 1, která „neodpovídá aktuální judikatuře Soudního dvora Evropské unie. To způsobuje četné problémy s výkladem a aplikací předmětného ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců. Jako příklad lze uvést podmínku soužití rodinného příslušníka občana Evropské unie a občana Evropské unie ve společné domácnosti, kterou obsahuje současné znění § 15a odst. 1 písm. b), neboť ta není výslovnou podmínkou ani podle výše zmíněné směrnice, ani podle judikatury“ (viz sněmovní tisk č. 463/0, 7. volební období, www.psp.cz). S odvoláním na právo EU a na judikaturu Soudního dvora pak důvodová zpráva k novému znění § 15a odst. 1 písm. b) uvádí:
„Oproti dosavadnímu znění ustanovení § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců již není jako podmínka uvedena společná domácnost, neboť ta není výslovnou podmínkou ani dle výše citovaného rozsudku [Soudního dvora EU ze dne 19. 10. 2004, C-200/02, Zhu a Chen]. S ohledem na požadavek skutečné výchovy je akcentován faktický stav péče, tj. skutečné výchovy nezletilého občana Evropské unie, přičemž není vyloučeno, aby za rodinného příslušníka byl považován např. i rozvedený rodič, který se skutečně podílí na péči, resp. výchově dítěte. Nejde tedy o formální existenci či neexistenci rodičovské odpovědnosti, ale o to, zda ji v daném případě rodič skutečně vykonává, tedy zda skutečně pečuje o dotyčné dítě“ (tamtéž).
[20] Je tedy evidentní, že novelizací § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců nezamýšlel zákonodárce založit jinou právní úpravu, ale napravit nesoulad mezi českým zákonem a požadavky práva EU. S rozporem staré právní úpravy s právem EU se z dále uvedených důvodů ztotožnil i Nejvyšší správní soud.
[21] Na úvod třeba poznamenat, že pro nynější věc není rozhodná směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS. Jediným cílem této směrnice je totiž upravit podmínky vstupu a pobytu občana EU v jiném členském státě, než jehož je státním příslušníkem. Ustanovení této směrnice tedy nezakládají odvozené právo pobytu státních příslušníků třetí země, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, v členském státě, jehož je uvedený občan státním příslušníkem (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 12. 3. 2014, S. a G., C-457/12, bod 34).
[22] Právo pobytu rodinných příslušníků občana EU v členském státě, jehož je občan EU státním příslušníkem, dovozuje Soudní dvůr z čl. 20 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Podle čl. 20 SFEU, který zavádí občanství EU, mají občané EU mj. právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Pro nynější věc je podstatný např. rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu) ze dne 10. 5. 2017, Chavez-Vilchez a další, C-133/15. Dle závěrů tam uvedených „existují velmi specifické situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva pobytu státních příslušníků třetích zemí a že dotyčný občan Unie nevyužil svobody pohybu, musí být státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem tohoto občana, přiznáno právo pobytu, neboť jinak by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kdyby v důsledku odepření takového práva byl tento občan ve skutečnosti nucen opustit území Unie jako celek, a byl tak zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z tohoto statusu“ (bod 63). Pokud by totiž státní příslušník třetí země (nečlenské země EU) musel opustit území EU, mohlo by to vést též k omezení práv jeho dítěte, které by dle okolností věci čelilo volbě buď zcela ztratit pravidelný styk se svým rodičem, anebo také opustit území EU jako celek. Případná povinnost cizozemského rodiče opustit území EU by tak mohla jejich děti připravit o možnost skutečně využívat podstatné části práv, která jim plynou z jejich statusu občana EU (srov. výše citovaný rozsudek Soudního dvora EU Chavez-Vilchez, bod 65).
[23] V tomto smyslu nelze argumentovat ani tím, že se o dítě postará druhý rodič dítěte, státní příslušník členského státu EU:
„Okolnost, že druhý rodič, který je občanem Unie, je opravdu schopen a připraven sám vykonávat každodenní a skutečnou péči o dítě, je relevantní, ovšem sama o sobě nepostačuje k tomu, aby bylo možno konstatovat, že mezi rodičem, který je státním příslušníkem třetí země, a dítětem neexistuje takový vztah závislosti, že pokud by bylo tomuto státnímu příslušníkovi třetí země odepřeno právo pobytu, dítě by bylo nuceno opustit území Unie. Takový závěr totiž musí být v nejvlastnějším zájmu dotčeného dítěte učiněn při zohlednění všech okolností daného případu, zejména věku dítěte, jeho fyzického a emočního vývoje, míry jeho citové vazby jak na rodiče, který je občanem Unie, tak na rodiče, který je státním příslušníkem třetí země, jakož i rizika, že by odloučení od posledně uvedeného rodiče ohrozilo psychickou rovnováhu dítěte“ (výše citovaný rozsudek Soudního dvora EU Chavez-Vilchez, bod 71).
[24] Dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v podstatě vycházela z toho, že je-li dítě fakticky v převažující péči jednoho z rodičů, netvoří s druhým rodičem ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „společnou domácnost“. Takovýto výklad však může mít fatální důsledky pro rozvedené manžele a jejich děti. Bylo-li ve smyslu tohoto výkladu § 15a odst. 1 písm. b) dítě svěřeno do péče matce a ta o něj také fakticky v převažující míře pečuje, nelze užitím tohoto výkladu ochránit pobytový status druhého z rodičů, občana třetí země, jakkoliv ten rovněž o dítě pravidelně pečuje. Činí tak ovšem z logiky věci v jiné domácnosti, kterou si založil po rozpadu předchozího manželství. Po rozpadu manželství samozřejmě oba rodiče budou pečovat o své děti ve společné domácnosti jen zcela výjimečně (zpravidla v důsledku bytové nouze).
[25] Absurditu výkladu žalované lze ukázat na tom, že takto nastavené podmínky „společné domácnosti“ („trvalé bydlení na společné adrese“, „nelze zároveň sdílet dvě společné domácnosti“, říká žalovaná) by nesplnilo téměř žádné rozvedené manželství. A nesplnila by jej asi ani taková (hypotetická) situace, kdy by dítě bylo svěřeno do střídavé péče obou manželů (ani zde by logikou žalované dítě nemohlo „zároveň sdílet dvě společné domácnosti“, respektive by z povahy věci nešlo o „trvalé“ bydlení na společné adrese). Nejvyšší správní soud připomíná, že přesně z tohoto důvodu zákonodárce vykládané ustanovení zákona o pobytu cizinců novelizoval: chtěl zamezit absurdnímu výkladu, který omezoval práva rozvedených rodičů ve vztahu ke společným dětem (srov. bod [19] shora).
[26] Judikatura Soudního dvora EU tak chrání stejné hodnoty jako (v obecnější rovině) judikatura českého Ústavního soudu vykládající požadavky nejlepšího zájmu dítěte ve smyslu čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Jak v obecné rovině (bez vztahu k problematice zákona o pobytu cizinců) uvádí Ústavní soud, „[b]ýt spolu znamená pro rodiče a jeho dítě jeden ze základních prvků rodinného života, a to i přes rozkoly ve vztazích mezi rodiči. Jak vyplývá z Úmluvy o právech dítěte, dítě má právo udržovat pravidelné osobní kontakty s oběma rodiči a oba rodiče mají společnou odpovědnost za výchovu a vývoj dítěte (čl. 9 odst. 3 a čl. 18 odst. 1). [V] zájmu dítěte zpravidla je, aby bylo v péči obou rodičů, kde každý z nich poskytuje dítěti láskyplnou péči a každý svým dílem přispívá k osobnostnímu vývoji dítěte. Již proto jakékoliv omezení tohoto aspektu rodinného života (styku mezi rodičem a dítětem) musí být řádně a pečlivě odůvodněno, tedy musí sledovat legitimní cíl nejlepšího zájmu dítěte a být tomuto cíli přiměřené“ (nález ze dne 26. 7. 2017, sp. zn. I. ÚS 1079/17, bod 19).
[27] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že podmínku žití „ve společné domácnosti“ podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ve znění do 17. 12. 2015, nelze mechanicky vykládat tak, že se musí jednat o společnou domácnost ve smyslu § 115 starého občanského zákoníku z roku 1964. Pravidlo jednotného výkladu právních pojmů obsažených v různých právních předpisech je samozřejmě důležitou zásadou výkladu práva. Současně ovšem nelze toto interpretační pravidlo užívat mechanicky, bez zřetele na různé okolnosti užití téhož pojmu v různých právních předpisech. Pro věc nynější jsou klíčové požadavky práva EU a naprosto jiné okolnosti použití pojmu „společné domácnosti“ v zákoně o pobytu cizinců, než jak byl tento pojem používán v předpisech občanskoprávních.
[28] Proto třeba dospět k závěru, že podmínka „společné domácnosti“ dle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, i ve znění před 18. 12. 2015, nemohla znamenat nic jiného než podmínku „skutečné péče“ o dítě. To sice zákonodárce výslovně zakotvil až počínaje 18. 12. 2015, s ohledem na kontext legislativního vývoje a požadavky práva EU je však zjevné, že novela v tomto neměla normativní ambice, jejím cílem bylo odstranit výkladové problémy a rozpor českého práva s právem EU.
[29] Nejvyšší správní soud konečně zvážil, zda jsou tu důvody pro postoupení sporné právní otázky rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s. Jakkoliv je tu početná opačná judikatura Nejvyššího správního soudu (pro několik málo příkladů viz bod [16] shora), proti ní stojí opačná judikatura Soudního dvora EU. Poslední rozsudek velkého senátu Soudního dvora byl vydán až 10. 5. 2017 (viz body [22] a [23] shora), rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu tomuto rozsudku předchází. S ohledem na tuto skutečnost tedy rozhodující senát neměl povinnost předložit věc rozšířenému senátu cestou § 17 odst. 1 s. ř. s. Taktéž rozšířený senát by neměl jinou možnost než přistoupit na závěry Soudního dvora (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS).
[30] V nynějším případě sice žalovaná dospěla k závěru, že stěžovatel se svým synem společnou domácnost nesdílel, učinila tak ovšem na základě formalistického výkladu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015. Stěžovatel se synem a bývalou manželkou vskutku nežili v jedné domácnosti, navíc syn převážně žil v domácnosti matky. Ovšem nynější případ byl specifický v tom, že stěžovatel tvrdil a prokazoval pravidelnou péči o syna, a to v míře, která je v rozvedených manželstvích obvyklá (pobyt každý druhý víkend, delší pobyty během svátků). Argumentoval též onemocněním bývalé manželky, která je v invalidním důchodu. Žalovaná tyto skutečnosti nevzala v potaz, a v potaz vzít s ohledem na nesprávný výklad zákona ani nemohla.
[31] S ohledem na důvody zrušení rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalované se již Nejvyšší správní soud nemusel zabývat dalšími stížnostními body, jejichž zodpovězení by mělo smysl jen tehdy, nebyla-li by hlavní kasační námitka důvodná. Přesto Nejvyšší správní soud jen stručně dodává, že krajský soud neudělal chybu, pokud nepřihlédl k tomu, že po vydání rozhodnutí žalované byl syn svěřen do střídavé péče obou rodičů. V tomto smyslu možno odkázat na § 75 odst. 1 s. ř. s., dle něhož při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
[32] Přesto lze doplnit, že správní orgány nesprávně nepřihlédly přinejmenším k dokumentu vloženému do správního spisu, dle něhož dne 6. 11. 2013 podali stěžovatel, jeho bývalá manželka a tehdy bezmála patnáctiletý syn návrh na změnu výchovy nezletilého. V návrhu se mj. uvádí, že nezletilý syn tráví s otcem (stěžovatelem) „stále více času“ a „projevil přání žít s otcem“, syn výslovně uvádí: „chci, aby soud rozhodl a dal mě do výchovy otci“. Větší intenzitu vztahu mezi otcem a synem návrh vysvětluje starším věkem syna. Všichni navrhovatelé jsou na návrhu podepsáni. Žalovaná k tomuto dokumentu nic podstatného ve svém rozhodnutí neuvedla. Pozastavit se lze i nad tím, že žalovaná nevyslechla syna stěžovatele, neboť jen tak lze vskutku zjistit sílu vztahu otce a syna a s tím související otázku „skutečné péče“ o dítě. Naopak potvrdit je třeba závěr žalované a krajského soudu, že pouhá formální změna trvalého bydliště, aniž se promítne rovněž do faktického soužití otce a syna, nemá pro věc žádný význam. Pro věc by ostatně nemělo význam ani soudní rozhodnutí o střídavé péči, pokud by se současně neprojevilo ve skutečném životě rodičů a jejich dítěte.
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. | decision_751.txt |
4,368 | k § 35 odst. 3 písm. f) zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
Skutečnost, že na komoditní burze byl po dobu 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení uzavřen pouze jeden burzovní obchod, není důvodem pro odejmutí státního povolení k provozování komoditní burzy podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 Afs 3/2018-52)
Prejudikatura: č. 3193/2015 Sb. NSS.
Věc: Plodinová burza Brno v likvidaci proti Ministerstvu zemědělství o povolení k provozování komoditní burzy, o kasační stížnosti žalobkyně.
Ministerstvo zemědělství rozhodlo dne 29. 7. 2015 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“) o odejmutí státního povolení k provozování komoditní burzy žalobkyní podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách, které jí bylo uděleno rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne 18. 2. 1993, č. j. 1020/93-111, a podle § 38 odst. 1 zákona o komoditních burzách jí byl jmenován likvidátor.
Podle rozhodnutí I. stupně spočívalo pochybení žalobkyně v tom, že neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně. Činnost komoditní burzy nezahrnuje pouze teoretickou připravenost komoditní burzy zprostředkovat a vypořádat burzovní obchody, ale též praktickou schopnost zprostředkování a uzavření burzovních obchodů skutečně realizovat. Povinností burzy je nastavit vnitřní procesy (resp. vytvořit transparentní a důvěryhodné prostředí) tak, aby byly burzovní obchody skutečně uzavírány. Výsledkem organizování musí být uzavřené burzovní obchody. Uzavření jediného burzovního obchodu vylučuje, že by burzovní obchody byly organizovány průběžně a řádně. Komoditní burza v takovém případě neplní svou cenotvornou funkci (§ 27 odst. 7 zákona o komoditních burzách), ztrácí se účel její existence.
Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 13. 11. 2015 byly shora uvedené závěry rozhodnutí I. stupně potvrzeny a rozklad žalobkyně byl zamítnut.
Městský soud v Praze v souladu s oběma správními rozhodnutími dospěl k závěru, že žalobkyně neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně, proto žalobu proti shora uvedenému rozhodnutí ministra zemědělství zamítl rozsudkem ze dne 19. 12. 2017, čj. 11 A 6/2016-47.
Každé organizování burzovního obchodu nemusí nutně skončit jeho uzavřením. Organizování však není jen pasivním soustředěním nabídky a poptávky na určitém místě. Organizování je aktivní činnost směřující k vytvoření podmínek za účelem naplnění smyslu a cíle komoditní burzy, tj. uzavření burzovního obchodu. Je zapotřebí, aby činnost burzy směřovala k tomu, aby se nabídka a poptávka setkaly a aby došlo k uzavření burzovního obchodu. Burza musí k uzavření burzovního obchodu přispět, byť nelze vyloučit, že k uzavření burzovního obchodu s ohledem na zásadu smluvní volnosti nedojde.
Žalobkyně v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení doložila uzavření pouze jednoho burzovního obchodu. Žalobkyně tak burzovní obchody neorganizovala, natož průběžně a řádně. Z výroční zprávy stěžovatelky za rok 2014 bylo pro posouzení věci relevantní pouze to, že byl uzavřen jeden burzovní obchod, a to dne 2. 12. 2014 obchod s 30 m3 smrkového dříví.
K řádnosti organizování burzovních obchodů městský soud uvedl, že posuzována byla v souvislosti s burzovním obchodem, který byl uzavřen dne 2. 12. 2014. Tento obchod byl v rozporu s § 30 odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách zprostředkován burzovním dohodcem, který k tomu nebyl oprávněn, neboť mu obchodovaná komodita nebyla burzovní komorou přidělena. Ke dni uzavření burzovního obchodu neměla žalobkyně schváleny burzovní uzance. Z obsahu správního spisu nadto vyplynulo, že nedostatky se týkaly též smluv o zprostředkování a termínů dodání obchodované komodity a možného uzavření burzovního obchodu. Všechny uvedené nedostatky byly ve svém souhrnu hodnoceny jako organizování burzovního obchodu, které není řádné.
Rozsudek městského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností, v níž namítala, že nebyly dány důvody pro odejmutí povolení podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Městský soud toto ustanovení dle stěžovatelky vyložil nesprávně.
Komoditní burzou je právnická osoba zřízená podle zákona o komoditních burzách k organizování burzovních obchodů (§ 1 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Důvodová zpráva k zákonu č. 229/1992 Sb. definuje komoditní burzu jako institut trhu vytvářející podmínky pro zhodnocení zboží, protože organizováním obchodu umožňuje soustřeďovat nabídku a poptávku. Nejvyšší správní soud charakterizoval komoditní burzu jako relativně uzavřený systém určený k usnadnění obchodování svým členům, jehož cílem není dosahování zisku (rozsudek ze dne 27. 5. 2015, čj. 8 Afs 125/2014-66, odstavec 32). Smyslem komoditní burzy je zefektivnění obchodních vztahů prostřednictvím standardizace kvality komodit a tzv. clearingu.
Organizováním burzovních obchodů se rozumí vytvoření podmínek pro soustředění nabídky a poptávky po komoditách, zavedení standardů kvality komodit a vytváření možností uzavírat burzovní obchody. K uzavření burzovního obchodu dojít nemusí. Takovou podmínku nelze dovodit ani z definice burzovního obchodu podle § 2 zákona o komoditních burzách. Závazku komoditní burzy, aby docházelo k uzavírání burzovních obchodů, odporuje, že subjekty těchto obchodů jsou odlišné od burzy a uzavírají je na základě principů autonomie vůle a smluvní volnosti. Uvedené dokládá i to, že provozní činnost burzy může být hrazena pouze z členských příspěvků a případný zisk z provizí za uzavřené burzovní obchody je pro ni jen bonusem (§ 1 odst. 3 zákona o komoditních burzách). Neuskutečňování burzovních obchodů je otázkou ekonomickou, nikoli právní. V souladu s výroční zprávou za rok 2014 vytvořila stěžovatelka v tomto roce podmínky pro obchodování se 71 311 tunami zemědělských komodit a 6 200 m3 dříví.
Burzovní obchody je zapotřebí organizovat pravidelně a řádně, a to v závislosti na významu a charakteru obchodovaných komodit. Četnost tedy ovlivňuje sezónnost produkce, závislost na počasí, nutnost fyzické přepravy, minimální hranice objemu obchodu či primární určení k dalšímu zpracování v rámci zavedeného výrobního řetězce. V roce 2014 stěžovatelka organizovala burzovní obchody tím, že se každé dva týdny v jejím sídle konala burzovní shromáždění. Ta spočívala v setkávání členů stěžovatelky (případně dalších pozvaných osob), prezentování nabídek, informování o aktuální i očekávané poptávce a sdílení informací. Aktuální nabídku a poptávku stěžovatelka zveřejňovala též na svých internetových stránkách.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že organizování burzovních obchodů zahrnuje činnosti směřující k uzavírání burzovních obchodů (např. soustřeďování nabídky a poptávky) i činnosti spojené s jejich uzavíráním a vypořádáním. Důvodová zpráva k § 2 zákona o komoditních burzách uvádí, že povinnost burzy nespočívá pouze v soustřeďování nabídky a poptávky. Komoditní burza se podílí na nákupu a prodeji zboží tím, že organizuje shromáždění, na nichž se sjednávají obchody. Organizování burzovních obchodů nelze od jejich uzavírání oddělit, jedná se o jeden a tentýž proces. Pokud by organizování burzovních obchodů nezahrnovalo jejich uzavírání, neměla by existence komoditní burzy smysl. Výklad stěžovatelky by navíc vedl k absurdnímu závěru, že pouze soustřeďování nabídky a poptávky by muselo podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách probíhat průběžně a řádně, jejich uzavírání však nikoli. Ostatně zákon o komoditních burzách upravuje celý proces realizace burzovních obchodů (nikoli pouze soustřeďování nabídky a poptávky).
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí ministra zemědělství a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[30] Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách „[p]říslušný orgán státní správy povolení odejme vždy, pokud burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odejmutí povolení neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“. Podle § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách „[b]urza je povinna řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“.
[31] Správní orgán je povinen odejmout povolení v případech, kdy po zákonem stanovenou dobu komoditní burza burzovní obchody vůbec neorganizovala, nebo kdy je organizovala, nikoli však řádně, průběžně nebo v rozsahu uděleného povolení (srov. rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, odstavce 80 a 81). V této souvislosti soud poznamenává, že neshledal důvodnou námitku, že uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu nelze na posuzovaný případ vůbec použít. Stěžovatelka nekonkretizovala, v čem nepřiléhavost odkazů spatřovala, a to ani při polemice s právními závěry městského soudu. Kasační soud proto jen v obecné rovině uvádí, že rozhoduje-li správní soud případ, který je skutkově obdobný případu, o němž již Nejvyšší správní soud (opakovaně) rozhodl, je tímto dříve vysloveným právním názorem vázán. I tehdy, rozhoduje-li správní soud případ, který je skutkově odlišný od případu, o němž již Nejvyšší správní soud rozhodl, může svou právní argumentaci (částečně) založit na již vysloveném právním názoru, resp. z něj vyjít a dále jej rozvést.
[32] Správní orgány i městský soud dospěly k závěru, že stěžovatelka neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně, jelikož po zákonem stanovenou dobu na ní došlo k uzavření pouze jednoho burzovního obchodu. Vyšly z úvahy, že činnost komoditní burzy nemůže spočívat pouze v soustřeďování nabídky a poptávky, musí směřovat též k tomu, aby skutečně došlo k uzavírání burzovních obchodů. Uzavírání burzovních obchodů je součástí (vyvrcholením) organizování burzovních obchodů, je podmínkou činnosti komoditní burzy.
[33] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že městský soud spojil organizování burzovních obchodů s jejich uzavíráním v tom smyslu, že každé organizování burzovního obchodu sice nemusí skončit jeho uzavřením, avšak pokud organizování burzovních obchodů nikdy neskončí jeho uzavřením, o organizování nejde. V tomto smyslu městský soud podmínil organizování burzovních obchodů jejich „občasným“ uzavřením. Zároveň však posuzování „průběžnosti“ a „řádnosti“ organizování burzovních obchodů stěžovatelkou spojil výhradně s uzavřeným burzovním obchodem ze dne 2. 12. 2014 (na straně 8 napadeného rozsudku uvedl, že „[u]zavření jednoho burzovního obchodu nelze považovat […] za průběžné organizování burzovních obchodů“; dále viz též strany 9 a 11). Tím by však uzavření burzovního obchodu bylo podmínkou jeho organizování vždy. Navzdory tomu, že jsou výše shrnuté právní závěry městského soudu vnitřně rozporné, nepřistoupil kasační soud ke zrušení jeho rozsudku pro nepřezkoumatelnost, neboť pro posouzení věci není uvedené odlišení podstatné. Kasační soud se totiž neztotožnil s právním závěrem, že by organizování burzovních obchodů bylo podmíněno jejich uzavíráním.
[34] Do zákona o komoditních burzách byly § 35 odst. 3 písm. f) a § 8a odst. 1 písm. a) vloženy novelou provedenou zákonem č. 247/2011 Sb. Tato novela reagovala (vedle jiného) na to, že „[s]tátní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé možnosti odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo statut. Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit existenci neobchodujících komoditních burz, tedy možných burz pro forma, stejně jako složitě reaguje na situace, kdy někdo sice činnost provozuje, ale závadně.“ (viz obecná část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, část A, bod 1). Rizika nepřijetí novely byla shledána „ve stávajících velmi omezených možnostech orgánu státního dozoru reagovat na selhání komoditních burz, resp. jejich nečinnost“ (viz obecná část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., část A, bod 1), proto „[m]ožnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku […]“ (viz zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., k čl. I, k bodům 45 a 46).
[35] Z důvodové zprávy plyne pouze to, že cílem novely zákona o komoditních burzách provedené zákonem č. 247/2011 Sb. bylo posílit státní dozor ve vztahu ke komoditním burzám. Správní orgán byl vybaven efektivnějšími nástroji, jimiž by reagoval na selhání komoditní burzy, a to ve formě konání i nekonání. Zjednání nápravy by tedy mělo být možné dosáhnout i tehdy, nevyvíjí-li komoditní burza činnost, k níž je povinna (tj. v případě komoditní burzy neobchodující, pro forma, nečinné).
[36] Organizování burzovních obchodů je činností, k níž je komoditní burza nejen povinna [§ 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách], ale jež ji vymezuje jako takovou. Právě tímto specifickým předmětem činnosti se odlišuje od jiných právnických osob, jelikož výhradně komoditní burzy mohou organizovat burzovní obchody podle § 2 zákona o komoditních burzách.
[37] Předně platí (a mezi účastníky o tom není sporu), že činnost komoditní burzy nespočívá v uzavírání burzovních obchodů. Burza není účastníkem burzovních obchodů (srov. § 23 odst. 4 zákona o komoditních burzách) ani osobou oprávněnou k burzovním obchodům (srov. § 21 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s § 2 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Zároveň burza nemá možnost účastníky burzovních obchodů, resp. osoby oprávněné k burzovním obchodům, k uzavření burzovních obchodů přimět. Uzavírání burzovních obchodů je totiž postaveno na principech autonomie vůle a smluvní volnosti osob od komoditní burzy odlišných.
[38] Činnost komoditní burzy spočívá ve vytváření podmínek pro uzavírání burzovních obchodů. Za tímto účelem burza soustřeďuje nabídku a poptávku po komoditách (popř. komoditních derivátech, které nejsou investičním nástrojem) a vytváří další (zejména informační, právní, organizační a materiální) podmínky pro uzavírání burzovních obchodů. V obecné rovině lze proto souhlasit s městským soudem a správními orgány v tom smyslu, že organizování burzovních obchodů nelze omezovat pouze na konání burzovních shromáždění, kde se soustřeďuje nabídka a poptávka, a zveřejňování aktuálních informací o nabídce a poptávce na internetových stránkách burzy. Organizování burzovních obchodů totiž vedle jiného zahrnuje zajištění profesionálního a transparentního prostředí (srov. např. § 22 a 25 zákona o komoditních burzách), standardizaci podmínek obchodu (např. jejich předmětu, množství, jakosti, termínů dodávek či placení) či vypořádání burzovních obchodů (tzv. clearing). Ostatně činnosti odlišné od soustřeďování nabídky a poptávky zahrnula pod pojem organizování burzovních obchodů též stěžovatelka.
[39] Organizování burzovních obchodů nelze podmínit jejich (občasným) uzavíráním. Komoditní burza burzovní obchody neuzavírá. Uzavírání burzovních obchodů může ovlivnit pouze tím, že k němu vytváří podmínky. Skutečnost, že na komoditní burze nebyl po zákonem stanovenou dobu uzavřen (téměř) žádný burzovní obchod (v posuzovaném případě jeden), neznamená, že burza neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně. Počet (popřípadě objem) uzavřených burzovních obchodů není rozhodující. Ostatně, i pokud by organizování burzovních obchodů mělo být podmíněno jejich „občasným“ uzavíráním, nebylo by vůbec zřejmé, jaký počet (případně objem) uzavřených burzovních obchodů by postačoval, jelikož z pojmu organizování žádné kritérium dovodit nelze.
[40] Neuzavírání burzovních obchodů na komoditní burze je pro správní orgán pouze indicií. Může být totiž způsobeno tím, že komoditní burza nevytvářela podmínky pro jejich uzavírání, tedy neorganizovala burzovní obchody řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Neuzavírání burzovních obchodů však může být též důsledkem nepříznivé ekonomické situace či jiných okolností. Komoditní burze lze přičítat pouze to, že nevytvářela podmínky pro uzavírání burzovních obchodů. V posuzovaném případě správní orgány takováto pochybení, s výjimkou těch, která se týkají primárně burzovního obchodu ze dne 2. 12. 2014 (k tomu viz odstavec [48]), stěžovatelce nevytýkaly.
[41] Podmínky pro uzavírání burzovních obchodů je komoditní burza povinna vytvářet v rozsahu a způsobem stanoveným zákonem o komoditních burzách. V tomto smyslu zákon požaduje, aby burza organizovala burzovní obchody průběžně, řádně a v rozsahu uděleného povolení. Zároveň je zřejmé, že okruh činností, které komoditní burza v konkrétním případě vykonává, odvisí od toho, zda k uzavření burzovního obchodu dojde. Jestliže burzovní obchod uzavřen není, komoditní burza z povahy věci nevykonává všechny činnosti zahrnuté v organizování burzovních obchodů (např. burzovní obchod nevypořádává).
[42] Shora uvedenému závěru svědčí též to, že stěžovatelka je specifickou formou právnické osoby, jejímž cílem není dosažení zisku, ale organizování obchodu a zajištění prostředků na svůj provoz (srov. § 1 odst. 3 zákona o komoditních burzách; zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., k části I, k § 1 a 2; přiměřeně též rozsudek ze dne 27. 5. 2015, čj. 8 Afs 125/2014-66, odstavce 29 až 33). Ani cílem členů burzy uvedených v § 17 odst. 1 písm. a) a c) zákona o komoditních burzách není dosáhnout zisku ze samotné účasti na burze, ale z obchodů, které burza organizuje.
[43] Organizování burzovních obchodů nelze podmínit jejich (občasným) uzavíráním i proto, že by správní orgán usiloval nápravnými prostředky státního dozoru o zajištění žádoucího chování, k němuž není komoditní burza povinna (ani oprávněna) a jež může ovlivnit pouze omezeně (vytvářením podmínek pro uzavírání burzovních obchodů). Obdobné by platilo i pro postihování komoditní burzy za správní delikt podle § 36a odst. 9 písm. b) zákona o komoditních burzách. Takový výklad by nadto vedl k absurdním závěrům. Pokud by totiž k (občasnému) uzavření burzovního obchodu nedošlo, činnost, kterou by burza vykonávala (např. konání burzovních shromáždění), by nemohla být považována za organizování burzovního obchodu; vyloučena by tak byla např. odpovědnost komoditní burzy za správní delikt podle zmíněného § 36a odst. 9 písm. b) zákona o komoditních burzách.
[44] Právní závěr Nejvyššího správního soudu plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., podle níž je komoditní burza „institutem trhu vytvářejícím podmínky pro zhodnocení zboží, protože organizováním obchodu umožňuje v určitém místě, ve stanovenou dobu a prostřednictvím oprávněných osob soustřeďovat nabídku a poptávku“ (viz její obecná část). Na organizování burzovních obchodů se komoditní burza podílí tak, že „organizuje shromáždění, na nichž se sjednávají obchody (burzovní shromáždění), nebo umožňuje uzavřít burzovní obchod i mimo burzovní shromáždění za podmínek a způsobem určeným statutem“ (zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., k části I, k § 1 a 2). Dospěla k němu též komentářová literatura (Dědič, J.; Barák, J.; Zagar, T. Zákon o komoditních burzách (komentář). Praha: SEVT, 1992, str. 21).
[45] Institucionálnímu pojetí burzy jako právnické osoby, která organizuje burzovní obchody ve shora uvedeném smyslu, svědčí i pojetí, které zdůrazňuje její ekonomickou stránku. Podle něho je totiž burza místem, kde se obchodníci pravidelně scházejí, aby mohli obchodovat ve velkém se zastupitelným zbožím (k tomu srov. Dědič, J. Burza cenných papírů a komoditní burza. Praha: PROSPEKTRUM, 1992, str. 17 až 19).
[46] Závěru kasačního soudu nasvědčuje též § 1 odst. 1 zákona č. 214/1992 Sb., o burze cenných papírů, podle něhož „[b]urza cenných papírů […] je právnickou osobou oprávněnou organizovat na určeném místě a ve stanovenou dobu prostřednictvím oprávněných osob poptávku a nabídku registrovaných cenných papírů, investičních instrumentů, které nejsou cennými papíry, popř. jiných instrumentů kapitálového trhu, v rozsahu, v jakém to vyplývá z povolení podle § 2. Jestliže předmětem činnosti burzy cenných papírů bylo organizovat nabídku a poptávku, je již z jazykového výkladu zřejmé, že její činnost nebyla podmíněna uzavíráním burzovních obchodů. Uvedený zákon byl zrušen zákonem č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, i přesto se zákonem o komoditních burzách souvisí. Oba byly přijímány ve stejném období a shodovaly se v základních principech právní regulace. Odlišovaly se předmětem burzovních obchodů (zboží ideální na straně jedné a zboží reálné na straně druhé) a důsledky s tím spojenými, což však není pro posouzení sporné otázky podstatné. Není proto důvod se domnívat, že se burza cenných papírů a komoditní burza odlišovaly v předmětu své činnosti, tj. činit zásadní kvalitativní rozdíl mezi organizováním poptávky a nabídky a organizováním burzovních obchodů. Obdobné ostatně platí i pro § 37 odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle něhož „[o]rganizovat regulovaný trh v České republice může pouze organizátor regulovaného trhu“.
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že městský soud pochybil v tom, že výklad pojmu organizování burzovních obchodů podepřel odkazem na rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, jelikož Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku tuto otázku nikterak neposuzoval.
[48] Správní orgány odejmuly povolení stěžovatelce proto, že neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně, jelikož po zákonem stanovenou dobu na ní došlo k uzavření pouze jednoho burzovního obchodu. Nadto dodaly, že stěžovatelka neorganizovala burzovní obchody řádně též pro pět konkrétních okruhů pochybení, jež se týkala primárně burzovního obchodu ze dne 2. 12. 2014, proti nimž stěžovatelka, se dvěma výjimkami před městským soudem a s jednou výjimkou před Nejvyšším správním soudem, nijak nebrojila. Z rozhodnutí správních orgánů však není seznatelné, zda by souhrn těchto pochybení sám o sobě postačoval k odejmutí povolení. Důvodem pro odejmutí povolení totiž mohou být jen zásadní a dlouhotrvající pochybení v činnosti komoditní burzy (srov. rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, odstavce 83, 84 a 87). Vytýkaná pochybení však primárně souvisela s burzovním obchodem ze dne 2. 12. 2014 a především obsah rozhodnutí I. stupně nasvědčuje tomu, že je žalovaný nepovažoval za nosný důvod odejmutí povolení. Námitkou stěžovatelky týkající se nepřidělení obchodované komodity burzovnímu dohodci se Nejvyšší správní soud s ohledem na uvedené pro nadbytečnost nezabýval. (…) | decision_752.txt |
4,369 | k § 4 zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti)
Zablokování určité IP adresy prostřednictvím jejího zařazení na tzv. blacklist poskytovatelem služeb v oblasti kybernetické bezpečnosti za účelem ochrany elektronické podatelny správního orgánu (§ 4 zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů) není nezákonným zásahem do práv podatele, ledaže správní orgán zablokoval IP adresu svévolně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2019, čj. 2 As 153/2018-31)
Věc: Petr B. proti Městskému úřadu Domažlice o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobou na ochranu před nezákonnými zásahy žalovaného se u Krajského soudu v Plzni domáhal žalobce mimo jiné vydání rozhodnutí, že zásah žalovaného spočívající v zařazení IP adresy 78.X.X.X na blacklist a v její vedení na blacklistu v rámci spamového filtru jeho elektronické podatelny je nezákonný.
Krajský soud podanou žalobu usnesením ze dne 28. 2. 2017, čj. 57 A 118/2016-21, odmítl, neboť žalobce nebyl jednáním žalovaného přímo dotčen na svých právech, navíc se měl domáhat obrany prostřednictvím žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu. Toto usnesení krajského soudu zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 1. 2018, čj. 2 As 129/2017-57. Uvedl, že zmocněnec vystupuje ve správním řízení jménem zastoupeného, čili z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému, pročež dotčen na svých právech mohl být naopak pouze žalobce, nikoliv jeho zmocněnec. Krajský soud měl taktéž posoudit, zdali vůbec bylo odvolací řízení zahájeno, či nikoliv, tedy jestli bylo namístě proti jednání žalovaného brojit žalobou proti nečinnosti správního orgánu nebo žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud tak ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. zavázal krajský soud, aby v dalším řízení znovu posoudil aktivní procesní legitimaci žalobce a řádně se zabýval meritem věci, především otázkou zahájení odvolacího řízení.
Rozsudkem ze dne 20. 3. 2018, čj. 57 A 118/2016-69 (dále též „napadený rozsudek“), krajský soud žalobu zamítl. Konstatoval, že Nejvyšším správním soudem akcentovaná otázka, tj. zda bylo vůbec zahájeno odvolací řízení, již byla v mezidobí vyřešena rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 214/2017-32, který se týkal totožné věci a týchž účastníků řízení. Na základě obsáhlé citace tohoto rozhodnutí pak krajský soud shrnul, že odvolání nebylo správnímu orgánu doručeno, proto nebylo odvolací řízení vůbec zahájeno. Žalovaný se nezákonného zásahu nedopustil blokací předmětné IP adresy, neboť správní orgán je z důvodu zabezpečení fungování své elektronické podatelny oprávněn využít služeb společnosti, která poskytuje bezpečnostní produkty v této oblasti, z nichž jedním je též blacklist potenciálně nebezpečných blokovaných adres, přičemž v daném případě krajský soud neshledal, že by došlo ke zneužití tohoto práva.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Stěžovatel měl za to, že názor krajského soudu (založený na rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 214/2017-32) představuje nesprávné posouzení právní otázky. Připustil sice, že Nejvyšší správní soud svůj názor v této věci již vyjádřil, podle stěžovatele však existuje i opačná judikatura, při hlubším zamyšlení jsou navíc některé názory Nejvyššího správního soudu protichůdné, resp. ve skutečnosti svědčící v jeho prospěch. Stěžovatel proto navrhl, aby byla věc postoupena rozšířenému senátu k definitivnímu vyjasnění předmětné právní otázky.
Stěžovatel se bránil proti právnímu názoru, že za účelem zabezpečení podatelny proti příjmu nevyžádaných obchodních sdělení je správní orgán oprávněn využít služeb třetí společnosti. Považoval jej za nezákonný, neboť právní předpis stanoví správnímu orgánu povinnost zřídit elektronickou podatelnu a přijímat elektronická podání, ovšem ve skutečnosti o tom, která e-mailová podání budou skutečně přijata, rozhoduje státem neaprobovaná společnost na základě neprůhledných kritérií. Právní předpis dle stěžovatele nedává správnímu orgánu právo zabezpečit svou podatelnu před příjmem obchodních sdělení, nýbrž pouze před příjmem škodlivých zpráv (e-mailů obsahujících viry), k čemuž však slouží antivirový program kontrolující každou zprávu individuálně. Tímto postupem by navíc správní orgán pouze obcházel své povinnosti a s poukazem na třetí osobu, jejíchž služeb využívá, by se zbavoval povinnosti přijímat elektronická podání. Nejvyšší správní soud totiž v rozsudku ze dne 15. 12. 2015, čj. 9 As 223/2015-35, č. 3351/2016 Sb. NSS, zaujal názor, že v situaci, kdy správní orgán zprávu přijme, avšak vyhodnotí ji jako nevyžádané obchodní sdělení, a proto ji (automatizovaně) přesune do složky spamu a dále se jí nevěnuje, je nutné v případě zpochybnění takového postupu, aby správní orgán prokázal, že se skutečně o spam jednalo; v opačném případě je nezbytné ke zprávě přihlížet tak, jako by byla řádně doručena. Pokud ovšem správní orgán provede „trik“ a k posouzení toho, zda se jedná o spam, využije namísto svého vlastního spam filtru produkt externí společnosti, je již dle prvním senátem Nejvyššího správního soudu zaujatého právního názoru nerozhodné, zda zpráva fakticky byla, či nebyla spamem, správní orgán ji totiž jednoduše může ignorovat, což je zcela absurdní závěr. Jestliže správní orgán zvolí spolupráci se společností, která za spam vyhodnocuje úřední podání, pak nelze jinak než tuto skutečnost přičítat k tíži správního orgánu, neboť je zjevné, že svůj spamový filtr nastavil špatně. Dle stěžovatele nemůže obstát ani argumentace, že si měl sám hlídat doručenou poštu, zda správní orgán potvrdil přijetí jeho zprávy, nebo jestli náhodou jeho zprávu z neznámých důvodů neodmítl zpracovat, neboť stěžovatel má právo činit podání elektronicky, ovšem správní orgán nemá právo takové podání svévolně odmítat. Za řádně učiněné podání je proto třeba považovat takový e-mail, který se dostane do dispozice správního orgánu, nikoliv ten, jehož přijetí správní orgán potvrdí.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že za státem garantované elektronické doručování lze považovat pouze systém datových schránek, jehož provoz je regulován zákonnou úpravou. Běžná internetová komunikace však probíhá na základě obchodních vztahů mezi uživateli a poskytovateli různých internetových služeb, přičemž jejich zřízení a používání, stejně jako přístupnost či ochrana, je záležitostí obchodních podmínek těchto smluvních stran. Nelze tak požadovat po orgánu veřejné správy, aby vstupoval do jejich smluvních vztahů, řešil smluvní podmínky jednotlivých poskytovatelů či ponechal svoji činnost bez ochrany proti bezpečnostním rizikům. Dle žalovaného je totiž zařazování do blacklistů záležitostí smluvních podmínek uživatele a poskytovatele internetových služeb. Skutečnost, že celý server poskytovatele internetových služeb stěžovatele byl vyhodnocen jako bezpečnostní riziko renomovanými společnostmi zabývajícími se touto problematikou, jistě nebyla z bezpečnostního hlediska nedůvodná. Je na rozhodnutí stěžovatele, jaký soukromý subjekt poskytovatele takových služeb ke své činnosti využije. Žalovaný taktéž poukázal na to, že je nejenom oprávněn, ale jednoznačně i povinen zabezpečit své systémy proti bezpečnostním rizikům, a to v souladu se zákonem č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti (dále jen „zákon o kybernetické bezpečnosti“), a vyhláškou č. 82/2018 Sb., o bezpečnostních opatřeních, kybernetických bezpečnostních incidentech, reaktivních opatřeních, náležitostech podání v oblasti kybernetické bezpečnosti a likvidaci dat (dále jen „vyhláška o kybernetické bezpečnosti“). Žalovaný dále poukázal na zákonná ustanovení upravující v případě žádosti doručování na elektronickou adresu účastníkům správních řízení (viz § 19 odst. 4, 9 a 10 správního řádu), z nichž plyne, že zákonodárce připustil jistou chybovost a s tím související neprůkaznost doručování pomocí veřejné datové sítě, a proto osvědčení doručení upravil výslovným potvrzením o převzetí písemnosti, přičemž analogicky je tato povinnost dána orgánu provozujícímu elektronickou podatelnu. V projednávaném případě však písemnost na adresu elektronické podatelny nebyla doručena a samotným provozovatelem internetového připojení stěžovatele bylo oznámeno, že k úspěšnému doručení nedošlo. Podstatná je skutečnost, že stěžovatel obdržel informaci o tom, že písemnost nebyla doručena, a neučinil nic pro to, aby ji doručil jiným způsobem, pročež je žalovaný přesvědčen, že stěžovatel se cestou kasační stížnosti pouze snaží napravit své dřívější pochybení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Nejvyšší správní soud již rozhodoval o kasační stížnosti téhož stěžovatele brojící proti rozsudku krajského soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 30 A 3/2017-33, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti nečinnosti správního orgánu, jíž se domáhal uložení povinnosti Krajskému úřadu Plzeňského kraje rozhodnout ve správním řízení o podaném odvolání; toto podání je přitom předmětem i v nyní projednávané věci. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 214/2017-32, konstatoval, že „spornou otázkou je zde skutečnost, zda správnímu orgánu bylo doručeno podání zástupce stěžovatele, které odeslal e-mailem z IP adresy serveru, kterou společnost Fortinet, Inc. zařadila na tzv. ‚blacklist‘ potenciálně nebezpečných IP adres a z toho důvodu byl příjem emailů z takové adresy blokován. […] Po správním orgánu není možné požadovat, aby nechal svou elektronickou podatelnu nezabezpečenou proti jakýmkoliv možným e-mailovým útokům či zahlcení nevyžádanou poštou. Správní orgán je naopak povinen zabezpečit fungování své elektronické podatelny a z toho důvodu je zřejmé, že přistoupí k použití jistých bezpečnostních opatření – v současném případě např. využití služeb společnosti, která poskytuje bezpečnostní produkty v této oblasti, z nichž jedním je též blacklist potenciálně nebezpečných blokovaných adres. […] Nejvyšší správní soud se též ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že z pravidel pro doručování prostřednictvím emailu by bylo možno připustit výjimky jen v případech zvláštního zřetele hodných, např. při zjevně svévolném nastavení spamového filtru či blacklistu správním orgánem. V případě, že by správní orgán blokoval podání z různých emailových adres zjevně za účelem vyhnout se příjmu podání, jednalo by se o zneužití jeho pravomoci. V nynějším případě se však o takovou možnost nejedná, neboť z odborného vyjádření vedoucího IT oddělení správního orgánu vyplývá, že IP adresa 78.X.X.X byla na FortiGuard blacklistu ještě dne 31. 10. 2016 a FortiGuard blacklist nebyl jediným světovým blacklistem, na kterém se nacházela. […]“ (…)
[15] Stěžovatel tvrdí, že v projednávané věci je nepochybné, že předmětné podání se dostalo do dispozice správního orgánu, neboť to byl výlučně správní orgán, který způsobem nastavení své elektronické podatelny rozhodoval o tom, zda zprávu zpracuje, či její přijetí odmítne. S tímto názorem Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť z jeho ustálené judikatury plyne, že elektronická zpráva se považuje za doručenou teprve tehdy, pokud je dostupná elektronické podatelně, tedy na rozdíl od poštovních zásilek není rozhodné její odeslání, ale doručení správnímu orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015, čj. 7 Azs 113/2015-34). Co se týče námitky stěžovatele, že k zabezpečení elektronické podatelny má sloužit antivirový program, a nikoliv spamový filtr, případně že přiměřeným zabezpečením může být zablokování pouze konkrétní e-mailové adresy, přičemž ale žádné opatření nesmí být k újmě podatelů, Nejvyšší správní soud uvádí, že je na správním orgánu, jaký bezpečnostní produkt pro ochranu své elektronické podatelny si zvolí, pakliže není zjevně nepřiměřený či není využíván za účelem zneužití práva čili cíleného odmítání zpráv od určitých podatelů. Stěžovatel taktéž tvrdí, že za účelem zabezpečení elektronické podatelny proti příjmu nevyžádaných obchodních sdělení není správní orgán oprávněn využít služeb třetí společnosti. Nejvyšší správní soud s tímto názorem nesouhlasí, neboť považuje za technicky nereálné, aby správní orgán sám bez využití služeb externích profesionálů v tomto oboru zabezpečil své systémy proti bezpečnostním rizikům v souladu se zákonem o kybernetické bezpečnosti a s vyhláškou o kybernetické bezpečnosti, přičemž nemá za to, že by jediným dovoleným produktem měl být pouze antivirový program. V případě black listu jakožto jednoho z možných bezpečnostních produktů na ochranu elektronické podatelny správního orgánu je třeba konstatovat, že se jedná v kombinaci s dalšími produkty o vhodný nástroj, který proporcionálně směřuje k legitimnímu cíli a jeho užití samo o sobě bez dalšího není nezákonné. Ve věci stěžovatele je třeba zdůraznit, že jeho zmocněnci obratem po pokusu o odeslání podání přišlo sdělení, že zpráva nebyla doručena, tudíž zvolenému bezpečnostnímu nástroji nelze vytýkat, že by ponechával odesílatele v nejistotě, jestli jeho podání bylo učiněno, či nikoliv. Stěžovatel má sice pravdu, že jistě není jeho povinností si hlídat svou doručenou poštu, zdali mu nebylo sděleno, že se doručení odesílané zprávy nezdařilo; stejně tak je však třeba odkázat na ustálenou judikaturu, že je odpovědností účastníka řízení, jaké komunikační prostředky včetně akceptace rozdílů, které z jejich povahy plynou, zvolí (podpůrně srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2008, čj. 8 Afs 55/2008-70, ze dne 4. 9. 2015, čj. 8 As 6/2015-37, ze dne 15. 9. 2015, čj. 8 As 57/2015-46). Jestliže se tedy stěžovatelův zmocněnec nechtěl zajímat o další „osud“ odesílané zprávy a ověřit si potvrzení ze strany správního orgánu o jejím doručení, čímž by zjistil i informaci o nemožnosti jejího odeslání, pak měl zvolit některý z komunikačních prostředků (datovou zprávu či poskytovatele poštovních služeb), který mu garantuje jistotu úspěšného doručení i bez další činnosti z jeho strany po odeslání předmětné zprávy.
[16] Nejvyšší správní soud se přiklonil k právnímu názoru již dříve vyslovenému v rozsudku čj. 1 As 214/2017-32, v jehož mezích rozhodl v této věci krajský soud. Uzavírá proto, že zablokování určité IP adresy prostřednictvím jejího zařazení na blacklist poskytovatelem služeb v oblasti kybernetické bezpečnosti za účelem ochrany elektronické podatelny správního orgánu není nezákonným zásahem do práv stěžovatele. Je třeba dále zdůraznit, že v tamní věci bylo Nejvyšším správním soudem již s konečnou platností vysloveno, že stěžovatel nepodal v zákonné lhůtě odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, a že žalovaný proto žádné takové odvolání nemůže projednat, z čehož plyne, že na správním rozhodnutí byla vyznačena právní moc v souladu se zjištěnými skutečnostmi i se zákonem. Mimo to je třeba poukázat na skutečnost, že neprojednání odvolání je důvodem k nečinnostní žalobě, která také byla podána a projednána (viz rozsudek čj. 1 As 214/2017-32). Nejvyšší správní soud zde vážil, zda v případě žalobního návrhu ad VI., který parafrázuje nečinnostní žalobu, neměl krajský soud v této části žalobu odmítnout, a případně zda tak nemá učinit Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 1, věta prvá za středníkem s. ř. s. Dospěl k závěru, že při složitosti a provázanosti žalobního návrhu lze akceptovat věcné projednání žaloby jako celku. (…)
[17] Žalovanému rovněž nemohla být uložena povinnost, aby se zdržel vedení citované IP adresy stěžovatelova zástupce na blacklistu. Ostatně stěžovatel nekonkretizoval, jaké dotčení z vedení dané IP adresy na blacklistu pro něho do budoucna plyne; těžko takové dotčení lze shledat v tom, že by v případném dalším stěžovatelově řízení vedeném u téhož správního orgánu, pokud by byl zastoupen týmž zástupcem, bylo tomuto zástupci třeba umožnit, aby komunikoval právě z této IP adresy. S ohledem na osobu stěžovatelova zástupce, tomuto soudu dostatečně známou z jiných řízení, lze spíše konstatovat, že způsob komunikace vedený v této věci, kdy je určitým způsobem s úřadem komunikováno, načež je odvolání odesláno z dané IP adresy, aniž je reagováno na zprávu o nedoručení, a následně jsou podány soudní žaloby, je součástí jím běžně užívaných obstrukcí při zastupování pachatelů dopravních přestupků a testováním jejich průchodnosti v soudním řízení. Volba zástupce je ovšem věcí stěžovatele (k tomu srovnej rozsudek rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS, odst. 37). Nejvyšší správní soud konstatuje, že nepřicházelo v úvahu vyhovět žalobnímu návrhu ve všech jeho bodech a napadený rozsudek krajského soudu pohledem kasačních námitek plně obstál jako zákonný. | decision_753.txt |
4,370 | k § 68 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), ve znění zákona č. 255/1994 Sb.
k § 250 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb.
k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod
Zvýšení daně dle § 68 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a pokuta za opožděné tvrzení daně dle § 250 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, představují trest ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 4 Afs 351/2018-60)
Prejudikatura: č. 3348/2016 Sb. NSS.
Věc: Jaromír J. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o stanovení daně, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím (platebním výměrem) ze dne 27. 6. 2012 byla podle zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí (dále jen „ZDD“), a podle § 139 ve spojení s § 147, § 90 a § 264 odst. 1 daňového řádu žalobci vyměřena daň darovací k výše zmíněným nemovitostem ve výši 837 974 Kč a uložena sankce ve formě zvýšení daně podle § 68 ZSDP ve spojení s § 264 odst. 12 daňového řádu ve výši 83 797 Kč za opožděné tvrzení daně. Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 11 2013 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správce daně.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze, v níž mimo jiné namítal, že stanovením zvýšení daně v době účinnosti daňového řádu došlo k porušení čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Podle žalobce měl správce daně stanovit sankci dle daňového řádu, a nikoliv podle ZSDP, jelikož právní úprava v daňovém řádu je pro něj příznivější. Daňový řád totiž stanoví v § 250, že se za každý den zpoždění podání daňového přiznání delší než 5 pracovních dnů stanovuje pokuta 0,05 % stanovené daně, nejvýše však 5 % stanovené daně. Rozhodnutí žalovaného neobsahuje přezkoumatelnou správní úvahu, proč došlo k sankčnímu zvýšení daně právě o 10 % dle § 68 ZSDP. Žalovaný neosvětlil, proč zvýšení daně o 10 % považuje za zvýšení v mezích zákona.
Městský soud rozsudkem ze dne 25. 9 2018, čj. 8 Af 3/2014-41, žalobu zamítl. V případě námitky týkající se porušení čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod městský soud poukázal na znění § 68 ZSDP a § 250 daňového řádu a konstatoval, že daňový řád již na rozdíl od ZSDP nepracuje s pouhou možností zvýšit opožděně přiznanou daň (správce daně tedy mohl, ale nemusel daň zvýšit), ale zakládá přímo zákonem samým vznik i výši pokuty, jakož i povinnost pokutu uhradit, jsou-li splněny podmínky pro takový postup. Podle městského soudu tak je pozdější právní úprava v daňovém řádu přísnější a správce daně proto nepochybil, pokud v souladu s přechodným ustanovením daňového řádu a principem aplikace předpisu, který je pro plátce příznivější, zvýšil daň podle § 68 zákona ZSDP.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Závěr městského soudu, že sankce dle § 68 ZSDP je s ohledem na svou fakultativnost pro stěžovatele výhodnější, nepovažuje stěžovatel za správný s ohledem na skutečnou finanční výši sankce. Z průběhu řízení je navíc zřejmé, že o žádné fakultativnosti sankce uvažováno nebylo.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesdílí názor stěžovatele ohledně posouzení příznivější právní úpravy. Ve shodě s městským soudem poukázal na skutečnost, že sankce ve formě zvýšení daně byla v ZSDP formulována jako fakultativní možnost, kdežto daňový řád stanoví jako zákonnou povinnost uhradit pokutu v případě nesplnění povinnosti. Proto konstatoval, že právní úprava ZSDP je pro žalobce příznivější.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III. c) Aplikace příznivější právní úpravy pro stěžovatele
[59] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal nesprávnost závěrů žalovaného i městského soudu ve vztahu k aplikaci příznivější právní úpravy týkající se zvýšení daně. V případě této námitky Nejvyšší správní soud předesílá, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, judikoval, že „[p]enále podle § 37b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010, a podle § 251 daňového řádu má povahu trestu; je na ně třeba aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a články 6 a 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod“.
[60] Podle § 68 ZSDP, „[n]ebylo-li daňové přiznání nebo hlášení, nebo dodatečné daňové přiznání nebo hlášení o dani podáno včas, může správce daně zvýšit příslušnou vyměřenou daň až o 10 %, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak“. Podle § 250 odst. 1 písm. a) daňového řádu „[d]aňovému subjektu vzniká povinnost uhradit pokutu, nepodá-li daňové přiznání nebo dodatečné daňové přiznání, ačkoliv měl tuto povinnost, nebo učiní-li tak po stanovené lhůtě, a toto zpoždění je delší než 5 pracovních dnů, ve výši 0,05 % stanovené daně za každý následující den prodlení, nejvýše však 5 % stanovené daně“.
[61] Zvýšení daně dle § 68 ZSDP i pokuta za opožděné podání daňového přiznání dle § 250 odst. 1 písm. a) daňového řádu mají obdobnou povahu jako penále podle § 37b ZSDP (resp. podle § 251 daňového řádu), neboť se jedná o platbu mající sankční charakter, která je daňovému subjektu uložena nad rámec jeho vlastní daňové povinnosti v důsledku porušení povinnosti daňového subjektu podat v zákonem stanovené lhůtě daňové přiznání. Tato platební povinnost má jasně represivní charakter. O tom ostatně mezi účastníky řízení není sporu a také městský soud k zvýšení daně podle § 68 ZSDP, resp. k pokutě podle § 250 odst. 1 písm. a) daňového řádu, takto přistoupil. (…)
[63] S ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod bylo proto třeba hodnotit, která právní úprava je pro stěžovatele výhodnější. Výhodnost právní úpravy v oblasti správního trestání, tj. i trestání za finanční delikty, je potřeba hodnotit individuálně se zohledněním konkrétního posuzovaného případu. Teoretické výhody pro pachatele, které však nemohou být aplikovány na jeho konkrétní případ, nemohou ospravedlnit použití dřívější právní úpravy, která v konkrétní věci vede k uložení přísnější sankce, než by mohla být uložena podle pozdější právní úpravy. To by totiž vedlo k závěru, který je pravým opakem zásady použití pozdější příznivější úpravy. V dané věci je třeba vyhodnotit primárně maximální výši hrozící sankce, a to vzhledem k závěru správních orgánů, že v případě stěžovatele byly dány přitěžující okolnosti vedoucí k nutnosti uložení zvýšení daně v maximální výši. Stěžovateli je tedy třeba přisvědčit v tom, že v jeho případě není fakultativnost uložení sankce dle § 68 ZSDP pro posouzení přísnosti sankce upravené v tomto ustanovení relevantní.
[64] Pro posuzovanou věc to znamená, že pro stěžovatele je z hlediska pokuty za opožděné tvrzení daně ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny výhodnější úprava obsažená v § 250 odst. 1 písm. a) daňového řádu, neboť umožňuje stanovit sankci za opožděné podání daňového přiznání nejvýše do 5 % stanovené daně, kdežto § 68 ZSDP umožňoval tuto sankci stanovit ve výměře do 10 %, jak se také v posuzované věci stalo. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že správní orgány i městský soud při hodnocení této otázky pochybily, a jejich rozhodnutí jsou z tohoto důvodu nezákonná. Na žalovaném tak bude, aby v dalším řízení vadu platebního výměru spočívající v nesprávném stanovení zvýšení daně, resp. pokuty za opožděné podání daňového přiznání, napravil. (…)
*) S účinností od 1. 1. 2011 zrušen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád. | decision_754.txt |
4,371 | k § 5, § 65 odst. 1 a § 68 písm. a) soudního řádu správního
k § 159 a § 178 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákonů č. 30/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb.
I. Námitka podaná dle § 159 daňového řádu není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s., který by bylo nutno před podáním žaloby ve správním soudnictví vyčerpat.
II. Rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je jak exekuční příkaz vydaný podle § 178 daňového řádu, tak rozhodnutí o námitce podle § 159 daňového řádu podané proti tomuto exekučnímu příkazu.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53)
Prejudikatura: č. 672/2005 Sb. NSS, č. 1113/2007 Sb. NSS, č. 2191/2011 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2887/2013 Sb. NSS, č. 3381/2016 Sb. NSS a č. 3566/2017 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným ANAFRA proti Finančnímu úřadu pro Zlínský kraj o daňovou exekuci, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný nařídil exekučním příkazem ze dne 2. 12. 2014 daňovou exekuci přikázáním pohledávky z účtu žalobkyně vedeného u Fio banky, a. s., k vymožení nedoplatku, příslušenství, exekučních nákladů a úroku z prodlení. Dále žalovaný exekučním příkazem ze dne 2. 12. 2014 nařídil daňovou exekuci k vymožení téhož nedoplatku, příslušenství, exekučních nákladů a úroku z prodlení přikázáním pohledávky z účtu žalobkyně vedeného u Československé obchodní banky, a. s. Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2014 žalovaný exekuci nařízenou prvním z uvedených exekučních příkazů zcela zastavil z důvodu uhrazení vymáhané částky včetně příslušenství na základě jiného exekučního titulu.
Dne 15. 12. 2014 žalobkyně podáním námitky podle § 159 daňového řádu brojila proti oběma exekučním příkazům. Žádala jejich zrušení zejména z důvodu jejich vydání bez předchozího upozornění podle § 153 odst. 3 daňového řádu a z důvodu neexistence exekučního titulu pro exekuci úroků z prodlení, které jí nebyly sděleny rozhodnutím.
Žalovaný námitku rozhodnutím ze dne 2. 2. 2015 zamítl.
Dne 21. 2. 2015 podala žalobkyně u Krajského soudu v Brně žalobu proti rozhodnutí žalovaného o námitce, v níž uplatnila shodné okruhy námitek jako v dříve podané námitce podle § 159 daňového řádu.
Rozsudkem ze dne 29. 8. 2016, čj. 30 Af 14/2015-49, krajský soud žalobu zamítl. Krajský soud nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že žalovaný pochybil, když ji před přistoupením k daňové exekuci nevyrozuměl o výši nedoplatku ve smyslu § 153 odst. 3 daňového řádu. Žalobkyně byla s existencí a stavem svých nedoplatků srozuměna a po zamítnutí v pořadí již čtvrté žádosti o posečkání mohla a měla předpokládat, že nedošlo-li z její strany k dobrovolné úhradě nedoplatků na dani, žalovaný může (a to i bez předchozího zaslání vyrozumění dle § 153 odst. 3 daňového řádu) přistoupit k jejich exekučnímu vymáhání. Exekučním titulem pak dle § 176 odst. 1 písm. a) daňového řádu je výkaz nedoplatků, obsahuje-li všechny náležitosti předepsané zákonem, v němž jsou obsaženy jednotlivé nedoplatky na dani a jejich výše, a potvrzuje-li, že vykázané nedoplatky jsou vykonatelné. Krajský soud tudíž neshledal nezákonným postup žalovaného, který při exekuci dlužné daňové povinnosti současně vymáhal i úrok z prodlení, jenž zde s ohledem na existenci dlužné daňové povinnosti existuje do doby vydání exekučního příkazu. Skutečnost, že při daňové exekuci nebylo žalobkyni sděleno penále (samostatným rozhodnutím), proto nelze považovat za nezákonnost. Krajský soud pak závěrem konstatoval, že si je vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS, a jeho důsledků pro včasnost žaloby. Přesto krajský soud v tomto případě přistoupil k věcnému přezkumu žaloby, aby stěžovatelce „s ohledem na změnu právního náhledu“ nebyl odepřen přístup k soudu.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Při posuzování včasnosti kasační stížnosti dospěl předkládající první senát k závěru, že nesouhlasí se sedmým senátem (rozsudek ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32) v posouzení právní otázky, zda je daňový subjekt oprávněn zpochybnit zákonnost exekučního příkazu cestou žaloby směřující přímo proti exekučnímu příkazu vydanému podle daňového řádu, nebo musí nejprve vyčerpat prostředek ochrany v podobě námitky podle § 159 daňového řádu, a je oprávněn brojit žalobou až proti následnému rozhodnutí.
První senát vycházel z toho, že sedmý senát ve výše zmíněném rozsudku připustil paralelní přezkum exekučního příkazu a rozhodnutí o námitkách podle § 159 daňového řádu v řízení dle § 65 s. ř. s. Podle prvního senátu dospěl sedmý senát k závěru, že námitka dle § 159 daňového řádu nepředstavuje řádný opravný prostředek ve smyslu § 108 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Právní názor sedmého senátu je tedy takový, že daňový subjekt proto nemusí tento prostředek ve smyslu § 68 s. ř. s. před podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vyčerpat.
Dále první senát poukázal na bod 16 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017-193, podle kterého „[z] judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že vykonatelnost exekučního titulu lze přezkoumat v řízení o námitkách proti rozhodnutí o nařízení exekuce či v rámci soudního přezkumu těchto rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2004, čj. 1 Afs 47/2004-75, nebo rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54). Námitka podle § 159 daňového řádu však není řádným opravným prostředkem proti exekučnímu příkazu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS).“ V právní větě pak čtvrtý senát uzavřel (zvýraznění doplnil rozšířený senát), že „[v] rozhodnutí o námitce (§ 159 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád) proti exekučnímu příkazu vydanému dle § 178 daňového řádu je správce daně povinen odůvodnit, proč považuje za nedůvodné výtky, jimiž daňový subjekt zpochybňuje zákonnost exekučního příkazu [§ 112 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 159 odst. 4 daňového řádu]. Pokud daňový subjekt nezpochybnil vykonatelnost, resp. řádné doručení exekučního titulu, není rozhodnutí o námitce, které se touto otázkou nezabývá, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.“
První senát dospěl k závěru, že čtvrtý senát připustil, aby daňový subjekt paralelně uplatnil tytéž námitky v žalobě proti exekučnímu příkazu dle § 65 s. ř. s. i v námitkách proti témuž exekučnímu příkazu dle § 159 daňového řádu. Ačkoliv první senát připouští, že závěry čtvrtého a sedmého senátu nejsou na první pohled ve vzájemném rozporu, považuje jejich vzájemnou existenci za vnitřně rozpornou a neslučitelnou. Pokud by platily závěry vyslovené v obou rozhodnutích současně, byla by připuštěna možnost, aby daňový subjekt brojil proti exekučnímu příkazu přímo žalobou podle § 65 s. ř. s., a zároveň měl možnost napadnout tytéž otázky vztahující se k zákonnosti exekučního příkazu cestou námitek a následně žalobou proti rozhodnutí o námitkách. Nebylo by tak možné vyloučit rozdílné výsledky obou soudních procedur.
S ohledem na výše uvedené první senát nesouhlasil se sedmým senátem, že možnost paralelního přezkumu nelze vyloučit s ohledem na právo na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Zachování obou cest naopak vede k porušení principu právní jistoty, neboť nejenže nevylučuje, aby soudní řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu a žalobě proti rozhodnutí o námitkách dospěla k odlišným výsledkům týkajícím se zákonnosti téhož exekučního příkazu, ale vystavuje daňový subjekt nejistotě také ohledně zachování lhůty, v níž se může obrátit na správní soud. Zároveň je třeba vzít v úvahu, že pokud by účinná ochrana byla poskytnuta již v řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu, bylo by řízení o námitce brojící proti zákonnosti exekučního příkazu a následné řízení o žalobě proti rozhodnutí o této námitce již nadbytečné a rozporné se zásadou procesní ekonomie. Podle prvního senátu by proto měla existovat pouze jedna z výše nastíněných cest.
Závěrem první senát zdůraznil, že spornou právní otázku nevyřešil ani rozšířený senát v rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že námitka podaná dle § 159 daňového řádu není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s., který by bylo nutno před podáním žaloby ve správním soudnictví vyčerpat, a že rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je jak exekuční příkaz vydaný podle § 178 daňového řádu, tak rozhodnutí o námitce podle § 159 daňového řádu podané proti tomuto exekučnímu příkazu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]ospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
[16] Sedmý senát v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS, uvedl (vybrané pasáže zvýraznil rozšířený senát):
„Námitka je sice prostředkem ochrany mimo jiné i proti exekučnímu příkazu, který je rozhodnutím, u kterého zákon nepřipouští odvolání (§ 159 odst. 1 daňového řádu z roku 2009), ale není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 2009, jelikož není v tomto ustanovení jako řádný opravný prostředek uvedena. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že se ve vztahu k námitce obdobně aplikuje § 112 daňového řádu z roku 2009 o náležitostech odvolání, ani že existuje obdobný mechanismus rozhodování v případě jak námitek, tak i odvolání.
Závěr městského soudu, že námitky jsou opravným prostředkem sui generis, které je třeba vyčerpat před podáním žaloby, nemá oporu v platné právní úpravě. Podle § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu z roku 2009 je nezbytnou náležitostí rozhodnutí správce daně „poučení, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává, spolu s upozorněním na případné vyloučení odkladného účinku“. Poučovací povinnost správce daně se tedy vztahuje podle citovaného ustanovení pouze na odvolání, a nikoliv na jiné opravné prostředky. Výklad § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu z roku 2009 provedený městským soudem je tak nepřípustně extenzivní.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že může nastat situace, kdy daňový subjekt uplatní nejen námitky proti daňovému exekučnímu příkazu podle § 159 daňového řádu z roku 2009, ale také, bez ohledu na jejich podání, žalobu. Právní úprava účinná od 1. 1. 2014, kterou došlo k novelizaci § 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009, sice již neumožňuje podat proti exekučnímu příkazu opravný prostředek, avšak tato změna nebyla současně promítnuta do příslušných ustanovení daňového řádu z roku 2009 o námitkách nebo obecně o opravných prostředcích tak, aby byl tento případný dvojí „přezkumný“ režim vedle sebe vyloučen. Proto jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu výše uvedené závěry i v souladu s ústavním požadavkem na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Naopak opačný výklad by mohl v krajním případě vést k odmítnutí spravedlnosti, což považuje Nejvyšší správní soud za nepřípustné.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že podání námitky proti exekučnímu příkazu není podmínkou ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. v návaznosti na § 5 s. ř. s., jak nesprávně dovodil městský soud.“
[17] Předkládající senát míní, že nelze připustit dvě paralelní cesty soudní ochrany podle s. ř. s. proti exekučnímu příkazu, a sice jednak žalobu podle § 65 s. ř. s. přímo proti němu, jednak tentýž typ žaloby proti rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu. Jeho právní názor je zjevně odlišný od právního názoru zaujatého v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, ale i od právního názoru zaujatého v návaznosti na zmíněný rozsudek v rozsudku ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017-193.
[18] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
IV.
Právní posouzení rozšířeným senátem
[19] Jak již vyslovil rozšířený senát v bodě 14 svého usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, „[ú]stavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především čl. 36 Listiny základních práv a svobod systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu), zvláště pak jeho odst. 2, podle kterého, [k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Klíčové je, že Ústavní soud a s ním i bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu zde vychází z principu, že v pochybnostech je třeba se přiklonit k tomu, že soudní ochrana má být poskytnuta (vedle již výše zmíněného usnesení rozšířeného senátu viz též například jeho rozsudek ze dne 7. 9. 2010, čj. 7 As 26/2009-58, č. 2191/2011 Sb. NSS, bod 9).
[20] Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.
[21] V rozsudku ze dne 19. 12. 2006, čj. 1 Afs 56/2004-114, č. 1113/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud opravný prostředek – řádný nebo mimořádný – vymezil jako procesní institut, který „je plně v rukou účastníka řízení; je charakterizován tím, že účastník má subjektivní procesní právo na to, aby takový prostředek byl projednán v zákonem předpokládané procesní formě. Správní orgán se jej nemůže zbýt a zůstat pasivní; opravný prostředek musí být projednán předepsaným pořadem správních stolic; nestane-li se tak, dochází k porušení účastníkova subjektivního procesního práva. Zpravidla je také opravný prostředek vázán zákonnou lhůtou, ve které musí být podán (řádný prostředek ve lhůtě kratší, mimořádný ve lhůtě delší) a jejíž zmeškání má za následek ztrátu takového prostředku. Opravný prostředek je přizpůsoben k ochraně subjektivního práva účastníka a jeho podání je ponecháno jeho vlastní aktivitě; úřad nemůže tuto aktivitu nahradit.“
[22] Řádný opravný prostředek je prostředek nápravy nepravomocných rozhodnutí správního orgánu (v tom spočívá dle obecně uznávaných doktrinálních názorů jeho vlastnost „řádného“ prostředku), jenž je z procesních hledisek plně v rukou účastníka řízení (v tom spočívá jeho vlastnost opravného, a nikoli dozorčího prostředku).
[23] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-5, č. 672/2005 Sb. NSS, zdůraznil, že „[p]odmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
[24] Daňová exekuce nařízená na majetek osoby zúčastněné na správě daní je vážným zásahem do subjektivních práv tohoto účastníka správního řízení, proto musí být podrobena účinné soudní kontrole (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 358/99).
[25] Podle rozhodné právní úpravy, účinné od 1. 1. 2014, nelze proti exekučnímu příkazu uplatnit opravné prostředky (§ 178 odst. 4 in fine daňového řádu). Podle § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu je řádným opravným prostředkem toliko odvolání a rozklad.
[26] Pojem „řádného opravného prostředku v řízení před správním orgánem“ ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., připouští-li jej „zvláštní zákon“, musí být u řízení podle daňového řádu vykládán v logice zvolené daňovým řádem. Právě on totiž je oním „zvláštním zákonem“. Výčet v § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu je výčtem taxativním; námitky podle § 159 daňového řádu do něho zjevně nespadají.
[27] Řádným opravným prostředkem proti exekučnímu příkazu by námitky podle § 159 daňového řádu byly, pokud by bylo možno dovodit, že obecná úprava opravných prostředků, zakotvená v části druhé hlavě VII daňového řádu, je pro oblast placení daní, tedy pro část třetí hlavu V daňového řádu, nahrazena speciální úpravou, na niž taxativní výčet v § 108 odst. 1. písm. a) daňového řádu nedopadá a jež zná i jiný řádný opravný prostředek, než jaký je uveden v tomto výčtu. Tak to však není. Podání námitky podle § 159 daňového řádu nevede k odložení právní moci exekučního příkazu; v tomto smyslu je tedy nelze za řádný opravný prostředek považovat.
[28] Ostatně i vůle historického zákonodárce projevená v zákonném opatření Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů (dále jen „zákonné opatření“), byla taková, že nově neměl být řádný opravný prostředek proti exekučnímu příkazu přípustný. Uvedenou novelizací se účastníkům řízení zapovědělo podávat odvolání proti exekučnímu příkazu. Daňový řád v původním znění účinném od 1. 1. 2011 připouštěl proti exekučnímu příkazu řádný opravný prostředek. Ustanovení § 178 odst. 4 daňového řádu původně znělo (zvýraznění provedl rozšířený senát): „Exekuční příkaz se doručuje dlužníkovi a dalším příjemcům tohoto rozhodnutí a lze se proti němu odvolat do 15 dnů ode dne doručení.“ Původní znění § 178 odst. 4 daňového řádu naopak dokládá, že i v oblasti placení daní má být používáno obecné pojmosloví ohledně řádných opravných prostředků, jak je zakotveno v § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu – i zde se hovořilo o tom, že proti exekučnímu příkazu se lze „odvolat“.
[29] Zákonným opatřením byla možnost podat opravný prostředek proti exekučnímu příkazu vyloučena novým zněním § 178 odst. 4 daňového řádu. V důvodové zprávě k zákonnému opatření k tomu bylo uvedeno (viz důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákonného opatření Senátu o změně daňových předpisů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a změně některých zákonů, tisk č. 2, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, VII. volební období 2013–2017, Zvláštní část, Část dvanáctá – změna daňového řádu, digitální repozitář, www.psp.cz; zvýraznění v citaci provedl rozšířený senát):
„Navrhuje se změna týkající se možnosti odvolat se proti exekučnímu příkazu. Nově by již odvolání proti exekučnímu příkazu nebylo možné. Stejně tak nebude možné uplatnit jiný opravný prostředek, kterým je v souladu s § 108 návrh na povolení obnovy řízení. To ovšem neznamená, že by dlužník neměl jiný prostředek ochrany, kterým by mohl brojit proti případným nedostatkům exekučního příkazu, resp. zahájeného exekučního řízení. Tímto prostředkem je námitka podle § 159. Důvodem pro tuto změnu je zejména odstranění zatěžujícího formalismu spojeného s tím, že v dané věci musí rozhodovat nadřízený orgán, jakož i s tím, že o případném odvolání musí být v souladu s § 111 odst. 4 daňového řádu uvědoměni ostatní příjemci rozhodnutí prostřednictvím výzvy.
Rozdíl mezi námitkou a odvoláním tkví zejména v tom, že o námitce rozhoduje prvostupňový správce daně. V praxi se proti exekučnímu příkazu brojí především z důvodu nespokojenosti s tím, jak byla daň stanovena v nalézacím řízení, což ovšem není relevantní námitka, neboť o stanovení daně je nutno rozhodovat v nalézacím řízení, nikoli řízení exekučním. Odvolání, které musí posoudit orgán prvního i druhého stupně, je pak zbytečně zatěžujícím a neefektivním nástrojem. Za legitimní tak lze považovat pouze námitky, že vymáhaná daň již byla zaplacena, nebo že neexistuje vykonatelný exekuční titul. I v těchto případech je však efektivnější, aby je posuzoval správce daně prvního stupně, neboť to je orgán, který může rychle, efektivně a relevantně tyto skutečnosti přezkoumat s ohledem na to, že vede evidenci daní a současně disponuje exekučními tituly.
Další rozdíl mezi stávajícím odvoláním a námitkou lze spatřovat v délce lhůty určené pro možnost uplatnit tyto prostředky ochrany. Lhůta, ve které má dlužník právo proti exekučnímu příkazu brojit, se prodlouží ze stávajících 15 na 30 dnů.“
[30] Z výše uvedeného vyplývá, že zákonodárce v textu zákona vědomě odstranil do té doby existující řádný opravný prostředek, tedy odvolání. Učinil tak proto, že považoval za vhodnější vést ve věci vydání exekučního příkazu řízení toliko v jednom stupni. Vedle toho výslovně počítal s tím, že případné vady exekučního příkazu lze odstranit pomocí obecného prostředku nápravy v oblasti placení daní, a sice námitky podle § 159 daňového řádu. Ta má po obsahové (materiální) stránce podobu samostatného nápravného prostředku, který je plně k dispozici tomu, jenž se úkonem správce daně při placení daní cítí být dotčen na právech. Podle § 159 odst. 1 daňového řádu „[p]roti úkonu správce daně při placení daní, nejde-li o rozhodnutí, u kterého zákon připouští podání odvolání, může osoba zúčastněná na správě daní uplatnit námitku ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se o úkonu dozvěděla“. Podle odst. 2 „[n]ámitka se podává u správce daně, který úkon provedl. Podle odst. 3 (s)právce daně námitku posoudí a rozhodne o ní. Vyhoví-li námitce v plném rozsahu, napadený úkon zruší, a vyhoví-li námitce částečně, napadený úkon změní nebo zjedná nápravu jiným způsobem. Neuzná-li správce daně oprávněnost v námitce uplatňovaných důvodů, námitku rozhodnutím zamítne. Rozhodnutí, kterým je námitce v plném rozsahu vyhověno, se neodůvodňuje.“ Konečně podle odst. 4 „[v] řízení o námitce se použije obdobně § 111 odst. 5 a § 112. Proti rozhodnutí o námitce nelze uplatnit opravné prostředky.“
[31] Z citovaného § 159 odst. 2 a odst. 3 věty první daňového řádu je patrné, že o námitce rozhoduje správce daně prvního stupně, a nikoli odvolací orgán. Lze se domnívat, že zákonodárce považoval klasické odvolací řízení ve věcech exekučních příkazů za zbytné. Typově nejde u přezkumu exekučního příkazu až na výjimky o složité právní otázky, kterými je třeba zatěžovat odvolací orgán. I proto ponechal řešení případné nápravy cestou rozhodování o námitkách na správci daně prvního stupně. Výše uvedená nová zákonná úprava je legitimní volbou zákonodárce pohybující se v mantinelech ústavně dovoleného.
[32] Novelizace provedená zákonným opatřením nicméně má dopady na pravidla poskytování soudní ochrany před daňovou exekucí. Není-li nadále proti exekučnímu příkazu přípustné odvolání, lze podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. přímo proti němu, neboť zde není žádný řádný opravný prostředek ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., který by bylo předtím nezbytné vyčerpat.
[33] Pokud daňový subjekt vedle podání žaloby proti exekučnímu příkazu, či namísto něho využije institutu námitky podle § 159 daňového řádu (a takovou možnost textace jeho odst. 1 zjevně připouští), i rozhodnutí o námitce je podle své povahy „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Mohou se jím, jak jasně plyne z výše citovaného § 159 odst. 3 daňového řádu, zakládat, měnit či rušit jeho povinnosti v souvislosti s exekučním řízením. Dotyčné ustanovení totiž správci daně zakládá pravomoc naložit s úkonem napadeným námitkou podobně, jako může naložit odvolací orgán s napadeným rozhodnutím prvního stupně: Zcela, či částečně námitce vyhovět, a tedy zrušit napadený úkon (při vyhovění v plném rozsahu), či jej změnit nebo zjednat nápravu jiným způsobem (vyhoví-li toliko částečně). Neuzná-li správce daně oprávněnost v námitce uplatňovaných důvodů, námitku rozhodnutím zamítne.
[34] Námitka je „nárokový“ prostředek nápravy úkonu správce daně při placení daní. Je jím v tom smyslu, že ten, kdo je oprávněn ji podat (ten, kdo tvrdí, že takovýmto úkonem správce daně byl zkrácen na svých právech), má subjektivní veřejné právo na to, aby námitka byla k tomu příslušným orgánem řádně vypořádána. Znamená to, že má subjektivní veřejné právo na to, aby jí bylo zcela vyhověno a jí napadený úkon byl zrušen, jde-li o námitku zcela důvodnou, resp. jí bylo zčásti vyhověno a náprava zjednána způsobem adekvátním důvodům a rozsahu částečného vyhovění, jde-li vskutku podle objektivního práva o námitku zčásti důvodnou. Stejně tak má ten, kdo námitku podal, „nárok“ na to, aby byla zamítnuta, nejsou-li důvody námitky ani zčásti oprávněné. Je logické, že proti zcela vyhovujícímu rozhodnutí o námitce nebude ten, kdo ji podal, brojit a podávat proti tomuto rozhodnutí správní žalobu. Z povahy věci mu totiž „více“ vyhovět nelze. To ostatně reflektuje i právní úprava v poslední větě § 159 odst. 3 daňového řádu, stanoví-li, že v takovém případě se rozhodnutí o námitce neodůvodňuje. Při nevyhovění či toliko částečném vyhovění námitce však může být rozhodnutí správce daně o námitce jednak objektivně nezákonné (to může být jistě i rozhodnutí o plném vyhovění námitce), ale – a to je podstatné – tato nezákonnost může znamenat (a typicky bude znamenat) zkrácení toho, kdo námitku podal, na jeho subjektivním veřejném právu na to, aby o námitce bylo rozhodnuto zákonně. Právě proto jde u částečného či plného nevyhovění námitce, a tedy u částečně či plně zamítavého rozhodnutí o ní, o takové rozhodnutí, které svou podstatnou bude „rozhodnutím“ podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Proto tedy proti němu musí být zásadně přípustná žaloba ve správním soudnictví proti rozhodnutí správního orgánu.
[35] I proti rozhodnutí o námitkách podle § 159 s. ř. s. tedy lze podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s.
[36] V řízení o námitkách a případném následném řízení ve věci žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách budou často řešeny tytéž skutkové a právní otázky jako v řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. proti samotnému exekučnímu příkazu. Plyne to z „materiální“ povahy námitek podle § 159 daňového řádu, jsou-li podány proti exekučnímu příkazu – fakticky (obsahově) plní roli jakéhosi náhražkového řádného opravného prostředku proti exekučnímu příkazu, jakkoli jím procesně vzato nejsou. Přesto nejde v žalobě proti rozhodnutí o námitkách o tentýž předmět řízení jako v žalobě proti exekučnímu příkazu. Rozdílnost předmětu je dána právě tím, že jde o výsledky dvou odlišných procesních postupů, u exekučního příkazu postupu vedoucího k jeho vydání, u rozhodnutí o námitkách postupu, v němž je na návrh daňového subjektu správcem daně přezkoumáván jeho předchozí postup, jenž vedl k vydání exekučního příkazu. Jinak řečeno, i když jsou obě řízení totožná dotčeným daňovým subjektem i orgánem, který rozhodl, a často budou shodné i v těchto řízeních řešené skutkové a právní otázky, vždy bude existovat odlišnost ve správním aktu, jenž je přezkumu podroben.
[37] Pokud ze zákonodárcem zvoleného nastavení pravidel pro řízení před správními orgány plyne, že určité skutkové otázky mohou být předmětem soudní kognice ve správním soudnictví ve dvou řízeních, je to jistě obecně stav, jenž může vyvolávat obtíže. To však nesmí být důvodem k přiklonění se k takovému výkladu pravidel pro řízení před správními soudy, jenž by jednu z cest k soudní ochraně vyloučil. Rozšířený senát, jak už shora uvedl, setrvale zastává právní názor, že u ustanovení upravujících přístup k soudní ochraně ve správním soudnictví je třeba se v pochybnostech přiklonit k výkladu rozšiřujícímu, a nikoli zužujícímu přístup jednotlivce k soudu (z novějších rozhodnutí viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, bod 42).
[38] I v jiných obdobných případech v minulosti Nejvyšší správní soud, včetně rozšířeného senátu, „paralelní cesty k soudu“ připustil (viz v poslední době zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS, ve věci soudní ochrany před daňovou kontrolou; ze starší judikatury viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 2 As 82/2006-82, ve věci soudní ochrany na úseku utajovaných skutečností).
[39] Dojde-li k tomu, že ve dvou řízeních před správními soudy se řeší tytéž skutkové či právní otázky, je vhodné tomu přizpůsobit procesní postup, je-li to možné (viz zejm. § 39 odst. 1, 2. alt. s. ř. s.). V každém případě pak je správní soud, který rozhoduje časově jako druhý v pořadí, povinen reflektovat (ne však nezbytně respektovat) skutkové a právní závěry správního soudu, jenž rozhodl před ním, bylo-li mu dřívější rozhodnutí známo (viz k tomu bod 52 již zmíněného usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55).
[40] Z důvodu odstranění případných pochyb do budoucna pak rozšířený senát dodává, že ve světle jím výše vyjádřeného právního názoru je třeba považovat za nesprávný a tímto usnesením rozšířeného senátu překonaný právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018, čj. 6 As 268/2018-19, bodech 8 až 11, zejména pak v první větě bodu 11. V tomto rozsudku se soud zabýval exekucemi podle správního řádu a otázkou, zda ten, kdo je oprávněn podat námitky podle § 117 správního řádu, konkrétně podle jeho odst. 1 [Ten říká, že „(p)roti usnesením nebo jiným úkonům exekučního správního orgánu, proti kterým se nelze odvolat, může povinný nebo jiná osoba, které z tohoto úkonu vyplývá povinnost, podat námitky“. Podle § 117 odst. 4 správního řádu pak „[o] námitkách rozhoduje exekuční správní orgán. Proti rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat.“], musí uvedený prostředek nápravy vyčerpat a je oprávněn podat správní žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. až proti rozhodnutí o námitkách, nikoli však již proti usnesení nebo jinému úkonu exekučního orgánu, proti němuž byl oprávněn námitky podat. Šestý senát dospěl k závěru, že ten, kdo je oprávněn námitky podat, tento prostředek nápravy musí vyčerpat, zatímco ten, komu takové právo nepřísluší (tj. ten, kdo není ani povinným, ani osobou, které z tohoto úkonu vyplývá povinnost, ale má přesto důvody proti danému úkonu brojit), je vyčerpat – logicky – nemusí.
[41] Instituty námitek podle § 159 daňového řádu a námitek podle § 117 správního řádu mají obdobný účel a velmi podobný procesní režim. V zájmu toho, aby právo fungovalo jako jednotný a bezrozporný systém pravidel chování, je třeba tyto dva instituty a zejména jejich procesní důsledky pro řízení před správními soudy vykládat obdobně. Jak již výše rozšířený senát vyložil, v pochybnostech je třeba se přiklonit k tomu, že soudní ochrana má být poskytnuta, a ne odepřena. Proto i v souvislosti s námitkami podle § 117 správního řádu platí, že žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. může kdokoli, tedy i ten, komu přísluší podat námitky podle § 117 odst. 1 správního řádu, podat přímo proti usnesení nebo jinému úkonu exekučního orgánu, má-li takový úkon povahu „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podobně pak, stejně jako v souvislosti s § 159 daňového řádu, platí, že i proti rozhodnutí o námitkách podle § 117 správního řádu je žaloba podle § 65 odst. 1 s. ř. s. zásadně přípustná. I v souvislosti s námitkami podle § 117 správního řádu tedy nejsou vyloučeny „paralelní cesty k soudu“.
V.
Shrnutí a závěr
[42] Námitka podaná dle § 159 daňového řádu není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s., který by bylo nutno před podáním žaloby ve správním soudnictví vyčerpat.
[43] Rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je jak exekuční příkaz vydaný podle § 178 daňového řádu, tak rozhodnutí o námitce podle § 159 daňového řádu podané proti tomuto exekučnímu příkazu.
[44] Rozšířený senát posoudil předloženou spornou právní otázku. Rozhodl toliko o ní a v souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu věc vrací prvnímu senátu, který rozhodne o kasační stížnosti stěžovatelky v souladu s vysloveným právním názorem. | decision_755.txt |
4,372 | k zákonu č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném ke dni 15. 1. 2019 (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění účinném ke dni 15. 1. 2019 (v textu jen „zákon o odpovědnosti za škodu“)
I. Komplexnost úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním, nebo pro výkon služby v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, neumožňuje posoudit odpovědnost za tytéž újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
II. Pravomoc rozhodnout o nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené příslušníku bezpečnostního sboru rozhodnutím, jehož nezákonnost představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, má správní orgán.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16)
Prejudikatura: č. 615/2005 Sb. NSS.
Věc: Spor o pravomoc mezi ředitelem Ochranné služby Policie České republiky a Obvodním soudem pro Prahu 7, za účasti žalobce Milana H. a žalované České republiky – Ministerstva vnitra, ve věci náhrady nemajetkové újmy.
Rozhodnutím ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 byl žalobce uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku, za což mu byl uložen kázeňský trest. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítl náměstek policejního prezidenta rozhodnutím ze dne 7. 9. 2011. Zamítavé rozhodnutí žalobce napadl žalobou, které Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 4. 2015, čj. 6 Ad 25/2011-77, vyhověl a rozhodnutí náměstka policejního prezidenta zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Náměstek policejního prezidenta v dalším řízení rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015 zrušil rozhodnutí ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 a řízení ve věci kázeňského přestupku zastavil.
Žalobce následně uplatnil u Ministerstva vnitra s odkazem na zákon o odpovědnosti za škodu nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Ministerstvo vnitra se jeho návrhem odmítlo zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný služební funkcionář, kterým je ředitel Ochranné služby PČR, v řízení podle zákona o služebním poměru, a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři postoupilo. Ředitel Ochranné služby PČR však s postoupením návrhu nesouhlasil, neboť měl za to, že není věcně příslušný k vyřízení uvedené žádosti, a návrh vrátil k vyřízení Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra o tomto postupu vyrozumělo žalobce s tím, že setrvává na již vyslovené nepříslušnosti Ministerstva vnitra k vyřízení této žádosti podle zákona o odpovědnosti za škodu.
Po předběžném uplatnění nároku podal žalobce žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky – Ministerstva vnitra. Žalobou se, stejně jako při předběžném projednání nároku, domáhal přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu, která mu měla vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma žalobce měla spočívat v nedůvodném kázeňském stíhání, v jehož rámci bylo proti žalobci postupováno excesivním a šikanózním způsobem, došlo k dehonestaci žalobce v jeho profesní sféře, což vedlo k degradaci jeho vážnosti, důstojnosti a postavení ve společnosti. Řízení pro žalobce též znamenalo snížení příjmu a značné nervové vypětí, které mělo vliv i na jeho soukromý a rodinný život. Žalobce se též domáhal náhrady škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení.
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 2. 1. 2017, sp. zn. 15 C 279/2016, řízení zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby Policie České republiky (výrok III) [pozn. zvláštního senátu – ode dne 1. 9. 2016 tento útvar přejmenován na Ochranná služba PČR]. V odůvodnění svého rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 7 odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána jeho pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební zákony však obsahují konkrétní právní úpravu odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích. Požadavek žalobce na náhradu újmy se odvíjí od porušení právních povinností zaměstnanci žalované jednajícími jejím jménem, nejedná se tedy o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona o odpovědnosti za škodu. Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru, že pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není svěřena soudu v rámci občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil k dalšímu řízení dle svého názoru příslušnému orgánu, a to řediteli Ochranné služby PČR, s tím, že by mělo proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž služební funkcionář rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce. Proti takovému rozhodnutí pak může žalobce podat žalobu u příslušného správního soudu.
Žalobce s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a následně podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který zvláštní senát odmítl usnesením ze dne 22. 2. 2018, sp. zn. Konf 14/2017, pro absenci kompetenčního sporu, neboť v době vydání daného rozhodnutí ředitel Ochranné služby PČR kvalifikovaně nepopřel svou pravomoc ve věci rozhodnout.
V nyní předloženém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ředitel Ochranné služby PČR (dále jen „navrhovatel“) již výslovně popřel pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce na náhradu újmy vzniklé nezákonným rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru včetně řízení ve věcech kázeňských. Předestřený názor Obvodního soudu pro Prahu 7 podle navrhovatele nezohledňuje specifika služebního poměru a nekoresponduje s ustálenou judikaturou správních soudů (například s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, čj. 3 Ads 79/2011-62, ze dne 30. 4. 2012, čj. 4 Ads 153/2011-75, nebo ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19), z níž vyplývá, že v otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů služební funkcionáři vykonávají vrchnostenskou pravomoc; řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, ve kterém jedna strana reprezentující státní moc rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, kteří se služebními funkcionáři, správními orgány, nemají rovné postavení. Služební funkcionáři tak rozhodují ve správním řízení z pozice vykonavatele státní moci, tedy v řízení, které je charakteristické potlačením rovnosti obou subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci. Vzhledem k tomu, že řízení ve věcech služebního poměru je řízením správním, je zřejmé, že ve věci žádosti o poskytnutí náhrady škody, případně zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s vedením správního řízení, je aplikace zákona o odpovědnosti za škodu zcela namístě.
Oproti tomu dikce § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru týkající se obecné odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu, se vztahuje toliko na škodu způsobenou příslušníkovi v souvislosti s vykonáváním služebních úkolů. Ačkoli zákon o služebním poměru hovoří o „obecné odpovědnosti“ bezpečnostního sboru, má navrhovatel za to, že ani obecná odpovědnost není zcela bezbřehá, přičemž musí být naplněny zákonem stanovené předpoklady, při kterých se obecná odpovědnost uplatní, a sice že škoda byla způsobena příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním, nebo pro výkon služby. Pokud se účastník řízení domáhá náhrady škody a nemajetkové újmy, která měla vzniknout v souvislosti se správním řízením, je zřejmé, že tvrzenou škodu nelze posuzovat podle obecné odpovědnosti za škodu upravené v § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru, když je tato oblast komplexně upravena samostatným právním předpisem. Mimoto zákon o služebním poměru jakožto kogentní právní úprava, v níž je zakázáno vše, co není výslovně dovoleno, neupravuje jakoukoli možnost posuzování nemajetkové újmy a přiznávání satisfakce ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu.
S ohledem na uvedené měl navrhovatel za to, že vyřizování žádostí o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního poměru, a to včetně řízení ve věcech kázeňských, by mělo probíhat podle příslušných ustanovení zákona o odpovědnosti za škodu, přičemž o případných žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení. Podle ředitele Ochranné služby PČR je tudíž příslušným rozhodnout ve věci Obvodní soud pro Prahu 7.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o nároku na náhradu újmy příslušníka bezpečnostních sborů způsobené nezákonným rozhodnutím je správní orgán.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[24] Odpověď na otázku, zda má o nároku žalobce na náhradu újmy pravomoc rozhodnout soud v civilním řízení, nebo správní orgán, se neodvíjí od posouzení povahy služebního poměru z hlediska, zda jde o vztah veřejnoprávní, nebo soukromoprávní, nebo od posouzení toho, zda je třeba služebního funkcionáře při rozhodování v rámci služebního poměru považovat za správní orgán. Zvláštní senát proto nemá důvod se k daným otázkám vyjadřovat, a to i při vědomí, že první z nich již vyřešil v usnesení ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS.
[25] Odpověď na uvedenou otázku se odvíjí od určení rozhodné právní úpravy, podle které je třeba nároky žalobce posoudit, tj. od vyřešení vztahu zákona o služebním poměru a zákona o odpovědnosti státu.
[26] V posuzované věci se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena nezákonným rozhodnutím vydaným navrhovatelem v kázeňském řízení, a náhrady škody spočívající v nákladech správního řízení, ve kterém se proti nezákonnému rozhodnutí navrhovatele bránil. V obou případech jde tedy o nárok na náhradu újmy způsobené vydáním nezákonného rozhodnutí (zvláštní senát na tomto místě dodává, že použité sousloví „nezákonné rozhodnutí“ v tomto odstavci se vztahuje k faktické nezákonnosti daného rozhodnutí, není míněno jako zákonný pojmem nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu).
[27] Rozhodování o kázeňském provinění příslušníka ozbrojeného sboru je rozhodováním v řízení o služebním poměru ve smyslu § 170 a násl. zákona o služebním poměru, a tedy výkonem služby podle § 1 odst. 4 písm. a) téhož zákona.
[28] Zákon o služebním poměru obsahuje v § 98 a násl. komplexní úpravu náhrady škody způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku, a to včetně škody vzniklé porušením právní povinnosti při výkonu služby a v přímé souvislosti s ním (§ 98 odst. 1 zákona o služebním poměru), tj. též při rozhodování v řízení o služebním poměru. Zvláštní senát se proto neztotožnil s názorem navrhovatele, že rozhodování ve věcech služebního poměru nespadá pod pojem výkonu služby nebo s ním není v přímé souvislosti.
[29] Z komplexní úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby vyplývá, že nelze uvažovat o použitelnosti zákona o odpovědnosti státu na náhradu týchž škod. Zvláštní senát se proto neztotožňuje s rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, na která navrhovatel odkazuje a která použitelnost zákona o odpovědnosti státu dovodila, neboť tato rozhodnutí vycházejí při svých závěrech toliko z postavení služebního funkcionáře jako správního orgánu, aniž by zohlednila komplexnost úpravy odpovědnosti za újmu v zákoně o služebním poměru.
[30] Zvláštní senát rovněž nesdílí obavu navrhovatele ze systémové podjatosti a toho, že by se snad poškozeným příslušníkům ozbrojených sborů nedostalo odpovídající náhrady újmy jen proto, že by o náhradě v prvním stupni rozhodoval služební funkcionář. Zvláštní senát totiž neočekává, že by služební funkcionář a priori postupoval v rozporu se zájmy poškozeného, a i kdyby se tak snad ve výjimečných situacích stalo, bude jeho nesprávné rozhodnutí napraveno odvolacím správním orgánem a v konečné instanci správními soudy, které případná pochybení v rozhodování správních orgánů usměrní.
[31] Zvláštní senát si je vědom i takového výkladu zákona o služebním poměru, podle kterého nároky poškozených příslušníků ozbrojených sborů nemusí být v důsledku absence právního základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, avšak bude již na posouzení příslušných služebních funkcionářů, případně následně správních soudů, zda skutečně specifika služebního poměru umožňují některá práva příslušníků ozbrojeného sboru omezit.
[32] S ohledem na výše uvedené zvláštní senát uzavírá, že je-li škoda způsobena příslušníku ozbrojeného sboru vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný podle § 2 odst. 1 zákona o služebním poměru ředitel bezpečnostního sboru, tj. správní orgán. | decision_756.txt |
4,373 | k § 267a občanského soudního řádu ve znění účinném ke dni 22. 1. 2015
O žalobou uplatněném nároku o popření pravosti daňové pohledávky přihlášené k rozvrhu výtěžku podle § 267a o. s. ř. je příslušný rozhodnout soud, neboť předpisy správního (finančního) práva pravomoc stanovenou obecně § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. správnímu (ani jinému) orgánu výslovně nezakládají.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 22. 1. 2015, čj. Konf 11/2014-11)
Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS.
Věc: Spor o pravomoc mezi Finančním úřadem pro Ústecký kraj a 1) Okresním soudem v Lounech a 2) Krajským soudem v Ústí nad Labem, za účasti žalobkyně Petry Š. a navrhovatele, ve věci popření pravosti pohledávky přihlášené k rozvrhu výtěžku.
K návrhu žalobkyně byla usnesením Okresního soudu v Lounech ze dne 1. 2. 2006, čj. 9 Nc 3718/2006-5, nařízena exekuce na majetek povinného pro pohledávku ve výši 1 000 000 Kč s příslušenstvím. Exekučním příkazem byly postiženy mimo jiné nemovitosti ve vlastnictví povinného.
Finanční úřad pro Ústecký kraj (dále jen „navrhovatel“) přihlásil k rozvrhu výtěžku podle § 337c odst. 1 o. s. ř. své pohledávky vůči povinnému sestávající z nedoplatku na dani z příjmu fyzických osob a na dani z přidané hodnoty. K zajištění svých pohledávek vůči povinnému zřídil navrhovatel rozhodnutími o uplatnění zástavního práva ze dne 19. 2. 2002 a ze dne 2. 7. 2002 k nemovitostem ve vlastnictví povinného zástavní právo.
Žalobkyně se domáhala žalobou podanou dne 9. 2. 2007 u Okresního soudu v Lounech určení, že daňové pohledávky navrhovatele neexistují a vylučují se z rozvrhu výtěžku prodeje nemovitostí ve vlastnictví povinného prováděného Okresním soudem v Lounech. V žalobě uvedla, že pohledávky navrhovatele sestávající z nedoplatku na dani z příjmů fyzických osob a z nedoplatku na dani z přidané hodnoty byly zcela zaplaceny ve splátkách ke dnům 18. 12. 2002 a 16. 7. 2003.
Okresní soud v Lounech usnesením ze dne 3. 6. 2008, čj. 11 C 33/2007-64, řízení o žalobě zastavil a rozhodl, že věc bude po právní moci usnesení postoupena navrhovateli. Odkázal na § 7, § 267a odst. 1 a § 104a odst. 1 o. s. ř. a uvedl, že pravomoc projednat a rozhodnout spor o pravost nebo výši jiných pohledávek, např. daňových, mají příslušné správní orgány. Dále uvedl, že na otázku pravomoci správního orgánu nemá vliv okolnost, že procesní normy správního práva výslovně neupravují postup daňových a jiných správních orgánů k projednání a rozhodnutí takového sporu. Nemá na ni vliv ani skutečnost, že orgán, v jehož pravomoci je spor rozhodnout, může být současně v postavení věřitele, jehož pohledávka byla popřena.
K odvolání žalobkyně Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 27. 4. 2010, čj. 9 Co 540/2008-77, rozhodnutí soudu I. stupně potvrdil. Ztotožnil se se závěry, že k odporové žalobě je dána pravomoc soudu, týká-li se popření pravosti, nebo výše takové pohledávky, o níž jsou ve věci samé oprávněny rozhodovat soudy (dle § 7 odst. 1 o. s. ř.). Patří-li rozhodování o přiznání pohledávky do pravomoci jiného orgánu, rozhoduje tento orgán také o popření její pravosti a výše. Jedná-li se v daném případě o pohledávku na dani z příjmů fyzických osob a na dani z přidané hodnoty, pak právo činit správu daně podle § 1 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, jíž se rozumí právo činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat podle tohoto zákona jejich splnění ve stanovené výši a době, má správce daně, jímž jsou v první řadě územní finanční orgány (§ 1 odst. 3 téhož zákona).
Navrhovatel odmítl svou kompetenci k rozhodnutí uvedeného sporu a navrhl, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodl o tomto kompetenčním sporu tak, že příslušným v předmětné věci je soud. V průběhu řízení před Okresním soudem v Lounech navrhovatel prokázal existující daňové nedoplatky (pohledávky) a jejich zajištění zástavním právem. Vydané platební výměry, jakož i rozhodnutí o zřízení zástavního práva, byly řádně doručeny a povinný neuplatnil žádné řádné ani mimořádné opravné prostředky; platební výměry i rozhodnutí o zřízení zástavního práva byly proto v právní moci i vykonatelné. Navrhovatel v této souvislosti poukázal na to, že skutečnost, že ve věci, v níž vydal správní orgán rozhodnutí, které je v právní moci, nemůže opětovně rozhodnout, vyplývá i z celé řady judikátů Nejvyššího správního soudu. Navrhovatel může pouze vydat osvědčení o stávajících skutečnostech, tj. že daňové nedoplatky stále trvaly a byly zajištěny zástavním právem na základě rozhodnutí vydaného v souladu s právními předpisy. Navrhovatel dále poukázal na to, že listina vydaná orgánem veřejné moci v mezích jeho pravomoci, jakož i listina, která je zákonem prohlášena za veřejnou, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu veřejné moci, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, potvrzuje i pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno. Navrhovatel v neposlední řadě uvedl, že správní orgán – finanční úřad může vydat jen taková rozhodnutí, která nařizují nebo umožňují vydat platné právní předpisy. Rozhodnutí o žalobě na existenci přihlášené daňové pohledávky a platnosti jejího zajištění zástavním právem přísluší pouze soudu.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci popření pravosti pohledávky přihlášené k rozvrhu výtěžku je soud, a usnesení Okresního soudu v Lounech a usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a obecným soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou:
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).
S účinností od 1. 1. 2003 se postupuje při kladných nebo záporných kompetenčních sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Stranami takového sporu jsou podle § 1 odst. 1 tohoto zákona:
„a) soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy,
b) soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví“.
Kladným (pozitivním) kompetenčním sporem je dle § 1 odst. 2 tohoto zákona „spor, ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí“; záporným (negativním) sporem je podle téhož ustanovení „spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků“.
Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.
Okresní soud v Lounech v předcházejícím soudním řízení popřel svou pravomoc rozhodnout věc (přičemž Krajský soud v Ústí nad Labem jeho rozhodnutí potvrdil) a navrhovatel popírá svou pravomoc rozhodnout po postoupení věci; zvláštní senát konstatuje, že se ve věci jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán zákonem o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Odporová žaloba je upravena § 267a o. s. ř. Podle § 267a odst. 1 o. s. ř. je návrhem „třeba uplatnit vůči věřiteli popření pravosti, výše, skupiny nebo pořadí některé z pohledávek přihlášených k rozvrhu výtěžku nebo jinak uspokojovaných při výkonu rozhodnutí tam, kde byl nařízen výkon rozhodnutí srážkami ze mzdy, přikázáním pohledávky nebo jiných práv anebo prodejem movitých věcí, nemovitostí a podniku. Nejde-li o věc patřící do pravomoci soudu (§ 7 odst. 1), rozhodne o pravosti nebo výši pohledávky příslušný správní nebo jiný orgán.“
Z dikce zákona je jednoznačné, že k odporové žalobě je dána pravomoc soudu, týká-li se popření pravosti nebo výše takové pohledávky, o níž jsou ve věci samé oprávněny rozhodovat soudy (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Patří-li rozhodování o přiznání pohledávky do pravomoci jiných orgánů (např. správců daně nebo jiných správních orgánů), podle textu zákona rozhodne tento orgán také o popření její pravosti a výše. K rozhodnutí ve sporu o popření skupiny a pořadí pohledávky je vždy dána pravomoc soudu.
Pravomoc správního (nebo jiného) orgánu rozhodnout o popření pravosti pohledávky však nemůže být založena toliko § 267a odst. 1 o. s. ř., neboť to samo o sobě není kompetenčním předpisem a předpisy správního (finančního) práva skutečně pravomoc popisovanou § 267a odst. 1 in fine o. s. ř. nikomu (především žádnému správnímu orgánu) nezakládají. Takový postup by byl v přímém rozporu s ústavními principy.
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy „[s]tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“. „Ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem“ (čl. 79 odst. 1 Ústavy).
Obdobně podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) lze státní moc „uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“. „Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“ (čl. 36 odst. 1 Listiny).
Z výše uvedeného vyplývá pravidlo, že státní moc může být uplatňována jen tam, kde to zákon výslovně stanoví. Pokud tedy správní orgány nebo jiné orgány nemají odpovídajícím kompetenčním předpisem výslovně vymezenou pravomoc, je třeba učinit závěr, že jsou k rozhodnutí příslušné soudy, které mají pravomoc obecnou. To, že správní, nebo jiný orgán má být k rozhodnutí příslušný, je předpokladem právní normy, který v takovém případě není naplněn. Jinými slovy, existuje-li zákonodárcem nevyplněná mezera v zákoně, nelze z důvodu nutnosti respektování výše citovaných ústavních principů rozšiřovat státní moc (exekutivu).
V neposlední řadě je třeba přihlédnout i k tomu, že rozhodování správního orgánu o popření pravosti vlastní pohledávky by bylo v rozporu se zásadou „nemo iudex in re sua“, a tudíž již z povahy věci nepřijatelné. Správních orgánů, které se do takové situace mohou dostat, je hodně (včetně orgánů samosprávy). Konečně je opodstatněná i námitka navrhovatele, že správní orgán již vydal ve věci rozhodnutí, které je v právní moci, a nemůže proto opětovně rozhodnout. Jak vyplývá z obsahu spisu, existují totiž pravomocné platební výměry, jimiž bylo rozhodnuto jak o pravosti, tak o výši předmětných daňových pohledávek, a proto nelze podruhé o téže věci rozhodovat („res administrata“).
Ze všech uvedených důvodů zvláštní senát dospívá k závěru, že výklad podporující pouze dikci § 267a odst. 1 o. s. ř., na základě něhož by pravomoc rozhodovat o popření pravosti a výše pohledávky měla být svěřena správnímu nebo jinému orgánu, stvrzuje spíše „nejistotu zákonodárce“, jak v takovém případě postupovat, a proto je třeba přistoupit k interpretaci ustanovení souladné i s širším kontextem právního řádu (zvláště ústavního pořádku – viz citace výše).
Zvláštní senát proto usnesením dle § 5 odst. 1 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů rozhodl, že v předložené věci není založena pravomoc správního orgánu (finančního úřadu) rozhodnout o popření pravosti daňové pohledávky přihlášené k rozvrhu výtěžku (odporová žaloba) a že věc projedná a rozhodne soud. Podle § 5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech zvláštní senát zrušil rozhodnutí okresního i krajského soudu, která výroku zvláštního senátu odporují a kterými byla pravomoc soudu k jednání popřena. | decision_757.txt |
4,374 | k čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (104/1991 Sb.)
k § 124 odst. 1 a § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném k 6. 10. 2018
Při rozhodování o zajištění cizinců mladších osmnácti let nebo rodin s dětmi musí vzít správní orgán do úvahy zejména věk dětí, délku zajištění a vhodnost, či naopak nevhodnost zařízení pro pobyt dětí (§ 124 odst. 1 a § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů). Správní orgán musí vzít vždy v úvahu i nejlepší zájem dítěte (čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019, čj. 10 Azs 316/2018-60)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 72/2017 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3289/14); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 1. 2010, Muskhadzhiyeva a ostatní proti Belgii (stížnost č. 41442/07), ze dne 13. 12. 2011, Kanagaratnam a ostatní proti Belgii (stížnost č. 15297/09), ze dne 19. 1. 2012, Popov proti Francii (stížnost č. 39472/07 a 39474/07), ze dne 12. 7. 2016, A. M. a ostatní proti Francii (stížnost č. 24587/12), R. M. a další proti Francii (stížnost č. 33201/11), A. B. a další proti Francii (stížnost č. 11593/12), R. C. a V. C. proti Francii (stížnost č. 76491/14), ze dne 22. 11. 2016, Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě (stížnost č. 25794/13 a 28151/13) a ze dne 7. 12. 2017, S. F. a ostatní proti Bulharsku, č. 8138/16.
Věc: a) S. H. A. I. a b) F. H. A. I. proti Policii České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje o zajištění cizinců, o kasační stížnosti žalobců.
Žalobci jsou bratři, oba státní příslušníci Iráku. Na podzim 2018 opustili Irák a s pomocí převaděčů se přes Turecko dostali do Evropy. Přesnou trasu cesty neznají. Dne 4. 10. 2018 byli oba žalobci zadrženi německou policií na území Německa, protože neměli platný cestovní doklad ani vízum. Dne 5. 10. 2018 německá strana předala oba žalobce Policii České republiky podle readmisní dohody mezi vládou České republiky a Spolkové republiky Německo.
České policii žalobci uvedli, že cílem jejich cesty bylo Německo, kam jeli za příbuznými. Jejich matka stále žije v Iráku, stejně jako nejstarší bratr, který platil převaděčům za cestu. Irák opustili kvůli bezpečnosti, jsou totiž jezídi, a hrozí jim nebezpečí ze strany tzv. Islámského státu. Na otázku, zda chce, aby byl jeho nezletilý bratr, žalobce b), umístěn do zařízení pro nezletilé, nebo spolu s ním do záchytného zařízení pro cizince, žalobce a) odpověděl, že chce, aby byl jeho bratr umístěn spolu s ním v záchytném zařízení pro cizince. K tomuto požadavku se připojil i nezl. žalobce b). Žalobce a) konstatoval, že v ČR nemá žádné vazby, je tu poprvé, nemá se na koho obrátit, aby mu poskytl ubytování nebo finanční výpomoc. Žalobce a) závěrem zopakoval, že mu v Iráku hrozí nebezpečí kvůli jeho náboženství, je ohrožen na životě.
Následně žalovaná vydala rozhodnutí o zajištění žalobce a) na devadesát dnů, a to pro účely správního vyhoštění, podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 124 odst. 2 téhož zákona. Na základě tohoto rozhodnutí byli žalobci umístěni do Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová. Současně byli poučeni o možnosti požádat o mezinárodní ochranu, tu však nevyužili.
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci žalobu u krajského soudu, který žalobu zamítl a ztotožnil se s argumentací žalované.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační stížnost. Tu za ně doplnil soudem ustanovený advokát. Stěžovatelé především kritizovali zajištění stěžovatele b) jako nezletilého dítěte v zařízení pro zajištění cizinců. Žalovaná prý nevzala v potaz nejlepší zájem dítěte. Dále zpochybňovali, že by bylo možné dosáhnout účelu zajištění, tedy jejich vyhoštění do Iráku. Polemizovali i se zvolenou dobou zajištění, kterou žalovaná určila na maximální dobu devadesáti dnů. Vedle zajištění navíc existovaly alternativy. Kritizují soud za to, že překročil dobu pro vyhotovení písemného znění rozsudku, čímž soud oddálil dobu pro podání kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III.A. Zákonnost zajištění, jeho délka, neexistence mírnějšího zásahu a ochrana nejlepšího zájmu dítěte
[11] Stěžovatelé především kritizují, že stěžovatel b) byl jako nezletilé dítě zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová. Detence dětí je dle nich nezákonná a vždy odporuje nejlepšímu zájmu dítěte ve smyslu čl. 37 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Zvážit zájem dítěte zavazuje členské státy EU též směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (v bodu 22 preambule). Tato východiska prý správní orgány pominuly. Nadto je prý nepřijatelná délka zajištění, žalovaná ani nezvážila v úvahu připadající alternativy k zajištění.
Obecná východiska
[12] Podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění zejména tím, že v řízení uvedl nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání.
[13] Podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. V případě cizince mladšího 18 let nebo rodiny s nezletilými dětmi nesmí doba zajištění překročit 90 dnů.
[14] NSS nejprve rozebere obecné principy, na kterých musí být založen výklad zákona o pobytu cizinců.
[15] Směrnice 2008/115/ES (tzv. návratová směrnice) je unijním předobrazem na věc aplikovatelného § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Podle čl. 17 odst. 1 návratové směrnice, který upravuje zajištění nezletilých osob a rodin, jsou nezletilé osoby bez doprovodu a rodiny s nezletilými dětmi zadržovány pouze v případě, že neexistuje jiná možnost, a na co nejkratší přiměřenou dobu. Přitom musí rodinám s nezletilými osobami státní orgány zajistit přiměřené podmínky (čl. 17 odst. 2 a 3 návratové směrnice).
[16] Zajištění dítěte tedy není vyloučeno, je však podřízeno přísnějším podmínkám než zajištění zletilých cizinců. Právní předpisy v této souvislosti opakovaně zdůrazňují nejlepší zájem dítěte. Již citovaná návratová směrnice to zdůrazňuje v čl. 17 odst. 5: „V souvislosti se zajištěním nezletilých osob, které mají být vyhoštěny, je v první řadě zvažován nejvlastnější zájem dítěte.“ Toto ustanovení tak dále promítá bod 22 odůvodnění návratové směrnice, který odkazuje na Úmluvu o právech dítěte a zdůrazňuje, že při provádění této směrnice by členské státy měly v první řadě zvážit „zájem dítěte“ (obdobně čl. 5 návratové směrnice, podle něhož při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední mj. nejvlastnější zájem dítěte).
[17] Podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými, nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. Podle čl. 37 Úmluvy o právech dítěte státy zabezpečí aby:
„a) žádné dítě nebylo podrobeno mučení nebo jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. Za trestné činy spáchané osobami mladšími osmnácti let nebude ukládán trest smrti a trest odnětí svobody na doživotí bez možnosti propuštění na svobodu;
b) žádné dítě nebylo nezákonně nebo svévolně zbaveno svobody. Zatčení, zadržení nebo uvěznění dítěte se provádí v souladu se zákonem a používá se pouze jako krajní opatření a na nejkratší nutnou dobu;
c) s každým dítětem zbaveným svobody bylo zacházeno s lidskostí a s úctou k vrozené důstojnosti lidské bytosti a způsobem, který bere ohled na potřeby daného věku. Především musí být každé takové dítě umístěno odděleně od dospělých, leda že by se uvážilo, že neoddělovat je od dospělých je v jeho vlastním zájmu, a s výjimkou závažných okolností musí mít právo udržovat písemný a přímý styk se svou rodinou;
d) každé dítě zbavené svobody mělo právo okamžitého přístupu k právní nebo jiné odpovídající pomoci, jakož i právo odvolávat se k soudu nebo jinému pravomocnému, nezávislému a nestrannému orgánu proti rozhodnutí o odnětí svobody a v každém takovém případě na přijetí neodkladného rozhodnutí.“
[18] Ani judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) vykládající Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále též jen „Úmluva“), obecně nevylučuje zajištění nezletilých cizinců. Například v rozsudku ze dne 12. 7. 2016 ve věci A. M. a ostatní proti Francii, stížnost č. 24587/12, ESLP zdůraznil, že „[p]řítomnost dětí doprovázejících své rodiče v zařízení pro zajištění cizinců bude v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy jen tehdy, pokud vnitrostátní orgány prokáží, že k tomuto krajnímu řešení přistoupily až poté, co s ohledem na konkrétní individuální okolnosti případu ověřily, že jiné opatření, které méně zasahuje do osobní svobody, není možné přijmout“.
[19] V daném případě ESLP neshledal porušení čl. 5 Úmluvy (právo na svobodu a osobní bezpečnost), protože vnitrostátní orgány účinně zkoumaly, zda je zajištění rodiny skutečně nejzazším opatřením, které nelze nahradit jiným opatřením, jež by bylo méně omezující (svá rozhodnutí opřely o tři důvody – odmítnutí stěžovatelky kontaktovat cizineckou policii za účelem zorganizování odjezdu, absence dokladu totožnosti stěžovatelky a nejistý a dočasný charakter ubytování rodiny). Zajištění proběhlo v souladu se zákonem a sledovalo legitimní cíl boje proti nelegální imigraci a kontroly vstupu a pobytu cizinců na území státu. Ohledně přiměřenosti zajištění ESLP zdůraznil, že při hledání rovnováhy mezi zajištěním ochrany veřejného zájmu a individuálních práv je nutné zohlednit též další mezinárodní smlouvy, zejména Úmluvu o právech dítěte. Státy proto musí sladit imigrační politiku s ochranou základních práv. Při rozhodování o zajištění musí vnitrostátní orgány přihlížet k nejlepšímu zájmu dítěte; tento princip musí být při jakémkoli rozhodování týkajícím se dětí rozhodujícím faktorem. Nejlepší zájem dítěte přitom vyžaduje, aby byla v největší možné míře zachována jednota rodiny a k zajištění bylo přistoupeno až k jako poslednímu možnému opatření poté, co byly prověřeny všechny jeho možné alternativy. V případech zajištění rodin s dětmi je třeba zkoumat, zda u stěžovatelů existuje zvláštní riziko útěku, které činí zajištění nezbytným, zda byly zvažovány alternativy k zajištění a zda příslušné orgány vyvinuly veškeré úsilí k urychlené realizaci vyhoštění, které by zkrátilo dobu zajištění na minimum (§63–§68 rozsudku A. M. a ostatní proti Francii).
[20] ESLP však v téže věci dovodil porušení čl. 3 Úmluvy (zákaz nelidského či ponižujícího zacházení), ovšem s ohledem na charakter zařízení, kde se děti nacházely. NSS podotýká, že v této věci řešil ESLP umístění dětí ve věku 4 měsíců a 2,5 roku do zařízení pro zajištění cizinců spolu s jejich matkou. ESLP připomněl, že v minulosti opakovaně shledal porušení článku 3 Úmluvy ve vztahu k zajištění dětí doprovázejících své rodiče (rozsudek ze dne 13. 12. 2011, Kanagaratnam a ostatní proti Belgii, stížnost č. 15297/09; rozsudek ze dne 19. 1. 2010, Muskhadzhiyeva a ostatní proti Belgii, stížnost č. 41442/07; a rozsudek ze dne 19. 1. 2012, Popov proti Francii, stížnost č. 39472/07 a 39474/07) z důvodu společného působení tří faktorů: „nízkého věku dětí, délky zajištění a neuzpůsobeného typu zařízení“ (§ 46 rozsudku A. M. a ostatní proti Francii). Dále ESLP uvedl, že z článku 3 Úmluvy pro státy vyplývá povinnost poskytnout dětem ochranu přijetím adekvátních opatření. Navíc je třeba mít na paměti extrémní zranitelnost dětí, která převáží nad jejich právním postavením osob, které vstoupily na území státu nelegálně. Směrnice Evropské unie ostatně též děti řadí mezi zranitelné skupiny osob, které vyžadují zvláštní pozornost ze strany příslušných orgánů (ibid. § 47, obdobně též rozsudek ze dne 22. 11. 2016, Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě, č. 25794/13 a 28151/13, § 103). Zvýšená ochrana se však vztahuje i na osoby blížící se osmnáctému roku věku. Klíčové je, že i sedmnáctiletý je dítětem ve smyslu mezinárodních standardů, a tedy i ve vztahu k takovéto osobě musí být zajištění poslední možnost, která musí být časově omezená (Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě, § 111).
[21] Porušení povinností ze strany členských států Rady Evropy se zpravidla dělo ve vztahu k velmi malým dětem. Zajištění dětí však ani tady neporušuje čl. 3 Úmluvy automaticky, jak se snad domnívají stěžovatelé, ale vždy se zřetelem na konkrétní okolnosti případu (srov. k tomu nedávno též např. rozsudek ze dne 7. 12. 2017, S. F. a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 8138/16, §§ 78-83). Např. v případě Muskhadzhiyeva a ostatní proti Belgii bylo stěžovatelům sedm měsíců, tři a půl roku, pět let a sedm let; zadrženi byli po dobu jednoho měsíce. ESLP vzal v potaz jejich věk, délku zadržení, skutečnost, že detenční zařízení nebylo vhodné pro děti, a též lékařskou zprávu, že děti měly v důsledku pobytu v detenčním centru závažné psychologické problémy. Právě tyto okolnosti odůvodnily porušení čl. 3 Úmluvy (ibid., § 57–63).
[22] Stěžovatelé ve věci Kanagaratnam a ostatní proti Belgii byli naproti tomu podstatně starší: bylo jim třináct, jedenáct a osm let a doba detence byla čtyři měsíce. ESLP zde vzal v potaz vyšší věk dětí, jakož i to, že zde nebyl žádný důkaz o stresu či jiné psychické újmě v zajišťovacím centru. Přesto ESLP dovodil porušení čl. 3 a to s ohledem na (a) nevhodnost detenčního centra pro děti, (b) děti byly zcela odděleny od otce, který byl zatčen na Srí Lance, (c) jejich matka, která s nimi byla zajištěna v centru, nebyla s to o děti náležitě pečovat, (d) délku detence (ibid., § 64–69).
[23] Instruktážní rovněž je, jak ESLP shrnul svou judikaturu proti Francii z roku 2016 – R. M. a další proti Francii (stížnost č. 33201/11, rozsudek ze dne 12. 7. 2016), A. B. a další proti Francii (stížnost č. 11593/12, rozsudek ze dne 12. 7. 2016), shora cit. A. M. a ostatní proti Francii, R. K. a další proti Francii (č. 68264/14, rozsudek ze dne 12. 7. 2016) a R. C. a V. C. proti Francii (stížnost č. 76491/14, rozsudek ze dne 12. 7. 2016). V této pětici rozsudků proti Francii řešil ESLP stížnosti dětí mezi čtyřmi měsíci a čtyřmi roky, které byly zajištěny na dobu mezi sedmi a osmnácti dny. ESLP v těchto věcech upozornil na individuální okolnosti každého případu. Jedno zařízení bylo umístěno hned vedle přistávací dráhy letiště, takže byli stěžovatelé vystaveni vysokému hluku; v jiném zařízení nebyly děti dostatečně odděleny od části zařízení pro dospělé, byly vystaveny celodenním hlasitým hlášením z reproduktorů atd. (viz shrnutí ve věci S. F. a další proti Bulharsku, č. 8138/16, rozsudek ze dne 7. 12. 2017, § 83).
[24] Rozsudek ve věci S. F. a další proti Bulharsku se týkal zajištění v době vrcholící evropské migrační krize v roce 2015, šlo o zajištění pěti občanů Iráku, manželů a jejich tří synů, šestnáct let, jedenáct let a jeden a půl roku. ESLP jako porušení čl. 3 Úmluvy dovodil zajištění v detenčním centru ve Vidinu, kde po příjezdu byli stěžovatelé prohledáni a následně zbaveni všech svých osobních věcí včetně plen, dětské lahve a mléka pro jejich roční dítě. Po umístění do cely nedostali žádné jídlo ani pití a nebylo jim dovoleno jít na toaletu. Protože v cele nebyla ani žádná nádoba, museli konat potřebu na podlahu. Podmínky panující v zajišťovacím zařízení byly celkově velmi špatné a nelze je považovat za vyhovující ani pro krátký pobyt pro děti ve věku rok a půl, jedenáct let a šestnáct let (ibid., § 84–90).
[25] ESLP rovněž zdůraznil, že ani masivní příliv migrantů nemůže stát zbavit povinnosti zajistit migrantům podmínky respektující jejich lidskou důstojnost. Situace extrémní složitosti, v níž se vnitrostátní orgány v těchto případech nacházejí, je jedním z faktorů, které je nutné zohlednit při posouzení, zda podmínky zajištění porušily článek 3 Úmluvy (ibid., § 92).
[26] Z této judikatury vychází ve své praxi též Ústavní soud. Podle něj na „zajištění dětí v imigračním kontextu jsou kladeny ještě přísnější požadavky s ohledem na vůdčí princip nejlepšího zájmu dítěte podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Ta nad rámec výše řečeného požaduje, aby ke zbavení osobní svobody bylo přistoupeno jako ke krajnímu opatření na nejkratší nutnou dobu. Přítomnost dětí doprovázejících své rodiče v zařízení pro zajištění cizinců bude v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy jen tehdy, pokud vnitrostátní orgány prokáží, že k tomuto krajnímu řešení přistoupily až poté, co s ohledem na konkrétní individuální okolnosti případu ověřily, že jiné opatření, které méně zasahuje do osobní svobody, není možné přijmout“ [nález ze dne 10. 5. 2017, sp. zn. III. ÚS 3289/14 (N 72/85 SbNU 277), bod 40, s citací judikatury ESLP].
Aplikace na nynější věc
[27] Předně nutno upozornit, že v obecné rovině NSS nepovažuje zajištění nezletilých za optimální řešení jejich situace. Zajištění dětí však není vyloučeno. Pokud stěžovatelé argumentují opačně, mýlí se. Plyne to nejen ze shora cit. čl. 17 odst. 1 návratové směrnice, ale především z dlouhodobé judikatury ESLP, jak ji NSS shora analyzoval.
[28] Ustanovení § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců umožňuje policii zajistit cizince staršího 15 let. NSS si je vědom, že žalovaná formálně zajistila pouze stěžovatele a), jeho nezletilý bratr, stěžovatel b), s ním byl v zařízení jen „ubytován“. Přesto lze konstatovat, že jakkoliv napadeným rozhodnutím žalované byl výslovně zajištěn pouze stěžovatel a), stejné účinky mělo toto rozhodnutí i na nezletilého stěžovatele b), neboť v jeho důsledku byl umístěn do detenčního centra. Nezletilý stěžovatel b) byl tedy za této situace více méně nucen sdílet stejný režim jako jeho zajištěný starší bratr. De facto tím byli zbavení svobody oba stěžovatelé (srov. přiměřeně též rozsudky ESLP ve shora cit. věcech A. B. a ostatní proti Francii, § 122, R. K. a ostatní proti Francii, § 84, podobně též nález III. ÚS 3289/14, bod 41). Žalovaná stěžovatele b) po celé řízení považovala za účastníka řízení, vyslechla jej a také jej v záhlaví žalobou napadeného rozhodnutí označila za účastníka řízení a toto rozhodnutí mu doručila. Postupovala tedy i procesně perfektně.
[29] Stěžovatelé nezpochybňují, že zde formálně byly důvody pro zajištění dle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. S ohledem na všechny okolnosti případu totiž žalovaná zcela rozumně dovodila ve smyslu právě citovaného ustanovení nebezpečí, že by oba stěžovatelé mohli mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť jejich úmysl území EU neopustit byl zjevný z jejich jednání (pohyb po EU bez jakýchkoliv dokladů, zjevná snaha dostat se za příbuznými do Německa, žádné větší finanční prostředky apod.).
[30] Stěžovatelé namítají protiústavnost svého zajištění, které prý bylo v tomto případě v rozporu s nejlepším zájmem dítěte. Ze shora uvedené judikatury ESLP plyne, že do úvahy nutno vzít především čl. 3 Úmluvy zakazující nelidské či ponižující zacházení, event. čl. 8 (právo na respektování soukromého a rodinného života). Jak říká s odvoláním na judikaturu ESLP Ústavní soud, aby „bylo vůbec možné se zabývat špatným zacházením ve smyslu čl. 3 Úmluvy, musí napadené zacházení překročit minimální úroveň závažnosti. Její posouzení je relativní a závisí na všech okolnostech případu, jako je délka zacházení, jeho fyzické a psychické dopady na oběti, a v některých případech také na pohlaví, věk či zdravotní stav oběti. Se zbavením osobní svobody je nevyhnutelně spojena jistá míra utrpení či ponížení, stát proto musí zajistit, aby podmínky zbavení osobní svobody respektovaly lidskou důstojnost a aby osoby zbavené svobody nebyly vystaveny tísni nebo strádání o intenzitě přesahující nevyhnutelný stupeň utrpení, který je s detencí spojen a je jí vlastní“ (nález III. ÚS 3289/14, bod 54).
[31] NSS připomíná, že s ohledem na rozhodovací praxi ESLP je při rozhodování o legalitě detence třeba zvážit zejména nízký věk dětí, délku zajištění a nevhodný typ zařízení. Správní orgán musí vzít vždy do úvahy i nejlepší zájem dítěte (čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte). Stěžovatelé bohužel neuvádějí žádné konkrétní okolnosti, proč by jejich zajištění, zejména s ohledem na nezl. stěžovatele b), bylo protiprávní. Neupozorňují na žádné negativní průvodní okolnosti zajištění, na negativní projevy ezl. stěžovatele b) nebo na cokoliv jiného, např. na konkrétní důvody, proč by zařízení bylo nevhodné pro stěžovatele b).
Věk dítěte
[32] Stěžovateli b) bylo v době zajištění bezmála sedmnáct let, tedy o nízkém věku hovořit nelze. Český zákon ho dokonce připouští zajistit i samostatně. Jakkoliv i na něj je samozřejmě třeba hledět jako na dítě (byť ve věku blízkém dospělosti), rozhodně nelze na tuto věc mechanicky přenášet závěry ESLP, které se týkaly zpravidla velmi malých dětí (viz shora). Jak krajský soud správně uvádí, jinak je třeba vnímat přípustnou dobu zajištění a nutnost pobývat v zajišťovacím zařízení v případě malých dětí na straně jedné, jinak v případě bezmála sedmnáctiletého stěžovatele b) na straně druhé.
[33] NSS by očekával přece jen konkrétnější skutkovou argumentaci v žalobě či kasační stížnosti o negativních dopadech zajištění. NSS v této souvislosti nevidí důvod zpochybnit závěry krajského soudu, který s odkazem na žalovanou popsal podmínky panující v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová tak, že je tam pro nezletilého připraveno nejlepší možné zázemí, působí tam řada profesionálně vyškolených a vzdělaných sociálních pracovníků, kteří mají bohaté zkušenosti s prací s nezletilými, pomáhají jim překonávat traumata, podporují schopnost adaptace na nové prostředí, jejich rozvoj a integraci. Vychovatelé směřují své činnosti k všestrannému rozvoji dětí, vše je přizpůsobeno věku dítěte, důraz je kladen na bezpečí klientů a je zajištěna i péče psychologa (viz s. 4 napadeného rozhodnutí).
[34] NSS tedy souhlasí i s tím, že žalovaná mimo jakoukoli pochybnost zohlednila při umístění žalobců do Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová i skutečnost, že stěžovatel b) je nezletilý, brala v potaz jeho nejlepší zájem spočívající v tom, aby zůstal se svým bratrem – stěžovatelem a) – a neopomněla se vyjádřit ani k otázce způsobilosti tohoto zařízení pro pobyt dětí. Stěžovatelé nebyli od sebe podle svého přání odděleni, žalovaná jim umožnila pobývat společně v zařízení určeném pro rodiny s dětmi a nezletilé cizince bez doprovodu, tj. v zařízení vyšší kvality oproti běžným zařízením pro zajištění cizinců.
[35] Žalovaná tak vyhověla i doktrinálním požadavkům na nejlepší zájem dítěte plynoucím z Úmluvy o právech dítěte, jak je stěžovatelé formulují v žalobě i kasační stížnosti. Při rozhodování o zajištění žalovaná zjistila názor stěžovatele b) jako bezmála sedmnáctiletého dítěte a zjistila jeho identitu (plynoucí zejména z jeho tvrzení). Rozhodnutím zachovala rodinné vztahy umístěním obou sourozenců do téhož zařízení. Žalovaná popsala, jaké služby jsou z hlediska péče o dítě a jeho ochranu a právo na dosažení nejlepší zdravotní péče pro stěžovatele b) v zařízení poskytovány a jaké možnosti v tomto zařízení bude mít.
Délka zajištění
[36] V podstatě jedinou konkrétní okolností, která z celé kauzy plyne, je délka zajištění, která činila devadesát dní. Protože k této otázce stěžovatelé do kasační stížnosti nic nového nepřinášejí, lze jen stručně odkázat na závěry krajského soudu. Podle § 125 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců v případě rodiny s nezletilými dětmi nesmí doba zajištění překročit devadesát dnů. Toto pravidlo žalovaná dodržela a srozumitelně vysvětlila, proč bylo třeba volit právě tuto lhůtu (popisem jednotlivých úkonů, které bude třeba v souvislosti s návratem stěžovatelů do jejich země učinit).
[37] NSS si je vědom zranitelnosti stěžovatele b) jako nezletilého dítěte, byť ve věku blízkém zletilosti. Stejně tak si je NSS vědom i toho, že oba stěžovatelé jsou dle svého tvrzení jezídi. Tedy mají být členy komunity, která v posledních letech obzvláště trpěla brutalitou režimu tzv. Islámského státu. Nutno však upozornit, že stěžovatelé v tomto směru nic dalšího netvrdili, neupozornili ani, že by oni sami či jejich blízcí byli postiženi zločiny tzv. Islámského státu. Stěžovatelé ani nepožádali o mezinárodní ochranu, čímž opět jasně naznačili, že jejich putování do Evropy není spojeno s osobní tragédií a legitimní snahou o získání azylu, ale spíše s cestou za příbuznými do Německa a snahou si ekonomicky polepšit. Žalovaná nevěděla o žádných psychických problémech stěžovatelů ani o ničem jiném, pro co by delší zajištění mohlo mít na stěžovatele závažnější negativní dopady. Proto stanovila dobu zajištění na plných devadesát dnů (nutno s odkazem na shora analyzovanou judikaturu ESLP poznamenat, že u rodiny s malými dětmi by detence v takové délce byla obvykle nepřijatelná).
[38] NSS zdůrazňuje, že nynějším rozsudkem nedává žalované žádný bianco šek na automatické stanovení doby zajištění na maximální možnou délku, jak se obávají stěžovatelé. Doba zajištění musí být vždy co nejkratší, odpovídat efektivní práci žalované s transferem zajištěných, věku dětí, jejich individuální situaci apod. Co platí obecně, platí tím spíše u zajištění cizinců mladších osmnácti let a zejména u malých dětí. U návratu do různých států by se tato doba měla lišit v závislosti na administrativní náročnosti úkonů spojených s návratem cizinců. NSS ale akceptuje, že realizace vyhoštění do Iráku může být vskutku komplikovanější než třeba do některých balkánských zemí, na Ukrajinu či do Běloruska. Tato komplikovanost může odůvodnit delší dobu zajištění.
Povaha zařízení, kde byli stěžovatelé zajištěni
[39] Žalovaná poctivě zvážila i varianty k zajištění, tedy přistoupila k zajištění jako k poslední možnosti poté, co se jakákoliv jiná možnost ukázala jako pro tento případ nepoužitelná. Stěžovatelé ostatně ani netvrdí, že v jejich případě přicházela do úvahy některá z alternativ k zajištění stanovených zákonem o pobytu cizinců, jako je finanční záruka či jiné povinnosti cizinců (zvláštní opatření za účelem vycestování dle § 123b zákona o pobytu cizinců). Stěžovatelé namísto toho tvrdí, že s ohledem na nejlepší zájem stěžovatele b) jako dítěte, jeho věk a zranitelnost se žalovaná měla zabývat umístěním do Přijímacího střediska v Zastávce u Brna jako alternativy k zajištění.
[40] NSS konstatuje, že v této námitce stěžovatelé v podstatě jen reprodukují svou žalobní argumentaci, aniž snáší nějaké nové argumenty proti rozhodnutí krajského soudu. Proto možno jen stručně odkázat na bod 21 rozsudku krajského soudu. Umístění žalobců do přijímacího střediska pro žadatele o mezinárodní ochranu nebylo v tomto případě relevantní alternativou k umístění do zařízení pro zajištění cizinců, ostatně stěžovatelé nebyli žadateli o mezinárodní ochranu. Protože nešlo o žádnou alternativu, nemusela se touto otázkou ani žalovaná ve svém rozhodnutí zabývat (NSS připomíná, že ve správním řízení tímto pochopitelně nikdo neargumentoval a celá otázka vyvstala až v řízení před správními soudy). Dobová judikatura krajských soudů, na niž stěžovatelé upozornili, se týkala skutkově odlišných situací, totiž rodin s velmi malými dětmi, pro které bylo třeba vytvořit zvláštní podmínky. Nadto umístění malých dětí do zařízení pro zajištění cizinců před několika lety, v době vrcholící migrační krize, zjevně naráželo na tehdejší limity těchto zařízení. Žalovaná i krajský soud vysvětlily, proč Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová bylo pro bezmála sedmnáctiletého stěžovatele b) vhodné z hlediska ochrany nejlepšího zájmu dítěte (srov. bod [33] shora).
[41] Co se týče odkazů na stanovisko veřejné ochránkyně práv ze dne 8. 6. 2017, NSS takovéto odkazy respektuje jako relevantní popis faktických poměrů panujících v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová v první polovině roku 2017. Nynější věc se však týká situace v témže zařízení o více než jeden a čtvrt roku později, na podzim 2018. Nadto i citované stanovisko připouští dramatické zlepšování poměrů v zařízení (veřejná ochránkyně práv říká ve stanovisku z června 2017 řediteli správy uprchlických zařízení mj. toto: „Opatření, která jste dosud v ZZC Bělá-Jezová realizoval, považuji za obdivuhodná, zejména ve srovnání se situací, která v zařízení panovala před třemi lety“). Přesto podmínky v zařízení v červnu 2017 stále ještě nesplňovaly (dle názoru veřejné ochránkyně práv) všechny požadavky ESLP kladené na zařízení pro zajištění rodin s dětmi v migrační situaci, a proto v té době zařízení nebylo vhodné pro umísťování rodin s dětmi. Veřejná ochránkyně práv zejména vytýkala nedostatek svobody pohybu uvnitř areálu, neustálé monitorování cizinců kamerovým systémem (tedy nedostatek soukromí) a trvající instalaci ostnatých a žiletkových drátů (byť ty byly postupně v roce 2016 a 2017 nahrazovány vyhovujícím oplocením kombinovaným s živým plotem).
[42] Je tedy evidentní, že podmínky v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová se kontinuálně vyvíjejí a stanovisko popisující situaci na počátku června 2017 může říkat jen velmi málo o situaci na počátku října 2018, tedy o šestnáct měsíců později. Prostý odkaz na staré stanovisko veřejné ochránkyně práv tedy nemůže nahradit skutková tvrzení stěžovatelů, kteří by vysvětlili, co v daném zařízení vskutku porušilo jejich práva. Ostatně ne všechna pochybení rozvedená ve stanovisku veřejné ochránkyně práv by nutně měla za důsledek protiprávnost zajištění bezmála sedmnáctiletého stěžovatele b) (jinak by tomu mohlo být u detence rodin s malými dětmi).
[43] V každém případě není úkolem správních soudů, aby v situaci, kdy stěžovatelé neuplatní ani žádná konkrétní skutková tvrzení, za stěžovatele vyhledávaly údajná negativa těchto zařízení. Stěžovatelé jen obecně hovoří o „silné přítomnosti bezpečnostních prvků“, aniž vysvětlují, co tím přesně míní. Ostatně obdobná zařízení jistými bezpečnostními prvky disponovat z povahy věci musejí, i veřejná ochránkyně práv spíše akcentuje to, aby tyto prvky nebyly příliš zjevné (např. požaduje jinou podobu plotů, civilní oblečení pracovníků bezpečnostního aparátu apod.). NSS tedy v nynější situaci nezbývá než vycházet z tvrzení žalované, že podmínky v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová se oproti situaci v první půli roku 2017 dále zlepšily a odpovídají zařízení vhodnému pro krátkodobé zajištění rodin s dětmi. (…) | decision_758.txt |
4,375 | k § 12 odst. 2 a § 57 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
V případě, že přípravný výbor ve smyslu § 12 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, reaguje na výzvu, která směřuje k odstranění nedostatků návrhu na konání referenda tím, že tyto nedostatky fakticky odstraňuje, počíná běžet nová lhůta od doručení podání, jímž jsou nedostatky fakticky průběžně odstraňovány. V ní přísluší posouzení bezvadnosti doplněného návrhu na konání místního referenda výhradně obecnímu úřadu nebo magistrátu, nikoli krajskému soudu, pokud by se na něj přípravný výbor souběžně obrátil s návrhem podle § 57 odst. 1 písm. a) téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2019, čj. Ars 7/2018-29)
Prejudikatura: č. 3477/2016 Sb. NSS, č. 3587/2017 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 196/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3825/14).
Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti statutárnímu městu Liberec o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, o kasační stížnosti odpůrce.
Navrhovatel podal odpůrci dne 27. 7. 2018 návrh na konání místního referenda o pěti otázkách, včetně 656 archů s podpisy na podporu konání místního referenda. Navrhované místní referendum se mělo konat ve dnech 5. a 6. 10. 2018. Odpůrce zaslal navrhovateli dne 10. 8. 2018 výzvu k odstranění nedostatků v podaném návrhu, v níž odpůrci vytkl trojici nedostatků: zaprvé, u páté otázky týkající se vykoupení hráze u Veseckého rybníka nebyl uveden odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu; zadruhé, u člena přípravného výboru Richarda Huntera byl chybně uveden údaj o jménu; a zatřetí, počet předložených podpisů na podporu konání místního referenda byl nedostatečný, neboť podle § 8 odst. 2 zákona o místním referendu měl v případě Liberce činit 7 977 podpisů, ovšem z předložených 8 652 podpisů vykazovalo podle odpůrce 3 183 podpisů vady, a zbývající počet 5 469 byl nedostatečný. Podle úředního záznamu (č. l. 10 spisu krajského soudu) se dne 20. 8. 2018 dostavil na odbor správní a živnostenský Magistrátu města Liberec zmocněnec odpůrce a na základě výzvy z 10. 8. 2018 odstranil druhou z vytýkaných vad, když opravil chybně uvedené jméno člena přípravného výboru. Dne 24. 8. 2018 pak tentýž zmocněnec písemně doplnil návrh na konání místního referenda, a to tak, že odstranil prvou z vytýkaných vad a uvedl předpokládané náklady na výkup hráze a uvedenou částku odůvodnil. Naopak ke třetí z vytýkaných vad uvedl, že odpůrce neučinil v otázce nedostatečného počtu platných podpisů kvalifikovanou výzvu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, neboť neuvedl vady jednotlivých podpisů, jak požaduje judikatura Nejvyššího správního soudu. Tento nedostatek proto navrhovatel odmítl odstranit, neboť k tomu ze strany odpůrce neměl dostatečné podklady. Shrnul tedy, že prvou vadu odstranil písemně doplněním, druhou vadu odstranil dne 20. 8. 2018 a třetí vadu odstraňovat nebude. Na toto doplnění zareagoval odpůrce dne 7. 9. 2018 „Vyrozuměním o výsledku přezkoumání Doplnění návrhu na konání místního referenda“, v němž uvedl, že prvé dva vytýkané nedostatky pokládá za odstraněné, naopak třetí nedostatek, tedy nedostatečný počet platných podpisů na podporu konání místního referenda, pokládá za neodstraněný. Návrh proto nadále nelze považovat za bezvadný, a proto jej nelze předložit k projednání radě a zastupitelstvu města.
Mezitím již podal navrhovatel dne 27. 8. 2018 ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Navrhovatel trval na tom, že z výzvy k odstranění vad návrhu musí být jasně seznatelné vady jednotlivých vyškrtnutých podpisů uvedených na podpisových listinách, aby mohl vyhodnotit, zda se jedná o vadu odstranitelnou kontaktováním osoby, jejíž podpis byl vyškrtnut, nebo zda se jedná o vadu neodstranitelnou. Brojil také proti tomu, že mu na odstranění vytýkaných nedostatků byla poskytnuta pouze sedmidenní lhůta, navíc mu nebyly vráceny samotné očíslované podpisové archy. Konstatoval tedy, že pokládá svůj návrh již za bezvadný.
Krajský soud navrhovateli vyhověl usnesením ze dne 11. 9. 2018, kterým určil, že návrh na konání místního referenda ze dne 27. 7. 2018 nemá nedostatky. Vycházel přitom i v otázce bezvadnosti návrhu na vyhlášení místního referenda ze skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, č. 3477/2016 Sb. NSS. Konstatoval proto, že prvou vadu vytýkal odpůrce důvodně a byla odstraněna. Druhá vada byla také odstraněna, jakkoli vyžadování druhého jména člena přípravného výboru ze strany odpůrce označil krajský soud za nadbytečné. Ohledně třetí vady dal krajský soud navrhovateli za pravdu, že odpůrcova výzva měla obsahovat specifikaci nedostatků u každého jednoho neakceptovaného podpisu a nestačilo pouhé souhrnné typové označení vytýkaných vad. To plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99, č. 3148/2015 Sb. NSS, podle něhož z výzvy k odstranění nedostatků musejí být určitě a jasně seznatelné vytýkané vady návrhu na konání místního referenda tak, aby bylo odstranění jednotlivých vad fakticky proveditelné. Po provedení důkladné kontroly podpisů tedy měly být specifikovány vady jednotlivých podpisů. Pakliže výzva těmto požadavkům nevyhovuje, jde o výzvu nekvalifikovanou, která nevyvolává účinky předvídané v § 12 odst. 2 zákona o místním referendu a která nebrání nastoupení nevyvratitelné domněnky bezvadnosti návrhu podle § 12 odst. 3 tohoto zákona. Výzvu, která se týkala více oddělitelných vad, je pak třeba posuzovat ohledně každé jednotlivé vady zvlášť.
V daném případě výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda požadavkům na určitost nevyhověla v bodu týkajícím se vytýkaných vad podpisů, takže soud ji označil za nekvalifikovanou. Navrhovatel tedy nebyl ve třicetidenní lhůtě dle § 12 odst. 3 zákona o místním referendu řádně vyzván k odstranění nedostatku spočívajícího v nedostatečném počtu platných předložených podpisů. V souladu s posledně uvedeným ustanovením bylo tedy třeba považovat návrh na konání místního referenda v tomto bodě za bezvadný, neboť zde v důsledku absence kvalifikované výzvy nastoupila zákonem zakotvená nevyvratitelná domněnka bezvadnosti návrhu. Ten byl podán dne 27. 7. 2018, zákonná třicetidenní lhůta pro nastoupení domněnky uplynula 27. 8. 2018, návrh byl tedy v tomto bodě od 28. 8. 2018 bez vad. Na tomto závěru nic nezměnilo ani to, že zmocněnec navrhovatele nahlížel po obdržení výzvy do spisu a jednal s pracovníky magistrátu, kteří mu dle úředního záznamu ze dne 20. 8. 2018 umožnili nahlédnout do podpisových archů a k jeho žádosti mu příkladmo uvedli dvě nalezené chyby v podpisových arších. Takový postup nelze postavit naroveň učinění řádné výzvy s konkrétní specifikací všech vytýkaných vad. Krajský soud shledal, že ke dni vydání jeho usnesení nebyl navrhovatelův návrh na konání místního referenda vadný ani v jednom ze tří bodů vytýkaných odpůrcem, proto podle § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s. určil, že tento návrh nemá nedostatky.
Za absurdní označil soud odpůrcovo tvrzení, že se obecností výzvy snažil chránit před navrhovatelem osobní údaje osob uvedené v odpůrcově dokumentu nazvaném „Kontrola údajů uvedených na podpisové listině pro konání místního referenda v roce 2018“. Pokud byl takový dokument pro interní účely odpůrce zpracován se zahrnutím správných osobních údajů nad rámec údajů uvedených v podpisových arších, bylo by namístě jej pro účely výzvy navrhovatele o tyto údaje oprostit a využít jej jako součást výzvy.
Proti usnesení krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel nejprve namítal procesní pochybení krajského soudu spočívající v tom, že krajský soud včas nepřeposlal stěžovateli doplnění navrhovatelova návrhu. Toto doplnění zaslal stěžovateli až dne 11. 9. 2018, tedy v den vydání svého usnesení, takže se k takto doplněnému návrhu stěžovatel nemohl vyjádřit.
Dále brojil proti tomu, že návrh na určení bezvadnosti návrhu na konání místního referenda podal navrhovatel krajskému soudu již dne 27. 8. 2018, tedy ve lhůtě, kdy stěžovateli stále ještě běžela patnáctidenní lhůta pro posouzení doplněného návrhu přípravného výboru a o bezvadnosti návrhu dosud stěžovatel nerozhodl. Přitom podle judikatury Nejvyššího správního soudu má stěžovatel pravomoc znovu přezkoumat doplnění návrhu. K tomu došlo až vyjádřením ze dne 7. 9. 2018 a teprve poté bylo možno podat ke krajskému soudu návrh. Návrh podaný již dne 27. 8. 2018 měl být proto jako předčasný odmítnut. Postupem krajského soudu byl stěžovatel zbaven možnosti, aby o návrhu na konání místního referenda hlasovalo jeho zastupitelstvo. Krajský soud tak svým předčasným rozhodnutím zasáhl do stěžovatelova práva na samosprávu, zaručeného článkem 101 Ústavy, neboť si přisvojil kompetenci, kterou měl vykonat stěžovatel.
Dále stěžovatel brojil proti právnímu posouzení věci krajským soudem, neboť návrh na konání místního referenda je podle něj pouze zdánlivě projevem přímé demokracie, ve skutečnosti je pouze plýtváním finančními prostředky stěžovatele. Otázky připravené přípravným výborem jsou formulovány nekvalitně a jsou spíše anketou. Hlasování občanů v tomto místním referendu tudíž nemůže vést k žádnému rozhodnutí. Otázka číslo 1, která se týká tarifů pro městskou hromadnou dopravu, je nepřípustná, neboť jde o zásah do přenesené působnosti stěžovatele. Navíc místní referendum mělo podle návrhu proběhnout souběžně s volbami do zastupitelstev obcí ve dnech 5. a 6. 10. 2018, takže lhůty pro jednotlivé úkony stanovené zákonem o místním referendu již nelze po rozhodnutí krajského soudu stihnout.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a odmítl navrhovatelem podaný návrh.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Stěžovatel brojil zejména proti tomu, že navrhovatel podal svůj návrh ke krajskému soudu ještě v době, kdy stěžovateli běžela patnáctidenní lhůta pro posouzení doplněného navrhovatelova návrhu, a krajský soud měl proto návrh ze dne 27. 8. 2018 odmítnout jako předčasný. Tím, že tak neučinil, zasáhl do stěžovatelova ústavně zaručeného práva na samosprávu.
[14] Posuzování návrhu na vyhlášení místního referenda je upraveno v § 12 odst. 1 až 4 zákona o místním referendu:
„(1) Návrh přípravného výboru spolu s přílohou předkládá přípravný výbor obecnímu úřadu, úřadu městské části nebo městského obvodu (dále jen ‚obecní úřad‘) nebo magistrátu hlavního města Prahy nebo magistrátu územně členěného statutárního města (dále jen ‚magistrát statutárního města‘), který posoudí předložený návrh přípravného výboru ve lhůtě do 15 dnů ode dne jeho podání; jestliže v návrhu přípravného výboru neshledá nedostatky, neprodleně po uplynutí této lhůty písemně vyrozumí zmocněnce.
(2) Nemá-li návrh přípravného výboru náležitosti stanovené podle § 10 a 11 nebo obsahuje-li nesprávné nebo neúplné údaje, obecní úřad nebo magistrát statutárního města neprodleně písemně vyzve zmocněnce, aby takové nedostatky ve stanovené lhůtě, která nesmí být kratší než 7 dnů, odstranil. Současně obecní úřad nebo magistrát statutárního města návrh přípravného výboru zmocněnci podle potřeby vrátí a o tomto postupu učiní zápis a přiloží k němu kopii návrhu přípravného výboru.
(3) V případě, že obecní úřad nebo magistrát statutárního města nevyrozumí zmocněnce o tom, že návrh přípravného výboru nemá nedostatky, nebo ho nevyzve k jejich odstranění, považuje se takový návrh přípravného výboru po uplynutí lhůty 30 dnů od jeho podání za bezvadný.
(4) Bezvadný návrh přípravného výboru předloží rada obce k projednání zastupitelstvu obce na jeho nejbližším zasedání; obdobně postupuje rada města, která bezvadný návrh přípravného výboru předloží k projednání zastupitelstvu statutárního města.“
[15] K otázce fází posuzování návrhu na vyhlášení místního referenda a jeho případných doplnění ze strany obecního úřadu nebo magistrátu se vyjádřil Nejvyšší správní soud v bodech 25 a 26 rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28:
„[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, že přípravný výbor reaguje na výzvu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, která směřuje k odstranění nedostatků návrhu na konání referenda tím, že tyto nedostatky fakticky odstraňuje, počíná běžet od doručení podání, jímž jsou nedostatky fakticky odstraňovány, nová lhůta, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem. Doplněný (opravený) návrh se pak ze strany obecního úřadu nebo magistrátu posuzuje stejným způsobem, jak to zákon předvídá pro původní návrh na konání místního referenda. To může ústit do tří variant vycházejících z § 12 zákona o místním referendu:
i) obecní úřad nebo magistrát vyrozumí zmocněnce přípravného výboru neprodleně po uplynutí 15denní lhůty od doplnění (opravy) návrhu, že doplněný (opravený) návrh nemá nedostatky,
ii) obecní úřad nebo magistrát vyzve k odstranění nedostatků, které v návrhu i po doplnění (opravě) přetrvávají,
iii) s ohledem na nečinnost obecního úřadu či magistrátu, který nevyrozumí zmocněnce o tom, že doplněný (opravený) návrh přípravného výboru nemá nedostatky, ani ho nevyzve k jejich odstranění, považuje se doplněný (opravený) návrh přípravného výboru po uplynutí lhůty 30 dnů od podání jeho doplnění (opravy) za bezvadný.
[26] Účinky předvídané v bodě [25] tohoto rozsudku lze přiznat jen takové reakci na výzvu k odstranění nedostatků, v níž jsou skutečně nedostatky odstraňovány. V případě pouhého nesouhlasu s předchozí výzvou takový účinek nemůže nastoupit, jelikož zákon o místním referendu nepočítá u výzvy k odstranění nedostatků se žádnou ‚autoremedurou‘ na úrovni obecního úřadu nebo magistrátu, ale konstruuje pro případ nesouhlasu s výzvou možnost soudní ochrany skrze návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky. Jiný náhled není možný ani z hlediska lhůt, jelikož tento návrh je třeba podat do 10 dnů od výzvy k odstranění nedostatků, přičemž obecní úřad či magistrát mají 15 dnů k posouzení návrhu. S podstatou institutu výzvy k odstranění nedostatků je přitom neslučitelné, aby v případě, že její adresát sdělí, že s ní nesouhlasí a tedy jí nevyhoví, byl nucen obecní úřad či magistrát ještě jednou zdůraznit, že na výzvě trvá“ (zvýrazněno soudem).
[16] Citovaný rozsudek byl sice zčásti kritizován nálezem Ústavního soudu ze dne 5. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 3825/14, č. 196/2015 Sb. ÚS, ovšem nebyl tímto nálezem zrušen a kritika ze strany Ústavního soudu nesměřovala proti právě citované pasáži odůvodnění, nýbrž byla odůvodněna toliko obecným apelem v bodě 36 nálezu: „Nelze jako ústavně konformní akceptovat takový postup soudů ve správním soudnictví, který v konečném důsledku vyústí v potenciální zmaření místního referenda, za situace, kdy návrh na konání místního referenda objektivně neměl nedostatky a nestal se předmětem správního přezkumu jen z formálních (výše již zmíněných) důvodů.“
[17] Možnost souběžnosti návrhu ke krajskému soudu s odstraňováním vad na úrovni obecního úřadu byla sice zmíněna v závorce v bodě 23 usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, č. 3477/2016 Sb. NSS, kde však byla uvedena pouze jako faktický stav, který v důsledku atypického postupu navrhovatele i magistrátu nastal v posuzovaném případě. V tomto usnesení soud uvedl, že „přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět, či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci)“. V něm navrhovatel souběžně s doplňováním a změnami původního návrhu podával návrhy na posouzení bezvadnosti návrhu i na vyhlášení místního referenda, přičemž některé z těchto návrhů krajský soud posoudil meritorně, jiné odmítl pro předčasnost. Nejvyšší správní soud v bodě 23 tento stav konstatoval, ale nehodnotil správnost postupu krajského soudu v jednotlivých řízeních, ostatně v usnesení o odmítnutí kasačních stížností k meritornímu posouzení ani neměl prostor.
[18] Nejvyšší správní soud je tedy i po tomto nálezu vázán svou dosavadní judikaturou v tom, že po doplnění návrhu na vyhlášení místního referenda začíná obecnímu úřadu či magistrátu opět běžet lhůta pro posouzení bezvadnosti doplněného či opraveného návrhu.
[19] Při aplikaci tohoto klíčového právního názoru na nyní posuzovaný případ Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel zaslal dne 10. 8. 2018 navrhovateli výzvu k odstranění nedostatků v podaném návrhu, v níž mu vytkl trojici nedostatků. Nelze plně souhlasit s názorem krajského soudu, že je potřeba výzvu týkající se více nedostatků posuzovat ohledně každé jednotlivé vady zvlášť. Pokud chtěl krajský soud touto formulací naznačit, že výzva ze dne 10. 8. 2018 byly fakticky tři nezávislé výzvy, přičemž prvním dvěma navrhovatel vyhověl a třetí byla učiněna nekvalifikovaně, proto k ní nelze přihlížet, je potřeba uvést na pravou míru, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. Ars 1/2017-44, č. 3587/2017 Sb. NSS, na nějž krajský soud odkázal, neplyne, že by šlo o tři procesně samostatné výzvy. V bodě 56 tohoto rozsudku je uvedeno pouze následující: „Nejvyšší správní soud konstatuje, že týká-li se výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda více oddělitelných vad, je třeba výzvu ohledně každé oddělitelné vady posuzovat zvlášť. Návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, pak může být úspěšný jen tehdy, když výzva neobstojí ve vztahu k žádné z vytýkaných vad. Pokud by však obecní úřad či úřad městské části nebo městského obvodu důvodně a v souladu se zákonem vytkl byť jedinou (z více) vadu, kterou by přípravný výbor neodstranil, nemůže být vyhověno návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky.“ Citovaný rozsudek tedy pouze konstatuje, že každou oddělitelnou vadu je třeba materiálně posuzovat samostatně. Nelze však tvrdit, že šlo o tři samostatné výzvy, z nichž dvěma navrhovatel vyhověl, a třetí právně vůbec neexistovala, protože nebyla dostatečně určitá. Šlo o jednu výzvu, obsahující tři vady, na něž navrhovatel zareagoval různým způsobem a vytýkané vady částečně odstranil.
[20] Navrhovatel totiž na tuto výzvu nezareagoval pouhým nesouhlasem, nýbrž tím, že první a druhou výtku akceptoval a vytýkaný nedostatek odstranil, a to jednak doplněním jména člena přípravného výboru přímo do návrhu, jednak písemným doplněním předpokládaných nákladů v písemném doplnění ze dne 24. 8. 2018. Co se týče třetího nedostatku, polemizoval v tomto písemném doplnění s výzvou, kterou označil za nedostatečnou ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, a odmítl jí vyhovět. Navrhovatelovo podání ze dne 24. 8. 2018 je tedy třeba pokládat ve smyslu rozsudku čj. Ars 5/2014-28 za „podání, jímž jsou nedostatky fakticky odstraňovány“. Nešlo o pouhou polemiku s výtkami stěžovatele, nýbrž o faktický pokus o odstranění dvou vytýkaných nedostatků a kritiku, že třetí nedostatek byl vytknut nedostatečně.
[21] Za této situace vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. Ars 5/2014-28, že po doručení doplnění návrhu ze dne 24. 8. 2018 začala stěžovateli běžet „nová lhůta, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem“. Stěžovatel měl tedy 15 dní na to, aby znovu posoudil doplněný návrh, tedy aby posoudil, zda první a druhá vytýkaná vada byly opravdu odstraněny, a aby rozhodl, jak zareaguje na navrhovatelovo vyjádření k vadě třetí. Mohl na této vadě trvat a návrh na vyhlášení místního referenda nadále pokládat za nedostatečný, mohl svou výtku doplnit a zaslat navrhovateli jím požadované doplnění, nebo mohl na tuto výtku rezignovat a návrh na vyhlášení místního referenda již akceptovat jako bezvadný.
[22] V této patnáctidenní lhůtě však bylo skutečně jen a pouze na stěžovateli, aby se rozhodl, kterou z těchto cest se vydá. Toto rozhodnutí učinil až dne 7. 9. 2018 v podobě „Vyrozumění o výsledku přezkoumání Doplnění návrhu na konání místního referenda“, v němž uvedl, že prvé dva vytýkané nedostatky pokládá za odstraněné, naopak třetí nedostatek pokládá nadále za neodstraněný. Teprve po doručení tohoto vyrozumění se mohl navrhovatel obrátit na krajský soud.
[23] Navrhovatel tak ovšem neučinil a na krajský soud se s návrhem obrátil hned dne 27. 8. 2018. Nejvyšší správní soud musí stěžovateli přitakat, že takový návrh byl skutečně předčasný a krajský soud jej měl jako takový odmítnout. Neučinil-li tak a namísto toho se rozhodl návrh posoudit meritorně, zbavil fakticky stěžovatele možnosti posoudit doplněný návrh, přičemž, jak bylo vyloženo výše, až do 7. 9. 2018 nebylo jasné, jak bude doplněný návrh posouzen. Tím se krajský soud dopustil vady řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť meritorně posuzoval předčasný návrh. Toto písmeno sice stěžovatel výslovně neuvedl v kasační stížnosti [namísto toho poukazoval zjevně chybně na písm. b), což by ovšem znamenalo, že vytýkal krajskému soudu, že nepřihlédl k pochybením, kterých se dopustil správní orgán, tedy sám stěžovatel], směřuje k němu ovšem výše rekapitulované odůvodnění kasační stížnosti, a navíc k vadě podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přihlédne Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 4 s. ř. s. i nad rámec kasační stížnosti.
[24] Za této situace nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než rozsudek krajského soudu zrušit a namísto něj učinit, co měl učinit on, tedy odmítnout návrh jako předčasný.
[25] Soud si je vědom toho, že postup odmítání pro předčasnost může být kritizován jako formalistický (viz například argumentaci v ústavní stížnosti proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, čj. Vol 12/2018-17, která byla ovšem odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 13/2018). Tím spíš by mohl být kritizován v situaci, kdy krajský soud v souvisejícím řízení vedeném podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. rozhodl usnesením ze dne 14. 9. 2018, čj. 64 A 10/2018-45, tak, že předmětné místní referendum ve statutárním městě Liberci vyhlásil na dny 5. a 6. 10. 2018, takže Nejvyšší správní soud odmítá návrh pro předčasnost poté, co samotné místní referendum již proběhlo.
[26] Je ovšem třeba zdůraznit, že odmítnutí pro předčasnost bylo v nyní posuzovaném případě nutné proto, že meritorním posouzením návrhu na vyhlášení místního referenda v době, kdy o něm dosud měl rozhodovat a fakticky ještě rozhodoval stěžovatel, si krajský soud přisvojil pravomoc, která mu v té době ještě nepříslušela. Jinak řečeno, stěžovatel měl v období od 24. 8. 2018 do 7. 9. 2018 stále právo na posouzení doplněného návrhu „v druhém kole“. Pokud krajský soud akceptoval návrh podaný již v této době, fakticky jej o toto „druhé kolo“ připravil. Jak je přitom zjevné z výše provedené rekapitulace, šlo o skutečné posuzování doplněného návrhu, nikoli o posuzování formální, které by mělo jen uměle oddálit soudní přezkum způsobem, který kritizoval Ústavní soud ve výše citovaném nálezu ze dne 5. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 3825/14. Stěžovatel má tedy pravdu, že takovým postupem soudní moc zasáhla do výkonu samosprávy, neboť zbavila orgány samosprávy možnosti nového skutečného posouzení doplněného návrhu a rozhodla fakticky namísto nich. Takový postup byl nejen v rozporu s § 12 zákona o místním referendu, jak je vykládán výše citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu, ale zejména byl zásahem do práva na samosprávu odporujícím čl. 101 odst. 4 Ústavy: „(4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“
[27] Nejvyšší správní soud proto zrušil usnesení krajského soudu a namísto něj návrh odmítl jako předčasný. Za této situace se nijak nevyjadřuje k meritorním otázkám uváděným v kasační stížnosti, neboť se k nim neměl vyjadřovat ani krajský soud.
[28] Nebylo naopak namístě odmítat samotnou kasační stížnost, jak Nejvyšší správní soud učinil ve výše citovaném usnesení ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, neboť v tomto usnesení se před Nejvyšším správním soudem domáhal ochrany přípravný výbor, jehož práva byla mezitím naplněna tím, že místní referendum proběhlo. Nyní naopak kasační stížnost podal odpůrce, tedy ten subjekt, který tvrdí, že právě deklarováním bezvadnosti návrhu a nařízením konání místního referenda ze strany krajského soudu došlo k zásahu do jeho práv, konkrétně práva na samosprávu, jehož vykonavatelem je zastupitelstvo rozhodující na základě podkladů od magistrátu, stejně jako občané hlasující v místním referendu. Proběhnutí místního referenda tedy nevedlo ke zhojení zásahu do práv stěžovatele, nýbrž naopak k potvrzení a naplnění tohoto zásahu, který byl založen již tím, že dostatečnost odstranění vad začal posuzovat krajský soud ještě předtím, než ji mohl posoudit samotný stěžovatel. Nejvyšší správní soud mu tedy nemůže a nesmí soudní ochranu tohoto práva odepřít, neboť by postupoval v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Proto kasační stížnost věcně projednal a v zájmu ochrany stěžovatelova práva na samosprávu jí vyhověl.
Odlišné stanovisko k rozsudku si vyhradili soudci Tomáš Langášek, Petr Mikeš a Miloslav Výborný.
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
podle § 55a s. ř. s. k rozsudku sp. zn. Ars 7/2018 ze dne 21. 2. 2019
[1] Dnešním rozsudkem volební senát na základě kasační stížnosti statutárního města Liberce zrušil usnesení krajského soudu, jenž poskytl soudní ochranu přípravnému výboru a vyslovil bezvadnost jeho návrhu na konání místního referenda, a současně návrh přípravného výboru odmítl pro předčasnost. S lítostí konstatuji, že tím volební senát
a) odepřel navrhovateli – přípravnému výboru, resp. jeho členům – přístup k soudu, a porušil tak jeho základní právo dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a odmítl mu poskytnout soudní ochranu před porušením jeho základního politického práva dle čl. 21 odst. 1 Listiny v rozporu se svým ústavním posláním dle čl. 4 Ústavy,
b) rozhodl v rozporu s právním názorem již vyjádřeným v jiném rozhodnutí volebního senátu (výše citované usnesení čj. Ars 7/2014-126), aniž se obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, a porušil tak na zákonné úrovni § 17 odst. 1 s. ř. s. a na ústavní úrovni základní právo účastníků řízení na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny ve smyslu četné judikatury Ústavního soudu,
c) založil tím rozpor v judikatuře a uvrhl přípravné výbory pro místní referenda a obecní úřady do právní nejistoty, jak mají při navrhování místních referend postupovat a kdy a za jakých podmínek se přípravné výbory mohou obrátit na soud,
d) učinil tak navzdory jasnému zákonnému ustanovení v § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu jednoznačně upravujícímu lhůtu k podání návrhu soudu „do 10 dnů od doručení písemné výzvy k odstranění vad“,
e) jasné znění zákona zatemnil arbitrární, komplikovanou a kontraintuitivní interpretací, takže je to tentokrát bohužel Nejvyšší správní soud, kdo přepjatě formalisticky přispěl k nepřehlednosti práva a procesních předpisů,
f) navázal na výklad, který volební senát zaujal ve výše citovaném rozsudku čj. Ars 5/2014-28, vůči němuž jsem již tehdy s kolegou Miloslavem Výborným zaujal odlišné stanovisko a který byl posléze nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3825/14 označen za neústavní pro porušení základního práva na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny, přitom z tohoto rozsudku vyplývalo jen to, že obecní úřad má pravomoc doplněný návrh na konání místního referenda znovu posoudit, nikoli to, co dnes volební senát dovodil nově, že tím přípravný výbor pro danou chvíli ztratil možnost hledat ochranu u soudu,
g) a rozhodl tak ve věci určení bezvadnosti návrhu na konání místního referenda v situaci, kdy již místní referendum proběhlo, tedy na podkladě kasační stížnosti, jež mohla být ve světle výše citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Ars 7/2014-126 naopak odmítnuta pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení (obdoba tzv. mootness).
[2] Nyní podrobněji.
[3] Nejprve stručně rekapitulace celého příběhu. Přípravný výbor se na liberecký magistrát obrátil s návrhem na konání místního referenda 27. 7. 2018. Magistrát vyhotovil výzvu k odstranění vad návrhu, v níž přípravnému výboru vytkl tři nedostatky: 1. absenci odhadu nákladů, 2. absenci druhého jména u jinak nezaměnitelně identifikovaného člena přípravného výboru a 3. vady podpisů občanů na petičních arších k podpoře návrhu na konání místního referenda, avšak bez jejich specifikace, jak požaduje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu. Výzva k odstranění vad byla datována dnem 10. 8. 2018, avšak přípravnému výboru byla doručena 17. 8. 2018. Tímto dnem mu podle § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu začala běžet desetidenní lhůta k podání návrhu soudu na určení, že návrh nedostatky nemá. Přípravný výbor veden pochopitelně snahou, aby místní referendum proběhlo v termínu podzimních voleb, se snažil odstranit překážky pro jeho vyhlášení. Doplnil odhad nákladů, a jakkoli šlo o zjevnou formalitu, i druhé jméno jednoho z členů přípravného výboru. Třetí výtku považoval v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu za nezákonnou a nehodlal vytknutou vadu nijak odstraňovat. Současně se poslední den zmíněné desetidenní lhůty, 27. 8. 2018, tedy v okamžiku, kdy již první a druhou vadu odstranil, obrátil na krajský soud s návrhem na určení, že návrh nedostatky nemá, tedy zejména že netrpí oním třetím nedostatkem vady petice. Krajský soud, aniž by měl pochybnost o včasnosti návrhu (ostatně ani žádný z účastníků řízení před krajským soudem), v souladu s naší judikaturou (usnesení čj. Ars 7/2014-126 ze dne 22. 1. 2015) rozhodl 11. 9. 2018 podle právního a skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí tak, že návrh na konání místního referenda nedostatky nemá. Po celou dobu řízení se na sporné otázce, kterou krajský soud řešil, nic nezměnilo, ostatně magistrát v průběhu řízení, 7. 9. 2018, jen potvrdil, že na třetí výtce trvá, přičemž uznal, že první dvě vady byly odstraněny.
[4] Volební senát nyní dospěl k překvapivému závěru, že se přípravný výbor obrátil na soud předčasně, tedy dříve, než mu začala běžet desetidenní lhůta k podání návrhu dle § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu, a to proto, že dva ze tří vytknutých nedostatků odstranil a měl ještě počkat na to, až mu magistrát znovu sdělí, že na třetí výtce trvá (případně zareaguje jinak). Dikce § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu je však tak jednoznačná, že jednoznačnější být nemůže: desetidenní lhůta k podání návrhu soudu běží od okamžiku doručení písemné výzvy k odstranění vad. O tom, že by se lhůta přerušila a přípravný výbor ztratil právo podat návrh soudu v případě, že vstoupí v jednání s magistrátem a některé z vytknutých vad odstraní, není v zákoně ani slovo. Volební senát tedy zákon nepředvídatelně doplňuje, aniž by se jakkoli § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu zabýval; v celém rozsudku toto ustanovení pohříchu ani není zmíněno.
[5] Volební senát pominul, že výzva k odstranění vad není rozhodnutí a její soudní přezkum nemá parametry řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 75 s. ř. s. Předmětem řízení není soudní přezkum výzvy k odstranění vad, nýbrž určení, že návrh na konání místního referenda netrpí nedostatky. Krajský soud rozhoduje podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí, což jsme zcela správně dovodili v odstavci 18 usnesení čj. Ars 7/2014-126. Pokud, nota bene ještě před podáním návrhu soudu, přípravný výbor některé z vytknutých nedostatků odstraní, krajský soud to podle naší judikatury prostě vezme v úvahu dle stavu v době svého rozhodnutí. Přesně tak krajský soud postupoval. Pokud nyní volební senát přípravný výbor, který dvě ze tří sporných otázek odstranil ještě předtím, než se na soud obrátil s ohledem na trvající reálný spor o otázku třetí, od soudu vyhání, nelze to charakterizovat jinak než jako trestání přípravného výboru za konstruktivní přístup. Nejeví se mi to jako souladné s nejobecnější funkcí soudnictví řešit a včas urovnávat spory o právo ani s opakovaně deklarovaným přístupem ve prospěch soudní ochrany práva iniciovat místní referendum.
[6] Již ve svém prvním rozsudku z 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, po novele soudního řádu správního, která připustila kasační stížnost ve věcech místního referenda, totiž volební senát Nejvyššího správního soudu vyloučil restriktivní formalistický přístup k výkladu zákona o místním referendu. Nejmarkantněji se tak potom stalo v rozsudku ze dne 31. října 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, v němž institut místního referenda označil za „zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské demokracie“, za „silný nástroj kontroly místní samosprávy“, „demokratickou pojistku“ proti korupci a kontroverzním investičním záměrům, za „hybatele, [...] jenž podporuje aktivitu občanské komunity a posiluje demokratickou legitimitu“, „prověřuje kvalitu lokální demokracie“ a „představuje poslední veto občanů“. Nejvyšší správní soud dokonce artikuloval „potřebu rozšířit procedurální demokracii [...] o aktivní participaci, o posílení účasti občanů v komunální politice“. Blokace iniciativy ze strany obce podle něj bývá signálem, že je „cosi shnilého v království dánském“.
[7] Volební senát dnešním rozsudkem nejenže vybočil z dosavadního přístupu k interpretaci podmínek pro vyhlášení místního referenda a soudní ochrany, ale rozhodl v přímém a vědomém rozporu s právním názorem vysloveným v dřívějším rozhodnutí, v usnesení čj. Ars 7/2014-126. Je to již zmiňované rozhodnutí, v němž jsme dovodili, že krajské soudy v řízení o určení (bez)vadnosti návrhu na konání rozhodují podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí. V odstavcích 22, 23 a 25 jsme tehdy uvedli:
„[22] V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného v řízení o žalobě podané dle § 57 zákona o místním referendu je Nejvyšší správní soud vázán skutkovým i právním stavem ke dni jeho rozhodnutí, při tom přihlíží ke všem skutečnostem, které ve věci návrhu přípravného výboru nastanou, a v řízení je oprávněn vydat i taková rozhodnutí, která v jiných řízeních kasační princip vylučuje.
[23] Tyto závěry se vztahují na oba druhy návrhů přípravného výboru upravené § 57 odst. 1 zákona o místním referendu – tedy nejen na vyhlášení místního referenda, ale též na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Je nutno zdůraznit, že od předložení návrhu přípravného výboru obecnímu úřadu dle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu může postup, který je nakonec završen vyhlášením místního referenda, probíhat mnoha způsoby a po různou dobu. Obecní úřad při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru může, a nemusí shledat nedostatky, přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci), tato situace může nastat opakovaně. Řízení o jednom návrhu na vyhlášení referenda se může následně rozpadnout do několika různých částí, jak je graficky znázorněno v následujícím grafu.
[...]
[25] Jak je z grafu zřejmé, důsledkem více možností postupu přípravného výboru v různých fázích projednávání jeho návrhu jsou situace, kdy může být vedeno několik soudních řízení, přičemž společným předmětem všech je soudní ochrana jednoho návrhu přípravného výboru dle § 57 odst. 1 zákona o místním referendu. Tato řízení mohou probíhat v různých časových úsecích, nikoliv pouze souběžně či návazně. Nelze tedy vyloučit možnost, že správní soud bude rozhodovat o splnění zákonných podmínek pro vyhlášení místního referenda, včetně skutečnosti, zda návrh přípravného výboru je bez vad, i za situace, kdy bezvadnost návrhu bude předmětem jiného, před soudem zahájeného a neukončeného řízení. V takovém případě nelze vyloučit, že by bezvadnost návrhu musela být v soudním řízení posouzena jako předběžná otázka, a to jak v řízení před krajským, tak i Nejvyšším správním soudem (viz též bod 48 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99). I zde by bylo namístě aplikovat zásadu, dle které je v soudním řízení o ochraně voleb a místního referenda nutno zajistit pokud možno komplexní rozhodnutí obsahující bez dalších dílčích rozhodnutí žádaný výsledek“ (zvýraznění doplněno).
[8] Volební senát, aniž by aktivoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, se tento právní názor pokusil rozředit tvrzením, že šlo jen o zmínku poukazující na tehdejší atypický faktický stav. Doslovná citace příslušných odstavců však prokazuje, že jde o dezinterpretaci našich tehdejších závěrů. Právě proto, že v praxi mohou nastat a nastávají nejrůznější kombinace výzev, reakcí, dalších výzev a souběžných návrhů vůči soudu, jak tehdy soudkyně zpravodajka názorně předvedla na grafu (koncipovaném obecně, nikoli k ilustraci skutkového stavu) vtěleném přímo do textu odůvodnění, dospěli jsme k závěru, že jak krajský soud, tak i kasační soud rozhodují podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí, aby mohly zohlednit vše, co se podle stran návrhu na konání místního referenda dosud odehrálo. Zvýrazněné pasáže odstavců 23 a 25 zcela zjevně nejsou retrospektivním popisem tehdejšího skutkového stavu, nýbrž obecným, soudem nalezeným výkladem zákona o místním referendu. „Přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci), tato situace může nastat opakovaně.“ Přesně to udělal i přípravný výbor v Liberci.
[9] Zbývá doplnit, že citované usnesení volebního senátu prošlo i posouzením ze strany Ústavního soudu, jenž ústavní stížnost proti němu s podrobným odůvodněním odmítl (usnesení ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. IV. ÚS 871/15). Za pozornost stojí i v usnesení rekapitulované vyjádření volebního senátu k ústavní stížnosti, které nedává žádný prostor pro pochybnosti o tom, jako to tehdy volební senát myslel.
[10] Volební senát naopak svým výkladem navázal na konstrukci, resp. právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu z 2. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-22, jenž dokonce označuje za závazný. Jakkoli většina vzala na vědomí existenci nálezu Ústavního soudu III. ÚS 3825/14, který zmíněný rozsudek označil za neústavní, tento fakt se snažila překlenout poukazem na to, že rozsudek nebyl Ústavním soudem formálně zrušen a že se kritika Ústavního soudu přímo netýkala řešené právní otázky. K tomu připomínám, že tehdy (stejně jako nyní) bylo volebním senátem zrušeno usnesení krajského soudu, který vyhověl návrhu přípravného výboru na vyslovení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a současně byl ze strany volebního senátu návrh přípravného výboru odmítnut (tehdy pro opožděnost, nyní pro předčasnost, ale výrokově a v důsledcích je to totéž). Právě v tomto výsledku řízení před Nejvyšším správním soudem pak Ústavní soud shledal kolizi se základním právem na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny s ohledem na formalisticky přísný výklad procesních pravidel a základní práva, která byla ve hře tehdy a jež jsou ve hře i nyní. Ústavním soudem kritizovaný výklad přitom navazoval na konstrukci dalších kol výzev k odstranění vad a reakcí na ně, který dnešní rozsudek přejal a doslovně jej obsáhle ocitoval. Nelze přehlédnout, že Ústavní soud rozsudek Nejvyššího správního soudu tehdy nezrušil jen proto, že v mezidobí bylo místní referendum soudy vyhlášeno a proběhlo, takže by zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu, jenž se týkal určení, že někdejší návrh na vyhlášení referenda neměl nedostatky, nic pro účastníky nemohlo přinést a bylo by jen akademickým cvičením. Ústavní soud se proto omezil jen na deklaraci neústavnosti výroků I a II rozsudku Nejvyššího správního soudu, tedy stejné výroky opírající se o obdobné odůvodnění jako v rozsudku dnešním. Nerozumím tomu, proč pragmatický a procesně efektivní přístup Ústavního soudu nyní volební senát považuje za jeho slabost, a rozsudek, jenž v jeho přezkumu neobstál, resuscituje a dovozuje z něj nově další, tehdy nijak nenaznačené závěry, podle nichž odstraněním některých vytknutých vad přípravný výbor ztrácí možnost hledat ochranu u soudu, resp. musí počkat, až se v dalších lhůtách obecní úřad znovu vyjádří.
[11] Konečně další rozpor v judikatuře může být shledán v tom, že volební senát kasační stížnost statutárního města Liberce neodmítl pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení a nepostupoval tedy v souladu s právním názorem vysloveným v již citovaném usnesení čj. Ars 7/2014-126 ze dne 22. 1. 2015. Tehdy jsme, na základě závěru o rozhodování volebního senátu podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí, kasační stížnost přípravného výboru proti usnesení krajského soudu v řízení o (bez)vadnosti návrhu na konání místního referenda odmítli právě z důvodu, že mezitím již místní referendum proběhlo a nemělo smysl se již zabývat tím, zda návrh na jeho konání měl či neměl nedostatky. Jinak řečeno, spor v důsledku později nastalých okolností „vyčpěl“ [k uplatnění obdoby doktríny mootness srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2015, sp. zn. III. ÚS 1301/13, č. 212/2015 Sb. ÚS, a již zmíněné usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 871/15]. Jestliže jsme tehdy odmítli kasační stížnost přípravného výboru, měli bychom stejným metrem měřit i druhé straně, nota bene v situaci, kdy se statutární město Liberec obrátilo na Nejvyšší správní soud s kasační stížností ještě před konáním místního referenda (26. 9. 2018), aniž by učinilo návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Nestřežilo si tedy dostatečně svá práva a skutečnost, že místní referendum mezitím podle pravomocných soudních rozhodnutí proběhlo, jde tak i k jeho tíži. Považoval bych nicméně za přijatelnější, pokud by volební senát svůj názor přehodnotil a kasační stížnost, resp. napadené usnesení krajského soudu pustil dále do meritorního přezkumu, neboť to má být vždy preferovaná varianta oproti odmítnutí spravedlnosti.
[12] Kromě nejistoty ve výkladu procesních předpisů vztahujících se k soudní ochraně místního referenda v budoucnosti volební senát dnešním rozsudkem zřejmě, aniž by domyslel všechny důsledky, zasáhl i do běžícího řízení o další kasační stížnosti statutárního města Liberec proti navazujícímu usnesení krajského soudu, jímž bylo místní referendum vyhlášeno a na jehož základě proběhlo. Jsem zvědav, jak se dnešní rozsudek v řízení sp. zn. Ars 6/2018 projeví, když i v řízení ve věci vyhlášení místního referenda (a o přezkumu usnesení krajského soudu) máme postupovat podle skutkového a právního stavu v době našeho rozhodnutí, tedy zřejmě se zohledněním dnešního rozsudku, jenž zrušil předpoklad pro vyhlášení místního referenda, tj. usnesení krajského soudu, že návrh na jeho konání byl prost vad. Pravda, místní referendum, které v Liberci proběhlo, bylo neplatné pro nedostatečnou účast, takže se může jevit jako neškodné a bezpečné zabít mrtvolu podruhé. Postupovali bychom ale se stejnou formální přísností v situaci, v níž by se občané v referendu vyslovili platně s přesvědčivou reprezentativní účastí?
[13] Nakonec již jen drobnost. Volební senát připouští, že jeho rozsudek může být hodnocen jako formalistický (to věru ano), avšak tento přístup obhajuje argumentem, že nelze tolerovat, že si krajský soud přisvojil pravomoc posoudit upravený návrh na konání místního referenda dříve než magistrát, čímž porušil ústavně zaručené právo obce na samosprávu. To je však argument zavádějící. V dané fázi byl ve hře pouze magistrát, jenž měl jako správní úřad posoudit formální náležitosti návrhu na konání místního referenda. Nic na tom nemění, že postupuje v tzv. samostatné působnosti; při posuzování návrhu na konání místního referenda zákon nepřipouští žádnou diskreci úředníků magistrátu či prostor pro uplatnění politické vůle volených zástupců občanů města. Rada města, resp. zastupitelstvo, na něž je delegován výkon práva na samosprávu, vůbec otázku konání místního referenda neposuzovalo. Krom toho nositelem ústavně garantovaného základního práva na samosprávu je územní společenství občanů dané obce (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Ti své právo na samosprávu vykonávají, za zákonných podmínek, přímo, nebo svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny). Zvolení zastupitelé i občané obce hlasující v místním referendu, jakož i občané obce iniciující místní referendum, jsou tak konstituovanými orgány vykonávajícími ústavní právo na samosprávu. Nelze proto upřednostňovat volené zástupce před občany vykonávajícími právo na samosprávu přímo, resp. hierarchizovat mezi jednotlivými způsoby výkonu práva na samosprávu a dovozovat, že soud poskytnutím ochrany právu občanů obce iniciovat místní referendum a posouzením formálních zákonných náležitostí návrhu na konání místního referenda porušil ústavně garantované právo na samosprávu, jakoby snad jeho nositelem měli být v daném případě magistrátní úředníci.
[14] Z výše uvedených důvodů s naším dnešním rozsudkem s respektem k názoru většiny svých kolegů nesouhlasím.
K odlišnému stanovisku soudce Tomáše Langáška se připojuji.
Miloslav Výborný
Odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše
podle § 55a s. ř. s. k rozsudku sp. zn. Ars 7/2018 ze dne 21. 2. 2019
[1] Kromě dále uvedeného se zcela připojuji k odlišnému stanovisku soudce Tomáše Langáška.
[2] I vzhledem k tomu, že jsem v případě rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28, ve věci místního referenda ve Statutárním městě Jihlava, nebyl jedním z disentujících soudců, a vzhledem k velmi kusému odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3825/14 nechci zaujímat natolik příkré stanovisko, že by závěry tam uvedené nebylo možno dále aplikovat. Jak však správně uvádí odlišné stanovisko Tomáše Langáška, volební senát jde v dnešním rozsudku nad rámec rozsudku ve věci místního referenda ve Statutárním městě Jihlava. Dovozuje závěry, které v něm obsaženy nejsou, a činí z nich důvod pro odmítnutí návrhu přípravného výboru pro předčasnost, pokud přípravný výbor začne odstraňovat obecním úřadem vytknuté vady návrhu. Nic takového však z daného rozsudku neplyne. Pro tehdejší rozsudek jsem tedy hlasoval, ale s dnešním rozsudkem souhlasit nemohu.
[3] Zcela se v tomto směru připojuji i k závěru disentu Tomáše Langáška, že dnešní rozsudek popírá závěry výše citovaného usnesení čj. Ars 7/2014-126 ve věci referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně, neboť v něm byla možnost souběžného odstraňování vad i podání návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá vady, připuštěna. Závěry rozsudku ve věci referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně plně respektují výklad směřující k naplnění čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listiny“), tedy že i výklad zákonné úpravy všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V případě referenda hraje významnou roli i termín jeho konání, jak ostatně Nejvyšší správní soud opakovaně dovodil (viz zejména rozsudek ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41, ve věci referenda ve městě Štětí o provozování sázkových her). Může být tedy zcela legitimním postup přípravného výboru, který se závěrem obecního úřadu, že má jeho návrh vady, nesouhlasí, a obrátí se proto na soud, ale z důvodu jistoty se zároveň snaží domnělé vady napravit. Zejména se bude jednat o situace sporu o počet podpisů voličů podporujících vyhlášení místního referenda. Cílem přípravného výboru velmi často je, aby bylo referendum vyhlášeno co nejdříve, a bude tedy činit všechny kroky k tomu, aby se tak stalo, byť se bude domnívat, že některé z nich mohou být neoprávněné, ale nebude si tím jist. Dnešní rozsudek mu tuto možnost nedůvodně zapovídá. Bez ohledu na mé přesvědčení o věcné správnosti závěrů v rozsudku ve věci referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně souhlasím v plném rozsahu i s tím, že od závěrů tam uvedených se dnes nemohl volební senát odchýlit, aniž by postoupil věc v souladu s § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu, a bylo tak porušeno právo na zákonného soudce podle čl. 38 Listiny.
[4] S odlišným stanoviskem Tomáše Langáška nesouhlasím v části, ve které dovozuje, že mohla být ve světle usnesení ve věci referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně kasační stížnost odpůrce odmítnuta pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení. Naopak v této části souhlasím s odůvodněním uvedeným v dnešním rozsudku. Zatímco přístup zvolený dnes volebním senátem znamená odepření přístupu k soudu pro navrhovatele, odmítnutí kasační stížnosti by vedlo k odmítnutí přístupu k soudu pro odpůrce. Nepovažuji za šťastné, aby byli odpůrci vždy nuceni podávat žádost o odkladný účinek usnesení krajského soudu, kterým bylo rozhodnuto, že návrh na konání referenda nemá vady, nebo o vyhlášení místního referenda. Podmínky pro přiznání odkladného účinku by podle mého názoru zpravidla splněny nebyly a i pokud by tomu tak bylo, docházelo by naopak v důsledku přiznání odkladného účinku kasační stížnosti často ke zmaření referenda v termínu požadovaném přípravným výborem, ačkoliv by byla nakonec kasační stížnost odpůrce shledána jako nedůvodná. Obec by se tak při tomto konceptu odmítání kasační stížnosti musela v naprosté většině případů smířit s tím, že fakticky nebude mít k dispozici kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, neboť téměř vždy by jí Nejvyšší správní soud odmítl. Ve hře je však ochrana práv zastupitelstva rozhodovat o otázkách samostatné působnosti obce (čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR), pokud nejsou splněny zákonné podmínky pro to, aby voliči rozhodli přímo v místním referendu (čl. 21 odst. 1 Listiny). Kromě ústavně zaručeného práva na výkon správy obce zastupitelstvem je ve hře i nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci (v dané věci tedy krajského soudu), kterého se obec nemůže domoci, pokud nebude nezákonné rozhodnutí zrušeno [viz § 8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)]. Závěry volebního senátu v této části proto považuji za správné. | decision_759.txt |
4,376 | k § 32 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění
I. Jestliže rodič, který o dítě osobně pečoval v největším rozsahu, zemře po dosažení zletilosti dítěte, druhému z rodičů nárok na zvýšení procentní výměry starobního důchodu o výchovné (§ 32 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění) nevzniká.
II. Správní orgány vycházejí při posuzování nároku na výchovné (§ 32 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění) z obsahu čestného prohlášení pouze za předpokladu, že o pravdivosti jeho obsahu nejsou důvodné pochybnosti. V opačném případě je na žadateli, aby svá tvrzení prokázal.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne 18. 3. 2024, čj. 61 Ad 10/2023-34)
Prejudikatura: č. 1049/2007 Sb. NSS.
Věc: P. H. proti České správě sociálního zabezpečení o nepřiznání výchovného.
Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 28. 7. 2023 zamítl žalobcovu žádost o zvýšení starobního důchodu za dvě vychované děti (dále jen „výchovné“) pro nesplnění podmínek ustanovení čl. II zákona č. 323/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění, a zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon č. 323/2021 Sb.“).
Námitky žalobce zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 9. 2023 podle § 88 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a podle § 90 odst. 5 správního řádu.
Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočce v Pardubicích. Měl za to, že splňuje zákonné podmínky pro udělení výchovného, neboť se podílel na výchově svých dvou dětí v největší míře, a to i vzhledem k tomu, že je od roku 1989 vdovec. Také namítl, že správní orgány měly bez dalšího vycházet z jeho čestného prohlášení přiloženého k tiskopisu žádosti, nikoli ve věci provádět dokazování. To totiž přichází v úvahu pouze v případě sporu mezi pečujícími osobami, ke kterému ale v daném případě nedošlo. V souvislosti s provedeným dokazováním žalobce uvedl, že s ohledem na svůj vysoký věk a zdravotní stav se nemohl vyjádřit k dotazům okresní správy sociálního zabezpečení. V době výchovy dětí, která trvala nepřetržitých 25 let, se žalobce spolu s manželkou výchově věnovali na plný úvazek podle svých maximálních možností a schopností a jako spořádaná a milující rodina nesháněli žádné důkazy o tom, kdo se o výchovu staral více či méně. Jediným měřitelným faktorem při výchově dětí bylo tak podle žalobce finanční zabezpečení rodiny. Žalobce měl za to, že jeho finanční vklad byl po celou dobu výchovy dětí několikanásobně vyšší než přínos manželky, a proto se právě on nejvíce zasloužil o výchovu.
Žalovaná ve vyjádření k žalobě setrvala na závěrech obsažených v odůvodnění svého rozhodnutí.
Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že žalobce dne 12. 9. 2022 podal žádost o zvýšení starobního důchodu za dvě vychované děti. V čestném prohlášení přiloženém k žádosti žalobce tvrdil, že o obě děti osobně a v největším rozsahu pečoval od jejich narození do zletilosti. Okresní správa sociálního zabezpečení následně za účelem posouzení relevantních skutečností rozhodných pro nárok na výchovné žalobci položila následující otázky:
1) V čem spočíval větší rozsah jeho osobní péče o děti oproti matce dětí;
2) zda, jakým způsobem a v kterém období ovlivnila péče o děti negativně jeho pracovní kariéru, zda během své pracovní kariéry čerpal ošetřovné při péči o nemocné děti;
3) kdo osobně a celodenně pečoval o děti do 4 let jejich věku.
[8] Žalobce k výzvě okresní správy sociálního zabezpečení sdělil, že je zcela vyloučeno, aby na kladené otázky odpověděl, protože od výchovy dětí uplynulo 60 let a z důvodu svého vysokého věku a zdravotního stavu není schopen poskytnout požadované informace. Doplnil, že trvá na svém čestném prohlášení přiloženém v žádosti o výchovné.
[9] Podle správních orgánů žalobce neprokázal, že splnil podmínku péče o děti v největším rozsahu. Žalobce neuvedl a nepředložil, ačkoliv k tomu byl vyzván, žádné relevantní tvrzení či důkazy, které by prokazovaly, že obsah a rozsah jeho péče o děti by se jakkoli vymykal obvyklému způsobu řádné společné péče rodičů o děti, a to za situace, kdy oba rodiče pracovali, děti navštěvovaly předškolní a školní zařízení a byly zdravotně indisponovány v rozsahu nepřekračujícím běžnou dětskou nemocnost. Manželka žalobce čerpala v případě obou dcer mateřskou dovolenou a neplacenou mateřskou dovolenou v období před a po jejich narození, přičemž minimálně v těchto obdobích byla celodenní péče matky o děti nevyhnutelná a nezbytná. Tato skutečnost také měla bezesporu negativní vliv na její výdělečné možnosti. Žalobce přitom potvrdil, že o dítě nepečovala žádná jiná osoba. Rovněž z žádných okolností nevyplývá, že by matka dětí byla osobou bezmocnou či jinak zdravotně či úředně definovanou, v důsledku čehož by nemohla nebo nesměla pečovat o děti od jejich narození až do zletilosti způsobem a v rozsahu odpovídajícím jejich věku. V období od 19. 3. 1963 do 27. 4. 1988 žalobce vykonával práci, aniž by došlo k poklesu jeho výdělků (vyměřovacích základů), tedy bez negativního dopadu na jeho pracovní kariéru, rozsah pracovního úvazku a s tím spojený pokles příjmů. Správní orgány tak uzavřely, že rozsah a charakter osobní péče žalobce o děti nepřekročil míru obvyklou a nedosáhl povahy a úrovně péče o děti v největším rozsahu, tedy že nepřevážil rozsah péče o děti realizovaný matkou dětí.
[10] Podle čl. II zákona č. 323/2021 Sb. bodu 1 starobní důchody přiznané ode dne, který spadá do období před 1. lednem 2023, se zvýší o 500 Kč měsíčně za každé dítě, které pojištěnec vychoval, od splátky důchodu splatné v lednu 2023, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 3 až 5; toto zvýšení náleží k procentní výměře starobního důchodu.
[11] Podle čl. II zákona č. 323/2021 Sb. bodu 3 podmínky výchovy dítěte se pro účely zvýšení podle bodu 1 posuzují u všech pojištěnců podle právních předpisů účinných ke dni, od něhož byl starobní důchod přiznán, pokud se dále nestanoví jinak; tyto podmínky platí i v případě, že o dítě osobně pečoval muž. Výchovu téhož dítěte nelze pro účely zvýšení podle bodu 1 současně započítat více osobám. Vychovávalo-li totéž dítě více osob, přihlíží se k výchově dítěte jen u té osoby, která o dítě osobně pečovala v největším rozsahu; to platí i v případě, že u téhož dítěte byla jeho výchova zohledněna při stanovení důchodového věku ženy. Zvýšení starobního důchodu podle bodu 1 nenáleží, pokud se pojištěnec vůči dítěti dopustil jako pachatel, spolupachatel nebo účastník úmyslného trestného činu proti životu a zdraví, proti svobodě a právům na ochranu osobnosti, proti lidské důstojnosti v sexuální oblasti nebo proti rodině a dětem podle trestního zákoníku nebo obdobných úmyslných trestných činů podle dříve platných právních předpisů.
[12] Podle čl. II zákona č. 323/2021 Sb. bodu 5 nejedná-li se o případ uvedený v bodě 4 větě první nebo druhé, zvýší se starobní důchod podle bodu 1 na základě písemné žádosti podané na předepsaném tiskopisu. V této žádosti se uvádějí údaje o vychovaných dětech a o době a rozsahu osobní péče o dítě a čestné prohlášení, že osoba pečovala o dítě v největším rozsahu a že nenastala překážka pro zvýšení starobního důchodu uvedená v bodě 3 větě poslední; údaje o vychovaných dětech lze doložit rodným listem dítěte nebo jiným dokladem o vztahu k dítěti. Tento tiskopis obsahuje též poučení o důsledcích uvedení nepravdivých údajů. Žádost se podává v případě starobních důchodů přiznaných před 1. lednem 2023 nejpozději do 31. prosince 2024; žádost lze podat nejdříve 1. září 2022 s tím, že pro žádosti podané před tímto dnem se použije obdobně ustanovení § 83b odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Nebyla-li žádost podána lhůtě uvedené ve větě čtvrté, zvýšení starobního důchodu podle bodu 1 nenáleží. Podává-li se po 31. prosinci 2022 žádost o přiznání starobního důchodu ode dne, který spadá do období před 1. lednem 2023, zvyšuje se starobní důchod podle bodu 1 jen za výchovu toho dítěte, které pojištěnec uvedl v žádosti o přiznání starobního důchodu, s tím, že věta druhá platí obdobně; není-li tato podmínka splněna, zvýšení starobního důchodu podle bodu 1 nenáleží.
[13] Podle § 34a odst. 3 zákona o důchodovém pojištění dítě se pro účely zvýšení procentní výměry starobního důchodu podle odstavce 1 (dále jen „zvýšení za vychované dítě“) považuje za vychované, jsou-li splněny podmínky výchovy dítěte podle § 32 odst. 4; tyto podmínky platí i v případě, že o dítě osobně pečuje nebo pečoval muž. Výchovu téhož dítěte nelze pro účely zvýšení za vychované dítě současně započítat více osobám; vychovávalo-li dítě více osob, přihlíží se k výchově dítěte jen u té osoby, která o dítě osobně pečovala v největším rozsahu. Při zvýšení za vychované dítě se přihlíží jen k výchově toho dítěte, které jako vychované pojištěnec uvedl v žádosti o přiznání starobního důchodu; není-li tato podmínka splněna, zvýšení za vychované dítě nenáleží.
[14] Podle § 32 odst. 4 věty prvé zákona o důchodovém pojištění podmínka výchovy dítěte pro nárok ženy na starobní důchod je splněna, jestliže žena osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti alespoň po dobu deseti roků.
[15] Pro účely nyní projednávané věci považuje krajský soud za důležité nejprve uvést význam a smysl právní úpravy výchovného. Výchovné náleží osobě, která o děti osobně pečovala v největším rozsahu. Smyslem výchovného je nejenom ocenit zásluhy těchto pečujících osob, jejich úsilí o přínos a výchovu, ale zároveň jim paušálně kompenzovat snížení důchodu, které nastalo v důsledku omezených příjmů během péče o děti.
[16] Žalobce má za to, že právě on se nejvíce zasloužil o výchovu dětí, neboť finančně zabezpečoval rodinu. Konkrétně tvrdí, že „jeho finanční vklad bych po celou dobu výchovy dětí několikanásobně vyšší než přínos jeho manželky“. Krajský soud nezpochybňuje, že finanční zabezpečení dítěte je rovněž významnou součástí péče o dítě. Jak však bylo výše vysvětleno, právní úprava výchovného nemíří na podporu toho z rodičů, který zajišťoval dostatečné příjmy pro pokrytí potřeb dítěte. Úsilí tohoto rodiče je oceněno započtením výdělků (vyměřovacích základů), jichž dosahoval. Právní úprava navíc hovoří o osobní péči, nikoli o finančním zabezpečení dítěte, které není pro účely výchovného měřitelným faktorem, jak se žalobce mylně domnívá. Finančním zabezpečením rodiny tak nelze odůvodnit přiznání výchovného.
[17] Totéž platí i v případě absence sporu mezi pečujícími osobami. Z toho, že k tomuto sporu nedošlo, žalobce dovozuje, že správní orgány měly bez dalšího vycházet z jeho čestného prohlášení přiloženého k tiskopisu žádosti, nikoli ve věci provádět dokazování. Pro účely posouzení nároku na výchovné je však relevantní to, že nárok na výchovné bude mít jen ten z rodičů, který o dítě osobně pečoval v největším rozsahu. Jestliže však rodič, který o dítě osobně pečoval v největším rozsahu, zemře, druhému z rodičů nárok na zvýšení procentní výměry starobního důchodu o výchovné nevzniká. Nárok na výchovné je totiž vázán právě na splnění podmínky osobní péče v největším rozsahu. V opačném případě by tato podmínka nebyla zákonodárcem vůbec vyžadována. V nyní projednávané věci je proto pro přiznání výchovného rozhodné toliko to, zda žalobce splnil podmínku osobní péče v největším rozsahu, nikoli to, že nedošlo ke sporu mezi pečujícími osobami.
[18] Ačkoli právní úprava uvádí, že se starobní důchod zvýší na základě písemné žádosti na předepsaném tiskopisu, jehož součástí je čestné prohlášení, nelze z toho dovodit, že každé podané žádosti bude bez dalšího vyhověno. Jak již bylo uvedeno, rozhodující je, zda žadatel pro přiznání výchovného splňuje podmínky vyžadované zákonem. Správní orgány sice mohou vycházet z obsahu čestného prohlášení, avšak za předpokladu, že jeho obsah není věrohodně zpochybněn, resp. že o pravdivosti jeho obsahu nepanují důvodné pochybnosti. Nelze totiž opomíjet povahu čestného prohlášení, které má nízkou vypovídající hodnotu, neboť jím může být určitá skutečnost pouze osvědčena, nikoli prokázána (srov. rozsudky NSS ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 77/2005-43, č. 1049/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 22. 3. 2016, čj. 2 As 20/2016-29).
[19] Žalobce v čestném prohlášení uvedl, že o obě děti osobně a v největším rozsahu pečoval od jejich narození do zletilosti. Z obsahu spisu však vyplývá, což potvrzuje i sám žalobce, že matka dětí, tedy jeho manželka, v případě obou dcer čerpala mateřskou dovolenou a neplacenou mateřskou dovolenou. Tedy z logiky věci vyplývá, že minimálně v těchto obdobích o děti osobně pečovala v největším rozsahu jejich matka.
[20] V této souvislosti krajský soud uvádí, že není vyloučeno, aby výchovné náleželo muži, přestože nebyl na mateřské, respektive rodičovské dovolené (viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 11. 2023, čj. 51 Ad 3/2023-20, kdy byly děti svěřeny žalobci do výlučné péče, či rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 1. 2024, čj. 30 Ad 8/2023-50, kdy žalobce tvrdil, na rozdíl od nyní projednávané věci, že jeho manželka, která již zemřela, měla zdravotní omezení znemožňující se o děti plnohodnotně starat).
[21] V nyní projednávané věci však žalobce neuvedl žádné skutečnosti, ani žádné takové skutečnosti nevyplývají z obsahu spisu, které by nasvědčovaly tomu, že rozsah a charakter jeho osobní péče o děti v souhrnu převážil rozsah péče o děti matkou dětí.
[22] Krajský soud opakuje, že žalobce netvrdil žádné skutečnosti nasvědčující tomu, že jeho osobní péče o děti převážil rozsah péče o děti matkou dětí. Naopak uvedl, že se spolu s manželkou věnovali výchově na plný úvazek a zároveň potvrdil, že o dítě nepečovala žádná jiná osoba. Tedy nelze dovodit, že by jeho manželka z jakéhokoli důvodu nemohla o děti do jejich zletilosti pečovat, jako tomu bylo například ve výše zmíněných rozhodnutích. V období od 19. 3. 1963 do 27. 4. 1988 žalobce vykonával práci, aniž došlo k poklesu jeho výdělků (vyměřovacích základů), tedy bez negativního dopadu na jeho pracovní kariéru, rozsah pracovního úvazku a s tím spojeným poklesem příjmů. Naopak manželka žalobce v případě obou dcer čerpala mateřskou dovolenou a neplacenou mateřskou dovolenou. Na výše uvedeném nic nemění ani skutečnost, že je žalobce od roku 1989 vdovec. Pro účely výchovného je rozhodující osobní péče v největším rozsahu do dosažení zletilosti dětí. V den úmrtí manželky dosáhla první dcera 26 let věku, druhá dcera 19 let věku. V obou případech tedy byly obě děti v době úmrtí své matky již zletilé. Péče o děti po dosažení jejich zletilosti však není pro přiznání výchovného rozhodná.
[23] Protože okresní správa sociálního zabezpečení měla důvodné pochybnosti o pravdivosti žalobcova tvrzení v čestném prohlášení, vyzvala žalobce k doplnění informací a k zodpovězení výše uvedených otázek. Skutečnost, že žalobce nezodpověděl položené otázky relevantní pro posouzení jeho nároku na výchovné, lze v daném případě přikládat jen a pouze k jeho tíži. Ačkoli je správní orgán povinen postupovat v řízení tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nezbavuje to žalobce povinnosti poskytnout veškerou potřebnou součinnost (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2020, čj. 1 Ads 459/2019-48, nebo ze dne 13. 1. 2011, čj. 3 Ads 81/2010-493). Nadto se jednalo o řízení o žádosti, ve kterém tíží břemeno důkazní primárně žadatele. Bylo tedy především v zájmu žalobce, aby správnímu orgánu nejen sdělil, ale i doložil všechny skutečnosti potřebné k posouzení, resp. vyhovění jeho žádosti [viz např. rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 Azs 12/2015-38, podle kterého: „Je zejména v zájmu žadatele (zde stěžovatele), aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné podklady. Pokud tak stěžovatel neučinil, je současná situace důsledkem pouze jeho nečinnosti.“].
[24] Žalobce sice uvedl, že na otázky okresní správy sociálního zabezpečení nemohl odpovědět především z důvodu svého vysokého věku a zdravotního stavu, krajský soud však nepovažuje žalobcem uvedené skutečnosti za okolnosti bránící mu v zodpovězení položených otázek. Je totiž třeba poukázat na to, že sice na položené otázky neodpověděl, avšak k výzvě okresní správy sociálního zabezpečení se i přes tvrzené obtíže vyjádřil velmi hrubým způsobem. Byl-li žalobce schopen se tímto způsobem k výzvě vyjádřit, byl jistě i schopen odpovědět na položené dotazy, případně nabídnout důkazy (např. výslech dospělých dcer ohledně poskytování osobní péče). Nelze však odhlédnout od toho, že žalobce ani netvrdil, že by v době do dosažení zletilosti dcer těmto poskytoval osobní péči v rozsahu větším než jeho manželka, tedy matka dětí.
[25] Krajský soud tak v této souvislosti uzavírá, že nepřiznání výchovného v dané věci je plně v souladu se zásadou materiální pravdy vyjádřené v § 3 správního řádu (srov. již zmíněný rozsudek čj. 30 Ad 8/2023-50). Jestliže za dané situace správní orgány požadovaly po žalobci doplňující informace, nelze tomuto postupu nic vytknout. Vzhledem k tomu, že žalobce neposkytl potřebnou součinnost a nesdělil skutečnosti relevantní pro posouzení jeho nároku na výchovné, lze shrnout, že žalobce neprokázal, že rozsah a charakter jeho osobní péče převážil rozsah péče o děti realizovaný matkou dětí.
[26] Zcela nad rámec odůvodnění krajský soud doplňuje, že přestože byla žalobcova žádost v nyní projednávané věci zamítnuta, má stále možnost podat novou žádost, ve které může doplnit skutečnosti rozhodné pro přiznání výchovného, má-li za to, že jsou takové relevantní skutečnosti dány, a to do 31. 12. 2024 (viz ustanovení čl. II zákona č. 323/2021 Sb. bodu 5). Zamítnutí žádosti v nyní projednávané věci totiž nebrání tomu, aby bylo vedeno další řízení o přiznání výchovného. Podle ustálené judikatury je řízení o dávkách důchodového pojištění specifické v tom, že pravomocná správní rozhodnutí netvoří překážku věci rozhodnuté v tom smyslu, že by nebylo možné ke skutečnostem, o nichž již bylo jednou rozhodnuto, později se vyjádřit znovu a případně jinak (srov. např. rozsudky NSS ze dne 22. 12. 2020, čj. 8 Ads 90/2020-44, či ze dne 12. 7. 2006, čj. 6 Ads 58/2005-44). | decision_76.txt |
4,377 | k § 12 zákona č. 325/1999 Sb., zákona o azylu
Tvrzená příslušnost k novinářskému profesnímu stavu může z důvodu možného konfliktu s politickou mocí v určitém konkrétním státě představovat příslušnost k pronásledované sociální skupině ve smyslu § 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, popřípadě dosáhnout intenzity pronásledování pro uplatňování politických práv a svobod ve smyslu § 12 písm. a) zákona o azylu (zejména svobody projevu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2018, čj. 9 Azs 133/2018-93)
Prejudikatura: č. 1350/2007 Sb. NSS, č. 1713/2008 Sb. NSS, č. 3801/2018 Sb. NSS.
Věc: a) Gevorg M. b) Ruzanna Z. c) nezl. David M. d) nezl. Hayk M. (Arménie) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobců.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 12. 2016 neudělil žalobkyni b) a jejím dvěma nezletilým dětem [žalobcům c) a d)] mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu (dále jen „rozhodnutí žalovaného I“). Žalovaný dále rozhodnutím ze dne 15. 12. 2016 neudělil mezinárodní ochranu žalobci a), manželu žalobkyně b) (dále jen „rozhodnutí žalovaného II“).
Žaloby proti výše uvedeným rozhodnutím žalovaného Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 7. 3. 2018, čj. 32 Az 57/2016-54, nejprve spojil ke společnému projednání (výrok I. rozsudku krajského soudu) a následně je jako nedůvodné zamítl.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka b) uvedla, že byla v zemi původu pronásledována v souvislosti se svým zaměstnáním v novinách Arménská republika (zde pracovala v letech 1993 až 2001 a podle výpovědí ve správním řízení zde shromažďovala vstupní údaje a zadávala je do počítače). Jedním z jejích úkolů bylo přepsat do počítače kompromitující materiál o vysoce postavených lidech a o jejich nekalých praktikách. Ten se ovšem posléze ztratil, stěžovatelka b) s ním nikdy nepřišla do styku, pouze slyšela o jeho existenci od redaktora. Nedlouho poté začaly problémy. V roce 2000 musela vypovídat na policii, následovaly výslechy na policii i u stěžovatelů doma v letech 2003 a 2005 a vše vyvrcholilo „domovní prohlídkou“ v lednu 2015. Při ní tři muži v civilu navštívili bydliště stěžovatelů, zbili manžela, špatně zacházeli s dětmi, jeden ze synů [stěžovatel c)] ztratil vědomí. Celý byt prohledali a odešli s tím, že pokud stěžovatelka b) kompromitující materiál nevydá, je na řadě druhý syn [stěžovatel d)]. Po tomto incidentu se výrazně zhoršil zdravotní stav stěžovatele c) a rodina se rozhodla odejít do zahraničí. O existenci kompromitujícího materiálu věděli celkem čtyři lidé – dva z nich již zemřeli a stěžovatelka b) byla jediná, kdo zůstal v zemi původu. Stěžovatelé v kasační stížnosti poukázali na to, že na podporu svých tvrzení předložili důkazy a upozornili na prohlášení svých dvou arménských sousedů. Tato prohlášení prokazovala tvrzené skutečnosti ohledně incidentu z roku 2015.
Stěžovatelé nesouhlasili se závěrem žalovaného a krajského soudu, že nebyli azylově relevantním způsobem pronásledováni. Ve správním řízení uvedli všechny podstatné skutečnosti a popsali násilí, kterému museli jako rodina čelit v důsledku novinářské profese stěžovatelky b). Ta si byla vědoma útoků na kolegy novináře a cítila se bezprostředně ohrožena na životě. Ohledně úmrtí kolegů panovaly nejasnosti. Řada zdrojů dokládala, že novináři byli v zemi původu stěžovatelů zastrašováni a hrozila jim i fyzická likvidace. Tvrzení krajského soudu, že stěžovatelce b) nehrozila dostatečně intenzivní a vážná újma, bylo nesrozumitelné a nemělo oporu ve správním spise. Žalovaný měl také v této souvislosti pokládat stěžovatelce b) podrobnější otázky a v kontextu výhružek, jež popsala, se měl zabývat situací novinářů v Arménské republice. To však neučinil a dostatečně nezjistil skutkový stav věci.
Stěžovatelé dále namítali, že v zemi původu nebyla ochrana ze strany státních orgánů účinná. Pokud by žalovaný řádně prověřil situaci novinářů v Arménské republice, nemohl by dospět k závěru, že se stěžovatelé mohli obrátit s žádostí o pomoc na státní orgány.
Podle názoru stěžovatelů pochybil krajský soud i tím, že bez dalšího převzal závěry žalovaného ohledně neudělení azylu z humanitárních důvodů. Žalovaný se měl detailněji zabývat zdravotním stavem stěžovatele c), aby mohl tuto otázku řádně posoudit.
Podle žalovaného stěžovatelé neuvedli, proč se měl žalovaný zabývat situací novinářů v Arménské republice, a jaký jeho konkrétní závěr považovali za chybný. Stěžovatelé podle žalovaného nepředestřeli žádnou právní otázku, k níž by se měl Nejvyšší správní soud vyjádřit za účelem sjednocování judikatury, taková otázka nebyla patrná ani ex offo ze spisového materiálu.
Stěžovatelé k vyjádření žalovaného uvedli, že působení v redakci novin spadá pod uplatňování politických práv a svobod ve smyslu § 12 odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Výklad žalovaného, že uplatňování politických práv a svobod je spjato především s aktivním působením v politické straně, byl nepatřičně zužující. Činnost stěžovatelky b), která by v případě zveřejnění kompromitujícího materiálu směřovala k odhalení korupčních praktik vládnoucích elit, nepochybně uvedený pojem naplňovala. Žádost stěžovatelky b) o mezinárodní ochranu bylo možno posuzovat i z hlediska § 12 odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Stěžovatelka byla pronásledována pro příslušnost k určité sociální skupině, a to jednak obecně jako novinářka a též jako členka redakce, jejíž členové měli přístup ke kompromitujícímu materiálu. Pronásledování stěžovatelky b) prokazatelně souviselo s její profesí i s její konkrétní činností v dotčené redakci, neboť policie se jí na onen kompromitující materiál opakovaně při výsleších ptala a ze stejného důvodu došlo i k násilnému incidentu u ní v bytě v lednu roku 2015.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost v části proti výroku I. krajského soudu (spojení věci ke společnému projednání) odmítl, ve zbylé části rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a současně zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [22] Ke kasační námitce nepřezkoumatelnosti uvedli stěžovatelé konkrétně pouze to, že tvrzení krajského soudu o absenci hrozby vážné újmy naplňující znaky pronásledování není srozumitelné a nemá oporu ve spise. Rovněž namítli, že krajský soud pochybil, když bez dalšího převzal závěry žalovaného ohledně neudělení azylu z humanitárních důvodů. S tím ovšem Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[23] Krajský soud se srozumitelně vypořádal se všemi žalobními námitkami. Obavou stěžovatelů z pronásledování ve smyslu § 12 písm. a) zákona o azylu, či z důvodů uvedených v § 12 písm. b) zákona o azylu se obsáhle zabýval především v bodě [20] napadeného rozsudku, na nějž tímto Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje. Není dále pravdou, že krajský soud pouze bez dalšího převzal hodnocení žalovaného ohledně neudělení azylu z humanitárních důvodů ve vazbě na zdravotní stav syna Davida [stěžovatele c)]. Krajský soud tuto otázku posoudil v bodě [24] napadeného rozsudku. Lze souhlasit s tím, že krajský soud v mnohém odkázal na argumentaci použitou žalovaným v průběhu správního řízení, to však neznamená, že by se těmto námitkám sám nevěnoval, popřípadě je zcela opomenul (tento závěr ostatně platí i pro ostatní žalobní námitky). Nejvyšší správní soud stabilně judikuje, že není chybou, pokud se soud s posouzením správních orgánů ztotožní a pro stručnost na jejich závěry odkáže. Měl by však v odůvodnění rozsudku vyložit, proč tak učinil, popřípadě přidat alespoň vlastní krátké hodnocení (viz rozsudek ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005-130, č. 1350/2007 Sb. NSS). Těmto požadavkům krajský soud dostál. Z rozsudku vyplývá, jakým způsobem se s žalobní argumentací vypořádal a proč se s názorem žalovaného ztotožnil. Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná, že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě účastníka řízení o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní vadu, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí. Takovou vadou napadený rozsudek netrpí.
[24] Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s právními závěry a hodnocením krajského soudu. Středobodem azylového příběhu stěžovatelů je incident z ledna 2015, při kterém je měli v jejich bytě navštívit a posléze i fyzicky napadnout tři muži oblečení v civilu, kteří u nich provedli „domovní prohlídku“. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že událost je spjata s profesí stěžovatelky b) jako novinářky a s tím, že se v minulosti dostala do styku s kompromitujícím materiálem o vysokých státních představitelích. Mají za to, že tito muži byli od policie, neboť ta se už předtím stěžovatelky b) v letech 2000 až 2005 na materiál opakovaně vyptávala.
[25] Podle § 12 zákona o azylu „se azyl cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že cizinec je buď pronásledován za uplatňování politických práv a svobod [písm. a)], nebo má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště [písm. b)].“ V tomto případě přichází v úvahu především pronásledování stěžovatelky b) pro příslušnost k určité sociální skupině ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu. Popisované události a incidenty se měly týkat jejího předchozího zaměstnání v redakci, kde se dozvěděla o existenci jistého kompromitujícího materiálu o vládnoucích představitelích. Mohla tedy náležet k sociální skupině novinářů (zaměstnanců redakce), kteří měli tento materiál zpracovat. V tomto směru mohla být terčem pronásledování ze strany orgánů veřejné moci. Nelze ovšem ani vyloučit, že stěžovatelka b) mohla být pronásledována za uplatňování politických práv a svobod jako novinářka ve smyslu § 12 písm. a) zákona o azylu. V tomto ohledu by posouzení azylového důvodu záviselo na její úloze v redakci, respektive ve vazbě na údajný kompromitující materiál na tom, do jaké míry se na jeho zpracování a zveřejnění měla podílet (zda by např. byla uvedena jako spoluautorka výsledného článku apod.). Úvahy tímto směrem v rozhodnutích žalovaného chybí, ten se blíže činností stěžovatelky b) v redakci a jejím podílem na konečných výstupech (článcích, reportážích atp.) nezabýval (viz i body [29] a [30] níže).
[26] Ve vztahu ke stěžovatelům a), c) a d) lze potom uvažovat o nebezpečí vážné újmy ve smyslu § 14a zákona o azylu. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení se „za vážnou újmu považuje a) uložení nebo vykonání trestu smrti, b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu, c) vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. Doplňkovou ochranu lze přitom udělit cizinci, jemuž hrozí v případě návratu do státu původu vážná újma a který nemůže, nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště (§ 14a odst. 1 zákona o azylu). Stěžovatelé a), c) a d) pociťovali újmu jako rodinní příslušníci stěžovatelky b) a podle výpovědí ve správním řízení byli i oni terčem útoku při domovní prohlídce v lednu 2015 (došlo ke zbití manžela, vyhrožování únosem dětí, jeden z útočníků držel syna pod krkem, ten ztratil vědomí a pomočil se).
[27] Podle Nejvyššího správního soudu je nepochybné, že stěžovatelé byli, respektive mohli být cílem špatného zacházení z toho důvodu, že stěžovatelka b) pracovala v novinové redakci a zde se měla podílet na zpracování materiálu o vysoce postavených osobách. V tomto ohledu se názor Nejvyššího správního soudu rozchází se závěry žalovaného a krajského soudu. V prvé řadě je nutno zdůraznit, že výpovědi stěžovatelů a) a b) během správního řízení byly konzistentní a žalovaný v nich nenalezl vzájemné rozpory. Žalovaný výslovně uvedl, že „[ž]adatelkou doložené materiály správní orgán ponechal z důvodu hospodárnosti řízení v původním znění, neboť nijak nerozporuje jí tvrzené pracovní aktivity, členství v HHŠ či synovy zdravotní potíže“ (str. 3 rozhodnutí žalovaného I.). Stěžovatelka b) a jejím prostřednictvím i ostatní členové rodiny své obavy z pronásledování, respektive vážné újmy odvozují od dřívějšího zaměstnání stěžovatelky b) v novinové redakci, kde měla přijít do styku s potenciálně kompromitujícím materiálem odhalujícím nezákonné praktiky vysokých vládních představitelů. Nejvyšší správní soud považuje výpověď stěžovatelů a) a b) o činnosti stěžovatelky b), jakož i o následných potížích, které všichni stěžovatelé měli s policií a následně s neznámými osobami při incidentu v lednu 2015, za hodnověrnou (plausibilní) ve smyslu článku 4 odst. 5 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“). Výpovědi obou dospělých stěžovatelů ve správním řízení obsahují řadu podrobností a vzájemně se shodují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Azs 67/2018-29).
[28] Lze tak mít za prokázané, že stěžovatelka b) pracovala v novinách, byť zřejmě ne přímo na pozici redaktorky. To ovšem nevylučuje, aby se v rámci svých pracovních úkolů dostala do styku s potenciálně kompromitujícím materiálem a nebyla kvůli tomu pronásledována, jak uváděla. Podle jejího vyjádření byla její pozice spjata se zadáváním dat do počítače, byla „shromažďovatelem materiálů“. Zpracováním kompromitujícího materiálu ji pověřil redaktor. Pokud žalovaný z těchto tvrzení a z doložených dokumentů vyšel a ničím je nevyvrátil, pak není správný a řádně podložený jeho závěr, že uváděné důvody odjezdu rodiny z vlasti rozhodně nespadají pod výčet uvedený v § 12 písm. b) zákona o azylu. Není též zřejmé, jak mohl žalovaný dospět k závěru, že v žádné události, kterou stěžovatelka b) popsala, nelze shledat jakoukoli spojitost s její příslušností k určité sociální skupině (viz str. 4 rozhodnutí žalovaného I.).
[29] Pozice stěžovatelky b) v dané redakci není v tomto případě natolik určující, aby bez dalšího odůvodnila závěr, že nebyla a nemohla být pronásledována jako novinářka, tedy z důvodu příslušnosti k určité sociální skupině. Rovněž fakt, že stěžovatelka b) se s uvedeným materiálem nakonec neseznámila a neví, co bylo jeho obsahem, sám o sobě neznamená, že její příběh není azylově relevantní. Pro takové závěry, ke kterým dospěl krajský soud, nejsou ve spisovém materiálu dostatečné podklady. Pokud žalovaný na bližší zkoumání pracovních aktivit stěžovatelky b) rezignoval a spokojil se s její výpovědí (byť s poukazem na zásadu rychlosti a hospodárnosti činnosti správních orgánů), nelze nedostatečné zjištění skutkového stavu věci v tomto ohledu klást k tíži stěžovatelů. Touto optikou musí být nahlíženo i na incidenty popisované stěžovateli. Je zřejmé, že vysoce postavení činitelé objektivně mohli mít zájem na získání nebo zničení kompromitujícího materiálu. Stěžovatelům soud dává za pravdu také v tom, že z hlediska jejich pronásledování nemusí hrát roli to, že stěžovatelka b) od roku 2001 v redakci nepracuje a dotčeným materiálem nikdy nedisponovala, neví, kde je a co je jeho obsahem – tyto okolnosti původci pronásledování nemusí vědět, respektive nemusí o nich být přesvědčeni, případně pro ně nemusí být určující. Postačuje, pokud mají původci pronásledování za to, že stěžovatelka b) „novinářkou“ byla (mohla se dostat k předmětnému materiálu) a příslušnost k určité sociální skupině (byť třeba v rozporu se skutečností) jí přisuzují.
[30] V tomto směru Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 Azs 45/2008-67, č. 1713/2008 Sb. NSS, podle něhož „[z]a předpokladu, že původci pronásledování žadateli o mezinárodní ochranu jeho politické přesvědčení připisují, není pro účely posouzení spojitosti mezi pronásledováním a azylově relevantními důvody ve smyslu § 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, vykládaného v souladu s čl. 10 odst. 2 směrnice 2004/83/ES, rozhodné, zda žadatel politické názory, pro které je pronásledován nebo pro které mu pronásledování hrozí, skutečně zastává.“ Na posuzovaný případ lze přiměřeně aplikovat i tento závěr uvedený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Azs 343/2017-31: „Odůvodněný strach z pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině, založené na společné charakteristice sexuální orientace [§ 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu], může mít i žadatel o mezinárodní ochranu, který není homosexuálem, pokud mu původci pronásledování příslušnost k této sociální skupině připisují“ (zvýraznění přidáno).
[31] Je též významné, že již dříve Nejvyšší správní soud judikoval, že „[v] daném případě není stěžovatel příslušníkem žádné takové menšiny, je pouze otázkou, zda by mohl patřit z důvodu své profese k určité sociální skupině, která by za určitých okolností skutečně mohla být terčem pronásledování. V tomto případě se jedná o tvrzenou příslušnost k novinářskému profesnímu stavu, který může být z titulu možného konfliktu s politickou mocí v určitém konkrétním státě (a nemusí se nutně jednat jen o stát, kde míra ochrany základních lidských práv je snížena, ale i o stát v tomto ohledu vyspělý a demokratický) rizikovou skupinou“ (viz usnesení ze dne 8. 11. 2007, čj. 9 Azs 142/2007-59; zvýraznění přidáno). V citovaném případě soud nicméně konstatoval, že stěžovatel nepůsobil jako novinář, reportér, či režisér, ale jen jako kameraman.
[32] V nynějším případě však – jak je již uvedeno výše – žalovaný činnost stěžovatelky b) v redakci novin nezpochybňoval a blíže se tímto aspektem nezabýval. Nelze tedy uzavřít, že novinářkou nebyla, nemohla se podílet na zpracování kompromitujícího materiálu (i třeba jen jako pomocná síla), a nemohlo z toho důvodu dojít k jejímu pronásledování. Naopak ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatelka b) v redakci novin pracovala a mohla být tedy považována za „novinářku“ přinejmenším v širokém slova smyslu (tj. novinář jako zaměstnanec redakce). V tomto bodě je dále nutné žalovanému i krajskému soudu vytknout, že rezignovali na zjištění a posouzení situace novinářů v Arménské republice. Jestliže žalovaný z výpovědi stěžovatelů vycházel, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, jak dospěl k tomu, že nic nenasvědčuje jejich pronásledování z azylově relevantních důvodů. Krajský soud pochybil, pokud nesprávný a nedostatečně podložený úsudek žalovaného aproboval.
[33] Ve správním spise se k zemi původu nacházejí pouze tyto materiály: Výroční zpráva Human Rights Watch 2016 ze dne 27. 1. 2016 (dále jen „zpráva HRW 2016“), Informace MZV ČR ze dne 2. 6. 2016 a dvě zprávy z Infobanky ČTK ze dne 16. 5. 2016 a ze dne 1. 8. 2016. O situaci v Arménské republice blíže vypovídá pouze zpráva HRW 2016, informace MZV ČR se týká pouze problematiky neúspěšných žadatelů o mezinárodní ochranu po návratu do vlasti. Zprávy ČTK se zabývají některými politickými událostmi v daném období. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že v některých jiných řízeních týkajících se žadatelů z Arménské republiky opatřil žalovaný vyjma výše uvedených podkladů i další relevantní dokumenty (např. zprávu Amnesty International z dubna 2016, zprávu žalovaného o možnosti obrátit se na policii v případě poškození způsobeného trestnou činností ze dne 21. 2. 2017 nebo Zprávu komisaře pro lidská práva Rady Evropy ze dne 10. 3. 2015; viz řízení vedená pod sp. zn. 2 Azs 410/2017 a sp. zn. 7 Azs 364/2017).
[34] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že shromážděné podklady nejsou pro rozhodnutí o žádostech stěžovatelů dostatečné, nadto je ani žalovaný řádně nehodnotil a v odůvodnění správních rozhodnutí dostatečně nereflektoval získané informace o zemi původu ve vazbě na tvrzení přednesená stěžovateli. K tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2011, čj. 2 Azs 28/2011-82, jehož právní věta mimo jiné uvádí, že „[t]vrzení stěžovatele, že má strach z pronásledování ze strany stařešinů, neboť odmítl nastoupit po smrti svého otce na královský trůn v jedné z ghanských vesnic, a to z důvodu, že se neztotožňuje s praktikováním tradičních náboženských rituálů, nelze bez dalšího kvalifikovat jako tvrzení, které není azylově relevantní [§ 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu]. Takový závěr je nutné podložit dostatečnými informacemi o zemi původu stěžovatele, které se váží k jím popisované situaci, a z nichž alespoň s mírou pravděpodobnosti nevyvolávající zásadní pochybnosti vyplývá, že obavy stěžovatele nejsou odůvodněné“ (zvýraznění přidáno).
[35] V posuzované věci lze dospět k závěru, že obavy stěžovatelů mohou být odůvodněné. Ze zprávy HRW 2016 totiž jednoznačně vyplývá, že „[ú]řady nadále oklešťují pluralismus veřejných sdělovacích prostředků a pravidlem zůstává beztrestnost útoků na novináře, včetně útoků spáchaných policií. […] Výbor v roce 2015 zdokumentoval 19 případů násilí vůči novinářům […] a kromě důtek, o nichž je zmínka výše, nebyl podle sdělení výboru nikdo za kterýkoliv z těchto útoků povolán k zodpovědnosti“ (zvýraznění přidáno). Příběh stěžovatelky b) je jistě specifický v tom, že zřejmě nepracovala jako novinářka v užším slova smyslu a v posledních letech aktivně proti vládnoucí garnituře nevystupovala. Jestliže ale v dřívějším zaměstnání v novinách mohla přijít do styku s kompromitujícím materiálem o vlivných a vysoce postavených osobách, je možné, že se v důsledku toho stala její rodina předmětem pronásledování. Útoky na novináře jsou přitom v zemi původu stěžovatelů evidentně časté, nikoli pouze výjimečné, jejich původcem nadto mohou být i policisté. Soud znovu zdůrazňuje, že pro pronásledovatele nemusí hrát významnou roli to, že stěžovatelka b) již dlouho nepracuje a fakticky předmětným materiálem nedisponuje a nezná jeho obsah. Závěr krajského soudu, že stěžovatelka b) v řízení neprokázala, že byla z uvedených důvodů pronásledována, tak není správný.
[36] Na nedůvodnost žádosti stěžovatelů o udělení mezinárodní ochrany nelze bez dalšího usuzovat ani proto, že se neobrátili s žádostí o pomoc na státní orgány. Nejvyšší správní soud sice již dříve judikoval, že arménské státní orgány v obecném měřítku neselhávají v poskytování ochrany před násilnou trestnou činností (viz rozsudek ze dne 8. 11. 2017, čj. 2 Azs 260/2017-40), s ohledem na výše citovanou zprávu HRW 2016 to ovšem neplatí při útocích na novináře. Sama policie pak nezřídka za útoky na novináře stojí; stěží lze tedy dovodit, že u orgánů veřejné moci mohli stěžovatelé vyhledat účinnou ochranu. K dostupnosti ochrany v zemi původu navíc žalovaný žádné konkrétní podklady do spisu nezaložil, jeho mínění, že politický systém v Arménské republice dává stěžovatelům možnost domáhat se ochrany svých práv u státních orgánů, tedy nemá ve spisovém materiálu oporu.
[37] V nynějším případě zůstává otázkou, kdo byl původcem špatného zacházení se stěžovateli při domovní prohlídce v lednu 2015. Podle § 2 odst. 6 zákona o azylu se totiž „[p]ůvodcem pronásledování nebo vážné újmy rozumí státní orgán, strana nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu, jehož je cizinec státním občanem […]. Původcem pronásledování nebo vážné újmy může být i soukromá osoba, pokud lze prokázat, že stát, strana nebo organizace, včetně mezinárodní organizace, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny nebo ochotny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou“. Takovou ochranu potom představují „zejména přiměřené kroky příslušných státních orgánů, strany, nebo organizace, včetně mezinárodní organizace, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území, směřující k zabránění pronásledování nebo vážné újmy zejména zavedením účinného právního systému pro odhalování, stíhání a trestání jednání představujících pronásledování nebo vážnou újmu, za předpokladu, že je taková ochrana účinná, není pouze přechodná a cizinec k ní má přístup“ (§ 2 odst. 5 zákona o azylu; obdobně též články 6 a 7 kvalifikační směrnice).
[38] Stěžovatelé se domnívají, že za incidentem z ledna 2015 stojí policie. Z odůvodnění přezkoumávaných rozhodnutí vyplývá, že krajský soud i žalovaný považovali jednání vůči stěžovatelům za akci soukromých osob. Nejvyšší správní soud se s tímto (byť implicitně obsaženým) závěrem neztotožňuje. Domněnka stěžovatelů má oporu v předchozích událostech (výslechy na policii a návštěvy policistů u stěžovatelů doma, i v doprovodu osob v civilním oblečení), nejedná se tedy toliko o jejich ryze subjektivní a ničím nepodložený dojem. Mimo to jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, čj. 4 Azs 38/2003-36, vyhrožování ze strany soukromých osob nelze považovat za pronásledování ve smyslu § 12 zákona o azylu, jestliže ze zpráv, které byly podkladem pro rozhodnutí žalovaného, vyplývá, že stát, jehož občanství mají žadatelé o azyl, dává svým občanům možnost domáhat se ochrany svých práv u státních orgánů, a tyto skutečnosti nebyly v řízení vyvráceny. K tomu v posuzovaném případě nedošlo, navíc obsah spisového materiálu neposkytuje oporu pro závěr, že za incidentem z ledna 2015 nemohou stát osoby spojené s arménskou veřejnou mocí. Nelze přehlédnout, že oba dospělí stěžovatelé v řízení uvedli, že tři muži u nich v bytě kompromitující materiál hledali a vyptávali se na něj. S ohledem na předešlé události, které stěžovatelé popsali, a též s přihlédnutím ke stavu dodržování lidských práv v Arménské republice nelze s vysokou mírou pravděpodobnosti vyloučit, že se incidentu z ledna 2015 účastnili policisté v civilu.
[39] V zásadě jedinou indicií, která naopak svědčí pro závěr, že domovní prohlídka z ledna 2015 nesouvisí s dřívějším zaměstnáním stěžovatelky b) v redakci a s kompromitujícím materiálem, je dlouhý časový odstup od posledního předvolání k výslechu (v roce 2007). Stěžovatelka b) při pohovoru uvedla, že tak dlouhý odstup si nedokáže vysvětlit. Stěžovatel a) se vyjádřil v tom smyslu, že politická reprezentace se v průběhu let příliš nezměnila, typově se stále jedná o podobné lidi, k zásadní proměně ve vládě do roku 2015 nedošlo. Pokud materiál obsahuje informace o vraždě, není takový čin promlčený a určité osoby mohou mít i po letech zájem jej nalézt. Takové vysvětlení se Nejvyššímu správnímu soudu jeví jako logické, podstatné však je, že žalovaný ani krajský soud se k němu blíže nevyjádřili a ničím ho nevyvrátili.
[40] Ze shromážděných podkladů vyplývá, že by problémy stěžovatelů v zemi původu mohly dosáhnout intenzity pronásledování dle § 12 písm. b) zákona o azylu [tedy pronásledování stěžovatelky b) jako příslušníka sociální skupiny – novinářů kriticky pojednávajících o vládnoucí garnituře], případně § 12 písm. a) zákona o azylu [tedy pronásledování stěžovatelky b) pro uplatňování její svobody projevu jako novinářky]. Nejvyšší správní soud již opakovaně judikoval, že institut azylu je postaven na potencialitě pronásledování (viz rozsudek ze dne 31. 1. 2008, čj. 4 Azs 47/2007-60, či ze dne 9. 6. 2008, čj. 5 Azs 18/2008-83, čj. 5 Azs 18/2008-83). Ustanovení § 12 písm. b) zákona o azylu v sobě kombinuje subjektivní prvek (obavy) a objektivní prvek (odůvodněnost obav). Při posuzování, zda jsou obavy žadatele o mezinárodní ochranu odůvodněné, je třeba vycházet z toho, jestli je pronásledování přiměřeně pravděpodobné (viz rozsudek ze dne 26. 3. 2008, čj. 2 Azs 71/2006-82, či rozsudek ze dne 13. 8. 2010, čj. 4 Azs 11/2010-112). S ohledem na zprávy o zemi původu a na problémy novinářů v Arménské republice takový následek nelze vyloučit. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že k závěru o pronásledování může postačovat i jeden akt či skutek (v dané věci incident z ledna 2015), není bezpodmínečně nutné, aby se jednalo o opakované jednání (srov. Kosař, D. Persecution on The Grounds of Membership of A Particular Social Group. 2004. Dostupné z http://aa.ecn.cz/img_upload/79a33131c9c4293e0fcefb50bfa263ef/2004_refugee_law.pdf).
[41] Nejvyšší správní soud tedy považuje za nepodložený závěr krajského soudu, že v případě stěžovatelů přicházela v úvahu ochrana ze strany arménských státních orgánů, a jednání, jehož se podle krajského soudu vůči nim dopustily soukromé subjekty, tak nelze považovat za pronásledování [ve vztahu ke stěžovatelce b)], či za hrozbu vážné újmy [vůči stěžovatelům a), c) a d)].
[42] Nejvyšší správní soud doplňuje, že specifikem azylového řízení je rovněž zásada, že v případě pochybností se postupuje ve prospěch žadatele o mezinárodní ochranu. Jsou-li dány skutečnosti, na základě nichž lze předpokládat, že k porušení základních lidských práv a svobod žadatele o azyl došlo, nebo mohlo by s ohledem na postavení žadatele ve společnosti, s přihlédnutím k jeho přesvědčení, názorům, chování atd., dojít, a správní orgán nemá dostatek důkazů o tom, že tomu tak nebylo či nemohlo by v budoucnu být, pak tyto skutečnosti musí v situaci důkazní nouze zohlednit, a to ve prospěch žadatele o azyl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 1 Azs 137/2018-50, č. 3801/2018 Sb. NSS).
[43] Nejvyšší správní soud shrnuje, že na základě dokazování provedeného žalovaným není možné přijmout závěr, že stěžovatelé nesplňují důvody k udělení azylu podle § 12 písm. b), případně § 12 písm. a) zákona o azylu, respektive doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu. Informace, ze kterých žalovaný během správního řízení vycházel, a skutečnosti obsažené v důkazech je třeba v případě stěžovatelů hodnotit komplexněji, podrobněji a více v souvislostech. Podklady je třeba doplnit o aktuální zprávy popisující stav v Arménské republice, především s ohledem na pronásledování novinářů a možnost účinně se domáhat ochrany práv u orgánů veřejné moci. Žalovaný musí brát v úvahu i situaci v zemi původu, musí se věcí podrobněji zabývat, neopomíjet souvislosti mezi tvrzeními stěžovatelů a negativními informacemi o jejich vlasti. V rozsudku ze dne 25. 7. 2005, čj. 5 Azs 116/2005-58, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[s]tát je zodpovědný za náležité zjištění reálií o zemi původu, ale žadatel musí unést důkazní břemeno stran důvodů, které se týkají výlučně jeho osoby“. V projednávané věci žalovaný nedostál své povinnosti náležitě zohlednit veškeré relevantní skutečnosti a nezjistil možné následky případného návratu stěžovatelů do země původu. Blíže se také nezabýval rolí stěžovatelky b) v redakci novin a tím, zda byla novinářkou i v užším slova smyslu (významněji se podílela na otištěných článcích a reportážích, byla uváděna jako spoluautorka aj.). Takové posouzení je nezbytné pro určení, jaký důvod pro udělení azylu [ve smyslu § 12 písm. a) nebo písm. b) zákona o azylu] mohl být v jejím případě naplněn. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud správní rozhodnutí ve věci stěžovatelky b) a jejích dvou synů zrušil.
[44] Soud přistoupil i ke zrušení správního rozhodnutí týkajícího se stěžovatele a), neboť trpí stejnými nedostatky jako rozhodnutí ve věci zbylých stěžovatelů. Žádost stěžovatele a) o mezinárodní ochranu a jeho azylový příběh je v úzké spojitosti s žádostí jeho manželky, stěžovatelky b). Stěžovatel a) nemá vlastní azylový příběh, ale tvrzené problémy v zemi původu souvisí s jeho manželkou a s jejím pronásledováním. Incident z ledna 2015 se ostatně týkal i jeho osoby a jeho případ tak nelze od žádosti stěžovatelky b) mechanicky oddělit, naopak je třeba obě žádosti posuzovat ve vzájemném kontextu. Postavení stěžovatele a) [jakož i stěžovatelů c) a d)] je v rozhodující míře závislé na vyhodnocení situace stěžovatelky b). (…) | decision_760.txt |
4,378 | k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 101/2000 Sb., č. 39/2001 Sb., č. 61/2006 Sb. a č. 301/2016 Sb.
I. Při posuzování toho, zda určitý subjekt je veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je nutné vycházet z převahy znaků, které instituci charakterizují jako veřejnou, či soukromou. Převahu těchto znaků však nelze pojímat ryze aritmeticky, tj. jako výsledek prostého součtu znaků svědčících o veřejném, nebo naopak soukromém charakteru instituce.
II. Stálý rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky je veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neboť představuje původně státem zřízené a posléze zákonem uznané výlučné fórum pro alternativní řešení sporů, stát si vyhradil výlučnou pravomoc zřizovat tento typ rozhodčích soudů zákonem a jako stálá institucionální alternativa k soudnímu rozhodování sporů plní veřejný účel.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019, čj. 6 As 282/2018-46)
Prejudikatura: č. 3405/2016 Sb. NSS, č. 3623/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 20/2002 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 174/02), č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06), č. 37/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3227/07), č. 118/2013 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným JERICHO proti Rozhodčímu soudu při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala dne 9. 8. 2017 žádost žalovanému o poskytnutí informací týkajících se činnosti žalovaného podle zákona o svobodném přístupu k informacím, například počtu rozhodčích řízení zahájených u žalovaného za jednotlivé roky, celkového objemu peněžních prostředků vybraných za jejich zahájení, seznamu rozhodců rozhodujících nejvíce sporů, výše jejich odměn atd. Na žádost reagoval žalovaný e-mailem ze dne 23. 8. 2017, v němž sdělil, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a naopak dle zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, je vázán mlčenlivostí a principem neveřejnosti řízení. Žalobkyně na toto sdělení reagovala dne 11. 9. 2017 stížností na neposkytnutí informace, podle níž měl žalovaný buď do 15 dnů na žádost odpovědět a sdělit požadované informace, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Žalovaný odpověděl dne 15. 9. 2017 dopisem, v němž odkázal na předchozí e-mailové sdělení s tím, že považuje věc za uzavřenou.
Žalobkyně se bránila žalobou před Městským soudem v Praze (dále jen „městský soud“), v níž se domáhala zrušení rozhodnutí (dopisů) žalovaného a požadovala uložení povinnosti žalovanému požadované informace poskytnout.
Městský soud shledal, že žalovaného nelze podřadit pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. S ohledem na to podanou žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení odmítl. Vyšel přitom z vývoje judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, pokud jde o vymezení kritérií veřejné instituce (především tedy z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve věci Letiště Praha), podle níž je pro posouzení rozhodující způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby zřizovatele (zda je zřizovatelem stát, či nikoliv), subjektu vytvářejícího jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem), existence státního dohledu nad činností instituce a konečně veřejný, či soukromý účel instituce. Rozhodující je pak převaha těchto znaků, jež jsou pro instituci typické. Městský soud při aplikaci všech těchto kritérií dospěl k závěru, že žalovaný nebyl zřízen zákonem (č. 301/1992 Sb.), nýbrž záměrem zákonodárce bylo pouze přiřadit žalovaného k Hospodářské komoře České republiky a zachovat kontinuitu s jeho právním předchůdcem.
Městský soud dále dospěl k závěru, že veřejný prvek není naplněn ani v případě kritéria kreace orgánů žalovaného, ani účelu jeho činnosti. Přitom vyšel ze srovnání žalovaného se samotnými komorami – na rozdíl od hospodářské a agrární komory, jejichž primárním účelem byla ochrana a podpora zájmu státu na rozvoji podnikání a které dle městského soudu uspokojují při některých svých specifických činnostech potřeby veřejného zájmu, činnost žalovaného je omezena pouze na jedinou oblast, a to rozhodování sporů. Pokud právní předchůdce žalovaného vznikl v roce 1949, tedy v politicko-ekonomických podmínkách diametrálně odlišných od současné doby, pak je dle městského soudu zřejmé, že účelem zřízení tohoto soudu nemohl být „rozvoj podnikání“, tak jako u hospodářské komory, a dle městského soudu nenaplňuje veřejný účel. Činnost žalovaného spočívající v rozhodování majetkových sporů (alternativně ke klasickému civilnímu soudnímu řízení) není dle městského soudu zaměřena na to, aby uspokojovala nějaký konkrétní veřejný zájem. Činnost žalovaného slouží určitým subjektům, které se v případě vzniklého sporu rozhodnou využít možnosti obrátit se na žalovaného. Městský soud sice připustil, že zajištění činnosti žalovaného, a potažmo celého systému rozhodčích soudů, může ve svém celku přispívat k veřejnému zájmu na správném fungování tržní ekonomiky, avšak v takto širokém pojetí by podmínku veřejného účelu splňovaly takřka veškeré legální instituce působící v současné demokratické společnosti.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností. Měla za to, že městský soud nesprávně vyhodnotil kritéria, podle nichž lze žalovaného kvalifikovat jako povinný subjekt. Podle stěžovatelky jde o entitu, která byla zřízena přímo zákonem a která je v českém právním řádu naprosto unikátní a ojedinělou formou právnické osoby, již nelze zařadit mezi společnosti práva občanského (nejde o spolek ani jinou právnickou osobu soukromého práva) a nelze ji zařadit ani mezi společnosti práva obchodního (nejde ani o kapitálovou společnost, či družstvo, ani jinou formu obchodní korporace). Stěžovatelka považuje za chybný závěr městského soudu, že žalovaný je samostatnou soukromou, a nikoliv veřejnou právnickou osobou, neboť žalovaný podle stěžovatelky nesplňuje základní znaky definující soukromé právnické osoby, tj. její založení na základě zakladatelského jednání učiněného z vůle zakladatelů. Žalovaný vznikl dle stěžovatelky ze zákona, nikoliv na základě zákona a navazujícího zakladatelského právního jednání. Stěžovatelka zopakovala, že právní předchůdce žalovaného byl zřízen výnosem ministerstva zahraničního obchodu ze dne 27. 5. 1949. V tehdejším státním uspořádání šlo o orgán zřízený z vůle státní moci a sloužící zájmům tehdejší vlády a zakomponovaný z důvodu veřejného zájmu do osnovy rozhodujících orgánů tehdejšího socialistického zřízení mající na úseku státní arbitráže monopolní postavení. Žalovaný byl po roce 1990 „rekreován“ zákonem č. 301/1992 Sb., a jeho přímým zřizovatelem je tedy stát. Stěžovatelka proto nesouhlasí se závěrem městského soudu, že existence žalovaného je předvídána zákonem v důsledku požadavku daného § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení; podle stěžovatelky byl žalovaný zřízen přímo zákonem nezávisle a bez ohledu na pozdější právní úpravu danou zákonem o rozhodčím řízení. Zákonodárce tak učinil v § 19 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. a použitím termínu „působí“ (při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR) existenci žalovaného nenabízí, ale přikazuje. Nedává tedy komorám možnost uvažovat o zřízení tohoto orgánu, ale přenáší na ně povinnost takový orgán zřídit. Název žalovaného je pak určen také přímo ze zákona a není ponechán na vůli zakladatelů, jako je tomu typicky u soukromých právnických osob. Rovněž ke zrušení žalovaného by proto bylo potřeba zákona, resp. zrušení zákonného ustanovení upravujícího jeho založení a působení při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR.
Stěžovatelka dále poukázala na to, že mezi další typické znaky soukromých právnických osob patří skutečnost, že jejich identifikační údaje jsou transparentně evidovány v některém z veřejných rejstříků. Žalovaný však nefiguruje v žádném takovém rejstříku a jeho identifikační údaje, způsob jeho zastupování, identifikační údaje osob za něj jednajících a další povinně zapisované údaje soukromých právnických osob tak mohou zůstat veřejnosti utajeny a jejich zveřejnění a možnost dohledání je ponecháno na vůli žalovaného.
Ze zákonné úpravy je tak již na první pohled podle stěžovatelky zřejmé, že žalovaný se od osob soukromého práva liší v mnoha podstatných znacích, z nichž nejpodstatnější je ten, že akt jeho zřízení a zrušení je závislý na vůli zákonodárného sboru jakožto orgánu státu.
Stěžovatelka se dále domnívala, že působení žalovaného je natolik specifické a rozsáhlé, že se jedná o instituci zřízenou a vykonávající svou činnost pro veřejný, nikoliv pouze soukromý účel. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak městský soud tuto otázku vyhodnotil, když konstatoval, že žalovaný vykonává činnost svou povahou soukromoprávní, na základě dohody stran majetkových sporů. Městský soud si podle stěžovatelky navíc protiřečí, neboť na druhé straně vyzdvihuje žalovaného jako instituci (organizaci) stálou a nezávislou. Stěžovatelka má za to, že stálé rozhodčí soudy mohou být podle § 13 zákona o rozhodčím řízení zřízené pouze zákonem, nebo jen tehdy, pokud jiný zákon jejich zřízení výslovně připouští. Výsledkem je dle stěžovatelky existence pouze jednoho fakticky působícího rozhodčího soudu, a žalovaný má tak monopolní, nebo minimálně dominantní postavení na trhu poskytovatelů arbitrážních služeb ve formě stálých rozhodčích soudů založených přímo zákonem. I kdyby platil závěr, že žalovaný je soukromoprávním subjektem, pak s ohledem na výše uvedené poskytuje služby související s veřejným zájmem, neboť stát má zájem na tom, aby tyto služby poskytoval výlučně žalovaný (stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, čj. 3 As 81/2014-103, v němž Nejvyšší správní soud připustil, že povinným subjektem může být soukromoprávní korporace poskytující služby související více či méně s veřejným zájmem).
Právě toto specifické postavení zakládá podle stěžovatelky důvod nazírat na žalovaného jako na veřejnou instituci podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť v opačném případě by byl žalovaný jediným subjektem v ČR, který není zákonem označen za právnickou osobu, ale přesto jako právnická osoba vystupuje, který si nemůže žádný občan svobodně založit jako soukromou právnickou osobu, ale přesto by se dovozovalo, že je soukromou právnickou osobou, který se deklaruje jako osoba soukromého práva, ale byl zřízen zákonem, nikoliv na základě zákona jako jsou zřizovány všechny osoby soukromého práva, nemá firemní kmen ani dodatek, ale jeho název je předvídán přímo zákonem, který se deklaruje jako osoba soukromého práva, ale není povinen zveřejňovat údaje o své činnosti a hospodaření ve veřejně přístupném rejstříku, tak jako všechny jiné osoby soukromého práva, nepodléhá žádné vnější ani vnitřní kontrole, je zákonem zřízeným nezávislým orgánem pro řešení majetkových sporů jakožto institucionalizovaná entita, avšak jeho správa nepodléhá žádnému dohledu ze strany státu, který si může „dovolit“ být absolutně netransparentní a neinformovat veřejnost o pořadu práva, své rozhodovací činnosti, kritériích výběru rozhodců, počtu rozhodovaných případů a dalších informacích, na nichž je dán veřejný zájem, který nezveřejňuje svoje účetnictví a výsledky svého hospodaření, což musí jinak činit všechny osoby veřejného i soukromého práva, a který není veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a nelze tedy žádné informace o jeho činnosti zjistit ani případným dotazem podle tohoto zákona.
Stěžovatelka kasační stížnost uzavřela tím, že při rozhodování o tom, zda bude určitý subjekt shledán veřejnou institucí, lze vycházet z kritérií nastavených judikaturou, avšak současně dle něj není zapovězeno přiznat povahu veřejné instituce subjektu, který splňuje jen jejich část, nebo pouze některé z nich.
Dne 1. 10. 2018 obdržel Nejvyšší správní soud doplnění kasační stížnosti, v němž stěžovatelka uvedla, že v judikatuře soudů došlo k určitému ztotožnění pojmů veřejná instituce s pojmem veřejnoprávní instituce. Stěžovatelka rozumí tomu, že judikatura musela vymezit nějaké, byť nevyhnutelně neostré hranice, aby se zamezilo účelovým podřazováním určitého soukromoprávního subjektu pod dosah zákona o svobodném přístupu k informacím, čímž by mohlo dojít k zásahu do práv a oprávněných zájmů takového subjektu. Na druhou stranu by měl být pojem veřejná instituce interpretován volněji a měl by se vztahovat i na osoby soukromého práva, jejichž účel činnosti má ze zákona společenský přesah do oblasti práva veřejného a slouží k naplňování určitého celospolečenského účelu. Stěžovatelka se domnívá, že tak je tomu právě v případě žalovaného, který tvoří specifickou součást justičního systému a jehož postavení odlišuje od rozhodců ad hoc právě státem založený a garantovaný institucionální prvek, se kterým se u rozhodců ad hoc nesetkáme. V oblasti českého rozhodčího řízení je tak žalovaný jedinou institucionalizovanou rozhodčí institucí v ČR s obecnou a komoditně nelimitovanou působností.
Žalovaný reagoval na kasační stížnost vyjádřením ze dne 2. 11. 2018. V něm uvedl, že kasační stížnost považuje za nedůvodnou. Žalovaný shrnul, že městský soud dospěl v napadeném usnesení k závěrům, že žalovaný není zřízen zákonem č. 301/1992 Sb., naopak dle důvodové zprávy bylo záměrem zákonodárce pouze přiřadit žalovaného k Hospodářské komoře ČR a zachovat jeho kontinuitu s právním předchůdcem, že žalovaný je nezávislým rozhodčím soudem, nikoliv pracovištěm hospodářské či agrární komory, žalovaný je financován z autonomního zdroje příjmů, tj. z poplatků za rozhodčí řízení, a že stát hospodářskou ani agrární komoru efektivně neovládá, tím spíše neovládá ani žalovaného. Stěžovatelka dle žalovaného tyto závěry v kasační stížnosti nijak „konstruktivně“ nerozporuje a v zásadě trvá na tom, že u žalovaného je dán jeden definiční znak veřejné instituce, tj. že byl zřízen zákonem. Žalovaný odkázal na znění § 19 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb., podle kterého žalovaný jako stálý rozhodčí soud působí při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR, nikoliv se zřizuje jako stálý rozhodčí soud. Uvedené ustanovení koresponduje s § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení, podle něhož mohou být stálé rozhodčí soudy zřízeny buď pouze jiným zákonem (což podle žalovaného není jeho případ), nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští. Definiční znak veřejné instituce co do způsobu vzniku (a osoby zřizovatele) u žalovaného tudíž nelze dovozovat.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[23] Stěžovatelka založila kasační stížnost na důvodech uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., totiž na tom, že rozhodnutí městského soudu o odmítnutí její žaloby je nezákonné, přičemž nezákonnost spočívá v nesprávném posouzení právní otázky. Klíčovou právní otázkou v daném případě je to, zda je žalovaný povinným subjektem podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. S ohledem na to, že žalovaný, kterým je Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, není ani státním orgánem, ani územním samosprávným celkem či jeho orgánem, ani subjektem, jemuž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, o čemž mezi účastníky řízení nebylo a není sporu, zůstává spornou právní otázkou toliko to, zda lze žalovaného považovat za tzv. veřejnou instituci podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[24] Výkladem pojmu veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se zevrubně zabývala judikatura jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud má za to, že v daném případě městský soud tuto judikaturu správně identifikoval, reprodukoval i vyložil, avšak při její aplikaci na případ žalovaného dospěl k nesprávným právním závěrům. Nejvyšší správní soud považuje za nadbytečné soudní judikaturu znovu reprodukovat a odkazuje v tomto jak na nyní přezkoumávané usnesení městského soudu (body 18 a 19), tak například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46, č. 3623/2017 Sb. NSS, ve věci Komunistické strany Čech a Moravy, body 12 až 17. Nejvyšší správní soud zde pouze shrnuje, že klíčovým je v tomto směru nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS, ve věci státního podniku Letiště Praha, který vymezil kritéria (znaky), na jejichž základě lze určitý subjekt identifikovat jakožto veřejnou instituci. Nejvyšší správní soud pak v pozdější judikatuře na základě těchto kritérií identifikoval jako veřejné instituce celou řadu subjektů, které formálně vzato představovaly subjekty soukromoprávní, avšak právě s ohledem na jejich vazbu k orgánům veřejné moci (ať už orgánům státu či územních samosprávných celků) dospěl k závěru, že se jedná o instituce veřejné. Tato tendence vyústila v rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, ve věci společnosti ČEZ, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že k naplnění kritérií veřejné instituce postačí, pokud je obchodní společnost vlastněna státem či územními samosprávnými celky nikoliv ze 100 %, ale je-li naplněno kritérium jejího tzv. efektivního ovládání. Tento závěr korigoval Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž vyšel z toho, že Listina ukládá informační povinnost v čl. 17 odst. 5 pouze státním orgánům a orgánům územní samosprávy. Není vyloučeno, aby zákon tuto povinnost rozšířil i na další subjekty, avšak s ohledem na ústavní požadavek výhrady zákona musí být taková povinnost uložena vždy toliko zákonem a s ohledem na požadavek jasnosti a určitosti zákona nelze připustit, aby byla rozšiřována toliko judikaturou soudů. Již po tomto nálezu rozhodoval Nejvyšší správní soud například v již zmiňovaném rozsudku ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46, ve věci Komunistické strany Čech a Moravy, v němž dospěl k závěru, že politické strany nelze považovat za veřejné instituce s ohledem na to, že nejsou zřizovány orgány veřejné moci, jejich účel primárně není veřejný a výraznější veřejnoprávní prvek shledal Nejvyšší správní soud pouze v oblasti státního dohledu nad činností politických stran (bod 29 rozsudku).
[25] Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud má v daném případě za to, že městský soud správně dovodil rozhodující znaky pro identifikaci určitého subjektu jako veřejné instituce, avšak tato kritéria nesprávně aplikoval na případ žalovaného, jak bude rozebráno níže. (…)
[27] Nejvyšší správní soud dále přikročil k přezkoumání závěrů městského soudu, pokud jde o naplnění kritérií (znaků) žalovaného z pohledu výše uvedené soudní judikatury.
[28] Pokud jde o způsob vzniku a zániku žalovaného a přítomnost soukromoprávních či veřejnoprávních úkonů, neztotožňuje se Nejvyšší správní soud se závěry městského soudu. Je třeba vyjít z toho, že právní předchůdce žalovaného, tj. Rozhodčí soud Československé obchodní komory, vznikl na základě aktu státu, konkrétně z výnosu ministra zahraničního obchodu č. 128/1949 Ú. l., a jeho úkolem bylo rozhodování sporů ze zahraničního obchodu na základě rozhodčích smluv (viz Pohůnek, M. Rozhodčí řízení v ČR po II. Světové válce v historických milnících. Soukromé právo, 2017, č. 7, str. 56). Jednalo se tedy o instituci, která v tehdejších podmínkách vytvářela institucionální rámec umožňující zapojení domácích hospodářských subjektů řízených státem do mezinárodních obchodních vztahů. Právní úprava přijatá po roce 1989 se nejprve vydala nikoliv cestou právní kontinuity: původní znění § 19 zákona č. 301/1992 Sb. totiž počítalo s tím, že Hospodářská komora ČR a Agrární komora ČR si po vzájemné dohodě zřídí rozhodčí soud jako stálý nezávislý orgán pro rozhodování sporů o majetkové nároky v mezinárodním obchodním styku. Novela tohoto zákona provedená zákonem č. 223/1994 Sb., o sloučení Československé obchodní a průmyslové komory s Hospodářskou komorou České republiky, o některých opatřeních s tím souvisejících a o změně a doplnění zákona České národní rady č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění zákona č. 121/1993 Sb., však tuto koncepci zřízení soudu samotnými komorami opustila a vydala se cestou právní kontinuity původního Rozhodčího soudu Československé obchodní komory. Ilustrativní je znění důvodové zprávy k této novele: „Se sloučením Československé obchodní a průmyslové komory s Hospodářskou komorou České republiky v jeden subjekt bezprostředně souvisí i nutné zachování další existence a činnosti Rozhodčího soudu Československé obchodní a průmyslové komory, působícího při této komoře. Rozhodčí soud jako jediný zatím umožňuje řešit obchodní spory v mezinárodním obchodě v rozhodčím řízení, tedy „mimosoudní cestou“. Bude-li schválen návrh zákona o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů, připravovaný Ministerstvem spravedlnosti, bude moci Rozhodčí soud Hospodářské komory České republiky řešit obchodní spory i mezi tuzemskými podnikateli mimo okruh obecných soudů a tím jim odlehčí. Podle předkládaného návrhu zákona se nejen mění označení Rozhodčího soudu Československé obchodní a průmyslové komory na Rozhodčí soud Hospodářské komory České republiky, ale Rozhodčí soud působící při Československé obchodní a průmyslové komoře se prohlašuje za stálý Rozhodčí soud Hospodářské komory České republiky. Cílem návrhu je tedy mimo jiné upravit zákonem skutečnost, že stálý rozhodčí soud pokračuje nepřetržitě ve své činnosti s tím, že bude po sloučení komor na základě předkládaného návrhu přiřazen k Hospodářské komoře České republiky, která se stane právním nástupcem po bývalé Československé obchodní a průmyslové komoře. Tento stálý rozhodčí soud je procesně nezávislý orgán, bez vlastní právní subjektivity, kterou měla pouze Československá obchodní a průmyslová komora a po přijetí navrhovaného zákona ji bude mít pouze Hospodářská komora České republiky.“ Zákonem č. 223/1994 Sb. pak došlo k přeformulování původního § 19 zákona č. 301/1992 Sb. do současné podoby, totiž že „[p]ři Hospodářské komoře České republiky působí jako stálý rozhodčí soud Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky jako nezávislý orgán pro rozhodování sporů nezávislými rozhodci podle předpisů o rozhodčím řízení“.
[29] Z toho je zřejmé, že žalovaný nevznikl zakladatelským jednáním subjektů odlišných od státu, nevznikl tzv. zdola, jako je tomu u všech soukromoprávních subjektů a například i u politických stran či církví (jejich postavením se Nejvyšší správní soud zabýval ve shora uvedených rozhodnutích), jejichž existence je institucionálním odrazem realizace základních práv jednotlivců, ale žalovaný naopak vznikl na základě rozhodnutí státu (původně aktem výkonné moci) a opět na základě rozhodnutí státu (formou zákona) jeho existence kontinuovala i po roce 1995. Znění zákona č. 223/1994 Sb. a zejména důvodová zpráva k němu podle Nejvyššího správního soudu odrážejí vůli zákonodárce i v nových tržních podmínkách zachovat státem již zřízený institucionální rámec pro řešení rozhodčích sporů z mezinárodního obchodu a posléze jej rozšířit o alternativní řešení soukromoprávních sporů i v domácím prostředí („Bude-li schválen návrh zákona o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů, připravovaný Ministerstvem spravedlnosti, bude moci Rozhodčí soud Hospodářské komory České republiky řešit obchodní spory i mezi tuzemskými podnikateli mimo okruh obecných soudů a tím jim odlehčí“).
[30] Skutečnost, že stálé rozhodčí soudy mají výlučné institucionální postavení a že jejich existencí je sledován specifický veřejný zájem (ale též účel, jak bude ještě rozebráno níže), potvrdil i legislativní vývoj zákona o rozhodčím řízení. Ten v původním znění stanovil podmínku, že stálé rozhodčí soudy mohou být zřizovány na základě zákona, avšak jeho novela č. 19/2012 Sb. umožnila jejich zřízení pouze (jiným) zákonem, nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští. Jednoznačný záměr zákonodárce lze opět ilustrovat z důvodové zprávy k tomuto zákonu: „Vzhledem k tomu, že se objevily různé výklady tohoto ustanovení, navrhuje se jeho zpřesnění. Cílem je jednoznačně stanovit, že stálým rozhodčím soudem ve smyslu tohoto zákona je pouze takový soud, který byl přímo zřízen zákonem, např. Rozhodčí soud při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR nebo takový soud, který vznikl na základě zákona, a to jen tehdy, pokud zvláštní zákon zřízení stálého rozhodčího soudu výslovně připouští. Takovým stálým rozhodčím soudem je například Rozhodčí soud při Českomoravské komoditní burze Kladno. Ten byl zřízen na základě § 28 zákona o komoditních burzách.“ Ačkoliv samotná důvodová zpráva je nepřesná v tom, že žalovaný nebyl zřízen zákonem, ale zákon toliko s účinností od 1. 1. 1995 stvrdil jeho existenci, je z toho zřejmé, že subjekty obdobné žalovanému mohou být zřizovány pouze z vůle státu, neboť na jejich existenci zjevně existuje veřejný zájem a, jak bude vyloženo níže, plní i jistý veřejný účel. Z toho lze dovodit, že rovněž k zániku žalovaného by muselo zřejmě dojít toliko z vůle státu a zákonem.
[31] Tím je rovněž zodpovězena otázka týkající se druhého znaku, tj. hlediska zřizovatele žalovaného: ten sice působí při Hospodářské komoře ČR, která jej však nezřídila, neboť, jak uvedeno, historickým zřizovatelem byl stát, a rovněž v současných tržních podmínkách dal stát najevo, že stálý rozhodčí soud by mohl vzniknout (a zaniknout) pouze z jeho vůle, tedy zřizovatelem by mohl být pouze stát.
[32] V dalším kroku Nejvyšší správní soud posoudil charakter účelu, k němuž instituce žalovaného slouží. Nejvyšší správní soud v obecné rovině poznamenává, že podle jeho názoru městský soud zaměňuje účel rozhodčího řízení jako takového s účelem existence žalovaného. Podle Nejvyššího správního soudu totiž nelze zaměňovat vznik a působení žalovaného s pravomocí u něj zapsaných rozhodců rozhodovat konkrétní spor předložený jeho stranami. Působení žalovaného jako „stálého“ rozhodčího soudu zjevně naplňuje širší společenský cíl než toliko řešení sporu na základě rozhodčího ujednání jeho stran; jím je existence stálého a stabilního institucionálního rámce pro rozhodčí činnost jako alternativy k soudnímu řešení sporů. Žalovaný jakožto instituce nevzniká na základě vůle stran jednotlivého sporu, k čemuž by mohly vést odkazy městského soudu na judikaturu Ústavního soudu, ale jak již uvedeno, z rozhodnutí státu zajistit stálé a stabilní prostředí pro rozhodcovské řešení sporů jako institucionalizované alternativy k soudnímu řízení. Z pohledu rozlišení soukromého a veřejného účelu je třeba přísně rozlišovat ustavení a činnost rozhodců zapsaných u žalovaného, jejichž pravomoc je skutečně založena projevem vůle stran konkrétního majetkoprávního sporu, a činnost žalovaného jako instituce, která slouží naplňování širšího celospolečenského a veřejného účelu, tedy právě vytvoření stálého rámce pro řešení majetkoprávních sporů mimo běžné civilní řízení před soudy jako státními orgány. Nejvyšší správní soud sice souhlasí s městským soudem v tom, že alternativnímu řešení sporů se rovněž věnují i jiné rozhodčí soudy než žalovaný, ale je to právě žalovaný, který představuje státem aprobovanou alternativu k běžnému civilnímu řízení před soudy, a z výše uvedeného legislativního vývoje jednoznačně plyne, že právě tato funkce žalovaného je legislativou upravující jeho činnost předpovídána. Žalovaný tak představuje původně státem zřízené a posléze zákonem uznané výlučné fórum pro alternativní řešení sporů. Tuto výlučnost a specifičnost dokládá i později schválené znění § 13 zákona o rozhodčím řízení, v němž si stát vyhradil výlučnou pravomoc zřizovat tento typ rozhodčích soudů.
[33] Judikatura Ústavního soudu odkazovaná městským soudem (usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, č. 20/2002 Sb. ÚS, nebo usnesení ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08) se týká hodnocení povahy výstupů žalovaného, tedy rozhodčích nálezů, z pohledu založení pravomoci rozhodců rozhodovat individuální spor, a hodnocení toho, zda tyto výstupy mohou být považovány za rozhodnutí orgánů veřejné moci, resp. zda z tohoto úhlu pohledu mohou být rozhodci považováni za soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Použití této judikatury (právní věta usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, hovoří o tom, že rozhodčí soud není orgánem veřejné moci, a stejný je závěr i druhého městským soudem citovaného usnesení) je však dle Nejvyššího správního soudu nepřípadné, pokud jde o hodnocení toho, zda žalovaný jakožto instituce naplňuje znaky veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Předně v daném případě není rozhodující, zda výstupy rozhodčích řízení konaných před žalovaným mají kvalitu rozhodování orgánů veřejné moci a zda žalovaný, resp. jeho rozhodčí tělesa jsou soudem ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Navíc jak již bylo uvedeno, je třeba odlišovat rozhodcovskou pravomoc v individuálním sporu od povahy žalovaného jakožto instituce, jejíž celospolečenský a veřejný účel přesahuje soukromý účel sporů obecně řešených v rozhodčím řízení jako takovém. Ostatně tato judikatura Ústavního soudu je recentně podrobována kritice ze strany právní doktríny právě s ohledem na to, že nereflektuje „významný rozdíl mezi stálými rozhodčími soudy a organizacemi (právnickými osobami či v některých případech sdruženími bez právní subjektivity), které se v mezidobí vytvořily a které zajišťují pouze služby pro strany v řízeních ,ad hoc‘ a pro rozhodce ,ad hoc‘ “ (viz Bělohlávek, A. J.: Zákon o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, poznámka k usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 511/03, marginální rubrika 13.33).
[34] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že městským soudem citovaná judikatura Ústavního soudu akcentuje toliko jeden doktrinální pohled na funkci a činnost rozhodců a rozhodčích soudů, a to teorii kontraktuální (smluvní) (srov. Bělohlávek, A. J.: Zákon o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, k § 1, kap. VI.1). Tato část doktríny, podle níž rozhodčí řízení existuje mimo jakoukoliv vůli státu a jeho existence a pravomoc jsou založeny pouze soukromoprávní smlouvou mezi aktéry soukromoprávního sporu, se uplatní – pokud vůbec (pokud rozhodčí nález má vyvolávat v právním řádu státu určité právní důsledky, například v podobě vykonatelného exekučního titulu, pak musí být pravomoc rozhodců právním řádem předvídána a právní řád musí s jeho činností spojovat takové následky) – spíše na činnost ad hoc rozhodců. Činnost stálých rozhodčích soudů, jak ostatně dokládá i výše uvedená praxe v ČR, je založena spíše na teorii jurisdikční (srov. Bělohlávek, A. J.: Zákon o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, k § 1, kap. VI.2 a kap. VI.3), tedy na silném zapojení státu, z jehož vůle (na základě jehož delegace) taková instituce vzniká, nebo je aprobována, a to právě proto, že tyto instituce nesledují pouze úzký soukromý účel, ale rovněž účel veřejný, neboť na území státu tak vzniká – státem založené, či přinejmenším uznané „soudní fórum“ pro rozhodování sporů v rozhodčím řízení jako státem zamýšlené alternativě k řízení před soudy jako státními orgány. Ostatně recentní soudní judikatura včetně judikatury Ústavního soudu nakládá i s rozhodčími nálezy a rozhodčím řízením jako se skutečnou a plnohodnotnou alternativou k soudnímu řízení (nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3227/07, č. 37/2011 Sb. ÚS: „Projednání věci v rozhodčím řízení neznamená vzdání se právní ochrany, nýbrž představuje její přesunutí na jiný rozhodující orgán, jenž nalézá právo.“, nebo nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. I. ÚS 1794/10, č. 118/2013 Sb. ÚS: „Projednání věci v rozhodčím řízení z tohoto hlediska neznamená vzdání se právní ochrany, nýbrž představuje spíše její přesunutí na jiný rozhodující orgán, jenž nalézá právo; jinak by ostatně bylo pojmově nemyslitelné považovat rozhodčí řízení ve vztahu k soudnímu řízení za alternativní řešení sporů.“), a to nejen v ČR (například podle rozhodnutí Spolkového soudního dvora ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. II ZR 65/03, je nutné rozhodčí řízení považovat za zákonodárcem upravenou možnost ochrany práv rovnocennou státnímu soudnictví).
[35] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že existence a činnost žalovaného výrazně přesahuje hranice soukromého práva a soukromého účelu, neboť sleduje širší veřejný účel ve státem aprobované existenci alternativy k soudnictví zajišťovanému státem.
[36] Pokud jde o utváření orgánů žalovaného, má Nejvyšší správní soud za to, že i zde je přítomen jistý veřejný prvek, a to prostřednictvím účasti orgánů Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR (předsednictvo rozhodčího soudu je jmenováno představenstvy obou komor). Obě komory byly zřízeny zákonem (§ 2 odst. 1 a 2 zákona č. 301/1992 Sb.), a to nejen za účelem podpory zájmů svých členů, ale právě i za účelem podpory podnikání jakožto silného veřejného zájmu v tržní ekonomice. Komory jsou formálně vzato sdružením fyzických a právnických osob jako jejích členů, jak ale správně uvedl městský soud, plní řadu veřejných funkcí. Na rozdíl od městského soudu (viz bod 28 usnesení) se však Nejvyšší správní soud domnívá, že většina z činností spadajících do jejich působnosti uvedená v § 4 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. má tento širší veřejný přesah, než by odpovídalo toliko zajišťování a ochraně zájmů a potřeb jejich členů, například organizují vzdělávací činnost a spolupracují s orgány státní správy v zajišťování informačního servisu, profesního vzdělávání a forem rekvalifikace a při řešení problémů zaměstnanosti, na základě předchozího souhlasu členů zabezpečují propagaci a šíření informací o jejich podnikatelské činnosti, dbají, aby členové komor vykonávali podnikatelskou činnost odborně a v souladu s obecně závaznými právními předpisy, navazují a rozvíjejí styky s komorami a obdobnými institucemi v zahraničí a uzavírají s nimi dohody, šíří znalosti o ekonomických podmínkách a právních předpisech týkajících se obchodních vztahů se zahraničím a v souvislosti s tím vydávají a rozšiřují informativní a odborné publikace, vystavují osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; tato osvědčení mají povahu veřejných listin, zřizují a spravují zařízení a instituce na podporu rozvoje podnikání a vzdělanosti. Je však současně pravdou, že na ustavení orgánů komor se stát nepodílí, komory ustavují své orgány volbou prostřednictvím volebního práva svých členů. Subjekt vytvářející jednotlivé orgány žalovaného tak není stát, ale jsou jím orgány institucí, které plní i veřejný účel, k jehož naplňování byly státem zřízeny.
[37] Nejvyšší správní soud se naopak ztotožňuje s hodnocením městského soudu v posledním kritériu, jímž je státní, či veřejnoprávní dohled. Tato skutečnost je však především výrazem toho, aby byla garantována nezávislost žalovaného proklamovaná v § 19 zákona č. 301/1992 Sb. („Při Hospodářské komoře České republiky působí jako stálý rozhodčí soud Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky jako nezávislý orgán pro rozhodování sporů nezávislými rozhodci podle předpisů o rozhodčím řízení“). Má-li být instituce žalovaného a jeho rozhodovacích těles skutečně nezávislá, pak nelze připustit žádnou přímou formu dozoru či kontroly ze strany státu. Tato forma nezávislosti instituce však nevylučuje, aby se jednalo o instituci veřejnou, jak nesprávně ve svém usnesení dovozuje městský soud, který v odůvodnění opakovaně zdůrazňuje právě tuto charakteristiku, totiž že žalovaný je nezávislý a stálý rozhodčí soud (viz bod 27 usnesení).
[38] Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve věci státního podniku Letiště Praha, je třeba při zkoumání instituce jakožto instituce veřejné vyjít z „převahy“ výše uvedených znaků, jež jsou pro soukromou, či veřejnou instituci typické. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nejde o zkoumání „veřejnoprávní“, či „soukromoprávní“ povahy instituce, jak v usnesení uvádí městský soud [bod 27: „K tomu soud dodává, že i když je existence žalovaného předvídána zákonem (a žalovaný tedy nevznikl na základě ryze soukromoprávního jednání), tato okolnost je spíše než veřejnoprávní povahou žalovaného důsledkem požadavku daného § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení.“], ale spíše o jejich ukotvení a roli ve veřejném či soukromém prostoru. Jedná se tedy o zkoumání jednotlivých znaků na pomyslném kontinuu mezi veřejným a soukromým, přičemž převahu těchto znaků nelze chápat ryze aritmeticky (jako prostý součet znaků svědčících o veřejném, či soukromém charakteru instituce). To už jen z důvodu, že tyto jednotlivé znaky se mohou v existenci a činnosti instituce otisknout různou intenzitou.
[39] Po zhodnocení přítomnosti těchto znaků a jejich významu v případě žalovaného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru opačnému, než byl právní závěr městského soudu. Nejvyšší správní soud má za to, že zejména s ohledem na zákonem předvídanou roli státu v procesu vzniku a zániku stálých rozhodčích soudů, jakož i účel, který jejich existence sleduje, je na místě považovat žalovaného za veřejnou instituci, tedy povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Usnesení, jímž městský soud žalobu stěžovatelky odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je proto založeno na nesprávném právním posouzení otázky, zda je žalovaný povinným subjektem, a v tomto rozsahu správním orgánem, jehož akty jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví. Z těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu nezákonným.
[40] Nejvyšší správní soud, stejně jako před ním městský soud, si je vědom závěrů plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ve věci obchodní společnosti ČEZ, a. s. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že kvalifikace určitých subjektů jako veřejných institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže být bezbřehá s ohledem na výhradu zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny, neboť extenzivní interpretací pojmu veřejná instituce ze strany soudů může dojít až k neústavnímu založení povinností subjektům, jimž je zákon neukládá. Ústavní soud však nikterak nezměnil kritéria vymezená již v nálezu ve věci státního podniku Letiště Praha, pouze odmítl jako relevantní kritérium tzv. efektivní ovládání obchodní korporace státem, avšak i tak připustil, že obchodní korporace může být za určitých podmínek povinným subjektem. Nejvyšší správní soud si byl při kvalifikaci žalovaného jakožto povinného subjektu všech těchto skutečností vědom a s ohledem na výše uvedené hodnocení povahy žalovaného má za to, že jeho závěry nepřípustně nevykračují mimo meze čl. 4 odst. 1 Listiny. (…) | decision_761.txt |
4,379 | k § 34a odst. 1 a 6 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 105/2013 Sb. (v textu jen „zákon o policii“)
k § 4 odst. 1 písm. a), c), § 82 a § 83 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Předběžné zajištění věci a její vydání příslušné osobě podle § 34a odst. 1 a 6 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, nahrazujícího § 441a trestního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2013, jsou úkony, které činí Policie ČR jako orgán činný v trestním řízení, resp. orgán vykonávající mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních (§ 12 odst. 10 trestního řádu). V takovém případě není dána pasivní legitimace Policie ČR v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82, § 83 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. a), c) s. ř. s., neboť ta není zasahujícím správním orgánem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2019, čj. 10 As 281/2018-29)
Prejudikatura: č. 623/2005 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným ADVANTAGE CARS proti Polici České republiky, Obvodnímu ředitelství Policie Praha III, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalované. Navrhovala, aby městský soud určil, že zásah žalované, který spočíval ve faktickém převzetí a následném zadržování (od 14. 8. 2017 do 11. 10. 2017) vozidla s příslušenstvím, byl nezákonný. Současně žalobkyně navrhovala, aby městský soud určil, že zásah žalované ze dne 11. 10. 2017 spočívající ve vydání vozidla s příslušenstvím Volkanu T. byl nezákonný.
Městský soud usnesením ze dne 13. 11. 2018, čj. 9 A 205/2017-56, žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení. Podle městského soudu žalovanou nebylo možno v dané věci považovat za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s., protože v rámci tvrzených zásahů nevystupovala v oblasti veřejné správy. Jakkoli žalovaná v průběhu času měnila právní důvody, pro které bylo vozidlo zajištěno, z okolností bylo zjevné, že skutečným důvodem zajištění vozidla bylo podezření z odcizení vozidla v cizím státě zakládající důvodný předpoklad, že o jeho zajištění nebo vydání požádá cizí stát prostřednictvím mezinárodní právní pomoci. Žalovaná tedy materiálně provedla tzv. předběžné zajištění věci a její následné vydání ve smyslu § 34a zákona o policii, což bylo třeba považovat za úkon, který žalovaná činila z pozice orgánu činného v trestním řízení, resp. orgánu vykonávajícího mezinárodní právní pomoc v trestním řízení.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností. Uvedla, že žalovaná zajistila a vydala vozidlo podle zákona o policii, nikoliv dle trestního řádu či zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních. Zákon o policii není podle stěžovatelky předpisem, který upravuje trestní řízení. Žalovaná fakticky nevystupovala jako orgán činný v trestním řízení a v České republice ani žádné trestní řízení ohledně vozidla neprobíhalo. Obvodní státní zastupitelství v přípise ze dne 1. 11. 2017 konstatovalo, že žalovaná vystupovala toliko jako „servisní orgán“.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…)
[8] Jak konstatoval již městský soud, stěžovatelka se v projednávané věci domáhá ochrany před postupem žalované, která zajistila a následně vydala vozidlo, u něhož vzniklo podezření, že bylo odcizeno v SRN. Je pravda, že žalovaná v průběhu času měnila právní důvody, pro které bylo vozidlo zajištěno, což bylo podrobeno kritice v usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 3148/17, týkajícího se téhož skutku. Z okolností případu je ovšem zcela zjevné, že skutečným důvodem zajištění vozidla bylo od počátku podezření z jeho odcizení v cizím státě, které zakládalo důvodný předpoklad, že o zajištění nebo vydání vozidla požádá cizí stát prostřednictvím mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nemá pochyb o tom, že žalovaná materiálně realizovala tzv. předběžné zajištění věci a její následné vydání ve smyslu § 34a zákona o policii. Ostatně o tom nepochyboval ani Ústavní soud (viz bod 7, poslední věta citovaného usnesení).
[9] Je nepochybné, že policie vystupuje v rámci své působnosti také jako orgán činný v trestním řízení (viz § 12 odst. 1 trestního řádu, § 2 zákona o policii). Při výkonu své činnosti se přitom řídí řadou právních předpisů, mj. zákonem o policii, trestním řádem a zákonem o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních.
[10] Za mylnou Nejvyšší správní soud považuje argumentaci stěžovatelky, podle níž zákon o policii neobsahuje normy, jež mají trestněprávní charakter. Nejen trestní řád a zákon o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ale také zákon o policii obsahuje řadu procesních ustanovení trestního práva. Takovým ustanovením je také § 34a zákona o policii, který byl aplikován v nyní projednávané věci. Již městský soud přiléhavě konstatoval, že ustanovení bylo do zákona o policii implementováno novelou provedenou zákonem č. 105/2013 Sb. Ze zvláštní části důvodové zprávy k citovanému ustanovení plyne, že nahrazuje § 441a trestního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2013, podle něhož byl policejní orgán oprávněn vydat příkaz k předběžnému zajištění věci za obdobných podmínek. Fakticky tedy došlo především k systematické změně a přesunu ustanovení z trestního řádu do zákona o policii, čímž však ustanovení v žádném případě neztratilo svůj trestněprávní charakter a svou návaznost na oblast mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních.
[11] Městský soud dále přiléhavě konstatoval, že soudní kontrola zákonnosti zásahu správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. se pohybuje jen v hranicích veřejné správy, a proto lze napadnout pouze takové zásahy orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě. Nezákonným zásahem ve smyslu citovaného ustanovení není úkon policejního orgánu, který byl (nebo měl být) učiněn při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení, resp. v rámci mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS).
[12] Lze tedy shrnout, že předběžné zajištění věci a její vydání příslušné osobě podle § 34a odst. 1 a 6 zákona o policii jsou úkony, které činí žalovaná z pozice orgánu činného v trestním řízení, resp. orgánu vykonávajícího mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních (k tomu srov. § 12 odst. 10 trestního řádu). V takovém případě není dána pasivní legitimace žalované v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82, § 83 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. a), c) s. ř. s. (…) | decision_762.txt |
4,380 | k § 21f odst. 2 písm. c) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 155/2009 Sb.
k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Užití klíčových slov při nahlížení do elektronických obchodních záznamů soutěžitele je racionálním způsobem vyhledávání informací v rámci šetření [§ 21f odst. 2 písm. c) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže]. Je-li šetřená zakázka spojena s podezřením na bid riggingové jednání, je opodstatněné zaměřit okruh vyhledávání šířeji než jen na spornou zakázku. Přitom se nejedná o tzv. neomezený výlov informací a takto nalezený dokument k jiné zakázce má povahu "dokumentu na očích".
II. Neuvedení všech klíčových slov užitých při vyhledávání do protokolu o místním šetření je vadou protokolace. Pokud to však není spojeno s možnou újmou soutěžitele, nejedná se o nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2019, čj. 2 As 257/2018-87)
Prejudikatura: rozsudky Tribunálu ze dne 6. září 2013 Deutsche Bahn AG a další proti Komisi ( T-289/11, T-290/11 a T-521/11), ze dne 20. 6. 2018, České dráhy (T-325/16), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, Delta pekárny a. s. proti České republice (stížnost č. 97/11).
Věc: Akciová společnost AV MEDIA proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný podle žalobce nezákonně zasáhl do jeho práv tím, že dne 8. 3. 2018 provedl místní šetření v jeho obchodních prostorách, a dále tím, že nevyhověl jeho požadavku na vrácení kopií obchodních záznamů zajištěných v průběhu místního šetření. Žalobci nebyla uložena povinnost zdržení se užití jejich obsahu v rámci řízení vedeného žalovaným či v rámci jiného řízení. Proti rozhodnutí žalovaného proto podal žalobu ke Krajskému soudu v Brně.
Krajský soud ve svém rozsudku ze dne 29. 6. 2018, čj. 31 A 57/2018-66, nejprve posoudil přípustnost žaloby poukazem na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 2. 10. 2014, Delta pekárny a. s. proti České republice, stížnost č. 97/11, a na něj navazující novelu § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže. Krajský soud vycházel ze skutečnosti, že místní šeření bylo u žalobce provedeno na základě § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže v rámci správního řízení zahájeného pro možné porušení § 3 odst. 1 téhož zákona spatřované žalovaným ve vzájemné shodě a/nebo dohodě mezi účastníky řízení (tj. žalobcem a společností M plus), případně dalšími soutěžiteli. Jako důvodná indicie pro zahájení správního řízení byla v pověření k šetření popsána nestandardní podobnost jejich nabídek spočívající ve shodě cen u řady položek nabídky. Účelem místního šetření pak bylo prověření obchodních záznamů a zajištění podkladů k tomu se vztahujících. Krajský soud se zabýval testem vhodnosti, délky a rozsahu šetření. Pokud jde o vhodnost, shledal ji v poznatcích o zjevné možnosti shodného cenového ocenění naprosté většiny jednotlivých konkretizovaných položek plnění, z čehož plynuly dostatečné indicie o možnosti protisoutěžního jednání, a to po typové i obsahové stránce. Krajský soud nepřisvědčil žalobci v tom, že tyto indicie měly být výslovně uvedeny v pověření. S poukazem na unijní judikaturu označil poznatky ze spisu za dostatečné indicie k provedení šetření a důvod k němu za dostatečně vyjádřený v pověření. Místní šetření bylo přiměřeným opatřením odpovídajícím daným poznatkům. Šetření samo pak trvalo v jednotkách hodin v jednom dni, což krajský soud nepovažoval za excesivní ani za rozporné s rozsahem pověření. Podle krajského soudu nešlo o nepřípustný lov informací (fishing expedition), neboť kontrolní orgán nevybočil z účelu místního šetření řádně konkretizovaného v pověření. Vyhledávání elektronických dokumentů za pomoci tzv. klíčových slov má v případě podezření na bid rigging nezastupitelnou roli, neboť to může odhalit dlouhodobou spolupráci spočívající ve slaďování postupů v zadávacích řízeních. Žalobce byl šetření přítomen, a přesto nijak nekonkretizoval v žalobě tvrzený bezbřehý rozsah zásahu. Označení užití klíčových slov „křoví“ a „dohod“ za nedůvodné se neprokázalo, neboť obě vedla k odhalení konkrétních protisoutěžních jednání. Nalezené dokumenty měly návaznost na skutečnosti, pro které bylo šetření provedeno. Přitom samotné zahájení správního řízení a procesní postup žalovaného v jeho rámci nebyly předmětem daného soudního řízení. Námitku následného zpřístupnění záznamu o provedení důkazu a o zjištěných skutečnostech či o antedataci záznamu soud rovněž označil za nesouvisející se žalovaným zásahem. Krajský soud uzavřel, že místní šetření bylo vhodné a provedené v odpovídajícím rozsahu, tedy zákonné, a jeho výsledky byly použitelné ve správním řízení. Krajský soud tedy žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti tvrdil, že krajský soud napadeným rozsudkem legalizuje tzv. fishing expedition, neboť ze strany žalovaného se jednalo o nedovolený a neohraničený vyšetřovací nájezd.
Nezákonnost napadeného rozsudku stěžovatel spatřoval v nesprávném posouzení postupu žalovaného při neohlášeném místním šetření v prostorách soutěžitele, zejména v kontextu s čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“), chránícím obydlí, za které konstantní judikatura ESLP považuje i sídlo, pobočku nebo obchodní prostory společnosti. Zásah tak nebyl úměrný mezím plynoucím z odst. 2 téhož ustanovení Úmluvy. Rozsah poznatků, které podle krajského soudu žalovaného opravňovaly k provedení šetření, byl vymezen účastí a/nebo koordinací nabídek v zadávacím řízení k veřejné zakázce „Realizace expozic Objevovna a Voda v půdě pro Národní zemědělské muzeum“ a krajský soud to také uvedl v bodě 32 napadeného rozsudku. Tomu odpovídalo oznámení i pověření. Z protokolu o šetření však není seznatelný skutečný rozsah šetření, neboť žalovaný v něm odmítl zaznamenat klíčová slova, jichž užil při prohledávání elektronických záznamů. Použití obecných slov „křoví“ a „dohod“ však dokazuje přesah šetření. Krajský soud při hodnocení této skutečnosti zcela převzal závěry žalovaného. Přitom před provedením šetření neexistovalo žádné podezření z bid riggingových praktik. Ty přitom jen výjimečně spočívají v sériovém jednání. Postoj krajského soudu by tak umožňoval neohraničené šetření v jakémkoliv případě.
Krajský soud se v napadeném rozsudku odmítl zabývat skutečným rozsahem místního šetření s tvrzením, že stěžovatel neunesl své důkazní břemeno. Stěžovatel ovšem žádným takovým důkazním břemenem není zatížen. Je povinností žalovaného, aby jeho postup měl jasnou procesní stopu. V daném případě, aby postup při šetření byl zachycen v protokole. Musí tedy v něm být uvedeno, jaké informace vyhledával a v jakém rozsahu šetření prováděl. Žádný šetřený subjekt také nemůže odpovídat za zaznamenání klíčových slov užívaných k vyhledávání. Nepravdivé je konstatování krajského soudu o tom, že stěžovatel nevznesl v průběhu šetření žádnou námitku. Vznesl ji ve vztahu k použití klíčových slov nesouvisejících s deklarovaným předmětem řízení a souvisejících se zajištěním dokumentů označených A8 a A9. Stěžovatel také výslovně v žalobě tvrdil, že excesivní rozsah shledává v užití obecných slov „křoví“ a „dohod“. I kdyby tedy stěžovatel nesl důkazní břemeno, což vylučuje, unesl by jej.
Krajský soud pochybil i v závěru o nezbytnosti utajování klíčových slov, což zdůvodnil možným zneužitím ze strany soutěžitelů. To však není pravděpodobné, neboť protokol je neveřejným dokumentem, nehledě na to, že by úspěch šetření byl podmíněn nevědomím soutěžitelů o vyhledávání podle slov jako „křoví“ nebo „dohoda“. Podotýká, že např. Protimonopolní úřad Slovenské republiky podle vnitřního předpisu klíčová slova v protokolech zaznamenává. Krajský soud tuto povinnost v bodě 35 rozsudku přenášel na stěžovatele. Závěry krajského soudu stěžovatel považoval za odporující rozhodnutí ESLP ve věci Delta Pekárny.
Krajský soud aproboval zajištění dokumentu označeného v protokolu jako A8, aniž ten souvisel s předmětem řízení, a který byl vyhledán za použití obecného slova „křoví“. Krajský soud uznal, že se jedná o uplatnění zásady „předmětu na očích“ umožňující zajistit i náhodně nalezené dokumenty. Podle stěžovatele tento závěr umožňuje ničím neomezené vyšetřovací nájezdy. Nešlo o náhodně objevený dokument, ale byl nalezen v důsledku cíleného vyhledávání jakéhokoliv případu bid riggingu.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že místní šetření bylo provedeno na základě podnětu společnosti EXX, s. r. o., z něhož byly jasně patrné indicie o koordinaci žalobce se společností M plus, spol. s r. o., při přípravě a podávání nabídky na veřejné zakázky „realizace expozic Objevovna a Voda v půdě pro Národní zemědělské muzeum, s. p. o. – pobočka Praha“, a že mezi nimi existuje systém rotace či kompenzací v podobě vzájemných subdodávek. V podnětu je naznačeno, že se jednání může dotýkat i jiných zakázek, např. „Realizace expozice Myslivost pro Národní zemědělské muzeum, s. p. o. – pobočka Praha“ a dalších teprve připravovaných zadávacích řízení. Tyto indicie žalovaný prověřil a zjistil jasně patrné neobvyklé shody v cenách jednotlivých položek plnění, což ve vyjádření konkretizoval. Podezření z porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo zřejmé a podložené. Předmětem místního šetření bylo ověření tohoto podezření ve vztahu k nadlimitní veřejné zakázce „Realizace expozic Objevovna a Voda v půdě pro Národní zemědělské muzeum, s. p. o. – pobočka Praha“.
K výtce používání obecných klíčových slov žalovaný zdůraznil, že jimi nejsou jakákoliv slova, ale jen slova, které podle praxe žalovaného soutěžitelé obvykle užívají pro skrytí koordinace zakázek. Ze samé podstaty takového jednání plyne, že se soutěžitelé vyhýbají přímému pojmenování zakázek a obsahu schůzek, a proto je užívání krycích slov významným nástrojem šetření. Už proto je nelze označit za nástroj tzv. rybářských výprav (fishing expedition). Vyhledávání v elektronických dokumentech je šetrnější způsob místního šetření, neboť při něm neprochází všechny doklady pracovník žalovaného, ale je provedeno automaticky a zobrazeny jsou pouze výsledky. Konkrétně doklad A8 se objevil, když žalovaný prohledával dokumenty za období související s podezřelou zakázkou a byl nalezen při užití klíčového slova „křoví“. Toto slovo je užíváno v obratu „dělat někomu křoví“. Předmětný dokument je e-mail z 24. 6. 2016, kdy již bylo známo, že dojde k vypsání šetřené zakázky. Kromě obratu „dělat křoví“ obsahoval i výraz „noty“. Teprve důkladnějším prozkoumáním bylo zjištěno, že se týká jiné zakázky a s šetřenou zakázkou nesouvisí. Proto byl dokument zajištěn jako „předmět na očích“. To vše bylo řádně zaznamenáno v protokolu. Dokument A9 byl zjištěn při užití klíčových slov „pro NZM“, a ač byl původně zajištěn také jako předmět na očích, později byla prokázána souvislost s šetřenou zakázkou. Z devíti zajištěných dokumentů se osm šetřené zakázky přímo týkalo. Užívání klíčových slov není neadresným a neomezeným lovem informací.
K protokolaci klíčových slov žalovaný namítá, že stěžovatel rozsudek krajského soudu zkresluje. Ten nepřenášel protokolační povinnost na šetřenou osobu a požadavek na důkazní tvrzení opíral o zákon. Bylo na žalobci, aby tvrdil, že užitím konkrétního klíčového slova došlo k zásahu do jeho práv. Poukázal-li stěžovatel v žalobě pouze na slova „křoví“ a „dohod“, jde o slova řádně zaprotokolovaná. V použití a nezaprotokolování dalších slov, na jejichž základě nebyl objeven žádný další nesouvisící dokument, nelze zásah spatřovat. Dokumenty A1-A7 ve svém textu přímo obsahovaly slovo „objevovna“ nebo „voda“ a nebylo třeba je protokolovat, u dokumentů A8 a A9 klíčová slova protokolována byla. Soutěžitel byl prostřednictvím svých zaměstnanců přítomen vyhledávání informací a o užití klíčových slov tak měl přehled. Měl právo na vznesení námitek proti postupu žalovaného. Konkrétně byly všechny dokumenty zajištěné při šetření nalezeny v počítači kontrole přítomného Davida L., přičemž vyhledávání byli střídavě přítomni i dva právní zástupci stěžovatele.
Stěžovatel replikoval, že žalovaný ve svém vyjádření nezbytnost podezření z protisoutěžního jednání redukoval na pravděpodobnost podezření, přičemž i tu měl pouze ve vztahu k jedinému zadávacímu řízení. Jen v tomto rozsahu mohl žalovaný vymezit předmět šetření v sídle stěžovatele. Žalovaný tak učinil pouze formálně a ve skutečnosti vedl šetření bez daných věcných mezí. Není přijatelné, aby podezření z účasti v jednom bid riggingovém jednání vedlo k závěru o účasti v širokém blíže nekonkretizovaném komplexním bid rigging kartelu. Vyšetřování nemůže být bezmezné. Označení předmětu šetření je podmínkou pověření k provedení místního šetření a od tohoto vymezení se také odvíjí možnost účinného výkonu práv šetřeného subjektu. Žalovaný se svým vyjádřením domáhal aprobace postupu spočívajícího v zatajení skutečného předmětu místního šetření. Soudnímu přezkumu musí být podroben celý postup při místním šetření, musí být tedy celý zjistitelný z protokolu. Stěžovatel nezpochybňoval právo žalovaného seznamovat se s obchodními záznamy, tvrdil však, že rozsah šetření musí být zaznamenán v protokole. To se nestalo, protože byla zatajena klíčová slova. Podle stávající judikatury ve spise musí zůstat vše, co svědčí o úkonech správního orgánu v řízení, a veškeré relevantní informace musí být účastníkovi řízení zpřístupněny. Není přitom podstatné, že výsledkem užití nezákonného postupu bylo zajištění pouze jednoho dokumentu. Žalovaný při prohledávání elektronických záznamů užil zcela obecná klíčová slova, která nemají vztah k deklarovanému předmětu šetření. Zejména užití slova „dohod“ nelze zdůvodnit tím, že jde o slovo užívané k zakrývání protisoutěžního jednání. Elektronické prohledávání dokumentů je velmi účinný nástroj, proto mají užitá klíčová slova takový význam. Žalovaný neměl důvod se domnívat, že účastníci protisoutěžního jednání v daném případě užívali kódovanou komunikaci, navíc slova „dohod“ a „křoví“ jsou všeobecně známá. Užitá slova nekorespondovala s existujícím předchozím podezřením a cíleně jimi byla vyhledávána další protisoutěžní jednání. Tak tomu bylo s nalezením dokumentu A8. Nalezení „předmětu na očích“ lze akceptovat, jen pokud jde o zákonné šetření a náhodné nalezení. To zde splněno nebylo.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…)
III.3. Námitky nesprávného právního posouzení
[21] Předmětem řízení před krajským soudem byla žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením (dále jen „zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu, nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Šetření na místě v obchodních prostorách je žalovaný oprávněn provádět podle § 21f odst. 1 zákona o hospodářské soutěži. Jak již poukázal krajský soud, možnost a rozsah zákonnosti místního šetření byly posuzovány ESLP ve věci Delta pekárny, a. s., proti České republice (rozsudek ze dne 2. 10. 2014, stížnost č. 97/11), přičemž jeho rozhodnutí bylo implementováno do zákona o hospodářské soutěži zněním § 21f odst. 7 účinným od 18. 10. 2016. Je třeba zdůraznit, že v tamní věci ESLP shledal rozpor s čl. 8 Úmluvy, tj. práva na respektování obydlí a korespondence, právě v nedostatečné soudní kontrole šetření. K možnosti a rozsahu soudního přezkumu provedeného šetření lze vycházet jak z označeného rozhodnutí ESLP, tak z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2017, čj. 5 As 256/2016-231 (věc Delta pekárny). V mezích uvedených rozhodnutí ESLP i Nejvyššího správního soudu krajský soud posuzoval odůvodněnost a průběh zásahu a provedl test jeho vhodnosti, délky a rozsahu.
[22] Stěžovatelovy námitky proti napadenému rozsudku směřují zejména proti důvodnosti šetření, rozsahu šetření, zákonnosti protokolace a užití klíčových slov, přičemž stěžovatel porušení zákona ve všech těchto případech spojuje se závěrem o nepřípustném způsobu provedení šetření.
III.3.a) námitka důvodnosti a rozsahu šetření
[23] Ze správního spisu plyne, že žalovaný měl před provedením šetření k dispozici poznatky nasvědčující tomu, že stěžovatel jednal ve shodě nebo v dohodě se společností M plus, spol. s r. o., či jinými soutěžiteli a že koordinoval účast a/nebo nabídky v zadávacím řízení k veřejné zakázce „Realizace expozic Objevovna a Voda v půdě pro Národní zemědělské muzeum, s. p. o. – pobočka Praha“. To bylo zjištěno z podnětu oznamovatele EXX ze dne 13. 1. 2017 obsahujícího i upozornění na spolupráci těchto subjektů při starší zakázce. Žalovaný dále zjistil z vyžádané dokumentace od zadavatele veřejné zakázky shodu 40 ze 42 položek rozpočtu u audiovizuální techniky expozice Objevovna, shodu všech 51 položek u rozpočtu týkajícího se stavební části této zakázky, shodu 64 položek z 65 u audiovizuální techniky u expozice Voda v krajině, shodu všech 62 položek rozpočtu stavební části této zakázky, shodu 18 z 20 položek rozpočtu týkajícího se expozičního osvětlení této zakázky; v ostatních částech rozpočtu zakázky shoda zjištěna nebyla. Na to bylo poukázáno v oznámení o zahájení řízení ze dne 5. 3. 2018. Poznatky, že mezi nabídkami obou společností existují nestandardní podobnosti, jsou dostatečnou indicií o tom, že mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže uzavřením dohod, které jsou podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakázané. Pokud stěžovatel namítá, že se jednalo pouze o pravděpodobné podezření, a nikoliv důvodné podezření, nelze mu přisvědčit; tak by tomu mohlo být, pokud by se žalovaný např. spokojil s oznámením a neprověřil by ho, nebo pokud by se podezření při prověření nepotvrdilo. K zahájení řízení i provedení šetření je třeba mít podklady či poznatky, z nichž plyne důvodné podezření; není ovšem třeba mít jistotu. V daném případě zde tyto poznatky plynoucí z oznámení i z písemných podkladů byly dány. Míra pravděpodobnosti musí být natolik intenzivní, aby bylo pravděpodobné, že došlo k protisoutěžnímu jednání (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2019, čj. 1 As 80/2018-201). Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v názoru, že poznatky, které měl žalovaný k dispozici, byly dostatečným důvodem k provedení šetření na místě v obchodních prostorách stěžovatele.
[24] V písemném pověření k provedení šetření na místě v obchodních prostorách ze dne 5. 3. 2018 byl předmět šetření vymezen ve vztahu k možnému porušení § 3 odst. 1 zákona spatřovanému ve vzájemné shodě a/nebo dohodě mezi účastníky řízení (tj. žalobcem a společností M plus, případně dalšími soutěžiteli, a to formou koordinace účasti nebo nabídek v konkretizovaném zadávacím řízení pro zadavatele Národní zemědělské muzeum. Důvod i zaměření šetření byly v pověření jasně vymezeny, pověření bylo stěžovateli předáno, a měl tedy povědomost o oprávnění žalovaného i o svých povinnostech, které z něho plynuly. Pověření odpovídá požadavkům plynoucím z § 21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Z unijní judikatury lze pro srovnání poukázat na závěry rozsudku Tribunálu ze dne 6. září 2013 Deutsche Bahn AG a další proti Komisi, ve spojených věcech T-289/11, T-290/11 a T-521/11, podle nichž Komise při kontrole musí popsat charakteristické rysy předpokládaného protiprávního jednání, předmět šetření i skutečnosti, které mají být ověřeny, ovšem nemusí sdělovat všechny informace, které má k dispozici.
[25] Pokud jde o rozsah šetření, jsou zaměstnanci žalovaného podle § 21f odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže oprávněni k nahlížení do obchodních záznamů bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy [písm. c)], a zjednat si přístup k obchodním záznamům (odst. 4). Prohledávání elektronické komunikace je tedy přípustným způsobem provedení šetření. Užití klíčových slov pak je třeba považovat za racionální způsob vyhledávání obchodních záznamů. Šetření proběhlo v řádu hodin, což je výsledkem právě zvoleného účinného způsobu prohledávání obchodní dokumentace. Je skutečně možné, že prohledávání prostřednictvím klíčových slov neobsahujících název zakázky umožňuje zjištění obchodní dokumentace, která není součástí dané zakázky, ale týká se zakázky, která je s ní spojena v rámci bid riggingového jednání, například formou spoluúčasti na dané zakázce (poddodávky) či kompenzace této zakázky jinou. Stěžovatelem kritizované názory na to, zda bid riggingové jednání je spojeno s dlouhodobou spoluprací soutěžitelů, či nikoliv z tohoto hlediska nejsou podstatné, stejně tak jako polemika stěžovatele a žalovaného na toto téma. K tomu lze poukázat na již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2019, čj. 1 As 80/2018-201 (odst. 23–26), který konstatuje existenci jak případů široké bid riggingové spolupráce, tak existenci případů, kdy manipulace při veřejných zakázkách s takovými dohodami spojena není, včetně možnosti odhalení dalších případů v průběhu šetření. Nejvyšší správní soud se v daném případě přiklání k závěru krajského soudu o respektování vymezeného rozsahu šetření. Byla-li prohledávána obchodní dokumentace z období souvisejícího s veřejnou zakázkou a výsledkem bylo, až na jeden dokument, zjištění dokladů jen k dané zakázce, pak nelze dospět k závěru, že rozsah byl nepřiměřeně rozšířen.
[26] Celkově pak lze uzavřít, že provedením šetření na místě v obchodních prostorách stěžovatele nedošlo k porušení práva na rodinný a soukromý život, které je chráněno čl. 8 odst. 1 Úmluvy, neboť šetření respektovalo pravidla vymezená v odst. 2 téhož článku.
III.3.b) námitka vadné protokolace
[27] V protokolu sepsaném o průběhu šetření byl popsán tento průběh a označeny osoby přítomné za žalovaného i za stěžovatele. V protokolu byl překryt výčet dokumentů označených stěžovatelem za dokumenty obsahující obchodní tajemství. Viditelně je proto popsán jen dokument označený A8, e-mail ze dne 24. 6. 2016, přičemž je konstatováno, že byl vyhledán za pomoci klíčového slova „křoví“. V úplné verzi protokolu (založen v šanonu II.) je konstatován obsah dokumentů A1–A9. V závěru je protokolována námitka účastníka řízení, že dokumenty A8 a A9 byly vyhledány za použití s předmětem řízení nesouvisejícího slova, což není blíže konkretizováno, ale lze to vztáhnout k údajům uvedeným k tomu kterému dokumentu.
[28] Zákon o ochraně hospodářské soutěže výslovně neupravuje náležitosti protokolu ze šetření; podle jeho § 25a přichází v úvahu užití zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle § 18 odst. 2 správního řádu musí protokol mj. obsahovat vylíčení průběhu předmětných úkonů, přičemž je ovšem třeba respektovat § 21c odst. 1 zákona o hospodářské soutěži ve vztahu k zákonem chráněným formám tajemství.
[29] Stěžovatel je názoru, že v protokolu měla být zachycena všechna použitá klíčová slova a že soud na něj nepřípustně přenesl povinnost protokolace. Stěžovatel si mylně vykládá argumentaci krajského soudu uvedenou v odst. 35 napadeného rozsudku, podle níž měl stěžovatel možnost zaznamenat, jaká klíčová slova byla použita, a případně vznést výhrady. Tím zjevně nebylo myšleno, že stěžovatel měl protokolovat průběh šetření, ale to, že měl prostřednictvím osob za něho šetření přítomných možnost seznat slova, která byla k vyhledávání užita. Při tomto průběhu místního šetření lze těžko přitakat názoru žalovaného i krajského soudu, že klíčová slova nejsou v protokolu uváděna z důvodu zájmu na utajení informací o užívaných klíčových slovech, tj. z důvodů obav ze zneužití těchto informací soutěžiteli jednajícími v rozporu s pravidly hospodářské soutěže. Nejsou-li klíčová slova užívána utajeně, je obava z jejich prozrazení v důsledku protokolace nesmyslná. Na druhé straně stěžovatel neuvádí žádnou konkrétní újmu, která mu nastala v důsledku nezahrnutí všech užitých klíčových slov do protokolu, tedy i slov, jejichž užití nevedlo k objevení žádného dokumentu. Jen tak je třeba vnímat výtku krajského soudu o jeho důkazním břemenu; nepochybně se vztahuje k povinnosti tvrzení o dotčení práv předpokládané v § 82 a 84 odst. 2 s. ř. s. Neuvedení všech klíčových slov užitých při vyhledávání, aniž by toto neuvedení bylo spojeno s možnou újmou stěžovatele, je sice vadou protokolace, ale tato vada se ve sféře práv stěžovatele nijak negativně neprojevila.
III.3.c) námitka klíčových slov
[30] Tato námitka navazuje na předchozí, spočívá ovšem v konkrétní výhradě proti použití slov „křoví“ a „dohod“. Je logické, že žalovaný při prohledávání dokumentace užívá k vyhledávání slova, která jsou podle jeho zkušeností užívána jako krycí či zástupná při sjednávání protisoutěžního jednání. Takovým slovem nepochybně je slovo „křoví“, které je mimo svého základního významu užíváno i ve významu zakrytí něčeho jiného či vytvoření kulisy něčemu jinému. Pokud jde o užití slova „dohod“, pak se nepochybně jedná o slovo v obchodních vztazích běžně užívané a jistě může být užíváno i v komunikaci účastníků bid riggingu. Ve vztahu k užití klíčových slov při elektronickém vyhledávání je třeba si položit otázku, jaký by mohl být výsledek šetření, pokud by se účastníci protisoutěžního jednání vystříhali užívání krycích slov a předstírali běžné obchodní jednání a užívali výhradně zákonnou terminologii, k níž patří i slovo „dohod“. Je-li šetření zaměřeno na obchodní vztahy realizované i v souvislosti se šetřenou veřejnou zakázkou pro podezření z bid riggingového jednání, pak mu nutně podléhají i dohody, které s ní mohou souviset, přičemž tato souvislost u té které dohody není předem zřejmá, a dokumentace může být vyloučena až po posouzení jejího obsahu. V daném případě ale nebyl žádný zajištěný dokument vyhledán jen na základě tohoto klíčového slova. Tvrdí-li stěžovatel, že tomu tak je u dokumentu A9, pak tvrzení žalovaného, že se tak stalo v kombinaci se zkratkou zadavatele šetřené zakázky „NZM“, odpovídá textu tohoto dokumentu (e-mail z 23. 11. 2016). Pokud jde o dokument A8 (e-mail z 24. 6. 2016), neobsahuje slovo „dohod“, ale slova „křoví“ ve spojení „jsem domluven s […] na křoví“ a „noty“ v navazující větě „pošlete mi noty“. Užití klíčových slov za daných podmínek nelze označit za metodu umožňující neomezený výlov informací.
III.3.d) námitka předmětu na očích
[31] Tato námitka se vztahuje k dokumentu označenému A8, který, jak již bylo výše uvedeno, byl objeven za použití kombinace akceptovatelných klíčových slov při vyhledávání v kontrolovaném období, v němž mohly být realizovány bid riggingové dohody s šetřenou zakázkou související. Za situace, kdy se nejednalo o nezákonný výlov informací, je třeba tento dokument označit za náhodně získaný, a tedy za „dokument na očích“. Oba účastníci řízení v této souvislosti argumentují, byť v opačném významu, zejména poukazy na výše citovaná rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Deutsche Bahn A.G. a další versus Evropská komise a ve věci České dráhy, a. s., proti Evropské komisi. Z této a obdobné unijní judikatury vycházel i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2017, čj. 5 As 119/2017-65. Ve věci „Deutsche Bahn“ Soudní dvůr v odstavci 58 sice označil za nepřípustné dovolávání se důkazů, které byly zjištěny během vyšetřování nad jeho rámec, ovšem v následujícím odst. 59 připustil využití informací, s nimiž se Komise seznámila během kontroly náhodně. Na to výslovně navazuje rozsudek ve věci „České dráhy“ (odkaz v odst. 36), když dále v odst. 37 výslovně připouští využití informací, s nimiž se Komise náhodně seznámila při předchozí kontrole, pokud naznačují existenci chování v rozporu s pravidly hospodářské soutěže. Shledal-li Nejvyšší správní soud způsob šetření zákonným, pak z toho nemůže vzejít jiný závěr, než že dokument A8 je náhodně objeveným, tj. dokumentem na očích. Samotné řízení, které z dokumentu A8 vzešlo, pak stojí mimo řízení ve věci spojené s důvodem přezkoumávaného místního šetření, jak již uvedl krajský soud v napadeném rozsudku. | decision_763.txt |
4,381 | k § 33 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
K prokázání oprávnění zástupce zastupovat ve správním řízení obec postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce, neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu příslušného orgánu obce stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 1. 2019, čj. 15 A 194/2017-70)
Věc: Město Žatec proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu o dočasné umístění stavby.
Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2017 Městský úřad Žatec k žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodl o umístění dočasné stavby nové příjezové malé vodní elektrárny (dále jen „MVE“) na pozemku st. p. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“ a p. č. „X“ v katastrálním území Žatec. Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný jako nepřípustné zamítl. V odůvodnění uvedl, že advokát JUDr. Tomáš Těmín, Ph.D., vystupoval v odvolacím řízení jako právní zástupce žalobce, jeho oprávnění k zastupování však nebylo prokázáno, a proto je jím podané odvolání nepřípustné. Žalovaný dále uvedl, že v průběhu odvolacího řízení vznikly pochybnosti o oprávnění právního zástupce žalobce k podání odvolání, resp. osoba zúčastněná na řízení zpochybnila oprávnění starostky města zmocnit právního zástupce k podání odvolání jménem města. Žalovaný v této souvislosti zdůraznil, že z § 103 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), plyne pouze to, že starosta je osobou, která navenek projevuje vůli obce, starosta však není oprávněn, pokud mu tuto pravomoc nesvěřila rada dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, vůli obce jakkoli vytvářet. Žalovaný s poukazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 uzavřel, že starosta obce nemůže bez předchozího odpovídajícího rozhodnutí příslušného orgánu obce jakkoli právně jednat.
V podané žalobě žalobce namítal, že § 33 odst. 1 správního řádu ani žádné jiné ustanovení téhož zákona nestanoví, že by zmocnění k zastupování ve správním řízení muselo být prokazováno rozhodnutím rady města o uzavření příkazní smlouvy s advokátem a pověření starosty k podpisu plné moci. Pakliže takový požadavek žalovaný vznesl, postupoval dle přesvědčení žalobce nejen v rozporu se správním řádem, ale také v rozporu s ústavněprávní zásadou enumerace veřejnoprávních pretenzí ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy. Zdůraznil, že je to zákon, který stanovuje limity státní moci, a pokud správní řád stanoví, že zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí, tak si správní orgán nemůže sám o své vůli stanovit další způsoby prokazování zmocnění, a pokud tak činí, jedná protiústavně.
Žalobce dále namítal, že judikatura uváděná žalovaným je problematická a ne zcela přiléhavá, přičemž žalovaný evidentně nerozlišuje procesní plnou moc a plnou moc k učinění hmotněprávního úkonu. Uvedl, že rozhodnutí Nejvyššího soudu zmíněné žalovaným nelze na případ žalobce vztáhnout, protože v této věci se jedná o správní řízení a otázka existence řádného zmocnění je otázkou procesní, nikoli hmotněprávní. Naproti tomu upozornil na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, v němž byl řešen případ, kdy žaloba na náhradu škody způsobené obci byla podána advokátkou na základě generální plné moci udělené jí starostou obce, aniž by rada obce vydala rozhodnutí o tom, že se advokátka pověří k podání takové žaloby. Nejvyšší soud tedy judikoval právní závěr, který je zcela opačný než závěr žalovaného a který jednoznačně podporuje právní názor žalobce, že plná moc předložená žalobcem spolu s odvoláním byla řádnou plnou mocí, kterou měl žalovaný akceptovat a provést odvolací řízení.
Žalovaný uvedl, že výzva k doplnění odvolání adresovaná starostce města byla vydána z důvodu námitek vznesených v průběhu odvolacího řízení, na základě kterých vznikly pochybnosti o řádném udělení zmocnění právnímu zástupci. Zdůraznil, že na jeho výzvu starostka města nereagovala, reagoval právní zástupce žalobce, s jehož námitkami se žalovaný vypořádal v žalobou napadeném rozhodnutí, na jehož odůvodnění žalovaný plně odkázal.
Žalobce v replice nesouhlasil s argumentací žalovaného, že výzva k doplnění odvolání obsahující požadavek na předložení dokladu o rozhodnutí rady města byla vydána z důvodu námitek vznesených v průběhu odvolacího řízení. Zdůraznil, že výzva k doplnění odvolání ze dne 20. 6. 2017 neobsahovala vůbec žádné odůvodnění toho, proč žalovaný nabyl pochybnosti o udělení zmocnění, pouze stroze uvedl, že osoba zúčastněná na řízení zpochybnila řádné udělení zmocnění a s ohledem na tuto skutečnost vyzývá žalobce k předložení dokladu prokazujícího skutečnost, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že k žalobě byl doložen pouze sken plné moci, nejednalo se tedy o předložení originálu plné moci či o plnou moc ověřenou prostřednictvím autorizované konverze dokumentů. Uvedla, že i kdyby soud dospěl k závěru, že plná moc pro právního zástupce žalobce byla řádně doložena, není plná moc platná, neboť plnou moc udělila za žalobce starostka města, která k tomu ovšem nebyla oprávněna, jelikož podle zákona o obcích rozhodnutí o udělení a samotné udělení plné moci právnímu zástupci a s tím spojené uzavření smlouvy o poskytování právních služeb nespadá do působnosti starostky, resp. k takovému jednání by si musela vyžádat předchozí souhlas rady města, což neučinila. Poukázala na to, že oprávnění vystupovat jménem obce navenek, a tak projevovat a sdělovat její vůli sice přísluší výlučně starostovi, a proto pouze starosta obce může jejím jménem udělit plnou moc, nemůže však tuto vůli obce vytvářet sám.
Žalobce v replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení uvedl, že její požadavek nemá žádnou oporu v zákoně (soudní řád správní), neboť ten nestanoví povinnost prokazovat existenci zastoupení originálem plné moci či plnou mocí ověřenou prostřednictvím autorizované konverze dokumentů. I v tomto případě existuje judikatura Nejvyššího správního soudu, byť týkající se správního řízení, avšak bez dalšího analogicky použitelná i v soudním řízení správním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2014, sp. zn. 4 As 171/2014). Argumentace osoby zúčastněné na řízení nebyla dle žalobce správná, protože nerozlišuje procesní a hmotněprávní plnou moc. Judikatura zmiňovaná osobou zúčastněnou na řízení se vztahovala toliko na hmotněprávní jednání, která byla učiněna na základě hmotněprávní plné moci.
Krajský soud v Ústí nad Labem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Posouzení věci soudem
(…)
[15] Spornou otázkou, kterou žalobce učinil předmětem soudního přezkumu, bylo to, zda mohlo být odvolání proti rozhodnutí žalovaného, které podal jeho jménem jeho právní zástupce na základě procesní plné moci, již podepsala starostka města, jako nepřípustné zamítnuto, neboť k výzvě žalovaného nedoložil, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. V tomto ohledu považuje soud za stěžejní skutečnost, že žalovaný ani stavebník, který v tomto soudním řízení vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení, nezpochybnili rozsah zmocnění a pravost plné moci udělené starostkou města pro účely odvolacího řízení advokátovi JUDr. Tomáši Těmínovi, Ph.D. Jediná okolnost, na které žalovaný založil pochybnosti o tom, zda v odvolacím řízení vzniklo zastoupení žalobce, spočívala v tom, že si starostka města nevyžádala souhlas rady města s uzavřením příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s právním zástupcem.
[16] Podle § 30 odst. 4 správního řádu za územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen.
[17] Dle § 33 odst. 1 správního řádu účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.
[18] Dle § 34 odst. 1 téhož zákona zástupce podle § 32 a 33 v řízení vystupuje jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému.
[19] Dle § 21b odst. 1 o. s. ř. za obec a za vyšší územně samosprávný celek jedná ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn je zastupovat navenek, nebo jejich zaměstnanec, který tím byl touto osobou pověřen.
[20] Podle § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.
[21] Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna, a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou (zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva (ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazní.
[22] Obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srov. § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není-li její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu. Veškeré tyto náležitosti také plná moc udělená dne 7. 3. 2017 žalobcem jeho právnímu zástupci obsahuje. Výslovně je v ní uvedeno, že žalobce zmocňuje JUDr. Tomáše Těmína, Ph.D., „k podání odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Žatec, Stavební a vyvlastňovací úřad, životní prostředí, ze dne 20. 1. 2016, č. j. MUZA 1858/2017, sp. zn. MUZAS/22533/2015/SU/Syr, k zastupování v odvolacím řízení, jakož i ke všem souvisejícím právním jednáním“. Jedná se tedy o řádnou plnou moc, s jejímž předložením správní řád spojuje příslušné účinky (srov. zejména § 34 správního řádu).
[23] Z § 30 odst. 4 správního řádu dále plyne, že úkony ve správním řízení za územní samosprávný celek, jímž je dle čl. 99 Ústavy České republiky rovněž obec, činí starosta, který dle § 103 odst. 1 zastupuje obec navenek. Starosta obce je tedy oprávněn ve správním řízení činit úkony ve věcech, které se týkají obce. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce (zde radou města), neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu rady města stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti. Jelikož správní řád nevylučuje (srov. § 30 a § 33), že se obec ve správním řízení může nechat zastoupit zástupcem z řad advokátů, může starosta jménem obce udělit procesní plnou moc advokátu. K prokázání oprávnění právního zástupce zastupovat ve správním řízení obec pak postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pokud správní orgán požaduje doložení dalších skutečností (v této věci souhlas rady města), jedná nad rámec zákona.
[24] Na podporu výše uvedeného soud odkazuje na přiléhavé a výstižné závěry Nejvyššího soudu vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, s nimiž se zdejší soud ztotožňuje a které jsou plně použitelné i v této věci, neboť jak žaloba, tak i odvolání podané ve správním řízení jsou procesními úkony, pro které platí obsahově shodná zákonná úprava (srov. § 30 odst. 4 správního řádu a § 21b o. s. ř.). V tomto rozhodnutí, na které ve svých podáních poukazoval též žalobce, Nejvyšší soud uvedl: „Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na závěru, že žaloba byla podána jménem města advokátkou na základě plné moci udělené starostou bez schválení příslušným orgánem obce, což způsobuje absolutní neplatnost tohoto právního úkonu a znamená neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení, jež bylo takovou žalobou zahájeno. Odvolací soud při svém rozhodnutí poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 a dále na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 576/2000 a III. ÚS 721/2000, jež se zabývají oprávněním starosty obce k hmotněprávním úkonům bez předchozího rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce (výpověď z nájmu bytu, avalace směnky, smlouvy o půjčce). Podání žaloby však není hmotněprávním úkonem, k němuž by bylo třeba předchozího souhlasného rozhodnutí orgánů obce. Žaloba je procesním úkonem, jímž se právo na soudní ochranu promítá do oblasti práva procesního a uskutečňuje ochranu konkrétnímu hmotněprávnímu nároku (srov. např. Steiner, V. Základní otázky práva občanskoprávního, Praha 1981, str. 168). Rozhodnutí o podání žaloby – uplatnění nároku obce na náhradu škody – nepatří do rozhodovací pravomoci obecní rady dle § 45 písm. p) zákona č. 367/1990 Sb. (odkazuje se na starý zákon o obcích, ale uvedené platí obdobně i dle stávající úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích – pozn. aut.) a nejedná se o právní úkon, který by ve smyslu ochrany principu územní samosprávy ohrožoval majetek obce (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2075/2009, popř. nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000). Na rozdíl od rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002, na něž odvolací soud poukázal, v daném případě nešlo o hmotněprávní úkon (jakým je např. výpověď z nájmu) obsažený v žalobě, nýbrž o podání žaloby na náhradu škody, tedy o úkon procesní, k němuž není potřeba rozhodnutí orgánů obce, a nejde ani o žádný jiný z případů, kdy je rozhodování svěřeno zákonem orgánům obce. Žaloba byla podána jménem obce a obec zastoupená starostou má právo podat žalobu. Starosta obce je oprávněn k zastupování obce navenek, a tedy ve věcech, v nichž obec zastupuje, je oprávněn činit právní úkony, které se vztahují k zastupování obce jako právnické osoby v soudním řízení (§ 20 odst. 1 o. z., § 21b o. s. ř.). Občanský soudní řád umožňuje účastníku, tedy i obci jako právnické osobě, aby se dal v řízení zastupovat zástupcem, jehož si zvolí, včetně zástupcem z řad advokátů (§ 24, § 25 odst. 1 o. s. ř.). Ke zmocnění advokáta k podání žaloby jménem města byl tedy starosta oprávněn, a jestliže na základě plné moci podala advokátka žalobu, neučinila právní úkon hmotněprávní povahy. V postupu starosty, který udělil plnou moc k zastupování města v občanskoprávním řízení, proto nelze spatřovat pochybení, jež by znamenalo neplatnost plné moci, popř. podání žaloby bez právoplatného zmocnění (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 12. 1998, sp. zn. 2 Cdon 626/97), a tedy nedostatek podmínky řízení.“
[25] Soud dále dodává, že v projednávané věci nelze vycházet z rozhodnutí Nejvyššího soudu, na která odkazoval ve svém rozhodnutí žalovaný, jakož i osoba zúčastněná na řízení ve svých podáních. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002, ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, a ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005, www.nsoud.cz, se skutkově týkají plných mocí udělených k zastupování při hmotněprávních úkonech, nikoli při úkonech procesní povahy, a proto nelze závěry zmíněných rozhodnutí pro jejich skutkovou i právní odlišnost vztáhnout na projednávaný případ.
[26] Soud uzavírá, že procesní plná moc podepsaná starostkou města, jejíž obsah, rozsah či pravost nebyla zpochybněna, byla dostačující k prokázání toho, že právní zástupce zastupoval žalobce v odvolacím řízení a že byl oprávněn podat odvolání jeho jménem. Žalovaný proto nebyl v odvolacím řízení oprávněn po žalobci požadovat doložení toho, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. Žalovaný tudíž pochybil, pokud odvolání podané zástupcem žalobce jako nepřípustné zamítl s odůvodněním, že nebylo prokázáno jeho oprávnění zastupovat žalobce. | decision_764.txt |
4,382 | k § 14 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Posuzovat tzv. systémovou podjatost (§ 14 odst. 1 správního řádu) úředníků územně samosprávného celku (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS) nepřichází v úvahu ve věci, v níž úřad tohoto celku rozhoduje v jeho samostatné působnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2019, čj. 2 As 151/2018-63)
Prejudikatura: č. 2802/2013 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost DPÚK proti Ministerstvu vnitra, za účasti 1) Ústeckého kraje a 2) Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, o zaplacení částky jako vyrovnání finančních břemen, o kasační stížnosti osoby zúčastněné 1).
Ústecký kraj dne 31. 1. 2006 vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, kterou dříve uzavřel s právním předchůdcem žalobkyně, a po dobu běhu výpovědní lhůty (únor až duben 2006) hradil žalobkyni prokazatelnou ztrátu ve výši stanovené právními předpisy. Od měsíce května 2006 však již tuto ztrátu hradit odmítl, nicméně stále trval na povinnosti žalobkyně zajišťovat provoz sítě veřejné linkové dopravy po dobu, na kterou jí byly uděleny příslušné licence. Žalobkyně se na rozdíl od Ústeckého kraje domnívala, že závazky veřejné služby nebyly platně zrušeny, resp. byly zachovány i přes výpověď smlouvy o závazku veřejné služby až do doby uplynutí platnosti licencí, tudíž jí i za tuto dobu náleželo vyrovnání finančních břemen.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „orgán prvního stupně“) ze dne 29. 8. 2012 (dále jen „rozhodnutí orgánu prvního stupně“), kterým krajský úřad v samostatné působnosti podle § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), výrokem I) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a to za období od 1. 5. 2006 do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence. Výrokem II) zamítl návrh na nařízení předběžného opatření, kterým se žalobkyně domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé. Výrokem III) odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV) pak vyslovil, že žalobkyně i správní orgán si ponesou své náklady řízení.
Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu, jíž se domáhala jeho zrušení včetně rozhodnutí orgánu prvního stupně a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobkyně namítala, že se prvoinstančního správního řízení účastnily vyloučené úřední osoby, přičemž již v průběhu řízení vznesla námitku podjatosti všech úředních osob orgánu prvního stupně, kterou podložila existencí značného zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení, obavou z možného ovlivňování úředních osob politickou reprezentací za účelem její ekonomické likvidace a taktéž osobním zájmem politické reprezentace i některých úředních osob na výsledku předmětného řízení. Uznání povinnosti Ústeckého kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu by dle žalobkyně totiž mohlo znamenat, že se představitelé Ústeckého kraje mohli dopustit správního deliktu. Žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS, které bylo vydáno v průběhu odvolacího řízení, dle nějž v případě úředníků jakožto zaměstnanců územních samosprávných celků existuje velmi významné systémové riziko jejich podjatosti, přičemž ke zjištění pochybností o jejich nepodjatosti postačuje již jen povaha dané věci, v pochybnostech je pak třeba dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení. Žalovaný měl věcně posuzovat otázku, zda Ústecký kraj nebo jednotlivé úřední osoby orgánu prvního stupně mají zájem na výsledku řízení, nikoliv pouze formalisticky hodnotit, zda je Ústecký kraj účastníkem řízení a jaký má toto jeho postavení vliv na řešení dané otázky. Žalobkyně zdůraznila, že její přesvědčení o podjatosti úředních osob spočívá v samotné povaze věci, ve skutečnostech vyplývajících z výpovědi Petra M. (bývalý prokurista a člen představenstva společnosti IDS Ústeckého kraje, a. s.) a mediálních výstupů Jiřího Š. (bývalý hejtman a radní pro dopravu), přičemž i nově jmenovaný ředitel orgánu prvního stupně Milan Z. může být politickou reprezentací Ústeckého kraje ovlivňován. Poukázala taktéž na skutečnost, že žalovaný po vydání napadeného rozhodnutí zcela zásadně změnil svou správní praxi, když dne 23. 10. 2013 vydal z moci úřední usnesení, jímž podle § 131 odst. 4 správního řádu pověřil Krajský úřad Středočeského kraje projednáním její skutkově a právně shodné žádosti, která se od nyní řešené věci lišila jen obdobím. Upozornila též na to, že možnost aplikace § 131 odst. 4 správního řádu se vztahuje i na úřední osoby rozhodující v samostatné působnosti, neboť jde o ochranu základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces, které má přednost před ochranou práva územního samosprávného celku na jeho samosprávu. Žalobkyně dále obsáhle namítala nezákonnost rozhodnutí obou správních orgánů ve vztahu k meritornímu posouzení jejího nároku na vyrovnání finančních břemen, přičemž uplatnila také námitky brojící proti nezákonnosti zamítnutí jejího návrhu na vydání předběžného opatření a proti nezákonnosti odložení části věci týkající se vydání bezdůvodného obohacení.
Usnesením městského soudu ze dne 4. 10. 2016, čj. 6 A 31/2013-100, byla věc postoupena Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“).
Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, čj. 15 A 174/2016-158 (dále jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalovaný přiměřeně reagoval na všechny odvolací důvody žalobkyně a své závěry dostatečně odůvodnil. Stejně tak shledal nedůvodnou námitku porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť ze změny správní praxe, která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, nelze dovozovat, že by žalovaný porušil legitimní očekávání žalobkyně. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2013, čj. 1 As 89/2010-152, dle něhož není podstatné, zda žalobkyně uplatnila námitku podjatosti včas, či opožděně, nýbrž výhradně to, zda nastaly okolnosti zakládající pochybnosti o nepodjatosti úředních osob. Krajský soud pak především obsáhle citoval z výše uvedeného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, přičemž se plně ztotožnil s jeho závěry. Doplnil, že pokud v případě námitky podjatosti směřující proti jednotlivci není namístě prokazovat, že dotyčná osoba je podjatá, nýbrž stačí pouze osvědčit existenci pochybností o její nepodjatosti, tím spíše pak v případě „systémového rizika podjatosti“ nelze po žalobkyni požadovat, aby prokázala, že jsou skutečně všechny úřední osoby podjaté. Dle názoru krajského soudu nebylo pochyb o tom, že orgán prvního stupně jakožto orgán Ústeckého kraje rozhodoval ve správním řízení ve věci, která se týkala jeho zájmu, neboť žalobkyní nárokovaná částka by byla placena z rozpočtu Ústeckého kraje. Vzhledem k tomu, že všechny úřední osoby orgánu prvního stupně jsou v zaměstnaneckém poměru k Ústeckému kraji, bylo třeba zkoumat, zda z povahy věci či jiných okolností neplyne podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být postoj úředních osob k věci ovlivněn i jinými než zákonnými kritérii. Krajský soud zdůraznil, že žalobkyně ve správním řízení uplatnila nárok na úhradu prokazatelné ztráty v částce 47 054 057,32 Kč, přičemž již samotná výše tohoto nároku podle krajského soudu založila zjevný zájem Ústeckého kraje na výsledku daného řízení, kvůli čemuž shledal tento případ významně se odlišujícím od jiných řízení, ve kterých rovněž může být dotčen zájem Ústeckého kraje. Toto řízení je totiž výší požadované sumy zcela ojedinělé, a proto nemůže obstát argument, že pokud by pouhá majetková zainteresovanost územního samosprávného celku byla důvodem pro vyloučení jeho zaměstnanců, nemohl by tento celek rozhodovat v mnoha dalších řízeních, u nichž je dána jeho pravomoc. K povaze věci pak dle krajského soudu přistupují dále historické souvislosti celého případu, nelze odhlédnout ani od negativních projevů některých představitelů Ústeckého kraje na adresu žalobkyně, neboť tato medializovaná vyjádření svědčí o vyostřenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem a současně vyvolávají podezření, že těmito vyjádřeními či jejich autory mohly být do určité míry ovlivněny i úřední osoby orgánu prvního stupně. Krajský soud dále konstatoval, že není potřebné zjišťovat, jak konkrétně se tvrzená podezření projevila u jednotlivých úředních osob či přímo u ředitele orgánu prvního stupně, neboť již při existenci pochybností o jejich nepodjatosti je namístě dotčené osoby z rozhodování vyloučit. Jelikož zde byly dány pochybnosti o nepodjatosti úředních osob ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu, bylo povinností žalovaného postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu. K argumentaci Ústeckého kraje o nutnosti zohlednit jeho právo na samosprávu krajský soud zdůraznil, že toto právo v žádném případě nemůže být upřednostněno před právem na spravedlivý proces, jehož součástí je i požadavek, aby věc neprojednávaly a nerozhodovaly vyloučené úřední osoby; ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu navíc neukládá povinnost jakkoli přihlížet k právu na samosprávu ani nerozlišuje, zda se věc, k jejímuž projednání a rozhodnutí má být pověřen jiný správní orgán, týká přenesené, či samostatné působnosti původně příslušného správního orgánu. Odkaz Ústeckého kraje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 28/2009-115, shledal krajský soud nepřípadným, neboť okolnosti dané věci se podstatně odlišují od případu žalobkyně. S přihlédnutím k intenzitě zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení a k vyhrocenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem jako dostatečná záruka nestrannosti nepostačuje ani to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci žalovaného a že nařízení č. 1191/69 stanoví přesná pravidla pro určení výše případného vyrovnání finančních břemen. Správní řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí, tak dle krajského soudu trpí vadou řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, a to konkrétně § 14 odst. 1 a § 131 odst. 4 správního řádu, jež mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V důsledku zjištěné vady řízení krajský soud nevypořádal ostatní žalobní námitky.
Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení I) (stěžovatel) kasační stížnost, ve které navrhla toto rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel měl za to, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, navíc nezaložil své rozhodnutí na řádně zjištěných skutkových závěrech, nýbrž na pouhých spekulacích bez opory v provedeném dokazování. Sama výše požadovaného finančního plnění nemůže být rozhodnou okolností, která by vyvolávala pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť se jedná o zcela subjektivní, na žalobkyni nezávislé a nevhodné kritérium, přičemž stěžovatel odkázal na výše citovaný rozsudek čj. 5 As 28/2009-115. Jako nesprávný je třeba odmítnout též závěr krajského soudu, že částka 47 milionů je natolik vysoká, že údajně činí předmětné řízení zcela ojedinělým a míru finanční zainteresovanosti stěžovatele z toho plynoucí zcela mimořádnou. Jedná se však o ryzí spekulaci soudu, neboť z hlediska dopadů na rozpočet stěžovatele platí, že žalobkyní požadovaná částka tvoří méně než 0,3 % jeho ročního rozpočtu pro rok 2018, přičemž výdaje na zajištění dopravní obslužnosti kraje činí pro rok 2018 více než 1 miliardu. Míru finanční zainteresovanosti stěžovatele v této věci proto nelze pokládat za nijak mimořádnou či neobvyklou, pročež je posouzení krajského soudu neopodstatněné. Stěžovatel dále považoval důvody tvrzené podjatosti za nepřípadné též proto, že nařízení č. 1191/69 přímo stanoví pravidla pro přesné určení výše případného vyrovnání finančních břemen, a to bez ohledu na to, v jaké částce si sám dopravce tato břemena vykalkuluje.
Co se týče údajné vyostřenosti sporu, kterou krajský soud dovozoval z mediálních výstupů Jiřího Š., stěžovatel zdůraznil, že v řízení před krajským soudem v této věci neproběhlo žádné dokazování. Nebylo tedy zřejmé, jaké konkrétní výroky měl soud na mysli a na jakých skutkových zjištěních své úvahy založil. I kdyby však tyto výroky, které nebyly předmětem dokazování, byly skutečně proneseny, jednalo by se o výroky představitelů kraje z roku 2006, přičemž od té doby se politická reprezentace kraje změnila. Jiří Š. nemá od roku 2008 ve vedení stěžovatele žádnou funkci, a nemohl tedy ovlivnit rozhodování jeho orgánu. Stejně tak neexistuje rozumný důvod, jak by bývalí političtí představitelé, jejichž politická strana mezitím prohrála volby a ve vedení kraje již nefiguruje, mohla uplatit svůj vliv. Stěžovatel pokládal za absurdní konstrukci, dle které by systémová podjatost orgánu prvního stupně mohla být založena několik let starými výroky jeho politického představitele, který již není ani členem rady kraje. Stěžovatel proto napadený rozsudek považoval za nepřezkoumatelný. Dále dodal, že předmětné správní řízení nelze považovat ani za politicky či mediálně zajímavé, neboť jeho skutkový základ je starý 12 let, v době rozhodování orgánu prvního stupně od něj uplynulo 6 let, proto mu již není věnována žádná neobvyklá pozornost, natož aby byl předmětem jakýchkoli politických vlivů.
Stěžovatel měl taktéž za to, že pouhý pracovněprávní poměr vůči němu či výše požadované sumy nemůže založit podjatost všech úředních osob z důvodů institucionálních záruk jejich nezávislosti na zaměstnavateli, neboť nejsou podřízeny přímo hejtmanovi, ale řediteli orgánu prvního stupně, kterému svědčí silné zákonné záruky nezávislosti. Stěžovatel poukázal též na to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci Ministerstva vnitra, což zohlednil jako skutečnost snižující riziko systémové podjatosti i Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 5 As 28/2009-115. Rozhodnutí orgánu prvního stupně bylo i v nyní projednávané věci přezkoumáno žalovaným, o jehož nestrannosti a nezávislosti nelze pochybovat, přičemž ten jej označil za správné a zákonné, v postupu úředníků orgánu prvního stupně tedy neshledal žádné chyby. Stěžovatel proto považoval jakékoli pochybnosti o údajné systémové podjatosti úředníků orgánu prvního stupně za rozptýlené, přičemž závěry krajského soudu shledal spekulativními a nemajícími oporu ve skutkových zjištěních.
Krajský soud dle stěžovatele nezohlednil ani skutečnost, že z nařízení č. 1191/69 vyplývá, že k vydání rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen je příslušný pouze ten orgán, který závazek veřejné služby uložil, tedy v projednávaném případě orgán prvního stupně. Žalobkyně svůj tvrzený nárok opírala o právní konstrukci, dle níž jí byl závazek veřejné služby ve smyslu nařízení č. 1191/69 uložen vydáním licence k provozování veřejné linkové dopravy ze strany orgánu prvního stupně a zrušen byl výpovědí smlouvy o závazku veřejné služby. Z čl. 6 odst. 2 a čl. 13 odst. 1 tohoto nařízení je však patrné, že rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen musí být nutně spojeno s rozhodnutím o zrušení závazku, či jeho uložení, tedy nemůže být vydáno jiným orgánem než tím, který závazek veřejné služby uložil. Právní názor krajského soudu zaujatý v napadeném rozsudku ve svých důsledcích zcela neguje institut ukládání závazků veřejné služby pro zajištění dopravní obslužnosti kraje. Dle § 22 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 194/2010 Sb.“), platí, že v rozhodnutí o uložení poskytování veřejných služeb objednatel vymezí rozsah poskytovaných veřejných služeb v přepravě cestujících a způsob výpočtu kompenzace. Krajský soud svými závěry fakticky odstraňuje z právního řádu nástroj zajištění dopravní obslužnosti jednostranným rozhodnutím orgánu kraje coby objednavatele, neboť toto rozhodnutí v sobě vždy zahrnuje též stanovení kompenzace z jeho rozpočtu. Uložení provozování veřejné dopravy správním rozhodnutím ve smyslu § 22 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb. je ovšem institut, který umožňuje operativně reagovat na krizové situace, jež v dopravě mohou nenadále nastat; pro takové rozhodování je však zcela zásadní znalost místních podmínek a aktuálních potřeb v dopravě na území konkrétního kraje, po věcné stránce je k němu tedy způsobilý pouze dopravní úřad v předmětném místě. Napadený rozsudek smysl institutu uložení poskytování veřejných služeb (dříve závazku veřejné služby) správním rozhodnutím zcela popírá.
Dle přesvědčení stěžovatele navíc krajský soud nepřihlédl ke skutečnosti, že jím citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byla přijata ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, v předmětné věci se však jednalo o rozhodování v rámci samostatné působnosti odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu. Stěžovatel měl za to, že zvýšený důraz na zachování příslušnosti orgánů územně samosprávných celků v samostatné působnosti je třeba zohlednit i při vyloučení úředních osob správního orgánu. Podstatou práva na samosprávu je právě rozhodování o otázkách, kterými jsou potenciálně dotčeny zájmy územně samosprávného celku a jeho občanů. Důsledkem přímo vyplývajícím z právního názoru krajského soudu by bylo, že právo na samosprávu se týká pouze málo závažných otázek a rozhodování o drobných finančních částkách, naopak rozhodování o otázkách, které by se mohly zájmů kraje a jeho občanů dotknout podstatně, bude vykonáno mimo rámec samosprávy. Tato konstrukce domyšlená do důsledků představuje faktické popření práva na samosprávu, a to bez jakékoli opory v právních předpisech. K názoru krajského soudu, že právo na samosprávu nemůže být nikdy upřednostněno před právem na spravedlivý proces, stěžovatel uvedl, že obě tato práva mají váhu ústavně zaručených práv, přičemž při jejich potenciálním konfliktu je třeba pečlivě zvažovat řešení, které co nejvíce šetří podstatu obou uvedených práv, a řádně jej odůvodnit. Nelze však akceptovat přístup krajského soudu, který paušálně konstatuje, že jedno ústavně zaručené právo nemůže být v žádném případě upřednostněno před jiným ústavně zaručeným právem. Stěžovatel pro výše uvedené shledává napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Žalovaný se s kasační stížností stěžovatele neztotožnil. Přestože napadený rozsudek zrušil jeho rozhodnutí, shodl se s odůvodněním krajského soudu. Výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-199 mu totiž v době vypracovávání jeho rozhodnutí nebylo známo, proto vycházel z tehdejší judikatury, která k předmětné otázce přistupovala odlišně. Pokud nyní Nejvyšší správní soud nazírá na otázku systémové podjatosti jiným způsobem, je žalovanému zřejmé, že napadené rozhodnutí nemůže obstát.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…)[23] Dle § 14 odst. 1 správního řádu platí, že „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit“. Podle § 131 odst. 4 správního řádu „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru, způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu“.
[24] Ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119 dospěl Nejvyšší správní soud v otázce tzv. systémové podjatosti k závěru, že „[r]ozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky“. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji ‚systémovou podjatost‘, avšak je u něho dáno ‚systémové riziko podjatosti‘, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají. […] K pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť […] existence ‚systémového rizika podjatosti‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ‚podezřívavosti‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní samosprávný celek ‚jádrovým‘ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu), účastníkem podle § 27 odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona anebo že dokonce vůbec účastníkem není. Při posuzování ‚systémového rizika podjatosti‘ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále podotkl, že „právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze ‚systémového rizika podjatosti‘ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť to v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence ‚systémového rizika podjatosti‘ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu […] v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.“ V rozsudku ze dne 14. 5. 2015, čj. 5 As 96/2014-37, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „k námitce stěžovatele stran aplikace usnesení rozšířeného senátu ‚zpětně‘ Nejvyšší správní soud konstatuje, že nově vyslovený právní názor k otázce systémové podjatosti v usnesení rozšířeného senátu dopadá na všechna zahájená soudní řízení s účinky ex tunc. I když usnesení rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu změnu ustálené judikatury, neznamená použití v něm vyjádřeného právního názoru porušení práv stěžovatele a je plně ústavně konformní. V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11. […] K tzv. temporálním účinkům judikatury se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97.“
[25] Stěžovatel ve své kasační stížnosti mimo jiné namítal, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, neboť nepřihlédl ke skutečnosti, že toto rozhodnutí bylo přijato ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, kdežto v nyní projednávaném případě se jedná o rozhodnutí v rámci samostatné působnosti stěžovatele odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu.
[26] Výchozí rozhodnou hmotněprávní úpravou je nařízení č. 1191/69, které v čl. 6 odst. 2 uvádí, že „[r]ozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13”. Dle § 4 zákona o krajích pak „[p]okud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů“. Dle § 14 zákona o krajích „[d]o samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje“, přičemž dle § 94 téhož zákona „[j]e-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad“. Shodně též podle komentářové literatury k zákonu č. 194/2010 Sb. „nastavení rozsahu dopravní obslužnosti i její zajištění veřejnými službami patří do samostatné působnosti kraje a obce. Jde svým způsobem o nadbytečné ustanovení, neboť jak zákon o krajích, tak zákon o obcích obsahuje zbytkovou klauzuli, která stanoví, že pokud zákon výslovně nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost kraje nebo obce, pak jde vždy o působnost samostatnou. […] Až do přijetí zákona č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, bylo financování dopravní obslužnosti krajů v přenesené působnosti. Od účinnosti zákona č. 1/2005 Sb., tj. od 3. ledna 2005, byla oblast financování dopravní obslužnosti krajů přenesena do samostatné působnosti krajů. Zákonem č. 1/2005 Sb. se navýšil podíl rozpočtového určení výnosů některých daní bez účelové vázanosti. Tím došlo k zásadní změně odpovědnosti krajů za ekonomické zajištění dopravní obslužnosti. Rozsah objednávané dopravní obslužnosti je tak limitován dostupnými finančními prostředky v rozpočtu kraje.“ (Kovalčíková, D., Štandera, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2011). Nejvyšší správní soud tedy dává stěžovateli za pravdu, že zcela zásadní okolností rozhodnou pro posouzení řešené věci, která ji navíc odlišuje od dříve řešených případů, je skutečnost nesporná i mezi stranami, totiž že orgán prvního stupně (úd stěžovatele), u nějž byla městským soudem shledána systémová podjatost, rozhodoval v samostatné působnosti kraje jakožto vyššího územně samosprávného celku.
[27] Nejvyšší správní soud se proto poprvé musel zabývat otázkou, zdali závěry výše citovaného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, které byly konstatovány a doposud aplikovány na půdorysu rozhodování orgánů územně samosprávných celků v přenesené působnosti, dopadají též na jejich rozhodování v samostatné působnosti. Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že v citovaném usnesení rozšířeného senátu není nikde výslovně uvedeno, zdali se v něm uvedené úvahy, argumenty a z nich plynoucí závěry vztahují výhradně na přenesenou působnost, či na veškerou rozhodovací činnost orgánů územně samosprávných celků včetně rozhodování v samostatné působnosti; takové jednoznačné posouzení v něm uvedeno není, je proto třeba šíři jeho dopadu interpretovat teleologicky s ohledem na účel a východiska, která rozšířený senát k jeho vyřčení vedla. Nejvyšší správní soud má za to, že zásadní odlišnosti mezi rozhodováním v přenesené a samostatné působnosti územně samosprávného celku je třeba reflektovat i při posuzování požadované míry nezávislosti příslušných úředních osob.
[28] Přenesený výkon státní správy je založen na „využití smíšeného modelu výkonu územní veřejné správy v ČR, tedy souběžného výkonu samosprávy i státní správy stejnými orgány jednotlivých ÚSC [územně samosprávných celků] […] Výkon státní správy (přenesené působnosti) orgány ÚSC se pak v neposlední řadě nepochybně projevuje také v odlišné podobě prováděného dozoru nad takovou činností ÚSC ze strany státu. V případě dozoru nad výkonem přenesené působnosti předně neexistují výslovně Ústavou ČR předpokládané limity pro zásahy státu do činnosti ÚSC, jako je tomu v případě výkonu působnosti samostatné (srov. čl. 101 odst. 4 Úst) a stejně tak se na dozor na výkonem přenesené působnosti nevztahuje EChMS [Evropská charta místní samosprávy]. V rámci dozoru nad výkonem přenesené působnosti přitom také nelze odhlédnout od hierarchizované struktury orgánů, jimž je výkon státní správy svěřen. Na základě výše uvedeného lze proto zjednodušeně konstatovat, že stát při dozoru nad výkonem přenesené působnosti orgány ÚSC není tolik vázán, jako je tomu v případě dozoru nad výkonem působnosti samostatné, a to jak s ohledem na stanovený postup při vykonávání tohoto dozoru, tak i s ohledem na jeho samotný obsah.“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Dále je třeba zdůraznit, že „působnost ve státní správě má být vykonávána v zásadě jednotně na území celého státu a vztahuje se na všechny osoby, jichž se jednotlivé právní úpravy dotýkají. Z toho plyne, že rozhodovací, dozorčí a jiné pravomoci např. obecního úřadu obce X podléhá i sama obec X jakožto veřejnoprávní korporace, např. o subjektivních právech a povinnostech obce X jako stavebníka, vlastníka stavby atd. rozhoduje podle stavebních předpisů obecní úřad obce X, byla-li mu svěřena působnost stavebního úřadu, stejně jako o subjektivních právech a povinnostech jiných právnických osob.“ (Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Jinak řečeno, v přenesené působnosti využívá stát toliko existenci územní samosprávy a její struktury k zajištění decentralizovaného výkonu státní správy; orgány územně samosprávných celků (obecní a krajské úřady) jsou „najaty“ k tomu, aby pro stát a jeho jménem vykonávaly některé jeho pravomoci (státní správu) namísto něj. Za této situace je třeba dbát zvýšeného důrazu na neutralitu, nestrannost a politickou či mediální nezainteresovanost příslušného úřadu, neboť ten pouze vystupuje jako realizátor činnosti státu a má být prost partikulárních vlivů a zájmů. V případě výkonu přenesené působnosti není žádný ospravedlnitelný zájmový vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem; pakliže takový vznikne, je to naopak nežádoucí efekt, k jehož odstranění může sloužit právě institut tzv. systémové podjatosti rozebíraný v předmětném usnesení rozšířeného senátu. Při rozhodování v přenesené působnosti tedy není v tomto kontextu určující, zdali dané rozhodnutí vydá místně příslušný správní orgán, anebo výjimečně, v případně naplnění podmínek pro shledání systémové podjatosti, jiný (sousední) správní orgán. I ten bude totiž, shodně jako původně příslušný, rozhodovat pouze namísto státu, jeho jménem. Za takto předestřených východisek je posuzování systémové podjatosti zcela namístě, neboť chrání neutralitu a nestrannost rozhodování příslušného úřadu, zároveň se však nedotýká práv těchto samotných územně samosprávných celků, neboť pro ně je výkon přenesené působnosti pouze jakousi „nucenou službou státu“, za niž pobírají finanční kompenzaci.
[29] Naopak v případě samostatné působnosti územně samosprávných celků se jedná o výkon jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu, přičemž „základními znaky samosprávy jsou správa vlastních věcí, vytváření vlastních samosprávných orgánů, pravomoc vydávat v rámci samosprávné pravomoci individuální správní akty a právní předpisy a konečně vlastnit majetek, mít vlastní rozpočet a samostatně hospodařit“ (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P.: Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2015). Ústava v rámci zakotvení územní samosprávy akcentuje princip zákonnosti (legality), jehož smyslem je „zamezení potencionálním zásahům moci výkonné do činnosti ÚSC bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné. Tuto podmínku lze ostatně považovat za jeden ze základních rysů (územní) samosprávy vůbec. Podoba zásahů státu do činnosti ÚSC se zcela zásadně odvíjí od tohoto, zda se má jednat o zásah související s výkonem práva na samosprávu (samostatnou působností) či s výkonem státní správy (přenesenou působností). V případě zásahu do činnosti orgánů ÚSC při výkonu přenesené působnosti jsou možnosti státu z hlediska postupu nebo i samotného obsahu takového zásahu zcela logicky mnohem významnější než je tomu v případě zásahů do působnosti samostatné […] V případě zásahů státu do činnosti ÚSC se judikatura ÚS (srov. zejm. nález IV. ÚS 331/02) přiklonila k závěru, že se jedná skutečně pouze o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu (v podobě územní samosprávy), kterou je v souladu s obvyklou zásadou o vztahu pravidla a výjimky třeba interpretovat a posléze aplikovat restriktivním způsobem“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Podstatné především je, že do samostatné působnosti spadají záležitosti, které jsou v zájmu daného územního samosprávného celku a jeho občanů. Orgány územně samosprávných celků tedy ze samé podstaty věci vykonávají samosprávu v zájmu tohoto celku, který pochopitelně vždy nemusí být totožný se zájmy jiných samosprávných celků, nebo dokonce se zájmy státu. Samospráva je reprezentována svými politickými představiteli, orgány samosprávy (včetně obecního či krajského úřadu) jsou ve věcech výkonu samostatné působnosti řízeny politickými představiteli těchto celků a mají být nástroji k uskutečnění jejich politických vizí. I výkon samostatné působnosti územně samosprávných celků pochopitelně musí být realizován v souladu se zákonem a v jeho mezích, na základě esenciálního účelu existence samosprávy, totiž spravování vlastních záležitostí ve vlastním zájmu, ovšem nemusí být neutrální a apolitické. Oproti výše řečenému v případě výkonu přenesené působnosti je zde naopak třeba klást zvýšený důraz právě na nezasahování do práva samosprávy na její autonomii; politická či mediální zainteresovanost územně samosprávného celku ve věci týkající se jeho zájmu je totiž zcela imanentní součástí výkonu samostatné působnosti. Existuje zde zásadní vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem, neboť to má být právě a jenom onen samosprávný celek, který rozhoduje o záležitostech týkajících se jeho vlastních zájmů, pakliže nejsou zákonem výslovně svěřeny jinému subjektu, nebo se nejedná o přenesenou působnost.
[30] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených zásadních distinkcí konstatuje, že po územně samosprávných celcích při výkonu jejich samostatné působnosti není z podstaty smyslu jejich existence možné vyžadovat zcela nestranné a nezainteresované rozhodování. Samozřejmě že i tyto celky jsou při své rozhodovací činnosti vázány celou řadou zákonů a v nich obsažených pravidel a omezení, ať už se příkladmo jedná o normy týkající se vedení správních řízení, zadávání veřejných zakázek či hospodaření se svým majetkem. Zákonnost a správnost individuálních správních aktů vydaných územně samosprávným celkem v samostatné působnosti se mimo jiné garantuje jejich přezkumem odvolacím správním orgánem, přičemž i v jeho postupu se však uplatní jistá specifika oproti přezkumu rozhodnutí vydaných v přenesené působnosti. Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo že je nesprávné, nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]; dále například vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti nemůže nadřízený správní orgán jakožto opatření proti nečinnosti usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, nebo usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení [§ 80 odst. 4 písm. b) a c) správního řádu], či nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti nemůže usnesením věc převzít a informaci poskytnout sám, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]. Dále pak nad činností územně samosprávných celků v samostatné působnosti vykonávají dozor [srov. § 81–82 zákona o krajích, § 123–124 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“)] a kontrolu (§ 86–87 zákona o krajích, § 129–129a zákona o obcích) příslušné orgány. Jak však již bylo naznačeno, vždy může takový přezkumný, dozorový či kontrolní orgán nezákonný individuální správní akt vydaný územně samosprávným celkem v samostatné působnosti pouze zrušit, není však nikdy oprávněn si atrahovat jeho pravomoc a jím vydané rozhodnutí změnit, či rozhodnout namísto něj, neboť by se jednalo o neoprávněný zásah do jeho ústavně garantovaného práva na samosprávu. Nejvyšší správní soud má za to, že nelze akceptovat, aby jiný (navíc ještě ani ne nadřízený, nýbrž „sousední“) územní samosprávný celek s vlastními odlišnými zájmy rozhodoval ve věcech samostatné působnosti namísto toho celku, o jehož záležitosti se jedná.
[31] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že tzv. systémovou podjatost, jak byla charakterizována ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119, lze posuzovat u územně samosprávného celku jedině v případě, kdy tento rozhoduje v přenesené působnosti; při rozhodování v samostatné působnosti naopak nepřichází z podstaty věci vůbec v úvahu. Tímto závěrem samozřejmě není nikterak dotčeno posuzování podjatosti konkrétní úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu; o nepodjatosti takové úřední osoby však musí být dána pochybnost s ohledem na přímo její poměr k věci, k účastníkům řízení (mimo onen územně samosprávný celek) nebo jejich zástupcům, nikoliv však pouze kvůli rizikům souvisejícím se systémovou podjatostí způsobenou zaměstnaneckým poměrem k tomuto celku.
[32] V nyní řešeném případě krajský soud zrušil napadené rozhodnutí výhradně pro systémovou podjatost úředních osob orgánu prvního stupně, který jakožto orgán stěžovatele rozhodoval v jeho samostatné působnosti, neboť shledal naplnění takových konkrétních skutečností, jež společně se samotným rizikem systémové podjatosti zapříčinily obavu z podjatosti rozhodujících úředních osob; nezohlednění této skutečnosti totiž dle krajského soudu způsobilo podstatnou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Kasační námitka stěžovatele, že krajský soud nesprávně interpretoval výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 89/2010-119, je, ve světle shora řečeného, důvodná. Nejvyšší správní soud proto již nikterak neposuzoval další kasační stížností napadené jednotlivé okolnosti, pro něž krajský soud shledal v projednávané věci existenci systémové podjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť pro jejich uplatnění není při rozhodování územně samosprávného celku v samostatné působnosti vůbec prostor; záruky zákonnosti takového rozhodnutí jsou totiž garantovány jinými prostředky. | decision_765.txt |
4,383 | k § 44b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2014
k § 27 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
V řízení o poskytnutí kompenzace za nevyplacené odstupné podle § 44b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, má zaměstnavatel, který nevyplatil zaměstnanci odstupné, postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, čj. 1 Ads 462/2018-33)
Prejudikatura: č. 2765/2013 Sb. NSS, č. 3362/2016 Sb. NSS, č. 3699/2018 Sb. NSS.
Věc: Státní pozemkový úřad proti Ministerstvu práce a sociálních věcí, za účasti Ing. Luďky Š., o kompenzaci za nevyplacené odstupné, o kasační stížnosti žalovaného.
Úřad práce České republiky, Krajská pobočka v Ostravě (dále jen „úřad práce“) vydal dne 28. 4. 2014 rozhodnutí, kterým podle § 44b odst. 1, 2, 4 a 6 zákona o zaměstnanosti poskytl osobě zúčastněné na řízení kompenzaci za nevyplacené odstupné zaměstnavatelem (žalobcem) za dobu od 1. 2. 2014 do 30. 4. 2014. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 4. 2015 zamítl jako nepřípustné, neboť žalobce nebyl k podání odvolání oprávněn.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, ve které namítal, že naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 1 písm. b), či přinejmenším § 27 odst. 2 správního řádu.
Městský soud nejprve žalobu usnesením ze dne 19. 4. 2018, čj. 6 Ad 17/2015-49, odmítl z důvodu, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 8. 2018, čj. 1 Ads 159/2018-41, zrušil s tím, že posuzované nároky mají povahu veřejnoprávního vztahu, a proto lze žalobu projednat ve správním soudnictví.
Městský soud poté napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že žalobci jako zaměstnavateli svědčilo postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, neboť byl prvostupňovým rozhodnutím přímo dotčen na svých právech a povinnostech. Konkrétně se jednalo o právo vlastnické, pokud mu napadeným rozhodnutím byla de facto uložena povinnost toto své právo omezit v tom smyslu, že musel úřadu práce uhradit částku, kterou úřad práce vyplatil osobě zúčastněné na řízení jako kompenzaci za odstupné. Nebylo možné uznat formalistický přístup žalovaného, podle něhož přímo z rozhodnutí úřadu práce o vyplacení kompenzace žádná povinnost zaměstnavateli nevyplývá, protože tato nastává až jako důsledek postupu dle § 44b odst. 6 zákona o zaměstnanosti. Městský soud uznal, že se v daném případě jednalo o dotčení soukromého, nikoliv veřejného subjektivního práva, nicméně správní řád neomezuje svou působnost toliko na ochranu veřejných subjektivních práv. Proto lze, přinejmenším v určitých případech, považovat i dotčení soukromého subjektivního práva za přímé dotčení práv ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Soud ovšem nevyloučil, že by se tato otázka v budoucnu mohla stát předmětem dalších úvah, neboť cílem správního soudnictví je typicky upravit závazně veřejná, nikoliv soukromá subjektivní práva účastníků.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že pro posouzení, zda dané rozhodnutí zasahuje do práv či povinností konkrétní osoby, je rozhodný výrok takového rozhodnutí, neboť pouze ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Z výroku rozhodnutí úřadu práce bylo přitom patrné, že žalobci žádná povinnost uložena nebyla, a nebylo možné ho považovat za účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Takový výklad zcela odpovídal jazykovému znění příslušných ustanovení správního řádu a judikatuře správních soudů.
Rozhodnutím úřadu práce nedošlo k faktickému zásahu do majetkového práva žalobce, jak uzavřel městský soud. V rámci správního řízení o poskytnutí kompenzace je zkoumáno, zdali zaměstnanec má nárok na odstupné, přičemž se vychází z podkladů pocházejících od zaměstnavatele. Úřad práce je nijak nezpochybňuje, neboť mu to dle zákona ani nepřísluší, byť s ohledem na skutkové okolnosti věci může dojít k situaci, kdy je nucen posuzovat jako předběžnou otázku skutečnosti, jež mohou být (či dokonce jsou) předmětem posuzování civilních soudů. V takovém případě si o věci vytvoří úsudek. Tento postup je však zcela v souladu se správním řádem, resp. jeho § 57 odst. 1 písm. c). Teprve poté, co úřad práce bez důvodných pochybností zjistí, že zaměstnavatel odstupné nevyplatil, přistoupí k vydání rozhodnutí o poskytnutí kompenzace. Zaměstnavatel tak není krácen na svém majetkovém právu, neboť nemusí zaměstnanci hradit nic navíc. Jinými slovy má tutéž povinnost, tj. vyplatit odstupné, a mění se toliko subjekt, jemuž má odstupné vyplatit. Úřad práce tak nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem o tom, zda zaměstnanci odstupné náleží, neboť zákon o zaměstnanosti stanoví kogentní podmínky, za nichž úřad práce autoritativně rozhodnutím přizná kompenzaci.
Stěžovatel odkázal na řízení dle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele a o změně některých zákonů, ve kterém zaměstnavatel též není účastníkem řízení. Jedná se přitom o řízení, v němž jsou zaměstnanci přiznány mzdové nároky, jež mu nevyplatil zaměstnavatel, přičemž není pochyb, že účastníkem daného řízení je toliko sám zaměstnanec, jak vyplývá z usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“), ze dne 14. 12. 2017, čj. Konf 44/2017-7, č. 3699/2018 Sb. NSS. Jeho závěry lze obdobně aplikovat i na správní řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti, jehož účelem je zaměstnanci částečně nahradit finanční částku, kterou mu protiprávně neposkytl zaměstnavatel. Obdobně lze dané řízení přirovnat k řízení dle § 209 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 31. 12. 2011. V něm byl účastníkem řízení pouze zaměstnavatel, který podal návrh, aby úřad práce rozhodl, zda jsou dány důvody tzv. částečné nezaměstnanosti, tj. jiné překážky na straně zaměstnavatele, pro poskytování mzdy v nižší částce. Účastníkem řízení naopak nebyl zaměstnanec tohoto zaměstnavatele, ačkoliv rozhodnutí úřadu práce mělo rovněž zcela jednoznačně vliv na výši plnění ze strany zaměstnavatele, pokud se rozhodnutí správních orgánů týkalo mzdových nároků konkrétních zaměstnanců, a docházelo tak k zásahu do jejich majetkových práv (viz např. Závěr č. 80 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009).
Žalobce ve svém vyjádření připomněl, že zákon o zaměstnanosti neobsahuje vlastní speciální úpravu účastenství v řízení o poskytnutí kompenzace dle § 44b. Proto je nutné vycházet z obecné úpravy uvedené zejména v § 27 správního řádu z roku 2004. Odpověď na to, kdo je dle definice ve správním řádu povolán za účastníka řízení, je nutno hledat v hmotněprávních předpisech (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2012, čj. 1 As 123/2012-31, č. 2765/2013 Sb. NSS). Účelem právní úpravy obsažené v § 44b zákona o zaměstnanosti je materiální zabezpečení zaměstnance, který by se v důsledku protiprávního nevyplacení odstupného dle zákoníku práce mohl dostat do finančních obtíží. Žalobce jako zaměstnavatel byl rozhodnutím úřadu práce přímo dotčen na svých právech a povinnostech, neboť mu na základě tohoto rozhodnutí vznikne ex lege povinnost částku vyplacené kompenzace úřadu práce uhradit.
Žalobce nesouhlasil s argumentací stěžovatele, že pro posouzení zásahu do práv je rozhodný výrok rozhodnutí. K založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 postačuje pouhá možnost dotčení práv a povinností daného účastníka (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS), tedy že účastníkem dle tohoto ustanovení je ten, jehož práva a povinnosti mohou (nikoliv musí) být rozhodnutím správního orgánu dotčeny. Správní orgán ve výroku rozhodnutí rozhoduje o právech a povinnostech tzv. hlavních účastníků správního řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, nikoliv o právech vedlejších účastníků dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
Žalobce poznamenal, že § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 neváže účastenství ve správním řízení pouze na dotčení veřejných subjektivních práv, podmínkou účastenství je možné dotčení práv a povinností bez rozlišení z hlediska právního dualismu soukromého a veřejného práva. K tomu odkázal na rozsudek ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 As 87/2015-22, č. 3362/2016 Sb. NSS.
V souvislosti s poukazem stěžovatele na řízení dle zákona o ochraně zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele a podle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění do 31. 12. 2011 žalobce poznamenal, že žádný z uvedených zákonů účastníky těchto správních řízení nevymezuje, a to ani negativním způsobem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [21] Podle § 44b odst. 1 zákona o zaměstnanosti „[u]chazeči o zaměstnání, kterému vznikl nárok na podporu v nezaměstnanosti, ale odstupné, odbytné nebo odchodné mu nebylo vyplaceno po skončení pracovního nebo služebního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u zaměstnavatele pro výplatu mzdy nebo platu anebo v den skončení pracovního nebo služebního poměru, poskytne Úřad práce kompenzaci za dobu od zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání do uplynutí doby uvedené v § 44a. Podpora v nezaměstnanosti se poskytne uchazeči o zaměstnání až po uplynutí doby, za kterou byla poskytnuta kompenzace podle věty první.“ Podle odst. 6 tohoto ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2014 „[o] výši vyplacené kompenzace informuje krajská pobočka Úřadu práce zaměstnavatele do 3 pracovních dnů od nabytí právní moci rozhodnutí. Zaměstnavatel je povinen uvedenou částku Úřadu práce uhradit do 10 pracovních dnů od doručení této informace, a to i v případě, že dlužné odstupné již vyplatil. Nesplnění této povinnosti oznamuje Úřad práce celnímu úřadu příslušnému podle sídla zaměstnavatele, který je právnickou osobou, nebo bydliště zaměstnavatele, který je fyzickou osobou.“
[22] Jak uvedl městský soud, zákon o zaměstnanosti neobsahuje speciální úpravu účastenství v řízení o poskytnutí kompenzace dle § 44b, a proto je třeba aplikovat obecnou úpravu uvedenou ve správním řádu, konkrétně v § 27. Toto ustanovení rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky řízení ve věci, neboli účastníky přímé či hlavní (viz § 27 odst. 1), dále dotčené účastníky řízení nebo též účastníky nepřímé či vedlejší (§ 27 odst. 2) a nakonec účastníky řízení, jimž toto postavení přiznávají zvláštní zákony (§ 27 odst. 3).
[23] Z judikatury vyplývá, že „[k] tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91, č. 683/2005 Sb. NSS, který se sice vztahoval ještě k § 14 správního řádu z roku 1967, jeho závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním řádu z roku 2004 či viz žalobcem zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 123/2012-31).
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalobci jako zaměstnavateli v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti přísluší postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[25] Podle tohoto ustanovení „[ú]častníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“. Aby taková osoba mohla být účastníkem řízení, postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno.
[26] Nelze přisvědčit stěžovateli, že by pro posouzení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 byl rozhodný pouze výrok rozhodnutí, neboť jen ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Výrok rozhodnutí totiž zpravidla ukládá práva a povinnosti hlavním účastníkům řízení, tj. účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naproti tomu účastníkovi řízení dle § 27 odst. 2 rozhodnutím, které se vydává v řízení, jehož účastníkem je, nevznikají žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní, nebo negativní) na výkon jeho práv a/nebo povinností (viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
[27] V nyní posuzované věci je zřejmé, že zaměstnavatel může být rozhodnutím o poskytnutí kompenzace za nevyplacené odstupné přímo dotčen ve svých právech a povinnostech, konkrétně v právu vlastnickém, neboť v návaznosti na toto rozhodnutí je dle § 44b odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen částku odpovídající poskytnuté kompenzaci uhradit úřadu práce.
[28] Stěžovatel sám naznačil, že úřad práce si v některých případech musí jako předběžnou otázku posoudit existenci nároku zaměstnance na vyplacení odstupného, resp. pochybení zaměstnavatele spočívající v tom, že zaměstnanci odstupné nevyplatil. Podle toho pak rozhodne, zda zaměstnanci poskytne kompenzaci za nevyplacené odstupné, či nikoliv. Na tomto posouzení odrážejícím se v následně vydaném rozhodnutí tak záleží, zda bude zaměstnavatel dle § 44 odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen úřadu práce uhradit částku odpovídající poskytnuté kompenzaci. Nelze tak souhlasit se stěžovatelem, že zaměstnavatel nemůže být v důsledku tohoto postupu nijak krácen na svých právech, neboť nemusí hradit nic navíc než odstupné, které zaměstnanci v rozporu se zákonem nevyplatil. Právě o otázce, zda odstupné mělo být zaměstnanci vyplaceno, či nikoliv, může vzniknout v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti spor, a zaměstnavatel by tak měl mít možnost v tomto řízení hájit svá práva. Výsledek řízení (rozhodnutí o poskytnutí kompenzace zaměstnanci) totiž může mít negativní vliv na výkon jeho vlastnického práva (bude muset úřadu práce uhradit jím poskytnutou kompenzaci). Byť tedy úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale v souladu se zákonem stanovenými kogentními podmínkami stanovuje, zda mělo být odstupné vyplaceno, či nikoliv, nemění to nic na skutečnosti, že rozhodnutím ve věci může dojít k přímému dotčení práv či povinností zaměstnavatele, a ten by proto měl být považován za vedlejšího účastníka řízení.
[29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem dodává, že pro založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu je relevantní možnost dotčení na jakýchkoliv právech či povinnostech osob, tedy i na těch soukromých, jak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Tomuto závěru svědčí například i žalobcem citovaný rozsudek čj. 5 As 87/2015-22, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval naplnění definice účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu v případě plátce stočného, který byl dotčen na vlastnickém právu rozhodnutím vodoprávního úřadu o schválení kanalizačního řádu, v němž byly stanoveny hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, které ovlivňují cenu stočného. Stěžovatel ostatně proti tomuto závěru nic nenamítal.
[30] Ve prospěch názoru stěžovatele, že žalobci jako zaměstnavateli nesvědčí v posuzovaném správním řízení postavení účastníka, nevypovídá ani odkaz stěžovatele na obdobná řízení dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele či podle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011. Jak uvedl žalobce ve svém vyjádření, tyto zákony taktéž neobsahují speciální úpravu účastenství, a je tak nutno rovněž vycházet z obecné úpravy správního řádu. Pokud jde o první z uvedených řízení, jedná se skutečně o svou povahou obdobné řízení jako v nyní posuzované věci. Stěžovatel argumentoval usnesením čj. Konf 44/2017-7, v němž zvláštní senát vyslovil, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Zvláštní senát zde však neřešil otázku možného účastenství zaměstnavatele v daném správním řízení a ani kategoricky neuzavřel, že by jediným účastníkem správního řízení byl zaměstnanec. Z konstatování, že v posuzovaném řízení jde o vztah mezi zaměstnancem a úřadem práce, resp. že nejde o řešení sporu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, nelze dovodit, že by vyloučil vedlejší účastenství zaměstnavatele v tomto správním řízení. Pokud jde o řízení dle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011, zde se jedná o návrh zaměstnavatele, aby úřad práce rozhodl o důvodech částečné nezaměstnanosti. Jde tedy o poněkud odlišné řízení, než je řízení podle § 44b zákona o zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud nepovažuje za podstatné pro posouzení nyní projednávané věci zabývat se otázkou, zda v tomto konkrétním řízení obsaženém v již neúčinné právní úpravě byl účastníkem řízení také zaměstnanec.
[31] Odkaz stěžovatele na uvedená řízení tak nebyl pro posouzení věci nijak relevantní, neboť stěžovatel ani konkrétněji nevysvětlil, proč v daných řízeních nemohl být za vedlejšího účastníka řízení považován zaměstnavatel/zaměstnanec. Proto nelze považovat za pochybení městského soudu, pokud se tímto tvrzením uvedeným ve vyjádření stěžovatele k žalobě nezabýval. Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku neshledal. (…) | decision_766.txt |
4,384 | k § 172 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
k § 40 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
k § 16 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii
k § 135 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Příslušníci Policie České republiky a strážníci obecní policie jsou oprávněni vstoupit na cizí pozemek nebo do cizí stavby na základě § 40 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, resp. § 16 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, jestliže důvodně předpokládají, že na pozemku či ve stavbě provedou úkon, popř. zákrok dle těchto zákonů. Toto jejich oprávnění, zahrnující též oprávnění zjednat si vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby, nelze využít k vytvoření podmínek stavebnímu úřadu k provedení jeho úkonu (§ 172 stavebního zákona).
II. Ustanovení § 135 správního řádu, které upravuje součinnost Policie České republiky při provádění úkonu správního orgánu, nezakládá Policii České republiky ani obecní policii žádnou zvláštní pravomoc či oprávnění.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2018, čj. 45 A 15/2016-88)*)
Věc: Stanislav S. proti 1) Městskému úřadu Benešov, 2) městu Benešov a 3) Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem.
Žalobce je ve společném jmění manželů vlastníkem pozemku (dále „předmětný pozemek“), na nějž dne 2. 2. 2016 bez souhlasu a vědomí žalobce vstoupily úřední osoby žalovaných, tj. úřední osoby z odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1), za přítomnosti dvou zaměstnanců živnostenského úřadu žalovaného 1), dva strážníci Městské policie Benešov, čtyři příslušníci Policie České republiky. Tyto osoby rovněž bez souhlasu a vědomí žalobce vstoupily do budovy stojící na předmětném pozemku. Dne 12. 2. 2016 byl žalobci doručen přípis žalovaného 1) ze dne 2. 2. 2016, jímž byl žalobce vyrozuměn, že ke vstupu na předmětný pozemek došlo z důvodu podezření na bezprostřední ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, jež mělo nastat v souvislosti s odstraňováním staveb na sousedním pozemku p. č. x ve vlastnictví společnosti Green Park Benešov, s. r. o. Toto podezření mělo vyplynout z kontrolní prohlídky provedené dne 28. 1. 2016 žalovaným 1) právě na sousedním pozemku p. č. x a z vyjádření statika. Přítomnost Městské policie Benešov a Policie České republiky měla být pak žádána z důvodu, že žalobce měl v průběhu předcházejícího roku ve dvou případech zamezit vstupu úředních osob stavebního úřadu na předmětný pozemek.
Nezákonnost zásahu žalovaných spatřoval žalobce v tom, že pro vstup na pozemek a do budovy žalobce bez jeho souhlasu a vědomí nebyly splněny podmínky, neboť k němu nedošlo za situace bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat. Žalobce zaměstnankyni žalovaného 1) opakovaně upozorňoval již v polovině ledna 2016, že demolice na sousedním pozemku p. č. x probíhá v rozporu s vydaným demoličním povolením, a žádal zjednání nápravy, dne 21. 1. 2016 telefonicky kontaktoval Policii České republiky, přičemž ta situaci jako bezprostředně ohrožující nevyhodnotila.
Dále uvedl, že jednání úředních osob žalovaných nevykazovalo „znaky zásahu vyvolaného bezprostředním ohrožením života a zdraví osob či zvířat“, nýbrž znaky pouhé kontrolní činnosti [u zaměstnanců žalované 1)] a znaky „ničím nepodložené pouhé přítomnosti“ (u Městské policie Benešov a Policie České republiky). Žádná z přítomných osob nezačala vykonávat neodkladné úkony svědčící o existenci důvodů, pro něž tyto osoby na pozemek a do stavby vstoupily. Naopak tyto osoby nechaly pohybovat po předmětném pozemku a vstupovat do stavby třetí osoby, zatímco se věnovaly běžné prohlídce nemovitosti a „příslušníci policie na místě jen ‚postávali‘ bez jakékoliv aktivity“.
Žalovaný 2) ve svém vyjádření uvedl, že v dané věci Městská policie Benešov nekonala žádný zásah, kterým by bylo přímo zasaženo do žalobcova práva, ale pouze poskytla součinnost Policii České republiky a odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1), přičemž oba uvedené subjekty postupovaly dle svých zákonných oprávnění. Při vstupu na předmětný pozemek a do stavby na něm stojící nedošlo k poškození ani k neoprávněnému vniknutí, jelikož dveře do objektu byly otevřené. Poukázal na to, že žalobce provozuje ve stavbě kolny a skladu ubytovnu, což potvrdil při výslechu na policii dne 3. 2. 2016, jde tedy o provozovnu, do které je městská policie oprávněna vstupovat bez dalšího.
Žalovaný 3) v doplnění svého vyjádření předložil vyjádření Krajského ředitelství policie Středočeského kraje. V něm bylo uvedeno, že vedoucí OO PČR byl osloven telefonicky vedoucí odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1) s žádostí o součinnost a zajištění vstupu na předmětný pozemek s odůvodněním, že zde může dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat s tím, že majitelé této nemovitosti s pracovníky úřadu nespolupracují a fyzickou kontrolu nemovitosti neumožnili.
Krajský soud v Praze rozhodl, že postup úředních osob žalovaného 1), zařazených do odboru obecního živnostenského úřadu, strážníků Městské policie Benešov a příslušníků Policie České republiky, obvodního oddělení Benešov ze dne 2. 2. 2016 spočívající v jejich vstupu na pozemek žalobce a do stavby kolny a skladu na tomto pozemku byl nezákonný a ve zbytku žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
Právní posouzení
(…)
c) Zákonnost postupu (zásah) příslušníků OO PČR
(…) [52] Podle § 2 zákona o policii slouží Policie České republiky veřejnosti, jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a plnit mj. úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti jí svěřené zákony.
Podle § 10 odst. 1 zákona o policii je policista ve službě povinen v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie, v pracovní době provést úkon v rámci své pravomoci, aby ohrožení nebo porušení odstranil.
Podle § 11 písm. a) a c) zákona o policii je policista povinen dbát, aby žádné osobě v důsledku jeho postupu nevznikla bezdůvodná újma a postupovat tak, aby případný zásah do práv a svobod, vůči nimž úkon směřuje, nebo osob nezúčastněných nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem.
Podle § 40 odst. 1 zákona o policii je policista „oprávněn vstoupit bez souhlasu uživatele do obydlí, jiného prostoru nebo na pozemek a provést tam potřebné úkony nebo jiná opatření jen tehdy, jestliže věc nesnese odkladu a vstup tam je nezbytný pro ochranu života nebo zdraví osob anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti“. Podle odstavce třetího je „oprávněn za účelem vstupu na místo uvedené v odstavci 1 toto místo otevřít nebo jiným způsobem si do něj zjednat přístup, v případě nutnosti i za použití síly“. Podle odstavce čtvrtého „je povinen při vstupu a při následujících úkonech zajistit přítomnost nezúčastněné osoby; nemusí tak učinit, hrozí-li nebezpečí z prodlení nebo mohlo-li by dojít k ohrožení života anebo zdraví nezúčastněné osoby“.
[53] Z obsahu spisu žalovaného 1) vyplynulo, že přípisem ze dne 29. 1. 2016 požádal odbor výstavby a územního plánování žalovaného 1) OO PČR o poskytnutí součinnosti a zajištění vstupu do nemovitosti č. p. x, resp. na předmětný pozemek. V přípisu popsal, že během kontrolní prohlídky provedené na sousedním pozemku dne 28. 1. 2016 bylo zjištěno, že existuje důvodné podezření, že dochází k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, které nastalo v souvislosti s odstraňováním staveb na pozemku p. č. x. Z toho důvodu je žalovaný 1) povinen provést kontrolní prohlídku a zjistit zejména stavebně-technický stav stavby nacházející se na pozemku p. č. x a skutečnost, zda není ohrožován život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí. Dále žalovaný 1) zmínil, že žalobce v předchozím roce dvakrát zamezil žalovanému vstup na předmětný pozemek, a jelikož má důvodné podezření, že dochází k bezprostřednímu ohrožení života a zdraví osob, využije možnosti dle § 172 odst. 2 stavebního zákona, tedy vstoupí na pozemek a do stavby bez vědomí vlastníka. Z těchto důvodů požádal žalovaný 1) Policii České republiky o zajištění vstupu a o součinnost. Ze stížnostního spisu Policie České republiky plyne, že tato žádost žalovaného 1) byla doručena OO PČR dne 2. 2. 2016.
[54] Pokud jde o jednání příslušníků OO PČR, ti se dostavili před nemovité věci žalobce a pokusili se přesvědčit jeho syna, kterého na místo přivolali, aby je vpustil dovnitř, což ve vztahu k pracovníkům žalovaného 1) odmítl. Policisté následovali žalobcova syna do domu a poté, co ten dům opustil, šli za ním. Na místo se dostavili příslušníci městské policie, kteří vyzvali ženu, jež vcházela do domu, aby nezavírala dveře. Otevřenými dveřmi pak na předmětný pozemek vstoupili strážníci městské policie následovaní úředními osobami žalovaného 1). Do stavby kolny a skladu na předmětném pozemku byli strážníci městské policie a úřední osoby žalovaného 1) vpuštěni jinou vcházející osobou bydlící na ubytovně. Příslušníci OO PČR vstoupili na předmětný pozemek žalobce a do stavby na něm až několik desítek minut poté, kdy již nerušeně probíhala kontrolní prohlídka stavby.
[55] Z přípisu žalovaného 1) plyne, že stavební úřad žádal součinnost policie pouze za tím účelem, aby mu s ohledem na její oprávnění zjednala přístup na pozemek žalobce, neboť vzhledem k předchozí zkušenosti se obával, že v důsledku nedostatku součinnosti ze strany žalobce nebude moct vstoupit na jeho pozemek. Žalovaný 1) dále vylíčil skutečnosti, které stavebnímu úřadu zakládají oprávnění vstoupit na pozemek bez vědomí jeho vlastníka za účelem provedení kontrolní prohlídky, nepožadoval však po policii, aby sama na pozemku či na stavbě konala jakýkoliv úkon za účelem odvrácení hrozícího nebezpečí. I procesní stanovisko žalovaného 3) prezentované při jednání soudu vychází z toho, že smyslem účasti OO PČR bylo zajistit „hladký“ průběh úkonu žalovaného 1).
[56] Procesní obrana žalovaného 3) vycházela z § 40 zákona o policii. K tomu soud uvádí, že oprávnění Policie České republiky plynoucí z tohoto ustanovení vstoupit (a v případě nutnosti si vstup i zjednat) na cizí pozemek či do cizí stavby slouží k tomu, aby příslušníci policie mohli v těchto nemovitých věcech provést zákroky směřující k odstranění nebezpečí, které bezprostředně hrozí osobám, věcem či životnímu prostředí. Příslušníci policie smí využít oprávnění plynoucí z § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii, jestliže je důvodné předpokládat, že by měli na pozemku či ve stavbě realizovat zákrok. Smyslem tohoto ustanovení ovšem není vytvořit podmínky pro to, aby úkon na daném místě provedl jiný orgán veřejné moci (v nyní posuzované věci konkrétně stavební úřad a živnostenský úřad). Prostřednictvím použití § 40 zákona o policii, a především jeho odstavce třetího, Policií České republiky nelze překonat nedostatek pravomoci správního orgánu, jenž má na místě provést úkon v rámci své pravomoci, zjednat si vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby. V dané věci bylo před realizací oprávnění dle § 40 zákona o policii zřejmé, že příslušníci policie nebudou na předmětném pozemku ani ve stavbě provádět žádný zákrok a že úkon bude ve své vlastní kompetenci provádět stavební úřad (o účasti živnostenského úřadu pak nebyla Policie České republiky informována, alespoň to neplyne z písemné žádosti o zajištění součinnosti). To ostatně vyplývalo již z žádosti žalovaného 1) o součinnost a muselo to být zřejmé i Policii České republiky. Policie tedy na předmětný pozemek či do stavby žalobce nevstupovala za účelem provedení případného zákroku. Prohlídku stavby měl provést (a také provedl) stavební úřad, a to na základě vlastní pravomoci. Přitom bylo zřejmé, že pokud budou zjištěny závažné nedostatky ve stabilitě stavby nebo její části, bude to opět stavební úřad, který přijme potřebná opatření (nařídí neodkladné odstranění stavby, provedení zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby), která v případě nebezpečí z prodlení sám prostřednictvím třetích osob provede (§ 135 odst. 3 stavebního zákona). V době, kdy příslušníci OO PČR skutečně vstoupili na žalobcův pozemek, již prováděl stavební úřad kontrolní prohlídku stavby, bylo tak nade vši pochybnost potvrzeno, že příslušníci policie nebudou z důvodu stavu stavby provádět na pozemku či ve stavbě žádný zákrok.
[57] Soud si je vědom skutečnosti, že pro stavební úřady může být v mnoha případech, kdy jim povinné osoby fakticky neposkytují zákonem předepsanou součinnost, obtížné zajistit ochranu veřejných zájmů ve smyslu § 132 odst. 3 stavebního zákona. Nedostatek pravomocí, které jim stavební zákon svěřuje (tedy konkrétně nemožnost zjednat si vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby, k tomu viz bod 40 výše), nelze ovšem překlenout tím, že požádají o součinnost orgán, jemuž jiný právní předpis potřebnou pravomoc svěřuje. Nelze totiž opomíjet, že zákonodárce svěřuje orgánům veřejné moci pravomoci pouze za tím účelem, aby jejich prostřednictvím plnily úkoly, jimiž je současně pověřuje (pravomoc je prostředkem ke splnění úkolu). Úkoly stavebního úřadu a úkoly Policie České republiky se ovšem liší. Pravomoc Policie České republiky nelze využívat ke splnění úkolu stavebního úřadu. Jak soud shora dovodil, OO PČR v nyní posuzované věci nevyužila svoji pravomoc ke splnění vlastního úkolu, neboť mezi ně nepatří vytváření podmínek pro výkon pravomoci stavebního úřadu.
[58] Soud se dále nad rámec procesní obrany uplatněné žalovaným 3) zabýval, v návaznosti na argumentaci žalovaného 2) na obranu postupu městské policie, tím, zda nelze vstup Policie České republiky na pozemek žalobce a do jeho stavby podřadit pod § 135 správního řádu. Podle něho může správní orgán požádat Policii České republiky o součinnost jejích příslušníků při provádění svého úkonu, hrozí-li, že se někdo pokusí ztížit, nebo zmařit provedení úkonu správního orgánu, nebo hrozí-li nebezpečí osobám nebo majetku. Toto ustanovení navazuje na § 14 zákona o policii, podle něhož policie při plnění svých úkolů spolupracuje mj. s orgány veřejné správy. Ustanovení § 135 správního řádu ani obecné ustanovení zákona o policii ukládající povinnost součinnosti s orgány veřejné správy nesvěřují Policii České republiky žádnou zvláštní pravomoc, toliko podrobněji (a ve svém důsledku tedy přísněji) upravují situace, v nichž může správní orgán požádat Policii České republiky o součinnost. V § 135 správního řádu je zmíněno poskytování součinnosti, aniž by ovšem byla podoba této součinnosti jasně vymezena nebo alespoň blíže konkretizována, a to ať už správním řádem, nebo zákonem o policii. Pojem součinnost tak patrně nemá žádný vlastní obsah a lze jej považovat za ekvivalent slova pomoc, jeho obsah pak je naplňován paletou kompetencí svěřených Policii České republiky zákonem o policii a zvláštními právními předpisy. Je tedy zřejmé, že v rámci součinnosti dle § 135 správního řádu může Policie České republiky konat takové úkony, k nimž jí je svěřena pravomoc zákonem o policii a za podmínek v něm uvedených. Poskytování součinnosti pak zcela jistě neznamená, že by Policie České republiky mohla využít svého oprávnění dle § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii za účelem vytvoření podmínek pro provedení úkonu stavebním úřadem. Policie České republiky může např. vykázat osobu, která by narušovala průběh úkonu, a to na základě § 63 správního řádu, zjistit totožnost přítomné osoby při splnění podmínek zákona o policii, poskytnout fyzickou ochranu úředním osobám před napadením ze strany třetích osob. Tato součinnost se poskytuje pouze tehdy, jestliže hrozí, že se někdo pokusí ztížit nebo zmařit provedení úkonu správního orgánu nebo že hrozí nebezpečí osobám nebo majetku.
[59] V nyní posuzované věci z přípisu žalovaného 1) ze dne 29. 1. 2016 zaslaného OO PČR nevyplývá, že by oprávněným úředním osobám hrozilo v rámci připravované kontrolní prohlídky stavby jakékoliv nebezpečí, ani z provedeného dokazování nevyplynulo, že by kdy byly úřední osoby vystaveny ze strany žalobce jakémukoliv jednání, které by v nich vyvolávalo obavu o jejich zdraví či život. V daném případě mohl žalovaný 1) důvodně očekávat nanejvýš to, že se žalobce pokusí ztížit nebo zmařit provedení kontrolní prohlídky stavby. Při splnění této části hypotézy § 135 správního řádu ovšem nedisponuje Policie České republiky žádnými pravomocemi, jimiž by mohla zjednat takové podmínky, aby mohla být kontrolní prohlídka stavby řádně provedena. Z tohoto důvodu soud neprovedl důkaz listinami týkajícími se neúspěšných pokusů žalovaného 1) o provedení kontrolní prohlídky stavby na předmětném pozemku v letech 2014 a 2015, neboť ani případné zjištění, že skutečně bylo možné důvodně očekávat, že se žalobce pokusí provedení kontrolní prohlídky stavby zmařit, jak tvrdil žalovaný 1), nevede k závěru, že Policie České republiky měla pravomoc vstoupit na žalobcův pozemek a do jeho stavby. Jak již bylo řečeno výše, Policie České republiky není oprávněna využívat pravomoc svěřenou jí § 40 zákona o policii k jinému účelu, než pro který jí byla zákonem svěřena, tedy zejména nikoliv za účelem prosadit výkon kontrolní činnosti správního orgánu. Samotná přítomnost příslušníků Policie České republiky v podobě poskytování „doprovodu“ oprávněným úředním osobám žalovaného 1) by nebyla s to prosadit výkon pravomoci stavebního úřadu, tedy překonat případné překážky bránící řádnému průběhu kontrolní prohlídky stavby, a to ať již by si žalovaný 1) od této přítomnosti sliboval cokoliv. Zajistit přítomnost příslušníků Policie České republiky na místě provádění úkonů stavebního úřadu za tím účelem, aby tím bylo působeno na úkonem dotčenou osobu (žalobce), a ta se tak spíše podvolila respektovat výzvu oprávněných úředních osob žalovaného 1), by bylo neakceptovatelným zastrašováním osob, jež je v demokratickém právním státě nepřípustné. Není přitom v pravomoci příslušníků Policie České republiky, aby vydávali výzvy podle § 114 zákona o policii směřující k odstranění překážek, které ztěžují či maří průběh úkonu stavebního úřadu, ledaže jde o některý z případů, kdy jim zákon výslovně svěřuje pravomoc úkon provést (např. zjistit totožnost přítomné osoby, vykázat osobu z místa provádění úkonu správního orgánu dle § 63 správního řádu; s ohledem na odst. 2 tohoto ustanovení by nebylo možné institut vykázání vůči žalobci, jemuž svědčí vlastnické právo k pozemku a stavbě kolny a skladu, použít).
[60] Z výše uvedeného plyne, že vstup příslušníků Policie České republiky na pozemek žalobce a do jeho stavby nemá právní oporu ani v § 135 správního řádu, ani § 14 zákona o policii.
[61] Soud tedy uzavírá, že příslušníci OO PČR vstoupili na předmětný pozemek a do žalobcovy stavby, aniž byly splněny podmínky § 40 odst. 1 zákona o policii. OO PČR přitom samo odpovídá za to, aby vyhodnotilo naplnění podmínek pro aplikaci § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii správně. Této odpovědnosti ho nijak nezbavuje skutečnost, že zásah byl realizován na základě žádosti žalovaného 1), neboť Policie České republiky nepodléhá velení žalovaného 1). Zásah příslušníků OO PČR tedy byl nezákonný, což soud vyslovil ve výroku IV. tohoto rozsudku.
d) Zákonnost postupu (zásahu) příslušníků Městské policie Benešov
[62] Pokud jde o činnost Městské policie Benešov, ta je obecně upravena zákonem o obecní policii.
[63] Podle § 1 odst. 2 zákona o obecní policii obecní policie zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví zákon.
Podle § 2 písm. a) zákona o obecní policii přispívá obecní policie k ochraně a bezpečnosti osob a majetku.
Podle § 6 odst. 1 zákona o obecní policii je strážník při provádění zákroků a úkonů k plnění úkolů obecní policie povinen dbát cti, vážnosti a důstojnosti osob i své vlastní a nepřipustit, aby osobám v souvislosti s touto činností vznikla bezdůvodná újma a případný zásah do jejich práv a svobod překročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákrokem nebo úkonem. Podle odstavce třetího je strážník povinen poskytnout pomoc v rozsahu svých oprávnění a povinností každému, kdo o ni požádá.
Podle § 12a zákona o obecní policii je strážník v rozsahu potřebném pro splnění konkrétního úkolu obecní policie oprávněn požadovat od každého věcnou a osobní pomoc; kdo je o takovou pomoc požádán, je povinen ji poskytnout bez zbytečného odkladu.
Podle § 16 odst. 1 zákona o obecní policii je strážník oprávněn otevřít byt nebo jiný uzavřený prostor, vstoupit do něho a provést v souladu se zákonem zákroky, úkony nebo jiná opatření k odvrácení bezprostředního nebezpečí, je-li důvodná obava, že je ohrožen život nebo zdraví osoby anebo hrozí-li větší škoda na majetku. Podle odstavce druhého je strážník při provádění zákroků, úkonů nebo jiných opatření podle prvního odstavce povinen zajistit přítomnost nezúčastněné osoby; nemusí tak činit, hrozí-li nebezpečí z prodlení.
Podle § 14 zákona o policii policie při plnění svých úkolů spolupracuje s ozbrojenými silami, bezpečnostními sbory a dalšími orgány veřejné správy, jakož i s právnickými a fyzickými osobami.
Podle § 18 zákona o policii je policista v rozsahu potřebném pro splnění konkrétního úkolu policie oprávněn požadovat od orgánů a osob uvedených v § 14 věcnou a osobní pomoc, zejména potřebné podklady a informace včetně osobních údajů; tyto orgány a osoby jsou povinny požadovanou pomoc poskytnout, nebrání-li jim v tom zákonná nebo státem uznaná povinnost mlčenlivosti nebo plnění jiné zákonné povinnosti.
[64] Z provedeného dokazování vyplynulo, že strážníci Městské policie Benešov byli na místě přítomni a na předmětný pozemek vstoupili na základě žádosti o poskytnutí součinnosti ze strany OO PČR, a to k provedení kontroly stavby na předmětném pozemku. Z provedeného dokazování rovněž vyplynulo, že zaměstnanci stavebního úřadu žalovaného 1) mínili vstoupit na předmětný pozemek v souladu s § 172 odst. 2 stavebního zákona, o čemž příslušníky OO PČR i Městské policie Benešov informovali a ujistili je, že právní předpisy jim uvedený postup umožňují. Zároveň byli informováni, že hrozí bezprostřední ohrožení života a zdraví osob v důsledku prací probíhajících na pozemku p. č. x.
[65] V kontextu shora uvedených skutkových zjištění je třeba konstatovat, že strážníci Městské policie Benešov nepostupovali v souladu s citovanými zákonnými ustanoveními, zejména § 16 odst. 1 zákona o obecní policii, a to ze stejných důvodů, které soud uvedl již výše ve vztahu k OO PČR. Ani strážníci městské policie nevstoupili na pozemek žalobce za účelem plnění úkolů dle zákona o obecní policii, nýbrž pouze jako „doprovod“ úředních osob žalovaného 1). Pokud jde o okolnosti vstupu, z kamerového záznamu, jímž provedl soud důkaz, neplyne, že by strážníci městské policie zjednali vstup na pozemek. Skutečnost, že požádali procházející ženu (obyvatelku domu), aby nezavírala dveře, nelze vnímat jako vydání výzvy postupem dle § 7 odst. 4 zákona o obecní policii. Nicméně ačkoliv podle výsledků provedeného dokazování byli strážníci městské policie vyrozuměni o tom, že na předmětném pozemku a na pozemku sousedním hrozí bezprostřední ohrožení života a zdraví na nich se pohybujících osob, nevstoupili na pozemek žalobce za účelem provedení zákroku ke splnění svých povinností, nýbrž za účelem sekundování stavebnímu úřadu při výkonu jeho pravomocí, což však mezi úkoly městské policie nepatří. Ani z obecné povinnosti strážníků městské policie poskytnout pomoc každému, kdo o ni požádá (§ 6 odst. 3 zákona o obecní policii), nelze dovodit, že by na žádost Policie České republiky či stavebního úřadu měla využít svého oprávnění dle § 16 odst. 1 zákona o obecní policii za účelem vytvoření podmínek pro výkon pravomoci stavebního úřadu. Z okolností případu bylo zřejmé, že vstup na pozemek má být realizován za účelem zjištění stavu stavby kolny a skladu užívané jako ubytovna.
[66] Žalovaný 2) se při jednání soudu dovolával § 135 správního řádu. Pro výklad tohoto ustanovení ve vztahu k oprávněním obecní policie platí totéž, co soud již výše dovodil ve vztahu k oprávněním Policie České republiky. I pokud by měl být § 135 správního řádu vykládán jako ustanovení, které zakládá bezpečnostním sborům speciální pravomoc poskytnout obsahově blíže nevymezenou součinnost správním orgánům, pak by se toto ustanovení nemohlo vztahovat na činnost obecní policie, neboť počítá výslovně pouze s poskytnutím součinnosti ze strany Policie České republiky, nikoliv též obecní policie. Pravomoc, v důsledku jejíhož uplatnění dochází k omezení práv osob, může vykonat pouze ten bezpečnostní sbor, jemuž ji zákon výslovně svěřuje, extenzivní výklad kompetenčního ustanovení nebo jeho aplikace per analogiam jsou nepřípustné. Pro extenzivní výklad § 135 správního řádu a podřazení obecní policie pod toto ustanovení nad rámec jeho výslovného znění pléduje doktrína (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON. 2006. s. 135–136). Takový výklad je dle soudu možný pouze tehdy, jestliže toto ustanovení žádné zvláštní pravomoci bezpečnostnímu sboru nezakládá a jeho smyslem je toliko připomenout, že správní orgány mohou žádat součinnost bezpečnostních sborů v rozsahu pravomocí, které jim stanoví zvláštní předpisy upravující jejich činnost, a nanejvýš stanoví přesnější (a případně též přísnější) vymezení podmínek, při jejichž splnění mohou správní orgány o součinnost požádat. Ostatně právě takovýto význam přiřknul tomuto ustanovení soud (viz bod 58 shora).
[67] Žalovaný 2) dále při jednání poukázal na to, že ve stavbě kolny a skladu se nachází provozovna, do níž mohou strážníci městské policie vstoupit na základě § 17c zákona o obecní policii. Pominul však, že toto oprávnění může městská policie vykonat pouze při plnění úkolů obecní policie. Jelikož městská policie na předmětném pozemku ani ve stavbě žalobce žádný svůj úkol neplnila, nebyla oprávněna vstoupit do stavby kolny a skladu jako do provozovny.
[68] Strážníci měli vyhodnotit situaci tak, že okolnosti daného případu jim neumožňují realizovat oprávnění dle § 16 odst. 1 a § 17c zákona o obecní policii, a to přestože je požádala o součinnost Policie České republiky a posléze i žalovaný 1). Zásah strážníků Městské policie Benešov byl nezákonný, neboť nebyly splněny podmínky pro vstup na pozemek žalobce upravené v § 16 odst. 1 a § 17c zákona o obecní policii. (…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 27. 3. 2019, čj. 1 As 370/2018-38 (navržen k publikaci jako Ej 111/2019). | decision_767.txt |
4,385 | k § 172 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
I. Oprávněná úřední osoba může vstoupit na cizí pozemek nebo do cizí stavby podle § 172 odst. 2 stavebního zákona, jestliže bezprostředně před vstupem má k dispozici takové informace o stavu stavby, na základě nichž lze důvodně předpokládat, že by po bližším ohledání stavby mohlo být vydáno rozhodnutí o nařízení neodkladného odstranění stavby, provedení nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu.
II. Pojem bezprostřední ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat ve smyslu § 172 odst. 2 stavebního zákona neznamená, že ke škodlivému následku může dojít během několika málo hodin. Je to stav, kdy škodlivý následek může nastat prakticky kdykoliv při kumulaci „vhodných“ faktorů (např. klimatických a konstrukčně zátěžových).
III. Pro závěr, zda se jedná o situaci podle § 172 odst. 2 stavebního zákona, je určující soubor poznatků, který měla oprávněná úřední osoba k dispozici v okamžiku vstupu na cizí pozemek a do cizí stavby, a předpoklad plynoucí z těchto poznatků. Na zákonnost počínání oprávněné úřední osoby nelze zpětně usuzovat na základě skutečností, které byly zjištěny až v rámci kontrolní prohlídky učiněné na základě vstupu na cizí pozemek a do cizí stavby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2019, čj. 1 As 370/2018-38)
Věc: Stanislav S. proti 1) Městskému úřadu Benešov, 2) městu Benešov a 3) Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce byl vlastníkem pozemku ve společném jmění manželů, na nějž dne 2. 2. 2016 bez souhlasu a vědomí žalobce vstoupily úřední osoby žalovaných, konkrétně tři zaměstnanci odboru výstavby a územního plánování a dva zaměstnanci odboru živnostenského úřadu žalovaného 1), dále dva strážníci Městské policie Benešov, čtyři příslušníci Policie České republiky a statik. Tyto osoby rovněž bez souhlasu a vědomí žalobce vstoupily do budovy stojící na pozemku.
Dne 12. 2. 2016 byl žalobci doručen přípis žalovaného 1), odboru výstavby a územního plánování ze dne 2. 2. 2016, kterým byl žalobce informován o provedení kontrolní prohlídky technického stavu stavby kolny a skladu na pozemku. Žalobci bylo v přípisu sděleno, že ke vstupu na pozemek došlo z důvodu podezření na bezprostřední ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, jež mělo nastat v souvislosti s odstraňováním staveb na sousedním pozemku p. č. X ve vlastnictví společnosti Green Park Benešov, s. r. o. (dále jen „pozemek p. č. X“). Toto podezření mělo vyplynout z kontrolní prohlídky provedené žalovaným 1) na základě podnětu žalobce dne 28. 1. 2016 na sousedním pozemku p. č. X a z vyjádření statika, který do protokolu o kontrolní prohlídce sdělil, že zavětrování stavby kolny a skladu není možné kvůli obvodové pórobetonové stěně, která byla nově bez opatření stavebního úřadu vybudována na hranici mezi pozemkem p. č. X a pozemkem ve vlastnictví žalobce. Podle statika současný stav jak obvodové stěny, tak i kolny a skladu jako celku nelze považovat za stabilní a bezpečný pro užívání. Ve shora označeném přípisu bylo žalobci dále sděleno, že žalovaný 1) požádal Městskou policii Benešov a Policii České republiky o součinnost z důvodu, že žalobce měl v minulosti ve dvou případech zamezit vstupu úředních osob žalovaného 1) na svůj pozemek.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 10. 2018, čj. 45 A 15/2016-88, shledal zásah úředních osob žalovaného 1) zařazených do odboru obecního živnostenského úřadu, strážníků Městské policie Benešov a příslušníků Policie České republiky, obvodního oddělení Benešov u Prahy ze dne 2. 2. 2016 spočívající v jejich vstupu na pozemek žalobce a do stavby kolny a skladu na tomto pozemku nezákonným.
Krajský soud shledal, že otázku důvodnosti žaloby bylo třeba posoudit zvlášť ve vztahu ke každému z žalovaných vzhledem k jejich odlišným oprávněním vyplývajícím z příslušných předpisů. Společně předeslal, že nebylo pochyb o tom, že by se jednalo o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., a konstatoval, že soudní ochrana proti vstupu úředních osob žalovaného 1) mohla být žalobci poskytnuta pouze v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, a to ačkoliv si byl soud vědom skutečnosti, že posuzování zákonnosti tohoto zásahu může vyvstat jako předběžná otázka i v jiných soudních řízeních (např. v řízení o přezkumu rozhodnutí vydaných v návaznosti na zjištění učiněná při tomto zásahu). Ke shora uvedenému výroku II. rozsudku, který se týká vstupu úředních osob odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1) na pozemek žalobce, pak krajský soud uvedl následující.
Předeslal, že za podmínek upravených v § 172 odst. 2 stavebního zákona lze vstoupit na cizí pozemek nebo do cizí stavby bez předchozího vědomí jejich vlastníka, jehož postačí vyrozumět o realizovaném vstupu ex post. Pro tyto případy je charakteristické, že se týkají mimořádně naléhavých situací, v nichž vstup na pozemek či do stavby nesnese odkladu.
V daném případě bylo podle krajského soudu zřejmé, že na základě poznatků získaných dne 28. 1. 2016 při kontrolní prohlídce na pozemku p. č. X, zhodnocených přizvaným statikem, nabyl stavební úřad důvodné obavy o stabilitu stavby kolny a skladu na předmětném pozemku, resp. jejích částí provedených bez povolení stavebního úřadu (obvodové zdi postavené bez základu). Jednalo se o nepovolenou stavební úpravu, k níž nebyla stavebnímu úřadu předložena žádná projektová dokumentace, takže úřad nedisponoval žádnými informacemi o stabilitě stavby jako celku a jejích částí. Důvodně tak vycházel z předpokladu, že může být bezprostředně ohrožen život nebo zdraví osob (jednak užívajících tuto stavbu, jednak pohybujících se po pozemcích v jejím okolí, např. na pozemku p. č. X). Ověřit tuto skutečnost bylo možné pouze provedením kontrolní prohlídky samotné stavby, která pak mohla vést v závislosti na učiněných zjištěních k vydání rozhodnutí o neodkladném odstranění stavby (části stavby), o nařízení provedení nutných zabezpečovacích prací nebo o vyklizení ve veřejném zájmu.
Nedostatek bezprostřednosti hrozby nebylo možné podle krajského soudu spatřovat v tom, že žalovaný 1) neprovedl kontrolní prohlídku ihned, jakmile získal poznatky o závadném stavu žalobcovy stavby (tj. dne 28. 1. 2016), nýbrž až třetí pracovní (a pátý kalendářní) den poté. Z postupu žalovaného 1) nebylo možné dovodit, že s provedením kontrolní prohlídky nepřiměřeně otálel, hned dne 29. 1. 2016 totiž požádal o součinnost Policii České republiky.
K argumentaci žalobce, že by bylo ku prospěchu věci, kdyby byl stavebním úřadem přizván ke kontrolní prohlídce stavby na pozemku p. č. X dne 28. 1. 2016, krajský soud uvedl, že okruh osob, které se musí nebo mohou kontrolní prohlídky stavby účastnit, je vymezen v § 133 odst. 4 stavebního zákona, přičemž vlastník sousedního pozemku do něho nepatří. Byť mohl žalovaný 1) zvolit postup, jenž žalobce navrhoval, pro posouzení dané věci bylo významné, že nepřizváním žalobce k provedení kontrolní prohlídky stavby na pozemku p. č. X nebyl porušen stavební zákon a že následně vykonaný vstup oprávněných úředních osob žalovaného 1) na žalobcův pozemek a do jeho stavby byl proveden v souladu s § 172 odst. 2 stavebního zákona.
Krajský soud tedy uzavřel, že vstup úředních osob žalovaného 1) působících v odboru výstavby a územního plánování nebyl nezákonný. Žalobu v tomto rozsahu shledal nedůvodnou.
Proti výrokům II. a V. rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil naplnění kritérií dle § 172 odst. 2 stavebního zákona, neboť pojem „bezprostřední ohrožení“ vyložil ve vztahu k žalovanému vstupu natolik extenzivně, až de facto došlo k bagatelizaci významu tohoto ustanovení. Smyslem § 172 odst. 2 stavebního zákona je nejen zajištění ochrany bezpečí a života nebo zdraví osob či zvířat v souvislosti s umožněním oprávněných úředních osob narušit vlastnické právo vlastníka stavby či pozemku, ale také zajištění ochrany vlastnického práva vlastníka stavby a pozemku tak, aby za užití § 172 odst. 2 stavebního zákona nebyly prováděny běžné kontrolní prohlídky úředními osobami bez vědomí a přítomnosti vlastníků stavby či pozemku, kterými by se obcházely zákonné povinnosti úředních osob spojené s nařízením a výkonem běžné kontrolní prohlídky.
Stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu o tom, že bezprostřední ohrožení dne 2. 2. 2016 existovalo na základě zjištění učiněných úředními osobami odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1) dne 28. 1. 2016, a to s argumentací, že tyto osoby dne 29. 1. 2016 požádaly o součinnost Policii České republiky. Dle stěžovatele právě tento prokázaný postup úředních osob žalovaného 1) značil, že objektivně nebyl dán stav bezprostředního ohrožení, ale pouze stav „nevědomosti úředních osob o stavu nemovitosti stěžovatele“, který si chtěly tyto úřední osoby ověřit. Uvedené úřední osoby pak vědomě a v klidu vstup do budovy a na pozemek stěžovatele na den 2. 2. 2016 naplánovaly, přičemž s plánováním začaly již dne 28. 1. 2016.
Dle stěžovatele byla pak chybně při právním výkladu existence bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat krajským soudem nezohledněna listinnými důkazy prokázaná a mezi stranami nesporná skutečnost, že dne 28. 1. 2016 měly úřední osoby odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1) možnost pozvat stěžovatele na kontrolní prohlídku na sousedním pozemku, byť ze zákona stěžovatel neměl právo se jí účastnit a nemohl se jí tak ani na základě zákona domáhat. S ohledem na listinami prokázaný celý průběh demolice na sousedním pozemku v lednu 2016, stěžovatelovy aktivity a žádosti o prošetření této demolice a vyjadřované obavy o důsledky demolice v rozporu s demoličním povolením mělo být podle stěžovatele zcela logické, že oprávněné úřední osoby žalovaného 1) se minimálně pokusí provést kontrolní prohlídku jak na sousedním pozemku, tak i u stěžovatele za účasti všech zainteresovaných, tj. stěžovatele a stavebníka provádějícího práce na sousedním pozemku. Tento krok, jakkoliv může být v současné době označen za spekulativní, ve smyslu toho, zda by si vlastníci vzájemně umožnili vstupy na pozemky za účelem kontrolních prohlídek, však byl jediným logickým, pokud úřední osoby žalovaného 1) chtěly skutečně objektivně a za ochrany práv všech vlastníků dotčených pozemků a staveb zjistit stav věci. Naznačený postup však nebyl užit, ačkoliv pro to není možno najít racionální vysvětlení. Stěžovatel urgoval celý leden, měl zájem na řešení věci, přesto byl v konečném důsledku z řešení vyloučen.
Za takové situace bylo dle stěžovatele povinností krajského soudu při hodnocení existence bezprostředního ohrožení života nebo zdraví vyhodnotit tyto okolnosti nejen ve vztahu ke zjištěním, která si správní orgán učinil sám při kontrolní prohlídce dne 28. 1. 2016, ale také ve vztahu ke zvážení, proč navzdory jednání stěžovatele z ledna 2016 nebyl na straně úředních osob žalovaného 1) projeven sebemenší pokus o zjištění stavu nemovitosti stěžovatele od 28. 1. 2016 do 1. 2. 2016 (in eventum do 2. 2. 2016) za součinnosti stěžovatele.
Dle názoru žalovaného je posouzení existence bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat otázkou skutkovou, přičemž splnění této podmínky bylo navíc v řízení před krajským soudem prokázáno. Podmínky podle § 172 odst. 2 stavebního zákona pro vstup úředních osob žalovaného 1) na předmětný pozemek a do dalších nemovitostí dne 2. 2. 2016 byly splněny.
Oprávnění ke vstupu podle § 172 odst. 2 stavebního zákona existuje po celou dobu trvání bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat. Případné prodlení správního orgánu při řešení situace by mohlo mít důsledky toliko při posuzování nezákonné nečinnosti správního orgánu, popř. při posuzování náhrady škody z nesprávného úředního postupu, pokud by ohrožení chráněného zájmu v důsledku vědomé nečinnosti (prodlení) správního orgánu přešlo v poškození chráněného zájmu. Oprávnění správního orgánu podle § 172 odst. 2 stavebního zákona není jakýmsi beneficiem pro správní orgán, nárokem, který by mohl např. „prekludovat“ z důvodu jeho nevykonání. Správní orgán podle něj nevykonává svá práva „proti“ vlastníku nemovitosti, nýbrž chrání důležitý celospolečenský zájem (mimo jiné zájem, který je – též – zájmem vlastníka). Konečně ani jazykový výklad předmětného ustanovení nedává žádný podklad pro závěr, že by „bezprostředním“ ohrožením bylo myšleno výhradně ohrožení vzniklé nebo zjištěné před krátkou dobou, nýbrž že ona bezprostřednost se vztahuje k možnému škodlivému následku, tedy že k poškození chráněného zájmu může dojít bezprostředně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.
[25] Podmínky, za nichž mohou oprávněné úřední osoby vstupovat na cizí pozemky, stavby a do cizích staveb, jsou vymezeny v § 172 stavebního zákona. Podle § 172 odst. 1 „[p]ověřený zaměstnanec stavebního úřadu, orgánu územního plánování a orgánu obce (dále jen „oprávněná úřední osoba“), pokud plní úkoly podle tohoto zákona, je oprávněn vstupovat na cizí pozemky, stavby a do staveb s vědomím jejich vlastníků, a to při a) zjišťování stavu stavby a pozemku, b) opatřování důkazů a dalších podkladů pro vydání správního rozhodnutí nebo opatření“. Podle § 172 odst. 2 stavebního zákona „[v] případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, které nastalo v souvislosti s přípravou a prováděním neodkladného odstranění stavby, nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu, může oprávněná úřední osoba vstoupit na pozemek, stavbu a do stavby i bez vědomí jejich vlastníka. O tom musí vlastníka bez zbytečného odkladu informovat a uvést důvody, které k tomu vedly“ (pozn. zvýraznění přidáno). Podle § 172 odst. 3 stavebního zákona „[d]o obydlí může oprávněná úřední osoba vstoupit, jen pokud je to nezbytné pro ochranu života, zdraví nebo bezpečnosti osob. Pokud je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, může do něj oprávněná úřední osoba vstoupit též, je-li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy podle tohoto zákona. Uživatel obydlí je v uvedených případech povinen oprávněné úřední osobě vstup do obydlí umožnit.“
[26] Z citované právní úpravy vyplývá, že § 172 odst. 1 stavebního zákona stanoví obecný režim pro vstup na cizí pozemky, stavby a do staveb, přičemž jednou z podmínek pro uplatnění tohoto režimu je vědomí vlastníka pozemku či stavby o vstupu oprávněných úředních osob. Ustanovení § 172 odst. 2 téhož zákona pak stanoví jednu z výjimek z uvedeného obecného pravidla. Podle tohoto ustanovení je vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby výjimečně možný i bez předchozího vědomí jejich vlastníka, jehož postačí vyrozumět o realizovaném vstupu teprve dodatečně. Jedná se o situace „bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat [první podmínka pro aplikaci § 172 odst. 2], které nastalo v souvislosti s přípravou a prováděním neodkladného odstranění stavby, nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu [druhá podmínka pro aplikaci § 172 odst. 2]“. Z uvedeného je zřejmé, že se jedná o mimořádně naléhavé situace, v nichž vstup na pozemek či do stavby nesnese odkladu. Právě v případech tohoto akutního ohrožení některých právem chráněných zájmů je postavení orgánů veřejné moci v jistém směru posíleno a se zřetelem k efektivitě ochrany je jim umožněno promptně reagovat na hrozící nebezpečí. V této souvislosti § 172 odst. 3 stavebního zákona pak stanoví specifické podmínky pro vstup oprávněných úředních osob do obydlí.
[27] Pokud jde o druhou shora uvedenou podmínku pro aplikaci § 172 odst. 2 stavebního zákona, krajský soud v napadeném rozsudku upozornil, že její jazyková formulace („ohrožení […], které nastalo v souvislosti s“) navozuje dojem, že první podmínka (tedy bezprostřední ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat) musí nastat pouze v důsledku přípravy nebo provádění neodkladného odstranění stavby, nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu. Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že takový výklad by byl nesprávný a v rozporu se systematickým a teleologickým výkladem právní normy. Neodkladné odstranění stavby, nutné zabezpečovací práce a vyklizení stavby ve veřejném zájmu jsou instituty, jejichž aplikace přichází do úvahy právě v situaci neuspokojivého stavu stavby, který je třeba řešit některým z těchto právních nástrojů, aby se odstranilo ohrožení zdraví a životů osob a zvířat.
[28] Výše uvedenou druhou podmínku pro aplikaci § 172 odst. 2 stavebního zákona je tedy třeba vyložit tak, že vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby je nezbytný především za účelem přípravy nebo provádění neodkladného odstranění stavby, nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu. Konkrétně v situaci, kdy s ohledem na zjištěné skutečnosti, z nichž lze usuzovat na možnou existenci bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, bude pravděpodobně nezbytné následně přikročit k neodkladnému odstranění stavby, nutným zabezpečovacím pracím nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu. Tyto odstraňovací, zabezpečovací nebo vyklizovací práce mohou být tedy teprve možným důsledkem opodstatněně předpokládaného (na základě dostupných informací) a v důsledku vstupu na cizí pozemek nebo do cizí stavby následně s jistotou potvrzeného bezprostředního ohrožení zdraví nebo životů osob či zvířat.
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti formuloval jednu kasační námitku, konkrétně činí sporným splnění podmínek pro vstup na jeho pozemek a do stavby kolny a skladu na tomto pozemku z důvodu bezprostředního ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat ve smyslu § 172 odst. 2 stavebního zákona.
[30] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že stěžovatel ve vztahu ke shora nastíněné otázce toliko opakuje argumenty, které uplatnil již v řízení o žalobě a se kterými se krajský soud podrobně a zcela přesvědčivě vypořádal.
[31] Stěžovatel zejména namítá, že krajský soud pojem „bezprostřední ohrožení“ vyložil ve vztahu k namítanému vstupu natolik extenzivně, až de facto došlo k bagatelizaci významu § 172 odst. 2 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud naplnění podmínek pro aplikaci tohoto ustanovení přesvědčivě zasadil do kontextu konkrétních skutkových okolností projednávané věci, které postup podle § 172 odst. 2 stavebního zákona odůvodňují. Ze shrnutí informací, jaké o stavu stavby na pozemku stěžovatele měly úřední osoby žalovaného 1) k dispozici bezprostředně před tím, než vstoupily na pozemek stěžovatele, vyplynuly následující pro věc rozhodné skutečnosti.
[32] V průběhu měsíce ledna 2016 se stěžovatel opakovaně obrátil na stavební úřad ve snaze zabránit tomu, aby na sousedním pozemku p. č. X, na němž byla prováděna demolice staveb, nebyla zbourána též zeď stojící na hranici pozemků, k níž je přistavena na předmětném pozemku stěžovatele stavba (kolna a sklad), jíž poskytuje zeď ochranu. Dne 28. 1. 2016 provedl stavební úřad na pozemku p. č. X kontrolní prohlídku, při které zjistil, že zeď stojící na hranici pozemků byla odstraněna a stavba kolny a skladu na pozemku stěžovatele byla vyzděna obvodovou zdí o tloušťce 8–10 cm založené pouze na podkladním betonu. Stavba byla po celé délce hranice pozemků zabezpečena proti vniknutí nepovolaných osob i proti povětrnostem. Statik, jenž se účastnil kontrolní prohlídky, shledal, že současný stav obvodové zdi i kolny jako celku nelze považovat za stabilní a bezpečný pro užívání. Stavební úřad tedy dne 2. 2. 2016 vstupoval na pozemek stěžovatele spolu s přizvaným statikem za situace, kdy zde byly důvodné pochybnosti o bezpečnosti kolny a skladu s ohledem na vyzděnou obvodovou stěnu postavenou bez povolení či jiného opatření stavebního úřadu.
[33] Z uvedeného vyplývá, že na základě informací, které měl žalovaný 1) k dispozici, bylo v dané věci namístě provést kontrolní prohlídku stavby stěžovatele za přítomnosti statika (neboť zde byly skutečnosti, z nichž bylo možno odůvodněně usuzovat na existenci bezprostředního ohrožení zdraví nebo životů osob či zvířat), a to za účelem zvážení dalšího postupu (nařízení neodkladného odstranění stavby, provedení zabezpečovacích prací, případně ve spojení s nařízením vyklizení stavby). V rámci kontrolní prohlídky pak mohly oprávněné úřední osoby vstoupit na pozemek stěžovatele a do jeho stavby i bez jeho vědomí dle § 172 odst. 2 stavebního zákona, neboť podmínky pro tento postup – jak je Nejvyšší správní soud nastínil shora – byly v projednávané věci splněny.
[34] Stěžovatel v této souvislosti namítá, že postup úředních osob žalovaného 1) signalizuje, že objektivně nebyl dán stav bezprostředního ohrožení, ale pouze stav „nevědomosti úředních osob o stavu nemovitosti stěžovatele“, který si chtěly tyto úřední osoby ověřit.
[35] Z dokazování v projednávané věci vyplývá, že kontrolní prohlídka byla v daném případě provedena za účelem ověření statického stavu stavby s tím, že teprve na základě statického vyhodnocení bude rozhodnuto o dalším postupu. Jak však uvedl již krajský soud, tato jistá „předběžnost“ kontrolní prohlídky ze dne 2. 2. 2016 nemění nic na tom, že jsou splněna kritéria § 172 odst. 2 stavebního zákona, neboť její spojitost spolu s v úvahu přicházejícím nařízením okamžitého odstranění stavby či provedení zabezpečovacích prací je zřejmá, byť tato rozhodnutí nemusela být vydána ihned po skončení kontrolní prohlídky.
[36] Nejvyšší správní soud tak shodně s krajským soudem konstatuje, že oprávněné úřední osoby mohou uskutečnit vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby podle § 172 odst. 2 stavebního zákona, jestliže bezprostředně před vstupem mají k dispozici takové informace o stavu stavby, na základě nichž lze důvodně předpokládat, že by po bližším ohledání stavby mohlo být vydáno rozhodnutí o nařízení neodkladného odstranění stavby, provedení nutných zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby ve veřejném zájmu. Tyto podmínky byly v projednávané věci naplněny.
[37] Stěžovatel v této souvislosti konečně namítá, že žalovaný 1) nevyužil možnosti zjištění stavu nemovitosti stěžovatele od 28. 1. 2016 do 2. 2. 2016 za součinnosti s ním, konkrétně neprovedl kontrolní prohlídku jak na sousedním pozemku, tak i u stěžovatele za účasti všech zainteresovaných, tj. stěžovatele a stavebníka provádějícím práce na sousedním pozemku. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že jednak sám stěžovatel označuje tuto argumentaci za spekulativní, pro soud je nicméně podstatné, že zákonnost vstupu oprávněných úředních osob žalovaného 1) na předmětný pozemek a do stavby stěžovatele dne 2. 2. 2016 není ve smyslu § 172 odst. 2 stavebního zákona nijak ovlivněna tím, zda se stěžovatel mohl účastnit kontrolní prohlídky stavby provedené na sousedním pozemku dne 28. 1. 2016.
[38] V neposlední řadě Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se stěžovatelem namítaným časovým aspektem bezprostřednosti ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat. Jak uvedl již krajský soud, z postupu žalovaného 1) nelze dovodit, že s provedením kontrolní prohlídky nepřiměřeně otálel, hned 29. 1. 2016 požádal o součinnost Policii České republiky. Pojem bezprostřední ohrožení ve smyslu § 172 odst. 2 stavebního zákona neznamená, že je otázkou několika málo hodin, kdy může dojít ke škodlivému následku. Je to stav, kdy škodlivý následek může nastat prakticky kdykoliv při kumulaci „vhodných“ faktorů (např. klimatických a konstrukčně zátěžových). Pro podřazení dané situace pod jednotlivé odstavce § 172 stavebního zákona je určující soubor poznatků, které měl žalovaný 1) k dispozici v okamžiku realizace vstupu na cizí pozemek a do cizí stavby, a předpoklad plynoucí z těchto poznatků. Na zákonnost jeho počínání nelze zpětně usuzovat na základě skutečností, které byly zjištěny až v rámci kontrolní prohlídky učiněné na základě vstupu na cizí pozemek a do cizí stavby (tedy např. zda se potvrdil, nebo nepotvrdil původní předpoklad nezbytnosti provedení okamžitého odstranění stavby či nutných zabezpečovacích prací).
[39] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v projednávané věci byly podmínky pro vstup úředních osob odboru výstavby a územního plánování žalovaného 1) na pozemek stěžovatele a do stavby na tomto pozemku podle § 172 odst. 2 stavebního zákona splněny. | decision_768.txt |
4,386 | k § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Při rozhodování o vydání zajišťovacího příkazu (§ 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) je správce daně povinen zabývat se i délkou působení daňového subjektu jako podnikatele, jeho daňovou historií (typicky zda platí daně včas, výší nedoplatků, zdroji pro placení atp.) a celkovým přístupem k plnění veřejnoprávních povinností.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2019, čj. 9 Af 33/2017-49)
Prejudikatura: č. 2001/2010 Sb. NSS, č. 3049/2014 Sb. NSS, č. 3368/2016 Sb. NSS a č. 3541/2017 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným Aniversario proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zrušení zajišťovacích příkazů.
Dne 14. 11. 2016 zahájil Finanční úřad pro Kraj Vysočina, Územní pracoviště ve Žďáru nad Sázavou (dále jen „FÚ Vysočina“) u žalobkyně daňovou kontrolu na DPH za zdaňovací období květen 2016 až srpen 2016. Přitom shromáždil na základě své vyhledávací činnosti a z veřejně dostupných informací zjištění, které posléze hodnotil správce daně v zajišťovacích příkazech. FÚ Vysočina zjistil, že žalobkyně v uvedeném období vykázala velký objem zdanitelných plnění přijatých od společnosti Andare prestige, s. r. o. (dále jen „dodavatel žalobkyně“ nebo „Andare prestige“) řádově ve výši několika statisíců. Dále FÚ Vysočina zjistil, že tato korporace vykazuje znaky, které ve vzájemné souvislosti naplňují rizikové chování, např. dodavatel žalobkyně má jediného jednatele a jediného společníka s trvalým pobytem mimo ČR; od doby nástupu tohoto jednatele v březnu 2016 došlo od června 2016 k výraznému nárůstu uskutečněných a přijatých zdanitelných plnění; dodavatel žalobkyně má sídlo registrované na tzv. hromadné adrese, neplní si své daňové povinnosti a nepodává přiznání k dani z příjmů právnických osob (zdaňovací období roku 2015) ani k DPH (ke dni 23. 1. 2017 nepodal přiznání k DPH za období únor až květen 2016, září až listopad 2016); dodavatel žalobkyně v rámci prověřování finanční správou s příslušným správcem daně nespolupracoval a nereagoval na výzvy; má evidován nedoplatek na DPH ve výši téměř 600 000 Kč; účetní výkazy přiložené k poslednímu podanému přiznání k dani z příjmů právnických osob (rok 2014) vykazovaly krátkodobý finanční majetek pouze ve výši 4 000 Kč a výkonovou spotřebu ve výši 389 000 Kč; bankovní účet zveřejněný pro účely DPH měl zřízen u Raiffeisenbank, a. s., pouze v období od 12. 11. 2013 do 5. 4. 2016, od 6. 6. 2016 má bankovní účet vedený u České spořitelny, a. s., který ale není zveřejněn pro účely DPH, avšak na tomto účtu probíhají obraty řádově v milionech korun s tím, že jsou tyto částky ve stejný den, kdy jsou připsány na účet, vybírány v hotovosti, a konečný zůstatek na účtu činí 0,01 Kč; dodavatel žalobkyně dále nevlastní žádná vozidla ani nemovitý majetek; rovněž nemá vlastní webové stránky a jeho dodavatelem je společnost sídlící na stejné adrese, kde má registrováno sídlo on (např. korporace PARAXYM, s. r. o.).
Dále správce daně na základě vyhledávací činnosti FÚ Vysočina zjistil, že bankovní účet žalobkyně vedený u Raiffeisenbank, a. s., a zveřejněný pro účely DPH vykazoval ke dni 24. 1. 2017 konečný zůstatek ve výši 28 261,40 Kč a 17,21 EUR. Kreditní obraty na tomto účtu se pohybovaly ve sledovaném období od 1. 1. 2016 do 24. 1. 2017 ve výši 6 211 061,14 Kč a 34 847 EUR. Debetní obraty za stejné období dle předložených výpisů činily 6 219 713,74 Kč a 35 332,80 EUR. Finanční částky přijaté na tento účet jsou často vybírány v hotovosti a ve sledovaném období činily 3 119 542 Kč a 34 000 EUR. Přestože žalobkyně vlastní bankovní účet, úhrady za jí deklarovaná zdanitelná plnění přijatá od Andare prestige prováděla v hotovosti.
Správce daně vyhodnotil postup žalobkyně při platbách dodavateli za neobvyklý (obchodování s partnerem, který nemá zveřejněný účet pro účely DPH, platby v hotovosti rozdělené do úhrad nižších než 270 000 Kč, což je limitní částka pro hotovostní platby podle zákona č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti, v rozmezí několika málo dnů). Na základě uvedených skutečností pojal správce daně důvodnou obavu, zda žalobkyně prokáže nárok na odpočet DPH ze zdanitelných plnění přijatých od korporace Andare prestige za zdaňovací období květen 2016 až srpen 2016 a shledal, že existuje vysoká pravděpodobnost, že DPH za uvedená období bude doměřena.
Na základě výsledků své analyticko-vyhledávací činnosti správce daně dále dospěl k závěru, že finanční a majetkové poměry žalobkyně neposkytují záruku, že dosud nestanovenou daň v době její splatnosti řádně a včas uhradí. Dále správce daně na základě vyhledávací činnosti FÚ Vysočina zjistil, že žalobkyně těsně před zahájením daňové kontroly v době, kdy jí již bylo známo, že bude zahájena dne 14. 11. 2016, prodala nemovité věci ve svém vlastnictví, tj. stavbu občanské vybavenosti na LV 1995 v k. ú. Šumburk nad Desnou, č. p. 282 a související pozemky parc. č. 364/1 a 506 (dále jen „nemovitosti“) svému bývalému jednateli za cenu 2 500 000 Kč, na provozním účtu žalobkyně však nebyla nalezena přijatá platba odpovídající této kupní ceně. Tyto nemovitosti přitom tvořily téměř celou hodnotu dlouhodobého hmotného majetku vykazovaného žalobkyní v účetní závěrce za rok 2015. Dále dle zjištění správce daně z registru vozidel byla žalobkyně majitelkou devíti motorových vozidel ke dni 30. 9. 2016, avšak pouze tří motorových vozidel ke dni 26. 1. 2017. To posílilo obavu správce daně o budoucí dobytnost dosud nestanovené daně, neboť žalobkyně se s největší pravděpodobností záměrně zbavovala majetku, jehož výtěžek by bylo možno použít k její úhradě, a může tak činit i dále. Tato vozidla a finanční prostředky na bankovním účtu přitom představovaly jediný hodnotný majetek žalobkyně, neboť struktura a kvalita, resp. reálná hodnota zbylého účetně deklarovaného drobného hmotného majetku ve výši 353 234 Kč a zásob ve výši 9 875 000 Kč nebyla známa. Tento majetek je však obecně likvidní a snadno převoditelný. Z rozvahy sestavené ke dni 31. 12. 2015 dále správce daně zjistil, že žalobkyně vykazuje vysokou míru zadluženosti (krátkodobé závazky ve výši 14 299 000 Kč, krátkodobé pohledávky ve výši 119 000 Kč). Žalobkyně dle této rozvahy sice vykázala výkony ve výši 246 000 Kč, avšak výsledek jejího hospodaření před zdaněním ve výši pouze 5 000 Kč. Výsledek hospodaření před zdaněním za rok 2014, jakož i výsledek hospodaření za období 2014 a 2015 se pohybují v záporných hodnotách. Tato zjištění vyvolala u správce daně pochybnosti o finanční stabilitě žalobkyně. Z poměru uskutečněných a přijatých zdanitelných plnění v zdaňovacích obdobích leden 2016 až listopad 2016 bylo možno usuzovat, že žalobkyně mohla generovat ze své běžné činnosti zisk, avšak tento zisk může být žalobkyně nucena použít na další náklady, které se ovšem v daňových přiznáních k DPH neodrážejí (mzdové náklady, úroky z titulu zadlužení), čemuž nasvědčuje i záporný výsledek hospodaření v letech 2013 až 2015, a dále na pokrytí krátkodobých závazků ve výši 14 299 000 Kč. Tyto skutečnosti založily pochybnosti správce daně o tom, že by dosud nestanovená daň za příslušná zdaňovací období mohla být v budoucnu uhrazena z výsledků hospodářské činnosti žalobkyně.
Všechny tyto skutečnosti vedly správce daně k tomu, že jsou splněny podmínky podle § 167 daňového řádu pro vydání zajišťovacích příkazů. Žalovaný závěry a zjištění správce daně potvrdil svým rozhodnutím.
Žalobkyně v podané žalobě namítla, že zajišťovací příkazy nesplňují základní požadavky, které na jejich vydávání klade zákon i judikatura Nejvyššího správního soudu.
Žalobkyně tvrdila, že podstatou pro vydání zajišťovacích příkazů byl názor správce daně, resp. žalovaného, že se účelově zbavuje svého majetku zejména prodejem nemovitostí. To vzbudilo u žalobkyně dojem, že správce daně nejprve rozhodl o tom, že vydá zajišťovací příkazy a až následně hledal zákonné důvody pro jejich vydání. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS, žalobkyně uvedla, že je to v rozporu s § 5 odst. 1 daňového řádu. Žalobkyně k tomu uvedla, že se majetku nezbavovala. Prodej svých nemovitostí plánovala již 5 let z důvodu jejich zchátralosti a finanční zátěže. O prodeji nejprve jednala s městem Tanvald, to však na podzim 2016 veškerá jednání o prodeji definitivně ukončilo. Žalobkyně neměla pro tento objekt dlouhodobé využití a vůči kupujícímu (bývalému jednateli) měla právě v souvislosti s touto nemovitostí dlouholetý závazek.
Dle názoru žalobkyně měl správce daně, resp. žalovaný, před vydáním zajišťovacích příkazů nejprve zjišťovat, zda bude žalobkyně v rozumné době schopna potřebné prostředky vygenerovat; nebylo namístě masivně odčerpat její zdroje, a ochromit tak její činnost. Žalobkyně též podotkla, že při výběru daní by správce daně měl současně šetřit její práva a právem chráněné zájmy. V případě úvah o aktuální schopnosti žalobkyně daň uhradit to dle žalobkyně zahrnuje též úvahu, zda lze nedostatek části prostředků řešit institutem posečkání.
Žalobkyně dále namítla nepřezkoumatelnost zajišťovacích příkazů. Přestože se správce daně sáhodlouze zabýval hodnocením dodavatele žalobkyně, již nehodnotil ani se nijak nezabýval bezvadnou mnohaletou daňovou minulostí žalobkyně a její bezproblémovou spoluprací během daňové kontroly. Vydání zajišťovacího příkazu nelze spojovat jen se situací, kdy se žalobkyně zbavuje pouze části majetku. Bez vzájemné souvislosti, tj. finančního hodnocení „bonity“ žalobkyně a bezproblémového plnění jejích veřejnoprávních povinností, nelze spolehlivě usuzovat na pozdější potíže při vybírání dosud nestanovené daně. Takové posouzení však zajišťovací příkazy neobsahují. Žalovaný se navíc odvoláním žalobkyně zabýval pouze formálně a v podstatě jen opsal odůvodnění správce daně v zajišťovacích příkazech.
Žalovaný se konkrétním žalobním námitkám vyjádřil takto: odmítl názor, že správce daně nejprve zjistil prodej majetku, a teprve poté uměle konstruoval důvody pro vydání zajišťovacích příkazů. Žalovaný právě zohlednil všechny zjištěné skutečnosti. Dále vyloučil, že by zajišťovací příkazy, resp. obavy o budoucí dobytnost daně, založil pouze na tom, že žalobkyně prodala nemovitosti. Naopak, svůj závěr učinil na základě analýzy majetkových a finančních poměrů žalobkyně a odkázal na odůvodnění zajišťovacích příkazů, jakož i na body 16 až 18 napadeného rozhodnutí. Z těchto skutečností dle žalovaného vyplývá, že byla dodržena zásada zákonnosti upravená v § 5 odst. 1 daňového řádu, a to i s ohledem na aktuální judikaturu.
Žalovaný rovněž popřel námitku, že nezjišťoval, zda je žalobkyně schopna generovat zisk, a odkázal na bod 15 napadeného rozhodnutí. Odkaz na institut posečkání považoval žalovaný za irelevantní, neboť je podmíněn zcela jinými zákonnými podmínkami a nastává v jiném stadiu řízení.
Žalovaný rovněž nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že předložila listiny, kterými prokázala přijetí zdanitelného plnění. Žalovaný jednak upozornil, že tuto námitku žalobkyně dosud neuplatnila, proto se k ní nemohl vyjádřit dříve. Dále uvedl, že v případě vydání zajišťovacích příkazů se nejedná o nalézací řízení, v jehož rámci lze stanovit daň, ale o řízení při placení daní, konkrétně o zajištění dosud nestanovené daně. To, že žalobkyně předložila listiny, z kterých bylo patrné, že zdanitelná plnění (čtyřkolky) přijala, však nepostačuje k vyvrácení obav, zda bylo předmětné plnění fakticky uskutečněno způsobem deklarovaným žalobkyní. Předložení dokladů představuje pouze formální podmínku nároku na odpočet DPH, ale k jeho přiznání je nutno splnit i hmotněprávní podmínku, kterou je právě prokázání faktického uskutečnění plnění. S ohledem na zjištění FÚ Vysočina týkajících se Andare prestige nabyl správce daně pochybnosti o splnění právě hmotněprávní, nikoliv formální podmínky nároku na odpočet DPH.
Pokud žalobkyně napadenému rozhodnutí vyčítala, že neobsahuje hodnocení bezvadné daňové minulosti žalobkyně a její bezproblémové spolupráce v rámci daňové kontroly, žalovaný s odkazem na str. 2 a 3 zajišťovacích příkazů uvedl, že správce daně tuto skutečnost nezastíral, avšak s ohledem na zjištěné skutečnosti (způsob provádění hotovostních plateb vůči Andare prestige na rozdíl od bezhotovostních plateb ve vztahu k jiným partnerům, znaky rizikového chování dodavatele žalobkyně) nebylo ani předchozí plnění daňových povinností žalobkyně způsobilé vyvrátit důvodnou obavu žalovaného, zda byla deklarovaná plnění od Andare prestige fakticky uskutečněna, tedy ani pochybnosti o tom, že žalobkyně prokáže nárok na odpočet DPH. Žalovaný k bezproblémové spolupráci žalobkyně s FÚ Vysočina dodal, že namísto poskytnutí součinnosti dává žalobkyně opakovaně spíše přednost zaslání stížností na činnost správce daně.
Městský soud zajišťovací příkazy i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze
[25] Podle § 167 odst. 1 daňového řádu „[j]e-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz“.
[26] Zajišťovací příkaz je zajišťovacím instrumentem ve vztahu k dani ještě nestanovené či dosud nesplatné, přičemž správce daně může vydat zajišťovací příkaz, jestliže existují objektivní skutečnosti, které zakládají odůvodněnou obavu, že daň bude v budoucnu s přiměřenou pravděpodobností v určité výši stanovena a že v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná, případně bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění zajišťovacího příkazu. Zajišťovací příkaz je však rozhodnutím, které je svou povahou toliko předběžného a dočasného charakteru a které má přispět k zabezpečení úhrady daně jakožto jednoho z cílů správy daní (srov. § 1 odst. 2 daňového řádu). Zároveň však nelze odhlédnout od skutečnosti, že daňové orgány vydáním zajišťovacích příkazů závažným způsobem zasahují do majetkových práv daňových subjektů. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 11. 2009, čj. 9 Afs 13/2008-90, č. 2001/2010 Sb. NSS, ve vztahu k obsahově obdobné dřívější právní úpravě zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, vydání zajišťovacího příkazu může představovat velmi vážný zásah do práv a postavení daňového subjektu a může ohrozit jak jeho hospodářskou činnost, tak jeho samotnou existenci.
[27] Povahou a náležitostmi zajišťovacích příkazů se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“). Dle jeho judikatury je správce daně povinen identifikovat důvody vydání zajišťovacího příkazu, proč pokládal vybrání daně za ohrožené, přičemž důvody je nutné zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu, které musí být vztaženy k výši dosud nesplatné nebo nestanovené daně. „Vydání zajišťovacího příkazu tak nelze spojovat výhradně se situací, kdy daňovému subjektu hrozí insolvence, kdy se daňový subjekt zbavuje majetku nebo kdy činí účelově kroky, které by podstatně ztížily nebo zmařily budoucí výběr daně.“ Zajišťovací příkaz lze vydat i v případech, že ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit. Tento okruh indicií a závěry o ekonomické situaci daňového subjektu musí být přesvědčivě popsány v zajišťovacím příkazu (viz rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS, bod 20, obdobně rozsudek NSS ze dne 8. 9. 2010, čj. 9 Afs 57/2010-139).
[28] NSS dále judikoval, že pojistkou proti hrozící svévoli správce daně související s bezdůvodným zadržováním finančních prostředků daňových subjektů je podmínka existence odůvodněných obav, které musí správce daně ve smyslu citované judikatury správních soudů řádně specifikovat a odůvodnit. Dané úvahy jsou přitom soudně přezkoumatelné (viz rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 Afs 108/2015-35). NSS v rozsudku ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS, své úvahy dále rozvinul a uvedl, že přiměřenou pravděpodobnost ve vztahu ke stanovení daně a odůvodněnou obavu o její budoucí dobytnost lze vyhodnocovat jak jednotlivě, tak i celkově. Pokud „bude dána určitá míra obavy ve vztahu k oběma prvkům, je možné např. nižší pravděpodobnost (slabší důvody) ve vztahu k budoucímu stanovení daně kompenzovat jasnými okolnostmi (silnými důvody) svědčícími o tom, že daňový subjekt se zbavuje majetku, který by mohl sloužit k uspokojení daňového nedoplatku, a naopak“. Současně uvedl, že „[p]okud bude možno odůvodněnou obavu ve vztahu k jednomu či druhému prvku s jistotou vyloučit, pak zpravidla nebude možné zajišťovací příkaz vydat“.
[29] S ohledem na povahu řízení o vydání zajišťovacího příkazu daňové orgány v této fázi zásadně neprovádějí dokazování, protože při vydávání zajišťovacího příkazu nejde o prokazování skutkového stavu, nýbrž o zjištění indicií důvodně nasvědčujících obavám správce daně.
[30] Předpoklady pro vydání zajišťovacího příkazu podle § 167 odst. 1 daňového řádu na daň dosud nestanovenou blíže vyložil NSS tak, že zde musí existovat:
(i) přiměřená pravděpodobnost, že daň bude v budoucnu stanovena, a zároveň
(ii) odůvodněná obava, že v době její vymahatelnosti bude nedobytná, nebo bude její vybrání spojeno se značnými potížemi.
Důvody vztahující se k oběma prvkům musejí být uvedeny v odůvodnění zajišťovacího příkazu a podléhají soudnímu přezkumu. Jsou-li důvody nasvědčující pravděpodobnosti, že daň bude stanovena, „slabší“, lze zajišťovací příkaz přesto vydat, jsou-li zjištěny „silné“ důvody nasvědčující pravděpodobnosti budoucí nedobytnosti daně, např. daňový subjekt se zbavuje majetku, ukončuje podnikatelskou činnost apod. (viz výše citovaný rozsudek, čj. 4 Afs 22/2015-104).
[31] Soud při posuzování námitky nesplnění podmínek pro vydání zajišťovacích příkazů podle § 167 odst. 1 daňového řádu vycházel ze shora nastíněných kritérií.
IV.A. K podmínce přiměřené pravděpodobnosti stanovení daně
(…)[34] Žalovaný se s důvody vydání zajišťovacích příkazů ztotožnil a v bodě 22 napadeného rozhodnutí s odkazem na zjištění správce daně dodal, že jsou dány důvody zakládající přiměřenou pravděpodobnost stanovení daně, neboť existují zjištění, že žalobkyně pravděpodobně účelově uplatňovala odpočty na základě faktur s toliko formálně deklarovaným přijatým zdanitelným plněním za účelem snížení své daňové povinnosti.
[35] S ohledem na předně uvedené soud vešel na námitku žalobkyně, že daňové orgány dovodily pravděpodobnost budoucího stanovení daně zejména na základě zjištění o dodavateli žalobkyně, avšak bez dalších nosných důvodů. Soud nezastírá, že skutečnosti zjištěné o dodavateli Andare prestige se opravdu mohou jevit jako nestandardní a ve svém souhrnu jako rizikové, avšak z takto popsaných skutkových zjištění se jako pravděpodobnější závěr jeví, že šlo o nezákonné vybočení jednoho subjektu – Andare prestige – ze kterého nelze úspěšně dovodit úmyslné neoprávněné uplatňování odpočtu DPH i ze strany žalobkyně. Skutečnosti, které pak v této souvislosti správce daně uváděl ve vztahu k žalobkyni (platby v hotovosti postupnými výběry vůči dodavateli Andare prestige, ačkoliv vůči jiným platila bezhotovostně) lze podle stanoviska soudu rozumně vysvětlit jako obchodní praxi, která není nezákonnou, a tedy by neměla být bez dalšího důvodem pro závěr správce daně o existenci přiměřené pravděpodobnosti, že daň bude v budoucnu stanovena ve smyslu § 167 daňového řádu.
[36] Soud považuje za zřejmé, že orgány finanční správy jsou povinny na jednu stranu zajistit správné zjištění a stanovení daní a zabezpečit jejich úhradu (§ 1 odst. 2 daňového řádu). Na straně druhé jsou též povinny přistupovat k daňovým subjektům bez toho, že by automaticky předjímaly jejich zlé úmysly nebo proti nim vystupovaly jako represivní orgány. Jinými slovy, na daňový subjekt je nutné hledět primárně tak, že je poctivý a není jeho úmyslem se vyhýbat daňové povinnosti, dokud správce daně nedoloží opak. Obdobně závěr o účelovosti určitého jednání daňového subjektu (zde tvrzení správce daně o tom, že žalobkyně účelově vykazovala uskutečněná zdanitelná plnění s úmyslem neoprávněně získat odpočet na DPH, a dále tvrzení, že se žalobkyně zbavuje svého majetku – k tomu viz níže) není možné přijmout sám o sobě, ale je nutné jej dostatečně podložit [srov. § 92 odst. 5 písm. d) daňového řádu], což správní orgány v nyní posuzovaném případě neučinily (obdobně srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2018, čj. 9 Af 22/2016-99).
[37] Dle názoru soudu se žalobkyně chovala jako standardní ekonomický subjekt, řádný plátce DPH bez daňových nedoplatků, který se na základě veřejně dostupných údajů (veřejný rejstřík, rejstřík nespolehlivých plátců DPH) o dodavateli Andare prestige v rozhodné době mohl domnívat, že subjekt, se kterým obchoduje, si řádně plní své veřejnoprávní povinnosti včetně povinností daňových. Zjištění správce daně, že Andare prestige má jediného jednatele a jediného společníka s trvalým pobytem mimo ČR, a sídlí na tzv. hromadné (virtuální) adrese, není skutečností neobvyklou, a proto nemůže být bez dalšího automaticky znakem podvodně jednající společnosti. „Virtuální sídlo“ je navíc legální institut. S účinností od 20. 7.2009 byl totiž novelizován § 19c tehdy platného občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.), a to zákonem č. 215/2009 Sb. [nyní § 136 a 137 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)], který v důsledku unijní legislativy zmírnil požadavky na sídlo podnikajících subjektů.
[38] Další zjištění správce daně, jako např. že si Andare prestige neplní své daňové povinnosti a má nedoplatek na DPH, nepodává přiznání k dani z příjmů právnických osob ani k DPH, nespolupracuje se správcem daně v rámci daňové kontroly, ani zjištění o celkové majetkové hodnotě či struktuře majetku nemohly být žalobkyni známy, resp. nejde o skutečnosti, které by mohla zjistit nebo ověřit z běžných veřejně dostupných zdrojů. K těmto zjištěním dospěl správce daně až na základě své vyhledávací činnosti v rámci svých pravomocí, které žalobkyně nemá.
[39] Soud připouští, že v případě větších objemů obchodních transakcí a za existence objektivních nestandardních skutečností týkajících se např. způsobu obchodování, provádění plateb apod. se přímo úměrně zvyšují i přípustné nároky na obezřetnost daňového subjektu při prověřování svých obchodních partnerů, které lze při následném prověřování daně finanční správou po daňovém subjektu spravedlivě požadovat. Těžiště takových nestandardních objektivních skutečností však v odůvodnění zajišťovacích příkazů spočívalo převážně v chování a dalších zjištěních ohledně dodavatele žalobkyně, nikoliv o ní samotné.
[40] Měl-li správce daně další indicie o podvodném jednání žalobkyně v souvislosti s uplatňováním odpočtu DPH, bylo na něm, aby je všechny dostatečně označil a popsal. Pouze na základě skupiny indicií, kterou správce daně vymezil v zajišťovacím příkazu (tj. skutečnosti zjištěné o Andare prestige a rozdělené platby v hotovosti), však takové závěry dovodit nelze. Proto soud hodnotí indicie týkající se existence řetězového podvodu na DPH, jakož i vědomosti žalobkyně o tom, že se svým jednáním účastnila transakcí zasažených podvodem na DPH, uvedené v odůvodnění zajišťovacího příkazu jako slabé, a tudíž nezpůsobilé ospravedlnit postup dle § 167 daňového řádu.
[41] Soud proto hodnotí správcem daně vymezené indicie o existenci podvodu na DPH v souvislosti s obchodováním žalobkyně se společností Andare prestige jako slabé a tudíž nezpůsobilé ospravedlnit postup dle § 167 daňového řádu.
IV.B. K podmínce budoucí dobytnosti daně
[42] K podmínce budoucí dobytnosti daně soud uvádí, že zdrojem důvodných obav, zda bude daň v budoucnu dobytná, může být v souladu s judikaturou řada situací, z nichž musí vyplývat reálná důvodnost takové obavy. Může jít zejména o chování daňového subjektu v minulosti (například opakované neplnění daňových povinností v zákonem stanovených lhůtách) nebo jeho aktuální ekonomickou situací (stav majetku a závazků indikující hrozbu insolvence), a to ve spojení s dalšími okolnostmi, které správce daně zjistí například analytickou vyhledávací činností, z nichž lze logicky dovozovat, že mohou negativně ovlivnit výběr odvodu neoprávněně užitých prostředků. Obecně hrozí riziko budoucí nedobytnosti daně v případech, že „daňovému subjektu hrozí insolvence, kdy se daňový subjekt zbavuje majetku nebo kdy činí účelově kroky, které by podstatně ztížily nebo zmařily budoucí výběr daně“, ale i v situacích, kdy „ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit“ (viz již citovaný rozsudek čj. 1 As 27/2014-31).
[43] K tomu lze poukázat i na závěry v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 8. 2015, čj. 22 Af 8/2015-69, které uvedený soud shrnul do třetí právní věty takto: „Při vydávání zajišťovacího příkazu na daň dosud nestanovenou (§ 167 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád) provádí správce daně dvojí úvahu – jednak ve směru, jaká bude budoucí hospodářská situace daňového subjektu, jednak jaká bude výše stanovené daně. Čím příznivější je výhled na ekonomickou situaci daňového subjektu nebo čím nižší bude stanovená daň, tím méně ústavněkonformní bude vydání zajišťovacího příkazu.“ Uvedený rozsudek následně potvrdil NSS svým rozsudkem ze dne 31. 10. 2016, čj. 2 Afs 239/2015-66, č. 3541/2017 Sb. NSS, v němž NSS úvahy Krajského soudu v Ostravě dále rozvinul takto: „Je-li s ohledem na okolnosti pravděpodobné, že daňový subjekt splatnou daň uhradí, byť postupně, je třeba zásadně upřednostnit standardní stanovení daně před okamžitým uspokojením budoucí daňové pohledávky exekucí zajišťovacího příkazu (§ 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) na dosud nesplatnou nebo nestanovenou daň, jejímž důsledkem je ekonomická likvidace daňového subjektu.“
[44] K tomu soud zdůrazňuje, že účelem zajišťovacího příkazu není ihned získat současný majetek daňového subjektu a tím ukončit jeho ekonomickou činnost, ale zajistit, aby aktiva předtím, než poslouží k uspokojení daňového dluhu, nezmizela. Proto existuje-li potenciál, že daňový subjekt bude v rozumné době schopen potřebné prostředky vygenerovat, není namístě masivní odčerpání jeho zdrojů, jež jeho činnost ochromí. Prognóza budoucího ekonomického vývoje musí být pochopitelně založena na racionální úvaze vycházející z individuálních okolností zejména z dosavadních výsledků a způsobu hospodaření a dále i na rozumném a podloženém odhadu o „ochotě“ subjektu dostát svým povinnostem (viz výše citovaný rozsudek čj. 2 Afs 239/2015-66).
[45] Dle přesvědčení soudu skutečnosti shromážděné správcem daně v posuzované věci nebyly v uvedeném smyslu dostatečnou oporou pro závěr o budoucí nedobytnosti daně, či o značných obtížích při jejím vymáhání. To, co správce daně o chování a majetkových poměrech žalobkyně zjistil (resp. jak je vyhodnotil), nebylo v žádném případě dostatečné pro užití tak závažného opatření, jakým je ve vztahu k ústavně chráněnému vlastnickému právu zajišťovací příkaz.
[46] Předně správce daně vyhodnotil charakter zdrojů majetku žalobkyně (finanční prostředky na bankovním účtu a tři motorová vozidla, neznámý stav a doba pořízení drobného hmotného majetku, resp. struktura, stav a kvalita vykazovaných zásob, neexistence nemovitostí) jako vysoce likvidní, což vedlo správce daně k obavě, zda v době budoucí splatnosti daně bude mít žalobkyně tento majetek, jehož výtěžek by mohl sloužit k úhradě daně, ještě k dispozici. Ze zjištění správce daně však rovněž vyplynulo, že žalobkyně by v souhrnu disponovala majetkem ve výši, která převyšovala dosud nestanovenou daň. Avšak ani kdyby tomu tak nebylo, odůvodnění zajišťovacího příkazu nelze vystavět na pouhé skutečnosti, že majetek daňového subjektu aktuálně nepostačuje k pokrytí zajišťované daně. Dle názoru soudu v situaci, kdy vyplynulo, že toto zjištění je sporné či nejasné, správce daně se nemohl automaticky bez dalšího ověření přiklonit k verzi, že tento údaj je nepravdivý, ale měl možnost, resp. povinnost toto zjištění dále prověřit v rámci daňové kontroly. To však správce daně neučinil.
[47] Z obsahu správního spisu vyplývá, že celková výše zajištění odpovídající výši budoucí pravděpodobné daňové povinnosti nebyla marginální (631 543 Kč), ale s přihlédnutím k pravidelným dlouhodobým měsíčním obratům žalobkyně a stavu hmotného majetku a zásob ani taková, aby ji žalobkyně při vynaložení jistého úsilí nebyla schopna splnit, např. jejich prodejem, anebo za pomoci úvěru (obdobně srov. výše citovaný rozsudek čj. 9 Af 22/2016-99). Žalobkyně účetně vykazovala drobný hmotný majetek ve výši 353 234 Kč a zásoby ve výši 9 875 000 Kč a rovněž vlastnila tři motorová vozidla. Nebylo proto namístě bez dalšího předpokládat neochotu žalobkyně zaplatit dosud nestanovenou daň v době její splatnosti.
[48] Soud dává žalobkyni též za pravdu v tom, že správce daně mohl s ohledem na majetkovou situaci žalobkyně před vydáním zajišťovacích příkazů zvažovat i další, mírnější prostředky k vymožení dosud nestanovené daně v budoucnu, např. institutem posečkání nebo splátek. „Posečkání (možnost rozložení do splátek) se skutečně pojí s placením daní, což je fáze následující po stanovení daně, jíž vydání posuzovaných zajišťovacích příkazů předchází. Racionální a zodpovědný správce daně však musí v každém okamžiku daňového řízení volit takový postup, který povede k efektivnímu výběru daně, ale zároveň je i povinen šetřit práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů (§ 1 odst. 2 a § 5 odst. 3 daňového řádu). Provádí-li správce daně řadu měsíců daňovou kontrolu, pak je na něm, aby na půdorysu zjištění o chování a majetkové situaci daňového subjektu rovněž zvažoval, zda a jak je možné dosáhnout splnění povinnosti, již zakrátko hodlá stanovit. Nutně tedy vede i úvahy o tom, zda je daňový subjekt aktuálně schopen daň uhradit, případně zda nedostatek části prostředků může řešit institut posečkání, či bude daň již v okamžiku stanovení nejspíš nedobytná. Že budoucí daň převyšuje disponibilní finanční prostředky daňového subjektu, není samo o sobě důvodem pro masivní zajištění doprovázené týž den vydanými exekučními příkazy, po němž bezprostředně následuje nařízení exekuce [...]“ (viz již citovaný rozsudek čj. 2 Afs 239/2015-66, bod 31). Tyto závěry ostatně NSS dlouhodobě ve své judikatuře potvrzuje: „Silným důvodem, který by zakládal obavu ohledně budoucí dobytnosti daně, není situace, kdy správcem daně předpokládaná výše daně, jejímuž budoucímu stanovení nasvědčují pouze slabé důvody, převyšuje majetek, jmění či výši základního kapitálu subjektu. Silnými důvody nejsou ani domnělá rizikovost obchodované komodity nebo útlum ekonomické činnosti.“ (viz rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 108/2016-132).
[49] Dále je nutno upozornit na to, že sám správce daně dospěl k závěru o schopnosti žalobkyně do budoucna generovat zisk z vlastní ekonomické činnosti. Přesto automaticky předpokládal, že žalobkyně bude nucena tento zisk použít na další své závazky, a nikoliv na úhradu dosud nestanovené daně. Takový závěr však značně oslabuje dosavadní daňová morálka žalobkyně, kdy nevykazovala žádné nedoplatky na daních a řádně a včas podávala daňová přiznání a hradila vykazované daně. Jak totiž vyplývá ze správního spisu, resp. z odůvodnění zajišťovacích příkazů, správce daně si byl vědom bezproblémové daňové minulosti žalobkyně, při vydání zajišťovacích příkazů ji však nijak nehodnotil. Ve spojení se skutečností, že žalobkyně podniká od r. 1995, se správcem daně po celou dobu spolupracovala a poskytovala mu veškerou součinnost, v minulosti řádně a včas plnila veškeré své daňové povinnosti (přičemž ve spisu není doložen opak), jsou proto závěry správce daně o splnění podmínek § 167 daňového řádu značně oslabeny. NSS ve své judikatuře zdůraznil, že bezvadná mnohaletá daňová minulost daňového subjektu spolu s bezproblémovou spoluprací se správcem daně během daňové kontroly, hladkým a včasným plněním uložené záznamní povinnosti atd. je indikátorem jeho přístupu k závazkům a plnění veřejnoprávních povinností. K těmto skutečnostem však daňové orgány nijak nepřihlédly a jen je konstatovaly. Uvedené je o to závažnější, že doba podnikání, daňová historie a celkový přístup daňového subjektu k plnění daňových povinností (zda je daň hrazena včas, v jaké výši, z jakých zdrojů apod.) by měla být součástí hodnocení rizika vyvedení aktiv za účelem zmaření vybrání budoucí daně, tj. hodnocení druhé z podmínek aplikace § 167 odst. 1 daňového řádu – naplnění obavy o budoucí nedobytnost daně (srov. již citovaný rozsudek čj. 2 Afs 239/2015-66 bod 33). Kritérium, zda daňový subjekt ve své historii přistupuje čestně a odpovědně ke svým daňovým povinnostem (hodnocení platební morálky, daňová historie, součinnost daňového subjektu se správcem daně atd.) a daně platí, má přitom minimálně stejnou váhu jako kritérium spočívající v hodnocení aktuální majetkové situace daňového subjektu. Daňový subjekt, jehož záměrem není podnikání v rozporu se zákonem a který má vůli plnit své daňové povinnosti, disponuje totiž běžně celou řadou soukromoprávních i veřejnoprávních možností, jak zaplatit stanovenou daň, na kterou nemusí mít aktuálně dostatečné finanční prostředky.
[50] Vzhledem k tomu, že se rozhodnutí správce daně a žalovaného (který stanovisko správce daně bez dalšího aproboval a na obdobnou odvolací námitku konkrétně nereagoval) hodnocením dlouhodobého podnikatelského působení žalobkyně a její bezvadnou daňovou historií nezabývaly, jsou v tomto rozsahu též nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
[51] V této souvislosti je dále nutno připomenout, že existuje-li potenciál, že daňový subjekt bude v rozumné době schopen potřebné prostředky vygenerovat, není namístě masivní odčerpání jeho zdrojů, jež jeho činnost ochromí. Je-li přiměřeně pravděpodobné, že daň bude moci být uhrazena postupně, je třeba upřednostnit tuto variantu před okamžitým uspokojením s ekonomickou likvidací subjektu, neboť ta s sebou nese řadu nepříznivých následků, které není těžké domyslet (propuštění zaměstnanců, výpadek dosud odváděných daní atd.). Významnou roli při posuzování případu přitom hraje bezvadná mnohaletá daňová minulost daňového subjektu spolu s bezproblémovou spoluprací se správcem daně během daňové kontroly. Zbývá jen zopakovat, že daňový subjekt, jehož záměrem není podnikání v rozporu se zákonem a který má vůli plnit své daňové povinnosti, disponuje běžně celou řadou soukromoprávních i veřejnoprávních možností, jak zaplatit stanovenou daň, na kterou nemá aktuálně dostatečné finanční prostředky (srov. již citovaný rozsudek NSS, čj. 2 Afs 239/2015-66 bod 33).
[52] Navíc je nutné zohlednit i skutečnost, že daňové subjekty mohou přirozeně provádět i takové finanční transakce, na které jim nemusí stačit disponibilní finanční prostředky. Nepostačí přitom pouhá obecná tvrzení správce daně o nedobytnosti daně ani skutečnost, že hodnota předmětné daně převyšuje hodnotu majetku daňového subjektu (k tomu srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Afs 335/2016-38).
[53] Jde-li o zjištění ohledně prodeje všech nemovitostí žalobkyně těsně před zahájením daňové kontroly, příp. o kvapný prodej 2/3 vozového parku žalobkyně, je naopak nutno přisvědčit daňovým orgánům, že jde o skutečnost, která může odůvodňovat závěr o zbavování se majetku žalobkyní. Žalobkyně sice prodej nemovitostí vysvětlila již dříve započatými jednáními o prodeji s městem Tanvald, žádné doklady, které by tato jednání potvrzovala, však nepředložila. Soud si je vědom, že v rámci řízení o vydání zajišťovacích příkazů, resp. řízení o odvolání proti nim neprobíhá žádné dokazování, neboť se jedná o předstižní nástroj k zajištění daně, avšak jestliže se žalobkyně hodlala proti tomuto tvrzení bránit, bylo jen na ní, jakým způsobem věrohodně zjištěné skutečnosti správce daně zpochybní. Z takto zjištěných okolností skutečně vyplývají indicie o snaze žalobkyně zbavit se co nejrychleji hodnotnějšího majetku. V kontrastu se zjištěními o aktuální hodnotě majetku žalobkyně převyšující výši dosud nestanovené daně, její schopností generovat zisk a dosavadní bezvadné daňové minulosti žalobkyně však nelze přisvědčit závěru správce daně o tom, že dosud nestanovená daň bude v době její vymahatelnosti nedobytná nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi.
[54] Lze tak uzavřít, že odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů ohledně naplnění druhé podmínky § 167 daňového řádu je z části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (pro chybějící posouzení podnikatelské a daňové historie žalobkyně). V ostatním má soud za to, že správní orgány neprokázaly žádné konkrétní silné důvody naplňující druhou podmínku, přičemž jednotlivé slabší indicie (neexistence nemovitého majetku, míra zadluženosti žalobkyně, analýza pohybů na bankovních účtech a hotovostní výběry) pro obavu o budoucí dobytnosti daně nestačí. (…) | decision_769.txt |
4,387 | k § 78 odst. 5 soudního řádu správního
Krajský soud je při opakovaném posuzování stejné věci vázán svým dříve vysloveným právním názorem, a to bez ohledu na konkrétní senát, kterému byla věc přidělena (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). To platí za předpokladu, že se v období mezi jeho jednotlivými rozhodnutími nezměnily skutkový nebo právní stav věci ani judikatura pro krajský soud závazná.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2024, čj. 9 As 66/2023-72)
Prejudikatura: č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 3321/2016 Sb. NSS, č. 4015/2020 Sb. NSS a č. 4321/2022 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 37/2007 Sb. a č. 167/2012 Sb. ÚS (spis. zn. II. ÚS 1688/10).
Věc: Prokopovo, z. s., proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti 1) JRD Hlubočepy, s. r. o., 2) Společnost pro ochranu Prokopského a Dalejského údolí a 3) CETIN, a. s., o umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).
Nejvyšší správní soud se zabýval tím, zda se při následném posuzování stejné právní otázky v téže věci může jiný senát (krajského) soudu vědomě odchýlit od právního názoru již jednou zaujatého tímto soudem v předchozím řízení. Došel k závěru, že nikoliv: závaznost jednou vysloveným právním názorem dle § 78 odst. 5 s. ř. s. dopadá nejenom na správní orgán, jehož rozhodnutí bylo soudem zrušeno, ale při absenci změny skutkových okolností či relevantní právní úpravy, ke které by došlo v mezidobí od okamžiku vynesení prvního rozsudku do nového posuzování věci, i na soud samotný.
Úřad městské části Praha 5 rozhodnutím ze dne 30. 1. 2017 umístil stavbu „Obytný soubor Prokopské údolí“ (dále jen „posuzovaná stavba“). Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 3. 2018 rozhodnutí stavebního úřadu částečně změnil a ve zbytku jej potvrdil.
Žalobce toto rozhodnutí napadl před Městským soudem v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 3. 2020, čj. 10 A 71/2018-244, rozhodnutí žalovaného zrušil, a to pro absenci biologického hodnocení dle § 67 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Všechny ostatní žalobní námitky, včetně namítaného rozporu s nařízením o zřízení přírodních parků na území hlavního města Prahy, prohlásil městský soud za nedůvodné.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 3. 2022, kterým došlo k (opětovnému) umístění posuzované stavby na pozemcích p. č. 1235/1, 1235/2, 1731/1, 1731/2, 1739, 1759/3, 1759/5, prvostupňové rozhodnutí zčásti změnil a ve zbytku jej potvrdil.
Žalobce napadl toto (v pořadí druhé) rozhodnutí žalovaného znovu před Městským soudem v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 1. 2023, čj. 15 A 33/2022-127 („napadený rozsudek“) žalobci vyhověl a zrušil jak napadené rozhodnutí žalovaného, tak i prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu. Věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud své rozhodnutí odůvodnil tím, že v dané věci se jednalo o umístění stavby na území přírodního parku Prokopské a Dalejské údolí. To znamená, že se na území, kam má být posuzovaná stavba umístěna, vztahují omezení vyplývající z nařízení č. 10/2014 Sb. hl. m. Prahy, o zřízení přírodních parků na území hl. m. Prahy (dále jen „nařízení č. 10/2014“). Podle § 15 odst. 3 nařízení č. 10/2014 je na těchto územích přípustná pouze dostavba stávajících sídelních útvarů, tzn. těch, co existují. Na místě, kde má být posuzovaná stavba umístěna, se však dle něj žádný takový útvar již nenachází, neboť k demolici továrny Technoplynu, která tu stála předtím, došlo již v roce 2013. Posuzovanou stavbu tedy nelze považovat za dostavbu tohoto sídelního útvaru, ale za stavbu zcela novou. Nic na tom nemůže změnit ani umístění posuzované stavby „uvnitř půdorysné stopy historické zástavby“, či skutečnost, že její hmotové uspořádání a rozměrové parametry nemají překročit rámec původní tovární budovy. Touto argumentací by dle něj bylo možné obhájit jakoukoliv stavbu v místě, kde se dříve vyskytovala jakákoliv zástavba. Městský soud dále poukázal také na zásadní rozdíl mezi účelem a funkčním využitím továrního areálu na straně jedné a posuzované stavby na straně druhé. Obytný účel posuzované stavby s tovární výrobou nijak nesouvisí. Shledal proto rozpor umístění posuzované stavby s § 15 odst. 2 nařízení č. 10/2014. Podmínkami pro dostavbu sídelního útvaru definovanými v § 15 odst. 3 se tedy nezabýval.
V bodě 45 tohoto rozsudku pak městský soud doplnil, že si je vědom svého odchýlení od závěrů, které „při vypořádání obsahově totožných námitek zaujal desátý senát správního úseku Městského soudu v Praze v předchozím zrušujícím rozsudku“. Patnáctý senát však závěry desátého senátu považoval za nesprávné a nedostatečně zdůvodněné. Necítil se jimi proto být vázán.
Žalovaný (první stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, jelikož měl za to, že se patnáctý senát městského soudu odchýlil od svého předešlého závěru obsaženého v rozsudku desátého senátu městského soudu, čímž došlo k porušení zásady předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Tento svůj závěr podpořil odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, čj. 4 As 3/2018-50, č. 4015/2020 Sb. NSS.
Osoba zúčastněná na řízení 1) (druhá stěžovatelka) rovněž napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Také namítala to, že se městský soud odchýlil od svého předešlého právního závěru obsaženého v rozsudku čj. 10 A 71/2018-244. Dle druhé stěžovatelky se v tomto rozsudku desátý senát městského soudu dostatečně vyrovnal s existencí stávajícího sídelního útvaru, neboť si byl vědom obsahu rozsudku Nejvyššího správní soudu čj. 5 As 48/2006-75. Naopak patnáctý senát městského soudu v napadeném rozsudku řádně nezohlednil existenci sousedních staveb, ačkoliv si byl jejich existence vědom.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti prvního stěžovatele druhá stěžovatelka doplnila, že souhlasí s obsahem kasační stížnosti prvního stěžovatele. Ohledně nedodržení zásady předvídatelnosti soudních rozhodnutí dále zdůraznila, že dle jejího názoru městský soud nedodržel ani zásadu zákazu vydávání překvapivých soudních rozhodnutí. Ve svém vyjádření upozornila na nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2023, sp. zn. III. ÚS 2329/21, kde uvedl, že „účastníkům řízení by mělo být zřejmé, které otázky jsou pro řešení věci relevantní, ať už jde o otázky skutkové, nebo právní; je třeba jim umožnit, aby se ke všem těmto otázkám mohli vyjádřit a aby mohli účinně uplatnit své argumenty. Je proto nezbytné, aby soud účastníky řízení poučil, pokud hodlá vycházet z jiné právní úpravy, jiného právního posouzení či z jiných skutkových zjištění, než mohou účastníci řízení předvídat vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení. Opačný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje spravedlivý proces.“ Dále podotkla, že v této věci došlo k vydání dvou rozsudků městského soudu, ve kterých však soud dospěl ke zcela opačným závěrům ohledně rozporu posuzované stavby s § 15 odst. 3 nařízení č. 10/2014, a to za zcela skutkově shodných okolností. Dle druhé stěžovatelky městský soud v rámci ústního jednání předcházejícího vydání napadeného rozsudku účastníky řízení nikterak nepoučil, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení otázky tohoto rozporu. Nijak také neřešil otázku odchýlení se od předešlého právního názoru vyjádřeného v rozsudku městského soudu čj. 10 A 71/2018-244. Z toho dovozoval, že ani jeden ze stěžovatelů neměl žádnou možnost se k tomuto jinému právnímu posouzení vyjádřit a uplatnit své argumenty.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti prvního stěžovatele mimo jiné uvedl, že odlišné právní závěry dvou senátů městského soudu nejsou vadou mající vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[22] Co se námitky nedodržení zásady předvídatelnosti soudních rozhodnutí týče, Nejvyšší správní soud se touto zásadou zabýval již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2006, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS, kde uvedl, že přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k právní otázce, kterou již dříve v téže věci Nejvyšší správní soud závazně posoudil, je limitována a pokud nelze závazný právní názor podrobit kognici k námitkám účastníků, tak tak nelze učinit ani z iniciativy soudu [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. To znamená, že právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem je závazný pro krajský soud v dalším řízení (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), a současně také vyloučení možnosti Nejvyššího správního soudu revidovat svůj původní závazný právní názor k nové kasační stížnosti v téže věci. To má zaručovat požadavek legitimního očekávání a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Rozšířený senát dále uvedl, že „patří-li tyto zásady předpokládající stejné rozhodování soudu v obdobných případech k základním atributům právního státu a jsou-li naplněním zásady spravedlivého procesu, pak tím spíše musí být respektovány při opakovaném rozhodování v téže věci za situace, kdy je rozhodováno za stejných poměrů jako při předchozím rozhodnutí. Není-li tedy v dalším řízení změněn skutkový stav, nepřichází v úvahu změna aplikace práva na tento stav při rozhodování o nové kasační stížnosti.“
[23] Usnesením ze dne 22. 10. 2019, čj. 4 As 3/2018-50, č. 4015/2020 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu výše načrtnuté závěry opět potvrdil a doplnil, že k jinému právnímu posouzení může v opakovaném řízení dojít pouze tehdy, pokud v mezidobí došlo buď ke změně skutkového stavu v důsledku doplnění řízení, anebo pokud došlo v mezidobí ke změně nebo zrušení rozhodného právního předpisu, za situace bránící aplikaci původního předpisu; podobně i deklarací protiústavnosti předpisu Ústavním soudem. Prolomení zásady předvídatelnosti soudních rozhodnutí může také nastat při podstatné změně judikatury rozhodnutím Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva, Soudního dvora, ale i rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s., případně pokud by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle § 19 s. ř. s. To vše za situace, že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci.
[24] Výše uvedené bylo vyřčeno s ohledem na závaznost předchozích rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v téže věci a nemožnost Nejvyššího správního soudu se bez dobrých důvodů odchýlit od svého předchozího posouzení téže věci. Byť tedy pochopitelně krajský soud je soudem prvostupňovým a jako takový jej netíží zvýšené nároky na jednotu a předvídatelnost jeho rozhodování (§ 12 a § 17 s. ř. s.), podobná logika a nároky se nicméně z pohledu účastníků řízení vztahují rovněž na rozhodnutí krajského soudu v téže věci.
[25] Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. platí, že právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán. Vázanost soudem vysloveným právním názorem pak plyne rovněž ze samotného kasačního principu, ovládajícího jak řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak řízení o kasační stížnosti. Jak již konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS, bodu 47, „jestliže krajský soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní námitku důvodnou), znamená to, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu).“
[26] Konečně v usnesení ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021-50, č. 4321/2022 Sb. NSS, bodu 39, pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu specificky na téma kasační závaznosti jednou vysloveného právního názoru uvedl, že:
„Rovněž ve vztahu ke kasační závaznosti právního názoru krajského soudu lze vysledovat obdobné principy. Nerespektování závazného právního názoru krajského soudu má totiž podle ustálené judikatury za následek zrušení nového rozhodnutí správního orgánu bez dalšího (rozsudek ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020, čj. 2 Afs 282/2018-41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, čj. 9 Afs 177/2020-48, bod 35). V řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu se u těch otázek, který byly krajským soudem zodpovězeny při zrušení původního rozhodnutí, přezkoumává pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem krajského soudu; ohledně takto vyřešených otázek totiž již ‚není prostor pro polemiku‘ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, čj. 1 As 312/2020-39, bod 32; obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, čj. 3 As 9/2010-73). Ostatně ani Nejvyšší správní soud nemůže přehodnocovat závazný právní názor vyslovený v prvním zrušujícím rozsudku krajského soudu, pokud proti němu správní orgán nepodal kasační stížnost, ač mohl, a proti jeho závěrům brojí až v kasační stížnosti podané proti dalšímu rozsudku krajského soudu (rozsudky ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 Afs 333/2015-47; ze dne 25. 8. 2016, čj. 9 As 201/2015-34, body 22–24; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020, čj. 2 Afs 282/2018-41, bod 33). Tím není dotčena možnost žalobce brojit proti závaznému právnímu názoru vyslovenému ve zrušujícím rozsudku krajského soudu při soudním přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu. V takových případech není vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, bod 47).“
[27] Při aplikaci těchto východisek dává Nejvyšší správní soud za pravdu oběma stěžovatelům: městský soud v předchozím řízení v téže věci již jednou výklad neurčitého právního pojmu „dostavba stávajících sídelních útvarů“ dle § 15 odst. 3 nařízení č. 10/2014 v posuzované věci zaujal, a na danou věc jej aplikoval. K této otázce tedy vyslovil v kontextu konkrétní projednávané věci jasný právní názor, který rovněž v bodech 212 až 221 rozsudku čj. 10 A 71/2018-244 podrobně zdůvodnil. Dle jeho názoru bylo umístění předmětné stavby v souladu s § 15 citovaného nařízení. Tento žalobní bod proto zamítl.
[28] Je sice pravdou, že se formálně nejedná o věc totožnou, neboť žalovaný vydal po prvním zrušujícím rozsudku městského soudu v pokračujícím řízení rozhodnutí nové. Jedná se však bezesporu o stejnou věc v materiálním smyslu, týkající se stejného rozhodnutí o umístění stejné stavby vydané stejnému stavebníkovi a se stejnými účastníky řízení. Pokud v takto vymezené stejné věci, týkající se umístění stejné stavby, a rozhodnutí přijatého žalovaným po prvním zrušujícím rozsudku městského soudu, je vznesen totožný žalobní bod stejným žalobcem, je městský soud sám vázán již jednou vysloveným právním názorem, pochopitelně za předpokladu, že v období mezi jednotlivými rozhodnutími městského soudu zůstal skutkový stav v této věci nezměněn a nedošlo ani ke změně právního stavu či ke změně pro městský soud závazné judikatury soudní.
[29] K žádné z těchto situací, které by mohly zdůvodnit odchýlení městského soudu od jeho již jednou zaujatého právního názoru, v projednávané věci nedošlo. Polemika patnáctého senátu městského soudu s názorem senátu desátého se omezuje na tvrzení, že prvně jmenovaný „pominul zcela zásadní otázku, a to zda se na daném místě nachází nějaký stávající sídelní útvar“ (bod 45. napadeného rozsudku). Tuto otázku však desátý senát ve svém rozsudku nepominul. Pouze vyšel z jiného právního názoru ohledně posouzení, co je v předmětném řízení „sídelním útvarem“ – dle jeho názoru, a rovněž názoru správních orgánů, je jím širší jednotka osídlení než pouze jedna budova (již zbourané) továrny, jak v zásadě tvrdí patnáctý senát.
[30] Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že „z hlediska právní jistoty adresátů veřejné správy i její obecné kultivace je […] žádoucí, aby správní orgány ve své činnosti v maximální možné míře respektovaly právní závěry soudů vyslovené ve skutkově a právně obdobných věcech.“ (kupř. rozsudek ze dne 25. 5. 2016, čj. 1 Azs 31/2016-36, bod 19). To samé musí a fortiori platit při následném rozhodování soudů samotných ve stejné věci: není možné očekávat, že bude správní orgán, natož další účastníci řízení, brát vážně soud a řídit se jeho jednou vysloveným závazným právním názorem v okamžiku, kdy by jeho závaznost a vynucování odvisely pouze od nahodilosti, do kterého senátu stejného soudu stejná věc napadne v dalším kole, a zda tento třeba nebude jiného názoru.
[31] Ostatně ke stejnému závěru dospěl opakovaně rovněž Ústavní soud, a to v kontextu čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na předvídatelnost, srozumitelnost, a vnitřní bezrozpornost zákona (srov. již nález ze dne 15. 2. 2007, Pl. ÚS 77/06, č. 37/2007 Sb.). Kupříkladu v nálezu ze dne 9. 10. 2012, II. ÚS 1688/10, č. 167/2012 Sb. ÚS, pak přistoupil ke zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně – pobočky v Jihlavě z důvodu, že tento soud zaujal na stejném skutkovém základě ve věci stejného stěžovatele jiný právní názor ke stejné právní otázce (v dané věci zda platby poskytované stěžovatelem byly výživným poskytovaným otcem na dítě ve smyslu zákona o rodině), než ten vyjádřený v předchozím rozhodnutí Krajského soudu v Brně. Argumentaci vedlejšího účastníka (Krajského soudu v Brně), že podruhé ve věci rozhodoval jiný senát krajského soudu, a že tento senát nebyl povinen řídit se právním názorem jiného senátu soudu téhož stupně, „protože žádnou takovou povinnost mu zákon neukládá“ (bod 19 citovaného nálezu), Ústavní soud odmítl (bod 31 nálezu) a uzavřel, že „rozhodnutí odvolacího soudu bylo pro stěžovatele s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé a ve zřejmém rozporu s jeho předchozím kasačním rozhodnutím, aniž pro změnu jeho postoje byly dány relevantní důvody“.
[32] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v projednávané věci byl městský soud sám vázán svým již jednou vysloveným právním názorem. Stejnou otázku ve stejné věci za nezměněného skutkového a právního stavu nemohl posoudit jinak, respektive dojít k právnímu závěru naprosto opačnému. Skutečnost, že tak učinil, je sama o sobě dostatečným důvodem pro zrušení jeho rozsudku postupem dle § 110 odst. 1 s. ř. s., aniž by Nejvyšší správní soud považoval za nezbytné zabývat se dalšími kasačními námitkami obou stěžovatelů (obdobně viz rovněž rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2016, čj. 9 As 39/2016-128).
[33] S ohledem na výše uvedené nosné důvody tohoto rozhodnutí by se navíc nejednalo ani o postup vhodný. Právní názor městským soudem již jednou platně vyslovený a závazný pro účastníky řízení v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. by neměl být podroben nepřímé revizi Nejvyšším správním soudem v dalším řízení v důsledku toho, že městský soud nerespektoval svůj vlastní právní názor. Tím by jej nepřímo vlastně nerespektoval ani Nejvyšší správní soud.
[34] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že závaznost jednou vysloveného právního názoru městským/krajským soudem pro soud samotný při absenci jakékoliv relevantní skutkové či právním změny v mezidobí se pochopitelně vztahuje pouze na další rozhodování stejného soudu ve stejné věci, jak byla vymezena výše v bodě [28] tohoto rozsudku. Byť tedy i napříč různými řízeními obecně platí, že správní soudy by měly o stejných věcech rozhodovat stejně, je přípustné, přinejmenším až do zásahu Nejvyššího správního soudu, jehož úkolem je případné rozdíly ve výkladu podaném jednotlivými krajskými soudy či senáty v rámci nich sjednocovat, aby senát jednoho krajského soudu vyjádřil záměrný a kvalifikovaný nesouhlas s právním názorem zaujatým senátem či krajským soudem jiným. V rámci stejné věci však podobný „prostor pro polemiku“ (ve smyslu výše citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu NSS čj. 1 Azs 16/2021-50) již není. Tam musí převážit závaznost právního názoru již jednou soudem podaného, a to i kdyby stejnou věc znovu posuzující (v mezidobí obměněný, či úplně jiný) senát správního soudu byl jiného názoru. | decision_77.txt |
4,388 | k § 145 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád
Jestliže správce daně nevyzval daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení podle § 145 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nezpůsobuje to samo o sobě nezákonnost doměření daně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2019, čj. 9 Afs 364/2018-76)
Prejudikatura: č. 3398/2016 Sb. NSS a č. 3566/2017 Sb. NSS.
Věc: Ing. Zdeněk Ch. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím ze dne 21. 9. 2016 Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) doměřil žalobci za zdaňovací období roku 2014 daň z příjmů fyzických osob ve výši 310 215 Kč a současně mu uložil povinnost zaplatit penále z doměřené daně ve výši 62 043 Kč.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 9. 2017 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správce daně. Na základě zjištění o prostředcích vložených na žalobcův spořicí účet vznikly správci daně i žalovanému pochybnosti o správnosti a úplnosti žalobcem tvrzených zdanitelných příjmů v daňovém přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014, neboť výše vkladů na jeho spořicí účet značně přesahovala výsledky jeho podnikatelské činnosti. Jelikož žalobce na výzvu nedoložil, že by finanční částka ve výši 2 068 087 Kč již byla zdaněna, nebo byla od daně osvobozena, bylo namístě žalobci daň z tohoto příjmu doměřit.
Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Upozornil na to, že zásadně má nesprávnou výši daně napravit samotný daňový subjekt. Podle § 145 odst. 2 daňového řádu pokud lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může správce daně vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení a stanovit náhradní lhůtu. Jak dovodila judikatura, uvedené ustanovení je nutno vykládat tak, že to učinit musí, nastanou-li zde předvídané okolnosti. Aby správce daně byl povinen umožnit daňovému subjektu reagovat na jeho zjištění podáním dodatečného daňového tvrzení, musí být tedy splněny tyto předpoklady: 1. správce daně z vlastní činnosti mimo daňovou kontrolu zjistí určité skutečnosti, 2. tyto skutečnosti věcně odůvodňují předpoklad doměření daně a současně 3. umožňují správci daně řádně zformulovat výzvu k podání dodatečného daňového tvrzení. V posuzované věci byly podle krajského soudu všechny tři předpoklady splněny, proto měl správce daně vydat výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu, a jestliže tak neučinil, zatížil řízení vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí správce daně a následně i žalovaného. Krajský soud se proto dále nezabýval dalšími žalobními námitkami a rozhodnutí žalovaného zrušil.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost.
Pokládal napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť zde podle jeho názoru nebyly podmínky pro zrušení jím vydaného rozhodnutí ani pro vydání výzvy podle § 145 odst. 2 daňového řádu. Podmínky pro uvedený postup soudu nebyly splněny rovněž z toho důvodu, že soud přezkoumal rozhodnutí o odvolání pouze v části týkající se zákonnosti penále, samostatně přezkoumatelnou vlastní daňovou povinnost žalobce však soud přezkoumat opomněl. Zároveň krajský soud neměl jeho rozhodnutí zrušit dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť mu tím upřel právo účastnit se jednání podle § 49 s. ř. s.
Krajský soud v rozporu se skutkovým stavem hodnotil splnění předpokladů pro vydání výzvy, jako by správce daně mimo daňovou kontrolu získal kromě výpisů z bankovních účtů žalobce rovněž jeho daňovou evidenci. Daňová evidence však byla získána až v průběhu ústního jednání, během něhož byla zároveň zahájena daňová kontrola. Výpisy z bankovních účtů žalobce nepředstavují dostatečný podklad pro vydání výzvy k podání dodatečného daňového přiznání podle § 145 odst. 2 daňového řádu. Správce daně pouze zjistil, že žalobce vkládal finanční prostředky na spořicí účet v hotovosti. Pro vydání výzvy podle § 145 odst. 2 daňového řádu je nezbytné, aby skutečnosti zjištěné mimo daňovou kontrolu umožňovaly správci daně učinit si předběžný úsudek o tom, zda daň bude, či nebude doměřena. Tento úsudek pak nelze kvalifikovaně učinit, pokud se dá očekávat rozsáhlé dokazování a vyhodnocování řady kritérií a skutkových okolností (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2018, čj. 1 Afs 413/2017-64), jako tomu mohlo být v posuzované věci. Navíc žalobce námitku nevydání výzvy poprvé uplatnil až v žalobě, proto se s ní stěžovatel nemohl vypořádat v odvolacím řízení.
Vytýkané porušení tohoto procesního ustanovení však i přesto nemohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí o odvolání jako celku, jelikož nevydáním výzvy podle § 145 odst. 2 daňového řádu byl žalobce toliko zkrácen na právu podat dodatečné daňové přiznání, a vyhnout se tak povinnosti uhradit penále. Vlastní daňová povinnost však nebyla vytýkaným porušením ustanovení o řízení jakkoliv dotčena a zákonnost rozhodnutí o odvolání co do výše doměřené daně mohla (a měla) být krajským soudem samostatně přezkoumána. Jelikož tak krajský soud neučinil a navíc zavázal stěžovatele k opětovnému meritornímu přezkoumání věci, ačkoliv nelze očekávat jiný výsledek, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou existence povinnosti správce daně vydat výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu.
[13] Mezi účastníky není sporu, že žalobce dne 30. 3. 2015 podal daňové přiznání k dani z příjmů fyzických osob za rok 2014. Dne 29. 9. 2015 vyzval správce daně GE Money Bank, a. s., k podání informace. V odpovědi na tuto výzvu obdržel mimo jiné též výpis ze spořicího účtu žalobce, vedeného u této banky, za rok 2014, ze kterého vyplynulo, že na něj byly učiněny vklady v hotovosti v celkové výši 3 244 400 Kč. Dne 26. 10. 2015 správce daně zahájil u žalobce daňovou kontrolu za rok 2014. Dne 30. 6. 2016 shrnul správce daně v úředním záznamu o výsledcích kontrolního zjištění, že žalobce na spořicí účet vložil v roce 2014 částku ve výši 3 244 400 Kč; hotovostní výběry ze spořicího účtu s přičtením zůstatku hotovosti v pokladně a výběry v pokladně činí dohromady 1 176 313 Kč. Rozdíl – částku 2 068 087 Kč – správce daně považoval za příjem žalobce podle § 10 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Dne 21. 9. 2016 byla s žalobcem projednána zpráva o daňové kontrole, v rámci čehož žalobce navrhl výslech svědka za účelem prokázání původu prostředků vkládaných na spořicí účet s tím, že svědek byl připraven vypovídat ihned, neboť byl přítomen v budově správce daně. Ten tento návrh neakceptoval a jednání ukončil. Na základě zprávy o daňové kontrole správce daně rozhodl dodatečným platebním výměrem, kterým za rok 2014 doměřil daň z příjmů fyzických osob z částky 2 068 087 Kč.
[14] Proti tomuto dodatečnému platebnímu výměru podal žalobce odvolání, přičemž v rámci odvolacího řízení stěžovatel provedl výslech svědka. Jeho výpověď pak v žalobou napadeném rozhodnutí vyhodnotil jako nevěrohodnou, neboť „ani výše prostředků, které měl daňový subjekt dle údajů v daňových přiznáních získat v letech 1993–2000, neodpovídá finančnímu obnosu, který daňový subjekt dle svědecké výpovědi složil do úschovy, přičemž nelze opomenout ani jeho nezbytné životní náklady na bydlení, stravu atd.“.
[15] Dle § 143 odst. 3 daňového řádu „[k] doměření z moci úřední může dojít pouze na základě výsledku daňové kontroly. Zjistí-li správce daně nové skutečnosti nebo důkazy mimo daňovou kontrolu, na jejichž základě lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, postupuje podle § 145 odst. 2.“
[16] Dle § 145 odst. 2 daňového řádu „[p]okud lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může správce daně vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení a stanovit náhradní lhůtu. Nevyhoví-li daňový subjekt této výzvě ve stanovené lhůtě, může správce daně doměřit daň podle pomůcek.“
[17] V usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS, rozšířený senát k výše citovaným ustanovením uvedl, že „zákonodárce vytvořil za účelem dosažení pokud možno správného stanovení daně jistou hierarchii postupů správce daně. Její základní logikou je postupné posilování vrchnostenské stránky správy daní a oslabování její ‚dialogické‘ či kooperativní stránky. Jinak řečeno, daňový subjekt má zásadně napravit svoji chybu, jež jde k tíži fisku, sám. Pokud to neudělá a správce daně jinak než daňovou kontrolou, tedy jinak než uplatněním nejsilnějšího a nejkomplexnějšího kontrolního postupu, jejž má k dispozici, zjistí, že daň má být vyšší, než jak bylo posledně stanoveno, má správce daně dát daňovému subjektu prostor k nápravě.“ S ohledem na uvedené dovodil, že správce daně má nejprve vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení, pokud se jinak než na základě daňové kontroly dozví o skutečnostech či důkazech nasvědčujících tomu, že by daňovému subjektu měla být určitá daň doměřena. Z tohoto pravidla připustil rozšířený senát výjimku, když uvedl, že „[j]en výjimečně, pokud by samotné zpravení daňového subjektu o tom, jaké informace má správce daně k dispozici, mohlo vést ke zmaření cíle správy daní, tedy správného stanovení daně, lze od výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení upustit a bez dalšího u daňového subjektu zahájit daňovou kontrolu. O takové případy se bude jednat zejména tehdy, bude-li mít správce daně poznatky ukazující na předchozí podvodné jednání daňového subjektu související se zjištěnými informacemi či na to, že daňový subjekt by se snažil následným jednáním (typicky úpravami svých povinných evidencí nebo jinými kroky nepřípustně zakrývajícími skutečný stav věci) zmařit správné stanovení daně.“ Za těchto okolností lze od výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení upustit a bez dalšího u daňového subjektu zahájit daňovou kontrolu. Zároveň rozšířený senát dodal, že povinnost postupovat nejprve podle § 145 odst. 2 daňového řádu se neuplatní také tehdy, zahajuje-li správce daně daňovou kontrolu bez konkrétních důvodů vztažených ke kontrolovanému daňovému subjektu.
[18] V projednávaném případě je sporné, zda byly naplněny podmínky pro aplikaci § 145 odst. 2 daňového řádu, tedy že „lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena“, a to před zahájením daňové kontroly dne 26. 10. 2015.
[19] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2016, čj. 6 Afs 79/2015-39, č. 3398/2016 Sb. NSS, soud akceptoval názor autorů odborné literatury, když uvedl, že „[v]ýzvu k podání dodatečného daňového přiznání však správce daně vydá pouze tehdy, pokud již v této fázi řízení disponuje natolik silnými poznatky, z nichž lze vytvořit důvodný předpoklad o doměření daně, tedy o nesprávnosti současné poslední známé daně. Pokud má správce daně pouze jisté indicie, z nichž ještě nelze zformulovat dostatečně spolehlivý závěr ohledně toho, zda je poslední známá daň nesprávná, pak namísto vydání výzvy k podání dodatečného daňového přiznání přistoupí k zahájení daňové kontroly, v níž tyto své poznatky prověří (srov. též KRATOCHVÍL, J., Vyměření a doměření daně. Daně a právo v praxi. Wolters Kluwer ČR, a.s. 2012 č. 11).“ V rozsudku ze dne 19. 1. 2017, čj. 9 Afs 46/2016-33, pak Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodal, že „otázka věcné správnosti následně doměřené daně není pro posouzení zákonnosti postupu, který k doměření daně povede, rozhodná. Volba mezi daňovou kontrolou a výzvou k předložení dodatečného daňového přiznání se odvíjí od množství a kvality informací, které správce daně potřebuje, aby dle svého právního posouzení mohl daň doměřit. Důvodný předpoklad, že daň bude doměřena, proto nezahrnuje posouzení věcné správnosti názoru správce daně.“
[20] Obdobně postupoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 8. 2018, čj. 7 Afs 229/2018-29, v němž konstatoval, že „pro vydání výzvy podle § 145 odst. 2 totiž není nutné, aby měl správce daně naprostou jistotu, že daň bude doměřena, nebo dokonce věděl, v jaké výši se tak stane; postačuje, pokud lze doměření toliko předpokládat. Neobstojí ani stěžovatelův argument, že výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu musí dostatečně odůvodnit, protože daňový subjekt je podle § 141 odst. 5 daňového řádu povinen v dodatečném daňovém tvrzení uvést rozdíl oproti poslední známé dani. Daňový subjekt totiž na výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu může reagovat, pokud by měl za to, že rozdíl oproti předchozí tvrzené dani neeviduje, také podáním dodatečného daňového přiznání na nulovou daň.“
[21] Důvodem, proč správce daně v projednávané věci nevydal výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu, ale rovnou přistoupil k zahájení daňové kontroly, měla být toliko skutečnost, že informace, kterými disponoval, nebyly dostatečně určité; nemohl tedy ve smyslu § 145 odst. 2 daňového řádu důvodně předpokládat, že daň bude doměřena. S tím se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Jak správně dovodil krajský soud, z předložených výpisů ze spořicího účtu žalobce vedeného u GE Money Bank, a. s., bylo po srovnání s podanými daňovými přiznáními zřejmé, že jsou zde peněžní prostředky, o kterých není zřejmé, zda jsou, či nejsou předmětem daně z příjmů fyzických osob, a které podle správce daně neodpovídaly jím učiněným daňovým přiznáním. Ačkoliv lze stěžovateli přisvědčit, že v té době neměl správce daně ještě k dispozici daňovou evidenci, i bez ní mohl dojít k závěru, že doměření daně lze předpokládat, i když ještě nemohla být najisto postavena její výše. Ostatně jediné důkazní prostředky, které správce daně kromě výpisů z účtů žalobce a jeho daňových přiznání využil, byly pouze informace z pokladní knihy o výběrech v řádu stovek tisíc Kč, které z celé částky vložené na spořicí účet tvořily zhruba jednu třetinu. Jelikož hlavními důkazními prostředky při doměření daně byly zejména výpisy z účtů ve srovnání s daňovými přiznáními, argument stěžovatele o tom, že z výpisů nemohl před zahájením daňové kontroly nic o doměření daně usoudit, je mylný.
[22] Z bankovních výpisů, které měl správce daně v době před zahájením daňové kontroly k dispozici, jasně vyplývalo, že žalobce vkládal na spořicí účet hotovost ve značné výši, zároveň měl informace o pohybech mezi jeho účty, tedy mezi účtem spořicím, podnikatelským i osobním. K dispozici měl i jeho daňová přiznání. Z těchto zjištění správci daně vyplynulo, že jsou zde peněžní prostředky, o kterých není zřejmé, zda byly, či nebyly předmětem daně z příjmů fyzických osob, a které podle správce daně neodpovídaly jeho daňovým tvrzením. Ačkoliv bylo třeba následně provést dokazování a stanovit částku, u které nebylo zdanění prokázáno, či nebylo prokázáno, že nepodléhá dani z příjmu, z výpisů z účtů bylo již na počátku možné usuzovat, že bude třeba daň doměřit, neboť hotovost nacházející se na žalobcově spořicím účtu značně převyšovala jím uvedené příjmy v daňových přiznáních.
[23] Nejvyšší správní soud tedy vychází z toho, že přezkoumávané daňové řízení bylo zatíženo procesní vadou spočívající v nevydání výzvy k podání dodatečného daňového přiznání podle § 145 odst. 2 daňového řádu.
[24] Nyní přistoupí k posouzení druhé stěžovatelovy námitky, tedy jaké následky má tato procesní vada na daňové řízení a výsledné doměření daně.
[25] V rozsudku ze dne 10. 10. 2018, čj. 6 Afs 61/2018-30, Nejvyšší správní soud v obdobné věci shledal, že napadené rozhodnutí, které potvrdilo dodatečný platební výměr, jímž bylo rovněž předepsáno penále, nemůže obstát, protože nelze vyloučit, že kdyby bylo ze strany správce daně postupováno v souladu s § 145 odst. 2 daňového řádu, nevznikla by žalobci povinnost platit předmětné penále. Zároveň ale ve vztahu k samotné doměřené dani uvedl, že „[a]čkoli správce daně měl nejprve vyzvat žalobce k tomu, aby podal dodatečné daňové přiznání, toto pochybení správce daně nezpochybňuje jeho skutkové a právní závěry stran daňové povinnosti žalobce. I kdyby totiž žalobce respektoval výzvu správce daně, reagoval na ni (přičemž by pravděpodobně meritorně setrval na svých závěrech o oprávněnosti tvorby rezerv), správce daně by dodatečné daňové tvrzení pravděpodobně nadále prověřoval, přičemž by meritorně dospěl k týmž závěrům, které učinil v průběhu předmětné daňové kontroly. Ve vztahu k doměření daně žalobce tedy postup správce daně – byť jej Nejvyšší správní soud nemůže schvalovat, stejně jako to, že správce daně o místním šetření neučinil úřední záznam či protokol, ač to bylo jeho povinností – neměl vliv na zákonnost závěrů o doměření daně žalobci.“
[26] Na to navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2018, čj. 10 Afs 149/2018-59, v němž uvedl: „Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-56, č. 3566/2017 Sb. NSS, totiž vyplývá, že soudní ochrana proti daňové kontrole (rozuměj: prostřednictvím zásahové žaloby) směřuje k tomu, aby zajistila, že správce daně uplatní své pravomoci v souladu se zákonem; naopak neposkytuje ochranu před výsledkem kontroly, tedy před kontrolními zjištěními. Žalovaný proto musel podrobit dodatečné platební výměry samostatnému přezkumu a nemohl odvolání mechanicky vyhovět jen proto, že daňová kontrola, na jejímž základě byly vydány, proběhla nezákonně. … Je pravda, že důvod, pro který Krajský soud v Českých Budějovicích shledal daňovou kontrolu v této věci nezákonnou, nespočívá v nějakém dílčím postupu, který správce daně při kontrole zvolil, ale v samotné skutečnosti, že kontrola byla zahájena, vedena a ukončena, aniž správce daně předtím vyzval stěžovatelku k podání dodatečného daňového tvrzení. Nelze vyloučit, že taková okolnost se může stát důvodem ke zrušení rozhodnutí ve věci dodatečných platebních výměrů vzešlých z daňové kontroly. Přesto ani povaha této okolnosti, která zasahuje daňovou kontrolu jako celek, není automatickým důvodem, pro nějž by měl žalovaný okamžitě zrušit platební výměry. Skutečnost, že daňová kontrola byla podle krajského soudu nezákonná, přímo nesouvisí s mírou procesní aktivity či naopak pasivity žalovaného v odvolacím řízení, a nijak tedy nevypovídá o jeho nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s. To, zda z takové daňové kontroly musely nevyhnutelně vzejít nezákonné platební výměry, bude soud moci zkoumat až v řízení o žalobě proti rozhodnutí.“
[27] Ještě jednoznačnější závěr zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2018, čj. 6 Afs 386/2017-56, ve kterém uzavřel, že „[k]romě toho je správný i závěr krajského soudu (str. 28 napadeného rozsudku), že ani stěžovatelem tvrzená vada (zahájení daňové kontroly, byť byly splněny předpoklady pro postup dle § 145 odst. 2 daňového řádu) neznamená bez dalšího takové pochybení správce daně, které by muselo způsobovat nezákonnost jeho rozhodnutí. Rozhodujícím kritériem případné nezákonnosti by byla okolnost, zda takové pochybení správce daně by mohlo daňový subjekt poškodit na jeho právech.“
[28] V projednávané věci je zřejmé, že nevydáním výzvy dle § 145 odst. 2 daňového řádu došlo k zásahu do žalobcových procesních práv, který navíc ovlivnil vyměření penále, jež by v případě vydání výzvy a dodání dodatečného daňového přiznání nemuselo být vůbec předepsáno. Stěžovatelovo rozhodnutí proto neobstojí z tohoto důvodu.
[29] Takový závěr však nelze bez dalšího učinit ve vztahu k samotné doměřené dani. S ohledem na to, že je na základě výše uvedené judikatury v projednávané věci postaveno najisto pouze to, že bylo namístě zrušit napadené rozhodnutí z důvodu nezákonně předepsaného penále, bylo dále nutné zabývat se, v případě, že je krajský soud shledá relevantními, zbývajícími žalobními námitkami týkajícími se vlastní daňové povinnosti žalobce a tím, zda jej mohlo pochybení správce daně poškodit i ve vztahu k nim, a zda je tedy samotné doměření daně rovněž nezákonné. Konstatování, že v důsledku pochybení správce daně nemůže obstát napadené rozhodnutí v části týkající se předepsání penále, totiž zodpovězení takových námitek nebrání, jelikož důvod zrušení napadeného rozhodnutí se netýká posouzení samotné daňové povinnosti žalobce. Krajský soud se proto těmito námitkami měl zabývat a samostatně přezkoumat v souladu s výše uvedenou judikaturou i daňovou povinnost žalobce, neboť procesní pochybení správce daně v podobě nevydání výzvy podle § 145 odst. 2 daňového řádu nezpůsobuje bez dalšího nezákonnost doměření daně.
[30] Nepostupoval-li tak krajský soud, zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než jeho rozsudek z tohoto důvodu zrušit.
[31] K námitkám žalobce uvedeným v jeho vyjádřeních ke kasační stížnosti je třeba konstatovat, že rozsah přezkumu určuje stěžovatel v podané kasační stížnosti, přičemž vyjádření ostatních účastníků či osob zúčastněných na řízení neslouží k uplatnění vlastních námitek, ale k vyjádření stanoviska k námitkám vzneseným stěžovatelem, případně stanoviska k otázkám posuzovaným z úřední povinnosti. Jeho námitkami o vedení správního spisu či přístupu k vyslechnutí svědka a hodnocení jeho svědecké výpovědi se proto NSS nemohl zabývat, neboť překračují vymezený rozsah kasační stížnosti a nejsou relevantní pro posouzení povinnosti správce daně vydat výzvu podle § 145 odst. 2 daňového řádu či pro posouzení následků nevydání této výzvy na daňové řízení. | decision_770.txt |
4,389 | k § 64 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 350/2012 Sb. a č. 225/2017 Sb.
I. Povinnost správního orgánu přerušit řízení podle § 64 odst. 2 správního řádu z roku 2004 není automatická a neomezená. Řízení o dodatečném povolení stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 se nepřeruší, byť by o to žadatel požádal, pokud je žádost odůvodňována toliko možnou budoucí změnou právního rámce, který v době vedení řízení o dodatečném povolení stavby její dodatečné povolení neumožňuje, a to tím spíše, jde-li o změnu, jejíž proces eventuálního přijetí je teprve v rané fázi.
II. V řízení o dodatečném povolení stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je na vlastníkovi stavby (stavebníkovi), aby prokázal naplnění podmínek pro dodatečné povolení stavby, aniž by mu mělo být poskytováno jakékoli dobrodiní vyčkáváním na eventuální pro něj („možná“) příznivější právní stav.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2019, čj. 62 A 163/2017-76)
Věc: František Š. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o dodatečné povolení stavby.
Žalobce podal dne 11. 11. 2015 návrh na zahájení správního řízení ve věci dodatečného povolení stavby „Chatka ze dřeva o rozměrech cca 7,0 m x 5,5 m a chatky 4,5 m x 3,5 m“ na svém pozemku. Už v tomto podání a následně i v podání ze dne 11. 11. 2016 vyjadřoval své přesvědčení vyčkat s rozhodnutím o jeho žádosti s ohledem na existující a správnímu orgánu I. stupně předložený „Návrh na změnu územního plánu“; správní orgán měl podle žalobce rozhodnout o jeho žádosti o dodatečné povolení stavby až na základě „konečné podoby územně plánovací dokumentace“. Stavební úřad v Uherském Ostrohu jako správní orgán I. stupně však s rozhodnutím nevyčkal a žádost o dodatečné povolení stavby zamítl. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 4. 2017 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal žalobu.
Žalobce v žalobě namítal, že správní orgán I. stupně pochybil, když nevyhověl žádosti žalobce ze dne 11. 11. 2016 o přerušení řízení dle § 64 správního řádu o dodatečné povolení stavby, k níž žalobce přiložil „Návrh na změnu územního plánu“, a žádost o dodatečné stavební povolení stavby zamítl s poukazem na stávající právní a skutkový stav. Podle žalobce bylo třeba řízení o dodatečné povolení stavby přerušit a vyčkat na definitivní územně plánovací dokumentaci, která teprve stanoví podmínky pro povolování staveb v dotčeném území. Žalobce sice uznal, že stávající územně plánovací dokumentace umožňuje stavebnímu úřadu stavbu nepovolit a zahájit řízení o odstranění stavby, na druhou stranu však uvedl, že stěžejním důvodem zákazu výstavby všech staveb mimo objekty vodárenské a těžební na území, jehož součástí je i pozemek žalobce včetně předmětných staveb, byla existence těžebního prostoru. Těžební prostor však již není aktivní a byl zrekultivován. Nesprávnost napadeného rozhodnutí tedy podle žalobce spočívá v posouzení jeho žádosti s ohledem na stávající územně plánovací dokumentaci, protože v době vydání rozhodnutí již probíhalo řízení o změně územního plánu obce x. Současně žalobce poukázal na skutečnost, že podnětem k pořízení změny územně plánovací dokumentace byla zpracovaná územní studie „Využití ploch po těžbě stěrkopísku – x“, která doporučuje v lokalitě dotčené dosavadní stavební uzávěrou realizaci staveb pro individuální i hromadnou rekreaci, k čemuž směřuje i skutečnost, že společnost DOBET s.r.o. již provedla rekultivaci daného prostoru, a padlo tak jedno z omezení pro povolování staveb. Dle žalobce nebyly dány podmínky ani pro dodatečné povolení stavby, ani pro zamítnutí jeho žádosti. Proto bylo třeba vyčkat na výsledek jednání o této změně územně plánovací dokumentace a přerušit řízení o dodatečném povolení stavby. Žalobce také namítl, že se žalovaný ve svém odůvodnění zcela nevypořádal s celým obsahem návrhu žalobce.
Žalovaný byl toho názoru, že v daném případě byly důvody k zamítnutí žádosti žalobce o dodatečné povolení stavby následující: stavba je umístěna v dobývacím prostoru, stavba je umístěna v ochranném pásmu II. stupně vodního zdroje, přičemž je umístěna v rozporu s podmínkami stanovenými rozhodnutími o ochranném pásmu a současně je stavba umístěna v rozporu s územním plánem platným pro dané území.
K argumentaci žalobce, že řízení o dodatečném povolení stavby mělo být přerušeno do doby přijetí konečné podoby územně plánovací dokumentace, žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 3 As 35/2015-32, podle kterého „[…] pro posouzení nastíněné sporné právní otázky (tj. zda správní orgány mají v řízení o dodatečném povolení stavby přihlédnout k připravované změně územního plánu, nebo zda mají vycházet toliko z územně plánovací dokumentace účinné v době jejich rozhodování) nelze stanovit jednoznačné obecnější pravidlo, na základě kterého by bylo možno přesně určit, jak má postupovat stavební úřad v řízení o odstranění stavby (resp. v řízení o dodatečném stavební povolení stavby), pokud současně probíhá proces pořizování nové územně plánovací dokumentace dopadající na též lokalitu, kde se dodatečně povolovaná stavba nachází. Jiný postup bude na místě tehdy, pokud byl kupříkladu podán toliko návrh (podnět) na změnu územního plánu, a jiný tehdy, pokud již projednaný a upravený návrh změny územního plánu byl předložen k rozhodnutí zastupitelstvu příslušné obce. V takové situaci by již nepochybně bylo možno uvažovat o institutu přerušení řízení a vyčkání výsledku řízení o změně územního plánu […]“. Jelikož v daném případě obec schválila pořízení změny územního plánu na zasedání zastupitelstva dne 15. 12. 2016 a dne 9. 2. 2017 pak proběhlo v dané obci jednání, jehož předmětem bylo pořízení změny č. 1 územního plánu obce, přičemž obec prozatím pouze shromažďuje podklady pro zadání změny územního plánu obce, jedná se o počáteční fázi zpracování změny územního plánu této obce, a tedy se nemůže dle žalovaného v daném případě jednat o předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu pro řízení o dodatečném povolení této stavby. Současně žalovaný uvedl, že pokud jde o zpracování studie „Využití ploch uvolněných po těžbě stěrkopísku“, pak potřeba této studie byla stanovena Zásadami územního rozvoje Zlínského kraje a jejím cílem bylo prověření změn využití daného území a zjištění, zda dané území je nutno řídit prostřednictvím zásad územního rozvoje nebo zda lze území koordinovat prostřednictvím územních plánů jednotlivých obcí. Tato studie sice prokázala, že prověřované záměry lze úspěšně hájit a prosadit v územních plánech zainteresovaných obcí, přičemž studie nabízí jedno z možných řešení využití daného území, avšak přímo neslouží pro rozhodování stavebního úřadu. Žalovaný také uvedl, že se v obci nacházejí plochy, ve kterých je rozhodování o změnách území podmíněno zpracováním územní studie spolu se stanovením podmínek jejich pořízení a přiměřené lhůty pro vložení dat o nich do evidence územně plánovací činnosti, a dodal, že v území této obce je vymezená plocha – území prostoru za železnicí, přičemž využití této plochy je podmíněno pořízením územní studie, která doposud zaevidována není. Bez zpracování studie a vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti nelze v souladu s platným a účinným územním plánem obce na této ploše předmětnou stavbu dodatečně povolit.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci
[10] Podstatou sporu v nyní posuzované věci je právní otázka, zda měl správní orgán, v daném řízení stavební úřad v Uherském Ostrohu, přerušit řízení o dodatečné povolení stavby, které bylo zahájeno na žádost žalobce, s ohledem na údajně probíhající změnu územního plánu obce x, na jejímž území se nacházejí stavby, o jejichž dodatečné povolení žalobce žádá.
[11] Pokud jde o procesní aktivitu žalobce v průběhu správního řízení, podle zdejšího soudu podání ze dne 11. 11. 2015, jímž bylo zahajováno řízení o dodatečné povolení stavby, a především podaní ze dne 11. 11. 2016, v němž byl správní orgán I. stupně upozorňován na existující „Návrh na změnu územního plánu“, je svým obsahem návrhem na přerušení řízení; žalobce sice explicitně nežádal o to, aby řízení bylo přerušeno, smysl jeho podání je však zřejmý: podle žalobce měl správní orgán I. stupně vyčkat na projednání „Návrhu na změnu územního plánu“.
[12] K přerušení řízení však nebylo důvodu. Přestože podle § 64 odst. 2 správního řádu správní orgán řízení o žádosti usnesením přeruší na požádání žadatele, takovou povinnost správního orgánu nelze dovozovat vždy (automaticky) bez ohledu na situaci, v níž je požadavek ve smyslu § 64 odst. 2 správního řádu uplatňován. Typicky nemá správní orgán povinnost řízení přerušit v případě, že zjistí, že (podle aktuálního právního a skutkového stavu, ohledně něhož ani nemá v dohledné době dojít ke změně ve prospěch účastníka řízení – žadatele) žádosti není možné vyhovět a že je namístě ji bez dalšího dokazování zamítnout (mutatis mutandis rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2015, čj. 5 A 267/2010-36). Jestliže správní orgán I. stupně po podání žádosti o vydání dodatečného stavebního povolení ke stavbě, která nebyla povolena „řádně“, zjistil, že stavba je umístěna v dobývacím prostoru, že je umístěna v ochranném pásmu vodního zdroje a že je umístěna v rozporu s územním plánem, aniž by změny správních aktů, z nichž vymezení dobývacího prostoru, ochranného pásma vodního zdroje či podmínek územního plánování vyplývalo, byly v pokročilé fázi jejich eventuálního přijetí, k přerušení řízení nebylo důvodu. Zdejší soud by nepovažoval za srozumitelnou aplikaci práva (konkrétně § 64 odst. 2 správního řádu), aby řízení o dodatečném povolení stavby (tedy stavby, jež měla být povolována především v „řádném“ řízení o vydání stavebního povolení) mohlo být k žádosti (případně k libovolně se řetězícím žádostem) stavebníka na relativně nekonečnou dobu přerušeno z toho důvodu, že by v budoucnu eventuálně mohlo dojít ke změně právního rámce, který nyní, v době vedení řízení o dodatečném povolení stavby, její dodatečné povolení neumožňuje.
[13] Stavba byla postavena bez stavebního povolení. Nestalo se tak v době živelné výstavby před několika desítkami let (jako v případě jiných podobných staveb na témže území, které podle žalobce vznikaly „v sedmdesátých létech minulého století“), nýbrž „cca před deseti lety“, jak u jednání soudu nesporně tvrdili žalobce i žalovaný, tj. v době jasného a obecně respektovaného právního rámce, podle něhož, jednoduše řečeno, nejprve je třeba stavbu povolit, a poté může dojít k její realizaci. Stavba postavená bez stavebního povolení má být zpravidla odstraněna, což stavební úřad nenařídí jen za situace, pokud stavebník prokáže splnění všech zákonných podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby (obdobně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, čj. 10 Ca 220/2004-26). Důkazní břemeno ohledně naplnění podmínek pro dodatečné povolení stavby nese vlastník takové stavby (stavebník); je tedy na něm, aby v řízení o dodatečném povolení stavby naplnění podmínek prokázal (kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, čj. 6 As 43/2004-101), aniž by mu mělo být poskytováno jakékoli dobrodiní vyčkáváním pro něj eventuálního („možná“) příznivějšího právního stavu. Pravým cílem žádosti o přerušení řízení v situaci, jaká je dána v nyní posuzované věci, je získání neoprávněné výhody stavebníka oproti stavu, v němž měl stavebník o povolení stavby žádat (v „řádném“ řízení) i v němž o dodatečné povolení stavby nakonec žádal; proto nebylo namístě řízení přerušovat (mutatis mutandis rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2013, čj. 5 Ca 117/2009-39). Nepřerušil-li tedy správní orgán I. stupně řízení a rozhodl-li o žalobcově žádosti bez vyčkávání na možné budoucí změny územního plánu, pak podle zdejšího soudu nepochybil.
[14] Ze správního spisu i z nesporného tvrzení účastníků řízení vyplývá, že dne 15. 12. 2016 obec x schválila pořízení změny územního plánu na zasedání zastupitelstva a následně dne 9. 2. 2017 proběhlo v obci jednání, jehož předmětem bylo pořízení změny č. 1 územního plánu x, přičemž změna se týká lokality, jejíž součástí je pozemek parc. č. x v k. ú. x s předmětnými stavbami. Veškeré úvahy o případné změně územně plánovací dokumentace obce x, jíž se žalobce dovolává, se ke dni rozhodnutí správního orgánu I. stupně nacházely v počáteční fázi, vůbec nebylo možno předvídat další vývoj řízení o návrhu na změnu územně plánovací dokumentace, natož aby se přijetí změny v dohledné době jevilo jako pravděpodobné, a současně se nejednalo pro správní orgán I. stupně o předběžnou otázku ve smyslu § 57 správní řádu. Žalobce (stavebník) jasně nesplňoval podmínku pro dodatečné povolení stavby, což sám ostatně ani nerozporuje, a nebylo-li možné předjímat výsledek řízení o návrhu na změnu územně plánovací dokumentace, tudíž ani její změnu či podobu změny, která by v posuzované věci mohla ovlivnit postoj správního orgánu I. stupně, nebylo důvodu k jakémukoli vyčkávání na děje budoucí a nebylo ani důvodu řízení o dodatečné povolení stavby přerušovat a rozhodnutí o žalobcově žádosti oddalovat.
[15] Namítá-li žalobce v této souvislosti nedostatečné vypořádání žalovaného se všemi námitkami žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ani v tom mu zdejší soud za pravdu nedává. Žalovaný věcně vypořádal žalobcův argument o možném vlivu eventuální budoucí změny územně plánovací dokumentace na aktuální situaci, v níž bylo o žalobcově žádosti rozhodováno, přičemž velmi přiléhavě odkázal na výše citovaný rozsudek čj. 3 As 35/2015-32, jehož závěry nadto na nyní posuzovanou věc i správně aplikoval. Žalovaný pro zdejší soud přezkoumatelně vyšel z toho, že pro posouzení otázky, zda měl správní orgán I. stupně v řízení o dodatečném povolení stavby přihlédnout k možné budoucí (připravované) změně územního plánu, či nikoli, bylo třeba vyjít především z aktuálního stavu procesu pořizování nové územně plánovací dokumentace dopadající též na lokalitu, kde se dodatečně povolovaná stavba nachází, a srozumitelně odůvodnil, proč v nyní posuzované věci se veškeré možné budoucí změny územně plánovací dokumentace nacházejí v rané fázi, kdy se teprve shromažďují podklady pro zpracování zadání změny územního plánu. Stejně tak srozumitelně se žalovaný vyjádřil ke studii „Využití ploch uvolněných po těžbě stěrkopísku – x“; tu připustil, že studie prokázala, že prověřované záměry lze úspěšně hájit a prosadit v územních plánech, ale zřetelně vyšel z toho, že studie nabízí jedno z možných řešení využití daného území, avšak přímo tato studie neslouží pro rozhodování stavebního úřadu, a tedy ani tuto studii nepokládal za významnou z pohledu jakéhokoli vyčkávání na případné děje následující, jež by měly rozhodnutí správního orgánu I. stupně oddalovat. Dospěl-li pak žalovaný na základě těchto úvah k závěru, že stavba žalobce je umístěna v rozporu s konkrétními podmínkami platnými pro dané území, a proto byla žádost o dodatečné povolení stavby správně zamítnuta, jde rovněž o závěr přezkoumatelný, a nadto i zákonný.
[16] Postupu správního orgánu I. stupně ani žalovanému nelze z pohledu obecnější spravedlnosti vytýkat ani to, že by snad se svým rozhodováním „spěchali“ proto, aby v mezidobí nedošlo ke změně právního rámce, která by nakonec pro žalobce byla příznivá a dodatečné povolení stavby umožňovala. Správní orgán I. stupně ani žalovaný vskutku nerozhodovali za situace, kdy by jakákoli taková změna byla „na spadnutí“, nadto ani následný vývoj po vydání napadeného rozhodnutí neukazuje, že by postupem času měla stavba podmínky především územního plánování začít splňovat. Jak vyplynulo z dokazování u jednání soudu, podle vyjádření Obvodního báňského úřadu pro území krajů Jihomoravského a Zlínského ze dne 16. 1. 2019 se pozemek p. č. x (pozemek žalobce) nadále nachází v dobývacím prostoru x ev. č. x a v daném území nedošlo ke změně. Z vyjádření Městského úřadu Uherské Hradiště, odboru stavebního úřadu a životního prostředí ze dne 17. 1. 2019 plyne, že s pořizováním změny územního plánu x, pokud jde o změnu dobývacího prostoru, nebylo dosud započato. Dokazováno bylo i veřejnou vyhláškou, návrhem opatření obecné povahy o stanovení změny ochranného pásma II. stupně vodního zdroje x, oznámením o zveřejnění návrhu opatření obecné povahy, výzvou k uplatnění připomínek nebo námitek ze dne 29. 1. 2019, z níž vyplývá, že ve vztahu k „Zóně č. 1, obec x“, kde se nachází právě pozemek p. č. x (pozemek žalobce) je navrhováno využití území tak, že „je zakázáno umísťování a provádění staveb, včetně oplocení a jiných zařízení nesplňujících kritéria stavby (např. maringotky, karavany, automobilové přívěsy, včelíny, včelníky, plechové či boudy z jiného materiálu, dřevěné přístřešky, suché záchody, ohrady, hrazení apod.)“ s výjimkami, pod něž stavba žalobce nemůže spadat. Ani tento návrh, bez ohledu na to, zda vůbec, kdy a v jaké podobě bude přijat, a bez ohledu na to, že jde o návrh až z doby bezprostředně předcházející rozhodování zdejšího soudu, tak neobsahuje možnou změnu právního rámce, za něhož rozhodoval žalovaný, jež by mohla být pro žalobce jakkoli příznivější.
[17] Žalovanému tedy nelze vytýkat jakoukoli nezákonnost při vydávání napadeného rozhodnutí ani jakoukoli obecnou nekorektnost ve vztahu k žalobci, jež by mohla alespoň nepřímo atakovat jeho subjektivní veřejná práva. Nadto zdejší soud neshledal ani žádné mimořádné důvody, pro které by, i přes povinnost přezkoumávat napadené rozhodnutí podle skutkového a právního stavu, jaký byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), měl – pro dosažení obecné spravedlnosti pro žalobce – napadené rozhodnutí rušit s ohledem na aktuální skutkový a právní stav v době svého rozhodování. | decision_771.txt |
4,390 | k § 23 odst. 1 písm. o) a § 24 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)
k § 1028 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
I. Poznámka dle § 23 odst. 1 písm. o) zákona č. 256/2013 Sb., katastrálního zákona, je k poznámce spornosti dle § 24 katastrálního zákona v poměru subsidiarity.
II. Žaloba o určení hranice mezi pozemky dle § 1028 občanského zákoníku je žalobou, která se poznamenává do katastru nemovitostí podle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2018, čj. 22 A 193/2017-48)*)
Věc: Miroslav M. proti Katastrálnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj, za účasti 1) Jiřího L. a 2) Jany L., o ochranu před nezákonným zásahem.
Žalobce se žalobou ze dne 7. 11. 2017, doplněnou podáním ze dne 16. 1. 2018, domáhal u soudu určení nezákonnosti dvou zásahů žalovaného. První zásah (ze dne 31. 8. 2017) měl spočívat v neprovedení zápisu poznámky podle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona do katastru nemovitostí k pozemkům k žádosti žalobce ze dne 29. 8. 2017 oznámené žalobci přípisem ze dne 31. 8. 2017, nazvaným „Vrácení podání“. Druhý zásah (ze dne 11. 10. 2017) měl spočívat v neprovedení zápisu poznámky spornosti podle § 24 katastrálního zákona do katastru nemovitostí k týmž pozemkům k žádosti žalobce ze dne 9. 10. 2017 oznámené žalobci přípisem ze dne 11. 10. 2017, nazvaným „Vrácení podání“.
Žalobce namítal, že v obou případech požadoval zápisy poznámek na základě skutečnosti, že podal u Okresního soudu v Opavě žalobu na určení hranic pozemku dle § 1028 občanského zákoníku, o níž bylo vedeno řízení pod sp. zn. 26 C 126/2017. Podotknul též, že uvedené řízení již sice neprobíhalo, probíhalo nicméně jiné řízení o podané žalobě na určení průběhu hranic k totožným pozemkům u téhož soudu pod sp. zn. 10 C 290/2017. Pro toto řízení již byla žalovaným poznámka vyznačena.
V případě prvního zásahu žalobce uvedl, že byly splněny zákonné podmínky pro zápis poznámky dle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona, neboť řízení o žalobě na určení průběhu hranic dle § 1028 občanského zákoníku může vést ke konstitutivnímu rozhodnutí soudu, které může být podkladem pro zápis nového určení hranic pozemků do katastru nemovitostí. Zároveň žalobce nepožádal o zápis poznámky spornosti, neboť takový zápis se činí toliko na návrh.
V souvislosti s druhým zásahem žalobce uvedl, že byly splněny zákonné podmínky pro zápis poznámky spornosti dle § 24 katastrálního zákona, neboť žalobce byl vlastníkem pozemků, u nichž je případným nesouladem dotčen rozsah jeho vlastnictví, žalobce o zápis poznámky výslovně požádal a doložil podání žaloby o určení průběhu hranic k Okresnímu soudu v Opavě.
Žalovaný uvedl, že žádosti o zápis poznámky spornosti byly odmítnuty proto, že do 13. 12. 2017 probíhalo v příslušné lokalitě řízení o obnově operátu novým mapováním, které má vlastní úpravu institutů obrany dotčených vlastníků. Obnova operátu byla vyhlášena až dne 13. 12. 2017.
Krajský soud v Ostravě rozhodl, že neprovedení zápisu poznámky podle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona do katastru nemovitostí k pozemkům k žádosti žalobce ze dne 29. 8. 2017 oznámené žalobci přípisem ze dne 31. 8. 2017, nazvaným „Vrácení podání“, bylo nezákonným zásahem. Žalobu, aby soud určil, že neprovedení zápisu poznámky spornosti podle § 24 katastrálního zákona do katastru nemovitostí k týmž pozemkům k žádosti žalobce ze dne 9. 10. 2017 oznámené žalobci přípisem ze dne 11. 10. 2017 nazvaným „Vrácení podání“, bylo nezákonným zásahem, zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)[12] Podle § 23 odst. 1 písm. o) KatZ se k nemovitosti zapisuje poznámka o „podané žalobě, kterou se navrhovatel domáhá, aby soud vydal takové rozhodnutí týkající se nemovitostí evidovaných v katastru, na jehož základě by mohl být proveden vklad do katastru, pokud se na jeho základě nezapisuje poznámka spornosti zápisu“.
[13] Podle § 24 odst. 1 KatZ „[n]ení-li stav zapsaný v katastru v souladu se skutečným právním stavem, osoba, jejíž věcné právo je dotčeno, se domáhá odstranění nesouladu, a prokáže-li, že své právo uplatnila u soudu, zapíše se na její žádost do katastru poznámka spornosti zápisu. Obdobně se zapíše do katastru poznámka spornosti zápisu i v případě, že někdo tvrdí, že je ve svém právu dotčen zápisem provedeným do katastru bez právního důvodu ve prospěch jiného a žádá, aby to bylo v katastru poznamenáno. Poznámku spornosti zápisu, která působí proti zápisu provedenému na základě napadeného právního jednání a na něj navazujícím zápisům, zapíše katastrální úřad také na základě oznámení soudu o podané žalobě nebo na základě doloženého návrhu žalobce, pokud žalobce podal žalobu o určení, že právní jednání, na jehož základě má být zapsáno právo do katastru, je neplatné, zdánlivé, nebo zrušené.“
[14] Podle § 1028 občanského zákoníku „[j]sou-li hranice mezi pozemky neznatelné nebo pochybné, má každý soused právo požadovat, aby je soud určil podle poslední pokojné držby. Nelze-li ji zjistit, určí soud hranici podle slušného uvážení.“
[15] Pro posouzení žaloby bylo třeba vyřešit, zda žaloba podaná podle § 1028 občanského zákoníku zakládá důvod pro učinění nějaké poznámky do katastru nemovitostí, a pokud ano, zda se bude jednat o poznámku dle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona, nebo dle § 24 katastrálního zákona. Vzhledem k tomu, že podmínkou pro zápis poznámky dle § 23 odst. 1 písm. o) KatZ je skutečnost, že se nezapisuje poznámka dle § 24 téhož zákona, je zřejmé, že obě poznámky v návaznosti na jedno civilní řízení učiněny být nemohly. Poznámka dle § 23 odst. 1 písm. o) je totiž ve vztahu k poznámce spornosti dle § 24 katastrálního zákona v poměru subsidiarity (podpůrnosti).
[16] Připojil-li žalobce k oběma svým žádostem doklad o podání žaloby na určení hranic mezi pozemky dle § 1028 občanského zákoníku, je třeba vycházet z povahy této žaloby, byť by byl tento žalobní typ s ohledem na hospodářský problém žadatele, který chce danou žalobou vyřešit, užit nesprávně. Posouzení správnosti užitého žalobního typu však je věcí civilního soudu, který uvedenou žalobu projednává.
[17] Žaloba dle § 1028 občanského zákoníku není žalobou o deklaratorní určení objektivně zjistitelné hranice mezi pozemky, jež je mezi stranami subjektivně sporná, nýbrž je žalobou o konstitutivní stanovení hranice nové, neboť původní hranice je objektivně nezjistitelná. Jak uvedl Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 22 Cdo 4071/2016 ze dne 1. prosince 2016, „žaloba podle § 1028 o. z. se opírá o tvrzení, že skutečný průběh hranice nelze zjistit a žádá se o její nové vymezení či stanovení“. Dále týž soud v usnesení sp. zn. 22 Cdo 4127/2016 ze dne 28. února 2017 dodal, že „[p]odmínkou pro vyhovění žalobě podle § 1028 je, že hranice opravdu nelze zjistit. […] Žaloba podle § 1028 se opírá o tvrzení, že skutečný průběh hranice nelze zjistit, a žádá se jeho vymezení či stanovení.“ Jak podotýká odborná literatura svou povahou je toto řízení „nesporem“ – žádostí o určení nové hranice, v níž stranám postačí tvrzení o její neurčitelnosti (srov. např. Tégl, P. Ještě k žalobám na ochranu vlastnického práva podle nového občanského zákoníku. Právní rozhledy, 2013, č. 9, str. 333; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976–1474) Komentář. Praha, C. H. Beck, 2013, s. 194, marg. č. 4).
[18] Z povahy řízení o žalobě dle § 1028 občanského zákoníku plyne, že neslouží k deklaraci skutečného objektivně existujícího právního stavu, který by byl v rozporu se zápisem v katastru nemovitostí. Nejsou tedy splněny podmínky § 24 katastrálního zákona. Nebyl proto důvod vyhovět žalobcově žádosti o takovýto zápis.
[19] Tím, že se o uvedené civilní žalobě nezapisuje poznámka spornosti, je splněn i jeden z předpokladů pro učinění poznámky dle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona. Druhým předpokladem je, aby se rozhodnutí požadované v civilním řízení týkalo nemovitostí evidovaných v katastru a na jeho základě by mohl být proveden vklad do katastru. I tato podmínka je dle názoru soudu splněna. Nelze přisvědčit žalovanému, že výsledkem takovéhoto sporu by mohl být jen zákres v katastrální mapě, a nikoli již změna popisných informací. Mezi popisné informace totiž dle § 5 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 4 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona náleží i výměry parcel. Konstitutivním rozhodnutím civilního soudu, které může být založeno i jen na slušném uvážení, může být právě tento údaj dotčen. Soud proto uzavírá, že žaloba o určení hranice mezi pozemky dle § 1028 občanského zákoníku je žalobou, která se poznamenává do katastru nemovitostí podle § 23 odst. 1 písm. o) katastrálního zákona. Jestliže tato poznámka žalovaným na základě žádosti žalobce ze dne 29. 8. 2017 učiněna nebyla, došlo k nezákonnému zásahu do jeho veřejných subjektivních práv.
[20] Proto ve vztahu k zásahu ze dne 31. 8. 2017 soud dle § 87 odst. 2 s. ř. s. určil, že tento zásah byl nezákonný, a ve vztahu k zásahu ze dne 11. 10. 2017 žalobu dle § 87 odst. 3 s. ř. s. pro nedůvodnost zamítnul.
[21] Namítal-li žalovaný ve svém vyjádření existenci řízení o obnově katastrálního operátu novým mapováním, pak je sice pravda, že obnova katastrálního operátu nemá vliv na hmotněprávní vztahy k nemovitosti a nemůže měnit vlastnictví k ní, nicméně tyto skutečnosti jsou pro posouzení zákonnosti namítaných postupů žalovaného bez právního významu. Rozhodující jsou skutečnosti, které jsou uvedeny výše a plynou z podmínek stanovených § 23 a 24 katastrálního zákona.
*) Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 10. 1. 2019, čj. 10 As 212/2018-125. | decision_772.txt |
4,391 | k § 16 odst. 1 a § 32 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění zákona č. 210/1999 Sb., č. 284/2004 Sb. a č. 79/2006 Sb.
I. Učiní-li advokát v zastoupení účastníka řízení úkon disponující s řízením před soudem, aniž by k tomu měl výslovný souhlas klienta, poruší svou povinnost podle § 16 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, a naplní tak znaky kárného provinění dle § 32 odst. 2 téhož zákona.
II. Advokát není oprávněn v zastoupení svého klienta bez jeho výslovného souhlasu vzít zpět žalobu ani v situaci, kdy je z průběhu řízení zjevné, že žaloba bude zamítnuta.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2017, čj. 10 Ad 6/2014-87*))
Věc: František S. proti České advokátní komoře o uložení kárného opatření.
V návaznosti na stížnost klienta podal předseda kontrolní rady žalované na žalobce kárnou žalobu, v níž jej vinil z toho, že vzal klientovu žalobu zpět, ačkoliv k takovému procesnímu úkonu od klienta neobdržel pokyn.
Kárný senát kárné komise žalované uznal dne 14. 12. 2012 žalobce vinným, že jako právní zástupce klienta v řízení před Obvodním soudem pro Prahu 3 sp. zn. 9 C 506/2009 vzal podáním ze dne 18. 4. 2011 žalobu zpět, aniž by k takovému úkonu obdržel od klienta pokyn, v důsledku čehož bylo řízení zastaveno a klientovi uložena povinnost zaplatit protistraně náhradu nákladů řízení. Žalobce tedy nechránil a neprosazoval práva a oprávněné zájmy klienta a neřídil se jeho pokyny, nejednal svědomitě a nepostupoval tak, aby nesnižoval důstojnost advokátního stavu. Tím porušil § 16 odst. 1, 2 a § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii (dále jen „zákon o advokacii“) a čl. 4 odst. 1 usnesení představenstva žalované č. 1/1997, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky (dále jen „etický kodex“). Zároveň uložil žalobci kárné opatření ve výši 35 000 Kč.
Kárný senát dospěl k závěru, že žalobce vzal klientovu žalobu zpět, aniž by si obstaral jeho výslovný pokyn. Přitom si byl od začátku vědom toho, že výsledek soudního řízení je značně nejistý, a navíc v předchozí komunikaci s klientem volil z opatrnosti písemnou formu. Za takových okolností by žalobce dostál profesním povinnostem pouze tehdy, pokud by klienta řádně poučil o jeho situaci, a následně jej požádal o výslovný pokyn ke zpětvzetí žaloby. Učinil-li žalobce tento úsudek sám a klienta o tom pouze vyrozuměl, pravidla profesní etiky porušil.
Odvolací kárný senát kárné komise žalované rozhodnutím ze dne 10. 10. 2013 žalobcovo odvolání zamítl. Ve stručném odůvodnění se odvolací senát ztotožnil se závěry prvostupňového rozhodnutí. Především dospěl k závěru, že ačkoliv je advokát povinen pro klienta činit vše, co je v jeho zájmu, je zároveň omezen klientovými pokyny. Učiní-li advokát úkon svévolně bez pokynu klienta, jedná se o vážné profesní pochybení. Proto je třeba trvat na tom, aby byl advokát schopen pokyn klienta kdykoliv prokázat.
Proti rozhodnutí odvolacího kárného senátu kárné komise žalované podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Uvedl v ní, že v rozhodnutích chybí závěr, že klient věděl o tom, že žalobce bere žalobu zpět, a byl s tím srozuměn. Nebylo zjištěno, že by klient se zpětvzetím žaloby kdykoliv vyjádřil nesouhlas. Klient nesouhlas začal projevovat až následně, když mu již žalobce neposkytoval právní služby v jiných věcech. Žalobce poukázal též na skutečnost, že klientovi poskytoval právní služby bezplatně. Též polemizoval s názorem žalované, že byl povinen si od klienta opatřit písemný souhlas s provedeným úkonem.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) Následně soud posoudil žalobní námitky týkající se samotné kárné odpovědnosti žalobce za skutek, který mu byl kladen za vinu. Žaloba je sice formulována tak, že brojí proti nesprávně zjištěnému skutkovému stavu, ve skutečnosti však polemizuje s právním hodnocením kárných orgánů žalované. Žalobce se mýlí, tvrdí-li, že byl potrestán za to, že nedisponoval písemným pokynem. Ve skutečnosti bylo kárné provinění spatřováno v tom, že žalobci nebyl klientem pokyn udělen vůbec. Kárné orgány pouze uvedly, že pokud by byl pokyn udělen v písemné formě, stavělo by to žalobce do příznivější důkazní situace, nepochybně by však akceptovaly i pokyn ústní, pokud by bylo jeho udělení prokázáno.
Žalobce však nejenže neprokázal, že mu dal klient jakýkoliv pokyn ke zpětvzetí civilní žaloby, nýbrž nic takového ani netvrdil. Jak ve vyjádřeních v průběhu kárného řízení, tak v žalobě žalobce setrvale uváděl, že svého klienta o zpětvzetí žaloby pouze vyrozuměl a klient s tímto postupem nevyjádřil nesouhlas a žalobci v něm nebránil. Žalovaná je však přesvědčena, že i kdyby skutek proběhl přesně tak, jak jej popisuje žalobce, stále by se jednalo o kárný delikt. Žalobce tedy žalované nemůže vytýkat, že byl nesprávně zjištěn skutkový stav, neboť sám nezpochybnil stěžejní skutkové zjištění, totiž že od klienta nedostal výslovný pokyn k provedení sporného procesního úkonu.
Soud nepřehlédl, že v samém závěru ústního jednání žalobce tvrdil, že mu klient v telefonickém rozhovoru výslovně sdělil, že má v řízení postupovat, jak myslí. Odkazoval přitom však na písemné vyjádření své bývalé asistentky E. H., které je součástí správního spisu, a v němž se nic takového neuvádí. Bývalá asistentka žalobce ve svém prohlášení pouze uvedla, že vyslechla, jak žalobce upozornil svého klienta, že žalobu bere zpět; o případné souhlasné nebo jakékoliv jiné reakci klienta se její prohlášení nezmiňuje. Žalobce tedy své tvrzení, které uplatnil na ústním jednání, nijak neprokázal. Navíc má soud za to, že pokud by klient skutečně v telefonickém rozhovoru s žalobcem vyjádřil přání, ať žalobce postupuje, jak považuje za vhodné, poukázal by na to žalobce již v průběhu kárného řízení či v žalobě, nikoliv až v nejzazším možném okamžiku na ústním jednání soudu. Toto nové skutkové tvrzení je tedy nutné hodnotit jako nedůvěryhodné.
Z žaloby je však patrné, že se žalobce neztotožňuje ani s právními závěry žalované. Je přesvědčen, že se nedopustil profesního pochybení, pokud za daných okolností, kdy dle jeho názoru podaná civilní žaloba nemohla být úspěšná, svého klienta pouze informoval o zpětvzetí žaloby a nevyžadoval jeho výslovný pokyn k takovému postupu. Tomuto názoru žalobce však nelze přisvědčit.
Podle § 16 odst. 1 zákona o advokacii je advokát povinen chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy klienta a řídit se jeho pokyny. Pokyny klienta advokát není vázán pouze v případě, že jsou v rozporu s právními nebo stavovskými předpisy.
Podle § 17 zákona o advokacii je advokát povinen jednat tak, aby nesnižoval důstojnost advokátského stavu a za tímto účelem je povinen dodržovat pravidla profesní etiky. Z čl. 4 etického kodex vyplývá, že advokát musí jednat poctivě, slušně a čestně.
Podle § 32 odst. 2 zákona o advokacii se kárným proviněním rozumí závažné nebo opětovné zaviněné porušení povinností stanovených advokátovi nebo advokátnímu koncipientovi tímto nebo zvláštním zákonem nebo stavovským předpisem.
Žalobce se dopustil závažného porušení § 16 odst. 1 zákona o advokacii, neboť učinil jménem svého klienta úkon disponující s řízením (zpětvzetí civilní žaloby), aniž by k tomu dal klient výslovný pokyn. Žalobce převzal právní zastupování klienta v řízení o civilní žalobě, o níž věděl, že nemá vysokou naději na úspěch. Klient se rozhodl, že chce žalobu podat i při vědomí pro něj nepříznivých okolností, a proto dal žalobci pokyn k podání žaloby. Následně měl žalobce vycházet z toho, že jeho klient na projednání žaloby soudem trvá, dokud klient nevydal jiný pokyn.
Žalobce však klientovu žalobu vzal zpět, aniž by k tomu klient dal pokyn. Takový postup advokáta nemůže být důvodný ani za situace, kdy jej klient dopředu neseznámil se všemi relevantními okolnostmi věci a v průběhu řízení vyšly najevo takové skutečnosti, kvůli nimž žaloba nemůže být úspěšná. Žalobce postupoval správně potud, pokud klientovi vysvětlil, že by pro něj v dané situaci bylo nejvýhodnější vzít žalobu zpět, aby nedocházelo ke zvyšování nákladů řízení. Bylo však na klientovi samotném, aby toto rozhodnutí učinil, byť na doporučení advokáta, a výslovně jej vyjádřil. Klient měl totiž právo se rozhodnout, chce-li trvat na věcném projednání žaloby i za situace, kdy neměla dle názoru jeho právního zástupce naději na úspěch.
Advokát v řízení před soudem jedná jako zástupce svého klienta a je jeho úkolem postupovat dle klientových pokynů s výjimkou případů, kdy by tyto pokyny odporovaly právním předpisům. Nelze však připustit, aby advokát sám činil rozhodnutí namísto klienta, a to ani v případě, je-li přesvědčen o správnosti a výhodnosti zvoleného postupu. Ani v případě, že advokát klientovi předestře postup, který by byl dle jeho názoru nejvhodnější, nemůže považovat klientovo mlčení za pokyn. Musí to být vždy klient, kdo sám provede úvahu ohledně vhodnosti dalšího postupu, který je činěn jeho jménem a na jeho odpovědnost, a kdo vydá advokátovi pozitivní pokyn, že má určitý procesní úkon učinit. To platí zvláště v případě úkonů disponujících s řízením, jakým je zpětvzetí žaloby.
V nyní projednávané věci bylo zjištěno, že žalobce od klienta výslovný pokyn ke zpětvzetí civilní žaloby neobdržel, tím porušil § 16 odst. 1 zákona o advokacii, neboť se neřídil jeho pokyny, resp. učinil úkon disponující řízením, aniž by měl od klienta k takovému postupu pokyn. Veškeré další skutkové okolnosti tvrzené žalobcem je za takové situace nutno vyhodnotit jako irelevantní. Žalobce právní zastupování klienta převzal dobrovolně a byl povinen mu poskytovat právní služby řádně a v souladu s příslušnými předpisy. Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že právní služby byly poskytovány pro bono. Pakliže žalobce ztratil v klienta důvěru proto, že mu klient zatajil podstatné okolnosti týkající se věci, mohl mu smlouvu o poskytování právních služeb vypovědět v souladu s § 20 odst. 2 zákona o advokacii. Lze souhlasit s žalobcem, že advokátní praxe mnohdy vyžaduje bezprostřední reakci advokáta na rychle se měnící procesní situaci a není vždy možné si vyžadovat písemný souhlas s každým dílčím úkonem při zastupování. Pro úkony disponující řízením je nanejvýš vhodné na písemném souhlasu trvat, právě pro jednodušší důkazní situaci, při změně důvěry klienta v advokáta, která hrozí vlastně vždy, ať je zastupování klienta jakkoliv perfektní, právě a pouze pro vždy přítomný lidský faktor. Není podstatné, že klient proti postupu žalobce výslovně bezprostředně poté neprotestoval. Pouhou pasivitu klienta, pokud jde o udělení souhlasu se zpětvzetím, totiž nelze interpretovat jako souhlas udělený konkludentně. Pro skutkovou stránku věci nelze shledat vypovídající ani komunikaci žalobcovy advokátní kanceláře s klientovou přítelkyní JUDr. E., neboť ani z ní nevyplývá, že by klient udělil žalobci pokyn ke zpětvzetí žaloby.
Bez významu pro posouzení zavinění žalobce je otázka, zda měla civilní žaloba jeho klienta nějakou naději na úspěch. Žalobcův klient měl totiž právo trvat též na projednání žaloby, která naději na úspěch neměla, a žalobce nebyl oprávněn toto rozhodnutí svého klienta nahrazovat a brát z vlastní iniciativy žalobu zpět, byť za účelem snížení nákladů řízení. Skutečnost, že žalobce svým postupem klientovi nezpůsobil žádnou škodu, ještě neznamená, že se nedopustil porušení povinností advokáta, když za klienta učinil úkon bez jeho pokynu. Žalovaná jako profesní komora sdružující advokáty má právo své členy postihovat i za takové neetické jednání, které sice v daném případě nezpůsobilo žádnou škodu, avšak ohrožuje důvěryhodnost advokátského stavu. Právě takovým jednáním byl postup žalobce v nyní projednávané věci.
(…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 29. 3. 2019, čj. 9 As 327/2017-35. | decision_773.txt |
4,392 | ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách)
k § 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění účinném do 3. 5. 2017
I. Při úvahách o průměrném spotřebiteli je nutné vycházet z toho, že průměrný spotřebitel je v rozumné míře opatrný a pozorný (ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu). Rozumnou míru opatrnosti a pozornosti je třeba dovozovat i ve vztahu k charakteru obchodu, jehož se spotřebitel účastní.
II. Realitní makléř obecně nemůže být považován toliko za správce databáze o dostupných nemovitostech, jejíž existence a aktualizace umožňuje nemovitosti komfortně pořizovat, nýbrž za vskutku profesionálního, a tedy důvěryhodného, partnera při pořizování nemovitostí (§ 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele). Důsledkem chápání postavení realitního makléře coby profesionála v právě uvedeném smyslu je nutně i předpoklad důvěry ve veškeré informace, které při obchodování s nemovitostmi sděluje. Realitní makléř tudíž odpovídá za správnost těchto informací.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 2. 2019, čj. 62 A 164/2017-49)
Věc: Společnost s ručením omezeným COLOSEUM NEMOVITOSTI proti České obchodní inspekci o uložení pokuty.
Žalobkyně jako zprostředkovatel nabízela ke koupi byt 3+1 v Brně. V inzerátu žalobkyně ke dni 24. 2. 2016 byla uvedena plocha bytu 82 m2. Údaj o velikosti bytu byl následně dodatečně upraven na 75 m2.
Rozhodnutím žalované ze dne 3. 5. 2017 bylo částečně zrušeno, částečně změněno a ve zbytku potvrzeno prvostupňové rozhodnutí ředitele inspektorátu České obchodní inspekce Jihomoravského a Zlínského kraje ze dne 2. 1. 2017, kterým byla žalobkyni uložena pokuta mimo jiné z důvodu porušení zákazu používání nekalých obchodních praktik dle § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu, jelikož byla napadeným i jemu předcházejícím rozhodnutím zkrácena na svých právech a byla jí uložena pokuta za skutek, kterého se nedopustila. Žalobkyně nenaplnila objektivní skutkovou podstatu správního deliktu. Při prodeji bytové jednotky uvedla informace, které jí byly poskytnuty prodávajícím. Žalovaná vycházela z nesprávné úvahy, že „[…] jakékoliv sdělení spotřebiteli, u kterého se později ukáže, že neodpovídá reálnému stavu věci, je klamavou praktikou […]“. Prodávající (vlastník bytu) v nabídkovém listu uvedl, že plocha bytu činí cca 80 m2. Po zohlednění předpokládané plochy balkónu proto žalobkyně v inzerátu uvedla údaj 82 m2. Žalobkyně dále namítla, že spotřebitel zasahoval do pracovních verzí smluv, a proto byl-li pro něho údaj o ploše bytu zásadní, jistě by trval na zakotvení údaje o ploše bytu v kupní smlouvě. Podle žalobkyně nebylo její povinností (v rámci povinností zprostředkovatele) aktivně vyhledávat a ověřovat informace od prodávajícího. Z § 2446 odst. 1 občanského zákoníku je podle žalobkyně zřejmé, že informační povinnost zprostředkovatele (žalobkyně) se vztahuje pouze na ty skutečnosti, které zprostředkovatel získá v rámci plnění povinností dle zprostředkovatelské smlouvy, případně na takové informace, které mu jsou známy z jeho činnosti. Průměrný spotřebitel, který je v rozumné míře pozorný a opatrný, nemohl být informací o ploše bytu veden k rozhodnutí o koupi bytu, které by jinak neučinil. Inzerát byl podle žalobkyně pouze prvotní informací; postupně následovala další jednání a poskytování informací. Žalobkyně dále namítala, že součástí plochy bytu byla také plocha sklepa a informace o ploše bytu tak nebyla všeobjímající. Spotřebitel navíc dne 25. 2. 2016 obdržel od realitního makléře prostřednictvím e-mailu půdorys bytu s vyznačenou výměrou některých místností a s rozměry všech místností bytu. Spotřebitel tak měl možnost si skutečnou výměru bytu ověřit. Skutečnou plochu bytu bylo možné ověřit také v průběhu prohlídky bytu. V inzerátu byl navíc obsažen popis hlavních místností včetně jejich výměry a tyto výměry v součtu 82 m2 nedosahovaly. Ve spojení s dalšími informacemi v inzerátu nemohl spotřebitel dospět k závěru o tom, že plocha bytu činí 82 m2. Spotřebitel byt fyzicky viděl – jestliže by se mu byt nelíbil, jistě by jej nekoupil; „[…] spotřebitel nejen, že kupní smlouvu dne 15. 3. 2016 uzavřel po předchozí prohlídce, ale kupní cenu také zaplatil, a to v době, kdy již věděl, jaká je výměra bytové jednotky […]“.
Žalovaná odkázala na napadené rozhodnutí a uvedla, že přestože žalobkyně působila jako zprostředkovatel, dopadaly na ni také povinnosti plynoucí ze zákona o ochraně spotřebitele, a to včetně povinnosti jednat v souladu s požadavky odborné péče. Podle žalované tak měla žalobkyně poskytovat spotřebiteli pouze „[…] pravdivé, úplné, srozumitelné, jednoznačné, zřetelné a ověřené informace […]“. Spotřebitel vycházel z původní informace, že výměra bytu je 82 m2. To, že žalobkyně vycházela z informací od prodávajícího, ji nezbavilo odpovědnosti za řádné uvádění informací. V nyní posuzované věci nebylo podle žalované rozhodné, zda spotřebitel byt koupil; podstatné bylo, že informace o výměře bytu mohla ovlivnit úvahu spotřebitele o koupi bytu. Nadto podle žalované rozdíl mezi deklarovanou a skutečnou plochou bytu byl větší (7 m2). Podle žalované nelze po spotřebiteli, který spoléhá na poctivost prodávajícího, požadovat, aby si podávané informace ověřoval a vypočítával výměru bytu.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci
(…)[9] Klíčové v nyní posuzované věci je právní posouzení, zda žalobkyně jako realitní makléř (zprostředkovatel) nese odpovědnost za chybně uvedenou výměru nabízeného bytu, přestože údaj o ploše bytu převzala žalobkyně od vlastníka bytu (prodávajícího).
[10] Z podnětu spotřebitele ze dne 25. 4. 2016 soudu vyplývá, že po podepsání kupní smlouvy spotřebitel zjistil, že výměra užitné plochy bytu byla 75 m2, tedy o 7m2 méně, než bylo uvedeno v inzerátu žalobkyně (82 m2), a že vzhledem k důvěře v realitní kancelář (tedy v žalobkyni) neměl důvod pochybovat o správnosti poskytnutých údajů.
[11] Správním spisem prochází inzerát na webových stránkách žalobkyně, který byl předložen v rámci kontroly dne 12. 5. 2016. Z inzerátu plyne, že žalobkyně jako zprostředkovatel nabízela ke koupi byt 3+1 v Brně. V inzerátu žalobkyně mimo jiné uvedla: „[…] byt je v OV, celková podlahová plocha je 75 m2. Byt je situován v 3.NP/9.NP, okna jsou v bytě plastová, vytápění a ohřev je centrální. Dispozice: kuchyň 12,1 m2, obývací pokoj 15,7 m2, pokoj 13,8 m2, ložnice 12,2 m2, chodba 8 m2, komora 2,7 m2, na podlaze v pokojích jsou koberce a PVC. K bytu náleží sklepní kóje a komora na patře, tudíž je dostatek úložného prostoru, parkování auta je možné před domem, k užívání je zde také sušárna a kolárna […]“. Mgr. Hubený, advokát spotřebitele, který podal podnět prvostupňovému správnímu orgánu, v e-mailu ze dne 2. 6. 2016, který byl adresován prvostupňovému správnímu orgánu, uvedl, že obsah inzerátu byl „[…] dodatečně pozměněn na údaj 75 m2, avšak již ze samotné adresy webové stránky a názvů obrázků umístěných na webové stránce je zřejmý původní a originální stav, jak byl obsah vytvořen a na internetu zveřejněn. Je zřejmé, že byť došlo na webové stránce ke změnám, tak tyto ani ex post nebyly důsledné a stále lze ověřit původní stav, kterým je inzerce údaje 82 m2. Zejména je z uvedeného zřejmé spolu se vším, co bylo mým klientem sděleno a doloženo, že obsah webu byl takový, jak klient uvádí […]“. Svá tvrzení zmocněnec spotřebitele doložil dne 24. 5. 2016 kopiemi náhledů na webovou stránku s inzerátem na prodej bytu na CD. Na CD byla také umístěna videa, ze kterých je patrné, že při využití služby „google archive“ byla v inzerátu žalobkyně ke dni 24. 2. 2016 uvedena plocha bytu 82 m2. Spotřebitel (jeho zmocněnec) dne 24. 5. 2016 dále zaslal prvostupňovému správnímu orgánu e-mail, jehož přílohou byla e-mailová komunikace vedená ve dnech 28. 3. 2016 a 29. 3. 2016 mezi spotřebitelem a žalobkyní (realitním makléřem). Z doložených e-mailů soudu vyplývá, že spotřebitel pojal pochybnost o skutečné ploše bytu po vyhotovení znaleckého posudku pro banku; v odpovědi na dotaz spotřebitele žalobkyně uvedla, že vycházela z informací prodávajícího a že skutečná plocha bytu je 74,93 m2 bez započítání plochy balkónu (2,3 m2).
[12] Ze spotřebitelem doložených podkladů, které procházejí správním spisem, tedy soudu vyplývá, že původní inzerát na prodej bytu obsahoval údaj o ploše 82 m2.
[13] Z půdorysu bytu, který prochází správním spisem, soudu plyne, že plocha bytu bez sklepa a balkónu byla přibližně 69 m2. K tomuto rozměru dospěl soud součtem podlahových ploch jednotlivých místností bytu; tedy obývacího pokoje (15,77 m2), jídelního koutu (7,66 m2), kuchyně, koupelny a WC (8,63 m2), pokoje (13,84 m2), ložnice (12,28 m2), předsíně (8 m2) a šatny (2,77 m2). Z údajů ve správním spisu i z vyjádření žalobkyně je dále zřejmé, že k této ploše (69 m2) je třeba přičíst také plochu sklepa a komory na patře; z „objednávkového listu“ totiž plyne, že komora (2,25 m2) a sklep (3 m2) v součtu se samotnou plochou bytu činí cca 74 m2 (jde tedy o plochu odpovídající údaji cca 75 m2). Z vyjádření žalobkyně i spotřebitele, jak plynou z listin žurnalizovaných ve správním spisu, je zřejmé, že skutečná celková plocha bytu byla 75 m2; ostatně z e-mailové komunikace mezi spotřebitelem a žalobkyní plyne, že k obdobnému závěru dospěla také znalkyně při zpracování posudku pro účely hypotéky. Soud tak má za prokázané, že skutečná plocha bytu (včetně sklepa a komory na chodbě) byla 75 m2.
[14] Podle § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele ve znění účinném do 30. 6. 2017 „se výrobce, dovozce, vývozce, dodavatel, prodávající nebo jiný podnikatel dopustí správního deliktu tím, že poruší zákaz používání nekalých obchodních praktik“. Podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně spotřebitele se zakazuje „užívání nekalé obchodní praktiky před rozhodnutím ohledně koupě, v průběhu rozhodování a po učinění rozhodnutí“. Podle § 5 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele „se obchodní praktika považuje za klamavou, pokud obsahuje věcně nesprávnou informaci a je tedy nepravdivá, což vede nebo může vést spotřebitele k rozhodnutí ohledně koupě, které by jinak neučinil“. Podle § 4 odst. 3 zákona o ochraně spotřebitele se nekalou obchodní praktikou rozumí také klamavé konání dle § 5 téhož zákona. Podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně spotřebitelů „se užívání nekalé obchodní praktiky před rozhodnutím ohledně koupě, v průběhu rozhodování a po učinění rozhodnutí zakazuje“.
[15] Smyslem zákazu klamavé reklamy (jako nekalé obchodní praktiky) je, aby průměrný spotřebitel, který má dostatek informací a je v rozumné míře opatrný a pozorný s ohledem na sociální, kulturní a jazykové faktory (odst. 18 preambule směrnice o nekalých obchodních praktikách), učinil informovanou, účelnou (odst. 14) a svobodnou (odst. 16) volbu. Byť jsou tedy spotřebitelé skupinou, která je obecně zranitelná nekalými obchodními praktikami, a unijní právo proto spotřebitele chrání, při úvahách o průměrném spotřebiteli je nutné vycházet z toho, že průměrný spotřebitel je v rozumné míře opatrný a pozorný. Rozumnou míru opatrnosti a pozornosti je třeba dovozovat i ve vztahu k charakteru obchodu, jehož se spotřebitel účastní.
[16] Soud dává žalované za pravdu v tom, že rozdílná informace o ploše bytu může vést spotřebitele k rozhodnutí o koupi bytu, kterou by spotřebitel jinak neučinil. Plocha bytu podle přesvědčení soudu poskytuje spotřebiteli referenční informaci o ceně bytu v přepočtu na metr čtvereční i referenční informaci o celkové spotřebitelské hodnotě bytu (včetně reálné využitelnosti bytu). Na základě tohoto údaje může spotřebitel byty porovnávat a může vyhodnocovat, zda byty o stejném počtu pokojů jsou uživatelsky srovnatelné, či zda se co do hodnoty či pohody bydlení z důvodu většího prostoru odlišují. Kupříkladu v nyní posuzované věci mohla informace o ploše bytu sloužit k úvaze spotřebitele, zda kupní cena ve výši 2 690 000 Kč (jak plyne z kupní smlouvy žurnalizované ve správním spise) je přiměřená ve vztahu k bytům o stejném počtu pokojů a stáří v dané lokalitě. Stejně tak nelze přehlížet, že plocha bytu má nepochybně vliv na určení jeho hodnoty ve znaleckém posudku a na to navazující dostupnost úvěru pro spotřebitele za účelem financování koupě bytu. To, že plocha bytu nebyla uvedena v navazujících dokumentech (kupříkladu v samotné kupní smlouvě), mohlo být způsobeno i tím, že dle § 8 písm. d) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), není plocha bytu údajem nezbytným pro zápis vlastnického práva k dotčenému bytu do katastru nemovitostí. Jestliže skutečná plocha bytu činila pouze 75 m2, zatímco žalobkyně v inzerátu uváděla plochu bytu 82 m2, a tedy rozdíl v m2 dosahoval 10 % skutečné plochy bytu, bylo uvedení nepravdivé informace způsobilé vést spotřebitele k rozhodnutí o koupi bytu, které by při znalosti skutečné plochy bytu nemusel učinit (§ 5 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele). To, že spotřebitel uhradil kupní cenu v situaci, kdy si byl již vědom, že plocha bytu byla menší, než bylo původně žalobkyní inzerováno, je přitom podle soudu pouze důsledkem povinností plynoucích pro spotřebitele z již uzavřené kupní smlouvy.
[17] Dále tedy musel soud v mezích uplatněných žalobních bodů posoudit, zda uvedení nepravdivého údaje o ploše bytu ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele bylo přičitatelné žalobkyni.
[18] Podle § 4 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele je obchodní praktika „nekalá, je-li v rozporu s požadavky odborné péče a podstatně narušuje nebo je způsobilá podstatně narušit ekonomické chování spotřebitele, kterému je určena, nebo který je jejímu působení vystaven, ve vztahu k výrobku nebo službě. Je-li obchodní praktika zaměřena na určitou skupinu spotřebitelů, posuzuje se podle průměrného člena této skupiny.“ Odbornou péčí se dle § 2 odst. 1 písm. p) zákona o ochraně spotřebitele rozumí úroveň zvláštních dovedností a péče, kterou lze od podnikatele ve vztahu ke spotřebiteli rozumně očekávat a která odpovídá poctivým obchodním praktikám nebo obecným zásadám dobré víry v oblasti jeho činnosti. Obchodní činnost žalobkyně spočívala mimo jiné ve zprostředkování prodeje nemovitých věcí, jak je zřejmé z prezentace žalobkyně (realitního makléře) na jejích webových stránkách, která prochází správním spisem. Zároveň se žalobkyně prezentovala jako profesionál: „[…] dbáme na to, aby byl každý jednotlivý případ řešen individuálně a na bezkonkurenční profesionální úrovni […] všichni makléři jsou systematicky a odborně proškolování a mohou být v terénu pouze tehdy, pokud splňují naše vysoké standardy na realitní odbornost, potřebné znalosti realitního trhu, pravdomluvnost, férovost, obchodní dovednosti a jiné […]“. Jestliže spotřebitel zvažoval nákup nemovité věci prostřednictvím realitního makléře (tu žalobkyně), jistě nebylo namístě po spotřebiteli vyžadovat, aby přepočítával číselné údaje na makléřem poskytnutém půdorysu bytu, neboť spotřebitel důvodně očekával, že žalobkyně prezentující se jako profesionál mu poskytuje pravdivé údaje. Realitní makléř tu v obecném chápání nemůže být považován toliko za (zjednodušeně řečeno) správce databáze o dostupných nemovitostech, jejíž existence a aktualizace umožňuje nemovitosti komfortně pořizovat, nýbrž za vskutku profesionálního, a tedy důvěryhodného, partnera při jejich pořizování. Důsledkem chápání jeho postavení coby profesionála v právě uvedeném smyslu je nutně i předpoklad důvěry v informace, které při obchodování s nemovitostmi sděluje. Zároveň podle zdejšího soudu nelze očekávat, že spotřebitel při fyzické prohlídce bytu odhalí rozpor v udávané a skutečné výměře bytu, jestliže tento rozdíl činí jednotky m2, byť v rozsahu 10 % plochy bytu.
[19] Přestože není činnost realitních makléřů v České republice regulována speciálním právním předpisem, ve spotřebitelských věcech (jakou je i nyní posuzovaná věc) na realitní makléře (tu žalobkyni) nepochybně dopadaly povinnosti stanovené zákonem o ochraně spotřebitele. Jestliže žalobkyně poskytla spotřebiteli chybný údaj o ploše bytu, jednala v rozporu s požadavky odborné péče. Okolnost, že žalobkyně vycházela z chybných údajů poskytnutých prodávajícím, mohla mít vliv na úvahy o výši pokuty, nikoli na naplnění zákonných znaků klamavé (a tedy i nekalé) obchodní praktiky ve smyslu § 4 odst. 1 a § 5 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. Jestliže tedy žalobkyně poskytla spotřebiteli chybné údaje o výměře bytu, dopustila se dle § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele správního deliktu tím, že porušila zákaz používání nekalých obchodních praktik. Bylo na žalobkyni – jako na profesionálovi, jehož obchodní činnost spočívala ve zprostředkování prodeje nemovitých věcí – aby si údaje poskytnuté prodávajícím ověřila. Uvedení nepravdivého údaje o ploše bytu bylo tudíž podle soudu jasně přičitatelné žalobkyni. (…) | decision_774.txt |
4,393 | k § 77 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění účinném do 17. 12. 2015
k čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
k § 209 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění zákonů č. 86/2015 Sb. a č. 455/2016 Sb.
k § 12 nařízení vlády č. 31/2016 Sb., o prokazování znalosti českého jazyka pro účely získání povolení k trvalému pobytu
I. Zrušit platnost povolení k trvalému pobytu podle § 77 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, je možno pouze tehdy, pokud je přítomen také aspekt podvodného jednání, jak plyne z výkladu konformního s čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Zde obsažený požadavek, aby právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno „podvodným jednáním“, nutně neznamená, že při jeho získání byl spáchán trestný čin „podvodu“ splňující všechny znaky skutkové podstaty obsažené v § 209 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku.
II. Takovým podvodným jednáním je i předložení osvědčení o znalosti českého jazyka (§ 12 nařízení vlády č. 31/2016 Sb.) pro účely získání povolení k trvalému pobytu, které prokazuje úspěšné složení zkoušky, přestože zkouška byla složena neúspěšně a cizinec si musel být vědom, že při zkoušce neuspěl.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2019, čj. 9 Azs 392/2018-48)
Prejudikatura: č. 3448/2016 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen (C-14/83, Recueil, s. 1891) a ze dne 14. 3. 2019, Y. Z. a další (C-557/17).
Věc: Pham X. D. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 9. 8. 2017 zrušilo Ministerstvo vnitra žalobci platnost povolení k trvalému pobytu podle § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a stanovilo mu lhůtu k vycestování z území v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí. Důvodem bylo, že žalobci bylo povolení k trvalému pobytu uděleno dne 22. 6. 2015 mimo jiné na základě osvědčení o znalosti českého jazyka pro účely získání povolení k trvalému pobytu (dále jen „osvědčení“) vystaveného Střední průmyslovou školou strojírenskou a Jazykovou školou s právem státní jazykové zkoušky Kolín (dále jen „jazyková škola“). Podle osvědčení vykonal žalobce jazykovou zkoušku dne 3. 12. 2014. Jazyková škola však dne 23. 5. 2016 informovala Ministerstvo vnitra, že žalobce se sice toho dne zkoušky zúčastnil, šlo o zkoušku opakovanou, ovšem zkoušku nesložil a osvědčení mu nebylo vystaveno, což následně vyplynulo i z protokolů z jazykové zkoušky. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 16. 11. 2017.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Ten žalobu rozsudkem ze dne 18. 10. 2018, čj. 6 A 243/2017-61, zamítl. Konstatoval, že žalobce si musel být vědom toho, že zkoušku nesložil, a pokud předložil příslušné osvědčení o složení zkoušky, činil tak s vědomím, že údaje v tomto osvědčení nemohou odpovídat skutečnosti. Tím byla dostatečně naplněna subjektivní stránka jednání, které je možné podřadit pod definici „podvodu“ podle článku 9 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen „směrnice 2003/109/ES“).
Za nedůvodnou a účelovou označil městský soud žalobcovu námitku, že nevěděl, jak příslušná zkouška probíhá. Skutečnost, zda zkoušku vykonal a převzal o tom osvědčení, či nevykonal a takové osvědčení mu nebylo vydáno, je dostatečně obecně srozumitelná a natolik triviální, že si jí musel být jako dospělý člověk vědom. Nebylo ani potřeba provádět ve správním řízení dokazování k otázce, zda má příslušné znalosti z českého jazyka, neboť důvodem pro zrušení povolení k trvalému pobytu byla skutečnost, že předložil příslušné osvědčení, které ve skutečnosti neosvědčovalo složení příslušné zkoušky z jazyka. Nebylo podstatné, zda žalobce měl, či neměl znalost českého jazyka na příslušné úrovni, ale že trvalý pobyt byl udělen na základě předloženého osvědčení, v němž podstatné údaje neodpovídaly skutečnosti. K presumpci správnosti osvědčení coby veřejné listiny městský soud připomněl, že sdělení ředitele školy vyvrátilo zásadní skutečnost, kterou mělo příslušné osvědčení osvědčovat, tedy to, že zkouška byla úspěšně vykonána. Osvědčení tak bylo zpochybněno v samém základu od orgánu, který je údajně vydal, a skutečnost v něm uvedená tak nemůže být považována za osvědčenou.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Namítal, že byl při převzetí i předložení osvědčení v dobré víře, že zkoušku úspěšně složil. Podle městského soudu si musel být vědom, že zkoušku nesložil, ovšem zdůvodnění rozsudku neobsahovalo žádnou úvahu, jak městský soud k tomuto závěru dospěl. Stejně tak ani správní orgány nijak neprokázaly, že mu bylo známo, že podle záznamových archů nesložil zkoušku úspěšně, a že tedy jednal podvodně.
Dále tvrdil, že jeho jednání neobsahovalo žádný podvodný prvek, což je klíčové z pohledu § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení je transpozicí čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES. Ta podmiňuje zrušení povolení k trvalému pobytu prokázáním podvodného jednání cizince. Takové jednání mu však prokázáno nebylo. Ustanovení § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců sice požadavek podvodného jednání ze strany cizince neobsahuje, tím se však dostává se směrnicí 2003/109/ES do rozporu. Městský soud se k rozporu mezi unijní a vnitrostátní úpravou nijak nevyjádřil, čímž zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností.
Podle žalované sice dostačuje ke zrušení povolení k pobytu podvodné jednání kohokoli, nikoli samotného cizince, takový výklad by však vedl k režimu kolektivní viny. Stěžovatel sám mohl být obětí podvodu nebo mohlo dojít k administrativnímu pochybení na straně školy. Městský soud vůbec nezvažoval variantu, že stěžovatel nevykonal zkoušku, aniž o tom věděl, a přesto mu bylo osvědčení vydáno a on je v dobré víře převzal. V tomto směru se městský soud dostatečně nezabýval jeho námitkami. Stěžovatel se rozhodně nedopustil podvodu ve smyslu českého trestního práva a jeho údajné podvodné jednání nebylo postaveno najisto, jak vyžaduje směrnice 2003/109/ES.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(…) [13] Stěžovateli bylo povolení k trvalému pobytu zrušeno na základě § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, podle něhož „Ministerstvo zruší platnost povolení k trvalému pobytu, jestliže […] b) cizinci byl trvalý pobyt povolen na základě předložených padělaných anebo pozměněných náležitostí nebo náležitostí, v nichž uvedené údaje podstatné pro posouzení žádosti neodpovídají skutečnosti, […]“.
[14] Toto povolení bylo původně vydané Ministerstvem vnitra dne 22. 6. 2015 na základě § 68 téhož zákona poté, co stěžovatel předložil doklady požadované v jeho § 70. Mezi ně patří podle § 70 odst. 2 písm. h) také „doklad prokazující požadovanou znalost českého jazyka vydaný školou, která je uvedena v seznamu škol oprávněných provádět zkoušky znalosti českého jazyka stanoveném vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (§ 182a odst. 2) […], není-li dále stanoveno jinak“. (…)
[18] Další námitka je založena na tvrzení, že městský soud dostatečně neodůvodnil svůj závěr, že si stěžovatel musel být vědom toho, že zkoušku dne 3. 12. 2014 nesložil. Městský soud k tomu v bodě [10] rozsudku uvedl: „V odůvodnění napadeného rozhodnutí je dostatečně konkrétně popsáno, z čeho se taková zkouška skládá a jak ji neúspěšně na druhý pokus skládal žalobce, z tohoto popisu je podle soudu naprosto zřejmé, že žalobce si musel být vědom toho, že zkoušku nesložil, proto pokud předložil příslušné osvědčení o složení zkoušky, činil tak s vědomím, že skutečnosti v tomto osvědčení nemohou odpovídat skutečnosti. Tím je podle názoru soudu dostatečně naplněná subjektivní stránka takového jednání v tom smyslu, že takové jednání je možné podřadit pod definici ‚podvodu‘ podle článku 9 odst. 1 směrnice, jehož se žalobce dovolával. Žádný rozpor úpravy na unijní a národní úpravy tak soud v tomto směru nespatřuje, proto není možné z tohoto důvodu napadené správní rozhodnutí rušit pro rozpor s právem EU.“
[19] Tato úvaha je jistě stručná, to je však dáno tím, že se městský soud ztotožnil s podrobným věcným posouzením v rozhodnutí žalované, na které zde výslovně odkázal. Ani z pohledu Nejvyššího správního soudu není k posouzení provedenému na stranách 7 a 8 napadeného rozhodnutí žalované co dodat. Žalovaná zde připomněla, že stěžovatel, který se k jazykové zkoušce dostavil dne 3. 12. 2014, si musel být vědom toho, že úspěšné složení může konstatovat výhradně zkušební komise. Měl zkušenosti s tím, jak tato zkouška probíhá, neboť ji již předtím neúspěšně skládal. Z dokumentace vedené jazykovou školou a založené nyní ve správním spise bylo zjevné, že neuspěl v písemné části, neboť v části čtení s porozuměním dosáhl jen 8 bodů a v části poslech s porozuměním jen 5 bodů, přestože v obou případech by k postupu do ústní části potřeboval získat alespoň 12 bodů. K ústní části zkoušky nebyl vůbec připuštěn, z čehož mu muselo být zřejmé, že ve zkoušce neuspěl. I podle Nejvyššího správního soudu je z tohoto popisu žalované, na který městský soud odkázal, zcela zjevné, že nemohl být v dobré víře, že uspěl. Stěžovatelem v žalobě naznačovaná představa, že se cizinci dostavují k vykonání této zkoušky, aniž by vůbec znali nejzákladnější podmínky jejího úspěšného složení, a tedy aniž by na jejím konci vůbec pochopili, zda ji absolvovali, je podle Nejvyššího správního soudu neuvěřitelná. Nelze tedy uvěřit tvrzení, že stěžovatel neuspěl ve dvou ze tří částí písemné zkoušky, vůbec nebyl připuštěn k části ústní, a přesto odešel s pocitem, že ve zkoušce uspěl.
[20] Za této situace nemohl být v dobré víře, když ke své žádosti o povolení k trvalému pobytu přiložil osvědčení, podle něhož při zkoušce dne 3. 12. 2014 znalost českého jazyka prokázal. Naopak si musel být vědom, že pozitivní osvědčení, které navzdory negativnímu výsledku zkoušky k žádosti přiložil, je buď padělané, nebo pozměněné nebo že přinejmenším údaje v něm obsažené neodpovídají skutečnosti. Kterákoli z těchto tří možností dostačuje podle § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ke zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu.
[21] Je pravdou, že zákon o pobytu cizinců je třeba vykládat konformně se směrnicí 2003/109/ES, jak konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016-29, č. 3448/2016 Sb. NSS, jehož právní věta zní: „Stanoví-li zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, pro přiznání postavení rezidenta podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu vykládány v souladu s požadavky směrnice Rady č. 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Splnění podmínky nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území České republiky se v důsledku nepřímého účinku článku 4 citované směrnice zkoumá ke dni podání žádosti o trvalý pobyt.“ V bodech [24] a [25] téhož rozsudku pak v návaznosti na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, C-14/83, Recueil, s. 1891, vyložil, že zásada nepřímého účinku směrnic „ukládá správním i soudním orgánům vykládat a uplatňovat právní předpisy přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva Společenství v celém rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor pro uvážení. Pro užití nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis je takového výkladu schopen. […] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení. Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu. Ze svého principu nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem. Jak bylo uvedeno výše, může však jít i v neprospěch jednotlivce.“
[22] Ustanovení § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba vykládat konformně s čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES, který transponuje do českého práva. Toto ustanovení zní: „1. Dlouhodobě pobývající rezident ztrácí nárok na právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, jestliže
a) bylo zjištěno, že právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno podvodem; […]“
[23] Česká a unijní úprava zde nejsou v rozporu, jak tvrdí stěžovatel, neboť vnitrostátní ustanovení lze vyložit souladně s požadavky právě citovaného článku směrnice 2003/109/ES. Z povinnosti vykládat § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců konformně s citovaným ustanovením směrnice plyne, že k naplnění jeho podmínek je potřebný taktéž aspekt podvodného jednání, byť v samotném zákonném ustanovení není výslovně uveden. Jinak řečeno, ke zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu je možno přistoupit pouze tehdy, pokud jsou cizincem předložené náležitosti padělané, anebo pozměněné, v takovém případě je totiž aspekt „podvodnosti“ obsažen již v samotném pojmu padělání či pozměnění, anebo pokud cizinec předloží náležitosti, v nichž uvedené údaje podstatné pro posouzení žádosti neodpovídají skutečnosti, a to z důvodu podvodného jednání.
[24] Stěžovatel ovšem jde ve svém výkladu citovaného ustanovení ještě dál a tvrdí, že nestačí jen přítomnost podvodného jednání, ale že musí jít o podvod připsatelný samotnému cizinci. K tomu pak uvádí, že on sám se podvodu nedopustil, zejména pak ne podvodu ve smyslu § 209 trestního zákoníku. K tomu je třeba nejprve vyjasnit, že z ničeho neplyne, že by podmínka „podvodu“ uvedená v čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES byla naplněna pouze spácháním trestného činu podvodu ve smyslu českého trestního zákoníku. Takový výklad by odporoval principu autonomního výkladu pojmů unijního práva, přičemž z ničeho neplyne, že by směrnice ke splnění této podmínky vyžadovala všechny znaky skutkové podstaty trestného činu podvodu (popřípadě dokonce odsouzení za něj), tedy nejen uvedení v omyl, využití cizího omylu nebo zamlčení podstatné skutečnosti, ale také „sebeobohacení“ a způsobení škody nikoli nepatrné na cizím majetku. Navíc nelze přehlédnout, že jiné jazykové verze, které jsou i z hlediska českého práva stejně závazné jako jazyková verze česká, dávají pro toto odlišení terminologický podklad, když mluví spíše o „podvodném jednání“ než o „podvodu“ (příkladem možno uvést německé „auf täuschende Art und Weise erlangt hat“, anglické „fraudulent acquisition“, francouzské „l'acquisition frauduleuse“ či slovenské „zistenie podvodného získania“). Citovaný článek tedy požaduje, aby právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno „podvodným jednáním“ v obecném významu tohoto spojení, nikoli nutně aby bylo získáno „podvodem“ ve smyslu skutkové podstaty obsažené v § 209 trestního zákoníku.
[25] Je pravdou, že ve správním řízení ani v řízení před městským soudem nebylo prokazováno, zda a případně jakým způsobem se podvodného jednání dopustil sám stěžovatel. Ze samotného textu směrnice 2003/109/ES, a tedy ani z § 77 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců vykládaného konformně s ní, na první pohled neplyne, zda je nutné, aby se podvodného jednání dopustil přímo sám cizinec, o jehož povolení k trvalému pobytu jde, nebo zda za určitých podmínek stačí, že se tohoto podvodného jednání dopustil někdo jiný.
[26] Tuto spornou právní otázku nicméně nedávno v reakci na předběžnou otázku nizozemské Státní rady jasně vyřešil Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. 3. 2019, Y. Z. a další, C-557/17. Ten reagoval na případ, kdy bylo povolení k pobytu odňato otci rodiny, který v žádosti o pobytové povolení uváděl nepravdivé údaje o obchodní společnosti, jíž měl být zaměstnán, a v návaznosti na to byla odňata pobytová povolení také jeho manželce a jeho synovi, kteří se sami žádného podvodného jednání nedopustili a nesli pouze důsledky podvodného jednání spáchaného jinou osobou (otcem, respektive jeho údajným zaměstnavatelem), přičemž údajně ani nevěděli, že informace uvedené v jejich žádostech o získání povolení k pobytu jsou nepravdivé. Nizozemská Státní rada položila Soudnímu dvoru mimo jiné následující předběžnou otázku: „Musí být čl. 9 odst. 1 návětí a písm. a) směrnice [2003/109] vykládán v tom smyslu, že brání odnětí právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v případě, kdy bylo toto postavení přiznáno na základě podvodných informací, avšak dlouhodobě pobývající rezident nevěděl, že tyto informace mají podvodnou povahu?“ Soudní dvůr na takto položenou otázku jednoznačně odpověděl: „Článek 9 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, že bylo právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přiznáno státním příslušníkům třetí země na základě pozměněných dokladů, okolnost, že tito státní příslušníci o podvodné povaze těchto dokladů nevěděli, nebrání tomu, aby dotyčný členský stát na základě tohoto ustanovení toto právní postavení odňal.“ V bodě [65] pak dodal, „že se nikdo nemůže dovolávat zachování práv, která byla nabyta podle směrnice 2003/109 prostřednictvím podvodu, nezávisle na tom, zda tento podvod byl či nebyl spáchán nositelem těchto práv nebo zda mu byl znám, protože rozhodující skutečností je, že nabytí uvedených práv bylo důsledkem podvodu.“ Jinak řečeno, není nutné, aby se podvodného jednání dopustil samotný cizinec. Podstatné je, že k podvodnému jednání dojde a že jej cizinec využije.
[27] Právě uvedená úvaha je nicméně pouze reakcí na tvrzení obsažené v bodě [3] kasační stížnosti, kde stěžovatel polemizoval s názorem žalované potvrzeným nyní Soudním dvorem, že ke zrušení povolení k trvalému pobytu postačuje i podvodné jednání jiné osoby než samotného cizince, o jehož povolení k pobytu jde. V nyní posuzovaném případě ovšem bylo pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dostatečné již to, že bylo bez pochyb prokázáno, že se podvodného jednání dopustil sám stěžovatel. Výše již bylo rozebráno, že u jazykové zkoušky neuspěl a musel si být svého neúspěchu vědom, a přesto předložil osvědčení tvrdící pravý opak. I samotné předložení osvědčení, které prokazuje úspěšné složení zkoušky, přestože zkouška byla složena neúspěšně a cizinec si musel být neúspěšného složení zkoušky vědom, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno chápat jako „podvodné jednání“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES. Za této situace správní orgány nemusely zjišťovat, zda kromě podvodného jednání samotného stěžovatele, spočívajícího v předložení vědomě nepravdivého osvědčení Ministerstvu vnitra, bylo přítomno i další podvodné jednání spočívající ve vyhotovení tohoto osvědčení, ať už v podobě jeho zfalšování, pozměnění nebo třeba vyhotovení pracovníkem jazykové školy v důsledku korupce. I takové podvodné jednání jiné osoby, pokud by je stěžovatel využil ve svůj prospěch, by sice pohledem právě citovaného rozsudku Soudního dvora bylo dostatečné k naplnění podmínky podvodného jednání ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/109/ES; v nyní posuzovaném případě je však podstatné to, že se podvodného jednání spočívajícího ve vědomém předložení tohoto nepravdivého osvědčení dopustil sám stěžovatel. | decision_775.txt |
4,394 | k zákonu č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění účinném ke dni 13. 2. 2017
k § 7 odst. 1 občanského soudního řádu ve znění zákonů č. 519/1991 Sb., č. 30/2000 Sb. a č. 293/2013 Sb.
Projednání žaloby o peněžité zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která měla žalobci jako adresátu vzniknout v důsledku vadného poskytování sjednané služby dosílky (ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách), je v pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 o. s. ř.).
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 20. 3. 2019, čj. Konf 45/2018-12)
Věc: Spor o pravomoc mezi Českým telekomunikačním úřadem, Obvodním soudem pro Prahu 1 a Městským soudem v Praze, za účasti žalobce Josefa Š. a žalovaného státního podniku Česká pošta, ve věci přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu.
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 8. 11. 2018 se Český telekomunikační úřad (dále jen „Úřad“) domáhal, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb. rozhodl kompetenční spor ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 101/2017.
Žalobce požádal dne 13. 2. 2017 pomocí tiskopisu „Žádost/opatření adresáta v souvislosti s dodáním poštovních zásilek a poukázaných peněžních částek v místě určeném v poštovní adrese“ o změnu místa dodání (dosílku) veškerých zásilek. Podle žalobního tvrzení pracovníci žalované na tuto žádost nereagovali a chaoticky rozesílali nebo vraceli doručované zásilky na jiné adresy. Proto se žalobce obrátil se žalobou na Okresní soud v Olomouci a domáhal se zaplacení částky 95 000 Kč jako odškodnění za nemajetkovou újmu, neboť s pracovníky žalované není možné se dohodnout na způsobu doručování zásilek.
Usnesením ze dne 9. 5. 2017, čj. 12 C 109/2017-5, vyslovil Okresní soud v Olomouci svou místní nepříslušnost s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Obvodnímu soudu pro Prahu 1.
Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 12. 1. 2018, čj. 23 C 101/2017-37, řízení zastavil s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Úřadu.
Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) ve věci odvolání žalobce usnesením ze dne 10. 5. 2018, čj. 28 Co 133/2018-48, potvrdil usnesení soudu prvního stupně.
Odvolací soud uvedl, že se v daném případě žalobce domáhá náhrady škody (majetkové a nemajetkové újmy), kterou mu žalovaná měla způsobit porušením smluvního ujednání účastníků v souvislosti s dodáním poštovních zásilek. Na základě § 6a zákona o poštovních službách ve spojení s § 36a odst. 1 písm. e) téhož zákona dospěl odvolací soud k závěru, že soudům nenáleží projednávat a rozhodovat reklamace vad poskytované poštovní služby. Do pravomoci soudů náleží rozhodovat o žalobách občanů o náhradu škody podaných vůči poště až poté, co nároky tohoto druhu nebyly žalobci (poškozenému) přiznány rozhodnutím Úřadu.
Úřad v návrhu na řešení negativního kompetenčního sporu uvedl, že odmítá svou kompetenci k rozhodnutí sporu o částku 95 000 Kč s příslušenstvím z titulu nemajetkové újmy, neboť v rámci námitkového řízení je oprávněn rozhodnout o vyřízení reklamace vad poskytované poštovní služby (tj. posoudit, zda reklamace byla vyřízena řádně, či nikoliv) a o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách. Z uvedeného zákona přitom dle Úřadu vyplývá, že může rozhodovat o náhradě škody vzniklé ztrátou, poškozením nebo úbytkem obsahu poštovní zásilky, případně, pokud to bylo sjednáno, i o náhradě jinak vzniklé škody na poštovní zásilce.
Žalobce se dožaduje „odškodnění za nemajetkovou újmu, neboť s pracovníky žalované se není možné dohodnout na způsobu doručování úředních zásilek“. Ze žaloby ani jejího doplnění dle Úřadu nevyplývá, že by žalobce uplatnil reklamaci vad poskytované poštovní služby, resp. že podává námitku proti vyřízení takové reklamace. O právech a povinnostech vyplývajících z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách může Úřad rozhodnout pouze v rámci námitkového řízení. Poštovní podmínky žalované ani zákon o poštovních službách přitom nepočítají s náhradou nemajetkové újmy (ve smyslu § 2894 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012), ale pouze s náhradou škody vzniklé na poštovní zásilce.
Na základě uvedeného má Úřad za to, že není příslušným orgánem k rozhodnutí daného sporu, neboť mu zákon o poštovních službách nedává kompetenci rozhodnout o náhradě nemajetkové újmy.
Zvláštní senát rozhodl, že v dané věci má pravomoc rozhodovat soud. Zároveň zrušil výše citovaná rozhodnutí čj. 23 C 101/2017-37 a čj. 28 Co 133/2018-48.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[18] Řízení vedené na základě § 6a zákona o poštovních službách je specifickým typem sporného řízení, jehož předmětem může být pouze námitka proti vyřízení reklamace. Podmínkou zahájení řízení je skutečnost, že navrhovatel (odesílatel, nebo adresát) podal u provozovatele poštovních služeb reklamaci, která nebyla vyřízena ve stanovené lhůtě, nebo které nebylo ze strany provozovatele vyhověno (viz Buzek, L. Zákon o poštovních službách. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 391).
[19] Na základě uvedeného je tak zřejmé, že k rozhodnutí předmětného sporu není dána pravomoc navrhovatele, neboť Úřad rozhoduje v řízení o námitce proti vyřízení reklamace vad poskytované poštovní služby, nadto se v daném případě nejedná ani o škodu vzniklou ztrátou, poškozením nebo úbytkem obsahu poštovní zásilky či jinak na poštovní zásilce vzniklé ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o poštovních službách, ani o jiná práva a povinnosti účastníků řízení vyplývající z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách. Zákon v této věci nesvěřuje rozhodování Úřadu, nýbrž je tu založena obecná pravomoc soudu o věci rozhodnout (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). | decision_776.txt |
4,395 | k § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb., č. 349/2009 Sb. a č. 123/2017 Sb.
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
Rozhodnutí o námitkách proti návrhu zvláště chráněného území a jeho ochranného pásma podle § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2019, čj. 4 As 26/2019-41)
Věc: Statutární město Jihlava proti Ministerstvu životního prostředí o námitkách proti návrhu zvláště chráněného území a jeho ochranného pásma, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 13. 3. 2015 rozhodl žalovaný podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny o námitkách žalobce k oznámení návrhu na vyhlášení Národní přírodní rezervace Velký Špičák (dále jen „NPR“), jejího ochranného pásma a bližších ochranných podmínek v NPR učiněnému přípisem ze dne 19. 3. 2014. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, který ministr životního prostředí zamítl svým rozhodnutím ze dne 27. 11. 2015.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra žalobu, v níž namítal, že nejsou naplněny důvody pro vyhlášení NPR. Vytkl v této souvislosti žalovanému, že se zcela vyhnul hodnocení správnosti závěrů žalobce, označil je za „mimoběžné“ a uvedl, že uplatnění námitek tohoto typu žalobci nepřísluší.
Žalobce se bránil proti návrhu na vyhlášení NPR z toho důvodu, že návrh zasahuje do jeho vlastnického práva k dotčenému pozemku, které bude v případě vyhlášení NPR v navrhovaném rozsahu významným způsobem omezeno. To ostatně žalovaný připustil.
Návrh na vyhlášení NPR byl podle žalobce v rozporu s principem proporcionality a základními principy zakotvenými v § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť důvody pro vyhlášení NPR lze naplnit způsoby podstatně šetrnějšími a ohleduplnějšími vůči vlastnickému právu žalobce. Žalovaný však s odkazem na absenci aktivní věcné legitimace žalobce tyto námitky ignoroval. Závěr žalovaného o nedostatku aktivní věcné legitimace k podání námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny však žalobce považoval za nesprávný. Názor žalovaného, že vlastníkovi pozemku zařazeného do navrhované NPR, který podáním námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny usiluje o to, aby navrhovaná NPR či její ochranné pásmo na jeho pozemku vůbec vyhlášeny nebyly, vůbec nepřísluší namítat neexistenci tvrzených důvodů pro vyhlášení NPR, postrádá zákonnou oporu. Výklad § 40 odst. 4 tohoto zákona použitý žalovaným je nepřiměřeně a nepřípustně zužující. Závěr o absenci aktivní věcné legitimace žalobce navíc žalovaný začal zastávat až v řízení o rozkladu, když předtím tyto námitky vypořádal, byť s výsledkem z hlediska žalobce nesprávným. Tím, že žalovaný tyto rozkladové důvody fakticky ignoroval, došlo k zásahu do práva žalobce na ochranu vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a do jeho práv zakotvených v § 1 a § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalobce dále vyjádřil přesvědčení, že vyhlášení NPR není realizací povinností žalovaného vyplývajících z § 45 odst. 4 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, ale toliko využitím možnosti založené § 45c odst. 4 větou první téhož zákona. S poukazem na nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit (dále jen „nařízení vlády č. 318/2013 Sb.“), žalobce uvedl, že žalovaný měl při volbě způsobu ochrany na výběr mezi ponecháním dosavadního režimu ochrany a vyhlášením NPR podle § 45c odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud v Praze rozhodnutí ministra zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že jádrem sporu je, zda je žalobce oprávněn vznášet z titulu svého vlastnického práva v řízení dle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny námitky proti začlenění dotčeného pozemku do NPR, či nikoliv. S ohledem na skutečnost, že se žalobce domáhá ochrany svého vlastnického práva k dotčenému pozemku, které mělo být omezeno vyhlášením NPR, dospěl městský soud k závěru, že neobstojí názor žalovaného, dle něhož nebyl v daném případě povinen zabývat se přiměřeností zásahu do žalobcova vlastnického práva s odůvodněním, že ze samotného zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá proporcionalita takového zásahu.
Dotčení vlastníci sice mohou v souladu s § 40 odst. 4 uvedeného zákona podávat pouze takové námitky, které směřují proti navrženému způsobu nebo rozsahu ochrany, jímž by byli dotčeni ve výkonu svých práv nebo povinností. Citované ustanovení je však třeba interpretovat v tom smyslu, že tyto námitky mohou směřovat proti samotnému návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území, resp. ochranného pásma. Je tomu tak proto, že vlastník dotčeného pozemku může být omezen na svém vlastnickém právu již samotným vyhlášením zvláště chráněného území, které s sebou nese povinnost respektovat základní ochranné podmínky stanovené zákonem o ochraně přírody a krajiny. Rovněž platí, že jednotlivé kategorie zvláště chráněných území se od sebe odlišují mírou zásahu do vlastnického práva k dotčenému pozemku, a proto má vlastník právo brojit taktéž proti navržené kategorii zvláště chráněného území, která zasahuje do jeho vlastnického práva výrazněji oproti jiným způsobům ochrany. Ze stejného důvodu je pak vlastník oprávněn projevit nesouhlas s územním vymezením zvláště chráněného území, resp. se začleněním svého pozemku do zvláště chráněného území.
Za způsob a rozsah ochrany ve smyslu § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je tak třeba považovat i samotné vyhlášení zvláště chráněného území, jeho kategorii, územní rozsah a navržené ochranné podmínky. Opačný výklad by ze své podstaty vedl k popření efektivní obrany základních práv dotčených vlastníků, kteří by nebyli oprávněni zpochybňovat nutnost, účelnost a přiměřenost omezení svých vlastnických práv. S ohledem na výše uvedené městský soud dospěl k závěru, že žalovaný pochybil, když odmítl věcně vypořádat námitky žalobce směřující proti důvodům k vyhlášení NPR. Je nepochybné, že žalobce byl z titulu svého vlastnického práva k dotčenému pozemku aktivně legitimován k uplatnění námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny proti vyhlášení NPR Velký Špičák, přičemž zároveň specifikoval, v jakém směru je návrh způsobilý zasáhnout do jeho vlastnického práva a jakým způsobem bude jeho vlastnické právo omezeno.
Zpřísnění úrovně ochrany nelze a priori považovat za rozporné s důvody pro vyhlášení NPR proklamovanými v oznámení ze dne 19. 3. 2014. Muselo by však být prokázáno a zdůvodněno, že pro zabezpečení ochrany EVL je nezbytné vyhlásit novou NPR, neboť stávající ochrana prostřednictvím přírodní rezervace není dostačující. Správní orgán prvního stupně tyto důvody uvedl na str. 8 až 11 rozhodnutí o námitkách, ovšem žalobce se s nimi neztotožnil a rozhodnutí o námitkách napadl rozkladem ze dne 15. 4. 2015. Jeho rozkladové námitky však zůstaly věcně nevypořádány, a proto během správního řízení nebyla potvrzena věcná správnost závěrů správního orgánu I. stupně. Ministr životního prostředí bude v následujícím řízení povinen opětovně posoudit vhodnost, nezbytnost a přiměřenost vyhlášení NPR Velký Špičák. Bude nutno zdůvodnit, z jakého důvodu je stávající ochrana nedostačující.
Městský soud se ztotožnil se žalovaným, že dle zákona o ochraně přírody a krajiny jsou jednotlivci povinni respektovat omezení svých práv z důvodu veřejného zájmu (ochrany životního prostředí), za což jim přísluší náhrada. Tato skutečnost však neznamená, že žalovaný není povinen v každém konkrétním případě zvolit takové opatření, které dosáhne sledovaného účelu při co nejmenším omezení vlastnického práva dotčených vlastníků.
Námitku žalobce, že v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 bylo možné vyhlásit NPR Velký Špičák pouze s žalobcovým souhlasem, městský soud neshledal důvodnou, a to zejména s odkazem na nález ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 2005/09, č. 91/2012 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval skutkově obdobnou věcí, přičemž vyšel zejména z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 a k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Důvodnou městský soud neshledal ani námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, neboť ministr životního prostředí ponechal většinu rozkladových námitek věcně nevypořádaných, zároveň však v napadeném rozhodnutí popsal důvody, které ho k tomuto kroku vedly.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal nesprávnost závěru městského soudu, že rozhodnutím stěžovatele podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny se rozhoduje o omezení vlastnického práva žalobce jako základního práva garantovaného čl. 11 Listiny. Podle stěžovatele totiž k žádnému přímému omezení vlastnického práva žalobce nedošlo. K tomuto závěru podle stěžovatele dospěl také městský soud v usnesení ze dne 2. 3. 2016, čj. 8 A 21/2016-34, kterým byl zamítnut návrh žalobce na přiznání odkladného účinku. Rozhodnutím stěžovatele byly pouze vypořádány námitky žalobce uplatněné podle § 40 odst. 4 ZOPK, tj. byly vysvětleny důvody pro vyhlášení NPR začleněním předmětného pozemku do NPR.
Stěžovatel poukázal na skutečnost, že dne 27. 3. 2017 byla ve Sbírce zákonů publikována vyhláška č. 110/2017 Sb., o vyhlášení Národní přírodní rezervace Velký Špičák a stanovení jejích bližších ochranných podmínek (dále jen „vyhláška č. 110/2017 Sb.). Dotčený pozemek je tak součástí NPR s omezeními pro žalobce jako jeho vlastníka, která vyplývají přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny a z vyhlášky č. 110/2017 Sb. Tato případná omezení vlastnická práva žalobce podle vyhlášky č. 110/2017 Sb. jsou v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny.
Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, čj. 6 As 304/2014-50, označil stěžovatel za nepřípadný. V tomto rozsudku totiž nešlo o vyhlašování zvláště chráněného území podle zákona o ochraně přírody a krajiny jako projevu splnění povinnosti správního orgánu vyhlásit takové území podle závazných právních předpisů ČR a EU, jako tomu je v posuzované věci.
Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že městský soud usnesením ze dne 12. 12. 2016, čj. 11 A 186/2014-32, odmítl obdobnou žalobu ve věci rozhodování o námitkách vlastníka při vyhlášení chráněné krajinné oblasti podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny s tím, že rozhodnutí o námitkách není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
Stěžovatel vyjádřil nesouhlas s právním názorem městského soudu, že jeho rozhodnutí není dostatečně odůvodněné ve vztahu k námitkám žalobce proti vyhlášení NPR podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Městský soud totiž zcela opomenul skutečnost, že v případě nevyhlášení NPR na dotčeném pozemku by došlo k porušení směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice“). Stěžovateli je uložena povinnost vyhlásit NPR podle směrnice na základě nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Stěžovateli byla uložena povinnost zajistit do 6 let od přijetí EVL do evropského seznamu právní ochrany ve formě národní přírodní rezervace, tj. vyhlásit NPR. Tato lhůta začala plynout dne 15. 1. 2008. Stěžovatel tedy neměl jinou možnost, než dotčený pozemek, který se nachází v EVL, začlenit do NPR neboť mu to ukládají příslušná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, směrnice a nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Pokud by stěžovatel připustil výklad soudu ohledně § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny, a musel tak provádět úvahu o nutnosti začlenění dotčeného pozemku do NPR s ohledem na ochranu vlastnického práva žalobce k dotčenému pozemku, mohlo by dojít k tomu, že tento dotčený pozemek bude nutné vyčlenit z NPR, čímž nebude ze strany stěžovatele splněna povinnost uvedených právních předpisů ČR a EU.
Pokud zákonodárce svěřil stěžovateli pravomoc prostřednictvím podzákonných právních předpisů vyhlašovat NPR, je podle stěžovatele třeba přijmout východisko, že již tím zákonodárce provedl test proporcionality. K právnímu názoru soudu respektovat požadavek na posouzení proporcionality mezi omezením žalobcova vlastnického práva a sledovaným cílem ochrany EVL prostřednictvím vyhlášení NPR stěžovatel uvedl, že se jím nemůže řídit, neboť v případě vyhovění požadavkům žalobce jako vlastníka dotčeného pozemku by stěžovatel nesplnil svoji povinnost provést ochranu EVL prostřednictvím vyhlášení NPR v dané lokalitě.
Požadavek soudu, aby se zabýval přiměřeností konkrétních opatření na ochranu přírody s ohledem na ochranu vlastnických práv, považoval stěžovatel za zcela nesrozumitelný, neboť v daném případě jde o provedení změn ve využívání dotčeného pozemku z lesního hospodářského využití na vytváření podmínek pro ochranu a rozšíření přírodních hodnot EVL v NPR podle nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Za nesrozumitelnou dále stěžovatel považoval argumentaci soudu, dle které se má zabývat výhradami žalobce ohledně omezení jeho lesního hospodaření na dotčeném pozemku, a to vzhledem k tomu, že případný nesouhlas žalobce nemůže být překážkou pro začlenění tohoto pozemku do NPR.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny neposkytuje podporu pro extrémně zužující výklad zaujatý stěžovatelem týkající se § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny a práva vlastníka zpochybňovat vyhlášení návrhu na jeho pozemku. Pokud by bylo přisvědčeno závěru stěžovatele, že souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny a proporcionální charakter všech omezení při vyhlašování NPR zajistil již zákonodárce tím, že stěžovateli svěřil pravomoc NPR vyhlašovat, byl by stěžovatel oprávněn vyhlásit NPR kdykoliv a kdekoliv, aniž by vlastníci dotčených pozemků mohli účinně namítat neproporciální charakter takového postupu a aniž by soudy mohly následně proporcionalitu vznikajícího omezení přezkoumat. Tuto interpretaci označil žalobce za absurdní a odporující navíc čl. 36 odst. 2 Listiny.
Žalobce dále zmínil, že právní předpisy, jimiž se vyhlašují jednotlivá maloplošná zvláště chráněná území, jsou svým obsahem spíše opatřeními obecné povahy nežli právní předpisy. I tato skutečnost vynucuje, aby § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny byl vyložen tak, že předmětem námitek a soudního přezkumu může být i sám návrh na vyhlášení národní přírodní rezervace. Opakované tvrzení stěžovatele, že vyhlášení NPR na pozemku žalobce bylo jedinou možností, jak zajistit ochranu EVL Velký Špičák, není pravdivé, neboť ochrana této EVL mohla být zajištěna jinou a k vlastnickému právu žalobce ohleduplnější formou, konkrétně smluvní formou ochrany, která je plnohodnotnou alternativou administrativního vyhlášení NPR.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti
(…)[31] Ustanovení § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny poslední věta stanoví, že orgán ochrany přírody uvede návrh do souladu s námitkami, kterým bylo vyhověno. Jak přiléhavě konstatuje komentářová literatura „význam námitek spočívá vedle procesní ochrany a ‚individuálního‘ přístupu zejména ve skutečnosti, že záměr je nutné upravit v souladu s rozhodnutím o námitkách a že zřizovací právní předpis nesmí obsahovat žádné rozšíření obsahu a rozsahu ochrany nad rámec záměru upraveného podle rozhodnutí o námitce. Vlastníkům a územním samosprávným celkům se tímto zaručuje, že jim nebude uložena žádná povinnost, ke které by nemohli námitky uplatnit” (Vojtěch Vomáčka, Jaroslav Knotek, Michaela Konečná, Jakub Hanák, Filip Dienstbier, Ivana Průchová. Zákon o ochraně přírody a krajiny, 1. vydání. Praha: 2018, komentář k § 40).
[32] Poukázat je dále třeba na § 40 odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného, dle kterého omezení vlastníků dotčených nemovitostí nebo rozsah ochrany podle právního předpisu, kterým se vyhlašuje nebo mění zvláště chráněné území nebo jeho ochranné pásmo nebo vymezují či upravují zóny ochrany národního parku či chráněné krajinné oblasti, nesmí přesáhnout rozsah omezení nebo rozsah ochrany vyplývajících z návrhu podle odstavce 1, upraveného podle rozhodnutí o námitkách podle odstavce 2 nebo 3, pokud by tím byly zpřísněny nebo rozšířeny dosavadní ochranné podmínky nebo rozsah ochrany území.
[33] S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že do práv vlastníků pozemků zasahuje také rozhodnutí o námitkách proti návrhu, neboť právní předpis zřizující NPR je s vypořádáním námitek bezprostředně provázán a navazuje na něj v tom směru, že orgán ochrany přírody je podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny povinen uvést návrh do souladu s námitkami, jimž bylo vyhověno, a podle § 40 odst. 7 téhož zákona nesmí rozsah omezení vlastníků nebo způsob ochrany území přesáhnout rozsah vyplývající z návrhu.
[34] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud plně ztotožnil se závěrem městského soudu, že rozhodnutí o námitkách má přímý vliv na žalobcovo vlastnické právo, neboť na jeho obsahu závisí, jakým způsobem a do jaké míry bude vlastnické právo omezeno vydáním vyhlášky o zřízení NPR. Rozhodnutí o námitkách tudíž v procesu zřizování NPR má velice důležitou roli, námitky dotčených vlastníků pozemků podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny musí být náležitě vypořádány.
[35] Námitky dle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny mají podstatnou a nepominutelnou roli při ochraně práv vlastníků pozemků dotčených zřizovanou NPR. NPR jsou totiž vyhlašovány vyhláškou Ministerstva životního prostředí [§ 28 odst. 1 ve spojení s § 79 odst. 5 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny], proti které již vlastník dotčeného pozemku přímo brojit nemůže. Proti vyhlášce ministerstva o vyhlášení NPR by tak mohl již brojit pouze ústavní stížností v případě, kdy by rozhodnutím či jiným zásahem na základě této vyhlášky došlo k zásahu do jeho ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Tato možnost vlastníka pozemků dotčených zřízením NPR však je ve srovnání s námitkami mnohem méně efektivní již proto, že ji lze uplatnit až po zřízení NPR. Obsah rozhodnutí o námitkách proto nelze pojímat pouze jako „vysvětlení“ důvodů pro zřízení NPR.
[36] Nemá tedy pravdu stěžovatel, pokud tvrdí, že k žádnému přímému omezení vlastnického práva žalobce nedošlo. Naopak, výsledek řízení o námitkách má jednoznačný dopad na právní postavení namítatele, neboť do jeho vlastnických práv k nemovitostem zahrnutým do návrhu na zřízení NPR bude zasaženo pouze v souladu s rozhodnutím o námitkách. Rozhodnutí o námitkách proto představuje rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. podléhající soudnímu přezkumu. Za naprosto přiléhavou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci městského soudu, že odmítnutí přezkumu rozhodnutí o námitkách by odporovalo ústavně zaručenému právu na soudní ochranu, neboť dle čl. 36 odst. 2 Listiny platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Důvodná proto není ani námitka stěžovatele, v níž tvrdí, že jeho rozhodnutí soudnímu přezkumu nepodléhá, s poukazem na usnesení městského soudu ze dne 12. 12. 2016, čj. 11 A 186/2014-32. K tomuto usnesení zdejší soud uvádí, že v něm městský soud vskutku odmítl žalobu v jiné obdobné věci. Zcela však opomenul zohlednit výše uvedenou souvislost mezi obsahem rozhodnutí o námitkách a následným zřízením NPR.
[37] Skutečnost, že stěžovateli je uložena povinnost vyhlásit NPR podle směrnice na základě nařízení vlády č. 318/2013 Sb., jej neopravňuje k tomu, aby při zřízení NPR opomenul ochranu vlastnického práva žalobce k dotčenému pozemku, jak se toho dovolává v kasační stížnosti. Zohlednění vlastnických práv žalobce neznamená, že by jeho pozemek bylo nutné vyčlenit z NPR, i když v posuzované věci argumentace uvedená v žalobě směřuje tímto směrem.
[38] Nesouhlas stěžovatele s právním názorem městského soudu, že jeho rozhodnutí není dostatečně odůvodněné ve vztahu k námitkám žalobce proti vyhlášení NPR podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, není opodstatněný. Stěžovatel totiž výslovně ve svém rozhodnutí uvedl, kterými námitkami se odmítl věcně zabývat. Jedná se však o námitky ve smyslu § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny (potřeba vyhlášení NPR, volba režimu ochrany území, v němž se nachází pozemek žalobce, požadavek na zohlednění principu proporcionality), se kterými byl stěžovatel povinen se vypořádat. Ve shodě s městským soudem zdejší soud konstatuje, že na stěžovateli bude, aby tak učinil v dalším řízení.
[39] Nejvyšší správní soud se ztotožnil také se závěrem městského soudu, že § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba interpretovat v tom smyslu, že námitky mohou směřovat proti samotnému návrhu na vyhlášení chráněného území, neboť vlastník dotčeného pozemku může být omezen na svém vlastnickém právu již samotným vyhlášením zvláště chráněného území, které s sebou nese povinnost respektovat na pozemcích začleněných do NPR základní ochranné podmínky stanovené zákonem o ochraně přírody a krajiny. Výkonu práv nebo povinností vlastníka se dále dotýká navržená kategorie zvláště chráněného území a zcela nepochybně též samotného začlenění pozemku do zvláště chráněného území, resp. jeho návrhu. Také tyto skutečnosti lze proto zpochybňovat námitkami podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[40] Na závěru, že rozhodnutí stěžovatele zasahuje do vlastnických práv, nic nemění ani poukaz stěžovatele na skutečnost, že městský soud v usnesení ze dne 2. 3. 2016, čj. 8 A 21/2016-34, kterým byl zamítnut návrh žalobce na přiznání odkladného účinku, vyslovil opačný závěr. Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že odkladný účinek je přiznáván za kumulativního splnění zákonných předpokladů uvedených v § 73 odst. 2 s. ř. s., tj. 1) výraznou disproporcionalitu újmy způsobenou stěžovateli v případě, že účinky napadeného rozhodnutí nebudou odloženy, ve vztahu k újmě způsobené jiným osobám, pokud by účinky rozhodnutí odloženy byly, a 2) absenci rozporu s důležitým veřejným zájmem. V odkladném účinku se však soud žádným způsobem nevyjadřuje k věci samé a hodnotí pouze, zda jsou splněny výše uvedené podmínky pro přiznání odkladného účinku. Závěr městského soudu, že napadené rozhodnutí stěžovatele nezasahuje do práv žalobce, učiněný ve výše uvedeném rozhodnutí, je proto třeba vztáhnout k hodnocení intenzity újmy při úvahách o přiznání odkladného účinku, nikoli k posouzení věci samé.
[41] Poukaz stěžovatele na skutečnost, že již byla vydána vyhláška č. 110/2017 Sb., o vyhlášení Národní přírodní rezervace Velký Špičák a stanovení jejich bližších ochranných podmínek, jíž je dotčený pozemek žalobce součástí, a přesvědčení stěžovatele, že případná omezení vlastnických práv žalobce podle vyhlášky č. 110/2017 Sb. jsou v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny, není pro posouzení věci relevantní, neboť nijak nesouvisí s otázkou zákonnosti rozhodnutí žalovaného. Jde o skutečnost nastalou až po vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Navíc je na stěžovateli, aby v návaznosti na nové rozhodnutí o námitkách žalobce podle jeho obsahu případně modifikoval vyhlášku o vyhlášení NPR, což je zcela v jeho kompetenci.
[42] Městský soud na podporu svého závěru, že rozhodnutí stěžovatele podléhá soudnímu přezkumu, odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, čj. 6 As 304/2014-50. V tomto rozsudku zdejší soud meritorně přezkoumal zákonnost rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, kterým zamítlo odvolání žalobců proti rozhodnutí městského úřadu o námitkách proti návrhu na vyhlášení přírodní památky. V tomto rozsudku tedy vskutku nešlo o vyhlašování zvláště chráněného území podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Tato skutečnost však nic nemění na tom, že poukaz městského soudu na tento rozsudek Nejvyššího správního soudu je relevantní z hlediska otázky soudního přezkumu rozhodnutí stěžovatele, jelikož potvrzuje správnost závěru, že rozhodnutí o námitkách proti návrhu na zřízení zvláště chráněných území podléhají přezkumu ve správním soudnictví. Skutečnost, že se v této věci jednalo o jiný druh zvláště chráněného území, proto nehraje roli (stejně jako stěžovatelem zmíněná povinnost vyhlásit předmětnou NPR), neboť režim projednání námitek proti návrhu zvláště chráněných území podle § 40 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny či proti návrhu zvláště chráněných území podle odst. 3 téhož zákona je stejný a je upraven v odst. 4 tohoto ustanovení.
[43] Námitce stěžovatele, že pokud mu zákon o ochraně přírody a krajiny svěřil pravomoc prostřednictvím podzákonných právních předpisů vyhlašovat NPR, je třeba přijmout východisko, že tím zákonodárce provedl test proporcionality, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil, neboť pravomoc vyhlašovat NPR nijak nesouvisí s posuzováním proporcionality tohoto NPR. Jedná se totiž o zcela odlišné otázky v podobě pravomoci k přijetí určitého rozhodnutí a obsahu tohoto rozhodnutí. Posouzení proporcionality, tj. volba takového způsobu ochrany území, který co nejvíce šetří práva vlastníků pozemků v tomto území a zároveň je stále způsobilý dosáhnout účelu ochrany takovéhoto území, neznamená, že dotčený pozemek nebude možné do chráněného území zařadit. Při vypořádání námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny dochází k posouzení protichůdných zájmů a k jejich pokud možno co nejlepšímu vyvážení je namístě použít právě test proporcionality. Zřízení NPR a posouzení proporcionality v řízení o námitkách proti návrhu na zřízení NPR se tudíž nevylučuje. Nelze tedy přisvědčit argumentaci stěžovatele, že nemůže respektovat požadavek soudu na posouzení proporcionality s ohledem na svou povinnost provést ochranu EVL prostřednictvím vyhlášení NPR v dané lokalitě. | decision_777.txt |
4,396 | k § 17 odst. 1 soudního řádu správního
I. Rozšířený senát podle § 17 s. ř. s. není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky.
II. V případě pochybností o faktickém překonání předchozího právního názoru je povinností senátu Nejvyššího správního soudu věc do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem své pravomoci (§ 17 odst. 1 s. ř. s.).
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31)
Prejudikatura: č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 1742/2009 Sb. NSS, č. 1833/2009 Sb. NSS, č. 3820/2019 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 41/2016 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2866/15)
Věc: Jindřich Š. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Správní orgány uznaly žalobce vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Žalobce porušil právní povinnost dle § 10 odst. 3 téhož zákona, neboť nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Konkrétně nezjištěný řidič žalobcem provozovaného vozidla dne 17. 10. 2014 v 15:30 hod. v obci Uherské Hradiště stál na zvlášť označeném parkovišti, aniž uhradil parkovací poplatek. Tím porušil § 4 písm. c) zákona o silničním provozu. Porušení povinností vykazovalo znaky přestupku dle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta 1 500 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
Krajský soud v Brně vyhověl žalobě a rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil. Dospěl k závěru, že na zánik odpovědnosti žalobce za správní delikt podle § 125f zákona o silničním provozu se v rozhodné době (tj. do 6. 11. 2014) per analogiam uplatnila prekluzivní lhůta stanovená v § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „přestupkový zákon“). Správní delikt žalobce proto bylo potřeba projednat a pravomocně o něm rozhodnout do jednoho roku od jeho spáchání. Rozhodnutí o odvolání žalobce však bylo vydáno a doručeno až dne 19. 10. 2015. Odpovědnost žalobce za správní delikt proto v důsledku toho zanikla.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že se na správní delikt podle § 125f zákona o silničním provozu v době do 6. 11. 2014 aplikovala roční prekluzivní lhůta stanovená v § 20 odst. 1 přestupkového zákona. Neztotožňuje se s aplikací této „analogie iuris“, neboť prý bylo třeba použít „analogii legis“, tedy prekluzivní lhůtu dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 30. 6. 2017. V tomto odkazuje na judikaturu a na odbornou literaturu. I kdyby snad platila lhůta kratší, musela by být prekluzivní lhůta prodloužena, neboť předtím, než uplynula, nabyla účinnosti změna (prodloužení) prekluzivní lhůty novelou zákona o silničním provozu provedenou zákonem č. 230/2014 Sb.
Stěžovatel dále upozornil na rozpornou judikaturu a doporučil předložit věc k posouzení rozšířenému senátu. Analýzou judikatury dospěl k závěru, že existují čtyři judikaturně přijatá řešení otázky zániku odpovědnosti za správní delikty dle § 125f zákona o silničním provozu. Prvním z nich je uplatnění „analogie iuris“ u všech skutků spáchaných od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2014 tak, že odpovědnost se posuzuje podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona, tedy že řízení o všech skutcích spáchaných v této době musejí být pravomocně skončena do uplynutí jednoho roku od té doby, co k nim došlo. Druhou variantou je, že takto se bude nakládat pouze se skutky, které se odehrály od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2013, neboť odpovědnost za ně zanikla dříve, než prekluzivní lhůta byla zákonem č. 230/2014 Sb. prodloužena úpravou § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu. Ve prospěch této varianty hovoří rozsudky čj. 6 As 310/2016-54 a čj. 3 As 114/2016-46. Třetí cestou pak je použití analogie zákona, tedy závěr, že na zánik odpovědnosti za správní delikty dle § 125f zákona o silničním provozu se vždy použil § 125e odst. 3 ve spojení s § 125e odst. 5 téhož zákona, nikoliv přestupkový zákon (rozsudek čj. 10 As 308/2016-20). Čtvrtá varianta pak je modifikací varianty třetí, jen s tím rozdílem, že použitelnost § 125e odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu od počátku právní úpravy objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla je odvozována od úmyslu zákonodárce, který byl jen špatně formulován překlepem, což je třeba v kontextu důvodových zpráv a smyslu právní úpravy překlenout výkladovou metodou racionálního zákonodárce (rozsudek čj. 9 As 346/2016-56).
V závěru kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Desátý senát se ztotožnil se stěžovatelem v tom, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují vzájemně rozporná řešení pro posuzovanou věc podstatné právní otázky, totiž jakou lhůtu je třeba použít na zánik trestnosti správního deliktu podle § 125f zákona o silničním provozu v rozhodné době, tj. do 6. 11. 2014. Dne 7. 11. 2014 nabyla účinnosti novela č. 230/2014 Sb., která situaci jednoznačně vyřešila a vztáhla výslovně též na delikt dle § 125f prekluzivní lhůtu dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu (viz čl. I. bod 12 zákona č. 230/2014 Sb.).
Do účinnosti zákona č. 230/2014 Sb., který novelizoval zákon o silničním provozu, otázka aplikovatelné lhůty zcela jasná nebyla. Podle předkládajícího senátu bylo jen nepochybné, že nějaká lhůta omezující postih provozovatele vozidla musela být aplikována. Podle § 125e odst. 5 ve znění do 6. 11. 2014 na odpovědnost za jednání spáchané při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d. Odkaz však byl zjevným legislativním omylem, neboť nedával smysl (odkazoval opět na normy upravující správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob). Novela proto s účinností od 7. 11. 2014 upravila znění odstavce 5, aby odkazoval na § 125f, tedy ustanovení upravující správní delikt provozovatele vozidla.
Předkládající senát poukázal na to, že krajský soud i stěžovatel používají nepřesnou teoretickou terminologii. Oba nepřesně chápou analogii zákona (analogia legis) a analogii práva (analogia iuris), přičemž toto nepřesné chápání není výjimkou ani v judikatuře samotného Nejvyššího správního soudu. Právní teorie tradičně rozlišuje analogii zákona a analogii práva jinak. Analogie zákona „spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou vztáhne analogicky ustanovení zákona upravující skutkovou podstatu podobnou. Jestliže na určitou skutkovou podstatu, která není výslovně upravena, nelze použít žádnou právní normu, a to ani a contrario, ani a fortiori, ani per analogiam legis atd., připouští se v teorii, aby byla posouzena, resp. rozhodnuta per analogiam iuris (podle analogie práva), tj. podle obecných zásad právních. Z toho je patrno, že analogia iuris ve skutečnosti není analogií, nýbrž použitím velmi mlhavých obecných zásad právních, tj. rozhodnutím podle rozumného právního uvážení. Skutečnou analogií je tedy jen analogie zákona (analogia legis)“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck 1995, s. 172; obdobně Melzer, F. Metodologie nalézání práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck 2010, s. 240–243, včetně citací německy psané literatury).
Za spornou má proto nikoliv otázku, zda použít analogii zákona, nebo analogii práva, jak nesprávně uvádí krajský soud a stěžovatel, ale kterou normu je třeba v rámci analogie zákona aplikovat. Důvodem pro postoupení věci rozšířenému senátu jsou tedy rozpory ohledně otázky, která norma v době před 7. 11. 2014 upravovala dobu prekluze trestnosti správního deliktu podle § 125f zákona o silničním provozu.
Zcela převažuje judikatura aplikující na základě analogie zákona normu dle § 125e zákona o silničním provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta). Tuto judikaturu započal rozsudek ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20, dle něhož odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§ 125e odst. 5 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného zákona (§ 125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona. Novela č. 230/2014 Sb. neměla samostatný normativní význam, neboť zákonodárce novelou jen „napravil chybu v psaní, protože odkaz v § 125e odst. 5 měl od počátku mířit k § 125f. Toto ustanovení totiž upravuje právě delikty právnických a fyzických osob (rozuměj úplně všech právnických a fyzických osob bez ohledu na to, zda podnikají, nebo ne)“ (cit. rozsudek 10 As 308/2016, bod 13).
Zcela identické či srovnatelné odůvodnění je v rozsudku ze dne 3. 8. 2017, čj. 9 As 346/2016-56, a rozsudku ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28.
Proti této judikatuře však stojí opačný závěr vyslovený v rozsudku ze dne 24. 5. 2017, čj. 3 As 114/2016-46. Tento rozsudek zcela na závěr mj. zmínil, že na správní delikt provozovatele vozidla se uplatní „jednoleté lhůty pro zánik odpovědnosti“. V konkrétním případě to nemělo na věc dopad, neboť v důsledku novely č. 230/2014 Sb. „jednoletá lhůta, v níž bylo možné stěžovatele potrestat, v okamžiku účinnosti novelizačního předpisu ještě běžela (uběhly z ní teprve necelé čtyři měsíce), a bylo proto možné při neexistenci přechodných ustanovení a obecné zásadě nepravé retroaktivity procesních norem na danou situaci aplikovat novou právní normu, která zánik odpovědnosti spojila teprve s uplynutím dvouleté subjektivní, resp. čtyřleté objektivní lhůty.“ Rozsudek čj. 3 As 114/2016-46 byl zmíněn též v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 310/2016-54, ovšem žádné výslovné potvrzení právě uvedeného právního názoru v něm desátý senát nevidí.
Předkládající desátý senát se nadále hlásí ke svému názoru, který podrobně odůvodnil ve výše stručně citovaném rozsudku ve věci čj. 10 As 308/2016-20. Rozsudek ve věci čj. 3 As 114/2016-46 proti tomu nenabízí žádnou konkurující argumentaci, s kratší lhůtou dle přestupkového zákona pracuje „jako se zjevenou pravdou“, aniž by ji odůvodnil.
Desátý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, zda se na zánik trestnosti správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění do 6. 11. 2014 aplikovala prekluzivní lhůta podle § 125e odst. 3 tohoto zákona, anebo roční lhůta podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona.
Předkládající senát ovšem předesílá, že věc postupuje rozšířenému senátu s ohledem na jeho judikaturu, která nepřipouští jiné sjednocení judikatury než formou sjednocujícího rozhodnutí samotného rozšířeného senátu. Zejména tak nepřipouští evoluční změnu judikatury postupným opuštěním nesprávného právního názoru. Desátý senát však podotýká, že právní názor vyslovený v rozsudku čj. 10 As 308/2016-20 byl akceptován též devátým a třetím senátem. Samotný třetí senát tak v říjnu 2017 opustil právní názor, který (bez jakékoliv argumentace) přijal o cca čtyři měsíce dříve. Nadto třeba upozornit, že třetí senát v dřívějším rozsudku čj. 3 As 114/2016-46 otázku aplikovatelné lhůty nijak neanalyzoval a zmínil ji spíše mimochodem. Protože však rozšířený senát nárokuje svou pravomoc i ve vztahu k závěrům neodůvodněným, resp. vysloveným obiter dictum, nezbývá desátému senátu než postoupit spornou otázku rozšířenému senátu.
Desátý senát však navrhuje, aby rozšířený senát svou judikaturu týkající se kompetence tohoto rozhodovacího tělesa (zejm. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS) opětovně zvážil. Desátý senát je přesvědčen, že judikatura je v nynější věci sjednocená; počínaje rozhodnutím ve věci čj. 10 As 308/2016-20 rozhoduje Nejvyšší správní soud jednotně. Aktivace rozšířeného senátu je proto nadbytečná. Široce nárokovaná kompetence rozšířeného senátu je v komparativním srovnání zcela unikátní. Nutí totiž „malé“ senáty předkládat senátu rozšířenému i otázky, které ve skutečnosti již judikatura vyřešila. To jen proto, že „malý“ senát nebo účastník řízení objeví jeden izolovaný judikát směřující k závěru opačnému.
Desátý senát je přesvědčen, že judikatura Nejvyššího správního soudu je sjednocována nikoliv jen formalizovanou metodou, prostřednictvím rozšířeného senátu, ale též evolučně, tedy rozhodovací praxí „malých“ senátů. Pokud tedy „malý“ senát Nejvyššího správního soudu vysloví a odůvodní určitý právní názor, který je dalšími senáty následován, nelze dospět k závěru o roztříštěnosti judikatury ve smyslu hypotézy § 17 odst. 1 s. ř. s. jen proto, že tu snad je nějaký starší odlišný právní názor, nijak neodůvodněný, jen letmo zmíněný, typicky obiter dictum. Judikatura je svou povahou „spontánní“ právo, nepodléhající stejným formálním požadavkům jako právní předpisy. Pokusy „sešněrovat“ judikaturní vývoj jen do instituce rozšířeného senátu jsou v právní realitě Nejvyššího správního soudu rozhodujícího tisíce věcí ročně předem odsouzeny k neúspěchu.
Pokud by snad rozšířený senát ve vztahu ke své pravomoci svůj názor modifikoval, je namístě věc vrátit k rozhodnutí desátému senátu bez věcného rozřešení s tím, že tu ve skutečnosti judikaturní konflikt není.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení pravomoci rozšířeného senátu
[19] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout v předložené věci. Základ pravomoci rozšířeného senátu stanoví § 17 odst. 1 věta první s. ř. s.: „Dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.“ Podle dlouhodobé rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je povinnost postoupit věc rozšířenému senátu dána nejen, jestliže se senát soudu chce odchýlit od předchozího jednotně zastávaného názoru soudu. Stejnou povinnost má i v zákonem výslovně neupravené situaci, jestliže zjistí, že již došlo ke vzniku rozporu v právních názorech vyjádřených v rozhodnutích soudu a nemůže rozhodnout, aniž by se od jednoho z nich odchýlil. Zásadně je třeba vycházet z toho, že pravomoc k provádění judikaturních odklonů, stejně jako k řešení judikaturních rozporů, má rozšířený senát.
[20] Citované ustanovení ovšem nelze vykládat doslova, pouze podle jeho textu. Existují rozličné situace, v nichž, přísně vzato, tento soud dochází k právnímu názoru „odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu“, a přesto by předkládání takových věcí do rozšířeného senátu postrádalo jakýkoliv smysl.
[21] Zcela absurdní doslovný výklad by například vedl k tomu, že poté, co rozšířený senát rozhodne o provedení judikaturního odklonu, každý další senát následující rozhodnutí rozšířeného senátu by musel svou věc předložit do rozšířeného senátu znovu, neboť dospívá k právnímu názoru, který je „odlišný od právního názoru již vyjádřeného“, byť posléze rozšířeným senátem odmítnutého. Takovýto postup by sice také odpovídal textu citovaného ustanovení, činil by ovšem institut rozšířeného senátu zcela zbytečným. Praxe bez jakéhokoliv váhání od samého počátku bere za samozřejmé, že rozhodnutí rozšířeného senátu zbavuje předchozí právní rozhodnutí, od jehož názorů se odchýlilo, normativních („precedentních“) účinků. Rozhodovat odchylně od takto „právně odklizeného“ rozhodnutí proto lze i bez aktivace rozšířeného senátu.
[22] Jsou ale i další, reálnější situace, ve kterých tento soud připustil, že ačkoliv dospívá k právnímu názoru odlišnému od svého předchozího rozhodnutí, věc do rozšířeného senátu nepředkládá. Takovouto situací je například provedení judikaturního obratu v důsledku zásahu soudu, jehož judikatura je pro Nejvyšší správní soud závazná (Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva nebo Soudního dvora Evropské unie, dále souhrnně, byť formálně nepřesně, „nadřazené soudy“). Rozšířený senát již vyslovil, že aktivovat ho v situaci, kdy o právní otázce závazně rozhodl nadřazený soud, by „znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byla ponížena z pozice významného sjednocovatele judikatury na pouhého formálního hlasatele názorů“ nadřazeného soudu [usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS; viz také usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS; shodně nález ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15 (N 41/80 SbNU 501), bod 19]. Právní názor Nejvyššího správního soudu je tedy v takových situacích zbaven obecných normativních účinků přímo v důsledku zásahu nadřazeného soudu. Rozhodovat odchylně od tohoto názoru tedy může Nejvyšší správní soud opět bez aktivace rozšířeného senátu.
[23] Další výjimkou z povinnosti předložit věc do rozšířeného senátu i při zaujímání názoru odlišného od předchozího rozhodnutí jsou tzv. judikaturní excesy. Rozšířený senát již vyslovil, že judikaturního excesu se malý senát dopustí tehdy, pokud vůbec judikaturu nadřazeného soudu nebo rozšířeného senátu nereflektuje (například z důvodu opomenutí), nenabízí žádné konkurenční argumenty, ač je zřejmé, že tato judikatura na věc dopadá. V takové situaci následně rozhodující tříčlenný senát následující názor nadřazeného soudu či rozšířeného senátu je oprávněn, či dokonce povinen rozhodnout od tohoto excesu odchylně, a to opět aniž by rozšířený senát aktivoval (viz například usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, bod 25, nebo odůvodnění nepředložení věci rozšířenému senátu v rozsudku ze dne 8. 7. 2015, čj. 10 As 97/2014-127, jehož ústavní konformitě Ústavní soud výslovně přitakal již citovaným nálezem sp. zn. I. ÚS 2866/15). Rozhodnutí bez jakýchkoliv důvodů se odchylující od závazné judikatury tak nemá žádné obecné normativní účinky a k jeho překonání opět není třeba rozšířený senát aktivovat.
[24] V pozadí všech popsaných situací působí totožná myšlenka. Účelem zapojování rozšířeného senátu je, aby rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu vycházela z jednotného výkladu právních norem. Do pravomoci rozšířeného senátu tak patří řešení pouze takových právních otázek, ohledně kterých na půdě Nejvyššího správního soudu aktuálně existuje více reálně následovatelných, v obecné rovině normativně působících právních názorů. Jinými slovy, rozšířený senát musí mít „o čem“ rozhodovat. Naopak toto těleso nemá řešit otázky, na které si mohou tříčlenné senáty a adresáti judikatury Nejvyššího správního soudu na základě dosavadního vývoje judikatury odpovědět sami. K této myšlence se rozšířený senát přihlásil již v roce 2006, kdy uvedl, že jeho pravomoc není možné vnímat striktně podle slov § 17 odst. 1 s. ř. s., ale z „komplexního a funkčního hlediska“ (usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Afs 66/2004-53, cit. v bodě [22] shora).
[25] V projednávané věci desátý senát do rozšířeného senátu předložil právní otázku, zda se na zánik trestnosti správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění do 6. 11. 2014 aplikuje prekluzivní lhůta podle § 125e odst. 3 tohoto zákona, anebo roční lhůta podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona. K této otázce lze v předchozích rozhodnutích soudu skutečně nalézt dva rozdílné právní názory.
[26] Jako první k této otázce zaujal právní názor třetí senát v rozsudku ze dne 24. 5. 2017, čj. 3 As 114/2016-46. Třetí senát v relevantní pasáži tohoto rozhodnutí reagoval na argumentaci stěžovatele rozhodnutím krajského soudu, ze kterého mělo plynout, že novela č. 230/2014 Sb. nemohla prekluzivní lhůtu prodloužit. Tuto argumentaci třetí senát odmítl s tím, že v poukazovaném rozhodnutí krajský soud dospěl k závěru, že již jednou uplynutou prekluzivní lhůtu nemohla novela prodloužit. Oproti tomu ve stěžovatelově případě v době, kdy novela vstoupila v účinnost, prekluzivní lhůta stále běžela, uplynuly z ní teprve necelé čtyři měsíce. Právní názor třetího senátu tak spočíval především v tom, že novelizace právní úpravy zákonem č. 230/2014 Sb. prodloužila stále ještě běžící lhůtu pro zánik odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla. Výslovně přitom ovšem třetí senát zmínil, že původní lhůta byla jednoletá. Argumentačně ovšem tento svůj závěr nijak nepodepřel. Délku prekluzivní lhůty před novelou ostatně nečinil ani žádný z účastníků spornou a třetí senát vzal jako nesporný předpoklad svých úvah, že šlo o lhůtu jednoletou.
[27] Právní závěr třetího senátu následně zmínilo, resp. převzalo, jediné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 310/2016-54. Situace posuzovaná šestým senátem byla obdobná jako u třetího senátu: správní delikt byl spáchán dne 2. 7. 2014, tedy opět zhruba čtyři měsíce před vstupem novely č. 230/2014 Sb. v účinnost. Stěžovatel ve věci šestého senátu nečinil sporné, že na jeho případ již zmíněná novela v obecnosti dopadá; tvrdil pouze to, že § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu obsahuje pouze lhůtu k zahájení správního řízení, nikoliv lhůtu k projednání správního deliktu. Z toho dovozoval, že i po zmíněné novele je třeba aplikovat jednoroční lhůtu k projednání z přestupkového zákona. Šestý senát tuto argumentaci odmítl s tím, že se ztotožnil s argumentací v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, čj. 1 As 337/2016-45, podle kterého citované ustanovení stanoví subjektivní i objektivní prekluzivní lhůtu odpovědnosti za spáchání správního deliktu. „Pro úplnost“ následně šestý senát citoval výše rozebíranou pasáž z rozhodnutí čj. 3 As 114/2016-46 o tom, že díky vstupu novely v účinnost došlo k prodloužení jednoleté prekluzivní lhůty na lhůtu delší. Šestý senát tak evidentně rovněž předpokládal, že původní lhůta před novelou byla jednoletá. Opět ovšem šlo o účastníky nezpochybňovaný závěr a opět šestý senát předpoklad jednoleté lhůty nijak neodůvodnil.
[28] V jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu závěr třetího senátu již není zmíněný.
[29] K odlišnému závěru od závěru třetího senátu jako první dospěl desátý senát. Stalo se tak v rozsudku ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20. Jediná a stěžejní otázka řešená v tomto rozhodnutí byla právě otázka použití analogie při vyplňování mezery v právní úpravě lhůty k zániku odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Na základě odpovědi na tuto otázku krajský soud zrušil napadené správní rozhodnutí, a právě s řešením této otázky žalovaný v kasační stížnosti nesouhlasil. Desátý senát přitom dal žalovanému za pravdu. Dospěl k závěru, že na přestupky spáchané před účinností zmíněné novely je třeba na základě analogie zákona aplikovat normu dle § 125e zákona o silničním provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta).
[30] Zvolený výklad podpořil desátý senát argumentem, že by bylo „proti koncepci právní úpravy správního deliktu provozovatele vozidla, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu ve stejné lhůtě (tedy ve lhůtě jednoho roku od spáchání stanovené zákonem o přestupcích) jako odpovědnost za související přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu by se totiž překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl od delší lhůty, kterou by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob podle téhož ustanovení“ (bod 15). Původní „odkaz na § 125d byl formálně nesmyslný již na první pohled a lze logicky dovodit, že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na § 125f. Krom toho (což je důležitější) není ani z věcných důvodů namístě, aby pachateli tohoto speciálního správního deliktu (byť je jím fyzická osoba nepodnikající) svědčila kratší lhůta pro zánik odpovědnosti (odpovídající lhůtě podle zákona o přestupcích): popíralo by to totiž samotnou konstrukci tohoto typu deliktu a jeho subsidiární povahu. Proto se v této věci neměla užít analogie ke lhůtě podle přestupkového zákona, nýbrž analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle zákona o silničním provozu. NSS se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že použití lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob (dvouleté subjektivní, nanejvýš však čtyřleté od spáchání) není v neprospěch žalobce, protože jinak by jeho odpovědnost nebyla časově ohraničena vůbec, což je s ohledem na základní ústavní požadavky nepřijatelné“ (bod 16). Desátý senát opatřil své rozhodnutí i tomu odpovídající právní větou: „Odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§ 125e odst. 5 a § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného zákona (§ 125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.“
[31] Totožný výklad jako desátý senát, podpořený obdobnými argumenty, byl následován i v jiných rozhodnutích tohoto soudu. Konkrétně jde přinejmenším o (chronologicky řazené) rozsudky ze dne 3. 8. 2017, čj. 9 As 346/2016-56, ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28, ze dne 25. 10. 2017, čj. 1 As 223/2017-38, ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 277/2017-26, ze dne 5. 6. 2018, čj. 3 As 46/2017-40, ze dne 11. 6. 2018, čj. 3 As 84/2017-19 a ze dne 17. 10. 2018, čj. 7 As 290/2018-31.
[32] Z popisu rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že se v rozhodnutích soudu řešících spornou otázku skutečně objevily dva různé právní názory. Třetí senát a následně s odkazem na něj i šestý senát počítal před novelou č. 230/2014 Sb. s jednoroční lhůtou, rozsudek desátého senátu se subjektivní dvouletou lhůtou a objektivní čtyřletou lhůtou. Tyto tři rozsudky byly vydány v krátkém, zhruba měsíčním časovém úseku (konec května až konec června 2017).
[33] Z dalšího výše popsaného vývoje judikatury je ovšem rovněž zcela zjevné, že původní názor třetího senátu již nyní nikdo nezastává. Druhý z prezentovaných právních názorů byl totiž následně bezvýjimečně následován v dalších sedmi rozsudcích tohoto soudu vydaných během následujícího zhruba roku a půl, a to různými senáty. Proti neodůvodněnému a na okraj vyslovenému právnímu názoru vyjádřenému v rozhodnutí třetího senátu tak stojí následná linie rozhodnutí s opačným a detailně odůvodněným právním názorem, k níž se navíc připojil i třetí senát, původce předchozího opačného názoru. V takové situaci není pochyb o tom, že uvedený právní názor je fakticky překonán a rozhodnutí třetího senátu již nemá žádné obecné normativní účinky.
[34] Rozšířený senát tedy byl aktivován v situaci, kdy na půdě Nejvyššího správního soudu neexistuje více reálně následovaných, obecně normativně působících právních názorů. Rozhodovací praxe soudu je již fakticky sjednocena. V souladu s výše popsaným funkčním pojetím pravomoci rozšířeného senátu není proto namístě, aby se k předložené právní otázce rozšířený senát vyjadřoval.
[35] Že je judikatura v současnosti již sjednocena, neznamená, že tomu tak bylo vždy. V situaci, kdy z objektivních okolností ještě nebylo zcela zřejmé, že třetím senátem vyslovený právní názor by nyní soud již nevyslovil, bylo namístě při odchylování se od tohoto rozhodnutí věc rozšířenému senátu předložit. V současnosti, kdy pozbytí normativních účinků rozhodnutí třetího senátu z okolností zřejmé je, již ovšem rozšířený senát ani přes možné předchozí porušení povinnosti jej aktivovat být aktivován nemá. Pouhé možné konstatování, že dříve některý z tříčlenných senátů pochybil, jestliže věc do rozšířeného senátu nepostoupil, není pro aktivaci rozšířeného senátu dostatečným důvodem. Smysl činnosti rozšířeného senátu totiž není dozírat nad tím, zda v minulosti tříčlenné senáty postupovaly správně, ale sjednocovat právní názory soudu, pokud jsou rozporné (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 8. 2018, čj. 2 Azs 340/2017-72, č. 3820/2019 Sb. NSS). Rozhodné tedy není to, zda v minulosti došlo k vyslovení rozdílných právních názorů, ale to, zda ke dni posuzování existence pravomoci rozšířeného senátu rozdílná rozhodovací praxe trvá nebo reálně hrozí. Jen takový přístup totiž odpovídá účelu sjednocovací role rozšířeného senátu, kterou je vytváření jednotných interpretačních vodítek do budoucna, nikoliv řešení „minulých“ názorových neshod pro ně samé.
[36] Opačný přístup, tedy pokud by rozšířený senát měl rozhodovat i v případech, kdy (již) žádný skutečný rozpor v rozhodovací praxi senátů Nejvyššího správního soudu není, by byl v rozporu s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. „Řízení před sjednocujícím tělesem totiž nepřináší pouze výnosy (předvídatelnost a bezrozpornost rozhodování), ale též nezanedbatelné náklady (prodloužení délky řízení, zvýšené využití omezených personálních zdrojů).“ (nález I. ÚS 2866/15, bod 20). Není přitom podstatné, jakého počtu případů z celkového výkonu Nejvyššího správního soudu, resp. rozšířeného senátu, by se takové zbytečné prodlužování řízení týkalo, neboť na délku každého řízení je třeba pohlížet z pohledu jeho účastníka, a nikoliv soudní statistiky. Navíc nelze přehlédnout, že každá (a tedy i zbytečně) projednávaná věc oddaluje rozhodnutí i všech v pořadí dalších případů.
[37] Rozšířený senát proto dospívá k závěru, že není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Normativní účinky přitom může rozhodnutí pozbýt z různých důvodů. Výše jsou popsány situace zásahu nadřazeného soudu nebo vydání rozhodnutí zjevně ignorujícího závazný právní názor. Další situací, kdy předchozí rozhodnutí soudu pozbyde normativní účinky, tak je situace, kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl. Na tyto okolnosti je třeba v následném rozhodnutí dovozujícím pozbytí normativních účinků některého z předchozích rozhodnutí jasně ukázat. V případě pochybností o faktickém překonání předchozího právního názoru je povinností věc do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem své pravomoci.
[38] Rozšířený senát si je samozřejmě vědom možné obavy z následků právě vysloveného závěru. Ten by totiž mohl být vnímán jako pobídka senátům, aby v případech nespokojenosti s předchozím rozhodnutím Nejvyššího správního soudu uměle zakládaly jiné, rozporné judikaturní linie a takříkajíc „zadělávaly“ na postupné překonání předchozího právního názoru soudu. Takový postup by však byl zjevným porušením povinnosti podle § 17 s. ř. s. V posuzované věci však nic nesvědčí tomu, že by se desátý senát svévolně vyhnul své povinnosti předložit spornou otázku rozšířenému senátu. Zejména je zřejmé, že třetí a desátý senát vydaly svá rozhodnutí velmi krátce po sobě, což mohlo znemožnit vyhledání dříve vysloveného právního názoru. Jak již bylo uvedeno, názor třetího senátu byl v rozhodnutí zmíněn jen letmo a třetí senát jej ani nepublikoval ve formě právní věty, která by také vyhledání právního názoru výrazně ulehčila.
[39] Rozšířený senát navíc zdůrazňuje výjimečnost okolností, za kterých dospěl k výše uvedenému závěru: fakticky byl již překonán právní názor, který nepředstavoval stěžejní otázku řešené kauzy, nebyl podložen žádnými argumenty a samotný senát, jenž byl původcem právního názoru, od tohoto názoru následně ustoupil. Za takové situace skutečně nemohlo být pochyb o tom, že judikatura soudu je již v současnosti sjednocena, ačkoliv izolovaně posuzována by žádná z uvedených skutečností nebyla dostatečným důvodem pro nepředložení věci rozšířenému senátu (srov. stále platné závěry vyjádřené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS, k otázce pravomoci rozšířeného senátu v případě, že dříve vyslovený právní názor nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci).
[40] Rozšířený senát si je jist, že tímto rozhodnutím nevyvolá na Nejvyšším správním soudu stav judikaturní anarchie. Naopak. Vymezení podmínek, za kterých se mohou tříčlenné senáty samy ve výjimečných situacích od předchozího právního názoru soudu odchýlit, může v důsledku učinit vývoj judikatury soudu otevřenější a předvídatelnější. V situacích, kdy je zcela zřejmé a objektivně doložitelné, že předchozí právní názor soudu již nikdo na soudu nezastává, a aktivace rozšířeného senátu by tak byla bezúčelnou a nehospodárnou formalitou, již nebudou tříčlenné senáty čelit pokušení překonaný právní názor ignorovat nebo se mu pod rouškou sofistikovaného „odlišení“ vyhýbat. Místo toho předchozí právní názor označí a otevřeně vysvětlí, proč ho mají již za překonaný. Samozřejmě, jakýkoliv později rozhodující senát, který by s takovýmto závěrem o již fakticky sjednocené judikatuře nesouhlasil, je povinen věc do rozšířeného senátu předložit.
V. Shrnutí a závěr
[41] Rozšířený senát není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. V případě pochybností o faktickém překonání předchozího právního názoru je povinností senátu Nejvyššího správního soudu věc do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem své pravomoci.
[42] Z výše uvedených skutečností vyplývá, že v projednávané věci není dána pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. Věc se proto vrací desátému senátu bez věcného projednání předložené otázky k dalšímu řešení. Jemu přísluší rozhodnout o kasační stížnosti s ohledem na ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu.
Odlišné stanovisko soudce Aleše Roztočila
[1] Neztotožňuji se s názorem většiny rozšířeného senátu, a to ani s výrokem, ani s odůvodněním usnesení. Proto podávám toto odlišné stanovisko. Mám za to, že jednak názor většiny o „pozbytí normativních účinků“ judikatury je nesprávný a nebezpečný a jednak usnesení většiny nenabízí žádná použitelná kritéria pro aplikaci této doktríny.
[2] Připouštím, že od doslovného výkladu § 17 odst. 1 s. ř. s. je možné se v některých případech odchýlit a dát přednost teleologickému výkladu, avšak pouze tehdy, vyžaduje-li to důležitá hodnota právního řádu. Případy uvedené v bodech 22 a 23 usnesení většiny mají společné to, že důvodem pro upřednostnění jiného než doslovného výkladu citovaného ustanovení byla potřeba zajištění ústavní či evropské konformity judikatury Nejvyššího správního soudu, resp. její konformity s mezinárodními závazky České republiky. Jinými slovy, hodnotou, pro kterou v minulosti rozšířený senát přistoupil k volnějšímu výkladu povinnosti postoupit věc rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s., byl princip demokratického právního státu dodržujícího mezinárodní závazky (čl. 1 Ústavy České republiky), loajálního Evropské unii (čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU).
[3] V nyní posuzované věci však není zřejmé (a ani usnesení většiny toto nevysvětluje), jaká důležitá hodnota ústavního pořádku či právního systému obecně vyžaduje odhlédnutí od výslovného znění § 17 odst. 1 s. ř. s. Procesní ekonomie, na kterou poukazuje většina, takový zásah oslabující právní jistotu nemůže odůvodnit. Pokud by v posuzované věci rozšířený senát přistoupil k věcnému posouzení právní otázky, která v minulosti byla Nejvyšším správním soudem v jeho rozhodnutích rozdílně posouzena, nebylo by to nijak absurdní a nečinilo by to institut rozšířeného senátu zbytečným, jak je naznačováno v bodě 21 usnesení většiny.
[4] Naopak takový přístup by zcela odpovídal dosavadní judikatuře rozšířeného senátu, od které se usnesení většiny zcela nedůvodně odchyluje. Např. v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 1 As 176/2012-130, č. 3159/2015 Sb. NSS (ve věci „účastenství spolků ve stavebním řízení“), rozšířený senát vyslovil svou pravomoc k meritornímu posouzení věci, ačkoli šlo o mnohem zřejmější případ „slepé judikatorní větve“ než v nyní posuzované věci. Jak vyplývá z bodů 13 až 19 citovaného usnesení, výklad vztahu § 109 stavebního zákona a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny podal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS, v němž vysvětlil, že v důsledku nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006 neztratily spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny možnost účastnit se stavebních řízení. Tento názor byl komplexně odůvodněn, zachycen v evidenci judikatury Nejvyššího správního soudu a publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Uvedený názor byl zcela důsledně respektován navazující judikaturou Nejvyššího správního soudu (citované usnesení rozšířeného senátu uvádí z let 2010 až 2013 celkem 8 rozsudků Nejvyššího správního soudu, z toho dva publikované ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Pravomoc rozšířeného senátu zde byla založena zcela ojedinělým rozsudkem druhého senátu, v němž se tento ve dvou větách (tj. bez bližší argumentace) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, který zaujal opačný názor. Postupující senát se přitom mínil přidržet dominantního proudu judikatury.
[5] V usnesení ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS (ve věci „nemovitostí a osvobození od soudních poplatků“), pak rovněž k založení pravomoci rozšířeného senátu postačovalo jediné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z roku 2004, přičemž v dalších letech judikatura Nejvyššího správního soudu vycházela z odlišných hledisek. I v této věci postupující senát mínil pokračovat v pozdější rozhodovací praxi. Rovněž v dalších věcech (jejichž kompletní výčet na tomto místě není potřebný) rozšířený senát měl podmínky své pravomoci za splněné, přestože viděno optikou usnesení většiny jeden z konkurenčních názorů byl vysloven v judikatuře, která v rozhodné době „pozbyla normativních účinků“.
[6] Účelem procesního pravidla stanoveného v § 17 odst. 1 s. ř. s. je zajištění jednotnosti rozhodování Nejvyššího správního soudu, a tím naplnění úlohy Nejvyššího správního soudu jakožto garanta jednoty a zákonnosti rozhodování soudů ve správním soudnictví (§ 12 odst. 1 s. ř. s.), a tím posílení právní jistoty jednotlivců jakožto adresátů činnosti správních soudů a správních orgánů. Bohužel, výklad přijatý většinou není v souladu s tímto smyslem zákonného ustanovení, ba je s ním přímo v rozporu.
[7] Především usnesení většiny nenabízí žádná jasná kritéria, na jejichž základě by bylo možné určit, kdy určitá judikatura „pozbyla normativních účinků“, tedy již nikoho nezavazuje a nezakládá ani legitimní očekávání adresátů právních předpisů. Z usnesení by bylo možné dovozovat, že vodítkem je princip aritmetický, nicméně poměr 2:3 ve prospěch názoru desátého senátu v době rozhodování o postoupení věci nevyznívá příliš přesvědčivě. Pokud by mělo být vzato v úvahu kritérium časové, ani zde není možné mluvit o jednoznačnosti a výjimečných okolnostech svědčících ve prospěch překonanosti právního názoru či o tom, že jeden z právních názorů vyšel z užívání: přímo v usnesení většiny se hovoří o tom, že oba právní názory byly vysloveny v odstupu několika týdnů, a od vydání rozsudku čj. 3 As 114/2016-56 do postoupení věci rozšířenému senátu v projednávaném případě neuplynul ani rok. Pokud by názory Nejvyššího správního soudu měly mít trvanlivost menší než běžné spotřební zboží, bylo by to zajisté tristní.
[8] Ohledně kritéria „kvalitativního“ je zřejmé, že názor vyslovený v rozsudku čj. 10 As 308/2016-20 je bohatěji odůvodněn než rozsudek čj. 3 As 114/2016-56. Je pravdou, že v posledně uvedeném rozsudku se názor spíše konstatuje, než odůvodňuje, s tím, že Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací uvedenou v rozsudku krajského soudu k této otázce. Takový přístup je však Nejvyšším správním soudem vcelku běžně využíván a nepovažuje se za deficit odůvodnění rozsudku. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích svůj názor ohledně prekluzivní lhůty v rozsudku ze dne 27. 4. 2016, čj. 52 A 100/2015-63, jenž byl napaden kasační stížností zamítnutou rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 114/2016-46, podrobněji vysvětlil. Uvedl rovněž, že vychází z metodického pokynu Ministerstva dopravy čj. 8/2013-160/OST/5. V žádném případě tedy nelze tvrdit, že by názor vyslovený v rozsudku čj. 3 As 114/2016-56 nebyl srozumitelný či obhajitelný. Pokud je totiž analogicky dovozováno určité v zákoně chybějící pravidlo, zejména pak ve věcech trestních, mělo by tak být ve prospěch pachatele. Pokud bylo nutno analogicky dovodit prekluzivní lhůtu pro trestání správních deliktů provozovatele vozidla, kterým je fyzická osoba – nepodnikatel, bylo veskrze myslitelné sáhnout k prekluzivní lhůtě pro trestání přestupků, kterých se právě mohly dopustit jen fyzické osoby a která byla výhodnější pro tyto osoby, než k prekluzi správních deliktů provozovatelů – právnických osob. To platí tím spíše, pokud byl tento názor opřen o ustálenou aplikační praxi správních orgánů dokumentovanou v citovaném metodickém pokynu Ministerstva dopravy.
[9] Pokud jako další vodítko většina uvádí zřejmost toho, že na [Nejvyšším správním] soudu předchozí právní názor již nikdo nezastává, o tomto mohou více či méně subjektivně usoudit soudci tohoto soudu, případně na základě více či méně reprezentativní ankety. Pro účastníky řízení a další adresáty práva se jedná o kategorii zcela nepředvídatelnou a neuchopitelnou. Je samozřejmě otázkou, zda názor většiny přispěje k většímu respektu ze strany odborné veřejnosti a veřejné správy k judikatuře Nejvyššího správního soudu, pokud se otevřeně přiznává, že relevantnost jednotlivých (dokonce opakovaně vyslovených) názorů v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu je pouze podmíněná, tj. závislá na tom, zda bude následně respektována v dalších rozhodnutích, a k jejímu popření je aktivace rozšířeného senátu toliko fakultativním postupem.
[10] Otázkou tedy zůstává, v čem spočívá „výjimečnost okolností“ působících „pozbytí normativních účinků“ rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v posuzované věci, o níž hovoří většina. Není ani zřejmé, zda nová doktrína prezentovaná většinou se má uplatňovat pravidelně či zcela výjimečně, a lze očekávat, že bude jen na libovůli senátu, jemuž byla věc přidělena, zda v případě zjištění nejednotnosti dosavadní judikatury budou aktivovat dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířený senát, popř. zda prohlásí tu či onu linii judikatury (s níž se neztotožňuje) za „odumřelou“. Fakticky to povede k ještě větší roztříštěnosti judikatury a porušování práva na zákonného soudce, které je zahrnuto v právu na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod. O tom, že již nyní vědomě či mimoděk k porušení povinností vyplývajících z § 17 odst. 1 s. ř. s. čas od času dochází (a to i pod záminkou excesivnosti či ojedinělosti nekonvenujících názorů), svědčí např. nálezy Ústavního soudu z 15. 8. 2018, sp. zn. I. ÚS 3755/17, z 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, z 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, z 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10. Bylo by jistě nežádoucí, pokud by došlo k takovému vývoji, kdy by existovaly paralelně dvě či více linií judikatury, které by se navzájem označovaly za excesivní, odumřelé, ojedinělé apod.
[11] Nemohu se rovněž nepozastavit nad názorem, že opakovaným porušováním dokonce ústavně zaručených práv účastníků řízení může být určitý právní názor aprobován, a dokonce nabýt „normativní účinky“, zatímco jiná judikatura, která byla vydána v souladu s procesními pravidly, v důsledku nezákonného postupu soudu v jiných věcech „pozbude normativních účinků“. Úvahy o přirozeném vývoji judikatury předestřené postupujícím senátem a akceptované většinou se mohou dobře uplatnit v právních systémech, kde procesní předpisy nestanoví formalizovaný postup pro změnu judikatury vrcholných soudů. Jsou však problematické v českém právu, kde právě § 17 odst. 1 s. ř. s. [resp. v § 20 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), či v § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] stanoví formální postup k překonání jednou vysloveného právního názoru.
[12] Rovněž upozorňuji, že procesní předpisy umožňují v některých případech zjednodušené posouzení věcí jasných a bezproblémových. Zpravidla pro takové konstatování „jednoznačnosti“ je vyžadována jednomyslnost senátu (srov. § 104a odst. 2 s. ř. s., § 19 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, § 243c odst. 2 o. s. ř.). Většina v nyní projednávané věci konstatuje nepochybnost názoru, že judikatura Nejvyššího správního soudu je již v současnosti sjednocena. Ohledně tohoto však jednomyslnost dosažena nebyla. | decision_778.txt |
4,397 | k § 17 odst. 1 správního řádu soudního
V řízení o kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů není dána pravomoc rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, čj. 16 Kss 5/2017-173)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 16/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 252/04 ), č. 170/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 566/05), č. 205/2010 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 33/09)
Věc: Předseda Okresního soudu v Prostějově proti Pavle D. o kárné odpovědnosti kárně obviněné.
Kárný navrhovatel podal podle zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů (dále jen „zákon o kárném řízení“), na kárně obviněnou návrh na zahájení kárného řízení pro jednání, jež mělo spočívat v tom, že jako soudkyně Okresního soudu v Prostějově zařazená dle rozvrhu práce soudu na exekuční úsek svou trvale chaotickou a nesystémovou prací a trvale sníženým podprůměrným pracovním výkonem zavinila v období od 25. 4. 2014 do 17. 2. 2017 opakovaně neodůvodněné dlouhodobé průtahy v konkrétně specifikovaných 112 exekučních věcech.
Při předběžném posouzení věci dospěl šestnáctý senát Nejvyššího správního soudu, rozhodující jako kárný senát ve věcech soudců, k závěru, že pro posouzení věci je třeba vyřešit právní otázku, co je skutkem v případě, že soudce v určitém časovém intervalu pracuje pomaleji (případně méně či méně efektivně), než jak by bylo potřeba k tomu, aby bez průtahů vyřizoval veškerou agendu, kterou je podle rozvrhu práce příslušný vyřizovat. Při řešení této otázky však zjistil, že v judikatuře kárných senátů ve věcech soudních exekutorů existují dva protichůdné přístupy ve vymezení skutku v těchto případech, které v postupovacím usnesení popisuje. První výkladová varianta, stručně řečeno, posuzuje průtahy ve více věcech ve vymezeném období jako pokračující skutek neplnění povinností soudního exekutora, za který by měl být exekutor postihován pouze jednou. Podle druhé varianty se naopak v případě průtahů současně v několika řízeních jedná o nečinnost v každém jednotlivém řízení představující samostatné skutky.
Předkládající senát se dále v návrhu výslovně věnoval tomu, proč má za to, že i ve věcech kárných je dána pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu nesouhlasil s rozhodnutím ze dne 23. 3. 2012, čj. 11 Kseo 4/2009-111, ve kterém se kárný senát vědomě odchýlil od předchozí judikatury jiného kárného senátu bez předložení věci rozšířenému senátu, neboť měl za to, že rozšířený senát nemá pravomoc v kárných věcech rozhodovat.
Kárné senáty podle předkládajícího senátu potřebují sjednocovací mechanismus. Kárné senáty všech tří typů (pro soudce, státní zástupce i soudní exekutory) řeší paralelně a opakovaně v řadě případů tytéž právní otázky. Bez pravomoci rozšířeného senátu by byl jediným, a fakticky jen velmi omezeným prostředkem ke sjednocení judikatury kárných senátů Ústavní soud, což je nežádoucí stav.
Předkládající senát upozornil na to, že kárné senáty ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů jsou organizačně součástí Nejvyššího správního soudu (§ 3 věta druhá, § 4 odst. 2 až 5, § 4a odst. 2 až 5 či § 4b odst. 2 až 5 zákona o kárném řízení), jakkoli se v řízení před nimi postupuje podle relativně komplexní zvláštní právní úpravy (zákona o kárném řízení) za subsidiárního přiměřeného použití trestního řádu. Jsou s ním však i úzce personálně spojeny, neboť soudce Nejvyššího správního soudu je členem každého kárného senátu. Navíc i svou povahou má kárné řízení blízko k agendě správního soudnictví v oblasti služebních poměrů.
Podle předkládajícího senátu pravomoc rozšířeného senátu nelze odmítnout z důvodu specifického personálního složení kárných senátů. Ztráta „nesoudcovského“ prvku v rozhodování některých otázek týkajících se kárných senátů by představovala jen malou cenu za prospěch, který by zapojení rozšířeného senátu mohlo přinést. Předkládající senát následně uvedl i jiné situace, kdy soudní těleso se specifickým složením je zavázáno posuzovat určité právní (případně ale též skutkové) otázky tělesem, v němž laický prvek chybí (např. laický prvek u rozhodování trestních a pracovních věcí v prvním stupni, rozhodování Soudního dvora Evropské unie o předběžné otázce či rozhodování Ústavního soudu). Při praktickém fungování rozšířeného senátu přitom lze navíc zajistit, aby existovalo přiměřené personální propojení mezi rozšířeným senátem a kárnými senáty.
Předkládající senát nepovažoval za přesvědčivý argument obsažený v právním názoru vysloveném ve výše citovaném rozhodnutí čj. 11 Kseo 4/2009-111, a sice že kárné senáty nemají „procesně“ s Nejvyšším správním soudem nic společného, neboť soudním řádem správním se přiměřeně řídí pouze při řešení otázky podjatosti člena kárného senátu (§ 10 věta první zákona o kárném řízení). Ve zmíněném ustanovení se praví: „Na vyloučení člena senátu z projednávání a rozhodování věci se přiměřeně použije ustanovení zvláštního právního předpisu“ (zvýraznění přidáno šestnáctým senátem Nejvyššího správního soudu). Poznámka pod čarou 4c) za uvedenou větou odkazuje na § 8 soudního řádu správního. Užití formulace „zvláštní právní předpis“ podle šestnáctého senátu naznačuje, že právní podklad výkonu pravomoci kárných senátů má ve skutečnosti tři klíčové zdroje. V první řadě je to samotný zákon o kárném řízení, který má ambici být relativně autonomní právní úpravou kárných řízení jak po stránce institucionálního uspořádání kárných senátů, tak co do pravidel řízení před nimi. Zákon o kárném řízení však realisticky počítá s tím, že v něm obsažená úprava nemusí být co do pravidel vedení řízení před kárnými senáty vyčerpávající, a proto stanoví ve svém § 25, že „[n]estanoví-li tento zákon jinak nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu“ (zvýraznění přidáno šestnáctým senátem Nejvyššího správního soudu).
Je zřejmé, že souvisí-li pravidlo řízení před kárnými senáty, které není obsaženo v samotném zákoně o kárném řízení, ale které je potřeba mít k dispozici, v podstatné míře s institucionálním uspořádáním kárných senátů a jejich začleněním do struktury Nejvyššího správního soudu, jedná se přesně o situaci, kdy „z povahy věci vyplývá“, že není namístě přiměřené subsidiární užití trestního řádu, nýbrž jiného zákona. Takovým jiným zákonem – „zvláštním právním předpisem“, jak ve vztahu k výslovně upravené otázce, jak řešit podjatost členů kárného senátu, praví § 10 zákona o kárném řízení – nutně musí být právě soudní řád správní, neboť ten upravuje postavení, strukturu a také vnitřní mechanismy pro sjednocování rozhodovací činnosti té instituce, jejíž součástí, byť specifickou, kárné senáty jsou, a sice Nejvyššího správního soudu. Právě proto je to rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (a nikoli například velký senát trestního kolegia Nejvyššího soudu), kdo má pravomoc rozhodovací činnost kárných senátů včleněných do institucionální struktury Nejvyššího správního soudu sjednocovat.
Následně předkládající senát v postupovacím usnesení předestřel svůj právní názor na rozhodnou právní otázku, ohledně které dle něj existuje v judikatuře kárných senátů rozpor. Vzhledem k tomu, jak rozšířený senát uvážil o své pravomoci v této věci, právní názor šestnáctého senátu zde není třeba reprodukovat.
Rozšířený senát věc vrátil šestnáctému senátu k projednání a rozhodnutí.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení pravomoci rozšířeného senátu
[10] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout v předložené věci.
[11] Základ pravomoci rozšířeného senátu stanoví § 17 odst. 1 soudního řádu správního. Tento zákon upravuje a) pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a některé otázky organizace soudů a postavení soudců a b) postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví (§ 1 s. ř. s.).
[12] Oproti tomu kárné senáty, ačkoliv organizačně součástí Nejvyššího správního soudu (§ 3 zákona o kárném řízení), jsou utvářeny, obsazovány a organizovány podle zákona o kárném řízení a podle něj také přednostně postupují. Tento zákon stanoví „příslušnost soudu pro řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, složení senátů kárného soudu, postup kárného soudu a účastníků v řízení o kárné odpovědnosti“ (§ 1 zákona o kárném řízení). Ustanovení § 4 až § 7 stanoví počet osob zasedajících v kárných senátech, jejich profesní původ, proces výběru, funkční období a další související věci. Postup soudu v kárném řízení upravuje hlava III. citovaného zákona.
[13] Zákon o kárném řízení na některých místech odkazuje na konkrétní ustanovení jiných právních předpisů. Takto v § 10 výslovně odkazuje na úpravu soudního řádu správního týkající se vyloučení člena senátu z projednávání a rozhodování věci. Z toho lze dovodit, že tam, kde zákonodárce měl v úmyslu, aby se na kárné řízení aplikoval soudní řád správní, provedl odkaz na soudní řád správní výslovně. Nejedná se tak o univerzálně aplikovatelný zákon, podle kterého by měly kárné senáty postupovat nebo který by určoval, jak jsou kárné senáty organizované.
[14] Podle § 25 zákona o kárném řízení, „[n]estanoví-li tento zákon jinak nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu“. Předkládající senát argumentuje, že aplikace § 17 odst. 1 s. ř. s. na postup kárných senátů plyne právě „z povahy věci“ ve smyslu citovaného ustanovení. V obecném jazyku to, že něco plyne z povahy věci, znamená, že se jedná o něco samozřejmého, na první pohled zřejmého. V právu odkaz na povahu věci odkazuje na účel reálných společenských vztahů, které jsou právním předpisem regulovány (viz Melzer, F. Metodologie nalézání práva. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 186–190). Odkaz na povahu věci v § 25 zákona o kárném řízení tak odkazuje na realitu – na specifickou povahu kárného řízení, jako řízení disciplinárního, a to oproti řízení trestnímu – a z ní plynoucí pravidlo. „Povaha věci“ může vyloučit přiměřenou aplikaci trestního řádu, nikoliv však založit přiměřenou (tím méně „obdobnou“) aplikaci jiného právního předpisu. V tomto ohledu rozšířený senát nemá za to, že by z reálné povahy kárného řízení jakkoliv vyplývala pravomoc rozšířeného senátu. Pokud by uvedený odkaz měl mířit na normu plynoucí z právního předpisu, jak naznačuje předkládající senát, neodkazovalo by vykládané ustanovení na „povahu věci“, ale (ať již obecně či konkrétně) právě na právní předpis.
[15] Rozšířený senát se neztotožňuje ani s argumentem předkládajícího senátu o blízkosti kárné agendy k problematice správního soudnictví v oblasti služebních poměrů. Správní soudnictví je v českém právním prostředí tradičně vystavěno na principu posteriorního přezkumu rozhodnutí správních orgánů, nikoliv na vlastní pravomoci rozhodovat o právech a povinnostech dotčených osob, resp. jejich deliktní odpovědnosti.
[16] Ostatní argumenty předkládajícího senátu o potřebnosti, resp. neproblematičnosti sjednocovací pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech jsou povýtce právně politické a jako takové nemohou být důvodem k dovození pravomoci rozšířeného senátu cestou výkladu zákona, ale jedině k případné změně právní úpravy. Ta může směřovat jak k výslovnému zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo k vytvoření jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů.
[17] Rozšířený senát v tomto ohledu připomíná čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Doktrína z těchto ustanovení ústavního pořádku dovozuje, že orgány veřejné moci „musí bedlivě dodržovat svoje zákonem stanovené kompetence, které nesmí překračovat. Jsou oprávněny jednat pouze tehdy, kdy to zákon výslovně stanoví.“ (Šimíček, V. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky, komentář. Praha: Linde, 2010, str. 56). „Jde o obecnou ústavněprávní zásadu, která se promítá do výhrady zákona ve všech případech, kdy jde o zřizování státních orgánů, stanovení jejich organizace a kompetence, jakož i procesněprávních pravidel způsobu jejich jednání, postupu.“ (Grospič, J. in Knapp, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde Praha, a. s., 1998, str. 99). „Hmotněprávní, kompetenční i procesní podmínky pro uplatňování státní (veřejné) moci lze upravit jen zákonem.“ (Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 24). Dovozování pravomoci rozšířeného senátu rozhodovat ve věcech kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, třebas i na základě „povahy věci“, by bylo v rozporu s tímto ústavněprávním požadavkem na výslovné, zákonem upravené stanovení podmínek výkonu státní moci.
[18] O tom, že se s rozšířeným senátem jako s mechanismem sjednocování judikatury kárných senátů od počátku nepočítalo, svědčí i nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827). V tomto řízení Nejvyšší správní soud navrhl Ústavnímu soudu zrušení zákona o kárném řízení ve znění novely č. 314/2008 Sb. (novely, která kárné soudnictví organizačně přenesla k Nejvyššímu správnímu soudu). Protiústavnost měla podle Nejvyššího správního soudu spočívat mimo jiné právě v tom, že jednoinstanční řízení neobsahuje mechanismus sjednocení judikatury (bod 12 citovaného nálezu). Ústavní soud tomuto argumentu nepřisvědčil, a to „s ohledem na fakt, že řízení se vede před jediným soudem s celostátní působností, je naopak riziko judikatorních rozkolů výrazně menší“ (bod 64). Otázce sjednocování právních názorů kárných senátů se věnovalo i odlišné stanovisko soudkyně Židlické, která naopak riziko nejednotného výkladu vnímala jako nikoliv „bez významu“, neboť „Ústavní soud by, s ohledem na své postavení orgánu ochrany ústavnosti, byl povolán korigovat toliko zcela extrémní vybočení z kautel spravedlivého procesu, což není pro účely sjednocení praxe dostačující“. Z argumentace majority Ústavního soudu, disentující soudkyně a koneckonců i Nejvyššího správního soudu jako navrhovatele je zřejmé, že s rozšířeným senátem jako sjednotitelem právních názorů kárných senátů nikdo nepočítal. Lze proto jen obtížně tvrdit, že zapojení rozšířeného senátu do činnosti kárných senátů plyne z povahy věci.
[19] Ostatně i samy kárné senáty zastávají názor o nedostatku pravomoci rozšířeného senátu, a to dlouhodobě a konstantně (srov. rozhodnutí ze dne 23. 3. 2012, čj. 11 Kseo 4/2009-111, body 41–43; ze dne 29. 10. 2012, čj. 14 Kse 4/2012-143, bod 48; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 4/2013-94; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 1/2014-55; a ze dne 21. 1. 2019, čj. 11 Kss 7/2018-207, body 44–46). Právní jistotu plynoucí z takovéto dosavadní jednotné rozhodovací praxe by bylo možné narušit pouze při existenci zvlášť závažných důvodů [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05 (N 170/42 SbNU 455)]. Rozšířený senát takovéto důvody pro změnu soudní praxe ohledně otázky jeho pravomoci rozhodovat ve věcech kárného řízení neshledává.
[20] Závěrem rozšířený senát dodává, že důsledkem jím zastávaného výkladu nutně není a nemá být nepředvídatelnost rozhodování kárných senátů, která by odporovala ústavněprávním východiskům právního státu, jak popisuje šestnáctý senát v postupovacím usnesení. Ústavní soud sice zdůraznil význam procedur pro změnu předchozích právních názorů, učinil tak ovšem ve vztahu k nejvyšším soudům, „jejichž funkcí je mimo jiné i sjednocování judikatury, tj. tam, kde přijaté právní závěry mají z povahy sjednocování obecnější dopad na výklad právních norem“. Zvláštní procesní postup, který zajišťuje účast širšího okruhu soudců, je podle Ústavního soudu stanoven právě „s ohledem na to, že změna judikatury takového soudního orgánu znamená mnohem citelnější zásah do principu právní jistoty a rovnosti před zákonem“ (viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05). Kárné senáty, oproti tomu, rozhodují jako soudy nalézací. Vhodná kombinace flexibility a stability právních názorů může být naplňována i pouze za pomoci druhého, obecně aplikovatelného materiálního požadavku pro změnu právních názorů, rovněž zdůrazněného Ústavním soudem. Právní jistota, předvídatelnost práva, ochrana oprávněné důvěry v právo a rovnost totiž vyžadují, aby kárné senáty jednou vyslovený právní názor následovaly i v jiných obdobných případech, resp. aby k jeho překonávání přistupovaly pouze z jasně vyjádřených racionálních důvodů, po zvážení zásahu do právní jistoty vyvěrající z dosavadního výkladu a s vědomím požadavku budoucí jednotnosti rozhodovací praxe [viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05 nebo nález ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 (N 16/36 SbNU 173)]. Absence procesního mechanismu tak není s požadavky ústavního pořádku nutně v rozporu.
[21] Rozšířený senát si je vědom slabin výše nastíněného způsobu sjednocování judikatury kárných senátů, a to zejména za situace již existující rozdílné rozhodovací praxe, jako je tomu v projednávané věci. Ani to však nemůže nic změnit na skutečnosti, že zákonná úprava neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr o pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech. Je na zákonodárci, zda přistoupí ke změně právní úpravy, ať již cestou výslovného zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo vytvořením jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů. | decision_779.txt |
4,398 | k § 4 odst. 1 písm. h) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích
k § 104 odst. 2 soudního řádu správního
Kasační stížnost proti rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s., neboť směřuje jen proti výroku o nákladech řízení.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2024, čj. 9 As 270/2023-21)
Prejudikatura: č. 507/2005 Sb. NSS, č. 973/2006 Sb. NSS, č. 2116/2010 Sb. NSS, 3072/2014 Sb. NSS, č. 4039/2020 Sb. NSS, č. 4209/2021 Sb. NSS a č. 4554/2024 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 40/2021 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2890/20).
Věc: KLUB 213, z. s., proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o povinnost zaplatit soudní poplatek, o kasační stížnosti žalobce.
Devátý senát postoupil tuto věc rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda je přípustná kasační stížnost proti rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku.
Městský úřad Nymburk uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 11. 2023 zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Praze žalobu, ve které současně navrhl, aby jí krajský soud přiznal odkladný účinek. Krajský soud výrokem I usnesení ze dne 4. 12. 2023, čj. 56 A 16/2023-26, návrh na přiznání odkladného účinku zamítl. Výrokem II žalobci uložil povinnost zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč s odkazem na § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích.
Žalobce (stěžovatel) proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost, ve které uplatnil kromě námitek proti zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě též námitky proti stanovení soudního poplatku za tento návrh. Dle stěžovatele krajský soud věděl, kolik činí soudní poplatek za žalobu, a to včetně návrhu na přiznání odkladného účinku. Pokud měl za to, že se soudní poplatek za tento návrh platí zvlášť, měl ho připočíst k požadovanému poplatku a neměl ho požadovat až po zaplacení soudního poplatku za žalobu. Za chybu krajského soudu nemůže nést odpovědnost stěžovatel. Stěžovateli byly známy mimořádné opravné prostředky proti rozhodnutím o návrhu na přiznání odkladného účinku, které nebyly nijak zpoplatněny.
Devátý senát souhlasil s dosavadní judikaturou, že kasační stížnost proti rozhodnutí o odkladném účinku je nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s., neboť jde o rozhodnutí dočasné povahy (usnesení NSS ze dne 22. 12. 2004, čj. 5 As 52/2004-172, č. 507/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2022, čj. 8 As 176/2022-14). Kasační stížnost proti výroku I usnesení krajského soudu je proto nepřípustná. Měl však pochybnosti o přípustnosti kasační stížnosti proti výroku II o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě.
Pokud by byl výrok II usnesení krajského soudu výzvou k zaplacení soudního poplatku během řízení, šlo by o rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení, a kasační stížnost by proti němu nebyla přípustná podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 2/2008-47, nebo ze dne 15. 11. 2019, čj. 5 As 213/2019-18).
Třetí senát v rozsudku ze dne 9. 6. 2021, čj. 3 As 50/2021-32, a pátý senát v rozsudku ze dne 13. 10. 2017, čj. 5 As 265/2017-13, dospěly k závěru, že důvod nepřípustnosti kasační stížnosti podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. se uplatní i na rozhodnutí, jímž je uložena povinnost zaplatit soudní poplatek za vydané rozhodnutí o návrhu na odkladný účinek. Bez bližšího zdůvodnění považovaly toto rozhodnutí za výzvu k zaplacení soudního poplatku.
V judikatuře Nejvyššího správního soudu se však vyskytuje i názor, že kasační stížnost proti výroku o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o odkladném účinku či předběžném opatření je přípustná, a tedy že ji má Nejvyšší správní soud věcně přezkoumat. Pátý senát k tomu v rozsudku ze dne 11. 11. 2022, čj. 5 As 274/2022-19, uvedl, že soudní poplatek v tomto případě představuje exekuční titul. Přestože podle § 14 zákona o soudních poplatcích je vyloučeno odvolání ve správním soudnictví proti usnesením ve věcech soudních poplatků, podání kasační stížnosti vyloučeno není. Podle § 102 s. ř. s. je možné podat kasační stížnost proti každému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Důvody nepřípustnosti podle § 104 s. ř. s. na výrok o uložení poplatkové povinnosti za návrh na vydání předběžného opatření nedopadají. Věcný přezkum připustil i sedmý senát v rozsudku ze dne 7. 10. 2014, čj. 7 As 108/214-10, a ze dne 15. 1. 2015, čj. 7 As 211/2014-13, ve kterých povinnost zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku odlišil od výzvy k zaplacení soudního poplatku před vydáním rozhodnutí o návrhu. K obdobnému závěru dospěl i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 27. 11. 2014, čj. 4 As 220/2014-20. Povinnost zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku totiž vzniká teprve právní mocí rozhodnutí, kterým byla uložena. Kasační stížnost věcně přezkoumal i desátý senát v rozsudku ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 133/2014-25.
Devátý senát s právním názorem vyplývajícím z rozsudků uvedených výše nesouhlasil. Rozšiřuje totiž bez bližšího zdůvodnění věcný přezkum Nejvyššího správního soudu i na rozhodnutí, jejichž závažnost neopodstatňuje věcný přezkum na základě kasační stížnosti. Jde totiž svou povahou o rozhodnutí, které do práv účastníka řízení zasahuje obdobně jako rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení nebo ukládá povinnost uhradit náklady řízení. Postoupil proto věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[10] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána, pokud rozšířený senát shledá skutečný rozpor v dosavadní judikatuře týkající se právního názoru potřebného k rozhodnutí o kasační stížnosti nebo pokud se postupující senát hodlá odchýlit od názoru vysloveného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[11] Třetí senát v rozsudku sp. zn. 3 As 50/2021 a pátý senát v rozsudku sp. zn. 5 As 265/2017 odmítly pro nepřípustnost podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. kasační stížnost proti výrokům usnesení krajských soudů, kterými byl podle třetího a pátého senátu stěžovatel vyzván k zaplacení soudního poplatku (bod 12 rozsudku sp. zn. 3 As 50/2021 a bod 14 rozsudku sp. zn. 5 As 265/2017). Rozšířený senát však ověřil z napadených usnesení krajských soudů, že v obou případech krajské soudy rozhodovaly o soudních poplatcích dvojím způsobem. Jedním výrokem vyzvaly žalobce k zaplacení soudního poplatku za žalobu podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích a zároveň mu druhým výrokem uložily povinnost zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích poté, co o něm již rozhodly. Nešlo proto jen o výroky obsahující výzvu k zaplacení soudního poplatku podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, jak by se mohlo na první pohled zdát z odůvodnění těchto rozsudků. Třetí senát a pátý senát tak zjevně považovaly rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě rovněž za rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s., proti kterému je kasační stížnost nepřípustná. Rozšířený senát ověřil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje i názor, podle kterého věcný přezkum kasační stížnosti proti tomuto rozhodnutí je přípustný. Je tak dán judikaturní rozpor. Devátý senát se zároveň chce odklonit od stávající judikatury, která věcný přezkum připouští. Předložená otázka je současně významná pro řešení posuzovaného případu. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[12] Krajské soudy mohou přiznat ve správním soudnictví odkladný účinek žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, pokud ho žaloba nemá přímo ze zákona, pouze na návrh žalobce podle § 73 odst. 2 s. ř. s. Návrh na přiznání odkladného účinku zahajuje „vnořené“ řízení v rámci hlavního řízení o žalobě (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 5. 2014, čj. 3 As 125/2012-43, č. 3072/2014 Sb. NSS, bod 37), které končí usnesením krajského soudu, který výrokem buď návrhu vyhoví, nebo jej zamítne (§ 73 odst. 4 s. ř. s.). Proti tomuto výroku usnesení krajského soudu není kasační stížnost přípustná podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s., neboť jde o rozhodnutí, které je svou povahou dočasné (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, KOPPA, bod 23).
[13] Pro posouzení, zda je přípustná kasační stížnost proti rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě, je předně nezbytné vyjasnit, jakou povahu soudní poplatek za tento návrh má.
[14] V prvé řadě je zřejmé, že se jedná o poplatek za řízení, protože je takto výslovně zařazen v sazebníku poplatků, který je přílohou k zákonu o soudních poplatcích. Jako poplatky za řízení jsou totiž označeny poplatky uvedené v položkách 1 až 23, mezi které patří i poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku ve správním soudnictví uvedený pod položkou 20.
[15] Podle § 4 odst. 1 zákona o soudních poplatcích platí, že jde-li o poplatek za řízení, vzniká poplatková povinnost
a) podáním žaloby nebo jiného návrhu na zahájení řízení (dále jen „návrh na zahájení řízení“),
b) podáním odvolání,
c) podáním dovolání,
d) podáním kasační stížnosti,
e) v insolvenčním řízení uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o insolvenčním návrhu,
f) ve vyrovnacím řízení uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím, jímž soud prohlásí vyrovnání za skončené,
g) uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti se schválením smíru ve smírčím řízení,
h) uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření,
i) uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o odmítnutí dovolání pro nepřípustnost podle § 238 občanského soudního řádu,
j) v ostatních případech uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o věci samé.
[16] Zákon o soudních poplatcích tedy v § 4 odst. 1 rozlišuje typově dvě kategorie poplatků za řízení, a to 1) poplatky splatné podáním návrhu [písm. a) až d)] a 2) poplatky splatné po právní moci rozhodnutí [písm. e) až j)]. První kategorií jsou poplatky, které vznikají a současně se stávají splatnými okamžikem, kdy je procesní úkon (žaloba, návrh na zahájení řízení, odvolání, dovolání či kasační stížnost) podán. Druhou kategorii představují poplatky spojené zejména s procesními postupy (například se schválením smíru ve smírčím řízení nebo s rozhodnutím o návrhu na nařízení předběžného opatření), u kterých je poplatková povinnost vázána až na okamžik, kdy soud o takovém návrhu rozhodne. Takové poplatky jsou splatné podle § 7 odst. 1 tohoto zákona do 3 dnů od právní moci rozhodnutí, kterým byla povinnost zaplatit soudní poplatek uložena [vzniká-li poplatková povinnost způsobem uvedeným v § 4 odst. 1 písm. e) až j), je poplatek splatný do 3 dnů od právní moci rozhodnutí, kterým byla povinnost poplatek zaplatit uložena nebo jímž byl schválen smír, nestanoví-li rozhodnutí o schválení smíru splatnost delší.]. Zákon o soudních poplatcích zároveň stanovuje zbytkové pravidlo pro případ, že poplatek za řízení nelze podřadit pod některý z případů uvedených v § 4 odst. 1 písm. a) až i). V takovém případě vzniká poplatková povinnost uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím o věci samé podle § 4 odst. 1 písm. j) tohoto zákona (shodně § 4 Vznik poplatkové povinnosti. In: Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015). Povinnost zaplatit poplatek za řízení tak obecně vzniká až v souvislosti s rozhodnutím soudu (o konkrétním procesním návrhu, či po rozhodnutí o věci samé), ledaže zákon o soudních poplatcích výslovně stanoví, že vzniká již podáním návrhu.
[17] To, do které kategorie je určité řízení zahrnuto, má rozdílné dopady na právní postavení poplatníka soudního poplatku. Nezaplatí-li totiž poplatník poplatek splatný podáním návrhu ani k výzvě soudu v dodatečné lhůtě, soud řízení zastaví podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích. Naopak v případě poplatku splatného po právní moci rozhodnutí soud o návrhu rozhodne bez předchozího zaplacení soudního poplatku. Nezaplacení poplatku uloženého rozhodnutím soudu pak může vést k nucenému výkonu rozhodnutí.
[18] Judikatura Nejvyššího správního soudu zároveň v této souvislosti již dovodila, že v případě první kategorie poplatků výzva k zaplacení podle § 9 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích (Nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí v délce alespoň 15 dnů; výjimečně může soud určit lhůtu kratší.) představuje rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení podle § 103 odst. 4 písm. b) s. ř. s. (usnesení NSS ze dne 27. 2. 2006, čj. 5 As 15/2005-47, č. 973/2006 Sb. NSS).
[19] Pro nyní projednávanou věc je proto vhodné si v prvé řadě ujasnit, do jaké kategorie poplatků soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku spadá. Pokud by totiž spadal do první kategorie, musí být vydána výzva k zaplacení soudního poplatku v náhradní lhůtě (§ 9 odst. 1 věta první zákona o soudních poplatcích). Ta je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, proti němuž kasační stížnost není přípustná podle § 103 odst. 4 písm. b) s. ř. s.
[20] Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o soudních poplatcích mlčí ohledně vzniku poplatkové povinnosti za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě (či kasační stížnosti). Přestože návrh na přiznání odkladného účinku zahajuje „vnořené“ řízení v rámci hlavního řízení o žalobě (bod [12] výše), nejedná se o návrh na zahájení řízení ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) tohoto zákona [podání žaloby nebo jiného návrhu na zahájení řízení (dále jen „návrh na zahájení řízení“)]. Ačkoliv to zákon neuvádí výslovně, je zjevné, že spojuje vznik poplatkové povinnosti s návrhem ve věci samé, tj. žalobou či jiným obdobným návrhem (například návrhem na zrušení opatření obecné povahy). Jinak by se totiž jednalo o obecné pravidlo zahájení jakéhokoliv řízení uvedeného v položkách 1 až 23 sazebníku soudních poplatků, pokud by nebylo uvedeno jinak. V takovém případě by bylo nadbytečné uvádět výslovně například řízení o opravných prostředcích [§ 4 odst. 1 písm. b), c) a d)], ale zejména zavádět zbytkovou kategorii v § 4 odst. 1 písm. j).
[21] Podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích však platí, že jde-li o poplatek za řízení, vzniká poplatková povinnost uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření. Předběžné opatření podle § 38 s. ř. s. představuje univerzální nástroj prozatímní ochrany práv účastníků, který lze uplatnit ve všech řízeních vedených ve správním soudnictví (§ 4 s. ř. s.). Předběžným opatřením může soud uložit správnímu orgánu či jinému účastníkovi řízení (případně dokonce i třetí osobě) určité povinnosti. Pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je dále v § 73 s. ř. s. zakotven institut odkladného účinku. Jeho účelem je pozastavit do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí, pokud by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce závažnou újmu. V řízení o žalobě proti rozhodnutí (nebo v řízení o kasační stížnosti podle § 120 s. ř. s.) lze uplatnit dle povahy věci předběžné opatření i odkladný účinek. Odkladný účinek je však ve vztahu k obecnějšímu institutu předběžného opatření ve vztahu speciality (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 6. 2020, čj. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS, body 48 a 49). Z uvedeného vyplývá, že rovněž odkladný účinek představuje nástroj prozatímní ochrany práv žalobce. Pokud by v soudním řádu správním nebyl odkladný účinek upraven, neznamenalo by to, že by nebylo možné pozastavit žádné účinky napadaného rozhodnutí do skončení řízení. Soud by totiž například mohl na návrh nařídit předběžné opatření, kterým by správnímu orgánu uložil, aby se do skončení řízení zdržel výkonu napadeného rozhodnutí. Odkladný účinek tak svou povahou představuje specifický případ předběžného opatření, který je zákonem výslovně upraven. V takovém případě poplatková povinnost za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě vzniká rovněž uložením této povinnosti v souvislosti s rozhodnutím soudu o tomto návrhu podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích. Svým obsahem se totiž jedná o zvláštní druh návrhu na nařízení předběžného opatření. Nepoužije se proto zbytkové pravidlo podle § 4 odst. 1 písm. j) tohoto zákona.
[22] Ostatně zákonodárce shodně stanoví i lhůtu 30 dnů pro rozhodnutí o předběžném opatření (§ 38 odst. 3 s. ř. s.) i o odkladném účinku (§ 73 odst. 4 s. ř. s.). Také to svědčí o tom, že mají mít i stejný způsob výběru soudního poplatku. U předběžného opatření zákonodárce zjevně preferoval rychlost rozhodování před jistotou státu, že soudní poplatek bude bez obtíží uhrazen. Stejné důvody platí i pro odkladný účinek, který je zvláštním druhem předběžného opatření. Pokud by se měl soudní poplatek vybírat předem jako v případě řízení podle § 4 odst. 1 písm. a) až d), pak by se například muselo nejprve rozhodovat i o případné žádosti o osvobození od soudních poplatků. To by rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby mohlo naprosto neúměrně prodloužit i s ohledem na povinnost krajského soudu vyčkat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o případné kasační stížnosti proti usnesení o zamítnutí návrhu na osvobození od soudního poplatku (usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 5. 2021, čj. Ars 3/2019-43, č. 4209/2021 Sb. NSS, Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa Miroslava Sládka). Uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku v souvislosti s rozhodnutím o něm naopak soudu umožňuje rozhodnout o žádosti o osvobození i po vydání rozhodnutí o tomto návrhu. Dokonce účastník řízení může požádat o osvobození od soudního poplatku i po vydání daného usnesení. Aby se osvobození vztahovalo i na soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku, nemůže jej účastník zaplatit. Není totiž důvod v souladu s § 64 s. ř. s. nepoužít § 138 odst. 1 větu poslední o. s. ř. Podle ní platí, že nerozhodne-li předseda senátu jinak, vztahuje se osvobození na celé řízení a má i zpětnou účinnost; poplatky zaplacené před rozhodnutím o osvobození se však nevracejí.
[23] Povinnost zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku proto vzniká dnem právní moci rozhodnutí, jímž bylo o návrhu rozhodnuto a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek zaplatit. Krajský soud tak je v usnesení o návrhu na přiznání odkladného účinku současně povinen výrokem uložit žalobci povinnost zaplatit poplatek za tento návrh, a to ve výši 1 000 Kč podle položky 20 sazebníku poplatků. Tento soudní poplatek je splatný do 3 dnů od právní moci rozhodnutí, kterým byla povinnost poplatek zaplatit uložena (§ 7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
[24] Rozšířený senát k tomu dodává, že si je vědom dosavadní terminologické nepřesnosti senátů Nejvyššího správního soudu, pokud ukládaly poplatek za „podání návrhu na přiznání odkladného účinku“. Takto je tento poplatek sice výslovně označen v položce 20 sazebníku soudních poplatků, stejně jako poplatek za „návrh na nařízení předběžného opatření“ pod položkou 5 sazebníku soudních poplatků. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích však hovoří o uložení poplatku v souvislosti s rozhodnutím soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření. Ukládá se tedy až tehdy, pokud je o návrhu rozhodnuto. Jestliže například soud věc projedná přednostně, a proto už o návrhu na přiznání odkladného účinku nerozhodne, k uložení poplatku nedojde, ačkoliv byl návrh podán. Poplatek je tedy vybírán za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku, nikoliv za samotný návrh.
[25] Soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku z výše uvedených důvodů spadá do kategorie poplatků za řízení splatných po právní moci rozhodnutí (bod [16] výše). Soud proto nevyzývá žalobce k jeho zaplacení podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích před tím, než o návrhu rozhodne. Závěry usnesení sp. zn. 5 As 15/2005 (bod [17] výše) tak nelze přenést na rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku, jak chybně učinily třetí senát v rozsudku sp. zn. 3 As 50/2021 a pátý senát v rozsudku sp. zn. 5 As 265/2017 (bod [6] výše). Soud zde totiž žádnou výzvu k zaplacení poplatku nevydává.
[26] Klíčová je proto otázka, zda je přípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, kterým byl soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě uložen. Rozšířený senát dospěl k závěru, že přípustná není, a to z níže uvedených důvodů.
[27] Kasační stížnost je obecně přípustná proti každému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu vydanému ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s). Výjimku představují důvody nepřípustnosti stanovené v § 104 s. ř. s. V každém jednotlivém případě je třeba zkoumat, zda není naplněn některý z těchto důvodů nepřípustnosti (bod 22 usnesení ve věci KOPPA).
[28] V úvahu předně připadá, zda není kasační stížnost obdobně jako v případě výzvy k zaplacení soudního poplatku nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát v usnesení Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa Miroslava Sládka, poukázal na to, že soudní řád správní ani jiné právní předpisy nevymezují znaky rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení, a ani nestanoví demonstrativní výčet takových rozhodnutí. Doktrína dovozuje, že se jedná především o rozhodnutí, se kterými není spojen žádný nepříznivý následek, soud jimi není vázán nebo nemají vliv na rozhodnutí ve věci samé (body 33 až 37 usnesení ve věci Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa Miroslava Sládka).
[29] Výrok o povinnosti zaplatit soudní poplatek sice nemá vliv na rozhodnutí ve věci samé. Oproti výzvě podle § 9 odst. 1 téhož zákona však představuje exekuční titul, jak správně uvedl pátý senát v rozsudku sp. zn. 5 As 274/2022. Nese proto v sobě pro žalobce nepříznivý následek pro případ, že povinnost zaplatit soudní poplatek dobrovolně nesplní. Přestože nevyhovění výzvě k zaplacení soudního poplatku v konečném důsledku může vést k zastavení řízení, výzva sama o sobě nezakládá žádné negativní důsledky pro žalobce. Jde totiž o pouhé upozornění na zákonnou povinnost zaplatit soudní poplatek, byť s možnými významnými negativními dopady. Negativní důsledek však představuje až rozhodnutí, kterým bylo řízení pro nezaplacení soudního poplatku zastaveno.
[30] Rozhodnutím o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku je soud zároveň vázán (k jeho zrušení nebo změně je třeba formální postup v rámci autoremedury podle § 12 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, který je podle tohoto ustanovení navíc časově omezen).
[31] Nejde proto o rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.
[32] Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu uvedená výše však nevzala v potaz to, že výrok rozhodnutí krajského soudu o povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě představuje výrok o nákladech řízení.
[33] Podle § 57 odst. 1 s. ř. s. platí, že náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, soudní poplatky, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady spojené s dokazováním, odměna zástupce, jeho hotové výdaje a tlumočné.
[34] Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. dále platí, že kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná.
[35] Již z jazykového výkladu § 57 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že součástí nákladů řízení jsou i soudní poplatky (shodně § 137 odst. 1 o. s. ř.; k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2021, sp. zn. I. ÚS 2890/20, bod 19).
[36] Komentářová literatura k tomu uvádí, že „jedním ze základních druhů nákladů řízení jsou soudní poplatky. Jednotlivé soudní poplatky a podmínky vzniku povinnosti uhradit soudní poplatek jsou upraveny v zákoně o soudních poplatcích. Ten rozděluje soudní poplatky na poplatky za řízení a poplatky za úkony. Jde nejen o poplatek za podání návrhu na zahájení řízení, ale i o poplatek za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě (kasační stížnosti), poplatek za podání návrhu na vydání předběžného opatření, dále poplatek za podání návrhu na delegaci vhodnou nebo poplatek za sepsání podání do protokolu či poplatek za vyhotovení stejnopisu nebo kopie rozhodnutí, listin, protokolu apod.“ (§ 57. Kocourek, T. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019).
[37] Rovněž soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku proto představuje náklad řízení podle § 57 odst. 1 s. ř. s.
[38] Kasační stížnost směřující jen proti výroku o nákladech řízení je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s. I judikatura Nejvyššího správního soudu již dospěla k tomu, že z tohoto důvodu je nepřípustná kasační stížnost proti výroku o rozhodnutí o soudním poplatku. Konkrétně se jednalo o výrok o vrácení soudního poplatku (usnesení NSS ze dne 23. 2. 2007, čj. 8 As 25/2006-144, ze dne 20. 6. 2013, čj. 9 As 59/2013-10, a ze dne 19. 11. 2020, čj. 9 Afs 248/2020-22) či o vrácení jeho části (usnesení NSS ze dne 31. 7. 2019, čj. 4 Azs 183/2019-26). Tento závěr potvrdil rozšířený senát v usnesení sp. zn. 3 As 125/2012, ve kterém uvedl, že „osmý senát rozhodoval [usnesení sp. zn. 8 As 25/2006 – pozn. rozšířeného senátu] v situaci, kdy na pravomocné rozhodnutí ve věci (odmítnutí návrhu) navazovalo rozhodnutí o vrácení včas zaplaceného soudního poplatku. V kontextu jím posuzované věci tedy bylo možné považovat soudní poplatek za součást nákladů řízení ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s. (obdobně § 137 odst. 1 o. s. ř.).“
[39] Rozšířený senát tyto závěry potvrzuje. Soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku totiž rovněž představuje náklad řízení podle § 57 odst. 1 s. ř. s. (bod [37] výše). Není proto důvod, aby se Nejvyšší správní soud věcně zabýval kasační stížností, která směřuje pouze proti výroku, kterým byla uložena povinnost soudní poplatek zaplatit. Jde totiž stále o rozhodnutí o nákladech řízení.
[40] Ostatně dosud judikatura nepochybovala o tom, že kasační stížnost pouze proti výroku rozhodnutí krajského soudu, kterým byla účastníků řízení uložena povinnost nahradit náklady řízení o žalobě, je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s. (usnesení ve věci KOPPA). Stejně jako rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek i tento výrok představuje exekuční titul, a navíc náhrada nákladů řízení je z povahy věci téměř vždy výrazně vyšší než samotný soudní poplatek, který bývá jen součástí této náhrady nákladů řízení. Proto nejsou správné úvahy pátého senátu v rozsudku čj. 5 As 274/2022-19, který právě v tomto viděl důvod pro připuštění kasační stížnosti.
[41] Na tomto závěru nemění nic to, že oproti § 237 odst. 1 písm. i) o. s. ř., který upravuje nepřípustnost dovolání v občanském soudním řízení, nestanovuje § 104 s. ř. s. výslovně nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o povinnosti zaplatit soudní poplatek. Nadále se totiž jedná o rozhodnutí o nákladech řízení podle § 57 odst. 1 s. ř. s., proti kterému je kasační stížnost nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s.
[42] Ostatně § 14 zákona o soudních poplatcích výslovně vylučuje i odvolání proti usnesením ve věcech poplatků vydaným soudy ve správním soudnictví. Dané ustanovení na první pohled nedává smysl, vzhledem k tomu, že odvolání není ve správním soudnictví opravným prostředkem. Toto ustanovení nabývá jistého smyslu ve spojení s § 13 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, podle kterého se ve věcech poplatků rozhoduje a postupuje podle občanského soudního řádu. Rozšířený senát však již v usnesení sp. zn. 3 As 125/2012 dospěl k závěru, že „pokud proto ustanovení § 13 odst. 1 zákona o soudních poplatcích mlčí o soudním řádu správním, je třeba tuto skutečnost považovat za zákonodárcem nezamýšlenou mezeru v zákoně a relevantní ustanovení soudního řádu správního za nepřímou novelizaci zákona o soudních poplatcích.“ (bod 29 usnesení sp. zn. 3 As 125/2012). Přednost má proto postup podle soudního řádu správního a ten odvolání jako řádný opravný prostředek nezná, a proto jej ani není třeba vylučovat. Nicméně z § 14 zákona o soudních poplatcích je podle rozšířeného senátu přinejmenším zřejmý záměr zákonodárce, aby proti rozhodnutí správních soudů o soudních poplatcích nebyl opravný prostředek přípustný. Ustanovení § 14 zákona o soudních poplatcích nepředstavuje komplexní úpravu vyčerpávající problematiku opravných prostředků proti rozhodnutím správních soudů o soudních poplatcích (bod 30 usnesení sp. zn. 3 As 125/2012).
[43] Rozšířený senát si je vědom toho, že opakovaně připustil kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. (naposledy usnesení ve věci Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa Miroslava Sládka a usnesení sp. zn. 3 As 125/2012). Jak však již uvedl v usnesení sp. zn. 3 As 125/2012, „oproti tomu [rozšířený senát se odlišoval od rozhodnutí o vrácení soudního poplatku řešeném v usnesení sp. zn. 8 As 25/2006; viz bod [38] výše] první senát posuzoval rozhodnutí, které se týkalo neosvobození žalobce od soudních poplatků, přičemž uhrazení soudního poplatku představuje jednu ze skutečností podmiňujících následnou procesní aktivitu soudu. Zvážení, zda žalobce splňuje podmínky pro osvobození od soudního poplatku, které předchází případnému vyměření poplatkové povinnosti, resp. výzvě k uhrazení soudního poplatku a samotnému věcnému posuzování žaloby, nelze podřadit pod rozhodování o nákladech řízení ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s. potažmo § 104 odst. 2 s. ř. s. – typicky spojenému s rozhodnutím ve věci či na ně navazujícím.“ (body 18 a 19 usnesení sp. zn. 3 As 125/2012). Rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků tak nepředstavuje rozhodnutí o nákladech řízení podle § 57 odst. 1 ve spojení s § 104 odst. 2 s. ř. s. Jeho obsahem nejsou konkrétní soudní poplatky, a tedy náklady řízení podle § 57 odst. 1 s. ř. s. Přiznané osvobození se totiž vztahuje na všechny v úvahu připadající soudní poplatky vzniklé v řízení před správními soudy. Má také vliv na případné uložení povinnosti platit zálohu na náklady provedení důkazu (§ 59 odst. 2 s. ř. s.) a rozhodování o nákladech řízení státu proti neúspěšnému účastníkovi řízení (§ 60 odst. 4 s. ř. s.). Je-li proto žádost o osvobození zamítnuta, nejedná se o rozhodnutí o konkrétních nákladech řízení ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s.
[44] Rozšířený senát nad rámec nutného odůvodnění poznamenává, že to, že nepřípustnost kasační stížnosti proti výroku rozhodnutí krajského soudu, kterým byla uložena povinnost zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku, neznamená, že chybně stanovenou povinnost nelze nijak zvrátit. Podle § 12 odst. 1 zákona o soudních poplatcích totiž platí, že vydá-li soud nesprávné rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit poplatek, toto rozhodnutí zruší nebo změní i bez návrhu. Domnívá-li se proto žalobce, že povinnost byla uložena nesprávně, může soudu navrhnout, aby nesprávné rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek zrušil nebo změnil v rámci autoremedury podle § 12 odst. 1 tohoto zákona.
[45] Rozšířený senát závěrem dodává, že skutečnost, že kasační stížností je napaden nejen výrok o povinnosti zaplatit soudní poplatek, nýbrž i výrok o zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, nebrání použití § 104 odst. 2 s. ř. s. Jak totiž uvedl rozšířený senát v bodě 31 usnesení ve věci KOPPA, „zákonodárce nemínil absolutně a bezvýjimečně vyloučit přezkum výroku o nákladech řízení, ale naopak umožnit jej tam, kdy Nejvyšší správní soud věcně přezkoumává výrok o věci samé. Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. je tudíž aplikovatelné pouze na kasační stížnosti podané výlučně proti výroku o nákladech řízení. Logicky vzato, bude-li nepřípustná kasační stížnost do výroku o věci samé z některého z důvodů zde uvedených, pak osud této kasační stížnosti směřující proti výroku ve věci samé bude následován i tou její částí, kterou bude napaden výrok o nákladech řízení.“ Kasační stížnost proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na přiznání odkladného účinku, je nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. (bod [12] výše). Výrok o nákladech řízení související s rozhodnutím o návrhu na přiznání odkladného účinku (povinnost zaplatit soudní poplatek) proto nelze přezkoumat ani ve spojení s kasační stížností proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na přiznání odkladného účinku, protože ta je nepřípustná.
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[46] Rozšířený senát dospěl k závěru, že kasační stížnost proti rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s., neboť směřuje jen proti výroku o nákladech řízení.
IV. Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[47] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Sporná otázka se totiž týkala pouze toho, zda kasační stížnost proti výroku rozhodnutí krajského soudu o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku přípustná. Není. Devátý senát současně nezpochybnil závěr ustálené judikatury, včetně judikatury rozšířeného senátu, podle které je kasační stížnost proti usnesení o zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. Rozšířený senát proto posoudil celou věc sám podle § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
[48] Stěžovatel kasační stížností brojí proti výrokům I a II napadeného usnesení krajského soudu. Kasační stížnost proti výroku I je nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s., neboť jde o rozhodnutí, které je svou povahou dočasné (bod [12] výše). Kasační stížnost proti výroku II je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s., neboť směřuje jen proti výroku o nákladech řízení podle § 57 odst. 1 ve spojení s § 104 odst. 2 s. ř. s. (bod [39] výše).
[49] Rozšířený senát proto odmítl kasační stížnost jako nepřípustnou podle § 104 odst. 2 a § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) a § 120 s. ř. s.
[50] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v rozhodnutí o žalobě. Řízení o kasační stížnosti proti usnesení, kterým bylo rozhodnuto o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, je totiž vnořeno do řízení o žalobě (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 11. 2023, čj. 5 As 84/2022-30, č. 4554/2024 Sb. NSS, EKO Logistics, bod 50). Při posouzení, zda má některý účastník právo na náhradu nákladů řízení podle § 60 odst. 1 s. ř. s. a v jaké výši, krajský soud přihlédne k tomu, že podle § 60 odst. 3 ve spojení s § 120 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta. | decision_78.txt |
4,399 | k § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném do 30. 6. 2017
k § 2 odst. 1 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2013*)
k § 133 odst. 3 občanského zákoníku z roku 1964 ve znění účinném do 31. 12. 2013**)
I. Jestliže osoba, která činí návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, tvrdí, že nemovitost, jejíž prodej správce daně v daňové exekuci nařídil, nepodléhala evidenci v katastru nemovitostí, jsou daňové orgány povinny zkoumat tuto otázku.
II. V případě, že nemovitost nepodléhala evidenci v katastru nemovitostí (srov. § 2 odst. 1 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí), došlo k převodu vlastnického práva účinností smlouvy o převodu vlastnického práva (§ 133 odst. 3 občanského zákoníku z roku 1964). Skutečným vlastníkem dané nemovité věci je pak nabyvatel vlastnického práva ze smlouvy o převodu vlastnického práva, i když je v katastru nemovitostí jako vlastník evidovaná jiná osoba.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 3. 2019, čj. 15 Af 39/2018-64)
Prejudikatura: č. 689/2005 Sb. NSS; č. 28/2016 Sb. NS.
Věc: a) Společnost s ručením omezeným Spinel Trade a b) společnost s ručením omezeným A-VERSE proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce.
Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 28. 5. 2018, kterým byla zamítnuta jejich odvolání a bylo potvrzeno rozhodnutí Finančního úřadu pro Ústecký kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 6. 11. 2017. Tímto rozhodnutím správce daně nevyhověl návrhu žalobce a) na vyloučení majetku z daňové exekuce ze dne 4. 10. 2017 a vyslovil, že nemovitá věc – čerpací stanice nacházející se na pozemku st. p. „X“ v k. ú. Velemín se nevylučuje z daňové exekuce nařízené exekučními příkazy ze dne 12. 5. 2017. Žalobci se současně v žalobě domáhali toho, aby soud uložil žalovanému povinnost nahradit žalobcům náklady soudního řízení. Usnesením ze dne 26. 3. 2019 soud věci žalobce a) a b) spojil ke společnému projednání.
Žalobce a) namítal, že byl zkrácen na svých právech, když ani jeden z daňových orgánů nepostupoval v souladu se zásadou materiální pravdy. Poukázal na to, že předmětem kupní smlouvy uzavřené mezi ním a žalobcem b) (dále též „daňový dlužník“) bylo pouze zařízení čerpací stanice: 2 nádrže na pohonné hmoty Bencalor o objemu 16 000 l, 2 výdejní stojany Adast, cenový ukazatel – totem, elektrické ovládací zařízení provozu čerpací stanice umístěné na protilehlé nemovitosti a kovové zastřešení s plechovou střechou chránící nádrže a výdejní stojany. Poznamenal, že pozemek, na kterém stojí čerpací stanice, která se nachází v areálu komunálních služeb obce Velemín, je ve vlastnictví obce Velemín, přičemž technologické zařízení vlastnil od 28. 2. 2010 do 17. 12. 2010 žalobce b). Žalobce a) zdůraznil, že z rozhodnutí o přípustnosti stavby Odboru výstavby a územního plánování Okresního národního výboru v Litoměřicích ze dne 5. 10. 1972 a z kolaudačního rozhodnutí téhož úřadu ze dne 13. 12. 1976 je zřejmé, že předmětná čerpací stanice nikdy nebyla zkolaudována jako stavba. Konstatoval, že k zápisu čerpací stanice do katastru nemovitostí došlo pouze na základě potvrzení Městského úřadu Lovosice, stavebního úřadu, který prohlásil, že v archivu neexistují žádné doklady k uvedené stavbě, a proto se má za to, že stavba byla řádně povolena a zkolaudována. Podotkl, že již obec Velemín a následně i daňový dlužník zakoupili pouze technologické zařízení čerpací stanice, a to bez stavby a pozemku. K oddělení stavby a technologického zařízení ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64 nikdy nedošlo.
Dále uvedl, že vzhledem k nefunkčnosti a zastaralosti čerpací stanice v roce 2013 zakoupil nové výdejní stojany a zásadně zrekonstruoval nádrže pohonných hmot Bencalor, zpevnil manipulační plochu, aby mohl požádat Krajský úřad Ústeckého kraje o povolení provozování čerpací stanice. Namítl, že žalovaný nespecifikuje, co tvoří předmětnou čerpací stanici a od čeho by se tedy měly oddělit předmětné movité věci. Byl toho názoru, že ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64 danou otázku neřeší. Žalovaný se žádným způsobem nevyjádřil ani k vlastnictví nových výdejních stojanů, provedené rekonstrukci nádrží a zpevněných ploch potřebných pro povolení provozu čerpací stanice.
Upozornil na to, že kupní smlouvou uzavřenou mezi ním a daňovým dlužníkem na něj přešlo vlastnictví k dotčenému technologickému zařízení čerpací stanice a touto kupní smlouvou nedošlo k oddělení části od celku, který by takto byl znehodnocen, neboť daňový dlužník tento soubor věcí jako celek koupil od obce Velemín a ve stejném složení je prodal žalobci. Žalobce ani daňový dlužník tedy nenabyli žádné pozemky či budovy, ale pouze technologické zařízení.
Žalobce b) namítal, že žalovaný pochybil, když v dané věci aplikoval rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64, neboť ten není použitelný, jelikož je zde zcela odlišný skutkový stav. Zdůraznil, že předmětný judikát se vztahuje na případy, v nichž docházelo k převodu jednoznačného nemovitého majetku v podobě pozemků a budov, přičemž v rámci tohoto převodu bylo otázkou, zda součástí/příslušenstvím těchto jednoznačných nemovitých věcí bylo/nebylo i tzv. technologické zařízení. V projednávané věci je však skutkový stav zcela odlišný, jelikož žalobce b) nikdy nevlastnil ani pozemky, ani budovy, za použití kterých byla předmětná čerpací stanice provozována, což je patrné i z přiložené katastrální mapy, ze které plyne, že všechny dotčené pozemky a budovy jsou ve vlastnictví obce Velemín. Upozornil na to, že ve vlastnictví žalobce b) má být toliko přístřešek, který je v rámci katastru nemovitostí evidován jako jiná stavba na st. p. č. „X“ v k. ú. Velemín, když samotný pozemek je ve vlastnictví obce Velemín. Uvedl, že tento přístřešek neměl být správně zapsán v katastru nemovitostí jako věc nemovitá, neboť se fakticky jedná o demontovatelnou ocelovou konstrukci, a tedy o věc movitou. Žalovaný evidentně nezohlednil to, že stavba jako taková je dle občanského práva nemovitou věcí pouze tehdy, pokud je spojena se zemí pevným základem.
Poukázal na to, že i kdyby předmětný přístřešek byl věcí nemovitou, pak tato konstrukce sama o sobě rozhodně nemůže být považována za věc nezbytnou k provozu čerpací stanice, natož za věc hlavní, ve vztahu ke které by bylo technologické vybavení příslušenstvím či součástí této věci.
Žalovaný k výzvě soudu předložil správní spis a písemné vyjádření k žalobě, v němž navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Dále k námitce porušení zásady materiální pravdy uvedl, že důkazní břemeno nese v řízení o návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce daňový subjekt, který musí prokázat, že mu svědčí vlastnické právo k majetku nepřipouštějící provedení exekuce podle § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Konstatoval, že čerpací stanice trvale provozovaná a sloužící svému účelu má povahu nemovité věci, přičemž veškeré technologické zařízení a vybavení je její součástí. S ohledem na to, že čerpací stanice v daném případě slouží svému účelu, je nemovitou věcí, a proto je pro věc zásadní vlastnictví nemovité věci, tedy zápis uvedený v katastru nemovitostí, podle kterého je vlastníkem exekučně postižené jiné stavby daňový dlužník, tj. žalobce b).
Žalovaný nesouhlasil s tvrzením žalobců, že už daňový dlužník nabyl od obce Velemín vlastnické právo pouze k předmětným movitým věcem – technologickému zařízení, které následně prodal žalobci a), neboť z výpisu z katastru nemovitostí a ze správního spisu daňového dlužníka vyplývá, že ten nabyl vlastnické právo k jiné stavbě provozované jako čerpací stanice pohonných hmot na základě kupní smlouvy ze dne 28. 2. 2007 s předkupním právem prodávajícího, přičemž z kupní smlouvy uzavřené mezi obcí Velemín a daňovým dlužníkem je zřejmé, že předmětem koupě byla nemovitá věc, a to konkrétně budova bez čísla popisného nebo evidenčního – jiná stavba (čerpací stanice pohonných hmot) na pozemku označeném jako st. p. č. „X“ v k. ú. Velemín. Nabytí vlastnického práva daňového dlužníka k jiné stavbě doprovázelo rovněž podání daňového přiznání k dani z nemovitých věcí, z čehož lze usoudit, že si také daňový dlužník byl vědom toho, že nabyl vlastnické právo k nemovité věci. Ke kupní smlouvě, kterou uzavřel žalobce a) s daňovým dlužníkem a jejímž předmětem byly pouze dotčené movité věci, žalovaný uvedl, že právě z důvodu, že čerpací stanice sloužila svému účelu, nebylo možné předmětné movité věci samostatně zcizit, neboť tyto byly a jsou součástí čerpací stanice, a nemají tak svůj vlastní právní osud. Zdůraznil, že čerpací stanice je považována za typizovanou stavbu tvořenou vícero složkami, které jsou velmi úzce propojeny, a jestliže je čerpací stanice používána ke svému účelu, tj. k prodeji pohonných hmot, nemohou být jednotlivé věci tvořící technologické zařízení a vybavení čerpací stanice osamostatněny, neboť jsou považovány za součásti technologického celku a jejich osamostatněním by došlo ke zmaření účelu užívání čerpací stanice.
K otázce kolaudace žalovaný uvedl, že není oprávněn hodnotit, zda byly splněny veškeré podmínky pro zápis do katastru nemovitostí, či nikoliv, a poukázal na princip materiální publicity, podle kterého platí pro osobu jednající v dobré víře stav zapsaný v katastru nemovitostí.
Dále uvedl, že předmětem daňové exekuce je jiná stavba provozovaná jako čerpací stanice pohonných hmot, jejímž vlastníkem je podle výpisu z katastru nemovitostí žalobce b). Právě zápis do katastru nemovitostí je v dané věci zásadní, neboť čerpací stanice trvale provozovaná a sloužící svému účelu má povahu nemovité věci, přičemž veškeré technologické zařízení a vybavení je její součástí, a tedy jednotlivé věci tvořící zmíněné technologické zařízení a vybavení čerpací stanice nemohou být osamostatněny. Nepřisvědčil tvrzení žalobce b), podle kterého není rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64 přiléhavý. V tomto rozsudku se Nejvyšší správní soud vyslovil k právní povaze čerpací stanice a jejího technologického vybavení, což je pro daný případ zásadní. Přestože souzený případ neměl zcela shodný skutkový základ s případem žalobců, obecné závěry vyslovené Nejvyšší správním soudem je nutné respektovat i v dalších případech týkajících se právní povahy čerpací stanice.
Při jednání soudu konaném dne 27. 3. 2019 právní zástupce žalobce a) setrval na tom, že žaloba byla podána důvodně a soud by jí měl v plném rozsahu vyhovět.
Právní zástupce žalobce b) při tomtéž jednání taktéž setrval na tom, že žaloba byla podána důvodně a soud by jí měl v plném rozsahu vyhovět. Poukázal na to, že dne 27. 2. 2019 vydal zdejší soud rozsudek čj. 15 Af 39/2016-60, jímž došlo ke zrušení jednoho rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2016, které se týkalo daně z příjmů právnických osob za rok 2010, přičemž toto rozhodnutí představovalo jeden z exekučních titulů, na základě kterého je vedena předmětná exekuce.
Pověřená pracovnice žalovaného při tomtéž jednání navrhla, aby soud obě žaloby zamítl. Dále uvedla, že v předmětné věci nesl důkazní břemeno navrhovatel, který učinil návrh na vyloučení věci z daňové exekuce, přičemž pro posouzení jeho návrhu byl pro žalovaného rozhodný zápis v katastru nemovitostí, z něhož jednoznačně vyplývalo, že vlastníkem čerpací stanice pohonných hmot je právě a jen žalobce b). K tomu doplnila, že zrušující soudní rozhodnutí zdejšího soudu týkající se rozhodnutí, které bylo jedním z exekučních titulů, nemůže mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, přičemž na podporu tohoto tvrzení zmínila rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Afs 348/2018, který se zabýval účelem řízení o návrhu na vyloučení věci z daňové exekuce, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že účelem daňového řízení a následného soudního přezkumu není, aby teprve v jeho průběhu daňový subjekt v návaznosti na výtky správního orgánu a soudu nedostatečná skutková tvrzení a nedostatečné důkazní prostředky doplňoval. V návaznosti na to uvedla, že nesouhlasí s návrhem na přerušení předmětného řízení.
Soud při jednání v souladu s § 52 s. ř. s. provedl k návrhu žalobce a) dokazování sdělením podstatného obsahu listin. Z rozhodnutí o přípustnosti stavby Odboru výstavby a územního plánování Okresního národního výboru v Litoměřicích ze dne 5. 10. 1972 plyne, že jako přípustná byla shledána stavba mechanizačního střediska ve Velemíně sestávajícího z administrativní budovy a sociálního zařízení, opravárenské dílny, skladu, kotelny, uhelny, garáží pro traktory, garáže pro nákladní automobil, mycí rampy, skladu nafty, komunikací a zpevněných ploch, zásobování vody je zajištěno napojením na stávající vrt s připojením nové čerpací stanice, přičemž stavba měla být zahájena v roce 1972 a dokončena v roce 1974. Dále soud z kolaudačního rozhodnutí Odboru výstavby a územního plánování Okresního národního výboru v Litoměřicích ze dne 13. 12. 1976 zjistil, že byl povolen trvalý provoz – užívání stavby mechanizačního střediska. Z potvrzení o existenci staveb Městského úřadu Lovosice, stavební úřad, ze dne 10. 9. 2002 vyplývá, že tento úřad na základě místního šetření a podle předloženého geometrického plánu, který byl přílohou tohoto potvrzení, potvrdil, že zemědělské stavby v areálu „ZD České středohoří“ v k. ú. Velemín slouží k následujícím účelům a byly postaveny před cca 30 lety; mezi těmito stavbami byla též stavba čerpací stanice pohonných hmot nacházející se na pozemku st. p. č. „X“. V tomto potvrzení je dále uvedeno, že vzhledem k tomu, že se v archivu stavebního úřadu k uvedeným stavbám nedochovaly žádné doklady, má se za to, že stavby byly řádně povoleny a zkolaudovány. Další dokazování soud neprováděl, neboť právní zástupci žalobců již při ústním jednání soudu na provedení dalších důkazů netrvali.
Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Posouzení věci soudem
(…) [24] Dále se pak soud zabýval stěžejní otázkou tohoto soudního řízení, kterou byla skutečnost, zda měla být předmětná čerpací stanice pohonných hmot postižena daňovou exekucí, tedy zda podléhala evidenci v katastru nemovitostí.
[25] Soud považuje před vypořádáním této otázky za nutné zdůraznit, že předmětem nyní posuzovaného řízení bylo vyloučení majetku z daňové exekuce. To je upraveno v § 179 daňového řádu, jehož odst. 1 stanoví: „Po nařízení daňové exekuce správce daně na návrh osoby, které svědčí právo k majetku nepřipouštějící provedení exekuce nebo osoby, které je exekučním příkazem ukládána povinnost ohledně takového majetku, popřípadě z moci úřední, rozhodnutím vyloučí z daňové exekuce majetek, kterému svědčí právo nepřipouštějící provedení exekuce; příjemcem tohoto rozhodnutí je dlužník a další osoby, které podaly návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce.“
[26] Soud dále upozorňuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se rozložení důkazního břemene v řízení o vyloučení majetku z daňové exekuce a na povinnosti správce daně v tomto řízení. Z ní je zásadní rozsudek ze dne 14. 3. 2018, čj. 1 Afs 394/2017-32, č. 689/2005 Sb. NSS. V jeho bodě 25 Nejvyšší správní soud konstatoval: „Osoba, která činí návrh dle § 179 daňového řádu, je v tomto návrhu povinna uvést tvrzení týkající se uplatňovaného práva k majetku, který je předmětem exekuce, a současně označit důkazy, které mají její tvrzení prokázat. Písemné důkazy k prokázání svých tvrzení je navrhovatel povinen doložit společně s návrhem. Na správci daně pak je, aby v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů (§ 8 odst. 1 daňového řádu) posoudil, zda předložené důkazy jsou s to prokázat tvrzení obsažená v návrhu (tedy to, že navrhovateli svědčí právo nepřipouštějící exekuci předmětného majetku). Zde je tedy možno městskému soudu přisvědčit, že břemeno tvrzení a břemeno důkazní stran prokázání práva nepřipouštějícího exekuci skutečně tíží navrhovatele, nikoli správce daně. To ostatně odpovídá jak logice daňového řádu, tak občanského soudního řádu (a jeho části třetí, podle které se postupuje v případě excindačních žalob).“ Na tento názor později Nejvyšší správní soud souhlasně odkázal také v bodě 39 rozsudku ze dne 30. 8. 2018, čj. 9 Afs 376/2017-87, kde k aplikaci § 179 daňového řádu dodal: „Břemeno tvrzení i břemeno důkazní nese navrhovatel, jenž tvrdí, že mu svědčí vlastnické právo. Na správci daně pak je, aby v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů (§ 8 odst. 1 daňového řádu) posoudil, zda předložené důkazy jsou s to prokázat tvrzení obsažená v návrhu (tedy to, že navrhovateli svědčí právo nepřipouštějící exekuci majetku).“ Tuto judikaturu je nutno doplnit o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018, čj. 7 Afs 348/2018-32, z něhož byla vytvořena následující právní věta: „V řízení o vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je na navrhovateli, aby věrohodnými a vzájemně si neodporujícími důkazy prokázal, že mu svědčí vlastnické právo k majetku, jehož vyloučení z daňové exekuce se domáhá. Hrozí-li, že navrhovatel neunese povinnost tvrzení a důkazní břemeno, má správce daně povinnost jej o této skutečnosti poučit a poskytnout mu příležitost svá tvrzení a důkazy doplnit (per analogiam § 118a a § 267 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve spojení s § 177 odst. 1 daňového řádu). Pokud však správce daně na základě volného hodnocení důkazů dospěje k závěru, že si předložené důkazy odporují či jsou jinak nedůvěryhodné, je namístě, aby návrh zamítl, nikoli aby navrhovateli předestřel své pochybnosti a dal mu další příležitost, aby tyto pochybnosti vyvrátil.“
[27] Soud dále k námitce žalobce b) zdůrazňuje, že dle § 75 odst. 1 s. ř. s. platí, že při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Z uvedeného plyne, že rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 2. 2019, čj. 15 Af 39/2016-60, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2016 týkající se daně z příjmů právnických osob žalobce b) za zdaňovací období roku 2010, nemůže mít na skutkový a právní stav v této věci žádný vliv, neboť zmíněný rozsudek byl vydán až poté, co v nyní projednávané věci žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím.
[28] Daňové orgány založily svá rozhodnutí v této věci na tom, že daňový dlužník je dle údajů zapsaných v katastru nemovitostí v souladu se zásadou materiální publicity vlastníkem nemovité věcí – dané čerpací stanice. Dále s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2009, čj. 8 Afs 19/2008-64, dospěly k závěru, že čerpací stanice byla trvale provozována a sloužila svému účelu, a má tak povahu nemovité věci, přičemž veškeré technologické zařízení a vybavení je její součástí.
[29] Soud k principu materiální publicity týkající se zapsání věcných práv do katastru nemovitostí nejprve uvádí, že v § 980 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, který v žalobou napadeném rozhodnutí citoval žalovaný, je stanovena vyvratitelná domněnka správnosti údajů zapsaných ve veřejném seznamu, a tedy i v katastru nemovitostí. Žalovaný tedy nesprávně zaměnil výše popsanou vyvratitelnou domněnku za zásadu materiální publicity, která je upravena v § 984 odst. 1 téhož zákona. Podle tohoto ustanovení platí, že není-li stav zapsaný ve veřejném seznamu v souladu se skutečným právním stavem, svědčí zapsaný stav ve prospěch osoby, která nabyla věcné právo za úplatu v dobré víře od osoby k tomu oprávněné podle zapsaného stavu. Dobrá víra se posuzuje k době, kdy k právnímu jednání došlo; vzniká-li však věcné právo až zápisem do veřejného seznamu, pak k době podání návrhu na zápis. Z uvedeného ustanovení je zřejmé, že zmiňovaná zásada sleduje ochranu dobré víry těch, kdo nabydou věcné právo v dobré víře a za úplatu od osoby oprávněné podle stavu zápisů ve veřejném seznamu takové právo zřídit. Z uvedeného je zřejmé, že takto upravená zásada materiální publicity se na daňové orgány provádějící daňovou exekuci prodejem nemovité věci nevztahuje, a nemohou jí proto argumentovat ve svých rozhodnutích. Pouze pro úplnost soud podotýká, že odkaz žalovaného na zásadu materiální publicity, která je upravena v § 8 odst. 1 zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, je zcela nesprávný nejen z výše popsaného důvodu, nýbrž i proto, že veřejnými rejstříky právnických a fyzických osob se podle § 1 odst. 1 daného zákona rozumí pouze spolkový rejstřík, nadační rejstřík, rejstřík ústavů, rejstřík společenství vlastníků jednotek, obchodní rejstřík a rejstřík obecně prospěšných společností; tuto úpravu tedy na zápisy údajů v katastru nemovitostí vůbec nelze použít.
[30] V projednávané věci tedy mohly daňové orgány toliko vycházet z vyvratitelné domněnky správnosti údajů zapsaných v katastru nemovitostí. Daňové orgány pak nijak nepochybily, pokud vycházely z údajů evidovaných v katastru nemovitostí, z nichž zjistily, že evidovaným vlastníkem předmětné stavby čerpací stanice je daňový dlužník, tj. žalobce b). Je však třeba zdůraznit, že z uvedené vyvratitelné domněnky lze vycházet pouze tehdy, pokud není prokázán opak. A právě rozpor údajů obsažených v katastru nemovitostí žalobci namítali. V této souvislosti žalobci tvrdili, že vlastníkem čerpací stanice včetně technologického zařízení je žalobce a), neboť čerpací stanice byla nesprávně zapsána v katastru nemovitostí.
[31] Jelikož v projednávané věci mělo dojít k převodu vlastnictví kupní smlouvou ze dne 17. 12. 2010, je třeba na otázku převodu vlastnického práva aplikovat v té době účinný zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „SOZ“). Na tomto místě považuje soud za nezbytné poukázat na judikaturu Nejvyššího soudu, která se týká převodu vlastnického práva k nemovitostem a od které zdejší soud nemá důvod se jakkoli odchýlit. V usnesení ze dne 21. 7. 2010, sp. zn. 29 Cdo 3376/2008, Nejvyšší soud konstatoval, že při převodu vlastnického práva k nemovitosti na základě smlouvy je třeba rozlišovat právní důvod nabytí vlastnického práva (titulus adquirendi) a právní způsob jeho nabytí (modus adquirendi). Kupní smlouva představuje tzv. titulus adquirendi. I když z takové smlouvy vznikají jejím účastníkům práva a povinnosti, k nabytí vlastnického práva kupujícím podle ní dochází až tehdy, naplní-li se stanovený právní důvod. Tím je v případě vlastnického práva k nemovitosti (zásadně) ve smyslu § 133 odst. 2 SOZ vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí. Závěr, podle něhož stavba, jež podléhá evidenci v katastru nemovitostí, je jako věc v právním smyslu způsobilým předmětem právních vztahů (a tudíž i vztahů vznikajících při smluvním převodu vlastnického práva), a to bez ohledu na to, zda v rozporu s právními předpisy není v tomto katastru evidována, Nejvyšší soud formuloval a odůvodnil např. v rozsudcích ze dne 8. 2. 2007, sp. zn. 21 Cdo 736/2006 (uveřejněném v časopise Soudní judikatura číslo 6, ročník 2007, pod číslem 81), ze dne 5. 12. 2007, sp. zn. 29 Cdo 3700/2007 (uveřejněném v témže časopise, číslo 4, ročník 2008, pod číslem 41), nebo ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 29 Odo 1053/2006. V již zmíněném usnesení sp. zn. 29 Cdo 3376/2008 Nejvyšší soud dále zdůraznil, že okolnost, zda převáděná stavba podléhá zápisu do katastru nemovitostí, je – jak plyne i z výše označených rozhodnutí Nejvyššího soudu – významná z hlediska právního způsobu (modu adquirendi) nabytí vlastnického práva k takovéto stavbě. Vlastnické právo ke stavbě, jež podléhá zápisu do katastru nemovitostí, lze totiž v případě jeho převodu kupní smlouvou nabýt pouze vkladem do katastru nemovitostí (§ 133 odst. 2 SOZ), a to bez ohledu na okolnost, zda stavba v době uzavření kupní smlouvy je (či v rozporu s právními předpisy není) evidována v katastru nemovitostí. K těmto závěrům se Nejvyšší soud dále přihlásil též v usnesení ze dne 26. 2. 2015, sp. zn. 29 Cdo 495/2013. V rozsudku ze dne 17. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3107/2014, č. 28/2016 Sb. NS, Nejvyšší soud dále konstatoval následující: „Jestliže ovšem nemovitost, která podle dosavadních právních předpisů nebyla předmětem evidence v katastru nemovitostí (z různých důvodů), přesto v tomto katastru zapsána byla, neměla (nemohla mít) tato okolnost vliv na dosah § 133 odst. 3 obč. zák., který stanovil, že převádí-li se na základě smlouvy nemovitá věc, která není předmětem evidence v katastru nemovitostí, nabývá se vlastnictví okamžikem účinnosti smlouvy.“
[32] Z uvedeného plyne, že s ohledem na tvrzení žalobců musela být daňovými orgány nejprve vyřešena otázka, zdali čerpací stanice měla být vůbec evidována v katastru nemovitostí. Pokud by totiž byla nesprávně evidována v katastru nemovitostí, mohlo k převodu vlastnického práva k čerpací stanici včetně technologického zařízení – pokud by byla stavbou – dojít podle § 133 odst. 3 SOZ v okamžiku účinnosti kupní smlouvy mezi žalobcem a) a daňovým dlužníkem, nebo v případě, že by daná čerpací stanice byla souborem movitých věcí, mohlo by být vlastnické právo převedeno dle § 133 odst. 1 téhož zákona převzetím věci, nebylo-li právním předpisem či účastníky dohodnuto jinak. V obou zmíněných situacích by však skutečným vlastníkem čerpací stanice byl žalobce a), nikoli daňový dlužník, resp. žalobce b).
[33] Jak lze dovodit z listin provedených jako důkaz při ústním jednání soudu, ke vkladu předmětné čerpací stanice jako stavby bez č. p./č. e. do katastru nemovitostí došlo v roce 2002, a to na základě kolaudačního rozhodnutí Obecního národního výboru v Lovosicích ze dne 13. 12. 1976 a potvrzení o existenci staveb Městského úřadu Lovosice, stavebního úřadu, ze dne 10. 9. 2002, čj. 7492-1038/02. V projednávané věci je tedy třeba vycházet ze zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2013, který v předmětné době určoval, které nemovitosti podléhají evidenci v katastru nemovitostí.
[34] Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona platilo, že v katastru se evidují
„a) pozemky v podobě parcel,
b) budovy spojené se zemí pevným základem, a to 1. budovy, kterým se přiděluje popisné nebo evidenční číslo, 2. budovy, kterým se popisné nebo evidenční číslo nepřiděluje a které nejsou příslušenstvím jiné stavby evidované na téže parcele,
c) byty a nebytové prostory vymezené jako jednotky podle zvláštního zákona v budovách (dále jen ‚byty a nebytové prostory‘),
d) rozestavěné budovy nebo byty a nebytové prostory, které budou podléhat evidenci podle odstavce 1 písm. b) nebo c), požádá-li o to vlastník nemovitosti (dále jen ‚vlastník‘) nebo jiná osoba oprávněná z práva, které se zapisuje do katastru, (dále jen ‚jiný oprávněný‘),
e) rozestavěné budovy nebo byty a nebytové prostory, které budou podléhat evidenci podle odstavce 1 písm. b) nebo c), v souvislosti se vznikem, změnou nebo zánikem věcného práva k nim,
f) stavby spojené se zemí pevným základem, o nichž to stanoví zvláštní předpis.“
[35] Z fotografií, jež jsou přílohou znaleckého posudku, který nechaly daňové orgány zpracovat pro účely stanovení obvyklé ceny, je naprosto zjevné, že v případě předmětné čerpací stanice přichází v úvahu pouze to, že by se mohlo jednat o stavbu, o které to, že se eviduje v katastru nemovitostí, stanoví zvláštní právní předpis ve smyslu § 2 odst. 1 písm. f) katastrálního zákona. V daném případě se totiž nemůže jednat o budovu, kterou katastrální zákon definuje jako nadzemní stavbu, která je prostorově soustředěna a navenek uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí [srov. § 27 písm. k) daného zákona]. U dotčené čerpací stanice se proto nedá hovořit o tom, že by šlo o pozemek, budovu, byt nebo nebytový prostor či o rozestavěnou budovu, byt nebo nebytový prostor. Soud dále zdůrazňuje, že žádný zvláštní právní předpis nestanovil, že čerpací stanice je stavbou, která se musí evidovat v katastru nemovitostí. I dle v současnosti účinného zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), platí, že čerpací stanice může být stavbou nebo pouze výrobkem plnícím funkci stavby (srov. § 5 tohoto zákona a důvodovou zprávu k zákonu č. 152/2017 Sb., bod 17). Rovněž zákon o pohonných hmotách, ve znění účinném do 5. 6. 2017, v § 5 odst. 1 přepokládal, že čerpací stanice může být stavbou, která splňuje požadavky stanovené zvláštními právními předpisy a českými technickými normami a její provoz byl povolen kolaudačním rozhodnutím podle stavebního zákona, nebo není stavbou a její provoz je povolen rozhodnutím podle odstavce 2 daného ustanovení.
[36] Soud shrnuje, že dotčená čerpací stanice, která je tvořena betonovou zpevněnou plochou, na které jsou umístěny dva samostatné nadzemní dvouplášťové zásobníky typu Bencalor, čtyři výdejní stojany, přičemž zásobníky včetně technologie čerpací stanice jsou zastřešeny otevřeným přístřeškem z ocelových svařovaných profilů, nebyla stavbou, která podléhala evidenci v katastru nemovitostí. Soud poznamenává, že na základě listin obsažených ve správním spisu a v soudním řízení provedených důkazů nebyl schopen postavit najisto, zda se v případě předmětné čerpací stanice jedná o stavbu (nemovitou věc), či o soubor movitých věcí, neboť k přesnému určení povahy dané čerpací stanice by bylo třeba vést další dokazování. Pro projednávanou věc však ani není podstatné, zda se jednalo o stavbu (nemovitou věc), nebo fakticky o věc movitou, neboť tato skutečnost nijak neovlivňuje to, že došlo k převodu vlastnictví k dané čerpací stanici z daňového dlužníka na žalobce a). V případě toho, že by se jednalo o nemovitost, která není předmětem evidence v katastru nemovitostí, by došlo k převodu vlastnictví účinností smlouvy (§ 133 odst. 3 SOZ), a v situaci, kdy by se jednalo o movitou věc, přešlo by vlastnictví zaplacením dohodnuté kupní ceny, jak určovala kupní smlouva ze dne 17. 12. 2010 (§ 133 odst. 1 SOZ). V každém případě žalobce a) nabyl vlastnictví čerpací stanice včetně všech součástí dne 17. 12. 2010, kdy došlo k účinnosti smlouvy i zaplacení kupní ceny.
[37] Soud si je vědom toho, že daňové orgány měly v daném řízení ztíženou situaci tím, že žalobce a) v daňovém řízení nedoložil – na rozdíl od soudního řízení – rozhodnutí Odboru výstavby a územního plánování Okresního národního výboru v Litoměřicích ze dne 13. 12. 1976 a potvrzení o existenci staveb Městského úřadu Lovosice, stavebního úřadu, ze dne 10. 9. 2002. Soud dále konstatuje, že na daňové orgány mohla přinejmenším matoucím dojmem působit skutečnost, že daňový dlužník přes svá současná tvrzení o nesprávnosti zápisu čerpací stanice do katastru nemovitostí podal daňové přiznání k dani z nemovitosti nejen za rok 2008, ale i za rok 2013, ačkoliv čerpací stanici jako soubor movitých věcí již na konci roku 2010 převedl na žalobce a). To však nic nemění na tom, že daňové orgány měly s ohledem na námitky žalobců zkoumat, zda předmětná čerpací stanice byla evidována správně jako tzv. jiná stavba v katastru nemovitostí, a nespoléhat pouze na údaje zapsané v katastru nemovitostí, a to právě s ohledem na skutečnost, že v případě zápisu v katastru nemovitostí jde o vyvratitelnou domněnku a byly vzneseny námitky obsahující tvrzení směřující k vyvrácení pravdivosti zápisu v katastru nemovitostí.
[38] Pokud jde o poukaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64, je třeba zdůraznit, že jeho závěry nelze v projednávané věci použít. V případě projednávaném Nejvyšším správním soudem bylo nepochybné, že došlo k prodeji stavební parcely, na níž byla postavena stavba čerpací stanice, která měla přidělené číslo popisné, a nebylo tak pochyb o tom, že se jednalo o nemovitost, která podléhala evidenci v katastru nemovitostí. V této věci je však skutkový i právní stav, jak je výše popsáno, odlišný, a proto se závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 19/2008-64, které zdejší soud jinak nikterak nezpochybňuje, neuplatní.
[39] Soud uzavírá, že daňové orgány dospěly k nesprávnému závěru, že předmětná čerpací stanice je ve vlastnictví daňového dlužníka, resp. žalobce b), neboť ten je zapsán v katastru nemovitostí jako vlastník této stavby, ačkoliv skutečným vlastníkem čerpací stanice včetně technologického zařízení je žalobce a). Tím, že daňové orgány nevyloučily z daňové exekuce dotčenou čerpací stanici, výrazně zasáhly do vlastnického práva žalobce a) chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod, ba dokonce toto právo žalobci a) odňaly. Z tohoto důvodu je rozhodnutí žalovaného nezákonné.
[40] Soud s ohledem na výše uvedené shledal žalobu důvodnou a napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil. Zároveň soud podle § 78 odst. 4 s. ř. s. rozhodl o vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku.
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)
**) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/1992 Sb., občanský zákoník | decision_780.txt |
4,400 | k § 176 odst. 1 písm. a) a k § 252 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 267/2014 Sb.
Úrok z prodlení dle § 252 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, lze zahrnout do výkazu nedoplatků ve smyslu § 176 odst. 1 písm. a) daňového řádu, je-li splatný (splatnost úroku z prodlení je určující pro jeho předpis do evidence daní – na osobní daňový účet daňového subjektu). Vykonatelnosti výkazu nedoplatků není na újmu, že do výkazu zahrnutý splatný úrok z prodlení nebyl sdělen daňovému subjektu platebním výměrem dle § 252 odst. 6 daňového řádu.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 4. 2019, čj. 45 Af 30/2016-52)
Prejudikatura: č. 2299/2008 Sb. NSS, č. 3455/2016 Sb. NSS, č. 3825/2019 Sb. NSS; č. 11/2003 Sb. NS
Věc: Společnost s ručením omezeným Battex proti Finančnímu úřadu pro Středočeský kraj o námitce proti exekučnímu příkazu.
Žalovaný vydal 3 platební výměry, kterými stanovil k přímé úhradě daň z příjmů právnických osob ve výši 274 566 Kč (zdaňovací období 2011), 304 496 Kč (zdaňovací období 2012) a 182 112 Kč (zdaňovací období 2013). Všechny takto určené částky byly splatné do 15 dnů od právní moci daného platebního výměru. Platební výměry byly doručeny dne 23. 7. 2015 žalobkyni a dne 7. 3. 2016 jejímu zástupci. Odvolání proti všem výše uvedeným platebním výměrům byla zamítnuta a platební výměry potvrzeny rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 23. 6. 2016, které nabylo právní moci dne 24. 6. 2016.
Rozhodnutím o posečkání úhrady daně ze dne 11. 11. 2015 žalovaný povolil rozložení úhrady daně vyměřené na základě platebních výměrů do splátek (poslední splátka je splatná dnem, kdy platební výměry nabudou právní moci). Rozhodnutím o posečkání úhrady daně ze dne 11. 11. 2015 žalovaný povolil posečkání úhrady daně vyměřené na základě platebního výměru stanovujícího daň za zdaňovací období 2011 do dne nabytí právní moci platebního výměru. Dne 29. 7. 2016 žalovaný rozhodl, že obě uvedená rozhodnutí pozbyla účinnosti dne 24. 6. 2016, neboť žalobkyně nedodržela stanovené podmínky (platební výměry na daň z příjmů nabyly právní moci dne 24. 6. 2016 a jimi stanovené daňové povinnosti nebyly v tento den uhrazeny). Proti rozhodnutím o pozbytí účinnosti rozhodnutí o posečkání úhrady daně podala žalobkyně odvolání.
Ke dni 3. 8. 2016 sestavil žalovaný výkaz nedoplatků, podle něhož dosahují daňové nedoplatky celkové výše 996 450,82 Kč. Nedoplatek byl vykázán na základě platebních výměrů a dále jako úrok z prodlení z daňových povinností stanovených platebními výměry (není však uvedeno, za jaké období je úrok z prodlení předepsán).
Platebními výměry na úrok z prodlení ze dne 5. 8. 2016 žalovaný vyrozuměl žalobkyni o předpisu úroku z prodlení úhrady daňových povinností; platební výměry na úrok z prodlení byly žalobkyni doručeny dne 5. 8. 2016. Žalobkyně proti platebním výměrům na úrok z prodlení podala odvolání.
Žalovaný vydal dne 5. 8. 2016 exekuční příkaz na přikázání pohledávky z účtu žalobkyně, a to k vymožení nedoplatku ve výši 608 655 Kč včetně příslušejícího úroku z prodlení ke dni 3. 8. 2016 ve výši 387 795,82 Kč a exekučních nákladů ve výši 19 928 Kč, jakož i úroku z prodlení z částky 608 655 Kč od 4. 8. 2016 do zaplacení dle roční výše repo sazby stanovené Českou národní bankou zvýšené o 14 procentních bodů platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. Vymáhaná částka vycházela z výkazu nedoplatků sestaveného ke dni 3. 8. 2016. Exekuční příkaz byl žalobkyni doručen do datové schránky dne 8. 8. 2016.
Žalobkyně podala proti exekučnímu příkazu námitky, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. Žalovaný v odůvodnění k námitce žalobkyně uvedl, že ke dni 3. 8. 2016 byl sestaven výkaz nedoplatků, který eviduje jak nedoplatky na dani z příjmů právnických osob vybírané srážkou dle zvláštní sazby splatné 11. 7. 2016, tak nedoplatky na příslušném úroku z prodlení celkem ve výši 996 450,82 Kč. Výkaz nedoplatků potvrzuje vykonatelnost nedoplatků v něm uvedených, a je proto exekučním titulem podle § 176 odst. 1 písm. a) daňového řádu. Podkladem výkazu nedoplatků byly platební výměry, které nabyly právní moci dne 24. 6. 2016 a vykonatelnými se staly dne 12. 7. 2016. Nedoplatek na úroku z prodlení byl na osobní daňový účet žalobkyně předepsán ke dni sestavení výkazu nedoplatků v souladu s § 252 daňového řádu. Exekuční příkaz byl tedy vydán zcela oprávněně. Jde-li o úroky z prodlení, ty vznikají ze zákona, správce daně je nevyměřuje, ale pouze sděluje, platební výměry na úrok z prodlení nemají konstitutivní charakter, nařízení exekuce proto nebrání, že byly vydány současně s exekučním příkazem. Pro nařízení exekuce nemá význam ani žalobkyní podané odvolání proti rozhodnutím o pozbytí účinnosti rozhodnutí o povolení posečkání, neboť rozhodnutí o povolení posečkání pozbyla účinnosti dne 24. 6. 2016, kdy došlo k porušení podmínek, za kterých bylo posečkání úhrady daně povoleno (§ 157 odst. 5 daňového řádu). Žalovaný rovněž poukázal na to, že daňová exekuce, k níž v dané věci přistoupil, je z hlediska šetření práv daňového subjektu (žalobkyně) méně zatěžující než vymáhání prostřednictvím soudního exekutora.
Rozhodnutím ze dne 9. 8. 2016 žalovaný exekuci vedenou proti žalobkyni zastavil.
Žalobkyně se následně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí o zamítnutí námitky. Současně se žalobkyně podle části třetí hlavy druhé dílu třetího soudního řádu správního domáhala určení, že vydání exekučního příkazu bylo nezákonným zásahem do práv žalobkyně.
Žalobkyně v žalobě namítla, že exekuční příkaz nesplňuje náležitosti stanovené § 178 daňového řádu, neboť nespecifikuje, o jaký nedoplatek (na jaké dani) se jedná, ani jakým platebním výměrem byl stanoven, kdy se stal pravomocným a od kdy je vykonatelným. Výše nedoplatku na úroku z prodlení nebyla žalobkyni oznámena, neboť výkaz nedoplatků nebyl nikdy žalobkyni účinně doručen. Žalobkyně namítala, že jí nebyly do doby vydání exekučního příkazu sděleny, resp. účinně oznámeny, úroky z prodlení, neboť platební výměry na úroky z prodlení byly vydány současně s exekučním příkazem a namísto zástupci žalobkyně byly doručovány přímo žalobkyni.
Dále žalobkyně namítala, že úroky z prodlení byly navíc nesprávně stanoveny a předepsány, žalobkyně se proti platebním výměrům, jimiž byly předepsány, odvolala. Platební výměry na úrok z prodlení tak nemohly být účinné, a tudíž ani vykonatelné, nemohl proto podle nich být sestaven výkaz nedoplatků, na který žalovaný odkazuje v exekučním příkazu.
Krajský soud žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[18] Žalobkyně předně namítla nezákonnost exekučního příkazu spočívající v absenci specifikace nedoplatku na dani. Podle § 178 odst. 2 daňového řádu obsahuje výrok exekučního příkazu kromě náležitostí podle § 102 odst. 1 způsob provedení daňové exekuce, výši nedoplatku, pro který je exekuce nařizována, výši exekučních nákladů podle § 183 odst. 1 a 2 a odkaz na exekuční titul. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 1. 2018, čj. 4 Afs 224/2017-60, shledal, že smyslem označení exekučního titulu v exekučním příkazu je identifikace nedoplatku, pro který je exekuce nařizována. Označení exekučního titulu tedy musí být pro daňový subjekt srozumitelné. V posuzovaném případě byl exekuční titul (výkaz nedoplatků) v exekučním příkazu označen číslem jednacím (čj. 3667293/16/2110-00540-203941) a datem sestavení (3. 8. 2016). Žalovaný v exekučním příkazu rovněž označil platební výměry, jimiž byla daň stanovena, včetně výše jednotlivých nedoplatků na dani a na úroku z prodlení souvisejícím s příslušnou daní, uvedl, kdy byly platební výměry na daň vydány a kdy se daně staly splatnými. Námitka není důvodná.
[19] Exekučním titulem v posuzované věci byl výkaz nedoplatků podle § 176 odst. 1 písm. a) daňového řádu. Výkaz nedoplatků je ze své povahy specifickým exekučním titulem, není rozhodnutím, ale listinou sestavovanou správcem daně na základě údajů evidence daní. Je vnitřním dokladem správce daně, proti němuž nejsou přípustné opravné prostředky. Výkaz nedoplatků se nikomu nedoručuje, smyslem jeho existence je sumarizace nedoplatků a jejich předání k vymáhání. Jde standardně o interní doklad mezi vyměřovacím a vymáhacím oddělením, resp. mezi vyměřovací a vymáhací fází daňového řízení; jedná se o tzv. jiný materiální úkon správce daně, v němž se prolínají znaky organizační, technické a pomocné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 2 Ans 6/2007-101). Podle exekuční judikatury Nejvyššího soudu (viz např. usnesení ze dne 28. 3. 2007, sp. zn. 20 Cdo 1204/2006, č. 11/2003 Sb. NS) je výkaz nedoplatků vykonatelný tehdy, jsou-li vykonatelné všechny položky v něm uvedené, tzn., jsou-li vykonatelná všechna rozhodnutí, která byla podkladem pro zanesení příslušných částek do evidence daní, a splatné všechny částky, do této evidence zanesené přímo na základě zákona (splatné částky záloh na daň). Současná právní úprava výkazu nedoplatků se v tomto ohledu zásadně neliší od předchozí (§ 73 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), uvedené judikaturní závěry proto lze aplikovat i nadále. Žalovaný tedy nepochybil, pokud výkaz nedoplatků žalobkyni nedoručoval.
[20] Soud se dále zabýval námitkou žalobkyně ohledně neoznámení platebních výměrů na úrok z prodlení žalovaným. Soud přisvědčil tvrzení žalovaného, že úrok z prodlení vzniká ze zákona, neuhradí-li daňový subjekt daň nejpozději ke dni její splatnosti, a že platební výměry, jimiž správce daně daňový subjekt vyrozumívá o úroku z prodlení, jsou toliko deklaratorního charakteru. Ostatně v tomto ohledu se úrok z prodlení jakožto příslušenství daně nijak neliší od daně samotné, neboť rovněž ta vzniká v okamžiku splnění všech hmotněprávních podmínek pro vznik daně a platební výměr výši daně toliko deklaruje. Úprava institutu deklaratorního platebního výměru vyjadřuje, že ačkoliv je platební povinnost založena přímo zákonem, účinky vůči povinnému nastávají teprve okamžikem řádného oznámení platebního výměru daňovému subjektu (popř. fikcí doručení platebního výměru dle § 140 odst. 1 a 2 daňového řádu). To platí pro vlastní daňovou povinnost, jinak je tomu u úroku z prodlení, neboť ten se předepisuje do evidence daní přímo (k tomu viz níže).
[21] Soud k tomu uvádí, že ačkoliv povinnost uhradit úrok z prodlení vzniká přímo ze zákona, nelze bez dalšího přikročit k jejímu přímému vymáhání. Předpokladem nařízení exekuce je existence exekučního titulu, který musí splňovat požadavek materiální i formální vykonatelnosti. Takovým exekučním titulem je rozhodnutí, kterým je stanoveno peněžité plnění (platební výměr). Sdělení výše úroku z prodlení daňovému subjektu prostřednictvím platebního výměru dle § 252 odst. 6 daňového řádu je tedy základním předpokladem pro to, aby bylo možné vést k vymožení nedoplatku na úroku z prodlení exekuci. Současně jde o procesní prostředek, jímž se daňovému subjektu otevírá cesta ke zpochybnění výše úroku z prodlení (námitky týkající se délky prodlení, výše nedoplatku, z něhož se úrok počítá, sazby úroku), a to prostřednictvím odvolání proti platebnímu výměru, resp. posléze žaloby. Platební výměr může vydat správce daně kdykoliv, vyžaduje-li to stav osobního daňového účtu daňového subjektu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 9. 2008, čj. 8 Afs 38/2008-57, č. 2299/2008 Sb. NSS, konstatoval, že „[p]osouzení, zda stav účtu daňového dlužníka vyžaduje, aby bylo daňovému dlužníku sděleno penále (§ 63 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), spadá do sféry správního uvážení správce daně“. Tento závěr lze aplikovat též na stávající úpravu vyrozumění o předpisu úroku z prodlení, to znamená, že posouzení, zda stav osobního účtu daňového subjektu vyžaduje, aby byl daňový subjekt vyrozuměn o předpisu úroku z prodlení, je věcí správního uvážení správce daně.
[22] Daňový řád nicméně předpokládá, že vedle vykonatelného rozhodnutí, jímž je stanoveno peněžité plnění, je exekučním titulem i výkaz nedoplatků sestavený z údajů evidence daní. Výkaz nedoplatků je vykonatelný tehdy, jsou-li vykonatelná všechna rozhodnutí, která byla podkladem pro zanesení příslušných částek do evidence daní, a splatné všechny částky do této evidence zanesené přímo na základě zákona. Je tedy zřejmé, že je třeba rozlišovat dvě skupiny daňových povinností v závislosti na tom, zda se zanáší do evidence daní na základě rozhodnutí (v takovém případě je třeba posuzovat vykonatelnost rozhodnutí), nebo zda se do ní zanáší přímo ze zákona, aniž by musely být podepřeny vykonatelným rozhodnutím (v takovém případě se posuzuje, zda je daňová povinnost splatná). Podle § 139 odst. 2 a § 143 odst. 2 daňového řádu se vyměřená (resp. doměřená) daň předepíše do evidence daní na základě rozhodnutí o vyměření (resp. doměření) daně. Úrok z prodlení se podle § 252 odst. 3 daňového řádu předepisuje na osobní daňový účet do desátého dne po skončení měsíce následujícího po měsíci, ve kterém uplynul den jeho splatnosti (dříve se úrok z prodlení předepisuje na osobní daňový účet, je-li předmětem exekuce). Úrok z prodlení se přitom stává splatným každým dnem, v němž jsou splněny podmínky stanovené zákonem pro jeho vznik. Z toho plyne, že úrok z prodlení se předepisuje do evidence daní každý měsíc zpětně za předchozí měsíc, a to přímo na základě zákona, nikoliv na základě rozhodnutí o stanovení výše úroku z prodlení. Prostřednictvím platebního výměru se daňový subjekt vyrozumívá dle § 252 odst. 6 daňového řádu o úroku z prodlení, který již byl předepsán na osobní daňový účet daňového subjektu. Funkcí platebního výměru je tedy vyrozumět daňový subjekt o již předepsaném úroku z prodlení, nikoliv být podkladem pro předpis úroku z prodlení na osobní daňový účet.
[23] Výkaz nedoplatků je institut, který umožňuje, aby byla na jeho základě nařízena daňová exekuce úroku z prodlení, aniž by existence povinnosti uhradit úrok z prodlení a jeho výše byla osvědčena deklaratorním rozhodnutím správce daně dle § 252 odst. 6 daňového řádu. Výkaz nedoplatků je vykonatelný tehdy, jestliže je úrok z prodlení předepsaný do evidence daní splatný. Výše uvedené neznamená, že by byl daňový subjekt zbaven procesní obrany proti existenci a výši úroku z prodlení. Výkaz nedoplatků sice nelze přímo napadnout, ovšem ve vztahu k nedoplatkům, které nejsou osvědčeny vykonatelným rozhodnutím, lze přezkoumat věcnou správnost výkazu v rámci přezkumu exekučního příkazu, jenž byl vydán na základě výkazu nedoplatků (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, čj. 9 Afs 52/2015-59, č. 3455/2016 Sb. NSS, a ze dne 15. 11. 2018, čj. 5 Afs 342/2017-40, č. 3825/2019 Sb. NSS).
[24] Soud uzavírá, že podmínkou vykonatelnosti výkazu nedoplatků, který zahrnuje do evidence daní předepsaný splatný úrok z prodlení, není, aby výše úroku z prodlení byla daňovému subjektu sdělena platebním výměrem dle § 252 odst. 6 daňového řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, čj. 7 Afs 37/2018-51, bod 43). Žalovaný tedy nepochybil, jestliže vydal na základě vykonatelného výkazu nedoplatků exekuční příkaz k vymožení mj. úroku z prodlení, jenž byl předepsán na osobní daňový účet žalobkyně a převzat do výkazu nedoplatků, aniž byla žalobkyně vyrozuměna o úroku z prodlení platebním výměrem. Žalobní bod je nedůvodný.
[25] Vzhledem k tomu, že exekučním titulem v dané věci je výkaz nedoplatků, nezabýval se soud žalobním bodem, jímž žalobkyně zpochybnila řádnost doručení platebních výměrů, kterými byla žalobkyni sdělována výše úroků z prodlení a které byly vydány společně s exekučním příkazem. Zahrnutí úroků z prodlení do výkazu nedoplatků je zcela nezávislé na tom, zda byla žalobkyně vyrozuměna platebním výměrem o výši úroků z prodlení, tím méně pak na tom, zda jí byly platební výměry vydané až po sestavení výkazu nedoplatků řádně doručeny. Nedůvodná je též námitka, že platební výměry, jimiž byla žalobkyni sdělena výše úroků z prodlení, nebyly s ohledem na podaná odvolání účinné. Soud již výše uvedl, že úroky z prodlení byly zahrnuty do výkazu nedoplatků na základě toho, že byly dle § 252 odst. 3 daňového řádu předepsány na osobní daňový účet žalobkyně (tedy do evidence daní). Pro posouzení vykonatelnosti výkazu nedoplatků v části týkající se úroků z prodlení je určující toliko to, zda úroky z prodlení zahrnuté do výkazu jsou splatné. Je naopak zcela bez významu, zda byla „účinně“ o jejich výši vyrozuměna žalobkyně prostřednictvím platebního výměru. Je nerozhodné, že exekuční příkaz byl vydán dříve, než bylo rozhodnuto o odvoláních žalobkyně podaných proti platebním výměrům ve věci úroků z prodlení. Své výhrady vůči existenci úroků z prodlení a jejich výši měla žalobkyně uplatnit v námitce proti exekučnímu příkazu a navazující žalobě proti rozhodnutí o námitce (to ovšem žalobkyně neučinila), resp. v žalobě proti exekučnímu příkazu.
(…) | decision_781.txt |
Subsets and Splits