Datasets:

roslein

/

CZE_supreme_administrative_court_decisions

like 0

k § 2 odst. 1 písm. i) a § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 25. 4. 2018 I. Dospěje-li Ministerstvo vnitra k závěru, že žadatele lze zajistit podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, neboť jeho žádost o mezinárodní ochranu je účelová a má sloužit pouze zabránění či oddálení výkonu uloženého správního vyhoštění, musí se jako předběžnou otázkou zabývat také tím, zda žadateli skutečně vyhoštění hrozí, tj. zda v době vydání napadeného rozhodnutí existovalo pravomocné a (potenciálně v návaznosti na neúspěšnou žádost o mezinárodní ochranu) vykonatelné rozhodnutí o vyhoštění, popř. též tím, zda je jeho nucený výkon možný. II. Rodič nezletilého dítěte přestává být zranitelnou osobou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, teprve tehdy, má-li odebrání nezletilého dítěte z jeho péče relativně trvalou povahu (rodič souhlasil s osvojením dítěte či bylo soudem vysloveno, že jeho souhlas není třeba, dítě je dobrovolně rodičem předáno do ústavní péče, dítě je pravomocně předáno do pěstounské péče či péče jiného rodinného příslušníka apod.), nikoliv však v situaci, kdy je dítě z péče rodiče odebráno pouze předběžným opatřením na časově omezenou dobu. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2018, čj. 49 A 3/2018-75) Věc: Viktoriia L. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o zajištění cizince. Usnesením Policie České republiky, Obvodního ředitelství policie Praha IV, služby kriminální policie a vyšetřování, 2. oddělení odboru obecné kriminality, ze dne 9. 2. 2018 bylo zahájeno trestní stíhání žalobkyně pro týrání osoby svěřené jí do péče. Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, rozhodlo dne 9. 2. 2018 o uložení správního vyhoštění žalobkyni dle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), byla jí stanovena doba 1 roku, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států EU a také doba k vycestování z území České republiky v délce 59 dnů s tím, že se na ni nevztahují důvody znemožňující vycestování. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 9. 2. 2018 a stalo se vykonatelným dne 10. 4. 2018. V rámci jeho odůvodnění bylo konstatováno, že žalobkyně byla dne 9. 2. 2018 kontrolována v budově Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy a v jejím cestovním pase nebylo zjištěno žádné vstupní razítko ani vízum opravňující žalobkyni k pobytu na území České republiky. Rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně o prodloužení dlouhodobého pobytu občana třetího státu nabylo právní moci dne 2. 8. 2017, přičemž žalobě proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze v řízení sp. zn. 6 A 188/2017 nepřiznal odkladný účinek. Krajské ředitelství tak vycházelo z toho, že žalobkyně pobývala na území České republiky nelegálně od 3. 8. 2017, a proto byla zajištěna a vyslechnuta. Během výslechu uvedla, že do České republiky přicestovala v roce 2004 na vízum za účelem podnikání, na Ukrajinu pravidelně jezdila, v posledních 6 letech tam však nebyla. V České republice pobývala na základě dlouhodobého víza, které si pravidelně prodlužovala, avšak naposledy byla její žádost zamítnuta, ona se neúspěšně odvolala a poté podala žalobu k Městskému soudu v Praze, který jí též nevyhověl. Žalobkyně uvedla, že není žádný důvod, proč by se nemohla vrátit na Ukrajinu, rozhodnutí o správním vyhoštění bude respektovat a nebude a nechce se proti němu odvolávat. V oznámení ze dne 18. 4. 2018 žalobkyně uvedla, že proti rozhodnutí o vyhoštění podává odvolání. Dne 18. 4. 2018 podali proti rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně odvolání i její druh a jím zastoupené nezletilé děti jako opomenutí účastníci tohoto řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu. Krajské ředitelství však odvolání žalobkyně dne 3. 4. 2018 zamítlo jako opožděné. Rozhodnutím krajského ředitelství ze dne 19. 4. 2018 byla žalobkyně zajištěna podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na dobu 30 dnů za účelem správního vyhoštění. Krajské ředitelství zde odkázalo na své rozhodnutí ze dne 9. 2. 2018, jímž byla žalobkyně vyhoštěna s tím, že nabylo právní moci dne 9. 2. 2018 a je vykonatelné od 10. 4. 2018. Uvedlo, že dne 19. 4. 2018 bylo zjištěno, že je žalobkyně vedena v evidenci nežádoucích osob s platností od 9. 2. 2018 do 10. 4. 2019, takže bylo přistoupeno k jejímu zajištění. Podáním datovaným dne 20. 4. 2018 žalobkyně požádala o udělení mezinárodní ochrany před vážnou újmou, kterou by pro ni z hlediska soukromého života představovalo nucené vycestování po 14 letech života v České republice a z hlediska života rodinného pak skutečnost, že má v České republice druha a tři nezletilé děti. Dne 25. 4. 2018 pak žalobkyně k podané žádosti o mezinárodní ochranu uvedla, že o ochranu žádá pouze proto, že má v České republice děti a jejich otec jí nedá svolení k vycestování s dětmi na Ukrajinu. Následně žalovaný rozhodl dne 25. 4. 2018 o zajištění žalobkyně v zařízení pro zajištění cizinců (dále jen „ZZC“) do 9. 8. 2018. V odůvodnění konstatoval, že žádost žalobkyně o mezinárodní ochranu byla podána až po jejím zajištění v situaci, kdy se stal reálným výkon jí uloženého správního vyhoštění, a to ačkoliv žalobkyně pobývala v České republice již od roku 2004, a nic jí tedy nebránilo požádat o mezinárodní ochranu dříve. Z její výpovědi nevyplynulo podle žalovaného nic, co by jí nebylo známo již před jejím zajištěním nebo co by jí bránilo v podání žádosti o mezinárodní ochranu. Žalobkyně také opakovaně v průběhu řízení před krajským ředitelstvím prohlásila, že jí nic nebrání v návratu na Ukrajinu a že tam odcestuje se svými dětmi. Z uvedeného žalovaný dovodil, že žádost žalobkyně je zjevně účelová a má pouze zabránit či pozdržet výkon správního vyhoštění, v rozporu s nímž žalobkyně na území České republiky pobývala. Vzhledem k tomu, že zde pobývala bez jakéhokoliv pobytového oprávnění a nerespektovala uloženou povinnost opustit území EU, bylo podle žalovaného zřejmé, že žalobkyně neplnila své zákonné povinnosti a dokonce vědomě nerespektovala povinnosti a omezení uložená jí rozhodnutím správního orgánu. S ohledem na uvedené tak podle žalovaného nebylo možné předpokládat, že by žalobkyně své jednání změnila. Žalovaný též dospěl k závěru, že žalobkyně není zranitelnou osobou, neboť je dospělou a zcela zdravou ženou, která není podrobena jakémukoliv násilí či obdobnému jednání. Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Praze, v níž v prvé řadě konstatovala, že předpokladem aplikace § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu je to, že žalobkyni hrozí výkon správního vyhoštění po právu, resp. že je rozhodnutí o správním vyhoštění v právní moci. Názor žalovaného, že je správní vyhoštění žalobkyně v právní moci však podle ní vyvrací skutečnost, že její rodinní příslušníci podali ve lhůtě podle § 84 odst. 1, resp. § 83 odst. 2 správního řádu proti rozhodnutí o správním vyhoštění odvolání, o němž dosud nebylo rozhodnuto, a že i žalobkyně sama podala odvolání a rozhodnutí o jeho zamítnutí napadla žalobou. Žalovaný si podle ní byl povinen před vydáním rozhodnutí o jejím zajištění posoudit jako předběžnou otázku skutečnost, zda podané odvolání jejích rodinných příslušníků, resp. zda podání žaloby ve věci správního vyhoštění má odkladný účinek. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný si byl jako předběžnou otázku před vydáním napadeného rozhodnutí povinen posoudit i skutečnost, zda bylo zákonné i předcházející rozhodnutí o zajištění žalobkyně v režimu zákona o pobytu cizinců, neboť pokud by se žalobkyně neocitla v ZZC, nemohla by být naplněna hypotéza § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Přitom rozhodnutí o zajištění ze dne 19. 4. 2018 trpí taktéž vadou. Nezákonnost předchozího zajištění pak má podle žalobkyně za následek i nezákonnost napadeného rozhodnutí. Žalovaný ve vyjádření uvedl, že s žalobou nesouhlasí, neboť měl za to, že namítaných porušení se nedopustil a že z napadeného rozhodnutí je jasně seznatelné, z jakých podkladů vycházel a na základě jakých úvah dospěl k závěru, že žalobkyně podala žádost o mezinárodní ochranu pouze účelově s cílem oddálit hrozící správní vyhoštění. Poukázal na to, že zjistil, že žalobkyně byla dne 19. 4. 2018 zajištěna z důvodu neoprávněného pobytu a z důvodu, že je vedena v evidenci nežádoucích osob s platností od 9. 2. 2018 do 10. 4. 2019 na základě správního vyhoštění, které se stalo vykonatelným dne 10. 4. 2018. Dále bylo zjištěno, že žalobkyně pozbyla své pobytové oprávnění a následně po uložení správního vyhoštění ignorovala svou povinnost opustit území České republiky, čímž prokázala svou neúctu k právnímu řádu České republiky. V důsledku toho žalovaný dospěl k závěru, že v případě žalobkyně hrozilo nebezpečí, že se bude vyhýbat své povinnosti vycestovat a že bude mařit výkon správního vyhoštění. Dále bylo zjištěno, že žalobkyně je matkou tří nezletilých dětí, je však obviněna z jejich týrání a děti jsou aktuálně umístěny do ústavní výchovy. Žalovaný považoval žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany za účelově podanou, s cílem se vyhnout realizaci vyhoštění a připomněl, že sama žalobkyně v průběhu řízení o správním vyhoštění uvedla, že jí ani jejím dětem nic nebránilo v návratu na Ukrajinu a v realizaci soukromého a rodinného života tam. Žalovaný namítl, že v případě podání žádosti o mezinárodní ochranu až ve chvíli, kdy žadateli hrozí správní vyhoštění, platí vyvratitelná domněnka, že tato žádost byla účelová, přičemž toto zjištění je speciálním důvodem pro zajištění cizince na základě § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Žalobkyně v replice namítla, že vyjádření žalovaného pouze potvrzuje naprostou formalističnost, šablonovitost a zcela nepřiměřenou represivnost postupu žalovaného, který pokračuje v nezákonně zahájeném procesu vyhošťování žalobkyně. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: [25] Výkladem zajišťovacího důvodu vymezeného v § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48, a v návaznosti na rozbor související unijní právní úpravy a své vlastní předchozí judikatury konstatoval, že „důvodem, který ospravedlňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu je v tomto případě obava, že se podáním žádosti o mezinárodní ochranu snaží vyhnout realizaci správního vyhoštění. Zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu má tedy za cíl znemožnit zneužití zákona podáním účelové žádosti o mezinárodní ochranu a dosažení takových podmínek, které cizinci umožní vyhnout se již uloženému správnímu vyhoštění (typicky útěkem a přerušením kontaktu s orgány veřejné správy). Aniž by tím byl jakkoliv předjímán výsledek řízení o mezinárodní ochraně, jedná se o preventivní opatření, které má zabezpečit dostupnost žadatele pro výkon rozhodnutí o vyhoštění pro případ, že by se rozhodnutí o správním vyhoštění stalo vykonatelným v důsledku negativního výsledku řízení o mezinárodní ochraně.“ Současně pak dodal, že „[j]akkoliv nelze paušálně říci, že by v případě existence důvodu zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu byla možnost uložení zvláštních opatření vždy vyloučena, jejich neúčinnost bude častější než v případě zvažování alternativ k jiným důvodům zajištění. Vždy však bude třeba zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy EU, včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Azs 20/2016-38, odst. 36 a 37). Zároveň je třeba nepochybně dbát na to, že zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti.“ [26] Se shora citovanými závěry se krajský soud ztotožňuje a konstatuje, že jsou pro další jeho závěry určující. Protože žalovaný dospěl k závěru, že žádost žalobkyně o mezinárodní ochranu je účelová a má sloužit pouze zabránění či oddálení výkonu uloženého správního vyhoštění, musel se žalovaný zabývat také tím, zda žalobkyni skutečně vyhoštění hrozí, tj. zda v době vydání napadeného rozhodnutí zde existovalo pravomocné a (potenciálně v návaznosti na neúspěšnou žádost o mezinárodní ochranu) vykonatelné rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně, popř. též tím, zda je jeho nucený výkon možný. Pokud by totiž žalobkyni nebylo možné reálně vyhostit, zejména pak pokud by rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo v právní moci, bylo by její zajištění za tímto účelem zjevně svévolné a bezdůvodné. [27] Přitom právě existenci pravomocného rozhodnutí ukládajícího žalobkyni správní vyhoštění žaloba napadá především, když poukazuje na to, že rozhodnutí krajského ředitelství ze dne 9. 2. 2018 ukládající jí správní vyhoštění žalobkyně neúspěšně napadla odvoláním a následně proti němu podala žalobu, která má odkladný účinek. Kromě toho pak uvedené rozhodnutí odvoláním napadli i její druh a nezletilé děti, aniž by o jejich odvolání bylo rozhodnuto. [28] V napadeném rozhodnutí k dané otázce žalovaný neuvádí v rámci vlastní argumentace nic, pouze v rámci rekapitulace odůvodnění rozhodnutí o zajištění žalobkyně v režimu zákona o pobytu cizinců opakuje text: „K tomuto ale správní orgán uvádí, že rozhodnutí již nabylo právní moci a stalo se vykonatelným a jmenovaná v protokolu o vyjádření účastníka správního řízení výslovně uvedla, že nepožaduje, aby její přítel ani její děti byli dalšími účastníky řízení.“ Vzhledem k tomu, že se žalovaný k této rekapitulaci nijak nevymezuje, lze předpokládat, že se s uvedenými důvody ztotožňuje a lze je tedy považovat i za jeho vlastní odůvodnění. Toto odůvodnění je však podle soudu zčásti nesprávné a zčásti nedostatečné. Pokud žalovaný konstatuje, že rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně je již v právní moci, důvody, jak k tomuto závěru dospěl, neuvádí, resp. za jediný uvedený důvod lze považovat pouze následující konstatování o vyjádřené vůli žalobkyně, aby její druh a děti nebyli účastníkem řízení o správním vyhoštění. [29] Konkrétně soud uvádí, že pokud snad žalovaný bez dalšího vychází pouze z vyznačené doložky právní moci na rozhodnutí ze dne 9. 2. 2018, jeho postup nelze aprobovat v situaci, kdy žalobkyně v průběhu předcházejícího řízení poukazovala na to, že rozhodnutí o vyhoštění je napadeno opravnými prostředky. Doložka právní moci je pouhým osvědčením o právní skutečnosti, které účastníky řízení ani jiné správní orgány nezavazuje a nezbavuje je povinnosti se se skutečnostmi a tvrzeními zpochybňujícími správnost údajů v ní uvedených vypořádat. To však žalovaný učinil pouze ve vztahu k odvolání rodinných příslušníků žalobkyně, nikoliv již ve vztahu k jí podané žalobě. Protože existenci žádného jiného (pravomocného a vykonatelného) rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně, než rozhodnutí ze dne 9. 2. 2018, žalovaný nezmiňuje, musel se žalovaný danými otázkami zabývat, neboť již v rozhodnutí o zajištění žalobkyně ze dne 19. 4. 2018 na s. 3 ve druhém odstavci krajské ředitelství zmínilo, že takové odvolání bylo podáno. [30] Vzhledem k tomu, že existence pravomocného a vykonatelného rozhodnutí je pro rozhodnutí o zajištění žadatele podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu zásadní, měl si žalovaný ověřit skutečnost, zda proti rozhodnutí o vyhoštění bylo podáno odvolání, zda a jak o něm bylo rozhodnuto a zda proti případnému rozhodnutí odvolacího orgánu nebyla podána žaloba. V tomto směru totiž žalovanému musí být známo, že podle § 170 odst. 2 věty druhé zákona o pobytu cizinců má odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění vždy odkladný účinek, a též že žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má podle § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí, nejde-li o vyhoštění z důvodu ohrožení bezpečnosti státu (což není případ žalobkyně). Pokud tedy žalovaný nevysvětlil, proč se domnívá, že žaloba žalobkyně proti rozhodnutí Ředitelství cizinecké policie ze dne 17. 4. 2018 podaná dne 23. 4. 2018 (tj. ještě před vydáním napadeného rozhodnutí) u Městského soudu v Praze (vedena pod sp. zn. 13 A 48/2018) nemůže mít vliv na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [31] Pokud v tomto směru eventuálně žalovaný ani neověřil, zda proti rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně bylo z její strany podáno odvolání a následně případná žaloba lustrací v příslušných evidencích (zejm. v Cizineckém informačním systému) a operativním dotazem u věcně a místně příslušného soudu, a proto se o tom ani nedozvěděl (čemuž odpovídá i obsah elektronicky zaslaných dokumentů v příloze vyjádření žalované, které jím byly označeny za správní spis a které neobsahují žádné výpisy z lustrace v evidencích), bylo by namístě učinit závěr, že skutkový stav, z nějž napadené rozhodnutí vychází, nemá oporu ve správním spise, resp. vyžaduje zásadní doplnění ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Již s ohledem na uvedené proto soud musel napadené rozhodnutí zrušit i bez nutnosti nařídit ve věci jednání, jež žalobkyně požadovala. (…) [33] Klíčové však je, že s ohledem na podání odvolání druhem žalobkyně a jejími nezletilými dětmi ani nemohlo rozhodnutí o jejím vyhoštění být v době vydání napadeného rozhodnutí v právní moci. Zde se soud ztotožňuje s argumentací žalobkyně, že jí žádným způsobem nepříslušelo vymezovat, koho si přeje mít jako dalšího účastníka řízení o správním vyhoštění a koho nikoliv. V tomto směru lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2016, čj. 6 Azs 284/2015-25, v němž bylo konstatováno následující: „Kdo je účastníkem řízení stanoví obecně § 27 správního řádu. Okruh účastníků řízení vymezí správní orgán. Pro řízení ve věci správního vyhoštění, vedeném podle § 118 a násl. zákona o pobytu cizinců, není podle § 168 tohoto zákona vyloučena aplikace části druhé a třetí správního řádu. Účastníkem tohoto řízení dle § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu je cizinec, o jehož vyhoštění se vede toto řízení, není však vyloučeno, aby účastníkem řízení byly i další dotčené osoby dle § 27 odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 11. 2009, čj. 5As 95/2008-73, dospěl k závěru, že účastníkem řízení, byť vedeném na žádost podle § 122 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců (tj. v řízení, v němž může správní orgán na žádost občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění), může takové postavení příslušet rodinnému příslušníku cizince, o jehož vyhoštění je vedeno řízení, neboť ten může být dotčen vyhoštěním např. svého otce. Obdobně proto nelze vyloučit ani účastenství manžela, druha či dalších osob, jde-li o osoby, které splňují definici rodinného příslušníka, či osob ve vztahu obdobném ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců, jsou-li takové osoby ve vztahu k cizinci, jenž má být vyhoštěn, zjištěny, popř. se postavení účastníka v konkrétním vedeném řízení dovolávají.“ [34] O tom, že rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně může mít dopad do práv jejího druha a jejich tří nezletilých dětí, nelze rozumně pochybovat, zejména jestliže z usnesení o zahájení trestního stíhání žalobkyně a z protokolů o výslechu jí a jejího druha v trestním řízení je zjevné, že až do dne 9. 2. 2018, kdy byla zadržena, vedli život ve společné domácnosti a žalobkyně měla své děti v osobní péči. Z okolností věci představovaných obviněním žalobkyně z týrání nejstaršího syna, odebrání dětí z její péče předběžným opatřením soudu a tvrzení žalobkyně a jejího druha o nedobrých vzájemných vztazích a úvaze o možném rozchodu sice lze dovodit, že jejich zájmy nemusí být zcela totožné, popř. mohou být v některých otázkách i protichůdné, rozhodně však nelze bezpečně dovodit, že by se jich rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně nijak nedotýkalo. Proto soud nepochybuje, že odvolání druha žalobkyně a jejích dětí bylo přípustné a mělo za následek odložení účinků rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně ze dne 9. 2. 2018. Z vyjádření žalovaného ani z předloženého správního spisu přitom neplyne, že by o tomto odvolání bylo rozhodnuto přede dnem vydání napadeného rozhodnutí. Napadené rozhodnutí tedy nemělo být vůbec vydáno, neboť žalobkyni v době jeho vydání ještě správní vyhoštění nehrozilo, naopak s ohledem na opomenutí účastníků řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu zde panovala poměrně značná pravděpodobnost, že toto rozhodnutí I. stupně bude zrušeno a vráceno k dalšímu řízení. Žalobní bod poukazující na odvolání podané rodinnými příslušníky žalobkyně tedy je důvodný. [35] Oproti tomu důvodný není druhý žalobní bod domáhající se přezkumu zákonnosti předcházejícího rozhodnutí o zajištění žalobkyně v režimu zákona o pobytu cizinců. Soud se v tomto případě nemusí zabývat otázkou, zda oprávněná úřední osoba krajského ředitelství de facto právního zástupce žalobkyně při projednávání možnosti složení finanční záruky „podvedla“, tím se vyhnula možnosti akceptace zvláštního opatření podle § 123c zákona o pobytu cizinců a následně do rozhodnutí o zajištění žalobkyně ze dne 19. 4. 2018 uvedla zčásti nepravdivé údaje. V první řadě je třeba říci, že v případě zajištění cizince v režimu zákona o azylu možnost náhrady zajištění zvláštním opatřením odpovídajícím svou povahou finanční záruce dána není (srov. § 47 zákona o azylu). Proto otázka možnosti složení kauce druhem žalobkyně nebyla z hlediska rozhodování žalovaného relevantní. Z hlediska aplikace § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu pak byla podstatná pouze otázka, zda byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v ZZC. Z listin založených ve správním spise přitom plyne, že tomu tak bylo, což ostatně ani žalobkyně nepopírá. Připustit lze nanejvýše otázku, zda byla žalobkyně do ZZC umístěna na základě pravomocného rozhodnutí (tj. zda se nedostavila dobrovolně či zda tam nebyla umístěna bez jakéhokoliv odpovídajícího právního titulu), neboť to má význam pro posouzení toho, zda žádost o mezinárodní ochranu skutečně lze považovat za účelovou. Podrobný rozbor zákonnosti a správnosti rozhodnutí o zajištění cizince však žalovanému (a to i s ohledem na krátkou pětidenní lhůtu pro vydání napadeného rozhodnutí stanovenou § 46a odst. 4 zákona o azylu) nenáleží. Za tím účelem má zajištěný cizinec § 172 odst. 4 a 5 zákona o pobytu cizinců garantovánu možnost soudního přezkumu takového rozhodnutí, v němž může své argumenty uplatnit. [36] Třetímu žalobnímu bodu namítajícímu zveličování dosavadního porušování právních předpisů ze strany žalobkyně a z toho plynoucí nedůvodné odmítnutí přijetí zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu jako neúčinných musí soud přisvědčit. V první řadě soud musí poukázat na to, že má za to, že žalobkyně je zranitelnou osobou, ve vztahu k níž lze přistoupit k jejímu zajištění ve smyslu § 46a odst. 3 zákona o azylu pouze jestliže porušila opakovaně závažným způsobem povinnost uloženou jí zvláštním opatřením. Ustanovením § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu je totiž mezi zranitelné osoby zařazen i rodič s nezletilým dítětem. K této možnosti se přitom žalovaný v napadeném rozhodnutí nijak nevyjádřil. Soud si je vědom situace žalobkyně, které byly děti odebrány z její péče pro podezření z týrání nejstaršího syna. Tato skutečnost by mohla mít za následek její vyloučení z pozice zranitelné osoby ve smyslu zákona o azylu, neboť v daném případě je toto zařazení dáno především potřebami nezletilého dítěte, které by zpravidla muselo takového rodiče do ZZC doprovázet, popř. by bylo odtržením od něj v rozporu s nejlepším zájmem dítěte významně zasaženo. Podle přesvědčení soudu však k takovému závěru lze dospět teprve v situaci, kdy takové odebrání z péče má relativně trvalou povahu (rodič souhlasil s osvojením dítěte či bylo soudem vysloveno, že jeho souhlas není třeba, dítě je dobrovolně rodičem předáno do ústavní péče, dítě je pravomocně předáno do pěstounské péče či péče jiného rodinného příslušníka apod.), nikoliv však v situaci, kdy je dítě z péče rodiče odebráno pouze předběžným opatřením na časově omezenou dobu. Jinak by totiž mohl být rodič i dítě uvržen do „začarovaného kruhu“, kdy by nemožnost navrácení nezletilého dítěte do péče cizince mohla být odůvodňována zajištěním rodiče v ZZC a hrozícím vyhoštěním a oproti tomu zajištění rodiče tím, že nezletilé dítě není aktuálně v jeho péči. (…)

decision_962.txt

k § 78 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 12. 12. 2014 k § 41 odst. 8 správního řádu I. Mzdové náklady provozních zaměstnanců nelze uplatňovat jako součást nároku na zvýšení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením poskytovaného podle § 78 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve vztahu k těm zaměstnancům se zdravotním postižením, kteří v určitém měsíci rozhodného období (kterým je kalendářní čtvrtletí) vůbec nevykonávali práci a provozní zaměstnanci jim z tohoto důvodu nemohli poskytovat žádnou pomoc při plnění pracovních povinností. II. Správní orgán není ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu oprávněn měnit podanou žádost o zvýšení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením poskytovaného podle § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v tom směru, že by namísto žadatele sám určoval, na jakého zaměstnance se zdravotním postižením je o příspěvek či o zvýšení příspěvku žádáno a kolik činí výše příspěvku či jeho zvýšení na toho kterého zaměstnance. Formulace těchto esenciálních náležitostí žádosti je výlučně v rukou žadatele a nelze ji přenášet na správní orgán. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2017, čj. 9 Ad 5/2015-39) Věc: Společnost s ručením omezeným WAKKENHAT ZETTA proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Žalobkyně požádala dne 30. 4. 2014 Úřad práce ČR – pobočku pro hlavní město Prahu o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením (dále jen „příspěvek“) za 1. čtvrtletí roku 2014 a zároveň o jeho zvýšení dle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti. Dne 17. 6. 2014 obdržel úřad práce vyjádření, v němž žalobkyně rozporovala výklad § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti ve spojení s § 14a odst. 1 písm. b) bod 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon o zaměstnanosti, dle něhož není možné na zaměstnance se zdravotním postižením, kteří v daném měsíci z nějakého důvodu nepracovali, uplatnit náklady na provozní zaměstnance, resp. asistenty. Žalobkyně byla toho názoru, že není rozhodné, zda a z jakého důvodu zaměstnanec se zdravotním postižením nepracoval. Rozsah odpovídající počtu hodin odpracovaných provozními zaměstnanci při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, je dán nikoliv počtem hodin, které provozní zaměstnanec vynaložil na pomoc zaměstnancům se zdravotním postižením, nýbrž procentuálním poměrem mezi počtem zaměstnanců se zdravotním postižením a počtem všech zaměstnanců vypočteným podle zásad obsažených v § 11 zákona o zaměstnanosti. Nebylo by logické, kdyby se pro zjištění výše mzdových nákladů provozního zaměstnance částka zjišťovala poměrem odpracovaných hodin všech zaměstnanců, ale při rozpočítávání této částky mezi jednotlivé zaměstnance se zdravotním postižením by se na takového zaměstnance nehledělo. Je také nerozhodné, zda provozní zaměstnanec je provozním zaměstnancem ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci se zdravotním postižením. Zaměstnanec se zdravotním postižením může být i nadřízeným daného provozního zaměstnance, na kterého je zvýšený příspěvek možno uplatnit, přičemž tento příspěvek se rozpočítá i na uvedeného zaměstnance se zdravotním postižením. Je také obtížně představitelné, že by zvýšený příspěvek mohl fungovat v uvedeném dvojím režimu. Pokud by skutečně muselo pro účely zvýšeného příspěvku dojít k vyloučení některých zaměstnanců, pak se mzdové náklady na provozní zaměstnance rozpočítají na zbývající, čímž dojde k tomu, že u zaměstnanců se zdravotním postižením, u kterých je zvýšení požadováno, se zvýší částka uplatňovaného příspěvku, ale celkově bude výsledná suma stejná. Žalobkyně dodala, že v minulosti uplatnila zvýšení příspěvku na zaměstnance se zdravotním postižením v pracovním poměru, kteří v daném měsíci z důvodu pracovní neschopnosti nepracovali, a bylo jí vyhověno v plném rozsahu. Úřad práce vydal dne 24. 6. 2014 rozhodnutí, kterým byl žalobkyni (I. výrok) poskytnut příspěvek za 1. čtvrtletí roku 2014 v celkové výši 2 561 748 Kč a současně jí (II. výrok) nebyl poskytnut zvýšený příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením ve výši 19 994 Kč. Žalobkyně podala proti II. výroku rozhodnutí úřadu práce odvolání. Důvodem nesprávnosti rozhodnutí úřadu práce je dle žalobkyně také skutečnost, že ve svém vyjádření ze dne 16. 6. 2014 požádala o to, aby v případě, že úřad práce setrvá na svém stanovisku, rozpočítal další náklady na provozní zaměstnance na menší počet zaměstnanců, čím by vyloučil nepracující zaměstnance a přitom žalobkyni přiznal stejnou částku zvýšených nákladů, o kterou požádala. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 12. 12. 2014 změnil výrok II. rozhodnutí úřadu práce tak, že z výroku II. vypustil slova „8 písm. c),“. V ostatním zůstal výrok nezměněn. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný citoval relevantní právní úpravu [§ 78 odst. 1, 2, 3 a 8 písm. e) zákona o zaměstnanosti a § 14a odst. 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb.] a uvedl, že dle spisové dokumentace je nesporné, že žalobkyně si další náklady, o které lze zvýšit příspěvek dle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, uplatnila i u těch zaměstnanců, u kterých bylo prokázáno, že nepracovali celé 1. čtvrtletí roku 2014. Poté konstatoval, že v měsících, kdy uvedení zaměstnanci nepracovali, nemohly žalobkyni vznikat žádné náklady na jejich dopravu ani na dopravu materiálu a hotových výrobků, a provozní zaměstnanci jim nemohli poskytovat pomoc. Pokud žalobkyni vznikly v souvislosti se zaměstnáváním těchto provozních zaměstnanců a provozních asistentů náklady, nemohly souviset s pomocí těmto konkrétním osobám se zdravotním postižením, které prokazatelně v určitých měsících (během 1. čtvrtletí 2014) nepracovaly. Žalovaný se tak ztotožnil s názorem úřadu práce, že s ohledem na § 78 odst. 8 písm. e) zákona o zaměstnanosti nebylo možné žalobkyni poskytnout v požadované výši zvýšený příspěvek dle § 78 odst. 3 téhož zákona na jmenované zaměstnance. Žalovaný dále v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že podle § 14a odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 518/2004 Sb. se za náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů, o které lze zvýšit příspěvek, považují mzdové náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů v základním pracovněprávním vztahu k zaměstnavateli nebo náklady na zajištění pracovních asistentů v případě, že se nejedná o zaměstnance téhož zaměstnavatele. Tyto však lze přiznat pouze v rozsahu odpovídajícímu počtu hodin odpracovaných provozními zaměstnanci nebo pracovními asistenty při pomoci konkrétním zaměstnancům se zdravotním postižením, na něž je příspěvek uplatňován. Byl-li takový zaměstnanec v pracovní neschopnosti, objektivně mu ze strany uvedených osob nemohla být poskytována pomoc v žádném rozsahu a ve vztahu k takovéto osobě není možné zvýšený příspěvek poskytnout. Zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením na chráněných pracovních místech mají po uplynutí 12 kalendářních měsíců ode dne obsazení zřízeného chráněného pracovního místa nebo od jeho vymezení možnost uplatnit v žádosti o příspěvek za následující kalendářní čtvrtletí i mzdové náklady provozních zaměstnanců, resp. pracovních asistentů pouze v rozsahu odpovídajícím počtu hodin odpracovaných provozními zaměstnanci nebo pracovními asistenty při pomoci zaměstnancům se zdravotním postižením. Úmyslem zákonodárce bylo pomoci zdravotně postiženým zaměstnancům při výkonu jejich práce na chráněných pracovních místech na pracovišti zaměstnavatele, a ulehčit jim tak pracovní uplatnění v běžných podmínkách pracovních kolektivů, nikoliv podporovat zaměstnávání provozních zaměstnanců a asistentů. Žalobkyně podala žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítala nesprávné právní posouzení věci spočívající v nesprávném výkladu příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti a vyhlášky č. 518/2004 Sb. Z § 78 odst. 3 a § 78 odst. 12 zákona o zaměstnanosti a § 11 odst. 2 písm. a) a § 14a odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 518/2004 Sb. dle žalobkyně plyne, že nárok zaměstnavatele na zvýšení příspěvku je dán procentuálním poměrem všech zaměstnanců zaměstnavatele a zaměstnanců se zdravotním postižením bez ohledu na to, zda v konkrétním rozhodném období nebo po jeho část někteří ze zaměstnanců se zdravotním postižením nepracovali. Tvrzení správního orgánu, že jí nemohly v rozhodném období vzniknout náklady provozních zaměstnanců při pomoci zdravotně postiženým zaměstnancům, kteří v té době nepracovali, neboť jim provozní zaměstnanci nemohli žádnou pomoc poskytnout, žalobkyně oponovala tím, že ve smyslu § 14a odst. 1 vyhlášky č. 518/2014 Sb. jsou provozní zaměstnanci vedoucími zaměstnanci žalobkyně. Náplní jejich práce není pouze poskytování přímé pomoci zdravotně postiženým zaměstnancům, ohledně nichž byla žádost o zvýšení příspěvku zamítnuta. Dle přesvědčení žalobkyně nelze ani stanovit přesný počet hodin, kdy provozní zaměstnanci vykonávali práci v souvislosti s pomocí zdravotně postiženým zaměstnancům nebo konkrétnímu zdravotně postiženému zaměstnanci. Není tedy ani možné rozlišit náklady provozních zaměstnanců ve vztahu ke konkrétnímu zdravotně postiženému zaměstnanci nebo zaměstnancům. Činnost provozních zaměstnanců přispívá přímo či nepřímo k činnosti (všech) zdravotně postižených zaměstnanců, zejména když všichni jsou podřízeni těmto provozním zaměstnancům. Skutečnost, že někteří ze zdravotně postižených zaměstnanců v rozhodném období nepracovali, je zohledněna při stanovení průměrného čtvrtletního přepočteného počtu zaměstnanců dle § 11 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 518/2004 Sb. Nelze dovodit, že by žalobkyni nevznikaly náklady v souvislosti se zaměstnáním zdravotně postiženého zaměstnance, pokud tento nepracuje z důvodu dočasné pracovní neschopnosti nebo např. z důvodu dovolené, protože žalobkyně hradí zdravotně postiženému zaměstnanci náhradu mzdy. Ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 518/2004 Sb. tedy nelze vykládat tak, jak to činí žalovaný. Náklady na provozní zaměstnance žalobkyni vznikají ve stejné výši bez ohledu na to, zda někteří zdravotně postižení zaměstnanci v rozhodném období nepracovali. Tito zaměstnanci nepracovali z důvodu překážek v práci na jejich straně, nikoliv z důvodu překážek v práci na straně žalobkyně. Z výše uvedených důvodů je dle mínění žalobkyně při posuzování nároku na poskytnutí zvýšeného příspěvku nutno vycházet z poměru počtu všech zaměstnanců žalobce k počtu všech jeho zdravotně postižených zaměstnanců. Žalobkyně označila za nesprávnou též argumentaci žalovaného ohledně alternativního návrhu na rozpočtení nákladů na provozní zaměstnance. V této souvislosti citovala § 41 odst. 8 správního řádu a uvedla, že na povolení změny obsahu podání sice nemá účastník řízení právní nárok, na druhou stranu však správní orgán nemůže rozhodovat zcela libovolně, neboť je limitován zejména základními zásadami činnosti správních orgánů. Správní orgán je povinen změnu žádosti povolit, pokud žadateli hrozí vážná újma, resp. pokud žadatel prokáže vážné důvody pro změnu žádosti. S uvedeným alternativním návrhem se však úřad práce v odůvodnění rozhodnutí nijak nevypořádal. Žalovaný ve vyjádření k žalobě poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2014, čj. 5 Ads 44/2014-20, a ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 124/2014-15, v nichž Nejvyšší správní soud konstatoval, že příspěvek dle § 78 zákona o zaměstnanosti lze zahrnout pod pojem „dotace“ ve smyslu § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). K otázce nároku na zvýšený příspěvek žalovaný ve vyjádření uvedl, že je nesporné, že žalobkyně si další náklady, o které lze příspěvek dle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti zvýšit, uplatnila také u některých zaměstnanců, kteří po celé 1. čtvrtletí 2014 nepracovali. Pokud tedy žalobkyni vznikly náklady na provozní zaměstnance a asistenty, nemohly bezprostředně souviset s pomocí těm zaměstnancům se zdravotním postižením, kteří v rozhodném období nepracovali. Náplní práce provozních (vedoucích) zaměstnanců není pouze poskytování pomoci konkrétním zdravotně postiženým zaměstnancům, což vyplývá přímo z jejich charakteristiky. Provozní zaměstnanec se na pomoc zdravotně postiženým zaměstnancům ani primárně nezaměřuje, ale vykonává svou pracovní činnost na stejném pracovišti a v průběhu pracovní doby nahodile či opakovaně takovým zaměstnancům vypomáhá. Dle § 14a vyhlášky č. 518/2004 Sb. jsou však uznatelné pouze mzdové náklady provozních zaměstnanců při pomoci zaměstnancům se zdravotním postižením, tedy např. právě při pomoci s pracovními úkony, manipulaci s materiálem apod., pro konkrétní zaměstnance se zdravotním postižením. To, zda zaměstnanci se zdravotním postižením, kterým provozní zaměstnanci jinak poskytují pomoc, v rozhodném období nepracovali z důvodu překážek v práci na jejich straně a nikoliv z důvodu překážek v práci na straně žalobkyně, označil žalovaný za irelevantní. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [1] Městský soud neshledal opodstatněnými námitky, jimiž žalobkyně popírá správnost výkladu § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti ve spojení s § 14a odst. 1 písm. b) bod 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterým žalovaný v napadeném rozhodnutí zdůvodnil částečné nevyhovění žádosti žalobkyně o zvýšení příspěvku na podporu zaměstnávání svých zaměstnanců - osob se zdravotním postižením za 1. čtvrtletí roku 2014. Ze spisového materiálu vyplývá (a mezi stranami není sporu o tom), že zvýšení příspěvku nebylo žalobkyni přiznáno ve vztahu k těm zdravotně postiženým zaměstnancům, kteří během jednoho či více měsíců v rozhodném období 1. čtvrtletí roku 2014 vůbec nevykonávali práci. Takový postup je však dle náhledu soudu zcela v souladu se zákonem. [2] Je třeba zdůraznit, že zvýšení příspěvku podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti není samostatným nárokem, ale je úzce spjato se (základním) příspěvkem podle § 78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. To plyne ze samotné povahy věci, neboť se jedná o zvýšení (základního) příspěvku. V rozporu s tím žalobkyně zcela nelogicky požadovala zvýšení příspěvku na ty své zaměstnance – osoby se zdravotním postižením, kteří během jednoho či více měsíců v rozhodném období 1. čtvrtletí roku 2014 práci vůbec nevykonávali a u kterých za totožné období o základní příspěvek vůbec nežádala. Příkladmo lze uvést jejího zaměstnance Karla F. – ten nevykonával práci v lednu 2014, žalobkyně na něj za tento měsíc nepožadovala přiznání základního příspěvku, nicméně uplatnila na něj nárok na zvýšení příspěvku spočívající v nákladech provozních zaměstnanců ve výši 892,23 Kč, či zaměstnance Zdeňka J. - ten nevykonával práci v únoru a březnu 2014, žalobkyně na něj za tyto měsíce rovněž nepožadovala přiznání základního příspěvku, nicméně uplatnila na něj nárok na zvýšení příspěvku spočívající v nákladech provozních zaměstnanců ve výši 939,32 Kč za únor 2014 a 890,76 Kč za březen 2014. Obdobně žalobkyně postupovala i u dalších zdravotně postižených zaměstnanců jmenovaných v rozhodnutí žalovaného, na které jí nebylo zvýšení příspěvku úřadem práce přiznáno. [3] Další podstatnou skutečností, kterou při rozhodování v dané věci nelze pominout, je to, že o příspěvek či zvýšení příspěvku dle shora citovaných ustanovení zákona o zaměstnanosti se žádá ve vztahu ke konkrétním, jmenovitě určeným zaměstnancům – osobám se zdravotním postižením. To mj. vyplývá z § 78 odst. 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, podle kterého je součástí žádosti o příspěvek také doložení skutečnosti, že zaměstnanec, na kterého je příspěvek požadován, je osobou se zdravotním postižením. Zaměstnavatel je proto povinen v žádosti výslovně specifikovat, na které konkrétní zaměstnance příspěvek či zvýšení příspěvku nárokuje, a v jaké výši (což ostatně žalobkyně v projednávané věci učinila). [4] Městský soud nepřisvědčil klíčové argumentaci žalobkyně, že pro nárok na zvýšení příspěvku o mzdové náklady provozních zaměstnanců je nerozhodné, zda konkrétní zdravotně postižený zaměstnanec v daném měsíci vykonával práci, či nikoliv. Vzhledem k tomu, že podle § 14a odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb. se za další náklady, o které lze zvýšit příspěvek podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, považují mzdové náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů v základním pracovněprávním vztahu k zaměstnavateli, a to v rozsahu odpovídajícímu počtu hodin odpracovaných provozními zaměstnanci nebo pracovními asistenty při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, a zároveň s přihlédnutím k tomu, že o příspěvek či zvýšení příspěvku je nutno žádat ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci (viz výše), je nutno dovodit, že mzdové náklady provozních zaměstnanců nelze uplatňovat jako součást nároku na zvýšení příspěvku u těch zaměstnanců, kteří v daném měsíci vůbec nevykonávali práci, a provozní zaměstnanci jim v tomto období ani žádnou pomoc poskytovat nemohli. Jinak řečeno, pokud někteří zdravotně postižení zaměstnanci žalobkyně v rozhodném období 1. čtvrtletí 2014 celý měsíc nevykonávali, ať již z jakéhokoliv důvodu, práci, nemohli provozní zaměstnanci během tohoto měsíce odpracovat žádné hodiny, při kterých by těmto zaměstnancům poskytovali pomoc při plnění jejich pracovních povinností. Mzdové náklady provozních zaměstnanců v takovém případě nelze ani zčásti považovat za další náklady, o které by bylo možné zvýšit příspěvek na tyto (práci nevykonávající) zdravotně postižené zaměstnance podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti. [5] To, z jakého důvodu zdravotně postižení zaměstnanci žalobkyně v určitém měsíci rozhodného období nekonali práci, je pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí zcela irelevantní. Podstatná je skutečnost, že jim vzhledem k jejich absenci na pracovišti nemohli provozní zaměstnanci poskytnout žádnou pomoc při plnění jejich pracovních povinností. Nepodstatné je i to, zda žalobkyni vznikají jiné náklady na zdravotně postižené zaměstnance, kteří nekonají práci. V souzené věci se nejedná o tyto jiné náklady, ale právě a pouze o mzdové náklady provozních zaměstnanců, které žalobkyně neoprávněně uplatnila jako součást zvýšení příspěvku na některé ze svých zdravotně postižených zaměstnanců. [6] K tvrzení žalobkyně, že nelze stanovit přesný počet hodin, kdy její provozní zaměstnanci vykonávali práci v souvislosti s pomocí zdravotně postiženým zaměstnancům nebo konkrétnímu zdravotně postiženému zaměstnanci, městský soud uvádí, že s ohledem na jednoznačnou dikci § 14a odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb. musí být žalobkyně schopna prokazatelně doložit počet hodin odpracovaných provozními zaměstnanci při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, jestliže hodlá mzdové náklady provozních zaměstnanců zahrnout do požadovaného zvýšení příspěvku podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti. Toto konstatování však nemění nic na závěru soudu, že provozní zaměstnanci žalobkyně z logiky věci nemohli poskytovat pomoc při plnění pracovních povinností těm zdravotně postiženým zaměstnancům, kteří v určitých měsících 1. čtvrtletí roku 2014 práci vůbec nevykonávali. [7] Žalovaný při jednání před soudem přiléhavě poukázal na to, že posouzením shodné otázky se v rozsudku ze dne 31. 5. 2017, čj. 7 Ads 285/2016-35, zabýval Nejvyšší správní soud, který konstatoval, že: „V případě stanovení výše příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je třeba vycházet ze skutečně vynaložených prostředků na mzdy nebo platy zaměstnanců se zdravotním postižením v daném období. Zaměstnavateli proto může být příspěvek poskytnut pouze na ty zaměstnance se zdravotním postižením, kteří v příslušném kalendářním měsíci byli přítomni v práci a vznikl jim tak nárok na mzdu či plat. Pokud jde o nárok na zvýšení tohoto příspěvku o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením, zde je situace obdobná. Je třeba vycházet z toho, že nejde o samostatný nárok, ale pouze o zvýšení již poskytnutého příspěvku, přičemž tento příspěvek je bezpochyby vázán ke konkrétnímu zaměstnanci se zdravotním postižením. Pro stanovení rozsahu mzdových nákladů provozních zaměstnanců a pracovních asistentů je určující počet hodin, které tito odpracovali při pomoci zaměstnancům se zdravotním postižením.“ (poznámka: zvýraznění textu bylo doplněno městským soudem). [8] Městský soud v nyní projednávané věci dospěl k témuž závěru jako Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, tedy že podmínkou pro vznik nároku na zvýšení příspěvku je přítomnost zaměstnance se zdravotním postižením v práci v příslušném kalendářním měsíci a že pro posouzení výše nákladů, o něž lze zvýšit příspěvek dle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, je rozhodující, kolik hodin skutečně odpracovali provozní zaměstnanci (či pracovní asistenti) při poskytování pomoci konkrétním zaměstnancům se zdravotním postižením, na které je o zvýšení příspěvku žádáno. [9] Není pravdou, že by se zmíněný judikát týkal skutkově odlišného případu, jak tvrdí žalobkyně. Její tvrzení, že se veškerá práce provozních zaměstnanců nějakým způsobem vztahuje ke zdravotně postiženým zaměstnancům, je zcela obecné a nemění nic na skutečnosti, že práce provozních zaměstnanců nemohla představovat pomoc při výkonu zaměstnání těm zdravotně postiženým zaměstnancům, kteří v daném měsíci či několika měsících prvního čtvrtletí roku 2014 vůbec práci nevykonávali. Shora citované závěry Nejvyššího správního soudu lze tedy plně vztáhnout i na nyní projednávanou věc. (…) [10] Městský soud nevešel ani na námitku, v níž žalobkyně poukazuje na to, že úřad práce nevyhověl jejímu alternativnímu návrhu na rozpočtení nákladů na provozní zaměstnance na menší počet zdravotně postižených zaměstnanců, kteří v daném období vykonávali práci. K tomuto „alternativnímu návrhu“ žalobkyně se v odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečně vyjádřil žalovaný na s. 8 napadeného rozhodnutí, kde poukázal na to, že „[ř]ízení o nároku zaměstnavatele na příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněných pracovních místech je řízením o žádosti, v němž předmětem disponuje žadatel, který do vydání rozhodnutí o žádosti může se žádostí, tedy i s jejím obsahem, v mantinelech zákonných možností nakládat. Není na správním orgánu I. stupně, aby do žádosti účastníka řízení jakkoliv zasahoval a tuto měnil, ale na účastníku samotném, aby žádá-li o změnu obsahu žádosti, a je-li takové změně vyhověno, obsah žádosti sám upravil. Dispoziční právo žadatele, tedy účastníka řízení, je však omezeno § 41 odst. 8 správního řádu, dle něhož správní orgán, za podmínky, že žadateli hrozí vážná újma, může (nikoliv musí) žádosti o změnu obsahu vyhovět. Na povolení změny obsahu podání tedy není právní nárok a proto, i kdyby bylo možné v materiálním smyslu považovat žádost odvolatele implementovanou do podání ze dne 16. 6. 2014 za žádost o povolení změny obsahu podání, neměl správní orgán I. stupně zákonnou povinnost předmětné žádosti vyhovět.“ [11] Městský soud k tomu považuje za potřebné doplnit, že v řízení o žádosti, kterým nepochybně je též řízení o poskytnutí příspěvku či jeho zvýšení dle § 78 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, není správní orgán oprávněn měnit podanou žádost v tom směru, že by namísto žadatele sám určoval, na jakého zdravotně postiženého zaměstnance je vlastně o příspěvek či o zvýšení příspěvku žádáno a kolik vlastně činí výše požadovaného příspěvku či jeho zvýšení. Formulace těchto esenciálních náležitostí žádosti je výlučně v rukou žadatele a nelze ji, a to ani zčásti, přenášet na správní orgán, jak se o to s pomocí „alternativního návrhu“ pokusila žalobkyně. Ta ve svém „alternativním návrhu“ nespecifikovala, na které jiné zdravotně postižené zaměstnance by měly být náklady na provozní zaměstnance rozpočteny ani kolik má po takovém rozpočtení činit zvýšení příspěvku požadovaného na tyto zaměstnance, a její návrh, aby to za ni učinil úřad práce, je vzhledem k výše uvedenému nepřípustný. Úřad práce (a stejně tak i žalovaný) už z tohoto důvodu nemohl takovému návrhu vyhovět. Nad rámec právě uvedeného soud dodává, že v souzené věci nebyly splněny ani podmínky pro povolení změny obsahu žádosti stanovené v § 41 odst. 8 správního řádu, neboť žalobkyně neuvedla (ani ničím nedoložila), že by jí v případě nepovolení změny žádosti hrozila vážná újma. Nepřiznání zvýšení příspěvku ve „sporném“ rozsahu 19 994 Kč jistě nelze považovat za vážnou újmu, a to zvláště za situace, kdy žalobkyni byl na základě téže žádosti poskytnut příspěvek za 1. čtvrtletí roku 2014 ve výši 2 036 758,50 Kč a zvýšení příspěvku ve výši 524 988,77 Kč, celkem tedy částka 2 561 747,27 Kč.

decision_963.txt

k § 38 odst. 13 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění zákonů č. 20/2004 Sb., č. 150/2010 Sb. a č. 350/2012 Sb. Rozhodování o odvolání proti rozhodnutí vodoprávního úřadu podle § 38 odst. 13 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, v pochybnostech o tom, zda se jedná o odpadní vody, spadá do působnosti Ministerstva životního prostředí. Rozhodnutí o odvolání vydané Ministerstvem zemědělství je pro nedostatek jeho působnosti nicotné. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 1. 2017, čj. 15 A 86/2014-73)*)*) Prejudikatura: č. 1629/2008 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost ČEZ proti Ministerstvu zemědělství za účasti 1) státního podniku Povodí Ohře a 2) Radka H. o posouzení vod. Žalovaný vydal dne 30. 9. 2014 rozhodnutí, jímž bylo na základě odvolání osoby zúčastněné na řízení 2) změněno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „vodoprávní úřad“) ze dne 13. 1. 2014 tak, že výrok po změně zní: „Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, jako místně a věcně vodoprávní úřad podle § 107 odst. 1 písm. p) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, rozhodl podle § 38 odst. 13 vodního zákona, v řízení z moci úřední, že vody vyvěrající na zemský povrch na pozemcích p. č. 201/3, 201/7 a 239/1 v k. ú. Hořetice u Žiželic, a následně odtékající do toku Hutná jsou odpadními vodami ve smyslu § 38 odst. 1 vodního zákona.“ Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, v níž namítala, že napadené rozhodnutí bylo vydáno správním orgánem, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný, a proto je nicotné ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu. Správním orgánem příslušným k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí vodoprávního úřadu dle ní bylo Ministerstvo životního prostředí. Předmětné správní řízení bylo zahájeno z moci úřední, vodoprávní úřad v oznámení o zahájení řízení označil za jeho předmět posouzení, zda vody vyvěrající na pozemcích parc. č. 201/3, 201/7 a 239/1 v katastrálním území Hořetice u Žiželic jsou odpadními vodami podle § 38 odst. 13 vodního zákona. Takto vymezený předmět řízení se podle žalobkyně nemohl v odvolacím řízení změnit. Řízení o určení, zda se jedná o odpadní vody, či nikoli, je systematicky zařazeno do dílu 5 vodního zákona výslovně nazvaného „Ochrana jakosti vod“, tudíž jde o řízení na úseku ochrany jakosti vod, které podle § 108 odst. 3 písm. a) vodního zákona spadá do gesce Ministerstva životního prostředí. Žalobkyně připomněla, že s tímto názorem se ztotožnil i žalovaný, který původně věc postoupil Ministerstvu životního prostředí. Podle žalobkyně na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že předmětné řízení není výslovně uvedeno v dílčím výčtu jednotlivých věcí na úseku ochrany množství a jakosti povrchových a pozemních vod obsaženém v § 108 odst. 3 písm. a) vodního zákona, neboť tento výčet je pouze demonstrativní. Žalobkyně dále poukázala na § 126 odst. 4 vodního zákona ve spojení s § 15 odst. 1 a § 19 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), a zdůraznila, že zákonodárce svěřil celou působnost na úseku ochrany jakosti vod, tj. včetně určení, zda se jedná o odpadní vody, Ministerstvu životního prostředí, nikoli žalovanému. Jiný výklad označila žalobkyně za nelogický a absurdní. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že věcné argumenty obsažené v žalobě se převážně zakládají na odborném vyjádření nazvaném „Zhodnocení hydrogeologických a hydrochemických poměrů bývalého odkaliště Vysočany vypracované společností INSET s. r. o. v listopadu 2014“, které v době rozhodování žalovaného neexistovalo a k němuž podle § 75 odst. 1 s. ř. s. nelze přihlížet. Podle žalovaného však ani na základě tam uvedených závěrů nelze vyloučit, že vody vyskytující se na předmětných pozemcích jsou vodami odpadními ve smyslu § 38 vodního zákona. Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl, že rozhodnutí žalovaného je nicotné. Z ODŮVODNĚNÍ: [1] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu vymezila nicotnost jako „[…] specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není „běžným“ rozhodnutím nezákonným, nýbrž „rozhodnutím“, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky“ (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS). Rozšířený senát dále v tomto rozsudku vyjmenoval podstatné vady, které nicotnost rozhodnutí způsobují. Jedná se např. o těžké vady působnosti (pravomoci) a příslušnosti, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost nebo nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním slova smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. [2] Jednou z uvedených podstatných vad trpí i žalobou napadené rozhodnutí, jehož vydání podle zjištění soudu vůbec nespadalo do působnosti žalovaného. [3] V projednávané věci bylo předmětem správního řízení vydání rozhodnutí podle § 38 odst. 13 vodního zákona, který stanoví, že „[v] pochybnostech o tom, zda se jedná o odpadní vody, rozhoduje vodoprávní úřad“. K vydání rozhodnutí I. stupně byl podle § 107 odst. 1 písm. p) vodního zákona příslušný krajský úřad. Odvolacím správním orgánem pak byl podle § 89 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 178 odst. 2 větou druhou téhož zákona ústřední vodoprávní úřad, jehož působnost vykonává jednak žalovaný a jednak další ministerstva vyjmenovaná v § 108 vodního zákona. [4] Působnost žalovaného je upravena v § 108 odst. 1 vodního zákona takto: „Není-li tímto zákonem stanoveno jinak, vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu Ministerstvo zemědělství.“ Žalovaný tedy vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu jen tehdy, pokud tato není zákonem vyhrazena jinému ministerstvu. [5] Pro určení příslušného ústředního vodoprávního úřadu, který byl oprávněn vydat rozhodnutí o odvolání v této věci, je z hlediska systematiky zákona podstatné, že řízení podle § 38 odst. 13 vodního zákona, ze kterého vzešlo žalobou napadené rozhodnutí, je zařazeno v hlavě V vodního zákona, nazvané „Ochrana vodních poměrů a vodních zdrojů“, konkrétně v dílu 5, nazvaném „Ochrana jakosti vod“. Působnost ústředního vodoprávního úřadu v oblasti ochrany jakosti vod svěřuje vodní zákon Ministerstvu životního prostředí, když v § 108 odst. 3 písm. a) určuje, že „Ministerstvo životního prostředí vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu ve věcech ochrany množství a jakosti povrchových a podzemních vod, a to 1. povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních [§ 8 odst. 1 písm. c)], 2. povolení k čerpání znečištěných podzemních vod za účelem snížení jejich znečištění a k jejich následnému vypouštění do těchto vod, popřípadě do vod povrchových [§ 8 odst. 1 písm. e)], 3. povolení k vypouštění odpadních vod s obsahem zvlášť nebezpečných látek do kanalizací (§ 16), 4. stanovení minimálního zůstatkového průtoku a uložení povinnosti osadit na vodním díle cejch nebo vodní značku a povinnosti pravidelně měřit minimální zůstatkový průtok a podávat vodoprávnímu úřadu a správci povodí zprávy o výsledcích měření (§ 36), 5. stanovení minimální hladiny podzemních vod a uložení povinnosti předložit návrh jímacího řádu, popřípadě povinnosti pravidelně měřit hladinu podzemních vod, způsobu měření a povinnosti podávat vodoprávnímu úřadu a správci povodí zprávy o výsledcích měření (§ 37), 6. činnosti při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních a přebírání výsledků měření objemu vypouštěných vod a míry jejich znečištění (§ 38), 7. přípravy návrhu prováděcího předpisu, kterým se stanoví ukazatele a hodnoty přípustného znečištění vod (§ 31, 32, 33, 35 a 38).“ [6] Řízení upravené v § 38 odst. 13 vodního zákona zcela nepochybně patří k věcem ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, které jsou uvedeny v úvodní větě citovaného ustanovení, a bezprostředně souvisí s činnostmi uvedenými pod bodem 6 výčtu, nicméně v tomto taxativním výčtu není zahrnuto. To ovšem podle názoru soudu ještě neznamená, že by automaticky spadalo do obecné působnosti žalovaného. Při určování působnosti podle vodního zákona totiž nelze opomíjet jeho § 126 odst. 4, podle kterého „[p]ůsobnost vodoprávních úřadů výslovně neuvedenou je třeba posuzovat podle oblastí, v nichž jim výkon státní správy přísluší“. Základní vymezení oblastí působnosti jednotlivých ministerstev je přitom upraveno v kompetenčním zákoně. [7] Z § 15 odst. 1 a § 19 odst. 2 věty první kompetenčního zákona zcela jednoznačně vyplývá, že žalovaný nemá působnost v oblasti ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, která je explicitně uvedena jako výjimka z jeho kompetencí. Oblast ochrany jakosti povrchových a podzemních vod je naopak výslovně svěřena Ministerstvu životního prostředí. [8] Vycházeje z těchto úvah dospěl soud k jednoznačnému závěru, že ve vodním zákoně konkrétně neupravená působnost ústředního vodoprávního úřadu v oblasti posuzování, zda se jedná o vody odpadní, či nikoli, nesvědčí žalovanému, nýbrž Ministerstvu životního prostředí, jemuž podle § 19 odst. 2 kompetenčního zákona přísluší výkon státní správy v oblasti ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Do této oblasti přitom rozhodování v pochybnostech o tom, zda se jedná o odpadní vody, naprosto jednoznačně patří. Tento závěr pak logicky koresponduje i s vymezením působnosti Ministerstva životního prostředí v § 108 odst. 3 písm. a) vodního zákona, neboť orgán, který je oprávněn povolovat vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, by měl být nadán také kompetencí posoudit, zda se jedná o odpadní vody, či nikoli. [9] Lze tedy shrnout, že rozhodování o odvolání proti rozhodnutí vodoprávního úřadu podle § 38 odst. 13 vodního zákona v pochybnostech o tom, zda se jedná o odpadní vody, spadá do působnosti Ministerstva životního prostředí, tudíž podle § 108 odst. 1 vodního zákona působnost ústředního vodoprávního úřadu v této oblasti nevykonává žalovaný, což znamená, že žalovaný nebyl nadán působností k vydání napadeného rozhodnutí. Absolutní nedostatek působnosti žalovaného představuje natolik závažnou vadu, že způsobuje nicotnost jím vydaného rozhodnutí. Soud proto tímto rozsudkem v souladu s § 76 odst. 2 s. ř. s. vyslovil, že napadené rozhodnutí je nicotné. Za dané procesní situace, kdy nicotnost rozhodnutí je vadou nezhojitelnou, ztratilo na významu, aby se soud zabýval ostatními žalobními námitkami. (…) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 29. 3. 2018, čj. 5 As 38/2017-195.

decision_964.txt

k § 6 odst. 1 písm. h), § 73 a § 74 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění zákonů č. 147/2001 Sb., č. 552/2005 Sb. a č. 110/2009 Sb. k čl. 54 odst. 3 Ústavy k § 180 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Prezident republiky při jmenování profesorů podle § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění účinném do 31. 8. 2016, rozhodoval jako správní orgán sui generis, a správní soudy tedy mají pravomoc jeho rozhodnutí přezkoumávat. Článek 54 odst. 3 Ústavy, dle něhož je prezident republiky z výkonu své funkce neodpovědný, se vztahuje jen na osobu vykonávající úřad prezidenta republiky, a nelze je vykládat tak, že by prezident republiky jako ústavní a správní orgán nebyl odpovědný za zákonnost svých rozhodnutí. II. Podle § 74 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění účinném do 31. 8. 2016, prováděly hodnocení zákonných předpokladů jmenování kandidáta profesorem odborná hodnotící komise a příslušné vědecké rady veřejné vysoké školy. Jelikož jmenování profesorů podle § 6 odst. 1 písm. h) citovaného zákona ve znění účinném do 31. 8. 2016 [dnes § 6 odst. 1 písm. i)] spadá do samosprávné působnosti vysoké školy, nemůže žádný orgán moci výkonné, tedy ani prezident republiky, nezávisle na předchozím posouzení příslušných orgánů vysoké školy posuzovat způsobilost uchazeče o jmenování profesorem. Orgány moci výkonné tedy vychází z posouzení provedeného orgány vysoké školy a jejich role spočívá v ověření, zda předchozí proces proběhl v souladu se zákonem. III. Na postup prezidenta republiky při jmenování profesorů se v souladu s § 180 odst. 1 správního řádu, ohledně otázek, jejichž řešení je nezbytné, vztahuje správní řád. Okruh aplikovatelných ustanovení správního řádu je však vzhledem ke specifickému postavení prezidenta republiky v řízení o jmenování profesorů značně omezený. Rozhodnutí prezidenta o nejmenování navrženého kandidáta profesorem musí být především srozumitelné a musí obsahovat přezkoumatelnou úvahu o jeho skutkových a právních důvodech. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2018, čj. 10 A 174/2016-143)*) Prejudikatura: č. 73/2004 Sb. NSS, č. 905/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1717/2008 Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS. Věc: a) doc. RNDr. Ivan O., CSc., b) doc. Pd. Dr. Ing. Jiří F., Ph. D., c) Univerzita Karlova proti prezidentu republiky o jmenování profesorů. Žalobou ze dne 26. 9. 2016 se žalobce a) a žalobkyně c) domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného v části, jíž rozhodl nejmenovat žalobce a) profesorem. Žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí trpí řadou formálních vad, neboť je rozhodnutím toliko v materiálním smyslu. Rozhodnutí žalovaného postrádá náležitosti správního aktu definované v § 68 správního řádu, neboť neobsahuje výrok, odůvodnění ani poučení účastníků. Za druhé žalobci namítli, že i negativní rozhodnutí prezidenta republiky musí být ve smyslu článku 63 odst. 3 Ústavy kontrasignováno předsedou vlády, aby bylo platné. Žalobce a) ve své žalobě dále uvedl, že splnil všechny podmínky pro jmenování profesorem podle § 74 zákona o vysokých školách. Žalobce a) úspěšně prošel celým jmenovacím řízením, což vyústilo v návrh vědecké rady žalobkyně c) na jeho jmenování profesorem. Pokud žalovaný podle tohoto návrhu nepostupoval, nepřípustně zasáhl do autonomie žalobkyně c) jakožto vysoké školy. Žalobce b) a žalobkyně c) se žalobou ze dne 16. 11. 2016 domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného v části, jíž rozhodl nejmenovat profesorem žalobce b). I v této žalobě žalobci namítali vady napadeného rozhodnutí v materiálním smyslu, které je dle jejich názoru nesrozumitelné, jelikož obsahuje formulaci „tímto dopisem potvrzuji své rozhodnutí“. Není však jasné, o jaké původní rozhodnutí se mělo jednat. Napadené rozhodnutí též nebylo adresováno žalobci b) a žalobkyni c), nýbrž ministryni školství, což lze taktéž považovat za jeho vadu. Ve zbytku žaloby týkající se žalobce b) uplatňovali totožné námitky, které byly uplatněné v žalobě vztahující se k žalobci a). Též žalobce b) zrekapituloval, že úspěšně prošel jmenovacím řízením ve smyslu § 74 zákona o vysokých školách a byl vědeckou radou žalobkyně c) navržen ke jmenování profesorem. Žalovaný ve vyjádření ze dne 29. 12. 2016 navrhl zamítnutí žaloby proti rozhodnutí o nejmenování žalobce b) profesorem. Uvedl jednak, že § 73 zákona o vysokých školách mu svěřuje pravomoc rozhodnout o jmenování profesorem, což znamená, že jeho úlohou není pouze automatické podepisování jmenovacích aktů. Dále žalovaný uvedl, že jelikož je hlavou státu, je nutné na výkon jeho pravomocí hledět specificky. Pokud v některých případech, jako například postup při jmenování profesorem, není přesně stanovena forma prezidentského aktu, je na žalovaném, aby zvolil formu, již uzná za vhodnou. Žalovaný měl za to, že pokud se při jmenování profesorem dozví o informacích, které zpochybňují splnění požadavků ke jmenování určitého kandidáta, je oprávněn sám posoudit, že jej profesorem jmenovat nelze. Přitom uvedl, že má pochybnosti o akademických a vědeckých kvalitách žalobce b). Žalovaný měl za to, že dle článku 54 odst. 3 Ústavy, který zakotvuje jeho neodpovědnost, nemůže být žádným jiným státním orgánem volán k odpovědnosti. Výkon jeho pravomocí musí být vnímán jako výkon prerogativ hlavy státu. Pokud jde o vytýkané formální vady, uvedl žalovaný, že se na jmenování profesorem nevztahuje správní řád. Rozhodnutí o nejmenování profesorem tedy není správním aktem a nemůže být podrobeno přezkumu správními soudy. Stejně tak dle jeho názoru negativní rozhodnutí ve věci jmenování profesorů nepotřebuje ke své platnosti kontrasignaci předsedy vlády. Žalovaný zdůraznil, že není povinen bez dalšího jmenovat profesorem kohokoliv, kdo je vysokou školou navržen. V případě žalobce b) pak shledal, že podmínky pro jmenování profesorem nesplňuje; k tomu odkázal na skutečnost, že Univerzita Karlova odmítla zodpovědět jeho dotazy ohledně akademické a vědecké činnosti žalobce b). Žalobci b) a c) v replice ze dne 29. 1. 2018 poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, a především pak na odlišná stanoviska k němu. Ve vyjádření ze dne 23. 4. 2018 žalovaný navrhl též zamítnutí žaloby proti rozhodnutí o nejmenování žalobce a) profesorem. Plně přitom odkázal na důvody, jež byly uvedeny ve vyjádření k žalobě žalobce b). Některé aspekty své argumentace zdůraznil, zejména pak skutečnost, že jmenování profesorem je jeho výlučnou pravomocí, do níž mu nemůže být zasahováno. Usnesením ze dne 12. 4. 2018, čj. 10 A 174/2016-125, soud řízení o obou žalobách spojil ke společnému projednání. Vyslovil názor, že napadené rozhodnutí, byť má formu dopisu, a neobsahuje tedy výroky, je materiálně rozhodnutím o třech na sobě nezávislých otázkách. Žalovaný totiž tímto jediným dopisem rozhodl o nejmenování tří osob profesory, mezi nimi žalobce a) a b). Jelikož se však žalobci v petitech svých žalob výslovně domáhali vždy zrušení celého rozhodnutí, ačkoliv zjevně nebyli na svých právech dotčeni všemi jeho částmi a ani to netvrdili, vyzval je soud, nechť upraví žalobní návrhy tak, že se budou domáhat vždy pouze zrušení té části napadeného rozhodnutí, která se jich týká; tedy v případě žalobce a) jeho nejmenování profesorem, v případě žalobce b) jeho nejmenování profesorem a v případě žalobkyně c) nejmenování žalobců a) a b) profesory. Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení Městským soudem v Praze a) Charakter rozhodování prezidenta o jmenování profesorem [31] Městský soud v Praze musel nejprve zvážit, jaký charakter má výkon pravomoci prezidenta republiky jmenovat profesory, a v návaznosti na tuto úvahu posoudit námitku žalovaného, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí, které může být podrobeno přezkumu správními soudy. [32] Nejprve je třeba předeslat, že řízení o jmenování žalobců a) a b) profesory se řídilo do vydání napadeného rozhodnutí § 73 a § 74 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016. Z tohoto právního stavu ve smyslu § 75 odst. 1. s. ř. s. soud vycházel. [33] Podle § 73 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016: „Profesora pro určitý obor jmenuje prezident republiky na návrh vědecké rady vysoké školy podaný prostřednictvím ministra.“ V daném řízení to je dle vysokoškolského zákona ministr školství. [34] Ustanovení § 74 zákona o vysokých školách upravuje v podrobnostech podmínky ke jmenování profesorem a řízení, v němž se tyto podmínky posuzují, a to nejprve odbornou hodnotící komisí, následně pak vědeckými radami fakulty a univerzity. [35] Výchozím bodem úvahy o pravomoci prezidenta republiky jmenovat profesory je článek 2 odst. 3 Ústavy, dle nějž lze státní moc vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. [36] Nelze souhlasit s argumentací žalovaného, že by zákonnost výkonu pravomocí prezidenta nemohla být předmětem soudního přezkumu v jiném řízení než v řízení o velezradě kvůli článku 54 odst. 3 Ústavy, dle nějž není prezident z výkonu své funkce odpovědný. Toto ustanovení Ústavy se totiž vztahuje výlučně na osobní odpovědnost osoby, která úřad prezidenta vykonává, nikoliv však na prezidenta republiky jako státní orgán. Prezident republiky tedy nemůže být za jednání při výkonu své funkce trestně stíhán ani za ně nemůže odpovídat soukromoprávně. To ovšem nic nemění na tom, že prezident republiky jako státní orgán je vždy při výkonu pravomocí vázán ústavními i obyčejnými zákony, a zákonnost jeho postupu je příslušnými právními prostředky přezkoumatelná. [37] Vázanost prezidenta republiky jako státního orgánu Ústavou a zákony se odráží ve slibu prezidenta republiky, který je stanoven v článku 59 odst. 2 Ústavy, a obsahuje závazek prezidenta zachovávat Ústavu a zákony České republiky. Již za první Československé republiky přitom bylo postavení prezidenta republiky vykládáno tak, že je zavázán dodržovat právní řád. I Ústavní listina z roku 1920, stejně jako soudobá Ústava České republiky, totiž obsahovala ustanovení o neodpovědnosti prezidenta, a zároveň vyžadovala, aby se prezident slibem zavázal dodržovat všechny zákony. Tím byl prezident dle prvorepublikové nauky zavázán a odpověden právní řád dodržovat (Janeček, R. Odpovědnost presidenta republiky a vlády. Brno: Barvič & Novotný, 1922, s. 58.). [38] I soudobá komentářová literatura vychází z toho, že prezident republiky je při výkonu svých pravomocí vázán zákony. Jak uvádí T. Herc, „[n]eodpovědnost prezidenta republiky neznamená absenci jeho povinnosti jako orgánu státní moci postupovat vždy jen na základě zákona a v jeho mezích a stejně tak nebrání ani soudnímu přezkumu jeho aktů. Podstatou tohoto přezkumu totiž není uplatňování odpovědnosti vůči osobě prezidenta republiky, nýbrž posouzení zákonnosti jím vydaného aktu nebo jeho postupu za účelem poskytnutí ochrany veřejným subjektivním právům jednotlivce“ (Herc, T. In: Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 537–538; obdobně též Vyhnánek, L. In: Šimíček, V. a kol. Ústava České republiky. Praha: Linde, 2010, s. 667–668). [39] Též V. Sládeček považuje neodpovědnost prezidenta za výkon jeho pravomocí za tzv. neodpovědnost osobní a zdůrazňuje, že „funkci jistého korektivu může plnit […] slib prezidenta republiky zachovávat Ústavu a zákony“ (Sládeček, V. In: Sládeček, V. a kol. Ústava České republiky. Komentář. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 561). Tentýž autor dodává, že slibu prezidenta republiky je „třeba rozumět tak, že bude zachovávat Ústavu a zákony při všech aktech vyplývajících z jeho úřadu“ (tamtéž, s. 587). [40] Správní soudy již v minulosti přezkoumávaly postup prezidenta republiky, a to v kauzách týkajících se jmenování soudců. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, pravomoci prezidenta republiky se dělí na ty, při jejichž výkonu má prezident postavení správního úřadu sui generis, a ty, které vykonává jako ústavní orgán. Aby bylo možno dospět k závěru, že prezident v určité věci rozhoduje jako správní orgán, musí být kumulativně splněny dvě podmínky. Jednak musí být výkon takové pravomoci vázán zákonem, jednak jím musí zasahovat do veřejných subjektivních práv konkrétních osob. [41] V návaznosti na uvedená kritéria lze poukázat na závěry Ústavního soudu, který v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím správních soudů o nečinnostní žalobě žalobce a) a žalobkyně c) jednoznačně dospěl k závěru, že nyní napadeným rozhodnutím prezident „učinil jednoznačný úkon, který byl způsobilý zasáhnout právní sféru stěžovatelů“ (nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, bod 24). [42] Uvedeným plenárním nálezem bylo dle názoru městského soudu mimo jiné překonáno odmítací usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 641/99, kde senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že jmenování profesorů není rozhodováním o právech a povinnostech, které by podléhalo přezkumu ve správním soudnictví. [43] Lze připustit, že v odborné komentářové literatuře existují spory o tom, kde má být dělící linie mezi akty prezidenta jako správního úřadu, tedy přezkoumatelné ve správním soudnictví, a akty prezidenta jako ústavního orgánu. Primárně se však i nauka přiklání k závěru zastávanému Nejvyšším správním soudem, že soudně přezkoumatelná jsou všechna rozhodnutí prezidenta, která jsou způsobilá zasáhnout do práv a svobod jednotlivců (Herc, T. In: Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 537–538; Vyhnánek, L. In: Filip, J. a kol. Ústava České republiky. Praha: Linde, 2010, s. 669). Vyskytuje se též názor, že dalším kritériem, k němuž by mělo být přihlíženo, je otázka, zda je daná pravomoc prezidentovi svěřena přímo Ústavou, anebo jen obyčejným zákonem (Sládeček, V. In: Sládeček, V. a kol. Ústava České republiky. Komentář. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 601). Jak bude podrobněji vyloženo níže, ať už by soud při posouzení pravomoci prezidenta jmenovat profesory vycházel ze kterékoliv z uvedených dvou dělících linií, musel by vždy dospět k závěru, že se jedná o pravomoc prezidenta jako správního, nikoliv ústavního orgánu. [44] Řízení ke jmenování profesorem je zákonodárcem upraveno v § 74 zákona o vysokých školách, kde jsou stanoveny podmínky, které musí kandidát ke jmenování splnit, a zároveň je detailně upraven proces, kterým se splnění těchto podmínek zkoumá. [45] Zákonnými podmínkami jsou dle § 74 odst. 1 zákona o vysokých školách „pedagogická a vědecká nebo umělecká kvalifikace uchazeče“ a skutečnost, že je uchazeč „význačnou a uznávanou vědeckou nebo uměleckou osobností ve svém oboru“. Dalším, formálním předpokladem, je předchozí jmenování docentem. Odborné kvality uchazeče podle § 74 odst. 5 zákona o vysokých školách posuzuje nejprve ad hoc jmenovaná odborná komise, která podrobně zkoumá pedagogickou, vědeckou a publikační činnost uchazeče a jeho osobnost jako takovou. Své závěry uvádí ve stanovisku, které slouží jako podklad pro vědeckou radu, a tajným hlasováním se usnáší na doporučení, zda má být uchazeč ke jmenování navržen. Rozhodující je však tajné hlasování ve vědeckých radách veřejné vysoké školy dle § 74 odst. 6 zákona o vysokých školách. Projde-li uchazeč tímto postupem úspěšně, je návrh na jmenování profesorem doručen ministrovi školství, který jej pak předá prezidentovi ke jmenování dle § 73 zákona o vysokých školách. [46] Podstatná jsou i další ustanovení zákona o vysokých školách, a to § 6 odst. 1 písm. h) ve znění do 31. 8. 2016 [dnes § 6 odst. 1 písm. i)], dle nějž řízení ke jmenování profesorem spadá do samosprávné působnosti vysoké školy, přičemž podle § 6 odst. 3 zákona o vysokých školách mohou státní orgány zasahovat do činnosti veřejné vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným. [47] Jak z textu, tak ze systematického řazení uvedených ustanovení je zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo, aby odborné kvality uchazeče byly zkoumány orgány veřejné vysoké školy. Jen vědecká rada a odborná hodnotící komise, které jsou personálně obsazeny uznávanými odborníky v příslušných oborech, nikoliv ministr školství či prezident republiky tak mohou komplexně posoudit odborné i morální kvality uchazečů. Role orgánů moci výkonné v celém procesu potom spočívá pouze v tom, že mají kontrolovat, zda předchozí proces v rámci vysoké školy proběhl v souladu se zákonem. [48] Zákon nelze vykládat v tom smyslu, že by ministr školství, vláda či prezident republiky mohli nezávisle na předchozím posouzení vědeckých rad vysoké školy přezkoumávat, zda je uchazeč dostatečně odborně či morálně způsobilý. K posouzení odborných kvalit uchazeče nejsou odborně vybaveni, a (i kdyby případně funkci prezidenta či ministra školství vykonávala osobnost, kterou by bylo možné za odborníka na příslušnou vědeckou oblast považovat) takové posuzování není zákonem vyhrazeno jim, ale právě orgánům veřejné vysoké školy. Navíc, pokud by bylo připuštěno, aby orgány moci výkonné věcně rozhodovaly o tom, kdo může být profesorem, jednalo by se o zjevné popření autonomie veřejných vysokých škol, do níž jmenovací řízení zákonodárce výslovně zařadil. V neposlední řadě by takové pojetí mohlo vést k nepřípustným zásahům do svobody vědeckého bádání a umělecké tvorby, která je zaručena článkem 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z hlediska této ústavně garantované svobody by totiž bylo nežádoucí, aby byl každý akademik, který v budoucnu pomýšlí na jmenování profesorem, při své vědecké, umělecké, publikační a jiné veřejné činnosti svázán vědomím, že jeho vědecké, umělecké či pedagogické kvality budou jednou posuzovány nejen apolitickými orgány veřejné vysoké školy, ale též politicky obsazenými orgány moci výkonné. [49] Ustanovení § 73 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016 (ale tím spíše i ve znění aktuálním, upřesněném) tedy nelze interpretovat jinak, než že prezidentovi a vládě při jmenování profesorů svěřuje pouze pravomoc posoudit zákonnost jmenovacího procesu, tedy toho, zda navržený kandidát úspěšně prošel, či neprošel předchozími fázemi jmenovacího řízení. Posouzení ostatních podmínek ke jmenování profesorem, tedy především zda je uchazeč dostatečně kvalifikován a zda je významnou a uznávanou osobností ve svém oboru, totiž zákon svěřuje právě orgánům vysoké školy, které v předchozích fázích jmenovacího řízení rozhodují. Tím není dotčeno oprávnění orgánů moci výkonné, tedy ministra školství, případně prezidenta, ověřit, zda proces výběru kandidáta proběhl v souladu se zákonem. [50] Tím se jmenování profesorů do určité míry odlišuje od ústavně zakotvené pravomoci prezidenta jmenovat soudce. V případě jmenování soudců Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, uvedl, že prezident republiky při úvaze o jmenování soudců může posuzovat splnění zákonných podmínek uchazeči, a to včetně jejich zkušeností a morálních vlastností. Od jmenování profesorů je však jmenování soudců odlišné ve třech ohledech. Za prvé soudce, na rozdíl od profesora, je ústavním činitelem moci soudní, a může tedy existovat zájem na posuzování kvalit uchazeče o tuto funkci prezidentem republiky jako orgánem moci výkonné. Za druhé v případě jmenování soudců, opět na rozdíl od profesorů, neexistuje zákonný postup, který by jiným orgánům odlišným od prezidenta svěřoval posuzování odborných a morálních kvalit uchazeče. Za třetí, při jmenování soudců do úvahy nevstupuje výše zmíněná svoboda vědeckého bádání a umělecké činnosti ani autonomie veřejných vysokých škol. [51] Ani tvrzení žalovaného, že jmenování profesorů je prerogativou hlavy státu, do níž jiné orgány nemohou zasahovat, zjevně neobstojí. Teorii prerogativ hlavy státu jako pozůstatků historických výlučných pravomocí panovníka v české odborné literatuře zastává zejména V. Pavlíček. I tento autor, na jehož výklad pravomocí prezidenta republiky se žalovaný ve vyjádření k žalobě ostatně výslovně odkazoval, však mezi různými pravomocemi prezidenta rozlišuje. Zatímco některé pravomoci skutečně považuje za prerogativy hlavy státu, jejichž uplatňování nelze přezkoumávat (typicky se jedná o udělování milostí, viz Pavlíček, V. Znovu k institutu milosti. In: Vanduchová, M. a kol. Pocta Otovi Novotnému k 80. narozeninám. Praha: Wolters Kluwer, 2008, s. 236), jiné pravomoci podle něj povahu prerogativ nemají. V komentáři k Ústavě V. Pavlíčka se přitom k pravomoci jmenování profesorů výslovně uvádí: „Jiným příkladem je jmenování vysokoškolských profesorů na základě návrhu předloženého ministrem. […] Obsah těchto jmenovacích práv třeba posuzovat v souladu se samosprávným pojetím vysokých škol […] a přikládat mu význam především symbolický a deklaratorní“ (Pavlíček V., Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém. Praha: Linde, 1998, s. 236). [52] Pokud jde o stanovisko citovaného V. Pavlíčka, které bylo vypracováno přímo pro potřeby žalovaného v tomto soudním řízení, konstatuje soud následující. Odborné právní stanovisko není důkazem o skutkových okolnostech věci, takže slouží jako podklad pro úvahu soudu jen v té míře, v jaké je argumentačně přesvědčivé. Pokud jde o závěr, že prezident při jmenování profesorů není správním orgánem, vyložil soud již výše, že prezident správním orgánem, byť specifickým, je. To se opírá o výše citovanou judikaturu vrcholných soudů i významnou část komentářové literatury, a tedy lze názor V. Pavlíčka považovat za doktrinálně překonaný. K závěru uvedenému v posudku, že prezident může při jmenování profesorem rozhodovat libovolně bez ohledu na předchozí závěry orgánů vysoké školy, soudu nezbývá než upozornit, že ve svém komentáři k Ústavě V. Pavlíček zastával značně odlišný výše citovaný názor, že jmenování profesorů prezidentem má pouze symbolický a deklaratorní význam. [54] Na základě výše uvedených východisek judikatury a odborné literatury Městský soud v Praze dospěl k jednoznačnému závěru, že při výkonu pravomoci jmenovat profesory podle § 73 zákona o vysokých školách prezident republiky jedná jako správní, nikoliv ústavní orgán. Je tomu tak zejména proto, že jeho rozhodování zasahuje nejen do veřejných subjektivních práv navržených kandidátů, ale též do právní sféry veřejné vysoké školy, která jejich jmenování navrhuje. Splněna je i podmínka, že prezident rozhoduje postupem, který je upraven v zákoně. [54] Dále je nutno uvést, že jmenování profesorů je pravomocí, která prezidentovi není svěřena Ústavou v článku 62 ani v článku 63 odst. 1, nýbrž pouze zákonem o vysokých školách. Nejde tedy o jednu z pravomocí, kterými je například udělování milostí, jež mají historický původ v prerogativech panovníka jako hlavy státu, a u nichž má část doktríny za to, že jejich výkon nelze ostatními státními orgány přezkoumávat. Jedná se o pravomoc svěřenou zákonodárcem prezidentu republiky ve smyslu článku 63 odst. 2 Ústavy; tato pravomoc by tedy na jedné straně zákonodárcem mohla být svěřena kterémukoliv jinému správnímu úřadu, a na straně druhé je prezident při jejím výkonu vázán stejnými zákonnými pravidly, kterými jsou při výkonu státní správy vázány všechny ostatní správní úřady. [55] Jak vyplývá ze shora uvedeného, splnění zákonných podmínek ke jmenování profesorem posuzují pouze orgány veřejné vysoké školy, nikoliv orgány moci výkonné. Orgány moci výkonné včetně prezidenta republiky jsou tedy povinny návrhu na jmenování předloženému vysokou školou po řádně provedeném řízení vyhovět, ledaže by zjistily, že uchazeč předchozím zákonným řízením úspěšně neprošel, případně že toto řízení bylo stiženo takovými vadami, jež by mohly mít vliv na jeho výsledek. [56] Lze tedy uzavřít, že prezident v nyní projednávané věci je správním orgánem a o nejmenování žalobců a) a b) vydal správní rozhodnutí, proti němuž je přípustná žaloba podle § 65 s. ř. s. Soud by měl tedy v řízení o žalobě dále posoudit, zda žalovaný jmenování žalobců a) a b) odepřel v souladu se zákonem. a) Posouzení věci samé (…)[64] S žalovaným nelze souhlasit v názoru, že na jeho rozhodování o jmenování profesorem správní řád vůbec nedopadá. Uplatní se totiž § 180 odst. 1 správního řádu, podle nějž „[t]am, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé“. [65] Zákon o vysokých školách nepochybně je dosavadním právním předpisem ve smyslu citovaného ustanovení, neboť jako celek nabyl účinnosti dne 1. 1. 1999, zatímco správní řád nabyl účinnosti dne 1. 1. 2006. I postup ke jmenování profesorů se tedy navzdory § 74 odst. 7 zákona o vysokých školách, který aplikaci obecných předpisů o správním řízení vylučuje, v nezbytné míře řídí správním řádem. Na tom nemohou nic změnit ani případné pozdější novelizace zákona o vysokých školách, neboť pro aplikovatelnost správního řádu podle jeho § 180 odst. 1 je rozhodný pouze okamžik vzniku zákona jako celku. Uvedený výklad ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu podal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, bodech 32–34, přičemž městský soud neshledal v této věci žádné důvody, které by jej opravňovaly se od tohoto sjednocujícího výkladu, jímž jsou dle § 17 s. ř. s. vázány i ostatní senáty Nejvyššího správního soudu, odchýlit. [66] Soud má však za to, že ačkoliv se správní řád v nezbytné míře na postup prezidenta při jmenování profesorů uplatní, bude tato nezbytná míra úměrná výjimečnosti prezidenta republiky jako správního orgánu sui generis. Jelikož, jak bylo uvedeno výše, prezident v řízení o jmenování profesora plní pouze úlohu orgánu, který jmenování vykoná, prošel-li uchazeč řádně řízením před orgány veřejné vysoké školy, není nutné na jeho rozhodování klást takové formální nároky jako na běžné rozhodování správního orgánu. Není tedy třeba vyžadovat, aby rozhodnutí prezidenta, ať už pozitivní či negativní, splňovalo veškeré formální náležitosti podle § 67 a 68 správního řádu, jako je například uvedení formálního výroku, odůvodnění a poučení. [67] S ohledem na ochranu práv dotčených jednotlivců však je třeba i v případě prezidenta vyžadovat splnění dvou materiálních náležitostí rozhodnutí. Rozhodnutí musí obsahovat jednoznačné „řešení otázky, která je předmětem řízení“, ve smyslu § 68 odst. 2 správního řádu, a „důvody […] rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“, podle § 68 odst. 3 správního řádu. [68] V případě, kdy prezident dospěje k závěru, že navržený uchazeč zákonným procesem předcházejícím navržení jmenování veřejnou vysokou školou úspěšně neprošel, či že tento proces byl stižen takovými vadami, jež mohly ovlivnit jeho výsledek, a tento nedostatek neodhalil ani ministr školství, tedy postačí, pokud v aktu, jehož formální náležitosti závisí na jeho vlastní úvaze, jednoznačně vyjádří, koho a z jakých konkrétních důvodů profesorem nejmenuje. Takové důvody se musí opírat o podklady, které by měl žalovaný učinit součástí spisu, jenž ve věci vede. [69] Proti takovému rozhodnutí v materiálním smyslu pak mohou dotčené osoby podat žalobu podle § 65 s. ř. s. Jelikož však je prezident republiky správním orgánem specifickým, který nevede typické správní řízení, a tedy například nevyrozumívá účastníky o možnosti seznámit se s podklady a podávat vyjádření, mohou dotčené osoby všechny své námitky uplatnit poprvé až v žalobě proti rozhodnutí prezidenta. Postup prezidenta je specifický též tím, že se jedná o akt jmenování, kterým je završeno řízení vedené předtím několika orgány vysoké školy, a tedy prezident přímo s navrženými kandidáty nejedná. Správní soud potom v režimu plné jurisdikce posoudí jejich žalobní námitky. (…) [72] Odůvodnění však již napadené rozhodnutí postrádá. Žalovaný v rozhodnutí neuvedl důvody, které jej vedly k tomu, že se s návrhy neztotožnil. Ohledně těchto důvodů odkázal na tiskovou zprávu mluvčího prezidenta republiky zveřejněnou na internetu. Soud konstatuje, že takový postup neodpovídá požadavkům kladeným na odůvodnění rozhodnutí základními zásadami činnosti správních orgánů a judikaturou správních soudů. [73] Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, žádný správní orgán není v materiálním právním státě nadán absolutním správním uvážením; vždy musí být naopak při svém rozhodování veden kritérii stanovenými v zákoně. Rozšířený senát uvedl, že „i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl“. [74] Přímo ve vztahu k prezidentu republiky v roli správního orgánu při výkonu pravomoci jmenování soudců pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, vyjádřil následující závěry: „Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.“ [76] Nedostatek odůvodnění představuje vadu, která ovlivnila zákonnost napadeného rozhodnutí, a tedy se jedná o vadu, pro kterou soud musí rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušit. Stejně tak je s ohledem na úplný nedostatek odůvodnění napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [76] Odkaz na mediální vyjádření tiskového mluvčího prezidenta republiky soud jako odůvodnění napadeného rozhodnutí nemůže akceptovat, protože odůvodnění rozhodnutí musí být obsaženo přímo v rozhodnutí samotném (§ 68 odst. 3 správního řádu). [77] Jako odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k žalobci b) nelze akceptovat ani doplňující tvrzení, které uvedl žalovaný až ve vyjádření k žalobě. Správní orgán nemůže chybějící odůvodnění svého rozhodnutí ve vyjádření k žalobě zhojit (srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS). Ani ex post žádost žalovaného, který žádal rektora žalobkyně c) o zodpovězení otázek k odborné činnosti žalobce b), nemohla nahradit odůvodnění rozhodnutí o nejmenování žalobce b) profesorem. Nelze totiž dodatečně shromažďovat podklady za účelem odůvodnění rozhodnutí, které již bylo vydáno. Totéž platí pro článek kritizující profesorské řízení žalobce b), na nějž žalovaný odkázal až ve vyjádření k žalobě. *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 21. 6. 2018, čj. 1 As 170/2018-52.

decision_965.txt

k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. k § 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákonů č. 311/2002 Sb. a č. 313/2002 Sb. Skutečnost, že předsedající při zasedání zastupitelstva obce nevyzve přítomnou veřejnost k vyjádření k programu, není sama o sobě nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., neboť nepředstavuje přímý a závazný zásah do práv jednotlivce. Nezákonným zásahem může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením. Tyto okolnosti musí být v řízení před soudem prokázány. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS. Věc: Lukáš B. proti zastupitelstvu města Ústí nad Labem o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem, který měl spočívat v tom, že při zasedání zastupitelstva města dne 21. 9. 2016 předsedající neudělila žalobci slovo při projednávání programu zasedání, přestože si žalobce stoupl k mikrofonu, který je určen pro účast veřejnosti v rozpravě. Žalobce se zároveň domáhal toho, aby soud žalovanému uložil zákaz pokračovat v takovém jednání. Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 17. 1. 2018, čj. 15 A 180/2016-78, prohlásil nezákonnost zásahu žalovaného spočívajícího v tom, že žalovaný neumožnil žalobci dne 21. 9. 2016 na zasedání zastupitelstva vystoupit v rozpravě k programu zasedání, a současně zakázal žalovanému pokračovat v tomto zásahu. Krajský soud dospěl k závěru, že občan má dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích právo vyjádřit své stanovisko k programu zasedání zastupitelstva, tedy sdělit svůj názor na to, čím by se mělo zastupitelstvo při svém jednání zabývat, třebaže toto stanovisko není pro zastupitele závazné a nelze je ztotožňovat s návrhem na zařazení bodu programu, k čemuž jsou oprávněni toliko přítomní zastupitelé. Pakliže se tedy občané v souladu s jednacím řádem přihlásí o slovo se svým stanoviskem, mají právo se ke schvalované náplni jednání vyslovit. Jednací řád žalovaného uvedenou problematiku konkrétně neupravoval, z videozáznamu z jednání zastupitelstva ze dne 21. 9. 2016 však vyplynulo, že respektovaným pravidlem bylo umožnění vystoupení občanů vždy na základě výzvy předsedající. Primátorka jako předsedající při projednávání programu zasedání zastupitelstva nedala prostor k vyjádření stanovisek občanů, ačkoliv v průběhu jednání tak k jednotlivým bodům programu učinila. Předsedající vyzvala k podávání návrhů na zařazení dalších bodů programu toliko přítomné zastupitele. Svědeckou výpovědí Karla K. bylo prokázáno, že žalobce se předmětného zasedání zastupitelstva od počátku účastnil a dokonce měl v úmyslu se i vyjádřit k jeho programu a učinil tak přistoupením k mikrofonu, což odpovídalo i videozáznamu jednání. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl, že se žalobce účastnil jednání zastupitelstva dne 21. 9. 2016 a v jeho rámci i mnohokrát diskutoval a prezentoval své politické názory. Nebylo však jakkoliv prokázáno, že by se žalobce domáhal udělení slova ke schvalovanému programu jednání a že by mu toto bylo znemožněno. Tato skutečnost nevyplynula ani z výpovědi vyslechnutých svědků, kteří byli nadto členy stejného politického hnutí jako žalobce a měli na výsledku řízení evidentní zájem. Ani z videozáznamu nebylo průkazné, že by se žalobce nacházel u mikrofonu a že by mu primátorka aktivně nepřidělila slovo nebo jinak bránila vystoupit. Primátorka toliko vyzvala, zda má někdo návrh na doplnění programu. Krajský soud zcela bez znalosti místních poměrů dovodil, že primátorka při této výzvě hleděla pouze do míst, kde zasedají zastupitelé. Krajský soud pochybil i tím, že neprovedl jediný důkaz navržený stěžovatelem, a sice důkaz výslechem předsedající primátorky. Krajský soud dovodil, že respektovaným pravidlem bylo umožnit vystoupení občanů vždy na základě výzvy předsedajícího schůze. Zákon však nijak neupravuje, jak má předsedající vést zasedání a zda a jak se má přítomných tázat, zda hodlají využít své právo na zasedání vystoupit. Krajský soud tak dovodil porušení povinnosti, která nicméně není nikde stanovena. K vyjádření stěžovatele žalobce uvedl, že nezákonný zásah spočíval již v tom, že předsedající nevyzvala občany k přihlášení do diskuse k programu jednání, nikoliv až v tom, že nedala slovo žalobci, který se i přes absenci výzvy o slovo hlásil. Mikrofony v části určené pro veřejnost jsou spouštěny až na základě udělení slova, žalobce tudíž bez aktivní výzvy předsedající neměl žádnou možnost, jak v diskusi vystoupit. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti (…) [27] Podstatné však je, zda se žalovaný dopustil nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. již tím, že předsedající v rámci projednávání programu zasedání nevyzvala veřejnost k vystoupení k programu jednání. Nejvyšší správní soud má přitom za bezpečně zjištěné, že předsedající se výslovně na veřejnost neobrátila. Tomu odpovídá dle videozáznamu nejen skutečnost, že předsedající hleděla do řad přítomných zastupitelů (jak poznamenal krajský soud), ale též výslovné vyjádření předsedající („Má někdo návrh na doplnění programu?“), kde je užit pojem „návrh“ odpovídající oprávnění zastupitelů dle § 94 odst. 1 zákona o obcích. Konečně sám žalovaný od počátku řízení stojí za názorem, že občané nemají právo před schválením programu jednání v diskusi vystupovat. Pokud tedy nyní zároveň tvrdí, že předsedající se uvedenou výzvou obracela i na přítomnou veřejnost, působí takové tvrzení pro vnitřní rozpornost značně nevěrohodně. [28] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem vyplývá, že ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněny tyto podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), srov. např. rozsudky ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, ze dne 20. 3. 2013, čj. 6 Aps 11/2012-32, nebo ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48. [29] Zásahová žaloba chrání proti aktům či úkonům veřejné správy jiným než rozhodnutí, směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). V každém případě je však třeba posoudit, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce. [30] Jak uvedl krajský soud, zákon ani jednací řád stěžovatele konkrétně neupravuje účast veřejnosti při projednávání programu zasedání zastupitelstva (jednací řád pouze v § 4 odst. 13 uvádí, že před udělením závěrečného slova předkladateli udělí předsedající slovo občanům, kteří chtějí k projednávanému bodu vyjádřit svá stanoviska). Ani stěžovatel přitom v kasační stížnosti nezpochybňuje, že předsedající pravidelně k jednotlivým bodům programu jednání vyzývá přítomné občany k vyjádření stanoviska (což ostatně vyplývá i z videozáznamu) a tito občané své právo realizují přistoupením k mikrofonu na galerii. Pokud předsedající za této situace nevyzvala veřejnost k vyjádření k programu jednání, jedná se o nevstřícný postup, který jde proti legitimnímu očekávání veřejnosti a znesnadňuje její účast na jednání zastupitelstva. [31] Tato nevstřícnost spočívající v nedůsledném naplnění pokynu jednacího řádu však dle Nejvyššího správního soudu sama o sobě nedosahuje intenzity nezákonného zásahu, který by přímo a závazně zasáhl do práv a povinností žalobce. Samotná absence vyzvání veřejnosti k vyjádření stanoviska k programu zasedání zastupitelstva není jednáním adresným, tedy jednáním zaměřeným na osobu žalobce. Není ani jednáním dostatečně intenzivním a závazným, jehož účinky by nebylo možné odstranit prostou komunikací s předsedající. [32] Postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci, může být dle okolností nezákonným zásahem. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu (srov. obdobně § 93 odst. 4 zákona o obcích) a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením. [33] Takové okolnosti však v případě žalobce nebyly v řízení před krajským soudem prokázány. Bylo prokázáno pouze to, že žalobce se dne 21. 9. 2016 jednání zastupitelstva účastnil a vystoupil v diskuzi k několika bodům schváleného programu zasedání. Z provedeného dokazování však nelze určit, zda se žalobce při projednávání programu zasedání hlásil o slovo a pokud ano, jakým způsobem tak činil. Tato skutečnost není patrná z videozáznamu, který galerii pro veřejnost vůbec nezabírá a ani ze zvukové stopy není jasné, zda byl žalobce při projednávání programu zasedání nějakým způsobem aktivní. Rovněž svědecké výpovědi neposkytují pro tato zjištění dostatečnou oporu. Svědek Karel K. uvedl, že na předmětné zasedání si pamatuje pouze matně. Na začátku jednání stál žalobce u mikrofonu, svědek ovšem nevěděl proč. Nepamatoval si ani, zda se žalobce na tomto zasedání účastnil diskuze k některému z projednávaných bodů. Svědkyně Mgr. et Bc. Ladislava F., Ph.D., si nepamatovala ani to, zda se předmětného jednání zastupitelstva účastnila. [34] Přestože tedy stěžovatel měl vyzvat přítomnou veřejnost též k diskusi k projednávanému programu zasedání zastupitelstva, pouhá absence výzvy předsedající nepředstavuje nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Důkazy, které byly provedeny v řízení před krajským soudem, neprokazují, zda se žalobce hodlal zapojit do diskuze k projednávanému programu zasedání a zda mu v tomto bylo ze strany stěžovatele nějakým způsobem zabráněno.

decision_966.txt

k § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění zákonů č. 6/2002 Sb., č. 62/2002 Sb., č. 78/2002 Sb. a č. 204/2015 Sb.*) Ustanovení § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákona č. 204/2015 Sb., část první, čl. I, bod 6. a 7. (o zániku odpovědnosti za přestupek) se aplikuje na přestupky spáchané ode dne 1. 10. 2015. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 7 As 87/2018-34) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 30/1995 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 215/94), č. 63/1197 Sb., č. 75/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01), č. 145/2002 Sb., č. 119/2011 Sb. a č. 299/2015 Sb. Věc: Jaroslav P. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Magistrát města Frýdku-Místku (dále jen „správní orgán I. stupně“) uznal dne 26. 10. 2016 žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Přestupku se měl dopustit tím, že dne 25. 1. 2016 při řízení motorového vozidla nerespektoval dopravní značku P6 „Stůj, dej přednost v jízdě“ na křižovatce ve Frýdku-Místku a nezastavil vozidlo na takovém místě, odkud měl do křižovatky náležitý rozhled. Porušil tak § 4 písm. c) a § 22 odst. 4 zákona o silničním provozu. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 1 600 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Žalobce se proti rozhodnutí odvolal. Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 7. 2017 snížil pokutu na 1 500 Kč a ve zbytku rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě zamítl. Soud nepřisvědčil námitce, že došlo k zániku odpovědnosti žalobce za přestupek. Zákonodárce zjevně učinil ve formulaci účinnosti přechodného ustanovení k § 20 zákona o přestupcích, v zákoně č. 204/2015 Sb., chybu. Jediný smysluplný výklad je, že přechodné ustanovení k § 20 zákona o přestupcích nabylo účinnosti ke stejnému dni jako změna právní normy, ke které se vztahuje, tj. k 1. 10. 2015. Správní orgány správně neaplikovaly jednoletou lhůtu pro zánik odpovědnosti. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal nesprávné posouzení prekluze přestupku. Zákon č. 204/2015 Sb., kterým byl změněn § 20 zákona o přestupcích, obsahuje dvě rozporná pravidla účinnosti. Dle čl. XXVI nabyla změna § 20 účinnosti 1. 10. 2015, přechodné ustanovení k § 20 nicméně výslovně stanoví, že novelizované znění § 20 se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Zákon č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, a některé další zákony (dále jen „novela“) jako celek ovšem nabyl účinnosti až 1. 10. 2016. Tento nežádoucí konflikt je třeba vyřešit pomocí principu přednosti zvláštního ustanovení před obecným. Zvláštním je tu přechodné ustanovení, které upravuje výhradně účinnost změny § 20 na rozdíl od čl. XXVI, který upravuje účinnost celého zákona. Při přijetí výkladu krajského soudu by bylo přechodné ustanovení obsoletní. Zohlednit je třeba i princip, že v pochybnostech se uplatní výklad příznivější pro obviněného. Zákonodárce zjevně učinil chybu, když nevyjmul článek měnící § 20 z výčtu ustanovení, na něž dopadla dřívější účinnost zákona. Krajský soud tuto námitku řádně nevypořádal. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…)[18] Hlavní stížní námitka stěžovatele spočívá v tom, že v posuzovaném případě již uplynula prekluzivní lhůta k projednání přestupku stanovená v § 20 zákona o přestupcích. Dle stěžovatele je na přestupek, který byl spáchán dne 25. 1. 2016, nutné aplikovat § 20 zákona o přestupcích ve znění účinném před změnou provedenou novelou. [19] Ve znění před novelou stanovil § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, že „[p]řestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie“. Pokud by tedy byl na přestupek stěžovatele aplikován § 20 ve znění před novelou, uplatnila by se na něj jednoletá prekluzivní lhůta. [20] Novelou byly do § 20 zákona o přestupcích vloženy nové odstavce 2 a 3, které znějí: „Běh lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 se přerušuje zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; je-li prvním úkonem v řízení vydání příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením“ (odstavec 2). „Přerušením běhu lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku; přestupek však nelze projednat, uplynuly-li od jeho spáchání dva roky“ (odstavec 3). Novela tedy zavedla institut přerušení běhu prekluzivní lhůty. V důsledku vyjmenovaných skutečností se běh jednoleté prekluzivní doby přeruší a tato začne běžet znovu. Zároveň je však stanovena objektivní prekluzivní lhůta dvou let, jejichž uplynutím zanikne odpovědnost pachatele za přestupek. [21] Pro rozhodnutí, zda v posuzované věci již došlo k prekluzi přestupku, je nutné posoudit, v jakém znění § 20 aplikovat. Čl. XXVI upravuje účinnost novely tak, že tato nabývá účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jejím vyhlášení (1. 10. 2016). Výjimkou je mimo jiné čl. I bod 6, na jehož základě došlo ke změně § 20 a který nabývá účinnosti již prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely (1. 10. 2015). Přechodné ustanovení, upravené v čl. II bod 3 novely, pak stanoví, že „[u]stanovení § 20 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“. [22] Dle stěžovatele z čl. XXVI ve spojení s čl. II bodem 3 novely vyplývá, že § 20 ve znění novely bude aplikován až na přestupky spáchané ode dne nabytí účinnosti celé novely, tedy ode dne 1. 10. 2016. Tento závěr stěžovatel opírá o skutečnost, že přechodné ustanovení hovoří o nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. zákona jako celku. Stejnou formulaci (nabytí účinnosti tohoto zákona) pak používá i důvodová zpráva ve vztahu k úpravě přerušení prekluze přestupku. [23] Nejvyšší správní soud se k otázce účinnosti § 20 zákona o přestupcích ve znění novely již vyjádřil v rozsudku ze dne 21. 12. 2017, čj. 3 As 278/2016-39, kde uvedl následující: „Z části první článku II. bodu 3 přechodných ustanovení zákona č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon o přestupcích a o Rejstříku trestů, totiž vyplývá, že ustanovení § 20 zákona o přestupcích, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. od 1. 10. 2015) o přerušení běhu lhůty zahájením řízení, se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Třetí senát tedy dospěl k závěru, že novelizované znění § 20 zákona o přestupcích se použije již ode dne 1. 10. 2015, nikoliv teprve 1. 10. 2016, jak dovozuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud posoudil argumenty stěžovatele, avšak neshledal důvod se od závěrů citovaného rozsudku odchýlit. [24] Stěžovatel založil svou argumentaci na tom, že na základě jazykového výkladu je třeba konstatovat existenci dvou rozporných pravidel stran účinnosti. Zatímco podle čl. XXVI novely nabývá změna § 20 zákona o přestupcích účinnosti dne 1. 10. 2015, dle čl. II bodu 3 novely (přechodné ustanovení) lze novelizované znění § 20 aplikovat až po 1. 10. 2016. Gramatický výklad však k takovému závěru nevede. [25] Čl. XXVI novely upravující účinnost jednotlivých ustanovení stanoví: „Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení, s výjimkou ustanovení čl. I bodů 3 až 8, 11 až 16, 17, 18, 23 až 25 a 29, čl. III bodů 1, 4 až 32, 34 až 40, čl. IV a čl. XII bodu 3, která nabývají účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení.“ Změna § 20 zákona o přestupcích je upravena v čl. I bodu 6 novely. Není tedy pochyb o tom, že samotné novelizované znění § 20 nabylo účinnosti již dne 1. 10. 2015. Údajný rozpor dle stěžovatele způsobuje čl. II bod 3 novely upravující přechodné ustanovení k § 20. Stěžovatel však přehlíží, že samotný čl. II bod 3 novely není zahrnut mezi ustanoveními, na která dopadá výjimka z obecné účinnosti novely. To znamená, že zatímco novelizované znění § 20 nabylo účinnosti již dne 1. 10. 2015, samotné přechodné ustanovení k § 20 nabylo účinnosti o rok později. Jazykový výklad tedy nepotvrzuje názor stěžovatele o rozporu citovaných ustanovení, neboť vede k závěru, že od 1. 10. 2015 byla účinná změna § 20 zákona o přestupcích, avšak pro tuto změnu nebyla v právním řádu v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 upravena přechodná ustanovení. [26] Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) je nutné vyřešit použití § 20 v novelizovaném znění za pomoci obecných zásad vztahujících se k aplikaci právních norem. Zejména je nutné zohlednit zákaz retroaktivity, který je zakotven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Ten stanoví, že „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ Problematikou zákazu retroaktivity ve vztahu k ostatním právním odvětvím se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, č. 30/1995 Sb. ÚS., kde zdůraznil, že „[k]e znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného výslovně formulován v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní oblasti dovodit z čl. 1 Ústavy ČR.“ Uvedený závěr Ústavní soud zopakoval v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS, v němž konstatoval, že zákaz retroaktivity „nelze vztahovat jen na činy kvalifikované jako ‚trestné‘ právem smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichž je fyzická nebo právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti všeobecně spadá do ‚trestní oblasti‘“. Z judikatury Ústavního soudu tedy vyplývá, že zákaz retroaktivity je základním principem a neodmyslitelnou součástí právního státu. V souladu s judikaturou Ústavního soudu je pak nutné zákaz retroaktivity vztahovat nejen na oblast trestního práva, ale mj. také na oblast správního trestání. V souladu se zásadou zákazu retroaktivity pak není možný retroaktivní výklad norem upravujících správní trestání. Ustanovení § 20 zákona o přestupcích upravuje oblast správního trestání, přičemž má hmotněprávní účinky spočívající v prekluzi přestupkového jednání. [27] Je pravdou, že jazykový výklad vede z legislativně technického hlediska k poměrně nestandardnímu závěru, že přechodné ustanovení ke změně § 20 nabylo účinnosti o rok později než samotná změna § 20. Ani tato skutečnost však nečiní úpravu přechodného ustanovení obsoletní, jak dovozuje stěžovatel. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. zejména nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., nález ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, č. 145/2002 Sb., a nález ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb.), zákaz retroaktivity se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda se v konkrétním případě změny právní normy jedná o pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost. Přechodné ustanovení k § 20 stanoví, že pravidlo o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Vylučuje tedy nejen pravou, ale i nepravou retroaktivitu. Pokud by v novele citované přechodné ustanovení upraveno nebylo, nabízela by se nutně otázka, zda se nová pravidla o přerušení běhu lhůty pro projednání přestupku uplatní i na lhůty již započaté, avšak ke dni jejich účinnosti neskončené. Přípustnost takového časového působení norem na běh lhůty ostatně potvrdil pro oblast daní Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 9. 2015, Pl. ÚS 18/14, č. 299/2015 Sb. Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) má tedy přechodné ustanovení v novele z uvedeného důvodu své nezadatelné místo. [28] Odhlédnout zde nelze ani od specifické povahy přechodných ustanovení. Ta upravují pravidla pro aplikaci nových ustanovení na právní vztahy. Vztah přechodných ustanovení k normě, jejíž aplikaci upravují, je v podstatě akcesorický. Jejich smyslem je řešení případných střetů staré a nové právní normy za účelem ochrany právní jistoty. Vychází přitom z výše uvedené zásady zákazu retroaktivity. Přechodná ustanovení jsou nezbytná zejména za situace, kdy by jejich absence mohla mít vliv na právní vztahy vzniklé před účinností nového ustanovení. V nyní posuzované situaci je zřejmé, že přechodné ustanovení mělo být s ohledem na svůj úzký vztah k ustanovení měnícímu § 20 účinné současně s ním, tedy od 1. 10. 2015. Nezahrnutí přechodného ustanovení do výjimek uvedených v čl. XXVI je třeba s ohledem na povahu přechodných ustanovení považovat za nedůslednost zákonodárce, který nemohl zamýšlet, aby v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 neplatilo přechodné pravidlo mající toliko akcesorický charakter. Obdobnou nedůsledností je rovněž použití formulace „ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ v přechodném ustanovení za situace, kdy je účinnost novely dělená. Stěžovatel dovozuje, že je tímto obratem myšlena účinnost novely jako celku, tj. 1. 10. 2016. Takový závěr ovšem nemá žádné opodstatnění. Novela žádnou „celkovou“ účinnost neobsahuje. Není tedy důvod, aby muselo být citovaným obratem myšleno právě a pouze pozdější datum účinnosti. Upravuje-li novela dvě data účinnosti, je nutné obrat „ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ vnímat dvojitě, a to vždy v závislosti na tom, zda daná norma souvisí s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2015, nebo s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2016. Jak již bylo uvedeno výše, přechodná ustanovení mají akcesorický charakter. Z toho plyne, že daný obrat je v jejich případě nutné vztahovat na účinnost konkrétní normy, k níž se přechodné ustanovení vztahuje. V nyní posuzovaném případě tedy na účinnost změny § 20 zákona o přestupcích, která nastala dne 1. 10. 2015. Opačný výklad by vedl pouze k tomu, že by přechodné ustanovení v podstatě ještě nahrazovalo legisvakanční lhůtu, což však není jeho účelem. Tento účel naplnila ustanovení upravující účinnost, která stanovila, po jaké době od vyhlášení novely ve Sbírce zákonů byla změna § 20 účinná. [29] Výše uvedené vede k jednoznačnému závěru, že § 20 ve znění novely je možné aplikovat na činy spáchané po jeho účinnosti, tj. po 1. 10. 2015. Nelze proto než konstatovat, že zákon neumožňuje více rovnocenných způsobů výkladu, a nelze tak na věc aplikovat zásadu in dubio mitius (při pochybnostech postupovat mírněji). [30] Pro úplnost lze dodat, že výše uvedené závěry rovněž korespondují s úmyslem zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě k novele, konkrétně v její části vztahující se k přechodným ustanovením: „Řízení o přestupcích, která nebyla pravomocně skončena před nabytím účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Jde o standardní ustanovení řešící konflikt mezi stávající procesní úpravou a nově navrhovanou úpravou. Skutečnost, že do evidence přestupků budou zapisovány až přestupky spáchané po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, odpovídá primárnímu cíli této etapy zřizování centrální evidence přestupků, kdy mají být evidovány především ty přestupky, jejichž opakované spáchání bude přísněji postihováno. Obdobně úprava přerušení promlčení přestupku se bude aplikovat pouze v případě přestupků spáchaných po účinnosti tohoto zákona.“ Důvodová zpráva vysvětluje rozdělení účinnosti jednotlivých ustanovení novely následovně: „Poměrně dlouhá doba legisvakance nutná pro zavedení evidence přestupků se navrhuje v návaznosti na předpokládaný harmonogram realizace technického řešení (viz přiložená tabulka, kdy ‘T‘ je okamžik uzavření smlouvy s dodavatelem, což se odhaduje do 4 měsíců od publikace návrhu zákona ve Sbírce zákonů). Nabytí účinnosti je proto v návrhu rozděleno. Některé změny provedené v zákoně o přestupcích a zákoně o Rejstříku trestů, které se přímo neváží na evidenci přestupků, nabudou účinnosti dříve.“ [31] Z uvedeného je zřejmé, že pozdější účinnost zákonodárce stanovil pro ustanovení týkající se zavedení Rejstříku trestů, a to s ohledem na technickou náročnost faktického vytvoření tohoto rejstříku. Naopak pro ustanovení, která nejsou na technické vytvoření Rejstříku trestů nijak navázána, zákonodárce zjevně stanovil účinnost dřívější. Změna § 20 zákona o přestupcích nepochybně představuje ustanovení, na něž existence či neexistence Rejstříku trestů nemá žádný vliv. Je proto zřejmé, že úmyslem zákonodárce nebylo účinnost novelizovaného znění § 20 odsouvat až na 1. 10. 2016. Uvedenému závěru ostatně odpovídá rovněž systematika novely, která v čl. II rozlišuje jednotlivá přechodná ustanovení. Z tohoto členění je zřejmý důraz na posunutí účinnosti ustanovení vztahujících se k evidenci přestupků v Rejstříku trestů. Cílem zákonodárce evidentně bylo, aby § 20 nabyl účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely, tedy dne 1. 10. 2015. [32] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod se od závěru výše citovaného rozsudku třetího senátu odchýlit. Jelikož krajský soud posoudil otázku zániku odpovědnosti za přestupek správně, je tato kasační námitka nedůvodná. (…)

decision_967.txt

k § 121 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Na zahájení přezkumného řízení dle § 121 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není právní nárok. Nezahájením přezkumného řízení tak nelze zasáhnout do práv daňového subjektu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52) Prejudikatura: č. 524/2005 Sb. NSS, č. 1113/2007 Sb. NSS a č. 2181/2011 Sb. NSS; stanovisko pléna Ústavního soudu č. 12/2000 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS-St 12/2000). Věc: Mirko M., insolvenční správce dlužníka VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft proti Ministerstvu financí o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce napadl zásahovou žalobou sdělení žalovaného ze dne 14. 7. 2017, kterým byl informován, že na základě jeho podnětu nezahájí přezkumné řízení podle § 121 daňového řádu ve vztahu k rozhodnutí Generálního ředitelství cel ze dne 13. 5. 2014, a kterým žalovaný zároveň odložil podnět na prohlášení posledně zmiňovaného rozhodnutí za nicotné. Žalobce tvrdil, že byl zkrácen na svých právech, jelikož pro nařízení přezkumu, popřípadě k prohlášení nicotnosti, byly splněny zákonné předpoklady. Městský soud v Praze usnesením ze dne 11. 4. 2018, čj. 10 A 163/2017-24, žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož tvrzený zásah se nemohl z povahy věci dotknout právní sféry stěžovatele. Nicotnost rozhodnutí se dle § 105 odst. 1 daňového řádu prohlašuje z úřední povinnosti. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu vykazuje vyslovení nicotnosti znaky dozorčího oprávnění, na jehož výkon nemá daňový subjekt právní nárok. Pokud správce daně nevysloví nicotnost, nezasáhne tím do subjektivního práva osoby, která dala k prohlášení nicotnosti podnět. Obdobné platí i ve vztahu k podnětu k nařízení přezkoumání rozhodnutí. Nařízení přezkoumání rozhodnutí dle § 121 odst. 1 daňového řádu se taktéž uskutečňuje z moci úřední. Nejvyšší správní soud dovodil, že sdělení dle § 121 odst. 4 daňového řádu o neshledání podnětu k nařízení přezkoumání rozhodnutí, bez ohledu na formu, nemůže zasáhnout do právní sféry adresáta. V obou případech tak nelze ani teoreticky uvažovat o tom, že by daná sdělení mohla být nezákonným zásahem, neboť nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s. v sobě nese definiční znak zásahu do veřejného subjektivního práva. Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti namítal, že v posuzované věci není podstatný právní nárok na zahájení přezkumného řízení či vyslovení nicotnosti, ale to, zda byly naplněny podmínky pro nařízení přezkoumání rozhodnutí nebo vyslovení nicotnosti. Při naplnění zákonných podmínek pro zahájení řízení má daňový subjekt subjektivní právo odpovídající povinnosti správce daně zahájit řízení. Městský soud se nezabýval skutkovým obsahem spisu. Pokud záleží pouze na vůli správce daně, zda nařídí přezkoumání rozhodnutí či nikoliv, může tím vzniknout situace, kdy správce daně přezkumné řízení nezahájí, i když k tomu budou dány zákonné podmínky. To by znamenalo nepřípustnou libovůli správního orgánu, kterou by navíc dle závěru městského soudu nebylo možné podrobit soudní kontrole. Názor městského soudu zakládá protiústavní nerovnost subjektů v případech, ve kterých bylo zahájeno přezkumné řízení oproti těm, ve kterých zahájeno nebylo, ačkoliv by v obou případech byly k zahájení přezkumu dány zákonné předpoklady. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2015, čj. 9 Afs 74/2015-32, plyne, že žaloba ve věci odložení podnětu na prohlášení nicotnosti je „přezkoumatelná“. Tímto rozsudkem kasační soud zrušil rozhodnutí městského soudu, který v následujícím rozhodnutí rozhodl rozsudkem ze dne 23. 2. 2016, čj. 11 A 187/2013-66, byť žalobu zamítl. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že postup městského soudu byl správný, pokud se soud nezabýval skutkovými okolnostmi věci, jelikož žalobu odmítl. Podmínkou pro vyslovení nezákonného zásahu je mimo jiné i skutečnost, že úkonem správního orgánu byl postižený přímo zkrácen na svých právech. Judikatura Nejvyššího správního soudu ve vztahu k přezkumnému řízení dle správního řádu dovodila, že na zahájení přezkumného řízení není právní nárok. Vzhledem k podobnosti obou institutů v daňovém řádu i správním řádu je tuto judikaturu možné použít i v posuzované věci. Stěžovatel tvrdí, že byl zkrácen na svých právech, avšak nikde neuvádí, jakým konkrétním způsobem Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [13] V posuzované věci je sporné, zda odložením podnětu k prohlášení nicotnosti a vyrozuměním o nezahájení přezkumného řízení podle daňového řádu je možné zasáhnout do práv podatele. [14] V § 105 odst. 1 daňového řádu je uvedeno: „Nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje z moci úřední, a to kdykoliv, správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal. Jde-li o rozhodnutí, které vydala úřední osoba stojící v čele ústředního správního orgánu, nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje tato úřední osoba na základě návrhu jí ustanovené komise.“ V odst. 5 stejného ustanovení: „Podnět, který neshledal správce daně oprávněným, odloží a podatele o tom do 30 dnů vyrozumí.“ [15] Pokud jde o nařízení přezkoumání rozhodnutí, je zákonná úprava uvedena v § 121 odst. 1 daňového řádu: „Správce daně z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, se nepřihlíží“, a dále v § 121 odst. 4 stejného zákona: „Za podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání rozhodnutí podat kterákoli osoba zúčastněná na správě daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá, sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným či nikoliv.“ [16] Nejvyšší správní soud předesílá, že správní soudnictví slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně práva objektivního. Žalobu k ochraně veřejného zájmu mohou podat pouze zákonem uvedené osoby (viz např. § 66 s. ř. s.). I pokud je proto nějaké rozhodnutí nebo akt veřejné správy nezákonný, včetně svévole, může jej napadnout pouze ten, do jehož veřejných subjektivních práv bylo zasaženo, popřípadě osoby výslovně oprávněné hájit veřejný zájem za splnění zákonem daných podmínek. [17] Ve vztahu k prohlášení nicotnosti již Nejvyšší správní soud vyjádřil názor v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 9. 2010, čj. 7 Ans 5/2008-164, č. 2181/2011 Sb. NSS, dle kterého je prohlášení nicotnosti (resp. ověření neplatnosti rozhodnutí dle předchozí právní úpravy – zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího práva, na jehož výkon a užití není právní nárok. Jak již správně poukázal i městský soud, tuto judikaturu lze užít i na novou úpravu danou v daňovém řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 Afs 61/2011-47). V případě, že neexistuje veřejné subjektivní právo na určitý úkon, není z povahy věci možné, aby jeho neuplatněním bylo zasaženo do práv podatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 Ans 4/2009-66). [18] Ve vztahu k přezkumnému řízení se Nejvyšší správní soud vyjadřoval obdobně již k předchozí právní úpravě dané v § 55b zákona o správě daní a poplatků. V rozsudku ze dne 19. 12. 2006, čj. 1 Afs 56/2004-114, č. 1113/2007 Sb. NSS, uvedl: „Ustanovení § 55b d. ř. (‚Na žádost daňového subjektu nebo z úřední povinnosti může být rozhodnutí správce daně, které je v rozporu s právními předpisy nebo se zakládá na podstatných vadách řízení, a okolnosti nasvědčují tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši, zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno‘) svou textací i systematickým řazením zřetelně naznačuje, že zákonodárce nepomýšlel na to, ‚žádost‘ konstruovat jako – lhostejno jaký – opravný prostředek, jsoucí v dispozici účastníka řízení.[…]Proto Nejvyšší správní soud setrvává ve shodě s předchozí judikaturou na tom, že přezkoumávání daňových rozhodnutí není opravným prostředkem, ale nápravným prostředkem správního dozoru. […] neužil-li správní orgán své dozorčí oprávnění, nijak tím nevsáhl do subjektivního práva účastníka řízení (ani kohokoli jiného, kdo podnět k výkonu dozoru případně podal), protože tu žádné subjektivní právo na výkon dozorčího oprávnění není.“ K tomuto závěru dospěl dokonce i za situace, kdy § 55b zákon o správě daní a poplatků mluví výslovně o „návrhu“ účastníka. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud ve stanovisku pléna ze dne 19. 12. 2000, sp. zn. Pl. ÚS St 12/2000, č. 12/2000 Sb. ÚS („Vedle toho existují i prostředky jiné, dozorčí, mezi něž patří právě přezkoumání podle § 55b daňového řádu. Ty slouží k ochraně objektivního práva a strana na ně nárok nemá“). [19] Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud i ve vztahu k zahájení přezkumného řízení dle § 95 odst. 1 správního řádu, a to například v již zmíněném rozsudku sp. zn. 1 Ans 4/2009. [20] Úprava přezkumného řízení v daňovém řádu je svojí povahou (dozorčí funkce) shodná s tou, která byla v zákoně o správě daní a poplatků, stejně tak i s tou, která je ve správním řádu. I zde tak lze proto použít výše uvedenou judikaturu. Přezkumné řízení dle daňového řádu je jednoznačně dozorčí prostředek, na jehož zahájení není právní nárok. Jak již bylo řečeno, pokud neexistuje veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného řízení, není již z povahy věci možné, aby nenařízením přezkoumání rozhodnutí bylo zasaženo do práv daňového subjektu. Stěžovatel se proto mýlí, pokud tvrdí, že není podstatný právní nárok, ale to, zda byly naplněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení a vyslovení nicotnosti. [21] Stejně tak není důvodná ani námitka, že městský soud postupoval nesprávně, pokud se nezabýval skutkovými okolnostmi věci. Aby mohla být žaloba podrobena věcnému soudnímu přezkumu, musí splňovat zákonem stanovené náležitosti (viz § 37 odst. 3 s. ř. s.) a musí být nadána určitými vlastnostmi (v posuzovaném případě vymezenými v § 82 s. ř. s.). V případě, že tyto podmínky nesplňuje, popř. nebyly na výzvu soudu doplněny, k věcnému přezkumu vůbec nedojde, tudíž se soud nezabývá ani naplněním zákonných podmínek pro přistoupení k danému institutu, ani skutkovými okolnostmi věci (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 43/2003-38, č. 524/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 12. 2016, čj. 5 Azs 238/20016-27). [22] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že v případě, kdy jsou dány podmínky pro zahájení přezkumného řízení u dvou podatelů, ale správní orgán jej zahájí pouze u jednoho z nich, dochází mezi těmito dvěma subjekty k nerovnosti. Jak již bylo několikrát řečeno, přezkumné řízení je dozorčí prostředek, na něž není právní nárok. Pokud neexistuje právní nárok, nemůže dojít ani k újmě na veřejných subjektivních právech stěžovatele, bez ohledu na to, zda postup správního orgánu byl nebo nebyl v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud v tomto rozdílu nespatřuje cokoliv protiústavního, jak ostatně dovodil i Ústavní soud v citovaném stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-St 12/2000. Ze stejného důvodu je nedůvodná i námitka potenciálně nepřípustné libovůle správních orgánů. [23] Stěžovatel v podané kasační stížnosti namítal, že není odůvodněný rozdíl mezi zahájením přezkumného řízení a jeho nezahájením ve smyslu dopadu do práv účastníka řízení. Tak tomu však není. V případě zahájení přezkumného řízení se již samotným vydáním rozhodnutí o zahájení přezkumného řízení zasahuje do práv účastníků řízení, jelikož se např. odkládají účinky přezkoumávaného rozhodnutí (s danými výjimkami) a nevznikají úroky (§ 123 odst. 4 daňového řádu), nebo se samotným zahájením přezkumného řízení ohrožují práva nabytá v dobré víře. [24] K obdobnému závěru je nutné dospět i ve vztahu k řízení o vyslovení nicotnosti. Vyslovením nicotnosti přestává mít dané rozhodnutí jakékoliv účinky a považuje se za nikdy neexistující, a to se zpětnou účinností. Dopad do práv účastníků je tak markantně rozdílný v případech vyslovení a nevyslovení nicotnosti. [25] Institut obnovy řízení, na který stěžovatel taktéž poukazuje, je pak zcela jiný právní institut než přezkumné řízení. Obnova řízení dle § 117 a násl. daňového řádu je mimořádný opravný prostředek, kterým správce daně obnoví řízení. Z textu zákona je zřejmé, že na tento institut právní nárok existuje (§ 117 odst. 1 daňového řádu: „Řízení ukončené pravomocným rozhodnutím správce daně se obnoví na návrh příjemce rozhodnutí, nebo z moci úřední, jestliže […]”; § 119 odst. 1 stejného zákona: „Obnovu řízení povolí nebo nařídí správce daně, který ve věci rozhodl v posledním stupni, a neshledá-li důvod povolení obnovy, návrh zamítne”). Judikatura Nejvyššího správního soudu proto správně potvrzuje, že i negativní rozhodnutí o návrhu na zahájení obnovy řízení je přezkoumatelné ve správním soudnictví (např. rozsudek ze dne 9. 7. 2015, čj. 7 Afs 128/2015-28, nebo ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 Afs 65/2013).

decision_968.txt

k § 7 odst. 1 věta druhá a § 19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 80/2006 Sb., č. 186/2006 Sb., č. 311/2006 Sb., č. 152/2011 Sb., č. 196/2012 Sb. a č. 268/2015 Sb. V řízení o omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci dle § 7 odst. 1 věta druhá zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nutné zvažovat a poměřovat práva a oprávněné zájmy vlastníka komunikace a osob komunikaci využívajících k zajištění přístupu k jejich vlastnictví, a zohlednit případné změny ve způsobu užívání komunikace, k nimž došlo od okamžiku, kdy byla komunikace věnována obecnému užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2018, čj. 30 A 68/2016-107) Prejudikatura: č. 2028/2010 Sb. NSS. Věc: a) Otta K. a b) Libuše K. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, za účasti 1) prof. Olgy L., CSc., a 2) městyse Vranov nad Dyjí, o omezení veřejného přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Osoba zúčastněná na řízení 2) jako vlastník účelové komunikace p. č. X, v k. ú. Vranov nad Dyjí (dále jen „účelová komunikace p. č. X“) požádala silniční správní úřad o omezení provozu na uvedené účelové komunikaci umístěním dopravní značky „zákaz vjezdu všech motorových vozidel nad 1,2 tuny“ s odůvodněním, že „konstrukce vozovky neodpovídá zatížení vyšších tonáží vozidel. Vozidla s větší tonáží poškozují vozovku, která je ve vlastnictví městyse Vranov nad Dyjí. Špatný technický stav byl projednán s firmou, která provádí opravy místních a účelových komunikací v obci, a ta z technických důvodů není schopna provádět opravu úseku této komunikace (složitost terénu, šířka vozovky).“ K žádosti přiložila osoba zúčastněná na řízení 2) Posouzení místní účelové komunikace, které stanovilo, že komunikace p. č. X není vhodná pro provoz těžkých vozidel. Autorizovaný inženýr v Posouzení místní účelové komunikace doporučil omezit provoz na komunikaci jen pro vlastníky přilehlých nemovitostí a pouze pro osobní motorová vozidla. Přípisem ze dne 29. 7. 2015 se k žádosti vyjádřila Policie České republiky, Krajské ředitelství Jihomoravského kraje, a k omezením provozu na účelové komunikaci p. č. X připojila své souhlasné stanovisko. Rozhodnutím ze dne 29. 7. 2015 omezil silniční správní úřad veřejný přístup na veřejné účelové komunikaci nacházející se na pozemku p. č. X. Současně rozhodl o umístění dopravní značky B1 (zákaz vjezdu všech motorových vozidel) s dodatkovou tabulkou E5 (celková hmotnost 3,5 t). Žalovaný citované rozhodnutí k odvolání žalobců rozhodnutím ze dne 6. 11. 2015 zrušil a věc vrátil silničnímu správnímu úřadu k dalšímu řízení. V novém řízení silniční správní úřad rozhodnutím ze dne 15. 12. 2015 opětovně omezil veřejný přístup na veřejné účelové komunikaci p. č. X, a to pro všechna motorová vozidla s celkovou hmotností přesahující 3,5 t. Odvolání žalobců proti v pořadí druhému rozhodnutí silničního správního úřadu žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 24. 2. 2016. Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Nesouhlasili s odůvodněním silničního správního úřadu, že konstrukce vozovky neodpovídala zatížení vozidel s vyšší tonáží, která poškozovala vozovku ve vlastnictví městyse Vranov nad Dyjí. Odůvodnění žádosti o omezení přístupu nemělo dle žalobců oporu ve znaleckých posudcích. Silniční správní úřad neměl statistické přehledy o počtu a tonáži vozidel, která ročně projela po této komunikaci. Předmětná komunikace sloužila výlučně pro potřeby chůze a jízdy žalobců a osoby zúčastněné na řízení 1). Jediné vozidlo nad 3,5 tuny, které komunikací dvakrát až třikrát ročně projelo, bylo vozidlo žalobců, jímž dováželi tuhá paliva a zajišťovali odvoz jímky. Osoba zúčastněná na řízení 2) nepředložila dle žalobců jediný důkaz o odmítnutí opravy komunikace. Pokud jedna společnost opravu odmítla, bylo dle žalobců nutné jednat s jinými společnostmi. Správní orgány nevycházely z objektivního skutkového stavu, navíc nezohlednily, že více než 70 % vozovek ve Vranově nad Dyjí je ve stejném stavu jako předmětná účelová komunikace, jsou zatěžovány daleko více, ale zůstávají bez dopravního omezení. Silniční správní orgán rozhodnutí o omezení přístupu založil na závěru, že osoba zúčastněná na řízení 2) znaleckým posudkem a rozhodnutím Policie ČR prokázala svůj oprávněný zájem. Uvedené důkazy byly podle žalobců pro závěr o nutnosti omezit veřejný přístup nedostatečné. Žalobci dále zdůraznili, že předmětná účelová komunikace pokračuje i na další pozemky. Vozovka zpevněného povrchu jízdního pásu na výše uvedených parcelách tvoří jeden funkční celek. Neodpovídalo-li zatížení vyšších tonáží vozidel komunikace na pozemku p. č. X, nemohla tomuto zatížení odpovídat ani konstrukce vozovky na ostatních parcelách. Pozemní komunikace p. č. X slouží ke spojení rodinného domu ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení 1) a rodinného domu ve vlastnictví žalobců. Dále již nikam nepokračuje a končí. Omezení přístupu na veřejnou účelovou komunikaci mělo bezprostřední a výlučný dopad pouze na žalobce, kteří svůj rodinný dům obývali celoročně a neměli k němu jinou možnost přístupu. Osoba zúčastněná na řízení 1) obývala rodinný dům jen v létě, cca 2 měsíce. Žalovaný v replice zdůraznil, že silniční správní úřad byl vázán předmětem žádosti. Nebyl oprávněn rozhodovat o sousedních pozemcích, na nichž účelová komunikace pokračuje. Vzhledem k tomu, že v předmětné věci šlo o řízení o omezení přístupu na účelovou komunikaci dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nikoliv o řízení dle § 142 správního řádu o určení právního vztahu, nebylo nutné zabývat se otázkami, kde tato komunikace končí. V projednávané věci se jednalo o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, to však neznamenalo, že by v řízení o omezení přístupu na ni měla být jednostranně zvýhodňována veřejnost vůči vlastníkovi komunikace. Uvedené ustanovení chrání zejména zájmy vlastníka komunikace, který je omezen již obecným užíváním komunikace veřejností. Žalovaný uzavřel, že v řízení shledal nutnost ochrany oprávněného zájmu městyse Vranov nad Dyjí, coby vlastníka části veřejně přístupné účelové komunikace nacházející se na pozemku p. č. X v k. ú. Vranov nad Dyjí. Bylo zjištěno, že vlivem užívání předmětné komunikace vozidly s vyšší tonáží se kvalita povrchu této komunikace v průběhu času zhoršovala, čímž byl znehodnocován majetek městyse. V řízení nebylo rozhodnuto o úplném zamezení provozu na komunikaci, ale pouze o omezení vjezdu některých vozidel. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: VI. Posouzení věci soudem (…) VI.C) Námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu (…) [40] Podle § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích „[p]říslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka“. [41] Z citovaného ustanovení vyplývá, že omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci lze jen na žádost vlastníka a pokud je to nezbytně nutné k ochraně jeho oprávněných zájmů. [42] Vlastník účelové komunikace je povinen v žádosti uvést, „proč je omezení veřejného přístupu nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů (a o které zájmy jde), a dále by měl navrhnout, v jaké míře a jakou formou by měl silniční správní úřad veřejný přístup omezit. Podáním žádosti je zahájeno správní řízení, o němž musí silniční správní úřad vyrozumět ostatní účastníky – kromě vlastníka jimi budou též vlastníci nemovitostí, pro něž daná účelová komunikace plní nutnou komunikační potřebu, neboť jejich práva mohou být rozhodnutím přímo dotčena […]. Při posouzení žádosti by měl úřad nejprve zhodnotit, zda jsou dány podmínky pro omezení veřejného přístupu, tedy zda je jeho omezení pro ochranu oprávněných zájmů vlastníka skutečně nutné. […]. Po vyhodnocení nezbytnosti omezení posoudí úřad dále, jaký rozsah omezení ochrana dotčených zájmů vyžaduje. Přitom musí vzít v úvahu též oprávněné zájmy vlastníků dotčených nemovitostí, k jejichž zpřístupnění daná účelová komunikace slouží“ (srov. Černínová, M. a kol. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha:Wolters Kluwer, 2015). [43] Z judikatury vyplývá, že vlastnické právo vlastníka účelové komunikace (městyse Vranov nad Dyjí) požívá ústavní ochrany, ovšem obdobná úroveň ochrany musí být poskytnuta i vlastnickým právům osob využívajících komunikaci k přístupu k jejich pozemkům a stavbám, tedy právo žalobců na zajištění přístupu k předmětu jejich vlastnictví, aby mohli své nemovitosti vůbec užívat (přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009-76, č. 2028/2010 Sb. NSS). [44] V řízení o omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci dle § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích je nutné zvažovat a poměřovat práva a oprávněné zájmy vlastníka komunikace a osob komunikaci využívajících k zajištění přístupu k jejich vlastnictví a zohlednit případné změny ve způsobu užívání komunikace, k nimž došlo od okamžiku, kdy byla komunikace věnována k obecnému užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). V tomto smyslu je silniční správní orgán povinen zjišťovat skutkový stav. Pokud veřejně přístupná účelová komunikace v minulosti vznikla a vlastník dal souhlas s jejím užíváním veřejností – věnoval ji k obecnému užívání, lze následně rozsah užívání omezit jen ve výjimečných případech, je-li to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka. Typicky bude žádost o omezení veřejného přístupu úspěšná v případě, že dojde ke změnám ve způsobu obecného užívání komunikace veřejností, s nimiž v době věnovacího aktu (v době, kdy udělil s obecným užíváním komunikace souhlas) vlastník či jeho předchůdce nepočítal. Vlastník se oprávněně může domáhat omezení narůstajícího užívání účelové komunikace do rozsahu odpovídajícího dřívějšímu účelu a záměru. [46] Oprávněné zájmy vlastníka účelové komunikace, pro jejichž ochranu je nezbytně nutné veřejný přístup omezit, musí být ve správním řízení řádně prokázány. Nepostačí pouhé tvrzení vlastníka účelové komunikace, že jsou jeho oprávněné zájmy veřejným přístupem na komunikaci poškozovány, ale takové tvrzení musí být řádně důkazně podloženo (srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 2. 5. 2017, čj. 59 A 68/2016-58). [47] Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že oprávněné zájmy vlastníka komunikace spočívají v právu vlastnit nemovitou věc, která nebude veřejností neúměrně znehodnocována. Skutečností odůvodňující omezení obecného užívání podle žalovaného bylo „nadměrné užívání a přetěžování účelové komunikace těžkými vozidly, na základě kterého dochází k poškozování majetku samotného jejího vlastníka“ (srov. strana 12 napadeného rozhodnutí). Uvedený závěr žalovaný dovodil z Posouzení místní účelové komunikace zpracované společností A-Projekt a z vyjádření Policie ČR. [48] Soud se neztotožňuje se závěry správních orgánů, že ve správním řízení bylo prokázáno, že dochází k poškozování oprávněných zájmů vlastníka. Žádost vlastníka o omezení veřejného přístupu byla podána z důvodu, že „vozidla s větší tonáží poškozují vozovku“ a že vozovku nelze opravit. Z odborného posouzení vyplynulo, že „komunikace není vhodná pro provoz těžkých vozidel – max. osobní vozidla“. Tvrzení vlastníka o poškozování vozovky obsažené v žádosti o omezení veřejného přístupu v důsledku „vysokotonážní“ dopravy nebylo v řízení prokázáno. Z Posouzení místní účelové komunikace zpracovaného společností A-Projekt vyplývá toliko skutečnost, že komunikace není vhodná pro provoz těžkých vozidel, nikoliv, že by docházelo k jejímu poškozování právě v důsledku provozu těchto vozidel. Ani z vyjádření Policie ČR takový závěr nelze učinit. Důkazy shromážděné ve správním řízení tak neposkytují oporu pro závěr, že oprávněné zájmy vlastníka jsou poškozovány pohybem vozidel přesahujících 3,5 tuny po komunikaci (viz shora citovaný rozsudek čj. 59 A 68/2016-58). Nebylo rovněž prokázáno, že by současný stav vozovky nebylo možné opravit. Obecné tvrzení vlastníka, že oslovená společnost zabývající se opravami vozovek odmítla předmětnou komunikaci opravit, nesvědčí o tom, že komunikaci opravit nelze. Ze správního spisu nevyplývá, že by vlastník žádal o opravu vozovky a že byl odmítnut z důvodu nemožnosti opravit vozovku pro její polohu, šíři apod. Tvrzení o nemožnosti oprav, které bylo stěžejním důvodem žádosti o omezení přístupu, tak zůstalo nepodložené a dle soudu zástupné. Lze předpokládat, že opravu vozovky zajistit lze, jde však o to, s jakými náklady, zda lze vynaložení takových nákladů po vlastníkovi požadovat, či nikoliv. Tyto skutečnosti musí být ve správním řízení prokázány. [49] Kromě oprávněných zájmů vlastníka nebyla dostatečně prokázána ani nezbytnost omezení veřejného přístupu. V žádosti o omezení přístupu vlastník nevysvětluje, jak se nynější stav změnil od předchozího a proč je v současnosti nutné provoz na dané komunikaci omezit. Pro posouzení veškerých relevantních okolností je přitom tato skutečnost významná (viz bod 44 shora). Pokud by ke zvýšení dopravy „vysokotonážních“ vozidel na daném úseku došlo, mohla by být žádost úspěšná. Žalobci však ve svých podáních tvrdí, že komunikaci využívají nákladním vozem jen dva až třikrát ročně k zajištění dovozu pevného paliva pro vytápění domu a odvozu jímky. Jejich tvrzení odporuje vyjádření silničního správního úřadu obsaženém v předkládací zprávě k podanému odvolání ze dne 21. 1. 2016. Z něho vyplývá, že žalobci jsou vlastníky kolového traktoru a nákladního vozu Avia a nechávají přes svůj pozemek projíždět lesnický traktor, který nad jejich nemovitostí těží dřevo. Vyjádření žalobců a tvrzení silničního správního úřadu jsou v rozporu. Je tak nezbytné v tomto směru dokazování doplnit a zjistit frekvenci pohybu „vysokotonážních“ vozidel po předmětné komunikaci, případně srovnat stav současný se stavem minulým a ověřit, zda ke zhoršení kvality komunikace mohlo dojít právě v důsledku zvýšení provozu těžkotonážních vozidel. K tomu pravděpodobně nebude nezbytné zpracovávat znalecký posudek či studii, ale zpravidla postačí konání místního šetření a ústního jednání za účasti vlastníka komunikace a osob, které komunikaci využívají k přístupu ke svým pozemkům. I z odborné literatury vyplývá, že silniční správní úřad by měl v řízení o omezení přístupu zpravidla provést místní ohledání předmětné účelové komunikace, nejlépe spojené s ústním jednáním (srov. Černínová, M. a kol. op. cit.). [50] K námitce, že v řízení nebylo zohledněno vedení veřejné místní účelové komunikace i na dalších pozemcích, soud uvádí, že správní orgány jsou povinny při rozhodování o žádosti o omezení veřejného přístupu zohlednit i širší souvislosti a okolnosti případu. Je pravdou, že silniční správní úřad je vázán rozsahem žádosti, otázku omezení veřejného přístupu však musí posoudit komplexně. V souladu s § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích silniční správní úřad zkoumá i proporcionalitu a míru zásahu do práv ostatních osob dotčených omezením přístupu na komunikaci, tedy i to, zda není případné omezení zaměřeno účelově jen vůči některým vlastníkům. Ze správního spisu soud účelovost žádosti vlastníka komunikace nezjistil, je však nutné zabývat se i těmito okolnostmi při poměřování oprávněných zájmů vlastníka se zájmy ostatních vlastníků, kteří komunikaci využívají k zajištění přístupu ke svým pozemkům. Není rovněž vyloučeno, aby z případného omezení přístupu vozidel nad 3,5 t byli např. majitelé přiléhajících pozemků vyjmuti. [51] Soud uzavírá, že na základě provedených důkazů nebyla v předcházejícím řízení prokázána nezbytnost omezení veřejného přístupu na komunikaci ani naléhavý právní zájem vlastníka. Soud není oprávněn za současné situace rozhodnutí správních orgánů jakkoliv předvídat. Nejprve bude nutné v popsaném směru doplnit skutkový stav a poté o žádosti rozhodnout. Námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu je tak důvodná. (…)

decision_969.txt

k § 57 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o volbách do EP“) I. Nelze-li vyloučit na základě navrhovatelem předložených hypotéz a podkladů, týkajících se velkého množství volebních okrsků, hrubé ovlivnění výsledků volby kandidáta (§ 57 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu), dojde k „zažehnutí“ indicie zpochybňující výsledky voleb a soud přistoupí k jejich ověřování na části volební dokumentace. II. Pokud se navrhovatelem předložená tvrzení o hrubém ovlivnění výsledků volby kandidáta (§ 57 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu) stanou při ověřování jeho hypotéz a podkladů nepřesvědčivými v takové míře, že je soud má za nepotvrzené, dostatečně závažná indicie „vyhasne“ a soud návrh zamítne. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2024, čj. Vol 17/2024-59) Prejudikatura: č. 3162/2015 Sb. NSS, č. 3682/2018 Sb. NSS a č. 3717/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 140/2005 Sb., č. 53/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4178/18) a č. 140/2019 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 4241/18); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1999, Matthews proti Spojenému království (stížnost č. 24833/94) a ze dne 10. 7. 2020, Mugemangango proti Belgii (stížnost č. 310/15). Věc: Ing. Michaela Šojdrová, za účasti: 1) Státní volební komise a 2) Mgr. Ondřeje Koláře, o vyslovení neplatnosti volby kandidáta ve volbách do Evropského parlamentu. V projednávané věci se volební senát Nejvyššího správního soudu zabýval volební stížností Ing. Michaely Šojdrové (kandidující na kandidátce koalice SPOLU) a otázkou započítání jí udělených přednostních hlasů. Navrhovatelka na základě statistické analýzy a několika čestných prohlášení voličů tvrdila, že – stručně řečeno – měla získat přibližně o 5 600 přednostních hlasů více. Přitom by jí stačilo 616 přednostních hlasů k překročení hranice potřebné pro získání mandátu poslankyně Evropského parlamentu namísto Mgr. Ondřeje Koláře, který byl zvolen podle pořadí na kandidátce. Nejvyšší správní soud na základě těchto tvrzení přezkoumal část volební dokumentace a shledal, že navrhovatelčina tvrzení o počtu přednostních hlasů udělených v její prospěch v dostatečné míře neodpovídají zjištěním z vyžádaných volebních dokumentací (jakkoliv soud určitá pochybení zjistil). Tvrzení tak nebyla způsobilá vyvrátit presumpci správnosti volebních výsledků. Navrhovatelka doručila dne 22. 6. 2024 Nejvyššímu správnímu soudu návrh, kterým se domáhala přezkumu sčítání přednostních hlasů na hlasovacích lístcích koalice SPOLU (tvořené stranami ODS, KDU-ČSL a TOP 09) ve volbách do Evropského parlamentu konaných ve dnech 7. a 8. 6. 2024. Navrhovatelka měla za to, že okrskové volební komise chybovaly a postupovaly v rozporu se zákonem, neboť sečtené přednostní hlasy pro navrhovatelku přidělily v zápisu o průběhu a výsledku hlasování jinému kandidátovi, případně je nezapočetly. Domnívala se tak, že splnila hranici 5 % přednostních hlasů z celkového počtu hlasů odevzdaných pro koalici SPOLU (§ 48 odst. 5 a 6 zákona o volbách do EP). Dle vyhlášených výsledků získala 32 447 přednostních hlasů a k překročení zákonné 5% hranice (v případě koalice SPOLU jde o 33 063 hlasů) jí chybělo pouhých 616 hlasů. Pokud by jí volební komise započetly přednostní hlasy správně, zvolenou kandidátkou by byla ona, a naopak by nebyl zvolen účastník řízení 2), Mgr. Ondřej Kolář, který získal poslední mandát přidělený koalici SPOLU. Navrhla proto vyslovení neplatnosti volby Mgr. Ondřeje Koláře a vyhlášení volby navrhovatelky. Navrhovatelka doložila analýzu, ve které poukázala na velké odchylky ve vyhlášených výsledcích přednostních hlasů oproti těm, které obdržela ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2019 v různých volebních okrscích. Celkem dle této analýzy mohla navíc získat až 5 560 přednostních hlasů oproti vyhlášeným výsledkům a k zisku mandátu by jí stačila i pouhá část tohoto počtu. Kromě toho na základě analýzy označila tři volební okrsky s vysokou mírou pravděpodobnosti přednostních hlasů ve svůj prospěch (konkrétně okrsky Lhota č. 1; Uherský Brod č. 14; a Horní Lideč č. 1, všechny okrsky Zlínského kraje). V nich však neobdržela ani jeden přednostní hlas a výsledky v nich vykazovaly jednu z nejvyšších odchylek oproti výsledku voleb z roku 2019. K prokázání uvedených tvrzení navrhovatelka předložila sedm čestných prohlášení od voličů, kteří jí udělili přednostní hlas ve dvou označených volebních okrscích. Ke třetímu okrsku uvedla, že si je vědoma alespoň jednoho voliče, který jí udělil přednostní hlas, avšak s ohledem na lhůtu k podání návrhu se jí nepodařilo obstarat jeho čestné prohlášení. Obdobnou analýzu provedla také u kandidáta Mgr. Filipa Bendy, který byl na hlasovacím lístku uveden před navrhovatelkou (č. 8, zatímco navrhovatelka se nacházela pod č. 9). Navrhovatelka měla za pravděpodobné, že mu volební komise chybně přidělily přednostní hlasy, které ve skutečnosti získala ona. U tohoto kandidáta chyběla data z voleb do Evropského parlamentu v roce 2019; proto u něj navrhovatelka založila predikci přednostních hlasů na předpokládané korelaci s volebním ziskem koalice SPOLU a dospěla k závěru, že tento kandidát získal 927 přednostních hlasů na úkor navrhovatelky. Pokud by se její předpoklad potvrdil, rovněž by to postačovalo k tomu, aby navrhovatelka získala mandát v Evropském parlamentu. Navrhovatelka měla tedy za to, že tu existují významné indicie způsobilé vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb a že tvrzené porušení zákona hrubě ovlivnilo výsledky volby Mgr. Ondřeje Koláře. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud přezkoumal výsledek voleb ve volebních okrscích, v nichž podle předložené analýzy existovala pravděpodobnost, že Mgr. Filip Benda získal přednostní hlasy na úkor navrhovatelky. Konkrétně navrhla zkontrolovat všechny volební okrsky, kde takto nejspíš získal alespoň nějakou část přednostních hlasů, případně alespoň více než dva. V případě, že by se potvrdila předpokládaná chybovost, navrhla eventuálně přepočíst všechny hlasy ve všech volebních okrscích. Dne 28. 6. 2024 zaslala navrhovatelka soudu doplnění návrhu. Od jeho podání obdržela dvě e-mailové zprávy, v nichž další voliči uvedli, že jí ve volbách udělili přednostní hlas, který dle zveřejněného výsledku nebyl započítán. Jednalo se o okrsky Praha 6 č. 6002, Hlavní město Praha, a Oslnovice č. 1, Jihomoravský kraj. Navrhovatelka požádala, aby soud přezkoumal volební dokumentaci také v těchto dvou volebních okrscích, respektive opětovně navrhla, aby soud přezkoumal výsledek voleb ve všech volebních okrscích dle předložené analýzy, případně ve všech volebních okrscích na území celé České republiky. Účastnice řízení 1), tedy Státní volební komise, ve svém vyjádření uvedla, že si prostřednictvím Krajského úřadu Zlínského kraje vyžádala informaci týkající se volebních okrsků, v nichž navrhovatelka primárně zpochybnila zjištěné výsledky hlasování a započítávání přednostních hlasů. Zjistila, že okrsková komise č. 1 v obci Lhota měla 6 členů, z nichž jeden byl delegován koalicí SPD a Trikolora. Okrsková komise č. 1 v obci Horní Lideč měla 8 členů, z nichž jeden byl delegován koalicí SPOLU. Předseda, místopředseda i zapisovatel z obou dotčených okrskových volebních komisí se zúčastnili povinného školení k zásadám hlasování a k systému zjišťování a zpracování výsledků voleb. Krajský úřad Zlínského kraje ani Ministerstvo vnitra až doposud nezaznamenaly na tyto okrskové volební komise žádnou stížnost. Státní volební komise dodala, že z hlediska organizačně technického a metodického zajištění voleb přijala již v návaznosti na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187, č. 3682/2018 Sb. NSS, ve spolupráci s Ministerstvem vnitra a Českým statistickým úřadem legislativní i nelegislativní opatření, která měla vést k řádnému zjišťování výsledku hlasování, včetně započítávání přednostních hlasů. Na tato opatření se klade důraz a uplatňují se ve všech volebních okrscích. Jedná se o následující opatření: jednostranně tištěné hlasovací lístky; povinné školení pro zapisovatele, předsedy a místopředsedy okrskových volebních komisí; rovnocenné postavení zapisovatele (který je zpravidla úředníkem obecního úřadu s největším vhledem do volební problematiky) s ostatními členy okrskové volební komise; úprava metodických a školicích materiálů směrem k větší uživatelské přívětivosti; instruktážní videa pro členy komisí; používání negumovatelných červeně píšících propisovacích tužek při zapisování výsledků hlasování; společná práce všech členů komise; a konečně důraz na pečlivost, nikoliv na rychlost při sčítání. Účastník řízení 2), Mgr. Ondřej Kolář, se k návrhu nevyjádřil. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [12] Podle § 57 odst. 1 zákona o volbách do EP platí, že podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu každý volič zapsaný do seznamu voličů pro volby do Evropského parlamentu nebo do výpisu z něj a každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla pro volby do Evropského parlamentu na území České republiky zaregistrována (dále jen „navrhovatel“). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Podle odstavce 2 téhož ustanovení může návrh na neplatnost volby podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby tohoto kandidáta. [13] Nejvyšší správní soud konstatuje, že návrh byl podán osobou oprávněnou, je včasný a splňuje všechny zákonné náležitosti. Je tedy projednatelný. III.a Východiska přezkumu výsledků voleb [14] Smyslem soudního přezkumu voleb je především zajistit objektivnost výsledků volby, nikoliv jen chránit subjektivní volební právo (nález ÚS ze dne 23. 7. 2019, sp. zn. IV. ÚS 4241/18, č. 140/2019 Sb. ÚS, bod 56; či usnesení NSS čj. Vol 58/2017-187, bod 28). I proto je pro závěr o důvodnosti volební stížnosti nutné, aby byla zákonná pravidla upravující volební proces porušena takovým způsobem, který hrubě ovlivnil (tj. nikoliv pouze mohl ovlivnit) výsledek volby kandidáta (§ 57 odst. 2 zákona o volbách do EP; usnesení NSS ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, body 20 až 22). [15] Jinými slovy: pro důvodnost volební stížnosti nepostačuje pravděpodobnost hrubého ovlivnění, ale je nutné takové ovlivnění prokázat. Volební soudy přitom mají omezené možnosti, jak zkoumat skutečnosti související s nezákonnostmi a intenzitou jejich dopadu do výsledků voleb. Pro závěr o hrubém ovlivnění voleb je klíčové komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v omezeném čase určeném pro soudní přezkum; soud zde zvažuje, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů – pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu – odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností (nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS, body 75 a 76; ve vztahu k volbám do Evropského parlamentu také usnesení NSS ze dne 25. 6. 2019, čj. Vol 17/2019-122, bod 14). [16] Toto pojetí soudního přezkumu voleb odpovídá i mezinárodním závazkům České republiky. Článek 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), který garantuje svobodné volby, se vztahuje i na volby do Evropského parlamentu (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1999, Matthews proti Spojenému království, stížnost č. 24833/94, body 45 až 54). Z pohledu tohoto práva nejsou svobodné volby nevyhnutelně ohroženy běžnou chybou nebo nepravidelností ve volebním procesu, pokud byly dodrženy obecné principy rovnosti, transparentnosti, nestrannosti a nezávislosti organizace a správy voleb. Svobodné volby tak mohou být ohroženy pouze v důsledku prokázaných procesních pochybení, která jsou způsobilá zmařit vyjádření svobodné vůle voličů, pokud na národní úrovni neproběhl dostatečný přezkum (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2020, Mugemangango proti Belgii, stížnost č. 310/15, bod 72). I z pohledu mezinárodních lidskoprávních závazků je tak pro zpochybnění voleb a jejich výsledků nutná vyšší míra závažnosti pochybení zjištěná ve volebním přezkumu. [17] Nejvyšší správní soud dále připomíná význam a zásadní postavení okrskových volebních komisí. Zákonnost průběhu voleb a zjišťování jejich výsledků je stěžejní úlohou právě okrskových volebních komisí; volební soud by měl do volebního procesu zasáhnout pouze výjimečně, a to tehdy, zjistí-li konkrétní skutečnosti naznačující porušení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb (usnesení NSS ze dne 22. 10. 2014, čj. Vol 18/2014-46, bod 38). Volební komise přitom hrají zásadní roli i z pohledu ústavních práv a principů vyplývajících z čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Proto soud již v minulosti ve své judikatuře vyzdvihl význam práva všech kandidujících subjektů delegovat členy a náhradníky do všech volebních komisí ve volebním obvodu, v němž daný subjekt kandiduje (usnesení NSS ze dne 23. 11. 2010, čj. Vol 67/2010-47, body 28 až 30; čj. Vol 18/2014-46, body 38 a 39; či ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, bod 27). [18] Při přezkumu výsledků voleb tak volební soud vychází z presumpce správnosti závěrů jednotlivých okrskových volebních komisí, nebyl-li v konkrétním případě prokázán opak. Důkazy k vyvrácení tohoto předpokladu pak musí předložit právě ten, kdo vady volebního procesu namítá (nález ÚS ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb.; nověji usnesení ÚS ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 26/14, bod 26). Je to navrhovatel, koho stíhá břemeno tvrzení a břemeno důkazní. S ohledem na to, že navrhovatel nemá přístup k volební dokumentaci, však postačí, nabídne-li soudu zvlášť významnou indicii vyvolávající pochybnosti o správnosti výsledků zjištěných volebními orgány (usnesení NSS ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-51; nebo čj. Vol 58/2017-187, bod 33). Za významnou indicii soud považuje například prohlášení voličů, že podle dostupných výsledků voleb nebyl řádně započten jejich hlas (usnesení NSS čj. Vol 18/2014-46, bod 27 a judikatura tam citovaná). Zpravidla však nepostačuje poukázat na pouhé statistické odchylky, pokud k tomu nepřistoupí další indicie (usnesení NSS čj. Vol 18/2014-46, bod 29). [19] Ke způsobu počítání přednostních hlasů soud uvádí, že okrsková či zvláštní volební komise sečte přednostní hlasy, které byly odevzdány jednotlivým kandidátům (§ 42 odst. 3 věta druhá zákona o volbách do EP). Takto zjištěný počet platných přednostních hlasů odevzdaných pro jednotlivé kandidáty pak uvede v zápisu o průběhu a výsledku hlasování [§ 44 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Pokud by tedy byla pravda, že volební komise nezapočítala přednostní hlas, který byl navrhovatelce udělen, a neuvedla jej ve svém zápisu (takže nemohl být zahrnut do zveřejněných volebních výsledků), postupovala by v rozporu se zákonem. Při hodnocení této nezákonnosti je však nutné zohlednit shora vytyčená východiska přezkumu voleb. Český právní řád nezná absolutní vady volebního procesu, ale naopak je nutné hodnotit případně zjištěné nezákonnosti jejich možným dopadem na výsledek volby konkrétního kandidáta (nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 73/04). III.b Významná indicie a přezkum tří označených volebních okrsků [20] Navrhovatelka soudu předložila dvě hypotézy – zaprvé, její přednostní hlasy přiřadily okrskové volební komise nesprávně k jinému kandidátovi (zejména Mgr. Filipu Bendovi); a zadruhé, její přednostní hlasy nezapočetly vůbec nebo ve výrazně nižším rozsahu, než měly. Tyto hypotézy podložila analýzou vycházející z počtu přednostních hlasů, které obdržela ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2019, a sedmi čestnými prohlášeními voličů, jejichž přednostní hlas pro navrhovatelku očividně nebyl započten. [21] Nejvyšší správní soud v této fázi nemohl vyloučit možné zpochybnění přidělování přednostních hlasů na základě navrhovatelčiných hypotéz a podkladů – čímž by v konečném důsledku mohlo být zpochybněno i zvolení kandidáta Mgr. Ondřeje Koláře. To zažehlo indicii zpochybňující výsledky voleb, a soud proto přistoupil k ověřování navrhovatelčiných hypotéz. [22] Soud zdůrazňuje, že onu významnou indicii zažehává právě kombinace předložených indicií a faktu, že navrhovatelce ke zvolení chybělo 616 přednostních hlasů – což soud ověřil z vyhlášených výsledků. Jelikož celý stát tvoří ve volbách do Evropského parlamentu jeden volební obvod (§ 2 odst. 3 zákona o volbách do EP), případné zjištění drobných pochybení v jednotlivých okrscích, která navrhovatelka dokládá čestnými prohlášeními, spíše nemůže samo o sobě mít vliv na celkové výsledky voleb. Zároveň také není nevysvětlitelnou anomálií, že některý kandidát získá více či méně hlasů v některém volebním okrsku než kandidát jiný – jde o zcela samozřejmý výsledek voleb, který se přirozeně v různých okrscích může lišit a také se pravidelně liší (usnesení NSS ze dne 7. 11. 2018, čj. Vol 78/2018-63, bod 38). Dostatečnou indicii pak samo o sobě nepředstavuje ani zpochybnění výsledků voleb na základě statistické analýzy (usnesení NSS čj. Vol 18/2014-46, bod 29). Předložení pouze analýzy nebo pouze čestných prohlášení by tak nepředstavovalo dostatečně významnou indicii způsobilou vyvrátit presumpci správnosti vyhlášených volebních výsledků a zpochybnit výsledky volby kandidáta. [23] Nejvyšší správní soud však zhodnotil navrhovatelkou předložené hypotézy a podklady v jejich souhrnu a i s ohledem na těsný rozdíl v počtu přednostních hlasů dospěl k závěru, že by – v případě jejich potvrzení – mohly představovat dostatečně závažnou indicii vyvolávající pochybnost o správnosti výsledků voleb. Vzhledem k rozsáhlosti tvrzení navrhovatelky a mimořádnému rozsahu případné kontroly volebních dokumentací považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby se navrhovatelkou předložené hypotézy dostatečně potvrdily (usnesení NSS čj. Vol 58/2017-187, bod 36). [24] Nejvyšší správní soud si tedy nejdříve, pro prvotní ověření platnosti navrhovatelčiných tvrzení, vyžádal volební dokumentaci ze tří volebních okrsků blíže označených navrhovatelkou. Při kontrole volební dokumentace se soud zaměřil na hlasovací lístky odevzdané koalici SPOLU a přednostní hlasy udělené kandidátům Mgr. Ondřeji Kolářovi (jehož volba byla zpochybněna), Mgr. Filipu Bendovi a navrhovatelce. (…) [25] Na základě zjištění ze tří kontrolovaných volebních dokumentací se indicie zpochybňující správnost výsledků zjištěných volebními orgány začala potvrzovat. Ve všech třech zkoumaných okrscích totiž Nejvyšší správní soud zjistil, že všechny přednostní hlasy (celkem 93 hlasů), které ve vyhlášených výsledcích voleb byly přičteny kandidátovi Mgr. Filipu Bendovi, ve skutečnosti patřily navrhovatelce. Rozdíl tří hlasů (96 ve vyhlášených výsledcích pro Mgr. Filipa Bendu a 93 v hlasech zjištěných soudem pro navrhovatelku) byl způsoben nesprávným počítáním v jednom z okrsků a v jiném okrsku uznáním dvou křížků jako vyjádření přednostního hlasu v rozporu se zákonem požadovaným kroužkem (§ 37 odst. 1 věta třetí zákona o volbách do EP). Soudem zjištěné výsledky navíc předčily navrhovatelkou předpokládané zisky přednostních hlasů – ve volebním okrsku Lhota předpokládala zisk 13 přednostních hlasů (ve skutečnosti jich obdržela 27), ve volebním okrsku Horní Lideč byl předpoklad 27,7 hlasu (oproti 32 zjištěným) a konečně ve volebním okrsku v Uherském Brodě předpokládala jen 18,5 hlasu (oproti 34 zjištěným). [26] Z bližšího zkoumání volebních dokumentací vyplynulo, že volební komise se dopustily v těchto třech okrscích dvou druhů pochybení při sčítání přednostních hlasů. V prvním případě správně zjistily přednostní hlasy pro navrhovatelku, avšak jejich součet zapsaly v Pomocném sčítacím archu o řádek výše ke kandidátovi Mgr. Filipu Bendovi. V druhém případě došlo k chybě ještě o jeden krok později, a to při přepisování správně zjištěného počtu přednostních hlasů pro navrhovatelku do formuláře Výsledky hlasování pro politické strany, politická hnutí a koalice ve volebním okrsku, který okrsková volební komise odevzdává Českému statistickému úřadu. I zde byly její přednostní hlasy zapsány ke kandidátovi Mgr. Filipu Bendovi. [27] Na základě prvotního prověřování možného pochybení okrskových volebních komisí se navrhovatelčiny hypotézy ukázaly možnými. Zjištění soudu z vyžádané dokumentace naznačovala, že mohou existovat „technické“ vady počítání přednostních hlasů – konkrétně že hlasy mohly být ve velkém rozsahu nesprávně přiřazeny jinému kandidátovi. Indicie zpochybňující presumpci správnosti volebních výsledků (bod [18] tohoto usnesení) tak v této fázi přezkumu nevyhasínaly, ale naopak se potvrzovaly, a to ohledně obou hypotéz (bod [20] tohoto usnesení). III.c Zjištění z dalších volebních okrsků [28] Nejvyšší správní soud tedy přikročil k širšímu prověřování. Vyšel přitom z analýzy předložené navrhovatelkou a vyžádal si – za součinnosti příslušných krajských úřadů – volební dokumentace z dalších 97 okrsků. Klíčem pro vyžádání byl nejvyšší počet přednostních hlasů, které dle svého tvrzení mohla navrhovatelka získat oproti vyhlášeným výsledkům. Tento klíč považoval volební soud za vhodnější oproti návrhu. Pokud by se totiž hypotézy navrhovatelky potvrdily i v nich, součet možných přednostních hlasů z celkově vyžádaných 100 okrsků oproti vyhlášeným výsledkům by mohl být až 921 hlasů, tj. více než dostatečný pro případné vyhovění návrhu. Současně se ve většině případů jednalo o volební okrsky ve Zlínském kraji, ke kterému má navrhovatelka vztah. Lze tedy předpokládat, že v těchto volebních okrscích bude počet jí udělených přednostních hlasů nejvyšší. (…) [30] Z přezkumu těchto okrsků vyplynuly následující souhrnné závěry. Volební koalice SPOLU získala ve zkoumaných okrscích o 10 hlasů více oproti zveřejněným volebním výsledkům. Mgr. Ondřej Kolář získal o jeden přednostní hlas méně, Mgr. Filip Benda pak o 56 přednostních hlasů méně, zatímco navrhovatelka získala o 99 přednostních hlasů více. [31] Zjištění ze všech 100 soudem přezkoumávaných okrsků lze shrnout následovně: (…) Navrhovatelka ve zkoumaných volebních okrscích ve skutečnosti získala 682 přednostních hlasů, tj. o 192 přednostních hlasů více, než je uvedeno ve zveřejněných výsledcích voleb. Mgr. Filip Benda ve skutečnosti získal 56 přednostních hlasů, tj. o 152 přednostních hlasů méně. Mgr. Ondřej Kolář obdržel ve skutečnosti o jeden přednostní hlas méně. III.d Nepotvrzení hypotéz a vyhasnutí indicie [32] Nejvyšší správní soud tedy určité nedostatky zjistil. Přesto však dospěl k závěru, že se navrhovatelkou předložené hypotézy nepotvrdily a indicie zpochybňující výsledek voleb v rozsahu, který by vedl k dalšímu přezkumu, tak vyhasla. K tomu vedly volební senát následující úvahy. [33] Prvotní indicie, založená na přezkumu tří okrsků (část III.b tohoto usnesení), vedla zprvu k potvrzování hypotézy o tom, že navrhovatelčiny přednostní hlasy byly připsány jiným kandidátům. V ostatních okrscích, které soud zkoumal následně (část III.c tohoto usnesení), se však již takový rozsah vad počítání přednostních hlasů, na které navrhovatelka poukazovala, nepotvrdil. V 73 volebních okrscích, tedy skoro ve třech čtvrtinách z přezkoumaných, soudem zjištěné výsledky zcela odpovídaly vyhlášeným volebním výsledkům. Jde například o okrsky: • Vacenovice č. 1, Jihomoravský kraj; • Kostelec u Holešova č. 1, Zlínský kraj; • Rovensko č. 1, Olomoucký kraj; • Hutisko Solanec č. 1, Zlínský kraj; • Zlín č. 66, Zlínský kraj; • Brumov Bylnice č. 3, Zlínský kraj; • Slušovice č. 2, Zlínský kraj; • Traplice č. 1, Zlínský kraj; • Zámrsky č. 1, Olomoucký kraj; • Bojkovice č. 3, Zlínský kraj. [34] V dalších 15 okrscích se volební komise sice dopustily chyb při počítání; ty však pro navrhovatelku znamenaly dohromady pouze vyšší (okrsky Brno – Nový Lískovec č. 17003, Jihomoravský kraj; nebo Holešov č. 4, Zlínský kraj) či nižší (např. okrsky Ledeč nad Sázavou č. 2, kraj Vysočina; Moravské Budějovice č. 5, kraj Vysočina; či Rožnov pod Radhoštěm č. 9, Zlínský kraj) jednotky přednostních hlasů. Některé z těchto chybujících komisí naopak navrhovatelce započetly o jednotky přednostních hlasů více, než byl soudem zjištěný počet z předložené volební dokumentace. Jde například o okrsky Postřelmov č. 2, Olomoucký kraj; nebo Hovězí č. 2, Zlínský kraj. [35] Jen v 10 okrscích se volební komise dopustily navrhovatelkou tvrzených pochybení, která spočívala v nesprávném přidělení jejích přednostních hlasů Mgr. Filipu Bendovi. Šlo mimo jiné o okrsky: • Rozteč nad Kunštátem č. 1, Jihomoravský kraj; • Bílovice nad Svitavou č. 2, Jihomoravský kraj; • Litovel č. 10, Olomoucký kraj; • Kudlovice č. 1, Zlínský kraj; • Zlín č. 13, Zlínský kraj; a • Otrokovice č. 2, Zlínský kraj. V případě dvou dalších okrsků, konkrétně Brno – Starý Lískovec č. 22004, Jihomoravský kraj; a Zlín č. 36, Zlínský kraj, pak okrskové volební komise nesprávně zapsaly přednostní hlasy udělené navrhovatelce ke kandidátce č. 19 Mgr. Adéle Šilar, respektive ke kandidátovi č. 10 Ing. Lukáši Řádkovi, MBA. [36] Soud pak nezjistil, že by v některém ze zkoumaných okrsků byly zaměněny („přehozeny“) přednostní hlasy pro navrhovatelku a Mgr. Filipa Bendu v situaci, kdy oba získali alespoň jeden přednostní hlas. [37] Pokud jde o první navrhovatelčinu hypotézu, že jí udělené přednostní hlasy okrskové volební komise nesprávně přiřadily k jinému kandidátovi (bod [20] tohoto usnesení), v 12 okrscích z celkově přezkoumávaných 100 okrsků se potvrdila. Na druhou stranu v ostatních 88 okrscích se nepotvrdila. V 73 okrscích soud nezjistil při sčítání žádné pochybení a v 15 se jednalo o směsici různých jiných chyb, a to jak ve prospěch, tak v neprospěch navrhovatelky. [38] Za této situace volební soud zvažoval, zda si nevyžádat volební dokumentaci z některých dalších okrsků dle navrhovatelčina klíče, tedy z těch, kde neměla vykázán žádný přednostní hlas, a Mgr. Filip Benda naopak přednostní hlasy obdržel. K ověření by se nabízelo v prvé řadě vyžádat dokumentaci z okrsků, kde měl Mgr. Filip Benda vyšší počet hlasů. Rozdíl jednoho či dvou hlasů totiž může být, i v případě chyby, způsoben mnoha jinými faktory nesouvisejícími s hypotézou navrhovatelky. Kromě okrsků, kde soud skutečně zjistil záměnu v neprospěch navrhovatelky, je dalších 174 okrsků s vyšším počtem hlasů (v rozmezí od 3 do 8 hlasů) pro Mgr. Filipa Bendu. Tyto okrsky se primárně nacházejí na území hlavního města Prahy (40 okrsků)1, ve kterých získal v rozmezí 3 až 7 hlasů oproti nule navrhovatelky a celkem 170 hlasů. Druhý nejvyšší počet byl ve Středočeském kraji (44 okrsků).2 V těchto okrscích získal v rozmezí 3 až 6 hlasů oproti nule navrhovatelky, celkem 161 hlasů. V nich se dá však s nemalou mírou pravděpodobnosti uvažovat o tom, že nulový počet přednostních hlasů pro navrhovatelku a vyšší počty přednostních hlasů pro Mgr. Filipa Bendu mají jiné logické vysvětlení – tedy že voliči opravdu výrazněji podpořili právě Mgr. Filipa Bendu oproti navrhovatelce. [39] Jak vyplývá z bodu [36] tohoto usnesení, v žádném ze soudem přezkoumaných okrsků nebyly počty přednostních hlasů pro navrhovatelku a Mgr. Filipa Bendu zaměněny tehdy, kdy každý z nich nějaké preferenční hlasy obdržel. Pokud soud vyšel z okrsků, kde taková situace nastala, a seřadil je podle nejvyššího počtu hlasů pro Mgr. Filipa Bendu, v okrscích, kde získal alespoň 3 preferenční hlasy, jednalo se opět zejména o okrsky v hlavním městě Praze (422 okrsků),3 a ve Středočeském kraji (133 okrsků).4 V naprosté většině z nich měl Mgr. Filip Benda více přednostních hlasů než navrhovatelka. Nabízí se tak logické vysvětlení (bod [22] tohoto usnesení), že v některých z okrsků v těchto krajích nezískala navrhovatelka žádný hlas, a naopak je získal právě Mgr. Filip Benda. Ostatně je celkem běžné, že přednostní hlasy získávají kandidáti zejména tam, odkud pocházejí či kde osobně působí, což uvádí i sama navrhovatelka, ve svém případě ohledně Zlínského kraje. Mgr. Filip Benda působí zejména v Praze, s níž je Středočeský kraj přirozeně propojen. Obdobné vysvětlení se nabízí i v případě Mgr. Ondřeje Koláře, pokud jde o relativně nízký zisk přednostních hlasů ve zkoumaných okrscích, protože byly převážně ze Zlínského kraje, odkud nepochází ani tam není aktivní. Naopak ve Zlínském kraji, kde se přirozeně nabízí největší pravděpodobnost udělení přednostních hlasů navrhovatelce, kromě soudem zkontrolovaných okrsků oproti tomu zbylo pouze 5 dalších okrsků, ve kterých měl Mgr. Filip Benda alespoň jeden přednostní hlas a navrhovatelka žádný.5 Předpoklad navrhovatelky, který vycházel v případě možné záměny z predikce počtu hlasů vycházející z jejího volebního zisku v roce 2019, se tak ve většině okrsků ukázal jako chybný. Existuje-li oproti tomu u dalších okrsků jiné, minimálně stejně logické vysvětlení rozdílu v počtu hlasů, není tu žádná významná indicie, která by odůvodňovala, aby soud přistoupil k přepočtu dalších okrsků. [40] Navrhovatelčina první hypotéza o nesprávném přiřazování jejích přednostních hlasů jiným kandidátům se tak nepotvrdila v dostatečné míře, aby s ohledem na další tvrzení obsažená v předložené analýze zpochybnila výsledek voleb. [41] Ve vztahu k druhé hypotéze považuje soud za důležité, že analýza navrhovatelky se s pokračujícím přezkumem již dále nepotvrzovala. Zatímco v prvních třech zkoumaných okrscích ve skutečnosti získala navrhovatelka 93 přednostních hlasů navíc oproti 59 předpokládaným hlasům navíc, ve zbylých 97 okrscích tomu bylo jinak. V nich navrhovatelka ve skutečnosti získala celkem „jen“ 99 přednostních hlasů navíc, přestože očekávala až 862 přednostních hlasů navíc. Celkově tak ve vzorku 100 okrsků bylo ve skutečnosti jen 192 přednostních hlasů navíc, ačkoliv navrhovatelka tvrdila až 921 hlasů. To poukazuje na omezenou vypovídací hodnotu předložené analýzy a z toho vyplývající neschopnost analýzy nadále zpochybnit výsledky voleb. Indicie tak vyhasíná, jelikož se ve stejné intenzitě, respektive v přiměřené míře předpokládané analýzou, nepotvrzoval zisk přednostních hlasů navíc. [42] Ze srovnání výsledků zjištěných soudem v těchto okrscích (tj. 682 přednostních hlasů pro navrhovatelku) a vyhlášených výsledků voleb do Evropského parlamentu v roce 2019 (tj. 1 421 přednostních hlasů) vyplývá, že podpora navrhovatelky ve zkoumaných okrscích opravdu poklesla. Celkem tak navrhovatelka nyní získala oproti předchozím volbám, a to jen ve zkoumaných okrscích, o 739 přednostních hlasů méně. To je vysvětlitelné přirozenými změnami voličského chování, jejich tzv. přelétavostí (volatilitou) atd. Zároveň tehdy navrhovatelka kandidovala na kandidátní listině politické strany KDU-ČSL, zatímco nyní šlo o koalici tří politických stran. Podpora jednotlivých kandidátů přednostními hlasy se tak rozkládala mezi tři různé politické subjekty a voliči vybírali mezi větším množstvím výrazných a vyprofilovaných politických osobností. S žádnou z těchto proměnných předložená analýza nepočítala a predikci přednostních hlasů založila zejména na výsledcích voleb v roce 2019. Je ale zřejmé, že voliči skutečně změnili (ať už z jakéhokoliv důvodu) své preference. Ve vztahu k analýze je také nutné podotknout, že pro přesnější predikci přednostních hlasů Mgr. Filipa Bendy chyběla dostatečná data. V této části tak analýza vycházela pouze z předpokládané korelace s volebním ziskem koalice SPOLU. Ani druhá hypotéza navrhovatelky o tom, že její přednostní hlasy volební komise nezapočítávaly, se tak nepotvrdila v dostatečné míře. [43] Za takové situace jsou předložené hypotézy a analýza popřeny v takové míře, že je volební soud považoval za nepotvrzené. Dostatečně závažná indicie, která zpochybňovala presumovanou správnost vyhlášených volebních výsledků a která by mohla vést k závěru o hrubém ovlivnění výsledku volby kandidáta, tak vyhasla. V dalších volebních okrscích, které by podle předložené analýzy (a v pořadí dle předpokladu největšího zisku přednostních hlasů ve prospěch navrhovatelky) přicházely v potaz, již navrhovatelka předpokládá nízké zisky – v řádu jednotek – přednostních hlasů oproti zveřejněným výsledkům voleb. Takové tvrzení, v konfrontaci se zjištěními soudu, již není způsobilé dále udržet indicii zažehlou. [44] Vyhasnutí indicie neznamená, že si volební soud je jist, že by žádné další nesprávně sečtené přednostní hlasy při pokračování v kontrole volebních dokumentací nenalezl. Znamená to však, že navrhovatelkou předložené hypotézy svědčící o tom, že okrskové volební komise při počítání přednostních hlasů pochybily, nejsou dostatečně silné k tomu, aby nadále zpochybňovaly správnost volebních výsledků, respektive aby ospravedlnily závěr, že tvrzená pochybení hrubě ovlivnila výsledek volby kandidáta Mgr. Ondřeje Koláře. [45] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že přezkoumal i okrsky, ve kterých byla největší odchylka mezi počtem přednostních hlasů pro navrhovatelku a pro Mgr. Filipa Bendu. Ačkoliv se navrhovatelčiny hypotézy v těchto okrscích potvrzovaly, případná obdobná pochybení v dalších okrscích by již nemohla vést k tak velkým ziskům přednostních hlasů oproti vyhlášeným výsledkům. Jak již soud shrnul výše (část III.a tohoto usnesení), posláním volebního soudnictví není a nemůže být hledat jednotlivé hlasy v různých volebních dokumentacích až do okamžiku, kdy by se našel dostatečný počet pro zvolení určitého kandidáta, anebo kontrolovat výsledky voleb ve všech volebních okrscích, pokud tu nejsou dostatečně silné indicie svědčící tomu, že by výsledek byl zřejmě jiný. [46] Na tom nic nemění ani další dvě prohlášení voličů, která navrhovatelka předložila soudu v doplnění návrhu. Ta se sice vztahovala k jiným okrskům, než které Nejvyšší správní soud kontroloval, nicméně i kdyby se potvrdila správnost těchto tvrzení, případné další dva hlasy odevzdané ve prospěch navrhovatelky by již s ohledem na závěr o vyhasnutí indicie nebyly jakkoliv rozhodující. V těchto dvou okrscích navíc navrhovatelka v analýze předpokládá zisk pouze 3, respektive 1,2 přednostního hlasu oproti vyhlášeným výsledkům. [47] Následným nepotvrzením hypotézy, která se zpočátku zdála uvěřitelná, se tento případ odlišuje od přezkumu a přepočítávání přednostních hlasů ve Středočeském kraji ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR v roce 2017. Tam se navrhovatelem předložená indicie (a s tím spojené systémové pochybení okrskových volebních komisí v podobě nesčítání přednostních hlasů u kandidátů na druhé straně volebního lístku) z vyžádaného vzorku volební dokumentace potvrzovala, a volební soud proto v kontrole volební dokumentace pokračoval (usnesení NSS čj. Vol 58/2017-187, body 36 až 39 a 90). V nyní projednávané věci většina zkontrolované volební dokumentace (uvedené v bodech [33] a [34] tohoto usnesení) nenaznačovala obdobný rozsah a intenzitu pochybení volebních komisí. (…) 1 Například Praha 9 č. 9038; Praha 3 č. 3004 a 3020; Praha 6 č. 6002; Praha-Újezd č. 53002; Praha 10 č. 10095; Praha 13 č. 13017; Praha 4 č. 4063 a 4048; a Praha-Koloděje č. 33001. 2 Například Čakov č. 1; Rakovník č. 3; Králův Dvůr č. 8; Libušín č. 1 a 2; Mnichovice č. 3; Kněžmost č. 1; Kladno č. 22; Sluštice č. 1; Obecnice č. 1; a Pyšely č. 2. 3 Například Praha 7 č. 7008 Benda 14 hlasů, Šojdrová 3 hlasy; Praha 6 č. 6096 Benda 13 hlasů, Šojdrová 5 hlasů; Praha 4 č. 4001 Benda 12 hlasů, Šojdrová 2 hlasy; Praha 1 č. 1019 Benda 12 hlasů, Šojdrová 2 hlasy; Praha 6 č. 6066 Benda 11 hlasů, Šojdrová 5 hlasů; Praha 2 č. 2017 Benda 10 hlasů, Šojdrová 1 hlas; Praha 4 č. 4113 Benda 10 hlasů, Šojdrová 2 hlasy. 4 Například Jesenice č. 6 Benda 10 hlasů, Šojdrová 2 hlasy; Psáry č. 1 Benda 10 hlasů, Šojdrová 7 hlasů; Chýňava č. 1 Benda 9 hlasů, Šojdrová 2 hlasy; Velká Dobrá č. 1 Benda 9 hlasů, Šojdrová 4 hlasy; Kojetice č. 1 Benda 8 hlasů, Šojdrová 1 hlas; Černošice č. 4 Benda 8 hlasů, Šojdrová 1 hlas; Kladno č. 19 Benda 8 hlasů, Šojdrová 2 hlasy; Dobřichovice č. 3 Benda 7 hlasů, Šojdrová 1 hlas. 5 Hoštice č. 1; Vlčková č. 1; Vsetín č. 7 a 10; a Oznice č. 1.

decision_97.txt

k čl. 31 Listiny základních práv a svobod k příloze č. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 438/2004 Sb., č. 298/2011 Sb. a č. 369/2011 Sb. Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, umožňuje, aby v rámci jedné a téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 tohoto zákona, byla plná úhrada zajištěna pro více léčivých přípravků. Využití této možnosti je nezbytné v případech, kdy léčivé přípravky náležející do jedné skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění netvoří homogenní skupinu vzájemně terapeuticky zaměnitelných léčivých přípravků, ale jedná se o více heterogenních skupin léčivých přípravků patřících do odlišných referenčních skupin, které jsou určeny k léčbě naprosto rozdílných nemocí. S ohledem na právo na bezplatnou zdravotní péči garantované článkem 31 Listiny základních práv a svobod v takových případech nelze při stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků poukazovat na existenci jiného plně hrazeného léčivého přípravku z téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, jestliže tento slouží k léčbě zcela jiného onemocnění než léčivé přípravky, o kterých je rozhodováno. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2018, čj. 9 Ad 2/2011-182) Věc: APOTEX EUROPE B.V. proti Ministerstvu zdravotnictví o úhrady léčivých přípravků. Rozhodnutím ze dne 15. 11. 2010 zamítl žalovaný odvolání společností SANDOZ s.r.o., Teva Pharmaceuticals CR, s.r.o., Ingers Industrial Solutions s.r.o., AstraZeneca UK Limited, Actavis Group PTC ehf., Medicom International s.r.o. a APOTEX EUROPE B.V. a potvrdil rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv (dále jen „Ústav“) ze dne 30. 6. 2010 o změně výše a podmínek úhrady léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s léčivými přípravky náležejícími do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny p.o. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobce považoval napadené rozhodnutí i rozhodnutí Ústavu za věcně nesprávné a nezákonné, neboť správní orgán při jeho vydání postupoval v rozporu se zákony i prováděcími předpisy, nesprávně a neúplně zjistil skutkový stav a tento chybně zjištěný skutkový stav následně nesprávně posoudil po právní stránce. Dle žalobce byla výše základní úhrady referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny p.o., stanovena nesprávně a z tohoto důvodu byla rovněž nesprávně stanovena výše úhrady předmětného přípravku. Výše základní úhrady vychází z neúplně a nesprávně zjištěného skutkového stavu s ohledem na splnění požadavku § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť nezajistí adekvátní řádnou farmakoterapii s plnou úhradou alespoň jednoho léčivého přípravku použitelného pro řádnou farmakoterapii u pacientů, kterým jsou indikovány léčivé přípravky ze skupiny antiandrogenů, tedy u pacientů s karcinomem prostaty. Žalovaný se při stanovení základní úhrady vůbec nezabýval ani faktory, které v jiném rozhodnutí uvádí jako faktory, které je nezbytné brát v úvahu. Nezabýval se ani otázkou použitelnosti nejméně nákladného léčivého přípravku pro řádnou farmakoterapii, ačkoli v jiném rozhodnutí sám dospěl k závěru, že výkladem lze dospět k názoru, že úmyslem zákonodárce je ve skupinách léčivých přípravků uvedených v příloze č. 2 zabezpečit pojištěnci plně hrazený přípravek použitelný pro řádnou farmakoterapii. Žalovaný se vůbec nezabýval jakoukoliv úvahou, zda léčivý přípravek FASLODEX 250 MG/5 ML INJ SOL 1 X 250 MG/5 ML je použitelný pro řádnou farmakoterapii pacientů, kterým je předmětná skupina přípravků indikována, tedy mužů s karcinomem prostaty. Nezabýval se žádnými jeho vlastnostmi, ani těmi faktory, o kterých v jiných případech uváděl, že je bude nezbytné brát v úvahu. Léčivé přípravky Tamoxifen Ebewe 10mg por tbl nob 100x10mg a FASLODEX 250 MG/5 ML INJ SOL 1 X 250 MG/5 ML nejsou a ani nemohou být nejméně nákladné pro pacienty trpící karcinomem prostaty, protože jsou v indikaci karcinom prostaty zcela neúčinné. Navíc léčivý přípravek Tamoxifen Ebewe 10mg por tbl nob 100x10mg nebyl a ani v současné době není plně hrazen z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Léčivý přípravek FASLODEX 250 MG/5 ML INJ SOL 1 X 250 MG/5 ML byl v době vydání napadeného rozhodnutí plně hrazen z toho důvodu, že jeho výše úhrady nebyla stanovena podle zákonných kritérií uvedených v zákoně o veřejném zdravotním pojištění, ale podle právní úpravy platné před dnem 1. 1. 2008. V důsledku shora popsaného postupu žalovaného dle žalobce došlo i k rozporu s veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti zdravotní péče, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění, jak je vymezen v § 17 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 téhož zákona je nutno interpretovat s ohledem na jejich smysl a účel a v souladu se smyslem a účelem článku 31 věty druhé Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Je tedy nutno zajistit řádnou péči, tj. rovněž takový léčivý přípravek, který je použitelný pro řádnou farmakoterapii. Právo na zdravotní péči je možno uplatňovat jen za podmínek, které stanoví zákon. Ten musí vyhovovat obecnému ustanovení článku 4 Listiny, který zákonodárce opravňuje k omezení určitého základního práva zákonem, a zároveň stanoví, že toto omezení musí platit stejně pro stejné případy a vždy musí šetřit podstatu a smysl omezovaného práva či svobody. Zákon upravující práva plynoucí z článku 31 Listiny tak nesmí mít diskriminační povahu. Podmínky, za nichž je možno tato práva uplatňovat, jím musí být stanoveny tak, aby všem občanům byl zajištěn spravedlivý – tedy i vznik možných nerovností vylučující – způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality. Výklad zákona o veřejném zdravotním pojištění zastávaný žalovaným v napadeném rozhodnutí však popírá samu podstatu a smysl práva uvedeného v článku 31 Listiny, neboť z práva na plnou úhradu alespoň jednoho z léčivých přípravků ze skupiny léčivých látek č. 179 přílohy č. 2 (antagonisté hormonů a příbuzné látky používané v onkologii) vylučuje všechny muže s odkazem na plnou úhradu léčivého přípravku použitelného toliko pro ženy. Důvodem přitom je pouhá skutečnost, že antiestrogeny jsou obecně (všude na světě) levnější než antiandrogeny. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že Ústav při kalkulaci základní úhrady referenční skupiny postupoval tak, že porovnal cenové reference přípravků náležejících do posuzované skupiny léčivých látek, tj. přípravků s obsahem flutamidu a bicalutamidu o síle 50 mg. Všechny přípravky zahrnuté do cenové reference byly na trhu v ČR dostupné nejméně 3% podílu spotřeb v léčivé látce. Následně byl vybrán přípravek s nejnižší cenou připadající na obvyklou denní terapeutickou dávku (zaokrouhlenou na 4 desetinná místa matematicky) – referenční přípravek. Ústav posoudil možnost navýšení základní úhrady ve veřejném zájmu s ohledem především na zajištění kvality a dostupnosti poskytování péče a shledal, že zákonné podmínky pro navýšení úhrady s ohledem na veřejný zájem dle § 17 odst. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění a § 13 vyhlášky č. 92/2008 Sb., o stanovení seznamu zemí referenčního koše, způsobu hodnocení výše, podmínek a formy úhrady léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely a náležitostech žádosti o stanovení výše úhrady (dále jen „vyhláška č. 92/2008 Sb.“), jsou splněny. Ústav tedy postupoval přesně podle § 39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění a § 13 vyhlášky 92/2008 Sb. a při stanovení úhrady zjistil, že ve skupině přílohy 2 č. 179 zákona o veřejném zdravotním pojištění je plně hrazený přípravek, jímž byl léčivý přípravek Faslodex. Proto nebyl pro stanovení úhrad použit § 39c odst. 5 citovaného zákona a nebyla navýšena úhrada v posuzované skupině přípravků. Bylo zároveň zdůrazněno, že nejméně nákladný přípravek nespadá do posuzované skupiny a úprava úhrady ve smyslu § 39c odst. 5 uvedeného zákona dle nejméně nákladného přípravku nebyla upravena. Do jednotlivých skupin přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou přípravky zařazovány podle různých kritérií (indikace, chemická struktura, délka působení, léková forma atd.). Členění léčivých látek do skupin přílohy č. 2 nemusí odpovídat členění do referenčních skupin a nelze je ani s referenčními skupinami zaměňovat. Jednotlivé léčivé přípravky zařazené do určité skupiny přílohy č. 2 nemusí být v zásadě terapeuticky zaměnitelné a s obdobným klinickým účinkem. V některých skupinách přílohy 2 jsou zařazeny léčivé látky svými indikacemi zcela odlišné. Pokud by měla být naplněna představa žalobce, že ve skupině přílohy 2 budou jen léčivé látky s obdobnými indikacemi, resp. využitelné pro terapii jednoho onemocnění, musela by příloha 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění obsahovat mnohonásobně více skupin. Tento fakt by pak vedl k tomu, že v každé skupině by byl jeden plně hrazený přípravek, což by následně vedlo k velkému dopadu na rozpočet prostředků veřejného zdravotního pojištění. Podle § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění má být vždy aspoň jeden přípravek v každé skupině přílohy č. 2 plně hrazen. Plná úhrada znamená, že výše úhrady je shodná s cenou léčivého přípravku. Proto se při volbě nejméně nákladného přípravku srovnává pouze cena přípravků a ne další náklady spojené např. s aplikací. Z výše popsaného postupu lze přesně vyčíst, jak bylo při stanovení úhrady léčivých přípravků postupováno, jaké kroky Ústav učinil a proč a jakými zákonnými ustanoveními se řídil; tento postup se opírá o metodiku, která je součástí spisu, je žalobci známá a podle níž v obdobných případech Ústav vždy postupuje. Žalovaný a Ústav postupovaly v daném řízení v souladu s ústavním pořádkem České republiky, jak jim to jejich postavení správních úřadů ukládá. V zákoně o veřejném zdravotním pojištění není nikde zmíněno, že by měly být plně hrazeny všechny terapeuticky nezaměnitelné podskupiny léčivých přípravků. Nelze to dovodit ani z článku 31 Listiny, který ponechává na zákonodárci, jak systém veřejného zdravotního pojištění nastaví tak, aby byla zajištěna dostatečná zdravotní péče a zároveň zachována finanční stabilita tohoto systému. Podstatné tedy je, jaký je zaveden systém veřejného zdravotního pojištění v České republice a jaké z něj jednotlivým dotčeným osobám, zejména pacientům, plynou nároky. Žalobce v podstatě požaduje, aby byla z § 15 odst. 5 a souvisejících ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění učiněna výjimka v jeho prospěch a v daném řízení porušen § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 téhož zákona, neboť je to pro něj výhodné. Jde o požadavek sice legitimní, ale nezákonný, kterému žalovaný nemůže vyhovět a nastavit takovou praxi, která by byla ve zjevném rozporu se zákonem a navíc vedla k destabilizaci a v konečném důsledku ke zhroucení systému veřejného zdravotního pojištění, jakkoli by se to mohlo zdát vstřícným k pacientům. Ústavní soud judikoval, že jakkoliv není právo na bezplatnou zdravotní péči a zdravotní pomůcky zajištěno absolutně v plném neomezeném rozsahu, je v zásadě článek 31 Listiny respektován do té míry, jakou je možno považovat za stále ještě šetřící podstatu a smysl posuzovaného základního práva z pohledu článku 4 Listiny. Podle názoru žalovaného je použitá právní úprava v souladu nejen s článkem 31, ale i s článkem 4 Listiny a žalovaný se nedopustil pochybení, když ji na daný případ aplikoval tak, jak to činí v jiných obdobných případech. Koneckonců není to žalovaný, kdo je oprávněn posuzovat ústavnost právní úpravy, podle které při výkonu svých pravomocí postupuje, ale je toliko povinen ji respektovat a aplikovat za užití běžných a ověřených výkladových metod. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 11. 2015, čj. 9 Ad 2/2011-102, napadené rozhodnutí zrušil a uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení. V odůvodnění zrušujícího rozsudku se ztotožnil s názorem žalobce, že výklad klíčových ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který v souzené věci žalovaný zaujal, není v souladu se zákonem a zároveň není ani ústavně konformní, neboť ve výsledku popírá právo pacientů mužského pohlaví stižených karcinomem prostaty na bezplatnou zdravotní péči, která je jim garantována článkem 31 Listiny. Městský soud označil za nesprávný postup Ústavu, který při stanovení výše základní úhrady referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., na základě které pak stanovil výši úhrady v řízení posuzovaných léčivých přípravků, nepřistoupil k žalobcem (a jinými odvolateli) požadované úpravě úhrad tak, aby byl plně hrazen nejméně nákladný léčivý přípravek patřící do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., který zároveň náleží do skupiny č. 179 přílohy 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť vyšel ze zjištění, že existuje plně hrazený přípravek ze skupiny č. 179 přílohy 2 téhož zákona. S poukazem na tento léčivý přípravek Ústav odmítl postupovat podle § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, přestože si musel být vědom toho, že léčivý přípravek FASLODEX (stejně jako léčivý přípravek Tamoxifen) vůbec nepatří mezi léčivé přípravky spadající do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., a nelze jej použít k farmakoterapii karcinomu prostaty, k níž jsou přípravky této referenční skupiny určeny. Striktní trvání Ústavu a potažmo též žalovaného na tom, že přiznání plné úhrady ze zdravotního pojištění některému z posuzovaných léčivých přípravků referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., brání skutečnost, že ze zdravotního pojištění je již plně hrazen léčivý přípravek FASLODEX, který sice patří do téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění pod číslem 179, avšak nejedná se o přípravek spadající do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., a nelze jej vůbec použít k farmakoterapii karcinomu prostaty, k níž jsou přípravky referenční skupiny č. 67/1 určeny, označil soud za absurdní. Tento právní názor správních orgánů obou stupňů ve svém důsledku vede k tomu, že žádný z léčivých přípravků referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., užívaných k farmakoterapii karcinomu prostaty, nemá zajištěnou plnou úhradu ze zdravotního pojištění. Tím je všem mužům v České republice stiženým karcinomem prostaty bráněno v přístupu k bezplatné zdravotní péči, kterou jim garantuje článek 31 Listiny, a to s nepřijatelným poukazem na existenci plně hrazeného léku určeného k léčbě zcela jiného onemocnění (karcinomu prsu u žen). Ve své podstatě jde o jednání, kterým je jedna skupina onkologických pacientů z důvodu svého pohlaví znevýhodněna oproti druhé skupině v přístupu ke zdravotní péči, což lze označit minimálně za nepřímou diskriminaci ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (dále jen „antidiskriminační zákon“). Výklad zákona o veřejném zdravotním pojištění, který žalovaný zaujal v napadeném rozhodnutí, diskriminačním způsobem popírá právo mužů stižených karcinomem prostaty na bezplatnou zdravotní péči zahrnující alespoň jeden léčivý přípravek plně hrazený ze zdravotního pojištění, který by byl použitelný k farmakoterapii jejich onemocnění. Městský soud uzavřel, že požadavek na to, aby ze skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění byl plně hrazen vždy alespoň jeden přípravek použitelný pro řádnou farmakoterapii pacienta, vychází ze základního práva na bezplatnou zdravotní péči, které je garantováno článkem 31 Listiny, a s pomocí ústavně konformního výkladu klíčových ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění lze tomuto požadavku dostát. Žalovaný podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 10. 3. 2016, čj. 4 As 292/2015-42, napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud konstatoval, že v posuzované věci se jedná především o posouzení otázky, zda žalovaný postupoval správně, když na základě skutečnosti, že ve skupině č. 179 přílohy č. 2 byl nalezen jiný plně hrazený léčivý přípravek (FASLODEX), dospěl ve vztahu k léčivému přípravku žalobce APO-FLUTAMIDE k závěru, že nelze při stanovení výše úhrady ze zdravotního pojištění postupovat podle § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek ze dne 29. 10. 2015, čj. 5 As 93/2015-38, v němž se zabýval otázkou, jakým způsobem mají správní orgány aplikovat shora uvedená ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění. Nejvyšší správní soud konstatoval, že § 15 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění věta druhá stanoví, že v každé skupině léčivých látek uvedených v příloze č. 2 se ze zdravotního pojištění vždy plně hradí nejméně jeden léčivý přípravek nebo potravina pro zvláštní lékařské účely. Zákon o veřejném zdravotním pojištění tedy umožňuje plnou úhradu více léčivých přípravků z jedné skupiny. K tomu však nemůže dojít postupem podle § 39c odst. 5 téhož zákona. Zákon o veřejném zdravotním pojištění však správním orgánům nestanoví povinnost zohlednit, zda je skupina léčivých látek vzájemně terapeuticky zaměnitelná či nikoli (tj. zda přípravky obsahující tyto léčivé látky jsou rozčleněny do více referenčních skupin). Tato skutečnost proto nehraje při rozhodování správních orgánů o tom, zda se v určité skupině léčivých látek nachází plně hrazený léčivý přípravek, roli, a nejedná se tudíž o pochybení správních orgánů, pokud při stanovení úhrad nepřihlíží ke skutečnosti, že léčivé látky zařazené do téže skupiny dle přílohy č. 2 zákona nejsou vzájemně zaměnitelné z hlediska léčebného využití. Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil také této argumentaci žalovaného, neboť z uvedených ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění povinnost posouzení terapeutické účinnosti/zaměnitelnosti jednotlivých léčivých přípravků v rámci téže skupiny léčivých látek dle přílohy č. 2 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění vskutku nevyplývá. S ohledem na výše uvedené přisvědčil Nejvyšší správní soud také závěru žalovaného, že postup správních orgánů nebyl v rozporu s článkem 31 Listiny. Protichůdná argumentace žalobce i městského soudu vycházející z tohoto článku Listiny je sice dle Nejvyššího správního soudu propracovaná a podrobná, ze zákona o veřejném zdravotním pojištění, který, jak to předpokládá článek 31 Listiny, upravuje podmínky, za nichž občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči, nicméně nevyplývá, že by měl být plně hrazen alespoň jeden terapeuticky nezaměnitelný léčivý přípravek v každé podskupině léčivých přípravků. Na výše uvedeném nemění nic ani to, že se fakticky jednalo o situaci, kdy žádný z léčivých přípravků referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., užívaných k farmakoterapii karcinomu prostaty, tj. léčbě mužů, neměl zajištěnou plnou úhradu ze zdravotního pojištění. Nejvyšší správní soud připustil, že tato situace, kdy pro ženy léčící se s rakovinou prsu zde byl jeden plně hrazený léčivý přípravek a pro muže léčící se s rakovinou prostaty žádný takový léčivý přípravek plně hrazen nebyl, se může z tohoto úhlu pohledu jevit jako nežádoucí. To však neznamená, že se jednalo o situaci v rozporu s článkem 31 Listiny, kdy by v důsledku úpravy v zákoně o veřejném zdravotním pojištění provádějící výše uvedený článek Listiny byla zdravotní péče pro některé z občanů nedostupná a kdy by byla některá skupina občanů diskriminována. Nejedná se totiž o otázku dostupnosti léčivých přípravků, ale o určení výše úhrady poskytované ze zdravotního pojištění. Nejvyšší správní soud k tomu dodal, že neshledává (a toto ani žalobce netvrdil), že by právní úprava stanovování úhrad za léčiva z veřejného zdravotního pojištění ani její aplikace správními orgány zasahovala do esenciálního obsahu práva na bezplatnou zdravotní péči dle článku 31 Listiny (rozhodování o úhradách za léčiva je transparentní, je založeno na objektivním kritériu zajištění základního léčebného standardu za rozumné prostředky, a pojištěnci, kteří by vynakládali za doplatky na léčiva velké částky, mají právo na úhradu zaplacených částek nad stanovený limit dle § 16b zákona o veřejném zdravotním pojištění). Tato právní úprava přitom nepochybně sleduje legitimní cíl, kterým je spravedlivé rozdělení prostředků z veřejného zdravotního pojištění pro potřeby zajištění lékařské péče o pojištěnce. Při posouzení racionality právní úpravy a úkonů činěných správními orgány k naplnění sociálních práv mají soudy zachovávat zdrženlivost, jak Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2016, čj. 4 Ads 85/2015-87. Při nemožnosti posouzení složité otázky optimální distribuce prostředků veřejného zdravotního pojištění mezi různé skupiny pojištěnců s různými a často protichůdnými potřebami a zájmy, se soud musí omezit na konstatování, že právní úprava, respektive její aplikace stěžovatelem, není diskriminační a není projevem svévole, libovůle a nerozumnosti nositelů veřejné moci. Městskému soudu v Praze, který byl podle § 110 odst. 4 s. ř. s. v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným ve zrušovacím rozhodnutí, nezbylo než žalobu zamítnout. Učinil tak rozsudkem ze dne 31. 5. 2016, čj. 9 Ad 2/2011-146, v němž převzal shora citované závěry Nejvyššího správního soudu, z nichž vyplývá nedůvodnost jednotlivých žalobních bodů. Proti zamítavému rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce ústavní stížnost. Ústavní soud této ústavní stížnosti vyhověl a nálezem ze dne 17. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 2332/16, rozhodl, že rozsudkem městského soudu byla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody žalobce na podnikání podle článku 26 odst. 1 a 2 ve spojení s článkem 31, článkem 3 odst. 1, článkem 4 odst. 3 a 4 Listiny a právo na soudní ochranu podle článku 36 odst. 1 a 2 tamtéž. Ústavní soud konstatoval, že v minulosti výslovně připustil, že v řízení podle § 39f a násl. zákona o veřejném zdravotním pojištění může dojít k zásahu do práva podnikat zaručeného článkem 26 odst. 1 Listiny (nález Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2015, sp. zn. I. ÚS 1251/14, bod 36). Práva podnikat se lze podle článku 41 Listiny domáhat pouze v mezích zákona, který pro ně stanoví podmínky, které však musejí být stanoveny, vykládány a uplatňovány ústavně konformním způsobem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 823/11, bod 27, a tam uvedenou judikaturu). Současně však nelze přehlížet, že Listina v článku 26 odst. 2 hovoří o možnosti omezit výkon určitých povolání a činností, což zahrnuje rovněž zásah do svobody se rozhodnout provozovat taková povolání či takové činnosti. Z ochranné funkce základních práv a svobod v této oblasti proto též plynou pozitivní závazky státu zajistit prostředí pro podnikání a jinou hospodářskou činnost zajišťující rovnost podmínek soutěže v tržním prostředí. To se týká i soutěže při plnění podmínek pro zařazení léčiv podle pravidel § 39c zákona o veřejném zdravotním pojištění, který je třeba vykládat ústavně konformně, bez možného znevýhodnění podnikatelů stanovením podmínek hrazení léčivých přípravků takovým způsobem, který možno považovat za zásah do práv těch, jimž je jejich produkt určen podle pravidel článku 31 ve spojení s článkem 3 odst. 1, článkem 4 odst. 3 a 4 Listiny, tedy bez neodůvodněného znevýhodnění některé ze skupin nositelů práva na ochranu zdraví. Za ústavně konformní výklad je přitom třeba považovat takový výklad, který je souladný s ústavním řádem jako celkem (nález ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 33/10, část V.) vycházející ze zásady jeho koherence, což v posuzovaném případě konkrétně znamená, že porušením práva podnikat a provozovat hospodářskou činnost je i omezení určité skupiny nositelů práva na ochranu zdraví v přístupu k takovému léčivému přípravku. Z uvedeného je zřejmé, že pro účely posouzení, zda nebylo zasaženo do žalobcova základního práva podnikat, je třeba posoudit, zda městský soud, byť vázán právním názorem Nevyššího správního soudu, provedl ústavně konformní interpretaci zákona, který při svém rozhodování aplikoval. Z tohoto důvodu je dle Ústavního soudu třeba zabývat se též námitkami žalobce založenými na právu na zdraví a právu na rovné postavení žen a mužů, neboť takové nerovné rozlišování by mohlo vytvářet nerovné podmínky hospodářské soutěže. Aby bylo možno prohlásit interpretaci zákona za ústavně konformní, musí být konformní z hlediska ústavního pořádku jako celku, a tudíž i z hlediska výše uvedených základních práv, která se do podmínek podnikání stěžovatelky nepřímo promítají. Ústavní soud se proto zabýval posouzením, zda soudem použitý výklad zákona byl v souladu s článkem 31 Listiny. Konstatoval, že v případě základního práva občanů na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle článku 31 věty druhé Listiny je zákonodárce povinen stanovit podmínky jeho realizace, včetně vymezení, která zdravotní péče a zdravotní pomůcky musí být občanům poskytovány bezplatně, tedy bez toho, aby za jejich poskytnutí vznikla občanům povinnost k jejich přímé úhradě. Podstata a smysl tohoto základního práva budou zachovány tehdy, bude-li občanům zaručeno bezplatné poskytnutí zdravotní péče a zdravotních pomůcek potřebných pro zlepšení nebo zachování jejich zdravotního stavu nebo zmírnění jejich utrpení, a to formou takového ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky. Naplnění práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle článku 31 věty druhé Listiny předpokládá, že úhrada z veřejného zdravotního pojištění se bude vztahovat nejen na jednotlivé výkony poskytovatele zdravotnických služeb, nýbrž i na léčivé přípravky a zdravotnické prostředky, jež jsou potřebné k dosažení žádoucího léčebného účinku (nález ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, bod 137). V posuzovaném případě dle Ústavního soudu došlo k situaci, kdy určitý léčivý přípravek nebude plně hrazen z důvodu, že ze systému veřejného zdravotního pojištění je již hrazen jiný léčivý přípravek, který slouží k léčbě jiných onemocnění, a je určen jiné skupině pacientů. Při zohlednění výše uvedených premis dovozených judikaturou Ústavního soudu, a při posouzení skutkového stavu v nyní řešené věci Ústavní soud uzavřel, že nelze jako ústavně konformní akceptovat takový rozsudek správních soudů ve formě výkladu tzv. podústavního práva, ze kterého plyne připuštění možnosti, že bude existovat široká (v podstatě přesně vymezená) skupina pacientů trpící onemocněním karcinomu prostaty, které není zajištěna alespoň jedna varianta bezplatného poskytnutí zdravotní péče podle článku 31 Listiny. Postup správních orgánů a obecných soudů byl toliko formalistický, když konstatovaly, že „pokud je ve skupině léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, alespoň jeden léčivý přípravek plně hrazený ze zdravotního pojištění, není možné postupovat při stanovení úhrady z veřejného zdravotního pojištění podle § 39c odst. 5 tohoto zákona“, namísto toho, aby zkoumaly skutečný smysl předmětných ustanovení, kterým je - v souladu s článkem 31 Listiny - zajištění bezplatné zdravotní péče pro okruh pacientů trpící typově stejným onemocněním, ale - aniž se současně zabývaly opodstatněností tvrzení žalobce, že jiný prostředek neexistuje. Ústavní soud shledal, že výklad zákona, který umožňuje dojít k závěru, že určitý léčivý přípravek nemá být plně hrazen z veřejného zdravotního pojištění (v řešeném případě léčivý přípravek proti karcinomu prostaty) pouze z důvodu, že již existuje plně hrazený léčivý přípravek, který slouží k léčbě zcela jiné nemoci (v řešeném případě léčivý přípravek proti karcinomu prsu) jiné omezené a vymezené skupiny pacientů a který objektivně nemůže být užíván jinými pacienty, než právě pacienty trpícími předmětnou nemocí (není tedy léčivým přípravkem terapeuticky zaměnitelným), zasahuje do samotné podstaty a smyslu ústavně zaručeného základního práva na ochranu zdraví dle článku 31 Listiny. Zákonné pravidlo, že z veřejného pojištění má být plně hrazen nejméně jeden léčivý přípravek z určité skupiny léků, je třeba ústavně konformně interpretovat tak, že musí být zohledňovány pouze léčivé přípravky, které jsou terapeuticky zaměnitelné, takže přitom nedochází k neodůvodněnému rozlišování mezi různými skupinami pacientů. Jiný postup je v rozporu s článkem 4 odst. 3 a 4 Listiny. Na základě výše uvedeného Ústavní soud konstatoval, že jestliže Nejvyšší správní soud založil svůj rozsudek ze dne 10. 3. 2016, čj. 4 As 292/2015-42, kterým byl následně vázán městský soud při vydání napadeného rozhodnutí, na tezi, že zákon nevyžaduje, aby plně hrazeným léčivým přípravkem byl „léčivý přípravek terapeuticky zaměnitelný s ostatními léčivými přípravky obsahujícími léčivé látky zařazené v téže skupině. Může tak nastat situace, že mezi léčivými přípravky v zásadě terapeuticky zaměnitelnými s obdobnou nebo blízkou účinností a bezpečností a s obdobným klinickým využitím (zařazenými do jedné referenční skupiny ve smyslu vyhlášky č. 384/2007 Sb., o seznamu referenčních skupin) nebude ani jeden léčivý přípravek plně hrazený z veřejného zdravotního pojištění.“, tak tento výklad přijatý Nejvyšší správním soudem je rozporný s článkem 31 Listiny z důvodů, které Ústavní soud uvedl výše, což se nepřímo promítá do podnikání stěžovatelky, byť ta se nemůže práva na ochranu zdraví přímo dovolávat bez souvislosti se svým podnikáním. V posuzovaném případě tak došlo k tomu, že napadený rozsudek vůči žalobci uplatnil zákon omezující jeho právo podnikat způsobem, který není ústavně konformní. Totéž platí pro jeho svobodu rozhodnout se podnikat formou výroby léčivého přípravku, při jejímž uplatnění má oprávnění očekávat, že bude podnikat za podmínek, které ho v rozporu s článkem 4 odst. 3 Listiny ve spojení s článkem 26 odst. 2 Listiny neznevýhodní. Ústavní soud tak uzavřel, že napadeným rozsudkem došlo k porušení žalobcova základního práva dle článku 26 odst. 1 a 2 Listiny. K tomuto závěru postačilo již samotné zjištění, že interpretace zákona použitá při rozhodování v nyní posuzované věci byla rozporná s článkem 31 Listiny. Poté, co byl jeho předchozí rozsudek ze dne 31. 5. 2016, čj. 9 Ad 2/2011-146, zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 2332/16, se městský soud danou věcí znovu meritorně zabýval. Při svém rozhodování již nebyl vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 10. 3. 2016, čj. 4 As 292/2015-42, neboť Ústavní soud tento názor (výklad) shledal rozporným s článkem 31 Listiny. Městský soud v Praze se za této situace „vrátil“ k závěrům, které zaujal již v prvním rozsudku vydaném v této věci, tj. v rozsudku sp. zn. 9 Ad 2/2011, protože tyto závěry plně korespondují s názorem Ústavního soudu o protiústavnosti a diskriminační povaze výkladu příslušných ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění, z něhož žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí vycházel. Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [76] Městský soud má ve shodě s názorem žalobce za to, že výklad klíčových ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který v souzené věci žalovaný zaujal, není v souladu se zákonem a zároveň není ani ústavně konformní, neboť ve výsledku popírá právo pacientů mužského pohlaví stižených karcinomem prostaty na bezplatnou zdravotní péči, která je jim garantována článkem 31 Listiny. Závěr o protiústavnosti tohoto výkladu byl ostatně důvodem, pro který Ústavní soud shora citovaným nálezem ze dne 17. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 2332/16, zrušil zamítavý rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2016, čj. 9 Ad 2/2011-146. [77] Je pravdou, že ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění vztahují požadavek na „nejméně jeden“, resp. „alespoň jeden“ plně hrazený léčivý přípravek nikoliv k referenční skupině léčivých přípravků, tj. ke skupině léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s obdobnou nebo blízkou účinností a bezpečností a obdobným klinickým využitím (§ 39c odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění), ale ke skupině léčivých látek uvedených v příloze č. 2 téhož zákona. Žalovanému lze přisvědčit v tom, že léčivé přípravky zařazené do jedné skupiny vzájemně terapeuticky zaměnitelných léčivých přípravků mohou náležet do různých skupin léčivých látek vymezených v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a naproti tomu léčivé přípravky náležející do jedné skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění mohou patřit do několika odlišných referenčních skupin vzájemně terapeuticky zaměnitelných léčivých přípravků. To je evidentně i případ skupiny č. 179 dle přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, která nese název „antagonisté hormonů a příbuzné látky používané v onkologii“. Do této skupiny patří nejen léčivé přípravky referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., užívané k léčbě karcinomu prostaty, ale též léčivé přípravky referenční skupiny č. 66/1 - antiestrogeny, p.o., užívané k léčbě karcinomu prsu (představitelem antiestrogenů je např. výše zmíněný léčivý přípravek Tamoxifen Ebewe 10mg por tbl nob 100x10mg). [78] V souzené věci Ústav při stanovení výše základní úhrady referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., na základě které pak stanovil výši úhrady v řízení posuzovaných léčivých přípravků, nepřistoupil k žalobcem (a jinými odvolateli) požadované úpravě úhrad tak, aby byl plně hrazen nejméně nákladný léčivý přípravek patřící do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., který zároveň náleží do skupiny č. 179 přílohy 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť vyšel ze zjištění, že existuje plně hrazený přípravek ze skupiny č. 179 přílohy 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, jímž je léčivý přípravek FASLODEX 250mg/5 ml inj sol 1x250mg/5ml, kód Ústavu 0028059. S poukazem na tento léčivý přípravek Ústav odmítl postupovat podle § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, přestože si musel být vědom toho, že léčivý přípravek FASLODEX (stejně jako léčivý přípravek Tamoxifen) vůbec nepatří mezi léčivé přípravky spadající do referenční skupiny č. 67/1 antiandrogeny, p.o., a nelze jej použít k farmakoterapii karcinomu prostaty, k níž jsou přípravky této referenční skupiny určeny. Takový postup považuje soud za nezákonný, ba dokonce za protiústavní. [79] Ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění nelze vykládat tak, že v každé skupině léčivých látek vymezené v příloze 2 tohoto zákona může být pouze jediný plně hrazený léčivý přípravek. Podle těchto ustanovení se v každé skupině léčivých látek uvedených v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění ze zdravotního pojištění vždy plně hradí nejméně jeden, resp. alespoň jeden léčivý přípravek. Zákon v žádném případě nezakazuje, aby plná úhrada byla v rámci jedné a téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění zajištěna pro více léčivých přípravků spadajících do téže skupiny, ba naopak takový stav výslovně předvídá. Pokud by zákonodárce usiloval o to, aby byl z léčivých přípravků patřících do jedné a téže skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění ze zdravotního pojištění plně hrazen vždy pouze jeden léčivý přípravek, nepoužil by ve zmíněných ustanoveních zákona slova „nejméně“ či „alespoň“. Jejich použitím zákonodárce výslovně připustil možnost, že ze zdravotního pojištění bude plně hrazeno více léčivých přípravků patřících do jedné a téže skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Využití této možnosti je dle náhledu soudu nezbytné právě v těch případech, kdy léčivé přípravky náležející do jedné skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění netvoří homogenní skupinu vzájemně terapeuticky zaměnitelných léčivých přípravků, ale jedná se o více heterogenních skupin léčivých přípravků patřících do odlišných referenčních skupin, jež jsou určeny k léčbě naprosto rozdílných nemocí, a kdy s ohledem na právo na bezplatnou zdravotní péči garantované článkem 31 Listiny nelze poukazovat na existenci jiného plně hrazeného léčivého přípravku z téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, jestliže tento slouží k léčbě zcela jiného onemocnění než léčivé přípravky, o kterých je rozhodováno. [80] Striktní trvání Ústavu a potažmo též žalovaného na tom, že přiznání plné úhrady ze zdravotního pojištění některému z posuzovaných léčivých přípravků referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., brání skutečnost, že ze zdravotního pojištění je již plně hrazen léčivý přípravek FASLODEX, který sice patří do téže skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění pod číslem 179, avšak nejedná se o přípravek spadající do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., a nelze jej vůbec použít k farmakoterapii karcinomu prostaty, k níž jsou přípravky referenční skupiny č. 67/1 určeny, považuje soud za nezákonné a absurdní. Tento právní názor správních orgánů obou stupňů ve svém důsledku vede k tomu, že žádný z léčivých přípravků referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., užívaných k farmakoterapii karcinomu prostaty, nemá zajištěnou plnou úhradu ze zdravotního pojištění. Tím je všem mužům v České republice stiženým karcinomem prostaty bráněno v přístupu k bezplatné zdravotní péči, kterou jim garantuje článek 31 Listiny, a to s nepřijatelným poukazem na existenci plně hrazeného léku určeného k léčbě zcela jiného onemocnění (karcinomu prsu u žen). Ve své podstatě jde o jednání, kterým je jedna skupina onkologických pacientů z důvodu svého pohlaví znevýhodněna oproti druhé skupině v přístupu ke zdravotní péči. Takové jednání lze vskutku označit minimálně za nepřímou diskriminaci ve smyslu § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona. [81] Městskému soudu na tomto místě nezbývá než znovu poukázat na klíčový závěr Ústavního soudu vztahující se k dané věci, podle něhož „výklad zákona, který umožňuje dojít k závěru, že určitý léčivý přípravek nemá být plně hrazen z veřejného zdravotního pojištění (v řešeném případě léčivý přípravek proti karcinomu prostaty) pouze z důvodu, že již existuje plně hrazený léčivý přípravek, který slouží k léčbě zcela jiné nemoci (v řešeném případě léčivý přípravek proti karcinomu prsu) jiné omezené a vymezené skupiny pacientů a který objektivně nemůže být užíván jinými pacienty, než právě pacienty trpícími předmětnou nemocí (není tedy léčivým přípravkem terapeuticky zaměnitelným), zasahuje do samotné podstaty a smyslu ústavně zaručeného základního práva na ochranu zdraví dle článku 31 Listiny. Zákonné pravidlo, že z veřejného pojištění má být plně hrazen nejméně jeden léčivý přípravek z určité skupiny léků, je třeba ústavně konformně interpretovat tak, že musí být zohledňovány pouze léčivé přípravky, které jsou terapeuticky zaměnitelné, takže přitom nedochází k neodůvodněnému rozlišování mezi různými skupinami pacientů. Jiný postup je v rozporu s článkem 4 odst. 3 a 4 Listiny.“ [82] K závěrům, které zaujal Ústavní soud v usnesení ze dne 14. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 591/09, městský soud uvádí, že tyto závěry argumentaci žalovaného nepodporují, neboť Ústavní soud v uvedeném rozhodnutí řešil zcela jinou otázku. Na rozdíl od stěžovatele, který ústavní stížností inicioval řízení v uvedené věci u Ústavního soudu, se žalobce v nyní projednávané věci nedomáhá toho, aby právní úprava zaručila pojištěncům takový plně hrazený lék, který by jim ze zdravotního hlediska nejlépe vyhovoval, nebo aby jim zajistila neomezenou dostupnost léků v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy. Žalobcova tvrzení jsou zcela odlišná – jsou založena na právu pojištěnců na alespoň jeden plně hrazený léčivý přípravek ve skupině léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který by byl použitelný k řádné farmakoterapii jejich onemocnění. [83] Městský soud nikterak nezpochybňuje obecná východiska, na základě kterých Ústavní soud ve věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 591/09 rozhodl. Není pochyb o tom, že systém veřejného pojištění je jako každý pojišťovací systém limitován objemem finančních prostředků na úhradu zdravotní péče, který se získává na základě povinnosti platit pojistné na všeobecné zdravotní pojištění. Tento limitující faktor je přitom přímo obsažen v článku 31, větě druhé Listiny, kdy je nárok občanů na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky vázán na ústavní požadavek a rámec veřejného pojištění. Jak rovněž konstatoval Ústavní soud, normativní obsah ústavní normy článku 31 Listiny je omezen článkem 41 odst. 1 Listiny, protože se ho jako práva lze dovolat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Je proto třeba respektovat, že právo na zdravotní péči je možno uplatňovat jen za podmínek, které stanoví zákon. Ten nepochybně musí vyhovovat obecnému ustanovení Listiny, a to článku 4, který zákonodárce opravňuje k omezení určitého základního práva zákonem, a zároveň stanoví, že toto omezení musí platit stejně pro stejné případy a vždy musí šetřit podstatu a smysl omezovaného práva či svobody. Zákon upravující práva plynoucí z článku 31 Listiny tak nesmí mít diskriminační povahu, podmínky, za nichž je možno tato práva uplatňovat, jím musí být stanoveny tak, aby všem občanům byl zajištěn spravedlivý – tedy i vznik možných nerovností vylučující – způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality. [84] Výklad zákona o veřejném zdravotním pojištění, který žalovaný zaujal v napadeném rozhodnutí, je však v příkrém rozporu s požadavky, které musí tento zákon dle Ústavního soudu splňovat. Diskriminačním způsobem totiž popírá právo mužů stižených karcinomem prostaty na bezplatnou zdravotní péči zahrnující alespoň jeden léčivý přípravek plně hrazený ze zdravotního pojištění, který by byl použitelný k farmakoterapii jejich onemocnění. Výklad žalovaného není založen na přípustných, zákonem stanovených mezích základního práva občanů na bezplatnou zdravotní péči, ale uvedené základní právo zcela popírá. Nejedná se o výklad, jenž by pacientům s karcinomem prostaty – slovy Ústavního soudu řečeno – zajišťoval „spravedlivý – tedy i vznik možných nerovností vylučující – způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality.“ [85] Jak ve vztahu k nyní projednávané věci výslovně konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 2332/16, „[v]ýklad zákona, upravujícího práva plynoucí z čl. 31 Listiny, tak nesmí mít diskriminační povahu. Podmínky, za nichž je možno právo na bezplatnou zdravotní péči uplatňovat, pak musí být stanoveny tak, aby všem nositelům práva na zdravotní péči byl zajištěn ústavně konformní způsob přístupu ke zdravotní péči, a to rovněž bez rozdílu pohlaví podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Nelze tedy akceptovat stav, kdy široké skupině pacientů s onemocněním karcinomu prostaty je – přinejmenším podle tvrzení stěžovatelky (tj. žalobce) – odepřena bezplatná zdravotní péče jen a pouze z toho důvodu, že se ve skupině léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění nachází jiný bezplatný lék na zcela jiné onemocnění, přičemž tento lék je pro ně nepoužitelný.“ [86] K poukazu na rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2008, z něhož žalobce dovozuje porušení § 2 odst. 4 správního řádu tím, že při rozhodování podobných případů vznikly nedůvodné rozdíly, soud uvádí, že ve zmíněném rozhodnutí žalovaný řešil odlišnou problematiku, týkající se způsobu výběru nejméně nákladného léčivého přípravku. V prvním odstavci na straně 10 rozhodnutí vymezil, jaká kritéria (faktory) kromě ceny je nutno brát při výběru nejméně nákladného léčivého přípravku v úvahu. Tyto závěry správního orgánu dle náhledu soudu nesouvisí s otázkou, která je předmětem sporu v nyní projednávané věci, tj. s otázkou práva pacienta na alespoň jeden plně hrazený léčivý přípravek, jenž by byl použitelný k řádné farmakoterapii jeho onemocnění. Z téhož důvodu neobstojí ani námitka porušení směrnice č. 89/105/EHS, kterou žalobce v této souvislosti vznesl. [87] Pravdou ovšem je, že v témže rozhodnutí v posledním odstavci na straně 9 žalovaný uvedl, že „[v]ýkladem lze dospět k názoru, že úmyslem zákonodárce je ve skupinách léčivých přípravků uvedených v příloze č. 2 zabezpečit pojištěnci plně hrazený přípravek použitelný pro řádnou farmakoterapii“. Vydáním napadeného rozhodnutí, jímž je pojištěncům stiženým karcinomem prostaty de facto upíráno právo na plně hrazený léčivý přípravek ze skupiny č. 179 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který by byl použitelný pro řádnou farmakoterapii jejich onemocnění, však žalovaný tento názor, se kterým se soud ztotožňuje, popřel. [88] Žalobní tvrzení, podle kterého žalovaný napadeným rozhodnutím odepřel celé mužské populaci možnost přístupu k plně hrazenému léčivému přípravku (použitelnému k řádné farmakoterapii karcinomu prostaty), je bohužel pravdivým konstatováním a soud na něm neshledává nic tendenčního. K tomu lze jen dodat, že žalovaný v průběhu řízení žádný léčivý přípravek ze skupiny č. 179 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, jenž by byl použitelný k farmakoterapii uvedeného onemocnění a byl by plně hrazen z veřejného pojištění, neoznačil. [89] V rozsudku ze dne 15. 7. 2015, čj. 10 Ad 23/2010-181, na který poukázal žalovaný při jednání před soudem, se desátý senát správního úseku Městského soudu v Praze vyjádřil k otázce výkladu § 15 odst. 5 ve spojení s § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění pouze nad rámec řešené věci. Úvahy o hmotněprávní aplikaci těchto ustanovení ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu, které bylo předmětem jeho přezkumu, označil za předčasné s tím, že nebylo-li v řízení postaveno najisto, zda a jaký léčivý přípravek splňoval podmínky § 15 odst. 5 zákona, nelze přezkoumat úvahy Ústavu a žalovaného vztahující se k případné aplikaci § 39c odst. 5 zákona. Soud nicméně ve zmíněném rozsudku nad rámec věci samé konstatoval, že námitka žalobců předpokládá takový výklad § 15 odst. 5 ve spojení s § 39c odst. 5 zákona, který by ve svém důsledku vedl k tomu, aby byl plně hrazen vždy alespoň jeden přípravek použitelný pro řádnou farmakoterapii, tedy v zásadě vždy alespoň jeden přípravek z příslušné referenční skupiny podle vyhlášky č. 92/2008 Sb. Takový výklad však podle soudu z gramatického výkladu textu zákona nevyplývá a v podobě zastávané žalobci (tedy bezvýjimečné zajištění řádné farmakoterapie u každého pojištěnce) jej nelze dovozovat ani výkladem teleologickým. S poukazem na rozdíl mezi referenčními skupinami a skupinami přílohy č. 2 zákona pak soud dovodil že „zákon, vycházeje z jeho gramatického znění, zaručuje plnou úhradu nejméně jednoho léčivého přípravku ze skupin látek podle přílohy č. 2 zákona, nikoliv léčivého přípravku z každé referenční skupiny podle vyhlášky § 39c odst. 1 ve spojení s vyhláškou č. 92/2008 Sb.“ [90] S výkladem § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který obiter dictum zaujal desátý senát správního úseku Městského soudu v Praze v rozsudku ze dne 15. 7. 2015, čj. 10 Ad 23/2010-181, se devátý senát se neztotožňuje, neboť se jedná o čistě gramatický výklad textu právní normy, který navíc nebere v potaz zákonem stanovenou možnost, aby ze zdravotního pojištění bylo plně hrazeno více léčivých přípravků patřících do jedné a téže skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění (viz výše). Požadavek na to, aby ze skupiny léčivých látek vymezené v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění byl plně hrazen alespoň jeden přípravek použitelný pro řádnou farmakoterapii pacientů s karcinomem prostaty, vychází dle devátého senátu ze základního práva na bezplatnou zdravotní péči, které je garantováno článkem 31 Listiny. S pomocí ústavně konformního výkladu klíčových ustanovení § 15 odst. 5 a § 39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění lze tomuto požadavku dostát. [91] Městský soud závěrem uvádí, že při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí mohl posuzovat pouze ta skutková zjištění a právní závěry, které žalovaný vtělil do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Protože to nikdo z účastníků ani netvrdil, soud v řízení o žalobě nezkoumal, zda ke dni vydání napadeného rozhodnutí existoval nějaký plně hrazený léčivý přípravek, který by byl určen pro léčbu pacientů s karcinomem prostaty. Žalobce svými tvrzeními tuto skutečnost výslovně popíral, žalovaný pak tato žalobní tvrzení žádnou relevantní argumentací nezpochybnil a ani v průběhu řízení neoznačil žádný léčivý přípravek ze skupiny č. 179 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, jenž by byl použitelný k farmakoterapii uvedeného onemocnění a byl k datu vydání napadeného rozhodnutí plně hrazen z prostředků veřejného pojištění. Napadené rozhodnutí je zbudováno na závěru, že není možné přistoupit na žalobcem (a jinými odvolateli) požadovanou úpravu úhrad tak, aby byl plně hrazen nejméně nákladný léčivý přípravek patřící do referenční skupiny č. 67/1 - antiandrogeny, p.o., který zároveň náleží do skupiny č. 179 přílohy 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, protože ve skupině č. 179 přílohy 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění již existuje plně hrazený léčivý přípravek FASLODEX 250mg/5 ml inj sol 1x250mg/5ml. O existenci jiného plně hrazeného léčivého přípravku, který by ovšem byl určen pro léčbu pacientů trpících onemocněním karcinomu prostaty, není v napadeném rozhodnutí ani zmínka. Hypotetická možnost existence takového přípravku není způsobilá zvrátit závěr soudu o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, resp. toho právního posouzení věci, které žalovaný vtělil do odůvodnění napadeného rozhodnutí.

decision_970.txt

k § 98 odst. 1 a 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů Dle § 98 odst. 1 a 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, odpovídá bezpečnostní sbor za škodu, která vznikla příslušníkovi při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby, a která vznikla porušením právní povinnosti, jež sice není v rozporu s právní normou, ale je v rozporu s dobrými mravy. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 6. 2018, čj. 22 Ad 10/2017-28) Prejudikatura: č. 26/1977 Sb. NS. Věc: Vladimíra K. proti Generálnímu řediteli Vězeňské služby ČR o náhradu škody. Dne 7. 8. 2015 v dopoledních hodinách vznesla žalobkyně vůči svému nadřízenému (vedoucímu oddělení vězeňské stráže Věznice a ústavu pro výkon zabezpečovací detence Opava) požadavek na změnu dosažitelnosti v době víkendu s odkazem na množství již odpracovaných přesčasových hodin a možnost zastoupení některým z jejích spolupracovníků z jiné pracovní směny. Kolem 12:00 téhož dne se žalobkyně na výzvu svého nadřízeného dostavila do místnosti eskortní směny, kde měla v přítomnosti dalších šesti spolupracovníků a svého nadřízeného podle jeho pokynu přednést opakovaně svůj požadavek na změnu dosažitelnosti. Následná výměna názorů, při které, jak vyplývá ze spisu, měla žalobkyně na rozdíl od ostatních účastníků po celou dobu stát, se měla týkat rozdělení pracovních směn a měla být vedena konfrontačním způsobem. Po ukončení této schůzky se měla žalobkyně dostavit za jedním ze svých spolupracovníků, který ve své výpovědi potvrdil její silně rozrušený psychický stav. V následujícím týdnu kontaktovala žalobkyně psychiatričku s žádostí o pomoc. Dne 19. 8. 2015 se žalobkyně dostavila na vyšetření. Žalobkyni byla diagnostikována posttraumatická stresová porucha s panickou úzkostí a nařízena medikace. Lékařská zpráva kvalifikovala následek jako akutní depresivní a stresový syndrom potvrzený psychiatrickým pracovištěm (položka 22) a hodnotila jej ve výši 200 bodů. Dne 14. 8. 2015 (pátek) byla žalobkyně uznána práce neschopnou, což bylo zaměstnavateli oznámeno telefonicky dne 16. 8. 2015 (neděle). Pracovní neschopnost trvala do 30. 9.2015. V průběhu měsíce srpna kontaktovala žalobkyně s žádostí o prošetření události místopředsedu Nezávislého odborového orgánu Policie ČR. Událost byla následně prošetřena odborem kontroly Generálního ředitelství Vězeňské služby ČR a ve formě informace postoupena Generálnímu řediteli Vězeňské služby ČR. Ze závěrů v informaci obsažených vyplynulo, že pracovní směny nebyly rozloženy zcela rovnoměrně a bylo možné jejich efektivnější plánování, za což je plně odpovědné vedení věznice. Ke konfrontaci ze dne 7. 8. 2015 informace uvedla, že řešení žádosti žalobkyně způsobem, který zvolil její nadřízený, bylo nevhodné. Dne 29. 3. 2017 nevyhověl ředitel Věznice a ústavu pro výkon zabezpečovací detence Vězeňské služby ČR Opava žádosti žalobkyně o náhradu škody na zdraví ve výši 62 743 Kč, která měla vzniknout v důsledku jednání nadřízeného pracovníka žalobkyně. Odvolání žalobkyně zamítl Generální ředitel Vězeňské služby ČR dne 2. 6. 2017. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 17. 8. 2017 žalobu. Žalobkyně byla přesvědčena, že ve spisovém materiálu, zejména pak v prvostupňovém rozhodnutí, je obsažen a vyhodnocen dostatek důkazů potřebných pro prokázání jednání nadřízeného a příčinné souvislosti tohoto jednání a škodlivého následku v podobě zhoršeného psychického stavu. Skutkový stav byl podle žalobkyně dostatečně prokázán provedeným šetřením orgánu generálního ředitele Vězeňské služby ČR, výpověďmi dvou spolupracovníků žalobkyně, kteří ve výpovědích obsažených ve spisovém materiálu ke správnímu řízení popisují zhoršený psychický stav žalobkyně po návratu z jednání s nadřízeným, výpovědí nadřízeného, který se k jednání měl přiznat a v rozhodnutí ředitele věznice jako orgánu prvního stupně. Škodlivý následek pak prokázala vedle již zmíněných výpovědí nastalá pracovní neschopnost a zpráva ošetřujícího lékaře, který škodu způsobenou žalobkyni vyčíslil ve výši 200 bodů. Příčinná souvislost je dle žalobkyně nadále zcela zřejmá. Ředitel věznice ve svém rozhodnutí vyhodnotil zjištěný skutkový stav zcela účelově a své rozhodnutí podřídil obraně svého podřízeného (nadřízeného žalobkyně), aby zamezil odpovědnosti Vězeňské služby ČR za jednání svého zaměstnance. Obdobného zkreslování se pak podle žalobkyně ve svém rozhodnutí dopustil i generální ředitel vězeňské služby v rozhodnutí o odvolání žalobkyně. V rozhodnutí je opomíjena celá řada skutečností. Žalobkyně se k jednání s nadřízeným musela dostavit podle rozkazu nadřízeného a rovněž nežádala o změnu eskortních směn, ale o změnu dosažitelnosti během následujícího víkendu. K lékaři se žalobkyně dostavila již v den následující po jednání s nadřízeným, nikoliv po devíti dnech, jak uvádí rozhodnutí, což bylo známo i nadřízenému, který ji v tentýž den kontaktoval a oznámil jí zahájení kázeňského řízení. Tvrzené přiznání svého podílu na celé situaci je zcela v rozporu s názorem žalobkyně a vyplývá toliko z vyjádření ředitele věznice. Ve svém vyjádření žalovaný konstatoval, že žalobkyně byla dne 7. 8. 2015 po dobu přibližně 45 minut vystavena výhružkám a nevybíravým útokům ze strany spolupracovníků a na základě této skutečnosti uplatnila vůči zaměstnavateli nárok na náhradu škody jako náhradu za ztrátu výdělku představovanou rozdílem mezi služebním příjmem a nemocenskou dávkou. Pracovní neschopnost způsobená zhoršeným psychickým stavem trvala v období od 16. 8. 2015 do 1. 10. 2015. Skutkový děj nebyl kvalifikován jako pracovní úraz a proto připadá v úvahu posouzení podle § 98 odst. 2 zákona o služebním poměru. Základními podmínkami takového nároku jsou poškození zdraví vzniklé jiným způsobem než služebním úrazem či nemocí, porušení právní povinnosti při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ní, škoda na zdraví příslušníka a příčinná souvislost mezi porušením povinnosti a vzniklou škodou. K žádnému poškození zdraví žalobkyně v důsledku porušení právních předpisů ze strany nadřízeného a dalších spolupracovníků však podle žalovaného nedošlo, ačkoliv celé jednání lze označit za vybočení z pravidel služební zdvořilosti. Žalovaný měl dále za to, že skutkový stav byl zjištěn v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí dostatečně a bez důvodných pochybností. Veškeré zjištěné důkazy byly řádně posouzeny a rovněž byly vypořádány všechny námitky žalobkyně. Závěry žalobkyně o tom, že příčinná souvislost je v dané věci automaticky prokázána, pokud jsou zjištěny některé nedostatky v postupu nadřízeného, jsou mylné. Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [23] V dalších žalobních námitkách pak žalobkyni dle názoru krajského soudu přisvědčit lze. Jak žalobkyně, tak žalovaný totožně konstatují, že žalobkyně byla ve výše uvedeném období v pracovní neschopnosti z důvodu dočasně zhoršeného psychického stavu. Žalovaný přitom zpochybňuje formu stanovení způsobené újmy v podobě lékařské zprávy. Obě strany sporu se však ztotožňují se závěrem (jak vyplývá z žaloby, vyjádření k žalobě a také napadeného rozhodnutí), že k verbální konfrontaci dne 7. 8. 2015 došlo v důsledku jednání nadřízeného žalobkyně. Žalovaný na rozdíl od žalobkyně stále trvá na tom, že k újmě na zdraví žalobkyně nedošlo v důsledku porušení právních předpisů nadřízeným. Právě tento závěr žalovaného lze označit za nesprávný. Z výše popsaného šetření odboru kontroly generálního ředitelství jednoznačně vyplývá, že na straně nadřízeného jakožto osoby ve služebním poměru k Vězeňské službě Policie CŘ došlo ke zcela zjevnému selhání při projednávání pracovních záležitostí. Vytvoření takto nepřívětivé konfrontační situace, při které je žalobkyně de facto donucena vznést v dané situaci odůvodněnou námitku směřující proti organizaci pracovních směn za přítomnosti kolegů, je zcela nesprávným postupem, kterým je za určitých okolností (jakou může být například tvrzená pociťovaná přepracovanost žalobkyně) možné přivodit psychickou újmu, která v konečném důsledku způsobí stav pracovní neschopnosti. Žalovanému lze sice přisvědčit v jeho úvaze, že se nejedná o škodu na zdraví při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání podle § 100 a násl. služebního zákona, závěr o nemožnosti aplikace § 98 odst. 1 a 2 služebního zákona o obecné odpovědnosti za škodu a jinou škodu na zdraví však správný není. [24] Znění § 98 odst. 1 služebního zákona, který stanovuje podmínky aplikace i pro odstavec 2 téhož ustanovení, lze v nyní projednávané věci obsahově ztotožnit s § 265 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, který v pracovním právu plní v zásadě stejný účel jako dotčené ustanovení služebního zákona. Ustanovení zákoníku práce bylo do současné právní úpravy v téže podobě přeneseno z předcházejícího zákoníku práce, tedy zákona č. 65/1965 Sb. Krajský soud ve své úvaze dospěl k závěru, že judikatura vztahující se k dotčenému ustanovení zákoníku práce je proto aplikovatelná i na nyní projednávaný případ. Z ní pak vyplývá, že odpovědnost zaměstnavatele se zakládá nejen porušením právního předpisu, jak žalovaný ve svém vyjádření k žalobě nesprávně uvádí, ale i porušením právní povinnosti. Takovou právní povinností pak může být nejen povinnost vyplývající z litery zákona, ale i porušení povinnosti mravní, jak se konstatuje již v rozsudku Krajského soudu Praze ze dne 27. 6. 1974, sp. zn. 14 Co 216/74, č. 26/1977 Sb. NS. V rozhodnutí se uvádí: „V ustanovení § 187 odst. 1 zákoníku práce jde o škodu, která vznikla pracovníkovi při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním, a která vznikla porušením právní povinnosti nebo úmyslným jednáním, jež sice není v rozporu s právní normou, ale je v rozporu s pravidly socialistického soužití (nyní úmyslným jednáním proti dobrým mravům). Nerozhoduje, zda k protiprávnosti došlo zaviněným jednáním anebo bez zavinění; nerozhoduje také, zda právní povinnost porušil pracovník organizace nebo jiná osoba nebo jiná organizace. V případech uvedených v ustanovení § 187 odst. 2 zákoníku práce nezáleží na tom, při jaké činnosti vznikla poškozenému škoda. Rozhodné však je, z jakého jednání organizace nebo pracovníků, kteří jednají jejím jménem, vznikla pracovníkovi škoda.“ Je tedy zjevné, že jednání nadřízeného je v daném případě způsobilé založit odpovědnost zaměstnavatele za škodu. [25] Vedle porušení právní povinnosti podle obsahu § 98 odst. 1 služebního zákona ve spojení s výše citovanou judikaturou je další podmínkou nezbytnou k založení odpovědnosti zaměstnavatele za způsobenou škodu porušení takové povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ní nebo pro její výkon. Krajský soud dospěl k závěru, že i tato podmínka je naplněna. K události, která zapříčinila zhoršení psychického stavu žalobkyně, došlo totiž, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, v pracovní době, na pracovišti, za situace, která byla vyvolána rozkazem nadřízeného žalobkyně a předmětem jednání byla organizace pracovních směn. V dané situaci se tak jednoznačně jedná o porušení právní povinnosti v přímé souvislosti s výkonem služby a obě podmínky pro založení odpovědnosti zaměstnavatele za škodu podle tohoto ustanovení jsou tak naplněny. [26] Jak vyplývá z výše uvedeného, na uplatněný nárok na náhradu škody nemá vliv, zda z šetření vyplynula odpovědnost nadřízeného za kázeňský přestupek či nikoliv, podstatné je, zda ke škodě došlo v důsledku porušení povinnosti jako takové. Zcela stejný závěr pak lze učinit i v případě osobního usmíření mezi nadřízeným a žalobkyní, ze kterého není patrný žádný krok žalobkyně směřující k vzdání se nároku na náhradu škody. Jestliže v následujícím správním řízení dojde správní orgán k závěru, že žalobkyně rovněž nese částečnou odpovědnost za způsob, jakým probíhalo jednání, v důsledku kterého došlo k její pracovní neschopnosti, je nezbytné, aby tuto odpovědnost správně a dostatečně odůvodnil. [27] V závěru považuje krajský soud za nezbytné vytknout správním orgánům prosté konstatování, že žalobkyní předložená lékařská zpráva je jako doklad pro stanovení výše náhrady škody nedostatečná. Byť je pravdou, že zpráva neobsahuje mj. poučení o možnosti přezkumu a nesplňuje tak parametry posudku, je postup správního orgánu v rozporu s § 180 odst. 1 zákona o služebním poměru a § 56 správního řádu. Vzhledem k předmětu celého správního řízení je vyjasnění charakteru újmy a případné výše způsobené škody nutné považovat za zásadní důkaz pro správné vyhodnocení žádosti žalobkyně. Správní orgán si v dané situaci měl řádně opatřit podklady potřebné pro rozhodnutí a nikoliv stroze konstatovat, že žalobkyní předložená zpráva je nedostatečná.

decision_971.txt

k § 4 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění zákonů č. 93/2004 Sb., č. 163/2006 Sb., č. 216/2007 Sb., č. 436/2009 Sb. a č. 39/2015 Sb. Změna záměru, který neměl od počátku objektivně omezený časový rozsah provozu, spočívající v prodloužení životnosti zařízení (jeho přizpůsobení novým zákonným požadavkům), nepodléhá obligatornímu posouzení vlivů na životní prostředí, ledaže by vedla k zvýšení aktuální kapacity či rozsahu záměru překračujících zákonem stanovený limit nebo by sama o sobě spadala pod přílohu č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2018, čj. 6 As 91/2018-74) Prejudikatura: č. 3502/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 24. 10. 1996, Kraaijeveld a další (C-72/95, Sb. rozh., s. I-05403), ze dne 28. 2. 2008, Abraham a další (C-2/07, Sb. rozh., s. I-01197), ze dne 25. 7. 2008 Eccologistas en Acción-CODA (C-142/07, Sb. rozh., s. I-06097) a ze dne 3. 3. 2011, Komise proti Irsku (C-50/09, Sb. rozh., s. I-00873). Věc: Zapsaný spolek Frank Bold Society proti Ministerstvu průmyslu a obchodu, za účasti akciové společnosti Sev.en EC, o posuzování vlivů změny záměru na životní prostředí, o kasační stížnosti žalobce. Osoba zúčastněná na řízení provozuje tepelnou elektrárnu Chvaletice. Na základě její žádosti vydalo Ministerstvo průmyslu a obchodu, odbor stavební úřad, dne 8. června 2015 stavební povolení na stavbu „Sekundární denitrifikace bloků B3, B4“. Tentýž stavební úřad vydal dne 14. března 2016, opět na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení, stavební povolení na stavbu „Rekonstrukce elektrostatických odlučovačů na blocích B3, B4 v 7EC“. Žalobce podal proti oběma rozhodnutím rozklad, v němž zejména namítal, že měly být předem posouzeny vlivy záměru, který byl oběma napadenými rozhodnutími povolen, na životní prostředí (proces EIA), což se nestalo. Ministr průmyslu a obchodu zamítl dne 15. června 2016 rozklad žalobce proti oběma stavebním povolením. Tato rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 6. února 2018, čj. 6 A 130/2016-192. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že rozsudek je v některých bodech nepřezkoumatelný, v jiných trpí špatným právním posouzením věci. Stěžovatel vycházel z teze, že s ohledem na smysl a účel zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je potřeba v něm použitý pojem „změna záměru“ vykládat široce, k čemuž také bohatě citoval judikaturu Soudního dvora. Podle stěžovatele záměr osoby zúčastněné na řízení spočíval v celkové renovaci elektrárny Chvaletice. V důsledku této změny by došlo k prodloužení její životnosti v právním slova smyslu – elektrárna, která by k roku 2020 musela s největší pravděpodobností ukončit činnost nebo přinejmenším značně omezit výrobu, protože by přestala splňovat nové emisní limity, by mohla být v důsledku instalace nových technologií provozována nadále přinejmenším po dobu dalších deseti let (tj. do roku 2030). Podle stěžovatele šlo tudíž o časové rozšíření rozsahu záměru spočívající ve skokovém prodloužení doby životnosti daného zařízení. Fakticky by se tím v letech 2020 až 2030 navýšila kapacita elektrárny o celý výkon obou dotčených bloků B3 a B4 (2 x 192 MW), což by znamenalo překročení limitní hodnoty 200 MW podle bodu č. 3.1 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Na tom podle stěžovatele nic nemění argument žalovaného a městského soudu, že stavební povolení elektrárny Chvaletice neobsahuje žádné časové omezení pro její provoz. Životnost zařízení nelze rekonstrukcemi prodlužovat do nekonečna. Záměr rozhodně nemá charakter běžné údržby či opravy, o čemž svědčí nejen vyjádření provozovatele na jeho webových stránkách, ale též fakt, že se má zvýšit objem obestavěného prostoru elektrárny o 5 400 m2, tj. o 16 % původního objemu. Stěžovatel dále poukázal na to, že i když výsledkem záměru má být snížení emisí prachu a dusíku díky instalaci nových čisticích technologií, záměr má zároveň i negativní vliv na životní prostředí, neboť dojde k zvýšení emisí oxidu uhelnatého (CO) o 117 t/rok, zvýšení příspěvku elektrárny k celkové úrovni znečištění ovzduší oxidem siřičitým (SO2) o 23–64 % a dále vzniknou zcela nové emise amoniaku (NH3) v množství 57 t/rok. Oba záměry měly být posouzeny společně z důvodu jejich spojení do jedné veřejné zakázky, časové a místní souvislosti a s ohledem na jejich synergický vliv na životní prostředí. To se však nikdy nestalo, na rozdíl od toho, co tvrdil ve svém rozsudku městský soud. Ministerstvo životního prostředí se vyjadřovalo pouze k denitrifikaci jako možnému zdroji amoniaku, nikdy ne k celému záměru prodloužení životnosti elektrárny. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že jako orgán veřejné moci je vázán zákonem a musí se omezit výhradně na zkoumání, zda změna samotná svou vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, popř. zda záměr nemá významný nepříznivý vliv na životní prostředí, což v daném případě nebylo splněno. Z hlediska rozsahu by nedošlo ani ke zvýšení výrobní kapacity elektrárny, ani ke změně výrobního postupu, ale pouze k obměně a doplnění určitých technologických částí tak, aby zařízení i nadále splňovalo legislativní požadavky. Stěžovatelův koncept „právní životnosti“ žalovaný odmítl, neboť nemá žádnou oporu v zákoně. Pokud jde o vliv na životní prostředí, ten ve vztahu k denitrifikační technologii hodnotil Krajský úřad Pardubického kraje a neshledal, že by bylo nutné provést zjišťovací řízení. To vychází z faktu, že dopady záměru na životní prostředí budou převážně pozitivní (snížení emisí oxidů dusíku), významné negativní vlivy se nepředpokládají, jak uzavírá i rozptylová studie. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že by stavebními zásahy nedošlo ke změně původního záměru, tj. hnědouhelné elektrárny. Z hlediska rozsahu či kapacity by elektrárna nadále vyráběla stejné množství energie, jen s menší zátěží pro životní prostředí. Došlo by pouze k výměně již existujících komponentů (elektrostatické odlučovače zachycující prach) a k výstavbě zařízení pro skladování chemických látek sloužících k denitrifikaci výrobního procesu. Obestavěný prostor nehraje z hlediska instalovaného výkonu zařízení žádnou roli. V této souvislosti osoba zúčastněná zpochybnila odkazy stěžovatele na judikaturu Soudního dvora jako dezinterpretující. Tato judikatura nic o „časovém rozsahu“ ani době životnosti zařízení neuvádí, ba naopak z ní vyplývá, že za změnu záměru lze považovat toliko změnu fakticky rovnocennou nové výstavbě, jak osoba zúčastněná dovodila ve svém vyjádření rozborem jednotlivých rozsudků Soudního dvora a stanoviska Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy, na které odkazoval stěžovatel. Na vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné reagoval stěžovatel replikou, v níž poukázal na ústavní právo na příznivé životní prostředí a na ústavní příkaz, aby stát dbal o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Naopak odmítl snahu žalovaného zaštiťovat se ústavním zákazem činit to, co zákon nepředvídá, neboť v daném případě se stěžovatel na žalovaném domáhá zákonného postupu. Stěžovatel se dále odvolal na obecné právní principy nestrannosti a předvídatelnosti. V této souvislosti poukázal na fakt, že procesem EIA (resp. zjišťovacím řízením) prošla v minulosti řada srovnatelných záměrů, např. denitrifikace elektrárny Třebovice a teplárny Karviná či ekologizace teplárny Chomutov. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [11] Stručně řečeno, Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem v tom směru, že oba záměry (denitrifikace a renovace odprášení na blocích B3 a B4 elektrárny Chvaletice) nedosáhly svou vlastní kapacitou nebo rozsahem příslušné limitní hodnoty, a to ani ve vzájemné kombinaci. Správním orgánům tudíž nevznikla povinnost obligatorně posoudit jejich vliv na životní prostředí podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o EIA. Rozsudek městského soudu však Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako částečně nepřezkoumatelný v druhé otázce, totiž zda záměry (zejména záměr denitrifikace výroby) nemohly mít významný negativní vliv na životní prostředí a tudíž zda k nim nemělo být provedeno zjišťovací řízení podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o EIA. Tento náhled nyní Nejvyšší správní soud podrobněji rozvede. IIIa. Změna kapacity nebo rozsahu záměru dosahující limitní hodnoty [12] Podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném od 1. dubna 2015 do 31. října 2017, byly předmětem posuzování záměry uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii I a změny těchto záměrů, pokud změna záměru vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, je li uvedena; tyto záměry a změny záměrů podléhají posuzování vždy. Podle bodu 3.1 přílohy č. 1 k tomuto zákonu kategorii I záměr zařízení ke spalování paliv s tepelným výkonem nad 200 MW podléhá vždy posouzení. [13] Klíčová pro posouzení věci je tedy úvaha, zda provedená změna elektrárny Chvaletice přesáhla vlastní kapacitou nebo rozsahem limitní hodnotu 200 MW. Zákon hovoří o vlastní kapacitě či rozsahu změny, nepostačuje tedy fakt, že limitní hodnotu přesahuje záměr, k němuž se změna vztahuje. Stěžovatel staví ovšem věc tak, že bez provedených změn by musel být provoz elektrárny od roku 2020 ukončen či podstatně omezen, proto podle něj změna záměru má fakticky kapacitu odpovídající kapacitě obou dotčených výrobních bloků, a to v časovém rozsahu let 2020 až 2030 (při předpokládané životnosti instalovaných technologií 10 let). Takovýto výklad výše citovaných ustanovení je možný, jde však o výklad značně rozšiřující. Při úvahách, zda jde o výklad akceptovatelný, zvažoval Nejvyšší správní soud na jedné straně zájem na účinné a včasné ochraně životního prostředí a s tím související požadavek co nejširší účasti veřejnosti v příslušných procesech, na straně druhé pak zájem na předvídatelnosti práva a právní jistotě a s tím související požadavek stabilního prostředí pro investory. Po zvážení všech okolností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že výklad prezentovaný žalobcem se natolik vzdaluje textu zákona, aniž by přitom zároveň naplňoval jeho účel a smysl, že jej akceptovat nelze. [14] Kapacita je podle náhledu Nejvyššího správního soudu dynamický pojem vyjadřující zejména intenzitu produkce a typicky se týká záměrů výrobní povahy. Rozsah je statický pojem, který se typicky týká nevýrobních záměrů, a vyjadřuje zejména zasaženou plochu, dosah účinků záměru, počet ovlivněných osob či složek životního prostředí, příp. i dobu trvání. Pojem „rozsah“ tedy může v případě změn záměrů teoreticky pokrývat i jejich časový dopad (prodloužení existence či působení záměru), avšak jen tehdy, pokud by bylo možné určit jednoznačné a již od počátku zřejmé časové vymezení záměru. To v případě elektrárny Chvaletice není splněno. Její provoz nebyl na začátku omezen ani právně (např. podmínkami vydaných povolení), ani fakticky (např. všeobecně známou nebo výslovně uvedenou dobou životnosti výrobní technologie, ze které by vycházela dříve provedená odborná hodnocení vlivu záměru na životní prostředí). Pro stavební úpravy takovéhoto časově neomezeného záměru, jež mají vést k tomu, že bude elektrárna i nadále splňovat zpřísňující se požadavky právních předpisů, tudíž platí totéž, co pro běžnou údržbu a výměny dožívajících částí – nelze je obligatorně podřídit posuzování vlivů na životní prostředí jen proto, že fakticky prodlužují dobu, po kterou bude elektrárna provozována. [15] Lze si samozřejmě představit, že i instalace čisticí technologie by mohla obligatorně podléhat EIA. Šlo by zejména o případy, v nichž by zvolená technologie čištění sama o sobě spadala mezi záměry vymezené v příloze č. 1 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí v kategorii I nebo pokud by vedlejším výsledkem jejího nasazení bylo zefektivnění výrobního procesu a tím pádem navýšení aktuální kapacity výroby nad limitní hodnotu (příp. o limitní hodnotu). Samo prodloužení životnosti elektrárny při nezměněném výkonu však nelze z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí hodnotit tak, že celá budoucí kapacita výroby elektrárny bude připsána na vrub provedené změně, která pouze umožnila pokračovat elektrárně v provozu i za zpřísněných legislativních podmínek. Smysl posuzování vlivu (některých) změn záměrů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí totiž spočívá v tom, že umožňuje příslušným správním orgánům zvážit za účasti veřejnosti takové důsledky, které nemohly být vzaty v úvahu při hodnocení záměru samotného. Pokud však vlivy záměru na životní prostředí v jeho původní podobě (před provedenou změnou) byly posouzeny bez časového omezení, pak změna, jejímž důsledkem je pouhé pokračování provozu či výroby (bez nárůstu její již dříve posouzené kapacity či rozsahu) nemůže obligatorně podléhat posouzení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nezakotvuje povinnost pravidelné revize již schválených záměrů, jako to činí zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), což vyplývá z faktu, že cílem EIA je posoudit co nejkomplexněji dopady záměru ještě před jeho realizací. [16] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že nelze nic zvláštního dovozovat z faktu, že prodloužení životnosti elektrárny bylo „skokové“, jak uvádí stěžovatel. Takovýto charakter bude mít každá větší investice, která musí mít určitou návratnost. Z povahy věci vyplývá, že když například provozovatel přistoupí k výměně dosluhující části technologie (jako tomu bylo v daném případě s elektrostatickými odlučovači), vymění ji za novou, jejíž životnost bude odpovídat vynaloženým nákladům na její pořízení a nutně tak „skokově“ prodlouží dobu provozu celého zařízení. To však samo o sobě, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, nelze považovat za změnu rozsahu či kapacity elektrárny, nebyl-li časový rozsah jejího provozu jako celku od počátku objektivně omezen. [17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud se doposud nevyjadřoval k výkladu § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, lze s ohledem na obdobnou textaci interpretované právní úpravy analogicky aplikovat judikaturu týkající se výkladu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci, podle něhož se rozumí „podstatnou změnou změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí; za podstatnou změnu se vždy považuje změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, pokud sama o sobě dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“. Nejvyšší správní soud v minulosti dovodil, že pro výklad tohoto ustanovení je rozhodné pouze to, zda změna v porovnání s předchozími povolenými hodnotami dosahuje prahových hodnot. Skutečnost, že předchozí povolení nebylo plně využíváno a že současně se změnou se přechází z útlumu do plného provozu, nemá vliv na posouzení změny (rozsudek ze dne 16. září 2016, čj. 2 As 92/2016-76, č. 3502/2017 Sb. NSS). Výměnu filtračního zařízení za nové a přístavbu objektů, které slouží k nevýrobním účelům (např. sklady surovin či výrobků), označil Nejvyšší správní soud již v minulosti za příklady změn, jež typicky nemají zvláštní dopad na složky životního prostředí (rozsudek ze dne 3. prosince 2015, čj. 9 As 113/2015-42, bod 39). [18] Přijaté závěry nejsou v rozporu ani s judikaturou Soudního dvora a stanoviskem Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy, na které poukazoval stěžovatel. Nejvyšší správní soud má za to, že ačkoliv se těchto rozhodnutí dovolávaly obě strany ve svůj prospěch (stěžovatel v podané kasační stížnosti a osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření k ní), ve skutečnosti není žádné z nich pro nyní posuzovanou právní otázku argumentačně využitelné, a to i při vynaložení veškerého úsilí o zobecnění jejich závěrů. [19] V rozsudku ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další, C-72/95, se Soudní dvůr vůbec nezabýval kapacitou či rozsahem záměru, ale pouze zodpovídal jako jednu z předběžných otázek dotaz nizozemské Státní rady, zda posouzení mají podléhat i změny záměrů uvedených v Příloze II směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS), kam spadala mj. výstavba říčních hrází. Soudní dvůr dospěl k závěru, že i změny takovýchto záměrů posouzení podléhat mají, byť o tom citovaná směrnice v tehdejším znění nic neříkala. Posouzena by tak měla být nejen výstavba zcela nové říční hráze, ale též např. zesílení nebo rozšíření stávající hráze, případně její náhrada hrází novou, ovšem za předpokladu, že by mohla mít signifikantní vliv na životní prostředí. Pro nyní posuzovanou otázku (co lze označit za změnu kapacity či rozsahu záměru tepelné elektrárny) lze z tohoto rozsudku těžko cokoliv vyvozovat. Totéž platí o rozsudku Soudního dvora ze dne 3. března 2011, Komise proti Irsku, C-50/09, v němž Soudní dvůr pouze dovodil, že i demolice domů nebo jiných staveb mohou představovat „záměr“ spadající do působnosti citované směrnice. Možné negativní vlivy demoličních prací lze ovšem těžko jakkoliv srovnávat s potenciálními nepříznivými vlivy ekologizace tepelné elektrárny. Záležet bude vždy na použité technologii a lze si představit, že např. ekologická rizika spojená s odstraňováním dlouholetého skladu nebezpečných chemických látek budou dosahovat nepoměrně vyšší intenzity než úprava výrobní technologie elektrárny. [20] O něco inspirativnější pro nyní posuzovaný případ by se mohl jevit rozsudek Soudního dvora ze dne 28. února 2008, Abraham a další, C-2/07, kde změna záměru spočívala v tom, že bývalé vojenské letiště bylo stavebně upraveno tak, aby nově umožňovalo nepřetržitý provoz civilní nákladní letecké dopravy (byly upraveny a rozšířeny rozjezdové a přistávací dráhy, postavena kontrolní věž, jakož i nové výjezdové pruhy z hlavní dráhy a parkovací plochy). Tato změna měla ovšem zcela zjevně za následek významné a okamžité zvýšení intenzity leteckého provozu a nárůst hluku v okolí letiště. Soudní dvůr zde uzavřel, že kapacita záměru není dána jen délkou přistávací a vzletové dráhy (jež se v daném případě nezměnila), ale za takovou změnu je nutno považovat všechny stavební práce určené k podstatnému rozšíření činnosti letiště. Nezabýval se nicméně s ohledem na skutkové okolnosti otázkou prodloužení doby provozu letiště, pokud by k němu došlo za nezměněných podmínek, tj. bez zvýšení intenzity provozu. Obdobně v rozsudku Soudního dvora ze dne 25. července 2008, Eccologistas en Acción CODA, C-142/07, se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda lze záměr zdokonalení téměř celého rychlostního silničního obchvatu Madridu spočívající v přestavbě stávající městské silnice podřídit výše citované směrnici 85/337/EHS. Uvedl, že i když příloha I citované směrnice podřizuje obligatornímu posouzení výslovně jen záměry „výstavby dálnic a rychlostních silnic“, lze pod ni podřadit též „záměr týkající se přestavby silnice, která by byla rovnocenná z hlediska svého rozsahu a svých vlastností výstavbě“. Nadto doplnil, že i kdyby posuzovaná změna původního záměru tento požadavek nenaplnila, měla by být hodnocena podle přílohy II, která pokrývá změny záměrů, jež by mohly mít závažný negativní vliv na životní prostředí. Ten může spočívat nejen v přímých účincích plánovaných stavebních prací, ale zejména v následném vlivu samotného obchvatu na okolí s ohledem na hustotu osídlení, dosavadní znečištění životního prostředí, ale také vzhledem k případným lokalitám historického, kulturního nebo archeologického významu. Stejně jako v případu Abraham a další zde tedy Soudní dvůr řešil situaci, kdy změna záměru bezpochyby rozšiřovala jeho stávající kapacitu a tím zvyšovala jeho negativní účinky na okolí, nikoliv pouze prodlužovala dobu jeho provozu. [21] Konečně i nález a doporučení Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy, čj. ACCC/C/2009/41 ze dne 17. prosince 2010 týkající se Slovenska se zabýval nesrovnatelnou situací. Bloky 3 a 4 jaderné elektrárny Mochovce, byť byly v roce 1986 stavebně povoleny, nebyly nikdy dostavěny a nebyl tudíž ani povolen jejich provoz. Posuzovaná změna záměru v roce 2008 pak spočívala nejen v tom, že oba bloky měly být dokončeny a uvedeny do provozu, ale i v zásadních změnách instalované technologie (změna paliva, navýšení výkonu apod.), takže se fakticky jednalo o zcela nový projekt. Výbor v bodě 57 svého doporučení výslovně argumentuje „zvýšeným potenciálním vlivem na životní prostředí“. Nadto v bodě 58 se vyrovnává i s hypotetickou situací, že by elektrárna Mochovce byla v provozu od roku 1986 a musela by pouze v roce 2008 provést změny, aby vyhověla novým legislativním požadavkům, přičemž Výbor zdůrazňuje, že veškeré změny záměrů jaderných elektráren podléhají požadavkům Aarhuské úmluvy na účast veřejnosti, aniž by pro ně byla stanovena jakákoliv další kritéria nebo limity. To ovšem pro tepelné elektrárny neplatí, jejich změny podléhají obligatornímu posouzení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí až od stanovené limitní hodnoty výkonu. Z téhož důvodu musí Nejvyšší správní soud odmítnout i stěžovatelův odkaz na předběžné závěry Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy týkající se nizozemské elektrárny Borssele, neboť šlo taktéž o elektrárnu jadernou. [22] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pokud nebyl časový rozsah provozu záměru (zde tepelné elektrárny) od počátku objektivně omezen, pak jeho změna spočívající v prodloužení životnosti zařízení díky jeho přizpůsobení novým legislativním požadavkům tak, aby mohl nadále pokračovat jeho provoz (zde výměna prachových filtrů a instalace denitrifikační technologie), nepodléhá obligatornímu posouzení vlivů na životní prostředí, ledaže by taková změna zároveň vedla k navýšení aktuální kapacity či rozsahu záměru překračující zákonem stanovený limit nebo že by sama o sobě (např. v důsledku použité technologie čištění spalin) spadala pod přílohu č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

decision_972.txt

k § 28 odst. 9 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákonů č. 541/1991 Sb., č. 168/1993 Sb., č. 315/2001 Sb., č. 386/2005 Sb. a č. 350/2012 Sb. (v textu jen „horní zákon“) k zákonu č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb. a č. 100/2001 Sb.*) k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákonů č. 227/2009 Sb., č. 38/20012 Sb., č. 85/2012 Sb., č. 167/2012 Sb. a č. 350/2012 Sb. Návrh na stanovení dobývacího prostoru je nutno doložit tak, aby bylo možno mj. osvědčit, že vyhovuje požadavkům stanoveným zvláštními předpisy pro ochranu chráněných zájmů; takovým předpisem vztahujícím se k ochraně životního prostředí je i zákon o posuzování vlivu na životní prostředí (dříve č. 244/1992 Sb., nyní č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí), a proto je potřeba doložit též doklady vztahující se k procesu posuzování vlivu na životní prostředí. Za doložení daných dokladů je odpovědný navrhovatel s tím, že pokud tak neučiní současně s návrhem či posléze k výzvě příslušného obvodního báňského úřadu, musí snést následky v podobě zastavení řízení podle § 28 odst. 9 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2016, čj. 30 A 79/2014-117)**) Věc: Společnost s ručením omezeným Křtinský mramor proti Českému báňskému úřadu, za účasti zapsaného spolku PRO Březinu – Prosperita – Rozvoj – Obnova a dalších, o stanovení dobývacího prostoru. Obvodní báňský úřad pro území krajů Jihomoravského a Zlínského (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 28. 4. 2014 zastavil v souladu s § 28 odst. 9 horního zákona řízení o návrhu žalobkyně na stanovení dobývacího prostoru Březina u Křtin, které bylo zahájeno již v roce 1994. Důvodem pro zastavení správního řízení bylo nedoplnění návrhu žalobkyně o požadované doklady ve lhůtě stanovené do 1. 3. 2014, k čemuž žalobkyni správní orgán I. stupně vyzval dne 29. 11. 2013 a současně řízení přerušil do 1. 3. 2014. Do uvedeného data měla žalobkyně ke svému návrhu na stanovení dobývacího prostoru doložit doklady týkající se právem chráněných obecných zájmů, a sice: - doklad, resp. listinu – vyjádření Okresního úřadu v Blansku, ze kterého vyplývá, že předmětný záměr žalobkyně byl tzv. podlimitním záměrem podle zákona č. 244/1992 Sb.; - doklad, z něhož bude vyplývat jednoznačný závěr, podle kterého zákona mělo být provedeno posouzení vlivů záměru na životní prostředí (k jeho předložení mělo dojít v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí). Žalobkyně na danou výzvu reagovala podáním ze dne 21. 2. 2014, ve kterém uvedla, že vyjádření Okresního úřadu v Blansku doložit nemůže, neboť se u ní nedochovalo, a že se ohledně otázky, podle kterého zákona je nutno postupovat, obrátila na Ministerstvo životního prostředí, jež se v dané věci dosud nevyjádřilo. Proto žalobkyně rovněž požádala o prodloužení lhůty k doplnění návrhu, což správní orgán I. stupně akceptoval a lhůtu jí prodloužil do 14. 4. 2014. Ministerstvo životního prostředí ve svém vyjádření ze dne 14. 4. 2014 adresovaném žalobkyni a na vědomí zaslaném také správnímu orgánu I. stupně poukázalo na přechodné ustanovení § 24 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle kterého se posouzení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí podle zákona č. 244/1992 Sb.; to znamená, že veškeré procesy EIA („Environmental Impact Assessment“) zahájené podle zákona č. 244/1992 Sb. je nutné vždy dokončit podle pravidel stanovených v tomto zákoně. Dále Ministerstvo životního prostředí doplnilo, že pokud se příslušný úřad, resp. orgán (Okresní úřad v Blansku) vyjádřil v tom smyslu, že posuzování záměru podle zákona č. 244/1992 Sb. nebude prováděno, pak EIA proces neproběhl. Předmětné přechodné ustanovení se však vztahuje jen na případy, kdy proces EIA byl před nabytím účinnosti zákona č. 100/2001 Sb., tj. do 1. 2. 2002, zahájen a současně nebyl k tomuto datu dokončen. K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutí I. stupně dne 13. 8. 2014 potvrdil. Žalovaný konstatoval, že žalobkyně v odvolání sama přiznala, že její návrh na stanovení dobývacího prostoru neobsahoval doklad o posouzení vlivu záměru na životní prostředí. Jednalo se přitom o jeden z dokladů, které správní orgán I. stupně požadoval a protože jej ve stanovené lhůtě neobdržel, rozhodl v souladu s horním zákonem o zastavení řízení. Horní zákon neumožňuje pokračovat v řízení, pokud není návrh na stanovení dobývacího prostoru ze strany žadatele doplněn ve stanovené lhůtě. Z tohoto důvodu tedy musel správní orgán I. stupně řízení zastavit, aniž by měl povinnost doplnit spis o doklady ve věci posouzení vlivu na životní prostředí. Podle žalovaného to byla naopak žalobkyně, jejíž povinností v souladu s § 28 odst. 1 písm. d) horního zákona bylo doložit návrh na stanovení dobývacího prostoru s požadovanými doklady, což neučinila. Nezbylo tedy než předmětné řízení zastavit. V tomto ohledu nebylo možné se dovolávat toho, že pokud správní orgán I. stupně neprokázal existenci vyjádření Okresního úřadu v Blansku, mělo posuzování vlivů na životní prostředí pokračovat a bylo třeba ho doplnit, resp. dokončit podle zákona č. 244/1992 Sb.; dle žalovaného bylo v tomto ohledu důkazní břemeno na straně žalobkyně. Žalobkyně se s uvedeným závěrem žalovaného neztotožnila a podala proti jeho rozhodnutí žalobu, ze které bylo zřejmé, že správní orgán I. stupně v dané věci rozhodoval opakovaně, přičemž jeho předchozí rozhodnutí o zastavení řízení ze dne 29. 5. 2013 bylo zrušeno a věc vrácena k novému projednání rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 11. 2013. V této souvislosti žalobkyně odkázala na zrušovací rozhodnutí žalovaného, v jehož odůvodnění na str. 3, odst. 3 bylo uvedeno, že: „[z] předložené dokumentace není patrno, jak byl záměr posuzován. Toto konstatuje i OBÚ v bodě 3 své žádosti na Ministerstvo životního prostředí ze dne 30. dubna 2013 […]. Žádost OBÚ, zda v takto vedeném řízení je postup žadatele/organizace zákonný (aplikace zákona č. 244/1992 Sb.), však měla obsahovat přímý dotaz k Ministerstvu životního prostředí, neboť dle ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 44/1988 Sb. dobývací prostor stanoví OBÚ v součinnosti s dotčenými orgány.“ V rámci nového projednání však v rozhodnutí o přerušení řízení ze dne 29. 11. 2013 správní orgán I. stupně uvedl, že: „Český báňský úřad konstatoval, že je věcí organizace, aby si s Ministerstvem životního prostředí vyjasnila, podle kterého zákona má být posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) provedeno a OBÚ předložila jednoznačný závěr.“ Takové vyjádření bylo podle názoru žalobkyně v přímém rozporu nejen s předcházejícím vyjádřením žalovaného ve zrušujícím rozhodnutí, které bylo pro správní orgán I. stupně závazné, ale i se samotným horním zákonem. Žalobkyně učinila vše pro vydání požadované listiny a navíc se obrátila i na Ministerstvo životního prostředí, o čemž správní orgán I. stupně informovala. Nemohlo jí tedy jít k tíži datum vydání listiny Ministerstva životního prostředí, pokud za účelem jejího opatření postupovala nad rámec předcházejícího (zrušovacího) rozhodnutí žalovaného, resp. s odkazem na § 27 odst. 1 horního zákona de facto vykonávala i povinnosti samotného správního orgánu I. stupně. K nedodání vyjádření Okresního úřadu v Blansku, ze kterého vyplynulo, že předmětný záměr žalobkyně byl tzv. podlimitním záměrem dle zákona č. 244/1992 Sb., žalobkyně připomněla své vyjádření směřované správnímu orgánu I. stupně, v němž sdělila, že s ohledem na časový odstup daným vyjádřením nedisponovala. Dále s odkazem na své odvolání sdělila, že dle jejího názoru nemohla být důvodem ukončení předmětného řízení skutečnost, že žalobkyně nedisponuje vyjádřením Okresního úřadu v Blansku, neboť pokud existovalo, musel jím disponovat především právě správní orgán I. stupně s tím, že v případě jeho neexistence předestřel další postup ve svém odvolání. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že důvodem zastavení řízení bylo nedoložení dokladů, které po žalobkyni byly požadovány a které se týkaly toho, že předmětný záměr – stanovení dobývacího prostoru Březina u Křtin – prošel tzv. procesem EIA. O skutečnosti, že stanovení dobývacího prostoru předpokládá posouzení vlivu na životní prostředí, žalobkyně věděla a snažila se to obejít prostřednictvím domnělého řízení podle zákona č. 244/1992 Sb. a vyjádření Okresního úřadu v Blansku, které ovšem nedoložila. Nedoložila ani jiné doklady osvědčující její aktivní zajišťování posouzení vlivu na životní prostředí ať už podle zákona č. 244/1992 Sb. nebo podle aktuální právní úpravy, tj. zákona č. 100/2001 Sb. S ohledem na uvedené skutečnosti vycházel správní orgán I. stupně z úvahy, že žalobkyně ztratila na dalším vedení správního řízení zájem. Posouzení vlivů na životní prostředí byla povinna provést, resp. zajistit žalobkyně, nikoli rozhodující správní orgán I. stupně, který postupoval podle § 28 odst. 1 písm. d), věty druhé, horního zákona. Na základě uvedeného ustanovení si doklady vztahující se k procesu EIA vyžádal od žalobkyně, která však své povinnosti nedostála. V řízení nedoložila doklad o tom, že by se nemělo provést posouzení EIA podle zákona č. 244/1992 Sb. (vyjádření Okresního úřadu v Blansku). Naopak byla opatřena vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne 11. 12. 2012 a ze dne 13. 5. 2013, z nichž jednoznačně vyplynulo, že proces EIA měl být proveden. Na základě toho pak rozhodující správní orgány neměly jinou možnost než řízení zastavit. Žalobkyně v replice poukázala na znění horního zákona ke dni podání žádosti (účinné od 1. 7. 1988 do 22. 5. 2009), dle kterého sice stále platila možnost příslušného obvodního báňského úřadu stanovit, že se k návrhu (žádosti) přiloží další nezbytné doklady, to se však dle žalobkyně netýkalo dokumentace posuzování vlivů na životní prostředí; tu měl dle jejího názoru doložit ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb. příslušný orgán k posuzování vlivů na životní prostředí. To se dle žalobkyně stalo, neboť dokumentace byla založena ve spise. Řízení EIA bylo prokazatelně zahájeno a vzhledem k okolnostem bylo zřejmé, že nebylo dokončeno. Současně ve vztahu k § 28 odst. d) horního zákona žalobkyně ještě poukázala na vyhlášku č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, s tím, že návrh v dané době splňoval všechny náležitosti stanovené v § 2 odst. 3. Ke dni podání žádosti dle žalobkyně tedy nebylo nutno předkládat stanovisko o posouzení vlivů na životní prostředí, nýbrž stačilo ve smyslu § 2 odst. 3 písm. j) vyhlášky o dobývacích prostorech přiložit výsledky projednání návrhu na stanovení dobývacího prostoru s orgány a organizacemi, jímž přísluší ochrana zájmů chráněných zvláštními předpisy, tj. vč. zákona č. 244/1992 Sb. Dále zopakovala, že pokud bylo vydáno vyjádření Okresního úřadu v Blansku k procesu EIA, nemůže jít jeho nedoložení k tíži žalobkyni. Naopak, z jeho neexistence bylo nutno usuzovat, že ač bylo řízení dle zákona č. 244/1992 Sb. zahájeno, nikdy nebylo dokončeno a žalovaný měl přerušit řízení do vydání stanoviska dle § 11 zákona č. 244/1992 Sb. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) VII. Posouzení věci soudem Podstata celé věci stojí na posouzení postupu žalovaného, potažmo správního orgánu I. stupně, který zastavil předmětné správní řízení – o návrhu žalobkyně na stanovení dobývacího prostoru – z důvodu nedoložení požadovaných dokladů ve lhůtě k tomu stanovené (do 1. 3. 2014) a posléze ještě prodloužené (do 14. 4. 2014). Předpokladem uvedeného postupu je přitom skutečnost, že se jednalo o doklady, které návrh žalobkyně neobsahoval, ačkoli je obsahovat měl. Ve shora provedené rekapitulaci je zmíněno více dokladů, k jejichž doložení byla žalobkyně vyzvána. Nicméně ve světle napadeného rozhodnutí, které spolu s rozhodnutím správního orgánu I. stupně tvoří jeden celek, je podstatným, určujícím doklad, resp. doklady vztahující se k vyhodnocení vlivu na životní prostředí. Stěžejní otázkou pro posouzení projednávané věci je tedy to, zda je nutné k návrhu na stanovení dobývacího prostoru dokládat kromě jiného i výsledek procesu posuzování vlivu na životní prostředí a jaké důsledky má jeho nedoložení. Proces posuzování vlivů na životní prostředí je specifickým postupem, jehož cílem je předběžné posouzení vlivu koncepce (proces „SEA“ – Strategic Environmental Assessment) či záměru (proces „EIA“ – Environmental Impact Assessment) před samotnou realizací a také minimalizace negativních vlivů na životní prostředí. Při posuzování záměru se jedná již o přesně lokalizovaný záměr – zde: dobývací prostor Březina u Křtin, jehož stanovení navrhla žalobkyně. Stanovení dobývacího prostoru (a jeho změny či zrušení) upravuje horní zákon v § 27 a § 28 s tím, že řízení v dané věci lze dle § 28 odst. 1 zahájit: - na návrh (těžební) organizace, tj. právnické a fyzické osoby, která v rámci podnikatelské činnosti při splnění podmínek stanovených právními předpisy vykonává vyhledávání, průzkum nebo dobývání výhradních ložisek nebo jinou hornickou činnost (§ 5a horního zákona) nebo - z podnětu obvodního báňského úřadu. Jedná se o řízení, které je složité a často časově náročné nejen v důsledku závažnosti stanovovaných práv a povinností, ale také proto, že je v něm zapojeno mnoho dalších subjektů a dotčených orgánů. S dotčenými orgány přitom – při stanovení dobývacího prostoru a jeho změny – postupuje příslušný obvodní báňský úřad v součinnosti, jak s odkazem na § 27 odst. 1 horního zákona správně poukázala žalobkyně. To ovšem neznamená, že by měl obvodní báňský úřad jako správní orgán I. stupně obstarávat veškeré doklady a dokumenty nutné ke stanovení dobývacího prostoru. Takový výklad by zcela popřel shora zmíněné způsoby zahájení správního řízení o stanovení dobývacího prostoru, přičemž jde-li o první z nich, tedy řízení zahájené na návrh organizace – zde žalobkyně, je nutné vedle § 27 odst. 1 horního zákona poukázat též na § 27 odst. 5, větu první, horního zákona, jež stanoví, že: „[j]estliže se návrh na stanovení nebo změnu dobývacího prostoru dotýká zájmů chráněných podle zvláštních předpisů, projedná organizace, která má výhradní ložisko dobývat, podmínky stanovení dobývacího prostoru s orgány a fyzickými a právnickými osobami, jímž přísluší ochrana těchto zájmů, v souladu s těmito předpisy“. A v návaznosti na to je pak také na základě § 28 odst. 1 písm. d) horního zákona nutno k návrhu na stanovení dobývacího prostoru doložit „doklady a dokumentaci stanovenou prováděcími předpisy k tomuto zákonu, popřípadě zvláštními předpisy. Obvodní báňský úřad může stanovit, že se k návrhu přiloží další nezbytné doklady pro spolehlivé posouzení návrhu, především z hlediska ochrany a hospodárného využití výhradního ložiska, důsledků jeho dobývání, jakož i z hlediska dopadu na právem chráněné obecné zájmy.“ Posledně citovaný § 28 odst. 1 písm. d) horního zákona přitom nedoznal žádné změny od roku 1991, kdy bylo v horním zákoně – novelou provedenou zákonem č. 541/1991 Sb. – normováno mj. nové znění právě § 28 odst. 1, jenž stanovil jednotlivé náležitosti, které je nutné doložit k návrhu na stanovení dobývacího prostoru. Žalobkyně se proto mýlí, odkazuje-li na předchozí znění horního zákona, z něhož dovozuje, že neměla povinnost předkládat doklady ohledně posouzení vlivu na životní prostředí. Horní zákon zjevně předpokládal a stále předpokládá aktivitu ze strany organizace – zde žalobkyně, jež navrhuje stanovení dobývacího prostoru, přičemž zákonodárce v § 28 odst. 1 písm. d) horního zákona využil legislativní techniku odkazu na prováděcí, příp. zvláštní předpisy. Prováděcím předpisem k hornímu zákonu je vyhláška o dobývacích prostorech, která je ve vztahu k otázce posuzování vlivu na životní prostředí konkrétní až ve znění účinném od 1. 1. 2001, kdy došlo k její novelizaci vyhláškou č. 351/2000 Sb. a která v § 2 odst. 4 písm. m) stanoví, že se k návrhu přiloží „stanovisko o posouzení vlivu na životní prostředí, pokud toto posouzení je nutno podle zvláštních právních předpisů provést“. To ovšem neznamená, že dříve nebylo nutno takové stanovisko doložit, resp. osvědčit příslušnému obvodnímu báňskému úřadu, jak proces posuzování vlivu na životní prostředí proběhl, příp. že tohoto procesu není třeba. Skutečnost, že žalobkyně měla povinnost doložit doklad vztahující se k tomu, zda a příp. s jakým výsledkem byl její záměr posouzen z hlediska vlivu na životní prostředí, lze dovodit jak z vyhlášky o dobývacích prostorech ve znění do 31. 12. 2000 [§ 2 odst. 5 písm. e), dle kterého se k návrhu přiloží „rozhodnutí, popřípadě stanoviska orgánů a organizací, jimiž přísluší ochrana jiných zákonem chráněných obecných zájmů podle zvláštních předpisů“], tak především z nezměněného § 28 odst. 1 písm. d) horního zákona. Na toto klíčové ustanovení navíc navazuje další ustanovení horního zákona, a sice § 28 odst. 6, dle něhož má příslušný obvodní báňský úřad za úkol posoudit předložený návrh zejména z hlediska ochrany a využití nerostného bohatství. Dále posuzuje, zda návrh zohledňuje rozhodnutí o stanovení chráněného ložiskového území a zda vyhovuje jednak všeobecným požadavkům pro výstavbu dolů nebo lomů, jednak požadavkům, které stanoví zvláštní předpisy pro ochranu chráněných zájmů. A těmito předpisy vztahujícími se k ochraně životního prostředí jsou především zákon o posuzování vlivů na životní prostředí – č. 244/1992 Sb., resp. č. 100/2001 Sb., a dále jednotlivé složkové zákony, jako např. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon) či zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Z uvedeného je tedy evidentní, že se skutečně jedná o složitý proces posuzování, při kterém musí být zohledněno množství právních předpisů, nevyjímaje tzv. EIA předpisy (předpisy pro posuzování vlivů na životní prostředí). Ostatně při stanovení nového dobývacího prostoru se jedná o tak závažný zásah do poměrů v daném území, že si lze jen těžko představit, že by se tento zásah měl obejít bez jakéhokoli posouzení jeho vlivů na životní prostředí. Ideálně by proto měla každá organizace nejprve nechat posoudit předmětný záměr z hlediska jeho vlivů na životní prostředí a teprve poté podat návrh k příslušnému obvodnímu báňskému úřadu. Ten sice podle § 28 odst. 9 horního zákona může zahájit řízení o stanovení dobývacího prostoru i v případě, že nejsou k dispozici všechny doklady a dokumentace podle odst. 1 písm. d) a e), tj. vč. dokladu o výsledku procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí, současně však stanoví lhůtu pro doplnění návrhu. Zákon totiž předpokládá, že dané doklady k dispozici budou, tzn. že návrh bude v tomto ohledu doplněn, a to ve stanovené lhůtě. To se ovšem v nyní posuzovaném případě nestalo, neboť žalobkyně žádný doklad ohledně tzv. procesu EIA – tedy, že byl proces posuzování vlivů na životní prostředí proveden nebo že jeho provedení není třeba – nedoložila. Naopak součástí správního spisu je jednoznačné vyjádření Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí, ze dne 17. 7. 2012 adresované žalobkyni, z něhož se podává, že předmětný záměr, tj. stanovení nového dobývacího prostoru, bude předmětem procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Žalobkyně se sice v tomto směru odkazovala především na vyjádření Okresního úřadu v Blansku, že se jedná o tzv. podlimitní záměr, avšak žádné takové vyjádření, z něhož by byl patrný výsledek procesu posuzování vlivu na životní prostředí, nedoložila. V odvolání dokonce připustila, že proces posuzování vlivů na životní prostředí byl zahájen již v roce 1994, ale dosud nebyl ukončen; jako orgán příslušný k dokončení tohoto procesu označila nyní Městský úřad v Blansku a navrhla, aby ho správní orgán I. stupně vyzval k dokončení dle zákona č. 244/1992 Sb. Uvedený požadavek vznesený žalobkyní v odvolání ovšem nelze akceptovat a žalovaný rozhodl správně, pokud podané odvolání zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Skutečnost, že žalobkyně coby navrhovatelka v daném případě nedoložila ke svému návrhu na stanovení dobývacího prostoru doklad potvrzující, že proběhl proces posuzování vlivů tohoto záměru na životní prostředí (příp. že tento proces stále probíhá) totiž nelze přičítat k tíži rozhodujícímu správnímu orgánu, jak se mylně domnívá žalobkyně. Její argumentace mj. i § 7 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb. v tomto ohledu nemůže obstát, neboť citované ustanovení se týká, resp. týkalo zveřejnění a projednání dokumentace o hodnocení vlivů záměru, tedy jedné z fází zákonem předpokládaného postupu posuzování vlivů na životní prostřední, z níž nelze dovodit, že by měl příslušný orgán nahradit aktivitu žalobkyně. Je třeba si uvědomit, že je to právě žalobkyně, kdo podává návrh a kdo má zajistit, že návrh je perfektní, splňující všechny zákonem požadované náležitosti, vč. dokladu ohledně proběhnutí tzv. procesu EIA. A není-li tomu tak, pak je nepochybně nutno takový návrh ve stanovené lhůtě doplnit. Bez toho nelze v předmětném řízení pokračovat, jak správně uvedl žalovaný, a proto také bylo v souzené věci namístě zastavení řízení v souladu s § 28 odst. 9 horního zákona. A odkazuje-li v žalobě žalobkyně na to, že žalovaný ve zrušovacím rozhodnutí ze dne 19. 11. 2013 uvedl, že: „[…] dle ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 44/1988 Sb. dobývací prostor stanoví OBÚ v součinnosti s dotčenými orgány“, nelze než odkázat na shora uvedený rozbor relevantních ustanovení horního zákona, jakož i na to, že v odůvodnění téhož rozhodnutí o odstavec výše, na str. 3, žalovaný konstatuje následující: „[…] je věcí organizace, aby si s Ministerstvem životního prostředí vyjasnila, podle kterého zákona má být posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) provedeno a OBÚ předložila jednoznačný závěr“. Toto posléze převzal správní orgán I. stupně do odůvodnění rozhodnutí o přerušení řízení ze dne 29. 11. 2013, což mu nelze účinně vyčítat. Jinými slovy – je třeba číst zrušovací rozhodnutí žalovaného v kontextu a nevytrhávat z jeho odůvodnění jen některé části, jako to v žalobě činí žalobkyně. Totéž pak platí i o právní úpravě, konkrétně § 27 a § 28 horního zákona, které soud rozebral shora s tím, že je nepochybné, že je to žalobkyně coby navrhovatelka v dané věci, kdo je odpovědný za doložení veškerých dokladů a dokumentace s tím, že pokud tak neučiní – současně s návrhem či posléze k výzvě příslušného obvodního báňského úřadu – musí nést následky v podobě zastavení řízení. *) S účinností od 1. 5. 2004 byl zrušen zákonem č. 93/2004 Sb. **) Nejvyšší správní soud zamítl kasační žalobce stížnost proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 29. 3. 2018, čj. 10 As 158/2016-73.

decision_973.txt

k § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 104/1995 Sb. a č. 36/2008 Sb. K diskriminaci spotřebitele (§ 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele) v souvislosti s poptávkou po nájmu bytu může dojít již tím, že je zájemce bez objektivního důvodu poskytovatelem dotazován na národnostní původ. K porušení zákazu diskriminace spotřebitele není vždy nezbytné, aby následovalo odmítnutí prohlídky bytu z důvodu příslušnosti zájemce k určitému etniku či jiné jednání, při kterém by byl diskriminační přístup otevřeně projeven. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2018, čj. 7 As 190/2017-18) Prejudikatura: rozsudek pléna ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království (stížnosti č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81, Series A, č. 94), rozsudek velkého senátu ze dne 13. 11. 2007, D. H. a ostatní proti České republice (stížnost č. 57325/00, ECHR 2007-IV), rozsudek ze dne 10. 3. 2011, Kiyutin proti Rusku (stížnost č. 2700/10, ECHR 2011), a ze dne 17. 2. 2011, Andrle proti České republice (stížnost č. 6268/08). Věc: Společnost s ručením omezeným Martini Reality proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované. Rozhodnutím ze dne 11. 12. 2014 žalovaná částečně změnila a ve zbytku potvrdila rozhodnutí České obchodní inspekce, Inspektorátu Moravskoslezského a Olomouckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 29. 9. 2014, kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 20 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 6 ve spojení s § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, tedy porušení zákazu diskriminace spotřebitele při poskytování služeb nebo prodeji výrobků. Žalobkyně se správního deliktu dopustila tím, že dne 4. 4. 2014 ve své provozovně elektronicky odpověděla na e-mailovou poptávku po pronájmu bytu tak, že potřebuje mimo jiné informaci o tom, zda zájemce není romského původu. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě. Krajský soud rozhodnutí žalované zrušil rozsudkem ze dne 11. 5. 2017, čj. 22 Ad 4/2015-28 a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, by žalobkyně musela vytvořit při poskytování služeb takový stav, kdy je nebo by bylo ve srovnatelné situaci zacházeno s některými spotřebiteli na základě příslušnosti k romskému etniku méně příznivě než s jinou osobou, která k tomuto etniku nepřísluší. Tázat se na etnickou skupinu sice samozřejmě žalobkyni nepřísluší, samotný dotaz však není způsobilý vytvořit stav, kdy je s některými spotřebiteli – příslušníky romského etnika – zacházeno méně příznivě, než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. Porušením rovného zacházení by pak byl až případný následný krok, tedy odepření zprostředkování uzavření nájemní smlouvy, popř. odepření zprostředkování prohlídky z důvodu příslušnosti k romskému etniku. K tomu však nedošlo. Krajský soud nesouhlasil rovněž se závěrem žalované, že samotný dotaz na etnickou příslušnost je ponižující. Nesouhlasil ani s tím, že pro naplnění diskriminace postačuje odlišné zacházení ve srovnatelné situaci z etnického důvodu. Z platné právní úpravy totiž vyplývá, že se musí jednat o zacházení méně příznivé, nikoliv pouze odlišné. V řízení však nebylo zjištěno, že by žalobkyně zacházela z důvodu etnického původu s někým odlišně než s jiným v téže situaci. Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Nelze podle ní bez dalšího tvrdit, že pouhý dotaz na etnický původ při poskytování služeb nemůže být diskriminací. Žalobkyně byla dotázána ze strany Poradny pro občanství, občanská a lidská práva na to, zda je inzerovaný byt ještě volný. Dotaz byl položen za klientku, která má v péči tři děti a má k dispozici celkovou částku, která je pro pronájem bytu potřebná. Žalobkyně namísto odpovědi požadovala informace, zda se nejedná o klienty romského původu a zda je klientka zaměstnána a má pravidelný příjem. Takové jednání žalobkyně je nepřípustné. Zatímco dotazy na zaměstnání a příjem jsou oprávněné, neboť přímo souvisejí s hrazením nájmu, otázka na etnický původ zájemce o nájem bytu s nájmem bytu vůbec nesouvisí, neměla by být proto položena. Osobám romského původu by měla být zaručena ochrana jejich práv, i pokud jde o rovný přístup ke zboží a službám či k bydlení. Tyto osoby by měly být chráněny před neospravedlnitelným nerovným zacházením. Již samotný dotaz na etnický původ může představovat dotčení důstojnosti adresáta tohoto dotazu. Nelze se přitom ztotožnit s názorem krajského soudu, že by takový výklad implicitně obsahoval závěr, že by měla být ponižující již příslušnost k etniku. Nic takového z žalobou napadeného rozhodnutí nevyplývá. Žalobkyně vůbec neodpověděla na dotaz, zda je byt volný. Je zcela zřejmé, že odpověď na tento dotaz podmiňovala sdělením informací o etnickém původu, zaměstnání a příjmu. Zájemce o nájem bytu, kterému je položen nepřípustný dotaz na etnický původ, se může v návaznosti na jednání realitní kanceláře přestat zajímat o daný byt a může být odrazen od dalšího jednání o nájmu bytu. Podle stěžovatelky nelze odhlédnout od praxe na trhu realit, na kterém bývají příslušnici romského etnika znevýhodňováni a již dotaz na etnický původ je v takové souvislosti způsobilý vyvolat v adresátovi „neblahé pocity, spotřebitel se může v důsledku takové otázky cítit nepříjemně, může se bát odmítnutí apod.“. Stěžovatelka byla přesvědčena, že jednání žalobkyně je třeba posoudit jako porušení zákazu diskriminace podle § 6 a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu o tom, že diskriminační jednání nebylo zjištěno. Krajský soud vyčerpávajícím způsobem vyložil s odkazem na příslušnou judikaturu, jakým způsobem k tomuto závěru dospěl. Nejednalo se ani o obtěžování podle § 4 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), neboť dotaz na romský původ ze strany žalobkyně nebyl činěn se záměrem zájemci snižovat jeho důstojnost nebo zájemci vytvořit nepřátelské, ponižující, zastrašující, pokořující nebo urážlivé prostředí. I dotaz na pravidelný příjem a existenci zaměstnání zájemce je ad absurdum diskriminační, neboť i při takovém se může cítit zájemce diskriminován, tedy mohl by odradit zájemce, aby dále projevoval o nájem zájem. Takový výklad podávaný stěžovatelkou je nesmyslný, protože pak už by si strany kontraktu nemohly v rámci předsmluvního jednání klást vůbec žádné otázky. Důležitou skutečností je, že při následné faktické (vlastní) kontrole v sídle žalobkyně ze strany správního orgánu I. stupně nebyla zjištěna žádná diskriminace. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. [11] Pro rozhodnutí je podstatné, že nevyvstávají žádné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu, účastníci takové pochybnosti ani neuplatnili. Ve věci nebylo zpochybňováno, že k odeslání e-mailové zprávy skutečně došlo a že zpráva obsahuje dotaz, zda zájemce o uzavření smlouvy není romského původu. Rovněž nejsou žádné pochybnosti, že žalobkyně byla v pozici podnikatele a že se jednání, které je jí kladeno za vinu, dopustila při poskytování služby, neboť zprostředkovávala zájemcům nájem bytu. [12] Úvaha o důvodnosti či nedůvodnosti kasační stížnosti se omezuje na posouzení jediné okolnosti, a sice zda k tvrzené diskriminaci došlo již tím, že pracovnice žalobkyně zaslala zájemci o nájem bytu elektronickou zprávu mimo jiné s dotazem na to, zda je romské národnosti, či zda takový dotaz, jakkoli nevhodný, dosud projevem diskriminace není a k případné diskriminaci by mohlo dojít až následně v průběhu jednání o uzavření nájemní smlouvy, či naopak při odmítnutí potenciálního nájemce z důvodu jeho národnosti. [13] Rovněž je vhodné znovu předeslat, že předmětem přezkumu zákonnosti je rozhodnutí o přestupku za porušení zákona o ochraně spotřebitele, tedy rozhodnutí o veřejnoprávní sankci, nikoli nároky vyplývající z § 10 antidiskriminačního zákona na upuštění od diskriminace, odstranění následků diskriminačního zásahu, popř. nárok na přiměřené zadostiučinění. [14] Podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele platí, že prodávající nesmí při prodeji výrobků nebo poskytování služeb spotřebitele diskriminovat. Podle § 24 odst. 7 písm. b) téhož zákona ve znění ke dni spáchání přestupku se „[p]rodávající dopustí správního deliktu tím, že při prodeji výrobků nebo poskytování služeb poruší zákaz diskriminace spotřebitele podle § 6“. [15] Pojem diskriminace není v zákoně o ochraně spotřebitele vymezen. S ohledem na princip jednoty právního řádu je třeba při vymezení pojmu diskriminace vycházet z antidiskriminačního zákona. Ten v § 2 odst. 2 rozlišuje diskriminaci přímou a nepřímou. Za diskriminaci se považuje i obtěžování, sexuální obtěžování, pronásledování, pokyn k diskriminaci a navádění k diskriminaci. „Přímou diskriminací se rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru […]“ (§ 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona). [16] Zákaz diskriminace vyplývá též z článku 3 Listiny základních práv a svobod a rovněž z článku 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva se diskriminací rozumí rozdílné zacházení s osobami nacházejícími se ve srovnatelné situaci, které nemá objektivní a rozumné odůvodnění. Musí být prokázáno, že s jinými osobami v analogické nebo v podstatných rysech podobné situaci je zacházeno výhodněji a že tento rozdíl v zacházení je diskriminační (např. rozsudek ze dne 10. 3. 2011, Kiyutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10, § 59; rozsudek ze dne 17. 2. 2011, Andrle proti České republice, stížnost č. 6268/08, § 47; rozsudek velkého senátu ze dne 13. 11. 2007, D. H. a ostatní proti České republice, stížnost č. 57325/00, § 175). [17] Jednotlivé diskriminační důvody přitom nejsou Evropským soudem pro lidská práva považovány za stejně závažné. Za zvlášť závažný důvod vyčleňování je považována rasová diskriminace, přičemž je zapotřebí předložení „velmi závažných důvodů“, které by mohly podobný typ vyčleňování zdůvodnit. [18] Při dokazování jak přímé, tak nepřímé diskriminace není z pohledu Evropského soudu pro lidská práva významný úmysl osoby, která vyčleňování provádí, nýbrž pouze skutečnost, zda došlo k diskriminaci z některého ze zakázaných důvodů. K prokázání diskriminace tedy není zapotřebí prokázat diskriminační úmysl či jakoukoli podobu zavinění (srov. např. rozsudek pléna ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, stížnosti č. 9214/80; č. 9473/81 a č. 9474/81, § 91). [19] Ani antidiskriminační zákon, a tím méně zákon o ochraně spotřebitele, neobsahují podrobnější úpravu, na základě které by bylo možné rozdílně kvalifikovat případný průběh diskriminace v čase, jakási „vývojová stadia“ diskriminace, dle kterých by bylo lze odlišovat od „dokonané“ diskriminace jednání, které dosud diskriminací není, avšak k diskriminaci nepochybně směřuje. Buď je konkrétní zjištěné jednání kvalifikováno jako diskriminační, nebo tomu tak není. Zákon o ochraně spotřebitele pouze obecně stanoví nepřípustnost diskriminace spotřebitele při prodeji výrobků, resp. při poskytování služeb. [20] Krajský soud založil své rozhodnutí na úvaze, že dotaz na etnickou skupinu zájemce žalobkyni sice nepřísluší, avšak sám o sobě není způsobilý vytvořit stav, kdy je s některými spotřebiteli na základě tohoto kritéria zacházeno méně příznivě. Nejvyšší správní soud tomuto názoru nepřisvědčil. Dotaz žalobkyně v sobě sice neobsahoval zřejmou ani skrytou odpověď na to, jaký důsledek bude případná přináležitost k romskému etniku pro případného zájemce mít, současně však rovněž chybí rozumné vysvětlení, proč byl tedy takový dotaz v rámci komunikace o zprostředkování nájmu vlastně položen. Okolnost příslušnosti k romskému původu byla pro další osud zprostředkování nájmu rozhodná. Vyplývá to i z dovětku, že jde o informace, které „standardně požadují majitelé nemovitostí“. Zájemci o byt tak muselo být zřejmé, že otázka jeho příslušnosti k romskému etniku bude hrát podstatnou roli při tom, zda ke zprostředkování nájmu bytu dojde, a to bez jakéhokoli vysvětlení případných objektivních konkrétních důvodů, pro které poskytovatel služby toto kritérium uplatňuje (pokud si takové důvody vůbec lze představit). Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že k diskriminačnímu jednání ze strany žalobkyně došlo již adresováním předmětného dotazu zájemci. K naplnění skutkové podstaty výše specifikovaného přestupku proto nebyl třeba další vývoj předmětného případu. Pokud by totiž nenásledovala po sdělení o příslušnosti k romskému etniku již žádná aktivita ze strany případného pronajímatele či žalobkyně, nic by to neměnilo na závěru, že pro poskytnutí služby mělo uvedené kritérium význam a bylo rozhodné pro další „osud“ nabízené služby. Nelze rovněž vyloučit, že takto dotázaný spotřebitel od dalšího úsilí o sjednání nájemního vztahu ustoupí právě v důsledku tohoto po právní stránce mimoběžného kritéria. Názor žalobkyně by mohl vést k absurdnímu závěru, že by jednání v počátcích zprostředkovatelského vztahu mohlo být jakkoli nevyhovující z hlediska zákazu diskriminace, avšak dosud nepostižitelné pro absenci bezprostřednosti (žadatel nebyl diskriminován v osobním kontaktu) či chybějící bezprostřední negativní následek (žadateli nebylo výslovně sděleno, že není vhodným nájemcem, protože je Rom). Zcela mimo regulaci by tak zůstala jednání zřetelně způsobilá nepřípustně ovlivnit spotřebitelské jednání žadatele z diskriminačního důvodu, avšak ještě předtím, než je takový důvod bezprostředně vyjeven. To není podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v souladu s účelem antidiskriminačního zákona, kterým je především právo na rovné zacházení ve vymezených právních vztazích a na to, aby nikdo nebyl v takových vztazích diskriminován (§ 1 odst. 3 antidiskriminačního zákona). [21] Ke klasifikaci jednání jako diskriminačního proto nebylo třeba, aby následovalo odmítnutí prohlídky bytu z důvodu příslušnosti k určitému etniku, či následné odmítnutí uzavření nájemní smlouvy po jejím provedení, jak žalobkyně namítala v žalobě. Takové jednání, ke kterému však v této věci objektivně nedošlo, by bylo případně hodnotitelné jako diskriminační samostatně, popř. by se konkrétní vyjevený způsob diskriminačního jednání promítl do úvahy o výši sankce za spáchaný přestupek. Rozhodně však nelze takové hypotetické jednání považovat za nezbytnou podmínku směrem k „dokonání“ diskriminačního jednání, neboť právní předpisy nedávají pro takový postup jakoukoli oporu. Vždy je třeba hodnotit projevené jednání skrze požadavky stanovené především antidiskriminačním zákonem a uvážit, zda představuje diskriminaci z některého zákonem předpokládaného důvodu či nikoli. To správní orgány v souzené věci učinily. [22] Skutečností tak zůstává, že zájemce o nájem bytu byl při jednání o zprostředkování služby – nájmu bytu dotazován na etnický původ, který však se zprostředkovávanou službou přímo nesouvisí. Takový dotaz byl z povahy věci diskriminační vůči ostatním případným zájemcům odlišného původu. Okolnosti, které by jakkoli odůvodňovaly rozhodnost tohoto kritéria v konkrétním případě, nebyly žalobkyní v řízení tvrzeny. Nebyly shledány rovněž žádné indicie směrem k případné pozitivní diskriminaci. Z žádné okolnosti projednávané věci neplyne, že by příslušnost k uvedenému etniku byla naopak pro potenciálního nájemce výhodou, což by však na druhé straně zavdávalo pochybnosti o neodůvodněné nerovnosti směrem k těm, kteří příslušníky tohoto etnika nejsou. [23] Tvrzení, že předmětnou informaci standardně požadují majitelé nemovitostí, nemění nic na tom, že poskytovatelem služby byla žalobkyně a právě při jí poskytované službě sdělila uvedené kritérium zákazníkovi a jednala tak diskriminačně. [24] Podle § 24 odst. 7 písm. b) a § 24 odst. 10 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele ve znění účinném ke dni spáchání přestupku bylo možné pachateli za přestupek uložit sankci až do výše 3 000 000 Kč. Pokuta ve výši 20 000 Kč tedy byla uložena při samé spodní hranici zákonného rozpětí. Právě při úvaze o výši sankce, za předpokladu zjištění, že k diskriminaci skutečně došlo, mají místo žalobní námitky, za jakých okolností se tak stalo. Je bezpochyby účelem antidiskriminačního zákona jednak působit proti diskriminaci jako nežádoucímu společenskému jevu a rovněž ochránit před jejími projevy adresáty takové diskriminace. Konkrétní okolnosti diskriminačního jednání mají proto místo při úvaze o konkrétní výši sankce za diskriminační chování za předpokladu, že se o diskriminační jednání skutečně jednalo.

decision_974.txt

k § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 26. 3. 2015 Požadoval-li žalobce zápisy z jednání žalovaného povinného subjektu o aktuálně zpracovávaných studiích, byla splněna zákonná podmínka odepření podkladové informace před ukončením přípravy rozhodnutí [§ 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2017, čj. 3 A 64/2015-44)*) Prejudikatura: č. 3023/2014 Sb. NSS. Věc: Zapsaný spolek Centrum pro efektivní dopravu proti státní organizaci Správě železniční dopravní cesty o poskytnutí informace. Žalobce podal dne 12. 2. 2015 u žalované žádost o informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žádal 1) o poskytnutí seznamu aktuálně zpracovávaných studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty zadaných žalovanou s uvedením názvu studie, názvu jejího zhotovitele a jména a příjmení vedoucího týmu zhotovitele a 2) ke každé položce tohoto seznamu o poskytnutí všech zápisů z výrobních porad, výrobních výborů a kontrolních dnů. Bodu 1) žádosti žalovaná vyhověla a požadovanou informaci poskytla v dopise ze dne 26. 2. 2015. Ve zbytku žádost odmítla rozhodnutím ze dne 26. 2. 2015 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Informaci uvedenou v bodě 2) žádosti žalovaná odmítla poskytnout s odůvodněním, že se jednalo o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce podal dne 13. 3. 2015 proti rozhodnutí I. stupně odvolání, které generální ředitel žalované zamítl rozhodnutím ze dne 26. 3. 2015 a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované. Dle žalobce bylo odmítnutí požadované informace nezákonné, neboť ta není informací novou, ale je pouze zápisem provedeným při rozhodování (tj. v protokolu zhmotněnou, zanesenou a zaznamenanou informací), což neznamenalo, že se nutně jedná o podklad sloužící k rozhodnutí. Dle žalobce vazba na studie proveditelnosti, která byla zmíněna v odůvodnění napadeného rozhodnutí, byla zcela nelogická, neboť uzavření studie nemá (zpětný) vliv na konečnou podobu nebo konečný význam informace – zápisu. Dále žalobce uvedl, že stanoviska subjektů zapojených do zpracování studií nespadají do kategorie ochrany zákona o svobodném přístupu k informacím a že odkaz na ochranu třetích osob, jež mají v rámci procesu tvorby rozhodnutí poskytovat interní, strategické či koncepční informace, je nepřiléhavý. I tyto subjekty zapojené do projednávání studií (zejména orgány státní správy a samosprávy) by byly podle mínění žalobce povinny požadované informace poskytnout, žalobce se však z důvodu úspory času a energie řady těchto míst obrátil na „sběrné centrum“ - žalovanou. Žalobce také vytkl žalované, že odepřela přístup k informacím s odůvodněním absentujícím charakteristiku interní, strategické či koncepční informace, která by byla hodna této ochrany v porovnání s žalobcovým ústavním právem na informace. Dle mínění žalobce jsou podkladem pro rozhodnutí až hotové studie, resp. jen některé z těchto (dokončených) studií, on však žádal pouze zápisy a nikoli návrhy zápisů nebo rozpracované studie. Žalovaná tak mohla se stejnou logikou tvrdit, že jakákoli informace, která je jí doručena nebo kterou vytvoří, je informací sloužící k učinění rozhodnutí, a proto ji nemůže poskytnout. Žalobce měl za to, že tímto přístupem by byla eliminována kontrola efektivity vynakládání veřejných prostředků, neboť by vše bylo řešeno až po rozhodnutí a nemohla by se vést diskuze o nabízených alternativách či vhodnosti nabízených řešení. Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že zápisy z výrobních porad, výrobních výborů a kontrolních dnů nejsou pouhým zápisem provedeným při rozhodování, ale jsou nedílnou součástí studií proveditelnosti a procesu jejich zpracovávání. Tato jednání totiž mohou ovlivnit koncepci a případně výsledné znění studií a také mohou mít vliv na výsledné rozhodnutí při schvalování studií. Žalovaná měla důvodné obavy, že pokud by byly zápisy zveřejněny u nedokončených studií, mohly by být nesprávně vykládány, příp. mohlo by dojít ke změně výsledné podoby studií. Studie proveditelnosti rozpracovávají problematiku ve značně širokém rozsahu, zápisy obsahují stanoviska a jiné podkladové materiály orgánů státní správy, obcí, měst, krajů, dopravců apod. Třetí osoby taktéž pro účely zpracovávaných studií proveditelnosti poskytují své strategické a koncepční údaje a bez vědomí a souhlasu těchto třetích stran není žalovaná oprávněna tato data (případně stanoviska k těmto údajům) komukoli poskytovat. Veškeré údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci studie až do jejího schválení. Ve vztahu k probíhajícím neuzavřeným studiím spočívá omezení v potřebě ochrany účastníků, nestrannosti zúčastněných správních orgánů a v potřebě zabránit možnému zneužití získaných informací. Z uvedeného plyne, že požadované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem jsou určeny provozovateli dráhy SŽDC pro strategická rozhodování a jako pomůcka (podklad) pro řešení dlouhodobých cílů a pro tvorbu koncepce politiky bezpečnosti železniční dopravy na tratích ve vlastnictví státu. S ohledem na skutečnost, že požadované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem týkající se studií jsou podkladem pro celou řadu v současnosti probíhajících činností žalované a pro následné připravované strategické rozhodnutí na úseku výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty, omezila žalovaná poskytnutí požadovaných informací pod bodem 2) žádosti až do doby vydání příslušného schvalovacího protokolu studie, který vydá po rozhodnutí Centrální komise Ministerstva dopravy. Dále žalovaná upozornila, že žalobce žádal o seznam aktuálně zpracovávaných studií, čímž se rozumí studie, jejichž zpracování se nachází ve kterémkoli stavu mezi podpisem smlouvy o dílo a jeho úplným převzetím, jinými slovy tedy žádal o rozpracované studie. Dle právního názoru žalované tedy byly v daném případě splněny zákonem stanovené podmínky pro omezení poskytnutí předmětných informací, a to jak skutečnost, že informace vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, tak druhá podmínka, že toto platí jen do doby, než se příprava ukončí. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci (…) [16] Podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, „pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím“. [17] Citované ustanovení zakládá možnost povinného subjektu (ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) odmítnout poskytnutí tzv. podkladové informace. Aby bylo možno aplikovat § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být splněno několik podmínek. [18] V prvé řadě se musí jednat o informaci, která byla povinným subjektem vytvořena nebo získána při přípravě rozhodnutí, které dosud neučinil, a to pro účely tohoto budoucího rozhodnutí. [19] Pojem rozhodnutí je třeba vykládat extenzivně a nechápat jej pouze ve formálním smyslu, např. jako správní rozhodnutí podle správního řádu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2013, čj. 11 A 149/2012-63, č. 3023/2014 Sb. NSS). Za rozhodnutí pro účely aplikace § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím tak lze považovat prakticky jakékoli rozhodnutí, nikoli jen rozhodnutí učiněné např. podle správního řádu, resp. rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Je nutné zdůraznit, že § 11 odst. 1 upravuje fakultativní důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, odepření tzv. podkladové informace je tedy možnost, nikoli povinnost povinného subjektu. Zároveň se řídí rozhodovací praxe pravidlem, že se poskytují zásadně veškeré požadované informace, ledaže existují zákonné důvody, které nad právem na informace převáží, a to s ohledem na článek 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, který ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy povinnost poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti za podmínek, které stanoví k provedení tohoto ústavního imperativu zákon. Při vědomí právě uvedeného městský soud dochází k závěru, že otázku, zda je vhodné zpřístupnit určitou informaci, která byla vytvořena nebo získána v průběhu rozhodování povinného subjektu, je třeba řešit zejména posuzováním legitimnosti důvodu užití správního uvážení v každém jednotlivém případě po poměření práva na informaci s argumenty, které poskytnutí informace vylučují, tedy po provedení testu proporcionality takových práv. Naproti tomu paušálně uplatňovaný restriktivní výklad pojmu rozhodnutí by v mnoha případech mohl vést k znemožnění řádného rozhodování povinných subjektů. [20] Ustanovení, které je předmětem výkladu, dále připouští, že jeho použití může být vyloučeno zvláštní právní úpravou. Tato situace však v daném případě nenastává. [21] V neposlední řadě nelze přehlédnout, že o tzv. podkladovou informaci se jedná pouze do ukončení přípravy rozhodnutí, resp. do okamžiku učinění rozhodnutí. Až od této chvíle se podkladové informace stávají veřejně přístupnými a mohou být poskytnuty (není-li dán jiný důvod pro jejich neposkytnutí). [22] Informace, kterou žalobce žádal v posuzované věci, je podle městského soudu podkladovou informací podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Obsahem zápisů požadovaných žalobcem jsou informace získané během výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů, které nepochybně ovlivňují výslednou podobu studií. Na základě uvedených jednání lze například upravit zaměření dané studie a v závěru posoudit, zda splňuje požadavky nebo zda jsou nutná určitá doplnění, tedy jestli je možno studii uzavřít, schválit a převzít. I samotné uzavření a převzetí studie je s ohledem na výše uvedené možné považovat za jisté dílčí rozhodnutí, tedy rozhodnutí ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Uzavřené studie, jejichž součástí jsou požadované zápisy, se navíc následně mají stát podkladem dalších rozhodnutí. [23] Zároveň je zřejmé, že žalovaná vedla jednání, jejichž zápisy žalobce požadoval, s přímým záměrem získat informace pro účely svého budoucího rozhodnutí. [24] Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval zápisy z jednání o aktuálně zpracovávaných studiích, byla splněna i zákonná podmínka odepření podkladové informace před ukončením přípravy rozhodnutí. [25] Žalobce namítá, že nežádal návrhy zápisů ani rozpracované studie, ale pouze zápisy provedené při rozhodování, tedy informaci zhmotněnou, zanesenou a zaznamenanou v protokolu, a proto jím požadovaná informace není informací novou. S touto argumentací se nelze ztotožnit, neboť vychází z nesprávného výkladu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zmiňované návrhy zápisů či rozpracované studie by vůbec nebyly podkladovou informací ve smyslu předmětného ustanovení, nýbrž informací ještě neexistující, jejíž poskytnutí by bylo možno odmítnout na základě § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. To, že byla žalobcem požadovaná informace zhmotněna zaznamenáním v protokolu, je jednou z typických vlastností tzv. podkladové informace, neboť podle dikce § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím se musí jednat o informaci, „která vznikla“. [26] Jako materiální důvod odepření informace žalovaná v rozhodnutí I. stupně uvedla, že zápisy obsahují stanoviska a jiné podkladové materiály orgánů státní správy, obcí, měst, krajů, dopravců apod. Třetí osoby taktéž pro účely zpracovávaných SP (studií proveditelnosti) poskytují své strategické a koncepční údaje (jež mohou být součástí zápisů) a bez vědomí a souhlasu těchto třetích stran není žalovaná oprávněna tato data (případně stanoviska k těmto údajům) komukoliv poskytovat. Jedná se o informace v současné době určené pouze pro žalovanou a ostatní přizvané účastníky k projednání předmětných studií. Veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie až do schválení příslušné studie. Ve vztahu k probíhajícím neuzavřeným SP toto omezení spočívá v potřebě ochrany účastníků jejich projednání a nestrannosti zúčastněných správních orgánů. [27] Generální ředitel žalované se s tímto odůvodněním ztotožňuje, když v napadeném rozhodnutí uvádí, že žalovaná je povinna chránit práva třetích osob, které se účastní zpracování studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty, a to především s ohledem na skutečnost, že třetí osoby v průběhu zpracování studií poskytují interní, strategické a koncepční údaje. Veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie, až do schválení příslušné studie. [28] Požadavek zdůvodnění, proč se žalovaná rozhodla využít dispozice dané § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy rozhodnutí I. stupně i napadené rozhodnutí splňuje a legitimnost důvodu odepření informace je možné podrobit přezkumu. [29] Městský soud si k doplnění spisového materiálu vyžádal od žalované zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů se zhotovitelem studií a s předmětnou informací se seznámil. Městský soud konstatuje, že tyto zápisy jsou značně rozsáhlé a obsahují soubor údajů, jejichž významná část je takové povahy, jež odůvodňuje odepření poskytnutí požadované informace. Zápisy z výrobních porad, výrobních výborů, kontrolních dnů jednak zahrnují informace jiných správních orgánů, o jejichž poskytnutí by měly tyto správní orgány rozhodnout samy. Žalovanou v tomto případě nelze považovat za „sběrné centrum“ s oprávněním poskytovat informace citlivé povahy, které jí byly sděleny jinými osobami, protože takovou „pozici“ jí zákon neukládá. Zápisy rovněž obsahují údaje, u nichž je namístě uvažovat o ochraně obchodního tajemství (§ 9 zákona o svobodném přístupu k informacím), a to u všech kumulativně posuzovaných skutečností (§ 504 občanského zákoníku). Zároveň zápisy z jednání o studiích proveditelnosti nejsou informacemi, jejichž odmítnutí by znemožňovalo diskuzi o věcech veřejného zájmu a omezilo kontrolu efektivity vynakládání veřejných prostředků. Městský soud tedy shledal, že ochrana interních, strategických a koncepčních údajů zúčastněných třetích osob, řádného průběhu rozhodování správních orgánů, jakož i snaha zabránit možnému zneužiti získaných informací, je v dané věci legitimním důvodem pro omezení poskytnutí podkladové informace, a tedy omezení práva žalobce na informace. Žalovaná nepřekročila meze správního uvážení ani ho nezneužila a napadené rozhodnutí není nezákonné z tohoto důvodu ani z jiných důvodů. [30] Na rozdíl od zhodnocení skutkového a právního stavu a otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím jiným senátem městského soudu ve věci týchž účastníků ve věci sp. zn. 6 A 58/2015 má městský soud v projednávané věci za to, že nejen rozhodnutí I. stupně, ale i napadené rozhodnutí jsou přezkoumatelná, když zřetelně a výstižně, třebaže stručně, zdůvodnila, proč požadovanou informaci nemohou poskytnout v této fázi do doby ukončení „rozhodnutí“, když – jak zdůraznila obě uvedená rozhodnutí žalované – jedná se (u předmětných aktuálně zpracovávaných studií proveditelnosti výstavby nebo modernizace železniční dopravní cesty) o informace v současné době určené pouze pro žalovanou a ostatní přizvané účastníky projednání předmětných studií a zároveň veškeré tyto údaje jsou určeny pro účely strategického rozhodování o dalších postupech v rámci té které studie až do schválení příslušné studie. Žalovaný povinný subjekt se tak přiměřeně zhostil porovnání kolize práva na informaci a práva na zachování nezveřejněné informace (tedy testu proporcionality, jehož hranice a ústavní rozměr vyjádřil Ústavní soud například v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3208/16), a to do doby, kdy se příprava rozhodnutí, studie apod. ukončí rozhodnutím, tedy rozhodnutím ve výše naznačeném extenzivním, materiálním pojetí. Odmítnutí poskytnutí informace bylo učiněno v rámci zákona a v souladu s ním. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 28. 8. 2018, čj. 8 As 18/2018-58.

decision_975.txt

k § 10 a § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 3. 7. 2017 Prokáže-li se v řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany (§ 10 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu), že v žadatelově zemi původu existují natolik závažné nedostatky v systému vězeňství a justice, které se týkají obecně všech trestně stíhaných či vězněných osob a které ve svém důsledku představují hrozbu skutečného nebezpečí vážné újmy, nemusí žadatel (který je v zemi původu trestně stíhán) za účelem udělení doplňkové ochrany (§ 14a téhož zákona) prokazovat, že vážná újma bude způsobena právě jemu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 1 Azs 137/2018-50) Věc: Ganbold L. (Mongolsko) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce požádal dne 1. 10. 2012 o udělení mezinárodní ochrany dle § 10 zákona o azylu. Nejdříve žalovaný rozhodl ve věci dne 26. 10. 2012 tak, že žádost zamítl jako zjevně nedůvodnou podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o azylu, neboť žalobce neprokázal, že stát, ze kterého přichází, nelze považovat za bezpečnou zemi původu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 10. 2013, čj. 4 Az 17/2012-71, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Kasační stížnost žalovaného Nejvyšší správní soud odmítl pro nepřijatelnost usnesením ze dne 14. 3. 2015, čj. 5 Azs 23/2013-19. Následně žalovaný rozhodl dne 9. 2. 2015 o neudělení mezinárodní ochrany žalobci dle § 12 až 14 zákona o azylu. Městský soud žalobu proti druhému rozhodnutí zamítl rozsudkem ze dne 10. 11. 2015, čj. 4 Az 7/2015-84. Na základě kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud druhý rozsudek městského soudu i druhé rozhodnutí žalovaného zrušil (rozsudek ze dne 21. 4. 2016, čj. 1 Azs 36/2016-34). Rozsudku městského soudu vytkl nepřezkoumatelnost, žalovanému pak nedůsledné respektování závazného právního názoru vysloveného v prvním zrušujícím rozsudku městského soudu a v usnesení Nejvyššího správního soudu. Žalovaný následně vydal třetí rozhodnutí, kterým žalobcovu žádost opět zamítl a žádnou z forem mezinárodní ochrany neudělil. Třetí žalobu městský soud zamítl rozsudkem ze dne 9. 3. 2018, čj. 2 Az 36/2016-34. Městský soud se ztotožnil se žalovaným, že žalobce není ve své vlasti pronásledován pro uplatňování politických práv a svobod a že mu nehrozí pronásledování ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu. Dle soudu nebyly dány důvody ani pro udělení humanitárního azylu. Co se týče doplňkové ochrany, městský soud konstatoval, že se žalovaný řídil právním názorem vysloveným v rozsudku kasačního soudu, neboť zhodnotil poměry v mongolské justici i vězeňství a dostatečným a přezkoumatelným způsobem se zabýval možným vznikem vážné újmy ve smyslu § 14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu a porušením článku 3 Úmluvy. Z rozhodnutí je zřejmé, z jakých podkladů žalovaný vycházel a jaká z nich učinil skutková zjištění. Rozhodnutí vydal na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Městský soud ve shodě s žalovaným konstatoval, že oblast vězeňství se v Mongolsku jeví z hlediska respektování lidských práv jako problematická. Ačkoli případ porušování lidských práv, k nimž v některých případech vězněných osob v Mongolsku dochází, nelze bagatelizovat, nejedná se o obecnou praxi schvalovanou či tolerovanou mongolskou oficiální veřejnou mocí. Z podkladů nevyplývá, že by žalobci mělo v případě jeho uvěznění automaticky hrozit nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Za rozhodující městský soud považoval, že v daném případě nebyly zjištěny žádné věrohodné informace, z nichž by vyplývalo, že by žalobci takové jednání reálně hrozilo. Ze shromážděných podkladů navíc vyplývá, že situace v mongolských věznicích se postupně zlepšuje. Na provedeném hodnocení nemohla nic změnit ani žalobcem předložená aktuální zpráva Amnesty International o stavu ve věznicích v Mongolsku, ani odkaz na závěry zprávy Ministerstva zahraničních věcí USA ze dne 3. 3. 2017, neboť tyto dokumenty představují obecné hodnocení poměrů v Mongolsku a nevyjadřují se ke konkrétnímu případu žalobce. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že ani v dalším řízení žalovaný žádnou z uložených povinností nesplnil. Třetí rozhodnutí bylo postaveno na totožných argumentech, které již soudy odmítly. Žalovaný nebezpečí vážné újmy nevyloučil, naopak citoval řadu znepokojivých argumentů o situaci v mongolských věznicích a justici. Bez odůvodnění však uvedl, že se jedná o excesy a nebylo prokázáno, že k nim dojde právě u stěžovatele. Žalovaný tak obrátil důkazní břemeno v rozporu s vysloveným závazným právním názorem. Nově pak žalovaný přidal argument, že případné mučení je vyloučeno tím, že Mongolsko poskytlo v extradičním řízení diplomatické záruky, které přijímá obecně i judikatura ESLP. Avšak bližší rozbor efektivity institutu diplomatických záruk v návaznosti na judikaturu ESLP, která je přijímá pouze v některých případech, v rozhodnutí chybí. Tento argument žalovaného je v logickém rozporu s tím, že jinak setrval na svém stanovisku, že řízení o mezinárodní ochraně a řízení extradiční jsou dvě odlišná řízení a správnímu orgánu nepřísluší posouzení oprávněnosti trestního stíhání stěžovatele. Při ústním jednání stěžovatelova zástupkyně soudu předkládala i aktuálnější informace o zemi původu, které potvrzují nijak se nelepšící stav v oblasti justice a vězeňství. Tento navrhovaný důkaz soud v odůvodnění řádně nezhodnotil a neuvedl, jak s ním naložil. K situacím o zemi původu soud uvedl, že jsou obecné a nesouvisí s případem stěžovatele. Tento závěr by ovšem mohl odůvodnit většinu, ne-li všechny důkazy v řízení o mezinárodní ochraně. Naopak zprávu Českého helsinského výboru, která se týkala přímo stěžovatele, nehodnotil vůbec. Dle stěžovatele zjištěný skutkový stav jasně prokázal, že jeho obavy z mučení a nelidského zacházení jsou důvodné, a naopak některé úvahy správního orgánu přejaté soudem nelze než označit za rozporné s informacemi o zemi původu. Městský soud i žalovaný nesprávně definovali riziko vážné újmy, jak je koncipováno v § 14a zákona o azylu. Skutečné nebezpečí vážné újmy není postaveno na požadavku prokázání naprosté jistoty, že v případě stěžovatele k takovému jednání dojde, ale vždy na určité míře pravděpodobnosti. Stěžovatel byl přesvědčen, že mu v zemi původu hrozí riziko mučení či nelidského zacházení neslučitelné s článkem 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které bylo prokázáno informacemi o zemi původu v míře, která odpovídá testu pravděpodobnosti formulovanému judikaturou. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení Z ODŮVODNĚNÍ: (…)[15] Podle § 14a odst. 1 zákona o azylu se „[d]oplňková ochrana udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště.“ [16] Podle § 14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu se „[z]a vážnou újmu podle tohoto zákona považuje mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu“. [17] Soud předesílá, že rozhodnutí žalovaného, které je nyní předmětem přezkumu před správními soudy, je již třetím v pořadí, a věc je potřetí řešena i na úrovni kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud ve stěžovatelově věci žalovaného zavázal svým právním názorem jak v prvním usnesení čj. 5 Azs 23/2013-19 (ve spojení s prvním rozsudkem městského soudu čj. 4 Az 17/2012-71), kterým odmítl kasační stížnost žalovaného, tak v rozsudku čj. 1 Azs 36/2016-34. Zde udělil žalovanému jasné pokyny, jak v řízení dále pokračovat, o které důkazy ještě doplnit provedené dokazování, na jaké skutkové okolnosti se zaměřit. Soud odkázal na konkrétní judikaturu, ze které by měl žalovaný ve stěžovatelově věci vycházet. Tyto judikatorní závěry jsou postaveny na jasných právních závěrech, které soud uložil žalovanému respektovat. [18] Stěžovatel v průběhu správního i soudního řízení konzistentně namítá, že mu v zemi původu s ohledem na probíhající (dle jeho soudu nezákonně vedené) trestní stíhání hrozí mučení a nelidské a ponižující zacházení. Tuto hrozbu spojuje s neuspokojivým stavem soudnictví a vězeňství v Mongolsku. [19] Soud s ohledem na tato tvrzení žalovanému uložil, aby se ve vztahu k možnosti přiznání doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 zákona o azylu podrobněji zabýval stavem vězeňství a justice v Mongolsku a hodnotil případný vznik vážné újmy ve smyslu tohoto ustanovení. Současně soud zcela jednoznačně konstatoval, že z předložených dokumentů vyplývá, že v zemi původu dochází k mučení a donucování podezřelých k přiznání. V této souvislosti pak žalovaného upozornil, že dle judikatury (zejména rozsudek ze dne 16. 5. 2013, čj. 5 Azs 10/2012-68) takové příkoří dosahuje intenzity pronásledování (§ 2 odst. 8 zákona o azylu) i vážné újmy dle § 14a odst. 2 písm. b) téhož zákona a při splnění ostatních zákonných podmínek zakládá nárok na udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 zákona o azylu. Soud proto žalovanému uložil, aby situaci ve věznicích v Mongolsku dostatečně posoudil a vyloučil, že by u stěžovatele v případě jeho návratu došlo k porušení článku 3 Úmluvy. [20] Soud konstatuje, že oproti předcházejícímu řízení doznalo odůvodnění rozhodnutí žalovaného určitých změn a zpřesnění (zejména co se týče posouzení stavu vězeňství v Mongolsku), nicméně stále je postaveno na stejných nesprávných právních závěrech, které od žalovaného přebral též městský soud. [21] Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí po zhodnocení důkazů obsažených ve správním spise dospěl k závěru, že vězeňství a justice v Mongolsku trpí závažnými nedostatky. Policie uplatňuje nepřiměřenou sílu a mučení, zejména za účelem získání přiznání. Vyskytují se nátlak a výhrůžky zahájením vyšetřování rodinných příslušníků v případě neposkytnutí přiznání. V rámci snah o vynucení přiznání či zastrašení jsou zadržení převáženi na různá místa nebo do vazebních věznic daleko od domova. Nefungují mechanismy, které by pohnaly osoby odpovědné za toto jednání k odpovědnosti. Správní orgány se nezabývají stížnostmi na psychické mučení. Soudní stíhání takových trestných činů je spíše výjimečné. Získávání důkazů o mučení je spojeno s překážkami. V mnoha věznicích a vazebních zařízeních byly instalovány kamery, nicméně tato zařízení byla často v době hlášených případů zneužívání „poškozena“. Podle informací nevládních organizací zůstávají podmínky ve věznicích a vazebních věznicích špatné, někdy i velmi špatné (přeplněnost, osoby zadržené za násilnou i nenásilnou činnost byly umístěny společně, nedostatečná zdravotní péče, nedostatek lůžkovin, oblečení, stravy, kvalita vody, osvětlení, větrání, hygienická zařízení). Problémy byly horší ve starších zařízeních a na venkově. V Mongolsku neexistuje institut ombudsmana. Vládní orgány vytvořily pokyny pro zlepšení podmínek ve věznicích a umožňovaly vstup pro nezávislé nevládní pozorovatele, ten však byl omezen na zařízení s nízkým až středním stupněm ostrahy. Zákon jasně definuje podmínky, za kterých lze zadržet podezřelou osobu, důvody pro propuštění jednoznačně stanoveny nejsou; to často vede k dlouhodobé vazbě. Vyšetřovací orgány příležitostně zadržují podezřelé bez obvinění. Ačkoli je nezávislost soudní moci zakotvena ústavně, nevládní organizace zmiňují přetrvávající korupci a externí vlivy. Řádnost soudních řízení bývá narušována procesními pochybeními a nesrovnalostmi. Mnoho obžalovaných nemá odpovídající právní zastoupení. Zprávy zmiňují zastrašování svědků správními orgány, omezený přístup veřejnosti k jednání soudu a nedostatečnou transparentnost rozhodování. [22] Žalovaný dále konstatoval, že trestní stíhání stěžovatele nelze samo o sobě hodnotit jako skutečně hrozící vážnou újmu a že není v jeho pravomoci posuzovat otázku, zda stěžovatel spáchal v zemi svého původu trestný čin. Uzavřel pak, že z předložených zdrojů nevyplývá, že by stěžovateli mělo automaticky v případě jeho uvěznění hrozit mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Klíčové je podle žalovaného (i městského soudu), že nezjistil žádné věrohodné informace, z nichž by vyplývalo, že mu takové jednání skutečně reálně hrozí. [23] Tato úvaha žalovaného i městského soudu týkající se prokazování hrozby nebezpečí vážné újmy dle § 14a odst. 1 zákona o azylu není správná. [24] V řízení bylo prokázáno (a žádná ze stran to nezpochybňuje), že proti stěžovateli je v jeho zemi původu vedeno trestní řízení. Tato skutečnost je ostatně podpořena i probíhajícím extradičním řízením. Konstatoval-li žalovaný na základě provedeného dokazování, že v Mongolsku existují zcela zásadní nedostatky v oblasti vězeňství a justice, nelze pak rozhodně akceptovat závěr, že ze zjištěných skutečností nevyplývá, že nelidské zacházení hrozí právě stěžovateli. Žalovaný vychází z toho, že nedostatky vězeňského a justičního systému jsou ve stěžovatelově zemi původu přítomny obecně, nevztahují se pouze k určité skupině trestně stíhaných či vězněných osob (nedopadají např. pouze na politicky motivovaná trestní stíhání, na zdravotně postižené vězně, či na vězně určitého pohlaví, vyznání, sexuální orientace apod.). Z provedeného dokazování je naopak zjevné, že zjištěné nedostatky jsou spjaty se systémem jako celkem a dopadají bez rozdílu na všechny vězně či trestně stíhané osoby. Stěžovatel je v takovém případě osobou, u které je přítomno reálné nebezpečí újmy, které z těchto nedostatků vyplývá. [25] Pokud se totiž jedná o standard důkazního břemene, soud vychází při zkoumání odůvodněnosti strachu z pronásledování podle § 12 písm. b) zákona o azylu (tj. pro hodnocení podmínek pro udělení azylu) z takzvaného testu „přiměřené pravděpodobnosti“. Pro zkoumání důvodnosti obav, že cizinec utrpí vážnou újmu (tj. pro hodnocení podmínek pro udělení doplňkové ochrany) pak z testu „reálného nebezpečí“. Rozborem těchto pojmů se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 26. 3. 2008, čj. 2 Azs 71/2006-82. „Přiměřená pravděpodobnost nežádoucího důsledku návratu do země původu […] je dána tehdy, bývá-li tento důsledek v případech obdobných případu žadatele nikoli ojedinělý. Neznamená to, že pravděpodobnost, že nežádoucí důsledek nastane, musí být nutně vyšší než pravděpodobnost, že nenastane […], nýbrž to, že k nežádoucímu důsledku v případech obdobných případu žadatele dochází natolik často, že s ním ten, komu takový následek hrozí, musí počítat jako se vcelku běžným jevem, a nikoli jako s jevem toliko výjimečným. […] Reálným nebezpečím nutno rozumět, že ve významném procentu případů obdobných situaci stěžovatele dojde k nežádoucímu následku, takže stěžovatel má dobré důvody se domnívat, že takovýto následek může s významnou pravděpodobností postihnout i jeho. […] Test ‚reálného nebezpečí‘ je vůči stěžovateli přísnější než test ‚přiměřené pravděpodobnosti‘. Ani test ‚reálného nebezpečí‘ ale nedosahuje intenzity trestního standardu ‚nade vši pochybnost‘.“ [26] Specifikem azylového řízení je rovněž zásada, že v případě pochybností se postupuje ve prospěch žadatele o mezinárodní ochranu. Tento závěr potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2004, čj. 6 Azs 50/2003-89, podle něhož „[j]sou-li dány skutečnosti, na základě nichž lze předpokládat, že k porušení základních lidských práv a svobod žadatele o azyl došlo, nebo mohlo by s ohledem na postavení žadatele ve společnosti, s přihlédnutím k jeho přesvědčení, názorům, chování atd., dojít, a správní orgán nemá dostatek důkazů o tom, že tomu tak nebylo či nemohlo by v budoucnu být, pak tyto skutečnosti musí správní orgán v situaci důkazní nouze zohlednit, a to ve prospěch žadatele o azyl“. [27] Jinými slovy, žadatel o mezinárodní ochranu nemusí nade vši pochybnost prokázat, že právě on bude v zemi původu podroben nelidskému nebo ponižujícímu zacházení. Stěžovatel by tak musel zcela absurdně prokázat, že s ním bude nakládáno ve vězení či ve vazbě hůře než s ostatními vězni či podezřelými. Dospěl-li ale žalovaný k závěru, že nelidské či ponižující zacházení s podezřelými či odsouzenými osobami je běžným jevem, tedy že ve významném procentu případů obdobných situaci stěžovatele dojde k nežádoucímu následku, je nutno uzavřít, že hrozba reálného nebezpečí je ve stěžovatelově situaci přítomna. [28] Závěr žalovaného a městského soudu, že stěžovatel neprokázal hrozbu skutečného nebezpečí vážné újmy, neboť z ničeho neplyne, že v jeho konkrétním případě k vážné újmě dojde, je tedy nesprávný. [29] Městský soud se tento svůj nesprávný závěr snažil podpořit selektivním výběrem informací obsažených v dokumentech, které jsou součástí spisu a ze kterých dle městského soudu plyne, že situace v oblasti vězeňství v Mongolsku se zlepšuje. Tento závěr je jednak v rozporu se skutkovým stavem zjištěným žalovaným v průběhu správního řízení (a aprobovaným též městským soudem), nadto nemá ani oporu v předložených materiálech týkajících se stěžovatelovy země původu. Z nich naopak vyplývá, že beztrestnost při mučení a jiném špatném zacházení se zadrženými pokračuje i v současnosti. Ochránci lidských práv nadále hlásí fyzické útoky prováděné orgány činnými v trestním řízení. Nadále neexistuje nezávislý a specializovaný vyšetřovací mechanismus, který by takové jednání trestal. Nový trestní řád neobnovil dříve rozpuštěnou nezávislou vyšetřovací jednotku. [30] Městský soud odmítl provedení aktuálních stěžovatelem předložených zpráv ze země původu s odůvodněním, že jsou příliš obecné a nedopadají na konkrétní situaci stěžovatele. Takový závěr považuje soud za zcela absurdní a vymykající se významu zpráv o zemích původu, které bývají podkladem pro rozhodování v azylovém řízení. V něm totiž konkrétní situaci stěžovatele dokládá zpravidla pouze jeho vlastní výpověď či písemné prohlášení. Ty pak bývají konfrontovány s veřejně dostupnými informaci o zemi původu, které ze své povahy vždy budou představovat obecný popis situace. Lze si představit, že informace o zemi původu bude popisovat konkrétní situaci cizince v případě, že půjde např. o veřejně známou osobu, politicky či jinak veřejně činnou. Taková situace ale bude výjimkou; naopak zpravidla půjde o dokumenty obsahující obecné informaci o situaci v zemi, které mohou v konfrontaci s výpovědí žadatele buď jeho tvrzení podpořit, či vyvrátit. Informace o zemi původu proto nelze z povahy věci a priori odmítnout jako důkaz z toho důvodu, že jsou dle názoru soudu příliš obecné. I v tomto ohledu je rozsudek městského soudu postaven na nesprávném právním názoru, a kasační stížnost tedy důvodná.

decision_976.txt

k § 141 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Řízení o zrušení patentu není správním řízením sporným dle § 141 odst. 1 správního řádu. Prejudikatura: 677/2005 Sb. NSS (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2018, čj. 7 As 93/2018-78) Věc: Oborová zdravotní pojišťovna zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti akciové společnosti Společnost pro eHealth, databáze, o zrušení patentu, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení. Rozhodnutím ze dne 4. 7. 2014 předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2013, kterým byl podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích (dále jen „patentový zákon“), zamítnut návrh žalobce ze dne 13. 12. 2012 na zrušení patentu č. 297879 na vynález s názvem „Způsob shromažďování, evidence a zpřístupnění informací o zdravotní péči a jejích výsledcích a jeho použití“ s právem přednosti ode dne 16. 7. 2002. Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který rozsudkem ze dne 21. 12. 2017, čj. 9 A 322/2014-70, rozhodnutí předsedy žalovaného i rozhodnutí žalovaného zrušil jako nepřezkoumatelné a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud vyslovil názor, že řízení o zrušení patentu není striktně návrhovým řízením. Správním orgánům nic nebránilo v tom, aby přihlédly k obecně známým skutečnostem, na které žalobce poukazoval (fungování obecně známých komunikačních systémů, jako je např. e-mail, internetové bankovnictví, facebook apod.). Požadavek, aby tyto skutečnosti žalobce prokazoval, je nepřijatelně formalistický. Stejně formalisticky vyhodnotily správní orgány i listiny předložené žalobcem týkající se používání komunikačních systémů ve zdravotnictví. Osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Dle stěžovatelky není správný závěr městského soudu, že řízení o zrušení patentu není striktně návrhovým řízením a správní orgán mohl zrušit patent z úřední povinnosti. Soud pochybil, když přezkoumal rozhodnutí vydané ve sporném řízení, jako by se jednalo o řízení nesporné. Dle § 141 odst. 4 správního řádu tížilo žalobce břemeno tvrzení i důkazní. Pokud by důkazy obstarával žalovaný, porušil by princip rovnosti stran. Žalobce neprokázal, že by chráněné řešení spadalo do výluk patentovatelnosti nebo bylo součástí stavu techniky. Za této situace nelze žalovanému vytýkat, že nedostatečně zjistil skutkový stav. Nebylo jeho povinností vyhledávat důkazy namísto žalobce. Žalovaný považoval závěr městského soudu, že řízení o zrušení patentu není striktně návrhové, za nepřesný. V daném případě šlo o sporné řízení, v němž žalovaný musí vycházet z navržených důkazů. Jakkoliv může žalovaný zrušit patent i z úřední povinnosti, jedná se o jiné, samostatné řízení. Předmětem soudního přezkumu proto neměla být skutečnost, zda existují důvody pro zrušení patentu z úřední povinnosti, ale zda žalovaný řádně přezkoumal předložené důkazy. Pokud by žalovaný sám vyhledával důkazy, odporovalo by to principu rovnosti stran. Žalobce nesouhlasil s výkladem sporného řízení předestřeným stěžovatelkou. Správní orgán musí v souladu s principy legality, přiměřenosti a předvídatelnosti řádně zjišťovat skutkový stav bez ohledu na to, zda rozhoduje v řízení sporném, či nesporném. Stěžovatelka v replice k vyjádření žalobce setrvávala na obou důvodech kasační stížnosti. Zdůraznila, že městský soud i žalobce směšují řízení o zrušení patentu z úřední povinnosti, které je nesporné a spojené se zásadou inkviziční, s řízením o zrušení patentu na návrh, které je sporné a spojené se zásadou projednací. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…)[16] Předmětem sporu mezi žalobcem na straně jedné a stěžovatelkou a žalovaným na straně druhé je především rozsah důkazního břemene žalobce a žalovaného v řízení o zrušení patentu zahájeném na návrh. [17] Dle § 23 patentového zákona žalovaný zruší již udělený patent, „zjistí-li se dodatečně, a) že vynález nesplňuje podmínky patentovatelnosti; b) že vynález není v patentu popsán tak jasně a úplně, aby jej mohl odborník uskutečnit; c) že předmět patentu přesahuje obsah původního podání přihlášky vynálezu nebo že předměty patentů udělených na základě rozdělení přihlášky přesahují obsah jejího původního podání nebo byl-li rozsah ochrany vyplývající z patentu rozšířen; d) že majitel patentu na něj nemá právo podle § 8; zrušení v tomto případě Úřad provede na návrh oprávněné osoby (§ 29)“. [18] Citované ustanovení patentového zákona výslovně neupravuje způsob zahájení a průběh řízení, ve kterém jsou skutečnosti vedoucí ke zrušení patentu zjišťovány, s výjimkou uvedenou v písm. d) [na návrh oprávněné osoby]. Z jeho systematiky však vyplývá, že toto řízení může být iniciováno na návrh. Tato možnost je sice výslovně uvedena pouze v písm. d) citovaného ustanovení, avšak důvodem je v tomto případě zjevně skutečnost, že možnost navrhovat zrušení patentu z důvodu uvedeného pod písm. d) je na rozdíl od důvodů pro zrušení patentu uvedených v písm. a) až c) omezena na zvláštní skupinu podatelů, kterými mohou být pouze oprávněné osoby vymezené v § 29 patentového zákona. V případě důvodů pro zrušení patentů upravených pod písm. a) až c) citovaného ustanovení tedy může iniciovat řízení o zrušení patentu jakákoliv třetí osoba. S tímto závěrem koresponduje skutečnost, že vyhláška č. 550/1990 Sb., o řízení ve věcech vynálezů a průmyslových vzorů, ve znění vyhlášky č. 21/2002 Sb. (dále jen „vyhláška o patentovém řízení“) upravuje v § 21 konkrétní náležitosti návrhu na zrušení patentu (mj. povinnost jej věcně odůvodnit a doložit nebo navrhnout důkazní prostředky). [19] Ačkoliv právní úprava předpokládá, že řízení o zrušení patentu může být zahájeno na návrh, nelze ze znění § 23 patentového zákona na druhou stranu dovodit, že by žalovaný nemohl zahájit a vést toto řízení rovněž z moci úřední, jakkoliv jde o situaci v praxi spíše výjimečnou. Má-li žalovaný povinnost zrušit patent, prokáží-li se dodatečně skutečnosti, které by bránily jeho udělení v původním řízení, je povinen takto postupovat i pokud on sám (bez návrhu) dodatečně zjistí, že je dán některý ze zákonem stanovených důvodů pro zrušení patentu. Lze souhlasit s dílčím závěrem městského soudu, že řízení o zrušení patentu není striktně návrhovým řízením. To však současně neznamená, že by možnost vést řízení z úřední povinnosti sňala z navrhovatele povinnost tvrdit a prokazovat důvody, pro které se domáhá zrušení patentu (viz dále). [20] Nelze přisvědčit názoru stěžovatelky, že řízení o zrušení patentu je správním řízením sporným. Dle § 141 odst. 1 správního řádu „[v]e sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů“. O takový typ sporu se zde nejedná. Před žalovaným se neřeší ani spory z veřejnoprávních smluv, ani spory rodinné či pracovní. Toto řízení nemůže upravovat ani soukromoprávní vztahy (ať již občanské či obchodní), přestože v něm třetí osoba (navrhovatel) rozporuje existenci práva svědčícího jiné osobě (tj. majiteli patentu). Nejedná se totiž o spor navrhovatele s majitelem, který by žalovaný rozhodoval. Podstatou řízení o zrušení patentu je posouzení, zda žalovaný udělil patent na vynález splňující zákonem stanovené podmínky. Navrhovatel v řízení tvrdí, že žalovaný udělil veřejné subjektivní právo (patent) jiné osobě na nepatentovatelný vynález s cílem zpochybnit původní rozhodnutí o udělení patentu. Bude-li zpochybnění účinné, povede ke zrušení uděleného patentu se zpětnou účinností ode dne počátku jeho platnosti (§ 23 odst. 3 patentového zákona). V opačném případě zůstane patent platným. Žalovaný nerozhoduje tak, že by ve smyslu § 141 odst. 7 správního řádu návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhověl, anebo jej zamítl, popřípadě ve zbylé části zamítl. Rovněž tak není představitelný eventuální smír uzavřený mezi účastníky. Vždy půjde o řízení, v němž žalovaný vystupuje jako orgán veřejné moci s pravomocí udělovat patenty, či je rušit. Případné zrušení patentu je výsledkem autoritativního rozhodnutí žalovaného jako správního aktu. Řízení pak probíhá za účasti osoby, jež tvrdí, že patent nemá být udělen, nebo má být zrušen. Proto řízení, které k vydání příslušného správního aktu vede, není a ani nemůže být řízením mezi soukromými osobami (ve smyslu občanskoprávního či obchodního vztahu). [21] Závěr, že řízení o zrušení patentu před žalovaným nepředstavuje spor, v němž by byly rozhodovány soukromoprávní vztahy, potvrzuje i usnesení zvláštního senátu ze dne 19. 5. 2005, čj. Konf 9/2004, č. 677/2005 Sb.: „[U]dělením patentu (nebo jeho zrušením) se naprosto neupravují vztahy soukromoprávní, protože nic takového předmětem řízení o udělení (zrušení) není a nemůže být. Jediný vztah, který se tu udělením upravuje, je vztah mezi tím, kdo o patent žádá (resp. tím, komu byl patent udělen), a Úřadem, který o udělení (zrušení) rozhoduje. Předmětem řízení je vyřešení otázky, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky, a zda tedy má nebo nemá vzniknout nehmotný statek (patent), resp. zda má tento status zaniknout (zrušení). Výsledkem řízení je pak vznik (udělení) patentu nebo jeho zrušení; zda vůbec vzniknou majetkové vztahy soukromoprávní (a kdy a jaké), je naprosto nejisté (u některých typů patentů lze dokonce předpokládat, že takové vztahy záměrně ani vzniknout nemají), a akt udělení patentu se o tom nijak nevyjadřuje (a při zrušení patentu nijak do té doby vzniklé soukromoprávní vztahy neupravuje). Samo udělení (zrušení) patentu tedy není soukromoprávní věcí a je nerozhodné, že udělením (zrušením) vznikají nebo zanikají soukromoprávní nároky.“ [22] Stěžovatelka rozporuje závěr městského soudu, že žalovaný je povinen zjišťovat skutečný stav věci, nikoli pouze rozhodovat na základě návrhů účastníků bez vlastní ingerence do důkazního procesu. [23] Dle § 63 patentového zákona platí pro řízení před žalovaným správní řád. Jelikož se nejedná o sporné řízení, uplatní se v řízení o zrušení patentu z hlediska dokazování pravidla upravená v hlavě VI. správního řádu. Podle § 52 správního řádu je žalovaný povinen činit úkony ke zjištění skutečného stavu věci. Nad rámec důkazů, které byly účastníky navrženy, proto může žalovaný provést i další důkazy podle svého uvážení. Měl by zejména doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně průmyslového vlastnictví jakožto jím chráněného veřejného zájmu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 As 114/2012-27) a důkazy nutné k prokázání skutečností vyšlých najevo v průběhu správního řízení. (…)

decision_977.txt

k § 244 a násl. zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) I po prohlášení konkurzu (§ 244 a násl. zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení) na majetek spořitelního družstva (družstevní záložny) je toto družstvo oprávněno podat správní žalobu o zrušení rozhodnutí České národní banky o odnětí povolení působit jako družstevní záložna. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2018, čj. 10 Afs 179/2017-32) Prejudikatura: č. 3198/2015 Sb. NSS a č. 3767/2018 Sb. NSS. Věc: Metropolitní spořitelní družstvo v likvidaci proti České národní bance o odnětí povolení, o kasační stížnosti žalobce. Česká národní banka odňala dne 19. 9. 2013 žalobci povolení působit jako družstevní záložna podle § 28 odst. 1 písm. f) zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném do 21. 7. 2014 (dále jen „zákon o družstevních záložnách“) a uložila mu, aby se počínaje doručením rozhodnutí, maximálně však na 120 dnů, zdržel určitých jednání (jednání spočívajícího v přijímání vkladů od členů, v poskytování úvěrů členům, provádění změn smluv, zcizování aktiv či jejich zatěžování právy třetích osob aj.). Proti rozhodnutí žalované v prvním stupni podal žalobce rozklad, který bankovní rada žalované zamítla dne 17. 12. 2013. Žalobce se proto dne 18. 2. 2014 obrátil se žalobou na Městský soud v Praze. Městský soud žalobu odmítl. V odůvodnění usnesení uvedl, že dne 18. 12. 2013 bylo zahájeno insolvenční řízení na základě návrhu podaného žalobcem. Téhož dne bylo žalobci doručeno rozhodnutí o zamítnutí rozkladu ze 17. 12. 2013, čímž nabylo právní moci. V důsledku toho byl žalobce zrušen dle § 13 odst. 3 zákona o družstevních záložnách a podle § 259 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, vstoupil do likvidace. Dne 20. 12. 2013 podal insolvenční návrh i věřitel žalobce, společnost Na Včelníku, s. r. o., který tak dle § 107 odst. 1 insolvenčního zákona přistoupil k insolvenčnímu řízení jako další navrhovatel. Městský soud usnesením ze dne 23. 12. 2013 rozhodl tak, že mj. zjistil úpadek žalobce, prohlásil na jeho majetek konkurz, ustanovil mu insolvenčního správce, a vyslovil, že účinky rozhodnutí o úpadku a účinky prohlášení konkurzu nastávají okamžikem zveřejnění rozhodnutí v insolvenčním rejstříku (soud z insolvenčního rejstříku ověřil, že k tomu došlo téhož dne 23. 12. 2013). Podle názoru městského soudu se v dané věci neuplatnily závěry přijaté v rozsudku ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V tomto rozsudku soud konstatoval, že podání žaloby proti nezákonnému zásahu, který je spatřován v tvrzeném nezákonném zahájení a provádění daňové kontroly, a následné podání kasační stížnosti není jednání, které by dlužník činil v rozporu s § 111 odst. 1 insolvenčního zákona, neboť daňová kontrola je jen dílčím procesním postupem v rámci daňového řízení, a to procesem kontrolním, nikoli rozhodovacím. Výsledky daňové kontroly proto nemusejí směřovat k vydání rozhodnutí ve věci samé a její zahájení a provádění nemá jakýkoli přímý vliv na skladbu, využití nebo určení majetkové podstaty dlužníka. Městský soud mj. odkázal na § 246 odst. 1 insolvenčního zákona a učinil závěr, že na rozdíl od věci posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39, nabytí právní moci rozhodnutí o odnětí povolení mělo přímý a bezprostřední vliv na majetkovou podstatu žalobce, resp. v důsledku tohoto rozhodnutí došlo k podstatným změnám ve využití i určení tohoto majetku. To je patrné i z druhého výroku rozhodnutí o odnětí povolení, v němž ČNB v prvním stupni uložila žalobci mj. povinnost zdržet se jakéhokoli jednání spočívajícího v přijímání vkladů od členů; jakéhokoli jednání spočívajícího v poskytování úvěrů členům; uzavírání nových smluv, na jejichž základě by mělo dojít k poskytnutí úvěru atd. Účinky prohlášení konkurzu na družstevní záložnu se věnoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 17/05, v němž konstatoval, že řízení o zavedení nucené správy je svou povahou řízení, které se týká majetku záložny, neboť zavedení nucené správy nepochybně představuje zásah do majetkových práv družstevníků a spadá tedy pod hypotézu normy § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání. Je-li rozhodnutí týkající se zavedení nucené správy rozhodnutím týkajícím se majetkové podstaty družstevní záložny, tím spíše jím je rozhodnutí, jehož přímým důsledkem je zrušení družstevní záložny. Dle názoru městského soudu je podání nyní posuzované žaloby (jejímž důsledkem by mohlo být zrušení napadeného rozhodnutí a potažmo i zrušení rozhodnutí o odnětí povolení) úkonem, v jehož důsledku by mohlo dojít k podstatným změnám ve skladbě a využití majetku žalobce. Městský soud učinil závěr, že žalobce nebyl oprávněn podat žalobu, neboť oprávnění nakládat s majetkovou podstatou žalobce, jehož výkon práv a plnění povinností souvisejících s majetkovou podstatou žalobce přešlo na insolvenčního správce (srov. § 246 odst. 1 insolvenčního zákona). Problematiku aktivní legitimace k podání žaloby a možné konkurence subjektů podílejících se na výkonu práv žalobce si uvědomuje i samotný žalobce, který v žalobě odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 A 131/2001-69. Podle názoru městského soudu v dané věci nejde o situaci předvídanou v uvedeném usnesení Nejvyššího správního soudu, ve kterém byla řešena procesní situace, v níž mohlo v důsledku jmenování likvidátora dojít k odepření soudní ochrany žalobce. Okolnosti relevantní při řešení otázky aktivní legitimace k podání žaloby jsou však v dané věci odlišné. Došlo sice také ke jmenování likvidátora, avšak současně bylo zahájeno i insolvenční řízení na návrh samotného žalobce, k němuž přistoupil návrhem další věřitel. K zahájení insolvenčního řízení a ke zjištění úpadku žalobce přitom došlo bez přímé souvislosti s vydáním rozhodnutí o odnětí povolení. Závěr, že žalobce nebyl oprávněn k podání nyní posuzované žaloby, není v dané věci důsledkem napadeného rozhodnutí, ale vyplývá z poměrů žalobce, ze zahájení insolvenčního řízení, resp. ze zjištění úpadku žalobce. V dané věci insolvenční správce, který je jediný oprávněný k nakládání s majetkovou podstatou (k podstatným změnám ve využití i určení majetku) insolvenčního dlužníka, neučinil žádný úkon směřující k možnosti soudního přezkumu napadeného rozhodnutí. Dle názoru městského soudu nad legitimním zájmem žalobce zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí převáží zájem sledovaný insolvenčním zákonem, konkrétně zájem na uspořádání majetkových vztahů k osobám dotčeným úpadkem žalobce a zájem na co nejvyšším uspokojení věřitelů žalobce. V dané věci je třeba mít účel insolvenčního zákona na zřeteli tím spíše, že pro řešení úpadku žalobce je třeba aplikovat speciální úpravu způsobu řešení úpadku finančních institucí uvedenou v § 367 a násl. insolvenčního zákona, která oproti obecné úpravě posiluje postavení věřitelů (srov. např. informační povinnosti insolvenčního soudu a insolvenčního správce, zjištění pohledávek a závazků z účetnictví dlužníka podle § 373 insolvenčního zákona). Hájit zájem věřitelů žalobce byl v daném případě pověřen soudem ustanovený insolvenční správce, který byl oprávněn posoudit, zda je za této situace v zájmu věřitelů podat žalobu proti napadenému rozhodnutí, či nikoli. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Na likvidátora stěžovatele jmenovaného dne 18. 12. 2013 přešla pravomoc jednat jménem stěžovatele v rozsahu úkonů směřujících k likvidaci žalobce (viz § 70 odst. 3 a § 72 obchodního zákoníku), avšak představenstvo družstva jako statutární orgán nezaniklo a dále vykonávalo činnost, byť v omezeném rozsahu. Stěžovatel opakovaně odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 A 131/2001-69, ve kterém Nejvyšší správní soud učinil závěr, že jednat za žalobce (družstvo) mohlo i představenstvo a kontrolní komise s tím, že nejasnost a neúplnost právní úpravy by zásadně neměla jít k tíži účastníka domáhajícího se přezkoumání rozhodnutí ve správním soudnictví. Podle názoru stěžovatele lze institut nucené správy, který v případě družstevních záložen platil do 31. 3. 2006, analogicky přirovnat k institutu likvidace podle zákona o družstevních záložnách. Likvidátor nemá žádnou motivaci podat žalobu proti rozhodnutí, v jehož důsledku byl jmenován likvidátorem. Představenstvo družstva proto bylo oprávněno jednat a jménem stěžovatele podat správní žalobu. Rozhodnutí napadené správní žalobou se netýkalo majetkové podstaty, a to z důvodů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V obou případech bylo napadené rozhodnutí, které je veřejnoprávní povahy, výsledkem kontroly provedené žalovaným. Rozhodování o rozkladu, zda bude, či nebude stěžovateli odňata licence, není rozhodnutím týkajícím se majetku náležejícího do majetkové podstaty. Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [14] Podle § 246 odst. 1 insolvenčního zákona: „Prohlášením konkursu přechází na insolvenčního správce oprávnění nakládat s majetkovou podstatou, jakož i výkon práv a plnění povinností, které přísluší dlužníku, pokud souvisí s majetkovou podstatou. Insolvenční správce vykonává zejména akcionářská práva spojená s akciemi zahrnutými do majetkové podstaty, rozhoduje o obchodním tajemství a jiné mlčenlivosti, vystupuje vůči dlužníkovým zaměstnancům jako zaměstnavatel, zajišťuje provoz dlužníkova podniku, vedení účetnictví a plnění daňových povinností.“ [15] Městský soud učinil závěr, že rozhodnutí o odnětí povolení působit jako družstevní záložna dle § 28 odst. 1 písm. f) v návaznosti na § 1 odst. 2 zákona o družstevních záložnách je rozhodnutím, které se týká majetkové podstaty. Proto podle názoru městského soudu mohl podle § 246 odst. 1 insolvenčního zákona předmětnou správní žalobu po prohlášení konkurzu na majetek stěžovatele podat pouze insolvenční správce, nikoliv stěžovatel. [16] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že rozhodnutí o odnětí povolení působit jako družstevní záložna má vliv na majetkovou podstatu, neboť okolnost, zda stěžovatel má, či nemá zmíněnou licenci, nepochybně ovlivní výši majetku stěžovatele a jeho schopnost uspokojovat pohledávky věřitelů přihlášených do insolvenčního řízení. Nebylo-li by úpadku a následného konkurzu stěžovatele, jeho předmětná správní žaloba proti rozhodnutí žalovaného by se nepochybně dotýkala jeho majetku a jeho schopnosti splácet své dluhy. [17] Nejvyšší správní soud podotýká, že není správné srovnání, které stěžovatel činí s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V procesní situaci, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval v uvedeném rozhodnutí, se jednalo o daňovou kontrolu a byla podána žaloba proti nezákonnému zásahu, který byl spatřován v zahájení a provádění daňové kontroly. Je správný závěr městského soudu, že napadeným procesem byla kontrola, nikoliv konkrétní rozhodnutí, jež by v konečném důsledku mohlo ovlivnit výši uspokojení pohledávek věřitelů, které tito přihlásili do insolvenčního řízení, na rozdíl od správní žaloby směřující proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno odnětí povolení působit jako družstevní záložna. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s úvahou městského soudu, že právní závěr přijatý ve zmíněném rozsudku z 29. 8. 2014 („Podání žaloby proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s., který je spatřován v tvrzeném nezákonném zahájení a provádění daňové kontroly, a následné podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu není jednání, které by dlužník činil v rozporu s § 111 odst. 1 insolvenčního zákona.“) není aplikovatelný v této věci. [18] Městský soud na základě ustálené judikatury v době vydání svého rozhodnutí správně odkázal i na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS. Nicméně Nejvyšší správní soud poukazuje na zásadní změnu judikatury týkající se důsledků zahájeného insolvenčního řízení na již probíhající, případně na později zahájené soudní řízení správní, ve kterém se Nejvyšší správní soud odchýlil i od zmíněného usnesení z 23. 1. 2015. Dne 10. 7. 2018 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 4 As 149/2017-121, č. 3767/2018 Sb. NSS, učinil právní závěr, že „[s]kutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ustanovení § 140a, 140b a 140c insolvenčního zákona se na správní soudnictví nevztahují.“ Uvedený právní závěr opřel zejména o to, že: a) Mohou-li orgány veřejné správy zásadně (tj. až na insolvenčním zákonem stanovené výjimky) uplatňovat své pravomoci vůči dlužníkovi i po dobu účinnosti rozhodnutí o úpadku, musí být i po tuto dobu dlužníkovi zaručena účinná soudní kontrola vůči takovémuto jednání veřejné správy. b) Ve správním soudnictví je předmětem soudního řízení jednání veřejné správy na rozdíl od civilního řízení v oblasti soukromého práva, ve kterém je předmětem řízení zpravidla návrh na plnění. c) V případě sankce za veřejnoprávní delikt [dle insolvenčního zákona mimosmluvní sankce ve smyslu jeho § 170 písm. d)] lze velmi obtížně dovodit, že by soudní ochrana vůbec byla poskytnuta. d) Výsledek řízení ve správním soudnictví může mít zásadní význam pro insolvenční řízení, neboť může přímo či nepřímo ovlivnit majetkové poměry dlužníka, a tedy se týkat majetkové podstaty ve smyslu terminologie insolvenčního zákona. [19] Rozšířený senát v uvedeném rozsudku dále vyslovil, že „[r]ozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, zejména na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést, jakož i ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést.“ [20] Nejvyšší správní soud si je vědom, že ve věci sp. zn. 4 As 149/2017 byla odlišná procesní situace (správní žaloba byla podána po zjištění úpadku v insolvenčním řízení a před rozhodnutím o způsobu řešení úpadku) než v dané věci sp. zn. 10 Afs 179/2017, ve které byla správní žaloba podána až po prohlášení konkurzu. Ve věci sp. zn. 4 As 149/2017 proto nepřicházela v úvahu aplikace § 246 odst. 1 insolvenčního zákona a usnesení rozšířeného senátu se také k tomuto ustanovení nevyjadřuje. Nicméně, jak z výše uvedené citace v odstavci [19], ve které se uvádí, že vedení insolvenčního řízení obecně (nejen část insolvenčního řízení předcházející rozhodnutí o řešení úpadku, pozn. rozhodujícího soudu) nemůže mít vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, ať již zahájeném, nebo až později zahajovaném, tak i z dalších částí odůvodnění usnesení rozšířeného senátu plyne, že závěr přijatý v odstavci [71] ve větě před středníkem (skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví) se týká celého insolvenčního řízení, nikoliv pouze stadia insolvenčního řízení vymezeného na jedné straně rozhodnutím insolvenčního soudu o úpadku a na druhé straně rozhodnutím tohoto soudu o způsobu řešení úpadku. [21] Nejvyšší správní soud odkazuje i na závěry rozšířeného senátu obsažené v odstavci [69] rozhodnutí, podle kterých [„…] rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, jímž bude zrušeno rozhodnutí správního orgánu, může pro úpadce často znamenat nejen přímou ekonomickou výhodu (nemusí být nadále povinen platit částku uloženou mu rozhodnutím správního orgánu), ale i výhodu nepřímou, například možnost žádat po státu náhradu škody vzniklé takovýmto nezákonným rozhodnutím správního orgánu či (jiným) nesprávným úředním postupem. K tomu, aby takový nárok vůči orgánu veřejné moci mohl jednotlivec uplatnit, je v případě nezákonného rozhodnutí nezbytné dosáhnout jeho zrušení či změny pro nezákonnost [§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)] (viz podobně bod 29 rozsudku rozšířeného senátu ze dne 7. 9. 2010, čj. 7 As 26/2009-58, č. 2191/2011 Sb. NSS). U řady nesprávných úředních postupů je vhodné (byť nikoli nezbytné) autoritativně shledat jejich nezákonnost. [...] bývá to právě zejména rozhodování ve správním soudnictví, které jednotlivci poskytne vůči veřejné správě ochranu jeho práv a napomůže i náhradě majetkové újmy. I s ohledem na tyto důvody je třeba vykládat rozhodné právo tak, aby byla zachována autonomie soudní kontroly veřejné správy a jeho nezávislost na insolvenčním řízení. Bylo by i v rozporu s požadavky na soudní kontrolu veřejné správy zakotvenými v čl. 36 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, aby v důsledku případných specifik insolvenčního řízení byl dlužník připraven o možnost, že nezákonný postup veřejné správy vůči jeho osobě bude zjištěn a autoritativně konstatován a že dlužník za něj získá patřičnou satisfakci. Dále na uvedené navazuje závěr v odstavci [70]: ‚Je zřejmé, že pokud rozhodnutí o úpadku nemá mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, nemůže mít ani vliv na procesní postavení dlužníka v rámci tohoto soudního řízení. Dlužník tedy je (či se může stát) i nadále účastníkem řízení ve správním soudnictví a má plné oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony.‘“ [22] Nejvyšší správní soud konstatuje, že pokračování řízení u městského soudu ve věci správní žaloby stěžovatele nemůže nijak zasáhnout do probíhajícího insolvenčního řízení (ani do stadia následujícího po prohlášení konkurzu na majetek stěžovatele), neřkuli omezit či znesnadnit jeho průběh. Tomu nepřekáží ani okolnost, že po zrušení konkurzu rozhodnutím insolvenčního soudu podle § 308 odst. 1 písm. c) insolvenčního zákona po obdržení zprávy insolvenčního správce o splnění rozvrhového usnesení dojde ze zákona ke zrušení insolvenčního dlužníka, který je právnickou osobou [viz § 173 odst. 2 občanského zákoníku, do 31. 12. 2013 viz § 68 odst. 3 písm. f) obchodního zákoníku], a to zcela nezávisle na tom, jak rozhodne městský soud o žalobě stěžovatele. [23] Nejvyšší správní soud uzavírá – i po prohlášení konkurzu na majetek spořitelního družstva (družstevní záložny) je toto družstvo oprávněno podat správní žalobu o zrušení rozhodnutí České národní banky o odnětí povolení působit jako družstevní záložna. [24] Vzhledem k následné změně judikatury není správný ani odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, čj. 1 Afs 52/2012-66, a v něm citovanou judikaturu, neboť s ohledem na uvedenou změnu jsou tyto judikatorní závěry překonány. Z důvodu nesprávného posouzení otázky aktivní legitimace stěžovatele je kasační stížnost po právu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

decision_978.txt

k § 69 soudního řádu správního V řízení o žalobě proti rozhodnutí služebního funkcionáře ve věcech služebních poměrů dle § 69 soudního řádu správního je žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Odlišné právní názory zastávané částí judikatury tříčlenných senátů byly popřeny usnesením rozšířeného senátu ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2018, čj. 1 As 110/2018-37) Prejudikatura: č. 459/2005 Sb. NSS, č. 534/2005 Sb. NSS, č. 896/2006 Sb. NSS, č. 1014/2007 Sb. NSS, č. 3257/2015 Sb. NSS a 3774/2018 Sb. NSS. Věc: Aleš V. proti náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní o určení výše náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění v důsledku služebního úrazu, o kasační stížnosti žalobce Žalobce je bývalým vojákem z povolání, který ve 32 letech při vojenském výcviku utrpěl služební úraz. Úraz na žalobci zanechal trvalé následky – omezení pohyblivosti pravého ramenního kloubu, akromioklavikulární artrózu (skloubení klíční kosti a výběžku lopatky) a poruchu dynamiky krční páteře. Kvůli těmto trvalým následkům byl žalobce shledán fyzicky nezpůsobilým pro povolání vojáka. Z armády byl proto propuštěn. V posuzované věci jde o výši náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění žalobce v důsledku výše uvedeného služebního úrazu. Žalobce se po úrazu obrátil na ředitelku Agentury pro právní zastupování Ministerstva obrany s žádostí o přiznání náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění v důsledku služebního úrazu podle § 119 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Požadoval 720 000 Kč. Ředitelka žalobci přiznala náhradu ve výši 378 000 Kč. Žalobce s takovouto výší odškodnění nesouhlasil a proti rozhodnutí ředitelky se odvolal. Ředitelka odboru legislativního a analytického Ministerstva obrany však odvolání zamítla rozhodnutím ze dne 29. 5. 2014. Žalobce rozhodnutí o odvolání napadl žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). V žalobě uvedl argumenty, proč je odškodnění nepřiměřeně nízké. Městský soud žalobu zamítl. Rozsudek městského soudu ze dne 13. 3. 2018, čj. 10 Ad 15/2014-55, žalobce (stěžovatel) napadl kasační stížností. V ní uvedl jedinou kasační námitku. Nesouhlasil s právním názorem městského soudu, že „[j]en přetržení profesionální sportovní kariéry by však mohlo být důvodem pro zvýšení náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění na více než dvojnásobek hodnoty bodového ohodnocení“. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla kasační stížnost zamítnout. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řešení. Z ODŮVODNĚNÍ III. A K otázce pasivní procesní legitimace [9] Dříve než kasační soud přikročil k věcnému posouzení kasační stížnosti, zabýval se otázkou pasivní procesní legitimace žalované. Podle § 69 s. ř. s. platí, že „[ž]alovaným je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. V řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu žalovaného neurčuje žalobce svým tvrzením, ale kogentní zákon (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS). Je tedy povinností soudu jednat jako se žalovaným skutečně s tím, komu toto postavení podle zákona náleží. Pokud by soud jednal s někým jiným, mohlo by se jednat o vadu s vlivem na zákonnost jeho rozhodnutí (rozsudek ze dne 19. 10. 2004, čj. 3 Ads 11/2004-84, č. 459/2005 Sb. NSS). Tyto otázky, ač nenadnesené žádným účastníkem řízení, je soud povinen zkoumat z moci úřední, neboť by mohly vypovídat o zmatečnosti řízení a o procesních vadách řízení před městským soudem, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (srov. § 109 odst. 4, věta za středníkem). [10] V projednávané věci stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí ředitelky odboru legislativního a analytického Ministerstva obrany označil jako žalovaného Ministerstvo obrany. Městský soud se tohoto označení držel a veškerou písemnou komunikaci vedl právě s Ministerstvem obrany. Za ministerstvo jednal pověřený zaměstnanec ze sekce legislativní a právní. Doložené pověření městskému soudu uvádělo, že tento zaměstnanec byl „oprávněn jednat jménem státu před soudy a správními orgány ve věcech týkajících se Ministerstva obrany a armády České republiky, včetně jim podřízených organizačních jednotek a služebních orgánů“ (č. l. 19 spisu městského soudu). [11] Dva měsíce před vydáním napadeného rozsudku městský soud vyzval Ministerstvo obrany, aby soudu sdělilo, kdo je v současné době služebním orgánem, který rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí ve věcech náhrady za ztížení společenského uplatnění po služebním úrazu. Tuto žádost soud odůvodnil zjištěním, že funkce ředitelky odboru legislativního a analytického (funkcionářky, která napadené rozhodnutí vydala) již v současné době na Ministerstvu obrany neexistuje. Ministerstvo k této výzvě sdělilo, že v současné době je odvolacím služebním orgánem v těchto případech náměstkyně pro řízení sekce právní. Odkázalo přitom na čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO č. 92/2015 ze dne 23. 11. 2015, jehož znění soudu zaslalo v příloze. Následně soud rozhodl rozsudkem, ve kterém jako žalovaného již neoznačuje Ministerstvo obrany, ale náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní. [12] Nejvyšší správní soud se z hlediska pasivní procesní legitimace zabýval hlavně dvěma otázkami. Za prvé: Označil městský soud správně, že žalovaným je náměstkyně ministryně obrany pro řízení sekce správní, a nikoliv ministerstvo obrany jako celek? Za druhé: Pakliže městský soud v napadeném rozsudku žalovaného označil správně, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí to, že do vydání rozhodnutí městský soud považoval za žalované ministerstvo a že veškerou komunikaci vedl s ním? Obě otázky soud rozebere postupně. [13] Ohledně první otázky kasační soud má za to, že městský soud označil v nápadném rozhodnutí žalovaného správně. Nejvyšší správní soud v minulosti vyslovil právní názor, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí služebních funkcionářů ve věcech služebního poměru podle zákona ČNR 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, je žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který ve věci rozhodl v posledním stupni. V konkrétní věci tak žalovaným nebylo policejní prezidium, ale náměstek policejního prezidenta (rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 34/2005-61, č. 1014/2007 Sb. NSS). Tyto závěry soud založil na myšlence, že ve věcech služebních poměrů zákon nestanoví pravomoc rozhodování ministerstvu jako celku, ale jen ministrovi vnitra a dalším konkrétním osobám určených ministrem. Obdobně soud dovodil, že žalovaným je ředitel Policie České republiky, správy Západočeského kraje, nikoliv Policie České republiky jako celek (rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As 10/2003-58, č. 896/2006 Sb. NSS). Poté následovalo velké množství dalších rozhodnutí tohoto soudu. Věci se týkaly různých právních úprav služebních poměrů (policisté, vojáci, hasiči apod.), vždy ale s právní úpravou vymezující kompetence obdobně jako výše uvedený zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Ve služebních věcech se jednalo např. o rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 1/2007-68, rozsudek ze dne 30. 1. 2009, čj. 4 Ads 8/2008-310, rozsudek ze dne 20. 8. 2015, čj. 1 As 31/2015-28, či z poslední doby rozsudek ze dne 28. 6. 2017, čj. 3 As 192/2016-61, a rozsudek ze dne 22. 8. 2017, čj. 9 As 147/2017-489. Ve všech těchto a dalších věcech tak tento soud považoval za pasivně procesně legitimovaného konkrétního služebního funkcionáře, kterému zákon svěřoval kompetenci rozhodovat. Na obdobné premise své rozhodnutí založil i kompetenční senát, který dospěl k závěru, že o odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje náměstek ministra vnitra pro státní službu jako nadřízený služební orgán (rozsudek ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS). [14] V ojedinělých případech ovšem tento soud postupoval opačně a služebního funkcionáře za správní orgán nepovažoval. Naopak považoval za správní orgán ty entity, u kterých služební orgány působí. Takto soud považoval v řízeních o žalobě proti rozhodnutím služebních funkcionářů za pasivně procesně legitimovaného hasičský záchranný sbor jako celek, a nikoliv jeho ředitele (viz rozsudek ze dne 10. 7. 2013, čj. 4 Ads 2/2013-26, rozsudek ze dne 13. 3. 2014, čj. 4 As 14/2014-30) nebo Ministerstvo obrany, a nikoliv ministra obrany (viz rozsudek ze dne 20. 11. 2013, čj. 4 Ads 126/2012-47, rozsudek ze dne 30. 1. 2014, čj. 3 Ads 30/2013-23). V těchto věcech soud vyšel z teze, že služebního funkcionáře, ač mu zákon svěřuje kompetenci rozhodnout, nelze považovat za samostatný správní orgán ve smyslu soudního řádu správního. [15] Uvedené dva závěry jsou vzájemně nekonzistentní a nekoherentní. Nekonzistentní jsou v tom, že ohledně nyní použitelného zákona o vojácích z povolání soud v jednom z citovaných rozhodnutí vyslovil, že žalovaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí týkajícího se služební věci má být služební funkcionář; v jiném rozhodnutí týkajícím se totožného zákona soud zase vyslovil, že žalovaným má být ministerstvo obrany. Oba tyto závěry vedle sebe nemohou logicky obstát. Buď musí platit jedno, nebo druhé. [16] Výše citovaná judikatura je nekoherentní v tom, že vychází z rozdílných východisek. První východisko spočívá v tom, že i v rámci správního orgánu působící služební funkcionáři mohou být správními orgány, pokud jim zákon kompetenci výslovně zakládá. Druhé východisko zase spočívá v tom, že postavení služebních funkcionářů v rámci správních orgánů je záležitostí pouhého vnitřního členění správního orgánu a že tedy sami o sobě služební funkcionáři správními orgány být nemohou. Úzce vnímáno, závěry o tom, že ve služebních věcech hasičů je správním orgánem hasičský sbor jako celek, zatímco ve služebních věcech policistů je jím služební funkcionář, si neodporují. Každý vykládá jinou právní úpravu. Oba závěry ovšem vedle sebe nemohou existovat principielně. Vychází totiž u totožně konstruovaných právních úprav z protichůdných východisek. Ostatně nejasnost a nekoherenci judikatury stran této otázky soudu vytýkala právní doktrína již v roce 2013 (Jemelka, L., Podhrázký, M., Vetešník, P., Zavřelová, J., Bohadlo, D., Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 545–546). [17] Přes výše uvedené soud nemá za to, že v nynější věci je nutné věc postoupit rozšířenému senátu (srov. § 17 odst. 1 s. ř. s.). Rozšířený senát se totiž k podstatě nadnesené otázky již vyjádřil. V usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, se zabýval právě pasivní procesní legitimací dále členěných správních orgánů. Přiklonil se přitom k výše uvedenému prvnímu názoru, dle kterého jednotlivé entity působící v rámci správního orgánu mohou samy být správními orgány, jestliže zákon přímo jim svěřuje určité kompetence. Konkrétně rozšířený senát k této problematice uvedl: „[30] … [J]e na vůli zákonodárce, aby v rámci jím zřízené instituce definoval, že určité kompetence vykonává konkrétně určená součást této instituce, anebo dokonce její konkrétně určený funkcionář. […] [32] Pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium. [33] V obecné rovině nelze stanovit jednoznačné, ‚technické‘ pravidlo, podle kterého se jednoduše posoudí, zda určitá entita disponuje určitým svazkem kompetencí, takže má povahu správního orgánu ve výše uvedeném smyslu. Je však možno vymezit určité znaky, na základě jejichž analýzy lze takovýto úsudek zpravidla učinit. [34] Klíčovým znakem bude zákonné vymezení, komu jsou určité kompetence takříkajíc ‚přiděleny‘, tedy kdo je má vykonávat, aniž by jimi mohl dále disponovat, zejména je svěřit v rámci určité institucionální struktury menším organizačním jednotkám, osobám, složkám apod., anebo je naopak převést na vyšší úroveň této struktury. Jestliže tedy zákon předepisuje, že existuje, a musí existovat (tj. nemůže být beze změny zákona zrušena či organizačně modifikována), entita nadaná určitými kompetencemi, je třeba tuto entitu považovat za správní orgán v kompetenčním (‚materiálním‘) smyslu […]. [35] Z toho je zřejmé, že velmi často bude v jednom správním orgánu či soustavě správních orgánů v institucionálním smyslu existovat řada entit, které budou správními orgány v kompetenčním smyslu, jelikož zákon s nimi počítá a svěřuje jim, a právě jen jim, určité kompetence, přičemž nepřipouští, aby jim byly uvedené kompetence bez změny zákona odebrány a převedeny na jinou entitu v rámci dané instituce či soustavy institucí. Složitou a vnitřně bohatě členěnou instituci naopak bude možno považovat za toliko jeden správní orgán v kompetenčním smyslu, pokud sama tato instituce může svoji strukturu bez nutnosti změnit zákon modifikovat tak, že jí svěřené kompetence budou v rámci této instituce vykonávat jiné její články, než tomu bylo doposud. [36] To, jak je určitá komplexnější instituce či soustava institucí řízena ve smyslu organizačním či manažerském (např. kdo jmenuje vedoucí jejích dílčích článků či kdo určuje náplň práce jednotlivých zaměstnanců těchto článků), může mít pro určení, zda v rámci takovéto instituce či soustavy institucí existují určité entity jako správní orgány v kompetenčním smyslu, význam pouze potud, pokud pravidla řízení této instituce umožňují bez změny zákona modifikovat kompetence jejích jednotlivých článků. Pokud ano, nasvědčuje to v té míře, v jaké je taková změna možná, spíše závěru o neexistenci samostatných správních orgánů v kompetenčním smyslu v rámci takové instituce a tomu, že tato instituce je správním orgánem v kompetenčním smyslu jen jako celek. Závěru o tom, že kompetence určité entity jsou vymezeny zákonem, zásadně nebrání ani to, že stanovení některých dílčích parametrů kompetencí zákon svěřuje podzákonnému předpisu či zákonem předvídanému vnitřnímu nebo statutárnímu předpisu řídící či organizační povahy.“ [18] Rozšířený senát se tedy zcela jasně přiklonil k východisku spočívajícímu v tom, že jestliže zákon svěřuje kompetence přímo konkrétní entitě – ač třeba působící v rámci jiné organizační složky státu, která je sama v jiných věcech správním orgánem – je tato entita sama správním orgánem. Naopak rozšířený senát zavrhl názor, že by akty takových entit byly vždy přičitatelné správnímu orgánu, v rámci kterého takovéto entity mohou působit. Je přitom lhostejné, že rozšířený senát uvedené závěry vyslovil v souvislosti s určováním místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s. Jádro rozhodnutí rozšířeného senátu totiž spočívalo ve výkladu pojmu správní orgán, který musí být napříč celým soudním řádem správním vnímán totožně. [19] Jednotlivé zákony shodně svěřují kompetence rozhodování ve věcech služebních poměrů přímo vyjmenovaným služebním funkcionářům. Podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, služební orgán jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru (§ 10 odst. 2). Jako služební orgán zákon výslovně označuje a) vládu nebo ministra vnitra na základě pověření vlády vůči náměstkovi ministra vnitra pro státní službu, b) vládu nebo pověřeného člena vlády vůči vedoucímu služebního úřadu, který je ústředním správním úřadem, c) náměstka pro státní službu vůči vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad, státnímu tajemníkovi a personálnímu řediteli sekce pro státní službu, d) vedoucího služebního úřadu nebo státního tajemníka vůči vedoucímu podřízeného služebního úřadu, e) personálního ředitele sekce pro státní službu vůči státním zaměstnancům zařazeným v sekci pro státní službu a f) vedoucího služebního úřadu nebo státního tajemníka vůči ostatním státním zaměstnancům (viz § 10 odst. 2 služebního zákona). [20] Obdobnou úpravu obsahuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona ve věcech služebního poměru příslušníků jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále v zákoně stanoveno jinak. Další odstavce tohoto ustanovení „stanoví jinak“ pro případy rozhodování o služebním poměru konkrétních osob (např. ve věcech ředitele bezpečnostního sboru rozhoduje ministr, ve věcech služebního poměru příslušníků zařazených ve škole nebo školském zařízení, které nejsou organizační částí bezpečnostního sboru, rozhoduje nadřízený ředitele bezpečnostního sboru apod.). Podle odstavce 6 citovaného ustanovení osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru jsou služebními funkcionáři. [21] Zákon o vojácích z povolání v § 2 odst. 2 zase stanoví, že „[p]rávní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky činí služební orgány, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci“. [22] Lze tedy shrnout, že zákony upravující rozhodování ve služebních věcech svěřují kompetence konkrétním osobám – služebním funkcionářům. Právě tyto služební funkcionáře je nutné ve světle rozhodnutí rozšířeného senátu čj. Nad 288/2014-58 považovat ve věcech služebních za správní orgány. [23] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom, že rozšířený senát v rekapitulované věci nerozhodoval o vztahu služebních funkcionářů a ministerstev, ale o vztahu krajských pozemkových úřadů a Státního pozemkového úřadu. Principielně ale otázka řešená rozšířeným senátem byla stejná s otázkou řešenou ve věcech služebních funkcionářů výše. Otázkou v obou případech je, zda a popřípadě za jakých okolností může být entita působící v rámci jiné organizační složky státu, která je v jiných věcech správním orgánem, sama správním orgánem. Podle rozšířeného senátu přitom tímto správním orgánem organizační součást být může, svěřuje-li jí zákon určitou kompetenci. [24] Ostatně pro nyní dovozovaný dopad rozhodnutí rozšířeného senátu svědčí i odlišné stanovisko k tomuto rozhodnutí uplatněné soudcem Jaroslavem Vlašínem. Tento soudce názoru většiny mimo jiné vytýkal nesprávnou aplikaci samotnou většinou stanovených východisek kompetenčního pojetí správního orgánu na soustavu pozemkových úřadů. Na rozdíl od majority disentující soudce za správní orgán považoval pouze Státní pozemkový úřad, nikoliv jeho organizační součásti – krajské pozemkové úřady a jejich pobočky. Ze stanoviska je ovšem zároveň zřejmé, že se s většinou shoduje na aplikaci východisek právě při určování správního orgánu ve služebních věcech. J. Vlašín v odlišném stanovisku připustil, že „lze jako o správním orgánu (či úřadu) hovořit například o služebním funkcionáři rozhodujícím ve věcech služebního poměru (byť dotyčný je součástí jiného správního orgánu – ozbrojeného sboru) či o ministru rozhodujícím v případech, kdy zákon vztahuje pravomoc i působnost přímo k jeho funkci, nikoliv k ministerstvu, v jehož čele stojí“ (odst. 16 odlišného stanoviska). [25] Má-li být judikatura Nejvyššího správního soudu nejen konzistentní, ale i koherentní, nelze dopady rozhodnutí rozšířeného senátu redukovat na výklad konkrétního znění jen určitého právního předpisu, jehož výkladu se rozšířený senát věnoval. Je třeba hledět především na důvody, které rozšířený senát k určitému řešení vedly a v jejich světle dosavadní judikaturu soudu vnímat. Je-li přitom rozhodnutí rozšířeného senátu založeno na důvodech, které odporují důvodům části judikatury tříčlenných senátů, je nutné tuto judikaturu tříčlenných senátů považovat za překonanou, ač třeba rozšířený senát sám explicitně takový důsledek svého rozhodnutí v odůvodnění neformuloval. Jen takováto práce se sjednocující judikaturou rozšířeného senátu může zajistit, aby judikatura Nejvyššího správního soudu jako celku nebyla shlukem náhodných a neorganizovaných právních závěrů, ale naopak aby tvořila racionální a vnitřně provázaný systém postavený na jednotných východiscích. Jen tak je rovněž možné uvažovat o naplnění sjednocující role rozšířeného senátu bez jeho současného zahlcení. [26] Z tohoto důvodu má Nejvyšší správní soud názory vyjádřené v některých předchozích rozhodnutích tříčlenných senátů postavených na opačných východiscích za překonané (jedná se především o výše v bodě [14] citované rozsudky čj. 4 Ads 2/2013-26, čj. 4 Ads 126/2012-47, čj. 3 Ads 30/2013-23 a čj. 4 As 14/2014-30). [27] V projednávané věci z uvedeného plyne, že městský soud v napadeném rozsudku jako žalovanou správně označil náměstkyni ministra obrany pro řízení sekce právní. Zákon o vojácích z povolání v § 2 odst. 2 stanoví, že „[p]rávní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky činí služební orgány, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci“. Kompetence činit úkony ve věcech služebního poměru tak zákon nesvěřuje ministerstvu jako celku, ale výslovně vyjmenovaným služebním funkcionářům – prezidentovi, ministrovi obrany a za určitých podmínek i velitelům, náčelníkům a jiným vedoucím zaměstnancům. Kompetenci těchto vyjmenovaných osob konat ve služebních věcech tak zakládá zákon. Vymezení konkrétních věcí, kterých se tato kompetence týká, přitom zákon přenechává vnitřnímu organizačnímu aktu – rozkazu prezidenta, nebo ministra. Tito mají na výběr, kterému funkcionáři určité kompetence přidělí; při přidělování jsou ovšem vázáni zákonem v tom smyslu, že kompetence nemohou přidělit jiným osobám než těm, které výslovně uvádí zákon. [28] Nejedná se tedy o situaci, kdy by ministr či prezident manažersky organizovali správní orgány, ale naopak o situaci, kdy vnitřním aktem pouze definují kompetence, které již zákon svěřuje přímo vyjmenovaným funkcionářům. Z uvedeného tak lze pro úkony ve věcech služebního poměru dovodit kompetenci přímo konkrétních funkcionářů. Tito funkcionáři proto mají při výkonu těchto kompetencí postavení správního orgánu. Je-li jejich rozhodnutí napadeno, mají být oni žalovanými. [29] V konkrétní věci ministr obrany svým rozkazem ze dne 23. 11. 2015 určil, že náměstek pro řízení sekce právní Ministerstva obrany je odvolacím služebním orgánem v případech rozhodnutí ředitele odboru pro právní zastupování ve věcech náhrady škody na zdraví podle zákona č. 221/1999 Sb. (viz čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO č. 92/2015). Tímto ministr konkretizoval zákonem předvídanou kompetenci tohoto služebního funkcionáře. Rozhodnutí funkcionáře vydané v této kompetenci jsou tak rozhodnutí služebního funkcionáře jako samostatného správního orgánu. [30] Ohledně výše uvedené prvé otázky proto soud uzavírá, že městský soud správně za žalovaného označil náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní, a nikoliv ministerstvo obrany. [31] Nyní je ovšem třeba vyřešit navazující otázku, a to zda skutečnost, že až do vydání rozhodnutí městský soud považoval za žalované ministerstvo, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [srov. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud takový postup za vadu řízení považuje. [32] Podle § 33 odst. 3 věty druhé s. ř. s. je správní orgán způsobilý samostatně činit v řízení úkony. Podle odstavce 5, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jedná za správní orgán jeho vedoucí, popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů. [33] Městský soud veškerou komunikaci v průběhu řízení adresoval Ministerstvu obrany, tedy správnímu orgánu, který ve věci nebyl pasivně procesně legitimován. Za ministerstvo vždy jednal pověřený zaměstnanec sekce legislativní a právní, odboru pro právní zastupování. Je pravdou, že pověření tohoto zaměstnance opravňovalo mimo jiné k jednání za všechny organizační jednotky a služební orgány podřízené Ministerstvu obrany. Problém ale je, že toto pověření vydal ministr obrany, tedy subjekt, který v projednávané věci není ani pasivně procesně legitimován, ani nemůže za skutečně pasivně procesně legitimovaný subjekt v této věci jednat. Akceptování pověření ministra jednat za služebního funkcionáře by popřelo výše rozebranou zákonnou konstrukci, dle které je služební funkcionář rozhodující ve věcech služebního poměru sám správním orgánem. Byl-li žalovaným správním orgánem sám služební funkcionář, pouze tento služební funkcionář může v řízení před soudem jednat nebo jednáním někoho pověřit (srov. § 33 odst. 1 a 5 s. ř. s.) [34] Správně tak soud neměl jednat s osobou pověřenou ministrem, ale vždy se správním orgánem, který napadené rozhodnutí vydal, nebo na který následně působnost tohoto správního orgánu rozkazem ministra přešla (srov. § 69 s. ř. s.), nebo s osobou, kterou tento správní orgán pověřil (srov. § 33 odst. 5 s. ř. s.). [35] Při rozhodování, zda pro takovou vadu je namístě rozhodnutí městského soudu zrušit, soud vychází z toho, zda žalovaný dostal možnost se k věci vyjádřit. Pokud tomu tak nebylo, jedná se o procesní vadu s vlivem na zákonnost rozhodnutí (viz např. výše citované rozsudky čj. 2 As 34/2005-61, čj. 4 As 14/2014-30 a čj. 3 As 192/2016-61). V projednávaném případě přitom městský soud s žalovaným správním orgánem po celou dobu řízení nejednal; první komunikací směrem k němu bylo až zaslání rozsudku. Žalovaný správní orgán tak nedostal možnost v řízení vystupovat. Po zjištění, že dosud v řízení nekomunikoval s žalovaným, mohl městský soud dosáhnout nápravy tím, že by žalovanému před vydáním rozhodnutí umožnil se vyjádřit k žalobě a popřípadě požadovat, aby se ve věci konalo soudní jednání (srov. § 51 odst. 1 s. ř. s.). Tuto možnost ovšem žalovaný nedostal. Považovat v průběhu řízení za žalovaného někoho, kdo jím ve skutečnosti nebyl, tudíž mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí městského soudu. [36] Ohledně výše uvedené druhé otázky tak soud uzavírá, že skutečnost, že městský soud do vydání rozhodnutí považoval za žalované Ministerstvo obrany, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Z tohoto důvodu je nutné napadené rozhodnutí městského soudu zrušit. (…)

decision_979.txt

k § 87e odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Okolnost, že proti žadateli o vydání povolení k přechodnému pobytu je vedeno trestní stíhání, nemůže s ohledem na presumpci neviny odůvodnit hrozbu závažného narušení veřejného pořádku ve smyslu § 87e odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. To neznamená, že správní orgán nemůže přihlédnout k samotnému jednání, pro které je trestní stíhání vedeno, bylo-li toto jednání (nikoli jeho trestnost) v řízení před správním orgánem prokázáno a lze-li z něj takovouto hrozbu dovozovat. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2024, čj. 5 Azs 123/2024-50) Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 4523/2023 Sb. NSS a č. 4548/2024 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 233/2020 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 945/20). Věc: M. K. proti Ministerstvu vnitra o povolení k přechodnému pobytu, o kasační stížnosti žalobce. V této věci se jednalo o posouzení důvodu zamítnutí žádosti cizince o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo vnitra spatřovalo důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek, výlučně v jeho trestní minulosti a aktuálně probíhajícím trestním řízení. Žalobce (občan Republiky Uzbekistán) požádal o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Uvedl, že se považuje za rodinného příslušníka své dcery, která je občankou České republiky. Tuto skutečnost měl žalovaný v řízení o žádosti za prokázanou. Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 2. 2024 žalobcovu žádost zamítl podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců a podle § 87e odst. 4 téhož zákona stanovil žalobci lhůtu k vycestování z území České republiky v délce 35 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Ze správního spisu vedeného v řízení o žádosti vyplývalo, že Policie České republiky (dále jen „policie“) již v lednu 2013, poté, co byl zjištěn neoprávněný pobyt žalobce na území České republiky, rozhodla o jeho správním vyhoštění. V návaznosti na pobytovou kontrolu v srpnu 2014, při níž bylo zjištěno, že žalobce neopustil území, policie v říjnu 2014 znovu rozhodla o správním vyhoštění. Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 8. 2. 2016, sp. zn. 8 T 80/2015, ve spojení s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2016, sp. zn. 6 To 138/2016, uznal žalobce vinným spácháním přečinů maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku a padělání a pozměňování veřejné listiny podle § 348 odst. 1 trestního zákoníku. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 3. 2017, sp. zn. 6 To 130/2017, kterým zrušil rozsudek obvodního soudu ze dne 19. 10. 2016, sp. zn. 8 T 80/2015, žalobce uznal vinným spácháním zločinu podvodu podle § 209 odst. 1, odst. 4 písm. d) trestního zákoníku a odsoudil jej k souhrnnému trestu odnětí svobody v trvání 2 let a 6 měsíců nepodmíněně. Uložený trest odnětí svobody byl vykonán dne 30. 11. 2017, odsouzení ale dosud nebyla zahlazena. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že žalobce byl „opakovaně, celkem dvakrát, odsouzen […] za spáchání úmyslných trestných činů“, a tudíž vzhledem k jeho „opakované trestné činnosti“ bylo namístě po něm vyžadovat ujištění, že od něj riziko opětovného narušení veřejného pořádku nehrozí a že žije řádným životem. Žalovaný přihlédl také k tomu, že žalobce byl v době vydání jeho rozhodnutí trestně stíhán pro pokračující zločin organizování a umožnění nedovoleného překročení státní hranice podle § 340 odst. 1, odst. 2 písm. d), odst. 3 písm. a), písm. d) trestního zákoníku, dílem spáchaný jako dokonaný, dílem spáchaný ve stadiu pokusu podle § 21 odst. 1 trestního zákoníku, a pro přečin napomáhání k neoprávněnému pobytu na území republiky podle § 341 odst. 1, odst. 2 písm. b), písm. c), odst. 3 písm. a) trestního zákoníku, dílem spáchaný ve stadiu pokusu podle § 21 odst. 1 trestního zákoníku. Ačkoli stěžovatel nebyl pro tyto skutky pravomocně odsouzen a je na něj třeba nahlížet jako na nevinného, podle žalovaného při zvažování možného rizika narušení veřejného pořádku bylo třeba vzít v úvahu také tyto skutečnosti, včetně toho, že projevil zájem na uzavření dohody o vině a trestu, jejímž základním předpokladem je přiznání viny obviněného. Právě ve výše shrnuté trestní historii a poznatku o probíhajícím trestním řízení spatřoval žalovaný důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl narušit veřejný pořádek. Probíhající trestní řízení ve věci spáchání dvou úmyslných trestných činů bylo podle žalovaného důležitým, ne-li tím nejdůležitějším aspektem, který bylo při posuzování možného rizikového chování třeba zohlednit. Žalovaný totiž nemá zákonné oprávnění jiným způsobem vstupovat do soukromé sféry žalobce a v tomto ohledu je odkázán na to, co mu žalobce sdělí. Podle žalovaného žalobce svým chováním skutečně, aktuálně a dostatečně závažně ohrozil základní zájem společnosti na respektování právního řádu. Předmětem posouzení žalovaného byla také právní otázka, zda zamítnutí žalobcovy žádosti nemůže vést k nepřiměřenému zásahu do jeho práva na respektování soukromého a rodinného život zaručeného v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). V této souvislosti žalovaný zohlednil, že žalobcova bývalá partnerka, matka jeho dcery, má nezletilého syna A. U něj sice nebyla věrohodně prokázána rodinná vazba vůči žalobci, který není jako otec zapsán v rodném listu, žalobce i matka však tvrdí, že jde o jeho syna. Do dubna 2023 žil žalobce s dětmi ve společné domácnosti. Podílí na výchově své dcery, s oběma dětmi se vídá pravidelně o víkendu a na základě dohody s matkou na ně hradí výživné, případně jiné výdaje. Podle žalovaného bude faktická péče o děti zajištěna i bez přítomnosti žalobce na území, a to jejich matkou, která jim v současnosti poskytuje každodenní péči. Nic nebrání tomu, aby žalobce i bez povoleného pobytu na území byl se svými dětmi v každodenním telefonickém kontaktu, jak tomu bylo i doposud. Přestože bude osobní kontakt ztížen, neznamená to, že bude vyloučen, žalobce svou rodinu bude moci navštěvovat. Jde-li o příjmy, žalobce je na území České republiky dosahuje skrze stavební firmy, jejichž existence a provozování nevyžadují jeho povolení k pobytu. V případě návratu do Uzbekistánu nebude omezen zdravotním stavem ani věkem při získání zaměstnání či provozování samostatné výdělečné činnosti. Nadále tam žijí i jeho rodiče, sourozenci a dva nezletilí synové. Rozhodnutí žalovaného tedy s ohledem na žalobcovu trestnou činnost nezasahuje nepřiměřeně do jeho rodinného života. Podle žalovaného ve věci převažuje veřejný zájem, aby se na území České republiky zdržovali pouze cizinci, kteří dodržují platné právní předpisy a jejichž pobyt není v rozporu se zájmy České republiky. Žalovaný rovněž připomněl, že dřívější řízení o žalobcově žádosti o udělení mezinárodní ochrany vyústilo v udělení doplňkové ochrany s platností od 29. 5. 2017 do 29. 5. 2018 a řízení o jejím prodloužení bylo dne 29. 5. 2019 pravomocně zastaveno. O nové žalobcově žádosti o udělení mezinárodní ochrany žalovaný rozhodl rozhodnutím ze dne 16. 7. 2020 tak, že mu ji neudělil. Žalobu proti tomuto rozhodnutí městský soud rozsudkem ze dne 27. 12. 2021, čj. 1 Az 38/2020-33, zamítl. Přisvědčil závěru žalovaného, že občanům vracejícím se po dlouhodobém pobytu v zahraničí nehrozí v Uzbekistánu žádné sankce. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 2. 2024 žalobu, kterou městský soud rozsudkem ze dne 25. 4. 2024, čj. 2 A 7/2024-69, zamítl. Ztotožnil se se závěrem, že vyhovění žádosti žalobce bránily skutečnosti, které lze podřadit pod § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Podle městského soudu předchozí odsouzení samo o sobě neodůvodňuje nebezpečí, že by stěžovatel mohl do budoucna závažným způsobem narušit veřejný pořádek, jednání naplňující znaky trestného činu však může mít celou škálu podob a nabývat různé společenské nebezpečnosti. V tomto směru bylo významné, že u trestných činů spáchaných žalobcem nešlo o „bagatelní trestnou činnost“, nýbrž o trestné činy různé povahy i závažnosti, za což mu byl uložen souhrnný trest odnětí svobody. Ten žalobce vykonal dne 30. 11. 2017, jeho odsouzení nicméně dosud nebylo zahlazeno. Městský soud vzal také v úvahu široké spektrum žalobcovy trestné činnosti, která představuje skutečné ohrožení základních zájmů společnosti, ať již jde o zájem státu na ochraně veřejného pořádku či majetku. Opakovanou úmyslnou trestnou činnost považoval ve shodě s žalovaným za jednání, jehož závažnost není vzhledem ke všem okolnostem snížena ani plynutím času. Jeho jednání nadále bylo skutečným, aktuálním a závažným ohrožením zájmů společnosti. Městský soud neshledal porušení zásady presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) v tom, že žalovaný zohlednil trestní stíhání, které bylo s žalobcem vedeno v době vydání napadeného rozhodnutí. Žalovaný tak učinil pouze pro dokreslení skutkového stavu, aniž by tím jakkoli předjímal výsledek trestního řízení. Podle § 3 správního řádu byl povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a tudíž v souladu s touto povinností opatřil aktuální informace k osobě žalobce. Bylo by pochybením žalovaného, pokud by se nezabýval otázkou, zda i v současnosti je vůči žalobci vedeno trestní řízení a v jaké procesní fázi se nachází. To ovšem nemění nic na tom, že nosným důvodem pro použití § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců bylo předchozí pravomocné odsouzení žalobce. K námitce nepřiměřenosti zásahu do žalobcova soukromého a rodinného života městský soud uvedl, že obě jeho děti, které má v péči jejich matka, jsou zdravé a nevyžadují zvláštní pomoc. Žalobce na ně platí výživné, což může činit i bez pobytového oprávnění v České republice. Sám je zdravý a v produktivním věku. Ve své výdělečné činnosti může pokračovat i ze zahraničí, neboť působení jeho obchodních společností není podmíněno povolením k pobytu. Zájem na ochraně společnosti před hrozbou narušení veřejného pořádku v posuzované věci převažuje nad individuálními zájmy žalobce. Odepření práva přechodného pobytu neznamená zákaz vstupu ani pobytu na území České republiky, nýbrž pouze odepření určitých výhod spojených s přechodným pobytem. Podle městského soudu žalovaný dostatečně zohlednil individuální okolnosti žalobcova případu a zabýval se též otázkou nejlepšího zájmu dítěte a přiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života. Správně se vypořádal i s důkazním návrhem na provedení znaleckého posudku z oboru psychologie a na opatření stanoviska orgánu sociálně právní ochrany dětí. Plnění rodičovské odpovědnosti či posouzení vhodnosti zázemí pro výchovu dítěte nepředstavovalo otázku významnou pro rozhodnutí ve věci. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. V zohlednění aktuálně vedeného trestního stíhání jako negativní okolnosti spatřoval porušení zásady presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny. Pro žalovaného byla tato informace dokonce nejdůležitějším aspektem, ze kterého dovodil možnost narušení veřejného pořádku stěžovatelem do budoucna, ačkoli správně k ní vůbec neměl přihlížet, natožpak o ni argumentačně opírat své rozhodnutí. Žalovaný si protiřečí, uvádí-li za této situace, že presumpci neviny respektuje, což činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným. Stejně tak si protiřečí i městský soud, který sice proklamuje respektování uvedené zásady, současně však uvádí, že žalovaný k trestnímu stíhání „pouze přihlédl“, a odkazuje na § 3 správního řádu, z něhož dovozuje povinnost se takovouto informací zabývat. Dále stěžovatel brojil proti nesprávnému tvrzení žalovaného, že byl na území České republiky opakovaně odsouzen. Ve skutečnosti byl opětovně odsouzen v jediném trestním řízení, a to poté, co původní rozsudek zrušil nadřízený soud a věc byla vrácena nižšímu soudu k novému projednání. Žalovaný dezinterpretoval informace obsažené ve spisovém materiálu, čímž porušil § 3 ve spojení s § 68 odst. 3 správního řádu, a opakovaným odsouzením odůvodnil naplnění § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že jde o „nepřiléhavý odkaz žalovaného na opakované odsouzení žalobce“, čímž tuto vadu rozhodnutí žalovaného bagatelizoval. Mezi „opakovaným odsouzením“ a „opakováním trestné činnosti“ je ale zásadní rozdíl, který měl být zohledněn. Opakované odsouzení přichází v úvahu u recidivy, což je jednání s vyšší společenskou škodlivostí, kdy jedno odsouzení k nápravě pachatele nestačilo. U stěžovatele je ale situace odlišná, neboť byl odsouzen pouze jednou. Poté, co trest řádně vykonal, již žádnou trestnou činnost nepáchal, což svědčí o tom, že se napravil. Městský soud zjištěné vady ignoroval, čímž posvětil nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Kasační námitky směřovaly i proti závěru o splnění podmínek podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení míří do hodnocení možného budoucího ohrožení veřejného zájmu a při jeho použití nelze vycházet z odsouzení za skutky spáchané v roce 2013. Od té doby nebyl stěžovatel ani jednou odsouzen za žádný trestný čin. Městský soud také přisvědčil žalovanému, že stěžovatel páchal nikoli „bagatelní trestné činy“, tento závěr je však nesprávný. S výjimkou zločinu podvodu šlo vždy o přečiny, za něž trestní zákoník nestanoví horní sazbu odnětí svobody vyšší než 5 let. Městský soud též nevzal v úvahu míru zapojení stěžovatele do trestné činnosti, které bylo u zločinu podvodu podružné. Byl pouze jedním ze spoluobžalovaných a jeho roli rozhodně nelze hodnotit jako vůdčí. Poslední okruh stěžovatelových námitek se týkal toho, že žalovaný ani městský soud se řádně nezabývali přiměřeností zásahu do stěžovatelova rodinného života a dostatečně nevážili nejlepší zájem jeho dětí. Žalovaný jakékoli posuzování předem vyloučil s prostým odůvodněním, že stěžovatel si za vzniklou situaci může sám. Učinil tak navzdory tomu, že stěžovatelovy děti nemají v žádné jiné zemi zázemí, pobyt nebo jiné vízové oprávnění ani neovládají jiný jazyk. Matka, která o děti pečuje, má v České republice zázemí, a je vyloučeno, že by se spolu se stěžovatelem a jeho dětmi stěhovala. Stěžovatel zároveň nemá jinou možnost řešení svého pobytu na území. Nemá čistý trestní rejstřík, což jej zbavuje možnosti požádat o jiné pobytové oprávnění. Rovněž nemá v žádném jiném státě pobytové oprávnění. Žalovaný tak nerozhodoval na základě zjištěného skutkového stavu, nýbrž svých domněnek, dospěl-li k závěru, že je otázkou volby stěžovatele, kde bude svůj život se svou rodinou realizovat. Rovněž neprovedl navržené důkazy. Stěžovatel navrhoval vypracování znaleckého posudku ke zjištění dopadu rozhodnutí žalovaného na život jeho dětí. Městský soud vady rozhodnutí žalovaného neodstranil, místo toho je přehlédl a posvětil. Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil s rozsudkem městského soudu. Trval na správnosti svého rozhodnutí a byl přesvědčen, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Stěžovatel byl odsouzen za několik úmyslných trestných činů, a i když již trest byl vykonán, odsouzení doposud nebylo zahlazeno. Na území České republiky měl pobývat nelegálně již od konce roku 2011, což bylo důvodem rozhodnutí o jeho správním vyhoštění. Následně v období od 29. 5. 2017 do 29. 5. 2019 pobýval na území České republiky na základě doplňkové ochrany. Žádosti o udělení mezinárodní ochrany ze dne 11. 11. 2019 nebylo vyhověno a řízení bylo ukončeno dne 3. 3. 2022, kdy byla odmítnuta jeho kasační stížnost. Dne 22. 3. 2022 podal stěžovatel žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie. V roce 2021 se pokoušel žádat o mezinárodní ochranu i na území Rakouska. Z výše uvedeného podle žalovaného vyplývalo, že stěžovatel již po svém příjezdu na území zcela ignoroval zákonné podmínky pro pobyt na území České republiky a svým protiprávním jednáním narušoval veřejný pořádek. V tomto pokračoval, když se dopustil několika trestných činů, za něž byl odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Žalovaný připustil, že je v jeho rozhodnutí „možná trošku nešikovně upozorňováno“ na opakované odsouzení, nicméně tímto chtěl vyjádřit, že se stěžovatel na území dopustil vícero trestných činů. Městský soud ve svém rozsudku tuto nepřesnost také tak interpretoval. Jde-li o aktuální trestní stíhání stěžovatele, žalovaný tuto informaci využil k upozornění na to, že stěžovatel, ač tvrdí, že je bezúhonný, se nadále věnuje činnostem, které nebudou „tak zcela v souladu se zákonem“. Na stěžovatele je samozřejmě třeba až do případného odsouzení pohlížet jako na nevinného. Přesto však žalovaný musí jeho trestní stíhání a zájem na uzavření dohody o vině a trestu vzít do úvahy, posuzuje-li možnou hrozbu narušení veřejného pořádku do budoucna. Tuto hrozbu může dovozovat právě z takových skutečností, z nichž vyplývá, že kromě odsouzení v minulosti stěžovatel nadále představuje nebezpečí veřejnému pořádku. Žalovaný nakonec odmítl, že by se nezabýval přiměřeností dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele a pominul vyhodnotit nejlepší zájem dítěte. Zopakoval skutečnosti uvedené již v napadeném rozhodnutí, z nichž vyplývá, že pečující osobou je matka dětí, nikoli stěžovatel. Stěžovatel má možnost na dceru přispívat i ze zahraničí. To, že bude muset na nějakou dobu opustit území České republiky, nebude mít dopad na právní postavení jeho nezletilé dcery. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [27] Stěžovatel, který je otcem nezletilé občanky České republiky, požádal jako rodinný příslušník občana Evropské unie [§ 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] o vydání povolení k přechodnému pobytu. Rozhodnutím žalovaného byla jeho žádost nicméně zamítnuta z důvodu podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, který umožňuje takovéto rozhodnutí pro případ, že je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Splnění těchto podmínek bylo rozhodné pro posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného městským soudem, vůči jehož závěrům směřují kasační námitky stěžovatele. Stěžovatel namítal jejich nesplnění. Nezákonnost zamítnutí své žádosti spatřoval také v následcích napadeného rozsudku pro svůj rodinný život. [28] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval výkladem § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, a to jím stanovené podmínky zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, která spočívá v důvodném nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Právě od splnění této podmínky se odvíjelo zamítnutí žádosti stěžovatele. [29] Uvedené ustanovení transponuje do českého právního řádu čl. 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES“). Podle odstavce 1 tohoto článku smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. Odstavec 2 pak stanoví, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná. [30] Povinnost zohlednit čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES při výkladu pojmů veřejný pořádek, respektive závažné narušení veřejného pořádku, které v různých kontextech používá zákon o pobytu cizinců, vyplývá již z požadavku eurokonformního výkladu vnitrostátního práva. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, při výkladu těchto pojmů „je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.“ (usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS). [31] Uvedené závěry jsou použitelné i ve vztahu k § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, a to při zohlednění jeho smyslu a účelu. Je tomu tak bez ohledu na to, že v nyní posuzované věci jde o rodinného příslušníka občana České republiky, který svobodu volného pohybu či pobytu v jiných členských státech nevyužívá. Rozhodl-li se totiž zákonodárce i tyto osoby zařadit do kategorie rodinného příslušníka občana Evropské unie (§ 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců), pak je nezbytné vykládat jej ve všech případech jednotným způsobem (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2020, čj. 5 Azs 383/2019-40, bod 29, ze dne 29. 5. 2020, čj. 2 Azs 29/2019-33, bod 16, a ze dne 21. 10. 2022, čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 22). [32] Ustanovení § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců má výhradně preventivní, a nikoli sankční povahu. Předchozí protiprávní jednání žadatele samo o sobě ještě nepostačuje k tomu, aby byla žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podle tohoto ustanovení zamítnuta. Někdejší trestná činnost ovšem v obecné rovině může být základem úvahy o tom, že žadatel i do budoucna představuje důvodné nebezpečí, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Pouze s tím se však žalovaný při posuzování uvedeného rizika spokojit nemůže. Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, že „vše závisí na individuálním posouzení životních poměrů a chování cizince. Trestněprávní status cizince je v tomto ohledu pro správní orgány pouze východiskem autonomního posouzení pro účely zákona o pobytu cizinců. Informace o trestní historii cizince je správní orgán povinen si opatřit a patřičně je zohlednit, nicméně je třeba si být vědom odlišných účelů trestního a cizineckého práva.“ (rozsudek ze dne 29. 5. 2020, čj. 2 Azs 29/2019-33, bod 25). Žalovaný musí zvažovat mj. závažnost a povahu spáchaného trestného činu, jakož i další individuální aspekty daného případu, jako je například předcházející bezúhonnost, či naopak opakování trestné činnosti u žadatele, chování žadatele ve vazbě či ve výkonu trestu a po propuštění, případně motiv, který jej ke spáchání trestného činu vedl, nebo jeho postoj k dosavadní trestné činnosti (srov. již zmíněné rozsudky NSS čj. 5 Azs 383/2019-40, bod 31, a čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 23). [33] Lze poukázat i na související závěry Ústavního soudu, že podle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES je „třeba posoudit, zda osobní chování dotyčného jednotlivce představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. To mimo jiné znamená, že vnitrostátní orgány (resp. soudy) musí kromě existence předchozího odsouzení vzít v úvahu další okolnosti jako například uložený trest, míru zapojení jednotlivce do trestné činnosti, rozsah způsobené škody, četnost trestných činů, tendenci k opakování trestné činnosti či chování stěžovatele v době po odsouzení […]. Teprve v rámci posouzení proporcionality opatření je pak třeba hodnotit, zda je potenciální zrušení povolení k trvalému pobytu [a obdobně zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu] v souladu se zásadou přiměřenosti, a to zejména s ohledem na skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na daném území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě, intenzita vazeb na zemi původu atd.“ (nález ze dne 16. 12. 2020, sp. zn. I. ÚS 945/20, č. 233/2020 Sb. ÚS, bod 52). [34] Uvedené požadavky na posouzení, zda je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, se uplatní bez ohledu na závažnost trestného činu či výši uloženého trestu. Výše odkazovaná rozhodnutí se v některých případech týkala věcí, v nichž tehdejší stěžovatel byl odsouzen za srovnatelně či více závažnou trestnou činnost, což nezbavovalo příslušné správní orgány povinnosti posoudit, zda tento stěžovatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Například citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 945/20 se týkal věci, v níž tehdejší stěžovatel byl odsouzen za spáchání zločinu výroby a jiného nakládání s omamnými psychotropními látkami a jedy podle § 283 odst. 1, odst. 2 písm. c) trestního zákoníku k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání dvou let. V jiné věci, kterou se zabýval Nejvyšší správní soud, šlo zase o stěžovatele odsouzeného za drogovou kriminalitu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání devíti let podle § 283 odst. 1, odst. 2 písm. c), odst. 3 písm. c) trestního zákoníku (rozsudek ze dne 3. 11. 2022, čj. 10 Azs 202/2022-42). [35] V posuzované věci žalovaný a městský soud vyšli při hodnocení podmínek pro zamítnutí žádosti stěžovatele podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců výhradně z jeho trestní minulosti. Městský soud ve shodě s žalovaným zohlednil, že se stěžovatel dopustil opakované trestné činnosti a že nejde o „bagatelní trestné činy“. Z napadeného rozsudku nicméně nevyplývají žádné konkrétní důvody, které by opodstatňovaly závěr o existenci důvodného nebezpečí, že stěžovatel by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek i do budoucna, a tyto důvody nevyplývají ani z rozhodnutí žalovaného. Jedinou výjimkou je zohlednění aktuálního trestního stíhání stěžovatele jako negativní okolnosti, čemuž brání zásada presumpce neviny. [36] Zásada presumpce neviny je vyjádřena v čl. 40 odst. 2 Listiny, který stanoví, že každý, proti němuž je vedeno trestní řízení, je považován za nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena. Stejnou záruku stanoví také čl. 6 odst. 2 Úmluvy a čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Zásada presumpce neviny ale nepůsobí jen uvnitř trestního řízení. Promítá se rovněž do rozhodování jiných orgánů veřejné moci, které si nesmí učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, dokud není pravomocným odsuzujícím rozsudkem vina vyslovena. To se promítá i do možnosti zohlednění probíhajícího trestního řízení v jiných řízeních. Probíhající trestní řízení není ekvivalentem pravomocného odsouzení, aniž by bylo podstatné, zda je osoba, proti níž je vedeno, trestně stíhána, byla obžalována ze spáchání trestného činu, nebo dokonce byla nepravomocně odsouzena (např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 Azs 103/2021-28, č. 4548/2024 Sb. NSS, bod 26). Ze zásady presumpce neviny vyplývá požadavek, aby samotné trestní stíhání nebylo považováno za přitěžující okolnost, a to k tíži osoby, proti níž se řízení vede. [37] Žalovaný při posuzování žádosti stěžovatele přihlédl k jeho aktuálnímu trestnímu stíhání. V této souvislosti odkázal na § 3 správního řádu, podle kterého byl žalovaný povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Nejvyšší správní soud ale z rozhodnutí žalovaného zjistil, že žalovaný k okolnosti trestního stíhání nepřihlíží pouze pro dokreslení skutkového stavu, respektive zjištění celkové životní situace stěžovatele, nýbrž jej posuzuje jako významnou negativní okolnost mající vliv na hodnocení hrozby narušení veřejného pořádku ze strany stěžovatele. Žalovaný výslovně uvádí, že aktuálně vedené trestní řízení je negativním poznatkem, které přispívá ke komplexnímu posouzení rizika. Tuto skutečnost považuje za důležitý, ne-li ten nejdůležitější aspekt při zohlednění možného rizikového chování stěžovatele. Tím ovšem porušuje zásadu presumpce neviny, neboť na stěžovatele nehledí jako na nevinného a při hodnocení budoucího rizikového chování mu vedené trestní stíhání nepřípustně přičítá k tíži. Nerespektování presumpce neviny žalovaným vyplývá též i z jeho vyjádření ke kasační stížnosti, v němž uvedl, že „stěžovatel, ač tvrdí, že je bezúhonný, se nadále věnuje činnostem, které nebudou tak zcela v souladu se zákonem“. Městský soud tudíž pochybil, aproboval-li tyto závěry žalovaného. Sám navíc hodnotil aktuálně vedené trestní stíhání jako negativní poznatek k osobě stěžovatele (bod 29 napadeného rozsudku), čímž sám porušuje presumpci neviny. [38] Zjišťování skutkového stavu je ovládáno zásadou objektivního a nestranného přístupu, podle které je správní orgán povinen zjišťovat veškeré rozhodné okolnosti ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (např. rozsudek NSS ze dne 19. 6. 2014, čj. 2 As 52/2013-69). Má-li však tato okolnost spočívat v tom, že proti žadateli o vydání povolení k přechodnému pobytu je vedeno trestní stíhání, pak s ohledem na presumpci neviny není možné na jejím základě odůvodnit hrozbu závažného narušení veřejného pořádku ve smyslu podmínek podle § 87 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. To neznamená, že správní orgán nemůže přihlédnout k samotnému jednání, pro které je trestní stíhání vedeno, bylo-li toto jednání (nikoli jeho trestnost) v řízení před správním orgánem prokázáno a lze-li z něj takovouto hrozbu dovozovat. V posuzované věci ovšem žalovaný žádnou takovouto skutečnost nezjistil. K tíži stěžovatele nemůže jít ani uplatňování práv stěžovatele v trestním řízení. Pouhý projev zájmu o uzavření dohody o vině a trestu ještě neznamená, že se stěžovatel trestného jednání dopustil nebo že se k němu doznal. Ostatně ani v trestním řízení by v případě, že dohoda o vině a trestu nebude schválena a věc se vrátí do přípravného řízení, nebylo možné k jednání směřujícímu k jejímu uzavření přihlédnout (srov. § 314s trestního řádu). [39] Lze tedy shrnout, že žalovaný ani městský soud nezmiňují kromě předchozího odsouzení stěžovatele a aktuálně vedeného trestního řízení žádné konkrétní okolnosti, které by nasvědčovaly tomu, že stěžovatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Ze správního spisu naopak vyplývá, že stěžovatel vede na území České republiky řádný život, má stabilní příjem ze svého podnikání a je v kontaktu se svými dětmi, na jejichž péči pravidelně přispívá. Tyto okolnosti žalovaný a městský soud nijak nezohlednili. Nepřihlédli rovněž k tomu, že i když nebylo odsouzení stěžovatele dosud zahlazeno, uplynula od něj doba více než šesti let, během níž stěžovatel nebyl trestán, což je další okolnost relevantní pro posouzení rizika budoucího narušení veřejného pořádku (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2023, čj. 2 Azs 285/2022-57, č. 4523/2023 Sb. NSS). [40] Vzhledem k tomu, že nebylo řádně posouzeno, zda byla u stěžovatele naplněna základní podmínka pro uplatnění § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, je již nadbytečné hodnotit, zda bylo zamítnutí stěžovatelovy žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu přiměřené z hlediska dopadů daného rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. To je totiž další samostatná podmínka vydání takového rozhodnutí, kterou nelze směšovat s otázkou, zda je tu důvodné nebezpečí, že by rodinný příslušník občana Evropské unie mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek (srov. nález ÚS sp. zn. I. ÚS 945/20, bod 52, též rozsudek NSS čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 31). Z téhož důvodu se Nejvyšší správní soud nezabýval ani dílčí námitkou stěžovatele stran nedostatečného dokazování (nevypracování znaleckého posudku). [41] Je na žalovaném, aby v případě, že bude nyní posuzovaná žádost stěžovatele stále aktuální, ji znovu posoudil ve světle výše uvedených požadavků směrnice 2004/38/ES a citované judikatury. V dalším řízení lze přihlédnout k výsledku nyní probíhajícího trestního řízení se stěžovatelem, bude-li v mezidobí pravomocně skončeno. Pokud by žalovaný přesto dospěl k závěru, že je u stěžovatele naplněna podmínka podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, musí následně řádně posoudit přiměřenost případného zamítnutí žádosti z hlediska základního práva stěžovatele na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, a především nejlepšího zájmu jeho dětí. [42] Pro úplnost musí Nejvyšší správní soud přisvědčit stěžovateli, že žalovaný v napadeném rozhodnutí chybně uvedl, že byl stěžovatel opakovaně odsouzen (stěžovatel byl odsouzen jednou za vícero trestných činů). Je zásadní rozdíl mezi „opakováním trestné činnosti“, za niž byl stěžovateli uložen souhrnný trest odnětí svobody a „opakovaným odsouzením“, které je výrazem recidivy trestního jednání, tedy jednání s vyšší společenskou škodlivostí. Nejde o pouhou chybu v psaní, ale o nesprávně zjištěný skutkový stav (žalovaný výslovně uvádí, že stěžovatel byl „opakovaně, celkem dvakrát, odsouzen“), z něhož žalovaný dovodil riziko opakované trestné činnosti do budoucna. Městský soud se s touto námitkou nevypořádal dostatečně a mýlí se, uvádí-li, že uvedené pochybení nepředstavuje nesprávnou interpretaci zjištění z opisu rejstříku trestů ani nesprávné a nezákonné hodnocení předchozího odsouzení stěžovatele žalovaným. Nejvyšší správní soud se touto vadou řízení nicméně dále nezabýval. Žalovaný si je svého pochybení vědom, a i bez něj je dána nezákonnost napadeného rozsudku i rozhodnutí žalovaného, která opodstatňuje jejich zrušení.

decision_98.txt

k § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném ke dni 22. 1. 2018 Ani po novele zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, účinné od 30. 9. 2017 nemůže krajský soud zastavit řízení dle § 9 odst. 1 tohoto zákona po marném uplynutí lhůty k uhrazení soudního poplatku, pokud byla podána kasační stížnost proti usnesení o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních poplatků. V případě zamítnutí této kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem musí krajský soud znovu vyzvat poplatníka k uhrazení soudního poplatku a stanovit mu k tomu lhůtu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, čj. 8 As 198/2018-17) Věc: Alexandra S. proti Univerzitě Karlově o poplatek za delší studium, o kasační stížnosti žalobkyně. Rektor žalované dne 22. 1. 2018 potvrdil své rozhodnutí ze dne 21. 9. 2017 a neprominul žalobkyni poplatek spojený se studiem, a to poplatek za delší studium. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze a zároveň požádala o osvobození od soudních poplatků. K dotazu městského soudu žalobkyně sdělila, že nemá prostředky k úhradám souvisejícím s činností advokátky. Proto byla s ohledem na její majetkovou situaci sjednána úhrada za činnost advokátky ve výši přísudku. Městský soud v Praze zamítl usnesením ze dne 3. 7. 2018, čj. 9 A 86/2018-43, žádost o osvobození od soudních poplatků. Žalobkyně sice doložila své životní náklady, avšak příjmy doložila jen zčásti, a to ve výši výživného ze strany otce a z pracovní činnosti. Podíl matky na výživném však nedoložila, ani k tomuto povinnému zdroji příjmů nic neuvedla. Soud proto pro neúplnost tvrzení a nedostatečné doložení finanční situace žalobkyně nenabyl přesvědčení, že jsou dány důvody pro osvobození od soudních poplatků, a žádost o osvobození od soudních poplatků zamítl. Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že do zdrojů příjmů nezahrnula příjmy od své matky, neboť ta je v obdobné majetkové situaci a žádné výživné jí není schopna hradit. Pokud tuto skutečnost městský soud považoval za důležitou, měl ji k doložení vyzvat. Stěžovatelka navrhla, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Městský soud ji totiž vyzval k zaplacení soudního poplatku. Pokud by nebyl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek, městský soud by pro nezaplacení soudního poplatku řízení zastavil a podaná kasační stížnost by postrádala smysl. Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [19] Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, jelikož o kasační stížnosti rozhodl přednostně a zejména z toho důvodu, že by to bylo nadbytečné. Stěžovatelka odůvodnila návrh tak, že pro svou nemajetnost nebude moci zaplatit soudní poplatek, k jehož úhradě ji městský soud vyzval. Po uplynutí soudem stanovené lhůty k jeho zaplacení pak městský soud zastaví řízení, čímž by se stala projednávaná kasační stížnost bezpředmětná. [20] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích ve znění do 29. 9. 2017 upravoval postup soudu v případě neuhrazení soudního poplatku následovně: „Nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví.“ Tato úprava znamenala, že v případě, kdy poplatník uhradil soudní poplatek i po lhůtě k tomu dané výzvou soudu, soud nemohl řízení zastavit, popř. musel zrušit usnesení o zastavení řízení, pokud poplatek byl uhrazen alespoň ve stejný den, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o zastavení řízení. [21] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2008, čj. 1 As 75/2008-77, s odkazem na předchozí judikaturu kasačního soudu uvedl, že „[k]asační stížnost proti rozhodnutí o nepřiznání osvobození od soudního poplatku je přitom ochranou účastníka před důsledky nezaplacení soudního poplatku v případě, kdy požádal o osvobození od poplatku a rozhodnutí o této žádosti považuje za nezákonné. Krajský soud nesmí v takovém případě zastavit řízení o žalobě, dokud Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti nerozhodne (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 132/2004-91, publikovaný pod č. 608/2005 Sb. NSS). Z tohoto důvodu je však nutné považovat výzvu krajského soudu k zaplacení soudního poplatku spojenou s hrozbou zastavení řízení o žalobě obsaženou v usnesení čj. 30 Ca 57/2007-26 za zkonzumovanou podáním kasační stížnosti žalobci. Jinými slovy tím, že žalobci podali kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o nepřiznání osvobození od soudního poplatku, nebyli povinni zaplatit soudní poplatek ve stanovené lhůtě a krajský soud nemohl na základě předmětné výzvy řízení o žalobě zastavit, neboť tato výzva se stala neúčinnou. V souladu s § 36 odst. 1 s. ř. s. je soud povinen poskytnout účastníkům stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. V projednávaném případě tak bylo povinností krajského soudu vyzvat žalobce po doručení rozhodnutí o kasační stížnosti opětovně k zaplacení soudního poplatku, určit jim k tomu přiměřenou lhůtu a poučit je o následcích nezaplacení.“ Dle tohoto rozsudku tak krajský soud nemohl zastavit řízení ani po marném uplynutí lhůty k uhrazení soudního poplatku při podání kasační stížnosti proti usnesení o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních poplatků a zároveň v případě zamítnutí této kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem musel krajský soud znovu vyzvat poplatníka k uhrazení soudního poplatku a stanovit mu k tomu lhůtu. [22] Novela zákona o soudních poplatcích č. 296/2017 Sb. s účinností ke dni 30. 9. 2017 změnila § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích následovně: „Nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí v délce alespoň 15 dnů; výjimečně může soud určit lhůtu kratší. Po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. K zaplacení poplatku po marném uplynutí lhůty se nepřihlíží.“ Dle nyní platné a účinné právní úpravy soud řízení zastaví a později zaplacený soudní poplatek pouze vrátí poplatníku. Na již vydané usnesení o zastavení řízení nemá pozdější zaplacení soudního poplatku vliv. Shodně nemá vliv na povinnost zastavit řízení ani to, pokud je soudní poplatek zaplacen sice ještě před vydáním usnesení o zastavení řízení, ale již po uplynutí stanovené lhůty. [23] Jak ve znění zákona o soudních poplatcích před nabytím účinnosti novely č. 296/2017 Sb., tak i po jejím nabytí, dochází k zastavení řízení úkonem soudu, a to vydáním usnesení o zastavení řízení dle § 47 písm. c) s. ř. s. Ani dle nového znění zákona o soudních poplatcích nenastává zastavení řízení přímo ze zákona uplynutím lhůty k úhradě soudního poplatku, jako tomu bylo např. v daňovém řízení, kde ze zákona došlo k zastavení nalézacího řízení týkajícího se pohledávek, které nejsou pohledávkami za majetkovou podstatou, ukončením přezkumného jednání v insolvenčním řízení (§ 243 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017). Jediné, co se danou novelou zákona o soudních poplatcích změnilo ve vztahu k zastavení řízení, bylo, že se nově již nepřihlíží k poplatku uhrazenému po lhůtě. K ukončení řízení je však stále nutné, aby soud o zastavení řízení rozhodl. [24] Není proto důvodu i po uvedené novele zákona o soudních poplatcích nepostupovat podle shora uvedené judikatury. Opačný výklad by žalobcům velmi znesnadňoval jejich postavení, neboť by v případě neúspěšnosti jejich kasační stížnosti již nemohli soudní poplatek uhradit ani dodatečně. Jednalo by se tedy o výklad výrazně znesnadňující jejich přístup k soudní ochraně. Pro změnu přístupu v této otázce proto neshledává Nejvyšší správní soud důvod. Podáním kasační stížnosti proti usnesení o neosvobození od soudních poplatků dochází i nadále k tomu, že pokud krajský soud určil v souladu § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích žalobci lhůtu k zaplacení soudního poplatku, je tato lhůta podáním kasační stížnosti konzumována. I pokud je kasační stížnost neúspěšná, je krajský soud po doručení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu povinen určit žalobci novou lhůtu pro zaplacení soudního poplatku. [25] Jak již bylo uvedeno, městský soud tedy nemohl a nyní ani nemůže řízení o žalobě zastavit, dokud nedá stěžovatelce možnost uhradit soudní poplatek v nové lhůtě znovu. Z toho důvodu tak nebylo nutné rozhodovat o návrhu na přiznání odkladného účinku.

decision_980.txt

k § 115 odst. 2 a § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád Pokud Odvolací finanční ředitelství v řízení o odvolání proti zajišťovacímu příkazu vydanému dle § 167 odst. 1 daňového řádu hodlá zohlednit nové (v zajišťovacím příkazu nepoužité) skutečnosti a důkazy, které je prokazují, je povinno s nimi daňový subjekt seznámit a umožnit mu vyjádřit se k nim dle § 115 odst. 2 daňového řádu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2018, čj. 4 Afs 156/2018-32) Prejudikatura: č. 3368/2016 Sb. NSS a č. 3675/2018 Sb. NSS. Věc: Pavel K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zajištění úhrady DPH, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad pro Plzeňský kraj, Územní pracoviště v Plzni (dále jen „správce daně“) vydal dne 19. 7. 2016 rozhodnutí – zajišťovací příkazy podle § 167 daňového řádu ve spojení s § 103 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, kterými žalobci uložil, aby okamžikem jejich vydání zajistil úhradu DPH, která doposud nebyla stanovena, složením jistoty na depozitní účet správce daně, a to za období od listopadu 2011 do března 2012. Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 9. 2016 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí I. stupně. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Plzni. Namítal v ní, že žalovaný vyšel při posuzování přiměřené pravděpodobnosti, že daň bude v budoucnu stanovena z výsledků seznámení žalobce s výsledkem kontrolního zjištění ze dne 2. 6. 2016 za leden 2011 až duben 2013 a červen 2013 až září 2013. Podle žalobce šlo o skutkovou novotu, protože správce daně v zajišťovacích příkazech o tomto seznámení nehovořil a s výsledky daňové kontroly daně z přidané hodnoty vůbec nepracoval. Tím žalovaný porušil § 115 odst. 2 daňového řádu, jelikož žalobce s tímto doplněním neseznámil před vydáním napadeného rozhodnutí a zkrátil žalobce na právu vyjádřit se k doplněnému dokazování. Stejného pochybení se žalovaný dopustil, když při posuzování ohrožení dobytnosti daně uvedl, že žalobce se snažil před správcem daně „zašantročit“ majetek založením svěřenského fondu. V této souvislosti žalobce zmínil, že majetek vložený do svěřenského fondu je ve vztahu k jeho celkovému majetku bagatelní. Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 31. 1. 2018, čj. 30 Af 58/2016-47, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že s ohledem na výjimečnost zajišťovacího příkazu považuje za nezbytné, aby zajišťovací příkaz byl vydán na podkladě důkazů, se kterými se daňový subjekt mohl seznámit. Daňový řád ani zákon o dani z přidané hodnoty ostatně explicitně nevylučují aplikaci § 115 odst. 2 daňového řádu pro rozhodování o odvolání proti vydanému zajišťovacímu příkazu. Žalovaný dospěl k závěru, že důvody pro použití zajišťovacího příkazu jsou, kromě těch, jimiž postup podle § 167 a násl. daňového řádu odůvodnil správce daně, notářský zápis (stran zřízení svěřeneckého fondu žalobcem) a prodej tří osobních automobilů společnosti PALETY PLZEŇ s. r. o. Krajský soud připustil, že pro žalobce nebyly tyto úkony žádným novem, neboť je sám provedl. Novou skutečností však mohl být pohled žalovaného na ně právě ve vztahu k použití zajišťovacího příkazu. Aplikace § 115 odst. 2 daňového řádu by v projednávaném případě mohla například objasnit majetkové poměry žalobce, které se pokoušel doložit Výkazem zisků a ztráty a Rozvahou v plném rozsahu ve vztahu k období od 1. 1. 2016 do 19. 7. 2016 a které měly vylučovat hrozbu nedobytnosti budoucí daně. Soud nezpochybnil možnost orgánů finanční správy využít takové skutečnosti jako důvod vydání zajišťovacího příkazu, avšak absence seznámení žalobce s doplněnými důkazy, v důsledku kterých dojde k rozhojnění argumentace v žalobcův neprospěch, nemůže být zhojena možností bránit se těmto „novotám“ až v řízení před soudem v rámci projednávání žaloby proti zajišťovacímu příkazu. Postup žalovaného, který při posuzování předpokladu pro vydání zajišťovacího příkazu doplnil řízení novými důkazy, s jejichž hodnocením žalobce nebyl seznámen ve smyslu § 115 odst. 2 daňového řádu, soud posoudil jako vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Žalobní tvrzení v této části bylo proto důvodné. V důsledku shledané vady řízení navíc bylo zpochybněno i naplnění podmínky hrozícího nebezpečí z prodlení, která odůvodnila okamžitou vykonatelnost zajišťovacích příkazů. Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zdůraznil, že smyslem § 115 odst. 2 daňového řádu je zamezit vydání tzv. překvapivého rozhodnutí. Zajišťovací příkaz však je z povahy věci vždy překvapivým rozhodnutím, neboť coby procesní rozhodnutí předběžné povahy není vydáván na základě dokazování. Správce daně v odůvodnění zajišťovacího příkazu neuvedl, které skutečnosti má za prokázané, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se při hodnocení důkazů řídil, nýbrž vychází pouze ze skutečností, které jsou mu v daný okamžik známé a které zakládají podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu. V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015, čj. 10 Afs 18/2015-48, dle kterého se v případě vydávání zajišťovacího příkazu nejedná o prokazování skutkového stavu, nýbrž o zjištění indicií. Stěžovatel dále argumentoval tím, že jestliže před vydáním zajišťovacího příkazu není prováděno dokazování správcem daně, je z povahy věci vyloučeno, aby bylo prováděno dokazování pro rozhodnutí ve smyslu § 115 odst. 1 daňového řádu při následném přezkumu odvolacím orgánem. Přestože odvolací orgán zkoumá také to, zda důvody zakládající odůvodněnou obavu správce daně nadále trvají, stále vychází ze zjištěných skutečností, což odpovídá jak povaze přezkoumávaného rozhodnutí, tak zákonné lhůtě 30 dnů, v níž má rozhodnout. Poukaz na § 115 odst. 2 daňového řádu není podle stěžovatele namístě také proto, že v rámci odvolacího řízení neprováděl žádné dokazování k doplnění podkladů pro rozhodnutí ani neměnil samotnou odůvodněnou obavu správce daně a nedospěl k odlišnému právnímu názoru. V odvolacím řízení odůvodněná obava správce daně nadále trvala. Nadto stěžovatel ve svém rozhodnutí uvedl další skutečnosti týkající se majetkových poměrů žalobce (prodej 3 motorových vozidel personálně propojené obchodní korporaci PALETY PLZEŇ s. r. o., zřízení svěřenského fondu, do kterého byly vyčleněny 4 bytové jednotky a obchodní podíl v uvedené korporaci), které nebyly uvedeny v zajišťovacích příkazech. Tyto se však staly zjistitelné až v odvolacím řízení a stěžovatel je uvedl pouze v reakci na odvolací námitku žalobce, že nezmenšuje svůj majetek. Stěžovatel proto námitku žalobce stran nezmenšování svého majetku neshledal pravdivou. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti [20] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení, zda žalovaný při přezkumu zajišťovacích příkazů správce daně porušil § 115 odst. 2 daňového řádu, a pokud ano, jaké z toho plynou důsledky. [21] Podle § 115 odst. 2 daňového řádu, „[p]rovádí-li odvolací orgán v rámci odvolacího řízení dokazování, seznámí před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožní mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. Obdobně postupuje odvolací orgán i v případě, kdy dospěje k odlišnému právnímu názoru než správce daně prvního stupně, a tato změna by ovlivnila rozhodnutí v neprospěch odvolatele.“ [22] Důvody pro vydání zajišťovacího příkazu jsou stanoveny v § 167 odst. 1 daňového řádu, dle kterého, „[j]e-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz“. [23] Stěžovateli lze přisvědčit potud, že smyslem § 115 odst. 2 daňového řádu je zamezit vydání tzv. překvapivého rozhodnutí. Stejně tak je třeba stěžovateli přisvědčit v tom, že s ohledem na specifika zajišťovacího řízení, v němž je správce daně nucen vycházet z informací, které má v daný moment k dispozici, není před vydáním zajišťovacího příkazu prováděno dokazování správcem daně. [24] V posuzované věci se však nejedná o posouzení otázky, zda lze provádět dokazování v řízení o vydání zajišťovacího příkazu, ale o posouzení, zda stěžovatel prováděl dokazování v řízení o odvolání proti zajišťovacímu příkazu a zda pochybil, když nepostupoval podle § 115 odst. 2 daňového řádu. Z hlediska aplikace tohoto ustanovení není relevantní argumentace stěžovatele, že zajišťovací příkaz je z povahy věci vždy překvapivým rozhodnutím, jelikož toto ustanovení daňového řádu je možné aplikovat pouze v odvolacím řízení, nikoli v řízení v prvním stupni (při vydání zajišťovacího příkazu). [25] V rozsudku ze dne 11. 6. 2015, sp. zn. 10 Afs 18/2015, na který poukazuje stěžovatel, Nejvyšší správní soud v bodě 13 vyslovil, že „při vydávání zajišťovacího příkazu nebude namístě obšírně prokazovat otázky, které z povahy věci souvisí se stanovením samotné daně, nikoliv s otázkou existence odůvodněné obavy ve smyslu shora cit. § 167 odst. 1 daňového řádu. Jinak by vskutku správce daně stanovoval daň dvakrát: jednou v zajišťovacím řízení, jednou v samotném řízení.“ V bodě 15 citovaného rozsudku pak přisvědčil závěru krajského soudu, podle něhož se v případě vydávání zajišťovacího příkazu „nejedná o prokazování skutkového stavu, nýbrž o zjištění indicií, které důvodně nasvědčují závěru o předpokladu nedobytnosti či značných obtíží při vybírání daně“. [26] Zároveň však stále platí, že „[…] správce daně může vydat zajišťovací příkaz na daň dosud nestanovenou pouze tehdy, existují-li objektivní skutečnosti, které zakládají odůvodněnou obavu (tj. přiměřenou pravděpodobnost), že (i) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a zároveň že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů.“ (viz bod 46 rozsudku NSS ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS). [27] V tomto rozsudku zdejší soud dále v bodech 44 a 45 konstatoval, že „nelze požadovat po správci daně, aby v rámci zajišťovacího příkazu, respektive rozhodnutí o zamítnutí odvolání, postavil najisto a detailně prokazoval veškeré skutečnosti relevantní pro stanovení daně, neboť pro takový postup je místo v řízení o stanovení (doměření) daně. Na druhou stranu nelze od otázky existence dosud nestanovené daňové povinnosti zcela odhlédnout. Správce daně je povinen důvody, pro které je budoucí stanovení daně přiměřeně pravděpodobné, přezkoumatelným způsobem uvést v odůvodnění zajišťovacího příkazu a v odůvodnění rozhodnutí o odvolání řádně vypořádat námitky, kterými daňový subjekt tuto dosud nestanovenou daňovou povinnost vyvrací. Odůvodněnou obavu ve smyslu § 167 odst. 1 d. ř. tak nelze vztahovat pouze k budoucí vymahatelnosti daně, ale k celé dispozici tohoto ustanovení, tj. právě i k otázce daňové povinnosti, jež dosud není splatná, popř. bude teprve v budoucnu stanovena. Jedná se tedy také o otázku přiměřené pravděpodobnosti budoucího stanovení daně. Odůvodnění rozhodnutí správce daně, respektive jeho úvahy v tomto směru, podléhají plnému soudnímu přezkumu.“ [28] Nejvyšší správní soud i s ohledem na výše uvedené judikaturní závěry nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že jestliže před vydáním zajišťovacího příkazu není prováděno dokazování správcem daně, je z povahy věci vyloučené, aby bylo prováděno dokazování pro rozhodnutí ve smyslu § 115 odst. 1 daňového řádu při následném přezkumu odvolacím orgánem. Pokud to totiž bude potřebné a nutné k vypořádání se s odvolacími námitkami daňového subjektu, nezbude odvolacímu správnímu orgánu než provést dokazování k potřebným otázkám řešeným v tomto řízení, tj. zda zde jsou skutečnosti odůvodňující s přiměřenou pravděpodobností závěr, že daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná, nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Ve vztahu k těmto otázkám totiž musí být zajišťovací příkaz, resp. rozhodnutí o odvolání proti němu řádně a podrobně zdůvodněno, přičemž mohou nastat situace, kdy bez provedení dokazování nebude možné rozhodnutí odvolacího orgánu takto náležitě odůvodnit. To platí zejména v situaci, kdy odvolací orgán nově uplatní proti daňovému subjektu nové skutečnosti, které nebyly uvedeny v zajišťovacím příkazu, a k nimž se tedy daňový subjekt nemohl dosud vyjádřit. Pro podrobné a časově náročné dokazování nicméně není v zajišťovacím řízení prostor (a není to ani smyslem a účelem tohoto řízení), k tomu slouží především řízení, jehož předmětem je stanovení, popř. vymáhání daně. [29] Na tomto závěru nic nemění ani poukaz stěžovatele na skutečnost, že odvolací orgán stále vychází ze skutečností zjištěných správcem daně a musí rozhodnout v zákonné lhůtě 30 dnů. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na bod 42 rozsudku ze dne 9. 2. 2017, čj. 1 Afs 275/2016-22, v němž zdejší soud uvedl, že „[p]ro pochopení rozsahu zjišťování skutečností odvolacím orgánem v řízení o zajištění daně je rovněž důležité, že se v řízení o odvolání nepřezkoumává rozhodnutí správce daně k právnímu a skutkovému stavu v době vydání zajišťovacích příkazů, jak by se mohlo zdát z argumentace stěžovatele. Řízení o odvolání dle daňového řádu tvoří jednotu s řízením před správcem daně. Odvolací orgán není vázán návrhy odvolatele, sám v průběhu odvolacího řízení může provádět dokazování (srov. § 114 odst. 2 a § 115 odst. 1 daňového řádu). Nejde tedy o to, zda v době vydání zajišťovacích příkazů měl správce daně dostatečné důvody odůvodňující vydání zajišťovacích příkazů, ale zda tyto důvody trvaly i v době vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu.“ [30] O správnosti uvedeného závěru je Nejvyšší správní soud přesvědčen také s ohledem na povahu zajišťovacího příkazu, ke které např. v bodě 29 rozsudku ze dne 30. 11. 2017, čj. 4 Afs 140/2017-54, č. 3675/2018 Sb. NSS, uvedl, že „[z]ajišťovací příkaz je sice rozhodnutí předběžného a dočasného charakteru, nepředstavuje však standardní prostředek správy daní, ale velice silný a účinný instrument správce daně k prakticky okamžitému zajištění daně, který mimořádně závažným způsobem postihuje ekonomickou sféru daňového subjektu, závažně zasahuje do jeho majetkových práv a může pro něj být za určitých podmínek likvidační. Z tohoto důvodu je třeba jej vnímat vskutku jako prostředek ultima ratio a měl by být využíván obezřetně a uváženě jako mimořádný nástroj v souladu se zásadou přiměřenosti a zdrženlivosti zakotvenou v § 5 odst. 3 daňového řádu, která správci daně ukládá při vyžadování plnění daňových povinností použít jen takové prostředky, které daňové subjekty nejméně zatěžují a ještě stále umožňují dosáhnout cíle správy daní. Lze jej tedy použít např. je-li to nezbytné pro zabránění daňovým únikům, nikoli v případech, kdy lze úhradu daně zajistit jiným vhodným způsobem, např. zástavním právem, bankovní zárukou či ručením […]“ [31] Sám stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že ve svém rozhodnutí uvedl další skutečnosti týkající se majetkových poměrů žalobce (prodej 3 motorových vozidel personálně propojené obchodní korporaci PALETY PLZEŇ s. r. o., zřízení svěřenského fondu, do kterého byly vyčleněny 4 bytové jednotky a obchodní podíl v uvedené korporaci), které nebyly uvedeny v zajišťovacích příkazech. Tyto skutečnosti stěžovatel zjistil z katastru nemovitostí, resp. z notářského zápisu a z kupních smluv. Tyto dokumenty představují listinné důkazy, které stěžovatel zhodnotil a vycházel z nich při posouzení věci (vypořádání námitky žalobce, že nezmenšuje svůj majetek). Stěžovatel tudíž prováděl dokazování a měl postupovat mimo jiné podle § 115 odst. 2 daňového řádu. V této souvislosti Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že daňový řád ani zákon o dani z přidané hodnoty aplikaci § 115 odst. 2 daňového řádu pro rozhodování o odvolání proti zajišťovacímu příkazu explicitně nevylučují. [32] Na správnosti závěrů krajského soudu nic nemění ani tvrzení stěžovatele, že žalobci byly známy všechny skutečnosti, které stěžovatel nově zjistil a zohlednil v odvolacím řízení, neboť se jednalo o úkony, které žalobce sám učinil. Smyslem práva na seznámení se s podklady rozhodnutí a vyjádření se k nim není pouze to, že daňový subjekt má povědomí o všech skutečnostech relevantních pro věc. Podstatné je, aby daňový subjekt věděl, které důkazy v jeho věci správní orgán hodlá použít, a aby měl v rámci vyjádření možnost předestřít správnímu orgánu vlastní interpretaci těchto důkazů, důkazy zpochybnit či navrhnout vlastní důkazy, z nichž vyplývá skutkový stav pro něj příznivější. Pokud stěžovatel toto právo žalobci upřel, dopustil se závažné procesní vady, a zásadně tím zpochybnil skutková zjištění, k nimž v odvolacím řízení dospěl. [33] Důvodná není ani argumentace stěžovatele, že rozhodné skutečnosti zakládající důvodnou obavu ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu byly obsaženy již v zajišťovacím příkazu a stěžovatelem v napadeném rozhodnutí nově uplatněné skutečnosti tedy byly uvedeny jaksi „navíc“ a i v případě odhlédnutí od nich by zajišťovací příkaz obstál. Z odůvodnění rozhodnutí stěžovatele je totiž zřejmé, že tyto nově uplatněné důkazy byly pro zamítnutí odvolání podstatné, neboť s jejich pomocí stěžovatel vyvrátil relevantní odvolací námitku žalobce, že neprováděl žádné úkony směřující ke zmenšení svého majetku. Za této situace krajský soud správně přistoupil ke kasaci napadeného rozhodnutí stěžovatele, protože není úkolem soudu, aby nahrazoval činnost správních orgánů a sám vypořádával odvolací námitky uplatněné žalobcem, pokud důvody, na nichž bylo rozhodnutí stěžovatele postaveno, s ohledem na shora uvedenou procesní vadu neobstály. (…)

decision_981.txt

k § 82 soudního řádu správního Samotná skutečnost, že v průběhu daňové kontroly uplyne prekluzivní lhůta pro stanovení daně, nečiní daňovou kontrolu prováděnou do okamžiku prekluze nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2018, čj. 1 Afs 79/2018-29) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS a č. 3566/2017 Sb. NSS. Věc: Pavel K. proti Finančnímu úřadu pro Plzeňský kraj o určení nezákonnosti daňové kontroly, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný u žalobce dne 15. 11. 2013 zahájil daňovou kontrolu daně z přidané hodnoty za zdaňovací období leden 2011 až září 2013. Dne 18. 5. 2017 se žalobce ohradil proti pokračování prováděné daňové kontroly. Domníval se, že příslušné orgány měly aplikovat na řízení úpravu účinnou do dne 31. 12. 2013, podle které prekluzivní lhůta uplynula již po třech letech, tj. dne 15. 11. 2016. Se stížností u žalovaného a posléze ani s žádostí u nadřízeného správce daně však žalobce neuspěl. Podle daňových orgánů se na daňovou kontrolu vztahuje právní úprava prekluzivní lhůty účinná ode dne 1. 1. 2014, ačkoliv byla kontrola zahájena v roce 2013. Podle této úpravy lhůta ještě neuplynula. Žalovaný ukončil předmětnou daňovou kontrolu dne 18. 7. 2017. Následně žalobce podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem u Krajského soudu v Plzni. Domáhal se určení, že daňová kontrola daně z přidané hodnoty za zdaňovací období leden 2011 až září 2013 prováděná žalovaným byla nezákonná. Krajský soud rozsudkem ze dne 8. 2. 2018, čj. 30 A 159/2017-49, vyhověl žalobě pouze zčásti. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Afs 206/2017-39, dovodil, že na otázku posuzování prekluzivní lhůty v projednávaném případě je aplikovatelné znění daňového řádu účinné do 31. 12. 2013. Podle tohoto znění odeslání žádostí o mezinárodní spolupráci nebylo možno považovat za právně relevantní skutečnost pro stavení a v konečném důsledku pro prodloužení prekluzivní lhůty. Lhůta ke stanovení daně ohledně kontrolovaných období uplynula dne 15. 11. 2016. Do tohoto dne proto byla daňová kontrola prováděna v souladu se zákonem (výrok I.). Od následujícího dne, tedy od 16. 11. 2016, až do jejího ukončení dne 18. 7. 2017 se již jednalo o nezákonný zásah (výrok II.). Žalobce (stěžovatel) napadl výrok I. krajského soudu kasační stížností. Nesouhlasil s tím, že krajský soud rozdělil daňovou kontrolu na dva časové úseky a za nezákonnou označil jen tu část daňové kontroly, která podle jeho názoru probíhala po marném uplynutí prekluzivní lhůty. Postup krajského soudu považoval za nepřezkoumatelný. Krajský soud neuvedl žádný důvod pro rozdělení na dvě časová období. Pouze odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110. Citované rozhodnutí ale nijak nevysvětluje závěr, že nezákonnou kontrolou je kontrola prováděná v době, kdy již uplynula lhůta pro vyměření daně. Navíc se citované rozhodnutí váže výhradně k předchozí právní úpravě. Daňovou kontrolu měl stěžovatel za nezákonnou i v době před prekluzí daňové povinnosti. Zpráva o daňové kontrole byla projednána až po prekludování daně. Fakticky tak projednána nebyla, neboť šlo již o časové období, kdy žalovaný nebyl oprávněn vykonat státní moc. Jestliže nebyla zpráva o daňové kontrole řádně projednána, nemůže být důkazním prostředkem, neboť je nezákonná celá daňová kontrola, protože řádně neskončila. Podle § 143 odst. 3 daňového řádu může dojít k doměření daně jen na základě daňové kontroly. Pokud je část daňové kontroly prováděna nezákonně, způsobuje to vadnost celé daňové kontroly. Nelze část daňové kontroly oddělit a na jejím podkladě stanovit daň. To platí zejména za situace, ve které marné uplynutí prekluzivní lhůty způsobuje překážku ve vydání platebních výměrů. Podle § 147 odst. 4 daňového řádu se zpráva o daňové kontrole považuje za odůvodnění platebních výměrů. Pokud je daňová kontrola dokončena po marném uplynutí prekluzivní lhůty, nemůže ani její část sloužit jako odůvodnění platebních výměrů, protože právě pro marné uplynutí časového prostoru pro výkon státní moci tyto nelze vydat či v řízení pokračovat. Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil pouze tak, že doplnil obsah správního spisu. Z doplnění plyne, že platební výměry týkající se předmětného zdaňovacího období byly zrušeny. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [13] Napadený rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný. Z jeho odůvodnění jasně plyne důvod, proč krajský soud zásah rozdělil do dvou časových úseků a proč za nezákonnou považoval pouze tu část zásahu, která nastala po prekluzi daňové povinnosti. Důvodem bylo právě to, že zatímco do prekluze správce daně prováděl daňovou kontrolu v souladu se zákonem, po tomto okamžiku tomu bylo naopak. Tento jednoduchý důvod je z rozhodnutí zřejmý, aniž by vyžadoval jakékoli delší vysvětlování. [14] Nyní je ale otázkou, zda postup krajského soudu byl správný. Konkrétně jde o to, zda prekludování daňové povinnosti v průběhu daňové kontroly činí samo o sobě dosavadní provádění daňové kontroly nezákonným. Nejvyšší správní soud má za to, že nečiní. [15] Pro zodpovězení nadnesené otázky je klíčové odlišení dvou typů předmětů řízení ve správním soudnictví – na jedné straně daňové kontroly jako typovým předmětem řízení o zásahové žalobě podle § 82 a násl. s. ř. s. a na straně druhé samotné daňové povinnosti jako typovým předmětem řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Každý z nich slouží poněkud jinému účelu a zabývá se daňovou kontrolou z odlišných úhlů pohledu. Podrobně se tomuto odlišení věnuje usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS, odst. 38–53, na které nyní soud navazuje. [16] Soudní ochrana před daňovou kontrolou poskytovaná zásahovou žalobou slouží k tomu, aby uplatnění pravomoci správcem daně – jeho jednání v kontrole – udržela v zákonných mezích a zabránila mu, případně zpětně deklarovala jeho protizákonnost v případech, kdy by bylo ze zákonných mezí vykročeno. Předmětem je daňová kontrola takříkajíc per se, tedy sama o sobě, jako taková. Soud posuzuje, zda byla prováděna způsobem, který do právní sféry daňového subjektu zasáhl toliko v souladu se zákonem. Pokud ne, jeho výrok směřuje opět proti kontrole samotné – zakáže její další provádění, přikáže ji neprodleně ukončit, dochází-li v ní k průtahům, nařídí nápravu nepřípustného excesu, k němuž v rámci kontroly došlo, anebo – skončila-li již kontrola, deklaruje její nezákonnost jako celku či nezákonnost nějakého konkrétního úkonu správce daně v rámci kontroly. Předmětem řízení o zásahové žalobě ve věci daňové kontroly naopak není výsledek kontroly, tedy samotný obsah zjištění při kontrole získaných. [17] Naopak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je daňová kontrola, v rámci níž byla učiněna zjištění, jež se stala podkladem doměření daně, posuzována již nikoli sama o sobě, nýbrž jen a pouze z toho hlediska, zda jsou zjištění z ní plynoucí zákonným podkladem pro doměření daně a nakolik je lze považovat za vypovídající, dostatečná a spolehlivá. Správní soud v první řadě hodnotí, zda zjištění byla kontrolou učiněna za situace, že vůbec mohla být pořízena (například zjištění pořízená kontrolou po uplynutí lhůty pro stanovení daně či kontrolou nezákonně opakovanou nemohou být vůbec podkladem pro stanovení daně). Dále u obecně přípustných zjištění hodnotí, nakolik z nich plyne, co z nich správce daně usoudil. V některých případech může samotné hodnocení daňové kontroly a jejího průběhu být důležité pro posouzení, zda bylo vůbec možno daň doměřit (typicky při zkoumání, byla-li daňová kontrola zahájena a prováděna tak, že její konání mělo účinek předpokládaný v § 148 odst. 3 daňového řádu). [18] Stěžovatelem nadnesené otázky stran použitelnosti zprávy o daňové kontrole a jejího řádného projednání se týkají právě výsledku daňové kontroly a jeho použitelnosti při případném doměření daně. Jako takové by byly relevantní v případném řízení proti rozhodnutí o doměření daně. Naopak irelevantní je zodpovězení těchto otázek při posuzování, zda časově předcházející průběh daňové kontroly byl v souladu se zákonem. Netýkají se totiž způsobu, jakým správce daně uplatňoval svoji pravomoc stěžovatele kontrolovat. [19] Soud tak nesouhlasí se stěžovatelem, že části daňové kontroly nelze v řízení na ochranu proti zásahu od sebe oddělovat. Lze, a v souladu s účelem ochrany před daňovou kontrolou v režimu deklaratorní zásahové žaloby je dokonce nutné takto postupovat právě v situaci, jestliže jednotlivé části kontroly od sebe odlišuje ta podstatná skutečnost, že v jedné části správce daně má zákonný podklad pro provádění daňové kontroly, kdežto v jiné části ho nemá. Nezákonnost jednání správního orgánu je jedním z elementárních znaků definujících nezákonný zásah. Není-li přítomen, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). [20] Uvedené plyne i ze samotné konstrukce deklaratorní zásahové žaloby. Podle § 87 odst. 1 s. ř. s. věty za středníkem „rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu“. Jelikož se skutkový i právní stav při delší dobu trvajícím zásahu může měnit, může se měnit i posouzení zákonnosti zásahu v průběhu času. Tato konstrukce se liší od konstitutivní zásahové žaloby, jejímž účelem je zakázat žalovanému, aby v dosud trvajícím zásahu pokračoval. Rozhodný okamžik pro rozhodnutí o konstitutivní žalobě je skutkový a právní stav ke dni rozhodnutí soudu, tedy k určitému konkrétnímu okamžiku (§ 87 odst. 1 s. ř. s. věta před středníkem). Je-li pro rozhodnutí o konstitutivní žalobě rozhodný tento okamžik, není nutné zkoumat průběh zásahu a rozhodovat o různých časových obdobích odlišně. [21] V projednávané věci přitom provádění daňové kontroly do okamžiku prekludování daňové povinnosti bylo v souladu se zákonem a v jeho mezích; daňová kontrola probíhala ohledně daňové povinnosti, která stále ještě mohla být změněna. Až následně – pokračováním daňové kontroly i po prekluzi daňové povinnosti – správce daně svým jednáním vykročil ze zákonných mantinelů, neboť prováděl daňovou kontrolu, aniž by přitom mohlo dojít ke změně daňové povinnosti. Od tohoto okamžiku tak správce daně zasahoval do právní sféry stěžovatele, aniž by k tomu měl zákonný podklad. Až od tohoto okamžiku prováděl daňovou kontrolu v rozporu se zákonem. Proto poznatky získané daňovou kontrolou nemohly následně ani být podkladem pro rozhodnutí ve věci stran kontrolovaného daňového období. [22] Krajský soud tedy postupoval správně, jestliže napadeným výrokem žalobu proti nezákonnému zásahu v části týkající se provádění daňové kontroly do okamžiku prekluze jako nedůvodnou zamítl.

decision_982.txt

k § 106 odst. 1 písm. b) a § 141 odst. 6 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Zahájil-li správce daně daňovou kontrolu, není kontrolovaný daňový subjekt po dobu jejího trvání oprávněn podat dodatečné daňové přiznání k dani, která je jejím předmětem, byť by se netýkalo skutečností spadajících do rozsahu, v němž je tato daň ze strany správce daně prověřována. Podá-li přesto kontrolovaný daňový subjekt dodatečné daňové přiznání, jedná se o nepřípustné podání (§ 141 odst. 6 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) a správce daně řízení o něm zastaví [§ 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu]. Tento účinek daňové kontroly zůstane zachován, i pokud bylo následným soudním rozhodnutím určeno, že zahájení a provedení daňové kontroly bylo nezákonným zásahem, nevyplývá-li z takového rozhodnutí, že se ze strany správce daně jednalo o postup toliko formální a účelový, k němuž nelze přihlížet. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, čj. 9 Afs 337/2018-43) Prejudikatura: č. 3015/2014 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným Golden Snack proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutími ze dne 16. 11. 2016 zastavil Finanční úřad pro Jihočeský kraj, územní pracoviště v Táboře (dále jen „správce daně“), řízení o dodatečných přiznáních k dani z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) žalobkyně za zdaňovací období měsíců říjen 2013 a listopad 2013 (dále jen „dodatečná daňová přiznání“) pro jejich nepřípustnost, neboť tato daň byla předmětem probíhající daňové kontroly. Nastala tedy překážka stanovená v § 141 odst. 6 daňového řádu. Proti rozhodnutím o zastavení řízení podala žalobkyně odvolání. Namítala, že daňová kontrola byla prováděna v omezeném rozsahu (odpočet daně uplatněný na základě faktur od společnosti RAXAND s. r. o.), přičemž se netýkal skutečností, které byly předmětem dodatečných daňových přiznání (uplatnění nároku na odpočet daně z plnění přijatých od dodavatele Ing. Jana T.). Žalovaný odvolání rozhodnutím ze dne 29. 1. 2018 zamítl a napadená rozhodnutí správce daně potvrdil. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 20. 7. 2018, čj. 57 Af 2/2018-40. Krajský soud poukázal na to, že u žalobkyně byla dne 29. 10. 2015 zahájena mimo jiné kontrola DPH za zdaňovací období měsíců listopad 2010 až listopad 2013 v rozsahu odpočtu daně uplatněného na základě faktur od společnosti RAXAND. Pro posouzení věci bylo rozhodující, že se jednalo o kontrolu DPH za zdaňovací období říjen 2013 a listopad 2013. Nebylo naopak podstatné, že dle rozsudku téhož soudu ze dne 20. 11. 2017, čj. 51 A 37/2017-29, bylo zahájení a provádění daňové kontroly shledáno nezákonným. Uvedený rozsudek neznamenal, že na daňovou kontrolu mělo být nahlíženo, jako by vůbec nebyla zahájena. Nadto byl vydán až poté, co správce daně rozhodl o zastavení řízení zahájeného podáním dodatečných daňových přiznání. Jelikož daňová kontrola probíhala ke dni vydání rozhodnutí o zastavení řízení, došlo k naplnění podmínek § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu, dle něhož správce daně zastaví rozhodnutím řízení, jde-li o zjevně právně nepřípustné podání. Žalobkyně uplatnila dodatečná daňová přiznání v průběhu vedené kontroly DPH za předmětná zdaňovací období, tedy v době, kdy byla tato podání dle § 141 odst. 6 a 7 daňového řádu nepřípustná. Na tom nemohla nic změnit ani skutečnost, že se dodatečná daňová přiznání týkala plnění od Ing. Jana T. a daňová kontrola byla vedena v rozsahu plnění od společnosti RAXAND. Dle § 134 daňového řádu je třeba předmět daňové kontroly vztáhnout k jedné dani za jedno zdaňovací období. Rovněž dle § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, se nadměrný odpočet vyměřuje jako celek za jedno zdaňovací období. Jestliže tedy byla u žalobkyně zahájena kontrola DPH za zdaňovací období říjen a listopad roku 2013, došlo tím k zahájení doměřovacího řízení ve vztahu k předmětu daňové kontroly jako celku. Námitka žalobkyně, že příjmy Ing. Jana T. neměly podléhat režimu závislé činnosti dle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je irelevantní, neboť předmětem řízení byla zákonnost rozhodnutí o zastavení řízení o dodatečných daňových přiznáních. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Jestliže rozsudek krajského soudu čj. 51 A 37/2017-29 označil daňovou kontrolu za nezákonnou, byla dle stěžovatelky nezákonná veškerá navazující rozhodnutí i důkazy z ní vzešlé. Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na § 93 odst. 1 daňového řádu a judikaturu správních soudů. Dovodila, že nezákonně zahájená daňová kontrola nemohla představovat překážku pro podání dodatečných daňových přiznání. Řízení o nich proto nemělo být zastaveno. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) [20] Stěžovatelka dále namítá nesprávné právní posouzení věci [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nesouhlasí se závěrem, že zastavení řízení o dodatečných daňových přiznáních bylo důvodné, neboť daňová kontrola zahájená dne 29. 10. 2015 představovala překážku pro jejich podání ve smyslu § 141 odst. 6 daňového řádu. Namítá, že 1) daňová kontrola byla prováděna v zúženém rozsahu, který nijak věcně nesouvisel s obsahem dodatečných daňových přiznání a 2) daňová kontrola byla dle rozsudku krajského soudu čj. 51 A 37/2017-29 zahájena a provedena v rozporu se zákonem. [21] Dle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu „[s]právce daně rozhodnutím řízení zastaví, jestliže jde o zjevně právně nepřípustné podání“. [22] Dle § 141 odst. 6 daňového řádu, věty první před středníkem „[d]odatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování není přípustné k dani, která je předmětem probíhající daňové kontroly, popřípadě je-li předmětem výzvy podle § 87 odst. 2, která byla oznámena daňovému subjektu, nebo je-li o této dani zahájeno řízení o mimořádném opravném prostředku, dozorčím prostředku nebo řízení o žalobě podané proti rozhodnutí správce daně“. [23] Dle § 85 odst. 1 daňového řádu „[p]ředmětem daňové kontroly jsou daňové povinnosti, tvrzení daňového subjektu nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně vztahující se k jednomu daňovému řízení“. [24] Dle § 134 odst. 2 daňového řádu „[p]ro potřeby vymezení předmětu daňového řízení se daň posuzuje buď ke zdaňovacímu období, nebo ve vztahu k jednotlivé skutečnosti“. [25] Dle § 85 odst. 3 daňového řádu, věty první, „[s]právce daně předmět daňové kontroly prověřuje ve vymezeném rozsahu. Rozsah daňové kontroly lze v jejím průběhu rozšířit nebo zúžit postupem pro její zahájení.“ [26] Z citovaných ustanovení vyplývá, že daňový řád rozlišuje mezi předmětem a rozsahem daňové kontroly. Předmět daňové kontroly je určen vždy ve vztahu k jednomu konkrétnímu daňovému řízení ve smyslu § 134 odst. 1 daňového řádu, tj. ve vztahu k jedné určité dani za určité zdaňovací období (např. daň z příjmů, daň z přidané hodnoty) nebo v případě jednorázových daní k určité daňově relevantní skutečnosti (např. daň z nabytí nemovitých věcí). Lze tedy konstatovat, že v posuzované věci byla předmětem daňového řízení a v důsledku toho i předmětem daňové kontroly DPH za zdaňovací období říjen 2013 a listopad 2013. [27] Daňový řád pak výslovně umožňuje, aby byl předmět daňové kontroly prověřován pouze ve vymezeném rozsahu, jako se tomu stalo ve věci stěžovatelky. Jinými slovy, předmět daňové kontroly odpovídá na otázku, co (jakou daňovou povinnost) bude správce daně kontrolovat, a rozsah daňové kontroly stanoví, které (v jakém rozsahu) konkrétní skutečnosti budou v rámci daňové kontroly prověřovány. Toto případné omezení daňové kontroly pouze na vybrané skutečnosti nicméně nemění nic na tom, že jejím předmětem zůstává nadále daň jako celek, tj. ve věci stěžovatelky DPH za zdaňovací období říjen 2013 a listopad 2013. [28] V případě, že je daň předmětem probíhající daňové kontroly (či jiného řízení uvedeného v § 141 odst. 6 daňového řádu), vylučuje daňový řád, aby daňový subjekt podal k této dani dodatečné daňové přiznání. Ke smyslu citovaného ustanovení se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 4. 2015, čj. 9 Afs 123/2014-44, tak, že: „Toto ustanovení má zjevně bránit této možnosti [podání dodatečného daňového přiznání k dani, která je předmětem daňové kontroly, pozn. soudu] v době hrozícího odhalení ze strany správce daně určité vady způsobené daňovým poplatníkem […].“ Obdobně se vyjadřuje rovněž odborná literatura, dle které: „Pokud však jsou již nastoleny (započaty) kontrolní mechanismy ze strany správce daně, podání dodatečného daňového přiznání je již vyloučeno, a v případě jeho podání je podáním nepřípustným.“ (srov. Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K.; Žišková, M. Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011, str. 1457). Dle důvodové zprávy k daňovému řádu je důvodem této právní úpravy skutečnost, že dosud stanovená daň je revidována a rozdíl, který by byl tvrzen, by tak byl až do ukončení postupu nebo řízení nejistý. [29] Nemožnost podat dodatečné daňové přiznání po dobu probíhající daňové kontroly se jeví jako racionální rovněž s přihlédnutím k tomu, že doměřovací řízení může být ve smyslu § 143 odst. 1 daňového řádu zahájeno ze strany daňového subjektu (podáním dodatečného daňového přiznání) nebo správcem daně z moci úřední. Zahájení daňové kontroly je přitom ve smyslu § 91 odst. 1 daňového řádu prvním úkonem ve věci, tj. dnem jejího zahájení dochází souběžně k zahájení doměřovacího řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2016, čj. 5 Afs 215/2014-39). Dojde-li k zahájení řízení jedním z těchto způsobů, je logické, že daňový řád neumožňuje, aby bylo řízení o témže předmětu ještě jednou zahájeno i druhým způsobem. Jedná se de facto o formu litispendence. [30] Překážka upravená v § 141 odst. 6 daňového řádu pak brání podání dodatečného daňového přiznání ve vztahu k celému předmětu daňové kontroly, tj. nejen ve vztahu k rozsahu, ve kterém je daň správcem daně fakticky prověřována. To je zjevné přímo z textu citovaného ustanovení „[…] k dani, která je předmětem […]“, ale i ze smyslu právní úpravy. Daňový řád jednoznačně preferuje možnost daňového subjektu se přiznat k zjištěným rozdílům oproti dříve stanovené dani. Motivuje jej mimo jiné tím, že se v případě podání dodatečného daňového přiznání neuplatní penále z částky, která je v něm uvedena (§ 251 odst. 4 daňového řádu). Zahájil-li však správce daně daňovou kontrolu (a tím i doměřovací řízení, viz výše), pak bude na základě jejích výsledků daň doměřována z moci úřední. Shoduje-li se tedy předmět daňové kontroly (daň za určité zdaňovací období) s předmětem dodatečného daňového přiznání, je jeho podání po dobu probíhající daňové kontroly (a případně navazujících řízení) logicky nepřípustné. [31] Správce daně je nicméně povinen údaje obsažené v dodatečném daňovém přiznání využít. Na tuto povinnost ostatně upozorňuje judikatura Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 27. 2. 2014, čj. 9 Afs 41/2013-33, č. 3015/2014 Sb. NSS, uvádí, že: „Na výše uvedeném ničeho nemění ani to, že daňový řád, obdobně jako zákon o správě daní a poplatků, nepřipouští podání dodatečného přiznání k dani, která je předmětem probíhající daňové kontroly (§ 141 odst. 6 d.ř.). Podá-li daňový subjekt v průběhu daňové kontroly dodatečné daňové přiznání, bude se jednat o nepřípustné dodatečné přiznání a správce daně zastaví řízení. V případě vyměření či doměření daně je však správce daně dle § 141 odst. 7 daňového řádu povinen údaje obsažené v dodatečném přiznání využít.“ (shodně rozsudek ze dne 27. 11. 2013, čj. 8 Afs 26/2013-78). Tato povinnost ovšem neznamená, že by správce daně údaje uvedené v dodatečném daňovém přiznání musel při doměření daně zohlednit automaticky. Jeho povinností je se těmito údaji zabývat a uzná-li je za relevantní, promítnout je do výsledku kontrolního zjištění a konečné výše doměřené daně. Stěžovatelka poukazuje v kasační stížnosti na to, že správce daně v dané věci údaje z dodatečných daňových přiznání při doměření daně po daňové kontrole zahájené dne 29. 10. 2015 nevyužil. Tento postup nepochybně vyplývá ze skutečnosti, že správce daně předcházející daňovou kontrolu uzavřel konstatováním, že stěžovatelka není oprávněna uplatnit nárok na odpočet z plnění přijatých od Ing. Jana T., neboť jeho činnost nelze považovat za ekonomickou činnost ve smyslu § 5 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty. Stěžovatelka přitom v dodatečných daňových přiznáních uplatnila právě nárok na odpočet z plnění přijatých od Ing. Jana T. Správce daně zjevně při doměření daně toliko setrval na svém dřívějším právním stanovisku. [32] Předmětem daňové kontroly zahájené u stěžovatelky dne 29. 10. 2015 byla mimo jiné DPH za zdaňovací období říjen 2013 a listopad 2013, jak již bylo výše uvedeno. Po dobu trvání této daňové kontroly proto nebyla stěžovatelka v souladu s § 141 odst. 6 daňového řádu oprávněna podat dodatečné daňové přiznání, jehož předmětem by byla DPH za zdaňovací období říjen 2013 a listopad 2013, a to bez ohledu na to, že daň nebyla ze strany správce daně prověřována v neomezeném rozsahu. Krajský soud tuto námitku tedy vyhodnotil správně. [33] Dle stěžovatelky bránila zastavení řízení o dodatečných daňových přiznáních i skutečnost, že zahájení a provedení daňové kontroly bylo dle rozsudku krajského soudu čj. 51 A 37/2017-29 nezákonné. Následkem toho je třeba veškerá navazující rozhodnutí, tj. rovněž rozhodnutí o zastavení řízení, považovat za nezákonná. Krajský soud v nyní napadeném rozsudku ve vztahu k uvedenému tvrzení stěžovatelky poukázal na to, že správce daně při vydání rozhodnutí o zastavení řízení vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí, a nemohl proto zohlednit pozdější rozhodnutí o nezákonnosti daňové kontroly. Na základě stěžovatelkou připomínaného rozsudku čj. 51 A 37/2017-29 pak nelze na daňovou kontrolu nahlížet tak, jako by neproběhla. (…) [34] Předmětem posouzení je tedy otázka, zda zůstávají zachovány účinky určitého postupu správce daně (daňová kontrola), který byl posléze shledán jako nezákonný. Je třeba uvést, že stěžovatelkou citovaná judikatura není na věc přiléhavá. Nezabývá se totiž účinky nezákonných úkonů správce daně, ale dopady této nezákonnosti na konečné rozhodnutí o stanovení daně. [35] Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že za daných skutkových okolností nemohl mít rozsudek krajského soudu čj. 51 A 37/2017-29, jímž byla konstatována nezákonnost daňové kontroly zahájené dne 29. 10. 2015, žádný vliv na zákonnost rozhodnutí správce daně o zastavení řízení o dodatečných platebních výměrech. Dle § 141 odst. 6 daňového řádu není dodatečné daňové přiznání přípustné k dani, která je předmětem probíhající daňové kontroly. Citované ustanovení tedy váže nemožnost podání dodatečného daňového přiznání na fakt, že v rozhodnou dobu probíhá daňová kontrola. V posuzované věci ke dni 1. 11. 2016 (den podání dodatečných daňových přiznání) nepochybně probíhala daňová kontrola, která byla zahájena dne 29. 10. 2015. Na tomto faktu následný rozsudek krajského soudu čj. 51 A 37/2017-29, kterým byla deklarována její nezákonnost, ničeho nezměnil. Tímto rozsudkem nedošlo ke zpětnému negování daňové kontroly. Nevyplývá z něj, že by se jednalo ze strany správce daně o postup toliko formální a účelový, k němuž nelze přihlížet. Daňová kontrola byla shledána nezákonnou z důvodu chybného procesního postupu správce daně, který, byť byly splněny podmínky pro postup dle § 145 odst. 2 daňového řádu, zahájil namísto toho daňovou kontrolu. Není sporu o tom, že samotná kontrolní činnost probíhala. Nadto, i pokud by správce daně postupoval procesně správně (vydal výzvu k podání dodatečného daňového přiznání dle § 145 odst. 2 daňového řádu), procesní následky ve vztahu k podání dodatečných daňových přiznání by byly pro stěžovatelku stejné. Vydáním výzvy dle § 145 odst. 2 daňového řádu by totiž došlo k zahájení doměřovacího řízení, přičemž po dobu jeho trvání by rovněž jakékoliv další dodatečné daňové přiznání bylo nepřípustným podáním dle § 141 odst. 7 daňového řádu. Stěžovatelka by se tedy ocitla v procesně srovnatelné situaci s tím rozdílem, že řízení o dodatečných daňových přiznáních by bylo zastaveno podle § 141 odst. 7 daňového řádu. Stejně jako v případě nepřípustnosti dodatečného daňového přiznání by pak správce daně měl povinnost údaje obsažené v dodatečném daňovém přiznání využít. [36] Přestože byla v daném případě daňová kontrola z důvodu chybného procesního postupu správce daně shledána rozsudkem čj. 51 A 37/2017-29 nezákonnou, nemohla mít tato skutečnost z důvodů výše uvedených žádný vliv na její účinek ve vztahu k nemožnosti podání dodatečných daňových přiznání. Krajský soud tedy dospěl ke správnému závěru a ani tato kasační námitka stěžovatelky není důvodná.

decision_983.txt

k § 96 odst. 5 a § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 94/2018 Sb. Osoba, která činí návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce dle § 179 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, má v řízení o tomto návrhu procesní práva srovnatelná s procesními právy daňového subjektu při správě jeho daní. Má tedy v tomto řízení též právo být vyrozuměna o výslechu svědka, být tomuto výslechu přítomna a má právo klást svědkovi otázky v rámci dokazování (§ 96 odst. 5 daňového řádu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, čj. 10 Afs 160/2018-45) Věc: Společnost s ručením omezeným FeCom proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyloučení zboží z exekučního řízení, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobkyně, slovenská obchodní společnost, obchodovala s českou společností AZARIA TRADE. Společnost AZARIA TRADE, jakožto daňový subjekt, nesplnila povinnost složit jistinu na úhradu DPH ve výši téměř 8 milionů Kč, kterou jí Finanční úřad pro Jihomoravský kraj (dále jen „správce daně“) stanovil zajišťovacím příkazem ze dne 20. 3. 2015. Proto správce daně téhož dne vydal exekuční příkaz na prodej movitých věcí a provedl jejich soupis. Do tohoto soupisu byly zařazeny i měděné katody jakosti A min. 99,99 % uložené ve 14 balících o celkovém množství 231 kusů a celkové hmotnosti 23 680 kg, které žalobkyně (prodávající) měla dodat společnosti AZARIA TRADE (kupující). Dne 23. 3. 2015 se ke správci daně dostavil jednatel žalobkyně, který mj. uvedl, že sepsané zboží je vlastnictvím žalobkyně. Dne 1. 4. 2015 pak žalobkyně doručila správci daně návrh na vyloučení výše specifikovaného zboží z daňové exekuce. V návrhu uvedla, že společnost AZARIA TRADE měla na základě rámcové smlouvy nabýt vlastnictví ke zboží až po zaplacení úplné kupní ceny, k čemuž však nedošlo. K návrhu žalobkyně doložila též rámcovou smlouvu o dodávkách zboží ze dne 13. 6. 2014, objednávku a dodací list na sporné zboží, které mělo být dopraveno do Městce Králové, vystavenou fakturu a dále též dokumenty prokazující, že žalobkyně zboží koupila a nechala přivézt ze Srbska. Správce daně vyzval žalobkyni k předložení listin, z nichž by bylo možné ověřit pravdivost tvrzení o vlastnictví sporného zboží (faktury k prokázání ustálené obchodní praxe a výpisy z bankovních účtů). Žalobkyně požadované dokumenty předložila. Správce daně dále předvolal k vysvětlení pana V., bývalého jednatele společnosti AZARIA TRADE. Pan V. správci daně vysvětlil, jak probíhaly obchody s měděnými katodami. Správce daně nevyhověl návrhu na vyloučení zboží z daňové exekuce. Žalobkyně tedy podala proti rozhodnutí odvolání, které žalovaný zamítl dne 15. 2. 2016. Ve shodě se správcem daně zjistil, že rámcová smlouva se řídí českým právním řádem. Žalovaný dovodil, že výhradu vlastnického práva žalobkyně, tj. že zboží je jejím výhradním vlastnictvím až do doby úplného uhrazení materiálu na bankovní účet stanovený na faktuře, je třeba ve smyslu § 70 odst. 2 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, posuzovat dle § 2132 a násl. občanského zákoníku. Výhrada vlastnictví tedy byla platně sjednána, byla však dle § 2134 občanského zákoníku neúčinná vůči třetím osobám, neboť nebyla pořízena ani ve formě veřejné listiny, ani podpisy na smlouvě nebyly úředně ověřeny. Žalovaný doplnil, že dodatek rámcové smlouvy, na který odkazovala žalobkyně v odvolání a který měl změnit rozhodné právo, žalobkyně nepředložila a že jeho existence je nanejvýš pochybná. Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 3. 5. 2018, čj. 62 Af 49/2016-87, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Za stěžejní považoval existenci a obsah předloženého dodatku k rámcové smlouvě ze dne 3. 12. 2014. U ústního jednání provedl důkaz tímto dodatkem. Dle čl. I. bod A dodatku smluvní strany změnily čl. III. odst. 2 rámcové smlouvy a nahradily jej novým ustanovením, které stanovilo, že se smlouva řídí zákonem č. 513/1991 Zb., obchodného zákonníku. Pokud by sjednaná výhrada vlastnického práva byla posuzována dle obchodního zákoníku Slovenské republiky, nebylo by možné konstatovat její neúčinnost. Sporné zboží by bylo do zaplacení úplné kupní ceny ve vlastnictví žalobkyně. Krajský soud dále přezkoumal otisk razítka podatelny Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj, kterým byla opatřena kopie doplnění odvolání žalobkyně ze dne 29. 7. 2015. Jelikož podací razítko nebylo dostatečně vyplněno, nebylo možné vyloučit, že dodatek byl přílohou podaného odvolání, i když se nenachází ve správním spise. Žalovaný pochybil, neboť žalobkyni neumožnil plnou procesní obranu jejího vlastnického práva. Odmítl důkazní návrh jen proto, že je v rozporu s jiným, dříve získaným důkazem (vysvětlení pana V.), a nepřipustil důkazní návrhy, jež mohly svědčit ve prospěch žalobkyně (důkaz dodatkem a důkaz výpovědí jednatele daňového subjektu při zachování možnosti jednatele žalobkyně jej u této výpovědi konfrontovat). Pokud žalovaný zjistil, že se navrhovaný důkaz v odvolání, resp. v jeho doplnění, nenachází, měl žalobkyni vyzvat k jeho předložení, a to v souladu s § 8 daňového řádu. Sporný dodatek (jeho existenci, jeho obsah, okolnosti jeho uzavírání, okolnosti jeho – údajného – předložení až v odvolacím řízení) a v tomto kontextu výsledek dokazování svědeckou výpovědí nemohl jako první (namísto žalovaného) posoudit krajský soud, a to s ohledem na zásadu subsidiarity soudního přezkumu. Tento dodatek je přitom podstatným pro posouzení rozhodného práva, jímž se řídí výhrada vlastnického práva sjednaná v rámcové smlouvě. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž předně tvrdil, že žalobkyně předložila sporný dodatek k rámcové smlouvě až v řízení před krajským soudem, nikoliv v průběhu řízení před daňovými orgány. Není pravda, že k doplnění odvolání byl přiložen sporný dodatek k rámcové smlouvě. Krajský soud v tomto směru formalisticky a nesprávně usuzoval z podacího razítka (jímž bylo opatřeno doplnění odvolání). Stěžovatel neměl pochybnosti o nepředložení tohoto dodatku. Neměl ani povinnost žalobkyni jakkoli k jeho předložení vyzývat. Ostatně sama žalobkyně již přípisem ze dne 20. 4. 2015 správci daně sdělila, že veškeré relevantní písemnosti k prokázání vlastnictví zboží již předložila. Řízení o vyloučení majetku z exekuce je návrhovým řízením a správce daně tedy aktivně nevyhledává důkazy ve prospěch třetí osoby; naopak vychází z jemu známých skutečností. Bylo by absurdní, aby daňové orgány vyzývaly k předložení navrhovaného důkazu osobu, kterou tíží důkazní břemeno. Mohlo by tak dojít k umělému protahování řízení. Stěžovatel zpochybnil i existenci dodatku rámcové smlouvy. Předložený dodatek v něm vzbudil pochybnosti a považoval jej za účelové jednání. Žalobkyně uvedla, že navzdory tomu, že nikdy nebyla daňovým dlužníkem, postupovaly vůči ní daňové orgány velmi razantně. Znovu zdůraznila, že sporný dodatek předložila již jako přílohu doplnění svého odvolání. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [13] Dle krajského soudu byla pro posouzení tohoto sporu klíčová existence dodatku k rámcové smlouvě ze dne 3. 12. 2014, jímž žalobkyně (prodávající) a společnost AZARIA TRADE (kupující) měly změnit rozhodné právo jejich smluvního vztahu. Teprve po určení rozhodného práva lze zjistit, kdo byl v momentu exekučního zabavení zboží (měděných katod) jeho vlastníkem, tj. zda byla výhrada vlastnického práva (čl. I. odst. 3 rámcové smlouvy) sjednána účinně vůči třetím osobám a zda bylo třeba návrhu na vyloučení tohoto majetku z daňové exekuce vyhovět. [14] Dle § 179 odst. 1 daňového řádu platí: „Po nařízení daňové exekuce správce daně na návrh osoby, které svědčí právo k majetku nepřipouštějící provedení exekuce nebo osoby, které je exekučním příkazem ukládána povinnost ohledně takového majetku, popřípadě z moci úřední, rozhodnutím vyloučí z daňové exekuce majetek, kterému svědčí právo nepřipouštějící provedení exekuce“ (zvýraznění doplněno). [15] Povahou řízení o návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce se Nejvyšší správní soud v řadě sporů zabýval. V rozsudku ze dne 14. 3. 2018, čj. 1 Afs 394/2017-32, věc HP STEEL, Nejvyšší správní soud uvedl: „[24] Účelem § 179 je poskytnout ochranu třetím osobám, odlišným od dlužníka, jejichž majetek byl exekucí postižen, ačkoli k tomuto majetku mají právo, jež exekuci nepřipouští. Plnění, jež se exekucí vymáhá, je zavázán poskytnout dlužník, a proto také pouze postižením jeho majetkové sféry může být pohledávka nuceně uspokojena. Třetí osoby musí být chráněny. [25] Osoba, která činí návrh dle § 179 daňového řádu, je v tomto návrhu povinna uvést tvrzení týkající se uplatňovaného práva k majetku, který je předmětem exekuce, a současně označit důkazy, které mají její tvrzení prokázat. Písemné důkazy k prokázání svých tvrzení je navrhovatel povinen doložit společně s návrhem. Na správci daně pak je, aby v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů (§ 8 odst. 1 daňového řádu) posoudil, zda předložené důkazy jsou s to prokázat tvrzení obsažená v návrhu (tedy to, že navrhovateli svědčí právo nepřipouštějící exekuci předmětného majetku). Zde je tedy možno městskému soudu přisvědčit, že břemeno tvrzení a břemeno důkazní stran prokázání práva nepřipouštějícího exekuci skutečně tíží navrhovatele, nikoli správce daně. To ostatně odpovídá jak logice daňového řádu, tak občanského soudního řádu.“ (zvýraznění doplněno) [16] Optikou těchto závěrů je třeba posoudit i tento případ. V nynější kauze je spor o to, zda žalobkyně unesla důkazní břemeno k prokázání svého tvrzení, že majetek, který byl součástí soupisu, je v jejím vlastnictví. Stěžovatel konstatoval, že toto břemeno neunesla, neboť v daňovém řízení nepředložila dodatek rámcové smlouvy, jímž smluvní strany změnily rozhodné právo. Nadto stěžovatel pochyboval o samotné existenci tohoto dodatku. [17] Krajský soud k projednání věci nařídil ústní jednání. Během jednání mu pak vyvstaly důvodné pochybnosti o závěru stěžovatele, že žalobkyně sporný dodatek nepředložila jako přílohu doplnění odvolání dne 29. 7. 2015. U ústního jednání žalobkyně tvrdila, že sporný dodatek, na němž stojí a padá její tvrzení, určitě předložila spolu s doplněním odvolání. Naproti tomu stěžovatel založil závěr o nepředložení sporného dodatku zejména na tom, že tento dodatek nebyl zažurnalizován ve správním spise. Tuto skutečnost dovozoval i z přípisu žalobkyně ze dne 20. 4. 2015, v němž se žalobkyně vyslovila, že všechny relevantní listiny již doložila (viz bod [20] níže). Konečně vycházel i z vysvětlení bývalého jednatele společnosti AZARIA TRADE pana V., který uváděl, že rámcová smlouva neměla žádné dodatky (viz bod [21] níže). [18] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem nezpochybňuje, že sporný dodatek není ve správním spise založen. Otázkou ovšem je, zda jej zde daňové orgány – jakožto přílohu doplnění odvolání – měly zažurnalizovat, resp. zda v mezičase nedošlo ke ztracení této přílohy. Proti obsahu správního spisu totiž stojí tvrzení žalobkyně, že tento dodatek doložila. Obsahem dodatku žalobkyně v podání horlivě argumentuje a navrhuje jej jako důkaz. [19] Pevnost závěru stěžovatele, že sporný dodatek nebyl předložen, podlomilo zejména podací razítko, jímž je opatřeno doplnění odvolání ze dne 29. 7. 2015. Krajský soud správně zjistil, že podací razítko bylo nedostatečně vyplněno. V místě pro vyznačení počtu příloh nebylo uvedeno nic, tzn. ani „0“, ani přeškrtnuté políčko, a to navzdory tomu, že je běžnou praxí tímto způsobem absenci příloh podání vyznačovat. Podací razítko tedy nevylučuje, že sporný dodatek vskutku byl k doplnění odvolání přiložen. Jednoznačnosti situace nepomohl ani zástupce stěžovatele, který u jednání před krajským soudem nejdříve tvrdošíjně tvrdil, že stěžovatel měl sporný dodatek k dispozici, bude jej proto možno dohledat a do správního spisu založit. Poté, co jej na rozpor jeho tvrzení s odůvodněním napadeného rozhodnutí upozornil předseda senátu, ovšem toto tvrzení revidoval; nově pak měl za to, že tento dodatek nikdy nebyl daňovým orgánům předložen (srov. též bod 23 napadeného rozsudku krajského soudu). [20] Z přípisu žalobkyně ze dne 20. 4. 2015 stěžovatel mylně dovozuje, že žalobkyně prohlásila, že veškeré listiny předložila a že další neexistují. Žalobkyně v přípisu, jímž odstraňovala vady návrhu na vyloučení majetku z daňové exekuce, konkrétně uvedla, že „má za to, že všechny listiny, které prokazují, že daňový subjekt AZARIA TRADE, s. r. o. není vlastníkem předmětných movitých věcí, správce daně předložila. Z již dříve předložených dokladů […] vyplývá, že společnost FeCom s. r. o, předmětné zboží v Srbsku nakoupila, zaplatila a stala se tak jeho vlastníkem. Ze zmiňované rámcové smlouvy vyplývá, že daňový subjekt AZARIA TRADE, s. r. o. se měl stát vlastníkem předmětného zboží až po jeho zaplacení, k čemuž nedošlo“ (zvýraznění doplněno). NSS má za to, že výše uvedeným žalobkyně pouze reagovala na výzvu správce daně ze dne 9. 4. 2015, který po ní k prokázání obchodní praxe požadoval další listinné podklady, konkrétně předchozí faktury a výpisy z bankovních účtů. Ostatně sama žalobkyně níže v tomto přípisu uvádí, že jí není zřejmé, jak může ustálená obchodní praxe prokazovat její vlastnické právo ke spornému zboží, pokud ve smyslu rámcové smlouvy (viz čl. I. odst. 3 rámcové smlouvy) kupující nabyl vlastnictví až po zaplacení zboží. Proto není možné považovat toto vyjádření žalobkyně za důkaz o neexistenci dodatku k rámcové smlouvě. [21] Závěr o neexistenci sporného dodatku nelze podpořit ani vysvětlením pana V., bývalého jednatele AZARIA TRADE, ze dne 29. 4. 2015. Během vysvětlení k obchodům mezi žalobkyní a společností AZARIA TRADE sdělil, že běžně zboží „bylo hrazeno v okamžiku, kdy bylo zkontrolováno a naloženo. Kdyby nedošlo k úhradě, kamion by nevyjel. U konkrétního zboží exekučně zabaveného 20. 3. nebyl jednatel informován, že kamion vyjel, proč zboží vyjelo, to netuším. […] V případě tohoto konkrétního obchodu k úhradě nedošlo […]. Byl to jediný případ, kdy došlo k situaci, že zboží vyjelo, aniž bylo uhrazeno.“ Dále pan V. potvrdil, že mezi společností AZARIA TRADE a žalobkyní byla dne 13. 6. 2014 uzavřena rámcová smlouva, a uvedl, že v „době provádění exekuce dne 20. 3. 2015 byla platná v nezměněné podobě. Rámcová smlouva o dodávkách zboží nemá žádné dodatky.“ Avšak, jak správně poznamenal krajský soud, skutečnosti zjištěné u vysvětlení nelze použít jako důkazní prostředek (§ 79 odst. 3 daňového řádu). [22] Stěžovatel se tedy mýlí, pokud vyčítá krajskému soudu, že zaměnil § 79 a § 96 daňového řádu. Krajský soud naopak správně vychází z toho, že vysvětlení jednatele AZARIA TRADE proběhlo v režimu § 79, a tedy jako důkazní prostředek je nepoužitelné (§ 79 odst. 3 daňového řádu). Krajský soud ovšem upozorňuje, že aby mohly poznatky od jednatele či bývalého jednatele AZARIA TRADE být použity při dokazování, musí se tak stát procesně korektním způsobem, např. výslechem dle § 96 daňového řádu. Je sice pravda, že daňový subjekt v roli svědka ve vlastní věci nevystupuje. Postavení svědka v jakémkoli řízení (ať už správním či soudním) se obecně vyznačuje především tím, že „svědkem je ten, kdo má vypovídat o skutečnostech, které se týkají jiných osob, nikoliv svědka samotného“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 8 Afs 31/2013-45, věc PRORATIO-plus, bod 38, srov. obecně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2017, čj. 6 Afs 237/2017-23, věc SUPTel – DISK, a tam v bodech 14 až 16 citovanou judikaturu). Správně musí proběhnout výslech daňového subjektu nebo jeho statutárního orgánu jako tzv. účastnický výslech, tedy výslech účastníka řízení; eventuální záměna institutu výslechu svědka a účastnického výslechu však zpravidla nebude mít povahu nezákonnosti s dopadem na zákonnost samotného rozhodnutí (srov. věc PRORATIO-plus, body 39 a 40). [23] Nelze konečně souhlasit ani s úvahou stěžovatele, že žalobkyni není možno přiznat práva, která daňový řád přiznává jen daňovému subjektu. Žalobkyně vskutku daňovým subjektem v nynější věci není. Z jazykového výkladu § 96 plyne, že daňový subjekt má právo být o výslechu svědka vyrozuměn, tohoto výslechu přítomen a také právo klást svědkovi otázky v rámci dokazování. Zákon nicméně v tomto ustanovení nepamatuje na specifické řízení o vyloučení majetku z daňové exekuce. Pro účely tohoto řízení je třeba považovat žalobkyni za osobu, která se domáhá ochrany svého majetku, za subjekt v rovnocenném postavení jako je daňový subjekt při správě jeho daní. Zaujal-li by NSS opačný výklad, připravil by osobu hájící svá majetková práva ve svébytném řízení upraveném v daňovém řádu o její nejdůležitější procesní práva. [24] S ohledem na výše uvedené specifické okolnosti tohoto případu, zejména že v důsledku postupu správních orgánů není jasné, zda žalobkyně předložila v příloze odvolání sporný dodatek, krajský soud správně rozhodnutí stěžovatele zrušil. Nebylo úlohou krajského soudu, aby v tomto sporu za daňové orgány řešil otázku existence, popřípadě obsahu sporného dodatku. Stěžovatel si tyto stěžejní otázky musí v souladu s pokyny soudu vyřešit opět a lépe. Zůstanou-li ve věci i po dalším dokazování pochybnosti, bude muset stěžovatel vyslechnout též osoby, které měly sporný dodatek podepsat (za současného respektování procesních práv žalobkyně).

decision_984.txt

k § 24 odst. 1 a § 34 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. 12. 2013*) Podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2013 mohly mít činnosti svým obsahem a výsledkem totožné (zde výzkum a vývoj léčiv, včetně ověřování jejich účinků) z hlediska možnosti uplatnit odpočet nákladů vynaložených na realizaci projektů výzkumu a vývoje od základu daně dle § 34 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, různý daňový režim podle toho, jakým způsobem byly uskutečňovány. Prováděl-li je ten, kdo nesl výzkumné riziko, vlastními silami, mohl si veškeré takto vynaložené prostředky uplatnit nejen jako náklad podle § 24 odst. 1, ale i podle § 34 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, v tehdy účinném znění. Pokud si však tyto činnosti zajistil jako službu od subdodavatele, bonus v podobě dvojnásobného daňového uplatnění výdajů na uvedené služby mu v rozsahu, v jakém si dané činnosti od něj zajistil, nenáležel a nenáležel v zásadě ani subdodavateli. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2018, čj. 1 Afs 97/2018-41) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 89/2009 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 29/08), č. 138/2014 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 31/13) a č. 121/2016 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 18/15). Věc: Společnost s ručením omezeným Vestra Clinics proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně z příjmů právnických osob a uložení povinnosti uhradit penále, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad pro Královéhradecký kraj (dále jen „správce daně“) zahájil u žalobkyně dne 11. 3. 2015 daňovou kontrolu na daň z příjmů právnických osob, jejímž předmětem bylo ověření oprávněnosti uplatněné položky odčitatelné od základu daně (realizace projektů výzkumu a vývoje) dle § 34 odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů ve zdaňovacích obdobích 2011 až 2013. Správce daně na základě výsledků daňové kontroly neuznal žalobkyni odečitatelnou položku za zdaňovací období 2011, 2012 a 2013. Správce daně přezkoumal projekty, za které žalobkyně odpočet uplatnila, a dospěl k závěru, že činnosti prováděné v rámci projektů neobsahovaly ocenitelný prvek novosti, cíl projektů a doba řešení byly stanoveny třetí osobou, nebyl uveden způsob kontroly a hodnocení postupu řešení projektů a dosažených výsledků, projekty obsahovaly pouze sdělení „monitorování zadavatelem“. Dle správce daně nebylo možno odčitatelnou položku na výzkum a vývoj za předmětná zdaňovací období považovat za položku uplatněnou v souladu s § 34 odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů. Dodatečnými platebními výměry ze dne 12. 1. 2016 proto doměřil žalobkyni daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období let 2011, 2012 a 2013 a současně jí uložil povinnost uhradit penále z částky doměřené daně. Žalobkyně napadla dodatečné platební výměry odvoláními, která žalovaný zamítl a napadená rozhodnutí správce daně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, na jejímž základě Krajský soud v Hradci Králové rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dovodil, že žalobkyně se účastnila experimentální práce zaměřené na získávání nových poznatků v rámci výzkumu, jehož cílem bylo ověření léčivých účinků daného léku. Bez této činnosti by celý proces výzkumu zaměřený na výrobu vybraného léku nebyl úplný, bez této fáze by nebylo ověřeno, zda daný lék má účinky potřebné pro léčbu určité nemoci, či alespoň na částečné utlumení následků nemoci. Pro posouzení věci bylo nepodstatné, zda zdravotnické zařízení vstupovalo do první, druhé nebo dokonce třetí fáze testování. Krajský soud dospěl k závěru, že činnost žalobkyně představovala realizaci projektů výzkumu a vývoje, neboť testováním léků na lidském organismu byl výzkum završen. Danou činnost nebylo možné posuzovat jako pouhou službu třetí osobě, neboť zde byla zcela zřejmá návaznost na předcházející výzkumnou činnost, a bylo možné ji tak považovat za její součást. Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný kasační stížnost. Dle stěžovatele nenaplňovalo testování léků ve fázi prováděné žalobkyní znaky výzkumu a vývoje. V této fázi již lék existoval a pouze se provádělo jeho testování dle zadavatelem (zhotovitelem léku) předem určených parametrů, a to až po ukončení první a druhé fáze klinického testování. Ve třetí fázi (prováděné žalobkyní), v níž byly zapojeny již stovky a tisíce pacientů, šlo o sběr a vyhodnocení dat, aby se ověřila účinnost a bezpečnost v širší míře. Vyhodnocení, zda lék bude schválen a distribuován, nevycházelo pouze z klinického hodnocení žalobkyně, ale z vyhodnocení všech dalších zkoušejících zapojených do studie. Žalobkyně v kontrolovaných letech neměla náklady vynaložené na klinické hodnocení k tíži svého výsledku hospodaření. Zadavatel poskytl nejen léčebnou látku, ale též další materiál potřebný pro provádění klinického testování včetně vybavení a hradil vzniklé náklady. Veškeré výsledky činnosti žalobkyně se staly majetkem zadavatele. Přijetím argumentace žalovaného by se dle žalobkyně stal obsolentním bod 3 písm. j) pokynu D-288 k jednotnému postupu při uplatňování ustanovení § 34 odst. 4 a 5 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, č. j. 15/96003/2005 (dále jen „pokyn D-288“), podle kterého je činností výzkumu a vývoje zdravotnický a farmaceutický výzkum a vývoj včetně klinických zkoušek léků, vakcín nebo léčebných metod, avšak pouze do udělení povolení k výrobě. Dle bodu 7 písm. a) pokynu odpočet nelze uplatnit na výdaje na činnosti, které jsou uvedené v bodě 3, pokud poplatník činnosti sám neprovádí, ale pořizuje je od jiné osoby. Při přijetí výkladu žalovaného by si výdaje nemohl uplatnit ani zadavatel, ani žalobkyně. Skutečnost, že žalobkyně prováděla třetí fázi podle uzavřené smlouvy, nevylučovala účast žalobkyně na výzkumu a vývoji nového léku a její nárok na podporu formou snížení základu daně. Žalobkyně se podílí na určení cílů projektu a jeho doby, a to na vědeckých konferencích pořádaných zadavateli. Neprovádí pouze mechanickou činnost podle předem jasně stanovených postupů, ale musí vnášet své odborné vědecké znalosti. V současné době je nepředstavitelné, aby se na lékařském výzkumu podílel jen jeden subjekt. Skutečnost, že jsou dána pevná pravidla testování, je běžná a nutná, neboť takto se v rámci vědy postupuje, a nemůže vést k závěru, že žalobkyně neprovádí výzkum a vývoj. Dle žalobkyně nebylo podstatné, že nebyla vlastníkem výstupu výzkumu nového léku. Výklad stěžovatele by znamenal, že právo na uplatnění odečitatelné položky by měly pouze subjekty, které samy provádí určitý výzkum a které se stanou výlučným vlastníkem výsledku výzkumu. Takový výklad by vyloučil možnost uplatnění odečitatelné položky v rámci procesu klinického hodnocení léků. Podpora výzkumu a vývoje je v zákoně formulována obecně; musí být proto zaujat výklad, který je ve prospěch daňového subjektu. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [22] Jádro sporu tkví v tom, zda činnost žalobkyně spočívající v provádění klinického hodnocení humánních léčivých přípravků pro zadavatele – farmaceutické společnosti –naplňuje znaky výzkumu a vývoje ve smyslu § 34 odst. 4 zákona o daních z příjmů a zda si žalobkyně náklady na tuto činnost oprávněně odečetla od základu daně. IV.a) Relevantní právní úprava a její účel [23] Zákon o daních z příjmů ve výše citovaném ustanovení (ve znění účinném do 31. 12. 2013) stanoví: „Od základů daně lze odečíst 100 % výdajů (nákladů), které poplatník vynaložil v daném zdaňovacím období nebo období, za které se podává daňové přiznání, při realizaci projektů výzkumu a vývoje, které mají podobu experimentálních či teoretických prací, projekčních či konstrukčních prací, výpočtů, návrhů technologií, výroby funkčního vzorku či prototypu produktu nebo jeho části a na certifikaci výsledků dosažených prostřednictvím projektů výzkumu a vývoje. Pokud vynaložené výdaje (náklady) souvisejí s realizací projektů výzkumu a vývoje pouze zčásti, je možné od základů daně odečíst pouze tuto jejich část. Výdaje (náklady), které lze odečíst od základu daně, musí být výdaji (náklady) vynaloženými na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů a musí být evidovány odděleně od ostatních výdajů (nákladů) poplatníka. Tento odpočet nelze uplatnit na služby, licenční poplatky (§ 19 odst. 7) a nehmotné výsledky výzkumu a vývoje pořízené od jiných osob s výjimkou výdajů (nákladů) vynaložených za účelem certifikace výsledků výzkumu a vývoje, a dále na ty výdaje (náklady), na které již byla i jen zčásti poskytnuta podpora z veřejných zdrojů.“ [24] Ministerstvo financí vydalo k provedení § 34 odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů pokyn D-288, který slouží k zajištění jednotného postupu při uplatňování předmětného ustanovení tím, že správcům daně poskytuje návod k posuzování uplatněných odpočtů nákladů od základu daně za projekty výzkumu a vývoje. Pokyn D-288 mimo jiné stanoví podobu projektů výzkumu a vývoje, definici výzkumu a vývoje pro účely zákona o daních z příjmů, činnosti, které lze zahrnout mezi činnosti výzkumu a vývoje pro účely odpočtu od základu daně z příjmů, a které nikoli, a další podrobnosti. Zmíněný pokyn je interní normativní instrukcí, která pro správce daně představuje pokyn nadřízeného orgánu vůči orgánu služebně podřízenému. Nejedná se tedy o obecně závazný předpis, kterým by soud při svém rozhodování byl vázán. Závazný je primárně pro správce daně, který je povinen se jím řídit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2012, čj. 2 Afs 55/2012-24). Pokyn D-288 tak lze na posouzení věci použít jako výkladové vodítko v mezích, v nichž je souladný se zákonem o daních z příjmů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2006, čj. 8 Afs 3/2005-59). [25] Bod 2 pokynu D-288 uvádí, že „[z]ákladním kritériem pro odlišení výzkumu a vývoje od ostatních (příbuzných) činností je přítomnost ocenitelného prvku novosti a vyjasnění výzkumné nebo technické nejistoty“. Pro jejich posouzení se použijí tato doplňující (pomocná) kritéria: stanovené cíle projektu (jejich dosažitelnost a „vyhodnotitelnost“ po ukončení projektu), prvek novosti nebo novátorství, hledání předtím neodhalených jevů, struktur nebo vztahů, aplikace poznatků nebo techniky novým způsobem, výsledkem má být nové, hlubší chápání jevů, vztahů, principů s významem širším než pro jednoho poplatníka, očekávaný přínos (patent, licence, chráněný vzor apod.), kvalifikace pracovníků zařazených do projektu, používané metody, souvislost s větším celkem, míra obecnosti předpokládaných výsledků a souvislost projektu s jinou vědeckotechnickou činností. Poplatník není povinen splnit všechna doplňující kritéria současně pro to, aby jeho aktivity bylo možno označit za výzkum a vývoj. [26] Podle bodu 3 písm. j) pokynu D-288 lze zahrnout mezi činnosti výzkumu a vývoje prováděné poplatníkem při realizaci projektů pro účely odpočtu od základu daně z příjmů „zdravotnický a farmaceutický výzkum a vývoj včetně klinických zkoušek léků, vakcín nebo léčebných metod, avšak pouze do udělení povolení k výrobě“. Podle bodu 7. písm. a) odst. 2 pokynu nelze odpočet uplatnit na výdaje na činnost, které jsou uvedené v bodě 3 pokynu, „pokud poplatník činnosti sám neprovádí při realizaci projektu výzkumu a vývoje, ale pořizuje je od jiné osoby jako službu (např. testování léků či ověřování prototypu)“. [27] Účelem § 34 odst. 4 zákona o daních z příjmů je podpora aktivit, které poplatník vyvíjí v rámci výzkumu a vývoje. Podstatou tohoto zvýhodnění je zavedení zvláštní položky odčitatelné od základu daně, a to ve výši nákladů (respektive výdajů), které poplatník v rámci svých aktivit v oblasti výzkumu a vývoje vynaložil; dochází tak de facto ke dvojímu uplatnění příslušných nákladů. Náklady vynaložené na výzkum a vývoj je možné uplatnit jako náklad ve smyslu § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů (náklad na dosažení, zajištění a udržení příjmů) a poté totožné náklady uplatnit ještě jednou jako odpočet na podporu výzkumu a vývoje, tj. ve formě položky odčitatelné od základu daně. [28] Jak již dříve Nejvyšší správní soud vyložil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, čj. 8 Afs 13/2011-81), smyslem poskytnutí výhody daňovému subjektu spočívající ve dvojím uplatnění nákladů vynaložených na činnosti výzkumu a vývoje je podpora zájmu státu na provádění výzkumu a vývoje jak specializovanými osobami (vědecké ústavy), tak také podnikatelskými subjekty. Z citovaného ustanovení vyplývá úmysl zákonodárce podpořit provádění výzkumu a vývoje vlastními pracovníky, a tím tedy zvýšit zájem podnikatelských subjektů o kvalifikované zaměstnance, což může pozitivně vést ke zvýšení poptávky po vysoce vzdělaných pracovních silách, a tudíž i ke zvýšení jejich zaměstnanosti. Není-li daňový subjekt schopen zajistit celý výzkumný a vývojový proces z vlastních (ať již materiálních či pracovních) zdrojů, nemůže využívat daňové zvýhodnění právě u těch činností, které sám nezajišťuje. Smyslem úpravy je stimulovat tyto osoby v investování tzv. rizikového kapitálu do výzkumu a vývoje, tedy vytváření podmínek pro výzkum a vývoj uvnitř podniku. [29] Ostatně účel právní úpravy, jak byl vyložen v judikatuře, vyplývá již ze samotného textu citovaného ustanovení. To totiž nejprve vyjmenovává, náklady na jaké činnosti lze odečíst od základu daně. Zákon zde obecně stanoví, jakou podobu mají mít činnosti, s nimiž souvisejí náklady při realizaci výzkumu a vývoje (věta první). Poté zákon vymezuje omezující podmínky, tedy podmínky, za kterých odpočet od základu daně uplatnit nelze. Náklady nelze uplatnit v plné výši, pokud s výzkumem a vývojem souvisejí pouze částečně (věta druhá), dále pak tyto náklady musejí být vynaloženy na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů a musejí být evidovány odděleně od ostatních nákladů (věta třetí). Věta čtvrtá pak zapovídá odpočet takových nákladů, které buď byly vynaloženy na služby, nebo na licenční poplatky, nebo na nehmotné výsledky výzkumu a vývoje pořízené od jiných osob (nejde-li o certifikaci) a na náklady, které již byly pokryty z veřejné podpory. Z omezujících podmínek vyjmenovaných v tomto ustanovení tak jednoznačně vyplývá jedna ze zásadních vlastností nákladů, které mohou být od základu daně odečteny, a to ta, že nejde o náklady vynaložené na služby. IV.b) Vlastní posouzení věci (…) [31] Soud z předloženého spisového materiálu zjistil, že žalobkyně je nestátním zdravotnickým zařízením, které na základě smluv s výrobci léků (zpravidla zahraniční farmaceutické společnosti) provádí klinické hodnocení humánních léčivých přípravků. Podstatou této činnosti (která je ve všech předložených projektech popsána obdobným způsobem a za obdobných podmínek) je vybrání vhodného vzorku ze skupiny pacientů navštěvujících žalobkyni, kterým je následně podle přesně stanoveného postupu (přesně určené dávky, doba a způsob dávkování) podáváno testované léčivo, a následné vyhodnocování účinků podávané látky. Klinické hodnocení je přitom třetí fází vývoje nových léčivých přípravků, kdy je vyvinutý lék testován na větším vzorku pacientů. [32] Při hodnocení této činnosti z hlediska kategorií výzkumu a vývoje lze vyjít z § 5 odst. 2 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), který klinické hodnocení léčivých přípravků řadí pod pojem výzkum léčiv, jehož cílem je prokázat jejich účinnost, bezpečnost nebo jakost. Dle § 51 odst. 2 písm. a) zákona o léčivech se klinickým hodnocením rozumí systematické testování jednoho, nebo několika hodnocených léčivých přípravků s cílem ověřit bezpečnost nebo účinnost léčivého přípravku, včetně klinických hodnocení v jednom, nebo několika místech v České republice, popřípadě v dalších členských státech, prováděné na subjektech hodnocení za účelem zjistit nebo ověřit klinické, farmakologické nebo jiné farmakodynamické účinky, stanovit nežádoucí účinky, studovat absorpci, distribuci, metabolismus nebo vylučování. Multicentrickým klinickým hodnocením (které žalobkyně též prováděla v nyní souzené věci) zákon rozumí „hodnocení, které je prováděné podle jednoho protokolu, ale na několika místech klinického hodnocení […], a tudíž i několika zkoušejícími, přičemž místa hodnocení se mohou nacházet v České republice, popřípadě v dalších členských státech anebo i v třetích zemích“ [§ 51 odst. 2 písm. b) zákona o léčivech]. Protokolem se rozumí „dokument, který popisuje, cíl, uspořádání, metodiku, statistické rozvahy a organizaci klinického hodnocení, a to včetně jeho případných dalších verzí a dodatků“ [§ 51 odst. 2 písm. f) zákona o léčivech]. [33] Zadavatelem „je fyzická nebo právnická osoba, která odpovídá za zahájení, řízení, popřípadě financování klinického hodnocení; může jím být pouze osoba, která má bydliště nebo je usazena na území České republiky nebo některého z členských států, popřípadě osoba, která ustanovila oprávněného zástupce splňujícího tuto podmínku“ [§ 51 odst. 2 písm. d) zákona o léčivech]. Zkoušejícím je lékař, který odpovídá za průběh klinického hodnocení v daném místě hodnocení (§ 52 odst. 2 zákona o léčivech). [34] S ohledem na shora uvedené lze na tomto místě učinit mezitímní závěr, že klinické hodnocení léčivých přípravků je obecně, vzhledem ke své povaze, činností podřaditelnou pod pojem výzkumu a vývoje. Klinické hodnocení spočívá v hledání předtím neodhalených jevů, struktur a vztahů (zjištění účinků, stanovení nežádoucích účinků aj.), výsledkem má být nové, hlubší chápání jevů a vztahů s významem širším než pro žalobkyni samotnou. Do činnosti jsou nutně zapojeni vysoce kvalifikovaní pracovníci, jsou používány přesně vymezené vědecké metody. Jak již bylo řečeno, jde o závěrečnou a zcela nezbytnou fázi vývoje nových léčivých přípravků – souvislost s větším celkem a s jinou vědeckotechnickou činností je zde tedy zcela zjevná. Lze shrnout, že hlavním účelem této činnosti je vyjasnění výzkumné nejistoty, je zde tedy přítomen základní definiční prvek výzkumu a vývoje. Tomuto přístupu konvenuje též pokyn D-288, který v bodu 3 písm. j) mezi činnosti výzkumu a vývoje při realizaci projektů řadí mimo jiné klinické zkoušky léků. Soud nezpochybňuje východisko žalobkyně i krajského soudu, že jde o zcela nezbytnou součást dlouhého procesu výzkumu a vývoje nových léčiv, která v sobě nese definiční prvky výzkumu a vývoje (zejména novost a výzkumná nejistota). [35] V souzené věci je však podstatné, že pro možnost uplatnění nákladů na klinické hodnocení léků jako položky odečitatelné od základu daně musí být, vedle podmínky, aby činnost naplňovala definiční znaky výzkumu a vývoje, naplněna též negativní podmínka stanovená zákonem (a specifikovaná pokynem D-288 v bodu 7), že tuto činnost při realizaci projektu musí poplatník provádět sám a nepořizovat ji jako službu. Touto podmínkou je vyjádřen ryzí účel dotčeného ustanovení, tedy podpora výzkumu a vývoje prováděná vlastními pracovníky v rámci jednoho podnikatelského subjektu. [36] Podle soudu je v posuzované věci nepochybné, že vlastní výzkumná aktivita neprobíhala u žalobkyně, ale u zadavatele (farmaceutické společnosti). Zadavatel nový lék vyvíjel, s ohledem na předcházející fáze vývoje pak vyvinul též zadání, podle kterého probíhala třetí fáze vývoje léku. Zadavatel stanovil, v jakých dávkách, kdy, komu a jak bude testovaný lék podáván. Ve většině případů šlo o randomizovanou dvojitě zaslepenou studii – žalobkyně tedy sama nevěděla, zda vůbec pacientům podává vyvíjenou látku, či placebo, případně v jaké koncentraci je látka podávána. Žalobkyně nemohla průběh klinického hodnocení sama ovlivnit, neboť toto musí probíhat na základě jasně stanovených pravidel vytvořených právě zadavatelem. Jedinou možností, jak mohla do průběhu hodnocení zasáhnout, bylo jeho ukončení. Zadání je v případě multicentrického hodnocení totožné pro více zkoušejících zdravotnických zařízení. Žalobkyně tedy nemohla do průběhu testování přinést žádnou vlastní iniciativu upravující nastavený postup, či výzkumnou aktivitu, která by měla vliv na její průběh či výsledek. Zadavatel klinického hodnocení je plně odpovědný za jeho organizování, zahájení i konečné zpracování výsledků získaných od jednotlivých zkoušejících. Činnost žalobkyně tak de facto spočívala v plnění jasně stanovených pokynů na základě objednávky zadavatele, byť samozřejmě toto plnění spočívalo ve vysoce odborné medicínské činnosti. Taková činnost proto musí být vnímána jako poskytnutí služby poplatníkovi, který výzkum a vývoj provádí. [37] Soud přisvědčuje stěžovateli (a v řízení o této skutečnosti nebylo mezi účastníky sporu), že žalobkyně neměla s prováděným klinickým hodnocením žádné dodatečné náklady, které by spočívaly v nutných investicích pro provádění činnosti, kterou si u ní zadavatel objednal. Je pravdou, že prováděná činnost je vysoce odborná, nicméně plně odpovídá povaze činnosti žalobkyně, která je zdravotnickým zařízením, u kterého se zázemí a vybavení (personální i materiální) pro tento druh odborné činnosti předpokládá. U žalobkyně samotné se nejednalo o výzkum a vývoj; o ten se jednalo naopak u zadavatelů, kteří nesli zákonodárcem předpokládané zvýšené riziko dané vyšší mírou nejistoty ohledně komerční využitelnosti výsledků výzkumu a vývoje. Žalobkyně tedy nenesla zvýšenou míru podnikatelského rizika předpokládanou zákonodárcem v oblasti výzkumu a vývoje, nýbrž se pohybovala toliko v oblasti „běžného“ podnikání, kterou zákonodárce bonifikovat nechtěl; není tedy důvodu, proč takovou činnost prováděnou žalobkyní mimořádně daňově zvýhodňovat. Zadavatelé (farmaceutické společnosti) žalobkyni předali testovaný materiál (vyvíjené léčivo) a další materiál potřebný pro klinické testování včetně vybavení, zavázali ji přesnými postupy. Žalobkyně zadavatelům poskytovala službu, za kterou jí náležela úplata dle uzavřených smluv. [38] Žalobkyně nenesla ani riziko výzkumné nejistoty, ta ležela na zadavateli. V případě negativního výsledku klinického hodnocení dojde k tomu, že vývoj léčiva nepostoupí do další fáze, tedy lék nebude vyráběn. V takové situaci není zmařena riziková investice, kterou vynaložila žalobkyně, ale investice zadavatele klinického hodnocení. Z hlediska činnosti žalobkyně je neúspěch třetí fáze vývoje léčiva nepodstatný; význam má pouze pro zadavatele, který by případně nově vyvinuté léčivo distribuoval jako svůj výrobek. Žalobkyně svou činností nenaplňovala ani kritérium novosti; tu lze při výzkumu a vývoji léků spatřovat v jeho cíli, tedy vyvinutí nového léčiva. I toto kritérium je tedy naplněno u zadavatele. Žalobkyně neprováděla ani konečné hodnocení účinnosti léčebné látky. Vědecká práce prezentované žalobkyní (odborné články) jako výstup výzkumu a vývoje sice přispívají k vývoji léků, není ale výsledkem vlastní vědeckovýzkumné činnosti žalobkyně. [39] Nepřiléhavá je též argumentace žalobkyně, že výklad provedený daňovými orgány by vedl k obsolentnosti bodu 3 písm. j) pokynu D-288, tedy jinak řečeno k tomu, že náklady na klinické hodnocení léků nebude moci jako odečitatelnou položku od základu daně uplatnit nikdo. Jak totiž vyplývá ze shora uvedeného, účelem zákona v rozhodném znění není, aby daňové zvýhodnění spojené s prováděním činností výzkumu a vývoje mohlo být uplatněno „za každou cenu“, ať již tuto činnost provádí kdokoli. Naopak, cílem je nepřímá podpora rozvoje vědeckovýzkumných kapacit právě a jen u poplatníka, který výzkum a vývoj vlastními materiálními a personálními prostředky provádí. Nehodlá-li (či nemůže) provádět veškeré činnosti výzkumu a vývoje svými silami, ale nakoupí tyto činnosti jako službu, není důvodu tento způsob provádění výzkumu a vývoje daňově zvýhodňovat prostřednictvím nepřímé podpory dle § 34 odst. 4 zákona o daních z příjmů. Bod 7 písm. a) odst. 2 pokynu ve spojení s § 34 odst. 4 tedy nemá za primární účel zabránění dvojího uplatnění odpočitatelné položky na tytéž činnosti u různých subjektů, jak svou argumentací implikuje žalobkyně. Jeho cílem je podpora výzkumu a vývoje prováděného jednotlivými subjekty v rámci vnitropodnikové činnosti prováděné vlastními prostředky a vlastními pracovníky. Soud proto konstatuje, že nemožnost uplatnění odečitatelné položky u zadavatele z důvodu obstarání určité činnosti výzkumu a vývoje formou služby neznamená automatické přenesení možnosti uplatnění této daňové výhody u žalobkyně (poskytovatele služby). [40] Využívání služeb třetích osob není z daňového hlediska opomíjeno: za splnění zákonných předpokladů § 24 zákona o daních z příjmů, tedy při spojitosti s dosažením, zajištěním a udržením zdanitelných příjmů, může daňový subjekt odečíst pro zjištění základu daně takto vynaložené výdaje (náklady). Bonus v podobě § 34 odst. 4 je pak nadto poskytován poplatníkům, kteří provádějí výzkum a vývoj vlastními silami. [41] Nepochybným a zákonodárcem v rozhodném znění zákona o daních z příjmů chtěným a dostatečně jednoznačně vyjádřeným důsledkem je, že činnosti svým obsahem a výsledkem totožné (zde výzkum a vývoj léčiv včetně ověřování jejich účinků) budou mít různý daňový režim podle toho, jakým způsobem budou uskutečňovány. Pokud je bude provádět ten, kdo nese výzkumné riziko vlastními silami, může si veškeré takto vynaložené náklady uplatnit dvakrát. Pokud však některé, či dokonce všechny části uvedených činností zajistí tak, že si je opatří jako službu od subdodavatelů (jako nyní v případě žalobkyně, jež byla jednou z takových subdodavatelek), bonus v podobě dvojnásobného daňového uplatnění výdajů na uvedené služby mu nenáleží a nenáleží ani subdodavateli (samozřejmě vyjma případů, kdy činnost subdodavatele sama o sobě má povahu výzkumu a vývoje, což u žalobkyně naplněno není). Různé daňové režimy jsou zde ještě ústavně akceptovatelné řešení, neboť jde o řešení opřené o v zásadě racionální kritérium (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/08, č. 89/2009 Sb. ÚS, bod 49, nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 31/13, č. 138/2014 Sb. ÚS, body 43 a násl., či nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 18/15, č. 121/2016 Sb. ÚS, zejm. bod 121) – zákonodárce v rozhodné právní úpravě bonifikoval dvojnásobným daňovým uznáním vynaloženého nákladu určitý způsob provádění výzkumu a vývoje, jejž považoval z důvodů hospodářské politiky za podpory hodný, a sice výzkum a vývoj prováděný vlastními prostředky příslušného daňového subjektu. Jakkoli může být toto rozhodnutí zákonodárce z hledisek ekonomické efektivity považováno za problematické (řešení otázek výzkumu a vývoje formou nakupování dílčích služeb od subdodavatelů může být flexibilnější a v posledku levnější způsob, jak dosáhnout sledovaného cíle, a tedy způsob efektivněji přerozdělující vzácné zdroje v ekonomice), sleduje ještě ústavně legitimní cíl, a sice posílení vlastní výzkumné kapacity toho, kdo má být bonifikován, a jeho motivaci k tomu, aby výzkumné a vývojové činnosti prováděl „ve vlastní režii“, tedy – v očích zákonodárce – pokud možno s dlouhodobější a v českém prostředí trvaleji zakořeněnou perspektivou. Daňové pravidlo podporující posílení vlastní výzkumné kapacity daňových subjektů je zde nástrojem hospodářské politiky. Má motivovat daňové subjekty k takovému chování, které posílí technologickou a vědeckou vyspělost české ekonomiky posílením vlastních výzkumných a vývojových kapacit těch daňových subjektů, které nesou výzkumné riziko. (…) *) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 34 odst. 4 změněn zákonem č. 458/2011 Sb.

decision_985.txt

k § 54 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Zamítne-li zastupitelstvo obce návrh územního plánu (změny územního plánu) ve smyslu § 54 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, je proces přijímání (změny) územního plánu definitivně skončen. Zastupitelstvo nemůže revokací tohoto usnesení proces přijímání (změny) územního plánu obnovit a navázat na něj dalšími stavebním zákonem předvídanými kroky (např. územní plán vydat nebo jej vrátit pořizovateli s pokyny k úpravě). (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2018, čj. 43 A 34/2018-97)*) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 476/2002 Sb. a č. 20/2003 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 12/02). Věc: Miroslav N. proti městu Neratovice, za účasti akciové společnosti JTH Holding, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Na základě žádosti společnosti ESLOT s. r. o. byla pořizována změna územního plánu. O pořízení této změny rozhodlo zastupitelstvo odpůrce dne 24. 11. 2004 a posléze byl vypracován návrh této změny. Dne 20. 2. 2008 byl návrh předložen zastupitelstvu odpůrce k vydání, avšak programový bod „Změna č. 3 ÚPSÚ Neratovice“ byl stažen s tím, že bude ještě doplněno vyjádření správce plynovodu; to bylo doplněno dne 12. 3. 2008. Návrh byl zastupitelstvu odpůrce opětovně předložen dne 16. 4. 2008, avšak nebyl schválen. Dne 18. 3. 2010 žádal pan Jaroslav T. (právní nástupce společnosti ESLOT) o opětovné projednání návrhu opatření obecné povahy, avšak neúspěšně. Znovu o to požádal dne 9. 3. 2015, přičemž zastupitelstvo odpůrce dne 13. 5. 2015 usnesením návrh opatření obecné povahy zamítlo. Dne 7. 7. 2015 požádal Jaroslav T. o revokaci tohoto usnesení. Dne 19. 12. 2016 mu zastupitelstvo odpůrce vyhovělo, usnesení ze dne 13. 5. 2015 revokovalo a vydalo opatření obecné povahy č. 1/2016 – změnu č. 3 územního plánu sídelního útvaru Neratovice (dále jen „napadené opatření obecné povahy“). Navrhovatel se návrhem doručeným Krajskému soudu v Praze dne 22. 3. 2018 domáhal zrušení napadeného opatření obecné povahy. Navrhovatel tvrdil, že proces přijímání napadeného opatření obecné povahy neproběhl v souladu se zákonem, a proto bylo toto opatření obecné povahy nezákonné. Navrhovatel namítl, že se odpůrce v procesu schvalování napadeného opatření obecné povahy dopustil několika závažných procesních vad. V prvé řadě byla revokace usnesení, kterým byl ukončen proces pořizování změny územního plánu, nezákonná. Proces pořizování změny územního plánu je upraven ve stavebním zákoně a na základě § 192 stavebního zákona z roku 2006 subsidiárně také správním řádem. Zastupitelstvo, jemuž byl pořizovatelem předložen návrh územního plánu, má podle § 54 stavebního zákona z roku 2006 právě tři možnosti postupu: (a) územní plán vydat, (b) vrátit jej s pokyny k úpravě a novému projednání nebo (c) jej zamítnout. Že je tento výčet taxativní, plyne i z judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130). Zastupitelstvo však není oprávněno předložený návrh změnit, doplnit, schválit s výhradou, nebo s pokyny pro jeho další úpravu; důvodem je zejména to, že zastupitelstvo k tomu nemá potřebnou odbornost a šlo by o ingerenci zastupitelstva, které územní plán vydává v samostatné působnosti, do činnosti pořizovatele, který jej vypracovává v přenesené působnosti. Zamítnutím návrhu proces pořizování územního plánu definitivně končí. Pokud by byl zájem na obnovení procesu, je třeba opět projít všemi jeho fázemi, byť třeba za využití dříve pořízených podkladů. Usnesení o zamítnutí návrhu územního plánu však s ohledem na to, že je koherentní součástí specifického procesu, nelze revokovat standardním způsobem podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Postup zvolený zastupitelstvem odpůrce představoval obejití zákona a popření zásad územního plánování. K průběhu projednání a schválení napadeného opatření obecné povahy odpůrce uvedl, že územní plán měl od roku 1998 a od té doby bylo schváleno a vydáno 11 jeho změn. Napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu se zákonem, neboť odpůrce může revokovat svá usnesení postupem podle zákona o obcích; ostatně ani Krajský úřad Středočeského kraje neshledal důvod k provedení přezkumného řízení. Krajský soud v Praze zrušil opatření obecné povahy č. 1/2016 – změnu č. 3 územního plánu sídelního útvaru Neratovice – vydané usnesením zastupitelstva města Neratovice ze dne 19. 12. 2016. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [18] Stěžejní námitku představuje tvrzení navrhovatele, že zastupitelstvo odpůrce nebylo oprávněno revokovat své usnesení ze dne 13. 5. 2015, jímž změnu územního plánu zamítlo. Podle navrhovatele je přijímání změny územního plánu postupný proces, na který, je-li jednou přerušen, nelze navázat, nýbrž je potřeba začít znovu od počátku, byť za využití dříve pořízených podkladů. Porušení kontinuity podle navrhovatele představuje porušení celé řady zásad územního plánování a činností správních orgánů. (…) [24] Proces přijímání územního plánu (resp. jeho změn, u nichž se podle § 55 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 postupuje přiměřeně) je podrobně upraven v § 47 a násl. uvedeného zákona. Zastupitelstvo obce na návrh nebo z vlastního podnětu rozhodne o pořízení územního plánu. Pořizovatel územního plánu pak ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh zadání územního plánu, v němž se stanoví jeho cíle a požadavky (§ 47 odst. 1 téhož zákona). Toto zadání pak pořizovatel zašle dotčeným orgánům, sousedním obcím a krajskému úřadu a také je doručí veřejnou vyhláškou; dotčené orgány se k němu mohou v zákonné lhůtě vyjádřit a každý může uplatnit připomínky (§ 47 odst. 2 uvedeného zákona). Na základě vyjádření pořizovatel zadání územního plánu upraví a předloží jej zastupitelstvu ke schválení (§ 47 odst. 4 tamtéž). Na základě schváleného zadání pořizovatel pořídí zpracování návrhu (§ 50 odst. 1 uvedeného zákona). Pořizovatel také stanoví a oznámí termín společného jednání o návrhu dotčeným orgánům a dalším subjektům a rovněž jej doručí veřejnou vyhláškou. Dotčené orgány mají možnost uplatnit svá stanoviska a každý může uplatnit připomínky (§ 50 odst. 2 a 3 uvedeného zákona). Na základě výsledků projednání pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem návrh upraví a vyřeší případné rozpory (§ 51 odst. 1 téhož zákona). Upravený návrh pořizovatel doručí veřejnou vyhláškou a stanoví termín veřejného projednání, po kterém mohou oprávněné osoby podat námitky, resp. každý může podat připomínky (§ 52 tamtéž). Pořizovatel poté vypracuje návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek, které zašle dotčeným orgánům k uplatnění stanoviska (§ 53 odst. 1 téhož zákona). Pořizovatel pak přezkoumá soulad návrhu s politikou územního rozvoje a plánovací dokumentací vydanou krajem s cíli a úkoly územního plánování a s právními předpisy (§ 53 odst. 4 uvedeného zákona). Poté předloží návrh územního plánu zastupitelstvu, které jej (a) po ověření, že je v souladu s územně plánovací dokumentací, právními předpisy a stanovisky dotčených orgánů vydá, nebo (b) jej vrátí pořizovateli s pokyny k úpravě, nebo (c) jej zamítne (§ 54 stavebního zákona). [25] Z uvedeného exkursu plyne, že proces přijímání (změny) územního plánu je silně formalizován a pořizovatel i zastupitelstvo musí pro jeho řádný průběh činit stanovené kroky v zákonem předvídaném sledu. Role zastupitelstva je přitom klíčová, neboť je iniciátorem přijetí (změny) územního plánu, schvaluje jeho zadání a posléze jej vydává, přičemž ve všech těchto fázích může celý územní plán vrátit pořizovateli k dopracování, nebo dokonce celý proces zastavit. [26] Je tedy třeba zodpovědět otázku, zda byl postup odpůrce spočívající v revokaci zamítavého usnesení ze dne 13. 5. 2016 a následném vydání dříve zamítnutého opatření obecné povahy v souladu se zákonem, a to s ohledem na specifika územního plánu a procesu jeho pořizování a přijímání. Obecně jistě platí, jak na to poukazuje odpůrce, že jelikož zákon o obcích revokaci přijatého usnesení nijak neupravuje, je přípustná jakožto výraz práva obce na samosprávu. Soud má však za to, že proces přijímání územního plánu je natolik specifický a odlišný od ostatní problematiky, o níž se zastupitelstvo usnáší (zejména tím, že probíhá v přesně stanovených a vzájemně na sebe navazujících fázích, jak řečeno výše v bodě [24]), že se nelze s touto obecnou tezí spokojit. [27] Tento svůj závěr soud opírá především o nálezy Ústavního soudu vztahující se k opakovanému hlasování v Poslanecké sněmovně ze dne 2. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 05/02, č. 476/2002 Sb. či ze dne 19. 2. 2003, Pl. ÚS 12/02, č. 20/2003 Sb. ÚS. Z nich mimo jiné plyne, že opakované hlasování lze vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy k technice hlasování nebo zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu. Opakované hlasování tedy nemůže sloužit k dosažení změny výsledku hlasování. K jejich odstranění totiž slouží jiné mechanismy (srov. čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna (to však již za změněných procesních podmínek) může k již dříve schválenému návrhu zákona vrátit a o něm – v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky – znovu jednat a opětným hlasováním o něm rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat. [28] Úvahy Ústavního soudu vychází z toho, že zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona hlasováním vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), je již jen závěrem rozhodovacího procesu. Je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto usnesení a následně nové projednání návrhu zákona, jehož se revokace týká, nejsou přípustné, a to také proto, že v tomto následně novém projednání návrhu posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního procesu, resp. tento proces v ústavních kautelách scházel vůbec. [29] Uvedené závěry do značné míry akcentují složitost legislativního procesu a význam jeho jednotlivých fází; proto poté, co by byl ve třetím čtení zamítnut návrh zákona, nelze obratem dát hlasovat o návrhu totožného obsahu, a to hned ve třetím čtení. Není však vyloučeno, aby totožný návrh zákona byl v legislativním procesu (ve všech jeho fázích) projednán znovu a znovu o něm bylo posléze hlasováno. [30] Soud má za to, že pro posouzení otázky, nakolik lze v posuzované věci vyjít z citovaných závěrů Ústavního soudu, je třeba odlišit, o jaké hlasování zastupitelstva se jedná. Zpravidla je totiž standardní hlasování zastupitelstva oproti legislativnímu procesu pružnější a nepředchází mu žádné jiné fáze, kterých by se účastnili i jiní aktéři. Celá procedura se fakticky omezuje jen na zařazení příslušného bodu na program zasedání zastupitelstva obce a na samotné hlasování. V takovém případě „jednoduchého“ hlasování zastupitelstva soud nepochybuje o tom, že jeho revokace a případné opakované hlasování je možné (srov. například usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2017, čj. 43 A 2/2017-34, týkající se hlasování o vyhlášení místního referenda). To však neplatí v posuzované věci, neboť hlasování zastupitelstva o zamítnutí návrhu (změny) územního plánu vykazuje znaky velmi podobné legislativnímu procesu. Jedná se o formalizovaný proces rozdělený do několika fází, z nichž další nemůže proběhnout, neproběhla-li zdárně fáze předchozí. V celém procesu nefiguruje pouze zastupitelstvo, ale i pořizovatel, dotčené orgány a osoby, jež podaly námitky či připomínky, přičemž všichni uvedení mají v procesu přijímání návrhu (změny) územního plánu svou nezastupitelnou roli. Soud proto se zřetelem k citovaným nálezům Ústavního soudu dospěl k závěru, že postup odpůrce – revokace usnesení o zamítnutí napadeného opatření obecné povahy a jeho následné vydání – představuje zásadní porušení procedurálních pravidel, které pro přijetí (změny) územního plánu stanoví stavební zákon. [31] Územní plán, resp. jeho změna, může představovat značný zásah do rozvoje obce i do práv vlastníků nemovitých věcí v jejím katastrálním území. Proto musí být stabilní a kontinuální, jeho změny by měly být koncepční a promyšlené, nikoli nahodilé. S ohledem na to je třeba, aby obec při přijímání či změnách územního plánu postupovala způsobem předvídaným stavebním zákonem. Tento proces totiž zajišťuje jak to, že bude návrh územního plánu posouzen dotčenými orgány a bude zajištěn jeho soulad s krajskou a celostátní územně plánovací dokumentací, tak to, že bude mít veřejnost možnost hájit svá práva a zájmy prostřednictvím uplatněných námitek nebo připomínek. Pokud je jednou návrh územního plánu zamítnut, děje se tak z rozhodnutí zastupitelstva obce celý proces definitivně ukončit. Nelze připustit, aby bylo možné skrze revokaci přivést jednou zamítnutý návrh změny územního plánu zpět k životu a navázat na jednou přerušený proces, tím méně po několika letech od jeho zamítnutí. Důvodem je ochrana práv a legitimního očekávání osob, do jejichž právní sféry územní plán nebo jeho změna zasahují. Dbalý vlastník, který s přijetím změny územního plánu nesouhlasí, využije svých procesních možností v rámci přijímání územního plánu a s potěšením zjistí, že byl návrh změny zamítnut, nesmí být vystaven situaci, kdy bude do konce života s napětím sledovat každé jednání zastupitelstva, zda během něj nedojde k revokaci zamítavého usnesení a k vydání – třeba mnoho let starého – návrhu změny územního plánu (tím spíše, lze-li v souladu s § 94 odst. 2 zákona o obcích přednést návrh usnesení i v průběhu zasedání). Ve světle výše uvedeného má soud za to, že je třeba trvat na tom, aby – je-li politická vůle k přijetí původního územního plánu nebo jeho změny – opět řádně proběhly všechny fáze přijímání územního plánu. [32] Dalším – byť sekundárním – důvodem, který soud vede k závěru, že není možné jednou přerušený proces přijímání (změny) územního plánu oživit a bez dalšího na něj navázat, je rovněž nutnost vydat územní plán při zjištěném skutkovém stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. To se týká jak aktuálnosti všech podkladů, tak vypořádání námitek a připomínek, které musí rovněž reflektovat aktuální stav. Připuštění možnosti revokace zamítavého usnesení by tedy mohlo oživit i mnoho let starý návrh založený na již zcela neaktuálních podkladech. Tento důvod soud uvádí spíše pro ilustraci svých úvah, neboť v posuzované věci je to důvod druhotný, protože v prvé řadě má zastupitelstvo povinnost, vyplývající z § 54 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, ověřit soulad vydávaného opatření obecné povahy s politikou územního rozvoje, krajskou územně plánovací dokumentací a stanovisky dotčených orgánů (byť v posuzované věci není zjevné, zda k takovému posouzení došlo). Dále pak v posuzované věci uplynul mezi zamítavým usnesením a jeho revokací pouze rok a půl, přičemž navrhovatel netvrdil ani v řízení nevyšlo najevo, že by v mezidobí došlo v území k takovým změnám skutkového stavu, že by podklady pro vydání napadeného opatření obecné povahy byly zastaralé. [33] Soud shrnuje, že se zcela ztotožnil s výše pojednanou námitkou navrhovatele, že je postup odpůrce v rozporu se smyslem ustanovení stavebního zákona upravujících proces přijímání (změny) územního plánu a se zásadou sdílené působnosti. Jedná se přitom o velmi závažnou vadu, která zásadně zasáhla do práv všech osob, jež se v souladu se zákonem důvodně domnívaly, že je proces přijímání napadeného opatření obecné povahy definitivně ukončen. [34] Jelikož se jedná o námitku procesní povahy, zbývá posoudit, zda bylo toto procesní pochybení způsobilé projevit se v právní sféře navrhovatele. Ten namítal, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jeho práva na soukromí, vlastnického práva a práva na příznivé životní prostředí tím, že se v důsledku povolené výstavby zvýší provoz a s ním související imise včetně hluku. Soudu nezbývá než konstatovat, že pokud by odpůrce nezvolil nepřípustný postup revokace dříve zamítnutého usnesení, napadené opatření obecné povahy by vůbec nebylo vydáno, a k zásahu do právní sféry navrhovatele by tudíž nedošlo. Uvedené pochybení tedy obstojí jako důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. (…) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnosti odpůrce a osoby zúčastněné na řízení proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 18. 10. 2018, čj. 7 As 261/2018-93.

decision_986.txt

k § 35 odst. 3, § 37 odst. 2 písm. b), § 44a odst. 3 a § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni 22. 1. 2015. k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/399, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících příhraniční pohyby osob (Schengenský hraniční kodex) I. Skutečnost, že cizinec pobýval v rámci povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky krátkou dobu, není sama o sobě jinou závažnou překážkou bránící prodloužení platnosti tohoto povolení podle § 44a odst. 3 v návaznosti na § 35 odst. 3 a § 37 odst. 2 písm. b) s odkazem na § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (ve znění účinném do 16. 8. 2015). II. Pro zjištění celkové doby pobytu cizince na území České republiky jsou základním podkladem záznamy v cestovním dokladu, u nichž platí domněnka správnosti, kterou je možné vyvrátit v souladu s pravidly danými nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/399 (Schengenským hraničním kodexem). Břemeno tvrzení a břemeno důkazní stíhá cizince, který sám nejlépe ví, kdy a kde se skutečně zdržoval v době platnosti svého povolení k pobytu na území České republiky. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2018, čj. 5 Azs 82/2016-29) Věc: Andrey K. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce požádal dne 24. 8. 2011 Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, oddělení pobytu cizinců Plzeň (dále jen „správní orgán I. stupně“) o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě. K žádosti doložil zákonem požadované náležitosti včetně cestovního dokladu s platností od 4. 4. 2008 do 4. 4. 2013, cestovního dokladu s platností od 26. 7. 2011 do 26. 7. 2021 a výpisu z obchodního rejstříku vedeného na společnost MARKON Inc. s. r. o., v němř je žalobce uveden jako jeden ze společníků a jednatelů. Na základě předložených cestovních dokladů správní orgán I. stupně konstatoval, že žalobce pobýval na území České republiky a schengenského prostoru v rámci platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, které měl od 29. 9. 2009 do 28. 9. 2011, maximálně 99 dní. Z toho správní orgán I. stupně dovodil formálnost povoleného dlouhodobého pobytu bez jeho faktické konzumace a využívání, což není cílem zákona o pobytu cizinců. Dle tohoto zákona se cizinci povolí pobyt k určitému účelu, a jestliže tento pobyt cizinec nevyužíval, je třeba mu pobyt zrušit, resp. neprodloužit jeho platnost pro „jinou závažnou překážku pobytu cizince na území“ ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) věty druhé zákona o pobytu cizinců. Správní orgán I. stupně proto žalobcův dosavadní dlouhodobý pobyt na území České republiky neprodloužil – a to při současném posouzení přiměřenosti tohoto rozhodnutí z hlediska jeho zásahu do rodinného a soukromého života stěžovatele, jehož matka, otec i sestra pobývají na území České republiky. Žalobce podal proti rozhodnutí o neprodloužení dlouhodobého pobytu odvolání, které žalovaná zamítla. Podobně jako správní orgán I. stupně vyšla z toho, že žalobce pobýval na území České republiky v rámci posledního povoleného (dlouhodobého) pobytu v souhrnu pouze 99 dní; tím přestal splňovat podmínku pro udělení dlouhodobého pobytu, resp. jeho prodloužení. Nepobývání cizince na území České republiky na základě dlouhodobého pobytu po zákonem předpokládanou dobu pobytu totiž podle žalované ukazuje na formálnost pobytu cizince (žalobce) a z toho vyplývající závažnou překážku pro prodloužení doby platnosti jeho povolení k dlouhodobému pobytu. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Plzni zamítl rozsudkem ze dne 29. 1. 2016, čj. 30 A 23/2015-88. Žalobce zpochybnil především to, že nedostatečný pobyt cizince na území má za následek neplnění účelu, pro který byl pobyt cizinci udělen, obzvláště jedná-li se o pobyt za účelem podnikání. Takový závěr žalované, potažmo správního orgánu I. stupně, nemůže obstát a je v rozporu se zákonem o pobytu cizinců, který neumožňuje ukončit, resp. neprodloužit dobu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu pouze z toho důvodu, že cizinec pobýval na území nedostatečnou dobu. Vedle právního posouzení zpochybnil žalobce též skutkový stav věci – konkrétně délku svého pobytu na území České republiky v rozsahu 99 dní. Poukázal na některá vstupní razítka z cestovních dokladů, která správní orgány nezohlednily (ze dnů 11. 12. 2010, 28. 12. 2010 a 27. 4. 2011). Navíc připomněl, že prostá razítka v cestovním pase nemusejí věrohodně prokazovat skutečnou délku pobytu cizince na území, neboť v praxi při cestě autem zejména na hranicích s Polskem pracovníci příslušných pohraničních orgánů cestovní pasy razítky neopatřují. Krajský soud nejprve v obecné rovině připustil, že jediným kritériem pro rozhodnutí žalované by neměl být počet dní skutečného pobytu stěžovatele na území České republiky. S odkazem na judikaturu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, čj. 7 As 82/2011-81, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2013, čj. 9 A 66/2010-50, č. 2951/2014 Sb. NSS) konstatoval, že relevantní je jak pobyt na území, tak faktické vykonávání podnikatelské činnosti – a právě tuto tzv. materiální stránku podnikání podle názoru krajského soudu stěžovatel nenaplnil. Nebylo totiž prokázáno, že by žalobce skutečně vykonával na území České republiky takovou činnost, která by vyžadovala jeho dlouhodobý pobyt, resp. prodloužení tohoto pobytu. Z hlediska skutkového stavu věci krajský soud konstatoval, že cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se systematicky označují otiskem razítka při vstupu/výstupu na/z území schengenského prostoru, a to na základě čl. 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. 3. 2006, kterým se stanovuje kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (dále jen „starý Schengenský hraniční kodex“); nyní čl. 11 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/399 ze dne 9. 3. 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících příhraniční pohyb osob (dále jen „nový Schengenský hraniční kodex“). Přechodová razítka tak lze považovat za dostatečný důkaz o skutečném pobytu žalobce na území České republiky a tvrzení o laxním přístupu polských pohraničních orgánů nemají pro věc význam. Nadto jediné konkrétní tvrzení žalobce ohledně absence vstupního razítka se týká až období roku 2013, nikoli období posuzovaného, tj. roku 2009 až 2011. Krajský soud tedy, stejně jako oba správní orgány, vzal za relevantní souhrnnou dobu 99 dní, kdy žalobce pobýval na území České republiky. Tuto dobu nebylo možno nijak „prodloužit“, a to ani s ohledem na žalobcem namítané nezohlednění některých vstupních razítek (ze dnů 11. 12. 2010, 28. 12. 2010 a 27. 4. 2011), neboť nesdělil, s kterými výstupními razítky měla být spárována. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nejprve zpochybnil, že by měl mít nedostatečný pobyt cizince na území České republiky za následek bez dalšího to, že cizinec neplní účel, pro který mu byl pobyt povolen. Dále namítl, že krajský soud vedle skutečného pobytu na území vzal za relevantní požadavek doložení materiální stránky podnikatelské činnosti, ačkoli tento požadavek nemá oporu v zákoně o pobytu cizinců. Navíc není nijak blíže odůvodněno, na základě čeho dospěl k závěru, že stěžovatel materiální stránku svého podnikání na území České republiky nenaplnil. Vedle nesprávného právního posouzení věci pochybil dle stěžovatele krajský soud stejně jako správní orgány i ve výpočtu celkové skutečné doby jeho pobytu na území České republiky; tato byla odvozena v nesprávné výši 99 dnů – a to na základě vstupních a výstupních razítek v cestovních dokladech. Razítka však nejsou spolehlivou a věrohodnou oporou pro uvedený závěr, jak podrobně popsal stěžovatel v žalobě, a skutečnost, že některá z nezohledněných vstupních razítek nespároval s razítky výstupními, na tom nic nemění. Navíc v důsledku plynutí času se pro stěžovatele toto „spárování“ stalo nemožným. Nebyl v tomto směru nijak poučen a pochybení v podobě celkové délky správního řízení probíhajícího tři roky nemůže jít na vrub stěžovateli. Kdyby správní orgány vydávaly svá rozhodnutí v zákonných lhůtách, stěžovatel by si již v té době bez zbytečných odkladů vyřídil nové pobytové oprávnění, popř. by byl schopen doložit skutečnou délku pobytu příslušnými důkazy (např. účtenkami z cest či elektronickou komunikací s obchodními partnery). Nelze mu proto v tomto ohledu vytýkat jakoukoli pasivitu, a to tím spíše, že správní orgán I. stupně a posléze ani žalovaná žádné důkazy v tomto ohledu nepožadovaly. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázala na obsah svého rozhodnutí, jakož i na napadený rozsudek krajského soudu. Nejvyšší správní soudu zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Plzni i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) IV.b) K nezákonnosti rozsudku krajského soudu [21] Podle § 42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: „Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu je oprávněn podat cizinec, který na území pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů, hodlá na území přechodně pobývat po dobu delší než 6 měsíců a trvá-li stejný účel pobytu.“ Podle § 44a odst. 3 věty druhé zákona o pobytu cizinců se na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vztahují obdobně § 35 odst. 2 a 3, § 36, § 46 odst. 3 a 7 a § 47 téhož zákona. [22] Podle § 35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců: „Dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza (§ 37).“ Podle § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců přitom platí, že: „Ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza, za podmínky, že důsledky tohoto rozhodnutí budou přiměřené důvodu pro zrušení platnosti víza. Při posuzování přiměřenosti ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.“ [23] Konečně podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců: „Dlouhodobé vízum […] ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území“ (pozn. zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). [24] V daném případě byl stěžovateli povolen dlouhodobý pobyt za účelem podnikání v období let 2009 až 2011. Následně mu rozhodnutím správního orgánu I. stupně v roce 2012 nebyl tento pobyt prodloužen, což potvrdila v roce 2015 svým rozhodnutím též žalovaná. Oba správní orgány vyšly ze shodného skutkového i právního posouzení věci a žádost stěžovatele o prodloužení jeho dlouhodobého pobytu za účelem podnikání zamítly s odkazem na shora citovaný § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců – konkrétně z důvodu zjištění tzv. „jiné závažné překážky“ pobytu stěžovatele na území České republiky; tuto závažnou překážku spatřovaly v tom, že stěžovatel svůj předchozí pobyt v letech 2009 až 2011 nevyužíval, resp. nenaplnil, pokud pobýval na území České republiky v souhrnu pouze 99 dní. [25] To znamená, že onou závažnou překážkou pro další pobyt stěžovatele byla vlastně pouze krátká doba jeho předchozího faktického pobytu na území České republiky, což správní orgány odvodily na základě záznamů v předložených cestovních dokladech stěžovatele. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. [26] Prostá skutečnost, že cizinec pobývá na území České republiky málo, není jinou závažnou překážkou bránící prodloužení jeho pobytu, jak již bylo zdejším soudem opakovaně judikováno ve skutkově obdobných věcech, např. v rozsudku ze dne 3. 3. 2016, čj. 7 Azs 322/2015-43, či v rozsudku ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Azs 262/2016-41; v obou případech šlo rovněž o to, že správní orgány založily své rozhodnutí o neprodloužení dlouhodobého pobytu na krátkodobosti předchozího faktického pobytu cizince na území České republiky (v prvém případě se zde cizinec zdržoval 63 dní, ve druhém případě zde pobýval 38 dní – vždy v rámci předchozího povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání v letech 2009 až 2011, resp. 2010 až 2012). [27] Ve světle citované relevantní judikatury Nejvyšší správní soud i v nyní souzené věci opakuje, že nápadně krátký pobyt v rámci předchozího dlouhodobého pobytu není sám o sobě (bez dalšího) důvodem pro zamítnutí žádosti o prodloužení tohoto pobytu. Může však být indicií, která povede správní orgány ke zjišťování, nakolik cizinec skutečně plní účel pobytu, kterým v případě stěžovatele je podnikání, a je tudíž na místě posoudit, zda skutečně vykonával (v letech 2009–2011) podnikatelskou činnost, nebo zda jeho podnikání v České republice probíhalo pouze formálně – „na papíře“ – bez toho, že by se projevovalo ve vnějším světě. Nestačí mít totiž pouhé formální zapsání do příslušných rejstříků, aniž by podnikatelská činnost byla fakticky na území České republiky vykonávána, neboť by tak došlo k obcházení smyslu a pravidel zákona o pobytu cizinců. Ten stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musejí být skutečně na území České republiky vykonávány; k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, čj. 7 As 82/2011-81. [28] Lze tedy učinit dílčí závěr, dle kterého se rozhodující správní orgány primárně zaměřily na nesprávné skutkové okolnosti, když posuzovaly pouze skutečnou dobu pobytu stěžovatele v rámci jeho předchozího povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání; z této doby – v rozsahu 99 dní – pak bez dalšího dovodily, že stěžovatel fakticky nevyužívá účelu, pro který mu byl dlouhodobý pobyt povolen, což představuje tzv. „jinou závažnou překážku“ jeho dalšího pobytu, a proto mu tento pobyt neprodloužily. Opomněly ovšem, že účelem povolení k pobytu není pobyt samotný, nýbrž konkrétně určený účel, pro který byl pobyt povolen a kterým v tomto případě bylo podnikání – účast stěžovatele ve společnosti MARKON Inc. s. r. o., v níž byl společníkem a vykonával rovněž funkci jednatele. A právě plněním tohoto účelu pobytu, tj. výkonem podnikatelské činnosti v rámci jmenované obchodní společnosti, se měly správní orgány zabývat. [29] Vzhledem k tomu, že tímto způsobem nepostupovaly, měl krajský soud podané žalobě vyhovět, napadené rozhodnutí žalované zrušit a věc jí vrátit k dalšímu řízení s tím, aby se podrobně zabývala otázkou reálného využívání, či nevyužívání účelu dlouhodobého pobytu stěžovatele na území České republiky. Namísto toho krajský soud sám přistoupil k posouzení podnikatelské činnosti stěžovatele a napadené rozhodnutí žalované v podstatě doplnil o nový důvod zamítnutí žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu, když poukázal na to, že stěžovatel nenaplnil materiální stránku podnikání – tedy, že zde fakticky nepodnikal. Tento postup krajského soudu nelze akceptovat. [30] Správní soudnictví je založeno na principu kasačním, což znamená, že krajský soud nemůže nezákonné správní rozhodnutí měnit ani nahrazovat vlastním rozhodnutím, nýbrž ho může pouze zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010-65). Nemůže proto ani nahradit chybějící důvody správního rozhodnutí. Nehledě na to, že k tomuto postupu neměl krajský soud náležitou oporu ve skutkovém stavu věci. Již bylo zmíněno, že správní orgány nijak blíže neposuzovaly podnikatelskou činnost stěžovatele jako takovou a tento deficit krajský soud nemohl nijak zhojit – a to tím spíše, že rozhodoval ve věci bez nařízení jednání a jakéhokoli doplnění dokazování. [31] K tomu je ještě dlužno dodat, že judikatura, na kterou krajský soud v tomto směru odkazoval, na nyní projednávanou věc nedopadá, neboť řešila případy neudělení, resp. neprodloužení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání z důvodu dle § 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, zatímco v případě stěžovatele správní orgány aplikovaly důvod dle § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Toto rozlišení krajský soud pominul, ačkoli jde zjevně o dva odlišné důvody neprodloužení dlouhodobého pobytu spočívající v tom, že: (i) „cizinec neplní účel, pro který bylo vízum uděleno“ [§ 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] a (ii) „cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza“ [§ 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců]; navíc v případě důvodu ad (ii) zákon jeho aplikaci výslovně podmiňuje zásadou přiměřenosti, zejména z hlediska dopadů do rodinného a soukromého života cizince. [32] Nutnost naznačeného rozlišení uvedených dvou důvodů pro neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu velmi přiléhavě vystihl Nejvyšší správní soud v již výše citovaném rozsudku pod čj. 7 Azs 322/2015-43, v němž konstatoval následující: „Nejvyšší správní soud opakovaně, například v rozsudcích ze dne 27. 12. 2011, čj. 7 As 82/2011-81, ze dne 19. 1. 2012, čj. 9 As 80/2011-69, nebo ze dne 28. 5. 2014, čj. 4 As 165/2013-50 (všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz), dovodil, že nenaplnění účelu předchozího pobytu je závažnou překážkou dle ust. § 56 odst. 1 písm. j) věty druhé zákona o pobytu cizinců, a tudíž důvodem pro neprodloužení dlouhodobého pobytu dle ust. § 37 odst. 2 písm. b) tohoto zákona (aplikovaného na základě odkazu v ust. § 44a odst. 3 tohoto zákona). V rozsudku ze dne 8. 8. 2012, čj. 3 As 15/2012-29, přitom Nejvyšší správní soud poukázal na to, že tento důvod je odlišný od důvodu dle ust. § 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení totiž nelze aplikovat, jestliže v době před vydáním rozhodnutí o prodloužení platnosti povolení k pobytu začal cizinec účel pobytu plnit. Jinými slovy neplnění účelu pobytu a nenaplnění účelu předchozího pobytu jsou dva samostatné důvody pro neprodloužení platnosti povolení k pobytu, pro které je rozhodné jiné období, za které se jednání žadatele posuzuje. Zatímco v prvním případě je rozhodující jednání i v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu, v druhém případě se zkoumá pouze plnění účelu pobytu v době platnosti povolení k tomuto pobytu.“ [33] Přeneseno na nyní projednávanou věc to znamená, že byla-li dovozována ze strany správních orgánů formálnost předchozího pobytu (bez jeho faktické konzumace), nepochybně bylo namístě zkoumat skutečné plnění účelu tohoto pobytu stěžovatele v dané době – tedy v letech 2009 až 2011, a to především na základě vlastního posouzení výkonu podnikatelské činnosti stěžovatele, nikoli pouze na základě jeho skutečné celkové doby pobytu na území České republiky. [34] Tato doba není a nemůže být pro posouzení věci rozhodná. Současně však nelze říci, že by šlo o údaj zcela irelevantní, neboť jak již bylo uvedeno výše, může indikovat problém či pochybnosti právě ve vztahu k tomu, zda cizinec skutečně reálně plní účel, pro který mu byl pobyt povolen. Logicky – byl-li cizinci povolen dlouhodobý pobyt, předpokládá se, že se na území České republiky bude zdržovat dlouhodobě. A nezdržuje-li se zde cizinec dlouhodobě (převážnou část doby, na niž mu byl pobyt povolen), pak je na správních orgánech, aby náležitě zjistily skutkový stav věci a vyvodily z toho závěr, na základě něhož cizinci jeho pobyt následně prodlouží, nebo naopak neprodlouží. Musejí si být přitom vědomy rozdílu mezi důvody neprodloužení podle § 37 odst. 1 písm. b) a § 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců a podle toho také musejí posuzovat plnění účelu pobytu k aktuálnímu stavu, anebo do minulosti. [35] Pro zjištění skutečné celkové doby pobytu na území České republiky je základním podkladem nepochybně cestovní doklad cizince. Ostatně jedná se o jednu ze základních náležitostí žádosti o prodloužení pobytu a jak správně s odkazem na starý Schengenský hraniční kodex (čl. 10) poznamenaly správní orgány a nakonec i krajský soud, cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se při vstupu a výstupu systematicky opatřují otiskem razítka. Nicméně v praxi nelze vyloučit opomenutí otisku razítka, na které stěžovatel opakovaně upozorňoval, a tudíž nelze vyloučit ani možnost jiných věrohodných podkladů dokládajících další skutečný pobyt cizince na území České republiky. Břemeno tvrzení a břemeno důkazní však v tomto ohledu stíhá cizince a stěžovatel mu v této věci zcela nedostál. Jednak poukázal na absenci razítek z období v roce 2013, nikoli z posuzovaného období v roce 2009 až 2011, jednak namítl nezohlednění vstupních razítek z let 2010 a 2011, aniž by však uvedl výstupní razítka, s nimiž se mají vzájemně spárovat. [36] Je to jen cizinec sám, kdo ví, kdy a kde se po dobu svého povolení k (dlouhodobému) pobytu na území České republiky reálně zdržoval. Je tedy logicky na něm, aby přesvědčivě tvrdil a především doložil svůj skutečný pobyt v případě, že neodpovídá údajům (otiskům razítek) v cestovním dokladu. Tyto údaje či záznamy v cestovním dokladu nelze zpochybnit pouhým tvrzením, platí u nich domněnka správnosti plynoucí z čl. 11 starého Schengenského hraničního kodexu (nyní čl. 12 nového Schengenského hraničního kodexu), dle jehož odst. 1: „Není-li cestovní doklad státního příslušníka třetí země opatřen otiskem vstupního razítka, mohou se příslušné vnitrostátní orgány domnívat, že držitel nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky délky pobytu použitelné v dotyčném členském státě.“ Tuto domněnku lze přitom prolomit podle odst. 2 téhož článku starého Schengenského hraničního kodexu, pokud státní příslušník třetí země jakýmkoli způsobem předloží věrohodné důkazy, např. v podobě jízdenky či letenky nebo svědectví o své přítomnosti mimo území členských států Evropské unie; k otázce záznamů v cestovním dokladu shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 9 Azs 218/2015-51. [37] Stěžovatel se o vyvrácení domněnky správnosti záznamů v cestovních dokladech sice pokusil, ale ne zcela úspěšně (viz výše). Neunesení důkazního břemena ze strany stěžovatele ve vztahu k celkové délce jeho skutečného pobytu na území České republiky v rozsahu 99 dnů tak nemůže jít k tíži žalované ani správního orgánu I. stupně, jak se snaží sugerovat stěžovatel – a to ani za situace, kdy nebylo rozhodováno v zákonných lhůtách. Celková délka správního řízení sama o sobě nic nemění na naznačeném rozložení břemena tvrzení a důkazního břemena, jemuž odpovídá § 52 správního řádu, dle něhož jsou účastníci řízení povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. [38] Na druhou stranu nelze přehlédnout, že správní řízení je obecně ovládáno zásadou vyšetřovací a zásadou materiální pravdy (§ 3 a § 50 odst. 2 a 3 správního řádu) a že k otázce skutečné délky pobytu ani k otázce plnění účelu pobytu (podnikání) nebyl stěžovatel vyslechnut, byť se toho v odvolání dožadoval a navrhoval mj. výslech všech jednatelů společnosti MARKON Inc. s. r. o. Žalovaná však namísto provedení výslechu alespoň stěžovatele samotného a zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, pouze poukázala „od stolu“ na formálnost předchozího dlouhodobého pobytu stěžovatele a potvrdila zamítavé rozhodnutí správního orgánu I. stupně. [39] Rozsudek krajského soudu, který tento postup aproboval, proto nemůže obstát – a to nejen z důvodu nesprávného posouzení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale také z důvodu vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž žalovaná v napadeném rozhodnutí vychází, nemá oporu ve spisech [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Závěr žalované, že stěžovatel neplnil účel předchozího dlouhodobého pobytu na území České republiky a že je tento pobyt pouze pobytem formálním, nelze postavit bez dalšího dokazování pouze na záznamech z cestovních dokladů stěžovatele, z nichž vyplývá příliš krátká doba jeho skutečného pobytu na území České republiky a schengenského prostoru. [40] Žalovaná potažmo správní orgán I. stupně se měly zabývat výkonem podnikatelské činnosti stěžovatele – tedy faktickým chodem společnosti MARKON Inc. s. r. o., a pokud by tak učinily, bezpochyby by zjistily pravou podstatu pobytu stěžovatele na území České republiky, včetně dalších okolností týkajících se jeho soukromého a rodinného života. Podmínkou neprodloužení dlouhodobého pobytu totiž v daném případě byla i jeho přiměřenost z hlediska dopadů do rodinného a soukromého života cizince; tím se ovšem oba správní orgány nijak blíže nezabývaly, přestože stěžovatel má v České republice povolen pobyt již delší dobu společně se svojí nejužší rodinou – otcem, matkou a sestrou, jež jsou rovněž v pozici společníků a jednatelů společnosti MARKON Inc. s. r. o., jak je zřejmé z výpisu z obchodního rejstříku připojeného k žádosti stěžovatele podané dne 24. 8. 2011. [41] Uvedené naznačuje, že se v daném případě jednalo o rodinný podnik, který však správní orgány vůbec neprověřovaly, nezabývaly se skutečným podílem stěžovatele na obchodním vedení jmenované společnosti, způsobem jejího řízení, potřebou kvalifikace stěžovatele v oblasti lázeňské medicíny atd. Při posuzování přiměřenosti svého rozhodnutí z hlediska dopadů do soukromého a rodinného života, které zahrnují nejen právo na rozvíjení osobních, ale také obchodních či profesních vztahů, se tudíž správní orgány dopustily v podstatě stejného pochybení, které je jim vytýkáno výše. Postupovaly zcela povrchně a v zásadě spekulativně, pokud jen na základě skutečnosti, že stěžovatel pobýval na území České republiky v rámci předchozího dlouhodobého pobytu málo (99 dní), konstatovaly, že neprodloužením dosavadního pobytu stěžovatele nebude zasaženo do jeho rodinného a soukromého života včetně podnikatelské činnosti.

decision_987.txt

k § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 104/1995 Sb. a zákona č. 36/2008 Sb. Podmínění poskytnutí běžné služby (zde ubytování v hotelu) občanům jiného státu podpisem prohlášení o nesouhlasu s konkrétním zahraničněpolitickým počinem tohoto státu, který poskytovatel služby vnímá jako protiprávní, může být porušením zákazu diskriminace spotřebitelů dle § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, a to i kdyby šlo u poskytovatele služby současně o výkon svobody projevu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2018, čj. 2 As 43/2018-27)*) Prejudikatura: č. 956/2006 Sb. NSS, č. 1162/2007 Sb. NSS, č. 1238/2007 Sb. NSS a č. 1467/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 405/2006 Sb., č. 111/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 23/05), č. 10/2010 Sb., č. 44/2012 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 823/11), č. 44/2014 Sb. a č. 164/2014 Sb.; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 9. 1996 ve věci Gaygusuz proti Rakousku (stížnost č. 17371/90), ze dne 18. 2. 2009 ve věci Andrejeva proti Lotyšsku (stížnost č. 55707/00) a ze dne 30. 9. 2003 ve věci Koua Poirrez proti Francii (stížnost č. 40892/98). Věc: Společnost s ručením omezeným GOLDEN GASTRO SERVICE proti České obchodní inspekci o uložení pokuty za diskriminační jednání, o kasační stížnosti žalobkyně. Inspektorka České obchodní inspekce, inspektorátu Moravskoslezského a Olomouckého (dále jen „správní orgán I. stupně“), zjistila při kontrole dne 17. 4. 2014, že žalobkyně na vstupních dveřích provozovny Hotel Brioni vyvěsila v češtině a angličtině následující informaci: „S platností od 24. 3. 2014 neubytováváme občany Ruské federace. Důvodem je anexe Krymu. Služby našeho hotelu mohou využít pouze ti občané RF, kteří se podepíší pod prohlášení, ve kterém vyjádří svůj nesouhlas s okupací Krymu, který odporuje všem normám, která by měly platit v 21. století. Váš hotel Brioni Boutique“. Stejný text byl uveřejněn i na internetových stránkách hotelu. V postavení spotřebitelky provedla v hotelu žalobkyně simulaci zájmu o ubytování svého přítele, který pochází z Ruska a přijede na návštěvu do Ostravy. Obsluhující recepční jí sdělila, že přítele ubytují pod podmínkou, že podepíše prohlášení ve znění: „Prohlašuji tímto, že nesouhlasím jako občan Ruské federace s okupací Krymu, který odporuje všem normám, které by měly platit v 21. století. Jméno a příjmení, adresa a podpis.“ Správní orgán I. stupně kvalifikoval jednání žalobkyně jako porušení zákazu diskriminace uvedeného v § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Rozhodnutím ze dne 9. 7. 2014 ji shledal vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. c) téhož zákona, za což jí uložil pokutu ve výši 50 000 Kč. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla dne 15. 8. 2014. Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 1. 11. 2016, čj. 22 A 117/2014-36, zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil žalované k dalšímu řízení, neboť dovodil, že správní orgány byly při posuzování zákazu diskriminace dle zákona o ochraně spotřebitele vázány jen diskriminačními důvody vyjmenovanými v zákoně č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (dále jen „antidiskriminační zákon“), a proto nemohlo rozdílné zacházení na základě státní příslušnosti vést k porušení § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti žalované zrušil citované rozhodnutí krajského soudu rozsudkem ze dne 16. 8. 2017, čj. 2 As 338/2016-17, a věc mu vrátil k dalšímu řízení se závazným právním názorem, že § 6 zákona o ochraně spotřebitele zakazuje diskriminaci spotřebitele při prodeji výrobků a poskytování služeb i z jiných důvodů než pouze těch, které jsou vyjmenovány v antidiskriminačním zákoně. Krajský soud následně rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) snížil výši pokuty uložené žalobkyni na částku 5 000 Kč a ve zbytku žalobu zamítl. Aplikoval test diskriminace vycházející z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva a modifikoval jej pro situaci porušení zákazu diskriminace spotřebitele při poskytování služeb. Zkoumal, 1) zda došlo ke zvýhodnění určité skupiny spotřebitelů před jinou skupinou spotřebitelů, 2) zda se spotřebitelé nacházeli ve srovnatelné situaci, 3) zda zvýhodnění bylo důvodné a naplnilo kritéria rozumnosti a důvodnosti, tedy sledovalo-li legitimní cíl a byly-li použité prostředky přiměřené danému cíli. V prvním kroku tohoto testu dospěl k závěru, že došlo ke zvýhodnění určité skupiny spotřebitelů v podobě snadnějšího přístupu k nabízené službě, jelikož části spotřebitelů (tj. státním příslušníkům Ruské federace) bylo poskytnuto ubytování až po splnění podmínky podepsání prohlášení o nesouhlasu s anexí Krymu. Ve druhém kroku konstatoval, že se jednalo o zvýhodnění spotřebitelů ve srovnatelném postavení, tedy zájemců o ubytování v hotelu žalobkyně. V posledním kroku testu shledal, že jednání žalobkyně sledovalo legitimní cíl, a to výkon svobody projevu chráněné čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Prostředky zvolené žalobkyní však nebyly přiměřené, neboť daného cíle šlo dosáhnout i jinými způsoby než požadavkem aktivního jednání spotřebitelů z Ruské federace v podobě podepsání dotčeného prohlášení. Krajský soud tedy jednání žalobkyně kvalifikoval jako diskriminaci. Následně využil moderačního oprávnění a snížil uloženou pokutu, protože správní orgány sice pokutu dostatečně odůvodnily, avšak při posuzování způsobu spáchání správního deliktu nevzaly v potaz existenci legitimního cíle jednání žalobkyně (tj. výkon svobody projevu) a v rozporu se zákazem dvojího přičítání přičetly žalobkyni postavení silnější smluvní strany jako přitěžující okolnost. Při stanovení výše pokuty krajský soud rovněž zohlednil to, že žalobkyně porušila zákon poprvé a ihned po vytknutí od závadného jednání upustila. Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Krajskému soudu stěžovatelka vytkla, že nesprávně vyhodnotil její jednání jako diskriminaci. Ačkoli v obecné rovině s použitým testem diskriminace souhlasila, měla za to, že nebyl proveden správně. V dané věci totiž nedošlo ke zvýhodnění jedné skupiny spotřebitelů před jinou skupinou, a to ani v potenciální možnosti takového zvýhodnění. Vyjma fingovaného zájmu inspektorky žalované nedošlo k uzavření (příp. k odmítnutí uzavření) smlouvy o ubytování s osobou, která by mohla být diskriminována, a žádný občan Ruské federace nebyl odmítnut jen proto, že by nepodepsal prohlášení o nesouhlasu s anexí Krymu. Krajský soud se rovněž nezabýval zjištěním, zda a do jaké míry došlo k faktickému omezení určité skupiny spotřebitelů tím, že by se měli vymezit proti porušení mezinárodního práva. Jeden ze znaků diskriminace proto nebyl naplněn. Stěžovatelka měla dále za to, že krajský soud nesprávně posoudil vztah dvou práv, a to ústavně zaručené svobody projevu a zákonného práva spotřebitelů na ochranu před diskriminací. Jestliže krajský soud dovodil, že stěžovatelka realizovala své ústavně zaručené právo, avšak nepřiměřenými prostředky, nadřadil obecný zákon Listině jakožto ústavnímu zákonu. Svobodu projevu lze přitom dle čl. 17 odst. 4 Listiny omezit jen na základě zákona, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Stěžovatelce je známo, že ochrana před diskriminací je upravena v čl. 3 Listiny jako jedno ze základních práv, nicméně se domnívá, že jej neporušila. Její jednání se týkalo občanů Ruské federace, přičemž tato skupina nespadá do okruhu osob chráněných čl. 3 Listiny. Proto by v projednávané věci měl mít přednost ústavní zákon chránící svobodu projevu před obecným zákonem na ochranu spotřebitele. Navíc žádný předpis neupravuje diskriminaci jen na základě státního občanství, na rozdíl například od národnosti. I ve správním soudnictví jsou soudy povinny při výkladu a posuzování jednání aplikovat přímo ústavní normy. Zákon o ochraně spotřebitele je pak s ohledem na jeho charakter třeba vykládat restriktivně. Žalovaná odkázala na dřívější vyjádření k projednávané věci zejména na kasační stížnost ze dne 13. 12. 2016. Podle žalované posoudil krajský soud otázku naplnění znaků diskriminace zcela správně. Nadto mohlo být zasaženo do důstojnosti občanů Ruské federace, byli-li jako spotřebitelé nuceni vyjádřit postoj ke politice státu, ze kterého pocházejí, čímž mohli být odrazeni od zájmu ubytovat se v hotelu stěžovatelky. Dle žalované nebylo stěžovatelce upíráno právo na vyjádření názoru na aktuální politické dění. Vyjádření nesouhlasu s anexí Krymu je třeba s ohledem na ústavně zaručenou svobodu projevu považovat za legitimní cíl, avšak ani svoboda projevu není bezbřehá. Podmínění ubytování v hotelu stěžovatelky podpisem prohlášení o nesouhlasu s anexí Krymu představovalo nepřiměřený prostředek k dosažení sledovaného cíle a je třeba jej s ohledem na ochranu práv a svobod druhých (příp. z hlediska mravnosti) považovat za protiprávní. V případě zájmu o poskytnutí služeb by nikdo neměl být nucen k vyjadřování názoru ohledně politiky státu, ze kterého pochází, neboť to zasahuje do důstojnosti těchto osob. Žalovaná měla za to, že škodlivý následek stěžovatelčina jednání spočívá již v tom, že spotřebitelé mohli být odrazeni od ubytování v hotelu stěžovatelky. Občané Ruské federace byli znevýhodněni tím, že na rozdíl od spotřebitelů z jiných států museli podepsat prohlášení o nesouhlasu s anexí Krymu. Při kontrole dne 17. 4. 2014 navíc bylo prokázáno, že stěžovatelka by po občanovi Ruské federace podpis tohoto prohlášení skutečně požadovala. K diskriminačním důvodům žalovaná uvedla, že je za ně možné označit i jiné skutečnosti, než jsou důvody vyjmenované v některých právních předpisech. Poukazuje na to, že výčet důvodů v Listině není taxativní a například § 4 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, jako diskriminační důvod uvádí též státní občanství. Žalovaná i krajský soud již v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 338/2016-27 odůvodnily, proč v projednávané věci považují státní občanství za možný diskriminační důvod. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…)[14] Nejvyšší správní soud se ve svém předchozím rozsudku ze dne 16. 8. 2017, čj. 2 As 338/2016-27, vyslovil, že právní názor krajského soudu, že správní orgány byly při posuzování porušení zákazu diskriminace dle zákona o ochraně spotřebitele vázány jen diskriminačními důvody vyjmenovanými v antidiskriminačním zákoně, a proto nemohlo rozdílné zacházení na základě státní příslušnosti vést k porušení § 6 zákona o ochraně spotřebitele, byl nesprávný. V nyní posuzované kasační stížnosti stěžovatelka vznáší otázky, kterými se Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku nezabýval. Kasační stížnost je tedy přípustná. (…) [17] Předně má Nejvyšší správní soud za to, že testu diskriminace, který krajský soud využil v odůvodnění napadeného rozsudku, nelze nic vytknout. Za podstatné východisko je třeba považovat judikaturu Ústavního soudu, podle níž k porušení principu rovnosti dochází, jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné, nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro odlišný přístup, tj. pokud odlišnost v zacházení nesleduje legitimní cíl a pokud nejsou použité prostředky přiměřené sledovanému cíli (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb., či nález Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 4/07, č. 10/2010 Sb.). Z tohoto pojetí diskriminace Nejvyšší správní soud opakovaně vycházel při výkladu § 6 zákona o ochraně spotřebitele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2007, čj. 4 As 63/2005-69, č. 1238/2007 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2006, čj. 1 As 14/2006-68, č. 1162/2007 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, čj. 3 As 67/2007-54) a vedle toho v rozsudku ze dne 11. 4. 2006, čj. 8 As 35/2005-51, č. 956/2006 Sb. NSS, dovodil, že diskriminaci spotřebitele představují „obchodní praktiky, které při srovnatelných transakcích nedůvodně zvýhodňují některé spotřebitele před jinými“ (shodně srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2007, čj. 3 As 49/2007-43, č. 1467/2008 Sb. NSS). [18] Doplňkově lze na tomto místě poukázat rovněž na novější judikaturu Ústavního soudu, v níž jsou výše uvedené znaky diskriminace zformulovány do podoby přehledného testu sestávajícího z následujících otázek: „1. Jde o srovnatelného jednotlivce nebo skupiny?; 2. Je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů?; 3. Je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)?; 4. Je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. a) sleduje legitimní zájem a b) je přiměřené?“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 49/10, č. 44/2014 Sb., nebo nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 31/13, č. 162/2014 Sb.). Tento test již převzal Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 19. 9. 2014, čj. 6 As 33/2013-50, ve věci týkající se státních maturit a není důvod, proč by nemohl být využitelný i v oblasti ochrany spotřebitele. [19] Krajský soud tedy v napadeném rozsudku postupoval zcela správně, když na projednávanou věc aplikoval test diskriminace, který obsahově odpovídal judikatuře Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu. Ostatně ani stěžovatelka proti formulaci tohoto testu nevznesla žádné výhrady a své kasační námitky zaměřila jen na způsob jeho užití v daném případě. [20] Stěžovatelka namítala, že její jednání nelze posoudit jako diskriminační, protože jím ve skutečnosti nedošlo ke zvýhodnění či znevýhodnění žádné konkrétní osoby. To však není v projednávané věci rozhodující. Stěžovatelka prokazatelně zacházela s občany Ruské federace odlišně, když u nich ubytování ve svém hotelu podmínila podpisem prohlášení o nesouhlasu s anexí Krymu, což se potvrdilo i v rámci kontroly při simulovaném zájmu inspektorky o ubytování. Takové jednání bylo pro občany Ruské federace zjevně omezující, neboť pro ně mohlo představovat překážku v přístupu k ubytování, která byla způsobilá je odradit od uzavření smlouvy se stěžovatelkou. Pro zájemce o ubytování jiné než ruské státní příslušnosti byl přístup k ubytovacím službám nepodmíněný, tedy snadnější. Není přitom třeba zkoumat a prokazovat, zda znevýhodňující jednání poškodilo nějakého konkrétního spotřebitele ruské státní příslušnosti. Podstatným znakem diskriminace dle § 6 zákona o ochraně spotřebitele je samotné rozdílné zacházení s určitou skupinou spotřebitelů, nikoli jeho následky pro některou individuálně vymezenou osobu. Ani v žádném z výše citovaných rozhodnutí týkajících se diskriminace v oblasti ochrany spotřebitele se Nejvyšší správní soud nezabýval tím, zda byly diskriminačním jednáním dotčeny konkrétní osoby (např. v již zmiňovaných rozsudcích čj. 4 As 63/2005-69, čj. 1 As 14/2006-68 a čj. 3 As 67/2007-54 shodně vedla ke konstatování porušení zákazu diskriminace samotná existence dvojích cen dopravy na základě trvalého pobytu, aniž by byly identifikovány jednotlivé osoby, na něž dané opatření reálně negativně dopadlo). To odpovídá rovněž smyslu veřejnoprávní regulace ochrany spotřebitele, v jejímž rámci není primárním úkolem příslušných správních orgánů chránit před diskriminací konkrétní jednotlivce, ale spíše zajišťovat celkovou regulérnost prostředí kontrolou dodržování právních norem sledujících ochranu spotřebitele a postihováním jejich případného porušení. Právní prostředky ochrany před diskriminací určené přímo dotčeným jednotlivcům naopak nabízí soukromé právo, zejména antidiskriminační zákon. Námitka stěžovatelky směřující proti posouzení rozdílného zacházení krajským soudem tedy není důvodná. [21] Na negativním dopadu jednání stěžovatelky na občany Ruské federace nic nemění ani to, že dotčené prohlášení spočívalo ve vymezení se vůči událostem, které stěžovatelka vnímá jako porušení mezinárodního práva. Mezinárodní právo na projednávanou věc nedopadá ani nemá žádnou spojitost s poskytováním ubytovacích služeb. Občané Ruské federace tak byli znevýhodněni oproti ostatním spotřebitelům, pro něž byl přístup k ubytování v hotelu stěžovatelky snadnější. [22] Z kasační stížnosti dále vyplývá nesouhlas stěžovatelky s posouzením státní příslušnosti jako diskriminačního důvodu, ačkoli v tomto směru nepředložila nikterak rozsáhlou argumentaci a pouze uvedla, že žádný předpis neupravuje diskriminaci na základě státní příslušnosti. Možnými diskriminačními důvody se již Nejvyšší správní soud zabýval v předchozím rozhodnutí v projednávané věci, tj. v rozsudku ze dne 16. 8. 2017, čj. 2 As 338/2016-27. V něm vyslovil právní názor (jímž je nyní sám také vázán), že k diskriminaci podle zákona o ochraně spotřebitele může docházet i z jiných důvodů než těch uvedených v antidiskriminačním zákoně. Při interpretaci a aplikaci § 6 zákona o ochraně spotřebitele je tak třeba vycházet jak z obecného chápání zákazu diskriminace, tak z regulace zákazu diskriminace napříč celým právním řádem, a zároveň mít na paměti smysl a účel daného ustanovení. Nejvyšší správní soud navíc v tomto rozsudku výslovně připustil, že ve věcech přístupu ke službám si lze dobře představit, že může docházet k diskriminaci mimo jiné i z důvodu státní příslušnosti. [23] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 As 338/2016-27 poukázal na předpisy, které státní příslušnost jako diskriminační důvod upravují (zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění od 29. 7. 2017, a zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění od 29. 7. 2017), a to přestože v době rozhodné pro projednávanou věc ještě tento diskriminační důvod neobsahovaly. Na tomto místě lze doplnit, že v současné době je státní příslušnost diskriminačním důvodem také podle antidiskriminačního zákona. Státní příslušnost jako diskriminační důvod by dále mohla připadat v úvahu i v případě čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), neboť ani v jednom z těchto dokumentů nejsou diskriminační důvody vyjmenovány taxativně. Nápomocná může být zejména judikatura Evropského soudu pro lidská práva, který již několikrát shledal porušení zákazu diskriminace dle čl. 14 Úmluvy na základě státní příslušnosti [srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 9. 1996 ve věci Gaygusuz proti Rakousku (stížnost č. 17371/90), rozsudek ze dne 18. 2. 2009 ve věci Andrejeva proti Lotyšsku (stížnost č. 55707/00) či rozsudek ze dne 30. 9. 2003 ve věci Koua Poirrez proti Francii (stížnost č. 40892/98)]. [24] Krajský soud se v napadeném rozsudku otázkou diskriminačního důvodu explicitně nezabýval, ale z jím provedeného testu diskriminace zřetelně vyplývá, že důvod rozdílného zacházení s některými spotřebiteli spatřoval ve státní příslušnosti Ruské federace. V situaci, kdy § 6 zákona o ochraně spotřebitele žádný výčet zakázaných diskriminačních důvodů neuvádí, považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na výše popsanou relevanci státní příslušnosti při posuzování diskriminace právní názor krajského soudu za správný a odpovídající smyslu daného ustanovení. [25] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítala, že neporušila čl. 3 odst. 1 Listiny (Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.). Toto ustanovení však správní orgány ani krajský soud vůbec neaplikovaly, neboť stěžovatelce byla uložena pokuta výhradně za porušení zákazu diskriminace dle § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Adresátem zákazu diskriminace dle čl. 3 odst. 1 Listiny je stát vystupující ve vertikálních vztazích vůči jednotlivci, a stěžovatelka jej proto z podstaty věci nemohla porušit. Na projednávanou věc mohl mít čl. 3 odst. 1 Listiny vliv jedině nepřímý při ústavně konformním výkladu § 6 zákona o ochraně spotřebitele, což se v napadeném rozsudku projevilo zejména tak, že krajský soud při formulaci testu diskriminace přihlížel k související judikatuře Ústavního soudu. Argumentace stěžovatelky o neporušení čl. 3 odst. 1 Listiny je tedy lichá a nemůže ohrozit zákonnost napadeného rozsudku. [26] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatelky týkající se střetu svobody projevu a ochrany spotřebitele. Svoboda projevu je chráněna čl. 17 Listiny jako ústavně zaručené základní právo, avšak není bezbřehá. Podle čl. 17 odst. 4 Listiny lze svobodu projevu omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Přesně takové omezení v projednávaném případě představoval zákaz diskriminace dle § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Když dané ustanovení krajský soud aplikoval v napadeném rozsudku, nejednalo se o nepřípustné nadřazení obyčejného zákona nad zákon ústavní, jak se domnívá stěžovatelka, ale o standardní situaci omezení svobody projevu na základě zákona pro ochranu práv a svobod druhých dle čl. 17 odst. 4 Listiny. Se stěžovatelkou lze souhlasit, že v takovém případě je třeba zákon omezující svobodu projevu vykládat restriktivně (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05,č. 111/2007 Sb. ÚS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 823/11, č. 44/2012 Sb. ÚS). To však krajský soud v napadeném rozsudku učinil, když nejprve náležitě zohlednil výkon svobody projevu stěžovatelky v rámci testu diskriminace jako legitimní cíl jejího jednání a poté mimo jiné právě s ohledem na svobodu projevu snížil výši uložené pokuty. Krajský soud tedy v tomto ohledu správně posoudil ústavněprávní rozměr projednávané věci a postupoval v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny. [27] Nejvyšší správní soud v žádném případě nehodlá zpochybnit právo stěžovatelky projevit svůj politický názor veřejně a otevřeně a mnohokrát se již na obranu svobody projevu postavil (naposledy např. viz rozsudek ze dne 31. 5. 2018, čj. 2 As 18/2018-38). To, co shledává soud v tomto konkrétním případě nevhodným, je způsob jeho vyjádření. Jinými slovy nepokládá jednání stěžovatelky za ospravedlnitelné právě pro prostředky, které k výkonu svého ústavně zaručeného práva zvolila, tzn. má je za nepřiměřené. Stěžovatelka se totiž neomezila na deklaraci adheze nebo kontroverze vůči určitému politickému aktu, ale jde dál. Požaduje po zájemci o navýsost všední službu (ubytování v běžném hotelu), aby se hodnotově vymezil vůči zahraniční politice státu, jehož občanství má, a v případě, že s ní nesouhlasí, projevil svůj politický názor výslovně, s uvedením údajů o své totožnosti a stvrdil jej vlastnoručním podpisem. Poskytnutí noclehu v běžném hotelu je přitom podobně jako prodej chleba nebo knihy všední záležitostí nevyžadující od zájemce vyjevit své hodnotové priority a morální ukotvení ani od poskytovatele jakýkoli specifický osobní (např. umělecký) vklad (viz a contrario specifické cukrářské schopnosti nutné k ozdobení svatebního dortu, rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států amerických ze dne 4. 6. 2018 ve věci Masterpiece Cakeshop, Ltd. v. Colorado Civil Rights Commission). Podmínit přístup k běžné službě popsaným politickým „comming outem“ je druhem nátlaku, který Nejvyšší správní soud nepovažuje za přípustný. Projev politického mínění by neměl „bolet“, zejména ne toho, kdo není původcem kritizovaného aktu, ani mu nelze připisovat participaci na něm. Státní občanství není dle Nejvyššího správního soudu dostatečným důvodem pro založení spoluodpovědnosti jeho nositele za aktuální skutky politické reprezentace země. [28] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že přitakání způsobu, který stěžovatelka zvolila pro prezentaci svého názoru (na nějž má „svaté“ právo), by mohlo posloužit coby další pražec umožňující, aby ve veřejném prostoru zas o něco povyrostla kolej zrychlující cestu k prorůstání nevraživosti až nenávisti ve společnosti. Akcelerace tohoto trendu (již nyní se přirozeně vyskytujícího a samovolně sílícího) nemůže přinést nic pozitivního. Zejména ne to, co stěžovatelka chtěla svým projevem dosáhnout – zamyšlení se veřejnosti i politické reprezentace země nad tím, jaké hodnoty stojí za hájení a kdy už pokrytectví či ztrátu historické paměti nelze tolerovat. Nikdo nechce žít v zemi, kde zákazník musí před nákupem zboží nebo služby nejprve vyhledat, zda podle seznamu na dveřích nepatří aktuálně do skupiny těch, kterým poskytovatel nebo obchodník službu nebo zboží nabízet nehodlá, resp. není ochoten bez dalšího poskytnout či prodat (např. brýlatých, abstinentů, schvalovačů expanze katolicismu do Nového světa, ale i veganů nebo lidí bez hudebního sluchu apod.). Podle názoru soudu nelze třídit zákazníky, byť jen určité státní příslušnosti, podle kritérií jako je (politický) názor, který má každý stejně silné právo projevit, jako si jej nechat pro sebe. V krystalické podobě se podařilo stejný společenský problém vystihnout už Jaroslavu Haškovi, který inspiruje v každé době: „Host jako host“, řekl Palivec, „třebas Turek. Pro nás živnostníky neplatí žádná politika“ (Hašek, Jaroslav. Osudy dobrého vojáka Švejka za světové války [online].V MKP 1. vyd. Praha : Městská knihovna v Praze, 2011, s. 12). [29] Pro úplnost je vhodné dodat, že si lze představit situace, kdy by odlišné zacházení mohl soud shledat ospravedlnitelným. Právo podnikatele vyloučit některé osoby z okruhu těch, kterým poskytne služby, by však mělo být vyhrazeno jen pro extrémní případy. Těžko by bylo možné postihnout hospodského, který odmítne obsloužit např. vraha svého příbuzného, pozná-li ho, anebo malíře bránícího se umělecky portrétovat toho, jehož osobnostními rysy, které jsou ze široce sdíleného pohledu zavrženíhodné, pohrdá (např. Anderse Breivika). Ovšem vyfotit masového vraha na průkaz totožnosti v rámci pracovní náplně je, podobně jako ubytovat osobu s jinými politickými názory, něco zcela jiného, ne příliš vzdáleného od odpovědi na pozdrav nebo běžné společenské zdvořilosti. [30] Právní posouzení Nejvyššího správního soudu se, a to je třeba zdůraznit, vztahuje na tento konkrétní případ výhradně v kontextu, jak byl před správními soudy prezentován. Stěžovatelka nikdy netvrdila, že by jí osobně či osobám jí blízkým byla v souvislosti s anexí Krymu způsobena jakákoli újma, nebo by zde byly další důležité individuální okolnosti, které by bylo zapotřebí při posouzení zohlednit. Soud hodnotí každý případ individuálně, každá kombinace skutkových okolností je jedinečná a jako taková je subsumována pod právní normu. Nelze proto dovozovat, že by se soud stejně postavil i k jiné situaci, kdy by podnikatel projevil svůj názor odlišným způsobem. Opačně však lze s určitostí konstatovat, že „přepólování“ skutkových rysů případu (tj. kdyby se stěžovatelka zastala stejným způsobem Ruska vůči Ukrajině) by nepochybně vedlo ke stejnému výsledku. [31] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že respektuje, že stěžovatelka vnímá danou mezinárodněpolitickou událost jako natolik palčivou, že se na ni rozhodla veřejně projevit svůj názor i za cenu podnikatelských ztrát. Vyslovení jakýchkoli hodnotících úvah ze strany soudu ve vztahu k tomuto incidentu však není namístě, protože to není předmětem řízení (byť ona událost zcela oprávněně probouzí diskuze ve veřejném prostoru). V důsledku tak soud musel od těchto diskuzí odhlédnout a posoudit věc perspektivou střetu dvou ústavněprávních principů, přičemž v posuzované věci upřednostnil z výše popsaných důvodů ochranu práv spotřebitele jako slabší strany. Oblast antidiskriminačního práva je podrobně upravena na ústavní, evropské i zákonné úrovni a úkolem soudů není tuto hodnotovou volbu zákonodárce měnit, ale citlivě řešit konkrétní spory a konflikty ve společnosti. *) Stěžovatelka podala proti rozsudku ústavní stížnost (II. ÚS 3212/2018).

decision_988.txt

k § 42 odst. 1 písm. d), § 174 odst. 1 a § 184 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů Je-li ve zvláštním řízení o propuštění ze služebního poměru z důvodu uvedeného v § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb. (zavrženíhodné jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru) prvním úkonem služebního funkcionáře doručení rozhodnutí o propuštění (§ 184 odst. 2 téhož zákona), je z povahy věci vyloučeno, aby propuštěný příslušník realizoval před vydáním rozhodnutí procesní práva účastníka řízení uvedená v § 174 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., jako je právo nahlížet do spisu, činit důkazní a jiné návrhy či právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Tato práva může propuštěný příslušník logicky uplatnit až po předání rozhodnutí o propuštění či následně v odvolacím řízení. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2017, čj. 9 Ad 16/2015-78)*) Věc: Kateřina V. proti Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy o propuštění ze služebního poměru. Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 1 zahájilo dne 30. 7. 2011 trestní stíhání žalobkyně pro přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku a zločin přijetí úplatku podle § 331 odst. 1 a 3 písm. b) trestního zákoníku. Uvedených skutků se měla dopustit tím, že nejméně v době od 28. 4. 2011 do 29. 7. 2011 v lokalitách vymezených v rozhodnutí v době svého volna mezi službami, kdy měla nepřetržitý odpočinek, v kompletním služebním stejnokroji bez zákonného důvodu vykonávala dohled nad silničním provozem a jeho řízením, tzn. zastavovala motorová vozidla, zabraňovala jim ve vjezdu do ulice, vykazovala již zaparkované automobily z ulice, usměrňovala pohyb vozidel i chodců. Takto a následně obdobným jednáním vzbuzovala dojem, že vykonává pravomoc svěřenou jí zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, přičemž jednala pod příslibem vyplacení finanční odměny ve výši nejméně 2 000 Kč za jednu „akci“ od obviněného pprap. A. V., který ji na tyto akce dle požadavků různých filmových produkcí vysílal a vyplácel jí dohodnutou částku. Ředitelka Obvodního ředitelství policie Praha II proto dne 2. 8. 2011 rozhodla o propuštění žalobkyně ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky pro porušení služebního slibu s tím, že služební poměr skončí podle § 42 odst. 5 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů dnem doručení tohoto rozhodnutí. V odvolání proti rozhodnutí I. stupně žalobkyně namítla, že rozhodnutí nemá oporu v zákoně, když i na rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru musí být aplikován zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, který stanoví podmínky pro okamžité zrušení pracovního poměru, které v jejím případě nebyly splněny. Dále namítla, že propuštění z důvodu spáchání trestného činu je upraveno v § 42 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, kdy je nutno vyčkat na pravomocné rozhodnutí soudu o vině. Takovéto rozhodnutí chybí, neboť správní orgán I. stupně vycházel pouze z usnesení o zahájení trestního stíhání. Žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 2. 4. 2015 pod slova „oddělení hlídkové služby Smíchov“ doplnil nový odstavec následujícího znění: „neboť porušila služební slib tím, že se dopustila zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku a přijetí úplatku podle § 331 odst. 1 a 3 písm. b) trestního zákoníku, a toto jednání je způsobilé ohrozit dobrou pověst Policie České republiky“. V dalším odvolací orgán prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný následně zmínil, že dne 28. 11. 2011 vydal rozhodnutí, kterým odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou u Městského soudu v Praze, který jej rozsudkem ze dne 16. 7. 2014, čj. 3 Ad 2/2012-67, ve znění opravného usnesení ze dne 8. 12. 2014, čj. 3 Ad 2/2012-75, zrušil a vrátil věc žalovanému k dalším řízení. Žalovaný na základě tohoto zrušovacího rozsudku přistoupil k opětovnému projednání odvolání žalobkyně. K její námitce, že rozhodnutí I. stupně nemá oporu v zákoníku práce, uvedl, že služební poměr příslušníka Policie České republiky, kterým žalobkyně v době vytýkaného jednání byla, má vlastní právní úpravu v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a zákoník práce se v takovém případě nepoužije. Za nedůvodný označil také odkaz žalobkyně na § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s tím, že žalobkyně byla propuštěna dle § 40 odst. 1 písm. d) (správně mělo být uveden § 42 odst. 1 písm. d) – pozn. soudu) uvedeného zákona, který stanoví, že služební funkcionář je povinen propustit příslušníka, který poruší slib tím, že se dopustí zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Při propuštění podle uvedeného ustanovení nemusí služební funkcionář vyčkat na rozhodnutí, zda bude jednání příslušníka shledáno přestupkem, nebo trestným činem, avšak musí zjistit skutečný stav věci. Služební funkcionář si v rámci úvahy vytváří vlastní názor a úsudek, zda by jednání příslušníka bylo trestným činem z pohledu formálních znaků. Nerozhoduje tedy o tom, zda se daný příslušník dopustil trestného činu, ale posuzuje skutečnost, zda porušil služební přísahu zavrženíhodným jednáním, které má formální znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. V žalobě podané proti napadenému rozhodnutí žalobkyně nejprve zrekapitulovala průběh předchozího správního a soudního řízení. Napadené rozhodnutí se dle žalobkyně pokusilo zhojit rozsáhlé nedostatky rozhodnutí I. stupně a negovalo dvouinstančnost řízení ve věcech služebního poměru. Ke stejnému závěru dospěl i senát poradní komise krajského ředitele v doporučení ze dne 15. 1. 2015, který své stanovisko změnil až po zásahu předsedy poradní komise. Žalovaný předložil v odvolacím řízení zcela nové důkazy, se kterými žalobkyně neměla možnost se seznámit. Rozhodnutí I. stupně bylo opřeno pouze o usnesení o zahájení trestního stíhání, přičemž nyní žalovaný tvrdí, že k propuštění žalobkyně vedly zcela jiné důvody. Námitku, že o jejím propuštění nebylo vedeno žádné řízení, žalovaný zpochybnil tvrzením, že toto řízení bylo zahájeno dne 4. 8. 2011 předáním rozhodnutí I. stupně. Ani žalovaný, ani Nejvyšší správní soud v rozsudcích, na něž žalovaný poukázal, však nevysvětlil, jak je to fyzicky proveditelné, když doručením rozhodnutí končí řízení ve věcech služebního poměru. Žalovaný nevysvětlil, jak mohl rozhodovat na základě zjištěného stavu věci, když řízení ve věci služebního poměru nebylo vedeno. Nevyrovnal se ani s námitkou, že § 183 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů vylučuje právo účastníka řízení zakotvené v § 174 odst. 1 písm. a) a b) téhož zákona. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ohledně námitky, že ve věci propuštění žalobkyně ze služebního poměru nebylo vedeno řízení, žalovaný uvedl, že užitý postup upravuje § 183 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Žalobkyně měla výhrady ke znění zákona, když uvedla, že odporuje fyzické proveditelnosti, aby doručením rozhodnutí bylo zahájeno řízení, přitom však zcela ignorovala znění zákona. Postup dle uvedeného ustanovení je již od přijetí zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů správními soudy bez jakýchkoliv výhrad akceptován. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně uvedla, že považuje za absurdní, aby prvním úkonem v řízení bylo doručení rozhodnutí. Ani soud podle ní nevysvětlil tvrzení o přesunu dokazování do odvolacího řízení. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…)[37] Námitku, v níž žalobkyně vytýká žalovanému, že (po vydání zrušovacího rozsudku) předložil v odvolacím řízení zcela nové důkazy, považuje soud za nedůvodnou a ryze účelovou. Listinné důkazy pocházející z trestního spisu, které žalovaný učinil součástí správního spisu, předně nemohly být pro žalobkyni něčím novým a neznámým, neboť lze důvodně předpokládat, že se s těmito důkazy seznámila v průběhu trestního řízení vedeného proti její osobě. Důvody, které vedly k propuštění žalobkyně ze služebního poměru, jsou stále tytéž, jako tomu bylo v době vydání prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný v souladu se závazným pokynem soudu toliko napravil pochybení služebního funkcionáře spočívající v nezaložení listinných důkazů dokládajících trestnou činnost žalobkyně do správního spisu. [38] Na tomto místě soud považuje za nutné zdůraznit, že nebylo povinností služebního funkcionáře seznámit s těmito důkazy žalobkyni před vydáním rozhodnutí o jejím propuštění ze služebního poměru. Jedná se o důsledek specifického charakteru řízení o propuštění ze služebního poměru z důvodu uvedeného v § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Dle dikce § 183 téhož zákona se jedná o tzv. zvláštní řízení. Podle § 184 odst. 2 může být prvním úkonem v takovém řízení doručení rozhodnutí o propuštění, jestliže služební funkcionář uvedený v odstavci 1 zjistil takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho rozhodnutí. Nemá-li tedy služební funkcionář žádné pochyby o tom, že příslušník se dopustil natolik závažného jednání, které je podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů důvodem pro jeho obligatorní propuštění ze služebního poměru, je oprávněn ve zvláštním řízení doručit takovému příslušníkovi rozhodnutí o jeho propuštění ze služebního poměru na samém počátku řízení a propustit jej ze služebního poměru takříkajíc „na hodinu“. K tomu došlo i v nyní projednávané věci, v níž žalobkyni bylo rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru doručeno dne 4. 8. 2011 zároveň s oznámením o zahájení řízení a poučením o jejích procesních právech. Při uplatnění takového postupu, k němuž služebního funkcionáře opravňuje shora citovaný § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je z povahy věci vyloučeno, aby dotčený příslušník realizoval před vydáním rozhodnutí procesní práva účastníka řízení uvedená v § 174 odst. 1 tohoto zákona, jako je právo nahlížet do spisu, činit důkazní a jiné návrhy či právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Tato práva může účastník, tj. propuštěný příslušník, logicky uplatnit až po předání rozhodnutí o propuštění a následně v průběhu odvolacího řízení, jak tomu bylo i v případě žalobkyně. Ta proto nemůže důvodně vytýkat služebnímu funkcionáři, že jí před vydáním prvostupňového rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru neumožnil uplatnit procesní práva, která jí přiznává § 174 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Služební funkcionář ve zvláštním řízení tuto povinnost neměl, protože toto řízení v souladu s § 184 odst. 2 uvedeného zákona zahájil tím, že žalobkyni doručil rozhodnutí o jejím propuštění ze služebního poměru. [39] Soud k tomu dodává, že uplatnění procesních práv účastníka řízení zakotvených v § 174 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, tedy práva vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, ke způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění, ve zvláštním řízení výslovně vylučuje § 183 téhož zákona. [40] Argument žalobkyně, že žádné řízení o jejím propuštění vůbec nebylo vedeno, dle náhledu soudu svědčí o naprostém nepochopení zvláštního charakteru daného řízení a jeho shora popsaných specifik. Fyzická proveditelnost zvláštního řízení o propuštění příslušníka ze služebního poměru z důvodu uvedeného v § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, kterou žalobkyně nechápe, spočívá v tom, že propouštěnému příslušníkovi je jako první úkon v řízení doručeno rozhodnutí o jeho propuštění ze služebního poměru, čímž je řízení vůči němu zahájeno. Služební poměr příslušníka v takovém případě v souladu s § 42 odst. 5 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů skončí dnem doručení rozhodnutí o propuštění. Případné odvolání, které je možno podat do 7 kalendářních dnů ode dne doručení rozhodnutí o propuštění, podle § 185 téhož zákona nemá odkladný účinek. Řízení jako takové však nekončí doručením prvostupňového rozhodnutí služebního funkcionáře, jak se mylně domnívá žalobkyně, ale teprve jeho právní mocí. Pokud se tedy propuštěný příslušník proti rozhodnutí odvolá, tak jako to učinila žalobkyně, řízení pokračuje dál před odvolacím orgánem. (…) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 11. 10. 2018, čj. 7 As 114/2018-33.

decision_989.txt

k § 17 odst. 7 písm. e) bodu 1 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon) K založení věcné působnosti Energetického regulačního úřadu [§ 17 odst. 7 písm. e) bod 1 zákona č. 458/2000 Sb., energetický zákon] postačuje, když zákazník, který je v postavení spotřebitele nebo je fyzickou osobou podnikající, ve svém návrhu žádá, aby úřad uložil držiteli licence povinnost, která je podle návrhového tvrzení obsažena ve smlouvě o dodávce nebo distribuci plynu, elektřiny nebo tepelné energie. Otázka, zda taková povinnost ze smlouvy skutečně vyplývá, je až předmětem samotného věcného posouzení návrhu. Energetický regulační úřad může ve svém rozhodnutí uložit držiteli licence povinnost provést vyúčtování dodávky či distribuce plynu, elektřiny nebo tepelné energie i tehdy, když držitel licence tyto služby zákazníkovi již vyúčtoval, ale za nesprávnou cenu. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2024, čj. 30 A 93/2023-81) Prejudikatura: č. 1994/2010 Sb. NSS, č. 2275/2011 Sb. NSS, č. 3026/2014 Sb. NSS, č. 3859/2019 Sb. NSS a č. 3987/2020 Sb. NSS. Věc: SPP CZ, a. s., proti Energetickému regulačnímu úřadu, za účasti M. K., o uložení povinnosti provést vyúčtování. Předmětem přezkumu v této věci bylo posouzení věcné působnosti žalovaného. Konkrétně, zda žalovaný mohl žalobkyni uložit povinnost provést vyúčtování dodávky plynu s tím, že v rozhodnutí určil i konkrétní obchodní cenu a stálý plat za dodávky plynu. Dne 19. 10. 2022 obdržel žalovaný od osoby zúčastněné na řízení návrh na zahájení mimosoudního sporu. Domáhala se toho, aby žalovaný uložil žalobkyni povinnost vyplývající ze smlouvy o sdružených službách dodávky plynu uzavřené dne 5. 9. 2012, a to provést vyúčtování dodávek plynu k odběrnému místu za období od 1. 1. 2022 do 28. 2. 2022 za obchodní cenu 792 Kč/MWh bez DPH a stálý plat 49 Kč/měsíc bez DPH. Dne 3. 9. 2022 totiž osoba zúčastněná na řízení obdržela od žalobkyně vyúčtování dodávek plynu č. 121215560 za období od 4. 8. 2021 do 22. 8. 2022. Za měsíc leden a únor 2022 žalobkyně osobě zúčastněné na řízení navýšila obchodní cenu za 1 MWh a stálý plat, v důsledku čehož vznikl dle vyúčtování nedoplatek, který dne 13. 9. 2022 osoba zúčastněná na řízení uhradila. Protože ale s navýšením cen nesouhlasila, kontaktovala dne 6. 9. 2022 žalobkyni a požadovala kontrolu vyúčtování. Žalobkyně reklamaci zamítla. O tomto návrhu rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 2. 2023 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým vyslovil, že žalobkyně je povinna splnit povinnost ze smlouvy o sdružených službách dodávky plynu za období od 1. 1. 2022 do 28. 2. 2022 k odběrnému místu v Rokytnici za obchodní cenu 792 Kč/MWh bez DPH a stálý plat 49 Kč/měsíc bez DPH a zaslat ho osobě zúčastněné na řízení. Uvedené rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně rozkladem. Nesouhlasila s tím, že by měl žalovaný v dané věci pravomoc rozhodovat. O rozkladu rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 9. 2023 (dále též „odvolací rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“) tak, že rozkladu žalobkyně nevyhověl, nicméně prvostupňové rozhodnutí změnil v tom směru, že žalobkyni uložil povinnost provést vyúčtování dodávky plynu za období již od 4. 8. 2021 až do 22. 8. 2022. V ostatním – tj. i v části, kterou žalovaný určil pro vyúčtování konkrétní výše obchodní ceny a stálého platu pro měsíce leden a únor 2022 – zůstalo prvostupňové rozhodnutí nezměněno. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně u Krajského soudu v Brně žalobu, v níž namítala, že výrok napadeného rozhodnutí se týkal otázky, ve které nebyla vůbec dána pravomoc žalovaného podle § 17 odst. 7 energetického zákona. Podle § 17 odst. 7 písm. e) bodu 1 energetického zákona rozhoduje žalovaný spory mezi zákazníkem a držitelem licence o splnění povinností ze smluv, jejichž předmětem je dodávka nebo distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie (dále také „kompetenční ustanovení“). Podle žalobkyně je třeba uvedené ustanovení vykládat restriktivně a existují-li pochybnosti o rozhodovací pravomoci, musí se uplatnit výklad upřednostňující obecnou rozhodovací pravomoc soudů. Žalobkyně osobě zúčastněné na řízení dodávala v období ledna a února 2022 zemní plyn. Osoba zúčastněná na řízení na základě vystaveného vyúčtování cenu za dodávku plynu uhradila, ale nesouhlasila se zaplacením určité konkrétní částky, protože dle jejího názoru nedošlo k účinnému navýšení ceny. Dle žalobkyně tak byla předmětem sporu výše platební povinnosti, případně výše bezdůvodného obohacení, účinnost změny výše ceny a výše jednotkové ceny za určité období. Energetický zákon přitom smlouvu o sdružených službách popisuje tak, že dodavatel se v ní zavazuje dodat zákazníkovi plyn a zajistit na vlastní jméno a účet související služby v plynárenství a zákazník se zavazuje zaplatit za dodávku plynu cenu a za související služby cenu uplatňovanou v souvislosti s cenovou regulací. Žalobkyně měla za to, že žalovaný má dle kompetenčního ustanovení rozhodovat pouze spory o splnění povinností, které jsou součástí pojmových znaků smlouvy. Srovnání vyúčtování dodávek plynu s vyúčtováním služeb spojených s užíváním bytu nebo nebytového prostoru učiněné žalovaným nepovažovala žalobkyně za přiléhavé, neboť na smlouvu o sdružených dodávkách plynu nelze aplikovat zákonná ustanovení o nájemní smlouvě. Samotné vyúčtování zobrazuje určité skutečnosti a výpočty. Protože vyúčtování již žalobkyně vydala, mělo jít ve své podstatě o opravu již vydaného vyúčtování. Žalovaný ale rozhodl o povinnosti provést vyúčtování za určitou cenu, aniž by se zabýval tím, zda opravná povinnost vyplývá ze smlouvy či obchodních podmínek žalobkyně. Dle názoru žalobkyně pak žádná povinnost opravit vyúčtování ze smlouvy nevyplývá. Obchodní podmínky žalobkyně v čl. V odst. 1 zakládají toliko právo na vzájemné vypořádání. Povinnost provést opravné vyúčtování neplyne ani z energetického zákona. Nejedná se ani o odpovědnost za vady. Pokud by žalobkyně připustila, že se o odpovědnost za vady jedná, pak zanikla vyúčtovací povinnost a byla nahrazena novými právy z odpovědnosti za vady, o kterých nebyl žalovaný oprávněn rozhodovat. Petit navržený osobou zúčastněnou na řízení i výrok napadeného rozhodnutí mají dvě části. První stanovující povinnost provést vyúčtování a druhou určující konkrétní parametr vyúčtování, a to jednotkovou cenu zemního plynu v Kč/MWh a stálý měsíční plat v Kč/měsíc. Žalobkyně byla přesvědčen, že žalovaný nemůže rozhodovat o určení jednotkové ceny v konkrétním období odlišně od toho, jaká jednotková cena byla obsažena ve vyúčtování, přičemž odkázala na případy řešené Krajským soudem v Brně v rozsudcích ze dne 26. 5. 2022, čj. 30 A 147/2020-38, ze dne 8. 9. 2021, čj. 31 A 101/2020-50, ze dne 21. 2. 2019, čj. 30 A 11/2018-98, ze dne 31. 5. 2021, čj. 30 A 98/2019-48, ze dne 19. 5. 2021, čj. 30 A 77/2019-44, a Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 22. 4. 2021, čj. 9 As 97/2019-53. V těchto rozsudcích se soudy zabývaly otázkou placení smluvních pokut a deaktivačních poplatků a vyslovily v nich, že určovací návrhy v těchto otázkách nejsou ve věcné působnosti žalovaného. A právě část petitu určující konkrétní jednotkovou cenu zemního plynu byla dle žalobkyně návrhem určovacím (u kterého je třeba zkoumat naléhavý právní zájem na určení), o kterém žalovanému nebyla zákonem svěřena kompetence rozhodovat. Žalobkyně pak přirovnala situaci k případům, ve kterých soudy řeší vztah určovací žaloby a žaloby na plnění. Judikatura dává přednost žalobám na plnění tam, kde by určení představovalo dílčí rozhodnutí o předběžné otázce, jejíž posouzení bude součástí rozhodnutí o žalobě na plnění. Stejně mají dle žalobkyně postupovat i správní orgány a není namístě vydávat opravné vyúčtování, které nepovede k vrácení sporné částky, ale bude po něm následovat další návrh na vrácení, v jehož rámci by si soudy předběžnou otázku o výši jednotkové ceny posoudily samy. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný svým rozhodnutím překročil petit návrhu osoby zúčastněné na řízení. Mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení probíhal spor o to, jaká cena platila v období od 1. 1. 2022 do 28. 2. 2022. Žalovaný nicméně rozhodl o období od 4. 8. 2021, aniž by to osoba zúčastněná na řízení navrhla. V neposlední řadě měla žalobkyně za to, že návrh podle kompetenčního rozhodnutí může podat pouze spotřebitel odebírající plyn pro spotřebu domácnosti. Je však otázkou, zda podmínka musí být splněna v době uzavření samotné smlouvy, nebo i v době podání návrhu. Žalobkyně se přikláněla k druhému výkladu. Žalovaný se touto otázkou ve svém rozhodnutí vůbec nezabýval a nezkoumal aktivní legitimaci osoby zúčastněné na řízení návrh podat. Podle žalovaného nemělo na jeho kompetenci rozhodovat spor vliv, zda byla povinnost, které se osoba zúčastněná na řízení domáhala, sjednána ve smlouvě, či nikoliv. Taková okolnost by měla vliv na úspěšnost návrhu. Žalovaný nesouhlasil ani s tvrzením žalobkyně, že by dle kompetenčního ustanovení mohl rozhodovat pouze o splnění základní povinnosti vyplývající z předmětného závazku. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2020, čj. 2 As 336/2018-31, v němž dle žalovaného Nejvyšší správní soud vyloučil, že by se mohl zákazník domáhat po dodavateli pouze splnění hlavní povinnosti. Pokud žalobkyně argumentovala tím, že petit osoby zúčastněné na řízení sestával ze dvou částí, a to splnění vyúčtovací povinnosti a určení konkrétní výše jednotkové ceny, pak žalovaný připomněl, že z judikatury ohledně deaktivačních poplatků vyplývá nemožnost rozhodnout o určení neexistence povinnosti. Návrh osoby zúčastněné na řízení nelze dle žalovaného interpretovat tak, že by se domáhal právě určení neexistence povinnosti, ale domáhal se splnění určité povinnosti a je otázkou meritorního rozhodnutí posoudit, zda takovou povinnost žalobkyně má. Bez řádného vyúčtování nedojde k určení ceny za poskytnuté plnění a nedojde ani ke splatnosti pohledávky, tedy nelze význam vyúčtování marginalizovat tak, jak to činila žalobkyně. Vyúčtovací povinnost představuje jednu ze závazkových povinností, neboť i energetický zákon stanovuje dodavatelům povinnost pravidelně bezplatně dodávky vyúčtovávat. Ve smlouvě strany sjednávají pravidelně i hrazení záloh a bez vyúčtování by se zákazník nikdy nedozvěděl, jaká je jeho skutečná platební povinnost. Splatnost nedoplatku či přeplatku nastane až řádným vyúčtováním, přičemž z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že za řádné vyúčtování lze považovat pouze vyúčtování správné. Pokud vyúčtování nezní na správnou částku, není pak povinnost vyúčtování splněna (rozsudek NS ze dne 15. 10. 2018, čj. 26 Cdo 312/2018-223). Úvaha žalobkyně o tom, že zákazník má žalovat na vydání bezdůvodného obohacení, neobstojí, neboť na základě věcně nesprávného vyúčtování se nelze domáhat vydání přeplatku, jelikož ten se nikdy nestane splatným (srov. rozsudek NS ze dne 1. 6. 2018, čj. 26 Cdo 4404/2017-221). Dle žalovaného by nemělo docházet k dělení kompetence podle toho, zda zákazník, který je navíc spotřebitelem, sporné vyúčtování uhradí, či nikoliv. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Působnost Energetického regulačního úřadu (…) [25] Text sporného § 17 odst. 7 písm. e) energetického zákona zní: Energetický regulační úřad dále na návrh spotřebitele odebírajícího elektřinu, plyn nebo tepelnou energii pro spotřebu v domácnosti nebo zákazníka, který je fyzickou osobou podnikající, rozhoduje 1. spory mezi zákazníkem a držitelem licence o splnění povinností ze smluv, jejichž předmětem je dodávka nebo distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie 2. o určení, zda právní vztah mezi zákazníkem a držitelem licence, jehož předmětem je dodávka nebo distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie, vznikl, trvá nebo zanikl, a kdy se tak stalo. [26] Při posuzování pravomoci správního orgánu se má uplatňovat restriktivní přístup (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11, č. 2275/2011 Sb. NSS). Žalovaný smí jednat a rozhodovat jen o věcech, které mu byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona. Pokud je takové zmocnění vymezeno obecně a je nezbytné interpretovat typ sporů, které do pravomoci správního orgánu spadají, má být tato interpretace spíše zužující nebo doslovná, nikoliv rozšiřující. Na druhou stranu, zásadu restriktivního výkladu kompetenčních ustanovení nelze absolutizovat. Jejím smyslem je hlavně to, že „užité výkladové postupy nemají bezdůvodně a ‚donekonečna‘ rozšiřovat okruh skutkových podstat, na něž příslušné kompetenční ustanovení dopadá“. Vždy je třeba zohlednit povahu a bližší okolnosti sporu a jeho skutečný právní základ spíše než formální právní titul, o nějž žalobce svůj nárok opírá (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 28. 11. 2019, čj. Konf 10/2019-14, č. 3987/2020 Sb. NSS). [27] Typickým sporem, který žalovaný může podle krajského soudu řešit, je situace, kdy držitel licence zadržuje zákazníkovi zaplacené zálohy a neprovede ve stanovené lhůtě vyúčtování, ačkoliv je k tomu podle smlouvy povinen. [28] Krajský soud nemá žádnou pochybnost o tom, že v takovém případě může žalovaný na návrh zákazníka v postavení spotřebitele uložit držiteli licence povinnost, aby vyúčtování provedl a předal je zákazníkovi. Rozhodně tedy odmítá zužující výklad žalobkyně, podle něhož se ve výše citovaném ustanovení slova jejichž předmětem je dodávka vztahují k slovu povinností, nikoliv ke slovu smluv. To by znamenalo, že žalovaný může uložit držiteli licence jedině povinnost zajistit samotnou dodávku nebo distribuci elektřiny, plynu nebo tepelné energie. Takové interpretaci ale nenasvědčuje vůbec nic. Již samotný jazykový výklad se takovému nemístně restriktivnímu chápání vzpírá, neboť slova jejichž předmětem je dodávka v souvětí bezprostředně navazují na slovo smluv, nikoliv na slovo povinností. To, co v zákoně čte žalobkyně, by zákonodárce jistě vyjádřil jasnějším způsobem, kdyby to skutečně měl na mysli. Například by mohl uvést, že žalovaný řeší spory o splnění povinnosti držitele licence dodat či distribuovat zákazníkovi elektřinu, plyn nebo tepelnou energii. Nic takového však zákonodárce neučinil. Namísto toho zjevně hodlal svěřit žalovanému rozhodování sporů o plnění veškerých povinností, které ze smluv, jejichž předmětem je dodávka nebo distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie, pro držitele licence vyplývají. [29] Určitou výjimku by mohla představovat situace, kdy by ve smlouvě byla obsažena povinnost, která se samotnou dodávkou či distribucí plynu, elektřiny či tepelné energie bezprostředně nesouvisí ani nemá jakýkoliv vztah k odbornosti žalovaného, kvůli které mu bylo rozhodování těchto sporů svěřeno. Například by mohlo jít o žalobkyní uváděné ustanovení na ochranu osobních údajů zákazníka. Tam by snad bylo možno uvažovat o zužujícím výkladu, který by návrhy na splnění takto definovaných povinností z působnosti žalovaného vyloučil. Každopádně jde o zcela jinou situaci, než jaká nastala v nynějším případě. Nyní jde totiž o uložení povinnosti vyúčtovat dodaný plyn, jež s povinnostmi tvořícími definiční znaky smlouvy o dodávce či distribuci plynu bezprostředně souvisí a pod odbornost žalovaného zcela jistě spadá. Jedná se o povinnost velmi významnou. Teprve na základě provedeného vyúčtování se zákazník dozvídá, jaké množství smluvené komodity podle údajů svého smluvního partnera od něj odebral a za jakou cenu, a teprve na základě řádného vyúčtování, včetně zohlednění uhrazených záloh, mu může vzniknout povinnost požadovanou částku (nedoplatek) zaplatit, respektive právo na výplatu přeplatku. Hypotetická situace vytvořená žalobkyní má naprosto odlišnou povahu a nedokládá tudíž, že výklad zastávaný žalovaným plodí absurdní důsledky. A není tak třeba – jen z obavy, že by návrh na uložení zcela jiné smluvní povinnosti mohl někdo podat – vykládat celé výše citované kompetenční ustanovení tak restriktivně, jak požaduje žalobkyně. [30] Krajský soud uzavírá, že v případě, kdy by držitel licence neprovedl vyúčtování vůbec, mohl by mu žalovaný nepochybně takovou povinnost uložit. Nyní je ale situace složitější v tom, že žalobkyně, jako držitel licence, svému zákazníkovi dodávku plynu fakticky již vyúčtovala. Předmětem sporu mezi žalobkyní jako dodavatelem a osobou zúčastněnou na řízení jako jejím zákazníkem je tak ve skutečnosti otázka, zda tak žalobkyně učinila v souladu se smlouvou, tj. za sjednanou cenu. [31] Žalobkyně tvrdí, že osoba zúčastněná na řízení, jako zákazník, se měla v této situaci správně domáhat bezdůvodného obohacení – vrácení té části zaplacené ceny plynu, která podle ní překračovala to, co byla žalobkyně oprávněn jí účtovat. Žalobkyně má jistě pravdu v tom, že celá věc by se tím značně zjednodušila. Takový návrh by totiž šel přímo k jádru věci a rozhodnutí o něm by vyřešilo spor mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení jednou provždy. Otázka, zda by měl žalovaný pravomoc rozhodnout také ve sporu o vydání bezdůvodného obohacení, už je složitější. Pro posouzení nynější věci není úplně nezbytné na ni odpovědět. Nicméně pro zvýšení jasnosti a přesvědčivosti svých závěrů krajský soud uvádí, že – na rozdíl od žalobkyně – má za to, že působnost žalovaného pokrývá i spory o vrácení „přeplatku“. Krajský soud při tom vychází z teze, že „neexistuje […] principiální rozdíl mezi situací, kdy jedna ze smluvních stran odmítne poskytnout plnění a situací, kdy sice plnění poskytne, ale žádá je zpět; v obou případech je východiskem jakýchkoli úvah posouzení zda (i) mezi stranami existuje smluvní vztah (platná smlouva) a zda (ii) bylo v souladu s touto smlouvou plněno“ (analogicky, ovšem k jiné právní úpravě, srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 45/2017-14, č. 3859/2019 Sb. NSS). Nicméně je třeba mít na paměti, že zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů tuto otázku dosud neposuzoval, takže zůstává otevřená (srov. naposledy usnesení zvláštního senátu ze dne 20. 12. 2023, čj. Konf 4/2023-16). [32] Žalovaný každopádně musel respektovat, že podaný návrh v nynější věci zněl jinak, a to na uložení povinnosti vyúčtovat dodávku plynu za určitou cenu. Jednalo se tedy o jakousi kombinaci obou výše zmíněných návrhů (na uložení povinnosti provést vyúčtování a na vydání bezdůvodného obohacení). A ve vztahu k takto podanému návrhu musel žalovaný posuzovat svou působnost. Dospěl k názoru, že rozhodnutí takového sporu do jeho působnosti spadá. A krajský soud s tím souhlasí – byť uznává, že tato otázka může být předmětem diskuze a že žalobní argumentace nepostrádá určité racionální jádro. [33] Žalovaný svůj postoj vysvětlil jak v prvostupňovém rozhodnutí, tak i v napadeném rozhodnutí. Vyšel z výše citovaného kompetenčního ustanovení a věc posoudil jako spor o splnění povinnosti ze smlouvy o dodávce plynu. Pro založení své kompetence pokládal žalovaný za dostačující, že navrhovatel formuloval návrh tak, že směřuje ke splnění určité smluvní povinnosti, aniž by musel tuto povinnost ve smlouvě jednoznačně označit. Zda lze tvrzenou povinnost ve smlouvě nalézt nebo ji z ní dovodit, to už je podle žalovaného předmětem meritorního posouzení návrhu. [34] V tomto konkrétním případě má navíc podle žalovaného požadavek osoby zúčastněné na řízení jako zákazníka, aby jí držitel licence vystavil vyúčtování za dodávku plynu za cenu sjednanou ve smlouvě, jasnou oporu jak v zákoně [§ 11 odst. 1 písm. f) energetického zákona], tak i v obchodních podmínkách, které jsou součástí smlouvy o dodávkách plynu. Z nich vyplývá pro žalobkyni povinnost pravidelně vyhodnocovat dodávky plynu a vyúčtovat je po uplynutí fakturačního období. Žalovaný se neztotožnil s názorem žalobkyně, že návrh se může týkat jen splnění povinnosti hlavní (dodávka plynu) nebo takové povinnosti, která je nezbytnou náležitostí smlouvy o dodávkách plynu. K tomu dodal, že cena za dodávku plynu mezi nezbytné náležitosti smlouvy patří, přičemž vyúčtování a cenu nelze od sebe oddělovat jakožto dva nesouvisející závazky, jak to činí žalobkyně. [35] Povinnost vyúčtovat dodávku plynu zákazníkovi se podle žalovaného považuje za splněnou až tehdy, pokud je vyúčtováno za ceny smluvně ujednané. Tyto své úvahy žalovaný opřel o rozsudek Nejvyššího soudu čj. 26 Cdo 312/2018-223 a v něm citovanou předchozí judikaturu. Sám připustil, že se jednalo o rozhodnutí ve skutkově odlišných případech (nájmy bytů a nebytových prostor), ale měl za to, že z nich lze vyvodit obecné závěry. Z rozsudku Nejvyššího soudu citoval klíčové pasáže a dospěl k názoru, že vyúčtování přivodí splatnost nedoplatku (a lze o něm hovořit jako o vyúčtování) jen tehdy, pokud je v něm uvedena cena ve správné výši. Pokud vyúčtování není věcně správné, není splněna vyúčtovací povinnost. Ta i nadále trvá a soud může uložit pronajímateli, aby ji splnil. Podle Nejvyššího soudu tak „neobstojí úvaha, že pouze v řízení o žalobě na zaplacení (konkrétního) přeplatku na službách je relevantní námitka, že vyúčtování služeb, předložená před zahájením řízení, nejsou věcně správná (řádná)“. [36] Z toho žalovaný vyvodil, že požadavek, aby uložil držiteli licence povinnost vyúčtovat zálohy na poskytnuté služby, není nepřípustný ani nevykonatelný. Jelikož povinnost vystavit vyúčtování může být považována za splněnou pouze v případě, že bylo vyúčtování provedeno řádně, nemůže být správná představa žalobkyně, že žalovaný může zasáhnout jen tehdy, pokud dodavatel neprovede vyúčtování vůbec. [37] Jen pro úplnost krajský soud dodává, že žalovaný dal osobě zúčastněné na řízení zapravdu i věcně – jednostranné zvýšení ceny za dodávaný plyn provedla podle něj žalobkyně neplatně, neboť je pouze zveřejnila na svých webových stránkách a neinformovala o něm své zákazníky přímo. Proto žalovaný přikázal žalobkyni vyúčtovat dodávky plynu znovu, přičemž ve vztahu k lednu a únoru 2022 tak měla učinit za původní ceny. [38] Krajský soud shrnuje, že žalovaný v napadeném rozhodnutí vyšel ze správné úvahy, že určení věcné působnosti nemůže záviset až na samotném věcném posouzení návrhu – tedy na tom, jestli žalovaný shledá, že smlouva o dodávkách plynu skutečně obsahuje povinnost, která má být podle návrhu držiteli licence uložena. Pravomoc žalovaného musí být určena na základě obsahu podaného návrhu, tj. na základě návrhových tvrzení a návrhového petitu (podpůrně tu lze vyjít z usnesení zvláštního senátu ze dne 27. 3. 2013, čj. Konf 21/2012-51, č. 3026/2014 Sb. NSS). A podle Nejvyššího správního soudu není navrhovatel dokonce ani povinen uvádět, o jaké smluvní ustanovení tvrzenou povinnost dodavatele či distributora opírá (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2020, čj. 2 As 336/2018-31, bod 28). [39] Už jen tato úvaha by k vyvrácení námitky nicotnosti obou správních rozhodnutí postačovala. Žalovaný ale ještě navíc potvrdil, že povinnost, o kterou se má v řízení jednat, v nynější věci ze smlouvy skutečně vyplývá – jde o povinnost provést vyúčtování obsaženou v obchodních podmínkách. Žalovaný zároveň vysvětlil, proč tuto povinnost nepovažuje v daném případě za splněnou – nestačí vyúčtování jen provést, ale musí být provedeno řádně, tedy za skutečně sjednanou cenu. Jinak se k němu nepřihlíží a i nadále lze dodavatele plynu rozhodnutím zavázat, aby vyúčtování řádně provedl. [40] Svou poslední tezi opřel žalovaný o ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu k povinnosti pronajímatele vyúčtovat zálohy v souvislosti s nájmem. Žalobkyně tvrdí, že ji nepoužil korektně, ale krajský soud v úvahách žalovaného žádné vady neshledal. Je sice pravda, že v případech řešených Nejvyšším soudem se nejednalo o vyúčtování ceny za dodávku určité komodity smluvně sjednané mezi stranami sporu, nýbrž o vyúčtování služeb souvisejících s užíváním bytu či nebytového prostoru poskytovaných třetí stranou, ale tento rozdíl nepovažuje krajský soud za podstatný. I v případech řešených Nejvyšším soudem totiž hradili žalobci cenu za služby zálohově a nesouhlasili s vyúčtovanou celkovou částkou za ně (stojí tu za pozornost, že NS své úvahy vztáhl nejen na nájem, ale na vypořádání jakéhokoliv zálohového plnění souvisejícího s užíváním nemovité věci). Také tito žalobci se mohli rozhodnout, že si tvrzený přeplatek spočítají sami a budou požadovat jeho vrácení žalobou na vydání bezdůvodného obohacení. Ale z nejrůznějších důvodů se namísto toho rozhodli požadovat provedení nového vyúčtování od samotného pronajímatele či vlastníka věci – ať už proto, že neměli k dispozici dostatek podkladů pro takový výpočet, nebo proto, že si jednoduše nebyli jistí, zda by celkovou správnost svého výpočtu byli schopni před soudem obhájit. Nejvyšší soud primárně řešil otázku, zda vyúčtování služeb za nesprávnou cenu vyvolává právní účinky vůči nájemci, respektive uživateli nemovité věci. Ovšem závěry Nejvyššího soudu mají širší dosah, neboť ve svém výše citovaném rozsudku čj. 26 Cdo 312/2018-223 mj. konstatoval, že „nebylo-li […] vyúčtování služeb provedeno řádně, hledí se na něj (co do jeho účinků), jako by nebylo provedeno vůbec“. A v řadě případů také potvrdil postup soudů, které povinnost provést nové, řádné vyúčtování žalovanému uložily. Pro to, aby byl výrok takového rozsudku dostatečně určitý, přitom podle citovaného rozsudku Nejvyššího soudu postačovalo, že v něm soud uvede „jak služby, které mu má žalovaný vyúčtovat, tak příslušná období, na něž se má toto vyúčtování vztahovat“. [41] Závěry Nejvyššího soudu jsou tak podle krajského soudu přenositelné i do nynějšího řízení při posouzení otázky, zda žalobkyně provedením vyúčtování splnila svou smluvní povinnost. Také zde je možno na vyúčtování, v němž je uvedena cena za poskytnuté služby v nesprávné výši, hledět tak, jako by nebylo provedeno. A také zde bylo možno uložit dodavateli povinnost, aby provedl vyúčtování znovu a řádně. [42] Zbývá dodat, že žalobkyně nemá pravdu, když tvrdí, že žalovaný rozhodl deklaratorně, tedy že fakticky určil, zda určitá povinnost ze smlouvy vznikla, trvá nebo zanikla. O existenci žádné smluvní povinnosti se totiž spor před žalovaným nevedl. Osoba zúčastněná na řízení jako zákazník nezpochybnila, že ze smlouvy jí plyne povinnost uhradit cenu odebraného plynu – pouze nesouhlasila s její vyúčtovanou výší. Žalobkyně jako dodavatel zase nezpochybnila, že měla podle smlouvy povinnost provést vyúčtování dodaného plynu a zaplacených záloh – pouze tvrdila, že tuto povinnost již splnila. Spor se tedy ve skutečnosti netýkal existence, ale obsahu těchto povinností. Jeho podstata spočívala v tom, zda strany tyto své existující smluvní povinnosti splnily. Jde tedy typově přesně o ten druh sporů, na který pamatuje výše citovaný § 17 odst. 7 písm. e) bod 1 energetického zákona. [43] Proto není přiléhavé žalobkynino přirovnání k případům tzv. deaktivačního poplatku, které soudily správní soudy dříve (rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 30 A 11/2018-98 následně potvrzený rozsudkem NSS čj. 9 As 97/2019-53, a na ně navazující judikatura, např. rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 30 A 77/2019-44). Tam se totiž žalovaný skutečně pustil chybně do posouzení toho, zda vůbec existuje povinnost zákazníka takový poplatek v souvislosti s ukončením smluvního vztahu uhradit. Svým rozhodnutím žalovaný určil, že taková povinnost ze smluvního vztahu nevyplývá. Byl si při tom plně vědom toho, že rozhoduje deklaratorně; ostatně opíral se o aplikaci § 142 správního řádu. A správní soudy konstatovaly, že deklarovat je podle energetického zákona možné jen existenci samotného smluvního vztahu mezi stranami, nikoliv jednotlivých povinností z něj vyplývajících (to přísluší jen soudům). [44] V nynější věci se o žádnou deklaraci nejedná. Žalobkyně nemá pravdu, když poukazuje na to, že žalovaný údajně vytvořil neexistující smluvní povinnost „opravit vydané vyúčtování podle přání zákazníka“, a dále že „určil jednotkovou cenu dodávky plynu“. Pokud jde o údajnou povinnost „opravit vyúčtování“, o žádné takové není v rozhodnutích žalovaného řeč. Nejedná se přitom o žádný úhybný manévr. Žalovaný naopak zcela jasně a srozumitelně vysvětlil, že k vadnému vyúčtování hodlá přistupovat, jako by vůbec nebylo učiněno (a není tedy ani důvod je opravovat). Výrok napadeného rozhodnutí jasně ukládá žalobkyni splnit jedinou povinnost – vystavit vyúčtování dodaného plynu za určité období s určitou cenou. [45] Správnou výši ceny plynu a oprávněnost jejího zvýšení pak zkoumal žalovaný jen jako předběžnou otázku. Svá zjištění použil především k tomu, aby si ujasnil, zda má přihlížet k již provedenému vyúčtování. Je pravda, že vedle toho žalovaný promítl svá zjištění ohledně jednotkové ceny i do výroku svého rozhodnutí. V něm vymezil nejen období, za které žalobkyně účtovala nesprávnou cenu, ale i cenu, kterou měla správně osobě zúčastněné na řízení v tomto období účtovat. Tím nepochybně přispěl k právní jistotě účastníků řízení a jasně stanovil mantinely, v nichž se musí žalobkyně pohybovat, aby rozhodnutím uloženou povinnost splnila. Těžištěm výroku však zůstává uložení povinnosti provést (znovu a řádně) vyúčtování. Jedná se tak o zcela jinou situaci, než když žalovaný deklaroval, že držitel licence nemá právo na deaktivační poplatek. Tam se totiž o správné výši poplatku vůbec nelicitovalo. Jednalo se o striktně „binární“ rozhodování – buď existuje povinnost deaktivační poplatek uhradit v plné výši, nebo taková povinnost neexistuje vůbec. Ve druhém případě by o něm dodavatel neměl vůbec účtovat, nikoliv ho účtovat ve výši 0 Kč, jak nesprávně tvrdí žalobkyně. Žalobkyni lze snad přisvědčit v tom směru, že i v případech deaktivačního poplatku se teoreticky mohli zákazníci místo deklarace domáhat toho, aby žalovaný uložil držiteli licence povinnost provést vyúčtování s deaktivačním poplatkem v nulové výši. Soudy by se pak musely vypořádat s tím, zda se tím nějak mění deklaratorní povaha návrhu. V nynějším případě se však za formulací návrhu žádná taková snaha obejít právní úpravu podle názoru krajského soudu neskrývá. Spíše zde jde o obavu zákazníka, že by ani při znalosti správné ceny a množství dodaného plynu nedokázal svůj přeplatek správně spočítat, neboť k tomu jako spotřebitel nemá potřebné zkušenosti – na rozdíl od žalobkyně, která je v dané oblasti profesionálem. Rozhodnutím žalovaného se povinnost přepočítat vyúčtování s novou cenou přenáší na držitele licence (dodavatele) jakožto silnější stranu smluvního vztahu. Takový přístup je zcela v souladu s principy ochrany spotřebitele. [46] Přesvědčivost výkladu zastávaného žalovaným zvyšuje i to, že jde o výklad eurokonformní. Ten judikatura upřednostňuje nejen obecně, ale i přímo v oblasti kompetenčních sporů (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 14. 9. 2009, čj. Konf 38/2009-12, č. 1994/2010 Sb. NSS). Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES ve svém čl. 3 bodě 9 uložila členským státům, aby ve vztahu ke spotřebitelům zavedly nezávislé mechanismy, jako je například ombudsman pro energetiku nebo orgán sdružující spotřebitele, jež zajistí účinné projednání stížností a mimosoudní urovnání sporů. Jejím odrazem je zejména § 17 odst. 4 energetického zákona, který stanoví: Energetický regulační úřad zejména chrání oprávněné zájmy zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích. [47] Krajský soud v této souvislosti dodává, že zvažoval i praktické důsledky svého rozhodnutí. Pokud bude žalovaný rozhodovat spory o správnost vyúčtování dodávek či distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie, otevře se tím přístup k němu i těm spotřebitelům, kteří nejsou schopni z objektivních důvodů vyúčtovanou částku uhradit. Může se totiž stát, že dodavatelem požadovaná cena za dodávku plynu, elektřiny či tepla je nečekaně a mimořádně vysoká, takže přesahuje finanční možnosti sociálně slabšího zákazníka (taková situace při nedávné energetické krizi související s válkou na Ukrajině nebyla výjimkou). Kdyby nebylo možné podat k žalovanému návrh na vydání nového vyúčtování v situaci, kdy zákazník považuje vyúčtování za chybné nebo zvýšení ceny za neoprávněné, pak by spotřebitel neměl jinou možnost než vyčkávat, až jej dodavatel sám zažaluje u soudu o zaplacení dlužné částky, s rizikem, že poté ponese náklady soudního řízení. Sám spotřebitel by žádný spor u příslušného orgánu vyvolat nemohl – když by vyúčtovanou částku nezaplatil, nemohl by ani požadovat od dodavatele vydání žádného bezdůvodného obohacení. Taková situace by podle krajského soudu byla nežádoucí a nespravedlivá. Ve stejné procesní pasti by se ostatně spotřebitel nacházel i v případě, kdy by se domníval, že místo nedoplatku mu měl vzniknout na zálohách přeplatek. Ani toho by se nemohl domáhat, neboť přeplatek není splatný, dokud není řádně vyúčtován (srov. rozsudek NS čj. 26 Cdo 4404/2017-221). [48] A konečně rozhodnutí žalovaného o uložení povinnosti vydat nové vyúčtování není ani zbytečné, jak naznačuje žalobkyně. Ta tvrdí, že takové rozhodnutí neodstraňuje spor mezi stranami, neboť držitel licence může i po vydání nového vyúčtování dál zadržovat zákazníkovi dříve zaplacenou částku, pokud s rozhodnutím žalovaného nebude souhlasit. Jejího vrácení se tak bude muset zákazník stejně domáhat novým, samostatným návrhem. Je pravda, že zdejší krajský soud již v minulosti samoúčelné spory, jež mají být pouhou přípravou na spor o samu podstatu věci, vyloučil z působnosti žalovaného (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, čj. 30 A 98/2022-49, bod 25). Šlo však o jinou situaci. Krajský soud je přesvědčen, že i pouhým uložením povinnosti vydat nové vyúčtování se spor o cenu služeb mezi držitelem licence a zákazníkem ve většině případů definitivně vyřeší. Pokud totiž dodavatel neuspěje se svými argumenty ani v soudním sporu o přezkoumání rozhodnutí žalovaného podle části páté občanského soudního řádu, pak s velkou pravděpodobností ustoupí. To znamená, že rozdíl mezi původním a novým vyúčtováním zákazníkovi dobrovolně vrátí, případně nebude trvat na jeho uhrazení. V následném sporu by totiž logicky nemohl být úspěšný – jednak vyúčtování na nižší částku vydal on sám (byť tak učinil pod tlakem pravomocného rozhodnutí žalovaného, resp. soudu) a jednak se dá očekávat, že otázku správné výše ceny za poskytnuté služby bude brát jakýkoliv rozhodující orgán (ať již žalovaný, nebo soud) jako rozhodnutou, prejudikovanou. Bude tedy z již provedeného posouzení vycházet. Vzpurná snaha si zaplacenou částku ponechat by tak představovala čiré „donkichotství“ odsouzené k nezdaru. [49] Stručně se dá postoj krajského soudu k této otázce shrnout tak, že k založení věcné působnosti žalovaného [§ 17 odst. 7 písm. e) bod 1 energetického zákona] postačuje, když zákazník, který je v postavení spotřebitele nebo je fyzickou osobou podnikající, ve svém návrhu žádá, aby žalovaný uložil držiteli licence povinnost, která je podle návrhového tvrzení obsažena ve smlouvě o dodávce nebo distribuci plynu, elektřiny nebo tepelné energie. Otázka, zda taková povinnost ze smlouvy skutečně vyplývá, je až předmětem samotného věcného posouzení návrhu. Žalovaný pak může ve svém rozhodnutí uložit držiteli licence povinnost provést vyúčtování dodávky či distribuce plynu, elektřiny nebo tepelné energie i tehdy, když držitel licence tyto služby zákazníkovi již vyúčtoval, ale za nesprávnou cenu. (…)

decision_99.txt

k § 89 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Bezprostřední zahájení daňové kontroly po ukončení postupu k odstranění pochybností ve smyslu § 89 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nepředstavuje nezákonný zásah správce daně v situaci, v níž správce daně shledá nutnost pokračovat v dokazování v rámci daňové kontroly, a nikoliv již v rámci postupu k odstranění pochybností, z důvodu přetrvávajících pochybností o správnosti daňové povinnosti daňového subjektu a předpokládaného časově náročnějšího dokazování. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 6. 2018, čj. 15 A 128/2015-31)*) Prejudikatura: č. 1983/2010 Sb. NSS; stanovisko Ústavního soudu č. 368/2011 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným Péče v Německu proti Finančnímu úřadu pro Ústecký kraj o ochranu před nezákonným zásahem. Žalobkyně se žalobou domáhala, aby soud určil, že daňová kontrola daně z přidané hodnoty za zdaňovací období srpen, září, říjen 2014 dne 17. 3. 2015 zahájená žalovaným Finančním úřadem pro Ústecký kraj, územním pracoviště v Lounech, byla vůči žalobkyni nezákonným zásahem. Žalobkyně nesouhlasila s dílčími závěry správce daně, že nedokázala odstranit jeho pochybnosti ohledně správnosti, pravdivosti, průkaznosti a úplnosti údajů v daňových tvrzeních ve vztahu k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období srpen, září, říjen 2014, kdy žalobkyně vykázala nadměrný odpočet. Ve vztahu ke zdaňovacímu období září a říjen 2014 dokonce správce daně nevyjevil žádné relevantní pochybnosti ohledně daňových tvrzení žalobkyně ve výzvách ze dne 10. 11. 2014 a ze dne 5. 1. 2015, a proto nebylo možné zahájit daňovou kontrolu na základě § 90 odst. 3 daňového řádu. Okolnost, že v daňových tvrzeních k období září a říjen 2014 nebyla uvedena ekonomická činnost žalobkyně, nebyla vyjádřením relevantních pochybností žalovaného, neboť žalovaný byl s časovým předstihem před vydáním předmětných výzev o povaze ekonomické činnosti informován žalobkyní při jednání dne 17. 10. 2014. Rovněž okolnost, že přijatá plnění převyšují plnění uskutečněná v obdobích září a říjen 2014 nebyla dle žalobkyně způsobilá založit relevantní pochybnost ohledně údajů uvedených v daňových tvrzeních. Vedle toho měla žalobkyně za to, že správce daně posléze dne 15. 4. 2015 svévolně přikročil ještě k rozšíření rozsahu daňové kontroly, aniž by k tomuto kroku byl dán racionální důvod a aniž by byly dány najevo další pochybnosti ohledně dokladů a záznamů za kontrolovaná zdaňovací období, které vyšly najevo v dosavadním průběhu daňové kontroly. Tento postup byl v rozporu se zásadami proporcionality a předvídatelnosti výkonu veřejné moci, a v této souvislosti žalobkyně odkázala na stanovisko Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, zn. Pl. ÚS – st. 33/11, č. 368/2011 Sb. V návaznosti na to žalobkyně uvedla, že postup k odstranění pochybností ve smyslu § 89 odst. 1 daňového řádu a daňová kontrola ve smyslu § 85 daňového řádu se od sebe odlišují, neboť pro užití postupu k odstranění pochybností je třeba relevantních pochybností správce daně ohledně správnosti, průkaznosti či úplnosti daňového tvrzení, navíc z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2012, čj. 1 Ans 10/2012-52, č. 2729/2013 Sb. NSS a ze dne 25. 6. 2014, čj. 1 Aps 20/2013-61, vyplývá, že postup k odstranění pochybností je možno užít jen tehdy, pokud nejsou dány předpoklady pro obsáhlé a časově náročné dokazování, přičemž tento postup nelze libovolně zaměňovat s daňovou kontrolou. Dále žalobkyně podotkla, že dle § 90 odst. 3 daňového řádu postup k odstranění pochybností může vyústit toliko ve vydání platebního výměru, či v přechod do daňové kontroly, a to v rozsahu důvodů pro pokračování dokazování čili v rozsahu důvodů pramenících z neodstraněných pochybností správce daně. Dle žalobkyně užití postupu k odstranění pochybností, či zahájení daňové kontroly bez existence relevantních pochybností, kdy je sledován cíl pouze zamezit vrácení nadměrného odpočtu, představuje zneužití veřejného práva, totéž představuje i bezdůvodné rozšíření rozsahu daňové kontroly. Pozdržet vrácení nadměrného odpočtu nárokovaného v daňovém tvrzení daňovým subjektem je správce daně oprávněn totiž pouze tehdy, pokud objektivně existují relevantní pochybnosti ohledně údajů uvedených v daňovém tvrzení. Tehdy je správce daně oprávněn, resp. povinen nepřistoupit k vyměření nadměrného odpočtu a zahájit postup k odstranění pochybností, či zahájit daňovou kontrolu. Pokud žádné relevantní pochybnosti neexistují, je správce daně povinen nadměrný odpočet vrátit daňovému subjektu do 30 dnů od jeho vyměření. Při jednání soudu konaném dne 27. 6. 2018 zástupce žalobkyně setrval na tom, že ve vztahu k žalobkyni byla uskutečněna nezákonná daňová kontrola, jelikož vycházela z nezákonných výzev k odstranění pochybností správce daně. V daném případě byly všechny tři výzvy k předmětným zdaňovacím obdobím srpen, září, říjen 2014 nezákonné z toho důvodu, že neobsahovaly relevantní pochybnosti. K výzvě vztahující se k srpnu 2014 uvedl, že byla nesplnitelná, neboť toliko obsahovala sdělení správce daně o nekontaktnosti odběratele žalobkyně, což navíc nepředstavovalo relevantní pochybnost. K výzvě vztahující se k září 2014 uvedl, že v ní správce daně nepochopitelně požadoval po žalobkyni uvést předmět ekonomické činnosti, ačkoliv informace v tomto směru mu byla poskytnuta v rámci ústního jednání, které se uskutečnilo dne 17. 10. 2014. K výzvě vztahující se k říjnu 2014 uvedl, že v ní správce daně nepochopitelně požadoval vysvětlení, proč příjmy žalobkyně převyšují její výdaje, třebaže tato skutečnost z daňového hlediska představuje vznik tzv. nadměrného odpočtu, který je veřejnoprávní pohledávkou, na kterou má žalobkyně bez dalšího ze zákona nárok. Na podporu svých názorů pak zástupce žalobkyně poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 Afs 105/2012-37, a ve vztahu k otázce včasnosti předmětné žaloby pak na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, čj. 10 As 24/2015-71, č. 3577/2017 Sb. NSS. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Posouzení věci soudem [11] V rámci meritorního posouzení žaloby se soud neztotožnil s názory žalobkyně o tom, že jí žalovaný nesdělil relevantní pochybnosti ohledně daňových tvrzení ke zdaňovacím obdobím září a říjen 2014. Z výzvy ze dne 18. 11. 2014, která se vztahovala ke zdaňovacímu období září 2014, a z výzvy ze dne 5. 1. 2015, která se vztahovala ke zdaňovacímu období říjen 2014, jež byly učiněny v rámci postupu k odstranění pochybností ve smyslu § 89 odst. 1 daňového řádu, prokazatelně vyplývá, že obě výzvy obsahovaly relevantní pochybnosti správce daně o tvrzeních žalobkyně v jejích daňových tvrzeních. Za tyto relevantní pochybnosti soud ve shodě se žalovaným považuje ohledně zdaňovacího období září 2014 okolnost, že přijatá zdanitelná plnění, ze kterých žalobkyně uplatňovala nárok na odpočet daně, byla poskytována společností Tintarella, a. s., která je nekontaktní a nepodává daňová přiznání; dále že žalobkyně za toto zdaňovací období nepřiznává žádná uskutečněná zdanitelná plnění s nárokem na odpočet daně, přičemž žalobkyně dosud neprokázala, jak jí přijatá zdanitelná plnění od společnosti Tintarella souvisí s její ekonomickou činností; a dále že žalobkyně v daňovém přiznání neuvádí svoji ekonomickou činnost a zároveň uplatňuje plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně. Ohledně zdaňovacího období říjen 2014 za dané relevantní pochybnosti soud ve shodě se žalovaným považuje jednak okolnost, že hodnota přijatých zdanitelných plnění převyšuje výši uskutečněných plnění a jednak okolnost, že žalobkyně v daňovém přiznání neuváděla svoji hlavní ekonomickou činnost, v důsledku čehož není zřejmé, zda plnění na vstupu byla skutečně přijata a použita pro její ekonomickou činnost. Obě výzvy (rovněž jako výzva vztahující se ke zdaňovacímu období srpen 2014, jak soud rozvede níže) tak obsahovaly konkrétní pochybnosti správce daně o správnosti daňových přiznání žalobkyně tak, jak předpokládá § 89 odst. 1 daňového řádu. Tomu pak odpovídal i následný postup správce daně, který byl souladný i s judikaturou správních soudů (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2017, čj. 4 Afs 182/2016-18: Pochybností ve smyslu § 89 odst. 1 daňového řádu, se rozumí i „případy, kdy správce daně má v rukou silné důkazy, na základě nichž lze s vysokou pravděpodobností, ne-li dokonce s praktickou jistotou, očekávat závěr o nesprávnosti tvrzení daňového subjektu. I pro takovou situaci poskytuje postup k odstranění pochybností procesní rámec, v němž může daňový subjekt na takové podklady reagovat a buď uznat své pochybení, nebo naopak poskytnout informace a důkazy, které mohou na případ vrhnout jiné světlo, eventuálně i vyvrátit do té chvíle zdánlivě přesvědčivá zjištění správce daně.“) (…) [13] V daném případě z obsahu předloženého správního spisu přitom nevyplývá, že by žalobkyně odstranila výše popsané pochybnosti správce daně, které se vztahovaly ke zdaňovacím obdobím září a říjen 2014. Ve vztahu ke zdaňovacímu období srpen 2014 je třeba podotknout, že žalobkyně v žalobě v tomto směru nijak nerozporovala, že by žalovanému neměly vzniknout relevantní pochybnosti tak, jak je uvedl ve své výzvě k odstranění pochybností ze dne 17. 10. 2014, tj. okolnost, že přijatá zdanitelná plnění, ze kterých žalobkyně uplatňovala nárok na odpočet daně, byla poskytována společností Tintarella, která je nekontaktní a nepodává daňová přiznání; a okolnost, že ohledně zdanitelných plnění deklarovaných žalobkyní jako dodání do jiného členského státu, a to plátci Piotr N., bylo zjištěno, že tento plátce neplní své daňové povinnosti. [14] Za tohoto skutkového stavu žalovaný legitimně u žalobkyně následně v rámci ústního jednání, které se uskutečnilo dne 17. 3. 2015, ukončil postup k odstranění pochybností týkajících se daně z přidané hodnoty za zdaňovací období srpen, září a říjen 2014 a namísto toho přikročil k bezprostřednímu zahájení daňové kontroly za identická zdaňovací období, a to v rozsahu přetrvávajících pochybností. Postup žalovaného v tomto směru nepředstavoval žádný nezákonný zásah, jak dovozovala žalobkyně. [15] Bezprostředním zahájením daňové kontroly po ukončení postupu k odstranění pochybností v situaci, v níž správce daně shledá nutnost pokračovat v dokazování v rámci daňové kontroly, a nikoliv již v rámci postupu k odstranění pochybností z důvodu přetrvávajících pochybností o správnosti daňové povinnosti daňového subjektu s předpokladem časově náročnějšího dokazování, se přitom opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 22. 12. 2015, čj. 4 Afs 238/2015-29, Nejvyšší správní soud výslovně dovodil, že správce daně není případným návrhem daňového subjektu na pokračování dokazování ve smyslu § 90 odst. 2 daňového řádu věty druhé vázán, když daňovou kontrolu může správce daně zahájit na základě vlastního uvážení s tím, že není nutno vždy poskytovat 15denní lhůtu pro podání případného návrhu daňového subjektu na pokračování dokazování ve smyslu § 90 odst. 2 daňového řádu věty druhé. [16] Pokud posléze žalovaný dne 15. 4. 2015 přikročil k rozšíření rozsahu předmětné daňové kontroly daně z přidané hodnoty za zdaňovací období srpen, září a říjen 2014, a to v plném rozsahu předmětu kontroly, neshledal soud ani v tomto postupu žalovaného nezákonný zásah, jak dovozovala žalobkyně. [17] Žalobkyně by měla brát v potaz skutečnost, že správce daně může v intencích § 85 odst. 3 daňového řádu rozšířit rozsah daňové kontroly i na ověřování skutečností dosud neověřovaných. Povinností správce daně je pak v těchto případech ve smyslu § 87 odst. 1 daňového řádu, dříve než začne provádět daňovou kontrolu s rozšířenějším rozsahem, náležitě vymezit rozšiřovaný rozsah daňové kontroly a o této skutečnosti vyrozumět kontrolovaný subjekt. Této povinnosti žalovaný zjevně dostál, když o svém záměru provádět daňovou kontrolu s rozšířenějším rozsahem včetně jakého rozsahu – v daném případě v plném rozsahu předmětu kontroly – náležitě vyrozuměl zástupce žalobkyně při ústním jednání, které se uskutečnilo dne 15. 4. 2018. Svůj postup žalovaný přitom dle názoru soudu racionálně zdůvodnil svými pochybnostmi o stanovení daně jako celku ve správné výši s ohledem na dosavadní průběh daňového řízení a dosavadní učiněné poznatky. Žalobkyně se mýlí, pokud dovozuje, že žalovaný, aby legitimně mohl přikročit k rozšíření rozsahu daňové kontroly, byl povinen jí sdělit zcela nové pochybnosti o správnosti jejích daňových tvrzení. Žádnou takovouto „novou povinnost tvrzení“ zákonodárce nekoncipoval, a proto soud námitky žalobkyně v tomto směru vyhodnotil jako nedůvodné. [18] V daném případě nesporně předmětná daňová kontrola byla pro žalobkyni zásahem do jejích veřejných subjektivních práv, ovšem šlo o zásah zákonný. Soud neshledal, že by žalovaný vůči žalobkyni postupoval svévolně a v rozporu se zásadami proporcionality a předvídatelnosti výkonu veřejné moci a že by nepřípustně svými úkony v daňovém řízení sledoval toliko cíl zamezit vrácení nadměrného odpočtu žalobkyni. Správce daně byl oprávněn pozdržet vrácení nadměrného odpočtu, který nárokovala žalobkyně, jelikož prokázal existenci relevantních pochybností ohledně údajů uvedených žalobkyní v jejích daňových přiznáních k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období srpen, září a říjen 2014. S ohledem na uplatněné žalobní námitky, které převážně spočívaly v polemice žalobkyně o tom, že správce daně nedisponoval relevantními pochybnostmi, soud považuje za vhodné směrem k žalobkyni ještě připomenout, že z aktuální a konstantní jednotné judikatury správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správce daně nemusí při zahájení daňové kontroly u právnické osoby disponovat konkrétním podezřením či pochybnostmi o řádném plnění kontrolované daňové povinnosti – viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2009, čj. 8 Afs 46/2009-46, č. 1983/2010 Sb. NSS. Postup správce daně vůči žalobkyni nebyl v rozporu se závěry obsaženými ve stanovisku Ústavního soudu zn. Pl. ÚS-st. 33/11 a rovněž ani s rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, jichž se nepříhodně dovolávala žalobkyně. *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalobkyně usnesením ze dne 25. 9. 2018, čj. 2 Afs 278/2018-20.

decision_990.txt

k § 28 zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů a o změně některých zákonů (v textu jen „ZOTČ“) Smyslem a účelem zákona č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů, není nahradit veškeré škody způsobené oběti trestného činu. Ministerstvo spravedlnosti je při poskytování peněžité pomoci vázáno horní hranicí uvedenou v jednotlivých písmenech § 28 odst. 1 tohoto zákona bez ohledu na to, že pravomocným rozsudkem (§ 28 odst. 2 téhož zákona) byla zjištěna vyšší škoda či nemajetková újma. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 As 120/2018-31) Věc: Anna K. proti Ministerstvu spravedlnosti o peněžitou pomoc, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 14. 8. 2011 se žalobkyně stala obětí zvlášť závažného zločinu. Pachatelé byli pravomocně odsouzeni a žalobkyni byla rozhodnutími trestních soudů přiznána náhrada majetkové škody ve výši 612 552 Kč, nákladů řízení vzniklých v souvislosti s uplatňováním nároků na náhradu škody ve výši 192 468 Kč a nemajetkové újmy ve výši 500 000 Kč. Soudní exekutor sdělil, že v rámci exekuce není v dohledné době možné očekávat uspokojení takto způsobené škody. Žalobkyně požádala dne 8. 8. 2013 žalovaného o peněžitou pomoc podle § 23 a násl. ZOTČ ve výši 1 305 020 Kč. Žalovaný poskytl žalobkyni peněžitou pomoc ve výši 200 000 Kč podle § 28 odst. 1 písm. b) ZOTČ a rozhodnutím ze dne 17. 10. 2014 žádost žalobkyně ve zbytku zamítl. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze. Peněžitá pomoc, která žalobkyni náležela, nebyla podle ní omezena limitem uvedeným v § 28 odst. 1 písm. b) ZOTČ, neboť soudy pravomocně rozhodly o celkové jí způsobené škodě ve výši 1 305 020 Kč a žalovaný měl rozhodnout v souladu s těmito rozhodnutími. Poukázala přitom na § 25 odst. 2 a § 28 odst. 2 ZOTČ s tím, že žalovaný postupoval v rozporu se zákonem, pokud její žádost o peněžitou pomoc ve zbývající výši 1 105 020 Kč zamítl. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 3. 2018, čj. 5 A 197/2014-46. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka byla přesvědčena, že výše náhrady škody stanovená pravomocným rozsudkem trestních soudů je pro žalovaného závazná i při určení výše peněžité pomoci ve smyslu § 28 odst. 2 ZOTČ. Namítala, že citované ustanovení neobsahuje horní hranici, nad kterou již nelze peněžitou pomoc poskytnout, ani odkaz na § 28 odst. 1 ZOTČ. Peněžitá pomoc jí poskytnutá žalovaným tudíž neměla být limitována částkou 200 000 Kč. Městský soud nesprávně vyložil § 28 odst. 2 ZOTČ, což vedlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatelka dále zdůraznila, že učinila maximum pro získání náhrady škody na odsouzených a že žalovaný jí měl poskytnout peněžitou pomoc nejméně ve výši 1 105 020 Kč. V této souvislosti odkázala na povinnosti státu vyplývající ze směrnice Rady 2004/80/ES ze dne 29. dubna 2004 o odškodnění obětí trestných činů a ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [11] Předmětem sporu je právní otázka týkající se výkladu § 28 odst. 2 ZOTČ a vztahu tohoto ustanovení k § 28 odst. 1 písm. b) ZOTČ. Stěžovatelka je přesvědčena, že žalovaný je při stanovení výše peněžité pomoci vázán pravomocnými rozsudky soudu a že na takto stanovenou výši škody se nevztahují limity uvedené v § 28 odst. 1 ZOTČ. [12] Peněžitá pomoc se poskytne na základě některého z taxativně vymezených případů uvedených v § 28 odst. 1 písm. a) až d), a to osobám ve smyslu § 24 odst. 1 písm. a) až d). Podle § 28 odst. 1 písm. b) ZOTČ se peněžitá pomoc poskytne na žádost oběti, které byla v důsledku trestného činu způsobena těžká újma na zdraví [viz § 24 odst. 1 písm. b) ZOTČ], a to v paušální částce 50 000 Kč nebo ve výši, která představuje obětí prokázanou ztrátu na výdělku a prokázané náklady spojené s léčením, snížené o součet všech částek, které oběť z titulu náhrady škody již obdržela; peněžitá pomoc nesmí přesáhnout ve svém součtu částku 200 000 Kč. [13] Podle § 28 odst. 2 ZOTČ platí, že „[j]estliže o náhradě škody nebo nemajetkové újmy bylo již rozhodnuto pravomocným rozsudkem, je výše způsobené škody nebo nemajetkové újmy zjištěná v rozsudku závazná pro stanovení peněžité pomoci v rozsahu, v jakém již bylo o náhradě škody nebo nemajetkové újmy rozhodnuto“. Výše způsobené škody nebo nemajetkové újmy zjištěná v rozhodnutí soudu je tedy pro Ministerstvo spravedlnosti závazná v rozsahu, v jakém o ní bylo rozhodnuto. Ustanovení § 28 odst. 2 však není samo o sobě právním základem pro poskytnutí peněžité pomoci, nýbrž pouze usnadňuje pozici oběti trestného činu v řízení o žádosti o peněžitou pomoc při vyčíslení škody či nemajetkové újmy. Pokud je škoda či nemajetková újma určena pravomocným rozhodnutím soudu, poškozený ji nemusí dále dokazovat – § 28 odst. 1 písm. a) ZOTČ totiž hovoří o poskytnutí paušální částky 50 000 Kč a současně připouští i poskytnutí částky vyšší, a to ve výši, která představuje obětí prokázanou ztrátu na výdělku a prokázané náklady spojené s léčením. [14] Smyslem a účelem ZOTČ není nahrazení veškerých škod způsobených oběti trestného činu; ty mohou dosahovat řádově i několika miliónů Kč. Primárním účelem ZOTČ je překlenutí tíživé sociální situace oběti trestné činnosti (§ 25 odst. 1 ZOTČ). Zákonodárce stanovil horní limity peněžité pomoci (viz § 28 odst. 1 ZOTČ), které nasvědčují tomu, že nahrazena nemá být veškerá způsobená škoda (či újma), ale pouze škoda ve výši, která napomáhá oběti překlenout její tíživou sociální situaci. Na uvedeném nic nemění ani to, že peněžitá pomoc ze strany státu plní (částečně) i funkci reparační, a to zejména s ohledem na § 25 odst. 2 ve spojení § 33 ZOTČ (k tomu srov. Jelínek, J. a kol. Zákon o obětech trestných činů: komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2014, s. 19, 142). [15] Naplnění hlavního účelu peněžité pomoci spočívajícího v překlenutí tíživé sociální situace oběti zajišťují primárně limity peněžité pomoci stanovené zákonodárcem. Významné omezení výše peněžité pomoci lze spatřovat v zákonném určení výše paušálních částek či maximální výše peněžité pomoci [viz § 28 odst. 1 písm. a) – d) ZOTČ], tj. např. ve výši 10 000 Kč, 50 000 Kč, 175 000 Kč, 200 000 Kč, anebo 600 000 Kč. Při vyplacení peněžité pomoci tak nedojde k nahrazení části škody, která převyšuje limity obsažené v § 28 odst. 1 ZOTČ. [16] Ze shora citovaných ustanovení je zřejmé, že není podstatné, zda oběť trestného činu prokáže (na základě předložených důkazů), že jí způsobená škoda byla vyšší než uvedené limity, Ministerstvo spravedlnosti je vázáno horní hranicí peněžité pomoci. V tomto kontextu pak není relevantní ani skutečnost, že oběť trestného činu prokáže výši způsobené škody (přesahující limity uvedené v § 28 odst. 1 ZOTČ) na základě pravomocného rozhodnutí soudu. Jak bylo již výše uvedeno, § 28 odst. 2 ZOTČ slouží zejména k usnadnění důkazní pozice oběti trestného činu při prokazování výše škody. Toto ustanovení lze přitom vnímat také jako určitý korektiv (resp. limitaci) výše peněžité pomoci, neboť ministerstvo spravedlnosti je při jejím stanovení vázáno výší škody (újmy) uvedenou v pravomocném rozhodnutí soudu. [17] Limitaci poskytnuté peněžité pomoci lze také nalézt např. v § 25 odst. 2 ZOTČ. Pokud byla škoda či újma oběti nahrazena pouze částečně, pak se peněžitá pomoc ze strany státu poskytne maximálně do výše neuhrazené části. [18] V dané věci žalovaný poskytl oběti trestné činnosti peněžitou pomoc ve výši 200 000 Kč a ve zbytku její žádost zamítl. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci se způsob limitace výše peněžité pomoci uplatnil v souladu s platným zněním ZOTČ (viz § 25, § 28 a § 29 ZOTČ); hlavní účel institutu peněžité pomoci spočívající v pomoci oběti překonat její tíživou sociální situaci, případně i zásada (částečné) reparace újmy, byl naplněn (viz zejména § 25 odst. 2 ve spojení s § 33 ZOTČ). [19] Výklad přijatý městským soudem ohledně vztahu § 28 odst. 2 a § 28 odst. 1 písm. b) ZOTČ byl tudíž správný a argumenty stěžovatelky uvedené v kasační stížnosti ho nevyvrátily.

decision_991.txt

k § 31 odst. 1 zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb k § 39 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Rozhodnutí, kterým správní orgán nařídil uzavřít provozovnu dle § 31 odst. 1 zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, je účinné a vykonatelné, jakmile bylo doručeno adresátovi. Nepodaří-li se rozhodnutí doručit již při místním šetření v provozovně, musí správce daně rozhodnutí doručit elektronicky, nebo prostřednictvím zásilky doručované provozovatelem poštovních služeb, úřední osobou pověřenou doručováním, nebo jiným orgánem, o němž to stanoví zákon (§ 39 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2018, čj. 8 Afs 25/2018-32) Prejudikatura: č. 746/2006 Sb. NSS a č. 1109/2007 Sb. NSS. Věc: Helena H. proti Finančnímu úřadu pro Jihomoravský kraj o uzavření provozovny, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný provedl dne 29. 8. 2017 místní šetření v provozovně žalobkyně. Zjistil, že žalobkyně nedisponovala pokladním zařízením umožňujícím evidování tržeb, a tím zvlášť závažně porušovala povinnosti zasílat údaje o evidované tržbě, vydávat účtenky dle § 18 odst. 1 písm. a) a b) zákona o evidenci tržeb, a neumístila v provozovně informační oznámení dle § 25 téhož zákona. Provozovnu žalobkyně proto okamžitě uzavřel rozhodnutím dle § 31 odst. 1 písm. a) zákona o evidenci tržeb, které téhož dne vyvěsil na dveřích provozovny, a protože žalobkyně nebyla přítomna místnímu šetření, předal jej následujícího dne (30. 8. 2017) provozovateli poštovních služeb k doručení žalobkyni (doručeno jí bylo 11. 9. 2017). Žalobkyně spatřovala nezákonný zásah v tom, že žalovaný uzavřel provozovnu již dne 29. 8. 2017, přestože rozhodnutí o jejím uzavření bylo žalobkyni doručeno až dne 11. 9. 2017. Žalobkyně podala zásahovou žalobou u Krajského soudu v Brně a domáhala se, aby soud vyslovil nezákonnost postupu žalovaného spočívajícího v uzavření provozovny dne 29. 8. 2017 před doručením rozhodnutí o uzavření provozovny podle § 31 odst. 1 zákona o evidenci tržeb žalobkyni. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 25. 1. 2018, čj. 62 A 271/2017-41. Dospěl k závěru, že z § 31 odst. 1 písm. a) a odst. 3 zákona o evidenci tržeb plyne, že okamžité uzavření provozovny je spojeno s okamžitou vykonatelností rozhodnutí na místě bez ohledu na řádné doručení rozhodnutí jeho adresátovi, který se na místě (v provozovně) vůbec nemusí nacházet. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítla, že žalovaný vykonal rozhodnutí o uzavření provozovny předtím, než bylo toto rozhodnutí stěžovatelce doručeno a bylo vůči ní účinné v souladu s § 101 odst. 5 daňového řádu. Ustanovení § 31 odst. 3 zákona o evidenci tržeb upravuje pouze způsob výkonu rozhodnutí, nikoli okamžik, kdy nastávají jeho právní účinky. S ohledem na § 101 odst. 2 daňového řádu je za úkon směřující k doručení rozhodnutí nutno považovat až předání rozhodnutí k poštovní přepravě. Předmětné rozhodnutí bylo vydáno právě až okamžikem předání k přepravě; žalovaná tedy vykonala rozhodnutí, které ještě ani nebylo vydáno. Stěžovatelka zdůraznila, že žalovaná musí v každém případě rozhodnutí o uzavření provozovny odeslat ještě předtím, než jej vykoná. V takovém případě tedy stejně nemůže provozovnu uzavřít „na místě“ a současná právní úprava ani neumožňuje zcela „okamžité“ uzavření provozovny, tedy že by výkon rozhodnutí následoval ihned po jeho vyhotovení a podpisu. Má-li být prolomeno pravidlo, že rozhodnutí je účinné až po jeho oznámení adresátovi, je to vždy výslovně uvedeno v zákoně. Pokud tedy chtěl zákonodárce zmíněné základní pravidlo derogovat ustanovením speciálním, výslovně by tak v zákoně stanovil. Stěžovatelka dále nesouhlasila s názorem soudu, že by byl pozdější výkon rozhodnutí neefektivní, pokud by rozhodnutí muselo být nejdříve doručeno adresátovi. Výkon rozhodnutí by proběhl zcela totožně, maximálně o dva až tři týdny později; stěžovatelka nemůže výkon rozhodnutí nijak ohrozit. Nesprávný je i závěr soudu, že je výlučně na zákonodárci, aby priority co do potřeby obdobných okamžitých zásahů vtělil do jednotlivých oblastí právní úpravy. Naopak se dle stěžovatelky jedná o nepřípustný zásah do práva na podnikání a práva na spravedlivý proces. Takový zásah je přípustný pouze ve vzácných a důvodných případech, jestliže státem chráněný zájem převáží nad ochranou práva na spravedlivý proces. Zájem státu na evidenci tržeb podnikatele však takový legitimní důvod nepředstavuje. Dle stěžovatelky jsou pak její právo na spravedlivý proces a právo na podnikání hodnotnější než zájem státu na řádné správě daní. Výklad § 31 odst. 1 a odst. 3 zákona o evidenci tržeb učiněný krajským soudem je proto nesprávný a ústavně nekonformní. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že § 31 odst. 1 zákona o evidenci tržeb upravuje opatření k vynucení nápravy; stanovuje totiž, že pokud orgán příslušný k prověřování plnění povinností při evidenci tržeb zjistí zvlášť závažné porušení povinnosti zasílat údaje o evidované tržbě nebo vydávat účtenky, nařídí okamžité uzavření provozovny, nebo pozastavení výkonu činnosti, při které dochází k evidenci tržeb. Ustanovení § 31 odst. 3 téhož zákona pak stanovuje podmínky výkonu uloženého opatření, tedy že výkon uzavření provozovny, nebo pozastavení výkonu činnosti provede orgán, který opatření uložil, vyvěšením rozhodnutí o tomto opatření na vhodném a zvenčí viditelném místě u přístupového místa do provozovny. Na § 31 odst. 1 je nutné hledět jako na speciální právní úpravu účinnosti a vykonatelnosti rozhodnutí oproti obecné úpravě obsažené v § 103 daňového řádu. Tomuto závěru odpovídá i odůvodnění a výrok rozsudku krajského soudu, na něhož žalovaný ve vyjádření odkázal a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. [10] Stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah v postupu žalovaného, který uzavřel její provozovnu ve Vyškově předtím, než jí bylo doručeno rozhodnutí o uzavření provozovny podle § 31 odst. 1 zákona o evidenci tržeb. [11] Nejvyšší správní soud se proto zabýval posouzením zákonnosti postupu žalovaného, který vykonal rozhodnutí o uzavření provozovny na místě a okamžitě bez toho, že by rozhodnutí doručil stěžovatelce, která v době místního šetření nebyla přítomna. [12] Část pátá zákona o evidenci tržeb nazvaná Opatření k vynucení nápravy v § 31 odst. 1, uvádí, že zjistí-li orgán příslušný k prověřování plnění povinností při evidenci tržeb zvlášť závažné porušení povinnosti zasílat údaje o evidované tržbě nebo vydávat účtenky, nařídí okamžité uzavření provozovny, nebo pozastavení výkonu činnosti, při které dochází k evidenci tržeb. Důvodová zpráva (sněmovní tisk č. 513/0 z roku 2015) k tomu uvádí následující: „Upravuje se opatření k vynucení nápravy (dále jen ‚opatření‘) v podobě uzavření provozovny nebo pozastavení výkonu činnosti. [...] Odstavec 1 upravuje podmínky, za kterých lze opatření uzavření provozovny nebo pozastavení výkonu činnosti uložit a způsob uložení. Zároveň se upravuje orgán, který má pravomoc k uložení tohoto opatření.“ [13] V nyní posuzovaném případě vyvstaly pochybnosti ohledně vykonatelnosti uloženého opatření k nápravě. Stěžovatelka namítla, že zákon o evidenci tržeb neobsahuje speciální úpravu vykonatelnosti nápravného opatření. V takovém případě se proto musí postupovat dle obecného předpisu – daňového řádu. Ustanovení § 101 odst. 5. daňového řádu ukládá, že se rozhodnutí oznamuje všem jeho příjemcům. Vůči příjemci je rozhodnutí účinné okamžikem jeho oznámení. Dle § 103 odst. 2 daňového řádu je rozhodnutí, které je účinné, vykonatelné, jestliže se proti němu nelze odvolat, nebo jestliže odvolání nemá odkladný účinek, a uplynula-li lhůta k plnění, pokud byla stanovena. Z uvedeného stěžovatelka dovozuje, že rozhodnutí o uložení nápravného opatření (uzavření provozovny) mohlo být vykonáno až poté, co jí bylo řádně doručeno. [14] Naopak krajský soud dospěl k závěru, že na pravidlo plynoucí z § 31 odst. 1 písm. a) a § 31 odst. 3 zákona o evidenci tržeb je třeba hledět jako na speciální úpravu ohledně účinků (vykonatelnosti), jež vylučuje aplikaci § 101 odst. 5 věty druhé a § 103 daňového řádu. Okamžité uzavření provozovny je spojeno s okamžitou vykonatelností rozhodnutí na místě bez ohledu na řádné doručení rozhodnutí jeho adresátovi, který se na místě (v provozovně) vůbec nemusí nacházet. [15] Dle § 31 odst. 3 zákona o evidenci tržeb „[v]ýkon uzavření provozovny nebo pozastavení výkonu činnosti provede orgán, který opatření uložil, vyvěšením rozhodnutí o tomto opatření na vhodném a zvenčí viditelném místě u přístupového místa do provozovny. Je-li více přístupových míst do provozovny, vyvěsí se rozhodnutí u všech těchto přístupových míst.“ [16] Důvodová zpráva k tomu uvádí, že „[o]dstavec 3 stanoví podmínky výkonu uloženého opatření uzavření provozovny nebo pozastavení výkonu činnosti. To provede orgán, který opatření nařídil, vyvěšením rozhodnutí o nařízení opatření, na vhodném a zvenčí viditelném místě u přístupového místa do provozovny. ,Vhodným a zvenčí viditelným místem‘ se přitom rozumí místo, na kterém je vyvěšení rozhodnutí na první pohled patrné běžnému návštěvníku provozovny ještě před vstupem do provozovny, a které umožňuje seznání skutečnosti, že k danému prostoru se uložená sankce uzavření provozovny vztahuje.“ [17] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že se neztotožňuje s výkladem krajského soudu ohledně vykonatelnosti rozhodnutí o uzavření provozovny. Ustanovení § 31 odst. 3 citovaného zákona hovoří o výkonu rozhodnutí a vymezuje způsob jeho výkonu. Rozhodnutí o uzavření provozovny se vykoná tak, že orgán, který jej vydal, rozhodnutí vyvěsí na zvenčí viditelném místě, aby bylo osobám vstupujícím do provozovny zřejmé, že se na provozovnu vztahuje uložené opatření. Zákon o evidenci tržeb neupravuje institut rozhodnutí ani fáze existence rozhodnutí, tedy především okamžik vydání rozhodnutí, oznámení rozhodnutí, právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí. Jak je uvedeno výše, upravuje však poslední fázi, a to výkon rozhodnutí. Dle § 33 zákona o evidenci tržeb, nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se při řízení a jiném postupu týkajícím se evidence tržeb podle daňového řádu s výjimkou přestupků. Tomu ostatně odpovídá i důvodová zpráva, která přímo ve vztahu k § 31 uvádí, že „[j]e nutné poznamenat, že s ohledem na znění ustanovení § 33 je podpůrným předpisem pro účely procesního režimu tohoto opatření daňový řád. Cílem uvedené konstrukce je nejen aplikovat pro účely ukládání opatření obecnou právní úpravu daňového řízení, ale i další související instituty obsažené v daňovém řádu.“ Protože tedy zákon o evidenci tržeb neupravuje všechny fáze existence rozhodnutí, je nezbytné užít právní úpravu daňového řádu. [18] Daňový řád v § 101 odst. 2 určuje, že rozhodnutí je vydané okamžikem, kdy byl učiněn úkon k jeho doručení; rozhodnutí, které se nedoručuje, je vydané okamžikem, kdy bylo podepsáno úřední osobou. Opatření o uzavření provozovny je rozhodnutím, které musí správní orgán doručit a okamžikem, kdy byl učiněn úkon k jeho doručení (okamžik expedice rozhodnutí), se rozhodnutí stává platným. Dle odst. 5 téhož ustanovení je rozhodnutí vůči příjemci účinné okamžikem jeho oznámení, přičemž oznámením rozhodnutí se rozumí doručení rozhodnutí, nebo jiný zaprotokolovaný způsob seznámení příjemce s obsahem rozhodnutí (odst. 6). [19] Další fází existence rozhodnutí je okamžik jeho vykonatelnosti, který dle § 103 odst. 5 daňového řádu nastává u rozhodnutí, které je účinné, jestliže se proti němu nelze odvolat, nebo jestliže odvolání nemá odkladný účinek a uplynula-li lhůta k plnění, pokud byla stanovena. Odvolání proti rozhodnutí o opatření, jímž se uzavírá provozovna, nemá odkladný účinek (§ 109 odst. 5 daňového řádu) a zároveň ani nestanovuje lhůtu k plnění. Je tedy vykonatelné okamžikem účinnosti. [20] Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí o opatření k vynucení nápravy uzavřením provozovny je vydané okamžikem jeho expedice a účinné a vykonatelné, jakmile bylo doručeno adresátovi. Způsoby doručování pak vymezuje § 39 daňového řádu; pokud by správce daně rozhodnutí doručil při ústním jednání, nebo při jiném úkonu (typicky při místním šetření, v rámci něhož zjistil porušení povinnosti poplatníkem dle zákona o evidenci tržeb), rozhodnutí může v provozovně vyvěsit, neboť se rozhodnutí doručením stalo účinným a vykonatelným a od tohoto okamžiku je provozovna uzavřena. V případě, že se však rozhodnutí nepodaří doručit již při místním šetření v provozovně, musí správce daně rozhodnutí doručit elektronicky, nebo prostřednictvím zásilky doručované provozovatelem poštovních služeb, úřední osobou pověřenou doručováním, nebo jiným orgánem, o němž to stanoví zákon. Doručením rozhodnutí se opatření stává účinným a může být vykonáno. K výkonu posléze dojde tak, že orgán, který opatření vydal, účinné rozhodnutí vyvěsí na viditelném místě u vstupu do provozovny; od tohoto okamžiku rozhodnutí vyvolává účinky a provozovna je uzavřena. Znamená to tedy, že až do okamžiku vyvěšení účinného rozhodnutí o opatření k vynucení nápravy uzavřením provozovny může poplatník v provozování činnosti v příslušné provozovně pokračovat. V pořadí druhá z nastíněných situací nastala i v nyní posuzovaném případě, neboť žalovaný rozhodnutí o opatření, jímž se uzavírá provozovna, stěžovatelce nedoručil při místním šetření, ale prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. [21] Na tomto místě je třeba zdůraznit cíl a účel opatření k vynucení nápravy. Opatření k vynucení nápravy nebo také opatření k nápravě či nápravné opatření je institutem, který se užívá i v jiných právních předpisech a Nejvyšší správní soud měl možnost se již několikrát vyjádřit k jeho povaze. Především zdůraznil jeho preventivní, nápravnou a ochranou funkci; naopak vyloučil jeho sankční povahu. V rozsudku ze dne 20. 7. 2004, čj. 5 A 69/2001-80, č. 746/2006 Sb. NSS, vyložil, že „[n]ástrojem používaným při výkonu státního dozoru jsou opatření k nápravě a pokuty. Charakter obou nástrojů je odlišný: zatímco pokuta má výrazný sankční charakter, opatření k nápravě slouží zásadně k ukončení protiprávního jednání či odstranění protiprávního stavu vzniklého porušováním právních povinností. Je-li cílem opatření k nápravě odstranění protiprávního jednání, pak samo toto opatření může směřovat jenom vůči tomu, kdo protiprávně jedná, a nikoliv vůči třetí osobě, byť ta by měla z takového jednání majetkový prospěch. [...] Jinak řečeno, cílem opatření k nápravě je buď odstranit stav či jednání, které jsou v rozporu s pravidly, jejichž dodržování je předmětem správního dozoru [...], nebo zamezit tomu, aby kontrolovaná osoba svým jednáním i nadále uvedené povinnosti porušovala.“ [22] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2009, čj. 4 Ads 21/2008-125 uvedl, že „[p]ozastavení výkonu činnosti představuje preventivní opatření, nikoliv sankci, a ve veřejném zájmu umožňuje i pro futuro pozastavit výkon činnosti, při které byly porušeny povinnosti stanovené zákonem o ochraně veřejného zdraví. Smyslem tohoto ustanovení je – jak správně poznamenal žalovaný – v souladu s čl. 31 a 35 Listiny základních práv a svobod chránit zdraví a zdravé životní podmínky osob před nadměrnou hlukovou zátěží.“ Obdobně i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2012, čj. 2 As 95/2011-74, č. 1109/2007 Sb. NSS, dovodil, že „rozhodnutí o uložení opatření k nápravě má tak povahu in rem, nikoli in personam. Nejde o rozhodnutí sankční povahy (postihující toho, kdo protiprávní stav vyvolal), ale o rozhodnutí, kterým se sleduje odstranění poruchy v oblasti lesního hospodaření a předmětná povinnost je tak logicky ukládána tomu, kdo je, v rámci soukromoprávních vztahů, oprávněn vykonávat nad předmětem regulace své právní panství.“ [23] Uvedené charakteristice odpovídá i nápravné opatření upravené v § 31 odst. 1 zákona o evidenci tržeb, dle něhož v případě zvlášť závažného porušení povinnosti zasílat údaje o evidované tržbě nebo vydávat účtenky správní orgán nařídí okamžité uzavření provozovny, nebo pozastavení výkonu činnosti, při které dochází k evidenci tržeb. Dle odst. 2 však správní orgán zruší nápravné opatření poté, co poplatník prokáže, že pominul důvod, pro který bylo toto opatření nařízeno. Znamená to tedy, že pokud správní orgán zjistí existenci protiprávního stavu v podobě zvlášť závažného porušení zákonných povinností, přijme nápravné opatření, kterým zakáže osobě, jež tento stav vyvolala, v takovém jednání pokračovat a protiprávní stav udržovat, čímž ji současně i „nutí“ protiprávní stav do budoucna odstranit. [24] Smyslem opatření o uzavření provozovny tedy bylo odstranit stav, kdy stěžovatelka nezasílala údaje o evidované tržbě a nevydávala náležité účtenky. Aby uvedený stav odstranila, byla nucena si pořídit pokladní zařízení umožňující plnění povinnosti dle zákona o evidenci tržeb. Po jeho pořízení a ověření ze strany žalovaného, že stěžovatelka zařízením disponuje a vydává účtenky s předepsanými náležitostmi, žalovaný rozhodl o tom, že se opatření k nápravě zrušuje, neboť pominuly důvody, pro které bylo opatření nařízeno. Účel opatření k nápravě byl naplněn, neboť protiprávní stav byl stěžovatelkou odstraněn. [25] Stejného účelu lze dosáhnout i v případě, že se opatření stane vykonatelným až jeho řádným doručením, tedy v extrémních případech až poté, co se rozhodnutí podaří doručit fikcí. Byť opatření k nápravě nebude okamžitě zamezovat přijímání plateb bez splnění evidenční povinnosti, a to až do okamžiku vyvěšení rozhodnutí v provozovně, jistě povede k naplnění výše uvedeného cíle, tedy k odstranění protiprávního stavu a donucení daňového subjektu dodržovat povinnosti dle zákona o evidenci tržeb a popřípadě si i pořídit nezbytné pokladní zařízení. [26] Nejvyšší správní soud připouští, že rozumí argumentaci krajského soudu, který se pokusil § 31 odst. 3 zákona o evidenci tržeb vyložit tak, že „jediným záměrem zákonodárce, který – byť neobratně – hodlal vtělit do pravidla plynoucího z § 31 odst. 1 písm. a) a § 31 odst. 3 zákona o evidenci tržeb, muselo být zajištění ‚okamžitého‘ uzavření provozovny na místě, k němuž má dojít bezprostředně po rozhodnutí o uzavření provozovny, jež se právě materializovalo v textu rozhodnutí“. [27] Ze znění zákona ani z důvodové zprávy však tento záměr nevyplývá, a pokud chtěl zákonodárce prolomit obecné pravidlo obsažené v daňovém řádu, že pro výkon rozhodnutí je nezbytné, aby se toto rozhodnutí stalo účinným, měl to v zákoně o evidenci tržeb výslovně uvést. Nadto není ani zřejmé, že to skutečně bylo úmyslem zákonodárce, neboť ani důvodová zpráva v tomto smyslu nic neobsahuje. Soud nemůže svým výkladem nahrazovat nedostatečnou právní úpravu, která nepřesně vyjadřuje úmysl zákonodárce, o němž jsou navíc v tomto případě pochybnosti. Znění zákona by mělo být pro adresáty norem jasné. [28] Ostatně krajský soud poukázal na právní úpravu dalších opatření spočívajících v uzavření provozoven, která však na specifické situace okamžité vykonatelnosti rozhodnutí na místě pamatuje a vhodně je i právně zakotvuje. Příkladem může být postup dle § 5 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, či § 84 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Obě úpravy shodně stanovují, že pokud správní orgán opatření vydá na místě, oznámí jej předáním stejnopisu jeho písemného vyhotovení kontrolované osobě, a to členovi jejího statutárního orgánu, zaměstnanci kontrolované osoby, nebo jiné fyzické osobě, která vykonává nebo zabezpečuje činnosti kontrolované osoby související s předmětem kontroly. Uvedené právní úpravy výslovně stanovují okamžik oznámení rozhodnutí, na jehož základě skutečně lze opatření provést okamžitě. Účelem těchto opatření je okamžitě zabránit nebezpečnému jednání a odstranit protiprávní stav, který ohrožuje lidské zdraví; v takových případech je okamžitá účinnost opatření nezbytná. Zákon o evidenci tržeb však obdobně formulovanou právní úpravu neobsahuje, a proto je nutné užít úpravu obecnou obsaženou v daňovém řádu a okamžik oznámení nezbytný pro vykonatelnost rozhodnutí určit v souladu s ní. Není ani namístě obdobné účinky dovozovat výkladem, neboť, jak je uvedeno výše, účelu opatření k nápravě je dosaženo i jeho vykonatelností poté, co bylo řádně doručeno. Okamžitá vykonatelnost není nezbytná ani s ohledem na zájem, jenž je zákonem o evidenci tržeb chráněn, tedy veřejný zájem státu na řádném stanovení a výběru daní, který je nesporně méně důležitý než zájem na ochraně lidského zdraví. Pokud by stát neučinil opatření k okamžitému zabránění jednání ohrožujícího lidské zdraví, mohlo by to mít závažnější důsledky než to, že okamžitě nezakáže činnost, u níž daňový subjekt řádně neplní evidenční povinnost. Neplnění evidenční povinnosti přitom neznamená, že daňový subjekt daň řádně nepřizná; v případě pochybností o správné výši přiznané daně pak může správce daně využít kontrolních nástrojů, které mu k tomu poskytuje daňový řád. [29] Nelze odhlédnout ani od závažnosti dopadů do ústavních práv stěžovatelky, které s sebou nezbytně nese opatření o uzavření provozovny. Zákonodárce si je toho vědom, neboť v důvodové zprávě uvádí: „Přitom zejména ve vztahu k ústavním garancím obsaženým v čl. 11 (ochrana majetku) a čl. 26 odst. 1 (právo podnikat) ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod, je nutné konstatovat, že tyto kautely nebudou narušeny pouze v případě, že tato opatření budou využívána výhradně v krajních případech, zejména za stavu prokazatelného zneužití podnikatelského prostředí k cílenému obcházení daňové povinnosti, při němž dochází k naprostému ignorování systému evidence. Uvedená opatření lze tedy považovat za ultima ratio, tj. nejkrajnější prostředek zajištění stavu, který je zcela v rozporu s právem.“ Byl-li si zákonodárce vědom závažnosti opatření k nápravě uzavřením provozovny, tím spíše, pokud chtěl prolomit obecnou úpravu daňového řádu týkající se vykonatelnosti rozhodnutí až po jeho řádném doručení adresátovi, měl tento procesní postup řádně, srozumitelně a jasně v zákoně o evidenci tržeb upravit. [30] Na okraj soud dodává, že předmětem tohoto řízení není posouzení uloženého opatření k nápravě v podobě uzavření provozovny. Stěžovatelka žalobou napadla postup žalovaného spočívající v uzavření provozovny ještě před doručením rozhodnutí o uzavření provozovny stěžovatelce, neboť v tomto postupu spatřovala nezákonný zásah. Soud se proto mohl zabývat pouze tím, kdy nastává vykonatelnost opatření k nápravě a zda tedy postup žalovaného byl v souladu se zákonem. Otázka proporcionality a zákonnosti samotného opatření k nápravě leží mimo předmět tohoto řízení.

decision_992.txt

k § 9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti Zákaz vstupu do honitby (§ 9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti) lze vydat jen v případě, že určitá honitba existuje, přičemž obsah tohoto zákazu musí být v souladu s konkrétními právními vlastnostmi dané honitby (zde údajně honitba v podobě obory). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2018, čj. 2 As 112/2017-43) Věc: a) Ing. Stanislav J. a b) Pavel D. proti Městskému úřadu Veselí nad Moravou, za účasti 1) akciové společnosti Leoš Novotný a 2) obce Radějov, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce. Rozsudkem ze dne 8. 3. 2017, čj. 65 A 2/2015-236, Krajský soud v Brně zrušil opatření obecné povahy Městského úřadu Veselí nad Moravou, odboru životního prostředí a územního plánování, ze dne 3. 2. 2014, kterým byl nařízen zákaz vstupu do honitby Obora Radějov (dále jen „napadené opatření obecné povahy“), a to ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s. Krajský soud se v prvé řadě zabýval otázkou zákonnosti (a zejména otázkou nabytí právní moci) rozhodnutí Okresního úřadu Hodonín, referátu životního prostředí, ze dne 24. 3. 1993 (dále jen „rozhodnutí o uznání obory“), kterým měla být na žádost společnosti Lesy České republiky, s. p., uznána honitba označená jako „obora RADĚJOV“. Krajský soud se obsáhle zabýval otázkou doručení (oznámení) rozhodnutí o uznání obory tzv. opomenutým účastníkům, přičemž konstatoval, že v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy měl odpůrce tyto skutečnosti (tedy samotnou existenci honitby Obora Radějov) zkoumat, jelikož pro něj tato sporná otázka nebyla neznámou. Krajský soud ve vztahu k této otázce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 3. 2012, čj. 30 A 7/2011-60, a na závěry Veřejného ochránce práv ve věci šetření z vlastní iniciativy Obora Radějov. Krajský soud následně přezkum napadeného opatření uzavřel, že nemohlo být vydáno opatření obecné povahy k předmětu právních vztahů (honitbě), o jejíž samotné existenci panovaly značné a odůvodněné pochybnosti a jejíž existence nebyla a nemohla být v průběhu soudního řízení před krajským soudem prokázána. Krajský soud závěrem shledal, že v napadeném opatření obecné povahy, resp. v řízení, které vydání předmětného opatření obecné povahy předcházelo, jsou zásadní vady, a proto zrušil napadené opatření obecné povahy v celém jeho rozsahu. Odpůrce podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž namítl překročení pravomoci krajského soudu dané příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, když se krajský soud zabýval samotnou existencí honitby, resp. rozhodnutím o uznání honitby. Stěžovatel měl za to, že krajský soud není v řízení o zrušení opatření obecné povahy oprávněn vést řízení o přezkumu uznání honitby, v němž se musí bránit samotní jednotliví vlastníci honebních pozemků nebo jejich právní nástupci. Stěžovatel souhlasil s krajským soudem, že musí existovat honitba, aby bylo možno vydat samotné opatření obecné povahy, které znemožňuje vstup do honitby. Podle stěžovatele však v případě, kdy nebylo rozhodováno o žalobě proti rozhodnutí o uznání honitby, bylo potřeba se řídit presumpcí správnosti správního aktu. Stěžovatel byl proto názoru, že v řízení byl oprávněn k vydávání dalších správních aktů, a tím i opatření obecné povahy, jež má za podklad v existenci honitby Obora Radějov, neboť rozhodnutí o uznání honitby má být předběžně vykonatelné a deklarovat, že honitba existuje. Závěrem stěžovatel poukázal, že v případě honitby Obora Radějov existoval faktický stav více než 25 let, proto krajským soudem navrhovaný postup přezkumu existence honitby by tak v konečném důsledku mohl znamenat neexistenci honitby Obora Radějov, čímž by všechna jednání učiněná na základě tohoto podkladu za uvedenou dobu mohla být zpochybněna, a tím by byla narušena ochrana jistoty nabytých práv. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [15] Z přiložených spisů vyplynulo, že dne 3. 2. 2014 vydal Městský úřad Veselí nad Moravou opatření obecné povahy, kterým byl nařízen zákaz vstupu do honitby č. 54 – Obora Radějov v katastrálním území Radějov u Strážnice a v katastrálním území Tvarožná Lhota s výjimkou honebních pozemků ve vlastnictví města Strážnice zaplocených v samostatně uzavřené velkoplošné oplocence s vlastními přelezy, v obdobích každoročně od 1. 6. do 30. 6. a od 1. 9. do 15. 11. s účinností do 1. 5. 2023, a to podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti. Dne 24. 3. 1993 vydal Okresní úřad Hodonín rozhodnutí, kterým uznává státnímu podniku Lesy České republiky oboru Radějov o celkové výměře honitby 1564,8402 ha, a to podle § 7 odst. 1 a § 44 b odst. 3 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti. Toto rozhodnutí je opatřeno doložkou právní moci ze dne 19. 4. 1993. Dne 28. 6. 1989 vydal Okresní národní výbor Hodonín rozhodnutí, kterým uznal dle § 7 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti, a v souladu s kolaudačním rozhodnutím Městského národního výboru Strážnice ze dne 1. 2. 1989 za oboru souvisle dokonale ohrazené honební pozemky z honitby „Radějov“ o celkové výměře obory 1 617,65 ha. Toto rozhodnutí bylo následně změněno v rozsahu stanovených podmínek rozhodnutím Jihomoravského krajského národního výboru ze dne 3. 1. 1990. [16] Nad rámec nezbytného je vhodné zmínit, že ze závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv k šetření z vlastní iniciativy ze dne 26. 1. 2010 vyplynulo, že honitba Obora Radějov zanikla ex lege ke dni 31. 3. 2003, a to s odkazem na § 69 odst. 1 zákona o myslivosti. [17] Podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti „[n]a žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“ [18] Podle § 69 odst. 1 zákona o myslivosti „[h]onitby a obory uznané podle dosavadních předpisů zůstávají zachovány; to platí i pro obory o výměře nižší než 50 ha a samostatné bažantnice uznané podle dosavadních předpisů, které se stávají honitbami podle tohoto zákona, i když nedosahují výměry 500 ha. Pokud honitba nebo obora uznaná podle dosavadních předpisů dosahuje zákonné výměry podle tohoto zákona, ale nesplňuje ostatní požadavky na tvorbu honitby, je osoba, které byla honitba uznána podle dosavadních předpisů, povinna podat do 31. prosince 2002 orgánu státní správy myslivosti návrh na uvedení honitby do souladu s tímto zákonem, jinak honitba zaniká k 31. březnu 2003.“ [19] Podle § 44b odst. 1 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí o uznání obory „[v]lastníci honebních pozemků oznámí do 31. prosince 1992 příslušnému okresnímu úřadu výměry a parcelní čísla těchto pozemků, popř. další údaje týkající se těchto pozemků, a doloží své vlastnické právo příslušnými doklady. Půjde-li o honební pozemky, které splňují podmínky stanovené tímto zákonem pro uznání honitby, požádají současně o jejich uznání za honitbu; v ostatních případech navrhnou nové vhodné uspořádání.“ [20] Podle § 44b odst. 3 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí o uznání obory „[n]a základě předložených oznámení, žádostí a při splnění podmínek stanovených tímto zákonem, rozhodnou okresní úřady s účinností od 1. dubna 1993 o uznání honiteb ve svém obvodu podle tohoto zákona“. [21] Se stěžovatelem nelze souhlasit, že by krajský soud překročil meze své pravomoci, když v řízení o zrušení napadeného opatření obecné povahy posuzoval existenci honitby. Je-li na základě § 101a a násl. s. ř. s. krajským soudem přezkoumávána zákonnost opatření obecné povahy zakládající zákaz vstupu do honitby, pak samotná existence honitby ve smyslu jejího zákonného vymezení je elementární (předběžnou) otázkou celého posouzení. Jinak řečeno, zákaz vstupu do honitby lze vydat jen v případě, že určitá honitba existuje, přičemž obsah tohoto zákazu musí být v souladu s konkrétními právními vlastnostmi dané honitby (zde má jít o honitbu v podobě obory). Zákaz vstupu, který je možno vydat podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, může být zákonný pouze tehdy, směřuje-li vůči „způsobilému předmětu zákazu vstupu“, tedy vůči takové části zemského povrchu, jež má podle objektivního práva statut honitby. Krajský soud byl proto nepochybně oprávněn posuzovat rozhodnutí o uznání obory, měl-li za to, že na základě uvedeného rozhodnutí předmětná honitba vznikla, a zcela správně se touto právní otázkou zabýval. [22] Souhlasit se stěžovatelem nelze ani v jeho chápání pojmu a důsledků tzv. presumpce správnosti správních rozhodnutí. Je nepochybné, že presumpce správnosti existentních správních rozhodnutí je jednou z klíčových zásad českého správního práva. Znamená, že jde-li o existentní správní rozhodnutí, má se za to, že je to rozhodnutí zákonné, není-li relevantně rozhodnuto jinak, tedy není-li rozhodnutí zrušeno, či změněno pro nezákonnost. Je tedy nepochybné, že pokud rozhodnutí o uznání obory bylo vydáno a jde-li o rozhodnutí existentní, a nikoli nicotné, má se na ně, nebylo-li zrušeno, či změněno pro nezákonnost, hledět jako na zákonné. To však – a v tom nutno s krajským soudem zcela souhlasit – neznamená, že jde o rozhodnutí účinné v tom smyslu, že by účinně (pravomocně) přiznalo určitému území právní status honitby. Krajský soud důkladně a přesvědčivě rozebral, proč lze důvodně mít za to, že rozhodnutí o uznání obory nenabylo právní moci – kvůli opomenutí řady účastníků řízení. Nejvyšší správní soud nepovažuje za potřebné k závěrům krajského soudu cokoli dodávat, neboť jde o precizní a danou problematiku dostatečně řešící úvahu. (…)

decision_993.txt

k § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění zákona č. 441/2011 Sb. (v textu jen „zákon o znalcích“) k instrukci Ministerstva spravedlnosti č. 8/2017, čj. MSP-26/2017-OJD-ORG/32, o správním řízení ve věcech znalců a tlumočníků a o některých dalších otázkách I. Příloha č. 10 Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. 8/2017 ze dne 23. 11. 2017, čj. MSP-26/2017-OJD-ORG/32, stanovící odborné podmínky pro jmenování znalcem, je aktem metodické povahy, který přestože sjednocuje správní praxi v oblasti podmínek kladených na znalce, nezbavuje povinnosti individuálního odůvodnění a interpretace neurčitého pojmu „potřebné znalosti a zkušenosti z oboru“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících. II. Potřebné znalosti v oboru pro jmenování znalcem lze nabýt absolvováním určitého obecně uznávaného vzdělání, ať již jde o vysokou školu či jiný způsob nabytí teoretických znalostí na požadované úrovni. Není vyloučeno, aby při nedostatku teoretického vzdělání žadatel jinak prokázal, že požadovanými znalostmi disponuje. III. Tzv. kurzy znaleckého minima nejsou speciální výukou pro znaleckou činnost ve smyslu § 4 odst. 1 písm. e) in fine zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících. Tyto kurzy jsou součástí odbornosti umožňující vykonávat znaleckou činnost, přičemž je třeba připustit situace, kdy žadatel o funkci znalce bezpečně prokáže získání znalostí, jež jsou předmětem tohoto kurzu, i na základě jiných skutečností než jeho absolvováním. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2018, čj. 2 As 94/2018-54) Prejudikatura: č. 188/2004 Sb. NSS, č. 375/2004 Sb. NSS, č. 605/2005 Sb. NSS, č. 1383/2007 Sb. NSS, č. 1915/2009 Sb. NSS, č. 2114/2010 Sb. NSS, č. 3073/2014 Sb. NSS a č. 3531/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 26/2008 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08) a č. 225/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1534/08). Věc: Jiří M. proti Ministerstvu spravedlnosti o jmenování znalcem, o kasační stížnosti žalobce. Předseda Krajského soudu v Plzni zamítl dne 20. 8. 2014 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“) žádost žalobce o jmenování znalcem v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence a ekonomická odvětví různá, specializace daně, neboť nedoložil naplnění podmínek pro jmenování znalcem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích, tedy že má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru, v němž měl jako znalec působit. Odvolání žalobce žalovaný dne 12. 5. 2015 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni. Uvedl, že nebyl splněn požadavek legality, protože kvalifikační podmínky pro výkon znalecké činnosti, které jsou po jednotlivých kandidátech vyžadovány, jsou zveřejněny pouze na webových stránkách soudů, a to bez opory v zákoně či bez vydání předpokládané vyhlášky provádějící zákon o znalcích. Za této situace došlo dle žalobce k porušení principu dvouinstančnosti správního řízení, neboť v obou vydaných rozhodnutích šlo ve skutečnosti o vůli odvolacího orgánu, protože předseda soudu nejprve zcela formalisticky převzal kvalifikační podmínky pro znalce vydané žalovaným mimo jeho kompetenci a následně si žalovaný toto rozhodnutí potvrdil jako odvolací orgán. Žalobce dále poukázal na to, že z obsahu správního spisu lze jednoznačně zjistit, že předseda soudu nečinil žádná jiná zjištění než ta z podkladů, které předložil sám žalobce; ze spisu pak není zřejmá ani žádná úvaha, která by ospravedlňovala požadavek předsedy soudu na doložení požadovaného vzdělání. Vymezení neurčitého pojmu „potřebné znalosti“ se předseda soudu nevěnoval, neprovedl žádné odborné posouzení, vůbec nezjišťoval reálné znalosti a zkušenosti žalobce v daném oboru, ale pouze mechanicky převzal definici požadavků žalovaného, které nemají zákonem definovanou formu a nejsou ani nijak zdůvodněny. Žalobce na závěr vyjádřil pochyby o tom, zda lze zcela mechanickou aplikaci údajně nezávazného metodického doporučení žalovaného považovat za správní uvážení. Naopak se domníval, že spíše dochází ke sjednocování postupu bez ohledu na rozdíly v jednotlivých řízeních. Tato tvrzená správní praxe je naopak soustavným protiprávním jednáním, neboť je v rozporu s článkem 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Navíc tato praxe není jednotná, neboť někteří znalci byli jmenováni, přestože absolventy vysokoškolského studia nejsou. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 20. 12. 2017, čj. 46 A 130/2015-72. Uvedl, že dotčené ustanovení § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích neuvádí konkrétní výčet zkoušek, které musí žadatel o jmenování do funkce znalce obligatorně absolvovat, ale hovoří o potřebných znalostech a zkušenostech. Otázka, zda žalobce má v předmětném oboru znalecké činnosti potřebné znalosti a zkušenosti, nebyla dle krajského soudu v předcházejícím správním řízení věcí správního uvážení, nýbrž výkladu neurčitých právních pojmů ze strany předsedy soudu. Výklad neurčitých pojmů může být v rámci hierarchie veřejné správy usměrňován formou interních normativních instrukcí nebo pokyny zveřejněnými na webových stránkách žalovaného. Je možno také souhlasit s tím, že určitý opakující se výklad neurčitého právního pojmu může založit tzv. správní praxi. Rozhodující však je vždy zákonná norma, jejíž součástí neurčitý právní pojem je a v jejímž rámci se správní orgány a vyvinutá správní praxe musejí pohybovat. Usměrnění interní normativní instrukcí tedy nezbavuje správní orgán povinnosti neurčitý právní pojem interpretovat ve vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem případu a své úvahy, kterými se při výkladu tohoto pojmu řídil, uvést v odůvodnění svého rozhodnutí. Závěru předsedy soudu a žalovaného, že v případě žalobce nebyla splněna podmínka potřebných znalostí a zkušeností z oboru, v němž měl žalobce jako znalec působit, předcházelo zjištění skutkového stavu věci. Správní orgány zcela jasně uvedly, že absolvování středoškolského studia nemůže nahradit vzdělání vysokoškolské, neboť vzhledem k významu znalecké činnosti je třeba, aby znalosti a zkušenosti žadatele v oboru, ve kterém se uchází o jmenování znalcem, byly na co nejvyšší úrovni. Předseda soudu jednoznačně konstatoval, že vysoké školy jsou považovány za nejvyšší článek vzdělávací soustavy, přičemž absolvování vysokoškolského ekonomického studia je požadavkem směřujícím k získání znalostí nejen v samotné oblasti daní a účetních evidencí, ale i obecných znalostí ekonomické teorie a její aplikace v různých oblastech. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které tvrdil, že logickým i teleologickým výkladem § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích lze dovodit pouze takový závěr, že u každého, kdo je navržen na jmenování znalcem, je třeba individuálně zkoumat, zda splňuje podmínku „potřebné znalosti a zkušenosti“, přičemž ji nelze vztáhnout pouze na otázku dosaženého vzdělání, případně délku praxe. Vzdělání a délka praxe jsou toliko parametry kvalifikačních předpokladů, jejichž stanovení je zákonem o znalcích svěřeno výhradně do kompetence ministerstva spravedlnosti, které tyto může dle § 26 téhož zákona stanovit vyhláškou, což ale doposud neučinilo. Nelze ovšem paušálně a dopředu určit za pomoci kvalifikačních předpokladů, že ten, kdo nemá určité vzdělání, nemá také potřebné znalosti a zkušenosti, neboť ani samo splnění kvalifikačních předpokladů nemusí a priori znamenat, že taková osoba potřebné znalosti a zkušenosti má. Toto posouzení je svěřeno výhradně tomu, kdo je o jmenování znalce oprávněn rozhodnout, přičemž musí být vždy učiněno na základě úplně zjištěných skutkových okolností a způsobem zajišťujícím jeho přezkoumatelnost. Posouzení, zda navržený kandidát má potřebné znalosti a zkušenosti, musí ve všech případech předcházet provedení výkladu neurčitého právního pojmu, které znalosti a zkušenosti jsou pro výkon jaké konkrétní znalecké činnosti v daném oboru potřebné. Informaci o požadovaném vzdělání a praxi obsaženou v interním pokynu, jímž je Instrukce Ministerstva spravedlnosti, ani informace uveřejněné na webových stránkách nelze považovat za interpretaci provedenou aplikujícím správním orgánem. Tyto zdroje neobstojí ani z pohledu řádného odůvodnění správního rozhodnutí, neboť žádný z nich neobsahuje odůvodnění zvoleného výkladu neurčitého právního pojmu. Navíc tato instrukce určuje výhradně kvalifikační předpoklady, ovšem zákonodárce jasně stanovil, že tyto lze určit pouze vyhláškou. Dle názoru stěžovatele je tedy zřejmé, že v případě Instrukce náměstka ministra spravedlnosti se jedná o nepříslušný interní zásah žalovaného do rozhodnutí předsedy soudu, které jinak má být učiněno individuálně na základě dané skutkové situace v každém jednotlivém případě. Stěžovatel byl dále přesvědčen, že absolvování tzv. znaleckého minima je povinnost, která nebyla založena zákonem, na jeho základě ani v rámci zákonného zmocnění, s ohledem na skutečnost, že tento kurz nelze označit za speciální výuku pro znaleckou činnost, není ani možné bez dalšího požadovat jeho absolvování za jednu z podmínek pro jmenování znalcem. Stěžovatel taktéž namítal, že v seznamu znalců pro obor Ekonomika–účetní evidence bylo k datu 7. 3. 2018 zjištěno, že z 231 znalců uvedených v seznamu je 17 znalců bez vysokoškolského titulu, v oboru daně je pak v seznamu znalců k témuž datu 7 znalců bez vysokoškolského titulu z celkových 89. Není tedy zajištěna jednotná správní praxe, ale taktéž ani rovný přístup k této funkci. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že plně souhlasí s názorem krajského soudu, že otázka, zdali má žalobce v předmětném oboru znalecké činnosti potřebné znalosti a zkušenosti, není věcí správního uvážení, nýbrž výkladu neurčitých právních pojmů. Předseda soudu dle žalovaného postupoval zcela v souladu se zákonem a správní teorií, neboť nejprve provedl výklad neurčitých pojmů a následně řádně zjistil, zda stěžovatel disponuje potřebnými znalostmi a zkušenostmi, které by umožňovaly jeho jmenování znalcem. Po řádně provedeném šetření dospěl předseda soudu k závěru, že v posuzovaném případě je nezbytný požadavek vysokoškolského vzdělání, které však stěžovatel nemá, a dále taktéž požadavek absolvování tzv. znaleckého minima, jež ovšem stěžovatel rovněž neabsolvoval. Znalecká činnost je dle žalovaného důležitou podmínkou správného rozhodování orgánů veřejné moci a slouží rovněž potřebám fyzických a právnických osob. Nároky na vysokou objektivně doložitelnou odbornost znalce jsou tedy opodstatněné a je zcela legitimní požadovat jejich splnění. K názoru stěžovatele, že nelze dopředu určit, že ten, kdo nemá určité vzdělání, nemá také potřebné znalosti a zkušenosti, ale posouzení potřebných znalostí a zkušeností je třeba činit vždy na základě skutečného zjištění daných skutkových okolností, žalovaný uvádí, že takový postup by byl zcela v rozporu se zásadou hospodárnosti, a zdůrazňuje, že není možné v každém jednotlivém případě detailně zjišťovat a ověřovat konkrétní znalosti každého žadatele o jmenování znalcem, zejména pak žadatele, který zjevně nesplňuje základní kvalifikační předpoklady, nýbrž je třeba vycházet z obecného předpokladu a z důvěry ve vysokou úroveň a kvalitu vysokoškolského vzdělání, a tedy předpokládat, že právě osoby s vysokoškolským vzděláním mohou splňovat předpoklady potřebných znalostí a dovedností, které jim umožní vykonávat specializovanou znaleckou činnost. Znalcem tedy lze jmenovat jen mimořádného, nadprůměrného odborníka, který své hluboké teoretické znalosti dovede aplikovat v praxi, při samostatném řešení i značně komplikovaných úkolů. Propojení teoretických znalostí získaných při formálním akademickém vzdělání s poznatky a zkušenostmi z praxe daného oboru je proto základním a logickým předpokladem řádného výkonu znalecké činnosti. K námitce stěžovatele směřující proti instrukcím a webovým stránkám obsahujícím informace o požadovaném vzdělání žalovaný zdůrazňuje, že tyto podmínky pro jmenování znalců mají charakter doporučující metodiky a předsedy soudů nijak nezbavují povinnosti pečlivě vážit všechny skutečnosti a důkazy, které svědčí o kvalifikaci a zkušenostech konkrétního žadatele pro obor, v němž chce vykonávat znaleckou činnost. Proto těmito podmínkami žalovaný bezprostředně a cíleně nezasahuje do konkrétních správních řízení, nýbrž tato metodika směřuje pouze k ustálení a sjednocení správní praxe s cílem předejít naprosto volné diskreci, jež by ústila v libovůli. Co se námitky požadovaného absolvování tzv. znaleckého minima týče, žalovaný uvádí, že tento požadavek vyplývá z § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích, který pojednává také o požadavku „speciální výuky pro znaleckou činnost“, jenž je dle ustálené správní praxe vykládán jako požadavek absolvování tzv. znaleckého minima, které je rovněž třeba považovat za jeden z kvalifikačních předpokladů. Není však striktně stanoveno, kde znalec tuto speciální výuku pro znaleckou činnost musí absolvovat. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [19] Dle § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích lze jmenovat znalcem toho, kdo mimo jiné „má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru, v němž má jako znalec působit, především toho, kdo absolvoval speciální výuku pro znaleckou činnost, jde-li o jmenování pro obor, v němž je taková výuka zavedena“. Ustanovení § 26 in fine téhož zákona pak stanoví, že „ministerstvo spravedlnosti stanoví vyhláškou seznam oborů a odvětví, u nichž může taktéž jednotlivě stanovit kvalifikační předpoklady“. Dle § 5 téhož zákona pak „ke jmenování znalcem dojde na základě výběru mezi osobami, které splňují podmínky pro jmenování“. [20] Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky stanoví, že „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. [21] Specifické odborné podmínky pro jmenování znalcem a tlumočníkem byly nejprve zaslány předsedům všech krajských soudů jako příloha interního pokynu náměstka ministra spravedlnosti ze dne 12. 12. 2011, čj. 359/2011-OD-ZN/11, s účinností od 1. 5. 2012 pak byly tyto podmínky přílohou Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 30. 4. 2012, čj. 90/2012-OSD-ZN. Dle těchto podmínek se „považují za splnění podmínky pro jmenování znalcem podle § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích a tlumočnících v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence, pouze splnění níže uvedených podmínek: získání vysokoškolského ekonomického vzdělání v magisterském (inženýrském) studijním programu v oboru účetnictví a finance, v případě vysokoškolského ekonomického vzdělání v magisterském (inženýrském) studijním programu v jiném oboru, získání certifikátu 2. stupně (účetní expert) nebo složení auditorské zkoušky, absolvování tzv. znaleckého minima“. Aktuálně účinné Odborné podmínky pro jmenování znalcem jsou pak stanoveny přílohou č. 10 k Instrukci Ministerstva spravedlnosti č. 8/2017 ze dne 23. 11. 2017, čj. MSP-26/2017-OJD-ORG/32, o správním řízení ve věcech znalců a tlumočníků a o některých dalších otázkách, přičemž jsou uvedeny na webových stránkách www.justice.cz (dále jen „instrukce ministerstva“). [22] Neurčitý právní pojem dle názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v opakovaně citovaném rozsudku ze dne 19. 7. 2004, čj. 5 Azs 105/2004-72, č. 375/2004 Sb. NSS, nelze „obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě. […] Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení.“ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 10 As 252/2015-77, „musí správní orgán nejprve obecně vymezit a vyložit neurčitý právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a nakonec usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem“. Vymezení rozdílu mezi přezkumem správního uvážení a přezkumem interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, kde vyslovil, že „na rozdíl od správního uvážení podléhají závěry správního orgánu týkající se výkladu neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav soudnímu přezkumu v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu“. V rozsudku ze dne 17. 1. 2017, čj. 5 Afs 99/2016-28, č. 3531/2017 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že „úkolem soudu ve správním soudnictví je přezkoumat, zda rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném procesu vymezeném normami hmotného i procesního práva, s vyloučením případné svévole při naplňování v daném případě obsahu neurčitého právního pojmu ze strany rozhodujících správních orgánů“. [23] K principu ustálené správní praxe pak lze poukázat např. na rozsudek ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, č. 2114/2010 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „k principu tzv. ustálené správní praxe se již opakovaně v minulosti vyjádřil Ústavní soud i Nejvyšší správní soud v tom smyslu, že účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech tehdy, byl-li tento postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52)“. V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „za situace, kdy zákon či předpis jej provádějící výslovně neupravují konkrétní postup správních orgánů, k němuž jsou tyto orgány na základě zákona zmocněny, není v rozporu se zákonem, postupují-li dle interních předpisů. Podmínkou ovšem je, že takový interní předpis založil správní praxi, která je nepochybně a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový postup by byl nepřípustnou libovůlí.“ Tato myšlenka byla podrobněji rozpracována v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Rozšířený senát zde uvedl, že „princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení [...]. Tento ústavní princip, jenž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 in fine správního řádu [...]. Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná správa by měla ve svých postupech a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření ‚ustálené rozhodovací praxe‘, jež by měla být měněna jen v odůvodněných případech, když přitom důvody budou vždy legitimní.“ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, je tedy správní praxe zakládající legitimní očekávání „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Současně rozšířený senát připomenul, že za ustálenou správní praxi lze považovat pouze postup v intencích interní směrnice, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takového interního předpisu je omezit škálu možných významů interpretace zákona.“ [24] Dále je třeba zmínit rozsudek ze dne 16. 8. 2010, čj. 2 Afs 53/2010-63, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „pokyny ministerstev jsou interními předpisy, které upravují a sjednocují praxi správních orgánů. Přestože pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy, správní orgány mají povinnost se jimi ve své právní praxi řídit, což neplatí pouze v případě, že by se taková praxe neslučovala s obecně závaznými právními předpisy.“ Povahou metodických pokynů a závazností správní praxe správních orgánů se Nejvyšší správní soud „zabýval již v několika svých rozhodnutích, na základě kterých je možné stručně definovat závaznou správní praxi pomocí 1. kritéria zákonnosti – musí se jednat výhradně o praxi (činnost, příp. nečinnost), která je stanovena v souladu se zákonem, resp. vytvořena na základě zákonem svěřené pravomoci, přičemž nesmí zasahovat do zákonem zaručených práv soukromých osob, a 2. kritéria předvídatelnosti – praxe je ze strany příslušných správních orgánů všeobecně přijímána a dodržována, je možné legitimně očekávat stejný postup v podobných případech“. V rozsudku ze dne 29. května 2014, čj. 4 Azs 92/2014-21, Nejvyšší správní soud shrnul, že „ustálená právní praxe je relevantní pro posouzení, zda zde existuje legitimní očekávání jednotlivců, že správní orgán bude posuzovat jejich věc obdobně jako jiné srovnatelné věci posuzované v minulosti stejným orgánem. Naopak z této judikatury nelze nijak dovodit právo správního orgánu, aby jeho ustálená praxe byla soudem shledána jako souladná se zákonem, zejména v případě, kdy, jak stěžovatel sám připouští, tato praxe dosud správními soudy posouzena nebyla.“ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. září 2015, čj. 9 Afs 310/2014-36, „interní normativní akty (interní normativní směrnice) pro správce daně představují pokyn nadřízeného orgánu. Ve vztazích služební nadřízenosti a podřízenosti obecně platí povinnost řídit se pokyny nadřízeného orgánu, avšak jen jestliže dané pokyny neodporují zákonu. […] Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, lze se od ní odchýlit v případech zvláštních, atypických“. V rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-55, č. 605/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „jestliže se takováto (správní) praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. […] Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně odchýlit v konkrétním případě, jde-li o případ zvláštní a atypický. Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“ [25] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné odkázat taktéž na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 6. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1902/2013, dle nějž „sdělením, že bakalářský studijní program nabízený žalující soukromou vysokou školou nemůže nahradit vyžadované vysokoškolské stavební vzdělání v inženýrském (magisterském) studijním programu, žalovaná Česká republika – Krajský soud v Brně neporušila žádnou právní povinnost, neboť konkretizování potřebných znalostí pro případné jmenování znalcem a jeho zápis do seznamu znalců je podle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, plně v kompetenci toho, kdo o věci rozhoduje, tedy ministra spravedlnosti, nebo jím pověřeného předsedy krajského soudu. Jestliže došlo v pozdější době k upřesnění kvalifikačních požadavků na osobu znalce přípisem ministerstva spravedlnosti v roce 2011, šlo o postup směřující ke sjednocení rozhodovací činnosti na úseku znalecké činnosti, který nic nemění na tom, že v době podání informace žalovaná objektivně správně a v souladu s postupy, které vykonávala na tomto úseku, informovala žalobkyni o tom, jaké podmínky vyžaduje pro zapsání do seznamu znalců.“ [26] K povaze nároku na jmenování znalcem se pak konečně vyjádřil i Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 2245/10, ve kterém vyslovil, že „jmenování znalců do funkce probíhá na základě výběru z okruhu osob, které splňují zákonné podmínky pro jmenování, a počet jmenovaných znalců se řídí skutečnou potřebou znalecké činnosti z jednotlivých oborů, a že (proto) na jmenování do funkce znalce není právní nárok, přičemž jmenování konkrétních osob do znalecké funkce závisí na uvážení krajského soudu. Tomu, kdo požádá o jmenování znalcem, nevzniká, a to ani při splnění všech zákonných podmínek, právní nárok na to, aby znalcem jmenován skutečně byl. […] Jmenování do funkce znalce nelze považovat za právo každého občana.“ Ústavní soud se ztotožnil s právním výkladem podaným k této problematice Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 4. 2. 2004, čj. 6 A 57/2002-61, č. 188/2004 Sb. NSS, dle nějž „na jmenování znalce neexistuje právní nárok a skutečnost, že konkrétní osoba nebyla na základě výběru jmenována znalcem, by mohla právní sféru této osoby zasáhnout pouze ve výjimečných případech (např. tehdy, pokud by se jednalo o zjevnou diskriminaci)“. [27] Stěžovatel v námitkách blíže rozvedených v bodech 7–9 této kasační stížnosti tvrdí, že u každého, kdo žádá o jmenování znalcem, je třeba individuálně zkoumat splnění podmínek „potřebných znalostí a zkušeností“, přičemž toto posouzení je svěřeno výhradně tomu, kdo je o jmenování znalce oprávněn rozhodnout (zde předsedovi krajského soudu), přičemž však za současné správní praxe do tohoto jeho práva nezákonně zasahuje instrukce ministerstva stanovující obecné odborné požadavky pro všechny žadatele o funkci znalce. Nejvyšší správní soud s odkazem na svou výše citovanou judikaturu dává stěžovateli za pravdu obecně v tom, že neurčité právní pojmy není možné a ani účelné předem obsahově příliš přesně vymezit a jejich aplikace proto závisí na odborném posouzení v každém individuálním případě, pročež tedy správní orgány v každé jednotlivé věci musí vždy obecně vymezit a vyložit daný neurčitý právní pojem, a poté pod něj subsumovat příslušný skutkový stav. Vztaženo na nyní projednávaný případ, je to právě předseda soudu, který má individuálně vyložit obsah neurčitého pojmu „potřebné znalosti a zkušenosti“, přičemž této své povinnosti se nemůže zbavit pouhým odkazem na instrukci ministerstva, případné její automatické, obecné a nekritické převzetí, neboť ta, jakkoli představuje pokyn nadřízeného správního orgánu, není pro něj za všech okolností bezvýhradně závazná a především jej nezbavuje povinnosti individuálního posouzení věci. Toto však netvrdí ani krajský soud, který v napadeném rozsudku uvedl, že „rozhodující je zákonná norma, jejíž součástí neurčitý právní pojem je a v jejímž rámci se správní orgány a vyvinutá správní praxe musí vždy pohybovat. Usměrnění interní normativní instrukcí nezbavuje správní orgány povinnosti určitý právní pojem interpretovat vzhledem ke konkrétním okolnostem případu a své úvahy, kterými se při výkladu tohoto pojmu řídil, uvést v odůvodnění svého rozhodnutí.“ Dokonce i žalovaný k podmínkám pro jmenování znalců uvedeným na jeho webových stránkách ve svém vyjádření uvedl, že „mají charakter metodiky doporučujícího charakteru a prvostupňové orgány tak nikterak nezbavují povinnost pečlivě vážit všechny skutečnosti a důkazy, které svědčí o kvalifikaci a zkušenostech konkrétního žadatele pro obor, odvětví a specializaci, v níž chce vykonávat znaleckou činnost. Proto takto stanovené podmínky rozhodně nelze považovat za akt, jímž by žalovaný bezprostředně a cíleně zasahoval do konkrétních správních řízení, nýbrž za metodiku směřující k ustálení a sjednocení správní praxe.“ Není tedy vlastně fakticky sporné, a Nejvyšší správní soud se s tímto ztotožňuje, že předmětná instrukce ministerstva obsahující Odborné podmínky pro jmenování znalcem je aktem pouze metodické a návodné povahy, který, přestože nastiňuje a sjednocuje standard a praxi v oblasti podmínek kladených na znalce, nezasahuje přímo do rozhodovací činnosti předsedů soudů. Obecně vzato by postup v souladu s instrukcí vedl ke vzniku správní praxe, ale ani ta by předsedy krajských soudů nezbavovala povinnosti interpretace neurčitých pojmů a individuálního odůvodnění, neboť výjimečně je ve specifických případech možné se od ní v konkrétní věci odchýlit. V tomto kontextu je třeba uvést, že z formulace užité náměstkem ministra spravedlnosti v pokynu ze dne 12. 12. 2011, čj. 359/2011-OD-ZN/11, na nějž odkazoval stěžovatel, kde se uvádí „v příloze Vám zasílám specifické odborné podmínky pro jmenování tlumočníkem a žádám Vás o jejich uplatňování“ nevyplývá bezvýhradná vázanost předsedů krajských soudů těmito podmínkami, neboť „uplatňování“ neznamená nekritické přejímání. Metodická instrukce je z povahy věci nadřízeným orgánem vytvářena proto, aby byla podřízenými správními orgány uplatňována, neboť to je jejím smyslem a účelem, nelze z toho však automaticky dovodit závaznost pro všechna konkrétní správní řízení. Naopak je však stěžovateli třeba přisvědčit, že formulace uvedená na webových stránkách Krajského soudu v Brně, jíž argumentoval v žalobě, totiž že „podmínky pro žadatele o funkci znalce ve shora uvedených specializacích, které jsou závazné a jejich uplatňování je vyžadováno“, je zavádějící a zkreslující, neboť takové jazykové vyjádření nepřipouští alternativu odchýlení se od těchto podmínek stanovených pouhou přílohou interní instrukce ministerstva. [28] Stěžejní otázkou tedy bylo rozhodnout, zdali v případě stěžovatele byl dostatečně posouzen a řádně odůvodněn požadavek na vysokoškolské vzdělání, který je obsažen v instrukci ministerstva a kterého se přidržel předseda soudu. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že nelze akceptovat názor uvedený v rozhodnutí I. stupně popisující současnou správní praxi, totiž že „získání tohoto [vysokoškolského] vzdělání je vyžadováno od všech žadatelů o zápis do seznamu bez rozdílu“, neboť právě takovéto výroky podporují názor stěžovatele, že instrukce ministerstva je aplikována na všechny případy bez výjimky, čili bez individuálního posouzení situace a postavení žadatele, pročež by se již nejednalo o výklad neurčitého pojmu „potřebné znalosti a zkušenosti“ v každém jednotlivém správním řízení, nýbrž o závazné stanovení nároků na žadatele o funkci znalce vnitřním předpisem žalovaného, přičemž takováto správní praxe by byla nezákonná. Stejně tak nelze souhlasit ani s názorem krajského soudu vyjádřeným v napadeném rozsudku, že „je nadbytečné se zabývat praxí žalobce, zejména její odborností a různorodostí, zejména však proto, že základem nesouhlasu správních orgánů se jmenováním žalobce do funkce znalce je nesplnění požadavku vysokoškolského vzdělání. Praxe v oboru totiž nemůže nahradit požadavek vysokoškolského vzdělání.“ Obecně lze totiž z § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích dovodit pouze to, že znalec musí mít potřebné znalosti a zkušenosti v oboru, v němž má znalecky působit. Musí tedy splňovat podmínky teoretické i praktické, přičemž ze samotné podstaty znaleckého působení plyne, že by to mělo být na úrovni přesahující běžnou úroveň osob v daném oboru působících. Teoretické znalosti lze nabýt absolvováním určitého obecně uznávaného vzdělání, ať již jde o vysokou školu či jiný způsob nabytí teoretických znalostí na požadované úrovni. Není ani vyloučeno, aby při nedostatku teoretického vzdělání žadatel prokázal, že požadovanými znalostmi disponuje. Nejvyšší správní soud proto musí konstatovat, že jakkoli je obecně požadavek na absolvování vysokoškolského vzdělání u žadatelů o funkci znalce uvedený v instrukci ministerstva pochopitelný, rozumný a důvodný, nelze a priori bez dalšího říci, že za žádných specifických okolností nelze „potřebné znalosti a zkušenosti“ získat jinak než vysokoškolským vzděláním a že v případě žádného z oborů a odvětví znalecké činnosti nemůže žádná, jakkoliv dlouhá, kvalifikovaná a odborná praxe nahradit tento instrukcí stanovený požadavek na nejvyšší dosažené vzdělání. Takový názor je nesprávný, neboť vylučuje zohlednění konkrétních skutkových okolností jednotlivých případů, přičemž je třeba mít stále na paměti, že požadavek vysokoškolského vzdělání není stanoven obecně závazným právním předpisem (zákonem či vyhláškou), nýbrž pouze instrukcí ministerstva metodicky sjednocující interpretaci neurčitých právních pojmů, jejichž podstatou a smyslem je, že jsou vykládány pružně v závislosti na okolnostech případu. Šíře oborů znalecké činnosti a povaha odborné praxe, jež žadateli dá takové zkušenosti a znalosti, které i bez absolvování vysokoškolského vzdělání spolehlivě a bez pochybností prokážou potřebný standard znalostí oboru, nebude pravděpodobně příliš široká. Přesto se nelze dopouštět tak kategorických soudů neposkytujících těmto výjimečným případům žádný prostor. Nelze také přehlédnout skutečnost, že je to žadatel, kdo splnění podmínek prokazuje; tedy je tím, kdo tvrdí, že má potřebné teoretické i praktické znalosti, a nabízí, jakým způsobem své tvrzení může doložit. [29] Rozhodnutí I. stupně ve svém odůvodnění uvádí, že „odborné podmínky pro jmenování znalcem v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence jsou zveřejněny na webových stránkách ministerstva spravedlnosti, kde je stanoveno, že […]“ a následuje vykopírování tabulky s požadavky na vzdělání a praxi z přílohy instrukce ministerstva. Kdyby zůstalo bez dalšího pouze u automatického převzetí požadavků formulovaných žalovaným v instrukci ministerstva, mohlo by se skutečně jednat o nepřezkoumatelné rozhodnutí. Předseda soudu ovšem dále v rozhodnutí popsal povahu a charakter těchto kvalifikačních předpokladů, především pak uvedl, byť poněkud obecně, z jakých důvodů vyžaduje od stěžovatele dosažení vysokoškolského vzdělání, jaké hodnoty tento požadavek chrání a za jakým účelem je vyžadován, taktéž předseda soudu individuálně posoudil stěžovatelem tvrzené vzdělání a praxi, přičemž konstatoval, proč je nepovažuje za dostatečné. Předseda soudu tedy, usměrněn instrukcí ministerstva, sice vyšel z jejích požadavků, avšak tyto nároky kladené na žadatele zdůvodnil, zároveň posoudil, zdali stěžovatelem uváděné vzdělání a praxe přece jen nejsou dostatečnou zárukou „potřebných znalostí a zkušeností“, a dospěl k závěru, že nikoliv. Za situace, kdy stěžovatel ke své žádosti o jmenování znalcem přiložil pouze „Doporučení k návrhu na jmenování“ ze dne 7. 11. 2013 vydané vedoucím Odboru hospodářské kriminality Krajského ředitelství policie Karlovarského kraje, dále „Osvědčení o zápisu do seznamu daňových poradců“ ze dne 5. 5. 2004 vydané Komorou daňových poradců a „Potvrzení o splnění doporučené hodinové dotace v systému kontinuálního profesního vzdělávání KDP ČR“ za roky 2008–2012, na výzvu soudu pak ještě „Výpis z evidence rejstříku trestů fyzických osob“, ovšem nedoložil ani odborné středoškolské vzdělání, natož praxi způsobilou nahradit absolvování vysoké školy, ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s názorem předsedy soudu, že tyto stěžovatelem předložené důkazní prostředky neprokazují, že by stěžovatel disponoval tak vysoce odbornou a kvalifikovanou praxí, aby vůči němu nebyl uplatněn jinak správní praxí přijímaný požadavek vysokoškolského vzdělání. [30] Posouzení této právní otázky krajským soudem bylo velmi strohé a kusé, přesto však přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud sice korigoval dílčí závěr krajského soudu ohledně vztahu vzdělání a praxe, nicméně jako celek je kasační námitka stěžovatele nedůvodná. [31] Stěžovatel dále v kasační námitce rozvedené v bodě 10 tohoto rozhodnutí namítá, že absolvování tzv. znaleckého minima je povinnost, která nebyla založena zákonem, na jeho základě ani v rámci zákonného zmocnění. Tento kurz nelze dle stěžovatele označit za speciální výuku pro znaleckou činnost, a proto není možné bez dalšího požadovat jeho absolvování jako jednu z podmínek pro jmenování znalcem. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatel námitku ohledně povinnosti absolvovat tzv. znalecké minimum v žalobě výslovně nepředkládá. Soud však má za to, že by ji bylo možné podřadit pod obecnou argumentaci stěžovatele, jíž brojí proti všem konkrétním podmínkám či kvalifikačním požadavkům na funkci znalce, které vycházejí z instrukce ministerstva nebo zavedené správní praxe. S ohledem na skutečnost, že povinnost absolvovat tento kurz vychází právě ze správní praxe založené instrukcí ministerstva, Nejvyšší správní soud neaplikoval § 104 odst. 4 s. ř. s., který brání vznesení nových námitek, jež nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, ač tak mohlo být učiněno, a kasační námitku vypořádal. [32] Dle § 4 odst. 1 písm. e) in fine zákona o znalcích lze jmenovat znalcem toho, kdo mimo jiné „absolvoval speciální výuku pro znaleckou činnost, jde-li o jmenování pro obor, v němž je taková výuka zavedena“. Existují obory znalecké činnosti, pro které bylo zřízeno specializované čtyřsemestrální studium soudního znalectví. Správní praxe na základě instrukce ministerstva však dovodila, že i znalci v oborech, pro něž není zřízena výše uvedená výuka, mají mít alespoň minimální základy problematiky vyhotovování znaleckých posudků, jejich vyúčtování a s tím související právní úpravy. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zájem na tom, aby znalci měli krom specializovaných znalostí oboru, pro nějž budou jmenováni, též patřičné obecné informace o postavení, právech a povinnostech, odpovědnosti a významu funkce, již budou vykonávat, je rozumný a legitimní. To ovšem neznamená, že by kurzy, jimiž jsou tyto znalosti získávány, byly na úrovni speciální výuky předpokládané citovaným ustanovením. Jsou součástí odbornosti umožňující vykonávat znaleckou činnost; ostatně krajský soud v napadeném rozsudku nedostatek absolvování kurzu na roveň nedostatku absolvování speciální výuky nestavěl. [33] Zároveň je však dle Nejvyššího správního soudu nutné konstatovat, ve shodě s výše uvedeným k požadavku vysokoškolského vzdělání, že je třeba obdobně připustit výjimečné situace, kdy žadatel o funkci znalce bezpečně prokáže získání znalostí, jež jsou předmětem tohoto znaleckého minima, i na základě jiných skutečností než absolvováním předmětného kurzu. Za této situace by trvání na absolvování tzv. znaleckého minima bylo nesmyslným formalismem, neboť účelem tohoto požadavku je nikoliv absolvovat právě tento kurz, nýbrž mít potřebné znalosti k výkonu specifické činnost znalce, a to právě minimálně v rozsahu předmětného kurzu. V nyní projednávané věci je však třeba říci, že stěžovatel pouze brojil proti povinnosti doložit absolvování tzv. znaleckého minima, netvrdí však žádnou jinou skutečnost, na základě níž by mohl prokázat, že specifickými znalostmi potřebnými obecně k výkonu pozice znalce disponuje. Kasační námitka stěžovatele je proto nedůvodná. [34] V kasační námitce rozvedené v bodě 11 tohoto rozhodnutí stěžovatel taktéž brojí proti tomu, že není zajištěna jednotná správní praxe a rovný přístup k funkci znalce, když mezi znalci jsou i osoby, které nemají vysokoškolský titul. Stěžovatel namítá, že žalovaný ani krajský soud se s touto námitkou dostatečně nevypořádali, neboť žalovaný tvrdil, že existují obory, kde není možné získat vysokoškolské vzdělání, avšak stěžovatel argumentoval obory, o něž sám žádal, čili těmi, které akreditované vysokoškolské vzdělání mají. Je sice pravdou, že stěžovatel v žalobě pouze tvrdí procentuální poměr znalců s vysokoškolským titulem a bez něj, avšak tato svá tvrzení nikterak nedokládá, přesto však Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že krajský soud se touto námitkou stěžovatele v napadeném rozsudku nevypořádal. I když stěžovatel výslovně nenamítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud se touto otázkou musel zabývat podle § 109 odst. 4 s. ř. s., přičemž však dospěl k závěru, že postup krajského soudu, který tuto dílčí námitku nevypořádal, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, neboť z kontextu rozhodnutí plynou důvody v tomto konkrétním případě požadovat po stěžovateli doložení absolvování vysokoškolského vzdělání, a to na základě zavedené správní praxe, z níž nebylo v nyní projednávané věci třeba vybočit. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76, zdůraznil, že „při posuzování nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit tyto případy jen vážným vadám rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost se totiž oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá zájmu účastníků řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno.“ Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2008 Sb. ÚS, platí, že „je li z rozhodnutí krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami účastníků řízení a jakými úvahami se soud řídil, nebude každé dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho rozhodnutí znamenat nepřezkoumatelnost. Nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Podle Ústavního soudu totiž není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ Nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, č. 225/2008 Sb. ÚS, pak uvádí, že „povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno“. Nejvyšší správní soud tedy ve světle výše citované judikatury shledal napadený rozsudek krajského soudu i přes tento nedostatek odůvodnění přezkoumatelným. [35] Stěžovatel až ke kasační stížnosti doplnil přílohy, jimiž prokazuje, že ke dni 7. 3. 2018 bylo z 231 znalců uvedených v seznamu znalců pro obor Ekonomika–účetní evidence 17 znalců bez vysokoškolského vzdělání. Stěžovatel tvrdí, že ze Seznamu znalců pod Krajským soudem v Plzni ke dni 20. 8. 2014 je prokazatelné, že znalci pro Západočeský kraj bez vysokoškolského titulu byli v seznamu znalců již v roce 2014. Tuto skutečnost však nikdo nepopírá, naopak žalovaný uvedl, že „v obvodu příslušného krajského soudu jsou k 19. 3. 2018 v oboru ‚ekonomika, odvětví účetní evidence‘ z celkových 17 znalců 3 bez vysokoškolského vzdělání, avšak tito byli jmenováni v průběhu let 1982 až 1986, dále pak v oboru ‚daně‘ jsou znalci 4 absolventi vysokých škol“. Nejvyšší správní soud uvádí, že nejednotná správní praxe by dle jeho názoru naopak mohla být spatřována v tom, kdyby ke jmenování znalců bez vysokoškolského vzdělání v jiných než výjimečných a odůvodněných případech docházelo po vydání předmětné instrukce ministerstva. Argumentovat však skutečností, že za minulého režimu, v době zcela odlišných společenských a vzdělanostních poměrů, byli jmenováni znalci bez vysokoškolského vzdělání, považuje Nejvyšší správní soud za irelevantní. Se zvyšující se formální vzdělaností národa je rozumné a prozíravé, že se nároky na zkušenosti a znalosti osob vykonávajících znaleckou činnost neustále zvyšují, neboť formální vysokoškolské vzdělání se v dnešní době stává samozřejmým standardem pro výkon celé řady profesí. Kdyby správní praxe postupovala dle teze stěžovatele, totiž že byli-li jednou jmenováni znalci bez vysokoškolského vzdělání, nelze nikdy začít toto vzdělání vyžadovat jako standard pro nově jmenované znalce, nemohlo by se znalectví jako vysoce odborná a specializovaná činnost nikdy nikam posunout. Navíc, dle vyjádření žalovaného, byl „poslední ze znalců bez vysokoškolského vzdělání jmenován v roce 2001“, z uvedeného je tedy naopak zřejmé, že správní praxe byla v této otázce již v době rozhodování předsedy soudu o žádosti stěžovatele velmi jednotná a ustálená. Nejvyšší správní soud pro výše uvedené považuje kasační námitku stěžovatele za nedůvodnou.

decision_994.txt

k § 30 odst. 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 59/2003 Sb. k části páté občanského soudního řádu Rozhodnutí orgánu státní správy myslivosti ve věci náhrady za přičlenění pozemků k honitbě podle § 30 odst. 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, k jehož přezkoumání je příslušný soud rozhodující v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu. (Podle usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 9. 2016, čj. 15 A 16/2015-45) Prejudikatura: č. 448/2005 Sb. NSS a č. 1993/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 149/2007 Sb.; č. 20/2003 Sb. NS. Věc: Státní podnik Lesy České republiky proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, o stanovení výše náhrady za přičlenění honebních pozemků. Magistrát města Chomutov (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 26. 5. 2014 o stanovení výše náhrady za přičlenění honebních pozemků J. H. a V. R. v honitbě Kalek podle § 30 odst. 2 zákona o myslivosti. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, na jehož základě žalovaný svým rozhodnutím ze dne 11. 12. 2014 změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že nahradil bod 1 výroku tohoto rozhodnutí tímto zněním: „Náhrada za přičlenění honebních pozemků v honitbě Kalek, jež jsou ve vlastnictví [V. R.], nar. [...], bytem [...], a [J. H.], nar. [...], bytem [...], a byly přičleněny do honitby 'Kalek' rozhodnutím orgánu státní správy myslivosti podle § 30 odst. 1 zákona o myslivosti, se stanoví v přepočtu na skutečnou výměru ve vlastnictví [J. H.] a [V. R.], a to ve výši 300 Kč za 1 hektar ročně“. Bod 2 výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jímž bylo vysloveno, že toto rozhodnutí pozbývá platnosti dne 31. 12. 2023, dnem uzavření smlouvy o nájmu honitby nebo dnem uzavření dohody o výši náhrady za přičlenění honebních pozemků, zůstal nezměněn. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Při vlastní přípravě na jednání krajský soud zjistil, že rozhodnutí o této žalobě nespadá do kompetence soudů rozhodujících ve správním soudnictví, neboť správní orgán vydal žalobou napadené rozhodnutí v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Podle § 46 odst. 2 s. ř. s. platí, že „[s]oud odmítne návrh také tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. V usnesení o odmítnutí návrhu musí být navrhovatel poučen o tom, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu.“ V projednávané věci žalobce napadl žalobou rozhodnutí o určení výše náhrady vlastníkům pozemků za přičlenění těchto pozemků k honitbě, vydané v souladu s § 30 odst. 2 zákona o myslivosti. Podle tohoto ustanovení „[v]lastníkům honebních pozemků, které orgán státní správy myslivosti přičlenil podle odstavce 1, náleží od držitele honitby náhrada; jde-li o společenstevní honitbu, je náhradu povinno platit honební společenstvo. Nedohodnou-li se zúčastněné osoby o výši náhrady, určí náhradu orgán státní správy myslivosti a přihlédne přitom k velikosti přičleněných honebních pozemků a k předpokládanému výnosu z výkonu práva myslivosti na těchto pozemcích. Náhrada je splatná do 31. března běžného roku zpětně. Náhrada však nenáleží, pokud honební pozemky byly přičleněny ke společenstevní honitbě a jejich vlastník se stal členem honebního společenstva.“ Zmíněná finanční náhrada představuje kompenzaci za omezení vlastnického práva spočívající v tom, že vlastníci pozemků nemohou tyto pozemky užívat podle svého uvážení a musejí strpět přičlenění těchto pozemků k honitbě, o němž rozhodl orgán státní správy myslivosti. Právní mocí rozhodnutí o přičlenění pozemků k honitbě podle § 30 odst. 1 zákona o myslivosti vzniká mezi vlastníky přičleněných pozemků a držitelem honitby vztah, ze kterého držiteli honitby vyplývá právo užívat přičleněné pozemky v souladu se zákonem o myslivosti a vlastníkům pozemku vzniká vůči držiteli honitby právo na náhradu podle § 30 odst. 2 zákona o myslivosti. Tento vztah mezi vlastníky pozemků a držitelem honitby je vztahem soukromoprávním (občanskoprávním). Občanskoprávní vztahy se vyznačují rovným postavením účastníků spočívajícím v tom, že ve vzájemném právním vztahu žádný z nich nemá nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech druhého účastníka ani plnění povinností autoritativně vynucovat. Základní právní formou, jíž se uplatňuje metoda právní regulace v těchto vztazích, je smlouva, případně zákonem předvídaná právní skutečnost. Subjekty občanskoprávních vztahů se o vzájemných subjektivních právech a povinnostech musí zásadně dohodnout, pokud tyto právní povinnosti nevznikají přímo ze zákona (např. povinnost nahradit škodu, vydat bezdůvodné obohacení apod.). Ve všech případech neshody o vzájemných právech a povinnostech je účastník oprávněn domáhat se autoritativního vynucení svých práv prostřednictvím oprávněného orgánu státu a není nadán oprávněním mocensky (autoritativně) tato práva vynucovat sám. Právě metodou právní regulace se občanskoprávní vztahy liší od vztahů, které se souhrnně označují za vztahy veřejnoprávní, pro něž je naopak charakteristický prvek nadřízenosti a podřízenosti v různých formách a intenzitě a v nichž je založena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé. Základní metodou právní regulace je zde rozhodnutí orgánu veřejné moci. Pro rozlišení soukromoprávních (občanskoprávních) vztahů od veřejnoprávních vztahů je rozhodující především posouzení vzájemného postavení jejich subjektů, jak vyplývá z příslušných ustanovení právní normy, která na tyto vztahy dopadá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, č. 20/2003 Sb. NS). Soukromoprávní charakter vztahu mezi držitelem honitby a vlastníky přičleněných pozemků potvrzuje skutečnost, že tyto subjekty vystupují vůči sobě navzájem v rovném postavení a zákon o myslivosti přednostně počítá s tím, že výše náhrady za přičlenění pozemků bude stanovena dohodou těchto subjektů bez jakéhokoli zásahu orgánu státní správy myslivosti. Teprve v případě, kdy se držitel honitby nedohodne s vlastníky přičleněných pozemků na výši náhrady, rozhodne o výši náhrady na návrh (žádost) některého z nich orgán státní správy myslivosti. Rozhodnutí o výši náhrady tedy nastupuje pouze tehdy, pokud mezi dotčenými subjekty nedojde k dohodě, a tuto dohodu de facto supluje. Rozhodnutí o výši náhrady za přičlenění pozemků k honitbě navíc může být nahrazeno pozdější dohodou držitele honitby s vlastníky těchto pozemků, což podtrhuje soukromoprávní charakter jejich vzájemného vztahu. Z důvodové zprávy k návrhu zákona o myslivosti (dostupné na www.psp.cz) krajský soud zjistil, že náhrada za přičlenění pozemků byla koncipována jako soukromoprávní nárok věřitele vůči dlužníkovi, kterým je vlastník (držitel) honitby. Mělo se jednat o reciproční hodnotu nájemného. Ačkoli konečný text zákona o myslivosti doznal v důsledku komplexního pozměňovacího návrhu významných změn, zmíněná koncepce zůstala zachována, neboť náhrada za přičlenění má i nadále sloužit k tomu, aby kompenzovala zásah do vlastnického práva vlastníků přičleněných pozemků. Také Ústavní soud v nálezu ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 3/06, č. 149/2007 Sb., ve kterém vyslovil možnost analogické aplikace institutu náhrady podle § 30 odst. 2 zákona o myslivosti pro případy, kdy vlastník honebního pozemku ukončí svou účast v honebním společenství, vycházel ze soukromoprávního charakteru vztahu mezi vlastníkem pozemku a držitelem honitby. Dospěl přitom k závěru, že „vlastníku honebních pozemků přísluší od honebního společenstva náhrada podle obdobného užití § 30 odst. 2 zákona o myslivosti, o které rozhodne [...] soud“. Tím je samozřejmě myšlen soud rozhodující v občanském soudním řízení, neboť takové rozhodování jde zcela mimo pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví vymezenou v § 4 s. ř. s. Soukromoprávní charakter nároku na náhradu za omezení či odnětí vlastnického práva dovodil v mnoha svých rozhodnutích i Nejvyšší správní soud. Například v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-125, č. 448/2005 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydaným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. „Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní.“ Obdobné závěry postuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2009, čj. 5 As 88/2008-85, č. 1993/2010 Sb. NSS, pokud jde o náhradu za znárodněný majetek, nebo v rozsudku ze dne 11. 6. 2008, čj. 8 As 7/2007-64, ve vztahu k náhradě za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření podle § 58 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. S ohledem na výše uvedené závěry týkající se náhrady, o které bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím, a s přihlédnutím k citované judikatuře Nejvyššího správního soudu, týkající se podobných právních institutů, lze tedy shrnout, že vztah mezi vlastníky pozemků přičleněných k honitbě a držitelem honitby, pokud jde o náhradu za přičlenění pozemku k honitbě podle § 30 odst. 2 zákona o myslivosti, je vztahem soukromoprávním. K řešení sporů mezi subjekty soukromého práva jsou zásadně povolány soudy rozhodující v občanském soudním řízení v režimu občanského soudního řádu, jak vyplývá z jeho § 7 odst. 1. Rozhodování o některých typech soukromoprávních sporů však může být zákonem svěřeno jinému orgánu než soudu, přičemž podle § 7 odst. 2 o. s. ř. pak soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují tyto spory za podmínek uvedených v části páté o. s. ř. Pokud tedy správní orgán vydal rozhodnutí ve sporu nebo jiné právní věci vyplývající z poměrů soukromého práva, pravomocí k přezkoumání takového rozhodnutí jsou zásadně nadány soudy rozhodující v občanském soudním řízení. Naopak soudy ve správním soudnictví poskytují především ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob, nikoli jejich právům soukromým. Vycházeje z těchto předpokladů dospěl krajský soud k závěru, že nemá pravomoc k tomu, aby žalobu podanou v této věci projednal a rozhodl o ní, neboť žalobce se touto žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Krajský soud proto žalobu podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítl a současně poučil žalobce o tom, že podá-li ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení žalobu u věcně a místně příslušného Okresního soudu v Chomutově, bude za den zahájení řízení o žalobě u zmíněného soudu považován den, kdy krajskému soudu došla odmítnutá žaloba, tj. 14. 2. 2015 (srov. § 82 odst. 3 o. s. ř.).

decision_995.txt

k § 46 odst. 1 písm. a) a c) a § 65 odst. 1 soudního řádu správního Na opatrovníka odvolaného z funkce rozhodnutím opatrovnického soudu, které bylo následně odvolacím soudem zrušeno pro nesplnění hmotně-právních podmínek pro změnu opatrovníka, je třeba pro účely žalobní legitimace dle § 65 odst. 1 s. ř. s. pohlížet tak, že ani v mezidobí nepřestal být opatrovníkem, pokud funkci opatrovníka žalobkyně fakticky vykonávat nepřestal. Tím spíše v situaci, kdy se současně nově ustanovený opatrovník odmítal své funkce ujmout a rozhodnutí opatrovnického soudu o změně opatrovníka napadl rovněž opravným prostředkem. Odmítne-li krajský soud žalobu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. s tím, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou, dříve, než je otázka splnění podmínek pro změnu opatrovníka pravomocně odvolacím soudem vyřešena, vystavuje se nebezpečí, že tuto otázku sám posoudí nesprávně a zatíží tak své rozhodnutí nezákonností. Takový postup by mohl v důsledku znamenat odmítnutí soudní ochrany. Důvodem odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je nedoložení souhlasu opatrovnického soudu k podání žaloby jen tehdy, není-li tento nedostatek odstraněn ani na výzvu soudu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2016, čj. 6 As 272/2015-53) Prejudikatura: č. 625/2005 Sb. NSS. Věc: Vladimíra J. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o předčasné užívání stavby, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 7. 7. 2015 povolil Městský úřad Mimoň, odbor výstavby, dopravy, zemědělství a životního prostředí předčasné užívání změny části stavby ve vlastnictví žalobkyně, a to na základě žádosti, kterou podala Vlasta F., dcera žalobkyně. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015 zamítl. Žalobu, kterou jménem žalobkyně podal její syn, Jaromír F., odmítl Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. usnesením ze dne 19. 11. 2015, čj. 59 A 70/2015-37. V odůvodnění krajský soud uvedl, že Jaromír F. v době podání žaloby již nebyl oprávněn žalobkyni zastupovat, a žaloba tudíž byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Jaromíra F. totiž Okresní soud v České Lípě usnesením čj. 19P a Nc 397/2015 odvolal z funkce opatrovníka žalobkyně a novým opatrovníkem ustanovil město Mimoň. Krajský soud uvedl, že toto usnesení bylo doručeno městu Mimoň a právní zástupkyni Jaromíra F. dne 6. 10. 2015, a stalo se tak téhož dne v souladu s § 171 o. s. ř. vykonatelným. Jaromír F. tudíž nebyl oprávněn podat za žalobkyni dne 19. 10. 2015 žalobu ve správním soudnictví, neboť ji v té době již nemohl zastupovat. I v případě, že by žaloba byla podána v době, kdy Jaromír F. ještě opatrovníkem žalobkyně byl, potřeboval by ke schválení takového právního jednání za žalobkyni souhlas soudu, který nedoložil. Jménem žalobkyně (stěžovatelky) podal Jaromír F. proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Namítl, že stěžovatelka není žádným způsobem omezena ve svéprávnosti. Opatrovník jí byl ustanoven pouze z toho důvodu, že není schopna psaní a běžné komunikace. Je však schopna vyjadřovat své názory. Bylo a je přáním stěžovatelky žalobu ve věci podat a nechat věc zákonnosti rozhodnutí žalovaného přezkoumat soudem. Dále uvedl, že usnesení o odvolání z funkce opatrovníka převzal do svých rukou dne 19. 10. 2015 odpoledne, přitom žaloba byla podána téhož dne ráno. Město Mimoň opatrovnictví stěžovatelky odmítá a podalo ve věci odvolání, opatrovnictví se fakticky neujalo, o její přání a názory se nezajímá, o stěžovatelku dále pečuje pan Jaromír F. V současné době neexistuje jiná osoba než její syn, pan Jaromír F., která by byla ochotna hájit její zájmy. Podle stěžovatelky se krajský soud dopustil odmítnutím žaloby zjevné nezákonnosti a porušil její základní lidské právo, kterým je podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) právo každého člověka domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Krajský soud odňal stěžovatelce právo domáhat se odstranění nezákonnosti, jelikož odmítl žalobu pouze z důvodu jejího zdravotního znevýhodnění a skutečnosti, že časově se lhůta pro podání žaloby setkala se zásahem soudu ve změně opatrovníků (kteří ale o takovou změnu nestojí). Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti (...) [16] Kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, z tohoto důvodu přichází v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). [17] Ze soudního spisu krajského soudu a podkladů dodaných stěžovatelkou lze zjistit, že usnesením Okresního soudu v České Lípě ze dne 14. 8. 2013, čj. 0 Nc 1709/2013-8, byl žalobkyni z důvodu jejího zdravotního stavu ustanoven opatrovníkem její syn Jaromír F. Rozsah jeho oprávnění byl určen tak, že je oprávněn a povinen spravovat běžné záležitosti a majetek žalobkyně, přičemž jednání v podstatných záležitostech vyžaduje schválení soudu. Usnesením Okresního soudu v České Lípě ze dne 1. 10. 2015, čj. 19 P 155/2013-177, byl Jaromír F. odvolán z funkce opatrovníka, a novým opatrovníkem bylo jmenováno město Mimoň. Důvodem odvolání byla skutečnost, že opatrovník nedoložil, jak hospodaří s příjmy žalobkyně, a také proto, že neumožňuje kontakt své sestry Vlasty F. s žalobkyní, ačkoliv je nepochybné, že žalobkyně na návštěvu Vlasty F. reaguje pozitivně. Výše uvedené usnesení bylo doručeno městu Mimoň i Jaromíru F. prostřednictvím jeho právní zástupkyně dne 6. 10. 2015. Jaromír F. se proti uvedenému usnesení odvolal, stejně tak město Mimoň. O odvolání rozhodl Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 18. 12. 2015, čj. 36 Co 441/2015-245, tak, že usnesení Okresního soudu v České Lípě ze dne 1. 10. 2015, čj. 19 P 155/2013-177, zrušil a řízení o změně opatrovníka zastavil. Krajský soud se neztotožnil se závěry o nedostatcích ve výkonu funkce opatrovníka ze strany Jaromíra F. a naopak zjistil, že je v nejlepším zájmu žalobkyně, aby Jaromír F. zůstal nadále jejím opatrovníkem. [18] Z výše uvedeného vyplývá, že v době podání žaloby (dne 19. 10. 2015) byl Jaromír F. odvolán z funkce opatrovníka, nicméně rozhodnutí opatrovnického soudu napadli opravným prostředkem jak odvolaný opatrovník, tak nově ustanovený opatrovník, město Mimoň. V odvolacím řízení bylo usnesení o změně opatrovníka zrušeno a řízení o změně opatrovníka zastaveno, jelikož v posuzované věci nenastaly nedostatky, pro které měl být Jaromír F. z funkce opatrovníka odvolán, chyběly tedy hmotněprávní důvody pro změnu opatrovníka. Nejvyšší správní soud má v dané situaci za to, že na opatrovníka, který byl odvolán z funkce rozhodnutím opatrovnického soudu, které bylo následně odvolacím soudem zrušeno pro nesplnění hmotněprávních podmínek pro změnu opatrovníka, je třeba pro účely žalobní legitimace pohlížet tak, že ani v mezidobí nepřestal být opatrovníkem, pokud funkci opatrovníka stěžovatelky fakticky vykonávat nepřestal. Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že v opačném případě by došlo k porušení jejího práva na přístup k soudu a v konečném důsledku k odepření spravedlnosti, jelikož sama pro svůj zdravotní stav nebyla schopna se soudní ochrany domáhat a nebylo jiné osoby, která by v daný okamžik její práva střežila. Tím spíše pokud se nově ustanovený opatrovník odmítal své funkce ujmout a rozhodnutí o změně opatrovníka napadl opravným prostředkem. Na uvedených závěrech ničeho nemění ani skutečnost, že usnesení o změně opatrovníka je dle § 171 odst. 2 o. s. ř. vykonatelné, není-li v něm výslovně stanoveno jinak, doručením tohoto usnesení účastníkům řízení. [19] Odlišně by bylo třeba posuzovat případ, kdy hmotněprávní podmínky pro změnu opatrovníka byly splněny a odvolací soud změnu opatrovníka pravomocně potvrdil. Krajský soud pochopitelně nemohl v posuzovaném případě předvídat, jak bude o odvolání proti usnesení opatrovnického soudu rozhodnuto. Pokud však žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. s tím, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou dříve, než byla otázka splnění podmínek pro změnu opatrovníka s konečnou platností pravomocně vyřešena, vystavil se nebezpečí, že tuto otázku sám posoudí nesprávně a zatíží tak své rozhodnutí nezákonností. Výše uvedené lze uzavřít s tím, že žaloba podaná jménem žalobkyně opatrovníkem Jaromírem F. nebyla podána osobou zjevně neoprávněnou, jelikož v době podání žaloby nebyly splněny podmínky pro odvolání Jaromíra F. z funkce opatrovníka, což bylo následně potvrzeno odvolacím soudem. [20] Krajský soud napadené usnesení odůvodnil dále tím, že opatrovník by dle usnesení opatrovnického soudu potřeboval ke schválení právního jednání spočívajícího v podání žaloby souhlas soudu, který nedoložil. [21] Jak vyplývá z výrokové části již citovaného usnesení Okresního soudu v České Lípě ze dne 14. 8. 2013, čj. 0 Nc 1709/2013-8, je Jaromír F. „oprávněn a povinen zastupovat žalobkyni a jednat za ni, hájit její zájmy, řádně spravovat její běžné záležitosti a majetek a přijímat za ni vdovský důchod s tím, že rozhodnutí opatrovníka v podstatné záležitosti vyžaduje schválení soudu“. Běžnou správou jmění zastoupeného je třeba rozumět vyřizování obvyklých, zpravidla v určitém časovém horizontu se opakujících záležitostí, jako jsou např. pravidelné platby a příjmy ze jmění nebo činnosti zastoupeného včetně důchodu a dávek sociální podpory, placení sdruženého inkasa, pojistného, daní nebo přijímání výtěžku z majetku (nájemné, úroky, dividendy apod.). Běžnou záležitostí jsou i nárazová právní jednání jménem zastoupeného, jež se po hodnotové stránce nevymykají úrovni spravovaného jmění (srov. též Švestka, J. a kol. Občanský zákoník: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2014). [22] Pojmu běžné majetkové záležitosti se věnoval ve své judikatuře i Nejvyšší soud, a to zejména ve vztahu k zákonnému zastoupení nezletilých. Tyto závěry lze nicméně zobecnit i na jiné případy, v nichž je zástupce omezen v oprávnění jednat za zastoupeného nad rámec běžné správy jmění. V rozhodnutí ze dne 29. 4. 2015, čj. 36 Cdo 4696/2014, Nejvyšší soud vychází z toho, že nikoliv běžné majetkové záležitosti vyžadují k perfekci právního úkonu schválení soudu. Soud právní úkon, který se neběžné majetkové záležitosti týká, schválí jen tehdy, je-li v zájmu zastupovaného. Za zásadní okolnost pro rozhodnutí, zda je ke konkrétnímu úkonu třeba schválení opatrovnickým soudem, je nutné považovat zejména skutečnost (nebo i pouhou možnost), že se právní úkon učiněný zástupcem projeví negativně v majetkové sféře zastoupeného. [23] V posuzovaném případě bylo žalobou napadeno rozhodnutí, kterým bylo povoleno předčasné užívání stavby ve vlastnictví žalobkyně. Bez ohledu na skutečnost, že stavbu v současné době užívá jiná osoba (dcera žalobkyně), důsledkem vyhovění návrhu by bylo omezení jednoho ze základních práv tvořících obsah vlastnického práva žalobkyně, tedy práva předmět vlastnictví dle vlastní vůle užívat. Tento důsledek lze nepochybně označit za potenciální negativní zásah do majetkové sféry zastoupené. Podpůrně lze přihlédnout i k rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 33 Cdo 2289/2011, v němž byl vysloven závěr, že podání jakékoliv žaloby je neběžnou záležitostí, která může mít daleké dosahy do sféry zastoupeného, a to zejména z důvodu vznikajících nákladů řízení a nákladů právního zastoupení. [24] S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že podání žaloby proti napadenému rozhodnutí je úkonem, ke kterému musí opatrovník doložit schválení jednání za žalobkyni ze strany opatrovnického soudu. Jestliže tak neučinil, jedná se o nedostatek podmínky řízení spočívající v nedostatku oprávnění opatrovníka žalobkyni v uvedeném rozsahu zastupovat. Podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. však platí, že soud návrh odmítne, „nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat“. V posuzovaném případě jde nepochybně o nedostatek odstranitelný. Pokud by tedy mělo být důvodem odmítnutí žaloby nedoložení souhlasu opatrovnického soudu, krajský soud měl postupovat podle citovaného ustanovení a opatrovníka žalobkyně vyzvat k odstranění uvedeného nedostatku. Jestliže tak neučinil, nemohl v souladu se zákonem žalobu z uvedeného důvodu odmítnout. [25] Obdobně postupoval dle citovaného usnesení Nejvyšší správní soud, který opatrovníka usnesením ze dne 14. 6. 2016, čj. 6 As 272/2015-30, vyzval k doložení schválení opatrovnického soudu k podání kasační stížnosti. Opatrovník následně doložil, že Okresní soud v České Lípě rozsudkem ze dne 31. 8. 2016, čj. 19 P 155/2013-360, schválil právní jednání opatrovníka za žalobkyni, spočívající v podání kasační stížnosti a v podání správní žaloby proti napadenému rozhodnutí u krajského soudu.

decision_996.txt

k § 114 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění zákonů č. 341/2011 Sb., č. 420/2011 Sb., č. 468/2011 Sb. a č. 258/2014 Sb. k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Výzvou podle § 114 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nemůže být osoba vykonávající komunikační činnost podle tohoto zákona přímo zkrácena na svých právech, výzvu proto nelze považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2016, čj. 9 As 218/2016-63) Prejudikatura: č. 1176/2007 Sb. NSS a č. 1931/2009 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví (238/81, Recueil s. I-3415). Věc: Akciová společnost O2 Czech Republic proti Českému telekomunikačnímu úřadu o ochraně proti nezákonnému zásahu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobkyně je osobou vykonávající komunikační činnost ve smyslu § 7 a § 129 odst. 1 a 2 zákona o elektronických komunikacích a provozuje vlastní mobilní síť na území České republiky. Rozhodnutím žalovaného jí byl udělen příděl rádiových kmitočtů k zajištění veřejné komunikační sítě v pásmech 800 MHz, 1 800 MHz a 2 600 MHz (dále jen „příděl“). Za účelem splnění závazku velkoobchodní nabídky převzatého v rámci výběrového řízení za účelem udělení práv k využívání rádiových kmitočtů zveřejnila referenční nabídku, která dle názoru žalovaného neodpovídá podmínkám přijatým žalobkyní v rámci aukce a promítnutým do rozhodnutí o přídělu. Proto ji dne 9. 2. 2016 zaslal výzvu, kterou ji vyzval ke zjednání nápravy (dále jen „výzva“). Proti výzvě se žalobkyně bránila žalobou na ochranu před nezákonným zásahem u Městského soudu v Praze. Městský soud se v rozsudku ze dne 29. 7. 2016, čj. 5 A 64/2016-32, nejprve zabýval povahou výzvy a vyhodnotil, že jejím smyslem je především upozornit povinnou osobu na nesprávnost jejího jednání spočívajícího v neplnění podmínek či povinností stanovených jí přídělem a umožnit jí, aby v určené lhůtě zjednala nápravu. K potrestání povinné osoby a případnému uložení pokuty za správní delikt dle § 118 odst. 5 písm. a) zákona o elektronických komunikacích proto může dojít teprve za situace, kdy povinná osoba výzvě dle § 114 téhož zákona nevyhoví a neodstraní vytýkané nedostatky, či pokud o jejich odstranění žalovaného bezodkladně neinformuje. Z obsahu výzvy je patrné, že měla v prvé řadě upozornit žalobkyni na porušování závazku velkoobchodní nabídky a podnítit ji k tomu, aby dbala na dodržování podmínek a povinností z něj vyplývajících. Bylo poté na ní, aby řádně zajistila, že cena za 1 MB dat ve zveřejněné referenční nabídce bude stanovena tak, aby umožnila ziskové podnikání na podřazeném trhu nebo trzích, tj. aby s jejich využitím mohl stejně efektivní operátor ziskově replikovat maloobchodní služby stěžovatelky. Podle výpočtu žalovaného by ke splnění této podmínky musela cena činit maximálně 0,41 Kč. Jako neopodstatněnou vyhodnotil městský soud námitku, že je výzva nepřezkoumatelná, neurčitá a že z ní není zřejmé, která konkrétní povinnost a v jak velké míře není plněna, a jak a co je třeba napravit. Městský soud shledal, že z výzvy je naopak jednoznačně patrné, že se stěžovatelka dopustila porušení závazku podle bodu 9 písm. b) části I. přídělu tím, že v referenční nabídce zveřejnila ceny, které neumožňují stejně efektivnímu operátorovi ziskové podnikání. Taktéž je z výzvy zcela nepochybné, jakým způsobem může uvedené porušení napravit, a to stanovením ceny za 1 MB přenesených dat maximálně ve výši 0,41 Kč. Výzva nezakládá novou povinnost, neboť již z vyjádření žalobkyně ze dne 14. 9. 2015 vyplývá, že si byla vědoma svého závazku zajistit ziskové podnikání stejně efektivním operátorům. Za jádro sporu mezi účastníky označil městský soud otázku, zda žalobkyně byla výzvou zkrácena na svých subjektivních právech, či nikoli. Měl za to, že vydáním výzvy nemohlo být zasaženo do jejích práv, neboť výzva není přímo vynutitelná a žalovaný pro případ jejího neuposlechnutí nestanovil žádnou bezprostřední sankci (např. uložení pokuty či odnětí přídělu). Sankce by mohla být uložena až v průběhu správního řízení samostatným rozhodnutím. Výsledek takto případně vedeného řízení nelze jakkoli předjímat, poněvadž celé řízení by se odvíjelo od nashromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí a provedeného dokazování. Poučení, v němž žalovaný upozornil na možné důsledky neuposlechnutí výzvy, jimiž může být zahájení správního řízení ve věci odnětí přídělu, nelze chápat jako zkrácení práv. Jedná se o pouhé sdělení, v němž žalovaný informuje o eventuálních negativních následcích nesplnění výzvy, které mohou nastat. Do práv žalobkyně by mohlo být zasaženo teprve následně, např. pokud by bylo skutečně rozhodnuto o odnětí přídělu rádiových kmitočtů. Proti takovému rozhodnutí by však mohla (po podání řádných opravných prostředků) brojit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala, že městský soud vyšel z předpokladu správnosti a ověřenosti výzvy, a namísto toho, aby ji kriticky přezkoumal, posoudil její podstatu a na základě toho vyvodil závěry a výzvu legalizoval. Stěžovatelka měla dále za to, že nelze tvrdit, že „výzva nic neznamená“, a současně její nesplnění aprobovat jako naplnění skutkového znaku spáchání správního deliktu. Podstata totiž není v tom, že by žalovaný zkoumal řádným postupem, jaká má být velkoobchodní cena konkrétně, a mohlo tak dojít k porušení objektivně seznatelné konkrétní hodnoty. Ve výzvě je povinnost nejen nově formulována, aniž je přezkoumatelné, jak k ní žalovaný dospěl, ale zároveň je stěžovatelka s touto povinností konfrontována a je jí oznámeno, že porušuje podmínky stanovené v přídělu. Důvodem zahájení správního řízení není ale nesplnění podmínek přídělu, nýbrž samotné nevyhovění výzvě. S tímto paradoxem nevynutitelné výzvy, kterou je ovšem každý povinen poslechnout, jinak tím naplní skutkovou podstatu správního deliktu, se soud dle názoru stěžovatelky nevypořádal. Žalovaný v průběhu soudního řízení posunul význam výzvy a z nikde a nikdy neformulované povinnosti se stalo porušení závazku. Neuposlechnutí výzvy pak přímo vyústí v odnětí přídělu a uložení pokuty. Posuzování zákonnosti pokuty či podmínek pro odnětí přídělu by pak muselo nutně skončit vždy závěrem, že stěžovatelka výzvu i podmínky přídělu porušila. Nezákonný zásah tedy nastal již v okamžiku, kdy žalovaný fakticky konstituoval mimo právo novou povinnost a domáhá se jí. Městskému soudu stěžovatelka také vytýká to, že jeho závěr, že žalovaný ve výzvě popsal způsob výpočtu, nemá oporu ve spise. Popis výpočtu vychází z předstírání, že je všem známý. Tak tomu ale není. Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že ji výzva nenutí k žádné činnosti. Městský soud sám připustil, že při nesplnění výzvy nastane bezprostřední sankce, navíc považoval spornou cenu 0,41 Kč za správnou a dovodil, že stěžovatelka se dopustila porušení svého závazku, aniž by pro to měl oporu ve spisovém materiálu. Tím, že městský soud přijal tento závěr, potvrdil dle názoru stěžovatelky bezprostřední účinek výzvy na její práva. Nebyla tedy pravda, že výzva je pouhým sdělením a městský soud sám ji považoval za přímo vynutitelnou a správnou, aniž ji sám dokázal přezkoumat. Městský soud vyšel z výzvy jako ze zdroje povinnosti, což není dle stěžovatelky správné. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že před vydáním výzvy měla být provedena kontrola podle kontrolního řádu. Upozornila, že aktuálně žalovaný zahájil kontrolu, jejímž předmětem bylo ověřování plnění závazku velkoobchodní nabídky podle přídělu za období od 1. 10. 2015. Předmět kontroly se tak kryl s předmětem výzvy a částečně se krylo i zkoumané období, což samo o sobě představovalo důkaz nezákonnosti. Stěžovatelka zpochybnila samotné konání kontroly, neboť už dne 9. 2. 2016 byly zjištěny nedostatky, a dále skutečnost, proč je nyní kontrola prováděna, zatímco předtím být nemusela. Navíc žalovaný v rámci kontroly opravil ve svém modelu výpočtu maximální velkoobchodní ceny za 1 MB dat jednu z chyb, která zásadně ovlivňovala výsledek výpočtu (ovšem pouze pro futuro) a která způsobila i nesprávnost výzvy a vedla ke stanovení nižší než optimální ceny za 1 MB dat. Jeden z rozhodujících parametrů byl nastaven špatně, tudíž i cena za 1 MB dat byla žalovaným ve výzvě stanovena nesprávně. Nebylo nijak odůvodněno, proč by se měl uplatnit rozdílný výpočet pro období před výzvou a po výzvě, jelikož v mezidobí na trhu nedošlo k žádné změně, která by tuto opravu odůvodňovala. Žalovaný musí novým výpočtem nutně dospět k jiné výsledné částce, než jakou uvedl ve výzvě, a v důsledku toho nastane paradoxní situace, kdy bude nadále trvat na tom, že výzvě nebylo vyhověno, ale bude stále víc zřejmé, že neměla být vůbec vydána. Dále stěžovatelka upozornila, že součástí spisu vedeného v řízení o udělení pokuty bylo „Vyjádření odboru O 611“, které obsahuje snahu o protiargumentaci žalovaného. Tím se žalovaný evidentně snažil dodatečně napravit absenci zákonných procesů před vydáním výzvy a zastřít vady procesu. Proti výzvě neměla stěžovatelka k dispozici žádné opravné prostředky ani jiné mechanismy, jak se jí bránit, a řízení o uložení pokuty bylo vedeno s tím, že podmínka pro uložení pokuty byla splněna. Žalovaný vycházel z formálního splnění podmínky bez ohledu na to, že výzva byla nezákonná. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že stěžovatelka výzvě neustále chybně přisuzuje účinky rozhodnutí. Právo vznášet námitky jí náleží v případném řízení o uložení správní sankce či odnětí přídělu. Výzvou nemohla být zkrácena na svých právech. Výzva je speciálním institutem předvídaným zákonem, který má sloužit k rychlé nápravě nežádoucího stavu. Pokud jde o výhrady proti napadenému rozsudku, stěžovatelka patrně považuje jeho pasáže popisující obsah výzvy za skutková zjištění soudu stran porušení závazku velkoobchodní nabídky, což je mylné. Z rozsudku je zřejmé, že se soud otázkou, zda k porušení povinnosti skutečně došlo, vůbec nezabýval, neboť to nebylo rozhodné. Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalovaného uvedla, že jí bylo dne 26. 9. 2016 doručeno rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 9. 2016, jímž jí byla uložena pokuta ve výši 2 000 000 Kč (dále jen „rozhodnutí o pokutě“). Z rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný správní delikt posoudil jednoduše podle toho, zda stěžovatelka vyhověla nezákonné výzvě, či nikoli, žádný věcný přezkum skutkového stavu věci proveden nebyl. Z rozhodnutí dále vyplývá, že cena 0,41 Kč za 1 MB dat byla stanovena až ve výzvě. Žalovaný tak zneužil institut výzvy za situace, kdy nebylo přesně stanoveno, jaká má být maximálně přípustná cena za 1 MB, a tudíž ani nebylo možné vytýkat zjištěné nedostatky, protože neexistovaly. Ustanovení § 114 zákona o elektronických komunikacích má na mysli nedostatky, které jsou zjevné a dopředu dané a jejichž existence nebo neexistence nemusí být žádným způsobem stanovována, hodnocena v rámci správního uvážení či ověřována složitými postupy. Pod institut výzvy dle § 114 zákona o elektronických komunikacích nelze schovávat uložení povinnosti či stanovení maximálně přípustné ceny za 1 MB dat, když tato cena není nikde stanovena a vychází jen ze strany žalovaným arbitrárně vytvořeného cenového modelu. V přídělu byla určena jen zcela obecná hodnotová kritéria, jakým způsobem má být velkoobchodní nabídka sestavena, co má obsahovat a splňovat. Navíc je z rozhodnutí zřejmé, že takto obecně vymezené postupy musí v průběhu času nebo i při malé změně přístupu vést k různým hodnotám a že zde musí z podstaty věci existovat oscilace či tolerance. Žalovaný k tomu uvedl, že část argumentace uvedené v replice je opakováním kasačních námitek a část směřuje proti rozhodnutí o pokutě, nikoli proti výzvě. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad, rozhodnutí tedy není pravomocné. V replice uváděné skutečnosti nejsou pro posouzení věci relevantní. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [18] Nejvyšší správní soud se zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský (městský) soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že by k ní byl povinen soud přihlédnout i bez námitky, z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). [19] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. [20] Námitka nepřezkoumatelnosti směřuje do závěru, že se městský soud nezabýval skutečností, že přestože výzva dle § 114 zákona o elektronických komunikacích má být nevynutitelná, je každý povinen ji uposlechnout, jinak se dopustí správního deliktu. Městský soud se povahou výzvy zabýval a dospěl k závěru, že je nevynutitelná a že pro případ jejího neuposlechnutí není stanovena žádná bezprostřední sankce. Uvedl: „V důsledku nesplnění výzvy tudíž automaticky nedochází k uložení nějaké sankce (např. pokuty či odnětí přídělu); ta by mohla být žalobkyni uložena až v průběhu správního řízení, a to samostatným rozhodnutím. Výsledek takto případně vedeného řízení nelze na základě předmětné výzvy jakkoli předjímat, poněvadž celé řízení by se odvíjelo od nashromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí a provedeného dokazování.“ Soud tedy vyhodnotil, že na základě výzvy, kterou nepovažuje za vynutitelnou ze strany správních orgánů, nehrozil stěžovatelce žádný zásah do práv. Do jejích práv by mohlo být zasaženo teprve následně, pokud by jí byla uložena nějaká sankce. Sankce by byla uložena rozhodnutím, proti kterému by se mohla stěžovatelka bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. Městský soud povahu výzvy hodnotil, napadený rozsudek proto není nepřezkoumatelný. [21] Stěžovatelka se dále snaží hledat rozpory v napadeném rozsudku a viní městský soud z toho, že aniž je schopen sám výzvu přezkoumat, považuje ji za správnou. Pokud jde o hodnocení výzvy provedené v odůvodnění napadeného rozsudku, považuje Nejvyšší správní soud tuto část odůvodnění za nadbytečnou. Městský soud v první řadě konstatoval, že výzva nemohla zasáhnout do práv stěžovatelky, a proto není nezákonným zásahem. Jakékoli hodnocení výzvy, její přezkoumatelnosti, určitosti, zkoumání výzvou vymezené povinnosti, která měla být porušena, i možný způsob nápravy, bylo s ohledem na přijatý závěr, který odůvodnil výrok napadeného rozsudku, nadbytečné. Není tedy podstatné, zda městský soud považoval údaje uvedené ve výzvě za správné, jak se domnívá stěžovatelka. Z napadeného rozsudku to navíc ani neplyne. Městský soud pouze konstatoval, co bylo obsahem výzvy, k obsahové správnosti se nevyjadřoval. [22] Výše shrnutá argumentace soudu k povaze výzvy (viz bod [20] tohoto rozsudku) nejenže nechybí, ale je i věcně správná. Podstatou sporu je otázka, zda může výzva představovat nezákonný zásah do práv stěžovatelky. [23] Rozhodující právní úprava je obsažena v § 114 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích: „Zjistí-li Úřad, že osoba vykonávající komunikační činnost podle tohoto zákona (dále jen ‚povinná osoba‘) nesplní podmínky nebo nesplní zvláštní povinnosti stanovené všeobecným oprávněním, oprávněním k využívání rádiových kmitočtů nebo oprávněním k využívání čísel, nebo nesplní zvláštní povinnosti uvedené v § 11, vyzve povinnou osobu, aby odstranila zjištěné nedostatky ve lhůtě do 1 měsíce. Úřad může stanovit lhůtu kratší v případě opakovaného porušení podmínek nebo povinností, nebo jestliže s ní povinná osoba projeví souhlas. Úřad v odůvodněných případech může stanovit lhůtu delší než 1 měsíc. Povinná osoba bezodkladně písemně oznámí Úřadu odstranění zjištěných nedostatků.“ [24] Na uvedené ustanovení zákona o elektronických komunikacích navazuje § 118 odst. 5 písm. a) („Právnická nebo podnikající fyzická osoba jako povinná osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 114 odst. 1 neodstraní ve stanovené lhůtě zjištěné nedostatky nebo o jejich odstranění bezodkladně neinformuje Úřad.“) a § 22b odst. 1 téhož zákona [„Předseda Rady rozhodne o odnětí přídělu rádiových kmitočtů nebo jeho části (dále jen ‚odnětí přídělu rádiových kmitočtů‘), jestliže držitel přídělu přestal splňovat některou z podmínek, na jejichž základě mu byl příděl udělen, nebo podmínky stanovené zvláštním právním předpisem a nápravu nezjednal ani ve lhůtě stanovené Úřadem podle § 114, ačkoliv byl na možnost odnětí přídělu z tohoto důvodu Úřadem písemně upozorněn.“]. Obě ustanovení umožňují správnímu orgánu učinit rozhodnutí, která mají nepříznivé důsledky v právní sféře povinné osoby, v důsledku neodstranění nedostatků nebo nesplnění podmínek pro udělení přídělu, v němž povinná osoba pokračuje, přestože na konkrétní nedostatky byla upozorněna výzvou dle § 114 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích. [25] Citovaná právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice), konkrétně z jejího čl. 10 odst. 2 a 3 (viz sněmovní tisk č. 768/0 ze IV. volebního období Poslanecké sněmovny, vládní návrh zákona o elektronických komunikacích, včetně Srovnávací tabulky návrhu předpisu ČR s legislativou ES): „2. Pokud vnitrostátní regulační orgán zjistí, že podnik neplní jednu nebo více podmínek obecného oprávnění, práv na užívání nebo zvláštní povinnosti uvedených v čl. 6 odst. 2, oznámí tato zjištění danému podniku a poskytne mu přiměřenou možnost, aby vyjádřil své názory nebo napravil případná porušení: - do jednoho měsíce po oznámení, nebo - v kratší lhůtě dohodnuté s podnikem nebo v případě opakovaného porušení ve lhůtě stanovené vnitrostátním regulačním orgánem, nebo - v delší lhůtě, o které rozhodne vnitrostátní regulační orgán. 3. Jestliže dotyčný podnik nenapraví porušení ve lhůtě uvedené v odstavci 2, přijme příslušný orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. V tomto ohledu mohou členské státy zmocnit příslušné orgány k ukládání finančních sankcí, pokud je to vhodné. Opatření a důvody, z nichž vycházejí, musí být dotyčným podnikům sděleny do jednoho týdne ode dne jejich přijetí a musí být stanovena přiměřená lhůta, v níž má podnik naplnit toto opatření.“ [26] V případě sporu o výklad zákonného ustanovení, která má svůj původ v evropském předpisu, musí soud vyjít ze znění tohoto evropského předpisu. Nejvyšší správní soud zhodnotil, že text autorizační směrnice, jak je rozebrán dále, je jednoznačný a výklad nepůsobí žádné obtíže. Jde o tzv. acte clair. Není tedy dán důvod obracet se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Tu je národní soud povinen položit pouze v případě nejasností týkajících se výkladu Smluv, nebo platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie. V rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl Cilfit a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81, Recueil, s. I-3415, bodu 21, Soudní dvůr vyslovil, že předkládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá právě v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Podle názoru soudu není dán žádný důvod pochybovat o interpretaci citovaných ustanovení autorizační směrnice. I v unijním právu platí, že prvním krokem při výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí práva EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je jednou z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair, kterou je třeba aplikovat uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění jednoty práva EU (srov. Bobek, M.; Komárek, J.; Passer, J.; Gillis, M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005, s. 231). V daném případě k žádnému roztříštění jednoty práva EU nemůže dojít, neboť rozhodná ustanovení autorizační směrnice jsou totožná i v dalších jazykových verzích a vyplývají z nich stejné závěry, jako jsou uvedeny výše - viz například verzi anglickou, francouzskou, německou. [27] Jak z české, tak z evropské právní úpravy vyplývá, že smyslem výzvy dle § 114 zákona o elektronických komunikacích je oznámit dotčené osobě, že správní orgán spatřuje v jejím jednání pochybení nebo nedostatky (v tomto případě v plnění závazku velkoobchodní nabídky dle přídělu), a poskytnout dotčené osobě prostor k nápravě pro případ, že se závěrem o porušování podmínek souhlasí. Jde tedy o určitou výhodu, o informaci, na jejímž základě se může povinná osoba seznámit s tím, v čem spatřuje správní orgán nedostatky, a na tuto informaci má možnost reagovat. Z české právní úpravy nelze dovodit závaznost výzvy, § 114 zákona o elektronických komunikacích pouze stanoví, že pokud správní orgán zjistí v jednání povinné osoby nedostatky, vyzve ji ke zjednání nápravy. Ve spojení s evropskou úpravou je potom závěr o charakteru výzvy nepochybný. Autorizační směrnice totiž uvádí, že zjištěné nedostatky správní orgán oznámí povinné osobě a poskytne jí přiměřenou možnost, aby vyjádřila své názory a napravila případná porušení. Unijní úprava tedy zcela explicitně stanoví nejen možnost nápravy nedostatků, ale i to, aby se povinná osoba vyjádřila, a tudíž i polemizovala se závěry správního orgánu. [28] Taková výzva nemůže představovat akt, jímž by bylo závazně deklarováno porušení zákona o elektronických komunikacích. Výzvu je tedy třeba chápat jako povinné upozornění ze strany správního orgánu na to, že se domnívá, že nejsou plněny dříve stanovené podmínky. Ze strany povinné osoby je třeba na ni pohlížet jako na určitou informaci, se kterou může naložit dle svého uvážení ještě před zahájením případného správního řízení o uložení sankce. [29] Teprve pokud správní orgán shledá, že vytknuté tvrzené nedostatky nebyly napraveny a nepřesvědčí ho vysvětlení povinné osoby, zahájí řízení o správním deliktu, případně o odejmutí přídělu. Předmětem těchto řízení není zhodnocení, zda bylo vyhověno výzvě, jak se snaží dovodit stěžovatelka, ale bude jím zhodnocení skutečnosti, zda povinná osoba porušovala své povinnosti, které měla již před obdržením dané výzvy. Správní orgán je v řízení o správním deliktu nebo o odnětí přídělu povinen zkoumat, zda skutečně jednání povinné osoby vykazuje nedostatky, které nebyly ani navzdory informacím poskytnutým ve výzvě dle § 114 odstraněny, a v případě kladného zjištění je oprávněn uložit povinné osobě za tyto nedostatky sankci nebo odejmout příděl. Stejný závěr plyne i z autorizační směrnice, která v čl. 10 odst. 3 stanoví, že jestliže povinná osoba nenapraví svá pochybení ve lhůtě stanovené ve výzvě, přijme správní orgán odpovídající a přiměřená opatření, aby zajistil plnění podmínek a povinností. Z autorizační směrnice tedy jednoznačně vyplývá, že následná opatření ukládá příslušný orgán nikoliv za nesplnění povinností, které by stanovila výzva, ale za neplnění již dříve stanovených podmínek. [30] V mnoha ohledech obdobným institutech jako je výzva podle § 114 zákona o elektronických komunikacích, je upozornění podle § 59 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, neboť musí předcházet případnému uložení sankce. Ani toto upozornění není správními soudy považováno za rozhodnutí nebo nezákonný zásah (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 6 As 46/2008-97, č. 1176/2007 Sb. NSS, jímž potvrdil rozsudek městského soudu ze dne 4. 9. 2008, čj. 8 Ca 212/2008-61, č. 1931/2009 Sb. NSS). [31] Výzva jakožto nezávazný akt, který má pouze upozornit a informovat povinnou osobu, nemohla tedy nijak zasáhnout do subjektivních práv stěžovatelky. Námitky, které uplatňuje v rámci tohoto soudního řízení, může uplatnit i v řízení o správním deliktu dle § 118 odst. 5 písm. a) zákona o elektronických komunikacích, příp. v řízení o odnětí přídělu dle § 22b odst. 1 téhož předpisu, v nichž je správní orgán povinen přezkoumat i to, zda k nedostatkům tvrzeným ve výzvě skutečně došlo a zda se stěžovatelka dopustila provinění, za nějž by měla být potrestána. Výzvou žalovaný nezaložil novou povinnost, ale pouze upozornil na to, že stávající povinnost, kterou stěžovatelka dobrovolně převzala, není dle jeho názoru plněna. [32] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že výzvou nebyla stěžovatelka přímo zkrácena na svých právech, proto výzvu nelze označit jako zásah. Nejsou naplněny podmínky § 82 a násl. s. ř. s. a městský soud tedy postupoval správně, pokud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu zamítl. [33] Obdobně jako městský soud (viz výše bod [21] tohoto rozsudku) se proto ani Nejvyšší správní soud námitkami do způsobu výpočtu maximální velkoobchodní ceny za 1 MB dat nemohl zabývat. Totéž platí o kasační námitce upozorňující na nedostatek provedení kontroly před vydáním výzvy a následné zahájení kontroly za období od 1. října 2015. Tyto námitky mohou být uplatněny v řízení o správním deliktu či o odnětí přídělu. [34] Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit ani rozhodnutí o pokutě a vyjádření odboru O 611, které je součástí správního spisu vedeného v řízení o uložení pokuty. K tomu není v tomto řízení, jehož předmětem je otázka, zda je výzva nezákonným zásahem, příslušný.

decision_997.txt

k § 69 a § 79 a násl. soudního řádu správního V řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. je žalovaným přímo ze zákona také správní orgán, na nějž v průběhu soudního řízení přešla působnost správního orgánu, který je podle žalobního tvrzení nečinný (srov. § 69 s. ř. s. analogicky). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 4 Ads 168/2016-36) Prejudikatura: č. 2540/2012 Sb. NSS a č. 3409/2016 Sb. NSS. Věc: Ing. Bohuslav F. proti Úřadu práce České republiky, krajské pobočce v Olomouci, o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce. Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 23. 8. 2007, čj. 38 Cad 8/2007-10, postoupil Krajskému soudu v Brně žalobu podanou žalobcem na ochranu proti nečinnosti Magistrátu města Prostějov, v níž se žalobce domáhal, aby byla tomuto správnímu orgánu uložena povinnost vydat rozhodnutí ve věci dávky sociální péče - doplatku do životního minima, neboť jeho nárok na tuto sociální dávku dosud nezanikl a nárok na její výplatu trvá. Krajský soud v Brně tuto žalobu usnesením ze dne 31. 5. 2016, čj. 32 Cad 8/2007-31, odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění v prvé řadě zmínil, že z důvodu pohybu spisu sp. zn. 32 Cad 8/2007 mezi soudy došlo k jeho chybnému založení do neznámého spisu, proto bylo nutno provést rekonstrukci s pomocí záznamů v elektronickém rejstříku a podkladů ve spise sp. zn. 30 Ca 123/2007 a obsahu ve spise sp. zn. 57 Ca 28/2008. S ohledem na obsah žaloby a důkazů k ní připojených dospěl krajský soud k závěru, že žalobce nesplnil podmínky uvedené v § 79 odst. 1 s. ř. s., spočívající ve vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti, a žalobu proto odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel namítal přepjatý formalismus, „kdy došlo ke zneužití zákonného ustanovení vtěleného do litery zákona za účelem ochrany správních orgánů před šikanózními žalobami účastníků řízení“. Namítal, že v posuzované věci nejde o tento případ, protože správní orgán vědomě a opakovaně odmítal reagovat na jeho podání. Konstatoval, že v důsledku průtahů (řízení trvá 9 let) bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces. Magistrát města Prostějov ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že není dána jeho pasivní legitimace, neboť rozhodování o poskytování sociálních dávek přešlo na Úřad práce České republiky. Dále poukázal na skutečnost, že totožnou žalobu se stejným obsahem i proti stejnému žalovanému podal žalobce dne 27. 4. 2008 také u Krajského soudu v Brně, který o ní rozhodl usnesením ze dne 16. 9. 2008, čj. 57 Ca 28/2008-15. Nejvyšší správní soud však rozsudkem ze dne 25. 5. 2009, čj. 4 Ans 2/2009-39, toto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud poté ve věci opětovně rozhodl rozsudkem čj. 57 Ca 28/2008-71, který však Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 11. 2010, čj. 3 Ans 7/2010-107, opět zrušil a zároveň žalobu odmítl. O kasační stížnosti tak nelze ve prospěch stěžovatele rozhodnout také pro překážku věci rozhodnuté. Podle Magistrátu města Prostějov neobstojí ani námitka stěžovatele ohledně porušení spravedlivého procesu, neboť o jeho žalobních návrzích na ochranu proti nečinnosti žalovaného bylo již několikrát rozhodnuto. Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a odmítl žalobu na ochranu proti nečinnosti. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení kasační stížnosti (...) [7] Účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu jsou žalobce a žalovaný správní orgán, jímž je podle § 79 odst. 2 s. ř. s. „správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení“. Pasivní žalobní legitimace je tak v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu určena žalobním tvrzením žalobce. [8] V době podání žaloby byli účastníky řízení žalobce a Magistrát města Prostějov, který jakožto obecní úřad s rozšířenou působností působil jako správní orgán I. stupně v systému pomoci v hmotné nouzi podle § 6 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění účinném do 31. 12. 2011. Podle zákona č. 366/2011 Sb. však od 1. 1. 2012 přešla věcná příslušnost k rozhodování v systému pomoci v hmotné nouzi v I. stupni na Úřad práce České republiky, resp. jeho krajské pobočky a pobočku pro hlavní město Prahu. [9] Při posouzení, jaký vliv má tento přechod působnosti na postavení žalovaného v probíhajícím řízení před krajským soudem, vycházel Nejvyšší správní soud ze své judikatury týkající se ochrany před nezákonným zásahem, neboť jak v řízení na ochranu proti nečinnosti, tak i v řízení na ochranu před nezákonným zásahem žalobce určuje žalovaného svým žalobním tvrzením (§ 79 odst. 2 a § 83 s. ř. s.). Tento závěr ostatně zastává také odborná literatura (viz Potěšil, L.; Brus, M.; Hlouch, L. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 759). V rozsudku ze dne 13. 4. 2011, čj. 4 Aps 3/2011-58, č. 2540/2012 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že „v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je za použití analogie podle § 69 s. ř. s. žalovaným přímo ze zákona také správní orgán, na něhož přešla působnost správního orgánu, který podle žalobního tvrzení nezákonný zásah provedl“. Vzhledem k výše uvedené shodné konstrukci určení žalovaného správního orgánu v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu a v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu musí totéž platit i v řízení podle § 79 a násl. s. ř. s. S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že v průběhu řízení před krajským soudem přešla v důsledku změny věcné příslušnosti k rozhodování v systému pomoci v hmotné nouzi na Úřad práce také pasivní žalobní legitimace. [10] Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, čj. 6 Ads 79/2012-27, „[o]bdobně jako procesní nástupnictví (srov. § 107 o. s. ř.) i přechod věcné legitimace ex lege je právní skutečností mající bezprostřední vliv na podmínky řízení, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé (§ 103 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.)“. Poté, co v průběhu řízení před krajským soudem přešla výše uvedeným způsobem věcná působnost v projednávané věci na jiný správní orgán, avšak krajský soud k této skutečnosti nepřihlédl a chybně řízení dokončil s původním účastníkem (Městským úřadem v Prostějově, resp. Magistrátem města Prostějov) na straně žalovaného, zatížil řízení vadou spočívající v absenci pasivní legitimace účastníka řízení, která má za následek nezákonnost vydaného usnesení. [11] Nejvyšší správní soud proto v řízení o kasační stížnosti nadále jednal s Úřadem práce České republiky, krajskou pobočkou v Olomouci, jako s účastníkem na straně žalované. [12] Za této procesní situace by se již Nejvyšší správní soud nemusel dále věcí zabývat a mohl by kasační stížností napadené usnesení krajského soudu zrušit s tím, že na krajském soudu bude, aby v dalším řízení jednal jako se žalovaným s věcně a místně příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce České republiky, tj. krajskou pobočkou v Olomouci. S ohledem na to, že krajský soud žalobu odmítl, zabýval se Nejvyšší správní soud též námitkami uplatněnými stěžovatelem proti závěru krajského soudu, že se jednalo o žalobu nepřípustnou. [13] Nejvyšší správní soud přitom dospěl stejně jako krajský soud v usnesení napadeném kasační stížností k závěru, že se v posuzované věci jedná o obdobnou věc, jako posuzoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 11. 2010, čj. 3 Ans 7/2010-107, v němž dospěl k závěru, že stěžovatel nesplnil podmínky pro meritorní projednání žaloby stanovené v § 79 odst. 1 s. ř. s., konkrétně podmínku vyčerpání žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti, a bylo tedy namístě žalobu odmítnout. V obou věcech totiž stěžovatel namítal nečinnost žalovaného správního orgánu spočívající v tom, že žalovaný nevydal rozhodnutí o dávce pomoci v hmotné nouzi, přičemž se ve spisech předložených krajským soudem nenachází žádné podání, které by bylo možné považovat za žádost stěžovatele o přijetí opatření proti nečinnosti. Správnost závěru, že „není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.), jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne“, potvrdil také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodu [25] rozsudku ze dne 25. 5. 2016, čj. 5 As 9/2015-59, č. 3409/2016 Sb. NSS. Nelze tedy přisvědčit názoru stěžovatele, že aplikace podmínky vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví na ochranu proti nečinnosti, na jeho případ, představuje projev přepjatého formalismu. Přípustnost žaloby nemůže být založena ani zajisté velmi politováníhodnou skutečností, že v důsledku ztráty soudního spisu a nutnosti jeho rekonstrukce bylo o žalobě rozhodnuto až po devíti letech od jejího podání. Ostatně žalobce po celou dobu vydání rozhodnutí nijak neurgoval ani nevyužil možnosti podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). [14] Závěr krajského soudu o odmítnutí žaloby je tudíž správný a v tomto ohledu krajský soud nepochybil. Namístě však bylo žalobu odmítnout nikoli podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť, jak vysvětlil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodech [18] a [19] výše uvedeného rozsudku, „nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem má stejně jako nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s. a nevyužití prostředků ochrany nebo nápravy podle § 85 s. ř. s. za následek nepřípustnost žaloby. Jak bylo výše uvedeno, přípustnost žaloby sice rovněž patří mezi podmínky řízení v širším smyslu, nepřípustnost žaloby (návrhu) však představuje samostatný důvod pro odmítnutí žaloby (návrhu), u něhož nepřichází v úvahu odstraňování takovéto překážky řízení. Naopak při zjištění, že se jedná o žalobu nepřípustnou, soud ji bez dalšího podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne.“ (...)

decision_998.txt

k § 36 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu k § 17 odst. 1, § 65 odst. 1, § 68 písm. e) a § 70 písm. a) soudního řádu správního I. Rozhodnutí správce daně o zamítnutí žádosti o prodloužení lhůty k podání daňového tvrzení (§ 36 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) není „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť samo o sobě ještě nezasahuje do práv či povinností daňového subjektu. Jeho samostatný soudní přezkum na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je proto nepřípustný podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. Zákonnost rozhodnutí o uvedené žádosti se posoudí v rámci případného přezkumu zákonnosti na to navazujícího rozhodnutí, pro něž bylo právně významné, zda daňové tvrzení bylo podáno včas. II. Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem nemůže správní orgán v jiných obdobných případech bez dalšího odmítnout jako „ojedinělé soudní rozhodnutí“. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. 2 Afs 165/2016-26) Prejudikatura: č. 2908/2013 Sb. NSS a č. 3261/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 25/2012 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 3476/11). Věc: Ing. Ondřej V. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal u Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj, Územního pracoviště ve Slavkově u Brna (správce daně), žádost o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu. Žalovaný dne 29. 2. 2016 vydal rozhodnutí, jímž bylo na základě odvolání žalobce změněno rozhodnutí správce daně ze dne 13. 7. 2015 tak, že „žádost daňového subjektu o prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 zaevidovaná správcem daně dne 30. 6. 2015 se podle § 36 odst. 4 daňového řádu zamítá“. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 2. 2016. Krajský soud žalobu usnesením ze dne 26. 5. 2016, čj. 30 Af 50/2016-9, odmítl. V odůvodnění rozsudku se krajský soud nejprve zabýval tím, zda jsou splněny podmínky řízení, za nichž může ve věci jednat. Řešil tedy i otázkou přípustnosti podaného žalobního návrhu. V této souvislosti krajský soud poukázal na tzv. kompetenční výluku upravenou v § 70 s. ř. s., kdy jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) s. ř. s.]. Žaloba napadající rozhodnutí, které spadá právě pod kompetenční výluku, je tedy ve smyslu § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná, a soud ji podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne. Krajský soud dále konstatoval, že ačkoliv soudní řád správní blíže nespecifikuje, co se rozumí pod pojmem „úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení“, soudní praxe se ustálila na výkladu, že se jedná o úkony, jimiž se správní orgán nedotkl přímo těch práv účastníka, která zakládá hmotné právo. K tomu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009, čj. 4 As 48/2008-23. Podle názoru krajského soudu se v daném případě (rozhodnutí týkající se žádosti o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob) jedná o procesní rozhodnutí, které samo o sobě nikterak nezasahuje do právní sféry žalobce ani do jeho hmotných práv. Rozhodnutím, které může negativně zasáhnout do právní sféry žalobce, bude až případně vydaný platební výměr o povinnosti žalobce zaplatit pokutu za opožděné tvrzení daně podle § 250 daňového řádu, přičemž v řízení proti tomuto rozhodnutí bude nutné zkoumat, zda u žalobce byly dány důvody pro prodloužení lhůty, či nikoli. Až v žalobě proti takto vydanému rozhodnutí tedy žalobce bude moci namítat veškeré své námitky směřující též proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání. Právo žalobce na soudní ochranu a přístup k soudu tak bude tímto způsobem dostatečně zajištěno. V dané věci tedy žaloba směřuje proti procesnímu rozhodnutí, kterým se toliko upravuje vedení řízení a které je z tohoto důvodu vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. c) s. ř. s. Žalobce (stěžovatel) proti tomuto usnesení podal kasační stížnost. Podle názoru stěžovatele bylo nepochybné, že pokuta ve smyslu § 250 daňového řádu za pozdě podané daňové přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2014 bude uložena. Plná moc, na základě které stěžovatel zmocnil Ing. Radka Lančíka, daňového poradce, ke zpracování a podání předmětného daňového přiznání, totiž byla dne 31. 3. 2015 podána u Finančního úřadu pro Zlínský kraj, Územního pracoviště ve Zlíně, tj. u místně nepříslušného správce daně, přičemž do dispozice místně příslušného správce daně se dostala v důsledku postoupení až dne 7. 4. 2015, tedy po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro podání daňového přiznání. Podle názoru stěžovatele tedy napadené rozhodnutí, jímž byla zamítnuta jeho žádost o prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014, znamenalo, že předmětné daňové přiznání bylo podáno opožděně, a tím pádem bude uložena pokuta podle § 250 daňového řádu. Uložením této pokuty pak dojde k zásahu do právní sféry žalobce a do jeho hmotných práv. Rozhodnutím, které negativně zasáhne do právní sféry stěžovatele, tak jistě bude případný platební výměr o povinnosti stěžovatele zaplatit pokutu za opožděné tvrzení daně podle § 250 daňového řádu, avšak tento platební výměr bude vydán právě v důsledku neprodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014. Stěžovatel proto namítl, že i napadené rozhodnutí bude tím, které negativně zasáhne do jeho právní sféry. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [14] Aby mohlo být rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014, podrobeno soudnímu přezkumu, muselo by především jít o rozhodnutí, které je samo o sobě způsobilé zasáhnout do práv jednotlivce. [15] Jakkoliv je tedy v řízení o žádosti o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu s definitivní platností rozhodnuto o tom, zda předmětná zákonná lhůta v konkrétním případě bude či nebude prodloužena, nemá samotné vyhovující či zamítavé rozhodnutí o této žádosti žádné přímé dopady do práv účastníka. V této souvislosti pak lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS, v němž rozšířený senát vyslovil závěr analogicky aplikovatelný i pro danou věc, a sice že „samostatný soudní přezkum by byl zcela na místě v těch situacích, kdy na rozhodnutí o výjimce nenavazuje žádný další úkon správního orgánu, který by byl podroben soudní kontrole“. [16] V nyní řešeném případě však bude na rozhodnutí ve věci žádosti o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu navazovat případně vydaný platební výměr o povinnosti stěžovatele zaplatit pokutu za opožděné tvrzení daně podle § 250 daňového řádu. Právě takovýto platební výměr teprve negativně zasáhne do právní sféry stěžovatele, jak správně vyhodnotil krajský soud v napadeném usnesení. Rozhodnutím, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu, tak nedochází ke konečnému zásahu do jeho práv. Teprve výsledek „hlavního“ řízení, pro jehož účely stěžovatel o prodloužení zákonné lhůty usiluje, je totiž způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení jeho práv jako účastníka řízení. [17] Skutečnost, že o žádosti o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob může být samostatně rozhodováno, přičemž procesním vyústěním je za této situace vydání formálního rozhodnutí se všemi náležitostmi uvedenými v § 101 daňového řádu, však ničeho nemění na tom, že z materiálního hlediska jde o rozhodnutí, které je přezkoumatelné soudem až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci, tj. platebnímu výměru. Zásadní a rozhodující pro případný zásah do stěžovatelových práv je tedy až případně vydaný platební výměr o povinnosti stěžovatele zaplatit pokutu za opožděné tvrzení daně podle § 250 daňového řádu. [18] Samotné zamítnutí žádosti o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob tak nemá povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož samo o sobě není zásahem do práv či povinností stěžovatele. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Jakkoliv totiž nelze brojit přímo proti rozhodnutí o neprodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání, zcela nepochybně lze brojit proti jeho důsledkům v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí, v projednávané věci v rámci soudního přezkumu platebního výměru. [19] V tomto kontextu pak Nejvyšší správní soud koriguje závěry krajského soudu, který vyhodnotil, že „žaloba směřuje proti procesnímu rozhodnutí, kterým se toliko upravuje vedení řízení a které je z tohoto důvodu vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. c) s. ř. s.“. Jak již bylo shora uvedeno, rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o prodloužení zákonné lhůty pro podání daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2014 ve smyslu § 36 odst. 4 daňového řádu, není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žaloba tedy měla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. Dílčí nesprávný závěr krajského soudu, dle kterého bylo předmětné rozhodnutí vyloučeno ze samostatného soudního přezkumu ve smyslu § 70 odst. c) s. ř. s., však není pochybením, které by mělo vliv na zákonnost jím vydaného usnesení, a tudíž ho bylo možné zkorigovat v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu. [20] Nejvyšší správní soud v kontextu řešeného případu upozorňuje na skutečnost, že uvedl-li žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí, že je mu existence rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2015, č. j. 4 Afs 68/2015-35, č. 3261/2015 Sb. NSS, známa, avšak toto považuje za „ojedinělé soudní rozhodnutí, v důsledku čehož odvolací orgán setrvává při posuzování předmětné plné moci na dosavadní správní praxi, tj. že plná moc musí být ve lhůtě pro podání daňového přiznání uplatněna u místně příslušného správce daně“, pak se jedná o konstatování zcela nepřípadné. Z povahy a postavení Nejvyššího správního soudu (viz zejm. § 12 odst. 1 a § 17 odst. 1 s. ř. s.) plyne, že právní názory vyslovené v jeho rozhodnutích mají být zásadním vodítkem pro správní orgány i instančně podřízené správní soudy v obdobných věcech; takový právní názor je navíc závazný v jiných obdobných případech i pro samotný Nejvyšší správní soud a lze jej v jeho precedenčním účinku zvrátit jen rozhodnutím rozšířeného senátu či rozhodnutími „nadřízených“ soudních orgánů (Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropské unie). Citovaný rozsudek čj. 4 Afs 68/2015-35 rozhodnou právní otázku důkladně rozebírá a podrobně a konzistentně argumentuje, proč dává přednost v něm popsanému řešení této otázky. Předmětem případu, který Nejvyšší správní soud řešil ve shora odkazovaném rozsudku, bylo posouzení, zda stěžovatel stihl uplatnit plnou moc u správce daně v příslušné lhůtě tak, aby došlo k prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že včasnost uplatnění plné moci udělené daňovému poradci pro prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání podle § 136 odst. 2 daňového řádu se posuzuje i podle pravidel zachování lhůt v § 35 daňového řádu. V žádném případě pak nelze souhlasit s citovaným tvrzením žalovaného, že se jedná o „ojedinělé soudní rozhodnutí“, které nic nemění na jeho „zaběhlé“ správní praxi. Naopak je nutné, aby orgány finanční správy ve své správní praxi, tj. i v rámci dalšího řízení v nyní projednávané věci, postupovaly právě v souladu se závěrem plynoucím ze zmíněného rozsudku. Je proto namístě, aby orgány daňové správy právní názor v uvedeném rozsudku reflektovaly, a aby jej i respektovaly, ledaže by snesly vůči argumentům v něm uvedeným vskutku závažné protiargumenty, které dosud nebyly Nejvyšším správním soudem vzaty v úvahu. Nic takového však z dosavadních vyjádření správců daně patrné není. Respektování právního názoru v rozsudku čj. 4 Afs 68/2015-35 se musí adekvátně projevit v rozhodovací činnosti správce daně jednak tím, že v jiných obdobných případech bude správce daně postupovat podle tohoto právního názoru. Dále pak tím, že pokud tak v minulosti správce daně nečinil a dosud lze zjednat nápravu, je namístě tak učinit, typicky cestou zrušení rozhodnutí, jež jsou s uvedeným právním názorem v rozporu, pomocí dozorčích prostředků. Dozorčím prostředkem lze napravit i nezákonnost rozhodnutí správce daně, které není „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., či které jím sice je, avšak není samostatně soudně přezkoumatelné. Bude-li ostatně v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí zjištěno, že úkon správního orgánu samostatně soudně nepřezkoumatelný, jenž je v určitém ohledu aktem pro konečné rozhodnutí podkladovým (viz již zmíněný § 75 odst. 2 s. ř. s.), trpí nezákonností, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí konečného, je to nutným a dostatečným důvodem pro zrušení konečného rozhodnutí pro nezákonnost, se všemi s tím spojenými důsledky pro správce daně i pro nezákonným rozhodnutím postiženého jednotlivce. [21] Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že na právním hodnocení posuzovaného případu nic nemění ani skutečnost, že ve smyslu § 36 odst. 6 daňového řádu nebylo možné proti rozhodnutí o žádosti o prodloužení lhůty uplatnit opravné prostředky, a to přesto, že správce daně v poučení svého rozhodnutí ze dne 13. 7. 2015 podání odvolání ve lhůtě do 30 dnů ode dne jeho doručení nesprávně připustil. Stěžovatel pak možnosti odvolání využil a o tomto bylo následně rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím. V podobném případě zaujal Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11, č. 25/2012 Sb. ÚS, jímž zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2011, čj. 7 Ans 3/2011-118, právní názor, z něhož plyne, že orgány veřejné moci mají při posuzování toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, povinnost respektovat princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, normativně vyjádřený v principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. To mimo jiné znamená, že účastníku řízení nesmí být na újmu, pokud při využití takovéhoto prostředku proti rozhodnutí orgánu veřejné moci postupoval v dobré víře ve správnost v něm obsaženého nesprávného poučení. Pokud byl přitom účastník řízení tímto způsobem poučen o možnosti podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, jenž ze zákona nebyl v dané věci objektivně přípustný, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku.

decision_999.txt