index
int64 1
4.64k
| text
stringlengths 280
484k
| file_name
stringlengths 14
17
|
|---|---|---|
1 | k § 91a odst. 1 písm. d) soudního řádu správního
k § 27a odst. 1 a § 58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o místním referendu“)
I. Koná-li se místní referendum společně v tytéž dny s volbami ve smyslu § 27a odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je okrsková volební komise plnící rovněž úkoly okrskové komise pro místní referendum oprávněna rozdělit svou činnost mezi jednotlivé členy komise tak, že někteří budou vydávat hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum a jiní volební lístky a úřední obálky pro hlasování ve volbách. Osoba přicházející do volební (hlasovací) místnosti však musí být schopna bez obtíží rozpoznat, u kterých členů komise jí budou vydány volební či hlasovací lístky a úřední obálky jednak pro místní referendum, jednak pro volby. V případě absentujícího nebo nedostatečného označení, musí okrsková volební komise voliče na oba typy hlasování výslovně upozornit.
II. V případě souběžného konání místního referenda a voleb (§ 27a odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu) může okrsková volební komise vydat hlasovací a volební lístky a úřední obálky až poté, co budou zjištěny jednak vůle voliče ohledně toho, jakého typu hlasování se chce zúčastnit, a jednak jeho oprávnění v místním referendu a volbách hlasovat, resp. volit. Automatické vydání hlasovacích a volebních lístků a úředních obálek není přípustné.
III. Vysloví-li soud v řízení podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. neplatnost hlasování v místním referendu na základě návrhu podaného podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, pro vady, pro které je nutné hlasování v místním referendu opakovat, stanoví den opětovného konání místního referenda o totožné otázce zastupitelstvo obce, a to do 30 dnů od právní moci usnesení soudu.
(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2023, čj. 51 A 5/2023-70)
Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS, č. 960/2006 Sb. NSS, č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2919/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS, č. 3211/2015 Sb. NSS, č. 3414/2016 Sb. NSS, č. 3522/2017 Sb. NSS a č. 3717/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 56/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 52/10), č. 32/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3673/14) a č. 53/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4178/18).
Věc: a) Přípravný výbor pro konání místního referenda a b) T. K. proti Statutárnímu městu Kladnu o vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu.
Navrhovatelé se domáhali podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu konaném v termínu 1. kola volby prezidenta republiky ve dnech 13. a 14. 1. 2023 ve Statutárním městě Kladno o následující otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“. Podle navrhovatelů došlo k takovým porušením zákona o místním referendu, že mohla ovlivnit výsledek místního referenda. V té souvislosti požadovali jeho opětovné vyhlášení v termínu dalších voleb.
Podle vyhlášených výsledků nebylo uskutečněné místní referendum platné, neboť se jej nezúčastnilo alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob, jak vyžaduje § 48 odst. 1 zákona o místním referendu. Podle zápisu místní komise o výsledku hlasování se z celkem 51 880 oprávněných osob zapsaných v příslušných seznamech místního referenda zúčastnilo 13 848 oprávněných osob, kterým byly vydány hlasovací lístky a úřední obálky, tj. 26,69 % z celkového počtu. Z toho bylo 10 340 platných hlasů pro kladnou opověď na položenou otázku a 2 045 platných hlasů pro zápornou odpověď.
Navrhovatelé tvrdili, že odpůrce od samého počátku činí vše pro to, aby realizaci místního referenda zmařil. Navrhovatel a) se proto musel domáhat vyhlášení místního referenda soudní cestou, což také Krajský soud v Praze učinil (viz usnesení ze dne 29. 11. 2022, čj. 59 A 38/2022-206). Podle navrhovatelů se odpůrce následně dopouštěl záměrných a systematických porušení zákona o místním referendu, a to ve snaze snížit informovanost oprávněných osob o konání místního referenda. Svým postupem odpůrce zcela popřel smysl zákona o místním referendu, jímž je uskutečnění ústavně garantovaného prvku přímé demokracie. Podle navrhovatelů dosáhla namítaná pochybení takové intenzity, že ovlivnila výsledek místního referenda. Vytýkané vady se týkaly zejména porušení zásad pro vedení kampaně a znemožnění účasti oprávněných osob hlasovat v místním referendu.
Navrhovatelé v souvislosti s namítaným znemožněním hlasování v místním referendu tvrdili, že oprávněné osoby nebyly dostatečně informovány způsobem obvyklým o místě konání místního referenda přímo v hlasovací místnosti (u kterého stolku a kde mají prokázat svou totožnost). Odpůrce prostřednictvím okrskových volebních komisí zajistil prioritně viditelnost prezidentských voleb a záměrně potlačil viditelnost místa, které bylo určeno pro ztotožnění oprávněných osob, přestože okrsková volební komise má plnit svou působnost i ve vztahu k hlasování v místním referendu podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu. Dle navrhovatelů však pro takový postup nebyl žádný důvod. K oběma hlasováním by se mělo přistupovat obdobně. Navrhovatelé mínili, že se odpůrce obával vysoké účasti v místním referendu, a proto postupoval tak, aby co nejvíce občanů nevědělo, kde lze získat hlasovací lístek, který jinde než v hlasovací místnosti dostupný nebyl. Tím byla podstatně zmařena možnost oprávněných osob účastnit se místního referenda, neboť v kombinaci s tím, že ve většině případů nebyly vydávány obě obálky automaticky a v jeden moment ihned po ztotožnění hlasujícího, neměli občané možnost dostat se ke svému hlasovacímu lístku.
Pokud by okrskové volební komise postupovaly v souladu se zákonem o místním referendu a se stanoviskem Ministerstva vnitra ze dne 9. 1. 2023, celková účast by byla zásadně vyšší. Tuto skutečnost navrhovatelé dokládali účastí v okrscích, v nichž se občané museli ztotožnit pouze jednou, načež jim byly vydány automaticky obě úřední obálky (jak pro prezidentské volby, tak pro místní referendum). Tento postup dle navrhovatelů neomezoval v rozhodnutí, zda se účastnit jen jednoho, nebo obou volebních aktů. Avšak komisí, které postupovaly tímto způsobem, byla menšina. Tím došlo k porušení jednotné organizace hlasování v místním referendu, neboť seznamy voličů pro prezidentské volby a seznamy oprávněných osob pro místní referendum měly být rozděleny stejně podle abecedního pořadí jednotlivým členům okrskové volební komise. Právě rozdělení míst pro ztotožnění osob vedlo k podstatným rozdílům v účasti v místním referendu a volbě prezidenta republiky. Nutnost legitimovat se dvakrát je nejen nelogická, ale zároveň i zatěžující a kladoucí zbytečné překážky ve výkonu volebního a hlasovacího práva. Stanovisko ministerstva nebylo známo všem okrskovým volebním komisím, jelikož nebylo v časových možnostech navrhovatele a) jej včas distribuovat, což ale ani nebylo jeho povinností. Nicméně odpůrce je povinen znát právo. Okrskové volební komise měly zajištovat působnost okrskových komisí podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu a postupovat tak, jak jim ukládá příslušný volební zákon. Okrsková volební komise nemohla při souběžném konání prezidentských voleb a místního referenda vykonávat svou působnost jinak než činit dílčí úkony vůči oprávněným voličům a hlasujícím od okamžiku jejich ztotožnění stejně, protože mohla jako „dvě komise v jedné“ činit jen úkony coby okrsková volební komise. To je dle navrhovatelů jediný možný výklad § 27a odst. 1 zákona o místním referendu, který byl do tohoto zákona doplněn zákonem č. 38/2019 Sb. právě i v reakci na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 7. 2. 2019, čj. Ars 4/2018-45), která do té doby na jedné společné komisi v jedné volební místnosti netrvala.
Vzhledem k vysokému zájmu voličů účastnit se prezidentských voleb docházelo ve volebních místnostech k tvorbě dlouhých front. Z velkého množství výpovědí občanů vyplynulo, že ve většině hlasovacích místností nejprve museli vyčkat ve frontě na prezidentskou volbu, identifikovat se, převzít úřední obálku a dále čekat frontu před plentou. Následně museli absolvovat celý proces opětovně za účelem hlasování v místním referendu. Takový postup je v naprostém v rozporu s požadavkem na efektivní zajištění průběhu voleb spojených s referendem.
O nezákonném průběhu hlasování svědčilo i několik zvukových a fotografických nahrávek, například ve volebním okrsku č. 50. V tomto okrsku nebylo žádné viditelné označení toho, že se koná místní referendum k hazardu, na což byla okrsková komise upozorněna. V té době však nepřijala žádná nápravná opatření. Komise rovněž nevydávala automaticky obě obálky (k volbě prezidenta a k hlasování v referendu). Na telefonický dotaz předsedkyně komise odpověděla M. B. (vedoucí odboru správního Statutárního města Kladna), že není třeba automaticky vydávat obě obálky. Předsedkyně komise nakonec sdělila, že se budou dotazovat voličů. Při vstupu dalších voličů do volební místnosti tak však vůbec nečinili.
Členům okrskových volebních komisí byly poskytovány rozporuplné a často protichůdné informace. Na školení konaném dne 5. 1. 2023 M. B. sdělila, že člen komise vydá obálku bez omezení. Tato svá slova však v průběhu hlasování popřela a členům komise poskytla protichůdný pokyn. Tyto protichůdné informace způsobily značné rozdíly v přístupu jednotlivých komisí. Navrhovatelé nadto poukázali na skutečnost, že M. B. ve spolupráci se členy komisí získávala z pozice nadřízené osoby a zaměstnankyně odpůrce informace o účasti, v čemž spatřovali porušení § 26 zákona o místním referendu. Zákaz poskytování informací se přitom vztahuje v případě místního referenda i na údaje o účasti, neboť jde o zásadní údaj. Pokud takové informace unikají, vzniká prostor pro manipulaci s průběhem hlasování v jiných hlasovacích místnostech, například laxním dodáváním chybějících hlasovacích lístků. Navrhovatelé měli informace, že v určitou dobu nebylo možno na některých místech hlasovat vůbec, a to právě pro nedostatek hlasovacích lístků.
Za další důkaz o odpůrcově nezákonném působení na okrskové volební komise navrhovatelé považovali svědectví předsedy jedné z komisí. Tato komise vyžadovala po voličích ztotožnění pouze jednou a následně vydala obálky jak pro volbu prezidenta republiky, tak pro místní referendum. Účast v této hlasovací místnosti byla výrazně vyšší než v ostatních (místní referendum by zde bylo platné i závazné). M. B., pravděpodobně vědoma si rizika vysoké účasti, tuto místnost častěji navštěvovala. Ve dvou případech tomu bylo také proto, že komise neměla dostatek hlasovacích lístků a úředních obálek. Při otevření místnosti jich bylo k dispozici pouze 600, přitom v okrsku bylo 1 241 oprávněných osob. Až na základě žádosti předsedy komise bylo doručeno nejprve 50 a poté 80 dalších hlasovacích lístků. Je otázkou, zdali docházející hlasovací lístky neměly vliv na vydávání obálek, neboť členové komise jimi mohli „šetřit“. V tomto jednání navrhovatelé spatřovali snahu o zmaření referenda v případě, že by účast dosahovala nadpoloviční většiny. Nezajištění dostatečného množství hlasovacích lístků pro všechny oprávněné osoby bylo zásadním porušením § 34 odst. 1 zákona o místním referendu.
Všechna tvrzená pochybení dle navrhovatelů umožňovala učinit závěr o tom, že došlo k porušení zákona, které mělo vliv na výsledek hlasování v místním referendu. Z toho důvodu navrhli, aby soud prohlásil hlasování za neplatné a určil, že opakované místní referendum se bude konat současně s termínem bezprostředně nadcházejících voleb.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu předně podotkl, že v průběhu hlasování nebyl z jeho strany porušen zákon o místním referendu ani jiné právní předpisy. Zároveň měl za to, že nedošlo k žádné nezákonnosti v takové intenzitě, která by mohla zásadně ovlivnit výsledek konaného místního referenda.
Veškeré povinnosti vyplývající ze zákona o místním referendu, které se vztahují k přípravě hlasování, byly splněny. Primátor odpůrce podle § 31 odst. 1 zákona o místním referendu oznámil více než 15 dnů přede dnem konání místního referenda dobu a místo jeho konání na úřední desce. Oznámení splňovalo zákonem vyžadované náležitosti a bylo vyvěšeno i na všech objektech, kde hlasování probíhalo a které byly viditelně označeny. Ve všech hlasovacích místnostech byl dle informací odpůrce vyvěšen na viditelném místě hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. O referendu proto měly oprávněné osoby k dispozici dostatečné informace. Navíc každý měl možnost opatřit si další informace na úřední desce, v médiích, na internetu atd. Navrhovatelé se mýlili, pokud tvrdili, že je nutno prokázat seznámení všech oprávněných osob s informacemi o místním referendu. Členové přípravného výboru byli ohledně vyhlášení místního referenda i formulace příslušné otázky velice mediálně aktivní, a to jak v klasických médiích, tak na sociálních sítích. Odpůrce v této souvislosti poukázal na pasáže z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2013, čj. Ars 3/2013-29, a nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb. Odpůrce konstatoval, že oprávněné osoby nelze k účasti v místním referendu nutit. Právo podílet se na správě věcí veřejných není povinností.
Podle odpůrce nebyl správný názor navrhovatelů, že okrskové volební komise měly vydávat automaticky hlasovací lístky jak pro volbu prezidenta republiky, tak pro místní referendum. Odpůrce navzdory nepodloženým tvrzením navrhovatelů žádný pokyn komisím, jak postupovat při souběhu voleb a referenda při vydávání lístků, nevydal. Nicméně byl přesvědčen, že lístky mají být vydávány odděleně. Předně se liší seznamy voličů a oprávněných osob, jelikož prezidentské volby a místní referendum mají odlišnou voličskou základnu. Dále oddělené vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků umožňuje, aby se volič svobodně rozhodl, kterého hlasování se chce zúčastnit. Zároveň se předejde možným pochybením při ztotožňování voličů. Pokud by se místní referendum konalo samostatně, uvedený problém by nenastal. K hlasování by dorazily pouze ty oprávněné osoby, které mají skutečný zájem v referendu hlasovat. Oprávněné osoby, které se k hlasování nedostaví, mohou vyjadřovat nejen nezájem nad řešenou otázkou, ale též svůj negativní postoj k ní. V tomto případě došlo k vyhlášení místního referenda ve společném termínu s prvním kolem volby prezidenta republiky, tedy voleb, které dlouhodobě vykazují největší zájem voličů (jak celorepublikově, tak na území města Kladna).
Podle odpůrce bylo podstatné, aby možnost hlasování byla právem voličů a oprávněných osob, ale zároveň jim nebyla vnucována. Pokud by úřední obálky a hlasovací lístky byly oprávněným osobám vydávány (vnuceny) proti jejich vůli, šlo by o nezákonný postup, jak dovodil Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 20. 10. 2022, čj. 43 A 75/2022-34. Odpůrce dodal, že na školeních pro členy okrskových volebních komisí nebyl řešen způsob, jakým mají být úřední obálky a hlasovací lístky vydávány. Toto bylo ponecháno na jednotlivých komisích, jejichž přístup se lišil, jak vyplývalo i z tvrzení navrhovatelů. Automatické obdržení obou úředních obálek by ale omezilo autonomii rozhodování oprávněných osob a voličů. Lze totiž předpokládat, že průměrná oprávněná osoba nebude seznámena se zákonem o místním referendu do té míry, že by věděla, že již převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku se referenda účastní. Toto tvrzení odpůrce dokládal prohlášením jedné z oprávněných osob. Málokterá oprávněná osoba by vydaný hlasovací lístek odmítla a vrátila jej zpět komisi. Zmíněný postup by dle odpůrce nepřípustně zasahoval do ústavně zaručených politických práv občanů, zejména do práva volebního.
Odpůrce dále upozornil na to, že okrskové ani místní komise nejsou jeho orgány a že jejich složení se řídí § 21 odst. 3 a § 27a odst. 1 zákona o místním referendu ve spojení s § 18 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky). Okrskové komise jsou zásadně složeny ze zástupců nominovaných politickými stranami a přípravným výborem. Místní komise je složena ze zástupců města a přípravného výboru. Nejsou proto ovládány odpůrcem a odpůrce v nich ani neuplatňoval svůj vliv (technicky ani nemohl).
Odpůrce nesouhlasil s navrhovateli, že je nelogické, aby se osoba mající zájem hlasovat jak ve volbách, tak v místním referendu musela ztotožnit nadvakrát. Naopak jde o postup správný, neboť vzhledem k existenci různých seznamů je nutné ověřit totožnost dané osoby pro účely záznamu do každého z nich. Předejde se tím případným chybám a umožní, aby se každý svobodně rozhodl, jakého aktu se zúčastní. Odpůrce odmítl, že by se oprávněné osoby nedokázaly zorientovat ve volební místnosti a nepřemístit se k vedlejšímu stolku s nápisem „místní referendum“.
Nebylo ani pravdou, že by odpůrce nezajistil dostatečný počet hlasovacích lístků. Odpůrce objednává vždy takový počet, který je podle zkušeností dostatečný pro ten který druh hlasování. Hlasovací lístky se běžně do volebních místností doplňují, pokud dochází. Případně odpůrce zajistí dotisk hlasovacích lístků přes noc na druhý den hlasování. V posuzovaném případě bylo vytištěno 35 000 hlasovacích lístků pro místní referendum, tj. 67,5 % z celkového počtu oprávněných osob. Vzhledem k tomu, že se místního referenda zúčastnilo pouze 13 848 oprávněných osob, byl počet hlasovacích lístků více než dostačující.
Odpůrce neměl informace o závažnějších narušeních průběhu hlasování v jednotlivých místnostech. Možné nesrovnalosti byly uvedeny v zápisu komise. Odpůrce upozornil například na zápisy z okrsků č. 19 a 36, v nichž bylo uvedeno, že se do volebních místností dostavovaly osoby, které obtěžovaly hlasující, odmítaly se legitimovat a nezákonně zasahovaly do činnosti těchto komisí udělováním různých rad, jak by volby a místní referendum měly probíhat. Evidentně šlo o osoby spjaté s přípravou místního referenda. Odpůrce poukázal na vyjádření B. R. o případech různých způsobů opakovaného přemlouvání k hlasování v místním referendu aktivisty v rozporu s § 32 odst. 2 zákona o místním referendu.
Členové místní komise M. H. a A. G. překročili svou pravomoc, jež je místní komisi svěřena podle § 19 zákona o místním referendu, když v 10 případech objížděli okrskové volební komise a předávali jim stanovisko Ministerstva vnitra ke způsobu vydávání obálek. Jejich postup (stejně jako v případě aktivistů udělujících rady, jak vydávat úřední obálky) odpůrce považoval za nepřípustné zasahování a ovlivňování průběhu místního referenda. Organizace a příprava kampaně pro místní referendum byla spíše pokračováním volebního boje než iniciativou občanské společnosti. Všichni členové přípravného výboru jsou členy významných politických stran a hnutí zastoupených v zastupitelstvu.
Přípravný výbor se dle odpůrce snažil využít voličský potenciál plynoucí ze souběhu s prezidentskými volbami. Automatické vydávání obálek však představuje omezení autonomie vůle voličů a oprávněných osob. Jakékoli směšování voleb a místního referenda vede k matení voličů, kterým je odepřena reálná možnost se při automatickém vydání obálek v krátkém intervalu svobodně rozhodnout. S ohledem na výše uvedené nebyl dán žádný důvod, aby soud vyslovil neplatnost hlasování v místním referendu.
Návrh na opakované vyhlášení místního referenda odpůrce považoval za nepřípustný, neboť žádná taková pravomoc soudu podle zákona o místním referendu ani soudního řádu správního nepřísluší. Případy, kdy soud může nahradit rozhodnutí zastupitelstva obce o vyhlášení místního referenda, jsou taxativně uvedeny. V tomto případě nenastala žádná ze situací předpokládající opětovné vyhlášení referenda soudem, který by tím nepřípustně zasáhl do ústavně zaručeného práva odpůrce na samosprávu. Odpůrce argumentoval právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, dle něhož soud musí vážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé. Podle komentářové literatury vyslovení neplatnosti hlasování samo o sobě nevede ke konání nového místního referenda – to by muselo být vyhlášeno nově, ať už z iniciativy přípravného výboru nebo z vlastního rozhodnutí zastupitelstva. Nadto byl navržený petit neurčitý, jelikož z něj nebyl patrný termín, kdy by se mělo opakované referendum konat.
V den konání ústního jednání byla soudu doručena replika navrhovatele a), v níž mimo jiné na základě pořízené videonahrávky popsal průběh hlasování v okrsku č. 24, v němž mělo absentovat označení o konání místního referenda a v němž měla okrsková komise vydávat hlasovací lístky a úřední obálky nesprávně. Tvrdil-li odpůrce, že automatickým vydáváním obou obálek by volič byl uměle donucován k hlasování v místním referendu, logicky tak připouštěl, že k volbě prezidenta být donucen může. K takovému výkladu navrhovatel a) neshledával žádný podklad. Navrhovatel a) dále rozvinul argumentaci ohledně nedůvodného upřednostňování prezidentských voleb oproti hlasování v místním referendu.
Při ústním jednání navrhovatel b) nad rámec návrhu dodal, že je nezvyklé, že do okrskových volebních komisí byly ve velké míře jmenovány osoby spojené s magistrátem odpůrce a jeho organizacemi (zaměstnanci a jejich rodinní příslušníci). Tak se vytvořil prostor pro ovlivnění činnosti komisí ze strany odpůrce. Odpůrce zejména zdůraznil, že okrskové volební komise postupovaly při vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků správně. Je věcí občanů, aby se sami rozhodli, zda se chtějí místního referenda zúčastnit. Místa pro vyzvednutí úřední obálky pro místní referendum byla označena. Proto nebylo třeba hlasovací lístky automaticky nabízet nebo vydávat.
V rámci dokazování provedl soud mimo jiné následující důkazy:
Navrhovatelé přiložili k návrhu listinu s názvem Datová analýza vlivu způsobu vydávání hlasovacích lístků na účast v místním referendu obsahující tabulku, z níž měl dle navrhovatelů vyplývat vliv způsobu vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek na průměrnou účast v místním referendu dle okrsků. Při ústním jednání pak soudu předložili aktualizované závěry poskytnuté analýzy podle oficiálních výsledků místního referenda dle jednotlivých okrsků (viz tabulku níže). Autoři analýzy zvolili dvě srovnávací kritéria pro dosaženou účast v jednotlivých okrscích, a to způsob vydávání obálek a dotazování na účast v referendu. Podle navrhovatelů analýza dokazovala, že nebýt nezákonného postupu většiny okrskových volebních komisí, dosáhla by celková účast v místním referendu přibližně 46 %.
Způsob vydávání obálek
Dotazování na účast v referendu
Průměrná účast
Počet okrsků
dohromady prez. volba i referendum
neptali - automaticky vydali obě obálky
49,62 %
5 (okrsky č. 43, 40, 11,
zvlášť
neptali - po prezidentské volbě posílali k dalšímu stolku
42,84 %
6 (okrsky č. 48, 2, 26, 49,45, 53)
dohromady
ptali se
29,54 %
3 (okrsky č. 13, 23, 34)
Zvlášť
ptala se část komise
23,59 %
12 (okrsky č. 15, 30, 56, 42, 25, 28, 50, 3, 41, 9, 57, 17)
zvlášť – stůl s referendem, ale blíž ke dveřím
neptali
22,84 %
3 (okrsky č. 35, 8, 31)
zvlášť – stůl s referendem dál od dveří
neptali
20,00 %
28 (okrsky č. 16, 32, 19, 12, 5, 14, 10, 52, 29, 39, 20, 38, 4, 54, 44, 33, 36, 47, 51, 1, 37, 27, 21, 24, 18, 22, 46, 7)
Ve stanovisku Ministerstva vnitra, vydaném na žádost zástupkyně navrhovatele a), byl obsažen pokyn, aby v případě souběhu voleb a hlasování v místním referendu byly činěny kroky pro volby a místní referendum v zásadě společně a zároveň voličům byly vydávány obě obálky. Stanovisko ministerstva nedoporučovalo, aby se členové komisí dotazovali voličů, „co chtějí“, ale vydali obě obálky. Jen v situaci, kdy volič při prokazování totožnosti jednoznačně sdělí, že si nepřeje v referendu hlasovat, má člen komise vzít tento projev vůle na vědomí a ve vztahu k místnímu referendu nečinit žádné kroky.
Ze zvukových nahrávek týkajících se okrsku č. 4 předložených navrhovateli plynulo, že osoba oprávněná hlasovat v místním referendu obdržela hlasovací lístek a úřední obálku až po výslovném upozornění a po opětovném ztotožnění. Členové komise k tomu uvedli, že jim bylo vysvětleno, že volič musí sám požádat a že „místní referendum nemohou ani nabízet“ bez žádosti hlasujícího. Oprávněná osoba se dožadovala sepsání zápisu o průběhu hlasování, ale po telefonátu s M. B. bylo uzavřeno, že dotčená osoba sepíše zápis sama a následně jej komisi donese. Obdobná zjištění plynula i z nahrávky z okrsku č. 10, v níž hlasující na nahrávce musel též dvakrát prokázat svou totožnost, aby obdržel hlasovací lístek k místnímu referendu. Ke stížnosti na tento postup členové komise poznamenali, že byli takto proškoleni. Na zvukové nahrávce z okrsku č. 24 hlasující po vydání volebních lístků k prezidentským volbám požádal ještě o hlasovací lístek k místnímu referendu a tázal se, zdali je komise vydává automaticky, načež mu člen komise odpověděl, že je tam má k dispozici. Z video nahrávky z okrsku č. 29 bylo patrné, že hlasující nejprve obdržel úřední obálku k volbě prezidenta a u vedlejšího stolku hlasovací lístek a úřední obálku k místnímu referendu. Navrhovatel a) k této nahrávce uvedl, že prokazuje, že u vstupu do budovy se nacházelo pouze označení „volební místnost“, nikoliv označení hlasovací místnosti, a dále že nebyl označen stolek pro místní referendum. Na nahrávce nebylo označení místního referenda patrné, avšak záběr nepokrýval celý stůl. Dále byly přehrány nahrávky z okrsků č. 31, 32, 33, 34, 35 a 36. Ve dvou případech (dle navrhovatelů okrsky č. 31 nebo 32 a 34) komise vydávala hlasovací lístky k místnímu referendu společně s volebními lístky pro prezidentské volby. Na další nahrávce z okrsku č. 36 se oprávněná osoba domáhala sepsání stížnosti na průběh hlasování z toho důvodu, že hlasovací lístky k místnímu referendu nebyly vydávány společně s těmi pro prezidentskou volbu. Členové komise podotýkali, že konání místního referenda je ve volební místnosti označeno a že je záležitostí voliče, zdali ví a zda chce v referendu hlasovat. Na posledních dvou nahrávkách z okrsku č. 50 členové komise sdělovali, že automaticky se obě obálky nevydávají a že volič volí, „na co chce“. Autoři nahrávky jim sdělili, že dle Ministerstva vnitra to je ale povinnost. Členové komise proto telefonovali M. B., která měla sdělit, že se členové komise mají ptát, zdali chce volič hlasovat i v referendu (nikoli toto nabízet). Poslední videonahrávka byla pořízena v objektu s hlasovacími místnostmi pro okrsky č. 22, 23 a 24. Na dveřích jednotlivých volebních (hlasovacích) místností se nacházelo pouze číslo okrsku. Ve volební místnosti pro okrsek č. 24 autorka nahrávky po předložení občanského průkazu obdržela úřední obálku pro prezidentskou volbu a po dotazu na místní referendum byla odkázána k další člence komise. U stolu, kde jí členka komise vydávala hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum, nebylo žádné označení s nápisem referendum. Před členkou komise byl čelem k příchozím položen hlasovací lístek pro místní referendum. Na nástěnce byly dle slov členky komise vyvěšeny vzory hlasovacích lístků.
Navrhovatelé k dokazování navrhli také e-mailové zprávy, které jim byly zaslány v průběhu hlasování a po jeho skončení a které ve většině případů opatřili číslem okrsku, jehož se zachycené sdělení dotýkalo, a jménem a kontaktem na autora. V těchto zprávách se v zásadě shodně uvádělo, že okrskové volební komise vydávaly primárně úřední obálku a volební lístky pro volbu prezidenta republiky. Hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum autoři zpráv obdrželi až po výslovné žádosti a případně opětovném ztotožnění. V e-mailových zprávách se však vyskytovala i svědectví o tom, že komise vydávaly rovnou obě úřední obálky (např. okrsky č. 11 a 45). V několika případech zprávy obsahovaly informace, že členům komisí bylo na školení sděleno, že referendum nesmí propagovat (např. zpráva z okrsku č. 4), případně členové komisí hlasujícím sdělovali, že hlasovací lístky a obálky pro místní referendum nabízet nesmějí (např. zpráva z okrsku č. 7). V některých okrscích autoři dále namítali nedostatečné označení konání místního referenda, neuvedení informace o způsobu úpravy hlasovacího lístku či oddělené stoly pro místní referendum a volbu prezidenta republiky. Obdobná sdělení jako v e-mailech navrhovatelé doložili i zprávami z aplikace Messenger a komentáři na sociální síti Facebook. Odpůrce se při jednání k e-mailovým zprávám vyjádřil tak, že je nepovažuje za relevantní, neboť je mohl napsat kdokoliv, a to i sám sobě.
Soud provedl dokazování i písemným prohlášením a e-mailovou komunikací P. B. Z prohlášení vyplynulo, že P. B. měl komisi v okrsku č. 17 upozornit na nutnost vydávání hlasovacích lístků pro místní referendum současně s obálkami pro prezidentskou volbu. Komise neměla příchozím ani sdělovat, že v referendu mohou hlasovat. Cedulky o formátu A4 s nápisem „referendum“ si určitě většina lidí nemohla všimnout. Následně ale již komise každému sdělovala, že v referendu může hlasovat u dalšího stolu. P. B. se dále e-mailem dotazoval, jak bude členům komisí uvedena na pravou míru mylná informace sdělená na školení dne 20. 12. 2022 o tom, že nesmějí voličům nabízet hlasovací lístky a obálku pro referendum a že volič musí sám požádat. Podle připojeného vyjádření měla M. B. vzápětí telefonicky sdělit, že nic takového neřekla. Na námitku P. B., že to slyšeli všichni účastníci školení, se měla tázat, zda to mají nahrané.
V prezentacích promítaných na školení pro okrskové volební komise konaném dne 20. 12. 2022 a na metodickém školení pro zapisovatele, předsedy a místopředsedy komisí konaném dne 5. 1. 2023 se nacházela informace, že „na žádost voliče vydá OVK voliči novou sadu hlasovacích lístků pro volbu prezidenta a pro místní referendum“, na což poukazovali navrhovatelé. Dále z tří přiložených e-mailových zpráv plynulo, že na prvním školení bylo účastníkům sdělováno, že komise nesmějí/nemají hlasovací lístek pro místním referendum aktivně nabízet, ale že by si o něj hlasující měl říci sám.
Soud dále provedl dokazování mimo jiné:
– prohlášením oprávněné osoby A. K., jež popisovalo průběh hlasování v okrsku č. 26 a které byly vydány dvě úřední obálky, přičemž si nebyla vědoma toho, že již převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku se místního referenda účastní; pokud by tuto informaci od okrskové volební komise získala, obálku pro referendum by jistě odmítla, a
– sdělením oprávněné osoby B. R., v němž popisuje, že před objektem s hlasovací místností byla upozorněna a aktivně podporována „nějakým pánem“, aby se zúčastnila místního referenda, možnost hlasovat v místním referendu jí byla nabízena i při čekání ve frontě pro úpravu volebních lístků za plentou, po opuštění místnosti jí byl opětovně tímto „pánem“ položen dotaz na referendum, tento nátlak jí byl nepříjemný.
Krajský soud v Praze rozhodl, že hlasování v místním referendu je neplatné. Ve zbytku návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Obecná východiska
[58] Úvodem věcného posouzení návrhu soud předesílá, že místní referendum představuje jeden ze základních projevů přímé demokracie. Jeho prostřednictvím se občané obce, resp. oprávněné osoby ve smyslu zákona o místním referendu, mohou vyjadřovat k otázkám majícím podstatný dopad na rozvoj místní samosprávy a obecně k otázkám spadajícím do oblasti veřejného zájmu. Zákon o místním referendu tudíž naplňuje ústavně zaručené politické právo podílet se na správě věcích veřejných přímo podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Tato zákonná úprava a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (viz čl. 22 Listiny). Judikatura Nejvyššího správního soudu z toho dovozuje, že „otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.“ (rozsudek ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, bod 14). Obecně by proto správní soudy měly přistupovat k návrhům na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu zdrženlivě, neboť lze vycházet z vyvratitelné domněnky, že zjištěný výsledek hlasování v místním referendu odpovídá vůli osob oprávněných v referendu hlasovat. Občané obce mají právo, aby se na základě zejména veřejné debaty, vedené kampaně a informací zjištěných z dalších zdrojů svobodně rozhodli, jaký postoj k otázce položené v místním referendu zaujmou. K zásahům soudní moci by mělo dojít toliko v případech, kdy jsou zjištěna závažná pochybení, která mohla mít vliv na výsledek hlasování v místním referendu [srov. § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu].
[59] Na druhou stranou z odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu v návaznosti na čl. 22 Listiny plyne, že v pochybnostech je třeba rozhodnout ve prospěch konání místního referenda. Soud musí v rozsahu vymezeném v návrhu posuzovat, zdali při přípravě, konání nebo zjišťování výsledků hlasování v místním referendu byly naplněny předpoklady pro to, aby se občané mohli svobodně rozhodnout a vyjádřit. V návrhu tvrzené vady proto soud posuzuje z hlediska toho, zdali nezakládají nezákonné překážky buď pro samotné konání místního referenda, nebo pro dosažení platnosti rozhodnutí v místním referendu. Oproti volbám sehrává dosažená účast oprávněných osob klíčovou roli, neboť při nedostatečné účasti není výsledné rozhodnutí vůbec platné (viz § 48 odst. 1 zákona o místním referendu). Soud nevylučuje, že se někteří rozhodnou demonstrovat svůj postoj k místnímu referendu tím, že se jej vůbec nezúčastní, a to s cílem nepomáhat k dosažení potřebného kvora. Za legitimní soud považuje i vedení kampaně právě tímto směrem. Avšak je třeba zhodnotit, zdali přitom není omezována názorová pluralita a svobodná soutěž politických sil, resp. názorových uskupení. Zároveň je nepřípustné, aby kdokoliv bránil, či dokonce mařil konání místního referenda. Zejména v případě, kdy se do kampaně, potažmo celého procesu předcházejícímu hlasování v místním referendu, zapojí obec jakožto stoupenkyně jedné z protichůdných stran názorových proudů, je striktní posuzování namítaných vad zcela namístě. Jinými slovy, soud na základě podaného návrhu zkoumal, zdali se v případě proběhlého místního referenda nevyskytla taková porušení právního řádu, která by ve svém důsledku mohla mít vliv na účast oprávněných osob a platnost rozhodnutí v místním referendu.
[60] Při posuzování návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu lze přiměřeně vyjít z algoritmu přezkumu, který se užívá ve věcech volebních (viz např. rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 37.). Dle tohoto přezkumného algoritmu soud v prvé řadě zjišťuje, zdali došlo k protizákonnosti, tj. k porušení ustanovení zákona o místním referendu, případně i jiného právního předpisu vážícího se k procesu organizace, konání a zjišťování výsledků místního referenda (viz usnesení NSS ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 36/2006-22, č. 960/2006 Sb. NSS). Následně soud analyzuje vztah mezi zjištěnou protizákonností a celkovými výsledky referenda (jinými slovy, souvislost s výsledky místního referenda). Konečně ve třetím kroku soud posuzuje, zdali konstatovaná nezákonnost dosahuje takové intenzity, že ve svém důsledku přinejmenším výrazně zpochybňuje výsledky místního referenda (NSS v té souvislosti hovoří o zatemnění volebních výsledků, tedy o jejich zásadním zpochybnění – viz usnesení NSS ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS).
[61] Na rozdíl od volebních zákonů nezpřísnila novela provedená zákonem č. 322/2016 Sb. podmínky pro vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Dle tohoto ustanovení může návrh na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu podat každá oprávněná osoba nebo přípravný výbor, mají-li za to, že došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek. S účinností od 1. 1. 2017 však volební zákony stanovují jako podmínku důvodnosti návrhu porušení příslušného volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb. Mezi zněním příslušných ustanovení volebních zákonů [srov. např. § 60 odst. 2 až 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“)] a § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu je dle současné právní úpravy významový rozdíl, jehož podstatu vystihl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, v bodě 22 tak, že „zákonodárce opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb, a to hrubým způsobem.“ Na uvedené závěry navázal Ústavní soud, dle něhož došlo ke změně míry důkazu vyžadované k prokázání skutkových tvrzení o hrubém ovlivnění voleb. Po zmíněné novele nepostačuje důkazy podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění (viz nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS, bod 76). Z uvedeného vyplývá, že soud může vycházet při posuzování důvodnosti návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu z volební judikatury reflektující znění volebních zákonů účinné do 31. 12. 2016 (tj. ve znění shodném s nyní účinnou právní úpravou v zákoně o místním referendu) v tom směru, že v řízení podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. postačí prokázat potencialitu vlivu zjištěných nezákonností na celkové výsledky místního referenda (není třeba prokazovat, že protizákonnosti skutečně hrubě ovlivnily výsledky referenda).
[62] Nelze však pominout, že i do konce roku 2016 mohla zásah volebního soudu dle judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilá ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. Nejvyšší správní soud k tomu podotkl, že i po provedené novele je možné z dosavadní judikatury vycházet, neboť pojem hrubé ovlivnění výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich zatemnění (viz usnesení j. Vol 16/2018-33, bod 22). O zatemnění volebního výsledku jde tehdy, pokud je možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti (viz usnesení NSS ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, bod 63; či též Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. akt. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, § 90).
[63] U vědomí výše uvedených východisek přistoupil soud k posouzení důvodnosti návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. Nejprve zkoumal, zdali navrhovateli tvrzená pochybení představují porušení zákona o místním referendu, případně souvisejících právních předpisů. (…)
Informování oprávněných osob o konání místního referenda a průběh hlasování
[82] Navrhovatelé dále namítali, že oprávněné osoby nebyly dostatečně informovány způsobem obvyklým o místě konání referenda v hlasovací místnosti, v níž měl odpůrce prostřednictvím okrskových volebních komisí záměrně potlačit viditelnost místa pro ztotožnění oprávněných osob k hlasování v místním referendu.
[83] Podle § 27a odst. 1 věty první zákona o místním referendu koná-li se místní referendum společně v tytéž dny s volbami do některé z komor Parlamentu České republiky, do Evropského parlamentu, do zastupitelstev krajů, do zastupitelstev obcí nebo s volbou prezidenta republiky, plní okrskové volební komise zřízené podle příslušného volebního zákona rovněž úkoly okrskových komisí pro místní referendum. Podle odstavce 3 citovaného ustanovení platí, že v případě souběhu voleb a místního referenda probíhá informování voličů a oprávněných občanů podle příslušného zvláštního zákona a podle tohoto zákona. Dále dle odstavce 6 platí, že při souběhu voleb nebo krajského referenda s místním referendem jsou společné a) volební místnost a místnost pro hlasování vybavená podle příslušného zvláštního zákona a tohoto zákona, b) hlasovací schránka a volební schránka, c) přenosná hlasovací schránka a přenosná volební schránka.
[84] Podle § 31 odst. 1 zákona o místním referendu zveřejní starosta obce nejpozději 15 dnů přede dnem konání místního referenda oznámení o době a místě konání místního referenda, a to způsobem v místě obvyklým. Je-li na území obce více hlasovacích okrsků, uvede územní vymezení jednotlivých hlasovacích okrsků a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň starosta obce v oznámení uvede adresy hlasovacích místností a otázky položené k rozhodnutí v místním referendu.
[85] Podle § 34 odst. 1 zákona o místním referendu musí být hlasovací místnost pro každý hlasovací okrsek vybavena hlasovací schránkou, přenosnou hlasovací schránkou, dostatečným množstvím hlasovacích lístků, prázdných obálek opatřených razítkem obce (dále je „úřední obálka“), psacími potřebami, výpisem ze seznamu oprávněných osob a textem tohoto zákona, který musí být hlasujícím na jejich žádost zapůjčen k nahlédnutí. Podle odstavce 3 citovaného ustanovení platí, že v hlasovací místnosti musí být na viditelném místě vyvěšen hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. Podle odstavce 5 platí, že objekt, ve kterém se nachází hlasovací místnost, musí být viditelně označen.
[86] V předmětné věci se místní referendum uskutečnilo v termínu prvního kola volby prezidenta republiky. Okrskové volební komise zřízené podle zákona o volbě prezidenta republiky proto plnily úkoly okrskových komisí pro místní referendum podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu. Zákon ukládá, aby při souběhu voleb a hlasování v místním referendu byly společné mimo jiné volební místnost a místnost pro hlasování a hlasovací a volební schránky. Informování voličů a oprávněných osob probíhá podle zákona o volbě prezidenta republiky i zákona o místním referendu.
[87] Navrhovatelé pochybení spatřovali v tom, že místa pro hlasování v místním referendu nebyla dostatečně viditelná. Netvrdí však, že by hlasování v místním referendu a v prezidentské volbě probíhalo v odlišných místnostech. Poukazují na to, že ve společných volebních (hlasovacích) místnostech nebyla zajištěná dostatečná viditelnost míst pro hlasování v referendu. Na scházející či nedostatečné označení konání místního referenda ve volebních (hlasovacích) místnostech poukazovaly i některé oprávněné osoby v e-mailových zprávách, které navrhovatelé přiložili k návrhu, a to v případě okrsků č. 4, 10, 11 (zde ale měla komise vydávat úřední obálky automaticky), 17, 18 (zde však autorka jedné ze zpráv uvedla, že informaci o konání místního referenda neviděla mezi ostatními oznámeními a vývěskami na první pohled, jelikož dle komise se taková informace ve volební místnosti měla nacházet), 20 (označení „referendum“ se zde nacházelo, ale nemělo být v době přítomnosti autora zprávy viditelné z důvodu jeho překrytí jiným „papírem“), 21 (zde se dle dvou zpráv označení nacházelo pouze na dveřích objektu, v němž byla volební místnost, dle další pak i ve volební místnosti, byť „malou cedulkou formátu A4 nadepsanou černým fixem“, dle dalších zpráv se ani tato cedulka v místnosti nenacházela), 24, 25 (zde jsou dvě svědectví protichůdná), 27, 36 (zde se měl nacházet malý nápis „místní referendum“ na posledním stolku), 44–47 (navrhovatelé neuvedli, kterého okrsku přesně se svědectví týká – stůl zde měl být rozdělen na polovinu pro referendum a polovinu pro prezidentské volby) a 54 (zde měl být označen toliko objekt zvenčí). Dále jedna zpráva zmiňovala i chybějící vyvěšení vzoru hlasovacího lístku pro místní referendum, a to v některém z okrsků č. 12–14. Soud považuje za vhodné na tomto místě podotknout, že doložené e-mailové zprávy na rozdíl od odpůrce za relevantní považuje. A to zejména s ohledem na to, že navrhovatelé svá tvrzení a tvrzení obsažená v e-mailech dokládají i dalšími důkazy a skutečnostmi vyplývajícími z dokumentace o průběhu hlasování, například zvukovými a obrazovými nahrávkami či stížnostmi připojenými k zápisům okrskových volebních komisí. Lze proto uzavřít, že v situaci, kdy navrhovatelé soudu poskytli i další důkazní materiály, které odpovídají tvrzením obsaženým v e-mailových zprávách, lze tyto e-maily považovat za relevantní důkazní prostředky, na jejichž základě si soud může učinit úsudek o skutkovém stavu věci. Samozřejmě je však nutné hodnotit předložené e-maily i ve vzájemné souvislosti, a to i s ostatními důkazy. Soud nadto poznamenává, že odpůrce jednotlivá tvrzení ve zprávách ani nezpochybňoval.
[88] K označení volební (hlasovací) místnosti o konání místního referenda soud předně podotýká, že podle § 34 odst. 5 zákona o místním referendu musí být viditelně označen objekt, v němž se nachází hlasovací místnost. Z § 34, § 27a ani z jiného ustanovení zákona o místním referendu neplyne povinnost označení konání místního referenda přímo v hlasovací místnosti. Podle § 34 odst. 3 téhož zákona musí být v hlasovací místnosti na viditelném místě vyvěšen hlasovací lístek označený nápisem „vzor“. Na druhou stranu, při souběhu voleb a místního referenda je třeba trvat na požadavku, aby se oprávněné osoby mohly dozvědět, kde své hlasovací právo mohou vykonat. Nelze připustit, aby se příchozím do volební (hlasovací) místnosti dostalo informace toliko o probíhajících volbách, nikoliv již o místním referendu. Z pohledu okrskové volební komise, která plní i úkoly okrskové komise pro místní referendum, není mezi volbami a místním referendem žádný rozdíl v tom smyslu, že k oběma těmto aktům musí přistupovat rovnocenně. Okrsková volební komise by proto měla stejným způsobem přistoupit k označování míst pro vydávání úředních obálek a volebních a hlasovacích lístků jak pro volby, tak pro místní referendum. Sama absence zvláštního označení stolu, u něhož si oprávněné osoby mohly vyžádat hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum, však není na závadu, pokud se oprávněným osobám této informace dostane jiným způsobem, například alespoň od členů okrskové volební komise.
[89] Soud ověřil, že odpůrce zveřejnil na webových stránkách a na úřední desce oznámení primátora o době a místě konání místního referenda v souladu s § 31 odst. 1 zákona o místním referendu s adresami volebních (hlasovacích) místností všech okrsků a další požadované náležitosti. V tomto směru primátor odpůrce svým povinnostem dle § 31 zákona o místním referendu dostál.
[90] Dále z doložených fotografií znázorňujících uspořádání volebních (hlasovacích) místností v okrscích č. 1, 2, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 31, 32, 33, 34, 35 a 36 soud zjistil, že na stolcích, u nichž mělo probíhat ztotožnění oprávněných osob k hlasování a k vydání hlasovacího lístku a úřední obálky, byly umístěny ať už tištěné, nebo ručně psané cedulky s nápisy „referendum“ či „místní referendum“ (nicméně podle přílohy k zápisu okrskové volební komise v okrsku č. 36 byla komise na nedostatečné označení upozorněna ze strany členky místní komise, přičemž fotografie zjevně zachycuje stav po nápravě, protože označení stolku k vydávání hlasovacích lístků pro místní referendum odpovídá tomu, jak mělo být dle upozornění označení upraveno). Obdobně byla označena místa pro hlasování v prezidentských volbách. V okrsku č. 34 dle fotografie probíhalo vydávání lístků a obálek pro volbu prezidenta i pro místní referendum společně (nebyla zde oddělená místa/stolky). Soud na takovém označení míst pro hlasování v místním referendu ve vypočtených okrscích neshledal nic závadného. Ani z tohoto uspořádání nelze dovodit, že by byla prioritně zajištěna viditelnost míst pro hlasování v prezidentských volbách, protože okrskové volební komise podle fotografií označovaly místa shodně. Z fotografií dle soudu plyne, že volič přicházející do volební místnosti mohl rozpoznat, kam se má vydat, pakliže se chce zúčastnit prezidentských voleb či hlasovat v místním referendu.
[91] Za problematické však soud považuje, pokud ve volební (hlasovací) místnosti absentovalo jakékoliv označení místa, kde si oprávněná osoba mohla vyzvednout hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum, a současně okrsková volební komise na tuto skutečnost nijak neupozornila a ani se příchozích nedotázala, zdali si přejí volit v prezidentských volbách či hlasovat v místním referendu. Zprávy a zvukové nahrávky doložené navrhovateli přitom obsahují právě tato zjištění. Například ve volební (hlasovací) místnosti okrsku č. 4 se informace o konání místního referenda měla nacházet na nástěnce zády k oprávněným osobám, které přicházely k okrskové volební komisi. Ta již neměla označeno konkrétní místo, kde si oprávněná osoba mohla vyžádat hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum (nepočítaje v to označení „referendum“ na výpisu ze seznamu oprávněných osob). Komise nadto bez dalšího vydávala úřední obálky pro volbu prezidenta, k hlasování v místním referendu si je oprávněné osoby musely výslovně vyžádat (viz zprávy z průběhu hlasování v okrsku č. 4 a příslušná zvuková nahrávka). Obdobně ze zvukových nahrávek pořízených ve volební (hlasovací) místnosti v okrsku č. 50 plyne, že okrsková volební komise neměla samostatně označený stůl pro místní referendum. Vydávala-li tato okrsková volební komise úřední obálku a hlasovací lístky pro místní referendum pouze na vyžádání, nemohl být jen vyvěšený vzorový hlasovací lístek dostatečnou informací o tom, kde je možné hlasovací lístky od komise obdržet. Shodně postupovaly okrskové volební komise i v dalších okrscích, přičemž i tam nebylo místo pro ztotožnění a k převzetí hlasovacího lístku a úřední obálky alespoň po určitou dobu dostatečně označeno [srov. např. doložené e-mailové zprávy z okrsků č. 10, 24 (zde i příslušnou audionahrávku, dle které byla informace pouze na nástěnce) a č. 54 a dále přílohy k zápisům okrskových volebních komisí v okrscích č. 18, 36 a 54, dle nichž byly příslušné okrskové volební komise upozorněny ze strany A. G. jakožto členky místní komise na nedostatečné označení místa pro vyzvednutí hlasovacích lístků pro místní referendum]. Uvedené soud hodnotí jako nesprávný postup i vzhledem k tomu, že v případě okrsku č. 24 bylo zjištěno pochybení i při označení samotného objektu zvenčí (viz následující bod), případně objekty označeny byly, ale nacházelo se v nich vícero volebních (hlasovacích) místností pro různé okrsky – například na Základní škole Kladno se nacházely volební místnosti pro okrsky č. 4, 5 a 6. V této situaci lze po okrskových volebních komisích požadovat, aby dostatečným způsobem informovaly oprávněné osoby o tom, kde mohou hlasovat. Tato skutečnost totiž může mít vliv na jejich případnou účast v místním referendu, jak soud rozvede dále při vypořádání návrhového bodu ohledně způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků pro místní referendum.
[92] Navrhovatelé soudu doložili i fotografie, které znázorňují označení objektů, v nichž se nacházely volební (hlasovací) místnosti okrsků č. 17, 22, 23 a 24. Na nich je zachyceno pouze oznámení o době a místě konání volby prezidenta republiky. Označení o konání místního referenda na nich chybí. Odpůrce sice tvrdí, že všechny objekty měly být viditelně označeny, nicméně v tomto případě má soud za prokázaný opak, neboť na fotografiích, které uceleně zachycují vstupní prostory do objektu, skutečně zcela absentuje jakékoliv oznámení o konání místního referenda v těchto objektech. K zápisu okrskové volební komise okrsku č. 24 je přiložena i stížnost navrhovatele b) právě na chybějící označení objektu. Ze zápisu nevyplývá, že by komise učinila kroky k nápravě. Soud proto musí konstatovat porušení § 34 odst. 5 zákona o místním referendu, neboť předmětné objekty nebyly zjevně viditelně označeny, jak zákon vyžaduje. Stejně tak se v doložených e-mailových zprávách vyskytují poznatky o chybějícím vyvěšení hlasovacího lístku s nápisem „vzor“ ve volební (hlasovací) místnosti. Nicméně k tomu soud uvádí, že neshledal důvod provádět k tomuto tvrzení další dokazování, neboť i pokud by shledal, že „vzorový“ hlasovací lístek skutečně vyvěšen nebyl, šlo by toliko o ojedinělý případ formálního pochybení bez dalšího vlivu na výsledek hlasování.
[93] Podle navrhovatelů byly v rozporu s § 27a odst. 1 zákona o místním referendu nedůvodně rozděleny úkoly mezi jednotlivé členy okrskové volební komise, která přitom měla svou působnost plnit jako celek. Ztotožnění voličů a hlasujících v místním referendu totiž mělo probíhat na různých místech (ale v rámci jedné volební místnosti), a to zvlášť jak pro prezidentské volby, tak pro účely hlasování v místním referendu. Hlasovací lístky zároveň nebyly ve většině případů oprávněným osobám vydávány automaticky společně s hlasovacími lístky a úředními obálkami pro volby prezidenta.
[94] Soud dává navrhovatelům zapravdu potud, že podle § 27a odst. 1 zákona o místním referendu plní okrsková volební komise při souběhu voleb a místního referenda i úkoly okrskové komise pro místní referendum, která se samostatně nezřizuje.
[95] Účel dodatečně vloženého § 27a do zákona o místním referendu lze nalézt v principu hospodárnosti a ve snaze zjednodušit přípravu a organizaci místního referenda v případě souběhu s volbami. Není rozumného důvodu trvat na nutnosti zřídit různé okrskové komise, zajistit pro ně odlišné hlasovací a volební místnosti a další vybavení (např. více hlasovacích a volebních schránek). Nejvyšší správní soud absenci této úpravy kritizoval, jelikož vedla „k nepraktickým, nehospodárným a z pohledu voličů absurdním situacím, kdy se hlasování ve volbách a místním referendu koná před různými volebními komisemi, v jiných místnostech či dokonce jiných budovách na území obcí“ (usnesení ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, bod 28). K odděleným místnostem a zvláštním okrskovým komisím se Nejvyšší správní soud před změnou zákona o místním referendu vyjádřil například i v rozsudku čj. Ars 2/2013-59, v bodě 48 tak, že jde o uspořádání velmi ekonomicky a organizačně neúčelné a pro hlasující občany matoucí. Zákonodárce proto i v návaznosti na citovanou judikaturu vložil zákonem č. 38/2019 Sb. do zákona o místním referendu § 27a. Nicméně dle soudu jej nelze vykládat tak, že by si okrsková volební komise plnící úkoly i okrskové komise pro místní referendum nemohla zorganizovat svou činnost tím způsobem, že bude (v jedné místnosti) část členů komise ztotožňovat voliče za účelem vydání úřední obálky pro účast ve volbách a zbývající část členů komise zase zajišťovat po ztotožnění oprávněných osob vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek pro místní referendum. Zákon nestanoví, že by všichni členové okrskové volební komise při souběhu voleb a místního referenda museli participovat na vydávání obálek a ztotožnění hlasujících současně a společně.
[96] Jak § 18 odst. 1 zákona o místním referendu, tak § 17 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky ukládají okrskové komisi a okrskové volební komisi zajištění hlasování (a jeho průběhu) jako celku. Avšak to neznamená, že by si členové komisí nemohli svou činnost rozdělit mezi sebe, například tím, že jeden člen komise bude zapisovat voliče hlasující na voličské průkazy a další bude ztotožňovat určitou část voličů zapsaných ve stálém seznamu voličů podle abecedního pořadí. Stejně tak se okrsková volební komise může usnést na tom, že určitá část členů bude obstarávat seznamy oprávněných osob hlasovat v místním referendu. Podle soudu může být takový postup v případě větších okrsků s vyšším počtem hlasujících i členů okrskové volební komise praktický z toho pohledu, že se členové komise vyvarují zbytečných chyb. Totiž i v případě souběhu voleb prezidenta republiky a místního referenda musí mít okrskové volební komise k dispozici seznamy voličů podle § 29 zákona o volbě prezidenta republiky i seznam oprávněných osob podle § 29 zákona o místním referendu. Soud si dovede představit, že zejména v případě přítomnosti většího počtu voličů ve volební místnosti by člen komise zapisující ztotožněné hlasující jak do seznamu voličů, tak do seznamu oprávněných osob mohl udělat chybu a omylem hlasujícího označit do nesprávného seznamu. Takovým situacím lze rozdělením práce mezi jednotlivé členy komise předejít. S tím poté souvisí i nutnost voliče ztotožnit nadvakrát, jelikož příslušný člen komise musí ověřit, že oprávněná osoba je zapsána v obou seznamech (oprávnění zúčastnit se voleb prezidenta republiky a hlasovat v místním referendu se liší – srov. § 4 zákona o volbách prezidenta republiky a § 2 zákona o místním referendu ve spojení s § 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Na druhou stranu je pravdou, že z hlediska voličů není takový postup komfortní a v některých případech může být vnímán jako obtěžující, jelikož se v případě zájmu účastnit se obou aktů musí volič dostavit na dvě různá místa a čekat třeba ve dvou frontách (byť v jedné volební místnosti). Nelze ale bez dalšího dovodit jeho nezákonnost. Soud se nedomnívá, že by pro občany, kteří se aktivně chtějí podílet na správě věcí veřejných a svou účastí ve volbách a v místním referendu se hodlají vyjádřit k veřejnému dění, znamenala tato skutečnost nepřekonatelnou zátěž. Podle soudu není nepřiměřené po občanech požadovat, aby volbám a místnímu referendu věnovali několik (možná i více) minut svého času. Uvedené však platí za podmínky, že oprávněné osoby měly možnost se dozvědět, kde hlasovací lístky k místnímu referendu obdrží. Případné zefektivnění práce okrskové volební komise nemůže v konečném důsledku znamenat překážku pro výkon hlasovacího práva. Osoba přicházející do volební (hlasovací) místnosti by proto měla být schopna bez obtíží rozpoznat, kde si může vyžádat hlasovací lístky a úřední obálku pro místní referendum a kde tyto obdrží pro souběžně se konající volby. Neoznačí-li okrsková volební komise jednotlivá místa například viditelnými cedulkami, je nutné po ní požadovat, aby voličům sdělovala, že u jiných členů komise mohou obdržet i úřední obálku pro volby nebo místní referendum. Nelze též zapomínat na fakt, že hlasovací lístky pro místní referendum nejsou oprávněným osobám předem doručovány, nýbrž je obdrží až v hlasovací místnosti. Proto je třeba klást důraz na řádné informování oprávněných osob i přímo ve volebních (hlasovacích) místnostech. K tomu soud poznamenává, že upozornění voliče na konání místního referenda ze strany okrskové volební komise není nepřípustné a ani nezákonné. Naopak organizace místního referenda (včetně zajištění a průběhu hlasování) musí být podřízena snaze, aby rozhodnutí přijaté v místním referendu bylo platné, a to mimo jiné i z hlediska minimální účasti podle § 48 odst. 1 zákona o místním referendu (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41). Okrsková volební komise se musí zdržet výzev k tomu, jak má oprávněná osoba v místním referendu hlasovat, ale například pouhou otázkou, zdali si osoba přeje hlasovat ve volbách či v místním referendu, naopak plní svou povinnost řádně zajistit hlasování v místním referendu, potažmo ve volbách.
[97] V bodě [91] soud uvedl příklady pochybení některých okrskových volebních komisí, které nezajistily dostatečné označení místa pro vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků pro místní referendum, příchozích se ani nedotazovaly, zda se chtějí zúčastnit i místního referenda, a bez dalšího předpokládaly jejich účast v prezidentských volbách, pročež jim po legitimaci vydaly úřední obálku pro prezidentské volby. Přitom zmíněné okrskové volební komise svou činnost zorganizovaly tak, že někteří členové komise zajišťovali pouze ztotožňování voličů a vydávání úředních obálek pro volbu prezidenta republiky. Došel-li volič právě k těmto členům komise, byly mu automaticky vydány pouze hlasovací lístky pro prezidentskou volbu, ale již se bez aktivního projevení zájmu nedozvěděl, že hlasovací lístky pro místní referendum obdrží u jiných členů komise. Soud hodnotí takový postup jako nezákonný, neboť v jeho důsledku je účast v prezidentské volbě a v místním referendu do jisté míry závislá na jednání člena okrskové volební komise.
[98] Zdejší soud v usnesení čj. 43 A 75/2022-34, dovodil, že oprávněná osoba (obdobně jako volič ve volbách) se místního referenda účastní od okamžiku převzetí úřední obálky a hlasovacího lístku. Přistoupí-li proto osoba k okrskové volební komisi, jež se jí nezeptá, zdali si přeje hlasovat v místním referendu nebo volit ve volbách, a bez dalšího jí vydá úřední obálku pro prezidentské volby, založí tím účast této osoby pouze ve volbách a zároveň předjímá její neúčast v místním referendu. Účast voliče/oprávněné osoby je tak v takovém případě přímo odvislá od jednání člena okrskové volební komise, protože bez jeho upozornění či dostatečného rozlišení míst pro výdej úředních obálek pro prezidentské volby a pro místní referendum nemůže příslušný člen okrskové volební komise předem vědět, jakého aktu se chce příchozí zúčastnit. Nadto člen okrskové volební komise v takovém případě bez opory v zákoně upřednostňuje jeden typ hlasování před druhým. Z tohoto důvodu soud konstatuje, že shledal postup některých okrskových volebních komisí (viz bod [91] výše) jako nezákonný. Soud ovšem dodává, že takto nepostupovaly všechny okrskové volební komise. Z fotografií doložených navrhovateli například plyne, že místa pro vydávání hlasovacích lístků byla v zachycených volebních (hlasovacích) místnostech dostatečně označena. V těchto případech mohla příchozí osoba seznat, kde úřední obálku a hlasovací lístek pro místní referendum obdrží.
[99] Na druhou stranu se soud neztotožnil s argumentací navrhovatelů podporující závěr, že okrskové volební komise měly automaticky bez dalšího vydávat úřední obálky pro volbu prezidenta i místní referendum současně. Pokud by soud přistoupil na tento výklad, pak by mohlo naopak docházet k „umělému“ a neodpovídajícímu zvyšování účasti v místním referendu. Ta je přitom zásadní při posuzování platnosti a závaznosti rozhodnutí přijatého v místním referendu.
[100] Podle § 36 odst. 3 zákona o místním referendu vydá okrsková komise oprávněné osobě hlasovací lístek a úřední obálku poté, co oprávněná osoba prokáže své oprávnění v místním referendu hlasovat a člen okrskové komise učiní záznam do výpisu ze seznamu oprávněných osob. Podle daného ustanovení je tedy člen okrskové komise oprávněn vydat hlasovací lístek a úřední obálku až po ztotožnění oprávněné osoby a po zápisu její účasti ve výpisu ze seznamu oprávněných osob.
[101] V již zmíněném usnesení zdejšího soudu čj. 43 A 75/2022-34 v bodě 13 soud výslovně uvedl, že „oprávněná osoba se místního referenda účastní od okamžiku, kdy si převezeme úřední obálku a hlasovací lístek. Prokázáním oprávněnosti hlasovat v místním referendu a převzetím úřední obálky a hlasovacího lístku totiž oprávněná osoba jednoznačně vyjeví vůli podílet se na správě věcí veřejných jednou z forem přímé demokracie, tedy prostřednictvím místního referenda. Soud se neztotožňuje s navrhovatelovým náhledem na oprávněné osoby jako na nevědomé subjekty, které se dostaví do hlasovací místnosti, nechají se ztotožnit okrskovou komisí, která jim bez jejich aktivity fakticky vnutí hlasovací lístek a úřední obálku. Naopak, je na svobodné volbě každé oprávněné osoby, zda úřední obálku a hlasovací lístek převezme, a tím se do místního referenda zapojí.“ S tímto právním názorem se následně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 3. 1. 2023, čj. Ars 5/2022-44, zamítl kasační stížnost proti odkazovanému usnesení a v bodě 13 dodal, že „jiná situace by samozřejmě byla, kdyby při místním referendu probíhajícím paralelně s volbami vydávaly okrskové (volební) komise osobám dostavivším se do volební (hlasovací) místnosti obálky pro volby i místní referendum společně, aniž by ověřovaly, zda si konkrétní osoba skutečně přeje účastnit se na správě věcí veřejných oběma těmito formami (či zda je dokonce oprávněna hlasovat v obou – okruh osob oprávněných hlasovat v místním referendu je širší než okruh osob s aktivním volebním právem například ve volbách do Parlamentu ČR).“
[102] Na základě uvedeného lze zopakovat, že již samotným převzetím hlasovacího lístku a úřední obálky se oprávněná osoba účastní místního referenda, a tedy se započítává do potřebného kvora pro jeho platnost a závaznost. Navrhovatelé přitom požadují, aby okrskové volební komise vydávaly hlasovací lístky a úřední obálky automaticky, což dle jejich názoru nemá omezovat vůli každého se rozhodnout, zda se zúčastní jen prezidentské volby, či místního referenda, nebo obou těchto aktů. Soud tento názor navrhovatelů nesdílí, protože (jak uvedeno shora) oprávněná osoba se místního referenda účastní již v okamžiku, kdy převezme hlasovací lístek a úřední obálku. To, zda následně vhodí platný hlas do volební (hlasovací) schránky na její účasti již nic nemění. Převezme-li hlasovací lístek s úřední obálkou, aniž by poté i hlasovala, bude do celkové účasti i tak započítána a její hlas bude považován za neplatný. Z toho důvodu je nutné, aby oprávněná osoba nejprve projevila vůli, zda chce v místním referendu hlasovat, a to například i tím, že přistoupí ke stolku s označením „místní referendum“ a předloží doklad totožnosti, nebo aby se při neoznačení míst pro vydávání úředních obálek pro souběžně konané volby a místní referendum okrsková volební komise dotázala, jakého aktu se chce příchozí osoba zúčastnit, a až v návaznosti na to byla okrskovou volební komisí zaznamenána do výpisu ze seznamu oprávněných osob a byly jí předány hlasovací lístek a úřední obálka. V tomto směru je nesprávné stanovisko Ministerstva vnitra, o nějž se navrhovatelé opírají. Členové komise jsou oprávněni vydat hlasovací lístek a úřední obálku až poté, co oprávněnou osobu zaznamenají do výpisu ze seznamu oprávněných osob. Tak ale mohou učinit až v návaznosti na jednoznačný projev vůle oprávněné osoby. Okrskové volební komise se proto měly nejprve příchozí osoby dotázat, zdali si přeje volit ve volbě prezidenta i hlasovat v místním referendu, případně jen v některém z těchto aktů, a na základě toho následně osobu ztotožnit, zapsat do příslušného seznamu a vydat jí příslušné hlasovací lístky a úřední obálku.
[103] V návaznosti na výše uvedené proto musí soud stejně odmítnout praxi, kdy by se příchozí osoby nikdo nezeptal na její vůli účastnit se voleb a místního referenda a rovnou by jí byly vydány úřední obálky a hlasovací a volební lístky jak pro volby, tak pro místní referendum. Tímto postupem by totiž okrsková volební komise založila účast osoby v obou typech hlasování, což v případě rozhodnutí v místním referendu má vliv na jeho platnost a závaznost. V každém případě je nutné zajistit, aby se místního referenda účastnily pouze osoby, které tak učinit chtějí. Prolomení jejich vůle nemůže ospravedlnit ani zájem na co možná nejvyšší účasti v místním referendu. Proto před vydáním úřední obálky a hlasovacího lístku musí okrsková komise zjistit, zdali si oprávněná osoba přeje místního referenda zúčastnit. V posuzované věci přitom existují náznaky, že rozdílný postup okrskových volebních komisí skutečně mohl mít vliv na míru účasti v místním referendu. K tomu soud odkazuje na tabulku, jež je součástí datové analýzy předložené navrhovateli, neboť z ní lze vyvodit jistý vztah mezi přístupem okrskových volebních komisí a dosaženou mírou účasti v jednotlivých okrscích. Na druhou stranu podle mínění soudu nelze s jistotou určit, že by na dosaženou účast měl vliv toliko způsob vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků. Podstatné jsou i další faktory, například zda obvod daného okrsku zahrnuje oblasti, v nichž mohou obyvatelé pociťovat větší naléhavost řešené problematiky, jelikož bydlí v dosahu místa, kde dochází k provozu hazardních her, apod.
[104] Poukázal-li odpůrce na prohlášení A. K., soud podotýká, že přímo v prohlášení se uvádí, že na otázku, proč jsou vydávány dvě úřední obálky, komise odvětila, že jedna je pro volbu prezidenta a druhá pro místní referendum. Okrsková volební komise tedy jednoznačně vysvětlila, pro jaký účel vydané úřední obálky slouží. Apeluje-li odpůrce na oprávněné osoby, aby si samy získávaly informace o místním referendu, musí stejný přístup volit i v tomto případě. Avšak soud se shoduje s odpůrcem, že automatické vydávání úředních obálek bez dalšího není správným postupem, neboť musí být před tím postaveno najisto, zdali se oprávněná osoba chtěla místního referenda zúčastnit, jak soud vyložil výše. V případě A. K. ale nic nebránilo tomu, aby hlasovací lístek s úřední obálkou odmítla, pokud se referenda nechtěla účastnit, jak v úvodu prohlášení konstatuje. Za situace, kdy si sama za plentou vyhledávala informace o místním referendu, aby poté projevila svůj názor hlasováním, nelze hovořit o tom, že by jí bylo hlasování v referendu „vnuceno“. Ostatně soud nezjistil žádné další indicie o tom, že by oprávněným osobám byly hlasovací lístky a úřední obálky pro místní referendum vydávány proti jejich vůli (k tomu více níže).
[105] Odpůrce dále upozornil na případy, kdy se do volebních (hlasovacích) místností dostavovaly osoby, které „poučovaly“ okrskové volební komise o tom, jak mají při vydávání úředních obálek postupovat. Je pravdou, že tyto skutečnosti vyplývají i z některých zápisů okrskových volebních komisí. Ostatně i z příloh k návrhu lze dovodit, že se podporovatelé konání místního referenda snažili okrskové komise upozornit na to, jak dle jejich názoru, který byl podpořený stanoviskem ministerstva, mají úřední obálky s hlasovacími lístky automaticky vydávat. Dle odpůrce měli svou pravomoc překročit i členové místní komise M. H. a A. G., kteří komisím předávali doporučující stanovisko ministerstva. Soud však neshledává, že by některé z těchto jednání založilo exces, který by podstatně narušil průběh hlasování. Dále odpůrce sám uváděl, že okrskové volební komise si rozhodovaly o způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků autonomně. Zároveň soud nemá za to, že by některá z oprávněných osob byla v důsledku toho zkrácena na svých právech hlasovat v místním referendu či naopak se jej nezúčastnit. Odpůrce dokládá i prohlášení B. R., která měla být opakovaně vyzývána k účasti v místním referendu před i v objektu, v němž byla volební (hlasovací) místnost okrsku č. 17. Soud konstatuje, že sama výzva k účasti v místním referendu není protiprávní, neboť by mělo být objektivním zájmem, aby byla účast v této formě výkonu přímé demokracie co možná nejvyšší, a tím i reprezentativní. Jiná situace by nastala, pokud by oprávněná osoba byla přemlouvána k tomu, jakým konkrétním způsobem by měla hlasovat. Nic takového ale z přiloženého vyjádření nelze zjistit (srov. rozsudek NSS čj. Ars 2/2013-59, bod 48). Soud nicméně konstatuje, že přímo v objektu s hlasovací místností je nutno se v návaznosti na § 32 odst. 2 zákona o místním referendu přemlouvání k účasti zdržet.
[106] Soud též musí v návaznosti na argumentaci odpůrce podotknout, že není rozhodující, zdali členové přípravného výboru byli či jsou politicky aktivní. Místní referendum bylo vyhlášeno, protože jej svými podpisy podpořil dostatečný počet oprávněných osob, které si přály, aby o navržené otázce rozhodli přímo občané Statutárního města Kladna. Zákon nerozlišuje mezi místními referendy, za nimiž stojí politicky aktivní lidé, a mezi referendy vyvolanými třeba jen nezávislými osobami. V každém případě je třeba k místnímu referendu přistupovat stejně a v případě nutnosti požívá i právní ochrany. Soud proto neprováděl dokazování listinami, které měly prokazovat politickou příslušnost členů přípravného výboru a jejich případnou politickou aktivitu. Pro posouzení věci to není podstatné.
[107] Soud nepomíjí, že z vyjádření účastníků školení pro členy okrskových volebních komisí konaném dne 20. 12. 2022 vyplynulo, že se příchozím do volební (hlasovací) místnosti nemá hlasovací lístek pro místní referendum nabízet, ale že si jej aktivně mají vyžádat. Naproti tomu ale měla školitelka M. B. na školení konaném dne 5. 1. 2023 uvést, že člen komise má úřední obálku vydat bez nabízení. To je ovšem v rozporu s tím, co sdělila podle členky okrskové volební komise v okrsku č. 50 této komisi při telefonickém hovoru (viz zvuková nahrávka z okrsku č. 50). Soud souhlasí s tím, že poskytování protichůdných informací okrskovým volebním komisím nepřispívá k řádnému průběhu hlasování v místním referendu, v důsledku čehož mohou postupovat rozdílně i jednotlivé okrskové volební komise. Zároveň na základě četných sdělení doložených soudu lze vyvozovat, že na školeních pro členy okrskových komisí byly poskytovány určité informace, jak při vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek postupovat. Nicméně soud podotýká, že praxe části okrskových volebních komisí, které hlasovací lístky a úřední obálky nevydávaly bez dalšího (automaticky) byla souladná se zákonem. Pochybení soud shledal v těch případech, kdy okrskové volební komise nezajistily řádné označení místa pro vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek pro místní referendum a zároveň se příchozích ani nedotazovaly, zda se chtějí zúčastnit prezidentské volby či místního referenda, a rovnou předpokládaly účast voliče toliko ve volbě prezidenta. Soud se neztotožňuje s odpůrcem, že by na činnost okrskových volebních komisí nemohl uplatňovat svůj vliv. Magistrát odpůrce a jeho zaměstnanci, za jejichž činnost je odpůrce odpovědný, například organizoval školení pro členy komisí, a lze proto předpokládat, že členové komise budou ve své praxi postupovat dle pokynů jim sdělených. Zároveň z dokazování vyplynulo, že členové komisí se v nejednom případě obraceli na M. B. s žádostí o informaci, jak postupovat v konkrétní situaci. Byť se tedy komise usnášely na různém způsobu vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků dle svého uvážení, nelze zpochybnit, že k pokynům poskytnutým jim na školení přihlížely. Na druhou stranu soud nevyhodnotil jako důvodnou námitku navrhovatele b), že v okrskových volebních komisích působili lidé napojení na magistrát odpůrce. V praxi může být poměrně obtížné zajistit obsazení 57 okrskových volebních komisí, proto není výjimkou, že starosta obce deleguje do okrskové komise například i zaměstnance obecního úřadu (popř. magistrátu), což zákon nevylučuje. V projednávaném případě plnily úkoly okrskových komisí okrskové volební komise zřízené podle zákona o volbě prezidenta republiky. Je potom na každém z členů okrskových volebních komisí, aby dostál svému slibu, že bude vykonávat svou funkci svědomitě a nestranně podle právních předpisů České republiky (viz § 18 odst. 5 uvedeného zákona).
[108] Podle navrhovatelů došlo dále k porušení i § 26 zákona o místním referendu, neboť M. B. ve spolupráci s členy okrskových volebních komisí zjevně získávala informace o účasti v místním referendu.
[109] Soud souhlasí s navrhovateli, že zákaz poskytování informací o dílčích výsledcích hlasování podle § 26 zákona o místním referendu se vztahuje i na informace o dosahované účasti v jednotlivých okrscích, neboť účast v místním referendu má zcela zásadní vliv na jeho platnost a závaznost (viz rozsudek NSS čj. Ars 2/2013-59). Avšak již nemůže přisvědčit navrhovatelům, že by někteří členové okrskových volebních komisí takové informace M. B. poskytovali, a porušili tak zákonem uloženou povinnost mlčenlivosti, resp. navrhovatelé toto své tvrzení ničím nedokládají, a proto jej soud nemůže mít ani za prokázané. Tato námitka není důvodná. Navrhovatelé nadto toliko spekulují, pokud uvádějí, že v důsledku úniku informací o účasti se vytváří prostor pro manipulaci s průběhem hlasování, například laxním dodáváním chybějících hlasovacích lístků.
[110] Ostatně další námitka směřuje právě k nedostatku hlasovacích lístků a úředních obálek ve volebních (hlasovacích) místnostech.
[111] Podle § 34 odst. 1 zákona o místním referendu musí být každá hlasovací místnost vybavena mimo jiné dostatečným množstvím hlasovacích lístků. Smysl daného požadavku je nutno spatřovat v tom, aby každá oprávněná osoba, která projeví zájem, se mohla místního referenda zúčastnit a ve výkonu jejího hlasovacího práva jí nebránil právě nedostatek hlasovacích lístků ve volební (hlasovací) místnosti. Z toho důvodu je obec, v tomto případě odpůrce, povinna zajistit jejich dodání tak, aby mohly být před zahájením hlasování předány všem okrskovým volebním komisím (viz § 33 odst. 3 zákona o místním referendu). Při zajištění dostatečného množství hlasovacích lístků musí obec vycházet z toho, že hlasovací lístek a úřední obálka musejí být k dispozici všem oprávněným osobám zapsaným v seznamu oprávněných osob pro příslušný okrsek. Opatřit by přitom měla množství o něco vyšší, než je takto zjištěný počet, neboť v okrsku mohou hlasovat i osoby na hlasovací průkaz pro místní referendum dle § 30 zákona o místním referendu. Zákon též požaduje, aby hlasovací lístky byly okrskovým volebním komisím předány před zahájením hlasování. Jde o požadavek logický, protože se nelze spoléhat na to, že v případě nedostatku budou okrskovým volebním komisím hlasovací lístky postupně dodávány. Nelze vyloučit, že by v krátkém časovém intervalu byly veškeré dostupné hlasovací lístky již vydány, načež pro následně příchozí by nebyly k dispozici. Je povinností obce zajistit tisk a dodání dostatečného množství hlasovacích lístků, proto dle soudu není pádného důvodu, aby nebyly v potřebném počtu předány okrskovým volebním komisím již před zahájením hlasování. Odpůrce sám uvádí, že předem zajistil tisk toliko pro 67,5 % oprávněných osob. Soud nesporuje, že místního referenda se zúčastnilo méně hlasujících, ale postup odpůrce skýtá úskalí v tom, že předem nemůže zcela jistě vědět, jaká bude účast v každém okrsku. Vytiskl-li méně hlasovacích lístků, než kolik by bylo třeba při plné účasti, zákonitě musel hlasovací lístky distribuovat v menším množství poměrně do volebních (hlasovacích) místností, což není žádoucí.
[112] Navrhovatelé poukazují na nedostatek hlasovacích lístků a úředních obálek konkrétně v okrsku č. 11, v němž byl předsedou okrskové volební komise J. V. Pro celkem 1 241 oprávněných osob zapsaných v seznamu měla okrsková volební komise při zahájení hlasování k dispozici pouze 600 hlasovacích lístků. Předseda komise dle navrhovatelů v dostatečném předstihu informoval M. B. o tom, že hlasovací lístky brzy dojdou, načež komisi bylo doručeno nejprve 50 a po opětovné žádosti 80 hlasovacích lístků. Toto potvrzuje i vyjádření předsedy okrskové volební komise přiložené k zápisu o průběhu a výsledku hlasování v daném okrsku. Soud proto nevyslýchal J. V. jako svědka, neboť rozhodné skutečnosti vyplývají přímo ze zápisu okrskové volební komise. Z téhož důvodu soud považoval za nadbytečné provádět výslech všech předsedů okrskových volebních komisí.
[113] Odpůrce se dle mínění soudu zjevně spoléhal na to, že v případě nedostatku hlasovacích lístků bude schopen je dostatečně rychle komisi dodat. Nicméně soud považuje tuto praxi za rozpornou s § 33 odst. 3 a § 34 odst. 1 zákona o místním referendu, jelikož odpůrce byl povinen zajistit dostatečné množství hlasovacích lístků již před zahájením hlasování. Z důvodu toho, že hlasovací lístky nejen v této volební (hlasovací) místnosti docházely, je zřejmé, že odpůrce jejich dostatečné množství před zahájením hlasování nezajistil. Nadto se lze domnívat, že odpůrce takto postupoval i u dalších okrsků. Podle vyjádření předsedkyně okrskové volební komise v okrsku č. 6 si v druhý den hlasování komise musela hlasovací lístky opatřit z okrsku č. 4, jelikož odpůrce i přes žádost učiněnou v 10:03 další hlasovací lístky již nedodal, jak potvrzuje i zápis o průběhu a výsledku hlasování v tomto okrsku. Odpůrce na tuto skutečnost ve vyjádření nikterak nereagoval. Soud ze zpráv doložených k návrhu zjistil, že nedostatek hlasovacích lístků měl (třebaže jen v určitý okamžik) nastat i u okrsků č. 26 a 55. Námitka je tudíž důvodná.
[114] Soud shrnuje, že shledal pochybení v označování objektů, v nichž se nacházely volební (hlasovací) místnosti, dále v postupu některých okrskových volebních komisí, jež bez oprávněného důvodu předpokládaly účast příchozích osob jen ve volbě prezidenta republiky, aniž by zjišťovaly vůli voličů, zda mají zájem účastnit se i hlasování v místním referendu, a konečně i porušení povinností odpůrce zajistit dostatečné množství hlasovacích lístků před zahájením hlasování. (…)
Souvislost zjištěných nezákonností s výsledky místního referenda a jejich intenzita
[134] Jelikož soud dospěl k závěru, že v průběhu kampaně pro místní referendum a při hlasování a zjišťování jeho výsledků došlo k porušení některých ústavních zásad a zákona o místním referendu, postupoval podle dalších kroků výše vymezeného přezkumného algoritmu.
[135] V druhém kroku je třeba zkoumat vztah mezi zjištěnými vadami a celkovými výsledky místního referenda, přičemž podle soudu je v posuzovaném případě tento příčinný vztah založen.
[136] Kampaň před místním referendem napomáhá k seznámení občanů s argumenty jednotlivých názorových uskupení na otázku položenou v místním referendu, díky čemuž si vytvářejí úsudek, jak budou v místním referendu hlasovat. Jedním z hlavních účelů kampaně je zároveň mobilizovat potenciální hlasující k účasti, na jejíž dosažené výši závisí samotný výsledek místního referenda – zda bude platné a rozhodnutí v něm přijaté závazné. Dospěl-li soud k tomu, že se odpůrce do „předreferendové“ kampaně zapojil a působil v ní v rozporu s ústavními principy rovnosti, neutrality veřejné moci a svobodné politické soutěže, nemůže být o souvislosti zjištěných pochybení s výsledky místního referenda pochyb. Přitom i u dalších shledaných vad [nedostatečné označení objektů s volebními (hlasovacími) místnostmi, pochybení některých okrskových volebních komisí při vydávání úředních obálek a hlasovacích lístků, nedostatek hlasovacích lístků, nezákonně započítané neplatné hlasovací lístky mezi platné hlasy, pochybení při zapečetění hlasovací schránky] existuje potenciální souvztažnost s konečnými výsledky v tom smyslu, že mohly negativně ovlivnit účast v místním referendu či správnost a legitimitu výsledků. Z těchto důvodů soud považuje i druhou podmínku algoritmu za splněnou.
[137] Po uvážení o všech okolnostech projednávané věci má soud za splněnou i třetí podmínku, neboť je přesvědčen, že zjištěné nezákonnosti dosahují takové intenzity, že přinejmenším mohly ovlivnit výsledek místního referenda, a je tedy namístě se důvodně domnívat, že pokud by k nim nedošlo, byl by výsledek místního referenda odlišný.
[138] Soud činí tento závěr s vědomím, že rozhodnutí osob oprávněných v místním referendu hlasovat má být změněno jen tehdy, pokud dojde k takovým pochybením v průběhu místního referenda, která způsobila, nebo alespoň mohla prokazatelně způsobit, že by hlasující rozhodli jinak, než kdyby těchto chyb nebylo (srov. nález ÚS ze dne 10. 2. 2015, sp. zn. III. ÚS 3673/14, č. 32/2015 Sb. ÚS, bod 82). Současně platí, že judikatura nezná absolutní vady, jež by měly za následek automatické zrušení voleb, resp. místního referenda. Všechny možné vady je nutné považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat s dopadem na výsledek hlasování v místním referendu (viz např. usnesení ÚS ze dne 31. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 105/15). Z důvodu respektu k vůli vyjádřené oprávněnými osobami v místním referendu musí soud postupovat zdrženlivě. Na druhou stranu je soud povinen zkoumat, zdali byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách, případně v místním referendu rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle oprávněných osob a rovnost jejich hlasů (srov. nález ÚS ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10, č. 56/2011 Sb. ÚS, bod 44).
[139] Soud přitom dospěl k závěru, že zejména v důsledku „předreferendové“ kampaně odpůrce a jeho postupu vůči navrhovatelům, potažmo příznivcům konání místního referenda mohlo dojít k deformaci vůle občanů města Kladna, neboť odpůrce se zjevně snažil o to, aby oprávněné osoby místní referendum zcela ignorovaly a zároveň aby navrhovatelé neměli možnost, jak o místním referendu informovat zejména v komunikačních prostředcích v držení odpůrce, resp. představit občanům města Kladna svůj pohled na otázku řešenou v místním referendu. (…)
[150] Podle názoru soudu již jen pochybení v kampani před místním referendem postačovala k prohlášení hlasování v místním referendu za neplatné. Z toho důvodu soud podrobněji nezjišťoval, jaký konkrétní vliv mohly mít na výsledky hlasování v místním referendu ostatní nezákonnosti. Vzhledem k učiněnému závěru by nadto posuzování vlivu dalších vad na celkové výsledky bylo nepřesné a nevypovídající. Soud je totiž přesvědčen, že nezákonně vedená kampaň odpůrce mohla výsledky hlasování ovlivnit do té míry, že jednoduše nelze porovnávat dosažené míry účasti v jednotlivých okrscích, neboť i v těch okrscích, kde okrskové volební komise postupovaly zcela správně a současně bylo konání místního referenda i řádně označeno (na objektu s hlasovací místností a případně i v ní), mohly být celkové výsledky zkresleny nepřípustnou kampaní odpůrce. Nicméně v případě zjištěného nedostatku hlasovacích lístků v některých okrscích, nezákonného postupu části okrskových volebních komisí při vydávání úředních obálek a volebních (hlasovacích) lístků a nedostatečného označování objektů s hlasovacími místnostmi musí soud konstatovat, že přispívají k závěru o možném ovlivnění výsledků hlasování v místním referendu. Zejména v případě části okrskových volebních komisí, které své úkoly plnily tak, že bez zákonného důvodu upřednostnily volbu prezidenta republiky před místním referendem [tj. předpokládaly účast příchozích osob toliko v prezidentských volbách a předem se nezajímaly o to, zdali volič nechce hlasovat i v místním referendu, aniž by ve volební (hlasovací) místnosti zajistily řádné rozlišení míst pro volby a místní referendum], dospěl soud k závěru, že jejich postup mohl v konečném důsledku mít vliv na výsledky hlasování v jednotlivých okrscích. Pro příklad soud uvádí účast v některých okrscích, kde okrskové volební komise postupovaly nesprávně, a to v okrscích č. 4 (účast 20,54 %), 10 (účast 22,78 %), 24 (účast 15,37 %) a 54 (20,27 %). Ve vypočtených případech nebylo ve volebních (hlasovacích) místnostech řádně označeno konání místního referenda a komise současně přednostně vydávala úřední obálky a hlasovací lístky pro prezidentskou volbu, aniž by se dotazovala na účast v místním referendu. V okrsku č. 24 nebyl viditelně označen ani objekt s hlasovací místností. Porovnal-li by soud (s výhradou zkreslení výsledků nezákonnou kampaní) tyto údaje s průměrnou mírou účasti v okrscích, kde se dle analýzy navrhovatelů komise dotazovala, zdali si volič přeje hlasovat i v místním referendu (29,54 %), případně kde komise voliče poslala ke stolku, u něhož se vydávaly hlasovací lístky pro místní referendum (42,84 %), je patrné, že postup komise mohl mít na výslednou účast ve zmíněných okrscích vliv. Soud činí tento závěr i s vědomím, že postup komise a označení volební (hlasovací) místnosti nemusely být jedinými faktory ovlivňujícími účast, jak uvedl již výše. Nicméně jistá korelace je zřejmá.
[151] Soud dále dovodil, že nesprávným postupem bylo i automatické vydávání hlasovacích lístků a úředních obálek. Dle údajů navrhovatelů takto postupovaly okrskové volební komise v pěti okrscích a průměrná účast v nich měla činit 49,62 %. Z hlediska posouzení nezákonnosti je však rozhodující, zdali úřední obálku obdrželi pouze ti, kteří ji chtěli, resp. že ji komise „nevnutila“ žádné oprávněné osobě proti její vůli. Na základě srovnání s účastí v prezidentské volbě je ale zjevné, že v okrscích č. 6, 11, 40, 43 a 55, v nichž měly komise hlasovací lístky automaticky vydávat, zdaleka ne všichni voliči se zúčastnili i místního referenda. Toto zjištění lze učinit již jen na základě průměrné míry volební účasti v městě Kladno, jež činila 62,19 %. Ve vypočtených okrscích však účast v místním referendu dosáhla těchto hodnot (postupně podle jednotlivých okrsků): 41,30 %, 51,49 %, 53,55 %, 48,09 % a 51,37 %. Konkrétněji volební účast dosáhla v okrscích č. 6, 11, 40, 43 a 55 těchto výší: 60,99 %, 76,82 %, 64,09 %, 63,39 % a 72 %. Z toho na první pohled vyplývá, že voliči se v těchto okrscích zjevně mohli svobodně rozhodnout, zdali úřední obálku a hlasovací lístek k místnímu referendu přijmou, přičemž velká část z nich ji očividně odmítla. Soud z toho dovozuje, že přímé vydání úřední obálky a hlasovacího lístku i k místnímu referendu mohlo vést k vyšší účasti, ale je nutné trvat na tom, aby okrskové volební komise nejprve ověřily, že se příchozí skutečně účastnit místního referenda chce. Avšak údaje o účasti v místním referendu v těchto pěti okrscích svědčí ve prospěch toho, že okrsková volební komise může svým přístupem a organizací činnosti do jisté míry ovlivnit celkovou dosaženou účast v místním referendu. O to závažněji soud hodnotí pochybení okrskových volebních komisí popsaná v předchozím odstavci, jelikož jimi mohly přispět k ovlivnění výsledků místního referenda.
[152] Nedostatek hlasovacích lístků, který prokazatelně nastal v okrscích č. 6 a 11 (zde však byly hlasovací lístky následně doplněny), tj. v okrscích s poměrně vysokou účastí (viz předchozí odstavec), dále nasvědčuje tomu, že odpůrce nečinil vše, co mu zákon ukládá, aby zajistil organizaci a řádný průběh hlasování v místním referendu. Opětovně soud připomíná, že bylo povinností odpůrce, aby zorganizoval a připravil místní referendum tak, aby byly vytvořeny podmínky pro platnost rozhodnutí v něm přijatém, a to zejména z hlediska dosažené účasti. Oproti tomu odpůrce před začátkem hlasování nezajistil dostatečné množství hlasovacích lístků, jak mu zákon ukládá, a v případě okrsku č. 6 je v druhý den hlasování ani nezvládl doplnit. Okrsková volební komise tak byla odkázána jen na svou iniciativu, když si chybějící hlasovací lístky musela opatřit z jiného okrsku. Tato skutečnost dokresluje fakt, že odpůrce vybočil ze své role organizátora místního referenda, a naopak konal tak, aby rozhodnutí v místním referendu nebylo platné. Uvedená zjištění posilují intenzitu zjištěných nezákonností. (…)
Opakované hlasování v místním referendu
[155] Soud se závěrem musel zabývat tím, zdali je vzhledem k zjištěným vadám nutné opakování hlasování v místním referendu a případně zda sám může opětovně místní referendum vyhlásit, jak požadují navrhovatelé. Zákon o místním referendu ani soudní řád správní výslovně neupravují, jaké důsledky jsou s rozhodnutím soudu o neplatnosti hlasování v místním referendu spojeny, resp. jak se má následně postupovat. K této otázce se částečně vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, kde v bodě 36 uvedl, že „v případě, že bude rozhodnuto o neplatnosti hlasování v místním referendu, bude se jednat o vady ovlivňující hlasování či zjišťování výsledků hlasování. V tomto druhém případě půjde o obdobu neplatnosti voleb podle § 90 odst. 1 s. ř. s. Bylo by zcela absurdní dovozovat z právní úpravy, že i v případě tohoto druhu chyb by muselo být vyhlašováno zcela nové referendum, pokud by vada spočívala například v chybném spočítání výsledků hlasování. S ohledem na značnou kusost právní úpravy se bude muset v takových situacích soud vypořádat s tím, nakolik bude možné využít analogie s volebními předpisy a se kterými, nicméně v tuto chvíli je předčasné se k těmto otázkám vyjadřovat.“ Soud proto dále zkoumal, zdali je možné analogicky postupovat podle některého z volebních předpisů. Dle mínění soudu je takovým předpisem zákon o volbách do zastupitelstev obcí, neboť vzhledem k předmětu úpravy má ze své podstaty k zákonu o místním referendu a k problematice v něm řešené nejblíže.
[156] Podle § 60 zákona o volbách do zastupitelstev obcí se lze domáhat vyslovení neplatnosti hlasování, voleb, případně volby kandidáta. Shledá-li soud oprávněným návrh na neplatnost hlasování nebo na neplatnost voleb, nedojde ke zvolení zastupitelstva (§ 54 odst. 1 uvedeného zákona) a ministr vnitra vyhlásí opakované volby nebo opakované hlasování do 30 dnů poté, kdy mu bylo oznámeno usnesení soudu (§ 54 odst. 2 téhož zákona).
[157] Charakter vad, které soud zjistil a které mohly ovlivnit výsledek místního referenda, je takový, že zjištěná pochybení nelze zpětně zhojit ani napravit zásahem soudu (např. tím, že by soud pouze přepočítal odevzdané hlasovací lístky a vyhlásil správný výsledek). Nezákonně totiž byla vedena již samotná kampaň před místním referendem a dále byly oprávněné osoby v některých okrscích nedostatečně zpraveny o konání místního referenda ve volebních (hlasovacích) místnostech. Jedná se proto o pochybení, která předurčila nutnost konání opakovaného hlasování v místním referendu. Jedině tak bude možné zjistit, jaká je skutečná a nedeformovaná vůle občanů Statutárního města Kladna (byť každé hlasování je jedinečné a odehrávající se za specifických okolností, které při opakovaném hlasování nemusí být přítomny).
[158] Zároveň soud dospěl k závěru, že není třeba, aby bylo opětovně místní referendum vyhlášeno, nýbrž postačí, pokud bude zopakováno toliko hlasovaní v místním referendu v novém termínu. K vyhlášení místního referenda v projednávaném případě totiž došlo již usnesením zdejšího soudu čj. 59 A 38/2022-206, v němž soud zároveň určil, že návrh na konání místního referenda na území Statutárního města Kladna podaný navrhovatelem a) dne 27. 9. 2022 nemá nedostatky. Na základě bezvadného návrhu mohl soud následně rozhodnout i o vyhlášení místního referenda o navržené otázce. Soud nynějším usnesením v souladu se zákonem o místním referendu vyslovil, že toliko hlasování v uskutečněném místním referendu je neplatné. Není proto třeba, aby bylo místní referendum znovu vyhlašováno a celý proces se navracel do stádia před jeho vyhlášením. To však neznamená, že by se před opakovaným hlasováním nemohla vést referendová kampaň, právě naopak. K jejímu průběhu ale není třeba nové místní referendum vyhlašovat. Pro nové vyhlášení místního referenda není důvod ani proto, že nemusí být opětovně zkoumán návrh přípravného výboru z hlediska jeho náležitostí či přípustnost navržené otázky, jelikož v posuzované věci již bylo postaveno soudem najisto, že návrh přípravného výboru na konání místního referenda je bezvadný a že o navržené otázce lze místní referendum konat. Samotný zákon o místním referendu nadto explicitně rozlišuje mezi vyhlášením místního referenda a stanovením dne jeho konání. Zastupitelstvo obce je totiž povinno za zákonem stanovených podmínek rozhodnout o vyhlášení místního referenda a zároveň stanovit den jeho konání [viz § 13 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], a to v souladu s pravidly v § 15 citovaného zákona. I zákon o volbách do zastupitelstev obcí v § 54 umožňuje, aby se konalo pouze opakované hlasování, vyhoví-li soud návrhu na neplatnost hlasování ve volbách. Z toho důvodu soud zamítl návrh navrhovatelů na vyhlášení místního referenda. Nelze ani odhlédnout od faktu, že zákon o místním referendu ani soudní řád správní soudu neumožnují, aby v návaznosti na vyslovení neplatnosti hlasování dalším výrokem opětovně místní referendum vyhlásil. Podle zákona o místním referendu přichází v úvahu vyhlášení místního referenda soudem jen v případě, že zastupitelstvo obce nerozhodlo o návrhu přípravného výboru podle § 13 odst. 1 písm. a) tohoto zákona nebo rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí podle § 13 odst. 1 písm. b) odkazovaného zákona. Jen v popsaných případech rozhodnutí soudu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce (viz § 57 odst. 3 zákona o místním referendu). Jinak ale zákon svěřuje rozhodnutí o vyhlášení místního referenda a stanovení dne jeho konání zastupitelstvu obce, do jehož kompetencí by soud nepřípustně zasahoval, vyhlásil-li by nyní místní referendum, případně stanovil den jeho konání.
[159] S ohledem na shora uvedené je proto dle soudu nutné analogicky postupovat podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Soud se tudíž omezil na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu, přičemž přímým důsledkem jeho rozhodnutí je povinnost stanovit nový termín (viz níže), v němž se hlasování v místním referendu o totožné otázce uskuteční. Ke stejnému závěru dospívá i komentář k § 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. (viz Mikeš, P. § 91a. In: Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019).
[160] Podle § 54 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí vyhlašuje opakované hlasování ve volbách do zastupitelstva obce ministr vnitra do 30 dnů od oznámení usnesení soudu. Jelikož právní úprava neurčuje, kdo je povinen stanovit den konání nového hlasování v místním referendu, je soud přesvědčen, že tato pravomoc náleží zastupitelstvu obce, které je tím orgánem, jenž primárně dle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu vyhlašuje místní referendum a stanovuje den jeho konání. Není důvodu, aby v případě vyslovené neplatnosti hlasování v místním referendu termín jeho opakovaného konání určoval jiný orgán obce, či dokonce správní orgán mimo dotčenou obec nebo sám soud. Analogicky podle § 54 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí bude zastupitelstvo odpůrce povinno stanovit den opakovaného konání místního referenda do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení, jež nastává vyvěšením na úřední desce soudu (§ 93 odst. 5 s. ř. s.). Lhůta 30 dnů se soudu jeví jako dostatečně dlouhá pro případné svolání zastupitelstva odpůrce, jehož úkolem bude toliko určit termín konání opakovaného hlasování (již nebude posuzovat přípustnost konání místního referenda o navržené otázce). Při svém rozhodování by se mělo zastupitelstvo řídit § 5 a § 15 zákona o místním referendu, tedy by mělo určit den konání místního referenda tak, aby se konalo nejpozději do 90 dnů po dni vyvěšení usnesení zastupitelstva na úřední desce magistrátu odpůrce, nebude-li v návrhu přípravného výboru uvedena doba pozdější. Soud se domnívá, že přípravný výbor má i za této situace právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní referendum v termínu dle jeho návrhu (obecně je tomuto právu přípravného výboru poskytována soudní ochrana – viz rozsudek NSS čj. Ars 3/2014-41). Dále v zásadě platí, že je třeba upřednostnit takový termín, který zvýší pravděpodobnost, že výsledky místního referenda budou vzhledem k účasti platné (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014-42, č. 3211/2015 Sb. NSS, bod 33). Jen pro přesvědčivé důvody se může zastupitelstvo obce od návrhu přípravného výboru odchýlit. Proto, má-li zastupitelstvo odpůrce rozhodovat o dni konání místního referenda, mělo by primárně vyjít z návrhu navrhovatele a), jenž by měl být v případě zájmu učiněn bezodkladně, aby zastupitelstvo odpůrce mělo dostatečný čas na jeho posouzení v 30denní lhůtě od právní moci tohoto usnesení.
[161] K případnému návrhu přípravného výboru ohledně termínu nového hlasování v místním referendu soud upozorňuje na závěry posledně odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, dle něhož je „obecně přípustné, aby přípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní referendum na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž víme, že v budoucnosti nastanou, jen nevíme přesně kdy (dies certus an, incertus quando). Pokud se však má tento termín odehrát v ne příliš blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném případě (příští řádné volby do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, příští řádné volby do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale též na jeho aktuálnost, resp. realizovatelnost rozhodnutí, jež má být v místním referendu přijato.“ (viz rozsudek čj. Ars 11/2014-42, bod 34) | decision_1.txt |
2 | k § 37 odst. 1 a § 174 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu
k čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
Je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 citovaného zákona), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 Azs 103/2021-28)
Prejudikatura: č. 3013/2014 Sb. NSS a č. 3896/2019 Sb. NSS.
Věc: J. P. G. proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozšířený senát v této věci řešil otázku, zda probíhající trestní řízení proti cizinci – žadateli o prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců (zde žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty), je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán rozhodující o žádosti závislý. Pokud by totiž trestní řízení takovým řízením bylo, musel by správní orgán řízení o žádosti cizince přerušit a vyčkat na výsledek trestního řízení.
Dne 18. 10. 2017 zahájilo žalované Ministerstvo vnitra řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo během řízení zjistilo, že proti žalobci jako obviněnému bylo v březnu 2019 zahájeno trestní stíhání ve věci zvlášť závažného zločinu obchodování s lidmi (§ 168 odst. 2 a 3 trestního zákoníku). Ministerstvo proto usnesením ze dne 17. 4. 2019 správní řízení přerušilo z důvodu probíhajícího řízení o předběžné otázce dle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, a to do doby pravomocného rozhodnutí v trestní věci žalobce. Žalobce se marně bránil žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti u Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.
Žalobce se proti nečinnosti ministerstva úspěšně bránil u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který jeho žalobě vyhověl. Rozsudkem ze dne 13. 4. 2021, čj. 57 A 1/2021-27, ministerstvu uložil vydat rozhodnutí, a to ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozsudku. Krajský soud zdůraznil, že žalobci svědčí presumpce neviny. Tuto domněnku lze vyvrátit jedině odsuzujícím pravomocným rozsudkem o vině žalobce. Orgány veřejné moci jsou povinny presumovat nevinu žalobce až do okamžiku pravomocného rozsudku trestního soudu, z něhož plyne opak. Krajský soud proto neshledal důvod pro přerušení řízení v době, kdy nebylo o vině žalobce doposud rozhodnuto, neboť na něj bylo nutné hledět jako na nevinného. Ministerstvu tedy nic nebrání vydat rozhodnutí ve věci samé.
Rozsudek krajského soudu napadlo kasační stížností žalované ministerstvo (stěžovatel). Řízení o žádosti prý bylo přerušeno důvodně, neboť trestní stíhání žalobce bylo řízením o předběžné otázce, na jejímž řešení závisí rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Stěžovatel argumentoval, že si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu, pro nějž je stíhán [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Pokud by princip presumpce neviny měl mít dopady popsané v odůvodnění rozsudku krajského soudu, lze pochybovat o smyslu daného ustanovení, a to minimálně v řízeních vedených podle zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel byl naopak přesvědčen, že právě § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je projevem zásady presumpce neviny; není s ní přitom v rozporu, pokud správní orgán probíhající trestní stíhání cizince pokládá za řízení o předběžné otázce. Opačný názor než krajský soud zastává i judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ans 8/2012-50).
Pokud by žalobce byl shledán vinným trestným činem, mohl by mu (jakožto cizinci) být uložen trest vyhoštění; právní mocí takového rozsudku by zaměstnanecká karta zanikla a příslušné řízení by bylo zastaveno. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2012, čj. 6 Ans 7/2012-35, v němž řízením o předběžné otázce sice bylo probíhající řízení o správním vyhoštění, nicméně v jeho odůvodnění je výstižně popsána nesmyslnost posuzování podmínek pro prodloužení doby platnosti povolení. Stejně tak neefektivní by byl i postup předestřený krajským soudem v napadeném rozsudku, tedy že by žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty mohlo být vyhověno a až v případě jeho odsouzení by bylo zahájeno řízení o zrušení její platnosti.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti připustil, že je trestně stíhán. To však není důvod pro přerušení správního řízení o jeho žádosti. Pokud by byl žalobce vskutku odsouzen pro trestný čin, byly by tím naplněny podmínky § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců a zaměstnanecká karta by mu byla zrušena (v takovém případě není nutné zkoumat dopady do rodinného a soukromého života, ke zrušení zaměstnanecké karty dochází bez dalšího); zákonodárce tedy s takovouto situací počítal a vyřešil ji. Rozsudek čj. 8 Ans 8/2012-50 byl dle žalobce vydán za předchozí právní úpravy; navíc se jedná o ojedinělý a nikoli konstantní právní názor.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se ji rozhodl předložit rozšířenému senátu, neboť nesouhlasil se stávající judikaturou. Šestý senát v rozsudku čj. 6 Ans 7/2012-35 dospěl k závěru, že řízení o správním vyhoštění představuje ve vztahu k řízení o žádosti cizince o získání povolení k dlouhodobému pobytu řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Na to navázal devátý senát v rozsudku ze dne 10. 9. 2013, čj. 9 Ans 2/2013-36, kde uvedl, že „je nehospodárné a neefektivní, aby žalovaný ve správním řízení o povolení k dlouhodobému pobytu zkoumal splnění podmínek vyjadřující vůli státu k umožnění pobytu cizince na jeho území, když v tutéž dobu probíhá řízení o tom, zda nejsou splněny podmínky pro vynutitelné ukončení pobytu cizince na území České republiky“.
Ve shora citované věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 pak Nejvyšší správní soud přezkoumával rozsudek o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Tvrzená nečinnost byla dána přerušením řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, a to až do vyřešení předběžné otázky podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu, jíž bylo probíhající trestní řízení proti žadateli (žalobci). Žalovaný (a následně též soud) v dané věci argumentoval tím, že trestní řízení má význam pro řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu žalobce, protože řeší otázku jeho trestní zachovalosti, která je jednou ze zákonných podmínek pro vyhovění jím podané žádosti. Osmý senát v dané věci předně konstatoval, že platnost povolení k dlouhodobému pobytu nebylo možné prodloužit, pokud cizinec nesplňoval podmínku trestní zachovalosti ve smyslu § 174 zákona o pobytu cizinců. V bodu 26 odůvodnění rozsudku pak uvedl: „Otázka, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá, je přitom předběžnou otázkou, o které si správní orgán nemůže učinit úsudek sám [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný proto nepochybil, přerušil-li řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu probíhajícího trestního řízení.“ Na tento závěr v nedávné době odkázal Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 2021, čj. 17 A 7/2019-43, v bodech 20 a 21 (kasační stížnost proti tomuto rozsudku nebyla podána).
Naopak Krajský soud v Českých Budějovicích již v rozsudku ze dne 8. 4. 2021, čj. 61 A 1/2021-28, jenž se týkal stejného žalobce jako v této věci (kasační stížnost ani proti tomuto rozsudku nebyla podána), dospěl k závěru, že s ohledem na zásadu presumpce neviny není samotné zahájení trestního stíhání žadatele o souhlas se změnou zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty dostatečným důvodem k přerušení tohoto řízení. Nenastane-li jiná skutečnost, pro kterou by bylo nutno řízení přerušit, je správní orgán povinen v řízení řádně pokračovat a vydat meritorní rozhodnutí.
Předkládající senát se ztotožnil se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozsudku, resp. v rozsudku téhož krajského soudu sp. zn. 61 A 1/2021. Samotné zahájení, případně souběžné konání trestního řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty není důvodem pro přerušení správního řízení. Posouzení viny žadatele totiž není předběžnou otázkou podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu.
Předběžnou otázkou podle § 57 odst. 1 správního řádu je pouze taková otázka, na jejímž vyřešení závisí možnost vydat meritorní rozhodnutí a o níž správnímu orgánu nepřísluší rozhodnout. Jedná se tedy o otázku, jejíž znalost je nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí správního orgánu, jež má být vydáno; staví najisto práva a povinnosti osob či jiné skutečnosti, na posouzení jejichž právního statusu rozhodnutí správního orgánu závisí (srov. Hrabák, J. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2018). V řešené věci nebyl výsledek trestního řízení proti žalobci předběžnou otázkou pro vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty, neboť toto řízení na budoucím výroku o vině či nevině žalobce vůbec nezáviselo. Rozhodující je, že žalobce v době přerušení řízení, stejně jako v okamžiku rozhodování krajského soudu o nečinnostní žalobě (srov. § 81 odst. 1 s. ř. s.), nebyl odsouzen, natož pravomocně. Byť sice byl toho času trestně stíhán, v souladu se zásadou presumpce neviny měl stěžovatel presumovat jeho nevinu, a tedy k němu přistupovat jako k osobě trestně zachovalé. Správnímu orgánu proto dle druhého senátu nic nebránilo vydat rozhodnutí ve věci samé; neměl tedy řízení až do skončení trestní věci přerušit. Vyčkávání s vydáním rozhodnutí (v důsledku přerušení daného řízení) nelze ospravedlnit žádnými ze stěžovatelem předestřených argumentů.
Správní orgán si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu. Tato argumentace je však irelevantní za situace, kdy měl žalobce považovat za nevinného. Stěžovateli bylo sice třeba přisvědčit, že meritorní rozhodování o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty v situaci, kdy probíhá trestní řízení, jehož následkem může být žalobci pobyt přímo ukončen (vyhoštěním) nebo jehož výsledek může být důvodem nevyhovění žádosti, se může jevit jako nehospodárné či neefektivní. Dle druhého senátu však pragmatický přístup správního orgánu k vedení řízení (způsobem minimalizujícím náklady a učiněné úkony) nemůže být akceptovatelným důvodem pro popření aplikace ústavně garantované zásady presumpce neviny. Tuto zásadu je, jako jednu ze stěžejních hodnot klasického západního liberálního systému základních práv, vždy třeba důsledně promítat kamkoli, kde to má právní význam. Vydáním rozhodnutí navíc nemůže dojít k újmě žádných třetích osob.
Pokud by došlo k pravomocnému odsouzení žalobce, byla by tato skutečnost důvodem pro zrušení platnosti jeho zaměstnanecké karty postupem dle § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán dle názoru druhého senátu nemůže odmítat rozhodnout (jsou-li pro to splněny podmínky) jenom proto, že v budoucnu hrozí možnost, že takové rozhodnutí bude muset, z důvodu odpadnutí podmínek pro jeho vydání, změnit nebo zrušit.
Osmý senát však již ve shora citovaném rozsudku čj. 8 Ans 8/2012-50 ve skutkově a právně obdobné věci konstatoval, byť lakonicky bez jakéhokoli podrobnějšího zdůvodnění, že otázka, zda byl spáchán trestný čin, je předběžnou otázkou, o které si správní orgán v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nemůže sám učinit úsudek. Druhý senát proto postoupil věc rozšířenému senátu s otázkou, zda probíhající trestní řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (pobytového titulu dle zákona o pobytu cizinců) je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý, či nikoli.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] V nynější věci druhý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru zaujatého osmým senátem ve věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 citované výše. Není podstatné, že osmý senát rozhodoval o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, zatímco nyní jde o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Konstrukce rozhodování o prodloužení obou pobytových titulů, jak správně říká druhý senát, je stejná. A zůstává stejná i přes určité dílčí změny zákona o pobytu cizinců, které zmínil žalobce (který ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentoval ve prospěch toho, aby druhý senát rozhodl odlišně od názoru osmého senátu bez předložení věci rozšířenému senátu). Proto v obou případech je stejná i právní otázka, kterou chce druhý senát rozhodnout jinak než osmý senát.
[19] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zmínil též to, že rozsudek osmého senátu je ojedinělý, bez ambice založit konstantní judikaturu. Rozšířený senát v obecné rovině souhlasí s tím, že není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Příkladem je situace, kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, body 33 a 37). O nic takového však v nynějším případě nejde.
[20] Je pravda, že osmý senát v roce 2012 asi neměl širší precedentní ambice, ostatně judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 neopatřil ani právní větou. Přesto je zřejmé, že tento judikát zůstává i po jedenácti letech v judikatuře používaným, běžně se na něj odvolávají i krajské soudy. Sám druhý senát zmiňuje pro ilustraci rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 7/2019-43, který se v bodech 20 a 21 na judikát osmého senátu výslovně odvolává. Na tento závěr osmého senátu běžně odkazuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 Ans 6/2013-30, kde je závěr osmého senátu citován v aplikovatelné judikatuře, byť přímo v této věci použit není, protože tam šlo o jinou právní otázku). V neposlední řadě dal judikát osmého senátu i myšlenkový základ pro závěr č. 137 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 30. 5. 2014, který se týkal přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Tento závěr se na judikát osmého senátu výslovně odvolává a jeho závěry přebírá.1)
[21] Judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 je tedy stále „živým právem“, které vyvolává širší normativní účinky. Jsou tak dány všechny podmínky pro pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Druhý senát totiž dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vysloveného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzované kauzy.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[22] Problematika předběžných otázek ve správním řízení je upravena v § 57 správního řádu. Podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán si o ní může učinit úsudek. Správní orgán si však nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt (tímto pravidlem tak správní řád důsledně promítá do podústavního práva ústavní zásadu presumpce neviny, podobně např. § 52 odst. 2 s. ř. s., § 135 odst. 1 o. s. ř.).
[23] Řízení o předběžné otázce je jedním z důvodů pro přerušení správního řízení [§ 57 odst. 2, § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu].
[24] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu hovoří o tom, že vydání rozhodnutí závisí na řešení předběžné otázky. To je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Rozšířený senát tedy obecně chápe § 57 odst. 1 správního řádu stejně jako poradní sbor ministra vnitra ve stanovisku č. 137/2014, citovaném výše v bodě [20]. Právě s ohledem na toto zákonné vymezení předběžné otázky je však patrné, že tu chybí hned základní podmínka, aby trestní stíhání cizince bylo řízením o předběžné otázce pro rozhodnutí o prodloužení pobytového titulu.
[25] Žalobce podal žádost o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 30. 7. 2019. Situace, kdy ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, uvádí zákon o pobytu cizinců v § 44a odst. 11 (mezi pro tuto věc rozhodným zněním a nynější úpravou proběhly další dvě novely, pro řešení nynější otázky však tyto novely nemají význam). Podle § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců ve znění do 30. 7. 2019 ministerstvo platnost karty neprodlouží mj. tehdy, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e). Podle § 46e odst. 1 ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37. Podle § 37 odst. 1 písm. a) ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu. Další důvod zrušení víza uvedený v § 37 odst. 2, konkrétně v písmenu a), lze zjistit díky křížovému odkazu na § 56 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V § 56 odst. 2 písm. a) se skrývá podmínka trestní zachovalosti, kterou definuje § 174 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak, že za trestně zachovalého se pro účely tohoto zákona považuje cizinec, který nemá ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu [v nynějším případě není třeba uvažovat o další podmínce trestní zachovalosti podle písmene b) téhož ustanovení, které pracuje s dokladem cizího státu obdobným výpisu z evidence Rejstříku trestů].
[26] Probíhající trestní řízení však není ekvivalentem pravomocného odsouzení. Na tom nic nemění ani to, že cizinec je trestně stíhán, byl obžalován ze spáchání trestného činu nebo dokonce že byl nepravomocně odsouzen rozsudkem trestního soudu. Naopak, až do právní moci odsuzujícího rozsudku se na cizince musí hledět jako na nevinného [viz ústavní zásada presumpce neviny vyjádřená v čl. 40 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) nebo čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie2)].
[27] Pokud byl cizinec pravomocně odsouzen, nelze jeho žádosti o prodloužení pobytového titulu vyhovět. Pokud ale cizinec (doposud) pravomocně odsouzen nebyl, je možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, o žádosti rozhodnout pozitivně (arg. a contrario).
[28] Stěžovatel má samozřejmě pravdu, že správní orgán si nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žádný takový úsudek si však správní orgán činit nemusí (a samozřejmě ani nesmí). Rozšířený senát opakuje, že klíčové pro rozhodnutí stěžovatele je pravomocné odsouzení cizince za úmyslný trestný čin, resp. pravomocné odsouzení cizince za trestný čin, které se promítne do evidence Rejstříku trestů.
[29] Ze zákona ani neplyne, že by snad měl správní orgán vyčkávat s rozhodnutím o žádosti až do pravomocného skončení trestního řízení (které jistě může skončit řadou způsobů upravených trestním řádem, včetně pravomocného odsuzujícího trestního rozsudku). Rozšířený senát pro ilustraci ukazuje na opačné řešení v řízení o vydání zbrojního průkazu, které příslušný útvar policie přeruší v případě, že proti žadateli o vydání tohoto dokladu bylo zahájeno trestní stíhání pro některý z trestných činů uvedených v zákoně o zbraních [§ 17 odst. 6 ve spojení s § 22 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních)].
[30] Probíhající trestní řízení proti žadateli tudíž nebrání vydat rozhodnutí o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců. Nejde tedy o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonného vymezení tohoto pojmu v § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Zákon totiž spojuje negativní rozhodnutí o žádosti jen s pravomocným trestním odsouzením. Nejde-li však o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonné definice, nelze dovozovat, že vlastně o takové řízení jde jen na základě volných úvah o hospodárnosti a efektivitě správního řízení.
[31] Uvedený jednoduchý doslovný výklad nenaráží ani na smysl a účel zákona, jak tvrdí stěžovatel. Právě naopak. Jak již správně poznamenal krajský soud, pokud snad později dojde k pravomocnému odsouzení žalobce pro úmyslný trestný čin, bude to důvod pro zrušení platnosti zaměstnanecké karty. S tím výslovně počítá pravidlo zakotvené v § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Není tak pravda, že doslovný výklad zákona zakládá nějakou neřešitelnou mezeru.
[32] Rozšířený senát konečně dodává, že se nyní nevyjadřoval ke správnosti jiných judikátů zmíněných předkládajícím senátem, jmenovitě k rozsudkům čj. 6 Ans 7/2012-35 a čj. 9 Ans 2/2013-36, které řeší otázky odlišné (jiné než pravomocné rozsudky zakládající trestní odpovědnost cizince).
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[33] Rozšířený senát tedy shrnuje, že je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin.
III.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[34] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou kasační námitku, posoudil celou věc sám, a to v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
[35] S ohledem na shora podané závěry je rozsouzení nynější věci triviální. Není sporu o tom, že žalobce k okamžiku rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.) nebyl odsouzen za úmyslný trestný čin ani neměl ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu. Probíhající trestní řízení proti žalobci není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán v řízení podle zákona o pobytu cizinců závislý.
[36] Krajský soud tedy rozhodl správně, pokud stěžovatele zavázal vydat rozhodnutí v řízení o žádosti žalobce. Rozšířený senát proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
[37] Rozšířený senát nezjišťoval, jaký je stav trestní věci nyní, více než dva a půl roku po vydání napadeného rozsudku krajského soudu. V řízení na ochranu proti nečinnosti totiž vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s., viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, bod 41).
1) Viz https://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx
2) Právní úprava, přesněji procesní pravidla pro vydávání, změnu a zrušení platnosti zaměstnaneckých karet, spadá do působnosti unijního práva, jmenovitě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. Protože se v nynější věci uplatní unijní právo, jsou české orgány včetně soudů vázány Listinou základních práv Evropské unie (viz její čl. 52). | decision_10.txt |
3 | k § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (v textu jen „zákon č. 65/2022 Sb.“)
k čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES o dočasné ochraně, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (v textu jen „směrnice o dočasné ochraně“)
Důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě (zde v Kanadě) podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, není v souladu s čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES. Tento zákonný důvod proto nelze s ohledem na přímý účinek citovaných ustanovení směrnice aplikovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2024, čj. 2 Azs 111/2024-29)
Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 2732/2013 Sb. NSS a č. 3683/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 387/2009 Sb.; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 11. 2018, Max Planck Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16), ze dne 24. 6. 2019, Popławski (C-573/17) a ze dne 8. 3. 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg Fürstenfeld (C-205/20); rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další (283/81) a ze dne 14. 1. 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré Behaegel (C-387/19).
Věc: T. K. proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
Podstatou této věci byla otázka, zda je důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě [§ 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb.] v souladu s právem Evropské unie.
Žalobkyně, státní občanka Ukrajiny, se dne 7. 3. 2024 dostavila na pracoviště žalovaného za účelem prodloužení dočasné ochrany. Žalovaný v cestovním dokladu žalobkyně zjistil, že jí bylo uděleno dlouhodobé kanadské vízum, a proto v něm nevyznačil štítek osvědčující prodloužení dočasné ochrany a dosavadní vízový štítek označil za neplatný. Podle žalovaného totiž udělením kanadského víza došlo k zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany.
Proti tomuto postupu žalovaného se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 15. 5. 2024, čj. 14 A 11/2024-53, určil, že prohlášení zániku dočasné ochrany ze strany žalovaného bylo nezákonným zásahem, zakázal mu pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikázal mu obnovit stav před prohlášením zániku dočasné ochrany. Dospěl totiž k závěru, že důvod zániku pobytu podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu se směrnicí o dočasné ochraně, a proto jej nelze aplikovat.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost, v níž namítl, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je platnou součástí právního řádu. Směrnice o dočasné ochraně byla do vnitrostátního práva transponována úplně. Nejsou splněny podmínky doktríny acte éclairé ani acte clair pro konstatování rozporu vnitrostátního práva s unijní úpravou. Soudní dvůr se ke směrnici o dočasné ochraně dosud nevyjádřil.
Stěžovatel upozornil, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. dopadá nejen na kanadská víza, ale i na situace, kdy cizinec získá v České republice či v jiném státě povolení k trvalému pobytu či azyl. Kumulace dočasné ochrany a dalšího pobytového oprávnění by v takovém případě nedávala smysl. Rozpor citovaného ustanovení s evropským právem by držitelům dočasné ochrany bránil přejít na jiná, regulérní pobytová oprávnění. Kumulace pobytových oprávnění by otevírala cestu ke zneužívání benefitů dočasné ochrany.
Dočasná ochrana je provizorním pobytovým oprávněním, které cizinci umožňuje pobývat mimo zemi, kde mu hrozí nebezpečí, a to do doby, než toto nebezpečí pomine. Alternativně je však účel dočasné ochrany vyčerpán také tím, že cizinec získá dlouhodobé pobytové oprávnění v jiném státě. Podle čl. 19 směrnice o dočasné ochraně mohou členské státy vyloučit souběh dočasné ochrany a mezinárodní ochrany. Tím spíše směrnice umožňuje vyloučit souběh s jiným pobytovým oprávněním. Evropská komise dovozuje, že dočasná ochrana v jednom členském státě zaniká jejím udělením v jiném členském státě. Není tedy důvodu, proč by neměla zanikat i udělením pobytového oprávnění v jiném státě světa. Ustanovením § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. vnitrostátní zákonodárce pouze vyplnil mezeru v unijní úpravě.
V případě žalobkyně se aplikace § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. může s ohledem na geografickou vzdálenost Kanady jevit jako tvrdá, tato skutečnost však nemá vliv na soulad tohoto ustanovení s právem Evropské unie. O důvodech zániku dočasné ochrany byla žalobkyně poučena a o kanadské vízum sama požádala. Odkazy městského soudu na jeho jiná rozhodnutí týkající se neudělení dočasné ochrany nepovažoval stěžovatel za přiléhavé, neboť oproti tam řešeným situacím v této věci zánik dočasné ochrany výslovně vyplývá ze zákona.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s městským soudem. Poukázala na bod 12 odůvodnění směrnice o dočasné ochraně, který pojednává o možnosti členských států zavést opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany. Směrnice stanoví minimální standardy, které musí členské státy vysídleným osobám poskytnout. Členské státy však nemohou přijímat úpravu, která zhoršuje jejich postavení a klade jim další překážky k získání dočasné ochrany. Totéž vyplývá i z bodu 17 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady“). Podle žalobkyně tedy jde o acte clair, neboť směrnice o dočasné ochraně žádné ustanovení o možnosti přijímat zpřísňující podmínky neobsahuje. Vzhledem k recitálu směrnice není prostor pro rozumnou pochybnost o tomto závěru, a proto lze rozpor s právem Evropské unie konstatovat bez předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru.
Žalobkyně také uvedla, že o možném zániku dočasné ochrany v důsledku získání kanadského víza nebyla poučena. Kanadské vízum jí bylo uděleno pouhý měsíc poté, co je zákon zavedl jako překážku pro prodloužení dočasné ochrany. V mezidobí se žalobkyně na pracoviště stěžovatele nedostavila a o zániku dočasné ochrany se dozvěděla až v den nezákonného zásahu.
Podle žalobkyně z čl. 19 směrnice o dočasné ochraně neplyne, že by členské státy mohly zavést úpravu, kterou přijal český zákonodárce. Cílem směrnice je poskytnout osobám splňujícím podmínky pro udělení dočasné ochrany kontinuálně nějakou formu ochrany. Smyslem čl. 19 je zajistit bezpodmínečnou ochranu osob utíkajících před válkou, není zde prostor dovozovat důvody, proč by členské státy mohly vyloučit určité osoby z požívání dočasné ochrany. Kanadského víza se není možné vzdát, a proto by žalobkyně podle české právní úpravy byla vyloučena z možnosti požívat dočasné ochrany až do 18. 9. 2032, kdy končí jeho platnost.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem v tom, že v případě žalobkyně nebylo s ohledem na směrnici o dočasné ochraně možné aplikovat důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě. Zároveň má Nejvyšší správní soud ve shodě se žalobkyní za to, že tento závěr je natolik zřejmý, že nezůstává prostor pro jakoukoli rozumnou pochybnost (acte clair), a proto nebylo zapotřebí v této věci položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru.
[14] Jak již v minulosti uvedl Soudní dvůr, „ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich před vnitrostátními soudy vůči státu, a to ať již v případě, že stát směrnici včas neprovedl do vnitrostátního práva, tak i v případě, že ji provedl nesprávně“ (rozsudek velkého senátu ze dne 6. 11. 2018, Max Planck Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, bod 63).
[15] „Ustanovení unijního práva je bezpodmínečné, jestliže ukládá povinnost, která není vázána na žádnou podmínku, a při jejím plnění ani v jejích účincích není podmíněna žádným aktem ze strany orgánů Unie nebo členských států, a dále že je dostatečně přesné, aby se jej mohl právní subjekt dovolávat a aby jej mohl uplatnit soud, jestliže ukládá povinnost jednoznačným způsobem“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 1. 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré Behaegel, C-387/19, bod 46). „I když směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení při jejím provádění, její ustanovení lze považovat za přesné a bezpodmínečné, pokud členským státům jednoznačně ukládá přesnou povinnost dosáhnout výsledku, který není vázán na žádnou podmínku, co se týče použití pravidla v něm obsaženého“ (tamtéž, bod 47).
[16] Nejvyšší správní soud shledal, že relevantní ustanovení směrnice o dočasné ochraně jsou natolik jasná, přesná a bezpodmínečná, že jsou nadána přímým účinkem, který brání aplikaci pravidel vnitrostátního práva, jež jsou s nimi v rozporu (invocabilité d’exclusion). K tomu lze odkázat na rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 24. 6. 2019, Popławski, C-573/17, bod 68, či ze dne 8. 3. 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg Fürstenfeld, C-205/20, bod 27, či na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body 68 až 72.
[17] Podle čl. 1 směrnice o dočasné ochraně je jejím účelem stanovit minimální normy pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu […].
[18] Podle čl. 3 odst. 5 citované směrnice se tato směrnice nedotýká výsadního práva členských států stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky pro osoby požívající dočasné ochrany.
[19] Podle čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice členské státy mohou rozšířit dočasnou ochranu podle této směrnice i na další kategorie vysídlených osob, na něž se nevztahuje rozhodnutí Rady uvedené v článku 5, pokud jsou vysídleny ze stejných důvodů a ze stejné země nebo oblasti původu. Tuto skutečnost neprodleně sdělí Radě a Komisi.
[20] Podle čl. 8 odst. 1 téže směrnice členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Za tímto účelem budou vydány potřebné dokumenty nebo jiné rovnocenné doklady.
[21] Podle čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady se toto rozhodnutí vztahuje na následující kategorie osob vysídlených z Ukrajiny dne 24. února 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil, jež v uvedený den začala: a) ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022; b) osoby bez státní příslušnosti a státní příslušníci třetích zemí jiných než Ukrajiny, kterým byla před 24. únorem 2022 poskytnuta mezinárodní ochrana nebo odpovídající vnitrostátní ochrana na Ukrajině, a c) rodinní příslušníci osob uvedených v písmenech a) a b).
[22] Podle bodu 12 odůvodnění směrnice o dočasné ochraně z podstaty minimálních norem vyplývá pravomoc členských států v případě hromadného přílivu vysídlených osob zavádět nebo udržovat opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany.
[23] Podle bodu 17 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady je toto rozhodnutí slučitelné s vnitrostátními systémy dočasné ochrany, které lze považovat za provedení směrnice 2001/55/ES, a lze je uplatňovat jako doplněk k nim. Pokud má členský stát vnitrostátní systém, který je příznivější než úprava podle směrnice 2001/55/ES, měl by mít možnost jej nadále uplatňovat, protože v uvedené směrnici se stanoví, že členské státy mohou pro osoby požívající dočasné ochrany stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky. Pokud by však vnitrostátní systém byl méně příznivý, měl by členský stát zajistit doplňková práva stanovená ve směrnici 2001/55/ES.
[24] Podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany dále zaniká udělením víza k pobytu nad 90 dnů, povolení k pobytu nebo mezinárodní ochrany na území České republiky nebo v jiném státě.
[25] Podle Nejvyššího správního soudu z čl. 1 a čl. 3 odst. 5 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s citovanými pasážemi jejího odůvodnění a odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady vyplývá, že členské státy jsou povinny zajistit osobám požívajícím dočasné ochrany minimální standard vymezený směrnicí o dočasné ochraně. Členské státy navíc mohou těmto osobám poskytnout i podmínky příznivější. Z toho a contrario vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny stanovit osobám požívajícím dočasnou ochranu podmínky, které by byly méně příznivé než ty, jež vymezuje směrnice o dočasné ochraně (shodně bod 38 rozsudku městského soudu).
[26] Obdobně z čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice plyne, že členské státy mohou rozšířit dočasnou ochranu i na další kategorie vysídlených osob než pouze na ty, o nichž tak stanovila Rada (v tomto případě jde o čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady). I zde je zcela logické, že a contrario nemohou členské státy zúžit dočasnou ochranu takovým způsobem, že by z ní vyloučily osoby, na které prováděcí rozhodnutí Rady dopadá, aniž by měl takový postup oporu ve směrnici o dočasné ochraně.
[27] Směrnice o dočasné ochraně s vyloučením osob z dočasné ochrany počítá toliko v čl. 19 a čl. 28. Žádný z důvodů tam uvedených ale obsahově neodpovídá důvodu, pro který mělo podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany zaniknout žalobkyni. Zavedení tohoto dalšího důvodu pro vyloučení žalobkyně z dočasné ochrany ve vnitrostátním právu tudíž zjevně představuje méně příznivý standard zacházení, který je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně.
[28] Podle Nejvyššího správního soudu z žádného ustanovení směrnice o dočasné ochraně či z její systematiky nevyplývá, že by unijní normotvůrce koncipoval dočasnou ochranu jako subsidiární institut a že by vnitrostátní právo mohlo stanovit udělení dlouhodobého víza ve třetím státě jako důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany. Naopak, čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně kategoricky požaduje, aby členské státy přijaly opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Vymezení osob požívajících dočasné ochrany v čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady nijak nevyjímá osoby disponující dlouhodobými vízy ve třetích státech z dočasné ochrany. To, že žalobkyně spadá do personálního vymezení čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady, nebylo v řízení zpochybněno (bod 33 rozsudku městského soudu).
[29] Městský soud v bodě 36 napadeného rozsudku přiléhavě odkázal na stanovisko Evropské komise vyjádřené v dokumentu Často kladené otázky k interpretaci směrnice o dočasné ochraně a prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 („Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382“). Zde Evropská komise mimo jiné uvádí, že ukrajinští občané, kteří spadají pod čl. 2 odst. 1 písm. a) prováděcího rozhodnutí Rady, mají nárok na dočasnou ochranu, přestože jsou také občany třetího státu. Tím spíše (a maiori ad minus) lze podle Nejvyššího správního soudu ve shodě s městským soudem dovodit, že ani udělení víza k pobytu nad 90 dnů ve třetím státě nemůže být překážkou nároku žalobkyně na dočasnou ochranu. Takovou podmínku totiž prováděcí rozhodnutí Rady (ani směrnice o dočasné ochraně) nestanoví.
[30] Tentýž dokument Evropské komise také na jiném místě (s. 5) uvádí, že směrnice o dočasné ochraně neobsahuje žádné ustanovení, které by členským státům umožňovalo stanovit, že dočasné ochrany nelze požívat současně s jiným statusem podle unijního práva či práva členského státu (s výjimkou postavení žadatele o mezinárodní ochranu, pokud tak národní právo stanoví v souladu s čl. 19 směrnice). Závěr Evropské komise tedy podobně jako právní názor Nejvyššího správního soudu a městského soudu stojí na tom, že dočasná ochrana není subsidiárním institutem, jenž by se vyčerpával získáním pobytového oprávnění, byť tak Evropská komise uvádí ve vztahu k pobytovým oprávněním v členských státech, nikoli ve třetím státě.
[31] Nejvyšší správní soud nicméně na tomto místě považuje za vhodné zdůraznit, že § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. obsahuje několik právních norem, respektive několik hypotéz s totožným právním následkem. Stanoví totiž, že oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany zaniká udělením a) víza k pobytu nad 90 dnů, nebo b) povolení k pobytu, nebo c) mezinárodní ochrany, a to buď I) na území České republiky, nebo II) v jiném státě.
[32] Ve vztahu k žalobkyni stěžovatel aplikoval důvod spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě. Pouze tato právní norma tedy může být v této věci předmětem posouzení ohledně souladu či rozporu se směrnicí o dočasné ochraně, jelikož obecným soudům náleží zabývat se rozporem aplikovaného ustanovení vnitrostátního předpisu s právem Evropské unie a případně toto ustanovení neaplikovat (již citovaný rozsudek čj. 6 Azs 320/2017-20, bod 72).
[33] Vyjadřovat se k eurokonformitě ostatních norem obsažených v § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., které v případě žalobkyně užity nebyly, považuje Nejvyšší správní soud za předčasné a přesahující rámec této věci (nález ÚS ze dne 3. 11. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/09, č. 387/2009 Sb., body 112 a 113). To platí zejména o části § 5 odst. 8 písm. d) věnující se vztahu dočasné ochrany a mezinárodní ochrany, a to s přihlédnutím k možným dopadům čl. 19 směrnice o dočasné ochraně, které zde Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá.
[34] Nejvyšší správní soud tedy dílčím způsobem koriguje závěr městského soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, bod 76), jenž v bodě 39 napadeného rozsudku konstatoval nesoulad § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. jako celku se směrnicí o dočasné ochraně. S ohledem na tento závěr Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné zabývat se blíže poukazy stěžovatele na to, že § 5 odst. 8 písm. d) citovaného zákona dopadá i na jiné situace než na udělení dlouhodobého víza ve třetí zemi.
[35] Nejvyšší správní soud nepovažuje za přiléhavý ani stěžovatelův odkaz na to, že podle Evropské komise dočasná ochrana udělená v jednom členském státě zaniká jejím udělením v jiném členském státě (zřejmě jde o odkaz zejména na čl. 26 odst. 4 směrnice o dočasné ochraně, srov. též s. 3 a 4 výše citovaného dokumentu Evropské komise). V této věci totiž zjevně nejde o situaci, v níž by žalobkyně žádala o dočasnou ochranu ve dvou členských státech, či se mezi dvěma členskými státy přesouvala. Podle Nejvyššího správního soudu ani nelze z ustanovení směrnice o dočasné ochraně týkajících se vztahů mezi členskými státy při poskytování dočasné ochrany dovozovat závěry ohledně vlivu dlouhodobého víza uděleného třetím státem na trvání dočasné ochrany. Nejvyšší správní soud dodává, že usnesením ze dne 30. 11. 2023, čj. 8 Azs 93/2023-37, se jeho osmý senát obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se nepřijatelnosti žádosti o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno. Soudní dvůr o předběžné otázce dosud nerozhodl. Jelikož jde o odlišnou otázku, než je předmětem posouzení v této věci, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nezbytné vyčkat na rozhodnutí o předběžné otázce.
[36] Pokud jde o stěžovatelovy námitky, že by kumulace pobytových oprávnění otevírala cestu ke zneužívání výhod spojených s dočasnou ochranou, a že účel dočasné ochrany je vyčerpán získáním dlouhodobého pobytového oprávnění ve třetím státě, Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry městského soudu. Ten přiléhavě uvedl, že samotné přiznání víza či pobytového povolení v zahraničí neznamená, že taková osoba automaticky přestává žít v zemi, v níž právě pobývá. Také zdůraznil, že je významný rozdíl mezi získáním pobytového oprávnění a jeho využitím (bod 34 napadeného rozsudku) a že je proti smyslu dočasné ochrany, aby byla ochrana odmítnuta s odkazem na možnost pobytu v zemi, přes kterou žalobkyně nepřicestovala (tamtéž, bod 37).
[37] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že stěžovatel ani nevysvětluje, v čem konkrétně by mělo spočívat možné zneužívání výhod dočasné ochrany ze strany žalobkyně. I kdyby měl stěžovatel pravdu v tom, že bezprostřední účel dočasné ochrany je získáním pobytového oprávnění v jiné zemi vyčerpán, nelze tuto skutečnost bez opory ve směrnici o dočasné ochraně klást k tíži žalobkyně. Jak uvedl městský soud, pokud by unijní normotvůrce zamýšlel z dočasné ochrany vyloučit osoby disponující dlouhodobým vízem jiného státu, nic mu nebránilo tuto podmínku stanovit (bod 35 rozsudku městského soudu).
[38] Polemika o tom, zda byla žalobkyně poučena o následcích získání kanadského víza, respektive zda si byla vědoma skutečnosti, že podle zákona č. 65/2022 Sb. má její oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany udělením víza zaniknout, není podle Nejvyššího správního soudu pro rozhodnutí této věci podstatná. I kdyby stěžovatel žalobkyni o tomto domnělém právním následku poučil a ta získala kanadské vízum s plným vědomím o této skutečnosti, nemělo by to vliv na závěr, že relevantní část § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu se směrnicí o dočasné ochraně.
[39] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou ani stěžovatelovu námitku, že odkazy městského soudu na jeho jiná rozhodnutí ve věcech týkajících se neudělení dočasné ochrany či vrácení žádosti o dočasnou ochranu jsou nepřiléhavé. Z celkového kontextu napadeného rozsudku je totiž zřejmé, že městský soud na tato rozhodnutí odkázal především za účelem vysvětlení svého náhledu na smysl a účel směrnice o dočasné ochraně. Je zjevné, že si městský soud byl vědom odlišného procesního rámce jednotlivých rozhodnutí (body 29, 36 a 37 napadeného rozsudku).
[40] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s tvrzením stěžovatele, že závěr o nesouladu aplikovaného ustanovení zákona č. 65/2022 Sb. se směrnicí o dočasné ochraně nespadá pod doktrínu acte clair. Jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, 283/81, bodě 21, soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, není povinen předložit věc Soudnímu dvoru v případě, že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost. Existence takové možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury v rámci Společenství.
[41] Při posuzování takové otázky je třeba přihlédnout k typickým znakům evropského práva a určitým překážkám v jeho výkladu. Jde zejména o fakt, že evropské právo je publikováno v řadě jazykových znění, přičemž všechny jazykové verze mají stejnou platnost. Evropské právo navíc používá vlastní terminologii, a to i tam, kde by se určitý výraz ve všech jazykových verzích shodoval. Konečně každé ustanovení evropského práva musí být posuzováno v jeho kontextu a vykládáno ve světle všech ustanovení evropského práva, jeho účelu a stavu jeho vývoje v době, kdy má být aplikováno (rozsudek ve věci Cilfit a další, body 17 až 20, a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 4. 9. 2012, čj. 1 As 93/2009-273, č. 2732/2013 Sb. NSS, bod 63).
[42] Podle Nejvyššího správního soudu závěr, že členské státy nemohou stanovit osobám požívajícím dočasné ochrany podmínky, které by byly méně příznivé než ty vymezené ve směrnici o dočasné ochraně, a že nemohou z dočasné ochrany vyloučit osoby, na které prováděcí rozhodnutí Rady dopadá, aniž by takový postup měl oporu ve směrnici o dočasné ochraně, jednoznačně a bez dalšího vyplývá ze samotného textu této směrnice, jakož i z jejího smyslu a účelu.
[43] To platí bez ohledu na jednotlivé jazykové verze směrnice – k tomu lze ostatně poukázat na různá jazyková znění čl. 1 („The purpose of this Directive is to establish minimum standards for giving temporary protection“; „Ziel dieser Richtlinie ist es, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes […] festzulegen“; „La présente directive a pour objet d'instaurer des normes minimales relatives a l'octroi d'une protection temporaire“; „Celem niniejszej dyrektywy jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony“), čl. 3 odst. 5 („This Directive shall not affect the prerogative of the Member States to adopt or retain more favourable conditions“; „Die Richtlinie berührt nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten [...] günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten“; „La présente directive ne porte pas préjudice a la prérogative des États membres de prévoir ou de maintenir des conditions plus favorables“; „Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na prawa poszczególnych Państw Członkowskich do przyjęcia lub utrzymania bardziej korzystnych warunków“) a čl. 7 odst. 1 („Member States may extend temporary protection as provided for in this Directive to additional categories of displaced persons“; „Die Mitgliedstaaten können den vorübergehenden Schutz gemäß dieser Richtlinie weiteren [...] Gruppen von Vertriebenen gewähren“; „Les États membres peuvent faire bénéficier de la protection temporaire prévue par la présente directive des catégories supplémentaires de personnes déplacées“; „Państwa Członkowskie mogą rozszerzyć tymczasową ochronę przewidzianą w niniejszej dyrektywie na dodatkowe kategorie wysiedleńców“), jakož i bodu 12 odůvodnění („It is in the very nature of minimum standards that Member States have the power to introduce or maintain more favourable provisions“; „Da es sich um Mindestnormen handelt, steht es den Mitgliedstaaten naturgemäß frei [...] günstigere Bedingungen vorzusehen oder beizubehalten“; „La nature meme des normes minimales veut que les États membres aient la faculté d'introduire ou de maintenir des conditions plus favorables“; „Pojęcie minimalnych standardów zakłada, że Państwa Członkowskie mogą wprowadzić i utrzymać bardziej korzystne przepisy“).
[44] Nejvyšší správní soud nemá v této otázce ani pochybnosti týkající se užité terminologie, systematiky směrnice o dočasné ochraně či jejího kontextu a účelu. Naopak, jak již vyložil výše, všechna tato hlediska svědčí ve prospěch závěru, k němuž dospěly v této věci městský soud i Nejvyšší správní soud (shodně bod 31 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud proto nepřerušil řízení a nepředložil věc Soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce.
[45] Nejvyšší správní soud uzavírá, že důvod zániku oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany spočívající v udělení víza k pobytu nad 90 dnů v jiném státě podle § 5 odst. 8 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu s čl. 1, čl. 3 odst. 5, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně, a proto jej nelze s ohledem na přímý účinek těchto ustanovení směrnice aplikovat. | decision_100.txt |
4 | "k § 2 písm. i) bodu 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištěn(...TRUNCATED) | decision_1000.txt |
5 | "k § 179 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu\nRozhodným okamžikem pro počátek b(...TRUNCATED) | decision_1001.txt |
6 | "k § 42 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce\nk § 6 odst. 7 písm. a) zákona č. 5(...TRUNCATED) | decision_1002.txt |
7 | "k § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů(...TRUNCATED) | decision_1003.txt |
8 | "k čl. 2 bodu 1 šesté směrnice Rady o harmonizaci právních předpisů členských států týk(...TRUNCATED) | decision_1004.txt |
9 | "k § 2 a § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových (...TRUNCATED) | decision_1005.txt |
10 | "k § 1903 a násl. občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)\nk zákonu č. 565/1990 Sb., o místn(...TRUNCATED) | decision_1006.txt |
End of preview. Expand
in Dataset Viewer.
Czech Supreme Administrative Court Decisions Dataset
This dataset contains decisions from the Supreme Administrative Court of the Czech Republic scraped from their official search interface.
Data Usage
This dataset can be utilized for:
- Training language models on administrative law texts
- Creating synthetic legal datasets
- Building vector databases for Retrieval Augmented Generation (RAG)
- Administrative law text analysis and research
- NLP tasks focused on Czech administrative legal domain
Legal Status
The dataset contains publicly available court decisions without any license restrictions. The Supreme Administrative Court decisions are official documents and as such are not subject to copyright protection.
- Downloads last month
- 23