index
int64 1
4.64k
| text
stringlengths 280
484k
| file_name
stringlengths 14
17
|
|---|---|---|
4,401 | k § 42 odst. 3 a 5 a § 73 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pro zdaňovací období roku 2014
k § 148 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pro zdaňovací období roku 2014
I. Oprava základu daně a daně je samostatným zdanitelným plněním (§ 42 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty). Přestože se váže vždy k již v minulosti uskutečněnému zdanitelnému plnění, uplatňuje ji daňový subjekt vždy samostatně v řádném (nikoli dodatečném) daňovém přiznání, a to nezávisle na původním zdanitelném plnění. K podání daňového přiznání, v němž je oprava uplatněna, je daňový subjekt omezen pouze lhůtou stanovenou v § 148 odst. 1 daňového řádu. Tato lhůta náleží i správci daně k vyměření daně (zde: uplatní se standardní časové pravidlo pro uplatnění nároku na odpočet daně dle § 73 zákona o dani z přidané hodnoty).
II. Povinnost podat daňové přiznání ve lhůtě stanovené v § 42 odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění do 31. 3. 2019 ze zákona nelze dovodit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2019, čj. 5 Afs 182/2018-37)
Věc: Veřejná obchodní společnost Horizont ISPL proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyměření daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala dne 26. 1. 2015 řádné daňové přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období prosinec 2014, ve kterém vykázala nadměrný odpočet ve výši 3 657 883 Kč; v příloze doložila opravný daňový doklad ve výši základu daně 18 289 416 Kč a DPH ve výši 3 657 883 Kč. Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj, územní pracoviště Ostrava I (dále jen „správce daně“) zahájil dne 23. 2. 2015 daňovou kontrolu daně z přidané hodnoty za uvedené zdaňovací období, v jejímž průběhu bylo zjištěno, že žalobkyně provedla opravu dle § 42 zákona o dani z přidané hodnoty, a to na základě opravného daňového dokladu vystaveného dne 7. 12. 2011, který byl žalobkyní vystaven z důvodu poskytnutí množstevní slevy k odběrům pohonných hmot dodaných obchodní společnosti PRIME INVEST, s. r. o., v listopadu 2011 (dále jen „opravný daňový doklad“). Správce daně ukončil daňovou kontrolu s tím, že žalobkyně nedodržela lhůtu k uplatnění opravy základu daně a opravy výše daně stanovenou v § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty, a 21. 10. 2015 vydal platební výměr, kterým byla společnosti I.P.-95, s. r. o., jejímž insolvenčním správcem je žalobkyně, vyměřena daň za období prosinec 2014 ve výši 0.
Proti platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 1. 2016; toto rozhodnutí napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Předmětem sporu mezi žalobkyní a správcem daně, potažmo žalovaným, byla interpretace § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty (ve znění do 31. 3. 2019), konkrétně zda žalobkyně oprávněně uplatnila v daňovém přiznání opravný doklad ve stanovené lhůtě.
V žalobě žalobkyně poukazovala na znění § 42 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, který stanoví lhůtu k podání opravného daňového dokladu do 15 dnů ode dne zjištění skutečností rozhodných pro provedení opravy; při poskytnutí slevy za listopad 2011 je zřejmé, že opravný daňový doklad mohl být vystaven nejdříve v prosinci 2011. Žalobkyně tvrdila, že správní orgány obou stupňů nesprávně vnímají pojem „oprava základu daně a výše daně“ a možnost uplatnění takového dokladu. Podle žalobkyně je uvedeným pojmem myšleno skutečné vystavení opravného daňového dokladu; podle § 42 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty je oprava základu daně a výše daně samostatným zdanitelným plněním a plátce daně nemůže být omezen ve svém právu vyplývajícím z § 42 odst. 1 zákona lhůtou stanovenou § 148 odst. 1 daňového řádu, tj. 3 roky. Pokud je oprava základu daně samostatným zdanitelným plněním, je možné ji uvést v daňovém přiznání za jiné zdaňovací období a žalobkyně je limitována pouze § 148 odst. 1 daňového řádu. V tomto případě by lhůta uplynula až v prosinci 2014.
Krajský soud žalobním námitkám žalobkyně nepřisvědčil a žalobu rozsudkem ze dne 9. 4. 2018, čj. 22 Af 18/2016-29, zamítl. Konstatoval, že na posuzovanou věc v plném rozsahu dopadá režim § 42 zákona o dani z přidané hodnoty; toto zákonné ustanovení představuje speciální právní úpravu vztahující se právě k opravě základu daně a opravě výše daně. Na posuzovanou věc proto nelze uplatnit § 148 daňového řádu, jak mylně argumentovala žalobkyně v žalobě a následně i u ústního jednání před krajským soudem. Tvrzení žalobkyně, že lhůtu pro uplatnění opravného daňového dokladu je třeba počítat od měsíce, resp. ode dne doručení opravného daňového dokladu příjemci, takže při doručení dobropisu příjemci dne 20. 12. 2011 by lhůta běžela do prosince 2014, nemá dle krajského soudu oporu v zákoně, neboť § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty výslovně stanoví, že lhůta pro opravu základu daně a výše daně se odvíjí od konce zdaňovacího období, ve kterém vznikla povinnost přiznat daň u původního uskutečněného zdanitelného plnění; k tomu prokazatelně došlo v listopadu 2011; prekluzivní lhůta 3 let proto uplynula v listopadu 2014
V kasační stížnosti žalobkyně („stěžovatelka“) namítala nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatelka měla za to, že došlo k nesprávnému výkladu § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty, dle kterého „opravu základu daně a výše daně nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období, ve kterém vznikla povinnost přiznat daň u původního uskutečněného zdanitelného plnění, nebo došlo k přijetí úplaty, pokud se zdanitelné plnění ještě neuskutečnilo“. Z uvedeného plyne, že je nutno uskutečnit opravu původního základu daně prostřednictvím vydaného dobropisu ve tříleté lhůtě, přičemž oprava základu daně a výše daně dle § 42 zákona o DPH je samostatným zdanitelným plněním, které je možno uplatnit v nové tříleté lhůtě. (Bárta, J. Zákon o dani z přidané hodnoty s komentářem. 3., rozš. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015, s. 202.) V případě stěžovatelky oprava základu a výše daně byla provedena do 1 měsíce od konce zdaňovacího období, ve kterém vznikla povinnost přiznat daň, a to daňovým dobropisem – opravným daňovým dokladem, daňový dobropis byl vystaven dne 7. 12. 2011 a byl doručen společnosti Prime Invest, tedy byl naplněn předpoklad stanovený v § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty. O lhůtě pro uplatnění tohoto dobropisu pro odpočet daně v daňovém přiznání zákon v § 42 nehovoří.
Dle stěžovatelky daňový dobropis – oprava základu a výše daně - je samostatným zdanitelným plněním, na kterou lze aplikovat znění § 73 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty, dle kterého nárok na odpočet daně nelze uplatnit po uplynutí lhůty, která činí 3 roky. Lhůta pro uplatnění nároku na odpočet daně počne běžet prvním dnem měsíce následujícího po zdaňovacím období, ve kterém nárok na odpočet daně vznikl. Protože jiný výklad zákon nenabízí, když výkladově nejblíže k uplatnění vystavenému dobropisu je nárok na odpočet daně dle § 73 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty, tedy pokud samostatné zdanitelné plnění vzniklo doručením 7. 12. 2011, měl příjemce plnění odvést daň v přiznání za prosinec 2011, lze tento dobropis logicky uplatnit v 3leté lhůtě, tj. nejdříve v daňovém přiznání za prosince 2011, nejpozději v daňovém přiznání za prosinec 2014, tj. ke dni 25. 1. 2015, což stěžovatelka učinila.
Stěžovatelka poukazovala na to, že stejný výklad připouští i Generální finanční ředitelství (dále jen „GFŘ“) a odkázala na zápis z koordinačního výboru č. 44 ze dne 22. 3. 2017, z něhož vyplývá, že se v zásadě nabízejí dvě možnosti pro počítání lhůty: a) v tříleté lhůtě musí nastat rozhodné skutečnosti pro opravu základu daně a výše, nebo b) plátce musí v této lhůtě provést i úkony, kterými by vykázané hodnoty opravil.
Žalovaný, co se týče namítaného nesprávného výkladu § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty (ve znění účinném v rozhodném období), setrval na svém právním názoru, že v daném případě nedošlo k dodržení zákonné lhůty a výklad předložený stěžovatelkou ohledně jím vykonstruované „nové tříleté lhůty“ považuje za chybný, neboť nic takového z dotčeného ustanovení nevyplývá; neztotožnil se tedy s názorem stěžovatelky, že v zákonné tříleté lhůtě je nutno toliko vydat opravný daňový doklad, nikoliv jej také uplatnit prostřednictvím podání daňového přiznání, když pro tento závěr nesvědčí jazykový ani teleologický výklad dané právní normy. Dle žalovaného § 42 odst. 4 zákona o dani z přidané hodnoty jednoznačně uvádí, že opravu základu daně a výše daně nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období, ve kterém vznikla povinnost přiznat daň u původního uskutečněného zdanitelného plnění, přičemž pro uplatnění této opravy vyvstává nutnost vyjádřit ji ve vztahu ke správci daně prostřednictvím daňového tvrzení. Počátek běhu lhůty je pak navázán na zdaňovací období, v němž vznikla povinnost přiznat daň u původního uskutečněného plnění. V daném případě byl tímto zdaňovacím obdobím měsíc listopad roku 2011. Toto zdaňovací období tudíž skončilo dne 30. 11. 2011; tříletá lhůta dle § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty uplynula dne 30. 11. 2014. V této lhůtě tak měla stěžovatelka uplatnit svůj nárok na opravu základu daně a opravu výše daně. Žalovaný dále shodně s krajským soudem poukazoval na to, že opravný daňový doklad je pouze předpokladem pro uplatnění opravy základu daně a opravy výše daně. Z podstaty věci je oprava základu daně a oprava výše daně úkonem daňového poplatníka směřujícím vůči správci daně, jemuž předchází vydání opravného daňového dokladu. Jelikož vydání opravného daňového dokladu má dopad na základ daně a výši daně a provádí se dodatečně po podání řádného daňového přiznání podaného v souvislosti s původním zdanitelným plněním, je nutné tak učinit daňovým přiznáním, které z logiky věci musí směřovat opět vůči správci daně. Jeho podání je pak časově limitováno § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty.
Žalovaný se nedomníval, že by z odkazovaného stanoviska GFŘ nutně vyplývalo připuštění výkladu zastávaného stěžovatelkou; pouze se v něm připouští, že požadavek vykázání opravy základu daně a výše daně v daňovém přiznání také ve tříleté lhůtě není v zákoně o dani z přidané hodnoty přímo uveden, nicméně z předchozího textu jasně vyplývá, jaká je aplikační praxe, tzn., k uplatnění opravy prostřednictvím daňového přiznání musí dojít v tříleté lhůtě dle § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty. Navíc, samo GFŘ následně uvedlo, že jakákoliv jiná aplikační praxe uvedeného zákonného ustanovení, která by povinnost vykázání opravy základu daně a výše daně v daňovém přiznání nezahrnovala, by mohla vést ke zneužití zákona a k případným daňovým únikům. Stěžovatelka ve své replice odkázala na čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), dle kterého „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“ Zákon je v této otázce nejasný, na tom se shodlo se stěžovatelkou i GFŘ, které připustilo možnost dvojího výkladu zmíněné problematiky. Nelze vykládat zákon ku prospěchu slabší strany, kterou zde je daňový subjekt.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu a žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[15] V projednávané věci je sporný výklad § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty (ve znění do 31. 3. 2019), podle kterého: „Opravu základu daně a výše daně nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období, ve kterém vznikla povinnost přiznat daň u původního uskutečněného zdanitelného plnění, nebo došlo k přijetí úplaty, pokud se zdanitelné plnění ještě neuskutečnilo.“
[16] Zatímco stěžovatelka tvrdí, že z uvedeného ustanovení plyne pouze to, že opravu původního základu daně je nutno provést ve tříleté lhůtě prostřednictvím vydaného dobropisu (tedy vystavit opravný doklad), žalovaný různými interpretačními metodami dospěl k názoru, že v této tříleté lhůtě musí být rovněž podáno daňové přiznání opravu obsahující (tedy fakticky opravný doklad „daňově“ uplatnit). Mezi stranami je v základu veden spor, zda bylo daňové přiznání dne 26. 1. 2015, kterým byla oprava daně jako samostatného plnění tvrzena, podáno včas. Žalovaný tedy netvrdí, že stěžovatelka nemá hmotněprávní nárok na vrácení daně, ale pouze to, že již daň nelze vyměřit z důvodu uplynutí lhůty pro uplatnění nároku.
[17] Nejvyšší správní soud interpretaci žalovaného nesdílí. Smyslem opravy základu daně a výše daně je „napravit“ původní fakturaci; § 42 zákona o dani z přidané hodnoty v odst. 5 stanovil, kdy je tuto opravu plátce povinen provést, do kdy je povinen vystavit a doručit opravný daňový doklad. Nestanovil však již, dokdy je povinen tento opravný doklad uplatnit v daňovém přiznání, resp. do kdy je povinen toto přiznání podat.
[18] Sporné ustanovení zákona (ve znění do 31. 3. 2019) výslovně stanovilo pouze lhůtu pro faktické provedení opravy základu a výše daně (vystavení daňového dobropisu); tuto nelze zaměňovat s lhůtou pro podání daňového přiznání. Vystavení dokladu je pouze podkladem pro tvrzení, která je povinen plátce uvést v daňovém přiznání; pouze na základě podaného daňového přiznání poté správce stanoví (vyměří) daň.
[19] Opravou je myšleno interní zaúčtování v evidenci plátce (a doručení dokladu protistraně), žádný jiný logický výklad, kterým by bylo možno dospět k závěru, že opravou se rozumí současně i uplatnění dokladu v daňovém přiznání, jak tvrdí žalovaný a potažmo krajský soud, Nejvyšší správní soud nenachází. Nelze přisvědčit žalovanému, že z textu zákona plyne, že tato oprava je spojena s povinností podat daňové přiznání, což dovozuje z tezí, že pojmy základ daně a výše daně mají jasnou souvztažnost k právu daňovému, přitom má-li dojít k zásahům do základu daně a návazně do výše daně, musejí být tyto zásahy vyjádřeny formálně v rámci některého z podání adresovaných správci daně. Nejvyšší správní soud nepopírá, že samotná skutečnost, že opravný doklad byl vystaven, bez dalšího neznamená, že tato skutečnost bude daňovým subjektem promítnuta do jeho nároku na změnu základu daně a výše daně. Povinnost podat v tříleté lhůtě dle § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty daňové přiznání, v němž je oprava uplatněna, však dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit ani prostým gramatickým výkladem, jak tvrdí žalovaný, neboť taková věta tam jednoduše (do 31. 3. 2019) chybí, a nelze k této povinnosti dospět ani pomocí výkladu teleologického, o který se žalovaný pokouší. Nelze mu především přisvědčit v tom, že byť požadavek vykázání opravy základu daně a výše daně v daňovém přiznání v tříleté lhůtě není v zákoně o dani z přidané hodnoty přímo uveden, je jasně zavedena aplikační praxe, dle které k uplatnění opravy prostřednictvím daňového přiznání musí dojít v tříleté lhůtě dle § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty. Pokud se žalovaný dovolává aplikační praxe, je především třeba uvést, že jakákoli aplikační praxe musí mít výslovnou a jednoznačnou oporu v zákoně a nelze na ní setrvávat pouze z důvodu, že je již takto uplatňována a jiný výklad by mohl vést k případnému obcházení zákona či daňovým únikům. Je věcí zákonodárce, aby text zákona formuloval tak, aby takové praktiky neumožňoval.
[20] Žalovaný zcela pomíjí základní strukturální pravidlo pro výkon moci v právním státu, jemuž odpovídá čl. 2 odst. 3 Ústavy, dle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Dle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. V daném případě zákon stanoví zcela jednoznačně pouze tříletou lhůtu pro provedení opravy, nikoli však povinnost uvést v tříleté lhůtě tuto opravu v daňovém přiznání. Přijetím výkladu žalovaného by se navíc lhůta stanovená výslovně pro všechny případy jako tříletá lišila v závislosti na tom, zda se jedná o plátce s měsíčním nebo se čtvrtletním zdaňovacím obdobím. U plátců se čtvrtletním zdaňovacím obdobím by byla tříletá lhůta pro provedení opravy v rozporu se svým výslovným vymezením fakticky zkrácena vždy, když povinnost přiznat daň u původního uskutečněného zdanitelného plnění vznikla dříve než v posledním měsíci čtvrtletí. K takovému rozlišování neposkytuje § 42 zákona o dani z přidané hodnoty žádnou racionální oporu.
[21] Pouze nad rámec Nejvyšší správní soud dodává, že o tom, že výslovná povinnost uplatnit opravný doklad v daňovém přiznání v rozhodné době v zákoně stanovena nebyla, svědčí i nové znění § 42 odst. 6 zákona o dani z přidané hodnoty (od 1. 4. 2019), které zní: „Oprava základu daně jako samostatné zdanitelné plnění se uvede v daňovém přiznání za zdaňovací období, ve kterém se tato oprava považuje za uskutečněnou. Pokud je snižován základ daně a plátce má povinnost vystavit opravný daňový doklad, oprava základu daně jako samostatné zdanitelné plnění se uvede v daňovém přiznání za zdaňovací období, ve kterém plátce vynaložil úsilí, které po něm lze rozumně požadovat, k tomu, aby se tento daňový doklad dostal do dispozice příjemce plnění; to neplatí pro samostatné zdanitelné plnění uskutečněné podle odstavce 3 písm. b) až d).“ Pokud zákon o dani z přidané hodnoty v rozhodném období zněl: „Opravu základu daně a výše daně nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období […].“, nelze tvrdit, že významově se jednalo o stejné právní normy. Již z prostého gramatického srovnání obou znění je zjevné, že zatímco předchozí právní úprava dopadající v rozhodném období na stěžovatele a vztahující se na projednávanou věc stanovila pouze lhůtu, v níž je povinen daňový subjekt opravu provést, současné znění již výslovně stanoví, že tuto opravu musí uplatnit v daňovém přiznání.
[22] Nejvyšší správní soud připouští, že koncepčně je § 42 zákona o dani z přidané hodnoty nastaven nevhodně, pokud povinnost opravit základ daně (a daň) stanoví plátci. Nicméně výkladové problémy, které právní úprava založila, nelze přičítat k tíži daňových subjektů (plátců daně).
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný interpretoval § 42 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty v rozhodném období nepřípustně extenzivně a krajský soud pochybil, pokud na této interpretaci setrval. Pokud je oprava základu daně a výše daně samostatným zdanitelným plněním (§ 42 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty), byť, jak žalovaný zdůrazňuje, se vždy váže k již uskutečněnému zdanitelnému plnění, uplatňuje ji daňový subjekt vždy samostatně v řádném daňovém přiznání, tedy nikoli v dodatečném daňovém přiznání, které z hlediska správy daní „žije vlastním životem“ nezávisle na původním zdanitelném plnění; dopadá na ni tedy standardní časové pravidlo pro uplatnění nároku na odpočet dle § 73 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty, když zákon výslovně neříká nic jiného. Daňový subjekt byl omezen k podání daňového přiznání, v němž opravu uplatnil, pouze lhůtou dle § 148 odst. 1 daňového řádu, tato lhůta náleží i správci daně k vyměření daně. | decision_782.txt |
4,402 | k čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu i) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (v textu jen „směrnice o DPH“)
k § 2 odst. 1 písm. c) a § 13 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném k 31. 12. 2010 (v textu jen „zákon o DPH“)
I. Pohonné hmoty nabývané osobou povinnou k dani, jejíž ostatní pořízení jsou předmětem DPH, nemají podle směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty odlišný režim, než má jiné jí pořizované zboží. Pro určení toho, které plnění v řetězci dodávek je třeba považovat za pořízení zboží uvnitř území Evropské unie, není podstatné, který subjekt zaplatil spotřební daň, ani že přeprava pohonných hmot probíhala v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. I v těchto případech se uplatní obecná pravidla pro určení, kterému pořízení má být přeprava přičtena, vyvěrající z určení toho, které plnění je předmětem DPH dle čl. 2 odst. 1 písm. b) bod i) směrnice Rady 2006/112/ES a jemu odpovídajícího § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (rozsudek SDEU ze dne 19. 12. 2018, AREX CZ, C-414/17).
II. Dodáním zboží se pro účely DPH rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník (§ 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty). Převod práva nakládat s věcí jako vlastník nelze zcela ztotožnit s převodem vlastnického práva podle příslušných vnitrostátních předpisů, nicméně ve většině případů k dodání zboží dochází převodem vlastnického práva. Z tohoto obecného pravidla existují výjimky, pokud jsou na nabyvatele převedena taková práva, která ho opravňují nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako může činit vlastník, ačkoliv na něj vlastnické právo podle vnitrostátního práva převedeno nebylo.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, čj. 9 Afs 137/2016-176)
Prejudikatura: č. 73/2004 Sb. NSS, č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 1833/2009 Sb. NSS, č. 3368/2016 Sb. NSS, č. 3456/2016 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 452/2006 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 75/04), rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe (C-320/88), ze dne 6. 2. 2003, Auto Lease Holland (C-185/01), ze dne 21. 4. 2005, HE (C-25/03), ze dne 14. 7. 2005, British American Tobacco International Ltd a Newman Shipping & Agency Company (C-435/03), ze dne 6. 4. 2006, Emag Handel Eder OHG (C-245/04), ze dne 16. 12. 2010, Euro Tyre Holding BV (C-430/09), ze dne 27. 9. 2012, VSTR (C-587/10), ze dne 21. 2. 2018, Kreuzmayr (C-628/16), ze dne 20. 6. 2018, Enteco Baltic (C-108/17), ze dne 19. 12. 2018, AREX CZ (C-414/17).
Věc: Akciová společnost AREX CZ proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Finanční úřad pro Jihočeský kraj (dále jen „správce daně“) vystavil žalobkyni 7 dodatečných platebních výměrů, kterými doměřil daň z přidané hodnoty (dále jen „DPH“), a rozhodnul o zákonné povinnosti uhradit související penále za zdaňovací období leden, únor, březen, duben, září, listopad a prosinec roku 2010. K doměření DPH došlo na základě výsledků daňové kontroly, neboť správce daně dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala, že zdanitelná plnění spočívající v nákupu pohonných hmot od společností Benaft P s. r. o. a KONT FUEL DISTRIBUTION s.r.o. (dále jen „KFD“) byla uskutečněna s místem plnění v tuzemsku. Podle závěrů správce daně se jednalo o pořízení zboží z jiného členského státu, konkrétně z Rakouska. S ohledem na to správce daně neuznal žalobkyni nárok na odpočet DPH podle § 72 odst. 1 zákona o DPH. Naopak navýšil o stejnou částku daň z pořízení zboží z jiného členského státu a tomu odpovídající nárok na odpočet daně. Žalobkyně se proti rozhodnutí odvolala, žalovaný však odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 15. 7. 2015. Žalobkyně následně podala žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích, ten ji však zamítl rozsudkem ze dne 27. 4. 2016, čj. 10 Af 35/2015-65.
Krajský soud se v prvé řadě neztotožnil s námitkami, které směřovaly k nedostatečnému vypořádání argumentů žalobkyně. Poukázal, na kterých místech a jakým způsobem žalovaný na jednotlivé odvolací námitky reagoval.
Dokazování bylo třeba směřovat ke zjištění, kdy žalobkyně získala oprávnění s nakoupenými pohonnými hmotami nakládat jako vlastník. Tento okamžik však nelze prokázat dokumentací předkládanou v řízení o spotřebních daních, neboť režim obou těchto daní je na sobě nezávislý, a není proto podstatné, zda zboží bylo dopravováno v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. Dokazování bylo zaměřeno na to, jak bylo s pohonnými hmotami, které byly žalobkyní přepraveny, obchodováno v Rakousku.
K posouzení otázky, který daňový subjekt zapojený v řetězci byl povinen daň přiznat a zaplatit, slouží pravidla o místu plnění při pořízení zboží z jiného členského státu. Tím je podle § 7 odst. 2 zákona o DPH místo, kde se zboží nachází v době, kdy přeprava začíná, tedy v daném případě Rakousko. Žalobkyně byla povinna prokázat to, co tvrdila v daňovém přiznání, tedy že zboží pořídila v tuzemsku. To však nelze prokázat dokumenty pro přepravu zboží zdaňovaného spotřební daní.
Správce daně a žalovaný posuzovali správně místo plnění v tuzemsku se zřetelem k rozsudkům Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ze dne 6. 4. 2006, ve věci C-245/04, Emag Handel Eder OHG (dále jen „rozsudek EMAG“), ze dne 16. 12. 2010, ve věci C-430/09, Euro Tyre Holding BV (dále jen „rozsudek Euro Tyre Holding“). Podle prvého rozsudku lze přepravu zboží uvnitř Společenství přiznat pouze jedné transakci v řadě, na ostatní transakce se nahlíží jako na dodání zboží bez přepravy a místo dodání se nachází buď v místě odeslání, či v místě dodávky. Podle druhého rozsudku určení plnění, ke kterému je zapotřebí přiřadit přepravu, závisí na okolnostech projednávané věci a je zapotřebí zjišťovat, které z dodání splňuje všechny podmínky vázané k dodání uvnitř Společenství.
Z těchto rozhodnutí je patrné, že okamžikem dodání zboží se rozumí okamžik, kdy je příjemce oprávněn k faktickému nakládání se zbožím (ekonomické vlastnictví). Pro posouzení otázky ekonomického vlastnictví při dodání zboží má dále význam místo plnění, přičemž v souzené věci jde o dodání zboží s přepravou, a proto je zapotřebí určit místo, ve kterém došlo k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník. Zboží přepravovala žalobkyně vždy jen pro sebe a nezajišťovala přepravní služby pro jiné subjekty. Předání byla přítomna výlučně žalobkyně, neúčastnil se ho žádný ze subjektů postupně vystavujících faktury v řetězci. Oprávnění nakládat s pohonnými hmotami jako vlastník jí proto vzniklo jejich pořízením v rakouské rafinérii. Okamžik přechodu vlastnictví byl posouzen ve smyslu zákona o DPH a nikoli podle soukromoprávní úpravy. Argumentace vnitrostátním soukromým právem byla využita pouze jako podpůrný argument. Dodání zboží s přepravou bylo posuzováno podle zákona o DPH, a proto nabytí vlastnického práva podle práva soukromého nemá pro souzenou věc význam. Nebylo proto zapotřebí aplikovat další právní předpisy, kterých se žalobkyně dovolávala v žalobě. Úkolem správce daně není, aby za žalobkyni prokazoval, jak se jednotlivé obchodní případy skutečně udály.
Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce, že by na žalobkyni mohlo přejít právo nakládat se zbožím jako vlastník teprve poté, co bylo zboží propuštěno do volného oběhu v tuzemsku podle zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, protože to by znamenalo, že § 7 odst. 2 zákona o DPH by byl neaplikovatelný. Jde-li o postup předpokládaný zákonem o DPH, pak nelze uvažovat o případném celním deliktu či trestném činu.
Nyní posuzovaný případ není porovnatelný s případem řešeným rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2015, čj. 45 Af 13/2013-152, ve věci JASA trans s. r. o. (dále jen „rozsudek krajského soudu JASA“). V nynější věci žalobkyně vystupovala jako dopravce, který přebíral zboží v Rakousku, a to následně sám prodával, přičemž zboží podléhalo několika fakturacím v řetězci. V rozsudku krajského soudu JASA žalobce vystupoval jako první subjekt řetězce, zmocňoval dopravce k provedení přepravy a představoval současně mezičlánek v dodavatelském řetězci s jedinou intrakomunitární přepravou.
Podle krajského soudu nelze vyjít ze závěrů Nejvyššího správního soudu vyjádřených v rozsudku ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104, č. 3368/2016 Sb. NSS, ve věci Českomoravská olejářská, k. s. (dále jen „rozsudek Českomoravská olejářská I“). V něm se soud zabýval podmínkami pro vydání zajišťovacího příkazu. V souzené věci se však jedná o dodatečné vyměření daně. Okolnost, že Nejvyšší správní soud neshledal dostatečné důvody pro vydání zajišťovacího příkazu, ještě neznamená, že nejsou splněny podmínky pro doměření daně. Přeprava byla v souladu s judikaturou SDEU přiřazena k jedné z dodávek v řetězci, byl zhodnocen okamžik dodání zboží s přepravou, označeno místo dodání tohoto zboží a v návaznosti na to učiněno zjištění, kdy na žalobkyni přešlo oprávnění nakládat s pořízeným zbožím jako vlastník.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Nesouhlasila s tím, jak byla vyhodnocena judikatura SDEU, na kterou odkazovala. Její interpretaci se věnoval Nejvyšší správní soud v rozsudku Českomoravská olejářská I a krajský soud řádně neodůvodnil, proč se od jeho závěrů odchýlil.
Stěžovatelka trvala na nesprávné implementaci čl. 138 odst. 2 písm. b) směrnice o DPH, v němž je uvedeno, že zboží přepravované do jiného členského státu v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně je osvobozeno od DPH jako intrakomunitární dodávka. Musí být zachována neutralita DPH, která spočívá v povinnosti odvést daň, a právu následujícího článku řetězce na její odpočet. Výjimku tvoří přeshraniční komunitární dodávka, která je na straně dodavatele osvobozena, ale stejná dodávka musí být chápána na straně příjemce jako pořízení zboží z jiného členského státu se všemi souvisejícími povinnostmi. Jestliže čl. 138 odst. 2 písm. b) směrnice o DPH definuje, která dodávka je v tomto řetězci osvobozena, tak právě a jen tato dodávka musí podléhat pravidlům pořízení zboží v členském státě dodání. Uvedené ustanovení rozlišuje dodání výrobků podléhajících spotřební dani provedené pro osobu povinnou k dani nebo pro právnickou osobu nepovinnou k dani, nicméně pro tu pouze za dále uvedených podmínek. To vyplývá z použití jednotného čísla u zájmena „jejíž“. Aby se vztahovala tam uvedená omezení i na osobu povinnou k dani, muselo by být použito množného čísla, tedy „jejichž“. Podmínky se na stěžovatelku nevztahují, neboť je osobou povinnou k dani. Ustanovení § 64 zákona o DPH tedy představuje chybnou implementaci uvedeného ustanovení směrnice o DPH.
I pokud by DPH nebylo se spotřební daní provázáno, je třeba k obdobným závěrům dospět i podle čl. 138 odst. 1 směrnice o DPH. Při přepravě v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně, na rozdíl od umístění v daňovém skladu v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně, nemůže dojít k přechodu ekonomického vlastnictví. Vlastník zboží musí při tomto režimu splnit podmínky, které znemožňují volně nakládat se zbožím samotnému vlastníkovi zboží, který musí dodat zboží na místo určení v tuzemsku v předem určeném čase.
Podle čl. 20 odst. 2 směrnice Rady č. 2008/118/ES o obecné úpravě spotřebních daní a o zrušení směrnice 92/12/EHS (dále jen „směrnice o spotřebních daních“) je přeprava zboží podléhajícího spotřební dani v režimu s podmíněným osvobozením od daně ukončena v okamžiku, kdy příjemce převzal dodávku zboží podléhajícího spotřební dani. Příjemcem je třeba ve smyslu směrnice o spotřebních daních rozumět oprávněného provozovatele daňového skladu nebo registrovaného příjemce s oprávněním přijímat přepravované zboží. Stěžovatelka u kontrolovaných dodávek nebyla, a to ani v jednom případě. Přeprava podléhala mnoha omezením stanoveným zákonem o spotřebních daních a směrnicí o spotřebních daních.
Podle § 13 odst. 1 zákona o DPH se dodáním zboží rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník. Na okamžik převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník jsou vázána ustanovení o místu plnění. Dle SDEU se při převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník jedná o jakýkoliv převod majetku jednou smluvní stranou, který druhou smluvní stranu opravňuje, aby s ním fakticky nakládala, jako by byla vlastníkem tohoto majetku, a to i v případě, že nedojde k převodu vlastnictví podle soukromého práva. Pojem dodání zboží tedy nemůže být vykládán jako převod vlastnictví podle soukromého práva jednotlivých členských států. Důvodem je nutnost zajistit, aby dodání zboží bylo zdaňováno jednotně ve všech členských státech. Zboží je nicméně zpravidla dodáno, tj. právo nakládat se zbožím jako vlastník je převedeno v tom okamžiku, ve kterém kupující nabude vlastnictví ke zboží, pokud se kupní smlouva bude řídit českým právem. Právo nakládat se zbožím je součástí vlastnického práva. Nejčastěji se tak stane převzetím věci (není-li smluvními stranami nebo zákonem stanoveno jinak). Pokud se tento okamžik převodu vlastnického práva a okamžik dodání liší, je na správci daně, aby prokázal odlišný okamžik dodání.
V dané věci nicméně stěžovatelka nemohla se zbožím volně nakládat jako vlastník. Převod práva nakládat se zbožím jako vlastník nelze vysvětlovat jako nabytí tzv. ekonomického vlastnictví, stejně tak o něm nevypovídá ani přechod nebezpečí škody na věci. Bez platné smlouvy nelze převést žádné právo, tedy ani právo nakládat se zbožím jako vlastník. Aby plnění bylo předmětem daně, musí existovat právní vztah, na jehož základě existuje přímá vazba mezi tímto plněním a úhradou. Neexistuje-li právní vztah (smlouva), není co zdaňovat, což vyplývá i z rozsudku British American Tobacco International. Zahraniční dodavatel pohonných hmot proto nemohl na stěžovatelku převést právo nakládat se zbožím jako vlastník, neboť mezi nimi nebyl uzavřen žádný smluvní vztah, v rámci kterého by k takovému převodu práva mohlo dojít.
Závěrem proto navrhla rozsudek krajského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný. Upozornil, že se stěžovatelka opakovaně odvolávala na ústní odůvodnění rozsudku krajského soudu. Je však třeba vycházet ze závěrů písemného vyhotovení rozsudku, které kompletně, bez vytržení z kontextu a bez snahy o stručnost vyjádření, shrnuje jeho posouzení a závěry.
Transakce s pohonnými hmotami byly prováděny v řetězci společností, v rámci kterého docházelo k postupnému převodu vlastnického práva. Přeprava zboží může být podle rozsudku EMAG přičtena pouze jedné z dodávek v řetězci, kterou je nutno považovat za intrakomunitární plnění. Předcházející transakce jsou klidové dodávky s místem plnění v Rakousku. Stěžovatelka nabyla právo nakládat se zbožím jako vlastník již v Rakousku, jako jediná jej přebírala, disponovala s ním a sama zajišťovala jeho přepravu. S ohledem na to bylo třeba, v souladu s rozsudkem Euro Tyre Holding, přičíst přepravu právě dodávce mezi společnostmi Benaft P s. r. o., KFD a stěžovatelkou. Místem dodání bylo místo, kde se zboží nacházelo v době zahájení přepravy, tedy v Rakousku, a nejednalo se o dodání zboží s místem plnění v tuzemsku.
Směrnice o DPH neváže vznik daňové povinnosti k DPH na spotřební daně. Podstatná je otázka dodání nebo dovozu zboží, nikoliv vyměření spotřební daně. Vyměření spotřebních daní není založeno na dodání zboží, které se pojí s právem nakládat se zbožím jako vlastník. To potvrdil i SDEU v rozsudku British American Tobacco International. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku NSS Jasa, ve kterém uvedl, že argumentace právním režimem pohybu zboží s ohledem na spotřební daně může být ve vztahu k DPH pouze podpůrná.
Stěžovatelka dále svou kasační stížnost doplnila a reagovala na vyjádření žalovaného. Postupovala tak, jak bylo v dané době obvyklé a nedopouštěla se účelově a úmyslně jakýchkoliv nesprávností. Z judikatury Nejvyššího správního soudu i SDEU vyplývá, že nemůže být dotčen nárok na odpočet daně tím, že v řetězci dodávek je jiná předchozí nebo následná transakce zatížena skutečnostmi, o kterých plátce neví nebo nemůže vědět. Musí být také chráněna dobrá víra plátců DPH a nelze na ně klást nepřiměřené požadavky na prověřování obchodních partnerů.
Pokud jde o vztah DPH a spotřební daně, tak vskutku není vznik daňové povinnosti k DPH vázán na spotřební daň, ale režim DPH je vázán na spotřební daň podle čl. 138 odst. 2 písm. b) směrnice o DPH. Zboží v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně musí splnit podmínku jeho dodání do konkrétně předem určeného místa. Během přepravy tedy nemůže dojít ke změně ekonomického vlastnictví ve smyslu předpisů o DPH, neboť jsou její podmínky příliš svazující. Ke změně vlastnictví může dojít až po ukončení této přepravy, a to po uvolnění zboží do volného oběhu nebo jeho umístění do daňového skladu, kde režim podmíněného osvobození trvá.
V dalším doplnění kasační stížnosti poukázala stěžovatelka na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2016, čj. 2 Afs 155/2016-70, ve věci Českomoravská olejářská, k. s. (dále jen „rozsudek Českomoravská olejářská II“). V něm byla posuzována skutkově shodná situace a stejně jako v jejím případě žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav, když nevyvrátil důkazy, které stěžovatelka předložila.
Rozsudek Českomoravská olejářská II, stejně jako rozsudek NSS Jasa, se věnoval provázanosti spotřební daně a DPH. Touto otázkou se zabývá i odborná literatura, která dospívá k závěru, že daňová povinnost a povinnost přiznat a zaplatit spotřební daň nejsou totožné. Ačkoliv v řízení skončeném rozsudkem Českomoravská olejářská II žalobce argumentoval čl. 138 odst. 2 písm. b) směrnice o DPH, Nejvyšší správní soud se s touto argumentací nevypořádal a vycházel z čl. 138 odst. 1. Citované rozsudky správně dovozují, že žádné ustanovení této směrnice o DPH neváže vznik daňové povinnosti k DPH na spotřební daň, ale to není předmětem sporu. V daném případě se nejedná o vznik daňové povinnosti, ale o určení, že zboží přepravované v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně musí být při jeho dodání osvobozeno od DPH.
Nejvyšší správní soud dospěl v řízení k závěru, že v dané věci je třeba položit v souladu s čl. 267 třetím pododstavcem Smlouvy o fungování Evropské unie SDEU předběžné otázky související s projednávanou věcí. Přerušil proto řízení a obrátil se na SDEU.
Na položené otázky odpověděl SDEU rozsudkem ze dne 19. 12. 2018, ve věci C-414/17, AREX CZ (dále jen „rozsudek SDEU AREX CZ“), a to následovně:
„1) Článek 2 odst. 1 písm. b) bod iii) směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na pořízení uvnitř Společenství v případě výrobků podléhajících spotřební dani, z nichž lze vybírat spotřební daň na území členského státu určení zásilky nebo přepravy těchto výrobků, uskutečněná osobou povinnou k dani, jejíž ostatní pořízení nejsou předmětem daně z přidané hodnoty podle čl. 3 odst. 1 této směrnice.
2) Článek 2 odst. 1 písm. b) bod iii) směrnice 2006/112 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě existence řetězce po sobě následujících plnění, která vedla jen k jedné přepravě výrobků podléhajících spotřební dani uvnitř Společenství v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně, nemůže být pořízení uskutečněné subjektem povinným zaplatit spotřební daň v členském státě určení zásilky nebo přepravy těchto výrobků kvalifikováno jako pořízení uvnitř Společenství podléhající dani z přidané hodnoty podle tohoto ustanovení, jestliže tato přeprava nemůže být tomuto pořízení přičtena.
3) Článek 2 odst. 1 písm. b) bod i) směrnice 2006/112 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě existence řetězce po sobě následujících pořízení, jež se týkala týchž výrobků podléhajících spotřební dani a vedla jen k jedné přepravě těchto výrobků uvnitř Společenství v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně, není okolnost, že jsou tyto výrobky přepravovány v tomto režimu, rozhodující pro určení, kterému pořízení musí být přeprava přičtena, aby toto pořízení bylo předmětem daně z přidané hodnoty podle tohoto ustanovení.“
V bodě 78 tohoto rozsudku bylo dále uvedeno: „V projednávané věci ze skutečností ve spise, jejž má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že společnost Arex poté, co pořídila pohonné hmoty dotčené ve věci v původním řízení od svých českých smluvních partnerů, získala tyto pohonné hmoty do držení, když je v Rakousku naložila do svých cisteren před tím, než je vlastními dopravními prostředky přepravila z Rakouska do České republiky. Z těchto skutečností mimoto vyplývá, že k převodu vlastnictví k tomuto zboží ve smyslu českého soukromého práva na společnost Arex podle všeho došlo touto nakládkou. S výhradou ověření předkládajícím soudem tedy z těchto skutečností podle všeho vyplývá, že k jediné přepravě uvnitř Společenství došlo po převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník na společnost Arex, takže jako pořízení uvnitř Společenství musí být kvalifikována pořízení posledně uvedenou společností.“
Ohledně dalších podrobností odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek SDEU AREX CZ. Po jeho obdržení rozhodl soud o pokračování v řízení.
Žalovaný se v návaznosti na rozsudek SDEU AREX CZ vyjádřil tak, že v českém daňovém právu platí zásada autoaplikace. Ta zahrnuje i odpovědnost daňových subjektů za správný výklad daňových předpisů. Součástí této zásady je i povinnost každého subjektu zvážit, zda jím poskytnutá či přijatá transakce DPH podléhá nebo nikoliv. Tato zásada se pak promítá do povinnosti tvrzení a povinnosti důkazní, čemuž odpovídá textace § 92 odst. 3 a 5 daňového řádu. Daňové řízení není ovládáno vyšetřovací zásadou. Byla to právě stěžovatelka, která ve svých daňových přiznáních tvrdila, že má nárok na odpočet daně. Podmínkou nároku na odpočet daně vyplývající z § 72 odst. 1 zákona o DPH je přijetí zdanitelného plnění. Tím je ve smyslu § 2 zákona o DPH mj. dodání zboží za úplatu s místem plnění v tuzemsku. Jde tedy o základní hmotněprávní podmínku pro vznik nároku na odpočet daně.
Stěžovatelka však předložila pouze faktury vystavené jejími dodavateli. To je pouze formální podmínka uplatnění nároku na odpočet daně. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 27. 1. 2012, čj. 8 Afs 44/2011-103, musí být zároveň prokázáno, že k uskutečnění zdanitelného plnění fakticky došlo, resp. došlo k němu tak, jak je v dokladech deklarováno, či jsou-li splněny další zákonné podmínky pro jeho uplatnění. Pokud daňový subjekt před správcem daně uplatňuje nárok na odpočet daně, je k jeho výzvě povinen uplatněný nárok jednoznačně prokázat. Správci daně postačí předestřít důvodné pochybnosti o tvrzeních daňového subjektu. To správce daně učinil výzvou ze dne 8. 4. 2013, ve které stěžovatelku vyzval, aby prokázala, že zdanitelná plnění přijala tak, jak je na dokladech uvedeno. V ní konstatoval, že obchodní transakce probíhaly již na území Rakouska, přičemž jim byla přítomna pouze stěžovatelka. Jednoznačně tedy existovaly důvodné pochybnosti o naplnění jedné z podmínek nároku na odpočet DPH.
Stěžejní argumentace stěžovatelky spočívala v tom, že dodání zboží mělo být posouzeno odlišně od obecných pravidel s ohledem na to, že se jednalo o dodávku probíhající v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. Této argumentaci však SDEU v rozsudku AREX CZ nepřisvědčil. Jednoznačně uvedl, že režim podmíněného osvobození od spotřební daně nemůže být rozhodujícím prvkem pro určení, kterému z řetězových pořízení zboží musí být přičtena přeprava, a to jak ohledně výjimky týkající se zboží podléhajícího spotřební dani, tak i ohledně obecného pravidla týkajícího se přiřazení přepravy. Odmítl i myšlenku, že by bylo možné jednu intrakomunitární přepravu rozdělit pro účely DPH na dílčí přepravy.
Pokud proto stěžovatelka navrhovala důkazy k tomu, aby bylo zjištěno, zda byly pohonné hmoty do tuzemska přepraveny v režimu podmíněného osvobození od DPH, potvrzuje se, že bylo nadbytečné, aby byly prováděny. Pro převod práva nakládat s věcí jako vlastník je podstatná zejména vůle smluvních stran. Stěžovatelka však nijak nedoložila, že by na ni toto právo přešlo až v tuzemsku, protože by po dobu přepravy byla pouhým přepravcem. Naopak uváděla, že přepravu prováděla vždy pouze pro vlastní potřebu a nesla veškeré náklady s přepravou spojené. Žádný z ostatních článků řetězce v průběhu přepravy se zbožím nenakládal jako vlastník a v souladu s § 412 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, došlo u stěžovatelky k nabytí práva nakládat se zbožím jako vlastník nakládkou pohonných hmot. Za přepravní služby nevystavila žádné doklady. Jak žalovaný uvedl na str. 18 a 19 svého rozhodnutí, podpůrným argumentem je i nabytí podle českého soukromého práva. To bylo potvrzeno i v bodu 78 rozsudku SDEU AREX CZ.
Podle bodu 34 rozsudku SDEU ze dne 21. 2. 2018, ve věci C-628/16, Kreuzmayr (dále jen „rozsudek SDEU Kreuzmayr“), je v souvislosti s komplexním vyhodnocením skutečností třeba vycházet i ze záměrů stěžovatelky v okamžiku pořízení zboží, jsou-li podpořeny objektivními skutečnostmi. Ze zjištěných skutečností je zřejmé, že stěžovatelka zboží přebírala k přepravě s prokazatelným záměrem jej nakoupit a přepravu okamžitě realizovat.
Stěžovatelkou zastávaný výklad, že po dobu přepravy zboží v režimu podmíněného osvobození od DPH nemohla nabýt právo nakládat s věcí jako vlastník, je nesprávný. I vlastník může být omezen ve svém právu nakládat s věcí. Stěžovatelčin závěr je absurdní, neboť by vedl k tomu, že v době přepravy zboží vlastníka vůbec nemělo, neboť nikdo neměl právo s ním nakládat bez omezení.
S těmito závěry ohledně skutkového stavu v nyní projednávané věci se ztotožnil SDEU i v bodu 78 rozsudku AREX CZ.
Stěžovatelka se k rozsudku SDEU AREX CZ vyjádřila tak, že z něj vyplývá, že pro posouzení povinnosti odvést z pohonných hmot DPH je rozhodující zjištění, ke kterému okamžiku na ni bylo převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník. Toto posouzení SDEU ponechal na Nejvyšším správním soudu.
Poukázala na zavádějící tiskovou zprávu žalovaného, který daný rozsudek SDEU prezentuje jako potvrzení svého postupu. Tak tomu však nebylo, protože SDEU výslovně ponechal posouzení, zda byly splněny podmínky pro pořízení uvnitř EU, tedy zejména okamžik převodu vlastnického práva, na vnitrostátním soudu. S tím se shodují i veřejně prezentované názory odborné veřejnosti. Stěžovatelka trvala na tom, že při přepravě pohonných hmot byla pouhým dopravcem. Proto nesouhlasí s bodem 78 rozsudku SDEU AREX CZ. Není jí jasné, z čeho SDEU dovodil, že by z obsahu spisu mělo vyplývat, že měla nabýt vlastnictví přímo od rakouského prodejce pohonných hmot. Ze smlouvy mezi společností KFD a stěžovatelkou vyplývá jasná vůle nabýt zboží až v tuzemsku. Z daňového dokladu podle § 5 odst. 4 zákona o spotřebních daních vyplývá, že v době propuštění do volného oběhu byla stěžovatelka ještě v pozici dopravce a příjemcem byla společnost TMTRUCK, s. r. o., což vyplývá i z přiloženého CMR. Závěry SDEU tak lze považovat pouze za potvrzení dřívějšího názoru Nejvyššího správního soudu v rozsudku Českomoravská olejářská II. Skutkové okolnosti v nyní projednávané věci jsou shodné jako v rozsudcích kasačního soudu NSS JASA; Českomoravská olejářská I; Českomoravská olejářská II; ze dne 19. 1. 2017, čj. 1 Afs 87/2016-45, ve věci JASA trans, s. r. o. (dále jen „rozsudek Jasa II“); a ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 108/2016-132. Není proto důvod se od závěrů tam uvedených odchylovat.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…)
IV.3 Místo plnění při dodání zboží
[98] Naprostá většina námitek směřovala do chybného posouzení místa zdanitelného plnění. Stěžovatelka je přesvědčena, že se nacházelo v tuzemsku, zatímco daňové orgány dospěly k závěru, že místo zdanitelného plnění bylo v Rakousku.
[99] Námitky týkající se vztahu režimu podmíněného osvobození od spotřební daně a DPH při pořízení zboží podléhajícího zároveň spotřební dani byly vyřešeny rozsudkem SDEU AREX CZ a v podrobnostech je třeba na něj odkázat. Závěry SDEU lze shrnout tak, že stěžovatelce nepřisvědčil v argumentaci, že by pohonné hmoty nabývané osobou povinnou k dani, jejíž ostatní pořízení jsou předmětem DPH, měly mít z pohledu směrnice o DPH odlišný režim, než má jiné jí pořizované zboží. Pro určení toho, které plnění v řetězci dodávek je třeba považovat za intrakomunitární pořízení zboží, není podstatné, který subjekt zaplatil spotřební daň, ani to, že přeprava pohonných hmot probíhala v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. I v těchto případech se tedy uplatní obecná pravidla pro určení, kterému pořízení má být přeprava přičtena, vyvěrající z určení toho, které plnění je předmětem DPH dle čl. 2 odst. 1 písm. b) bod i) směrnice o DPH a jemu odpovídajícího § 2 odst. 1 písm. c) zákona o DPH. Nelze se tedy ztotožnit ani s námitkami, že po dobu, kdy se zboží nacházelo v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně, by nemohlo dojít k převodu nakládat s věcí jako vlastník. Jak správně poznamenává žalovaný, s vlastnictvím jsou velmi často spojena veřejnoprávní omezení v soukromoprávně neomezeném nakládání s věcí. Ta však nemusí mít vůbec žádný vliv na možnost věc soukromoprávně převést na jiného. Samozřejmě je tak možné například nabýt právo užívat věc jako vlastník (typicky převodem vlastnictví – viz dále) k nemovité kulturní památce, s jejímž vlastnictvím jsou spojena omezení daná předpisy památkové péče. Stejné závěry platí i pro přepravu pohonných hmot v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně, ačkoliv původní ani nový vlastník nebudou po dobu tohoto režimu oprávněni se zbožím volně nakládat.
[100] Jak také SDEU připomněl v bodu 45 rozsudku AREX CZ, s každým intrakomunitárním pořízením zdaněným v členském státě určení je nerozlučně spjato intrakomunitární dodání osvobozené od daně v členském státě odeslání. Ustanovením týkajícím se pořízení uvnitř Společenství a dodání uvnitř Společenství je proto třeba přiznat stejný význam a dosah
[101] Podle § 13 odst. 1 a 2 zákona o DPH platí: „(1) Dodáním zboží se pro účely tohoto zákona rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník. […] (2) Dodáním zboží do jiného členského státu je dodání zboží, které je skutečně odesláno nebo přepraveno do jiného členského státu.“
[102] Podle § 7 odst. 1 a 2 zákona o DPH platí: „(1) Místem plnění při dodání zboží, pokud je dodání zboží uskutečněno bez odeslání nebo přepravy, je místo, kde se zboží nachází v době, kdy se dodání uskutečňuje. (2) Místem plnění při dodání zboží, pokud je zboží odesláno nebo přepraveno osobou, která uskutečňuje dodání zboží, nebo osobou, pro kterou se uskutečňuje dodání zboží, nebo zmocněnou třetí osobou, je místo, kde se zboží nachází v době, kdy odeslání nebo přeprava zboží začíná. Pokud však odeslání nebo přeprava zboží začíná ve třetí zemi, za místo plnění při dovozu zboží a následného dodání zboží osobou, která dovoz zboží uskutečnila, se považuje členský stát, ve kterém vznikla daňová povinnost při dovozu zboží.“
[103] Nejvyšší správní soud podotýká, že hlavním inspiračním zdrojem na úrovni práva Evropské unie při přípravě zákona o DPH byla šestá směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu (dále jen „šestá směrnice“), která byla s účinností od 1. 1. 2007 nahrazena směrnicí o DPH. Podle bodů 1 a 3 odůvodnění směrnice o DPH bylo přepracování šesté směrnice nezbytné k tomu, aby byla všechna použitelná ustanovení uspořádána jasným a racionálním způsobem v přepracované struktuře a znění, v zásadě však bez věcných změn. Ustanovení směrnice o DPH jsou tedy v podstatě totožná s odpovídajícími ustanoveními šesté směrnice. Závěry vyslovené SDEU a Nejvyšším správním soudem, které se týkaly předchozí právní úpravy, jsou tedy použitelné i na nyní posuzovanou věc.
[104] Z rozsudku EMAG vyplývá, že pokud je dodání zboží spojeno pouze s jedním odesláním nebo přepravou, může být přeprava zboží přičtena pouze jedné transakci a pouze tato transakce může být osvobozena od daně jako intrakomunitární plnění. Od určení transakce, která je spojena s přepravou, se pak odvíjí daňové posouzení transakce, která jí předchází nebo po ní následuje. Uskutečněnou přepravu zboží je možné přiznat pouze jedné konkrétní obchodní transakci. Ostatní transakce se považují pouze za dodání zboží bez odeslání nebo přepravy a jejich místo plnění je stanoveno v závislosti na tom, zda předchází nebo následují po obchodní transakci spojené s přepravou, tj. místo dodání je buď v místě odeslání, anebo v místě určení dodávky. Daná transakce je spojena s přepravou pouze tehdy, pokud je zboží odesláno nebo přepraveno prodávajícím nebo kupujícím nebo na účet jednoho z nich. Pro přiřazení přepravy k dané transakci je tedy klíčové zjištění, zda v rámci transakce byla zajištěna přeprava, a to buď prodávajícím, anebo kupujícím. Další podmínkou, aby se na straně kupujícího jednalo o pořízení zboží z jiného členského státu, je, že kupující nabude právo nakládat se zbožím jako vlastník.
[105] Z rozsudku Euro Tyre Holding vyplývá, že k tomu, aby bylo určeno, která transakce má být považována za intrakomunitární plnění, je třeba zabývat se jak dodáním zboží, tedy převodem práva nakládat s věcí jako vlastník, tak otázkou přepravy nebo odeslání do jiného členského státu (bod 30). Prvořadá je však otázka dodání zboží. V případě, že se druhý převod práva nakládat se zbožím jako vlastník uskuteční před tím, než došlo k přepravě uvnitř EU, není již možné tuto přepravu přičítat prvnímu dodání ve prospěch prvního pořizovatele (viz bod 33 rozsudku Euro Tyre Holding a bod 32 rozsudku SDEU ze dne 27. 9. 2012, ve věci C-587/10, VSTR). Ohledně obdobných závěrů viz také rozsudek NSS Jasa.
[106] Nejprve je tedy třeba posoudit, kde a kdy došlo k převodu práva nakládat s přepravovaným zbožím jako vlastník. Pokud by stěžovatelka skutečně nabyla právo nakládat se zbožím jako vlastník již v Rakousku, jak tvrdí žalovaný, pak by žádnému z předchozích dodání nemohla být přičtena intrakomunitární povaha, neboť přeprava z Rakouska by byla uskutečněna až po tomto převodu (viz shodně bod 72 rozsudku SDEU AREX CZ). Pokud by právo nakládat se zbožím jako vlastník nabyla stěžovatelka až na území České republiky, pak by se muselo zkoumat, zda dodavatelé stěžovatelky nabyli právo nakládat se zbožím jako vlastníci ještě na území Rakouska, nebo až na území České republiky. Pokud by se u bezprostředních dodavatelů stěžovatelky jednalo o nabytí v Rakousku, teprve v této situaci by bylo třeba dále zkoumat, kterému z těchto dvou dodání je třeba přiřadit přepravu. Pokud by se u dodavatelů stěžovatelky jednalo o nabytí v České republice, pak by nutně muselo být i dodání pro stěžovatelku učiněno již v České republice.
[107] Podle ustálené judikatury SDEU pojem „dodání zboží“ „neodkazuje na převod vlastnictví způsoby, jež upravuje použitelné vnitrostátní právo, ale zahrnuje veškeré převody hmotného majetku opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla vlastníkem tohoto majetku“ (rozsudek ze dne 8. 2. 1990, ve věci C-320/88, Shipping and Forwarding Enterprise Safe – dále jen „rozsudek Shipping and Forwarding Enterprise Safe“). Zahrnuje „právo skutečně nakládat s příslušnými pohonnými hmotami“ či „právo rozhodnout, jakým způsobem nebo k jakému účelu mají být takové pohonné hmoty použity“ (rozsudek ze dne 6. 2. 2003, ve věci C-185/01, Auto Lease Holland – dále jen „rozsudek Auto Lease Holland“). V návaznosti na uvedenou judikaturu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Afs 41/2014-46, ve věci Grammer CZ, s. r. o. (dále jen „rozsudek Grammer CZ“), dovodil, že „dodáním zboží se pro účely daně z přidané hodnoty rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník […] právo nakládat se zbožím jako vlastník zahrnuje veškeré převody hmotného majetku opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla vlastníkem tohoto majetku (v tomto smyslu lze rovněž odkázat na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88). Neznamená to tedy, že by k převodu tohoto práva došlo až fyzickým převzetím věci.“
[108] Ačkoliv ze shora citované judikatury vyplývá, že dodání zboží (převod práva nakládat s věcí jako vlastník) nemusí splývat s převodem vlastnického práva podle vnitrostátních předpisů, neznamená to, že by v posuzování dané otázky nehrálo vůbec žádnou roli. Stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje na to, že zpravidla k přechodu práva nakládat s věcí jako vlastník dojde společně s nabytím vlastnického práva, pokud se vztah bude řídit českým právem. Nejvyšší správní soud s ní v tomto směru souhlasí. Z citované judikatury rozhodně nevyplývá, že by se k vnitrostátní úpravě převodu vlastnictví za žádných okolností přihlížet nemělo.
[109] V rozsudku Shipping and Forwarding Enterprise Safe SDEU řešil situaci, kdy sice nedošlo k převodu vlastnického práva k nemovitostem podle holandského práva, ale daná osoba získala právo získávat jakékoliv výnosy z nich plynoucí, byla povinna nést veškeré náklady s nimi související, byla oprávněna kdykoliv požádat o převod vlastnického práva a za tím účelem jí byla udělena neodvolatelná plná moc k činění jakýchkoliv souvisejících úkonů. SDEU za této situace mimo jiné uvedl: „9. […] ‚dodání zboží‘ v čl. 5 odst. 1 Šesté Směrnice musí být vykládáno tak, že znamená převod nakládat se zbožím jako vlastník, i pokud právně nedojde k převodu vlastnického práva.“ [„ ‚supply of goods‘ in Article 5(1 ) of the Sixth Directive must be interpreted as meaning the transfer of the right to dispose of tangible property as owner, even if there is no transfer of legal ownership of the property.“ (překlad provedený Nejvyšším správním soudem, zvýraznění přidáno Nejvyšším správním soudem)]. V dalším citovaném rozsudku Auto Lease Holland bylo posuzováno, komu je převáděno právo nakládat s pohonnými hmotami jako vlastník, pokud je leasingový nájemce čerpal do pronajatého vozidla a cena pohonných hmot byla hrazena leasingových pronajímatelem čerpací stanici. Soudní dvůr dovodil, že právo nakládat s pohonnými hmotami jako vlastník je převáděno leasingovému nájemci s ohledem na jeho okamžitou plnou dispoziční volnost s pohonnými hmotami. Dále uvedený závěr dovodil ze skutečnosti, že hradí v konečném důsledku náklady na pohonné hmoty, takže jde ze strany leasingového pronajímatele fakticky pouze o úvěr na jejich koupi. Stěžovatelka dále poukázala na rozsudek SDEU ze dne 21. 4. 2005, ve věci C-25/03, HE, ve kterém SDEU dospěl k závěru, že pan HE nabyl právo nakládat s kanceláří, ve které podniká v plném rozsahu, ačkoliv podle německého práva mu vlastnicky náležel na uvedené kanceláři podíl nižší. V rozsudku British American Tobacco International SDEU dovodil, že dodání zboží se nevztahuje na převod vlastnictví ve formách upravených použitelným vnitrostátním právem, ale zahrnuje jakýkoli převod hmotného majetku smluvní stranou, která druhou smluvní stranu opravňuje, aby s ním nakládala, jako by byla vlastník tohoto majetku. Krádež zboží činí z osoby, která se jí dopustila, pouhého držitele tohoto zboží. Nemá za následek oprávnění jejího pachatele nakládat se zbožím za stejných podmínek jako jeho vlastník. Krádež tedy nemůže být považována za převod mezi poškozeným a pachatelem trestného činu. Nepostačuje ani převod majetku do pouhé držby, viz bod 87 rozsudku SDEU ze dne 20. 6. 2018, věc C-108/17, Enteco Baltic (dále jen „rozsudek SDEU Enteco Baltic“).
[110] Z citované judikatury je proto třeba dovodit, že právo nakládat se zbožím jako vlastník nelze vykládat tak, že se jedná vždy pouze o převod vlastnického práva. Musí se nicméně jednat o převod nějakého práva. Zpravidla bude oprávněn se zbožím nakládat jako vlastník právě jeho vlastník. Spíše výjimečně nepůjde o převod vlastnického práva, ale o převod jiných práv, která dovolí nabyvateli nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako kdyby na něj vlastnické právo bylo převedeno. Některé hraniční případy upravuje přímo směrnice o DPH, například nepřihlížení k výhradě vlastnictví, neboť v takovém případě se v souladu s čl. 14 odst. 2 písm. b) považuje za dodání zboží již skutečné předání zboží. Převod vlastnického práva podle vnitrostátních předpisů proto hraje důležitou roli při posouzení, kdo nabyl právo nakládat s věcí jako vlastník ve smyslu směrnice o DPH.
[111] Lze odkázat i na žalovaným zmiňovanou odbornou literaturu, která dochází k závěru, že bez platné smlouvy nelze žádné právo převést, protože aby bylo nějaké plnění předmětem daně, musí existovat právní vztah, na jehož základě existuje přímá vazba mezi tímto plněním a úhradou. Výslovně též uvádí: „Nyní docházíme k dalšímu překvapivému zjištění. Zdánlivě v rozporu se závěrem Soudního dvora je zboží zpravidla dodáno, tj. právo nakládat se zbožím jako vlastník je převedeno, v tom okamžiku a na tom místě, na kterém kupující nabude vlastnictví ke zboží, pokud se kupní smlouva bude řídit českým právem. Podle občanského zákoníku je právo nakládat se zbožím součástí vlastnického práva. Nabytím vlastnického práva kupující samozřejmě nabude i právo nakládat se zbožím jako vlastník. Nejčastěji se tak stane převzetím věci (není-li smluvními stranami nebo zákonem stanoveno jinak) Samozřejmě, že v důsledku judikatury Soudního dvora budou z tohoto obecného pravidla existovat výjimky. Za určitých okolností může být právo nakládat se zbožím jako vlastník převedeno dříve či později než samotné vlastnické právo.“ (Kryl, S. Převod práva nakládat se zbožím jako vlastník. Daňový expert č. 3/2011. Wolters Kluwer, 2011).
[112] Obdobně lze odkázat na bod 54 rozsudku Českomoravská olejářská I: „Konečně třetím rozsudkem Soudního dvora, který citoval žalovaný, tj. výše citovaným rozsudkem ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe, sice nejvyšší soudní instance EU (tehdy EHS) upřednostnila při výkladu pojmu právo nakládat se zbožím jako vlastník faktické dodání zboží před čistě civilistickým chápáním převodu vlastnického práva, jehož podmínky se v různých členských zemích mohou lišit, nelze však odhlížet od toho, že Soudní dvůr se v tomto rozsudku zabýval velmi specifickou otázkou převodu (dodání) nemovitostí. Rozhodně nelze z rozsudku Soudního dvora dovozovat, že na smluvních ujednáních mezi jednotlivými články převodu a jejich vůli vůbec nezáleží. Naopak, jak vyplývá z citovaného rozsudku ve věci Euro Tyre Holding, musí být zohledněny záměry kupujícího v okamžiku dodání zboží, lze-li je zjistit.“ Obdobně je třeba poukázat na závěry v rozsudcích Českomoravská olejářská II a Jasa II, ve kterých soud uvedl: „Správce daně ostatně nikdy ani netvrdil, že by žalobce od některého z předchozích vlastníků (ať již jde o původního vlastníka nebo o další subjekty v řetězci) oprávněně svědčilo také právo disponovat s pohonnými hmotami jako vlastník, tedy možnost tyto pohonné hmoty po dobu jejich přepravy užívat, zcizit, zničit apod.“
[113] Správnost těchto závěrů potvrzuje stěžovatelkou a žalovaným několikrát rozebíraný bod 78 rozsudku SDEU AREX CZ. V něm SDEU zcela jednoznačně spojil převod vlastnictví k pohonným hmotám podle českého soukromého práva s převodem práva nakládat se zbožím jako vlastník podle směrnice o DPH. Dále v bodě 75 uvedl, že převod práva nakládat s věcí jako vlastník „[s]e neomezuje na převod stanovený ve formách stanovených použitelným vnitrostátním právem“ (zdůraznění přidáno NSS).
[114] V důsledku uvedeného rozsudku je proto také třeba částečně zpřesnit předchozí závěry Nejvyššího správního soudu vyjádřené v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 5 Afs 24/2016-40, č. 3456/2016 Sb. NSS, že pojem dodání zboží se nevztahuje na převod vlastnictví ve formách upravených použitelným vnitrostátním právem. Obdobně též v rozsudku NSS Jasa, ve kterém soud uvedl, že právo nakládat s věcí jako vlastník neznamená převod vlastnického práva v právním slova smyslu. V návaznosti na rozsudek SDEU AREX CZ, jakož i na další citovanou judikaturu SDEU, je třeba dospět k závěru, že pojem dodání zboží nelze zcela ztotožnit s převodem vlastnického práva podle příslušných vnitrostátních předpisů, nicméně ve většině obchodních transakcí k dodání zboží ve smyslu směrnice o DPH dochází převodem vlastnického práva. Z tohoto obecného pravidla existují výjimky, pokud jsou na nabyvatele převedena taková práva, která ho opravňují nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako může činit vlastník, ačkoliv na něj vlastnické právo podle vnitrostátního práva převedeno nebylo. Nejvyšší správní soud doplňuje, že vzhledem k tomu, že tyto závěry bezprostředně vyplývají i z rozsudku SDEU AREX CZ, nevznikla nyní rozhodujícímu senátu povinnost postoupit věc rozšířenému senátu podle § 17 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS, ve spojení s usnesením rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS).
[115] V tomto směru je proto třeba argumentaci stěžovatelky přisvědčit. Ostatně s těmito závěry se po vynesení rozsudku SDEU AREX CZ ztotožňuje i žalovaný.
[116] V nyní posuzované věci dospěl správce daně k závěru, že k dodání zboží, tedy k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník, mezi stěžovatelkou a jejími dodavateli došlo v rakouské rafinérii v okamžiku, kdy jí bylo umožněno naložit naftu do jejích vozidel. Ze zprávy o daňové kontrole vyplývá, že tato úvaha byla založena na dvou základních argumentech. Správce daně poukázal na výpověď jednatele společnosti Benaft P s. r. o., z níž vyplynulo, že riziko škody na zboží přešlo na stěžovatelku v okamžiku nakládky. Dále vyšel z § 412 odst. 2 obchodního zákoníku, který uvádí, kdy dochází k dodání zboží. Zároveň odmítl závěry jednatele KFD, že by k přechodu odpovědnosti a rizik došlo až uvolněním zboží do volného oběhu na území České republiky, neboť dovodil, že není důvodu rozlišovat mezi dodáním zboží podléhajícího spotřební dani a jiného zboží.
[117] Žalovaný v napadeném rozhodnutí odmítl, že by stěžovatelka mohla vystupovat do doby propuštění zboží do volného oběhu jen v pozici dopravce a teprve po propuštění do volného oběhu by došlo k převodu vlastnictví. Stěžovatelka sama uváděla, že dopravu zajišťovala sama pro sebe. Argumentaci § 412 odst. 2 obchodního zákoníku považoval za podpůrnou, avšak správnou (na toto ustanovení ostatně opakovaně odkázal v řízení o kasační stížnosti po vydání rozsudku SDEU AREX CZ). Tvrzení, že byly uzavřeny ústní kupní smlouvy s dodavateli, že místo plnění bylo v České republice, stěžovatelka nijak neprokázala. Ze svědecké výpovědi jednatele KFD vyplynulo, že byla uzavřena rámcová kupní smlouva, která však v původním řízení také nebyla předložena, ačkoliv by se důkazem stát mohla.
[118] Krajský soud vyšel z úvahy, že posuzování převodu vlastnictví nemělo pro souzenou věc význam.
[119] Závěry krajského soudu, ale i žalovaného, je tak třeba s ohledem na okolnosti podstatné pro posouzení okamžiku převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník uvedené v bodech [107] až [115] považovat za chybné. Nepostačuje totiž pouze určit, kdy fyzicky začala stěžovatelka se zbožím nakládat. Z bodu 87 rozsudku SDEU Enteco Baltic a bodu 75 rozsudku SDEU AREX CZ totiž vyplývá, že převod práva nakládat s hmotným majetkem jako vlastník nevyžaduje, aby strana, na níž je tento majetek převáděn, uvedené zboží fyzicky držela anebo aby k ní bylo uvedené zboží fyzicky přepraveno nebo ho fyzicky obdržela (shodně též rozsudek ve věci Grammer CZ). Stejně tak pro tento závěr nepostačuje konstatovat, kdy přešlo nebezpečí škody na věci, ačkoliv se může jednat o podpůrnou argumentaci týkající se převodu práva nakládat s věcí jako vlastník, neboť přechod nebezpečí škody na věci je často spojen s převodem vlastnického práva. Ačkoliv se ke kritériu přechodu nebezpečí jako určujícímu přikláněla ve svém stanovisku ve věci AREX CZ generální advokátka, SDEU žádnou část této argumentace do svého rozsudku nepřevzal, ani na ni nijak neodkázal. Je proto nezbytné zkoumat, kdy na stěžovatelku bylo převedeno od vlastníka, případně jiné oprávněné osoby, buď vlastnické právo, nebo jiné právo, které by jí ale umožnilo se zbožím nakládat jako vlastník. V dalším řízení proto bude žalovaný povinen se s touto otázkou řádně vypořádat. Žalovaný ostatně argumenty pro to, že na stěžovatelku bylo převedeno vlastnické právo již v Rakousku, uplatnil i v návaznosti na rozsudek SDEU AREX CZ. Nedostatky odůvodnění vydaného rozhodnutí však nemohou být dodatečně zhojeny případným podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným až v soudním řízení o přezkumu tohoto rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS).
[120] Nejvyšší správní soud k tomu pouze poznamenává, že při neexistenci jiné dohody je samozřejmě namístě vyjít z příslušných dispozitivních ustanovení soukromoprávních předpisů. Soud nicméně předesílá, že toto posouzení nemusí být zcela jednoduché vzhledem k tehdy platnému zákonu č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním. Otázka převodu vlastnického práva by se totiž v případě, že by se zboží v daném okamžiku nacházelo v Rakousku, mělo řídit právem rakouským (místo, kde se věc v rozhodné době nacházela). Nelze však vyloučit ani to, že otázka převodu práva nakládat s věcí jako vlastník by mohla být řešena i právem českým, neboť převod práva nakládat s věcí se naopak řídí právním řádem smlouvy (viz § 5, § 6 a § 12 citovaného zákona). Smlouva samotná by se při chybějící jiné dohodě stran řídila právem českým [viz čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Řím I)].
[121] Žalovaný se nicméně nezabýval ustanoveními soukromoprávních předpisů o převodu vlastnického práva (např. § 443 a násl. obchodního zákoníku), ale ustanoveními obchodního zákoníku o dodání zboží. Zejména odkazoval na § 412 odst. 2 obchodního zákoníku, podle nějž platilo, že „[j]estliže smlouva nemá ustanovení o odeslání zboží prodávajícím a zboží je ve smlouvě jednotlivě určeno nebo určeno podle druhu, avšak má být dodáno z určitých zásob nebo má být vyrobeno a strany v době uzavření smlouvy věděly, kde se nachází nebo kde má být vyrobeno, uskutečňuje se dodání, když je kupujícímu umožněno nakládat se zbožím v tomto místě“. Pojem dodání podle obchodního zákoníku má nicméně jiný význam než pojem dodání podle zákona o DPH a směrnice o DPH. Dodání podle obchodního zákoníku mohlo, ale nemuselo s nabytím vlastnického práva splývat. Z § 411 obchodního zákoníku vyplývá, že dodání zboží byl institut odlišný od převodu vlastnického práva, neboť šlo o dvě samostatné povinnosti prodávajícího (tedy povinnost zboží dodat a umožnit kupujícímu nabýt k němu vlastnické právo). Dodáním ve smyslu obchodního zákoníku bylo třeba rozumět faktické předání zboží, nikoliv převod práva k němu.
[122] Pokud tedy žalovaný poukazoval v návaznosti na rozsudek SDEU AREX CZ, že se na str. 18 a 19 svého rozhodnutí zabýval jako podpůrným argumentem i nabytím podle českého soukromého práva, pak je tento argument zavádějící, neboť směšuje dodání ve smyslu obchodního zákoníku a dodání podle předpisů o DPH, ačkoliv jde o odlišné instituty. Na uvedených stranách rozhodnutí žalovaného je výslovně uvedeno, že „[v]e zde řešeném případě nebyl posuzován samotný převod vlastnického práva, ale přechod práva nakládat se zbožím jako vlastník“, přičemž je zároveň podpůrně poukazováno na § 412 odst. 2 obchodního zákoníku.
[123] Je také třeba poukázat na to, že zprostředkující pořizovatel zpravidla může převést na dalšího pořizovatele právo nakládat se zbožím jako vlastník až poté, co ho předtím získal od předchozího prodávajícího (viz bod 38 rozsudku EMAG a bod 31 rozsudku Euro Tyre Holding). Nejvyšší správní soud nicméně upozorňuje, že české právo znalo i možnost nabytí zboží od nevlastníka (viz § 446 obchodního zákoníku), stejně jako ji zná dosud (§ 1109 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). I takové nabytí by jistě bylo třeba považovat za nabytí práva nakládat s věcí jako vlastník pro účely DPH, neboť nabyvatel se při splnění podmínek uvedených v § 446 obchodního zákoníku stával zcela plnoprávným vlastníkem zboží oprávněným s ním nakládat, a naopak původní vlastník (byť se nejednalo o dodavatele) vlastnické právo pozbyl (k ústavně konformnímu výkladu tohoto ustanovení viz např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 75/04, č 452/2006 Sb., a jím citovanou prejudikaturu). Jak poukazuje žalovaný, pro posouzení může být důležitý i záměr kupujícího v okamžiku pořízení daného zboží, je-li podepřen objektivními okolnostmi (bod 34. rozsudku SDEU Euro Tyre Holding a bod 34. rozsudku Kreuzmayr).
[124] Lze sice souhlasit s žalovaným, že se některé okolnosti mezi nyní projednávanou věcí a rozsudkem NSS Jasa liší. Zejména v nynější věci nebyl relevantně zpochybněn přechod důkazního břemene na stěžovatelku, zatímco v rozsudku NSS Jasa bylo žalovanému vytčeno to, že se měl zabývat žalobcem nabízenými důkazy. Nicméně i v nyní posuzované věci se žalovaný, stejně jako ve věci NSS Jasa, nedostatečně zabýval otázkou přechodu práva nakládat s věcí jako vlastník. Ačkoliv není úkolem soudu se v nynější věci vyjadřovat k přenosu důkazního břemene, lze učinit závěr, že na relevantně nezpochybněný skutkový stav aplikoval žalovaný chybné právní závěry. Správné právní vyhodnocení věci je pak samozřejmě vždy odpovědností žalovaného, i pokud ho netíží důkazní břemeno.
[125] Nicméně se stěžovatelkou nelze souhlasit, že by nyní posuzovaná věc byla skutkově shodná jako ve všech jí uváděných předchozích rozsudcích. Například ve věci rozsudku Českomoravská olejářská II byly předkládány důkazy, že se daňový subjekt stal vlastníkem pohonných hmot až na území ČR a pokyny řidičům vozidel až do doby propuštění zboží do volného daňového režimu neuděloval daňový subjekt, ale jeho dodavatelé (viz bod 55 uvedeného rozsudku). Také ačkoliv správce daně vyzval daňový subjekt k prokázání skutečnosti, že zboží pořídil v tuzemsku, odmítl jím navrhované důkazy jako irelevantní provést (viz bod 60 uvedeného rozsudku). V několika z těchto případů se také jednalo o přezkum zajišťovacích příkazů, který má svá specifika. To na druhou stranu neznamená, že by nebylo namístě aplikovat obecné závěry v těchto rozsudcích uvedené. Tyto rozsudky totiž opakovaně poukazovaly na to, že pro určení, které plnění má intrakomunitární povahu, není dostačující kritérium organizace přepravy. I v těchto věcech proto Nejvyšší správní soud shledal, že bylo také třeba zabývat se okamžikem převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník. Ačkoliv v nynější věci se o to žalovaný pokoušel, ani zde neposoudil relevantní kritéria (viz závěry uvedené výše).
[126] Nejvyšší správní soud tak proto nemůže v tuto chvíli ověřit, zda k převodu práva nakládat s věcí jako vlastník na stěžovatelku došlo při nakládce pohonných hmot v Rakousku, jak uvedl SDEU v bodě 78 rozsudku AREX CZ, neboť takové posouzení musí v prvé řadě provést řádně žalovaný. V této souvislosti je vhodné připomenout, že Soudní dvůr naznačil, že se mu v projednávané věci jeví jako místo plnění Rakousko, nicméně s výhradou ověření této úvahy předkládajícím soudem. Nejvyšší správní soud však není v kasačním řízení povolán k tomu, aby celé posouzení této klíčové právní otázky včetně souvisejícího dokazování provedl namísto žalovaného. Úkolem správních soudů není nahrazovat úvahy správních orgánů a domýšlet za ně důvody jejich rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2016, čj. 7 As 267/2015-57). Při přezkumu rozhodnutí správního orgánu nemůže soud dotvářet a domýšlel jeho odůvodnění. Tím by totiž zcela popřel svou roli přezkumného orgánu, jehož řízení je založeno na rovnosti účastníků (čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, čj. 9 As 87/2016-29.
[127] I přes uvedený závěr lze vypořádat i některé související námitky, neboť mohou být podstatné i v situaci, kdy bude řádně posuzován okamžik převodu práva nakládat s věcí jako vlastník. Na druhou stranu, jak již bylo uvedeno, se nelze obecně zabývat tím, jak které důkazy prokázaly či neprokázaly přechod práva nakládat s věcí jako vlastník, neboť touto otázkou se žalovaný chybně nezabýval. Nejvyšší správní soud se tak v této fázi nemůže vyjádřit k hodnocení důkazů směřujících k prokázání toho, že pohonné hmoty byly v rámci přepravy v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně ve vlastnictví jiného vlastníka, než je stěžovatelka.
[128] Nelze však souhlasit s argumentací stěžovatelky, která se opakovaně dovolává rozsudku krajského soudu JASA s tím, že byl potvrzen rozsudkem NSS Jasa. Krajské soudy obecně nemají povinnost vycházet z rozhodnutí jiných krajských soudů. Navíc stěžovatelka se primárně odvolává na argumentaci týkající se vztahu DPH a režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. Právě tato část argumentace byla rozsudkem NSS Jasa odmítnuta s tím, že může být toliko podpůrná. Argumentace stěžovatelky v tomto směru je tak značně nekorektní.
[129] Doplnění kasační stížnosti týkající se povahy řetězových dodávek a odkazů na legislativní úpravu týkající se podvodů při pořízení pohonných hmot z jiného členského státu je ve věci irelevantní, neboť předmětem sporu je otázka, zda dodávka mezi stěžovatelkou a jejími dodavateli byla či nebyla intrakomunitární dodávkou, nikoliv to, zda se stěžovatelka účastnila podvodu na DPH, případně o něm měla a mohla vědět.
[130] S argumentací stěžovatelky týkající se nepřiměřenosti důkazní povinnosti i v případě spornosti místa plnění Nejvyšší správní soud v obecné rovině nesouhlasí. K rozložení důkazního břemene lze uvést, že důkazní břemeno ohledně uplatněného nároku na odpočet tíží primárně stěžovatelku. Závěr ohledně místa zdanitelného plnění je však otázkou právní. Tuto otázku je vždy nutné posoudit na základě skutkového stavu konkrétní věci, přičemž skutkový stav je povinen také primárně objasnit daňový subjekt. Bylo by absurdní, aby za dané situace skutkový stav primárně zjišťoval správce daně. Na druhé straně, dospěje-li správce daně k závěru, že místo plnění je v jiném členském státě, než daňový subjekt deklaroval, nelze takový závěr opřít pouze o neunesení důkazního břemene daňovým subjektem. Jinými slovy, neunesla-li by stěžovatelka v projednávané věci důkazní břemeno o tom, že místo plnění je v tuzemsku, tak jak deklarovala, ale správce daně by na tomto neustal a navíc výslovně uvede, že bylo v Rakousku, musí pro takový závěr existovat racionální důvody.
[131] V projednávané věci je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že stěžovatelka si byla vědoma, že k faktickému odběru zboží pohonných hmot dochází v jiném členském státě. Tudíž pouze některá z dodávek může mít intrakomunitární povahu, přičemž musí jít právě o tu dodávku, která je spojená s přepravou. Za situace, kdy přepravu zajišťovala sama vlastními prostředky, nelze považovat za nepřiměřené, aby se zabývala tím, zda bude přeprava přičitatelná některému z předchozích dodání, nebo dodání, které proběhlo mezi ní a jejími dodavateli. Lze také souhlasit se žalovaným, že se jedná o posouzení naplnění hmotněprávních podmínek nároku na odpočet daně, který byl uplatněn stěžovatelkou (viz například obdobné závěry SDEU v bodech 47, 51, 58, 59, 67 a 102 rozsudku Enteco Baltic k hmotněprávní povaze nároku na osvobození intrakomunitárních dodávek a rozsahu doložení důkazů podle čl. 138 odst. 1 směrnice o DPH).
[132] S ohledem na důvody, pro které je rušeno rozhodnutí krajského soudu i žalovaného, je však předčasné vyjadřovat se k tomu, zda by stěžovatelka své důkazní břemeno unesla či nikoliv. Nelze však souhlasit s tím, že by dříve neměla možnost rozhodné skutečnosti tvrdit a navrhovat k nim důkazy. Svá tvrzení a důkazy směřovala ke konstrukci, že nemohla nabýt právo nakládat se zbožím jako vlastník v Rakousku z toho důvodu, že pohonné hmoty byly do ČR přepravovány v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. Do této konstrukce ji správce daně nijak nemanipuloval, naopak konzistentně vycházel z toho, že tato okolnost nemá na DPH vliv.
[133] Za zavádějící je třeba považovat opakovaně užívanou argumentaci stěžovatelky, že by kdokoli (žalovaný nebo SDEU) dovozoval, že by měla nabýt vlastnické právo přímo od rakouské rafinérie. Je zřejmé, že žalovaný nesporuje, že pohonné hmoty byly převedeny bezprostředními dodavateli stěžovatelky, to však samozřejmě nevypovídá o tom, kdy k tomuto převodu došlo, neboť i mezi českými subjekty nepochybně může dojít k převodu vlastnického (případně jiného) práva ke zboží i mimo území ČR. (…) | decision_783.txt |
4,403 | k § 89 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 350/2012 Sb. a č. 225/2017 Sb.
k § 36 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Zákonná koncentrace územního řízení podle § 89 odst. 1 stavebního zákona nedopadá na důkazní návrhy, a proto mohou účastníci řízení navrhovat důkazy na podporu včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí.
II. I pokud stavební úřad stanoví účastníkům územního řízení lhůtu k uplatnění důkazních návrhů podle § 36 odst. 1 správního řádu z roku 2004, musí z úřední povinnosti přihlédnout k opožděným důkazům týkajícím se souladu záměru s kogentními předpisy.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, čj. 48 A 118/2016-200)
Prejudikatura: č. 1566/2008 Sb. NSS, č. 1579/2008 Sb. NSS
Věc: a) Jan V., b) Vít Č., c) Zdeněk Š., d) Libor Š., e) Tibor M. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Tomáše V., 2) Kateřiny V., 3) Romana Š., 4) Martina Š., 5) Františka L., 6) Petry L., 7) Jiřího K., 8) Jana H., 9) Miroslavy H., 10) Miroslavy Š, o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby.
Osoba zúčastněná na řízení 1) (dále jen „stavebník“) podala dne 27. 6. 2014 žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby komunikace v obci P. na pozemek p. č. X v katastrálním území P. n. L. Dne 24. 7. 2016 Městský úřad Příbram (dále jen „stavební úřad“) vydal oznámení o zahájení územního řízení o umístění stavby „komunikace, P.“, v němž mimo jiné uvedl, že účastníci řízení mohou své námitky uplatnit do 15 dnů od doručení oznámení a že k později uplatněným námitkám nebude přihlédnuto.
Žalobci a) a c) ve svých námitkách poukazovali na obsah územní studie lokality P. – BV2 a vyhlášky č. 501/2006 Sb., na existenci 5 studen v okolí umísťované studny, jejichž voda by mohla být znečištěna, a na nezbytnost provedení geologického průzkumu. Žalobci b) a d) namítali nesoulad záměru stavebníka s územní studií ohledně likvidace dešťových vod a riziko ovlivnění kvality a proudění podzemních vod, přičemž upozorňovali na existenci domovních vrtaných studen v sousedství. Žalobce e) upozorňoval na rozpor s územní studií, požadoval přepracování projektové dokumentace z důvodu nekvalitního zpracování a nesouladu s normou ČSN 75 9010 a v neposlední řadě žádal o posouzení vlivu stavby na okolní studny.
Usnesením ze dne 24. 9. 2014 stavební úřad přerušil územní řízení za účelem doplnění žádosti stavebníkem, jehož stavební úřad téhož dne vyzval, aby doplnil projektovou dokumentaci tak, aby byla v souladu s územní studií lokality P. – BV2. Na žádost stavebníka pak stavební úřad několikrát prodloužil lhůtu k doplnění projektové dokumentace. Stavebník svou žádost doplnil dne 30. 9. 2015, kdy stavebnímu úřadu zaslal upravenou projektovou dokumentaci, aktualizovaná vyjádření správců inženýrských sítí, doplněné vyjádření Krajské správy a údržby silnic Středočeského kraje a hydrogeologické posouzení možnosti vsakování srážkových vod z února 2015.
Stavební úřad následně vydal dne 30. 10. 2015 usnesení, v němž uvedl, že stavebník podal dne 27. 6. 2014 žádost o vydání stavebního povolení, a jímž účastníky řízení vyrozuměl o pokračování řízení. V témže usnesení stavební úřad konstatoval, že účastníci mohou uplatnit své námitky, případně důkazy do 15 dnů ode dne doručení oznámení a že k později uplatněným námitkám a důkazům nebude přihlédnuto. Přípisem ze dne 23. 11. 2015 stavební úřad znovu vyrozuměl účastníky o pokračování řízení, což odůvodnil tím, že jeho usnesení ze dne 30. 10. 2015 chybně identifikovalo předmět řízení jako řízení o vydání stavebního povolení namísto územního řízení o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby. Stavební úřad proto opětovně vyrozuměl účastníky o pokračování územního řízení a poučil je o tom, že své námitky, popřípadě důkazy mohou uplatnit do 15 dnů ode dne doručení tohoto oznámení a že k později uplatněným námitkám a důkazům nebude přihlédnuto.
V návaznosti na to uplatnili žalobci společně s ostatními účastníky řízení další námitky. Žalobci a) a c) vyjádřili nesouhlas s navrženým záměrem, neboť měli za to, že navrhované řešení vsakovací jímky bude ovlivňovat okolní stavby, a požádali stavební úřad o stanovení lhůty k doplnění nezávislého posudku, který hodlali nechat vypracovat na vlastní náklady. Žalobce b) zpochybňoval technické řešení vsakování vod a jeho výpočet a uvedl, že by dešťová voda měla být odváděna dešťovou kanalizací, jak předpokládá územní studie, eventuálně by měly být po obou stranách komunikace umístěny zvýšené obrubníky. Žalobce b) se také připojil k záměru některých dalších účastníků nechat vypracovat na vlastní náklady oponentní odborný posudek a požádal o prodloužení lhůty ke zpracování takového posudku. Žalobce d) ve svých námitkách nadále nesouhlasil s navrženým způsobem likvidace dešťových vod a upozorňoval na jeho nesoulad s územní studií, nesouhlasil s technickým řešením vsakovacího příkopu, zpochybňoval výpočty dle projektové dokumentace a požadoval zpracování odborného posudku ohledně vlivu komunikace na okolní stavby. Závěrem žalobce d) uvedl, že by chtěl na vlastní náklady nechat vypracovat odborný oponentní posudek, který by posoudil správnost navrženého technického řešení a závěrů a podkladů uváděných v projektové dokumentaci. Požádal proto o prodloužení lhůty ke zpracování oponentního posudku. Žalobce e) konstatoval, že hydrogeologické posouzení z února 2015 neobsahuje základní informace z podstatných měření a základní údaje, jako je aktivní plocha vsakování, v důsledku čehož byla projektová dokumentace vadně zpracována, a zpochybňoval také další části hydrogeologického posouzení. Namítal také nesprávnost řešení v projektové dokumentaci, přičemž měl za to, že likvidaci vody nelze řešit pouze zasakováním. Závěrem žalobce e) požádal o prodloužení lhůty k uplatnění námitek za účelem předložení oponentního hydrogeologického posouzení vypracovaného na základě nově provedené vsakovací zkoušky.
Dne 18. 1. 2016 vydal stavební úřad usnesení, jímž s odkazem na § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu přerušil územní řízení na dobu, než bude vypracován oponentní odborný posudek (hydrogeologické posouzení), nejdéle však do 30. 4. 2016. Proti tomuto usnesení podal stavebník odvolání, na základě něhož žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 5. 2016 zrušil usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení a vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, což žalovaný odůvodnil tím, že stavební úřad s výjimkou odkazu na § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu, podle něhož lze řízení přerušit z dalších důvodů stanovených zákonem, neobjasnil, na základě jakého ustanovení jakého zákona řízení přerušil. Žalovaný nadto považoval odůvodnění usnesení o přerušení řízení za nepřezkoumatelné, neboť v něm bylo pouze uvedeno, že se stavební úřad rozhodl vyhovět žádostem účastníků řízení a že lhůta k vypracování posudku byla stanovena z důvodu vhodných klimatických podmínek. Poznamenal také, že stavební úřad nepřijatelně rozšířil procesní práva těch účastníků, kteří měli možnost postupovat podle ustanovení o námitkách v územním řízení.
V podání datovaném 28. 4. 2016 a doručeném stavebnímu úřadu dle nalepené etikety dne 2. 5. 2016 žalobci zopakovali své výtky vůči projektové dokumentaci a hydrologickému posouzení. Současně stavebnímu úřadu zaslali dokument s názvem Hydrogeologické posouzení možnosti vsaku srážkových vod ze dne 25. 4. 2016 vypracovaný RNDr. Karlem Luskem a laboratorní zprávu ze dne 11. 4. 2016 vypracovanou Vlastou Noskovou na žádost RNDr. Luska.
Dne 28. 6. 2016 vydal stavební úřad územní rozhodnutí, jímž umístil stavbu „komunikace, P.“ na pozemky p. č. X a p. č. X v katastrálním území P. n. L., kterou definoval jako místní obslužnou komunikaci pro připojení pozemků určených pro výstavbu rodinných domů na veřejnou komunikační síť.
Žalobci, osoby zúčastněné na řízení 2) až 10) a někteří další účastníci územního řízení podali proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, v němž mimo jiné tvrdili nedostatečné vypořádání svých námitek. Napadali také postup stavebního úřadu, který striktně vycházel z projektové dokumentace bez toho, aby dal odvolatelům prostor doložit svá tvrzení listinným nebo jiným důkazem, a namítali nedodržení zásady materiální pravdy a aktivní účasti účastníků řízení. Konstatovali také nevhodnost navrženého způsobu likvidace srážkových vod, nepropustnost půdního horizontu a potenciální ohrožení vlastníků okolních pozemků. Ke svému odvolání přiložili hydrogeologické posouzení ze dne 25. 4. 2016.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí zrekapituloval průběh územního řízení a konstatoval, že stavební úřad v odůvodnění rozhodnutí podrobněji konkretizoval územní plán a údaje stavby ve vztahu k tomuto územnímu plánu. Žalovaný zdůraznil, že stavební úřad dne 23. 11. 2015 poučil účastníky o tom, že námitky, případně důkazy mohou uplatnit do 15 dnů od doručení oznámení a že k později uplatněným námitkám a důkazům nebude přihlédnuto. Koncentrační zásada přitom brání obstrukcím a je vyjádřením zásady, podle níž právo náleží bdělým. Oponentní posudek byl stavebnímu úřadu předložen až 2. 5. 2016, tedy po stanovené lhůtě, a proto k němu stavební úřad nemohl přihlédnout. Ze správního spisu pak plyne, že stavební úřad dal účastníkům dostatečně velký prostor k podání námitek, eventuálně k doložení posudku. Ve vztahu k věcným výtkám proti záměru stavebníka žalovaný zopakoval závěry stavebního úřadu.
Žalovaný proto odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 25. 10. 2016. Proti tomuto rozhodnutí žalobci brojili žalobou a domáhali se zrušení tohoto rozhodnutí.
Žalobci tvrdili, že územní řízení bylo zatíženo vadami, jež ovlivnily zákonnost a správnost rozhodnutí stavebního úřadu, a že žalovaný tuto problematiku nesprávně posoudil. Vady spatřovali žalobci v tom, že správní orgány posoudily návrh žalobců na vypracování oponentního posudku jako pokračování námitek a prodloužení lhůty k doplnění námitek, ačkoli se jednalo o návrh na dokazování znaleckým posudkem ve smyslu § 36, § 50 odst. 1 a 2 a § 56 správního řádu, nebo o návrh na dokazování listinou podle § 53 správního řádu. K oponentnímu posudku tedy měl stavební úřad přihlédnout jako k důkazu. V návaznosti na to žalobci správním orgánům vytýkali porušení zásady materiální pravdy (§ 3 správního řádu), vyšetřovací zásady (§ 50 odst. 3 správního řádu) a zásady volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4 správního řádu). Odůvodnění napadeného rozhodnutí navíc obsahuje protichůdné pasáže týkající se data doručení oponentního posudku stavebního úřadu. Žalobci tvrdili, že oponentní posudek doručili 29. 4. 2016, tedy včas. Názor žalovaného, že stavební úřad nemohl k oponentnímu posudku přihlédnout z důvodu koncentrace řízení, je dle žalobců nesprávný.
V reakci na žalobní body žalovaný sdělil, že žalobci předložili oponentní posudek až 2. 5. 2016, tedy po stanovené lhůtě, a proto k němu nemohlo být přihlédnuto. Je-li v napadeném rozhodnutí uvedeno, že posudek byl doručen 28. 4. 2016, jedná se v jednom případě o citaci a ve druhém případě o chybu v psaní bez vlivu na výsledek.
Stavebník ve vyjádření k podané žalobě sdělil, že se před podáním žádosti o vydání územního rozhodnutí marně pokusil s žalobci nalézt shodu tak, aby mohly být v území realizovány záměry všech dotčených osob. V průběhu územního řízení stavební úřad poskytl žalobcům dostatek prostoru k uplatnění námitek a následně přihlížel i k opožděným námitkám či námitkám, jež se nedotýkaly přímého dotčení na právech žalobců. Stavební úřad dokonce poskytl žalobcům lhůtu ke zhotovení potenciálních důkazů, ačkoli se jednalo o nezákonný postup, a proto žalovaný zrušil usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení. Oponentní posudek, jenž byl vypracován po uplynutí všech lhůt k vyjádření a k podání námitek, stavební úřad založil do spisu a bral jej v potaz, byť se jednalo o důkaz nezákonný. Oponentní posudek byl dle mínění stavebníka zatížen vadami, a proto nepoužitelný. Jednalo se navíc o doklad, jenž nebyl předložen včas a který nebylo možné považovat za důkaz, neboť jeho vypracování nezadal stavební úřad. I kdyby se jednalo o použitelný důkaz, stavební úřad neměl povinnost jej upřednostnit před znaleckým posudkem předloženým stavebníkem. Stavebník byl dále přesvědčen o tom, že v územním řízení nedošlo k porušení základních zásad správního řízení, neboť se stavební úřad pečlivě zabýval skutkovým stavem věci.
Osoby zúčastněné na řízení 2) až 11) se k žalobě nevyjádřily.
Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Právní posouzení věci krajským soudem
[29] Ustanovení § 89 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že námitky účastníků řízení musí být v územním řízení uplatněny nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží a „[j]estliže dojde k upuštění od ústního jednání, musí být […] námitky účastníků řízení uplatněny ve stanovené lhůtě; jinak se k nim nepřihlíží“.
[30] Podle § 36 odst. 1 správního řádu (který se na základě § 192 stavebního zákona používá v územním řízení podpůrně) „[n]estanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy“. Podle § 39 odst. 1 správního řádu určí správní orgán účastníkovi „přiměřenou lhůtu k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je-li toho zapotřebí. Určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků.“ Podle § 39 odst. 2 téhož předpisu může správní orgán jím určenou lhůtu na žádost účastníka za podmínek stanovených v odst. 1 přiměřeně prodloužit.
[31] Smyslem nastavení pravidel pro koncentraci řízení obecně je snaha urychlit a zefektivnit řízení. Koncentrace řízení ovšem nesmí mít za následek zkrácení účastníků na jejich procesních právech, proto také musí být účastníci o koncentraci řízení a jejích následcích řádně poučeni. Jak je patrné ze shora citovaných ustanovení, územní řízení je ze zákona ovládáno koncentrační zásadou, která se projevuje tím, že účastníci řízení musí své námitky uplatnit při ústním (případně veřejném) jednání, a dojde-li k upuštění od jednání, ve stanovené lhůtě, jinak se k nim nepřihlíží. Koncentrace územního řízení dle § 89 odst. 1 stavebního zákona dopadá pouze na námitky účastníků, nikoli na důkazní návrhy, což je zřejmé z textu tohoto zákonného ustanovení, které k povinnosti účastníků označit nebo předložit ve stanovené lhůtě i důkazy ničeho neuvádí. V tom se úprava koncentrace územního řízení dle § 89 odst. 1 stavebního zákona liší od úpravy koncentrace dle § 112 téhož zákona dopadajícího na stavební řízení, v němž je výslovně uvedeno, že účastníci mohou uplatnit „námitky, popřípadě důkazy“ pouze do určitého časového okamžiku. Nejvyšší správní soud sice v rozsudku ze dne 26. 4. 2017, čj. 6 As 339/2016-26, poznamenal, že se v řízení „uplatňuje koncentrace námitek a důkazních návrhů. Podle § 89 odst. 1 stavebního zákona jsou totiž účastníci řízení povinni uplatnit námitky a navrhnout důkazy nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, při kterém musí být nejpozději uplatněny také připomínky veřejnosti; jinak se k nim nepřihlíží“ (důraz přidán krajským soudem). Na jeho základě však nelze vyvozovat, že se zákonná koncentrace územního řízení vztahuje také na důkazní návrhy. Nejvyšší správní soud totiž v citovaném rozsudku vůbec neobjasnil, z jakého důvodu k závěru o zákonné koncentraci důkazních návrhů podle § 89 odst. 1 stavebního zákona dospěl, a s ohledem na parafrázi, kterou užil, se lze domnívat, že toto zákonné ustanovení pouze chybně přečetl. I s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nelze interpretovat § 89 odst. 1 stavebního zákona extenzivně a ukládat účastníkům povinnosti nad rámec stanovený zákonem (srov. také Adamusová, Z. Zásada koncentrace v územním a stavebním řízení. Právní rozhledy. Praha: C. H. Beck, 2018, roč. 19, s. 674-678).
[32] Protože se v územním řízení neuplatňuje zákonná koncentrace důkazních návrhů účastníků, je třeba vycházet v souladu s § 36 odst. 1 částí věty před středníkem správního řádu z toho, že účastníci mohou navrhovat důkazy na podporu svých včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí. To však stavebnímu úřadu nebrání v tom, aby usnesením vydaným podle § 36 odst. 1 části věty za středníkem stanovil, dokdy mohou účastníci důkazní návrhy činit. Je ovšem také možné, aby stavební úřad takto stanovenou lhůtu na základě § 39 odst. 2 správního řádu usnesením přiměřeně prodloužil (za předpokladu, že tím neohrozí účel řízení a neporuší rovnost účastníků), eventuálně aby její zmeškání za podmínek uvedených v § 41 správního řádu prominul.
[33] Nadto je třeba zdůraznit, že stavební úřad je v územním řízení bez ohledu na koncentraci řízení povinen ctít zásadu materiální pravdy vyjádřenou v § 3 správního řádu a též je povinen zjistit, a to i v řízení o žádosti, všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3 správního řádu). Tato povinnost stavebního úřadu má přednost před případnými důsledky vyplývajícími z opožděného návrhu účastníka učiněného po uplynutí lhůty dle § 36 odst. 1 správního řádu. K důkaznímu prostředku, který svým obsahem spadá pod § 50 odst. 3 správního řádu nebo který se dotýká aspektů, jež je stavební úřad povinen posuzovat z úřední povinnosti i při absenci odpovídající námitky (typicky se jedná o hlediska vyjmenovaná v § 90 stavebního zákona, jako je soulad s územně plánovací dokumentací či s obecnými požadavky na využívání území), musí stavební úřad přihlédnout i tehdy, byl-li účastníkem předložen opožděně (k tomu přiměřeně srov. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2012, Praha: BOVA POLYGON, s. 397–400).
[34] V souzené věci stavební úřad nejprve ve vyrozumění o zahájení územního řízení ze dne 24. 7. 2014 určil patnáctidenní lhůtu k uplatnění námitek, v jejímž rámci každý z žalobců vznesl námitky. Poté, co stavebník dne 30. 9. 2015 doplnil projektovou dokumentaci, stanovil stavební úřad v (opraveném) vyrozumění datovaném 23. 11. 2015 účastníkům novou patnáctidenní lhůtu k uplatnění námitek a současně konstatoval, že v téže lhůtě mohou účastníci „uplatňovat důkazy“, jinak k nim nebude přihlédnuto. Tím stavební úřad v intencích § 36 odst. 1 správního řádu určil, dokdy mohou účastníci činit důkazní návrhy. K tomu lze na okraj dodat, že stavební úřad užil významově širokého pojmu uplatnit důkazy (užitého také v § 112 stavebního zákona ve vztahu ke koncentraci stavebního řízení), jenž v sobě zahrnuje jak možnost předložit konkrétní důkaz, tak možnost označit důkaz nebo učinit důkazní návrh (bez jeho současného předložení).
[35] Žalobci ve stanovené patnáctidenní lhůtě vznesli návrh na provedení důkazu oponentním posudkem či oponentním hydrogeologickým posouzením, neboť všichni ve svých následně vznesených námitkách uvedli, že by takový posudek či odborné posouzení rádi nechali na vlastní náklady zpracovat. Třebaže nikdo ze žalobců výslovně neuvedl, že „navrhuje“ důkaz oponentním posudkem či odborným posouzením, skutečný obsah jejich vyjádření je nepochybný, a to i s ohledem na to, že žalobci současně požádali o prodloužení či stanovení lhůty k předložení takového posudku. Postup stavebního úřadu, který usnesením přerušil řízení na dobu, než bude vypracován oponentní odborný posudek (hydrogeologické posouzení), je pak třeba považovat za určení lhůty k předložení důkazu ve smyslu § 39 odst. 1 správního řádu. V tomto kontextu soud poznamenává, že byť může být pravdou, že stavební úřad v usnesení o přerušení řízení nezdůvodnil, proč měl za naplněný důvod pro přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu, s právním názorem žalovaného (vysloveným v rozhodnutí ze dne 12. 5. 2016, jímž bylo zrušeno usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení), podle něhož stavební úřad stanovil lhůtu k předložení oponentního posudku nezákonně, souhlasit nelze. Podmínky podle § 39 správního řádu byly v daném případě splněny, neboť konkrétní lhůtu nestanovil zákon a její určení bylo zapotřebí k tomu, aby žalobci jakožto účastníci územního řízení mohli plně realizovat své právo vyjádřit se a předložit na podporu svých včas uplatněných námitek navržený důkaz. Určení lhůty nemohlo ohrozit účel řízení, ani jím nebyla porušena rovnost účastníků, jak se mylně domníval žalovaný. Porušení rovnosti účastníků by bylo naopak možné spíše spatřovat v tom, že žádosti žalobců o objektivně nezbytné prodloužení lhůty k předložení oponentního posudku, jehož relevance pro předmět řízení nebyla předem vyloučena, nebylo vyhověno v situaci, kdy stavební úřad předtím stavebníku opakovaně prodlužoval lhůtu k doplnění projektové dokumentace, a to o celých devět měsíců (z původního termínu 31. 12. 2014 na 30. 9. 2015).
[36] Procesní situace v souzené věci tedy byla taková, že žalobci důkazní návrh v patnáctidenní lhůtě vznesli a konkrétní důkazní prostředek – hydrogeologické posouzení – později také předložili, přičemž jim vzhledem ke zrušení usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení a stanovení lhůty k předložení (vypracování) oponentního posudku nebyla určena žádná jiná konkrétní lhůta, ve které měli oponentní posudek předložit. Protože žalobcům nebyla stanovena lhůta k předložení oponentního posudku, nemůže obstát tvrzení žalovaného, že ji nedodrželi. Není proto podstatné, zda žalobci oponentní posudek (tj. hydrogeologické posouzení možnosti vsaku srážkových vod ze dne 25. 4. 2016 vypracované RNDr. Luskem) doručili stavebnímu úřadu dne 2. 5. 2016, či 29. 4. 2016; v obou případech jej předložili včas.
[37] Základními povinnostmi stavebního úřadu bylo zjistit stav věci bez důvodných pochybností (§ 3 správního řádu), pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo a co uvedli účastníci (§ 50 odst. 4 správního řádu), a v odůvodnění svého rozhodnutí se vypořádat s návrhy a námitkami účastníků a jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). V dané věci žalobci zpochybňovali mimo jiné zvolené technické řešení dle projektové dokumentace týkající se vsakování vod do půdy a související výpočty a na podporu svých tvrzení včas předložili oponentní posudek – hydrogeologické posouzení možnosti vsaku srážkových vod, pro jehož zpracování byla podkladem laboratorní zpráva ze dne 11. 4. 2016, kterou žalobci taktéž doložili. Stavební úřad se k obsahu těchto dokumentů vůbec nevyjádřil, ač tak učinit měl, a dokonce ani neobjasnil, proč k dokumentům nepřihlížel (jeho poznámka o tom, že usnesení o přerušení řízení bylo zrušeno žalovaným, tento důvod nijak neobjasňuje). Stavební úřad nedostál povinnostem, které na něj kladl správní řád, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[38] Žalovaný v napadeném rozhodnutí vady rozhodnutí stavebního úřadu nezhojil, neboť jeho postup pokládal za správný a mylně dovodil, že stavební úřad nemusel k oponentnímu posudku přihlížet. V závěru napadeného rozhodnutí se sice žalovaný vyjádřil k názoru zpracovatele oponentního posudku ohledně nutnosti posoudit záměr ve zjišťovacím řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, to však nepostačovalo, neboť ostatní závěry oponentního posudku týkající se vsakování a souvisejících výpočtů ponechal žalovaný bez povšimnutí.
[39] Navíc, i kdyby soud přistoupil na argumentaci žalovaného, podle něhož žalobci nepředložili oponentní posudek včas, nemohl by aprobovat názor, že k oponentnímu posudku nemohlo být z důvodu koncentrace řízení přihlédnuto. Je tomu tak proto, že se oponentní posudek dotýkal souladu záměru stavebníka s kogentními hmotněprávními předpisy, jakož i okolností souvisejících s ochranou veřejného zájmu. V tomto ohledu lze připomenout, že podle § 90 stavebního zákona bylo povinností stavebního úřadu posoudit mimo jiné to, zda byl záměr stavebníka v souladu s charakterem území a s obecnými požadavky na využívání území. Podle § 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je pak obecným požadavkem takové umísťování staveb, které nezhoršuje kvalitu prostředí a hodnotu území. Třebaže platí, že konkrétní způsob provedení a užívání stavby je předmětem stavebního řízení, které je také těžištěm pro řešení námitek účastníků proti projektové dokumentaci, stavební úřad musí v územním řízení z úřední povinnosti posuzovat, zda umísťovaná stavba nebude mít negativní vliv na území a zda ji vůbec lze do území (s ohledem na jeho charakter) umístit. Stavební úřad musí vždy posuzovat, zda realizací záměru nedojde k nepřiměřenému ohrožení nebo porušení práv a právem chráněných zájmů zejména všech potenciálně dotčených subjektů a zda realizace záměru znamená jen minimální možné, ještě únosné dotčení okolí. Karel L. dospěl v oponentním posudku předloženém žalobci k závěru, že „koeficient vsaku svahových uloženin charakteru písčitých jílů se štěrkem je 4,5.10-8 m.s-1 – prostředí nepropustné [pozn. soudu: hydrogeologické posouzení z února 2015, předložené stavebníkem, naproti tomu předpokládalo koeficient vsaku cca 1,65.10-6 m/s]. Dosud rozptýlený odtok srážkových vod se bude koncentrovat do jednoho bodu a v případě, že bude naplněna kapacita retence, dojde k přetoku, a tím k ohrožení staveb pod místem akumulace a vsaku. Pro vsak objemu vody ze srážky 6 hodin 32,69 m3 za 72 hodin potřebujeme vsakovací plochu 5500 m2 (75 x 75). Realizace takové vsakovací plochy je prakticky nereálná.“ S možností zasakování srážkových vod z budoucí komunikace na pozemku p. č. X a p. č. X dle projektové dokumentace ze září 2015 tak Karel L. v oponentním posudku nesouhlasil. S tímto závěrem oponentního posudku se tedy stavební úřad měl vypořádat a konfrontovat jej s podklady předloženými stavebníkem i v případě, že byl oponentní posudek předložen pozdě.
(…) | decision_784.txt |
4,404 | k § 101a odst. 1 a § 101d odst. 2 soudního řádu správního, ve znění zákona č. 127/2005 Sb.
I. Aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
II. V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264)
Prejudikatura: č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 2397/2011 Sb. NSS, č. 2879/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 96/1997 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 70/97), č. 130/2005 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 24/04), č. 56/2009 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 24/08), č. 76/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1669/11), č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14)
Věc: Obec Dobřejovice proti obci Čestlice, za účasti 1) Romana K., 2) Jaroslavy Z., 3) Bedřicha B., 4) akciové společnosti Domo Development, 5) akciové společnosti BVX Czech a 6) spolku Krajina pro život, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 1 územního plánu Čestlic, o kasačních stížnostech odpůrkyně a osob zúčastněných na řízení 4) a 5).
V projednávané věci jde o posouzení otázky, zda navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může úspěšně uplatnit pouze takové (tvrzené) nezákonnosti či vady řízení, které představují porušení jeho vlastních subjektivních veřejných práv, nebo zda postačuje, že napadená regulace má skutečný, přímý a bezprostřední vztah k právní sféře navrhovatele. Jinými slovy rozšířený senát má rozhodnout, zda navrhovatel má právo na soudní přezkum toho, zda jeho právní sféry se skutečně dotýkající úprava v opatření obecné povahy byla vymezena objektivně v souladu se zákonem po stránce hmotněprávní i procesní.
Krajský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem napadenou část změny územního plánu odpůrkyně zrušil, a to ke dni právní moci rozsudku. Zrušená část opatření obecné povahy vymezovala plochu Z12c, kterou zároveň převáděla z územní rezervy na zastavitelnou plochu pro typ využití OK – občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá. Plocha Z12c má spolu s již vymezenými zastavitelnými plochami Z12a a Z12b do budoucna tvořit komerční zónu Čestlice-Jih.
Aktivní legitimaci navrhovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy krajský soud shledal v tvrzeném zásahu do jejího práva vlastnického a práva na samosprávu. Přeřazení plochy Z12c (která se nachází na okraji území odpůrkyně v těsném sousedství s obcí Průhonice a navrhovatelkou) z plochy územní rezervy na zastavitelné území s předpokládaným využitím pro rozsáhlé komerční centrum je dle krajského soudu způsobilé ovlivnit život na území navrhovatelky a její další rozvoj měrou nikoli zanedbatelnou.
Při věcném posouzení krajský soud shledal důvodnou námitku porušení zásady ochrany zemědělského půdního fondu. Výstavbu komerčního centra v oblasti, ve které se v současnosti již řada obdobných staveb nachází, nelze považovat za převažující veřejný zájem ve smyslu § 4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, který zahrnuje především veřejné a společensky nezbytné záměry jako dopravní infrastruktura, stavby určené k obraně státu či k ochraně před živelními pohromami.
Krajský soud dále posuzoval, zda shledaná nezákonnost napadené části změny územního plánu může zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka je územním samosprávným společenstvím občanů, a je tedy povinna pečovat o jejich potřeby a zájmy. Navýšením plochy určené k zastavění dojde ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu dopravy a s ní spojených imisí, které tak značně zasáhnou do pohody bydlení všech občanů navrhovatelky (tedy nejen vlastníků nemovitostí). Zda bude na dané ploše zemědělská půda nebo obchodní centrum, má zřejmý dopad na navrhovatelku a její občany.
Odpůrkyně a osoby zúčastněné na řízení IV) a V) (stěžovatelky) podaly proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti. Stěžovatelky předně namítají absenci aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Obec nemá pravomoc podat návrh na zrušení územního plánu jménem svých občanů a na ochranu jejich práv, neboť pro to postrádá zákonné zmocnění. Ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je normou teleologické povahy bez vlastního normativního obsahu. Obec rovněž nemůže úspěšně namítat dotčení práv jiných vlastníků nemovitostí v území regulovaném opatřením obecné povahy. Obdobně není navrhovatelka aktivně legitimována k uplatnění námitky stran porušení práva na pohodu bydlení, neboť to svědčí pouze konkrétním osobám, které v dané lokalitě bydlí. Navrhovatelka nemůže být přijetím změny územního plánu ani potenciálně dotčena na svých hmotných právech, neboť žádný vliv (např. exhalace, hluk, zápach apod.) posuzované části změny územního plánu na majetek navrhovatelky není reálný. Žádná z navrhovatelkou vlastněných nemovitostí s územím dotčeným změnou územního plánu nesousedí, například obecní úřad navrhovatelky je od daného území vzdálen více než 1 km.
Stěžovatelky zdůrazňují, že obec si nemůže přisvojit pozici ochránce veřejného zájmu v dané lokalitě. K tomu jsou určeny především tzv. dotčené správní orgány, které v dané věci zaujaly zcela opačná stanoviska. Návrh na zrušení opatření obecné povahy není koncipován jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivních práv. Odpůrkyně zdůraznila zásah do svého práva na samosprávu a s tím související pravomoci vydávat územně plánovací dokumentaci. V posuzovaném řízení byla porušena zásada zdrženlivosti při přezkumu územně plánovací dokumentace. Není úkolem soudů ani oprávněním navrhovatelky jako sousední obce hledat nejlepší řešení pro územní uspořádání společenství, jehož právo na samosprávu je ústavně garantováno.
Stěžovatelky uplatnily i další námitky, které není potřeba zde rekapitulovat, neboť se netýkají otázky postoupené rozšířenému senátu.
Druhý senát NSS, kterému byla věc přidělena k projednání, při posuzování důvodnosti kasačních stížností týkajících se aktivní věcné legitimace navrhovatelky nejprve v obecné rovině zjišťoval, zda může být obec dotčena na svých právech, zejména právu na samosprávu, územním plánem sousední obce. Následně se v rámci posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky zabýval souvislostí mezi tvrzenou nezákonností napadené části územního plánu a dotčením navrhovatelčiných veřejných subjektivních práv.
Předkládající senát považoval za nezbytné vyjasnit, zda je možné podmínku nezákonnosti napadeného aktu a podmínku dotčení na subjektivních právech navrhovatele splnit izolovaně (tj. že nezákonnost spočívá v parametru A, zatímco dotčení v parametru B), nebo zda je předpokladem úspěchu návrhu příčinná souvislost mezi těmito dvěma podmínkami.
Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje myslitelná a logicky konsekventní tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, dále jen „usnesení ve věci Vysoká nad Labem“). Ohledně aktivní procesní legitimace dospěl předkládající senát k závěru, že byla v posuzovaném případě naplněna. Územním plánem mohou ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i u navrhovatele, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. Navrhovatelka v návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu tvrdila dotčení práva na samosprávu a vlastnického práva k obecním nemovitostem. Obec jakožto veřejnoprávní korporace je nositelkou práva na samosprávu, jakož i práva vlastnického. Ohledně práva na samosprávu rozšířený senát v usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS (dále jen „usnesení ve věci Praha-Křeslice“), výslovně dovodil, že právo na samosprávu a na výkon samostatné působnosti „patří mezi práva, jejichž dotčení se může před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle § 101a s. ř. s.“.
Předkládající senát považoval tvrzení navrhovatelky o dotčení práva vlastnického a práva na samosprávu z důvodu výrazného zvýšení dopravy a s tím souvisejících problémů a imisí za myslitelné a logicky konsekventní. Ve shodě s krajským soudem dospěl proto k závěru, že navrhovatelce náleží aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu.
Při posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelky předkládající senát zrekapituloval judikaturu správních, civilních soudů i Ústavního soudu, podle níž součástí ústavně zaručeného práva na samosprávu je i oprávnění hájit charakter svého území a zdraví svých občanů před negativními imisemi přicházejícími ze sousedství. Napadená změna územního plánu, a zejména volba funkčního využití určitého území, může zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu života v ní. Nalézá-li se posuzovaná plocha na samém okraji území odpůrkyně, budou negativní vlivy této změny dopadat především na území navrhovatelky. Předkládající senát je proto toho názoru, že navrhovatelka je v rámci výkonu svého práva na samosprávu povolána bránit charakter svého území a život obyvatel v obci před negativními vlivy ohrožujícími životní prostředí obce dopravou či neúnosnou mírou hluku a jinými imisemi. Ohledně skutečného dotčení práva vlastnického předkládající senát dovozuje, že dotčení práv právnických osob musí odpovídat jejich povaze. Podstatou obecního vlastnictví je plnění veřejných funkcí obce. Nejedná se o ochranu základního práva v původním smyslu, nýbrž spíše o institucionální garanci. Obec tak nemůže být zkrácena na svém vlastnickém právu imisemi ovlivňujícími především život a pohodu bydlení fyzických osob.
V obecné rovině aktivní věcná legitimace obce v řízení o zrušení územního plánu sousední obce možná je, jedná se však o případy spíše výjimečné, kdy dopady plánovaného záměru překročí hranice jedné obce. V posuzované věci nicméně krajský soud napadenou část územního plánu zrušil z důvodu nezákonného záboru zemědělské půdy. Předkládající senát se proto musel zabývat otázkou, jaké námitky je obec v řízení o zrušení územního plánu jiné obce oprávněna vznášet. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu shledal druhý senát právě v posouzení této otázky, neboť narazil na zásadní rozpor v nahlížení aktivní věcné legitimace navrhovatelů v řízení o zrušení územních plánů. Tato otázka zároveň nebyla vyřešena rozšířeným senátem v usnesení ve věci Vysoká nad Labem, neboť v něm byla řešena pouze problematika aktivní procesní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
V rozsudku ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci Moravany“), bylo napadené opatření obecné povahy zrušeno mj. pro nezákonnost spočívající podobně jako v projednávané věci v odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu v rozporu s právními předpisy. V bodě 50 tohoto rozsudku se NSS pouze zabýval vzdáleností nemovitostí navrhovatelů od napadených ploch a dovodil, že navrhovatelé mohou namítat dotčení svých práv, pokud a priori nelze vyloučit, že by se takové porušení mohlo projevit v jejich právní sféře. Konkrétně však nevysvětlil, jak zjištěná nezákonnost stanoviska orgánu ochrany ZPF mohla zasáhnout do právní sféry navrhovatelů.
V rozsudku ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 1/2013-85, č. 2903/2013 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci Zlín-Vršava“), se Nejvyšší správní soud výslovně zabýval stížní námitkou zpochybňující aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. S ohledem na to, že „navrhovatelkou vlastněné nemovitosti netvoří součást napadených ploch územního plánu, přičemž se podstatně liší vzdálenost jednotlivých napadených ploch od nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky, stejně jako způsob jejich funkčního využití, postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování námitek dle toho, k jaké ploše se upínají, přičemž se vždy nejprve zabýval aktivní věcnou legitimací navrhovatelky ve vztahu ke konkrétní ploše územního plánu“. Poté, co dovodil věcnou legitimaci navrhovatelky ke konkrétní ploše, se Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku již nezabýval konkrétním dotčením na právech ve vztahu k tvrzeným procedurálním vadám a aproboval závěr krajského soudu, že v průběhu pořizování územního plánu nedošlo ke zdůvodnění nutnosti vymezení zastavitelných ploch tvořených vysoce chráněnou zemědělskou půdou, a pořizovatel územního plánu tak nedostál své povinnosti dle § 5 odst. 1 zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Pouze s přihlédnutím ke vztahu k regulovanému území a bez zvážení dotčenosti na právech tvrzenou nezákonností postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelů dále např. v rozsudcích ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, v rozsudku ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89, či v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, čj. 4 Aos 1/2013-125. Ve vztahu k rozsudku čj. 4 Aos 1/2013-125 je nicméně třeba poznamenat, že v případě vady spočívající v nedostatečném posouzení kumulativních a synergických vlivů je zvážení dotčenosti práv tvrzenou nezákonností složité, neboť bez provedeného posouzení nelze možné vlivy předvídat.
Postupující senát dále poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu ve věcech žalob proti rozhodnutím v územním a stavebním řízení, kde je rovněž připuštěno úspěšné uplatnění pouze omezeného okruhu žalobních námitek. Podle této judikatury je rozsah žalobních námitek ve stavebních věcech úzce spjat s námitkami, které bylo možné uplatnit ve správním řízení (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, čj. 9 As 10/2012-22, ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As 83/2011-565, či ze dne 11. 7. 2007, čj. 2 As 10/2007-83). Platí zde zásada koncentrace zakotvená v § 114 odst. 2 stavebního zákona (srov. např. rozsudky ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As 83/2011-565, ze dne 15. 12. 2011, čj. 1 As 133/2011-127, či ze dne 25. 7. 2016, čj. 4 As 63/2016-39) a zásada oprávnění spolku, který byl účastníkem správního řízení na základě § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění, vznášet v řízení před správními soudy pouze námitky týkající se ochrany přírody a krajiny. Žalobce totiž nemůže být univerzálním dohlížitelem nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS, či ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52).
Postupující senát měl za to, že nezákonnost, pro kterou byla napadená část územního plánu zrušena, tj. nezákonný zábor zemědělského půdního fondu, se veřejných subjektivních práv navrhovatelky nemůže nijak dotknout. Nezákonný zábor půdního fondu zasahuje primárně do práv vlastníka pozemků v dané ploše a do veřejného zájmu na ochraně půdního fondu. Sekundárně je hypoteticky možný zásah do práv vlastníka sousedního pole, které by mohlo být zasaženo změnou hydrogeologických podmínek v důsledku záboru půdního fondu. Představitelný je i zásah do práv mysliveckého sdružení, kterému v důsledku záboru půdního fondu ubude prostor k výkonu myslivosti. V posuzovaném případě však nic takového navrhovatelka neuvedla, ani ze správního spisu takové dotčení nevyplývá.
Předkládající senát zastával názor, že pro důvodnost námitky uplatněné v návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nezbytné, aby namítaná a objektivně zjištěná nezákonnost opatření obecné povahy zároveň představovala zásah do subjektivních veřejných práv navrhovatele. Hodlal se tedy odchýlit od závěrů uvedených v rozsudcích ve věcech Moravany a Zlín-Vršava. Ze shora uvedených důvodů druhý senát postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda „[p]ostačuje ke splnění aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o zrušení územního plánu obce dle § 101a a násl. s. ř. s. skutečný, přímý a bezprostřední vztah mezi právní sférou navrhovatele a regulovaným územím, nebo je třeba rovněž posoudit, zda je konkrétní namítaná nezákonnost způsobilá zasáhnout do jeho veřejných subjektivních práv.“
Osoba zúčastněná na řízení VI) ve vyjádření k postupovacímu usnesení uvedla, že komerční zóny na území odpůrkyně zabírají již nyní rozsáhlé plochy a negativně ovlivňují životní prostředí navrhovatelky. Jejich další rozšíření až na hranice území navrhovatelky považuje za „krok za přijatelnou míru“. Zásah do práv navrhovatelky spatřuje nikoli v samotném vynětí ze ZPF, nýbrž v nezákonném účelu tohoto vynětí, tj. budování rozsáhlých komerčních ploch vyvolávajících mj. zvýšenou intenzitu automobilové dopravy na území navrhovatelky. Proto otázka položená předkládajícím senátem nemá relevanci k posuzované věci, když zde zásah do subjektivních veřejných práv navrhovatelky dán je. Osoba zúčastněná na řízení VI) dále zastávala názor, že prakticky kdokoli by měl mít možnost dovolat se u soudu ochrany proti porušování veřejného zájmu na ochraně životního prostředí včetně ochrany ZPF a s tím souvisejícího práva na ochranu příznivého životního prostředí a ochranu zdraví.
Osoby zúčastněné na řízení IV) a V) ve svém vyjádření souhlasily s názorem předkládajícího senátu předestřeným v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu. Opačný názor by znamenal připuštění actio popularis, což by znamenalo překročení pravomoci správních soudů založené v § 2 s. ř. s. Navíc oproti názoru předkládajícího senátu zpochybňují i skutečnou, přímou a bezprostřední dotčenost navrhovatelky napadenou změnou územního plánu. Obě stěžovatelky dále napadají i závěr krajského soudu (mlčky potvrzený předkládajícím senátem), že k odnětí půdy ze ZPF došlo v rozporu se zákonem.
V doplnění vyjádření tyto osoby zúčastněné na řízení uvedly, že důsledkem akceptování argumentů navrhovatelky by byla absurdní situace, kdy i poté, co by v řízení bylo prokázáno, že ty aspekty jejich projektu, které skutečně na území navrhovatelky mají vliv (tj. hlukové a jiné imise), nejsou nezákonné (např. nebudou překračovat povolené limity), navrhovatelka by i přesto dosáhla zrušení opatření obecné povahy z důvodu jiné na navrhovatelku nijak nedopadající (údajné) nezákonnosti (tedy tvrzené vady stanoviska k odnětí ze ZPF). Takto bezbřehé pojetí věcné legitimace stěžovatelky odmítají a odkazují např. z poslední doby na usnesení Ústavního soudu z 28. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1098/18. Totéž vyplývá i z nálezů sp. zn. I. ÚS 59/14 a IV. ÚS 3572/14. Tvrzené navýšení dopravy bude pouze nepatrné a bude vyvoláno především cestami samotných obyvatel navrhovatelky za nákupy v obchodní zóně.
Navrhovatelka uvedla, že důsledkem názoru předkládajícího senátu by byla situace, že zjevně nezákonný akt, který negativně zasahuje do právní sféry její i dalších osob, by nikdo nemohl účinně napadnout u soudu, a tak odstranit škodlivé následky takového nezákonného aktu veřejné správy. Navrhovatelka vyslovila souhlas s rozborem její procesní legitimace obsaženým v usnesení o postoupení věci s tím, že je na svém právu na samosprávu dotčena skutečně kvalifikovaným způsobem. Proto jsou nedůvodné obavy, že v případě potvrzení názoru krajského soudu by mohl každý u soudu napadat cokoli.
V dalším podání navrhovatelka polemizovala s názorem stěžovatelů, že názor zastávaný krajským soudem a některou dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu by v důsledku znamenal, že každý, kdo vstrčil nohu do dveří budovy správního soudnictví, mohl by již uvnitř činit a namítat cokoliv. Názor stěžovatelek naopak v důsledku znamená, že navrhovatelka by nemohla účinně namítat nic, ačkoli formální oprávnění podat návrh na zrušení opatření obecné povahy by jí bylo zachováno. Ustanovení § 2 nemůže sloužit k sofistikovanému odůvodňování odpírání soudní ochrany.
Odpůrkyně ve vyjádření souhlasila s názorem předkládajícího senátu, že aktivní věcná legitimace navrhovatele musí být opřena o konkrétní subjektivní veřejné právo navrhovatele, které mělo být namítanou nezákonností opatření obecné povahy porušeno. Navrhovatelka nadto ani neprokázala skutečný a přímý vztah k části území regulované napadeným opatřením obecné povahy a ani pro posouzení tohoto vztahu neuvedla dostatečně konkrétní tvrzení. V průběhu povolovacího řízení komerční zóny dojde k rozpracování opatření, která vyloučí jakékoli negativní vlivy na území navrhovatelky. Odpůrkyně zdůraznila prostor pro uvážení v rámci úsilí o harmonické využití území, který dle ustálené judikatury nepodléhá přezkumu ze strany soudů. Zrušením napadené části opatření obecné povahy krajským soudem došlo k porušení ústavně zaručeného práva odpůrkyně na samosprávu v rozporu s Ústavním soudem vyžadovanou zásadou zdrženlivosti zásahů soudu do územně plánovací dokumentace obcí.
V reakci na vyjádření navrhovatelky odpůrkyně v dalším podání uvedla, že samotnou změnou územního plánu k žádnému navýšení tranzitní dopravy, a tudíž dotčení na právech navrhovatelky, nemůže dojít. Tranzitní doprava nemůže nijak souviset s ochranou ZPF. Navrhovatelka si dle odpůrkyně nárokovala soudní přezkum v ještě širším rozsahu, než jakým disponují ekologické spolky, které mají privilegovanou úpravu aktivní legitimace dle Aarhuské úmluvy.
Rozšířený senát rozhodl, že aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.
Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
V.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[28] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[29] Předkládající senát vyslovil v usnesení o postoupení věci názor odlišující se od názorů vyslovených v již vydaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, zejména pak v rozsudku ve věci Moravany a v rozsudku ve věci Zlín-Vršava. Názor, od něhož se předkládající senát hodlá odchýlit, lze ve stručnosti charakterizovat tak, že věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je spojena s přímým a bezprostředním vztahem napadené regulace (v případě územně plánovací dokumentace tedy napadených částí územního plánu spojených zpravidla s vymezením určitých ploch či koridorů) a právní sférou navrhovatele (v případě územně plánovací dokumentace obvykle založenou věcným právem k nemovitostem dotčeným napadenou regulací). Předkládající senát toto pojetí věcné legitimace považuje za příliš široké a za podmínku věcné legitimace dále považuje i to, že konkrétní tvrzená nezákonnost opatření obecné povahy porušuje konkrétní veřejná subjektivní hmotná práva navrhovatele.
[30] Konkrétně se odlišnost názoru postupujícího senátu projevuje v tom, zda tvrzená nezákonnost stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu může vést ke zrušení posuzované části opatření obecné povahy – územního plánu. V obou citovaných rozsudcích právě nezákonnost stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu vedla ke zrušení napadených částí opatření obecné povahy, aniž by navrhovatelé dovozovali např. porušení svého práva na zemědělské hospodaření na svých regulací dotčených pozemcích. Naopak dle předkládajícího senátu je ochrana zemědělského půdního fondu veřejným zájmem, který přísluší hájit zákonem určeným dotčeným orgánům státní správy, nikoli však sousedům, jakkoli jinak vymezenou regulací dotčeným. Podle postupujícího senátu by tedy i v případě důvodnosti tvrzení navrhovatelky o nezákonnosti stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu nemohlo řízení z tohoto důvodu vést k vyhovění návrhu.
[31] Z výše uvedeného vyplývá, že zde skutečně je dána odlišnost názoru postupujícího senátu od názorů vyslovených v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, která je relevantní pro rozhodnutí postoupené věci. Pravomoc rozšířeného senátu je proto dána.
V.2. Posouzení sporné otázky
[32] Rozšířený senát nejprve připomíná, že otázkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy se obsáhle zabýval ve svém usnesení ve věci Vysoká nad Labem, bod 34 a 35. Uvedl v něm tyto úvahy: „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek § 101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno. V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území.“
[33] V bodě 42 citovaného usnesení k tomu rozšířený senát dodal: „Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.“ (Zvýraznění nyní doplněno.) Není tedy úplně správný názor postupujícího senátu, že otázkou věcné legitimace se rozšířený senát v citovaném usnesení vůbec nezabýval a nezvažoval ji.
[34] Samotný pojem věcné legitimace je převzat z civilního procesu. Civilistická doktrína věcnou legitimaci chápe následovně: „Od procesní je třeba odlišovat tzv. věcnou legitimaci. Skutečnost, zda žalobce nebo žalovaný jsou nositeli tvrzeného hmotného práva (zejména zda žalobci přísluší podle hmotného práva nárok vůči žalovanému), nemá na vymezení okruhu účastníků řízení (na procesní legitimaci) vliv. Jde o otázku tzv. věcné legitimace; týká-li se žalobce, hovoříme o aktivní věcné legitimaci, a týká-li se žalovaného, označuje se jako pasivní věcná legitimace. Věcná legitimace je předmětem dokazování v řízení před soudem a nachází svůj výraz v rozhodnutí soudu ve věci samé. Aktivně věcně legitimován je jen takový žalobce, který je podle výsledků dokazování a na základě právního posouzení věci nositelem práva, o něž ve sporu šlo, a kterému proto musí být rozhodnutím soudu vyhověno. Pasivní věcná legitimace je u žalovaného dána jen tehdy, má-li podle zjištěného skutkového stavu a právního posouzení věci povinnost, jejíhož splnění se žalobce domáhal. Nedostatek aktivní nebo pasivní věcné legitimace není důvodem pro odmítnutí žaloby nebo pro zastavení řízení, ale pro zamítnutí žaloby.” (Drápal, L.: Komentář k § 90, in: Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009).
[35] Je zřejmé, že nelze zcela automaticky přebírat pojmosloví civilní procesualistiky do soudního řízení správního. Je tomu tak proto, že na rozdíl od občanského soudního řádu soudní řád správní v § 101a odst. 1 omezuje již aktivní procesní legitimaci určitým konkrétním (byť v této souvislosti pouze tvrzeným) vztahem práv navrhovatele k (tvrzeně nezákonné) regulaci obsažené v opatření obecné povahy. Aktivní procesní a věcná legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy jsou komplementární pojmy, mezi nimiž existuje vzájemná souvztažnost naznačená výše citovaným bodem 42 usnesení rozšířeného senátu ve věci Vysoká nad Labem, tedy tvrzení (o zkrácení na právech) – jeho pravdivost (zkrácení na právech). Tato souvztažnost pak způsobuje, že pokud pojem aktivní procesní legitimace vyložil rozšířený senát tak, že je založeno (myslitelným) tvrzením o dotčení právní sféry navrhovatele, pak aktivní věcná legitimace musí být dána tehdy, pokud je v řízení zjištěno, že právní sféra navrhovatele byla skutečně dotčena nezákonným opatřením obecné povahy. V každém případě dotčení právní sféry navrhovatele musí být vykládáno stejně jak v souvislosti s aktivní procesní legitimací, tak i s aktivní věcnou legitimací.
[36] V bodě 36 usnesení ve věci Vysoká nad Labem rozšířený senát shrnul, že aktivní (procesní) legitimace je založena tím, že navrhovatel „má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“. Vycházeje ze zmíněné zásady souvztažnosti procesní a věcné aktivní legitimace, je nutné vymezit aktivní věcnou legitimaci jako skutkový a právní závěr o skutečném (tj. pravdivosti tvrzení o) vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o skutečné (tj. pravdivosti tvrzení o) nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů. Takový nezákonný akt reálně nepříznivě zasahující do právní sféry navrhovatele jej totiž vskutku zkracuje na jeho právech (§ 101a odst. 1 věta první s. ř. s.) a návrh na zrušení takového opatření obecné povahy (jeho části) je při splnění dalších procesních podmínek, např. dodržení lhůty pro podání návrhu, důvodný.
[37] Pro zužující pojetí věcné legitimace nelze nalézt oporu ani ve znění příslušných ustanovení soudního řádu správního: dle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je k podání návrhu oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Dle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. „[d]ojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší [...]“. Zákon tedy nepočítá s tím, že (při splnění podmínek procesní legitimace stanovených v § 101a odst. 1 větě první s. ř. s.) by se soud měl v rámci posuzování důvodnosti návrhu zabývat ještě i dalšími hledisky než zákonností napadeného opatření obecné povahy, a to v mezích návrhových bodů, ovšem se zohledněním vad, k nimž soud přihlíží z úřední povinnosti (§ 101b odst. 4 ve spojení s § 76 s. ř. s.).
[38] Je ovšem nutno zdůraznit, že každé porušení právních předpisů v procesu vydávání opatření obecné povahy, popř. jeho obsahem, nemusí nutně vést ke zrušení opatření obecné povahy. Ke zrušení opatření obecné povahy je dle ustálené judikatury možno např. přistoupit pouze v případě takových procesních pochybení, která reálně mohla způsobit obsahovou nezákonnost opatření obecné povahy, nikoli taková, která na výslednou podobu opatření obecné povahy prokazatelně nemohla mít jakýkoli vliv. V případě územních plánů vydávaných v samostatné působnosti obcí musí soudy být navíc obzvlášť zdrženlivé při posuzování zjištěných nezákonností, aby se vyvarovaly neproporcionálního zásahu do práva obcí na samosprávu (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, ze dne 7. 5. 2013 (ve věci Rokytnice nad Jizerou).
[39] Důvodem pro zrušení opatření obecné povahy tak zpravidla nejsou taková procesní pochybení správních orgánů, která ve výsledku nezbavila navrhovatele reálné participace v procesu vydání opatření obecné povahy, popř. omezila výkon práv pouze osob odlišných od navrhovatele. Stejně tak nemůže navrhovatel úspěšně v návrhu uplatnit takové obsahové nezákonnosti opatření obecné povahy, které se dotýkají pouze třetích osob, ale nikoli právní sféry navrhovatele [např. nerespektování ochranných pásem teplovodu stanovených v § 87 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), může napadnout vlastník tohoto zařízení pro rozvod tepelné energie]. Je tomu tak proto, že účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.), nikoli všeobecný dozor nad zákonností výkonu veřejné moci správními orgány.
[40] Rozšířený senát si je vědom, že účelem některých právních předpisů je primárně ochrana veřejného zájmu. Prosazování a ochrana veřejných zájmů přísluší především správním orgánům (§ 2 odst. 4 správního řádu). Veřejný zájem může být obecně formulován zákonodárcem, jeho konkretizaci pak provádějí správní orgány v rámci posouzení určitého případu. Zákon rovněž v některých případech stanoví určité privilegované subjekty, kterým stanovuje kompetenci dbát nad dodržováním veřejného zájmu a svěřuje jim zvláštní procesní nástroje pro jejich ochranu (srov. § 66 s. ř. s.). Zákonodárce tak v různých předpisech prohlašuje určité zájmy za veřejný zájem, např. zájem na rozvoji ekologicky šetrné železniční dopravy (§ 2 odst. 5 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách), ve veřejném zájmu je dle energetického zákona i přeprava a distribuce plynu a elektřiny či výroba a rozvod tepla, zajišťování veřejné komunikační sítě dle § 7 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), či zřizování a provozování vodovodů a kanalizací (§ 1 odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích). Existuje tudíž celá řada dílčích veřejných zájmů, které je nutno v konkrétní věci aplikační činností správních orgánů zohlednit při určení, zda přijaté řešení je v této věci v souladu s veřejnými zájmy. Tato otázka, tj. posouzení veřejného zájmu v konkrétní věci, pak ve svém důsledku nemůže být odňata z přezkumné pravomoci soudů [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 130/2005 Sb. (ve věci veřejného zájmu na splavnění Labe a Vltavy), a ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/08, č. 56/2009 Sb. (ve věci veřejného zájmu na výstavbě nové vzletové dráhy Ruzyně)].
[41] Jakkoli je třeba rozlišovat mezi veřejným zájmem a soukromými či kolektivními zájmy (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 As 65/2012-161, č. 2879/2013 Sb. NSS), není jejich oddělení absolutní. V řadě případů je veřejný zájem totožný se společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin (srov. Vedral, J.: Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100). Veřejný zájem je typicky zároveň kolektivním zájmem velkého množství jednotlivců a zpravidla se rovněž překrývá se subjektivními právy těchto jednotlivců. Kupříkladu veřejný zájem na ochraně životního prostředí se překrývá s právem jednotlivců na ochranu zdravého životního prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97, č. 96/1997 Sb. ÚS). To, že ochrana veřejného zájmu je svěřena především správním orgánům a jiným privilegovaným subjektům, tedy neznamená, že by občanům mělo být paušálně odepřeno právo podílet se na formulování, resp. konkretizaci veřejného zájmu v konkrétní věci, popř. proti porušení zákonných ustanovení na ochranu veřejného zájmu brojit u soudu, jsou-li dány podmínky pro jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu na zahájení řízení stanovené procesními předpisy. Argument, že občanům po veřejném zájmu nic není a je to věc pouze úředníků, pokládá rozšířený senát za absurdní. Možnost účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana veřejného zájmu, by tedy měla být odepřena pouze výjimečně v případech, kdy je na první pohled zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí s jeho právní sférou. V případě, že nemožnost dotčení právní sféry navrhovatele je zřejmá již z jeho tvrzení, bude namístě toto zohlednit při posuzování procesní legitimace navrhovatele.
[42] Pokud tedy úprava obsažená v napadené části opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, o čemž v posuzované věci postupující senát neměl pochybnost, pak se navrhovatel může úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu (s výše vysvětlenou výjimkou, kdy je zcela jasné, že daný veřejný zájem se zcela míjí s právní sférou navrhovatele). V nyní projednávané věci je spornou otázka zákonnosti stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Pokud se tvrzení navrhovatelky o tom, že souhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu bylo vydáno v rozporu se zákonem, ukáže důvodným, což přísluší posoudit postupujícímu senátu, pak nelze od navrhovatelky spravedlivě požadovat, aby snášela negativní imise spojené s výstavbou a provozem komerční zóny umístěné na jejích hranicích, které negativně ovlivňují její nemovitý majetek i majetek a životní prostředí jejích občanů. Jakkoli totiž navrhovatelka zřejmě sama zemědělsky nehospodaří a ukončení zemědělského využití sporných ploch samo o sobě její právní sféru negativně neovlivňuje, nelze odhlížet od účelu, pro nějž jsou posuzované plochy vymezovány a jehož realizace vyžaduje odnětí příslušných pozemků ze zemědělského půdního fondu. Oddělovat odnětí pozemků ze zemědělského půdního fondu od realizace záměru velkoplošného nákupního centra nelze mj. i proto, že i zákon o ochraně zemědělského půdního fondu v § 4 a 5 sám předpokládá zohlednění nezemědělského účelu, k němuž má být zemědělská půda využita, a jeho případné veřejné prospěšnosti. Je rovněž zřejmé, že změna určení pozemků ze zemědělského na nezemědělské (velkoplošná komerční zóna) může mít negativní vliv na životní prostředí v daném území. I postupující senát přitom uznává právo obce chránit zdravé životní prostředí svých obyvatel.
[43] Lze doplnit, že pojetí věcné aktivní legitimace, jak je navrhl postupující senát, by znehodnotilo aktivní legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy naznačenou již v bodě 38 usnesení rozšířeného senátu ve věci Vysoká nad Labem a dovozenou nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, ve věci Sdružení pro ochranu krajiny. Ústavní soud uvedl v bodě 30 tohoto nálezu: „S řečeným úzce souvisí interpretace ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., jež je v posuzované věci naprosto klíčová, a Ústavní soud nečiní nic jiného, než že konkretizuje v žádoucím směru výchozí pozici, kterou zaujal v usnesení sp. zn. 1 Ao 1/2009 již Nejvyšší správní soud (jeho rozšířený senát). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen. Toto ,zkrácení na právech‘ nelze vykládat v neprospěch spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nejvyšší správní soud v jiných zde též citovaných judikátech. Zkrácení na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či jinak řečeno na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace opatřením obecné povahy (územním plánem). Práva komunity mohou být dotčena šířeji: vady územního plánu jsou v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů žijících na příslušném území, mohou významně ztížit naplnění koncepce územním plánem zamýšlené, a ohrozit tak jeho společenskou funkci. Pro tento případ je žádoucí, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž se sdružují. Také v tomto směru je třeba, s průmětem do českého právního prostředí, interpretovat shora citované pasáže Aarhuské úmluvy, které našly své vyjádření v ustanovení § 70 odst. 1 a souvisejících zákona o ochraně přírody a krajiny.“
[44] Pokud Ústavní soud uložil Nejvyššímu správnímu soudu respektovat v případech existence „vztahu k lokalitě“ aktivní (procesní) legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, bylo by nesmyslné, aby takové návrhy byly potom automaticky zamítány proto, že nebylo prokázáno, že by napadená regulace porušovala konkrétní subjektivní hmotné veřejné právo navrhovatele. Ochrana životního prostředí je ostatně rovněž veřejným zájmem a výkladem ad absurdum by bylo znemožněno komukoli domoci se soudní ochrany v této oblasti pod záminkou, že k ochraně tohoto veřejného zájmu jsou povolány výhradně příslušné dotčené orgány státní správy. Ve věcech týkajících se životního prostředí je věcná legitimace osob z řad dotčené veřejnosti založena nezákonným dotčením subjektivního veřejného práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, na což přiléhavě poukázal Ústavní soud v citovaném nálezu ve věci Sdružení pro ochranu krajiny.
[45] Nebylo by ani správné, přistupovat k posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelů z řad spolků odlišným způsobem od jiných navrhovatelů z řad fyzických a právnických osob. Na prvním místě je nutno respektovat nezastupitelnou úlohu obcí při ochraně zdravého životního prostředí svých obyvatel [srov. § 9c odst. 3 písm. a) zákona 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění do 31. 12. 2017, popř. § 10c odst. 2, § 10d odst. 5, § 10f odst. 2, § 10g odst. 3 téhož zákona v nyní účinném znění]. Ale i jednotlivci splňující podmínku stanovenou českým právem (plausibilní tvrzení o zásahu napadeného úkonu správního orgánu do jejich právní sféry) mohou být osobami z řad dotčené veřejnosti, kterým přísluší právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva, v České republice vyhlášena pod č. 124/2004 Sb. m. s.). Rozšířený senát má za to, že obce či jednotlivci, do jejichž právní sféry napadený úkon správního orgánu negativně zasahuje, jako tzv. osoby z řad dotčené veřejnosti, nemají mít odlišné (horší) postavení než spolky zabývající se ochranou životního prostředí, kterým vnitrostátní právo přiznává rovněž žalobní legitimaci.
[46] Rozšířený senát závěrem uvádí, že vzhledem k povaze postoupené věci se zabýval toliko otázkou tzv. věcné legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s., a jeho závěry nelze automaticky vztahovat na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. V posuzované věci neměl rozšířený senát žádný prostor pro to, aby se zabýval otázkou jednotnosti či správnosti stávající judikatury k této otázce.
V.3. Shrnutí
[47] Lze tedy shrnout, že aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
[48] V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele. | decision_785.txt |
4,405 | k čl. 2 odst. 2 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
k čl. 2 odst. 3 Ústavy
k § 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb.
I. Jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace imigrace na vlastní území. Tu je možné provádět při respektování principů demokratického právního státu a dělby moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
II. Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a majícího obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí tím spíše, jedná-li se o opatření, které v důsledku omezuje právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona.
III. Usnesením vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik nemohla vláda pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty (§ 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky). Správní orgány proto měly při posuzování žádosti o zaměstnaneckou kartu postupovat tak, jako by usnesení vlády neexistovalo, a žádost posoudit pouze z hledisek předpokládaných zákonem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2019, čj. 1 Azs 2/2019-54)
Prejudikatura: č. 2756/2013 Sb. NSS; č. 3601/2017 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 37/1997 Sb. ÚS; rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963, Van Gend en Loos (C-26/62, Recueil, s. 3)
Věc: Thanh Dat N. proti Ministerstvu zahraničních věcí, o zamítnutí žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, o kasační stížnosti žalobce.
Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále též „zastupitelský úřad“) usnesením ze dne 27. 8. 2018 zamítlo žalobcovu žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastavilo řízení o této žádosti podle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Důvodem pro vydání tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro tento druh pobytového oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik (dále jen „usnesení vlády“).
Ministr zahraničních věcí v řízeních o rozkladu usnesením ze dne 25. 10. 2018 spojil ke společnému řízení věci devíti vietnamských žadatelů o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť všichni byli zastoupeni stejným zástupcem a skutkové okolnosti případů byly identické. Ministr zahraničních věcí rozklady zamítl a napadená usnesení potvrdil.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018-57.
Konstatoval, že dosavadní „kreativní“ způsoby podání žádosti o zaměstnaneckou kartu nemohou mít podle nové právní úpravy za následek zahájení řízení, neboť jediným možným zákonným postupem jak dosáhnout zahájení řízení, je podání žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Krajský soud se neztotožnil s žalobcovým tvrzením, že v jeho případě byly dány objektivní důvody znemožňující osobní podání žádosti. Pokud Česká republika rozhodla o úplném pozastavení příjmů žádostí o vydání povolení ke zmíněnému typu pobytu, nelze argumentovat článkem 36 odst. 1 a 4 Listiny. Cizinec nemá žádné právo zasahovat do výsostného práva státu pozastavit příjem žádostí o povolení k pobytu. Je nemyslitelné, aby zájem cizího státního příslušníka o pobyt v České republice převážil nad zájmem státu, který je oprávněn rozhodnout (a nikoliv ve správním řízení) o tom, že příjem těchto žádostí bude pozastaven. Krajský soud neměl důvod hodnotit a přezkoumávat podklady, které vedly vládu České republiky k vydání tohoto usnesení, ostatně sám žalobce v žalobě nic takového nenamítl. Podle krajského soudu Listina a ani žádná směrnice EU nemohou cizímu státnímu příslušníku založit nárok na vydání pobytového oprávnění.
Správní orgány správně vycházely z čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice“). Ten stanoví, že „žádost může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována“. Žalobce tedy nemá bez dalšího nárok na kladné vyřízení jeho žádosti, a tím spíše nemá nárok na to, aby bylo upuštěno od osobního podání žádosti v případě, kdy stát rozhodne o pozastavení přijímání těchto žádostí.
Směrnice potvrzuje právo státu nepřijmout ke zpracování, respektive vůbec neumožnit přijetí takové žádosti, či odmítnout její přijetí. Regulace a kontrola imigrace prováděná státem prostřednictvím procesu udělování víz je zcela legitimní, přičemž celý tento proces nepochybně musí být upraven zákonem (což je), ale podle názoru krajského soudu je již věcí čistě politickou, zda stát rozhodne o úplném pozastavení přijímání těchto žádostí. Pokud by tomu tak nebylo, tak by stát nemohl rozhodnout o zmíněném omezení a právo podat žádost o zmíněný pobyt by měl každý cizinec, který by argumentoval článkem 36 odst. 1 Listiny a článkem 4 Listiny.
Rozhodnutí státu o pozastavení přijímání žádostí nelze z podstaty věci považovat za „odůvodněný případ“ znemožňující osobní podání žádosti. Neexistuje-li hmotné subjektivní právo na vydání zaměstnanecké karty, nemůže dojít ani k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce. Bylo by v rozporu s právem na spravedlivý proces podle článku 36 odst. 1 Listiny, pokud by bylo zahajováno a vedeno správní řízení ve věci, ve které žadatel vůbec nemůže mít v meritu úspěch. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalobce, který popírá oprávnění vlády k vydání usnesení, jímž byl dočasně pozastaven příjem žádostí o zaměstnaneckou kartu.
Z článku 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též „SFEU“) vyplývá oprávnění státu stanovit objem vstupů státních příslušníků přicházejících ze třetích zemí na jeho území s cílem hledat si tam práci; podle krajského soudu z tohoto oprávnění neplyne povinnost státu umožnit cizím státním příslušníkům vstup na území.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V rozsudku nebylo přezkoumatelně vyjádřeno, jak soud dospěl k závěru, že zaměstnanecké karty nejsou občanům Vietnamu v současnosti povolovány a vydávány. Toto skutkové zjištění soudu přitom bylo jedním z důvodů zamítnutí žaloby. Občanům Vietnamu jsou zaměstnanecké karty stále vydávány, pokud žádost podali před pozastavením příjmu žádostí, nebo ji podali na jiném zastupitelském úřadě než v Hanoji. Tvrzení soudu, že řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu kvůli usnesení vlády nemůže skončit vydáním zaměstnanecké karty, je překvapující. Pokud by rozhodnutí s takovým odůvodněním bylo skutečně vydáno, jednalo by se o nezákonné rozhodnutí.
Stěžovatel nesouhlasil s úvahou krajského soudu, že oprávnění vlády rozhodnout o pozastavení přijímání žádostí o zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy, a že se tedy nejedná o zásah do práv zaručených v čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny. Vláda České republiky zákonnou kompetenci k přijetí usnesení o dočasném pozastavení osobně podávaných žádostí na zastupitelském úřadu nemá. Soud také nesprávně posoudil otázku závaznosti a zákonnosti usnesení vlády, které je interním normativním aktem a není obecně právně závazné. Usnesení vlády je v rozporu se směrnicí, která umožňuje stanovit objem přijímaných státních příslušníků, nikoli však objem přijímaných žádostí. Stěžovatel zdůraznil, že se nedomáhá svého práva na vydání zaměstnanecké karty, ale práva na přijetí žádosti, zahájení řízení o ní a vydání věcného rozhodnutí.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že předmětem řízení bylo upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, tedy o nenárokový pobytový titul. Cílem rozhodnutí vlády, z něhož vyšlo napadené rozhodnutí zastupitelského úřadu, bylo omezit zaměstnaneckou migraci z Vietnamu, a to s ohledem na bezpečnostní rizika spojená s touto migrací. Případní zájemci o práci v ČR z Vietnamu mají od začátku najisto postaveno, že jejich případná žádost nebude vůbec zpracována, a postrádá tedy smysl se snažit o její podání.
Stěžovatelova argumentace založená na čl. 36 odst. 1 Listiny je zcela mimo prostor platného práva, neboť na vydání zaměstnanecké karty neexistuje žádný právní nárok. Při dovedení stěžovatelovy argumentace ad absurdum by zastupitelský úřad musel umožnit osobní podání každému žadateli.
Usnesení vlády bylo vydáno v souladu s ústavními předpisy a právem Evropské unie, byly zohledněny poznatky různých oborů státní správy, zejména bezpečnostní rizika vyplývající z rozhodnutí Bezpečnostní rady státu. Není namístě zabývat se v rámci přezkumu rozhodnutí žalovaného důvody přijetí usnesení vlády. Žalovaný nicméně poznamenal, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci podle čl. 76 odst. 1 Ústavy vydala usnesení jako nástroj regulace přijímání žádostí o zaměstnaneckou kartu státních příslušníků třetích států. Stěžovatelův odkaz na čl. 78 Ústavy týkající se vydávání nařízení vlády je v této souvislosti irelevantní.
Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou, že usnesení je v rozporu se směrnicí a že nelze zaměňovat pojmy „objem vstupů přijímaných státních příslušníků“ a „objem přijatých žádostí“. Článek 8 odst. 3 směrnice jasně odkazuje na procesní oprávnění členského státu vůbec se žádostí nezabývat (tj. v případě zákona o pobytu cizinců žádost vůbec nepřijmout).
Žalovaný zdůraznil, že pro správné posouzení věci je nutné vycházet ze skutečnosti, že stěžovateli nesvědčí subjektivní hmotné právo na vydání zaměstnanecké karty; nemůže tedy dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele tím, že se nemůže vůbec domoci vydání zaměstnanecké karty z důvodu zmíněného rozhodnutí vlády o pozastavení přijímání.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že informace o účelu usnesení vlády jsou pro něj nové. Stěžovatel v době podání žaloby vycházel ze zprávy o pozastavení příjmu žádostí zveřejněné na webových stránkách zastupitelského úřadu, podle které byl zastaven příjem žádostí pro občany Vietnamu. Z vyjádření žalovaného je však zjevné, že příjem žádostí byl pozastaven pouze na zastupitelském úřadu v Hanoji pro všechny žadatele bez ohledu na jejich státní příslušnost. Stěžovatel proto usoudil, že nespecifikovaná bezpečnostní rizika, která byla důvodem pro pozastavení příjmu žádostí, nesouvisí s vietnamskou státní příslušností žadatelů, ale se zastupitelským úřadem v Hanoji jako takovým. Je tedy zřejmé, že krajský soud vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu, pokud svoje závěry postavil na zjištění, že důvody pozastavení příjmu žádostí jsou založeny na vietnamské státní příslušnosti žadatelů.
Stěžovatel nesouhlasil s argumentací žalovaného, podle které by muselo Ministerstvo vnitra jeho žádost (pokud by byla přijata) zamítnout. Ministerstvo vnitra je orgánem veřejné moci vázaným zákonem. Pokud by žádost zamítlo (otevřeně či skrytě) z důvodu vietnamské státní příslušnosti nebo z důvodu podání na zastupitelském úřadu v Hanoji, jednalo by se o nezákonné rozhodnutí. Pokud by ji hodlalo zamítnout kvůli bezpečnostní hrozbě, muselo by u stěžovatele prokázat, že on konkrétně představuje bezpečnostní riziko.
Žalovaný v duplice konstatoval, že ze zprávy zveřejněné zastupitelským úřadem je zřejmé, že usnesení vlády se týká těch žadatelů vietnamské státní příslušnosti, pro které je zastupitelský úřad v Hanoji místně příslušný. Ministerstvo vnitra je usnesením vlády vázáno stejně jako žalovaný. Pokud Česká republika v rámci efektivní kontroly migračních toků neumožňuje vstup celých skupin žadatelů z migračně rizikových oblastí (např. Sýrie, Afghánistán apod.), je zcela irelevantní zkoumání bezpečnostního rizika u konkrétního žadatele.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného v části týkající se žalobce zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ
IV. Posouzení kasační stížnosti
IV.a) Právní úprava a relevantní skutkové okolnosti
[29] Podle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen žádost o udělení dlouhodobého víza, s výjimkou diplomatického nebo zvláštního víza, žádost o prodloužení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území a žádost o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu podat osobně. Podle odstavce 2 téhož ustanovení se osobním podáním rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon.
[30] Podle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců může zastupitelský úřad v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního podání žádosti upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho úřední činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou schváleného programu. (…)
IV.b) Usnesení vlády č. 474 ze dne 18. 7. 2018
[34] Soud připomíná, že v nyní souzené věci nejde o meritorní posouzení stěžovatelovy žádosti o zaměstnaneckou kartu. Soud tedy ponechává stranou argumentaci vztahující se k otázce, zda stěžovatel mohl či nemohl být se svou žádostí v případě jejího přijetí zastupitelským úřadem (a po následném posouzení Ministerstvem vnitra) úspěšný.
[35] Na druhou stranu však soud ihned v úvodu konstatuje, že jak žalovaný, tak krajský soud obě otázky (meritorní posouzení žádosti a posouzení žádosti o upouštění od povinnosti osobního podání) při svém rozhodování do jisté míry neodlišují, resp. z odpovědi na jednu z nich dovozují relevantní závěry i pro druhou. Tento přístup v rozsudku krajský soud vyjádřil tak, že se nelze „domáhat sklizně ovoce z neexistujícího stromu“, či „kde nic není, ani smrt nebere“. Tedy přístupem vycházejícím z předpokladu, že apriorní a zcela zjevná neúspěšnost žádosti znamená, že je zcela zbytečné (a v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny) o takové žádosti zahajovat a vést řízení, a potažmo rozhodovat o způsobu jejího podání (srov. bod 27 rozsudku krajského soudu). Takové východisko není správné a nešetří jádro práva chráněného čl. 36 odst. 1 Listiny, podle kterého se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
[36] Jak již soud vysvětlil dříve (rozsudek ze dne 30. 8. 2012, čj. 8 As 90/2011-62, č. 2756/2013 Sb. NSS), „[i] žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem […].“ Tyto závěry pak potvrdil rozšířený senát v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
[37] Byť tedy soud nijak nezpochybňuje základní argument žalovaného a krajského soudu, že na vydání určitých typů pobytových oprávnění neexistuje právní nárok, neznamená to, že žadatelé o pobytové oprávnění z tohoto důvodu ztrácejí právo na spravedlivý proces při vyřizování své žádosti. Jinak řečeno, skutečnost, že cizinec žádá o nenárokový pobytový titul, nevede k závěru, že nemá vůbec nárok na podání žádosti. Toto právo vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny nelze pouhým poukazem na nenárokovost pobytového oprávnění derogovat.
[38] Otázkou tedy zůstává, zda správní orgány správně zamítly stěžovatelovu žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu.
[39] Pro posouzení této otázky je nutno zabývat se usnesením vlády, o nějž své závěry argumentačně opírají nejen správní orgány, ale i krajský soud.
[40] Z informačního systému Oběhu dokumentů mezi ústředními orgány státní správy (dostupný na www.odok.cz) vyplývá, že vláda České republiky na své schůzi dne 18. 7. 2018 schválila usnesení č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik.
[41] Obsahem usnesení vlády jsou dva body, podle kterých vláda
„I. bere na vědomí informace obsažené v části III. materiálu čj. V202/2018 – Imigrace do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik;
II. ukládá 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra ve spolupráci s ministrem zahraničních věcí omezit, s účinností ode dne schválení tohoto usnesení, na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji náběr žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění pouze na žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, studia a vědeckého výzkumu vyplývající z evropských směrnic a dále na žádosti podávané na základě migračních projektů schválených vládou České republiky nebo Koordinačním orgánem pro řízení ochrany státních hranic a migraci. Přijímání ostatních žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění se s přijetím uvedeného opatření dočasně pozastavuje.“
[42] Z obsahu usnesení vlády, jak byl shora citován, plyne, že jeho cílem bylo uložit ministru vnitra současně pověřenému vedením ministerstva zahraničních věcí, aby omezil na zastupitelském úřadu v Hanoji „náběr žádostí“ pouze na žádosti o nároková dlouhodobá pobytová oprávnění. Současně toto usnesení přímo stanoví, že se přijímání ostatních (nenárokových) žádostí dočasně pozastavuje (od okamžiku přijetí opatření). Soud se musí nejprve vypořádat s otázkou, zda bylo možno pouhým usnesením vlády, zcela omezit právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny spočívající v právu podat žádost zákonem předvídaným způsobem.
[43] Jednací řád vlády (čl. I odst. 3) stanoví, že usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Vázanost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy usneseními vlády vyplývá z § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle nějž se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády.
[44] K povaze usnesení vlády se vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, U 37/10 SbNU 483, ve kterém konstatoval, že jde o interní rozhodnutí, které nemá povahu obecné právní normy a v důsledku toho ani právní závaznost vůči třetím osobám, neboť se jedná o stanovisko ukládající úkoly pouze členům vlády. Jde o běžný ústavně konformní prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost a vyjadřuje svou politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným ústavním orgánem.
[45] Usnesení vlády tedy nepředstavuje právní předpis, ale toliko interní akt zavazující omezený okruh adresátů uvnitř veřejné správy. V tomto ohledu proto nelze dotčenému usnesení vlády nic vytknout, pokud uložilo určitý přesně vymezený úkol ministru vnitra. Jinak je tomu ovšem ve vztahu k omezení práva na podání žádosti, které usnesení výslovně zavádí.
[46] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje skutečnost, že Česká republika je svrchovaným (suverénním) státem a že jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace imigrace na jeho vlastní území. Za žádné situace však nelze odhlížet od toho, že Česká republika je demokratickým právním státem, tedy státem založeným (mimo jiné) na principech vázanosti moci zákonodárné ústavou a moci výkonné a soudní ústavou a zákony, uplatňování státní moci jen v případech, mezích a způsobem stanoveným zákonem a dělby moci spojené se systémem brzd a protivah fungujících mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní a na zákazu libovůle zásahů veřejné moci (srov. zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[47] V demokratickém právním státu jsou orgány veřejné moci vázány obecně vymezeným ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož mohou a současně jsou povinny činit to, co stanoví zákon. Vláda je vrcholným orgánem moci výkonné, je jí svěřena obecná působnost v oblasti výkonné moci. Z hlediska základního principu dělby moci si proto nemůže osobovat působnost zákonodárné moci a svou faktickou činností nahrazovat činnost, která v demokratickém právním státu náleží moci jiné (zákonodárné). Vláda sice je nadána pravomocí k vydávání podzákonných právních předpisů (nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy), může tak činit pouze k provedení zákona a v jeho mezích.
[48] Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a mající obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí tím spíše, jedná-li se o opatření v důsledku omezující právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona. Dotčené usnesení vlády proto nanejvýš mohlo vyjádřit politickou vůli vlády, která by byla toliko předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným ústavním orgánem (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 482/97, U 37/10 SbNU 483).
[49] Nejvyšší správní soud současně doplňuje, že i kdyby snad vláda k 18. 7. 2018 přijímání určitého typu žádostí pozastavila nikoli na základě usnesení, ale prostřednictvím právního předpisu (nařízení vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy), nebylo by možno takový podzákonný předpis aplikovat, neboť by nebyl vydán k provedení zákona a v jeho mezích.
[50] Je pravda, že vláda podle čl. 78 Ústavy, na rozdíl od ministerstev, nepotřebuje k provedení zákona výslovné zmocnění v zákoně. I tak se ale nařízení musí pohybovat intra a nikoliv praeter legem. Jak uvedl Ústavní soud například v nálezu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16, č. 8/2018 Sb., (bod 106) „[p]odle zmiňovaného čl. 78 Ústavy platí, že vláda je oprávněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení. Judikatura Ústavního soudu a následně též tuto judikaturu reprodukující komentářová literatura [srov. např. Jäger, P. Čl. 78 (Nařízení vlády). In: Rychetský, Pavel a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 720 a násl.] jsou zajedno v tom, že nařízení musí být vydáno oprávněným orgánem [kterým je vláda jako celek – k pojmu vláda a její normotvorné činnosti srov. v podrobnostech nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Nařízení nesmí stanovit primární práva a povinnosti [nález ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) tento aspekt schematicky, ale výstižně, vysvětluje tak, že má-li být podle zákona X, přísluší vládě stanovit, že má být X1, X2, X3 až X(n), ale nikoliv že má být Y]. K vydání nařízení vláda – jak plyne ze samotného čl. 78 Ústavy – nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, na druhou stranu zákon musí dávat zjevný prostor pro regulaci formou nařízení.“
[51] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zákon o pobytu cizinců v rozhodném znění neobsahoval žádný zjevný a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce k vydání konkretizujících podzákonných předpisů ve vztahu k regulaci příjmu žádostí o určité typy pobytových titulů na zastupitelských úřadech. Pokud zákon umožňuje podat žádost o určitý typ pobytového oprávnění a zavádí přesná procesní pravidla pro podání takové žádosti, pak vláda nemůže nařízením toto právo na přístup ke správnímu řízení sama o sobě omezit, neboť se nepohybuje v mezích zákona. Mohla by tak učinit pouze tehdy, pokud by k tomu byla zmocněna, tj. zákon by pro určité případy omezení přístupu umožnil a zmocnil k takové regulaci vládu.
[52] Nesprávný je proto názor krajského soudu, že je „čistě politickou věcí“, zda stát rozhodne o úplném pozastavení přijímání žádostí. Regulace ekonomické imigrace samozřejmě představuje výsledek určitého politického rozhodnutí (v rámci provádění imigrační politiky), nicméně nelze ztotožňovat „politické rozhodnutí“ a výkon státní moci. Aby bylo možno ono politické rozhodnutí aplikovat vůči jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit do právního řádu. To je v demokratickém právním státu úkolem moci zákonodárné, případně moci výkonné za podmínek vymezených Ústavou (viz výše). Přístup, který zastává krajský soud a žalovaný, by zcela popřel systém dělby moci ve státě a jejich vztahy založené na systému vzájemných brzd a vyvažování. Je nepředstavitelné, aby byla politická vůle (zde spočívající v omezení práva na podání žádosti) bez dalšího realizována mocí výkonnou, bez aktivity zákonodárce. Takový postup by ve svém důsledku vedl k naprosté libovůli a nepředvídatelnosti při uplatňování státní moci.
[53] Postup vlády nelze legitimizovat ani odkazy na čl. 8 odst. 3 směrnice či čl. 79 odst. 5 SFEU, jak to činí krajský soud a žalovaný.
[54] Článek 79 SFEU upravuje společnou přistěhovaleckou politiku a ve svém odstavci 5 stanovuje, že se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné. O přímé účinnosti tohoto článku nelze uvažovat. Jeho obsahem je pouze obecná deklarace možnosti členských států stanovit objemová omezení vstupu státních příslušníků cizích zemí, neobsahuje dostatečně jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, kterých by bylo možno se dovolávat (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963, Van Gend en Loos, C-26/62, Recueil, s. 3). Toto ustanovení zakládá v souladu se zásadou vázanosti zákonem oprávnění zákonodárce k vlastní vnitrostátní úpravě. Tedy, neukládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců.
[55] Na toto ustanovení navazuje čl. 8 odst. 3 směrnice, podle kterého může být žádost považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována. V prvé řadě soud konstatuje, že citované ustanovení směrnice nebylo doposud transponováno do českého právního řádu. Nevyužil-li český zákonodárce evropským právem předpokládanou možnost zakotvit v zákoně o pobytu cizinců oprávnění stanovit objemy vstupů dle čl. 8 odst. 3 směrnice, nemůže být (s ohledem na principy demokratického právního státu, které soud zdůraznil výše) neaktivita zákonodárce nahrazena činností moci výkonné. Současně soud zdůrazňuje, že stát není oprávněn domáhat se aplikace netransponované směrnice vůči jednotlivci; obrácený přímý účinek směrnice není možný (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 9. 1996, Arcaro, C-168/95, Recueil, s. I-4705). Ve vztahu k čl. 8 odst. 3 směrnice nelze v neposlední řadě odhlédnout ani od toho, že se týká meritorního posuzování žádosti (vyhodnocení žádosti jako nepřípustné), zatímco nyní souzená věc, jak již soud zdůraznil, spadá do fáze „předprocesní“ a týká se pouze otázky způsobu podání žádosti, nikoli její přípustnosti.
[56] Soud si je vědom skutečnosti, že v současnosti probíhá legislativní proces (sněmovní tisk 203/0, dostupný z http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=135830) směřující k novelizaci zákona o pobytu cizinců spočívající mimo jiné v přijetí nového § 181b zákona o pobytu cizinců, který by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením stanovit maximální počet žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období na příslušném zastupitelském úřadu. Jedná se však o právní úpravu, která nebyla v době přijetí usnesení vlády účinná, nemohla tedy založit oprávnění vlády nařízením regulovat shora popsaným způsobem ekonomickou migraci z Vietnamu. (…) | decision_786.txt |
4,406 | k čl. 7 odst. 1 a k čl. 10 Listiny základních práv a svobod
k § 13 odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 23. 4. 2019*)
Ochrana soukromí dětí (ve formě znepřístupnění jména útočníků i jména oběti šikany) převáží nad právem zastupitelů obce být informován o záležitostech šikany ve škole zřízené danou obcí.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2019, čj. 14 A 89/2017-47)
Prejudikatura: č. 2811/2013 Sb. NSS; č. 3748/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 73/2017 Sb.
Věc: Město Moravský Beroun proti Úřadu pro ochranu osobních údajů o uložení pokuty.
Žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí předsedkyně žalovaného ze dne 5. 10. 2017, jímž byl zamítnut rozklad a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2017, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 8 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 45 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně osobních údajů, neboť nepřijal nebo neprovedl opatření pro zajištění bezpečnosti zpracování osobních údajů. Žalobce je obcí dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na základě § 8 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) zřizovatelem Základní školy Moravský Beroun, se sídlem Opavská 128, Moravský Beroun (dále jen „škola“).
Na škole dlouhodobě, po dobu nejméně šesti měsíců od října 2015 do března 2016, docházelo k závažné šikaně jednoho žáka ze strany čtyř nezletilých chlapců 4. třídy. Matka šikanovaného žáka podala dne 1. 3. 2016 stížnost adresovanou žalobci jako zřizovateli školy, neboť předchozí řešení šikany ze strany vedení školy považovala za nedostatečné.
V březnu téhož roku požádala ředitelka školy Pedagogicko-psychologickou poradnu a Speciálně pedagogické centrum Olomouckého kraje o vypracování posudku. Tento posudek nazvaný „Výstupy psychologické intervence“ (dále též „posudek“) byl následně zaslán starostce žalobce. V tomto posudku byl popsán průběh šikany a bylo konstatováno, že bylo prokázáno počáteční stadium šikany a nepěkného chování (opakované nadávky, naschvály, drobné vydírání a provokování, nedovolené manipulování s jeho osobními věcmi, zesměšňování a vyčleňování) vůči jednomu z chlapců 4. třídy ze strany jeho 4 spolužáků. Posudek byl uvozen tučně zvýrazněným sdělením: „Důležité upozornění: Zpráva včetně příloh je určena pouze Zastupitelstvu města Moravský Beroun. Obsahuje důvěrné a citlivé informace o žácích. Není vhodné ji předkládat veřejnosti či médiím. Prosíme o respektování těchto skutečností.“
Rada žalobce celou záležitost projednala dne 9. 5. 2016, kdy vzala na vědomí informaci o šikaně ve škole a uložila předložit posudek na zasedání zastupitelstva žalobce k informování zastupitelů města. Pro zasedání zastupitelstva dne 18. 5. 2016 byl k plánovanému projednání bodu č. 28 „Informace o Intervenčním programu zaměřeného na žáky Základní školy Moravský Beroun“ zastupitelům zpřístupněn posudek. Zastupitelstvo věc šikany projednalo na veřejném jednání dne 18. 5. 2016, kdy vzalo na vědomí informaci o Intervenčním programu zaměřeném na žáky školy.
Dne 19. 5. 2016 byl podán podnět žalovanému ve věci porušení zákona o ochraně osobních údajů. Obdobný podnět podala dne 26. 5. 2016 též matka jednoho ze šikanujících žáků, která je rovněž zastupitelkou žalobce.
Žalovaný nejprve oba podněty neshledal důvodnými a s odkazem na § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů věc odložil bez dalších opatření. V odůvodnění mj. konstatoval, že jestliže je projednání věci v působnosti města jako zřizovatele školy, není zpřístupnění dokumentu obsahujícího osobní údaje žáků školy zastupitelům porušením zákona, a takové zpřístupnění nelze posuzovat jako zveřejňování osobních údajů.
Následně na základě „žádosti o poskytnutí informace“ podaného druhou osobou podávající podnět, kterou žalovaný vyhodnotil jako stížnost dle § 175 odst. 1 správního řádu, žalovaný věc právně přehodnotil a dne 21. 4. 2017 zahájil správní řízení pro porušení § 13 zákona o ochraně osobních údajů.
Shora označeným rozhodnutím ze dne 22. 6. 2017 žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 8 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 45 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně osobních údajů, protože žalobce jako správce osobních údajů podle § 4 písm. j) citovaného zákona nepřijal dostatečná opatření k tomu, aby zamezil neoprávněnému přístupu k osobním údajům žáků týkajících se šikany, která se odehrála na základní škole (a to v rozsahu jméno, příjmení, informace o navštěvované škole a školním ročníku a o průběhu šikanózního jednání), obsaženým v podkladech, které byly zpřístupněny zastupitelům pro jednání zastupitelstva města. Porušil tak povinnost stanovenou v § 13 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný konstatoval, že řešení stížností na šikanu spadá do působnosti žalobce jakožto zřizovatele školy a zastupitelstvo nemůže tuto věc projednat ve smyslu meritorního rozhodnutí. Věc mu je předkládána pouze „pro informaci“, a proto je třeba omezit rozsah osobních údajů na nezbytně nutný. V dané věci přitom nebylo nezbytné informovat o osobních údajích žáků, jichž se šikana týkala, obzvláště pokud nebylo meritorně rozhodováno, ale věc byla pouze vzata na vědomí. K principu proporcionality dodal, že v tomto případě nebylo namístě upřednostnit právo na informace před právem na ochranu osobních údajů.
K rozkladu žalobce předsedkyně žalovaného prvostupňové rozhodnutí potvrdila. V odůvodnění konstatovala, že právo na informace dle § 82 písm. c) zákona o obcích je limitováno záležitostmi, které náleží do výkonu funkce zastupitelů. Podle § 84 odst. 1 tohoto zákona zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce uvedených v odstavci 2. Naproti tomu rada obce je podle § 99 odst. 1 téhož zákona výkonným orgánem obce, jejíž kompetence stanoví § 102 odst. 2 téhož zákona a patří k nim „plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce s výjimkou obecní policie, úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce“. Řešení stížností na šikanu tudíž spadá do vyhrazené působnosti rady a zastupitelstvo nemůže tuto věc projednat ve smyslu meritorního rozhodnutí. Pokud je tedy věc předložena zastupitelstvu pouze „pro informaci“, jak se v tomto případě stalo, je třeba omezit rozsah osobních údajů na ten, který je nezbytně nutný k projednání věci. K projednání na zastupitelstvu obce přitom nepochybně není potřeba vědomost tak detailních informací, jako jsou osobní údaje žáků, kterých se šikana přímo týká. V tomto smyslu je také formulováno i stanovisko Ministerstva vnitra č. 1/2016, jehož se žalobce dovolával, které ovšem nemá povahu obecně závazného předpisu a také se z velké části zabývá problematikou nesouvisející s tímto případem. To, že okruh osob, kterým byly osobní údaje neoprávněně zpřístupněny, se omezil pouze na zastupitele žalobce, bylo akceptováno jako polehčující okolnost.
Žalobce v žalobě podané proti rozhodnutí předsedkyně žalované předně namítal, že má pozitivní povinnost zakotvenou v mezinárodním právu podniknout veškeré rozumné kroky k zamezení a prevenci šikany. Proto má v souvislosti s bojem proti šikaně a za účelem ochrany obětí šikany ve školách, které zřídil, nejen právo, ale v kontextu čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 1. 2014 ve věci O’Keeffe proti Irsku, stížnost č. 35810/09, i povinnost transparentně informovat své zastupitele o závažných případech šikany. Ochrana obětí šikany má v tomto a podobných případech jednoznačnou přednost před šikanózním postupem, v rámci něhož se útočník a/nebo jeho zákonní zástupci snaží zabránit informovanosti zastupitelů zneužitím poukazu na právo na soukromí a zákon o ochraně osobních údajů.
Útočník ani jeho zákonný zástupce není oprávněn zneužívat ochrany poskytované zákonem o ochraně osobních údajů na úkor soukromých a veřejných práv směřujících k zamezení a prevenci šikany. Je nutné respektovat skutečnost, že i jen pouhé vědomí zastupitelů o problému šikany a identitě útočníků může být významnou součástí zamezení i prevence šikany – v tomto konkrétním případě například matka útočníka, která je současně členem zastupitelstva, ví, že o šikaně, které se dopustil její syn, jsou informováni všichni členové zastupitelstva bez výjimky. Žalobce nadto přijal veškerá rozumná opatření, aby na jednání nedošlo ke zveřejnění identity útočníků či oběti, a jejich identita tak zůstala známá jen zastupitelům, kteří obdrželi chráněnou datovou zprávu. Žádná jiná neoprávněná osoba se ke zveřejněnému dokumentu nedostala.
Každý zastupitel má už z titulu výkonu své funkce právo dozvědět se veškeré informace o šikaně v příspěvkové organizaci zřízené obcí včetně identity osob, které se jí dopustily, a to i v případě, že o související stížnosti meritorně rozhoduje rada obce. Je tomu tak mimo jiné i z důvodu možnosti každého zastupitele zvážit podání či přímo podat trestní oznámení nebo oznámení o přestupku proti konkrétnímu podezřelému pachateli, možnosti každého zastupitele podat návrh radě obce na konkrétní opatření vůči konkrétním osobám za účelem prevence šikany v budoucnosti, možnosti každého zastupitele přijmout veškerá rozumná opatření k tomu, aby všichni zaměstnanci školy i rodiče všech dětí, které školu navštěvují, mohli přispět k předcházení další šikany, včetně například zvýšené pozornosti věnované jednání útočníků, nebo možnosti každého zastupitele navrhnout na zasedání zastupitelstva usnesení s návrhem na přijetí opatření zavazujících radu města k tomu, aby přijala opatření k zamezení šikany nebo jejímu předcházení. Výklad předestřený žalovaným označil žalobce za neústavní zásah státního orgánu do práva žalobce na samosprávu.
Žalobce dále namítal, že jednání spočívající v tom, že „rada obce zašle do chráněných osobních datových schránek zastupitelů dopis jim adresovaný třetí stranou doručený starostovi obce“, není a nemůže být „zpracováním osobních údajů“ ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, protože § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů předpokládá „systematické provádění“. Tímto se daná věc odlišuje od rutinního systematického řešení určité agendy svěřené obci zákonem. Žalovaný navíc nevysvětlil, na jakém základě dovozuje, že byl naplněn prvek „systematičnosti“, a napadené rozhodnutí není v tomto ohledu přezkoumatelné. Podle názoru žalobce pak žalovaný není oprávněn bez dalšího arbitrárně dovozovat, jaké informace žalobce může či nemůže sdílet s členy zastupitelstva při řešení závažného problému, jakým šikana bez jakýchkoliv pochybností je. Žádný orgán veřejné správy nemá recept, jak závažný celospolečenský problém šikany řešit, a je proto nežádoucí, aby svými neodůvodněnými zásahy nepřímo nabízel ochranu útočníkům.
Žalovaný ve svém vyjádření odmítl námitky žalobce a odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Žalovaný uvedl, že žalobce je nepochybně správcem osobních údajů ve smyslu § 4 písm. j) zákona o ochraně osobních údajů a v dané věci zpracovával údaje žáků, kteří se účastnili šikany (jako oběť šikany a aktéři), a to v rozsahu jméno a příjmení, informace o navštěvované škole včetně ročníku a veškeré informace vztahující se k průběhu šikany obsažené v posudku. Tyto údaje se týkají jednoznačně určitelných subjektů a jsou tedy nepochybně osobními údaji ve smyslu § 4 písm. a) citovaného zákona. Nepochybně se pak jedná o zpracování osobních údajů, neboť účastník řízení eviduje dokumenty potřebné k projednání na zasedání zastupitelstva, které osobní údaje obsahují, uchovává je, rozesílá a dále s nimi nakládá (vyhodnocuje je apod.). Prvek systematičnosti proto je v tomto případě bezpochyby naplněn.
Žalovaný zdůraznil, že v daném případě, s ohledem na princip proporcionality, měla ochrana osobních údajů žáků základní školy a zabránění neoprávněného zásahu do jejich soukromí v takto citlivé záležitosti přednost před právem na informace. Stejně tak se nemůže jednat o neoprávněný zásah do samosprávy. Navíc zpřístupňování osobních údajů účastníků šikany nad nezbytně nutný rozsah má bezpochyby nežádoucí účinky, a to zejména u oběti šikany. Rozsudek O’Keeffe proti Irsku se týkal zcela odlišné formy zneužívání.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze
[33] Soud úvodem zdůrazňuje, že účelem zákona o ochraně osobních údajů je ochrana soukromí, která vychází především z čl. 7 odst. 1 a čl. 10 Listiny základních práv a svobod. Důvodnost zásahu do tohoto práva je přitom třeba vážit ve vztahu ke každému subjektu, který se stal předmětem zveřejněných informací včetně závažnosti informací pro veřejný život této osoby, jichž se informace týkají, a míru dopadu do jejich práv (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2018, čj. 2 As 304/2017-42, č. 3748/2018 Sb. NSS).
[34] V hodnocené věci bylo (prostřednictvím zveřejnění jejich identifikace) narušeno soukromí žáků 4. třídy, tj. nezletilých dětí, které požívají zvýšené ochrany svého soukromí. Ústavní soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že ochrana soukromí a důstojnosti je ve zvýšené míře dána právě při informování o nezletilých dětech či obdobně zranitelných osobách, z čehož vyplývá, že obecné soudy i ostatní orgány veřejné moci (včetně Úřadu pro ochranu osobních údajů) jsou povinny právě těmto informacím věnovat zvýšenou pozornost oproti ostatním osobním údajům a poskytnout jim mnohem důraznější ochranu (viz nález ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 3/14, č. 73/2017 Sb.). S tímto se soud naprosto ztotožňuje, neboť právě nezletilí (již pro svůj zatím omezený rozumový a mravní vývoj) mohou být citelněji zasaženi při prolomení svého soukromí, resp. se mohou obtížněji vypořádat se situací, kdy jsou nad nezbytně nutnou míru zveřejněny jejich identifikační údaje.
[35] Uvedené platí obzvláště tehdy, pokud jsou zveřejňovány informace z velmi citlivé oblasti, jíž šikana bezesporu je. Ta je v prvé řadě velmi citlivě a negativně vnímána její obětí, ale rovněž její pachatelé mohou její příčiny i důsledky vnímat s ohledem na svůj věk omezeně, a proto je nezbytné na ně náležitě odborně působit, nikoli je cíleně ostrakizovat (obzvláště pokud se jedná o žáky prvního stupně základní školy). V této souvislosti soud zdůrazňuje, že šikana jako velmi negativní fenomén představuje spletitý problém, jehož vyřešení náleží vhodně vzdělaným odborníkům, kteří mohou důsledně rozpoznat veškeré její příčiny a zabránit jejímu dalšímu pokračování. Jejím řešením je náležitá péče s obětí, šikanujícími i školním kolektivem (zde třídou), přičemž ke zdárnému výsledku lze mnohdy dospět až za využití služeb pedagogicko-psychologických poraden (jako tomu bylo v tomto případě). Ve velmi omezené míře ji však mohou vyřešit zastupitelé žalobce (viz také dále).
[36] Platí, že zveřejnění identity dětí dotčených šikanou může na jedné straně zvýšit trauma oběti a také ztížit pochopení nastalé situace ze strany útočníků (včetně identifikace chyb a poučení se z nich). Soud se neztotožňuje s názorem žalobce, že by tímto byli útočníci jakkoli „chráněni“, nýbrž je kladen důraz na jejich nápravu ve smyslu porozumění negativních důsledků šikany pro šikanovaného, pro školní kolektiv i pro ně samotné. Lze si stěží představit, že by určitá stigmatizace žáků 4. třídy, jejichž identifikace by byla zveřejněna, mohla tomuto řešení napomoci, resp. by přispěla k dalšímu pozitivnímu psychickému a sociálnímu vývoji útočníků, včetně pochopení chyb a poučení se z nich. K zabránění pokračování šikany tak dle soudu nemůže přispět zveřejnění (byť velmi omezenému okruhu osob) jmen oběti ani útočníků. Soud ostatně přiměřeně odkazuje také na zákon o soudnictví ve věcech mládeže, který zakotvuje specifická práva dětí mladších patnácti let a mladistvých na ochranu před zásahy do jejich osobního soukromí v zájmu minimalizace možných stigmatizujících důsledků řízení a jeho výsledků v případech věcí mládeže projednávaných soudy. Zde, kde vůbec nejde o trestní proces, musí být možné stigmatizaci ještě výrazněji předcházet.
[37] Soud pak znovu zdůrazňuje zásadní skutečnost, že ve zveřejněném posudku nebyla zmíněna pouze jména útočníků, nýbrž též jméno šikanovaného. Jeho identita by však vždy měla být chráněna v maximální míře, neboť jako nezletilá oběť nevhodného chování ze strany spolužáků požívá nejvyšší ochrany soukromí. Zde je nezbytné zohlednit, že zveřejnění identity oběti může mít negativní důsledek na její schopnost se s nastalou situací vyrovnat, což musí být jedním z hlavních cílů jakýchkoli opatření zamezujících šikaně. Zde soud přiměřeně odkazuje také na ochranu soukromí, která je zákonem o obětech poskytnuta obětem trestných činů (viz § 15 a § 16), kdy dle § 8a odst. 2 trestního řádu při poskytování informací orgány činné v trestním řízení zvlášť dbají na ochranu osobních údajů a soukromí osob mladších 18 let. Zveřejnění identity nezletilé oběti šikany tedy a priori nemůže (při absenci razantně zásadních důvodů sledujících její prospěch) požívat právní ochrany.
[38] Z výše uvedeného vyplývá, že s ohledem na charakter osob, jejichž identita byla zveřejněna (děti ve věku 4. třídy základní školy), a také s ohledem na povahu daných informací (podrobný popis šikany ve škole) a jejich možný dopad na vývoj těchto dětí, byla v dané věci zintenzivněna nezbytnost ochrany práva na soukromí dotčených osob. Za této situace by právo na soukromí muselo ustoupit jinému, v kolizi stojícímu právu, či veřejnému prospěchu pouze v případě, kdy by byla zjištěna přítomnost jiných enormně důležitých zájmů, které by právo na soukromí převýšily a podpořily by nezbytnost ochrany onoho v kolizi stojícího práva.
[39] Soud se v tomto smyslu zabýval předně tím, zdali z výkonu své funkce museli být zastupitelé podrobně informováni o šikaně na škole, jejímž zřizovatelem je žalobce. Pokud by totiž z výkonu své funkce závazně rozhodovali o dotčených otázkách, byla by zvýrazněna důležitost toho, aby byli důkladně seznámeni s okolnostmi vyskytnuvšího se problému, neboť pouze řádně informovaný zastupitel je schopen náležitě věc posoudit a následně vyjádřit svou vůli při hlasování, jímž může ovlivnit chod a jednání obce či její příspěvkové organizace.
[40] Pravomoci zastupitelstva jakožto jednoho z orgánů obce jsou taxativně vymezeny ve shora citovaném § 84 zákona o obcích, přičemž se jedná o záležitosti, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon. Pravomoci rady města jsou pak taxativně vyjmenovány v § 102 zákona o obcích, přičemž představují okruh úkolů a činností, které, až na výslovně stanovené výjimky, nemůže v obcích, v nichž je rada obce zřízena (zvolena), vykonávat žádný jiný orgán, takže ani rada obce sama nemůže případně rozhodnout o svěření výkonu některé z vyjmenovaných pravomocí jinému orgánu obce. A zákon v § 84 odst. 4 výslovně zakazuje zastupitelstvu obce, aby si při existenci rady obce atrahovalo některé z jejích pravomocí uvedených v citovaném ustanovení.
[41] Pro danou věc je pak zásadní shora citovaný § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích, dle něhož je radě obce vyhrazeno plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce. Škola jakožto příspěvková organizace zřízená žalobcem představuje právě takovouto právnickou osobu, pročež se podává, že řešení jejich záležitostí je vyhrazeno pouze radě obce, a nikoli zastupitelstvu. A jelikož zákon o obcích v § 84 odst. 4 výslovně zakazuje, aby o těchto záležitostech pravomocně rozhodovalo zastupitelstvo, nelze než dovodit, že zastupitelé žalobce nemohli nikterak závazně o problému šikany na škole rozhodovat. Určitou výjimku by představovala až situace, kdy by byly dotčené problémy natolik závažného rázu, že by bylo rozhodováno o zrušení školy jako příspěvkové organizace (viz § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích); tento extrémní stav však v daném případě nenastal.
[42] Za této situace soud musí přisvědčit žalovanému, že byla snížena intenzita nezbytnosti informovat dopodrobna zastupitele o vzniknuvších problémech, včetně poskytnutí posudku bez jakýchkoli anonymizačních zásahů, neboť pokud zastupitelé ve věci pravomocně nerozhodovali, nebyl dán zásadní důvod, pro který by museli být dopodrobna (včetně jmen útočníků a oběti) seznámeni s nastalými problémy v 4. třídě školy.
[43] Soud se samozřejmě naprosto ztotožňuje se žalobcem, že je nezbytné vyvinout maximální úsilí, aby byla účelně řešena problematika šikany a aby jí bylo v co nejvyšší míře předcházeno. Dle soudu však za tímto účelem nebylo nezbytné při řešení šikany na škole informovat zastupitele obce o identitě útočníků a oběti, neboť ta sama o sobě nebyla pro posouzení a hodnocení vzniklých problémů na škole v rámci jednání zastupitelstva významná. Jakékoli preventivní kroky, o kterých hovoří žalobce, by totiž mohli zastupitelé podniknout též v případě, kdy by v posudku byla inkriminovaná jména začerněna, resp. kdy by zastupitelé nemohli útočníky ani oběť identifikovat. Navíc se podává, že i ze samotného posudku vyplývá, že daný problém byl v předmětné třídě školy řešen k tomu příslušnými a odborně vzdělanými subjekty (ostatně tuto skutečnost vzalo zastupitelstvo na vědomí a byla s ní ztotožněna též matka šikanovaného), pročež právě ty mají v řešení šikany na školách největší kompetence a mají nejvhodnější předpoklady pro úspěšné vyřešení nastalé situace. Zajisté vhodnější nežli jednotliví zastupitelé využívající informace o identitě útočníků a oběti, jak v žalobě naznačuje žalobce.
[44] Pro úplnost pak soud uvádí, že možnost zveřejnit identitu žáků nemohla být dána ani § 82 písm. c) zákona o obcích. Soud především vyzdvihuje, že v dané věci byly informace zveřejněny z vůle žalobce, a nikoli na základě žádosti zastupitele, přičemž obsahem dotčeného ustanovení je interpelativní oprávnění člena, tj. právo požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce (tj. funkce člena zastupitelstva). Ze správního spisu však nikterak nevyplynulo, že by jakýkoli zastupitel sdělení těchto informací požadoval, a proto odkaz na uvedené ustanovení není namístě. Navíc i v případě § 82 písm. c) zákona o obcích platí, že informace nemusí být poskytnuty vždy, tedy i tehdy, pokud jejich poskytnutí brání jiné zákony. A takto (jak vyplývá ze shora řečeného) by zákon o ochraně osobních údajů i v případě postupu dle § 82 písm. c) zákona o obcích (tj. při žádosti zastupitele) chránil identitu oběti i útočníků, a proto by tato konkrétní informace nemohla být poskytnuta (ledaže by žadatel předložil natolik zásadní argumenty pro zveřejnění identity dotčených osob, že by muselo být upozaděno právo na jejich soukromí).
[45] S ohledem na výše uvedené nemůže být důvodná ani námitka žalobce, že s identitou daných osob byla seznámena pouze úzká skupina osob, která navíc byla informována o nezbytnosti zachovat mlčenlivost o zjištěných skutečnostech, protože za situace, kdy nebylo nezbytné zastupitelstvo s těmito citlivými informacemi takto konkrétně seznámit, došlo k zásahu do práva na soukromí dotčených osob a k porušení zákona o ochraně osobních údajů. Tato skutečnost byla žalovaným správně zhodnocena až při úvaze o výši uloženého trestu, neboť se podává, že omezený počet osob, který se s chráněnou informací seznámil, má dopad do závažnosti předmětného jednání.
[46] Soud tedy uzavírá, že za situace, kdy bylo zasaženo soukromí nezletilých dětí a byla zveřejněna jak jména útočníků, tak i jméno oběti šikany, přičemž se jednalo o údaje vztahující se k záležitosti, jež zajisté měla dopad především do života šikanovaného, převáží právo na soukromí nad právem zastupitelů, jež mají za úkol sledovat zájmy obce a dohlížet na ně, být podrobně o této záležitosti informováni. Dle soudu tedy nebyl naplněn parametr nezbytnosti a potřebnosti k tomu, aby bylo na místě prolomit soukromí dotčených osob, a proto jednání žalobce zasáhlo do těchto práv a bylo rozporné se zákonem na ochranu osobních údajů.
[47] S ohledem na výše uvedené pak nemohlo nikterak dojít k porušení práva na samosprávu, neboť samosprávnými pravomocemi v daném případě disponuje především rada obce, do jejíž činnosti napadená rozhodnutí nikterak nezasáhla. Zastupitelé byli s daným problémem řádně seznámeni na jednání zastupitelstva, přičemž s ohledem na jejich pravomoci by postačovalo, pokud by jim byla poskytnuta pouze anonymizovaná verze posudku tak, aby mohli řádně dohlížet na dění v obci, včetně organizací touto obcí zřízenými.
[48] Soud musí konečně odmítnout poukaz žalobce na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 1. 2014 ve věci O’Keeffe proti Irsku, stížnost č. 35810/09, neboť ten se týkal zásadně jiné věci (odrazení od závažných trestních činů v sexuální oblasti a efektivity systému trestního práva, resp. odpovědnosti státu, pokud nefunguje systém účinné ochrany obětí zneužívání nezletilých) a nikterak neřešil možnosti zásahu do soukromí nezletilých osob zveřejněním jejich identifikačních údajů. Závěry uvedeného rozhodnutí tedy dle soudu nelze nikterak využít v nyní posuzované věci, přičemž soud odkazuje na již shora vyřčené, že nikterak nemíní bagatelizovat nezbytnost účinného boje proti školní šikaně; tento cíl však nemůže podpořit nezákonné zásahy do soukromí nezletilých osob.
[49] Závěrem soud musí odmítnout námitku žalobce, že se v jeho případě vůbec nejednalo o zpracování osobních údajů, neboť nebyl naplněn parametr „systematičnosti“ dle § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů.
[50] K podmínce systematičnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 1. 2013, čj. 9 Aps 5/2012-56 (č. 2811/2013 Sb. NSS), tak, že zákon o ochraně osobních údajů se nevztahuje na nahodilé shromažďování osobních údajů, které nejsou dále systematicky zpracovány. Aby tedy mohlo jít o zpracování osobních údajů ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, musí jít o systematickou činnost prováděnou přímo s osobními údaji. V rozsudku ze dne 17. 7. 2018, čj. 3 As 3/2017-38, pak Nejvyšší správní soud jazykovým výkladem dospěl k tomu, že tato systematičnost nepochybně spočívá v opakované, utříbené a jednotící činnosti. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i při užití systematického a teleologického výkladu. Regulaci podle zákona o ochraně osobních údajů tak podléhá jen pravidelné a utříbené nakládání osobními údaji (tzn. systematické). Pojetí zpracování osobních údajů spočívající v systematičnosti vyjmenovaných činností odpovídá nedávné i současně účinné úpravě práva EU, neboť směrnice 95/46/EC Evropského parlamentu a Rady z roku 1995 o ochraně jednotlivců ve vztahu ke zpracování osobních dat a o volném pohybu těchto dat v čl. 2 písm. b) obsahuje definici, podle níž je zpracováním osobních údajů „jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu, šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění, srovnání či kombinování, jakož i blokování, výmaz nebo likvidace“. Článek 3 bod 1 směrnice dále stanovuje, že „tato směrnice se vztahuje na zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů, jakož i na neautomatizované zpracování osobních údajů, které jsou obsaženy v rejstříku nebo do něj mají být zařazeny“. Obdobnou konstrukci ostatně zvolily Evropský parlament a Rada i v nařízení EU/2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES, kdy článek 4 bod 2 definuje zpracování jako „jakoukoliv operaci nebo soubor operací s osobními údaji nebo soubory osobních údajů, který je prováděn pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromáždění, zaznamenání, uspořádání, strukturování, uložení, přizpůsobení nebo pozměnění, vyhledání, nahlédnutí, použití, zpřístupnění přenosem, šíření nebo jakékoliv jiné zpřístupnění, seřazení či zkombinování, omezení, výmaz nebo zničení“. Obdobně jako u směrnice 95/46/ES stanovuje nařízení v článku 2 bodu 1, že „[t]oto nařízení se vztahuje na zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů a na neautomatizované zpracování těch osobních údajů, které jsou obsaženy v evidenci nebo do ní mají být zařazeny“.
[51] Jakkoli soud nikterak nepopírá, že v nyní posuzované věci bylo zveřejnění osobních údajů pouze jednorázové a nejednalo se o dlouhodobě systematické nakládání osobními údaji jako v případě jiných agend spravovaných obcí, tak podmínka systematičnosti byla naplněna. Soud se ztotožňuje se žalovaným, že se o zpracování osobních údajů jednalo, neboť žalobce dané údaje shromáždil a uložil (v rámci projednání dotčené stížnosti), hodnotil (při jednání rady či při návrhu usnesení zastupitelstva) a také je zpřístupnil tím, že je poskytl zastupitelům obce. Prvek systematičnosti byl proto v tomto konkrétním případě naplněn a žalobce se nemůže dovolávat nenaplnění definice obsažené v § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Soud v rámci této námitky neshledal ani nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Žalovaný se v prvoinstančním rozhodnutí tomu, zda se vůbec jednalo o „zpracování osobních údajů“ ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, věnoval a své závěry odůvodnil (viz s. 5 dotčeného rozhodnutí). Předsedkyně žalovaného pak sice v rámci vypořádání rozkladových námitek dotčenou okolnost výslovně neposoudila, důvodem však bylo, že žalobce v rámci podaného rozkladu tuto námitku nevznesl. Proto se žalobce nemůže v tomto ohledu dovolávat nepřezkoumatelnosti jejího rozhodnutí, neboť nebyla povinna se k nyní tvrzenému nenaplnění podmínek § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů vyjádřit.
*) S účinností od 25. 5. 2018 nahrazen čl. 24 odst. 1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) a s účinností od 24. 4. 2019 nahrazen zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. | decision_787.txt |
4,407 | k § 8 odst. 6 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k § 12 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 142/2012 Sb. a č. 58/2014 Sb.
I. Má-li krajský soud v řízení o ochraně ve věcech místního referenda za to, že námitka podjatosti není důvodná, nepostupuje ji k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu, ale posoudí ji sám (§ 8 odst. 6 s. ř. s.).
II. Poměr soudce k věci zakládající pochybnosti o jeho nepodjatosti ve věcech ochrany ve věci místního referenda nezakládá jeho obecný a nijak nediferencovaný vztah k otázkám řešeným v místním referendu, který mají všichni obyvatelé obce, ve které se místní referendum koná a ve které soudce bydlí či pracuje.
III. Jednáním zastupitelstva obce, na kterém má být projednán návrh přípravného výboru na konání místního referenda, je to, které následuje po posouzení návrhu obecním úřadem nebo po marném uplynutí lhůty 15 dnů pro posouzení tohoto návrhu, pokud byl návrh na konání místního referenda bezvadný (§ 12 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu). To platí i tehdy, kdy je obecním úřadem posuzováno odstranění vad ze strany přípravného výboru v návaznosti na výzvu obecního úřadu k odstranění nedostatků návrhu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2019, čj. Ars 6/2018-28)
Prejudikatura: č. 3477/2016 Sb. NSS, č. 3587/2017 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 196/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3825/14)
Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti statutárnímu městu Liberec o návrhu na vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti odpůrce.
Navrhovatel podal odpůrci dne 27. 7. 2018 návrh na konání místního referenda o pěti otázkách, včetně archů s podpisy na podporu konání místního referenda. Navrhované místní referendum se mělo konat ve dnech 5. a 6. 10. 2018. Odpůrce zaslal navrhovateli 10. 8. 2018 výzvu k odstranění nedostatků v podaném návrhu, v níž navrhovateli vytkl trojici nedostatků: zaprvé, u páté otázky týkající se vykoupení hráze u Veseckého rybníka nebyl uveden odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu; zadruhé, u člena přípravného výboru Richarda Huntera byl chybně uveden údaj o jménu; a zatřetí, počet předložených podpisů na podporu konání místního referenda byl nedostatečný, neboť podle § 8 odst. 2 zákona o místním referendu měl v případě Liberce činit 7 977 podpisů, ovšem z předložených 8 652 podpisů vykazovalo podle odpůrce 3 183 podpisů vady a zbývající počet 5 469 byl nedostatečný. Podle úředního záznamu se dne 20. 8. 2018 dostavil na Magistrát města Liberec zmocněnec navrhovatele a na základě výzvy z 10. 8. 2018 odstranil druhou z vytýkaných vad tak, že opravil chybně uvedené jméno u člena přípravného výboru. Dne 24. 8. 2018 pak tentýž zmocněnec písemně doplnil návrh na konání místního referenda, a to tak, že odstranil prvou z vytýkaných vad a uvedl předpokládané náklady na výkup hráze a uvedenou částku odůvodnil. Naopak, ke třetí z vytýkaných vad uvedl, že magistrát neučinil v otázce nedostatečného počtu platných podpisů kvalifikovanou výzvu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, neboť neuvedl vady jednotlivých podpisů, jak požaduje judikatura Nejvyššího správního soudu. Tento nedostatek proto navrhovatel odmítl odstranit, neboť k tomu ze strany odpůrce neměl dostatečné podklady. Shrnul tedy, že prvou vadu odstranil písemně doplněním, druhou vadu odstranil již 20. 8. 2018 a třetí vadu odstraňovat nebude. Na toto doplnění zareagoval odpůrce 7. 9. 2018 „Vyrozuměním o výsledku přezkoumání Doplnění návrhu na konání místního referenda“, v němž uvedl, že prvé dva vytýkané nedostatky pokládá za odstraněné, naopak třetí nedostatek, tedy nedostatečný počet platných podpisů na podporu konání místního referenda, pokládá za neodstraněný. Návrh proto ani nadále nelze považovat za bezvadný, a proto jej není možné předložit k projednání radě a zastupitelstvu města.
Mezitím podal navrhovatel 27. 8. 2018 ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“) návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Tomuto návrhu krajský soud vyhověl usnesením ze dne 11. 9. 2018, čj. 64 A 9/2018-26, kterým určil, že návrh na konání místního referenda ze dne 27. 7. 2018 nemá nedostatky. Toto usnesení krajského soudu bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2019, čj. Ars 7/2018-29 (dále jen „rozsudek ve věci referenda v Liberci I“), a návrh byl tímto rozsudkem odmítnut jako předčasný.
Navrhovatel dále podal 7. 9. 2018 krajskému soudu návrh na vyhlášení místního referenda. V něm uvedl, že všechny kvalifikovaně vytknuté nedostatky odstranil ke dni 24. 8. 2018. Jiné vady mohl odpůrce vytknout nejpozději do 27. 8. 2018. Nejbližší zasedání zastupitelstva odpůrce se konalo 6. 9. 2018, a proto měl být na tomto zastupitelstvu návrh na konání referenda radou odpůrce předložen k projednání. To se však nestalo. Odpůrce zjevně činil vše, aby konání referenda v době konání voleb do zastupitelstev obcí zabránil
Krajský soud navrhovateli vyhověl nyní napadeným usnesením ze dne 14. 9. 2018, čj. 64 A 10/2018-45, kterým vyhlásil místní referendum ve statutárním městě Liberec o navržených pěti otázkách a stanovil termín jeho konání souběžně s termínem voleb do zastupitelstev obcí ve dnech 5. až 6. 10. 2018.
Nejprve konstatoval, že odpůrce zneužil práva podat námitku podjatosti proti rozhodujícím soudcům, protože o složení senátu věděl již z řízení o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Ve věcech místního referenda rozhodoval v minulosti již několikrát a jeho členy vždy byli soudci, kteří žijí a pracují v Liberci. Námitku však podal až poté, co krajský soud rozhodl o tom, že návrh na konání místního referenda nedostatky nemá. Nikdo ze soudců konání místního referenda, o němž je rozhodováno, v minulosti nijak nepodpořil. Námitky podjatosti nesmí být zneužíváno k prodlužování řízení v případech, kdy je to pro účastníky výhodné. Vzhledem k výše uvedenému krajský soud nepředložil námitku podjatosti Nejvyššímu správnímu soudu. Možnost vznést důvody pro vyloučení zákonného soudce zůstane odpůrci zachována v případné kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu.
Dále krajský soud konstatoval, že návrh byl podán včas. Jak konstatoval již v usnesení o tom, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, návrh byl bez vad již 28. 8. 2018. O návrhu tak mělo být zastupitelstvem odpůrce hlasováno na jeho nejbližším zasedání dne 6. 9. 2018. K tomu ovšem nedošlo a ani dojít nemohlo, neboť mu návrh nebyl předložen. Tím byla aktivována procesní ochrana přípravného výboru, kterému je umožněno se v takovém případě domáhat toho, aby rozhodnutí soudu nahradilo chybějící rozhodnutí zastupitelstva města. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-107, č. 3148/2015 Sb. NSS, ve věci referenda ve statutárním městě Ústí nad Labem (dále jen „rozsudek ve věci referenda v Ústí nad Labem“), ve kterém soud dovodil, že pokud byl návrh na konání referenda v době rozhodování zastupitelstva objektivně bezvadný, pak o něm mělo být hlasováno, byť se orgány města subjektivně domnívaly, že návrh má vady.
Následně krajský soud dospěl k závěru, že položené otázky spadají do samostatné působnosti obce a lze na ně odpovědět slovem „ano“ nebo „ne“. Jsou proto přípustné. Ztotožnil se i s návrhem na konání místního referenda v termínu navrženém přípravným výborem, kterému nemůže bránit ani nedodržení některých lhůt pro přípravu místního referenda a ekonomické či organizační překážky na straně odpůrce.
Proti usnesení krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost. V prvé řadě upozornil, že podal samostatnou kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o tom, že návrh na konání místního referenda nemá vady. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu má charakter předběžné otázky pro nynější řízení, protože bezvadnost návrhu je předpokladem rozhodnutí o vyhlášení referenda. Některé z podstatných právních otázek tak jsou znovu uváděny i v této kasační stížnosti směřující proti usnesení o vyhlášení místního referenda.
Návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, byl podán v době, kdy stěžovateli ještě běžela lhůta pro posouzení doplněného návrhu přípravného výboru. Návrh však bylo možné podat až po vyjádření stěžovatele ze dne 7. 9. 2018, kterým sdělil své stanovisko k bezvadnosti návrhu. Jednalo se tedy o návrh předčasný.
Není pravda, že by stěžovatel neměl pravomoc znovu přezkoumat doplnění návrhu ze strany navrhovatele. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28, ve věci referenda v Jihlavě (dále jen „rozsudek ve věci referenda v Jihlavě I“), vyplývá, že obecnímu úřadu běží pro posouzení bezvadnosti návrhu nová lhůta od doručení podání, jímž jsou nedostatky fakticky odstraňovány.
Došlo k významnému omezení práva na samosprávu zajištěného čl. 101 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), protože soudem byla zastupitelstvu města odňata možnost o návrhu na konání referenda vůbec hlasovat.
Soud se také nevypořádal se stěžovatelem podanou námitkou podjatosti soudců.
Stěžovatel se dále v kasační stížnosti podrobně věnoval tomu, zda byly splněny podmínky pro vyhlášení referenda. Dospívá k závěru, že nikoliv, protože žádná z otázek nemůže vést ke konkrétnímu rozhodnutí a v jednom případě představuje zásah do přenesené působnosti. Nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, pokud jde o termín konání místního referenda. Nelze splnit lhůty dané zákonem o místním referendu, ani to není v silách stěžovatele. Soudem určený termín přináší i zvýšené náklady na uspořádání referenda.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu a odmítl návrh na vyhlášení místního referenda.
Z ODŮVODNĚNÍ
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[17] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud musel zabývat námitkou stěžovatele, že se krajský soud nevypořádal s jeho námitkou podjatosti. Pokud by tomu tak totiž bylo, mohlo by to znamenat vadu řízení před soudem, která by mohla případně mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Ať by byl výsledek řízení před soudem jakýkoliv, měli by o něm rozhodovat soudci, u kterých není dán důvod pochybovat o jejich podjatosti.
[18] Stěžovatel skutečně námitku podjatosti vznesl, a to v podání ze dne 13. 9. 2018. Uvedl, že nebyl soudem poučen o možnosti námitku podjatosti v tomto řízení vznést. Kromě jednoho soudce vznesl námitku podjatosti vůči všem členům senátu 46 A krajského soudu. Uvedl, že je důvodně přesvědčen, že osoby, vůči kterým námitku podjatosti vznáší, bydlí v Liberci a měly by právo v referendu hlasovat. Mohou tak mít zájem na konání referenda i na jeho výsledku. Všichni v Liberci také pracují. V případě závazného rozhodnutí o některých otázkách by tak z výsledku rozhodnutí mohli čerpat. U soudce Zdeňka Macháčka se navíc může jednat o jednu z osob, která podpořila konání referenda svým podpisem.
[19] Stěžovatelova námitka není důvodná. Krajský soud jím vznesenou námitku vypořádal, jak je zřejmé z rekapitulace rozhodnutí krajského soudu. Ačkoliv stěžovatel namítal pouze opomenutí vypořádání této námitky krajským soudem, mohlo by se jednat o vadu, ke které by musel soud přihlížet i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), proto Nejvyšší správní soud dále stručně uvádí následující.
[20] Krajský soud postupoval správně, pokud si vznesenou námitku podjatosti posoudil sám a nepostupoval ji k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu podle § 8 odst. 5 s. ř. s. Nebyl však důvod tak činit s poukazem na zneužití práva podat námitku podjatosti stěžovatelem, protože tento postup je výslovně předvídán § 8 odst. 6 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že rozhodování o podjatosti Nejvyšším správním soudem se neuplatní, má-li soud za to, že námitka podjatosti, která byla uplatněna v průběhu řízení, v němž je soud povinen rozhodnout ve lhůtách počítaných na dny, není důvodná, je-li proti tomuto rozhodnutí přípustná kasační stížnost. Právě o takovou věc se nyní jednalo. O návrhu je soud povinen rozhodnout do 30 dnů (§ 91a odst. 3 s. ř. s.) a proti usnesení je přípustná kasační stížnost (§ 102 s. ř. s.). Při úvahách o vyloučení soudce je nutno postupovat velmi obezřetně, neboť jde o výjimku z ústavní zásady, podle které nesmí být nikdo odňat svému zákonnému soudci, neboť příslušnost soudu i soudce stanoví zákon (čl. 38 odst. 1 Listiny). Tak, jak zákon a na něj navazující rozvrh práce určuje osobu zákonného soudce (příslušného soudního oddělení, senátu), je tato příslušnost zásadně dána, a postup, kterým je věc odnímána příslušnému soudci a přikázána soudci jinému, je nutno chápat jako postup výjimečný. Vyloučit soudce z projednávání a rozhodnutí přidělené věci lze proto jen výjimečně a ze závažných důvodů, které mu, alespoň potenciálně, brání rozhodnout v souladu se zákonem, nezaujatě a spravedlivě (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2003, čj. Nao 19/2003-16). Aby byl dán poměr soudce k věci, muselo by se proto jednat o užší vztah k věci, než je jen ryze hypotetická možnost, že by soudce mohl vzdáleně profitovat z možného výsledku místního referenda. Například by se mohlo jednat o rozhodování o záměru, který je umístěn na pozemcích ve vlastnictví soudce nebo v jejich bezprostřední blízkosti nebo by se rozhodovalo o realizaci záměru, do něhož soudce vložil své prostředky. Obecný a nijak nediferencovaný vztah, který mají všichni obyvatelé města, ve kterém soudce bydlí či pracuje, nelze za takový užší vztah rozhodně považovat. Při takto širokém pojetí možné podjatosti by například soudci krajského soudu nemohli nikdy rozhodovat ve věcech voleb do krajského zastupitelstva, neboť budou téměř vždy zároveň voliči v daných volbách. Přesto není zákonem stanovena žádná výjimka z místní příslušnosti krajského soudu podle § 7 odst. 2 s. ř. s., a rozhoduje tedy soud v místě sídla příslušného volebního orgánu, tedy daného krajského úřadu.
[21] Námitka týkající se soudce Zdeňka Macháčka byla pouhou hypotézou stěžovatele, která byla popřena v nyní napadeném rozhodnutí, neboť v bodě 15 usnesení soud výslovně uvedl, že nikdo ze soudců konání místního referenda v minulosti nijak nepodpořil. Stěžovatel tento závěr krajského soudu nijak nesporuje.
[22] Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat námitkami směřujícími do toho, že postupem krajského soudu byla zastupitelstvu stěžovatele odňata možnost o návrhu na konání referenda vůbec hlasovat, se kterou se soud z dále uvedených důvodů ztotožňuje. Uvedená otázka úzce souvisí s průběhem posuzování bezvadnosti návrhu na konání referenda, protože teprve až v okamžiku, kdy je tento proces ukončen, vzniká povinnost předložit návrh na konání referenda zastupitelstvu. Těmito otázkami se Nejvyšší správní soud částečně zabýval ve svém rozsudku ve věci referenda v Liberci I přezkoumávajícím usnesení krajského soudu o bezvadnosti návrhu. Jde však zároveň i o otázky samostatné, neboť jinou otázkou je, kdy může být podán soudu návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, a jiná je otázka, kdy může být podán návrh na vyhlášení místního referenda. Pokud totiž nebyla otázka bezvadnosti návrhu soudem dříve závazně vyřešena, může si ji soud posoudit jako otázku předběžnou v řízení o návrhu na vyhlášení referenda (rozsudek ve věci referenda v Ústí nad Labem). I pokud tedy bylo v rozsudku ve věci referenda v Liberci I rozhodnuto o předčasnosti podaného návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá vady, pak pokud by byl návrh na vyhlášení referenda podán řádně, mohl by se soud zabývat věcně i otázkou bezvadnosti návrhu na konání referenda.
[23] Podle § 57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu je možné návrh na vyhlášení místního referenda podat do 20 dnů od jednání zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města, kde měl být návrh přípravného výboru projednán, nebo od jednání zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města, na kterém toto zastupitelstvo rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí. To, na kterém jednání zastupitelstva měl být návrh projednán, vyplývá z § 12 odst. 4 zákona o místním referendu, podle něhož „[b]ezvadný návrh přípravného výboru předloží rada obce k projednání zastupitelstvu obce na jeho nejbližším zasedání; obdobně postupuje rada města, která bezvadný návrh přípravného výboru předloží k projednání zastupitelstvu statutárního města“.
[24] Zákon o místním referendu zároveň vychází z toho, že otázku bezvadnosti návrhu nemusí orgány obce posoudit ihned, jakmile jim je návrh na vyhlášení místního referenda předložen. Pro posouzení návrhu stanoví obecnímu úřadu (magistrátu) § 12 odst. 1 zákon o místním referendu lhůtu 15 dnů. Nicméně fakticky může vytknout vady ve lhůtě až 30 dnů, protože až po uplynutí této lhůty se návrh (v souladu s § 12 odst. 3 téhož zákona) považuje za bezvadný. Lhůta 15 dnů tak má na první pohled spíše pořádkový charakter, neboť se zdá, že s jejím uplynutím nejsou spojeny bezprostřední důsledky. Jak však bude uvedeno dále, bude hrát roli pro zkoumání, kdy měl být návrh předložen zastupitelstvu obce. Jedná se o zcela racionální postup, neboť po obecním úřadu nelze požadovat, aby návrh zkontroloval okamžitě, zvláště pokud má posuzovat splnění podmínky nezbytného počtu podpisů pro vyhlášení referenda. Nicméně ani posouzení dalších náležitostí nemusí být triviální. Teprve poté, co obecní úřad zákonem stanovenou lhůtu vyčerpal, případně pokud k určitému závěru dospěl již dříve, lze uvažovat o dalším postupu orgánů obce, tedy o předložení návrhu přípravného výboru zastupitelstvu obce prostřednictvím rady obce dle § 12 odst. 4 zákona o místním referendu.
[25] V rozsudku ve věci referenda v Jihlavě I dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že pokud přípravný výbor reaguje na výzvu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, která směřuje k odstranění nedostatků návrhu na konání referenda tím, že tyto nedostatky fakticky odstraňuje, počíná běžet od doručení podání, jímž jsou nedostatky fakticky odstraňovány, nová lhůta, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem. Nálezem Ústavního soudu ze dne 5. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 3825/14, č. 196/2015 Sb. ÚS, bylo konstatováno, že tímto rozsudkem bylo porušeno právo dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců a základní právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Nelze nicméně přehlédnout, že Ústavní soud aplikoval velmi obecné závěry týkající se důležitosti institutu referenda na konkrétní věc lakonicky větou: „Nelze jako ústavně konformní akceptovat takový postup soudů ve správním soudnictví, který v konečném důsledku vyústí v potenciální zmaření místního referenda, za situace, kdy návrh na konání místního referenda objektivně neměl nedostatky a nestal se předmětem správního přezkumu jen z formálních (výše již zmíněných) důvodů.“ To, co konkrétně považoval Ústavní soud za protiústavní, je proto třeba spíše dovodit výkladem daného nálezu. Zejména je podstatné, že předmětem sporu byla v daném případě situace, kdy byl Nejvyšším správním soudem shledán jako opožděně podaný návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, a proto se jím krajský soud neměl věcně zabývat. Stalo se tak v situaci, kdy navrhovatel původně podal návrh na vyhlášení referenda soudem a až později doplnil též návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá vady. K rozsudku ve věci referenda v Jihlavě I zaujali odlišné stanovisko soudci Tomáš Langášek a Miloslav Výborný, na které poukázal i Ústavní soud. V něm se vymezili proti pojetí, podle nějž řízení o návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a řízení o návrhu na vyhlášení místního referenda, jsou zcela samostatná řízení, a naopak je považovali za subtypy jednoho a téhož řízení. Lze tak dovodit, že se Ústavní soud vymezoval zejména právě proti této přísnosti posuzování jednotlivých návrhů v předběžné ochraně ve věcech místního referenda, nicméně z něj nelze dovodit, že by popřel samotný závěr o běhu nové lhůty pro obecní úřad k posouzení bezvadnosti doplněného návrhu přípravným výborem. Možnost nového posouzení doplněného návrhu obecním úřadem byla znovu potvrzena usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, č. 3477/2016 Sb. NSS, ve věci referenda o poloze železničního nádraží v Brně (viz zejména graf v bodě 24). Aktuálně byla potvrzena i v rozsudku ve věci referenda v Liberci I, ve kterém bylo navíc nově dovozeno, že běh této lhůty brání dokonce i tomu, aby se přípravný výbor mohl souběžně obrátit na soud.
[26] Výtky Ústavního soudu k rozsudku ve věci referenda v Jihlavě I tak nelze vztahovat na nyní posuzovanou věc, neboť zde není předmětem řízení bezvadnost návrhu na vyhlášení referenda, ale samotné vyhlášení referenda. V takovém případě vstupuje soud na místo zastupitelstva obce, protože rozhodnutí soudu o vyhlášení referenda rozhodnutí zastupitelstva nahrazuje (§ 57 odst. 3 zákona o místním referendu). Zastupitelstvo v tomto případě nemá úlohu pouhého posuzovatele souladu návrhu na konání referenda se zákonem, ale může do tohoto procesu významně vstoupit i jiným řešením, než je konání referenda. V souladu s § 13 odst. 3 zákona o místním referendu může totiž rozhodnout o otázce navržené k rozhodnutí v místním referendu samo bez vyhlášení místního referenda. V souladu s daným ustanovením je pak na zvážení přípravného výboru, respektive jeho zmocněnce, zda se s tímto rozhodnutím spokojí, nebo bude přesto trvat na konání místního referenda. Jedná se tedy o vyvažování zastupitelské a přímé demokracie v obci respektující východisko čl. 101 odst. 1 Ústavy, podle nějž je obec samostatně spravována zastupitelstvem. Toto rozhodování zastupitelstva je ryze politického charakteru. Je proto třeba volit takový výklad pravomocí soudu při vyhlašování referenda, který nepopře právo zastupitelstva obce mít jako první možnost vyjádřit se ke konání referenda na území jím spravované obce. Jde i o promítnutí příkazu čl. 101 odst. 4 Ústavy: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“
[27] Obecní úřad tedy musí mít před předložením věci zastupitelstvu lhůtu nejen na posouzení bezvadnosti samotného návrhu, ale pokud přípravný výbor odstraní vady na základě výzvy obecního úřadu k odstranění vad podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, pak i na posouzení takto modifikovaného návrhu. Teprve poté po něm lze legitimně požadovat, aby věc zastupitelstvu předložil. Jak již bylo uvedeno shora v bodě [24], obecní úřad má povinnost rozhodnout do 15 dnů o bezvadnosti návrhu na konání místního referenda. Ačkoliv může vady vytknout fakticky ještě dalších 30 dní, protože až poté nastupuje nevyvratitelná právní domněnka bezvadnosti návrhu, nelze z toho dovodit, že by u objektivně bezvadného návrhu měl mít úřad na jeho posuzování 30 dní, než předloží věc radě, aby návrh předložila nejbližšímu zastupitelstvu. Je tak třeba vycházet ze lhůty dle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu a přiznat proto obecnímu úřadu 15 dní na posouzení bezvadnosti návrhu, respektive jeho doplnění. Ačkoliv někdy může jít již jen o jednoduchá doplnění, v zájmu právní jistoty lze jen těžko připustit, aby se lhůta pro posouzení doplněných návrhů počítala případ od případu podle značně subjektivního hodnocení, za jak dlouho byl obecní úřad schopen bezvadnost návrhu posoudit.
[28] Jak již bylo uvedeno v rozsudku ve věci referendum v Liberci I, stěžovatel zaslal dne 10. 8. 2018 navrhovateli výzvu k odstranění nedostatků v podaném návrhu, v níž mu vytkl trojici nedostatků. Nelze plně souhlasit s názorem krajského soudu, že je potřeba výzvu týkající se více nedostatků posuzovat ohledně každé jednotlivé vady zvlášť. Pokud chtěl krajský soud touto formulací naznačit, že výzva ze dne 10. 8. 2018 představovala fakticky tři nezávislé výzvy, z nichž prvním dvěma navrhovatel vyhověl, a třetí byla učiněna nekvalifikovaně, proto k ní nelze přihlížet, je potřeba uvést na pravou míru, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. Ars 1/2017-44, č. 3587/2017 Sb. NSS, ve věci referenda v Napajedlech, na nějž krajský soud odkázal, neplyne, že by šlo o tři procesně samostatné výzvy. V bodě 56 tohoto rozsudku je uvedeno pouze následující: „Nejvyšší správní soud konstatuje, že týká-li se výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda více oddělitelných vad, je třeba výzvu ohledně každé oddělitelné vady posuzovat zvlášť. Návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, pak může být úspěšný jen tehdy, když výzva neobstojí ve vztahu k žádné z vytýkaných vad. Pokud by však obecní úřad či úřad městské části nebo městského obvodu důvodně a v souladu se zákonem vytkl byť jedinou (z více) vadu, kterou by přípravný výbor neodstranil, nemůže být vyhověno návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky.“ Citovaný rozsudek tedy pouze konstatuje, že každou oddělitelnou vadu je třeba materiálně posuzovat samostatně. Nelze však tvrdit, že šlo o tři samostatné výzvy, z nichž dvěma navrhovatel vyhověl, a třetí právně vůbec neexistovala, protože nebyla dostatečně určitá. Šlo o jednu výzvu obsahující tři vady, na něž navrhovatel zareagoval různým způsobem a vytýkané vady částečně odstranil.
[29] Navrhovatel totiž na tuto výzvu nezareagoval pouhým nesouhlasem, nýbrž tím, že první a druhou výtku akceptoval a vytýkaný nedostatek odstranil, a to jednak doplněním jména člena přípravného výboru, jednak písemným doplněním předpokládaných nákladů v písemném doplnění ze dne 24. 8. 2018. Co se týče třetího nedostatku, polemizoval v tomto písemném doplnění s výzvou, kterou označil za nedostatečnou ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu a odmítl jí vyhovět. Navrhovatelovo podání ze dne 24. 8. 2018 je tedy třeba pokládat ve smyslu rozsudku ve věci referenda v Jihlavě I a navazující judikatury za „podání, jímž jsou nedostatky fakticky odstraňovány“. Nešlo o pouhou polemiku s výtkami stěžovatele, nýbrž o faktický pokus o odstranění dvou vytýkaných nedostatků a kritiku, že třetí nedostatek byl vytknut nedostatečně.
[30] Jak bylo podrobně rozebráno shora, za této situace začala běžet 24. 8. 2018 magistrátu nová lhůta 15 dnů pro posouzení doplněného návrhu, pokud jde o navrhovatelem odstraněné vytýkané vady. Magistrát v rámci běhu této lhůty návrh posoudil 7. 9. 2018, a to tak, že považuje za odstraněnou první a druhou vytýkanou vadu, ale trvá na tom, že nebyla odstraněna třetí vada týkající se nedostatku podpisů. Teprve tímto okamžikem byl proces posuzování návrhu ze strany magistrátu ukončen a stěžovateli vznikla povinnost, pokud byl návrh objektivně bezvadný (tedy bez ohledu na názor magistrátu), aby rada města předložila návrh na vyhlášení referenda zastupitelstvu stěžovatele. Jednáním zastupitelstva, na kterém měl být návrh projednán, tak zjevně nemohlo být jednání konané 6. 9. 2018 a lhůta pro podání návrhu soudu na vyhlášení místního referenda tedy nemohla ještě vůbec začít běžet, protože se nekonalo žádné jednání zastupitelstva, na kterém by měl být návrh na konání místního referenda projednán a které musí rozhodnutí soudu nezbytně předcházet. Návrh navrhovatele podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. na vyhlášení místního referenda soudem tak byl předčasný.
[31] Rozsudek ve věci referenda v Ústí nad Labem nelze interpretovat tak, jak to učinil krajský soud, tedy že je podstatné jen to, jestli návrh na konání referenda byl objektivně bezvadný v době konání zastupitelstva. V něm Nejvyšší správní soud konstatoval, tak jak citoval krajský soud: „A pokud krajský soud dospěje k závěru, že návrh na konání místního referenda byl v době, kdy se konalo nebo mělo konat jednání zastupitelstva, na němž mohl být takový návrh projednán, resp. na němž mohlo být místní referendum vyhlášeno, bezvadný, lze podmínku § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu považovat za splněnou navzdory tomu, že orgány obce byly v době konání zastupitelstva subjektivně přesvědčeny o tom, že návrh bezvadný nebyl, a nebylo jej proto možno zastupitelstvu předložit a projednat.“ I z této citované věty totiž vyplývá, že není podstatná jen otázka bezvadnosti návrhu v době jednání zastupitelstva, ale také to, že se jedná právě o to jednání zastupitelstva, na němž mohl být návrh projednán. Jde tedy o to jednání zastupitelstva, které následuje poté, kdy byl proces posuzování bezvadnosti návrhu ukončen. Jinak by se totiž za takové jednání zastupitelstva muselo považovat například i takové, které by se konalo první den po podání objektivně bezvadného návrhu na konání referenda, aniž by měl obecní úřad jakoukoliv faktickou možnost bezvadnost návrhu vůbec posoudit.
[32] Krajský soud se tedy dopustil vady řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť meritorně posuzoval předčasný návrh, což je vada, k níž podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přihlédne Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 4 s. ř. s. i nad rámec kasační stížnosti. Za této situace je Nejvyšší správní soud povinen rozsudek krajského soudu zrušit a namísto něj učinit, co měl učinit on, tedy odmítnout návrh jako předčasný. S ohledem na to se nemůže Nejvyšší správní soud jakkoliv vyjadřovat k tomu, zda byl postup magistrátu, pokud jde o posuzování bezvadnosti návrhu na konání místního referenda, v souladu se zákonem, ani k tomu, zda byly splněny podmínky pro vyhlášení referenda, neboť se k nim neměl vyjadřovat ani krajský soud.
[33] Jak již Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci referenda v Liberci I, nebylo naopak namístě odmítat samotnou kasační stížnost z důvodu, že místní referendum v mezidobí proběhlo, byť nebylo platné pro nedostatek hlasujících. Ve výše citovaném usnesení čj. Ars 7/2014-126 Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost, jíž se domáhal ochrany přípravný výbor, jehož práva byla mezitím naplněna tím, že místní referendum proběhlo. Nyní naopak kasační stížnost podal odpůrce, tedy ten subjekt, který tvrdí, že právě vyhlášením místního referenda ze strany krajského soudu došlo k zásahu do jeho práv, konkrétně práva na samosprávu, jehož vykonavatelem je i zastupitelstvo, nejen občané hlasující v místním referendu. Proběhnutí místního referenda tedy nevedlo ke zhojení zásahu do práv stěžovatele, nýbrž naopak k potvrzení a naplnění tohoto zásahu, který byl založen tím, že krajský soud rozhodl o jeho vyhlášení dříve, než se této možnosti dostalo zastupitelstvu stěžovatele. V této situaci nelze po stěžovatelích ani spravedlivě požadovat, aby byli nuceni podávat žádost o odkladný účinek, pokud se chtějí domoci meritorního přezkumu rozhodnutí krajského soudu. V této věci zbývalo od vyhlášení referenda krajským soudem do jeho konání pouhých 21 dní. Stěžovatel tak musel začít okamžitě činit kroky směřující k uspořádání referenda, protože i kdyby postupoval velmi rychle a stejně tak Nejvyšší správní soud by rozhodl rychle o případném odkladném účinku, stejně by mohlo být rozhodnuto těžko dříve než přibližně týden před konáním referenda. To by však bylo již v době, kdy by stejně už musela být většina nákladů vynaložena. Navíc si lze v této situaci představit jako málo pravděpodobné, že by Nejvyšší správní soud kasační stížnosti odkladný účinek přiznal. Stěžovateli by totiž v danou chvíli již jen těžko hrozila nepoměrně větší újma než navrhovateli, který má zájem na konání referenda souběžně s termínem voleb. Stěžovatelova práva jsou i po proběhlém referendu stále ve hře, neboť v případě platného referenda by jednak přicházel v úvahu návrh na vyslovení jeho neplatnosti, ale i pokud jde o neplatné referendum, mohla být nezákonným rozhodnutím krajského soudu způsobena škoda. Nejvyšší správní soud tedy nemůže stěžovateli soudní ochranu odepřít, neboť by postupoval v rozporu s článkem 36 Listiny základních práv a svobod.
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
podle § 55a s. ř. s. k rozsudku čj. Ars 6/2018-28 ze dne 23. 4. 2019, k němuž se připojuje soudce Miloslav Výborný
[1] Z důvodů, které jsem vyjádřil v odlišném stanovisku k rozsudku ve věci referenda v Liberci I, jsem nemohl hlasovat ani pro dnešní rozsudek ve věci referenda v Liberci II. Tehdy i nyní většina volebního senátu zrušila napadená usnesení krajského soudu a odmítla návrhy přípravného výboru jako předčasné. Předčasnost návrhů založila na konstrukci převzaté z rozsudku ve věci referenda v Jihlavě I, jenž byl nálezem Ústavního soudu označen za neústavní. Mé výhrady k resuscitaci právního názoru vyplývajícího z neústavního rozsudku Nejvyššího správního soudu trvají a pro úsporu času a místa odkazuji na zmíněný disent. Většina v nynějším rozsudku dokonce připouští, co dříve nepřiznala, že únorový rozsudek Liberec I šel dále a dovodil nově ztrátu práva přípravného výboru obrátit se na soud souběžně s (částečným) odstraňováním vad návrhu na konání místního referenda (viz konec odstavce [25] odůvodnění), čímž jen potvrdila, že vědomě založila rozpor v judikatuře popsaný v onom odlišném stanovisku.
[2] Jakkoli se dnešní rozsudek snaží navodit dojem, že k závěru o předčasnosti návrhu na vyhlášení místního referenda soudem lze dospět nezávisle na únorovém rozsudku volebního senátu ve věci Liberec I, opak je pravdou. Krajský soud své rozhodnutí vyhlásit referendum opřel jenom a pouze jenom o své pravomocné usnesení, v němž o několik dní dříve dospěl k závěru, že návrh přípravného výboru na konání místního referenda neměl nedostatky již k 28. 8. 2018, a tedy že o místním referendu mohlo a mělo hlasovat zastupitelstvo Liberce na svém zasedání 6. 9. 2018. Sám v tomto řízení bezvadnost návrhu na konání místního referenda neposuzoval, neboť k tomu neměl splněny procesní podmínky. Je tedy obecně pravda, že bezvadnost návrhu si musí krajský soud v řízení o návrhu na vyhlášení místního referenda posoudit jako prejudiciální otázku (odstavec [22] odůvodnění), avšak jen v případě, že bezvadnost návrhu nebyla dříve závazně vyřešena soudem, což v tomto případě nepochybně byla. Pokud tedy Nejvyšší správní soud v únoru 2019 rozsudkem Liberec I zrušil pravomocné usnesení krajského soudu o této otázce, nemůže krajskému soudu nyní vytýkat, že si v září 2018 takovou prejudiciální otázku nepoložil (a tedy že se dopustil vady řízení spočívající v posuzování předčasného návrhu), natož aby ji zodpověděl na základě změny názoru volebního senátu, již tehdy krajský soud prostě předvídat nemohl.
[3] Nešlo o žádné retrospektivní nalézání práva. Volební senát svým únorovým rozsudkem Liberec I zpětně odstranil skutkový předpoklad, na němž spočívalo nyní posuzované usnesení krajského soudu o vyhlášení místního referenda, tedy závěr o bezvadnosti návrhu na jeho konání, založený nastoupením nevyvratitelné právní domněnky a deklarovaný pravomocným soudním rozhodnutím. Nejenže volební senát cestuje v čase do minulosti, ale minulost zpětně mění, což jak víme z populárního seriálu Návštěvníci, poučené lidstvo světovým zákonem zakáže až po neblahých zkušenostech ve 24. století.
[4] Shrnuto a podtrženo, krajský soud rozhodl zcela správně podle skutkového a právního stavu ke dni svého usnesení a v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost (magistrátu) statutárního města Liberec tedy měla být zamítnuta, když už nebyla odmítnuta pro mootness, kterou si ostatně stěžovatel přivodil sám, nestřeživ si dostatečně svá práva tím, že neučinil návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ještě před uskutečněním místního referenda. | decision_788.txt |
4,408 | k čl. 39 odst. 1 a 2 Listiny základních práv Evropské unie
k čl. 10 odst. 1, 2 a 3 a k čl. 14 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii
k čl. 20 odst. 2 písm. b), k čl. 22 odst. 2 a k čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie
k § 2, k § 3 a k § 30 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 320/2009 Sb., č. 114/2016 Sb. a č. 90/2017 Sb.
k čl. 1 odst. 1, 2 a 3, čl. 2 a čl. 8 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom, ve znění rozhodnutí Rady (ES, Euratom) 2002/772
k čl. 4a a k čl. 9a Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom, ve znění rozhodnutí Rady (ES, Euratom) 2002/772
Z ústavního pořádku, mezinárodního ani unijního práva nelze dovodit povinnost státu zajistit občanům České republiky možnost hlasování ve volbách do Evropského parlamentu ze zahraničí. Stávající právní úprava obsažená v § 2, 3 a 30 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, proto není v rozporu s ústavním pořádkem ani s žádnými mezinárodními závazky České republiky.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2019, čj. Vol 18/2019-13)
Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 1982, CILFIT (C-283/81), rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. února 1999, Matthews proti Spojenému království (stížnost č. 24833/94), rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. června 2004, Aziz proti Kypru (stížnost č. 69949/01), ze dne 8. července 2010, Sitaropoulos a další proti Řecku (stížnost č. 42202/07), rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15. března 2012, Sitaropoulos a Giakoumopoulos proti Řecku (stížnost č. 42202/07)
Věc: Jan P., za účasti: 1) Státní volební komise, 2) Ing. Jan Zahradil, 3) Ing. Evžen Tošenovský, 4) Ing. Veronika Vrecionová, 5) RNDr. Alexandr Vondra, 6) Ing. Kateřina Konečná, 7) JUDr. Jiří Pospíšil, 8) JUDr. Stanislav Polčák, 9) RNDr. Luděk Niedermayer, 10) Bc. Marcel Kolaja, 11) Bc. Markéta Gregorová, 12) Mgr. Mikuláš Peksa, 13) MUDr. Ivan David, CSc., 14) Ing. Hynek Blaško, 15) Dita Charanzová, 16) Martina Dlabajová, 17) Ing. Martin Hlaváček, 18) Ing. Radka Maxová, 19) Ing. Ondřej Knotek, 20) Ing. Ondřej Kovařík, 21) Mgr. Tomáš Zdechovský, a 22) Ing. Michaela Šojdrová, v řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátů – účastníků 2) až 22) ve volbách do Evropského parlamentu konaných ve dnech 24. a 25. května 2019.
Dne 7. června 2019 Nejvyšší správní soud obdržel návrh (volební stížnost), prostřednictvím něhož se navrhovatel domáhal vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů ve volbách do Evropského parlamentu konaných ve dnech 24. a 25. května 2019. Namítal porušení zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do Evropského parlamentu“), a čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) způsobem, který „mohl ovlivnit výsledky těchto voleb“.
Odkazovaná ustanovení Listiny stanoví princip rovnosti, podle něhož má každý volič jeden hlas a váha všech hlasů je stejná. Navrhovatel se domníval, že vzhledem ke konstrukci § 3 zákona o volbách do Evropského parlamentu není tento ústavní požadavek dodržen ve vztahu k českým státním občanům, kteří se nacházejí v období konání voleb mimo území České republiky. Navrhovatel odkázal pro srovnání na skutečnost, že § 3 zákona o volbách do Evropského parlamentu neodpovídá svou konstrukcí § 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“), ani § 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky (dále jen „zákon o volbě prezidenta”), čímž neodůvodněně zabraňuje českým státním občanům pobývajícím dočasně nebo dlouhodobě v zahraničí ve výkonu jejich ústavně zaručeného práva volit.
Navrhovatel se v době konání voleb z důvodu výkonu pracovní stáže u Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) nacházel v Bruselu, tj. v Belgii, což dokládá potvrzením Evropské komise o přijetí na tuto stáž. Velvyslanectví České republiky, které sídlí v Bruselu, tvoří zvláštní stálý volební okrsek jak ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu, tak ve smyslu § 2 odst. 2 zákona o volbě prezidenta. V případě voleb do Evropského parlamentu však bylo navrhovateli absurdně zabráněno ve výkonu jeho volebního práva, ačkoliv u ostatních typů voleb je zvláštní stálý volební okrsek v daném místě veden. Navrhovatel v této souvislosti odkazuje na čl. 1, 2 a 8 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976, ve znění rozhodnutí Rady (ES, Euratom) 2002/772 ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002 (dále jen „Akt o volbě členů“), z nichž dovodil, že vyloučením zvláštních stálých volebních okrsků z voleb do Evropského parlamentu došlo v rozporu s Aktem o volbě členů k zásahu do zásad poměrného zastoupení.
Dále podotkl, že podle dat Českého statistického úřadu během posledních voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR konaných ve dnech 20. a 21. října 2017 bylo mimo území České republiky na zastupitelských úřadech odevzdáno 10 494 platných hlasů a u volby prezidenta republiky konané ve dnech 12. a 13. ledna 2018 ve 2. kole celkem 17 471 platných hlasů. Tento počet by u teoretického příkladu stejného počtu hlasů u voleb do Evropského parlamentu představoval více než 0,73 % platných hlasů, které by hned u několika stran a hnutí mohly rozhodnout o jiném počtu získaných mandátů nebo nároku na příspěvek na úhradu volebních nákladů. Uvedené srovnání tedy vypovídá o značném počtu českých občanů, kterým bylo stejně jako navrhovateli neopodstatněně zabráněno ve výkonu jejich ústavně zaručeného práva volit, což v konečném důsledku téměř jistě ovlivnilo výsledek proběhnuvších voleb do Evropského parlamentu.
Navrhovatel považoval způsob provedení napadených voleb za rozporný s čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny, které zaručují ústavní princip rovnosti volebního práva, přičemž v případě voleb do Evropského parlamentu bylo právo podílet se na správě veřejných věcí volbou svých zástupců navrhovateli a stejně tak dalším několika tisícům českých občanů v zahraničí znemožněno. V tomto smyslu se tedy jednalo i o porušení § 2 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu. S ohledem na význam voleb v demokratické společnosti je navrhovatel přesvědčen, že se jedná o závažné porušení, které mělo vliv na omezení rovnosti volebního práva a na konečný výsledek voleb, a odůvodněně proto vyvolává pochybnost o tom, zda volby a jejich výsledky byly projevem skutečné vůle všech voličů. Navrhovatel současně požádal o předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vzhledem k přesahu do unijního práva navrhovatel rovněž požádal o předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Nejvyšší správní soud postoupil návrh k vyjádření Státní volební komisi. Ta poukázala na právní úpravu voleb do Evropského parlamentu. Akt o volbě členů v platném znění neupravuje hlasování občanů EU v zahraničí, zákon o volbách do Evropského parlamentu je tak plně v souladu s unijní úpravou.
K námitce rozporu právní úpravy se zásadou poměrného zastoupení Státní volební komise uvedla, že účelem této zásady je, aby byl členskými státy zvolen poměrný volební systém (v souladu s čl. 14 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii), tj. systém, kde se ve volebním obvodu, který musí být vícemandátový, dělí mandáty (přibližně) v poměru odpovídajícím poměru hlasů odevzdaných jednotlivým kandidátním listinám. Tento požadavek zákon o volbách do Evropského parlamentu reflektuje v § 47 a 48. Zakotvení způsobu provedení aktivního volebního práva nemá podle názoru Státní volební komise na tuto zásadu vliv.
Českou ústavní rovinu představuje čl. 21 Listiny, který mj. uvádí, že podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. V tomto případě zákon o volbách do Evropského parlamentu, u kterého se zákonodárce rozhodl nezakotvovat hlasování na zastupitelských úřadech. Komparace s úpravou voleb do Poslanecké sněmovny a volby prezidenta není podle Státní volební komise namístě, neboť volby do Evropského parlamentu jsou specifické v tom, že je volen zákonodárný orgán Evropské unie a hlasování probíhá ve všech členských státech. Volič může tudíž hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu z jakéhokoliv členského státu (za splnění určitých zákonných podmínek nastavených v jednotlivých členských zemích).
Zvolenou úpravou přitom není dotčeno ani volební právo voličů, kteří jsou v zahraničí zapsáni u zastupitelského úřadu. Volič může požádat zastupitelský úřad o voličský průkaz, na základě kterého může hlasovat v jakémkoliv volebním okrsku na území České republiky. Neobstojí ani navrhovatelova námitka komparace s jinými druhy voleb. Ve volbách do Senátu je zvolena totožná úprava jako ve volbách do Evropského parlamentu. Rovněž ve volbách do zastupitelstev krajů a obcí není hlasování v zahraničí umožněno a právní úprava neumožňuje voličům zapsaným ve zvláštních seznamech na zastupitelských úřadech ani hlasovat na území České republiky na základě voličského průkazu. Státní volební komise závěrem poukazuje rovněž na skutečnost, že hlasování v zahraničí na svých zastupitelských úřadech neumožňují ve volbách do Evropského parlamentu i další státy (Slovensko, Irsko, Malta).
Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Podle § 57 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu se podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu, kterým je soudní řád správní, každý volič zapsaný do seznamu voličů pro volby do Evropského parlamentu nebo do výpisu z něj a každá politická strana, politické hnutí nebo koalice, jejichž kandidátní listina byla pro volby do Evropského parlamentu na území České republiky zaregistrována (dále jen "navrhovatel"). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Podle § 57 odst. 2 zákona o volbách do Evropského parlamentu může návrh na neplatnost volby kandidáta podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby tohoto kandidáta.
[11] Nejvyšší správní soud konstatuje, že návrh je podán osobou oprávněnou a obsahuje všechny zákonné náležitosti, návrh je tedy přípustný a projednatelný.
[12] Soud dále posuzoval důvodnost návrhu a zkoumal otázku, zda v projednávané věci byla porušena ustanovení zákona o volbách do Evropského parlamentu nebo jiných předpisů, které se vážou k volebnímu procesu, způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby v záhlaví uvedených kandidátů.
[13] Návrh není důvodný.
a) Unijní právní úprava
[14] Podle čl. 39 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“) má každý občan Unie právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Podle čl. 39 odst. 2 Listiny EU jsou členové Evropského parlamentu voleni v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním.
[15] Podle čl. 10 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii (SEU) je fungování Unie založeno na zastupitelské demokracii. Podle čl. 10 odst. 2 SEU jsou občané na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu. Podle čl. 10 odst. 3 SEU má každý občan právo podílet se na demokratickém životě Unie.
[16] Podle čl. 14 odst. 2 SEU se Evropský parlament skládá ze zástupců občanů Unie. Jejich počet nesmí překročit sedm set padesát, nepočítaje předsedu. Zastoupení občanů je zajištěno poměrným sestupným způsobem, přičemž je stanovena minimální hranice šesti členů na členský stát. Žádnému členskému státu nesmí být přiděleno více než devadesát šest míst. Podle čl. 14 odst. 3 SEU jsou členové Evropského parlamentu voleni na dobu pěti let ve všeobecných a přímých volbách svobodným a tajným hlasováním.
[17] Podle čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) mají občané Unie právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Aniž jsou dotčeny čl. 223 odst. 1 SFEU (který stanoví postup pro přijetí ustanovení nezbytných pro volbu členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách konaných jednotným postupem ve všech členských státech nebo podle zásad společných všem členským státům) a pravidla přijatá k jeho provedení, má podle čl. 22 odst. 2 SFEU každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou jednomyslně zvláštním legislativním postupem a po konzultaci s Evropským parlamentem; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.
[18] Základní ustanovení pro provedení voleb do Evropského parlamentu obsahuje Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976 (Úř. věst. L 278, 8. 10. 1976, s. 5) a dále novelizován rozhodnutím Rady (ES, Euratom) 2002/772 ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002 (Úř. věst. L 283, 21. 10. 2002, Zvl. vyd. 1/4, s. 137).
[19] Podle čl. 1 odst. 1 Aktu o volbě členů jsou v každém členském státě členové Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. Podle odst. 2 tohoto ustanovení mohou členské státy umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s přednostními hlasy postupem, který stanoví. Podle odst. 3 tohoto ustanovení volby probíhají všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné.
[20] Podle čl. 2 Aktu o volbě členů mohou členské státy podle své konkrétní vnitrostátní situace zřizovat pro volby do Evropského parlamentu volební obvody nebo jiným způsobem dále členit své volební oblasti, aniž tím je celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. Článek 8 Aktu o volbě členů pak upravuje vztah k vnitrostátnímu právu takto: S výhradou ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy. Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou případně, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému.
[21] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že rozhodnutím Rady (EU, Euratom) 2018/994 ze dne 13. července 2018, kterým se mění Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976 (Úř. věst. L 178, 16. 7. 2018, s. 1), byla některá ustanovení Aktu o volbě členů změněna. Rozhodnutí však dosud nevstoupilo v platnost v souladu s čl. 2 tohoto rozhodnutí. Ve shora citovaných ustanoveních Aktu o volbě členů se tímto rozhodnutím nic zásadního nemění. Je ovšem vhodné poukázat na nově vložený čl. 4a Aktu o volbě členů, podle něhož [č]lenské státy mohou ve volbách do Evropského parlamentu poskytnout možnost hlasování s předstihem, korespondenčního hlasování a elektronického a internetového hlasování. Pokud tak učiní, přijmou opatření, která jsou dostatečná zejména k zajištění spolehlivosti výsledku, tajnosti hlasování a ochrany osobních údajů v souladu s použitelným právem Unie. Do Aktu o volbě členů je shora uvedeným rozhodnutím rovněž nově vložen čl. 9a, podle něhož [č]lenské státy mohou v souladu se svými vnitrostátními volebními postupy přijmout nezbytná opatření, která těm jejich občanům, jež pobývají ve třetích zemích, umožní hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu.
[22] Konečně směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (Úř. věst. L 329, 30. 12. 1993, Zvl. vyd. 20/1, s. 7), ve svém čl. 1 odst. 1 stanoví pravidla, podle kterých občané Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, v něm mohou ve volbách do Evropského parlamentu vykonávat právo volit a být volen. Podle čl. 1 odst. 2 se tato směrnice nedotýká předpisů jednotlivých členských států upravujících právo volit a být volen jeho státních příslušníků, kteří mají bydliště mimo jeho volební obvod.
a) Česká právní úprava
[23] Podle čl. 21 odst. 1 Listiny [o]bčané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Podle čl. 21 odst. 3 Listiny [v]olební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon.
[24] Podle § 2 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu se tyto volby konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Podle odst. 3 tohoto ustanovení [p]ro volby do Evropského parlamentu tvoří území České republiky jeden volební obvod. Podle odst. 4 tohoto ustanovení [h]lasování do Evropského parlamentu probíhá na území České republiky ve stálých volebních okrscích vytvořených podle zvláštního právního předpisu.
[25] Podle § 3 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu se tyto volby konají v posledním roce funkčního období Evropského parlamentu. Podle odst. 2 téhož ustanovení [v]olby do Evropského parlamentu konané na území České republiky vyhlašuje prezident republiky, a to na základě rozhodnutí Rady Evropské unie nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Podle § 3 odst. 3 zákona o volbách do Evropského parlamentu se tyto volby na území České republiky konají ve 2 dnech, jimiž jsou pátek a sobota. V první den voleb začíná hlasování ve 14.00 hodin a končí ve 22.00 hodin. Ve druhý den voleb začíná hlasování v 8.00 hodin a končí ve 14.00 hodin. Dnem voleb se podle tohoto zákona rozumí první den voleb, nestanoví-li tento zákon jinak.
[26] Podle § 30 odst. 1 zákona o volbách do Evropského parlamentu zastupitelský úřad vydává voliči, který je státním občanem České republiky, má bydliště v jeho územním obvodu a je zapsán ve zvláštním seznamu voličů vedeném tímto zastupitelským úřadem, voličský průkaz. Podle § 30 odst. 3 zákona o volbách do Evropského parlamentu voličský průkaz opravňuje voliče ve dnech voleb do Evropského parlamentu k hlasování v jakémkoliv volebním okrsku na území České republiky.
(i) K žádosti o podání předběžné otázky
[27] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda je předmětem řízení otázka výkladu unijního práva ve smyslu čl. 267 SFEU, která by zakládala povinnost soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie. Nejvyšší správní soud konstatuje, že se o takovou otázku v projednávané věci nejedná.
[28] Ze shora citované unijní právní úpravy vyplývá, že právo Evropské unie nestanoví právo volit ve volbách do Evropského parlamentu na zastupitelském úřadě členského státu v zahraničí. Unijní právo především garantuje právo občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, volit a být voleni v tomto členském státě. To však není případ navrhovatele, který má podle všeho bydliště na území České republiky a pouze v době voleb do Evropského parlamentu dočasně pobýval v Bruselu.
[29] Z čl. 8 Aktu o volbě členů, který upravuje vztah k vnitrostátnímu právu, pak jednoznačně vyplývá, že s výhradou ustanovení tohoto Aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy, které případně mohou, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských státech. Všechny členské státy podle čl. 8 Aktu o volbě členů musí uplatňovat systém založený na poměrném zastoupení a vnitrostátními předpisy celkově nesmí být tento poměrný charakter volebního systému dotčen. Plně v souladu s Aktem o volbě členů však členské státy mohou upravit některé aspekty způsobu provedení voleb, jakož i aktivního a pasivního volebního práva, zcela odlišně. A volby do Evropského parlamentu skutečně jsou v tomto ohledu značně mnohotvárné (viz body [30] až [37] níže; v podrobnostech srov. rovněž analýzu Bux, Udo: Evropský parlament: volební postupy, z října 2018, dostupnou na webových stránkách Evropského parlamentu http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/cs/FTU_1.3.4.pdf, ze které Nejvyšší správní soud při srovnání jednotlivých vnitrostátních úprav vycházel).
[30] Určité odlišnosti lze nalézt již v termínech konání voleb. Ačkoliv se volby do Evropského parlamentu obecně konají ve stejném období, které začíná ve čtvrtek ráno a končí nejbližší nedělí, v rámci tohoto období si přesný den a dobu trvání voleb stanoví každý členský stát sám. V České republice jsou tak volby dvoudenní (§ 3 odst. 3 zákona o volbách do Evropského parlamentu), v jiných členských státech však mohou trvat například jen jeden den.
[31] Členské státy odlišně upravují hranici pro přidělení mandátů. Některé členské státy žádnou uzavírací klauzuli nemají, ostatní se pak liší v nastavení prahové hodnoty. Uzavírací klauzuli v současné době uplatňují tyto členské státy: Francie (v závislosti na volebním obvodu), Litva, Polsko, Slovensko, Česká republika, Rumunsko, Chorvatsko, Lotyšsko a Maďarsko (5 %); Rakousko, Itálie a Švédsko (4 %); Řecko (3 %) a Kypr (1,8 %).
[32] Rozdíly lze nalézt rovněž v počtech volebních obvodů. Při volbách do Evropského parlamentu představuje většina členských států (stejně jako Česká republika) jeden volební obvod. V pěti členských státech (Belgie, Francie, Irsko, Itálie a Spojené království) však bylo státní území dále rozděleno na několik regionálních volebních obvodů.
[33] Ve většině členských států mohou voliči změnit pořadí jmen na kandidátních listinách pomocí preferenčních hlasů. Nicméně v devíti členských státech (Německo, Španělsko, Francie, Řecko, Portugalsko, Spojené království, Estonsko, Maďarsko a Rumunsko) jsou kandidátní listiny zcela vázány (bez preferenčních hlasů). V Lucembursku mohou voliči dokonce volit kandidáty z různých kandidátních listin a ve Švédsku mohou přidávat jména na kandidátní listinu nebo je z ní vyškrtávat. Na Maltě, v Irsku a Severním Irsku voliči seřadí kandidáty podle preferencí (jednotlivé převoditelné hlasy).
[34] Odlišně jsou v členských státech upraveny podmínky pro realizaci aktivního a pasivního volebního práva. Pokud jde o právo být volen (pasivní volební právo), společný je všem členským státům požadavek, aby měl kandidát občanství některého členského státu, a dále požadavek, podle něhož nikdo nesmí být volen v týchž volbách ve více než jednom členském státě. Další podmínky se však v jednotlivých zemích opět značně liší. Ve většině členských států je minimální věk pro právo být volen stanoven na 18 let, což neplatí pro Belgii, Bulharsko, Českou republiku, Estonsko, Irsko, Kypr, Litvu, Lotyšsko, Polsko a Slovensko (21 let), Rumunsko (23 let), Itálii a Řecko (25 let). V některých členských státech (Česká republika, Dánsko, Německo, Nizozemsko, Řecko a Švédsko) mohou kandidatury předkládat pouze politické strany a politické organizace. Ve všech ostatních členských státech může být kandidatura předložena tehdy, je-li podpořena požadovaným počtem podpisů nebo voličů, a v některých případech je požadována i kauce.
[35] Pokud jde o právo volit (aktivní volební právo), věková hranice pro účast ve volbách je ve všech členských státech stanovena na 18 let s výjimkou Rakouska, kde je tato hranice 16 let, a Řecka, kde je věková hranice 17 let. Účast ve volbách je povinná ve čtyřech členských státech (Belgie, Lucembursko, Kypr a Řecko). Povinnost volit se vztahuje na státní příslušníky daného státu a také na registrované občany EU, kteří jsou příslušníky jiného členského státu.
[36] Jak bylo již uvedeno, občané Unie, kteří bydlí v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, mají právo volit ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (čl. 39 Listiny EU a čl. 22 odst. 2 SFEU). Chápání pojmu „bydliště“ se však opět v jednotlivých členských státech liší. Některé země vyžadují, aby voliči měli na volebním území trvalé bydliště či místo obvyklého pobytu (Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Polsko, Rumunsko a Slovinsko), aby tam obvykle pobývali (Dánsko, Irsko, Kypr, Lucembursko, Řecko, Slovensko, Spojené království a Švédsko) nebo byli zapsáni v evidenci obyvatel (Belgie, Česká republika). Aby byli způsobilí hlasovat v Lucembursku, na Kypru a v České republice, musí občané EU splnit i podmínku minimální doby pobytu.
[37] Jak poukázala ve svém vyjádření Státní volební komise, hlasování v zahraničí na svých zastupitelských úřadech neumožňují ve volbách do Evropského parlamentu kromě České republiky i další státy (Slovensko, Irsko, Malta). Je pravda, že s výjimkou těchto čtyř států téměř všechny členské státy umožňují volit v evropských volbách ze zahraničí. Avšak i tady lze nalézt určité rozdíly. V Belgii, Bulharsku a Řecku mohou volit pouze ti státní příslušníci nepobývající ve své zemi původu, kteří žijí v jiném členském státě, zatímco Dánsko a Itálie přiznávají u svých státních příslušníků žijících v zahraničí právo volit jen v případě určité skupiny občanů (diplomaté a vojenský personál). Německo přiznává právo volit ve volbách do Evropského parlamentu občanům, kteří žili v jiném členském státě EU nejméně tři měsíce, za předpokladu, že jsou zapsáni v německém seznamu voličů. Na Maltě, v Irsku a na Slovensku je – jak již bylo shora předesláno – právo volit omezeno na občany EU s bydlištěm na území těchto států.
[38] Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že ve způsobu provedení voleb a podmínek pro realizaci aktivního a pasivního volebního práva jsou mezi členskými státy značné odlišnosti. Sám Akt o volbě členů je přitom výslovně připouští (čl. 8 Aktu o volbě členů). Z jeho obsahu ani z dalších společných unijních pravidel pro volby do Evropského parlamentu přitom nelze dovodit povinnost členských států umožnit svým státním příslušníkům (případně i jiným státním příslušníkům, kteří jsou občany EU a kteří mají v tomto jiném členském státě bydliště) volit ve volbách do Evropského parlamentu na zastupitelském úřadě tohoto členského státu v zahraničí.
[39] Lze jistě poukázat na nové články 4a a 9a Aktu o volbě členů, které sice dosud nenabyly platnosti, nicméně nepochybně jsou odrazem určité preference a důrazu na možnost poskytnout v budoucnu občanům EU též hlasování s předstihem, korespondenční hlasování nebo elektronické a internetové hlasování (čl. 4a Aktu o volbě členů); jakož i na možnost zajistit hlasování ve volbách do Evropského parlamentu též občanům, kteří pobývají ve třetích zemích, tedy nikoliv v jiných členských státech EU (čl. 9a Aktu o volbě členů). I tato v budoucnu platná ustanovení však stanoví pouze možnost členských států postupovat shora popsaným způsobem. Konkrétní způsob provedení voleb jim není stanoven jako povinnost.
[40] Pokud jde o námitku týkající se porušení principu poměrného (proporčního) volebního systému, které pro volby do Evropského parlamentu stanoví primární právo EU, Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem Státní volební komise. Poměrný charakter volebního systému spočívá v tom, že se mandáty na úrovni volebního obvodu rozdělují poměrně, tj. strany získávají počet poslaneckých mandátů v poměru, který se blíží poměru počtů hlasů získaných od voličů. Navrhovatelem namítaná právní úprava se však týká způsobu účasti ve volbách, tj. podmínek pro výkon aktivního volebního práva. V samotné nemožnosti hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu na zastupitelských úřadech ČR v zahraničí nelze spatřovat porušení principu poměrného volebního systému.
[41] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal důvod položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, neboť v projednávané věci nevyvstala otázka výkladu Smluv či platnosti a výkladu aktů přijatých Unií, která by zakládala ve smyslu čl. 267 SFEU povinnost soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie. Podle rozsudku Soudního dvora ve věci CILFIT (rozsudek ze dne 6. října 1982, C-283/81, EU:C:1982:335) tato povinnost soudu poslední instance nevzniká, shledá-li, že unijní právo „je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost“ (tzv. doktrína acte clair). Právě o takový případ zcela jasné unijní právní úpravy se v projednávané věci jedná, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v bodech [28], [29] a [38] výše.
(i) K žádosti o předložení věci Ústavnímu soudu
[42] Soud se dále zabýval otázkou namítaného rozporu s čl. 21 Listiny, podle jehož odst. 1 občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Podle čl. 21 odst. 3 Listiny je volební právo všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Toto ustanovení však současně stanoví, že podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon, který tak činí mj. v ustanoveních citovaných v bodech [24] až [26] výše.
[43] Nejvyšší správní soud neshledal důvod k předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť dospěl k závěru, že namítaná právní úprava v zákoně o volbách do Evropského parlamentu není v rozporu s ústavním pořádkem.
[44] Navrhovatel poukazuje na skutečnost, že ve volbách do Evropského parlamentu, na rozdíl od voleb do Poslanecké sněmovny nebo volby prezidenta, nelze volit v tzv. zvláštních stálých volebních okrscích na zastupitelských úřadech ČR v zahraničí. Tato právní úprava však není výjimkou ani v rámci vnitrostátních voleb. Ve volbách do Senátu je zvolena totožná úprava jako ve volbách do Evropského parlamentu, tj. volí se ve volebních obvodech na území České republiky (§ 58 zákona o volbách do Parlamentu) s tím, že voličům zapsaným ve zvláštním seznamu vydá k jejich žádosti zastupitelský úřad voličský průkaz, na základě něhož mohou ve dnech voleb do Senátu volit v jakémkoli volebním okrsku spadajícím do volebního obvodu, kde jsou vyhlášeny volby, jde-li o voliče, který nebydlí na území České republiky (§ 6a zákona o volbách do Parlamentu). Rovněž ve volbách do zastupitelstev krajů a obcí není hlasování v zahraničí umožněno a právní úprava neumožňuje voličům zapsaným ve zvláštních seznamech na zastupitelských úřadech ani hlasovat na území České republiky na základě voličského průkazu (§ 3 odst. 2 a § 28 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, a § 3 odst. 3, § 26 a § 26a zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů).
[45] Právo volit je nepochybně jedním z nejdůležitějších politických práv. Hlasování v zahraničí na zastupitelských úřadech, které je možné v parlamentních volbách a při volbě prezidenta, je poměrně nové beneficium, na něž však občanům neplyne nárok z ústavního pořádku, a stejně tak ani z mezinárodního či unijního práva.
a) Úmluva a judikatura Evropského soudu pro lidská práva
[46] V této souvislosti lze rovněž poukázat na evropskou Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950, a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP).
[47] Čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě zní následovně: „Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.“
[48] Evropský soud pro lidská práva v souvislosti s evropskými volbami a aplikací čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě na jedné straně opakovaně konstatoval, že z principu všeobecného volebního práva vyplývá, že státy nesmí vytvářet skupiny voličů, kteří jsou zcela zbaveni volebního práva. Na druhé straně však ESLP takové situace odlišil od případů, v nichž se jedná o určité omezující podmínky volebního práva, které nezasahují do samotné podstaty práva volit.
[49] Například ve věci Matthews proti Spojenému království velký senát Evropského soudu pro lidská práva konstatoval, že odepření volebního práva ve volbách do Evropského parlamentu rezidentům Gibraltaru vytvořilo právě takovou skupinu osob, a dodal, že toto odepření volebního práva bylo neospravedlnitelné a porušilo čl. 3 odst. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 18. února 1999, stížnost č. 24833/94, odst. 63-65). K podobnému závěru dospěl Evropský soud pro lidská práva i ve věci Aziz proti Kypru, kde posuzoval odepření volebního práva tureckým Kypřanům, kteří zůstali na jižní (neokupované) části ostrova. Podle ESLP totiž státy nesmí „vyloučit některé osoby či skupiny osob z účasti na politickém životě země“ (rozsudek ESLP ze dne 22. června 2004, stížnost č. 69949/01, odst. 28–30).
[50] Ve věci Sitaropoulos a další proti Řecku nejprve „malý“ senát ESLP považoval za takovou skupinu i voliče, kteří jsou zbaveni práva volit pouze de facto – v daném případě šlo o řecké občany pobývající v zahraničí, kteří vzhledem k finančním nákladům a jiným okolnostem nemohli volit na území Řecka, jak stanovily řecké zákony. Dotčení stěžovatelé totiž pracovali pro Radu Evropy, žili tudíž ve Štrasburku. V řeckých parlamentních volbách v roce 2007 chtěli hlasovat ve Francii, avšak řecká právní úprava to neumožňovala. „Malý“ senát Evropského soudu pro lidská práva v této situaci shledal porušení čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Za rozhodující přitom považoval, že řecká ústava počítala s hlasováním ze zahraničí, nicméně 35 let po jejím přijetí zákonodárce nepřijal potřebné prováděcí zákony, a že většina států Rady Evropy hlasování v zahraničí umožňuje (Sitaropoulos a další proti Řecku, rozsudek ESLP ze dne 8. července 2010, stížnost č. 42202/07, odst. 43–47).
[51] Velký senát ESLP, kterému byla shora uvedená věc následně postoupena, však situaci stěžovatelů viděl odlišně a dospěl k závěru, že k porušení čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě nedošlo, neboť toto ustanovení státům neukládá povinnost zavést volební systém umožňující občanům žijícím v zahraničí výkon volebního práva z místa jejich bydliště. Žádný takový závazek podle Evropského soudu pro lidská práva nevyplývá ani z jiných relevantních mezinárodních smluv. Parlamentní shromáždění a Benátská komise sice státům doporučily přijmout taková opatření, která občanům žijícím v zahraničí umožní výkon volebního práva (například korespondenční hlasování), ani jedno z těchto těles však nedovodilo, že by k tomu státy byly povinny. Hlasování v zahraničí neumožňují všechny státy Rady Evropy a i mezi těmi, které je umožňují, převládá řada odlišností ve způsobu zajištění výkonu volebního práva ze zahraničí. Ostatně ani řecká ústava zákonodárci neukládala přijmout právní úpravu hlasování ze zahraničí, pouze mu to umožňovala. Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že není jeho úkolem národnímu zákonodárci stanovovat, kdy a jak má tuto možnost využít. Dospěl k závěru, že v případě stěžovatelů se sice neuplatní předpoklad, že občané žijící v zahraničí ztrácejí vazby ke státu původu a zájem o dění v něm, jímž se v obdobných případech argumentuje, to však podle názoru velkého senátu ESLP nemůže zpochybnit aktuální řeckou právní úpravu, která nemůže brát v úvahu každou konkrétní situaci, nýbrž musí stanovit obecné pravidlo. Náklady a odloučení od rodiny, jež by stěžovatele postihly v případě cesty do Řecka za účelem hlasování, podle Evropského soudu pro lidská práva tak nezasahují samotnou podstatu jejich volebního práva (Sitaropoulos a Giakoumopoulos proti Řecku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15. března 2012, stížnost č. 42202/07, odst. 70–80).
a) Shrnutí
[52] Lze jistě přisvědčit navrhovateli, že v případě české právní úpravy voleb do Evropského parlamentu lze pro hlasování ze zahraničí o kandidátech uvedených na českých kandidátních listinách nepochybně najít řadu pádných důvodů.
[53] Soud přitakává i argumentu navrhovatele, že při obecně nižší volební účasti ve volbách do Evropského parlamentu oproti vnitrostátním volbám se v případě voličů zapsaných ve zvláštních seznamech nejedná o zcela zanedbatelnou skupinu voličů. Rovněž lze do jisté míry odůvodněně stavět na předpokladu, že právě občané, kteří aktivně využívají svobod vnitřního trhu (obzvláště volného pohybu osob) a za tímto účelem pobývají v jiném členském státě, budou mít o účast ve volbách do Evropského parlamentu a možnost hlasovat pro české kandidáty zájem. Nezbytnost návratu na území České republiky za účelem hlasování pro kandidáty na českých kandidátních listinách se přitom nepochybně pojí s vyššími náklady a dalšími obtížemi (souvisejícími s péčí o rodinu, pracovními povinnostmi v jiném členském státě apod.), což těmto voličům výkon jejich práva volit může objektivně znesnadňovat, a ve výsledku je tak od účasti ve volbách do Evropského parlamentu i odradit. V neposlední řadě oproti jiným volbám (do Senátu, zastupitelstev obcí a krajů) v případě voleb do Evropského parlamentu odpadá překážka spočívající v roztříštěnosti volebních obvodů. Na rozdíl od senátních, krajských či obecních voleb totiž v případě voleb do Evropského parlamentu tvoří Česká republika jeden volební obvod.
[54] Všechny shora popsané skutečnosti však představují okolnosti, které musí vzít v úvahu vnitrostátní zákonodárce při přijímání či následné novelizaci právní úpravy voleb do Evropského parlamentu a poměřit je s faktory, které stojí na pomyslné „opačné misce vah“ (např. náklady na konání voleb na zastupitelských úřadech v zahraničí). Za situace, kdy z ústavního pořádku, mezinárodního ani unijního práva nelze dovodit povinnost státu zajistit možnost hlasování ve volbách do Evropského parlamentu ze zahraničí (tj. stávající právní úprava obsažená v § 2, 3 a 30 zákona o volbách v Evropském parlamentu není v rozporu s ústavním pořádkem ani s žádnými mezinárodními závazky České republiky), však nepřísluší soudu, aby tuto úvahu a jednoznačně projevenou vůli zákonodárce ohledně způsobu výkonu aktivního volebního práva ve volbách do Evropského parlamentu svojí vlastní úvahou o protiústavnosti judikaturně nahrazoval či měnil. Navrhovateli i dalším občanům ČR, kteří se nacházejí ve stejné situaci jako on, je umožněno ve volbách do Evropského parlamentu hlasovat na území České republiky. Jakkoliv Nejvyšší správní soud souhlasí s navrhovatelem, že se jedná o určité omezení způsobu výkonu aktivního volebního práva, jehož odstranění by bylo po vzoru úprav v jiných členských státech Unie vhodné, nejde o zásah do samotné podstaty volebního práva v intenzitě protiústavnosti. V obecnosti jeho významu ve vztahu k tělesu, o jehož kreaci volbou se jedná, tedy Evropský parlament, je aktivní volební právo každému, tedy i občanu České republiky, zajištěno. V kterémkoliv členském státu Unie, na jehož území se v den voleb nachází, může volit poslance z kandidátů tohoto státu. Samozřejmě za předpokladu, že se podle předpisů daného státu řádně a včas zaregistruje do seznamu voličů, případně splní další podmínky stanovené vnitrostátní úpravou tohoto členského státu. | decision_789.txt |
4,409 | k § 14 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 15. 7. 2023 (v textu jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“)
k čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES
k § 489 občanského zákoníku
Předmět veřejné zakázky na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 15. 7. 2023, je třeba vykládat tak, aby svým rozsahem odpovídal pojmu výrobek dle čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek, nikoliv nutně pojmu věc ve smyslu § 489 občanského zákoníku. To vylučuje, aby předmětem veřejné zakázky na dodávky byly akcie.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2024, čj. 10 As 6/2023-62)
Prejudikatura: č. 1461/2008 Sb. NSS, č. 3634/2017 Sb. NSS, č. 4278/2022 Sb. NSS a č. 4481/2023 Sb. NSS; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson (C-617/10) a ze dne 19. 11. 2019, TSN a AKT (C-609/17 a C-610/17); rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 12. 1968, Komise proti Itálii (C-7/68), ze dne 6. 10. 1982, CILFIT a další (C-283/81), ze dne 9. 4. 1987, Komise proti Itálii (C-363/85), ze dne 27. 4. 1994, Almelo (C-393/92), ze dne 3. 12. 1998, Bluhme (C-67/97), ze dne 4. 6. 2002, Komise proti Belgii (C-503/99), ze dne 21. 11. 2002, Testa a Lazzeri (C-356/00), ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood (C-20/00 a C-64/00), ze dne 15. 7. 2004, Weidert a Paulus (C-242/03), ze dne 2. 6. 2005, Komise proti Itálii (C-174/04), ze dne 19. 1. 2006, Bouanich (C-265/04), ze dne 26. 3. 2009, Komise proti Itálii ( C-326/07), ze dne 11. 6. 2009, Hans & Christophorus Oymanns (C-300/07), ze dne 14. 1. 2010, Komise proti České republice (C-343/08), ze dne 25. 2. 2010, Car Trim (C-381/08), ze dne 9. 12. 2010, Humanplasma (C-421/09), ze dne 10. 7. 2014, Julián Hernández a další (C-198/13), ze dne 11. 9. 2014, Essent Belgium (C-204/12 až C-208/12) a ze dne 8. 6. 2017, Medisanus (C-296/15); usnesení Soudního dvora ze dne 8. 6. 2004, De Baeck (C-268/03).
Věc: Městys Suchdol proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti Together to target, s. r. o., o zákaz plnění smlouvy o úpisu akcií, o kasační stížnosti žalovaného.
Předmětem sporu byla otázka, zda definice veřejné zakázky na dodávky v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek zahrnovala pod pojmem pořízení věcí rovněž nabývání akcií.
Dne 18. 9. 2020 rozhodlo představenstvo Vodohospodářské společnosti Vrchlice – Maleč, a. s., (dále též „VHS“) o zvýšení základního kapitálu formou upsání nových akcií. Současně schválilo, že část akcií bude upsána peněžitým a nepeněžitým (vodohospodářská infrastruktura) vkladem žalobce. Dne 25. 1. 2021 zahájil žalobce jednací řízení bez uveřejnění podle § 63 odst. 3 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek odesláním výzvy k podání nabídky na pořízení celkem 4 075 kusů nově upsaných akcií VHS, a to právě VHS jakožto jedinému technicky a právně způsobilému dodavateli. Dne 29. 1. 2021 žalobce uzavřel s VHS smlouvu o úpisu akcií.
K podnětu osoby zúčastněné na řízení žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 8. 2021 uložil žalobci zákaz plnění smlouvy o úpisu akcií podle § 264 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalovaný posoudil smlouvu o úpisu akcií jako smlouvu na veřejnou zakázku a konstatoval, že ji žalobce nesprávně uzavřel před uplynutím tzv. blokační lhůty, která začala běžet doručením námitek osoby zúčastněné na řízení. Té přitom hrozila potenciální újma spočívající v tom, že by nemohla uskutečnit záměr žalobce. Podle žalovaného nebyla pravým důvodem majetkového vstupu žalobce do VHS obchodní investice, ale zajištění řádné správy a provozu vodohospodářské infrastruktury v městysu Suchdol. Tohoto cíle však mohl žalobce dosáhnout i jinými způsoby, například veřejnou zakázkou na služby. Osoba zúčastněná na řízení mohla alespoň teoreticky veřejnou zakázku získat. Mohla potenciálně přispívat k zajištění správy a provozu vodohospodářské infrastruktury třeba formou poradenství. O tuto možnost však uzavřením smlouvy o úpisu akcií ze dne 29. 1. 2021 přišla, respektive mohla přijít.
Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 25. 10. 2021 zamítl. Žalobce však následně uspěl před krajským soudem. Ten vyhověl jeho žalobě a rozsudkem ze dne 5. 1. 2023, čj. 62 Af 51/2021-91, zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného i rozhodnutí žalovaného a celou věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu není smlouva o úpisu akcií ze dne 29. 1. 2021 vůbec smlouvou na plnění, které by mělo být považováno za veřejnou zakázku na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalobce proto nemusel vůbec podle tohoto zákona postupovat.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele český zákonodárce neprovedl prostou transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „směrnice 20014/24/EU“), ale využil možnost zpřísnit a rozšířit režim veřejných zakázek. Mimo jiné oproti směrnici 2014/24/EU rozšířil definici předmětu veřejné zakázky na dodávky, když namísto jejího pojmu výrobek použil hned tři pojmy (věc, zvíře a ovladatelná přírodní síla). V tomto rozsahu (nad rámec směrnice) není prostor pro eurokonformní výklad, neboť se jedná o čistě národní režim. Důvodová zpráva k zákonu pak odkazuje na občanskoprávní definici věci, podle níž je obchodní podíl věcí movitou a nehmotnou. Dle stěžovatele nelze dovodit vynětí cenných papírů z pojmu věc ani historickým výkladem. Předchozí právní úprava nabývání cenných papírů za veřejnou zakázku považovala, avšak umožnila zadavateli neaplikovat zadávací řízení. Obdobnou výjimku současná úprava nezná. Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, že krajský soud přirovnal nabytí podílu v existující obchodní společnosti k založení zcela nové společnosti, kdy zadavatel nemusí zadávat veřejnou zakázku. Nově založená společnost bude sama veřejným zadavatelem, zatímco při nákupu akcií v existující společnosti vynakládá zadavatel prostředky z veřejného rozpočtu na nákup zboží, které by musel za normálních okolností pořídit v zadávacím řízení. Vymezil se též proti argumentu, že žalobce musel organizovat toliko formální jednací řízení bez uveřejnění, aby vyhověl rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 139/2020-125, č. 4102/2021 Sb. NSS, Liberecký kraj. Podle stěžovatele bylo zvýšení základního kapitálu a získání obchodního podílu za obdobných podmínek jako v této věci schopno nabídnout více společností. Provozování vodovodu a kanalizace totiž není nijak jedinečný předmět podnikání. Připravovaná novela zákona o zadávání veřejných zakázek, která vyjímá z definice veřejné zakázky na dodávky výslovně pořízení cenných papírů, podle stěžovatele spíše znamená, že tato výjimka dosud v zákoně obsažena nebyla.
Žalobce se naopak ztotožnil s rozsudkem krajského soudu. Podle něj by pojem věc v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek měl být vykládán ve smyslu pojmu výrobek ve směrnici 2014/24/EU. Na znění § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nelze pohlížet optikou racionálního zákonodárce, neboť z důvodové zprávy ani legislativního procesu jasně nevyplývá jeho záměr, natož racionalita jím přijaté normy. Význam důvodové zprávy ostatně snižuje i rozsudek ve věci Liberecký kraj. Přesto uvedený rozsudek současně vychází z jejích částí, které podporují široký výklad § 14 odst. 1 zákona. Rozsudek ve věci Liberecký kraj je tudíž vnitřně rozporný, stejně jako rozhodnutí stěžovatele. Především však nedává takto široká definice předmětu veřejné zakázky valný smysl. Podřizovat nabývání akcií režimu veřejných zakázek je totiž nevhodné a nepraktické, což koneckonců přiznal i devátý senát ve věci Liberecký kraj. Hlásí se k tomu také odborná literatura. Žalobce dále zpochybnil úvahu stěžovatele, že o úmyslném rozšíření definice nad rámec směrnice 2014/24/EU svědčí její doplnění o zvířata a ovladatelnou přírodní sílu. Jakožto běžně obchodované komodity spadají obě tyto kategorie do pojmu výrobek na základě funkčního výkladu evropského práva. Na definici věci v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek je podle žalobce třeba hledět optikou veřejného práva spíše než práva soukromého.
Desátý senát při předběžném projednání věci shledal, že je naplněn důvod k postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Konkrétně desátý senát nesouhlasil se závěrem devátého senátu v rozsudku ve věci Liberecký kraj, že pořízení závodu či akcií spadá pod předmět veřejné zakázky na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek.
Podle předkládajícího senátu devátý senát v rozsudku ve věci Liberecký kraj uznal, že § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nabízí více možností, jak jej vykládat. Devátý senát přitom vycházel především z jazykového výkladu, když zdůraznil, že zákon používá jiný pojem než směrnice 2014/24/EU a odlišuje se i od předchozí právní úpravy. Současně dodal, že z důvodové zprávy ani legislativního procesu neplyne jasný záměr neodchýlit se od unijní úpravy, byť je u korporátních akvizic postup v zadávacím řízení velice těžko představitelný.
Devátý senát tak podle předkládajícího senátu především na základě jazykového výkladu dovodil maximální možné rozšíření působnosti režimu veřejných zakázek v porovnání se směrnicí 2014/24/EU. Podřídil jeho režimu všechny věci ve smyslu § 489 občanského zákoníku, aniž by takový závěr plynul ze zákona o zadávání veřejných zakázek.
Předkládající senát upozornil na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž mohou mít pojmy, které obsahuje například občanský zákoník, jiný význam ve veřejném právu než v soukromém právu. Úprava zadávání veřejných zakázek přitom rozhodně není čistě soukromoprávní záležitostí. Jejím podstatným rysem je, že do procesu, který k uzavření smlouvy vede, stát podrobně vrchnostensky zasahuje. Nelze tedy automaticky přebírat soukromoprávní definici věci.
Potřebu maximálně rozšířit definici v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nelze podle předkládajícího senátu dovozovat ani z toho, že uvedený zákon již neobsahuje výslovnou „výjimku“ z povinnosti zadávat veřejnou zakázku v případě vydání či převodu cenných papírů. Na záměr zákonodárce rozšířit působnost režimu veřejných zakázek tak zásadním způsobem nelze usoudit ani z legislativního procesu. Z řady momentů v textu důvodové zprávy plyne, že zákonodárce si byl vědom rozsahu působnosti směrnice a tam, kde se od něj odchyloval, to výslovně zmínil. Nedává dobrý smysl, aby se současně výslovně nezmínil o tak zásadním rozšíření režimu veřejných zakázek, které dovodil rozsudek ve věci Liberecký kraj. V podstatě jediný moment, který by mohl hovořit pro široký výklad § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, je právě odkaz na § 489 občanského zákoníku v důvodové zprávě. Uvedený odkaz lze však vyložit i jiným způsobem než tak, aby zásadně rozšířil působnost režimu veřejných zakázek. Z poukazu zákonodárce na pojetí pořizovaného předmětu v mezinárodním a evropském právu lze totiž dovodit, že zákonodárce v celé pasáži spíše pouze vysvětluje, čím technicky nahradil pojem výrobek, který je v čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU. Jinak by zařazení poslední věty nemělo smysl.
Předkládající senát rovněž poukázal na to, že se sám zákonodárce (byť zpětně) přihlásil při přijímání novely č. 166/2023 Sb. k tomu, že mu při přijímání zákona o zadávání veřejných zakázek šlo především o provedení směrnice 2014/24/EU, nikoli o zcela zásadní rozšíření režimu veřejných zakázek.
Nejdůležitější argument byl však podle předkládajícího senátu ten, že rozšíření režimu veřejných zakázek na všechny věci ve smyslu § 489 občanského zákoníku, tedy například i akcie či obchodní podíly, jde proti smyslu a účelu úpravy veřejných zakázek. Touto otázkou se devátý senát ve věci Liberecký kraj blíže nezabýval. K tomu předkládající senát citoval bod 4 odůvodnění směrnice 2014/24/EU, podle něhož cílem pravidel Unie pro zadávání veřejných zakázek není pokrýt všechny formy vynakládání veřejných peněžních prostředků, ale pouze ty, jejichž cílem je pořízení stavebních prací, dodávek nebo služeb za úplatu prostřednictvím veřejné zakázky, a bod 90 stanovící, že cílem unijní úpravy je vytvořit systém, ve kterém jsou veřejné zakázky zadávány na základě objektivních kritérií, která zajistí dodržení zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení, a to s ohledem na zajištění objektivního srovnání relativní hodnoty nabídek s cílem určit v podmínkách skutečné hospodářské soutěže, která nabídka je ekonomicky nejvýhodnější.
Jelikož český zákon o zadávání veřejných zakázek bezpochyby tento unijní režim přejímá, a hlásí se tak k uvedeným principům, je podle předkládajícího senátu v rozporu se smyslem a účelem zákona o zadávání veřejných zakázek, pokud jeho režimu zákonodárce podřídí i situace, u kterých je hospodářská soutěž z povahy věci vyloučena, včetně situace žalobce v této věci. Pokud si například zájemce o nabytí akcií vybral konkrétní společnost, jejíž akcie chce získat, učinil tak již na základě řady faktorů, které jsou specifické právě pro tuto jednu konkrétní společnost (tedy nejde mu o „nějaké“ akcie, byť třeba stále volené podle určitých parametrů). Potom je ale vyloučeno, aby mohl existovat ještě nějaký další dodavatel, který by mohl s předem vybranou akciovou společností vůbec soutěžit.
Rovněž samotné „napasování“ situace žalobce na některou z forem zadávacího řízení pokládal předkládající senát za poněkud problematické. V podstatě jediná varianta, která přicházela pro pokrytí podobné transakce v úvahu, bylo jednací řízení bez uveřejnění podle § 63 odst. 3 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. Podle tohoto ustanovení může zadavatel také použít jednací řízení bez uveřejnění, pokud veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž. V případě žalobce však striktně vzato o technický důvod neexistence hospodářské soutěže nejde – je to dáno povahou věci. Vyvstala tedy otázka, zda zákon o zadávání veřejných zakázek vůbec transakce, jako byla ta žalobcova, umožňuje režimu veřejných zakázek podřídit. Jinak řečeno, zda výklad zvolený devátým senátem lze vůbec nějak prakticky provést v režimu zákona o zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti předkládající senát zmínil problematiku vyjednávání, které korporátním transakcím typicky předchází, a provedení due dilligence.
Shrnul, že z § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nelze dovodit takovou odchylku od evropské úpravy, jakou shledal devátý senát, a proto je třeba při existenci více možných výkladů preferovat ten, který nevytváří absurdní situace v rozporu se smyslem právní úpravy a který ve výsledku odpovídá směrnici 2014/24/EU.
Rozšířený senát rozhodl, že předmět veřejné zakázky na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek je třeba vykládat tak, aby svým rozsahem odpovídal pojmu výrobek dle čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU, nikoliv nutně pojmu věc ve smyslu § 489 občanského zákoníku. To vylučuje, aby předmětem veřejné zakázky na dodávky byly akcie.
Věc vrátil k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.A Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[18] Ověřil, že v rozsudku ve věci Liberecký kraj devátý senát uvedl: „Žalovaný tedy vyložil § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek správně. Předmětem dodávek podle tohoto ustanovení jsou věci, zvířata a ovladatelné přírodní síly. Vzhledem k tomu, že univerzální definici věci v právním slova smyslu obsahuje občanský zákoník, je třeba vyjít z jeho § 489, podle kterého je věcí vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí. Tento výklad lze podpořit též zněním důvodové zprávy k § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, které na § 489 občanského zákoníku odkazuje, a poukazem na komentářovou literaturu, která tento odkaz na § 489 občanského zákoníku bere bez jakékoli výhrady za vlastní. […] Vzhledem k tomu, že jak závod, tak akcie jsou věcmi ve smyslu § 489 občanského zákoníku (o čemž není v nynější věci sporu) a zákon o zadávání veřejných zakázek neobsahuje ustanovení, které by nabytí a převod těchto věcí vyjímalo z jeho působnosti, nelze dospět k jinému závěru, než že se v nynější věci jednalo o veřejné zakázky na dodávky a žalobce je tedy byl povinen podle § 2 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek zadat v zadávacím řízení.“ Dovodil tedy, že předmětem veřejné zakázky na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek je každá věc odpovídající definici v § 489 občanského zákoníku, včetně akcií.
[19] Předkládající senát naopak s tímto vymezením veřejné zakázky na dodávky nesouhlasí a navrhuje vyložit dotčené ustanovení zákona tak, aby pojem věc svým rozsahem odpovídal pojmu výrobek v čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU, tedy aby do předmětu veřejné zakázky na dodávky nezahrnoval akcie. Pro založení pravomoci rozšířeného senátu je podstatné to, že desátý senát v usnesení o postoupení této věci rozšířenému senátu dospěl k názoru odlišnému od názoru vysloveného v rozsudku ve věci Liberecký kraj.
[20] Předložená otázka, respektive její podstata, je významná pro řešení posuzované kauzy, přestože zákonem č. 166/2023 Sb. došlo k novelizaci § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Uvedenou novelou sice bylo doplněno, že pro účely věty první se za pořízení věci nepovažuje pořízení cenného papíru nebo jiného investičního nástroje, obchodního závodu, jeho samostatné organizační složky nebo podílu v obchodní korporaci, avšak tato novela je účinná od 16. 7. 2023.
[21] Zbývá dodat, že rozšířenému senátu nebrání v posouzení předložené otázky ani to, že sám žalobce v souvislosti s pořízením akcií VHS zahájil jednací řízení bez uveřejnění podle zákona o zadávání veřejných zakázek (byť tvrdí, že tak učinil pouze s ohledem na závěry rozsudku ve věci Liberecký kraj). Pokud totiž cenné papíry vůbec nespadají do předmětu veřejné zakázky na dodávky ve smyslu zákona o zadávání veřejných zakázek, neuplatní se pravidlo vyplývající z § 4 odst. 4, respektive odst. 5 zákona o zadávání veřejných zakázek, podle kterého je zadavatel povinen postupovat podle uvedeného zákona v případě, že zahájí zadávací řízení, aniž k tomu byl povinen, až do jeho ukončení. Důvodem je skutečnost, že se v takovém případě nejedná o zadání veřejné zakázky podle § 2 odst. 1 citovaného zákona. Uvedené ustanovení v podstatě vymezuje věcnou působnost zákona, když prostřednictvím definování pojmu zadání veřejné zakázky překlenuje chybějící definici pojmu veřejné zakázky v zákoně. Podle § 2 odst. 1 věty první zákona o zadávání veřejných zakázek platí, že zadáním veřejné zakázky se pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. Důvodová zpráva k citovanému ustanovení uvádí: „Zadáním veřejné zakázky není uzavření takové smlouvy, která nenaplňuje zákonné znaky zadání veřejné zakázky. V takovém případě uzavření smlouvy není tímto zákonem regulováno vůbec.“ Odborná literatura (Šebesta, M.; Novotný, P.; Machurek, T. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 15 až 16) k tomu dodává, že o zadání veřejné zakázky se jedná pouze tehdy, pokud jsou naplněny všechny základní znaky zadání veřejné zakázky, mezi něž patří rovněž předmět smlouvy, tj. dodávky, služby a stavební práce ve smyslu zákona. Chybí-li tedy základní znak zadání veřejné zakázky (zde předmět ve smyslu § 14 odst. 1), není dána věcná působnost zákona o zadávání veřejných zakázek, a jedná se tak o smlouvu mimo věcnou působnost tohoto zákona, na kterou nemůže dopadat ani jeho § 4 odst. 4 a 5. Skutečnost, že žalobce zahájil zadávací řízení podle uvedeného zákona, tedy nemá za následek povinnost dodržet jeho ustanovení (včetně tzv. blokační lhůty), pakliže cenné papíry nespadají pod předmět veřejné zakázky. Výklad pojmu pořízení věcí je proto nezbytný pro rozhodnutí v této věci, neboť nespadají-li cenné papíry do věcné působnosti zákona o zadávání veřejných zakázek, nebyl žalovaný oprávněn uložit zákaz plnění smlouvy o úpisu akcií podle § 264 odst. 1 téhož zákona, který je právě předmětem tohoto přezkumu.
[22] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III.B Právní názor rozšířeného senátu
[23] Podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek veřejnou zakázkou na dodávky je veřejná zakázka, jejímž předmětem je pořízení věcí, zvířat nebo ovladatelných přírodních sil, pokud nejsou součástí veřejné zakázky na stavební práce podle odstavce 3. Pořízením se rozumí zejména koupě, nájem nebo pacht.
[24] Zákon o zadávání veřejných zakázek provádí tímto ustanovením transpozici evropských zadávacích směrnic, a to směrnice 2014/24/EU a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/EU (dále jen „směrnice 2014/25/EU“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU o udělování koncesí (dále jen „směrnice 2014/23/EU“). Tyto směrnice regulují oblast zadávání veřejných zakázek v Evropské unii. Česká republika byla povinna převzít nová pravidla do vnitrostátního právního řádu do 18. 4. 2016. Jedním z hlavních obecných cílů přijetí zákona o zadávání veřejných zakázek dle bodu 1.5 důvodové zprávy bylo zajištění souladu tuzemské regulace oblasti zadávání veřejných zakázek s evropskou právní úpravou.
[25] Obecná povinnost transpozice (a implementace) směrnice nicméně bez dalšího nezbavuje členský stát možnosti rozšířit regulaci harmonizované oblasti právní úpravy směrnice nad její rámec (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 7. 2014, Julián Hernández a další, C-198/13, či rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 19. 11. 2019, TSN a AKT, C-609/17 a C-610/17, a v nich citovanou judikaturu). Tato regulace však nesmí jít proti smyslu a účelu transponované unijní legislativy či výslovnému zákazu ve směrnici (o tom dále). Česká republika tedy obecně může provést širší úpravu oblasti zadávání veřejných zakázek nad rámec směrnice 2014/24/EU, pakliže při tom dodrží uvedené podmínky.
[26] Rozšířený senát se proto nejprve zabýval otázkou, zda Česká republika skutečně učinila takovou volbu a přistoupila v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek k širšímu vymezení okruhu vztahů, které podléhají pravidlům o zadávání veřejných zakázek na dodávky
[27] Směrnice 2014/24/EU obsahuje definici veřejné zakázky na dodávky v čl. 2 odst. 1 bodě 8. Těmi rozumí veřejné zakázky, jejichž předmětem je koupě výrobků, leasing výrobků nebo jejich nájem, s možností následné koupě nebo bez ní. Veřejná zakázka na dodávky může jako vedlejší předmět zahrnovat umístění stavby a instalační práce. Obdobně definuje veřejnou zakázku na dodávky i směrnice 2014/25/EU [čl. 2 body 1) a 4)]. Také směrnice 2014/23/EU v čl. 5 bodě 2) v rámci definice hospodářského subjektu hovoří o subjektech, které na trhu nabízejí provedení stavebních prací nebo zhotovení stavby, dodání výrobků nebo poskytování služeb.
[28] Uvedené směrnice v definicích veřejných zakázek na dodávky tedy používají pojem výrobek, zatímco česká právní úprava pojem věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly. Podle předkládajícího senátu by měl být pojem věc v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek vykládán tak, aby odpovídal právě pojmu výrobek v čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU (či podobně v čl. 2 bodech 1 a 4 směrnice 2014/25/EU a v čl. 5 bodu 2 směrnice 2014/23/EU), nikoliv vnitrostátnímu pojetí věci podle § 489 občanského zákoníku. Jinými slovy, předkládající senát dovozuje, že § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek představuje plnou transpozici směrnice a neupravuje jiný (další) okruh právních vztahů než směrnice. Je proto třeba jej vykládat eurokonformně a z možných výkladů zvolit ten, který nejlépe odpovídá směrnici, jejímu smyslu a cílům.
[29] Definici samotného pojmu výrobek shora citované směrnice neobsahují a blíže se jí nezabývali žalobce, krajský soud, stěžovatel ani předkládající senát. Bez dalšího proti sobě staví pojmy výrobek a věc a dovozují, že výrobek je pojmem užším. Zodpovězení předložené otázky se nicméně bez vyjasnění podstaty tohoto pojmu neobejde. Nelze totiž odhlédnout od toho, že pojmy užité v předpisech unijního práva mají autonomní, na vnitrostátním právu nezávislý význam. Pouze při vyjasnění obsahu tohoto pojmu se lze zabývat tím, zda Česká republika v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek upravila širší okruh vztahů než směrnice 2014/24/EU (pro směrnice 2014/25/EU a 2014/23/EU tento závěr platí obdobně, proto již dále nebudou samostatně zmiňovány).
[30] Ze srovnání s ostatními jazykovými verzemi směrnice neplyne, že by v její české verzi došlo k chybě v překladu. I další jazykové mutace směrnice pracují s ekvivalenty slova výrobek, respektive zboží, nikoliv věc. V anglické verzi je v uvedeném článku použit products, v německé verzi Ware, ve francouzské produits, ve slovenské tovar, ve španělské productos, v italské prodotti, v chorvatské robe, ve slovinské blaga, v dánské varer atd.
[31] Směrnice v tomto rozsahu v zásadě přebírá definici obsaženou v předchozí právní úpravě, tj. ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (dále jen „směrnice 2004/18/ES“). Ta definovala veřejné zakázky na dodávky v čl. 1 odst. 2 písm. c) jako veřejné zakázky jiné než uvedené v písmenu b) [veřejné zakázky na stavební práce], jejichž předmětem je koupě, koupě najaté věci, nájem nebo koupě na splátky výrobků, s předkupním právem nebo bez něho. Veřejná zakázka, jejímž předmětem je dodávka výrobků a která vedle těchto dodávek zahrnuje rovněž umísťovací a instalační práce, se považuje za „veřejnou zakázku na dodávky.“ Unijní úprava veřejných zakázek na dodávky tedy dlouhodobě vychází z pojmu výrobek.
[32] Soudní dvůr se bližším výkladem pojmu výrobek zabýval v několika rozsudcích (rozsudky ze dne 11. 6. 2009, Hans & Christophorus Oymanns, C-300/07, ze dne 25. 2. 2010, Car Trim, C-381/08, ze dne 8. 6. 2017, Medisanus, C-296/15). V těchto přitom vyslovil možnost inspirovat se při výkladu daného pojmu i některými ustanoveními unijního a mezinárodního práva, která mohou poskytnout vodítko pro výklad pojmu prodej zboží, například čl. 34 Smlouvy o fungování EU, který upravuje zákaz množstevních omezení dovozu zboží, jakož i veškerých opatření s rovnocenným účinkem, dále směrnicí Evropského parlamentu a Rady 1999/44/ES o některých aspektech prodeje spotřebního zboží a záruk na toto zboží, Úmluvou o smlouvách o mezinárodní koupi zboží (č. 160/1991 Sb.) či Úmluvou o promlčení při mezinárodní koupi zboží (č. 123/1998 Sb.).
[33] V rozsudku ve věci Medisanus se Soudní dvůr konkrétně zabýval přípustností ustanovení zadávací dokumentace veřejné zakázky, které v souladu se slovinskými právními předpisy, jimž podléhal daný veřejný zadavatel, vyžadovalo, aby léčivé přípravky pocházející z plazmy, které jsou předmětem veřejné zakázky (lidský albumin 200 mg/ml roztok pro infuze a lidský imunoglobulin pro intravenózní podání, 50 mg/ml nebo 100 mg/ml), byly vyrobeny z plazmy odebrané ve Slovinsku. K námitce slovinské vlády, že lidská krev a její složky nejsou zbožím ve smyslu čl. 34 Smlouvy o fungování EU, Soudní dvůr v bodech 53 a 54 konstatoval, že „nic nebrání tomu, aby léčivé přípravky pocházející z krve nebo lidské plazmy spadaly pod definici pojmu ‚zboží‘ ve smyslu ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se volného pohybu zboží, s přihlédnutím k obzvláště širokému výkladu tohoto pojmu podanému Soudním dvorem v judikatuře týkající se zejména léčivých přípravků, jakož i krve a krevních složek […]. Z toho vyplývá, že léčivé přípravky pocházející z krve nebo lidské plazmy představují ‚zboží‘ ve smyslu článku 34 SFEU. Kromě toho léčivé přípravky dotčené ve věci v původním řízení představují ‚výrobky‘ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) a c) směrnice 2004/18, které jsou ocenitelné v penězích a mohou být jako takové předmětem obchodních transakcí, jak zdůraznil generální advokát v bodech 62 až 66 stanoviska.“ V odkazovaných bodech stanoviska generální advokát považoval za nesporné, že léčivé přípravky dotčené ve věci v původním řízení jsou výrobky ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) a c) směrnice 2004/18/ES: „V tomto ohledu zdůrazňuji, že Soudní dvůr stanovil zvláště širokou definici pojmu ‚zboží‘ ve smyslu ustanovení SFEU o volném pohybu zboží tak, že se tento pojem vztahuje na každý výrobek ocenitelný v penězích, který může být, jako takový, předmětem obchodních transakcí. Vzhledem k tomu, že ve směrnici 2004/18 neexistuje jiná definice, může být podle mého názoru tato definice přenesena na pojem ‚výrobek‘ ve smyslu této směrnice. Podle mě přitom není pochyb o tom, že léčivé přípravky dotčené ve věci v původním řízení jsou výrobky ocenitelné v penězích a mohou být, jako takové, předmětem obchodních transakcí.“ Podle citovaného rozsudku Soudního dvora je tedy na pojem výrobek přenositelná zvláště široká definice pojmu zboží ve smyslu ustanovení Smlouvy o fungování EU o volném pohybu zboží provedená v rozsudku ze dne 10. 12. 1968, Komise proti Itálii, C-7/68.
[34] Z výše označené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pojem výrobek má být vykládán široce a zahrnovat každé dodání ocenitelné v penězích, které může být, jako takové, předmětem obchodních transakcí. Citovaná judikatura tedy dává vcelku jednoznačnou odpověď na otázku, co je obsahem autonomního pojmu unijního práva výrobek. Jelikož se proto jedná o pojem již spolehlivě vyložený, tzv. acte éclairé, nevznikla Nejvyššímu správnímu soudu podle třetího pododstavce čl. 267 Smlouvy o fungování EU v tomto řízení povinnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT a další, C-283/81, či rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS).
[35] V této souvislosti je nutné dodat, že některé jazykové verze směrnice 2014/24/EU používají v definici veřejné zakázky na dodávky dokonce shodný termín jako v článku Smlouvy o fungování EU, který se týká právě volného pohybu zboží. Tedy v dotčených právních předpisech nijak jazykově nerozlišují mezi výrobkem a zbožím, jako činí jejich česká jazyková mutace (ale i anglická, italská, španělská atd.). Poukázat lze na německá znění těchto právních předpisů, které ve směrnici 2014/24/EU i v Smlouvě o fungování EU používají pojem Ware (v čl. 28 Smlouvy o fungování EU ve variantě der freie Warenverkehr a Warenaustausch). Slovenská znění uvedených právních předpisů používají shodně pojem tovar (v čl. 26 Smlouvy o fungování EU voľný pohyb tovaru); dánská znění pojem varer (vareudveksling v čl. 28 Smlouvy o fungování EU); chorvatská pojem robe (slobodno kretanje robe v čl. 26 Smlouvy o fungování EU) a slovinská pojem blaga (prost pretok blaga v čl. 26 Smlouvy o fungování EU). Poukázat lze dále na to, že také právní úprava předcházející vydání směrnice 2004/18/ES, tj. směrnice Rady 93/36/EHS o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky, používala v definici veřejné zakázky na dodávky namísto pojmu výrobek pojem zboží.
[36] Směrnice 2014/24/EU tedy v případě veřejných zakázek na dodávky chápe pojem výrobek velmi široce, nikoliv jen jako prostý výstup výrobního procesu nebo pouze běžně obchodovanou komoditu. Současně je z poukazu na zvláště širokou definici pojmu zboží ve smyslu ustanovení Smlouvy o fungování EU o volném pohybu zboží zřejmé, že výrobek je třeba stále vnímat v mantinelech pojmu zboží. Nemůže se proto jednat o plnění, které svým charakterem spadá pod ustanovení Smlouvy o fungování EU o volném pohybu kapitálu, například právě finanční nástroje sloužící k pohybu kapitálu, jako jsou akcie. V tomto směru lze poukázat na judikaturu Soudního dvora, který z hlediska základních svobod vnitřního trhu posuzuje cenné papíry zpravidla z hlediska režimu volného pohybu kapitálu (čl. 63 Smlouvy o fungování EU) nebo svobody usazování (čl. 49 Smlouvy o fungování EU), nikoliv z hlediska režimu volného pohybu zboží (čl. 34 Smlouvy o fungování EU; např. rozsudky ze dne 4. 6. 2002, Komise proti Belgii, C-503/99, ze dne 15. 7. 2004, Weidert a Paulus, C-242/03, ze dne 2. 6. 2005, Komise proti Itálii, C-174/04, ze dne 19. 1. 2006, Bouanich, C-265/04, ze dne 26. 3. 2009, Komise proti Itálii, C-326/07, či usnesení ze dne 8. 6. 2004, De Baeck, C-268/03). Tomu, že pojem výrobek použitý ve směrnici nepřesahuje svým rozsahem oblast volného pohybu zboží, pak koresponduje vynětí veřejných zakázek na služby týkající se operací prováděných prostřednictvím cenných papírů a dalších finančních nástrojů z oblasti působnosti směrnice [bod 26 její preambule a navazující čl. 10 písm. e)]. Cílem pravidel pro zadávání veřejných zakázek ostatně ani není pokrýt všechny formy vynakládání veřejných peněžních prostředků, ale pouze ty, jejichž cílem je pořízení stavebních prací, dodávek nebo služeb za úplatu prostřednictvím veřejné zakázky (bod 4 její preambule).
[37] Český zákonodárce nicméně pro vymezení definice veřejných zakázek na dodávky nepřevzal autonomní pojem unijního práva výrobek, jehož široký rozsah vyplývá z působnosti směrnice v oblasti volného pohybu zboží. Unijní pojem nahradil souslovím věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly. Otázkou je, zda se zákonodárce takto zvolenou definicí veřejné zakázky na dodávky vědomě, úmyslně a jasně vzdálil od obsahu výše popsané unijní definice.
[38] Obecně platí, že při transpozici směrnice mají členské státy povinnost provést směrnici do národního práva a dosáhnout žádaného výsledku, přičemž disponují určitou volností ve výběru prostředků a metod, které k transpozici směrnice použijí. Tato pravidla vyplývají z čl. 288 Smlouvy o fungování EU, podle něhož směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Z uvedeného vyplývá, že členské státy mají povinnost při transpozici směrnic dbát cílů, které jsou jimi vytyčeny, ovšem není vyloučeno, aby členský stát provedl užší či širší transpozici, či se od znění směrnice odchýlil, pokud to sama směrnice umožňuje. Členský stát tedy může přijmout opatření nad rámec vyžadovaný směrnicí, pokud tímto opatřením sleduje vytyčený cíl a pokud směrnice obsahuje ustanovení, kterým takový postup povolí (srovnej např. Svoboda, P. Úvod do evropského práva. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 92).
[39] Jinými slovy, transpoziční opatření musí do sebe vtáhnout obsah směrnice v takové podobě, aby byl zachován její smysl a účel. To bezesporu neznamená nutnost doslovné transpozice. Směrnice však nemůže být transponována polovičatě či s přílišnými odchylkami, nemůže být nepřiměřeně zúžena její působnost ani přirozeně nemůže vzniknout rozpor s primárním právem či s ústavním pořádkem členského státu (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 9. 4. 1987, Komise proti Itálii, C-363/85, ze dne 21. 11. 2002, Testa a Lazzeri, C-356/00, ze dne 14. 1. 2010, Komise proti České republice, C-343/08, ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C-20/00 a C-64/00, či rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson, C-617/10).
[40] Východiskem pro výklad transponovaných norem je tedy předpoklad, že zákonodárce v prvé řadě plní svou povinnost vyplývající mu z práva Evropské unie provést transpozici příslušné směrnice. Teprve v druhé řadě může mít zájem na tom, aby úpravu rozšířil či zúžil nad rámec směrnice v rozsahu, ve kterém to unijní právo dovoluje. V takovém případě je však nezbytné, aby takovou volbu učinil jasně a srozumitelně, nikoliv „mimochodem“. Takový úmysl zákonodárce tedy musí být podle rozšířeného senátu dobře rozpoznatelný. Pokud naopak český zákonodárce v rámci transpozice určitého ustanovení unijního právního předpisu zřetelně nevyjádřil vůli odlišnou od jeho výslovného znění, pak lze vycházet z toho, že zamýšlel provést právě to, co taková evropská právní norma předpokládá (podobně přistoupil NSS k výkladu vnitrostátního práva, v němž se zákonodárce nejspíše dopustil nedopatření, aniž by se zamýšlel odchýlit od rámce vymezeného transponovaným unijním právem, v rozsudku ze dne 12. 4. 2023, čj. 4 Afs 102/2022-41, č. 4481/2023 Sb. NSS). Samotné posouzení toho, zda jde dané pravidlo chování nad rámec autonomního pojmu unijního práva či směrnice samotné, bude záviset na okolnostech konkrétní věci, přičemž za splnění určitých podmínek i úprava jdoucí nad rámec směrnice může být vykládána Soudním dvorem (srov. Bobek, M.; Bříza, P.; Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 67 a násl.).
[41] Stěžovatel dovozuje, že český zákonodárce rozšířil působnost zákona v oblasti veřejných zakázek na dodávky nad rámec směrnice již ze skutečnosti, že namísto unijního pojmu výrobek použil sousloví věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly. Tomuto závěru však nelze přisvědčit. Pomíjí totiž výše popsané široké chápání pojmu výrobek v judikatuře Soudního dvora. Pod ten nepochybně spadají nejen ovladatelné přírodní síly (Soudní dvůr rozhodl, že elektřina spadá do působnosti pravidel Smlouvy o fungování EU týkajících se volného pohybu zboží – v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. 4. 1994, Almelo, C-393/92, bod 28, a ze dne 11. 9. 2014, Essent Belgium, C-204/12 až C-208/12, bod 122), ale i zvířata (v rozsudku ze dne 3. 12. 1998, Bluhme, C-67/97, bodech 19 až 20, Soudní dvůr v rámci posuzování (ne)přímého účinku opatření na volný pohyb zboží zamítl argument, že by zákaz dovozu jiných druhů včel, který je omezen na část území, mohl být akceptován z důvodů de minimis). Použití na první pohled širšího sousloví věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly namísto unijního pojmu výrobek tedy samo o sobě nijak nedokládá vůli zákonodárce rozšířit působnost zákona v oblasti veřejných zakázek na dodávky na jakkoliv širší okruh právních vztahů než směrnice 2014/24/EU. Český zákonodárce mohl k tomuto vymezení předmětu veřejné zakázky na dodávky přistoupit stejně dobře pouze proto, aby použil české názvosloví, které je pro adresáty právní normy srozumitelné, tedy aby zabránil tomu, že by byl předmět veřejných zakázek na dodávky v důsledku použití autonomního pojmu unijního práva chápán nesprávně úžeji (i stěžovatel ostatně zjevně chápe unijní pojem úžeji, pakliže ve své kasační stížnosti vychází z toho, že nezahrnuje zvířata). Stále se však může jednat o prosté nahrazení unijního pojmu, který nemá významově totožný ekvivalent v českém právu, aniž by zákonodárce takovým postupem dával najevo vůli odchýlit se od obsahu směrnice ve smyslu rozšíření dosahu českého zákona nad její rámec. Nelze tak a priori vyloučit, že použití odlišných termínů v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek a v čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU vyplývá toliko z potřeby změnit při implementaci unijních směrnic některé pojmy tak, aby nedošlo k výkladovým potížím ve vnitrostátním právu, při současném zachování významu daného pojmu pramenícího ze směrnice.
[42] Ostatně, takto zákonodárce v oblasti práva veřejných zakázek již postupoval, a to v případě předchozí právní úpravy v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zde vymezil veřejnou zakázku na dodávky jako veřejnou zakázku, jejímž předmětem je pořízení věci (dále jen „zboží“). V důvodové zprávě pak vysvětlil, že krom evropského práva přihlédl k definici předmětu občanskoprávních vztahů, upravených v tehdejším zákoně č. 40/1964 Sb., občanském zákoníku. Za věci označil v důvodové zprávě věci movité, věci nemovité a ovladatelné přírodní síly, které slouží potřebám lidí, s dovětkem, že z působnosti zákona určité věci výslovně vyloučil (věci nemovité a podnik), neboť „nutnost stanovení explicitní výjimky vyplývá z určitých odlišností definic dodávek v evropském právu a českém právu, jelikož nelze bez dalšího převzít přesné znění evropské zadávací směrnice, aniž by toto znění způsobovalo výkladové problémy“. Podle citované důvodové zprávy tedy předchozí zákon o veřejných zakázkách přejímal evropské vymezení předmětu veřejné zakázky na dodávky, toto však vyjádřil vlastní zákonnou konstrukcí a jinými slovy (za pomoci vnitrostátní terminologie). Nutno dodat, že důvodová zpráva sice hovoří o vyloučení těchto plnění z působnosti zákona, avšak legislativní konstrukce zákona o veřejných zakázkách v tomto ohledu zcela jasná a konzistentní nebyla. Na jednu stranu měl jeho § 18 podle svého označení obsahovat obecné výjimky z působnosti zákona, avšak jednotlivé odstavce hovořily o tom, že zadavatel (v tam upravených případech) není povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky. Zákonná konstrukce tedy v rozporu s vůlí zákonodárce, jak byla popsána v důvodové zprávě, spočívala v tom, že dávala zadavateli možnost (nikoli povinnost) nepostupovat při zadávání takové veřejné zakázky podle zákonem stanovených pravidel. Byl to tedy zadavatel, kdo rozhodl o tom, zda se režimu zákona podřídí, či nikoliv.
[43] Odklon od unijního pojetí předmětu veřejné zakázky na dodávky nelze dovodit ani ze systematiky českého zákona. Je pravda, že na rozdíl od předchozího zákona o veřejných zakázkách zákonodárce v rámci obecných výjimek z povinnosti postupovat podle zákona nezmínil veřejné zakázky, jejichž předmětem je vydání nebo převod cenných papírů či jiných finančních nástrojů nebo jiné operace prováděné zadavatelem za účelem získání peněžních prostředků či kapitálu [srov. § 18 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách]. Lze však přisvědčit předkládajícímu senátu, že pokud zákonodárce chápe pojem věc použitý v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek eurokonformně, pak ani není namístě, aby obdobnou výjimku v nynějším § 29 zákona (obecné výjimky) výslovně upravoval. Při eurokonformním pojetí pojmu věc (jako výrobek, respektive zboží ve smyslu Smlouvy o fungování EU) totiž cenné papíry pod definici veřejné zakázky na dodávky vůbec zahrnout nelze. Nevzniká tak v podstatě ani prostor dávat zadavateli na výběr, zda bude v případě transakce tohoto typu podle zákonem stanovených pravidel postupovat, či nikoliv. Zakotvením obdobné výjimky v § 29 zákona by zákonodárce dával paradoxně de facto najevo, že se od unijního pojmu odchyluje, respektive by vytvořil stejně nejasnou situaci jako předchozí zákon o veřejných zakázkách, který na jednu stranu přejímal evropské vymezení předmětu veřejné zakázky na dodávky tím, že cenné papíry a finanční nástroje zahrnul do skupiny, kterou nazval obecné výjimky z působnosti zákona (což odpovídalo úmyslu vyjádřenému i v důvodové zprávě). Učinil tak ale poněkud nekonzistentním způsobem, neboť na druhou stranu v dotčeném § 18 odst. 2 písm. b) uvedl, že zadavatel v tomto případě podle zákona postupovat nemusí (viz výše). Na rozdíl od předchozího zákona nynější zákon o zadávání veřejných zakázek takto nekonzistentně konstruován není. Oblast výjimek jako takovou z vlastní působnosti zákona nevyjímá (neoznačuje ji jako výjimky z působnosti zákona), ale pouze v § 29 v souladu s rubrikovaným názvem daného ustanovení (obecné výjimky) stanoví, kdy zadavatel není povinen postupovat při výběru dodavatele v případě veřejných zakázek spadajících do některých z těchto výjimek v zadávacím řízení (ačkoliv se stále jedná o veřejné zakázky). Postrádá proto smysl, aby do tohoto okruhu výjimek výslovně řadil taková plnění, na která zákon s ohledem na vymezení jeho předmětu vůbec nedopadá.
[44] V této souvislosti si naopak nelze nepovšimnout toho, že zákonodárce sice při definování veřejné zakázky na dodávky výslovně nevyňal z jejího předmětu (tedy z použitého pojmu věc) cenné papíry a jiné investiční nástroje, avšak na druhou stranu převzal do § 29 odst. 1 písm. l) bodu 1 prakticky doslovně unijní výjimku, která se týká služeb v souvislosti s vydáním, nákupem, prodejem nebo jiným převodem cenných papírů nebo jiných investičních nástrojů [směrnice 2014/24/EU se podle čl. 10 písm. e) na veřejné zakázky týkající se těchto služeb vůbec nevztahuje, podle českého zákona nemá zadavatel povinnost zadat takovou veřejnou zakázku v zadávacím řízení]. Jak ovšem bylo uvedeno výše, tato výjimka zjevně obsahově koresponduje právě s tím, že podle unijní úpravy nelze finanční nástroje sloužící k pohybu kapitálu podřadit pod předmět veřejné zakázky na dodávky. Nepůsobí tedy zcela konzistentně a logicky, aby zákonodárce podrobil na rozdíl od směrnice 2014/24/EU bez dalšího režimu zákona o zadávání veřejných zakázek nabytí či pozbytí samotného cenného papíru, avšak související služby a priori z jeho režimu vyňal.
[45] Dále lze přisvědčit předkládajícímu senátu, že ani na základě historického výkladu nelze spolehlivě usuzovat na záměr českého zákonodárce odchýlit se použitím pojmu věc od obsahu unijní úpravy. Důvodová zpráva neposkytuje jasnou odpověď na otázku, zda použití sousloví věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly při tvorbě jazykového znění českého zákona bylo pouze snahou zákonodárce o prosté nahrazení unijního pojmu výrobek jeho českým ekvivalentem, tedy o přenesení obsahu unijní normy do českého právního prostředí, či se jednalo o jeho vědomou volbu vymezit předmět veřejné zakázky na dodávky odlišně od směrnice a tento v jistých aspektech rozšířit na další okruhy právních vztahů směrnicí neregulované.
[46] Na jedné straně důvodová zpráva k § 14 zákona o zadávání veřejných zakázek uvádí: „Veřejnou zakázkou na dodávky je pořízení věcí hmotných a nehmotných, ovladatelných přírodních sil a zvířat ve smyslu zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen ‚občanský zákoník‘). Pořízení se zde chápe široce jako získání výhod z příslušného plnění, přičemž není nezbytné, aby došlo k převodu vlastnického práva. Takovéto pořízení může mít různé smluvní formy. Zákon příkladmo jmenuje koupi, nájem nebo pacht, může však jít i o další formy či jejich kombinace, zejména různé druhy leasingu. Mezinárodní i evropské právo označuje pořizovaný předmět za výrobek nebo zboží. Je pro ně charakteristické, že se s nimi obchoduje.“ Obsahuje tedy v rámci definice zakázek na dodávky přímý odkaz na občanský zákoník, což by nasvědčovalo tomu, že by pojem věc uvedený v tomto ustanovení měl mít stejný význam jako v občanském zákoníku. Rozšířený senát se nedomnívá, že by poslední dvě věty citované důvodové zprávy popíraly poměrně jasný odkaz na soukromoprávní vymezení věci v českém právu. Jednoznačný úmysl zákonodárce ztotožnit pojem věc s pojmem výrobek z nich nevyplývá, spíše se jedná o prostý popis názvosloví užívaného především v čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU. Současně však z této pasáže důvodové zprávy neplyne žádný jasný úmysl zákonodárce odchýlit se od obsahu zmiňovaných mezinárodních a evropských pojmů výrobek nebo zboží. Případné vymezení se vůči nim, respektive nepřevzetí jejich obsahu, by ovšem bylo namístě právě v důvodové zprávě.
[47] Nepochybné ratio pak má i argumentace předkládajícího senátu. Dle ní postrádá smysl, aby zákonodárce, který v konkrétních případech v důvodové zprávě odkazuje na unijní úpravu a vysvětluje, kdy se od ní odchýlil (srov. znění důvodové zprávy například k § 29 v části týkající se nepřevzetí výjimky z povinnosti provést zadávací řízení pro právní služby poskytované správci nebo opatrovníky nebo jiné právní služby, jejichž poskytovatelé jsou v České republice určováni soudem nebo jsou ze zákona pověřeni určitými úkony pod dohledem těchto soudů, dále její znění k § 32, § 111, § 141, § 189, § 207 či § 209 zákona o zadávání veřejných zakázek), výslovně nezmínil, že se v případě vymezení samotného předmětu veřejné zakázky na dodávky nikoliv nevýznamně odchyluje od unijního pojetí a vymezuje jej zcela nezávisle na něm. Není rovněž bez významu, že důvodová zpráva zakončuje podrobnou úvahu o rozsahu výjimek z postupu podle nového zákona (část 2. písm. E) konstatováním, že „pro dosažení maximální právní jistoty a s ohledem na výše uvedené navrhujeme přijetí Varianty 2, tj. převzetí celého katalogu výjimek ze směrnic, neboť tato se na základě výše uvedeného jeví jako adekvátní“, a dále uvádí, že „s cílem zachování právní jistoty a plně v souladu s vládou schváleným věcným záměrem předkládané nové právní úpravy zadávacích řízení byly převzaty výjimky bez formulačních odchylek, kterými by mohla být negativně narušena řádná transpozice zadávacích směrnic“. Řeší-li zákonodárce v důvodové zprávě podrobně dopady doslovného převzetí katalogu výjimek ze směrnice 2014/24/EU či jeho zúžení oproti směrnici a rozhodne-li se pro jeho věrné převzetí, pak tento postup svědčí o respektu k rozsahu předmětu veřejných zakázek stanovenému směrnicí. Jak již bylo zdůrazněno výše, v oblasti práva Evropské unie je nutné vycházet také z toho, že pokud se český zákonodárce rozhodl transponovat určité ustanovení unijního právního předpisu a zřetelně nevyjádřil vůli odlišnou od jeho výslovného znění, pak zamýšlel provést právě to, co taková evropská právní norma předpokládá.
[48] Podpůrně lze na absenci záměru zákonodárce odchýlit se od unijního pojetí předmětu veřejné zakázky na dodávky usuzovat také na základě obsahu parlamentních rozprav a historického kontextu přijetí zákona (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 11. 2021, čj. 4 Ao 3/2021-117, č. 4278/2022 Sb. NSS, bod 24). Předkládající senát v této souvislosti příhodně odkázal na průběh projednávání návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek, z něhož vyplývá, že zákonodárce usiloval o soulad jeho znění s unijní úpravou. V rámci projednávání návrhu přitom nebyla problematika vymezení předmětu veřejné zakázky na dodávky a její případné odchylky od směrnice 2014/24/EU jakkoliv tematizována. To, že záměrem nové právní úpravy nebylo rozšíření definice dodávky nad rámec směrnice, ostatně potvrdilo ex post i Ministerstvo pro místní rozvoj ve výkladovém stanovisku ze dne 27. 8. 2018.
[49] Nelze rovněž odhlédnout od toho, že pokud by použití pojmu věc v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek mělo skutečně vyjadřovat vůli zákonodárce, aby rozsah předmětu veřejné zakázky na dodávky odpovídal definici věci v § 489 občanského zákoníku, vedlo by to z pohledu konformity s evropským právem k problematickým závěrům.
[50] Jak plyne z výše uvedeného, vymezení předmětu veřejné zakázky na dodávky ve směrnici 2014/24/EU není nijak zásadně odlišné od její definice v § 14 odst. 1 českého zákona. Pojem výrobek je totiž podstatně širší, než by se na první pohled mohlo zdát. Nelze přitom jednoduše konstatovat, že by chápání pojmu věc ve stejném významu, jaký má v občanském zákoníku, automaticky vedlo k rozšíření působnosti zákona o zadávání veřejných zakázek na širší okruh právních vztahů, než na které dopadá směrnice, jak uvádí předkládající senát. Uvedené nepochybně platí v nyní posuzované věci týkající se pořízení akcií, neboť občanský zákoník cenné papíry považuje za věc (§ 489 až 544), zatímco v unijním pojetí cenné papíry jakožto finanční nástroje sloužící k pohybu kapitálu pod pojem výrobek, i přes jeho široký dopad, zahrnout nelze (viz výše).
[51] Na druhou stranu by však striktně občanskoprávní pojetí pojmu věc v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek paradoxně způsobovalo rozpor se směrnicí, a to v případě lidské krve a jejích složek. Podle § 493 občanského zákoníku totiž platí, že lidské tělo ani jeho části, třebaže byly od těla odděleny, nejsou věcí. Při uplatnění vnitrostátní definice pojmu věc by tedy dodání lidské krve či jejích složek nebylo předmětem veřejné zakázky na dodávky. Soudní dvůr však v rozsudku ze dne 9. 12. 2010, Humanplasma, C-421/09, jasně konstatoval, že zákaz dovážet a uvádět na trh krev a krevní složky získané na základě dárcovství za úplatu spadá do působnosti čl. 28 ve spojení s čl. 30 Smlouvy o založení ES, tedy pravidel týkajících se právě volného pohybu zboží. Soukromoprávní definici věci tedy nelze přebírat automaticky. Občanskoprávní výklad pojmu věc namísto výkladu eurokonformního by totiž vedl k jistě nezamýšlenému výsledku v podobě nesouladu národního práva s unijní úpravou.
[52] Nad rámec výše uvedeného lze doplnit, že o opaku, tedy úmyslu zákonodárce podrobit cenné papíry režimu zákona o zadávání veřejných zakázek, nesvědčí ani novelizace § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek provedená zákonem č. 166/2023 Sb. Touto novelou zákonodárce reagoval na rozsudek ve věci Liberecký kraj, a to tak, že do § 14 odst. 1 byla vložena věta, podle níž se za pořízení věci nepovažuje pořízení cenného papíru nebo jiného investičního nástroje, obchodního závodu, jeho samostatné organizační složky nebo podílu v obchodní korporaci. Zákonodárce tedy výslovně vyňal z definice předmětu veřejné zakázky mimo jiné právě pořízení cenného papíru. Dle důvodové zprávy k uvedené novelizaci se však nejednalo o věcnou změnu co do působnosti zákona o zadávání veřejných zakázek: „Důvodem změny je upřesnění transpozice. Zatímco v zadávacích směrnicích se za veřejné zakázky na dodávky považují zakázky, jejichž předmětem je pořízení výrobku, české právo používá pojem věc. Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 139/2020-125, deklaroval, že ustanovení § 14 odst. 1 ve stávajícím znění cílí na veškeré věci v právním slova smyslu a není namístě uplatnit eurokonformní výklad. Pro zpřísnění oproti evropským směrnicím však nejsou věcné důvody, mělo by být dosaženo stavu, že definice veřejné zakázky na dodávky bude věcně odpovídat definici v evropských směrnicích, s tím, že pro výklad sporných případů by měl být eurokonformní výklad aplikován. Z definice veřejné zakázky na dodávky se tudíž výslovně vyjímá pořízení cenných papírů nebo jiných investičních nástrojů (definovaných odkazem na zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu ve znění pozdějších předpisů), obchodního závodu, samostatné organizační složky závodu nebo podílu v obchodní korporaci, aby bylo zřejmé, že za veřejnou zakázku se nepovažují případy, kdy záměrem zadavatele není pořízení konkrétních výrobků. Pokud tedy předmětem smlouvy bude pouze koupě, nájem nebo pacht věcí vyjmutých v poslední větě odstavce 1, nebude se na základě této výjimky z definice jednat o veřejnou zakázku na dodávky. Nebude se však jednat o veřejnou zakázku vůbec. Nepůjde totiž ani o veřejnou zakázku na služby, protože předmětem takové smlouvy nebude poskytování činnosti, jak vyžaduje definice veřejné zakázky na služby v odstavci 2, a nepůjde ani o veřejnou zakázku na stavební práce ve smyslu odstavce 3.“ Důvodová zpráva tedy netvrdí, že by v rámci provedené novelizace dotčeného ustanovení bylo cílem zúžit definici veřejné zakázky na dodávky oproti předchozímu stavu (jak byl zamýšlen), ale pouze trvající snaha dosáhnout eurokonformního pojetí tohoto institutu legislativní úpravou stávající definice.
[53] Obvykle se v otázce smyslu aplikovatelného zákonného ustanovení nelze bez dalšího dovolávat důvodové zprávy k zákonu přijatému teprve poté, kdy bylo příslušné ustanovení zákona aplikováno. V rozhodném období totiž typicky nemusí argumenty obsažené následně v důvodové zprávě, jež mají ozřejmit skutečný původní záměr daného ustanovení, být nikomu známy (viz k tomu rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2017, čj. 9 Afs 231/2016-50, č. 3634/2017 Sb. NSS, bod 44). O takovou situaci se však podle rozšířeného senátu v nynějším případě nejedná. S ohledem na výše uvedené totiž není patrné, že by zákonodárce v původním textu § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek zřetelně vyjádřil jinou vůli než respektovat význam autonomního pojmu unijního práva. Takový jiný záměr zákonodárce nelze z právní úpravy spolehlivě dovodit. V tomto konkrétním případě tedy neznamená upřesnění významu zákonodárcem použitého pojmu za pomoci výkladu nepřípustné nahrazení výslovně projevené vůle zákonodárce obsahově odlišnou právní normou ze strany soudní moci, nýbrž naopak nápravu jeho předchozí legislativní nedůslednosti, umožnění realizace jeho skutečné vůle a postup v souladu s požadavkem na bezrozpornost právního řádu.
[54] Navíc, z čistě praktického hlediska by jiné řešení než vynětí pořízení cenných papírů z předmětu veřejné zakázky na dodávky nedávalo smysl. Předkládající senát velmi přesvědčivě popsal, proč by bylo rozšíření režimu veřejných zakázek na cenné papíry z hlediska smyslu a účelu úpravy veřejných zakázek přinejmenším nevhodné a nepraktické. Především v typickém případě korporátních akvizic se bude reálně jednat o situace, kdy skutečně neexistuje více subjektů, které by se mohly o konkrétní zakázku ucházet, a je tedy z podstaty věci vyloučena soutěž. To ostatně připustil i devátý senát v rozsudku ve věci Liberecký kraj. Smysl zadávacího řízení by se u takových zakázek v podstatě omezil na toliko oznamovací, dokumentační a evidenční (§ 126, § 216, § 217 či § 219 zákona o zadávání veřejných zakázek). Standardnější provedení soutěže si lze v případě cenných papírů představit asi pouze v případě zájmu zadavatele nabýt omezenou část (zastupitelných) akcií konkrétní společnosti, které by bylo teoreticky možné získat od více subjektů a za situace, že se nebude jednat o veřejně obchodovatelné akcie. Nedává však smysl, aby za tímto účelem zákonodárce režimu zákona o zadávání veřejných zakázek podrobil veškeré nabývání cenných papírů.
III.C Shrnutí
[55] Zákonodárce při definování předmětu veřejné zakázky na dodávky v § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nevyjádřil zřetelně úmysl rozšířit působnost českého zákona nad rámec směrnice 2014/24/EU, tedy mj. i na oblast nabývání cenných papírů. Sousloví věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly je proto nutné chápat pouze jako odpovídající český ekvivalent unijního pojmu výrobek při současném zachování významu daného pojmu pramenícího ze směrnice.
[56] Předmětem veřejné zakázky na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek proto není každá věc odpovídající definici v § 489 občanského zákoníku. Předmět veřejné zakázky na dodávky podle citovaného ustanovení je třeba vykládat tak, aby svým rozsahem odpovídal pojmu výrobek dle čl. 2 odst. 1 bodu 8 směrnice 2014/24/EU, nikoliv nutně pojmu věc ve smyslu § 489 občanského zákoníku. To vylučuje, aby předmětem veřejné zakázky na dodávky byly akcie. | decision_79.txt |
4,410 | k § 25 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 52/2004 Sb., č. 341/2010 Sb., č. 181/2011 Sb., č. 375/2011 Sb. a č. 276/2013 Sb.
Provádí-li věznice na základě příkazu soudního exekutora výplaty finančních částek ze zvláštního účtu odsouzeného vedeného dle § 25 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, nejde o výkon jejího vrchnostenského oprávnění. Tímto postupem tak nemůže dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv odsouzeného a je vyloučeno, aby se domáhal ochrany ve správním soudnictví.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 12. 2. 2019, čj. Konf 1/2018-6)
Věc: Spor o pravomoc mezi Krajským soudem v Brně a Okresním soudem v Břeclavi, za účasti žalobce Stanislava P. a žalované Vězeňské služby České republiky – Věznice Břeclav, ve věci vyslovení zákazu nakládání s nezabavitelnou částí důchodu a uložení povinnosti kompenzace finanční újmy.
Žalobci byly na zvláštní účet vedený dle § 25 zákona o výkonu trestu odnětí svobody měsíčně zasílány Českou správou sociálního zabezpečení částky v rozmezí 7 500 Kč až 7 841 Kč. Šlo o části jeho starobního důchodu odpovídající nezabavitelné částce po prováděných exekucích. Na základě exekučního příkazu žalovaná započala s pravidelným odesíláním různě vysokých částek z účtu žalobce na úhradu nařízené exekuce, v důsledku čehož žalobci nezůstávala zachována nezabavitelná částka z vypláceného starobního důchodu. Žalobce s tímto postupem nesouhlasil. K jeho opakovaným stížnostem žalovaná svůj postup odůvodňovala tím, že osobě ve výkonu trestu odnětí svobody jsou poskytovány veškeré základní životní potřeby, a nelze ji proto považovat za osobu v hmotné nouzi, které by musela být zachována nezabavitelná část příjmů.
Proti postupu žalované podal žalobce žalobu u Okresního soudu v Břeclavi. Okresní soud podanou žalobu věcně neprojednal. Usnesením ze dne 23. 10. 2017, čj. 9 C 101/2017-20, vyslovil svou věcnou nepříslušnost a rozhodl o postoupení věci Krajskému soudu v Brně. Svůj postup odůvodnil tím, že se žalobce nedomáhal ochrany svých soukromých práv, nýbrž ochrany proti zásahu žalované do svých veřejných subjektivních práv. Dle jeho názoru se ve věci jednalo o žalobu proti nezákonnému zásahu žalované spočívajícímu „v nesprávném postupu dle ustanovení § 25 zákona č. 169/1999 Sb.“ S odkazem na § 104b odst. 2 o. s. ř. tak věc postoupil Krajskému soudu v Brně k jejímu projednání ve správním soudnictví.
Krajský soud v Brně jako soud rozhodující ve správním soudnictví s tímto postupem nesouhlasil a podal dne 8. 1. 2018 u zvláštního senátu návrh na zahájení řízení o záporném kompetenčním sporu. Uvedl, že dle jeho názoru předmětná žaloba není žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, k jejímuž projednání by byly příslušné správní soudy. Žalovaná totiž při nakládání s peněžními prostředky uloženými na disponibilním účtu žalobce není v postavení správního orgánu, který by mohl autoritativně zasahovat do práv žalobce. V posuzovaném případě se nachází v pozici dlužníka žalobce, který v rámci nařízené exekuce postupuje podle exekučního příkazu a toho, co mu v této souvislosti ukládá občanský soudní řád.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci vyslovení zákazu nakládání s nezabavitelnou částí důchodu a ve věci uložení povinnosti kompenzace finanční újmy je soud v občanském soudním řízení a usnesení Okresního soudu v Břeclavi zrušil.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [7] Okresní soud v Břeclavi, jako soud rozhodující v občanském soudním řízení, v předcházejícím soudním řízení popřel svou pravomoc věc rozhodnout a rovněž navrhovatel popírá svou pravomoc ve věci rozhodnout poté, co mu byla postoupena; zvláštní senát proto shledal, že se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
[8] Z toho, co bylo uvedeno, je zřejmé, že věcná podstata sporu mezi žalobcem a žalovanou spočívá v postupu žalované v rámci exekučního řízení. To je proti žalobci (jakožto povinnému) vedeno soudním exekutorem a žalovaná zde vystupuje v pozici dlužníka povinného, kterému je v rámci exekuce vedené na přikázání jiných peněžitých pohledávek uložena povinnost neumožnit nakládání s prostředky nacházejícími se na účtu žalobce (vedeném dle § 25 zákona o výkonu trestu odnětí svobody) a poukazovat je k rukám exekutora k uspokojení pohledávek oprávněného, pro jejichž vymožení byla exekuce nařízena. Žalovaná se tedy nachází ve stejné pozici jako jakýkoliv jiný subjekt disponující peněžními prostředky povinného (které nejsou mzdou, respektive jiným příjmem povinného ani pohledávkou z účtu u peněžního ústavu), který je povinen postupovat tak, jak mu to ukládá exekuční příkaz a odpovídající ustanovení občanského soudního řádu (viz zejména § 314a o. s. ř.).
[9] Jakkoli je žalovaná ozbrojeným bezpečnostním sborem a může vystupovat i v pozici správního úřadu (viz § 1 odst. 2 a 3 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky), není pochyb o tom, že při plnění povinností uložených jí (jako dlužníkovi povinného) exekučním příkazem, v žádném z těchto postavení nevystupuje. Zadržování peněžních prostředků z vypláceného starobního důchodu žalobce (respektive jeho nezabavitelné části) a jejich následné poukazování k rukám exekutora není výkonem vrchnostenského oprávnění, ale pouhým plněním zákonné povinnosti, která pro ni vyplývá z exekučního příkazu. Přestože tímto postupem žalované dochází k zásahu do práv žalobce, nemůže jít o zásah do jeho veřejných subjektivních práv (viz § 2 s. ř. s.), nýbrž do práv soukromých, neboť se ze strany žalované nejedná o užití jakéhokoli vrchnostenského oprávnění. Zcela tedy absentují esenciální podmínky pro to, aby ochrana práv žalobce byla poskytována cestou správního soudnictví.
[10] Z uvedených důvodů proto zvláštní senát dospěl k závěru, že o předmětné žalobě nemá rozhodovat soud ve správním soudnictví. Domáhá-li se žalobce ochrany svých práv vyplývajících z poměrů práva soukromého, jsou k této ochraně nepochybně povolány soudy v občanském soudním řízení v souladu s § 7 odst. 1 o. s. ř. Zvláštní senát proto výrokem I. tohoto usnesení vyslovil, že příslušný k vydání rozhodnutí o předmětné žalobě je soud v občanském soudním řízení. (…) | decision_790.txt |
4,411 | k § 11 odst. 2 písm. n) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 293/2013 Sb.
Na řízení před správními soudy se nepoužije § 11 odst. 2 písm. n) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 293/2013 Sb., který od placení soudního poplatku osvobozuje insolvenčního správce nebo dlužníka s dispozičními oprávněními v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019, čj. 1 Afs 135/2018-71)
Prejudikatura: č. 3767/2018 Sb. NSS.
Věc: Mirko Möllen, advokát, jako insolvenční správce dlužníka VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft, proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zajištění nedoplatku daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce.
Specializovaný finanční úřad rozhodnutím ze dne 16. 9. 2014 zřídil zástavní právo k movitým věcem společnosti VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft, podnikající na území ČR prostřednictvím své organizační složky, a to k zajištění nedoplatku této společnosti na DPH. Odvolání společnosti žalovaný zamítl. Žalobce (jako insolvenční správce společnosti) napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem čj. 5 Af 36/2015-36 zamítl.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností, v níž mimo jiné uvedl, že jsou u něj splněny předpoklady pro osvobození od soudního poplatku za kasační stížnost podle § 11 odst. 2 písm. n) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, neboť se v posuzované věci jedná o nárok týkající se majetku patřícího do majetkové podstaty a stěžovatel je insolvenčním správcem společnosti VIKTORIAGRUPPE. V této souvislosti dále uvedl, že hlavní insolvenční řízení bylo se společností zahájeno dne 1. 2. 2015 rozhodnutím Okresního soudu ve Weilheimu, Německo. V souladu s čl. 4 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1346/2000 o úpadkovém řízení je právem rozhodným pro úpadkové řízení a jeho účinky právo toho členského státu, na jehož území bylo úpadkové řízení zahájeno, tudíž právo německé. Podle § 426 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), spadalo jak předběžné insolvenční řízení, tak posléze zahájené hlavní insolvenční řízení pod režim nařízení o úpadkovém řízení, a má účinky i na území České republiky, kde má sídlo mj. organizační složka zahraniční společnosti, a to nezávisle na tom, zda bylo insolvenční usnesení zveřejněno v českém insolvenčním rejstříku. Ke správě majetku náleží i podání kasační stížnosti insolvenčním správcem proti rozsudku krajského soudu, který rozhodoval o žalobách proti rozhodnutím žalovaného, neboť tato rozhodnutí mají dopad do majetkové sféry společnosti, resp. do majetkové podstaty úpadce.
Při předběžném posouzení věci první senát zjistil, že existuje rozdílná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce, zda stěžovatel, který vystupuje v postavení insolvenčního správce, je povinen uhradit soudní poplatek za kasační stížnost. Rozporně tuto otázku řeší senáty dokonce i ve vztahu k nynějšímu stěžovateli. Některé senáty rozhodly ve věci samé, aniž po stěžovateli vyžadovaly úhradu soudního poplatku, zatímco druhý senát stěžovatele k úhradě soudního poplatku vyzval a jeho návrh na vrácení poplatku zamítl.
Sporným je tedy výklad § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, podle kterého se od poplatku osvobozují insolvenční správce nebo dlužník s dispozičními oprávněními v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku.
Na jedné straně existují rozhodnutí druhého senátu, který ve věci sp. zn. 2 Afs 327/2018 vyzval stěžovatele dne 13. 11. 2018 k úhradě soudního poplatku s odůvodněním, že § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích nelze uplatnit na soudní řízení ve správním soudnictví. Tento závěr dovodil z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, čj. 4 As 149/2017-121, č. 3767/2018 Sb. NSS (dále též „ rozsudek ELMO-PLAST“). Řízení následně zastavil po zpětvzetí kasační stížnosti.
Obdobně ve věci sp. zn. 2 Afs 190/2018 druhý senát vyzval stěžovatele k úhradě soudního poplatku se shodným odůvodněním jako ve výše uvedené věci. Stěžovatel soudní poplatek uhradil, ale následně požádal o jeho vrácení. Druhý senát návrh na vrácení soudního poplatku zamítl usnesením ze dne 3. 4. 2019, čj. 2 Afs 190/2018-60. Odůvodnění tohoto usnesení opřel o rozsudek ELMO-PLAST. Rozšířený senát podle druhého senátu stanovil paradigma vztahu mezi insolvenčním řízením a řízením ve správním soudnictví tak, že se jedná o dvě oddělené sféry soudnictví (předmětem prvního je řešení úpadku dlužníka a vypořádání jeho peněžitých závazků, druhé se týká kontroly jednání veřejné správy), které jsou vzájemně nezávislé, byť věcný výsledek jednoho řízení může přirozeně mít význam pro průběh druhého řízení. S ohledem na rozsudek ELMO-PLAST je podle druhého senátu třeba vykládat smysl a účel § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích tak, že osvobození od soudního poplatku cílí na řízení (ve věcech občanskoprávních) zabývající se pohledávkami, které se týkají majetkové podstaty dlužníka, nikoli na správní soudnictví řešící zákonnost jednání veřejné správy vůči osobě, s níž je vedeno insolvenční řízení. Soudní poplatky za řízení ve správním soudnictví jsou ostatně oproti civilnímu řízení zásadně nižší a fixní. Dřívější rozsudky, ve kterých Nejvyšší správní soud dovodil, že dlužníku, s nímž je vedeno insolvenční řízení, náleží osvobození od soudního poplatku, byly dle druhého senátu překonány rozsudkem ELMO-PLAST.
Předkládající první senát upozornil, že před Nejvyšším správním soudem byla a je vedena řada řízení o kasačních stížnostech téhož stěžovatele v roli insolvenčního správce společnosti VIKTORIAGRUPPE. Na rozdíl od výše popsaného přístupu druhého senátu, několik jiných senátů rozhodlo o kasačních stížnostech tohoto stěžovatele ve věci samé, aniž by stěžovatel zaplatil soudní poplatek a aniž by byl k jeho úhradě vyzván (věci sp. zn. 3 Afs 173/2017, 3 Afs 1/2017, 4 Afs 194/2018, 6 Afs 128/2018, 6 Afs 121/2018, 8 Afs 109/2018, 8 Afs 98/2018, 9 Afs 298/2017, 9 Afs 171/2017, 9 Afs 69/2017, 9 Afs 214/2016, 9 Afs 369/2018, 10 Afs 158/2018 a 10 Afs 113/2018). Byť se Nejvyšší správní soud v těchto věcech výslovně nevyjádřil k otázce osvobození od soudních poplatků, ze skutečnosti, že bylo rozhodnuto ve věci samé, aniž by byl poplatek zaplacen a aniž by bylo rozhodnuto o individuálním osvobození, nepochybně vyplývá, že si dané senáty musely učinit úsudek o tom, že jimi posuzované kasační stížnosti poplatkové povinnosti nepodléhají. Lze tedy usuzovat, že akceptovaly tvrzení stěžovatele obsažené v jeho kasačních stížnostech, podle něhož se na něj vztahuje § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích. Většina rozsudků ve shora citovaných věcech byla vydána již po rozsudku rozšířeného senátu ve věci ELMO-PLAST. První senát nepředpokládal, že dané senáty zamýšlely nerespektovat závěry rozšířeného senátu. Lze proto usuzovat, že z rozsudku ELMO-PLAST nedovodily stejné důsledky pro poplatkovou povinnost insolvenčního správce, jak učinil druhý senát.
Z výše uvedeného je zřejmé, že v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu existují rozdílné pohledy na otázku, zda může být insolvenční správce ve věcech projednávaných správními soudy osvobozen od placení soudních poplatků na základě § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, je-li splněna hypotéza citovaného ustanovení, nebo zda může žádat pouze o individuální osvobození podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Tato rozdílná praxe se navíc týká téhož stěžovatele, který je stěžovatelem i ve věci nyní předložené rozšířenému senátu. Pokud by první senát požadoval zaplacení soudního poplatku, nebo naopak rozhodl ve věci samé bez zaplacení poplatku, dostal by se vždy do rozporu s částí judikatury tohoto soudu.
Byť tento rozpor není založen právními názory vyslovenými přímo v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu ve věci samé a jedná se do jisté míry o rozpor implicitní, nejedná se o takový rozpor, který by byl dovozován pouze na základě neurčité domněnky, že některé senáty něco pravděpodobně předpokládaly. První senát nepochybuje o tom, že senáty, které rozhodly ve věci samé bez zaplacení poplatku, jednaly v přesvědčení o souladu svého postupu se zákonem, a tedy nutně v přesvědčení, že podmínky pro věcné projednání kasačních stížností byly splněny. Otázku poplatkové povinnosti musely před vydáním rozsudků nepochybně zvážit, a nutně musely dojít k právnímu závěru o osvobození stěžovatele od soudních poplatků ex lege.
První senát proto postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu k zodpovězení této otázky:
„Je návrh na zahájení řízení ve správním soudnictví podaný insolvenčním správcem osvobozen od poplatkové povinnosti na základě § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích v případě, že je naplněna hypotéza citovaného ustanovení (jedná se o nárok, který se týká majetku patřícího do majetkové podstaty nebo který má být uspokojen z tohoto majetku), nebo je použití § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích na řízení před správními soudy zcela vyloučeno?“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že na řízení před správními soudy se nepoužije § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, který od placení soudního poplatku osvobozuje insolvenčního správce nebo dlužníka s dispozičními oprávněními v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[12] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[13] V nynější věci, jak správně uvádí předkládající senát, neexistuje rozpor přímo v textech rozsudků či rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Po vydání rozsudku ELMO-PLAST, se ke sporné otázce výslovně vyjádřil jen druhý senát, který měl problém za vyřešený právě rozsudkem ELMO-PLAST. Podle druhého senátu (viz jeho rozhodnutí ve věci sp. zn. 2 Afs 327/2018 shora) nelze na žaloby ve správním soudnictví uplatnit osvobození od soudních poplatků § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, neboť osobní osvobození insolvenčního správce se ve správním soudnictví vůbec neuplatní. Naproti tomu ostatní senáty v jiných věcech soudní poplatek nevybraly, aniž celou věc dále výslovně řešily. Evidentně tedy musely vycházet z teze, že na správní soudnictví § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích dopadá.
[14] Jak rozšířený senát nedávno vysvětlil, § 17 odst. 1 s. ř. s. nelze vykládat doslova, pouze podle jeho textu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, bod 20). Rozšířený senát není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že judikatura již byla fakticky sjednocena. Rozhodovací činnost rozšířeného senátu míří do budoucna, zamezuje budoucím konfliktům, rozhodně však nemíří do minulosti a neříká, jak měly v minulosti senáty Nejvyššího správního soudu správně postupovat (srov. tamtéž, bod 37). Pravomoc rozšířeného senátu však nelze vykládat dogmaticky tak, že je dána jen tehdy, pokud proti sobě stojí dva odlišné právní názory výslovně vyjádřené v různých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Pokud proti sobě stojí v rozhodnutí výslovně uvedený právní názor na straně jedné, a právní názor sice výslovně nevyjádřený, v rozhodnutí či v procesním postupu soudu však z logiky věci nepochybně použitý, na straně druhé, je pravomoc rozšířeného senátu dána.
[15] Rozšířený senát opakuje, že jeho posláním je sjednocovat rozdílnou judikaturu Nejvyššího správního soudu, a to s přihlédnutím k tomu, zda jde o judikaturu aktuálně existující, pročež do budoucna hrozí rozdílné rozhodování Nejvyššího správního soudu. Pokud by v nynější věci rozšířený senát pravomoc neshledal, fakticky by akceptoval právní stav, kdy některé senáty budou vybírat soudní poplatek i za takové žaloby či kasační stížnosti insolvenčního správce, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo se týkají nároků, které mají být uspokojeny z tohoto majetku, zatímco jiné senáty poplatek vybírat nebudou, neboť dle nich je insolvenční správce v takové situaci od placení soudního poplatek osvobozen dle § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích. Takovýto závěr by byl v rozporu s jakýmkoliv užitečným účinkem § 17 odst. 1 s. ř. s. Zejména by popřel působení rozšířeného senátu jako sjednotitele rozdílných právních názorů uvnitř Nejvyššího správního soudu, samozřejmě za předpokladu, že tyto rozdílné názory mohou mít dopad na samotné soudní rozhodnutí.
[16] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[17] Rozšířený senát v rozsudku ELMO-PLAST dospěl k závěru, že skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví. Rozšířený senát tak rozhodl jednak proto, že insolvenční zákon s řízením před správními soudy vůbec nepočítá, jednak proto, že eventuální prostředky ochrany dlužníka v incidenčních sporech před civilními soudy by jistě nemohly být efektivní ochranou proti jednání veřejné správy (srov. body 64 až 66 a bod 69 rozsudku ELMO-PLAST).
[18] Rozšířený senát proto v rozsudku ELMO-PLAST uzavřel, že „[r]ozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, zejména na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést, jakož i ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést“ (bod 66 rozsudku ELMO-PLAST).
[19] Rozšířený senát se v rozsudku ELMO-PLAST věnoval jen a pouze vztahu insolvenčního zákona a soudního řízení správního, respektive možnosti dlužníka či insolvenčního správce úspěšně žalovat akty správního orgánu před správními soudy. Mimo tento rámec rozšířený senát poněkud vykročil jen v bodě 70 rozsudku, kde krátce zmínil možnosti správního soudu ve vztahu k majetkovým poměrům žalobce, který je úpadcem. Rozšířený senát zde zjevně mířil na možnost ustanovit dle okolností takovémuto žalobci advokáta postupem dle § 35 odst. 10 s. ř. s.:
„Je zřejmé, že pokud rozhodnutí o úpadku nemá mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, nemůže mít ani vliv na procesní postavení dlužníka v rámci tohoto soudního řízení. Dlužník tedy je (či se může stát) i nadále účastníkem řízení ve správním soudnictví a má plné oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony. Dlužník má tedy v řízení ve správním soudnictví podobné postavení, jaké má, jak již bylo shora poznamenáno, v řízeních správních, daňových a jiných obdobných, na něž dopadá § 140d insolvenčního zákona […]. Je věcí správního soudu, aby reagoval na skutečnost, že účastník řízení před ním je či se stal dlužníkem, jehož úpadek se řeší v insolvenčním řízení, takže nemusí mít prostředky k tomu, aby hradil své náklady řízení, které nezbytně musí vynaložit (například náklady zastoupení potřebného k ochraně účastníkových práv). Stejně tak může podle okolností vyvstat důvod, aby se insolvenční správce dlužníka stal – s ohledem na své specifické postavení – v řízení před správním soudem osobou zúčastněnou na řízení podle § 34 s. ř. s. […].“ (zvýraznění nyní doplnil rozšířený senát).
[20] Z uvedené citace je tedy zřejmé, že rozšířený senát v rozsudku ELMO-PLAST neuvedl nic k problematice možné aplikovatelnosti zákonného osobního osvobození dlužníka či insolvenčního správce od placení soudního poplatku dle § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích. Proto nebylo možné jen s odkazem na závěry rozsudku ELMO-PLAST odmítnout závěry předchozí judikatury, která osvobození insolvenčnímu správci přiznávala dle § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích.
[21] Rozšířený senát proto dále zvážil použití § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích na správní soudnictví, a to rovněž se zřetelem na další argumenty druhého senátu stručně shrnuté shora.
[22] Ustanovení § 11 zákona o soudních poplatcích taxativním způsobem vypočítává v odstavci prvním řízení, která jsou od placení soudních poplatků osvobozena (věcné osvobození), v odstavci druhém pak osoby – účastníky specifikovaných řízení, jež jsou od placení soudních poplatků osvobozeny (osobní osvobození).
[23] Podle § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, ve znění od 1. 1. 2014 (novela č. 293/2013 Sb.), se od soudního poplatku osvobozují: „insolvenční správce nebo dlužník s dispozičními oprávněními v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku“.
[24] Zákon o soudních poplatcích poprvé pamatoval na specifika insolvenčního řízení, respektive tehdy ještě konkursního řízení, ve znění od 1. 1. 2001, a to v důsledku novely provedené zákonem č. 255/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Tato novela zavedla věcné osvobození ve věcech konkursu včetně nuceného vyrovnání, s výjimkou sporů vyvolaných konkursem [viz § 11 odst. 1 písm. j) zákona o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 255/2000 Sb.]. Současně zavedla osobní osvobození pro správce konkursní podstaty v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do konkursní podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku [viz § 11 odst. 2 písm. r) zákona o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 255/2000 Sb.].
[25] Právě tehdejší § 11 odst. 2 písm. r) zákona o soudních poplatcích, účinný od roku 2001, je přímým předchůdcem nynější úpravy osobního osvobození insolvenčního správce či dlužníka v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku. Důvodová zpráva k nové úpravě v roce 2000 uváděla:
„[N]avrhuje se osvobození pro řízení ve věcech konkursu včetně nuceného vyrovnání, neboť není reálné v těchto řízeních vymoci zaplacení poplatku od úpadce a konkursního věřitele z důvodu zákona o konkursu a vyrovnání není vhodné zatížit poplatkovou povinností. Osvobození je však navrhováno jen pro vlastní konkursní řízení, nikoli pro spory vyvolané konkursním řízením. […] Rovněž je navrhováno osvobození správce konkursní podstaty v řízení o nárocích, které se týkají majetku konkursní podstaty. Důvodem pro toto osvobození je umožnit správci konkursní podstaty účinně realizovat pohledávky a jiná majetková práva úpadce.“ (Důvodová zpráva ze dne 24. 1. 2000 k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, sněmovní tisk č. 521/0, zvýraznění doplnil rozšířený senát)
[26] S účinností od 1. 1. 2008 byl zákon o soudních poplatcích novelizován zákonem č. 296/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé zákony v souvislosti s jeho přijetím. Smyslem bylo reagovat na tehdy nově přijatý insolvenční zákon a terminologicky zákon o soudních poplatcích sladit se zákonem insolvenčním. Podle nového znění § 11 odst. 2 písm. r), ve znění zákona č. 296/2007 Sb., byl od soudního poplatku osvobozen insolvenční správce v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku. S účinností od 19. 7. 2009 bylo novelou č. 217/2009 Sb. rozšířeno osobní osvobození dle § 11 odst. 2 písm. r) zákona o soudních poplatcích též na dlužníka. Na smyslu tohoto osvobození se však nic nezměnilo, ani důvodové zprávy k tomu nic bližšího neuvádí. Od 1. 9. 2012 se toto ustanovení v rámci § 11 odst. 2 zákona o soudních poplatcích přesunulo do písm. q) (novela č. 218/2011 Sb.), od 1. 1. 2014 je stejné ustanovení obsaženo v písm. n) (novela č. 293/2013 Sb.).
[27] Rozšířený senát zdůrazňuje, že insolvenční zákon na řízení před správními soudy vůbec nepamatuje. Naopak zákon o soudních poplatcích se správním soudnictvím výslovně počítá, hovoří na mnoha místech o poplatcích za jednotlivá podání ve správním soudnictví. Jeho jednotlivá ustanovení přitom dopadají na řízení ve správním soudnictví i tehdy, pokud zákon výslovně o správních soudech nehovoří, samozřejmě neplyne-li z povahy věci či textu zákona opačný závěr (srov. např. následky nezaplacení soudního poplatku upravené v § 9, které jsou i ve správním soudnictví běžně aplikovány, aniž by zákon výslovně říkal, že tyto závěry platí i pro řízení před správními soudy).
[28] Obdobně jednotlivé důvody osvobození podle § 11 odst. 1 a 2 zákona o soudních poplatcích se na správní soudnictví uplatní či neuplatní nikoliv proto, že by zákon říkal, že se daný důvod (ne)použije pro věci správního soudnictví. Důvody věcného či osobního osvobození se na řízení před správními soudy uplatní dle rozsahu pravomoci správních soudů, respektive dle formulace jednotlivých důvodů osvobození, které dle povahy věci mohou naznačovat jejich (ne)aplikovatelnost ve správním soudnictví.
[29] Rozšířený senát je v této souvislosti přesvědčen, že použití § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích na správní soudnictví brání již samotný text tohoto ustanovení. V tomto smyslu má druhý senát pravdu, že důsledným uplatněním filozofie rozsudku rozšířeného senátu ve věci ELMO-PLAST lze dospět k názoru o neaplikovatelnosti § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích na správní soudnictví.
[30] Rozšířený senát v rozsudku ve věci ELMO-PLAST vycházel z toho, že řízení insolvenční a řízení před správními soudy představuje dvě oddělené sféry soudnictví. Předmětem prvního je řešení úpadku dlužníka a vypořádání jeho peněžitých závazků, druhé se týká kontroly jednání veřejné správy a ochrany veřejných subjektivních práv. Tyto dvě sféry jsou vzájemně nezávislé, byť věcný výsledek jednoho řízení může přirozeně mít význam pro průběh druhého řízení (srov. bod 66 rozsudku ELMO-PLAST).
[31] Je evidentní, že § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích operuje s pojmy, které nemají pro řízení před správními soudy žádný význam. Předně osobní osvobození insolvenčního správce neplatí univerzálně, ale jen v řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do majetkové podstaty nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku. Právě toto rozlišování ovšem pro účely řízení před správními soudy rozšířený senát ve věci ELMO-PLAST rozhodně odmítl. Pro správní soudy otázka, zda se věc týká majetku patřícího do majetkové podstaty či nikoliv, nemá žádný význam. Není proto namístě, aby se toto rozlišování vracelo do řízení před správními soudy „zadními vrátky“, totiž cestou aplikace § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích.
[32] Ostatně s insolvenčním zákonem je bytostně spjata též druhá možnost uvedená v § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích, totiž pojem „dlužníka s dispozičními oprávněními“. Tento pojem je specifickým pojmem insolvenčního zákona (viz zvl. jeho § 229 odst. 3). Užívá-li dané ustanovení zákona o soudních poplatcích tohoto pojmu, zjevně odkazuje na ta řízení, v nichž dlužník v insolvenci je v postavení dlužníka s dispozičními oprávněními ve smyslu insolvenčního zákona. Dlužník v insolvenci, který současně není dlužníkem s dispozičními oprávněními, není beneficientem osvobození podle § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích jednoduše proto, že na něj prostý jazykový význam pojmu užitého v tomto ustanovení nedopadá. Podle rozsudku rozšířeného senátu ve věci ELMO-PLAST, však není oprávnění dlužníka v insolvenci svými vlastními úkony jednat v řízení ve správním soudnictví omezeno jen na situace, kdy podle insolvenčního zákona je dlužníkem s dispozičními oprávněními. Ve správním soudnictví je takto oprávněn jednat zásadně každý dlužník v insolvenci, tedy i ten, který není dlužníkem s dispozičními oprávněními (viz bod 70 rozsudku ELMO-PLAST). I proto lze jednoznačně dovodit, že dikce § 11 odst. 2 písm. n) zákona o soudních poplatcích míří jen na okruh sporů plynoucích z insolvenčního zákona, nikoliv na řízení ve správním soudnictví.
[33] Podpůrně lze uvést, že výklad rozšířeného senátu není ani v rozporu se záměrem historického zákonodárce, který odůvodňoval osobní osvobození insolvenčního správce (tehdy správce konkursní podstaty), slovy důvodové zprávy, cílem „umožnit správci konkursní podstaty účinně realizovat pohledávky a jiná majetková práva úpadce“ (viz bod [25] shora). S ohledem na výši soudních poplatků v soudním řízení správním totiž nemůže být možnost insolvenčního správce účinně realizovat práva dlužníka nijak zásadně omezena. Ostatně soudní řád správní nabízí též možnost reagovat na konkrétní okolnosti a majetkové poměry cestou individuálního osvobození od soudních poplatků (§ 36 odst. 3 s. ř. s.). | decision_791.txt |
4,412 | k § 40 odst. 4 soudního řádu správního
Dlouhodobější porucha ve státem provozovaném doručovacím systému je výjimečnou okolností, kterou soudy musí zohlednit při posouzení včasnosti doručení elektronického podání (§ 40 odst. 4 s. ř. s.). Účastník řízení nemůže být procesně odpovědný za to, že při doručení elektronického podání nastala neočekávaná prodleva v řádu několika hodin či dnů způsobená technickou závadou na straně státu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019, čj. 10 Ads 90/2019-31)
Prejudikatura: č. 2131/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 165/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 281/04), č. 66/2012 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1911/11), č. 101/2014 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2560/13).
Věc: Ludvík H. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o uspokojení mzdových nároků, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 10. 1. 2012 zamítl Úřad práce ČR, krajská pobočka v Českých Budějovicích, žádost žalobce o uspokojení mzdových nároků. Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 7. 2013 zamítl odvolání žalobce. Rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci dne 16. 5. 2013. Žalobce prostřednictvím svého advokáta napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou zaslal Městskému soudu v Praze e-mailem se zaručeným elektronickým podpisem. Podání na elektronickou podatelnu Městského soudu v Praze došlo dne 17. 7. 2013.
Městský soud, resp. jeho specializovaný senát pro správní soudnictví, žalobu usnesením odmítl z důvodu, že není soudem věcně příslušným k projednání věci. Napadené rozhodnutí podle jeho přesvědčení vydaly správní orgány v soukromoprávní věci. Současně žalobce poučil o právu podat žalobu ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci usnesení u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení.
O věci poté rozhodovaly Okresní soud ve Vsetíně – pobočka ve Valašském Meziříčí a o odvolání žalobce také Krajský soud v Ostravě. Obě soudní instance shledaly žalobu opožděnou. Nejvyšší soud se neztotožnil se závěry o opožděnosti žaloby a k dovolání žalobce tato rozhodnutí zrušil usnesením ze dne 13. 3. 2015, čj. 21 Cdo 4667/2014-49. V novém řízení se již soudy zabývaly věcně nárokem žalobce. Tato meritorní rozhodnutí opět zrušil k dovolání žalobce Nejvyšší soud. V dalším řízení Krajský soud v Ostravě, odvolací soud, předložil zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. Podle jeho názoru měly věc projednat a rozhodnout soudy ve správním soudnictví, tedy Městský soud v Praze, na který se žalobce původně obrátil. Zvláštní senát návrhu vyhověl a rozhodl tak, že příslušným vydat rozhodnutí je soud ve správním soudnictví. Proto zrušil odmítavé usnesení Městského soudu v Praze o věcné nepříslušnosti správních soudů, prohlásil rozhodnutí civilních soudů za nicotná a věc vrátil Městskému soudu v Praze k novému řízení. Městský soud s poukazem na § 7 odst. 3 s. ř. s. dospěl k závěru, že není soudem místně příslušným, a postoupil věc Krajskému soudu v Ostravě, který vydal usnesení napadené v nynější kauze.
Krajský soud usnesením ze dne 22. 2. 2019 odmítl žalobu pro opožděnost. Zdůraznil, že napadené správní rozhodnutí nabylo právní moci dne 16. 5. 2013. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby uplynula dne 16. 7. 2013 (úterý). Žaloba podaná e-mailem došla na elektronickou podatelnu soudu až dne 17. 7. 2013, tedy opožděně. V případě elektronického podání je pro posouzení včasnosti doručení rozhodující okamžik, kdy je podání dostupné elektronické podatelně soudu. Neuplatní se pravidlo obsažené v § 40 odst. 4 s. ř. s., podle kterého je lhůta zachována, je-li podání odevzdáno orgánu, který má povinnost ho doručit. Provozovatel veřejné datové sítě (či e-mailového serveru) totiž není orgánem, který má povinnost podání doručit ve smyslu citovaného ustanovení. Učiní-li tedy žalobce podání v elektronické podobě prostřednictvím veřejné datové sítě, nese procesní odpovědnost za to, že podání dojde soudu včas. Okamžik, kdy žalobce elektronické podání odeslal, resp. skutečnost, že z důvodu poruchy na e-mailových serverech Ministerstva spravedlnosti bylo podání na elektronickou podatelnu soudu doručeno až následující den po odeslání, není významný. Zařízení soudu nelze ztotožňovat se zařízeními jiné organizační složky státu, zde Ministerstva spravedlnosti. Krajský soud navíc upozornil na to, že podle vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, je podatelna soudu na základě výsledků zjištění odesílatele elektronické zprávy povinna potvrdit doručení datové zprávy. V posuzované věci podatelna Městského soudu v Praze žalobci ani jeho zástupci nepotvrdila, že mu byla žaloba doručena dne 16. 7. 2013. Proto bylo procesní odpovědností žalobce a jeho zástupce zjistit, zda byla žaloba vskutku doručena. V opačném případě u něj nemůže být založena dobrá víra ve včasné doručení žaloby.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení krajského soudu včasnou kasační stížnost, ve které nesouhlasil se závěry o opožděnosti žaloby. Již v době, kdy věc řešily soudy v civilní větvi, rozhodl Nejvyšší soud usnesením ze dne 13. 3. 2015, čj. 21 Cdo 4667/2014-49, o tom, že žaloba není opožděná. Stěžovateli nebylo známo, proč se s tímto rozhodnutím krajský soud nevypořádal. Krajský soud nadto ignoroval judikaturu Ústavního soudu (např. rozhodnutí ve věcech sp. zn. II. ÚS 2560/13, č. 101/2014 Sb. ÚS, či sp. zn. II. ÚS 1911/11, č. 66/2012 Sb. ÚS), podle níž je v případě podání v elektronické formě nemyslitelné, aby systémové procesy zpracování takového datového přenosu v rámci doručovacího mechanizmu šly na vrub účastníka řízení. Účastník řízení může být procesně odpovědný pouze za to, co je reálně schopen ovlivnit, tedy řádně dokumenty elektronicky odeslat, a zajistit, aby byl schopen jejich odeslání doložit. Krajský soud vychází z již překonaných závěrů ohledně doručování elektronického podání za situace technických poruch zařízení státu sloužících k přenosu elektronického podání. Stěžovatel se neztotožnil ani s tvrzením krajského soudu, že nemohl být v dobré víře o včasném doručení žaloby, protože neobdržel automatickou zprávu o doručení. V mnohých případech je pravidlem, zejména je-li podání doručeno až po úředních hodinách, že automatickou zprávu odesílatel obdrží až následující den, někdy tuto zprávu neobdrží vůbec. Závěrem stěžovatel navrhl připojit i kompletní spisový materiál Okresního soudu ve Vsetíně – pobočka Valašské Meziříčí vedený pod sp. zn. 17 C 151/2013. Tento spis obsahuje důkazy o tom, že e-mail s žalobou odeslal stěžovatel včas, a také důkazy o průběhu doručování včetně zpráv o poruchách e-mailových serverů Ministerstva spravedlnosti.
Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s usnesením krajského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 2. 2019 a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[9] Jádrem sporu v nynější kauze je otázka včasnosti žaloby, kterou advokát stěžovatele odeslal prostřednictvím e-mailu se zaručeným elektronickým podpisem poslední den lhůty k podání žaloby, avšak na e-mailovou adresu podatelny soudu došla z důvodu technické závady serverů Ministerstva spravedlnosti až následující den.
[10] Skutkové okolnosti nynější kauzy nejsou mezi účastníky řízení sporné. Ve správním spisu je založeno rozhodnutí žalovaného s vyznačenou doložkou právní moci dne 16. 5. 2013. V soudním spise Krajského soudu v Ostravě, sp. zn. 64 Ad 1/2019, jsou dále založeny také podklady a rozhodnutí z předchozích soudních řízení vedených dle občanského soudního řádu. Z těchto podkladů vyplývá, že žaloba proti rozhodnutí žalovaného došla do e-mailové schránky podatelny Městského soudu v Praze dne 17. 7. 2013 v 15:59:18 hod. a byla opatřena zaručeným elektronickým podpisem (č. l. 7). Ve spisu je založeno sdělení provozovatele e-mailového serveru advokáta stěžovatele, podle kterého bylo e-mailové podání odesláno dne 16. 7. 2013 v 15:40:04 hod. Na servery Ministerstva spravedlnosti (mse2.justice.cz a ms.justice.cz) se e-mail nedařilo doručit, podání se podařilo doručit na záložní server (mspool.gts.cz) dne 16. 7. 2013 v 15:41:14 hod. Zda nastala prodleva v předání mezi záložním serverem a serverem se schránkami provozovateli, není známo, musí se k tomu vyjádřit poskytovatel serveru ms.justice.cz (č. l. 59). Soudy si vyžádaly také vyjádření Ministerstva spravedlnosti. Zástupce oddělení informatiky Ministerstva spravedlnosti ve vyjádření uvedl, že e-mail byl přijat do centrální schránky až dne 17. 7. 2013 v 15:59:18 hod. a okamžitě přeposlán do lokální schránky Městského soudu v Praze. Současně však poznamenal, že v dnech 16. 7. 2013 až 17. 7. 2013 „byl velký výpadek konektivity do Internetu v celém resortu, a nefungoval internet. Corpusu tenkrát odešly nějaké centrální prvky“ (č. l. 60).
[11] Podklady založené ve spise Krajského soudu v Ostravě, sp. zn. 64 Ad 1/2019, Nejvyšší správní soud považuje pro účely posouzení včasnosti žaloby za dostačující. Nejvyšší správní soud proto nevyhověl návrhu stěžovatele a nevyžádal si kompletní spisový materiál Okresního soudu ve Vsetíně – pobočka Valašské Meziříčí, sp. zn. 17 C 151/2013.
[12] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje právní posouzení zjištěného skutkového stavu. Předně uvádí, že se krajský soud nevypořádal s usnesením Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2015, čj. 21 Cdo 4667/2014-49, který již jednou v posuzované kauze uzavřel, že žaloba není opožděná.
[13] Nejvyšší správní soud se detailně seznámil s obsahem odkazovaného rozhodnutí. V usnesení ze dne 13. 3. 2015 Nejvyšší soud uzavřel, že „[v]zhledem k tomu, že (nová) žaloba byla podána u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení (Okresního soudu ve Vsetíně) před uplynutím lhůty jednoho měsíce od právní moci usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2013, č. j. 10 Ad 16/2013-11, nastal vůči ní účinek popsaný v ustanovení 82 odst.3 o. s. ř., a žalobu je proto třeba pokládat za včasnou, aniž by bylo v tomto směru jakkoliv významné, zda od doručení rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 14. 5. 2013, č. j. 2013/28138-422, žalobci do podání žaloby u soudu příslušného k věcem správního soudnictví uplynula nebo neuplynula lhůta dvou měsíců uvedená v ustanovení § 247 odst. 1 větě první o. s. ř. Otázkou, kdy došla Městskému soudu v Praze v elektronické podobě žaloba proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu, tedy nebylo zapotřebí se v projednávané věci vůbec zabývat.“ Nejvyšší soud se tedy vůbec nezabýval otázkou, zda došla žaloba správním soudům (Městskému soudu v Praze) včas. Nevyjádřil se k tomu, zda je pro posouzení včasnosti žaloby dostačující včasné odeslání elektronického podání a zda má být stěžovatel procesně odpovědný za to, že na straně Ministerstva spravedlnosti nastaly technické potíže.
[14] Podle Nejvyššího správního soudu tedy argumentace Nejvyššího soudu v odkazovaném usnesení není významná pro posouzení sporné otázky v tomto soudním řízení a krajský soud nepochybil, pokud se s tímto rozhodnutím v napadeném usnesení nevypořádal.
[15] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud vychází z již překonaných závěrů ohledně technických poruch zařízení státu při doručování elektronického podání a nebere v potaz konstantní judikaturu Ústavního soudu k této otázce.
[16] Tuto námitku Nejvyšší správní soud shledal důvodnou.
[17] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nejprve poukazuje na konstantní judikaturu, podle které se pro posouzení včasnosti doručení elektronického podání považuje za rozhodný okamžik, kdy se podání dostane do sféry soudu. Nejedná se o podání prostřednictvím držitele poštovní licence, případně jiné zvláštní licence ani o případ předání podání orgánu, který má povinnost jej doručit. Proto je ve smyslu § 40 odst. 4 věty první s. ř. s. lhůta zachována, bylo-li podání v poslední den lhůty předáno soudu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 5 Afs 77/2005-67, ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 Afs 28/2010-79, č. 2131/2010 Sb. NSS, věc SYMINT, ze dne 27. 11. 2013, čj. 1 Afs 93/2013-60, věc LABARBEN, ze dne 7. 1. 2016, čj. 9 As 43/2015-31, ze dne 20. 9. 2016, čj. 7 As 164/2016-38, ze dne 11. 6. 2015, čj. 7 Azs 113/2015-32). V tomto ohledu nelze argumentaci krajského soudu nic vytknout.
[18] Výše uvedené závěry však nelze aplikovat mechanicky v situaci dlouhodobějších technických závad uvnitř systému pro doručování provozovaného státem. Nejvyšší správní soud se proto nemohl ztotožnit s paušálním závěrem krajského soudu, podle kterého stěžovatel i v takovém případě nese procesní odpovědnost za to, že podání dojde soudu včas. Stěžovatel správně v kasační stížnosti uvádí, že tento přístup je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu.
[19] Ústavní soud již v minulosti zdůraznil, že účelem právní úpravy formalit a podmínek řízení, jež musejí být dodrženy při podání návrhu k soudu, je zajistit řádný chod spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Uplatněná omezení a výklad však nesmějí omezit přístup jednotlivce k soudům takovým způsobem nebo v takové míře, že by uvedené právo bylo zasaženo v samé své podstatě. I když tedy právo podat návrh podléhá zákonným podmínkám, soudy se musejí při aplikaci procesních pravidel vyhnout jak přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu, tak přílišné pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených zákonem [srov. nález ze dne 25. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 281/04 (N 165/38 SbNU 319)].
[20] Konkrétně v případě elektronických podání Ústavní soud opakovaně uvedl, že technické problémy uvnitř doručovacího mechanismu nemohou jít k tíži účastníka řízení. Například v nálezu ze dne 29. 3. 2012, sp. zn. II. ÚS 1911/11 (N 66/64 SbNU 749), poznamenal:
„Jestliže zákon účastníkovi řízení dává možnost, aby procesní úkony činil prostřednictvím veřejné datové sítě (a zejména s účinky, jako by bylo podání učiněno přímo u soudu), pak není materiálně myslitelné, aby případné poruchy uvnitř tohoto doručovacího mechanismu šly na jeho vrub. Účastník se podle práva – a ‚právem‘ – spoléhá na to, že zákonem mu umožněný režim učinit procesní úkon zajistí, že důsledky jeho podání reálně nastanou, resp. že jeho procesní odpovědnost nebude spojována s ničím jiným než s tím, co je schopen reálně ovlivnit (řádně dokumenty elektronicky odeslat a zajistit, aby byl schopen toto odeslání doložit).“
Stěžovatelé v již citované kauze sp. zn. II. ÚS 1911/11 namítali, že vlivem technických nedostatků uvnitř systému elektronické podatelny bylo jejich podání soudům doručeno neúplné. Citované závěry převzal Ústavní soud také v nálezu ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. II. ÚS 2560/13, č. 101/2014 Sb. ÚS, bod 34, kde posuzoval včasnost doručení elektronického podání.
[21] Nejvyšší správní soud má za to, že i v samotné judikatuře Ústavního soudu lze asi očekávat další vývoj, neboť její část je k včasnosti elektronických podání až příliš benevolentní a rozporná s jinou nálezovou judikaturou téhož soudu (k těmto rozporům viz usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 1903/16, bod 11, srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, čj. 9 As 116/2017-15, bod 9). V každém případě z judikatury Ústavního soudu přinejmenším plyne, že poruchy ve státem provozovaném systému jsou výjimečnými okolnostmi, které by soudy měly při posouzení včasnosti doručení elektronického podání zohlednit (viz citované usnesení I. ÚS 1903/16, bod 12).
[22] Optikou výše citované judikatury Ústavního soudu lze uzavřít, že včasnost doručení elektronického podání nelze vždy paušálně odvíjet od okamžiku, kdy podání došlo do elektronické podatelny soudu. Účastník řízení nemůže být procesně odpovědný za prodlevu při doručování elektronického podání způsobenou technickou závadou na straně státu. Nejvyšší správní soud poznamenává, že není významné, zda technická závada vznikla na straně samotného soudu či ve státem provozovaném systému. V obou případech totiž účastník řízení nemohl technické závadě jakkoliv předejít.
[23] V nynější kauze není sporné, že prodlevu s doručením žaloby způsobily technické problémy na e-mailových serverech Ministerstva spravedlnosti. Nutno podotknout, že se nejedná o typickou situaci, kdy účastník řízení žalobu soudu zasílá těsně před uplynutím lhůty v čase několik minut před půlnocí a žaloba na elektronickou podatelnu soudu dojde s několikaminutovým zpožděním následující den po půlnoci (srov. judikaturu citovanou v bodě [17] shora). V posuzované věci stěžovatel žalobu na elektronickou adresu podatelny soudu zaslal se značným předstihem více než osmi hodin před uplynutím lhůty pro podání žaloby (v 15:40:04 hod.). Stěžovateli nelze klást k tíži, že při doručení elektronického podání nastala neočekávatelná prodleva v řádu cca 24 hodin způsobená technickou závadou na straně státu.
[24] Jelikož stěžovatel hodnověrným způsobem doložil, že elektronické podání odeslal s předstihem před uplynutím lhůty a v řízení vyšlo najevo, že prodlevu při doručování způsobila technická závada v systému Ministerstva spravedlnosti, bylo namístě učinit výjimku z obecného pravidla a za rozhodný pro posouzení včasnosti doručení považovat okamžik odeslání elektronického podání. Nejvyšší správní soud jen doplňuje, že otázka dobré víry stěžovatele ve včasné doručení elektronického podání, jejíž údajný nedostatek krajský soud odvodil od absence potvrzení o doručení od soudu, nemá pro věc žádnou roli. Důležitá pro tuto skutkově specifickou věc je včasnost odeslání žaloby. | decision_792.txt |
4,413 | k § 101a odst. 3 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
Vydává-li opatření obecné povahy orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti, je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí odpůrcem ve smyslu § 101a odst. 3 s. ř. s. tento orgán obce či kraje, nikoli samotná obec či samotný kraj.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017-94)
Prejudikatura: č. 3196/2015 Sb. NSS, č. 3257/2015 Sb. NSS, č. 3601/2017 Sb. NSS.
Věc: a) Společnost s ručením omezeným EMBALADOR, b) společnost s ručením omezeným Topsham, c) společnost s ručením omezeným Volvagia proti Zastupitelstvu obce Chýně o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele a).
Opatřením obecné povahy č. 1/2017, kterým se stanoví územní opatření o stavební uzávěře, bylo na celém území obce Chýně zakázáno povolování a provádění veškerých staveb, změn dokončených staveb, změn v účelu užívání staveb a změn staveb před dokončením s výjimkou provádění staveb, které bylo zahájeno na základě veřejnoprávního titulu před nabytím účinnosti opatření obecné povahy, a to až do doby nahrazení stávajícího územního plánu obce Chýně novým územním plánem vydaným podle (aktuálního) stavebního zákona. Současně byly stanoveny podmínky, za nichž mohou být povoleny výjimky ze zákazů a omezení stanovených uvedeným územním opatřením o stavební uzávěře.
Proti opatření obecné povahy navrhovatelé podali ke Krajskému soudu v Praze samostatné návrhy na jeho zrušení. Soud je, poté co řízení o nich spojil ke společnému projednání, zamítl.
Při označení odpůrce vyšel krajský soud z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 9 As 6/2017-113, který v analogické situaci opatření obecné povahy o vymezení zastavěného území, které taktéž vydává rada, popř. zastupitelstvo obce v přenesené působnosti, shledal, že v takové situaci je ze zákona odpůrcem právě rada, resp. zastupitelstvo obce, nikoliv obec jako taková. Krajský soud si byl vědom, že v dané záležitosti není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná (srov. rozsudky ze dne 19. 1. 2011, čj. 3 Ao 7/2010-73, a ze dne 23. 4. 2015, čj. 6 As 131/2014-43, oproti rozsudkům ze dne 13. 11. 2014, čj. 7 As 181/2014-34, a ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Aos 4/2013-22). Podle něho však v přenesené působnosti vystupuje zastupitelstvo obce v pozici svébytného správního orgánu nadaného svazkem kompetencí vymezených v § 97 a následujících zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a nikoliv v pozici pouhého vnitřního orgánu územního samosprávného společenství, jímž by se realizovaly kompetence svěřené obci.
Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel a) (stěžovatel) kasační stížnost. Požadoval, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek a opatření obecné povahy zrušil.
První senát při předběžném posouzení věci zjistil, že judikatura Nejvyššího správního soudu je nejednotná v otázce určení, kdo je odpůrce v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného v přenesené působnosti. Takovými akty jsou (v režimu stavebního zákona) mimo jiné územní opatření o stavební uzávěře, územní opatření o asanaci území (§ 97 až § 100 stavebního zákona) a vymezení zastavěného území (§ 59 až § 60 stavebního zákona).
Podle § 97 odst. 1 a 2 stavebního zákona se územní opatření o stavební uzávěře a územní opatření o asanaci území vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu. Podle § 98 odst. 1 stavebního zákona vydává územní opatření o stavební uzávěře nebo územní opatření o asanaci území v přenesené působnosti rada obce. Dotýká-li se územní opatření o stavební uzávěře nebo územní opatření o asanaci území více obcí anebo v případě nečinnosti příslušné rady obce, může je vydat v přenesené působnosti rada kraje. První senát dále v této souvislosti hovořil primárně o radě, případně zastupitelstvu obce, s ohledem na shora citované ustanovení však své závěry vztáhl též na vydání opatření obecné povahy v přenesené působnosti radou kraje.
Podle § 6 odst. 6 písm. a) a c) stavebního zákona vydává vymezení zastavěného území, územní opatření o asanaci a územní opatření o stavební uzávěře rada obce a v obcích, kde se rada nevolí, zastupitelstvo obce.
Podle § 101a odst. 3 s. ř. s. je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části odpůrcem (pasivně legitimován) ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Soud musí v řízení jako s odpůrcem jednat s tím, kdo jím podle zákona má být, a ne s tím, koho, třeba i chybně, za odpůrce označil navrhovatel.
Judikatura Nejvyššího správního soudu určuje odpůrce v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného v přenesené působnosti dvojím způsobem.
První judikaturní proud má za odpůrce v takovém řízení samotnou obec (kraj), jejíž rada (zastupitelstvo) opatření obecné povahy vydala. Úvahy, které vedly ten který senát k závěru o pasivní legitimaci odpůrce, v níže popsaných rozsudcích nejsou explicitně uvedeny. Jde např. o rozsudky:
- ze dne 4. 9. 2014, čj. 3 Aos 4/2013-22 (stavební uzávěra, odpůrce Jihočeský kraj),
- ze dne 13. 11. 2014, čj. 7 As 181/2014-34 (stavební uzávěra, odpůrce obec Bašť),
- ze dne 13. 10. 2017, čj. 5 As 255/2016-30 (stavební uzávěra, odpůrce obec Zlatá),
- ze dne 13. 12. 2017, čj. 6 As 165/2017-31 (stavební uzávěra, odpůrce obec Tlustice).
Druhý judikaturní proud považuje v tomto typu řízení za odpůrce konkrétní orgán obce, který napadené opatření obecné povahy v přenesené působnosti vydal (tedy přímo radu či zastupitelstvo). Lze do něj zařadit následující rozsudky:
- ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 2/2008-141 (stavební uzávěra, odpůrce Zastupitelstvo obce Slapy),
- ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS (vymezení zastavěného území, odpůrce Zastupitelstvo obce Slapy),
- ze dne 29. 4. 2008, čj. 4 Ao 1/2008-39 (vymezení zastavěného území, odpůrce Rada obce Havlovice),
- ze dne 19. 1. 2011, čj. 3 Ao 7/2010-73 (stavební uzávěra, odpůrce Zastupitelstvo obce Slapy),
- ze dne 17. 7. 2013, čj. 3 Aos 2/2012-50 (stavební uzávěra, odpůrce Rada obce Pasohlávky), a na něj navazující rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 6 As 131/2014-43 (stavební uzávěra, odpůrce Rada obce Pasohlávky),
- ze dne 31. 8. 2017, čj. 9 As 6/2017-113 (vymezení zastavěného území, odpůrce Zastupitelstvo obce Všesulov).
Předkládající senát poznamenal, že devátý senát v rozsudku čj. 9 As 6/2017-113 dovodil, že „napadené opatření obecné povahy vydalo Zastupitelstvo obce Všesulov v přenesené působnosti a nikoliv v působnosti samostatné, proto jeho jednání není přičitatelné obci jako takové na rozdíl od situace řešené rozšířeným senátem v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 120, č. 1910/2009 Sb. NSS“. Krajský soud (který jako odpůrce označil „obec Všesulov“) proto podle devátého senátu pochybil v označení odpůrce. Nesprávné označení odpůrce v záhlaví rozsudku krajského soudu vedlo i k nezákonnému I. výroku jeho rozsudku, kterým krajský soud zrušil podle devátého senátu neexistující opatření obecné povahy: „Opatření obecné povahy obce Všesulov ze dne 7. 6. 2016, č. 1/2016, se zrušuje ke dni právní moci tohoto rozsudku.“ Napadené opatření obecné povahy však vydalo zastupitelstvo obce v přenesené působnosti, a právě pro tuto vadu devátý senát napadený rozsudek krajského soudu (společně s opatřením obecné povahy) zrušil.
První senát zkoumal, zda jasné závěry týkající se odpůrce v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného v přenesené působnosti neplynou z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS. V něm se rozšířený senát zabýval označením odpůrce u opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti (územního plánu):
„[44] U územních plánů obcí je zvláštní procesní úpravou týkající se jejich vydávání především stavební zákon. Ten vychází z principu, že územní plán se pořizuje pro obec. V rámci procedury tvorby územního plánu obec jedná zejména prostřednictvím orgánů obce (zastupitelstva obce) či členů těchto orgánů (pověřeného zastupitele). Vedle orgánů obce či jeho členů se procesu tvorby územního plánu na straně veřejné moci účastní i další subjekty, zejména pořizovatel územního plánu, kterým je příslušný správní orgán [§ 2 odst. 2 písm. a), § 6 odst. 1 písm. a) aj. stavebního zákona]. Je nepochybné, že zastupitelstvo obce zde má klíčovou roli, neboť územní plán schvaluje („vydává“ – § 54 odst. 2 stavebního zákona), tedy finálně rozhoduje o tom, že se v určité obsahové podobě stane právně závazným. Územní plán se však vydává v samostatné působnosti [viz § 6 odst. 5 písm. a) stavebního zákona], tj. vydává jej orgán územní samosprávné jednotky v rámci výkonu práva na samosprávu, byť vázán vcelku rigidními procesními pravidly předcházejícími jeho hlasování i náročnými věcnými a odbornými limity pro tvorbu samotného obsahu územního plánu, jakož i omezen kompetencemi orgánů státní správy, zejména pořizovatele. Zastupitelstvo zde přes tyto složitosti však přece jen nevystupuje jako správní orgán, nýbrž jako orgán, jehož jednání je přičitatelné subjektu práv nadanému právem samostatně rozhodovat o určitých svých záležitostech, mj. vydat územní plán.
[45] Právě existence občany obce přímo voleného zastupitelstva je jedním z nejvýraznějších projevů práva na samosprávu. Nositelem tohoto práva však není zastupitelstvo, nýbrž územní samosprávná jednotka (veřejnoprávní korporace, tj. právnická osoba), jejímž orgánem zastupitelstvo je a jež svým zastupitelstvem v zákonem stanovených případech rozhoduje (vydává akty s právními důsledky). Situace je zde analogická např. se situací (soukromoprávních) akciových společností – představenstvo akciové společnosti je orgánem této společnosti, ono v zákonem vymezeném rozsahu rozhoduje (činí úkony s právními důsledky), avšak jeho jednání je přičitatelné společnosti a tuto společnost zavazuje.
[46] Lze tedy uzavřít, že odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, nikoli toto zastupitelstvo samotné.“
Rozšířený senát se tedy podle předkládajícího senátu zabýval otázkou označení odpůrce v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jeho závěry se však vztahují toliko k opatřením vydávaným v samostatné působnosti.
Že shora citované usnesení rozšířeného senátu není aplikovatelné na nyní souzenou věc, lze doložit i tím, že zatímco judikatura se k pojetí určení, kdo je odpůrcem u opatření obecné povahy vydávaných v samostatné působnosti, po vydání shora uvedeného usnesení rozšířeného senátu ustálila, v případě opatření obecné povahy vydávaných v působnosti přenesené je tomu naopak. V judikatuře Nejvyššího správního soudu jsou dva rovnocenné judikaturní proudy, z nichž žádný nelze označit za exces z rozhodovací praxe.
První senát se při řešení nastíněné otázky argumentačně přiklonil k judikaturnímu proudu, který za pasivně legitimovanou považuje radu, resp. zastupitelstvo obce. Dle § 101a odst. 3 s. ř. s. je odpůrcem ten, kdo napadené opatření obecné povahy vydal. Z citovaných ustanovení stavebního zákona pak vyplývá, že pravomocí k vydávání opatření obecné povahy v přenesené působnosti je nadána rada obce, případně zastupitelstvo těch obcí, kde se rada nevolí. Podle § 7 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), vykonává státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, tento orgán jako svou přenesenou působnost. Dle § 7 odst. 1 obecního zřízení spravuje obec své záležitosti samostatně. Obecní zřízení tedy v případech výkonu přenesené působnosti výslovně orgány obce označuje jako vykonavatele přenesené působnosti, svěřuje jim svazek kompetencí.
Toto ustanovení je promítnutím čl. 105 Ústavy, podle kterého lze svěřit orgánům samosprávy výkon státní správy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Na rozdíl od formulace čl. 87 odst. 3 písm. e) Ústavy Československé socialistické republiky (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.), podle kterého měly zákony národních rad stanovit, ve kterých věcech se obce pověřují výkonem státní správy, platná ústavní úprava vychází z toho, že lze státní správu svěřit orgánu obce (popř. kraje), nikoli však územnímu společenství občanů či veřejnoprávní korporaci jako takové. Ve věcech zákonem přenesené působnosti tak svou pravomoc podle předkládajícího senátu vykonávají přímo orgány obce jako správní orgány ve smyslu svazku kompetencí, které jim byly zákonem svěřeny. Proto nemůže být v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného v přenesené působnosti odpůrcem sama obec, neboť ta takové opatření obecné povahy nevydává. V tomto případě je odpůrcem přímo příslušný orgán obce, který je nadán pravomocí k vydání takového aktu, tedy rada, případně zastupitelstvo.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
[18] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. „[d]ospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
[19] První senát zcela správně poukázal na dva odlišné judikaturní proudy, jež se projevují v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu ohledně otázky, kdo je odpůrcem v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, jde-li o opatření obecné povahy vydávané orgánem obce nebo kraje v přenesené působnosti. Část judikatury si i pro oblast přenesené působnosti osvojila názor, že tím, kdo takové opatření obecné povahy vydal, a tedy i odpůrcem, je příslušná obec nebo příslušný kraj jakožto územní samosprávný celek. Druhý proud judikatury má za to, že jde o jinou situaci, než když opatření obecné povahy vydává obec či kraj v samostatné působnosti. Míní, že v oblasti působnosti přenesené je odpůrcem jen, kdo dané opatření obecné povahy vydal, ten orgán obce nebo kraje, kterému zákon takovou pravomoc svěřuje. K druhému proudu se kloní i předkládající senát.
[20] První senát potřebuje vyřešení jím nastolené právní otázky pro své rozhodnutí o kasační stížnosti. Je povinen označit účastníky řízení (§ 54 odst. 2 věty první s. ř. s., jde-li o rozsudek; § 55 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s předchozím ustanovením, jde-li o usnesení). Odpůrce je zákonem určen v již zmíněném § 101a odst. 3 s. ř. s. První senát je tedy povinen ve svém rozhodnutí označit jako odpůrce toho, kdo jím podle zákona je. Chce-li se první senát od jednoho z právních názorů, jež se objevily ohledně této otázky v judikatuře Nejvyššího správního soudu, odchýlit (a jinak ani nemůže), nezbývá, než aby tuto právní otázku posoudil rozšířený senát.
[21] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[22] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“.
[23] Podle § 101a odst. 2 s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec“.
[24] Podle § 101a odst. 3 s. ř. s. „[o]dpůrcem je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno“.
[25] Podle § 101d odst. 2 s. ř. s. „[d]ojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho částí jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí“.
[26] Pro srovnání se třemi dalšími „základními“ typy žalob ve správním soudnictví je vhodné poznamenat, že jak u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, tak u nečinnostní i u zásahové žaloby je žalovaným vždy „správní orgán“ (§ 69, § 79 odst. 2, § 83 s. ř. s.), který je v příslušném ustanovení o žalovaném dále specifikován (detailněji viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[27] Pro účely vymezení správního orgánu jako žalovaného ve smyslu výše uvedených ustanovení soudního řádu správního užívá judikatura rozšířeného senátu setrvale pojmu správního orgánu jako „svazku kompetencí“, a to v kontrapozici k pojetí správního orgánu jako instituce (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS; později podobně též např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS).
[28] V usnesení čj. Nad 288/2014-58 se uvádí (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):
„[30] Kompetenční a institucionální rovina výkonu veřejné moci spolu musí souviset jen v určité míře. Není přípustné, aby kompetence, u nichž Ústava předpokládá, že je bude vykonávat určitá instituce, vykonával někdo jiný (např. ,,jádrové" kompetence České národní banky zakotvené v čl. 98 odst. 1 větě první a větě druhé před středníkem Ústavy nesmí vykonávat nikdo jiný než tato instituce; podobně pro Nejvyšší kontrolní úřad platí čl. 97 odst. 1 věta druhá Ústavy). Na druhé straně je na vůli zákonodárce, aby v rámci jím zřízené instituce definoval, že určité kompetence vykonává konkrétně určená součást této instituce anebo dokonce její konkrétně určený funkcionář.
[31] Pro působení veřejné správy navenek je zpravidla podstatnější, jakými kompetencemi ten či onen její úd disponuje, neboť právě z vymezení kompetencí plyne, jakými právními či faktickými prostředky, vůči komu, na jaké části území státu, v jaké fázi nějakého komplexnějšího postupu apod. může tento úd působit na jednotlivce. Institucionální uspořádání je důležité spíše pro řízení veřejné správy samotnými jejími řídicími složkami (vedoucími příslušných institucí či jejich částí, politickou reprezentací apod.) tak, aby byla provázaným, funkčním a pokud možno efektivním systémem. I navenek (pro jednotlivce, vůči nimž veřejná správa působí) má však její institucionální uspořádání nepominutelný význam. Jednotlivec totiž zpravidla, zejména v úvodní fázi svého kontaktu s ,,úřadem", jej vnímá jako instituci, tedy jako ucelenou organizační jednotku jevící se navenek jako jakási osoba svého druhu. Přesto však při vlastním působení veřejné správy vůči jednotlivci je v posledku nejdůležitější, jakými prostředky pro své působení disponuje, neboť právě jimi může zasáhnout do práv či povinností jednotlivce nebo jinak ovlivnit jeho život. Ostatně i soudní ochrana proti jednání veřejné správy je koncipována jako ochrana jednotlivce proti účinkům (příp. hrozícím účinkům) jednání veřejné správy, tedy vlastně jako ochrana proti výkonu kompetencí veřejné správy.
[32] Pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání, či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium.“
[29] Výše uvedená východiska jsou vodítkem i pro posouzení nyní projednávané věci.
[30] Předkládající senát trefně poukazuje na to, že v oblasti územní samosprávy Ústava rozlišuje (a zákony o obecní a krajské samosprávě jakož i další zákony na úseku veřejné správy v detailech upravují) dva základní způsoby výkonu místní a regionální veřejné správy.
[31] Prvním je správa vykonávaná v takzvané přenesené působnosti. Subjektem tohoto druhu veřejné správy je stát jako právnická osoba veřejného práva mající územní podstatu (stát jako suverén „disponuje“ svým územím). Jejím vykonavatelem jsou entity jsoucí součástmi („údy“, orgány) krajů a obcí jako taktéž právnických osob veřejného práva, jež mají územní podstatu (i obce a kraje v jistých ohledech, byť odvozením od existence státu jako suveréna, „disponují“ svými územími). V oblasti přenesené působnosti je orgán kraje či obce jakýmsi agentem státu jednajícím jménem státu a v jistém ohledu i na jeho účet [viz v rovině odpovědnosti veřejné moci za škodu při výkonu veřejné správy § 3 odst. 1 písm. c) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)]. Orgán obce či kraje je v tomto typu výkonu veřejné správy v obdobném postavení jako státní orgán v pravém slova smyslu (například ministerstvo, finanční úřad), neboť podstatné je, že jde o svazek kompetencí. Z pojmu správního orgánu jako svazku kompetencí vychází i vymezení správního orgánu pro účely řízení podle soudního řádu správního v jeho § 4 odst. 1 písm. a) a pro účely správního řízení podle § 1 odst. 1 správního řádu.
[32] Kraje a obce jsou však v první řadě územními samosprávnými celky, tedy právnickými osobami veřejného práva odlišnými od státu a nadanými ústavně zaručeným právem na samosprávu jako prvkem dělby moci mezi celostátní a místní či regionální exekutivou a legislativou v rámci českého ústavního systému. V oblasti samosprávy orgány obce či kraje jednají za svůj vlastní územní samosprávný celek, který je v této oblasti sám subjektem veřejné správy. V tomto typu jednání je třeba zvýraznit oddělenost jednání územního samosprávného celku od jednání státu jako jiné právnické osoby veřejného práva, a tedy akcentovat to, že jednání orgánů obce či kraje navenek je jednáním přičitatelným obci či kraji jako této korporaci. Právě to vedlo rozšířený senát v usnesení čj. 1 Ao 1/2009-120 k závěru, že opatření obecné povahy jsou vydávána v oblasti samostatné působnosti obcí či krajem jako takovým, a nikoli jejich orgány, jakkoli samozřejmě i zde platí, že projev vůle obce i kraje (vydání daného správního aktu) se navenek projeví tím, že příslušné orgány kraje či obce učiní zákonem předpokládané úkony, podobně jako u jiných právnických osob.
[33] Rozšířený senát v usnesení čj. 1 Ao 1/2009-120 formuloval u opatření obecné povahy vydávaných v samostatné působnosti obcí (a krajů) výjimku z obecného pravidla jinak jasně plynoucího z prostého znění § 101a odst. 1 věty první in fine s. ř. s. Z něho je patrné, že tím, kdo vydává opatření obecné povahy, a je tedy odpůrcem v soudním řízení správním podle tohoto a následujících ustanovení soudního řádu správního, je k tomu kompetentní správní orgán. Důvodem zakotvení výjimky rozšířeným senátem bylo akcentování specifické, od státu relativně oddělené, role obcí a krajů při rozhodování v rámci výkonu jejich ústavně zaručeného práva na územní samosprávu. „Ten, kdo vydal“ opatření obecné povahy (§ 101a odst. 3 s. ř. s.) je tedy v první řadě správní orgán (viz § 101a odst. 1 věta první in fine s. ř. s.) jakožto svazek kompetencí. Pouze výjimečně, ve specifických situacích, v nichž je třeba akcentovat vyšší míru oddělenosti toho, kdo opatření obecné povahy vydává, od státu jako primárního subjektu výkonu veřejné správy, je „tím, kdo vydal“ opatření obecné povahy, tato entita jako celek, tedy typicky územní samosprávný celek vykonávající svou samostatnou působnost, a nikoli její orgán (například zastupitelstvo).
[34] V nyní projednávané věci se uplatí obecné pravidlo, jelikož jde o opatření obecné povahy vydané v přenesené působnosti, nikoli jako výraz výkonu práva obce na územní samosprávu.
III. 3. Shrnutí
[35] Vydává-li tedy opatření obecné povahy orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti, je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nebo jeho částí odpůrcem ve smyslu § 101a odst. s. ř. s. tento orgán obce či kraje, nikoli samotná obec či samotný kraj. | decision_793.txt |
4,414 | k § 44 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty ve znění od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019*) (v textu jen „zákon o DPH“)
k čl. 90 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty
Podmínka § 44 odst. 3 in fine zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019, dle níž opravu výše daně za dlužníkem v insolvenčním řízení nelze provést v případě, že dlužník přestal být plátcem daně z přidané hodnoty, byla v rozporu s čl. 90 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty. Proto správní orgány nesmí tuto podmínku aplikovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019, čj. 10 Afs 71/2016-102)
Prejudikatura: č. 2124/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 154/2006 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 50/04); rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 7. 1964, Costa v. ENEL, 6/64, rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 3. 2005, Heiser, C-172/03, rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 18. 7. 2007, Lucchini, C-119/05, rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 5. 2019, A-PACK CZ, C-127/18.
Věc: Společnost s ručením omezeným A-PACK CZ proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o stanovení výše DPH, o kasační stížnosti žalobce.
V tomto rozhodnutí je spornou otázkou soulad § 44 odst. 3 in fine o DPH ve znění od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019 s právem EU.
Žalobkyně vykázala v daňovém přiznání za zdaňovací období 4. čtvrtletí roku 2011 nadměrný odpočet ve výši 539 822 Kč, a to mj. z důvodu opravy výše DPH podle § 44 zákona o DPH. Žalobkyně opravila výši daně, neboť jí společnost Delpharmea Nutraceuticals, a. s., neuhradila faktury za dodání zboží a poskytnutí služeb v období od 31. 10. 2008 do 2. 2. 2009. Se společností Delpharmea bylo zahájeno dne 27. 5. 2009 insolvenční řízení a dne 7. 9. 2009 rozhodl insolvenční soud o jejím úpadku a způsobu jeho řešení. Žalobkyně byla přesvědčena, že splnila podmínky pro opravu výše daně podle § 44 zákona o DPH.
Finanční úřad pro Prahu 9 platebním výměrem ze dne 17. 4. 2012 upravil nadměrný odpočet vykázaný žalobkyní na částku 41 211 Kč, neboť snížení daně podle § 44 zákona o DPH považoval za neoprávněné. Podle § 44 odst. 3 zákona o DPH nelze opravu výše daně za dlužníkem v insolvenčním řízení (společností Delpharmea) provést v případě, že dlužník přestal být plátcem DPH. Společnosti Delpharmea byla v rámci insolvenčního řízení dne 3. 11. 2009 zrušena registrace plátce DPH, a proto žalobkyně nemohla opravu výše daně provést.
Stěžovatelka podala proti platebnímu výměru odvolání. Nezpochybnila, že společnost Delpharmea přestala být plátcem DPH, nicméně tvrdila, že tato podmínka je v rozporu s právem EU, které má aplikační přednost. Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu však odvolání stěžovatelky zamítlo. Správce daně postupoval v souladu s § 44 odst. 3 zákona o DPH, který stanoví, že daň nelze opravit v případě, že dlužník přestane být plátcem DPH. Podle čl. 90 odst. 1 směrnice 2006/112/ES se základ DPH přiměřeně sníží, mj. je-li cena zcela nebo zčásti nezaplacena, a to za podmínek stanovených členskými státy. Čl. 90 odst. 2 směrnice navíc členským státům umožňuje, aby se v případě nezaplacení ceny od odstavce 1 odchýlily. Zákon o DPH snížení základu daně umožňuje, a to za jednoznačně stanovených podmínek. Nesouhlas stěžovatelky s uplatněním jedné konkrétní podmínky není možné považovat za rozpor se směrnicí. Stanovení podmínek je legitimním nástrojem zákonodárce, které je v souladu se směrnicí a respektuje základní princip fungování DPH, tj. princip neutrality DPH. Zákonodárce využil možností stanovených směrnicí, tudíž se nemůže jednat o nedovolenou státní podporu. Navíc se jedná o systémové řešení, které se vztahuje na všechny plátce v pozici věřitele bez rozdílu, takže tato právní úprava ani nemá charakter státní podpory ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“).
V žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu žalobkyně setrvala na své argumentaci, že česká právní úprava opravy daně u pohledávek je v rozporu s právem EU. Před správcem daně se dovolávala přímého účinku směrnice, a proto vůči ní neměla být uplatněna podmínka uvedená v § 44 odst. 3 in fine zákona o DPH. Městský soud žalobu zamítl, neboť se ztotožnil s právním názorem žalovaného.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Byla přesvědčena, že podmínka v § 44 odst. 3 zákona o DPH, kvůli které jí nebylo umožněno opravit výši DPH, je v rozporu s právem EU. Ustanovení § 44 odst. 3 zákona o DPH je prý nedovolenou státní podporou ve smyslu čl. 107 SFEU. Zároveň byla přesvědčena, že se jedná i o úpravu protiústavní, která je v rozporu se zásadou neakcesorické rovnosti.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí Finančního ředitelství a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení
Z ODŮVODNĚNÍ:
[9] Po předběžném posouzení kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že úprava v § 44 odst. 3 zákona o DPH nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 SFEU. Jak správně rozlišil městský soud, vnitrostátní soudy mohou interpretovat pojem státní podpory, nemohou však rozhodovat o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem (srov. rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 18. 7. 2007, Lucchini, C-119/05, body 50 a 51 a judikatura tam citovaná). Má-li být opatření kvalifikováno jako státní podpora, musí se zaprvé jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků, zadruhé musí tento zásah ovlivňovat obchod mezi členskými státy, zatřetí musí zvýhodnit příjemce tohoto opatření a začtvrté musí narušit nebo být způsobilé narušit hospodářskou soutěž (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 3. 2005, Heiser, C 172/03, bod 27). Nejvyšší správní soud má ve shodě s městským soudem za to, že úprava v § 44 odst. 3 zákona o DPH nezvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví vůči ostatním. Jedná se o obecnou systémovou podmínku, která je použitelná bez rozdílu na všechny subjekty v obdobné situaci. Skutečnost, že věřitel nemůže ovlivnit naplnění této podmínky a že v určitých případech může mít její uplatnění za důsledek faktické zvýhodnění (možnost provedení opravy základu daně) jednoho subjektu oproti jinému, nestačí k naplnění definičních znaků státní podpory.
[10] Po předběžném posouzení věci ovšem Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je sporné, zda úprava v § 44 odst. 3 zákona o DPH je v souladu s čl. 90 směrnice 2006/112, resp. s jejím účelem. Podle § 44 odst. 3 zákona o DPH, ve znění zákona č. 47/2011 Sb. platilo, že opravu výše daně na výstupu nelze provést v případě, že dlužník přestal být plátcem DPH. Ustanovení bylo v této podobě účinné od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019. Právě soulad této podmínky s právem EU stěžovatelka zpochybňuje.
[11] Nejvyšší správní soud proto přerušil řízení a obrátil se na Soudní dvůr EU s předběžnou otázkou, zda musí být článek 90 směrnice 2006/112, posuzovaný ve světle zásad daňové neutrality a proporcionality, vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je § 44 odst. 3 zákona o DPH, ve znění zákona č. 47/2011 Sb., která stanoví, že plátce daně nemůže provést opravu základu DPH v případě celkového nebo částečného nezaplacení částky, kterou měl dlužník zaplatit z titulu plnění podléhajícího DPH, pokud již tento dlužník není plátcem DPH.
[12] Soudní dvůr o této předběžné otázce rozhodl v prvním senátu rozsudkem ze dne 8. 5. 2019, A-PACK CZ, C-127/18. Podle tohoto rozsudku článek 90 směrnice 2006/112 „musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava ve věci v původním řízení, která stanoví, že plátce daně nemůže provést opravu základu daně z přidané hodnoty (DPH) v případě celkového nebo částečného nezaplacení částky, kterou měl dlužník zaplatit z titulu plnění podléhajícího DPH, pokud již tento dlužník není plátcem DPH.“
[13] Nejvyšší správní soud následně rozhodl o pokračování v řízení a dal stranám možnost vyslovit se k aktuálnímu stavu věci a doplnit právní argumentaci v reakci na rozsudek Soudního dvora. Této možnosti využila stěžovatelka. Z rozhodnutí Soudního dvora podle jejího názoru vyplývá, že ČR neimplementovala do vnitrostátního práva správně čl. 90 směrnice 2006/112. Domáhá se proto přímého účinku směrnice. Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu nemohou ve světle rozsudku Soudního dvora obstát.
[14] Jedinou spornou otázkou v této věci je aplikovatelnost § 44 odst. 3 zákona o DPH, ve znění zákona č. 47/2011 Sb., podle něhož opravu výše DPH na výstupu nebylo možno provést v případě, že dlužník přestal být plátcem DPH. Jak ale rozhodl Soudní dvůr ve shora cit. rozsudku A-PACK CZ, tato podmínka je v rozporu s čl. 90 směrnice 2006/112.
[15] Soudní dvůr vysvětlil, že článek 90 odst. 1 směrnice 2006/112 ukládá členským státům povinnost snížit základ daně, a tudíž částku DPH dlužnou osobou povinnou k dani pokaždé, když osoba povinná k dani neobdrží po uzavření transakce část nebo celé protiplnění. Toto ustanovení je výrazem základní zásady směrnice 2006/112, podle níž je základ daně tvořen skutečně přijatým protiplněním a jejímž důsledkem je, že daňový orgán nemůže vybrat částku DPH převyšující částku, kterou obdržela osoba povinná k dani (bod 17 rozsudku A-PACK CZ, s odkazem na rozsudek ze dne 6. 12. 2018, Tratave, C-672/17, bod 29).
[16] Je pravda, že čl. 90 odst. 2 směrnice 2006/112 umožňuje členským státům odchýlit se od pravidla dle čl. 90 odst. 1 v případě celkového nebo částečného nezaplacení ceny plnění. Tato možnost odchylky v případě celkového nebo částečného nezaplacení vychází z předpokladu, že nezaplacení protihodnoty může být za určitých okolností a z důvodu právní situace v dotyčném členském státě obtížné ověřit nebo může být jen dočasné. Uplatnění možnosti takové odchylky musí být odůvodněné, tak aby opatření přijatá členskými státy za účelem jejího provedení nezmařila cíl daňové harmonizace sledovaný směrnicí 2006/112. Členským státům uplatnění této odchylky nemůže dovolit, aby snížení základu DPH v případě nezaplacení zcela vyloučily (A-PACK CZ, body 18 až 20).
[17] Čl. 90 odst. 2 směrnice 2006/112 tedy umožňuje uplatnit odchylku od čl. 90 odst. 1 v případě nejistoty, zda je nezaplacení definitivní. Jak však dovodil Soudní dvůr, § 44 odst. 3 zákona o DPH nemůže být odůvodněn nutností zohlednit nejistotu o tom, zda je nezaplacení definitivní. To, že dlužník přestal být plátcem DPH v rámci insolvenčního řízení, je totiž naopak skutečností, která může potvrzovat, že nezaplacení je definitivní (A-PACK CZ, body 23 a 24).
[18] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že podmínka § 44 odst. 3 in fine zákona o DPH, ve znění od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019, byla v rozporu s čl. 90 směrnice 2006/112. Proto je tato zákonná podmínka na nynější věc neaplikovatelná, a to s ohledem na přednost práva EU před právem vnitrostátním [k přednosti práva EU srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 7. 1964, Costa v. ENEL, 6/64, a na něj navazující judikaturu, resp. čl. 10a Ústavy ČR, viz nález ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; č. 154/2006 Sb.), Cukerné kvóty III.; v judikatuře Nejvyššího správního soudu srov. např. rozsudek ze dne 23. 7. 2010, čj. 2 As 55/2010-167, č. 2124/2010 Sb. NSS, věc Tesco Stores ČR, bod 28].
[19] Správní orgány byly tedy povinny odmítnout aplikaci § 44 odst. 3 in fine zákona o DPH, ve znění od 1. 4. 2011 do 31. 3. 2019. Plátce DPH může provést opravu základu DPH, pokud mu dlužník nezaplatí zčásti či zcela spornou částku, třebaže posléze tento dlužník přestal být plátcem DPH.
[20] Nejvyšší správní soud jen pro pořádek uvádí, že s ohledem na vše výše uvedené se otázka ústavnosti § 44 odst. 3 zákona o DPH stala bezpředmětnou, neboť toto ustanovení je neaplikovatelné již s ohledem na princip přednosti práva EU. Nejvyšší správní soud se otázkou ústavnosti § 44 odst. 3 zákona o DPH nemusel zabývat.
*) S účinností od 1. 4. 2019 zrušen zákonem č. 80/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony. | decision_794.txt |
4,415 | k § 25 odst. 5 písm. a) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění zákonů č. 355/2011 Sb., č. 167/2012 Sb. a č. 239/2012 Sb.
Ve smyslu § 25 odst. 5 písm. a) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, tvoří poplatníkem vynaložený náklad součást pořizovací ceny hmotného majetku, pokud s pořízením tohoto hmotného majetku souvisí. Náklad související s pořízením hmotného majetku se tedy nestává součástí jeho pořizovací ceny teprve na základě formálního písemně zachyceného rozhodnutí poplatníka o pořizování hmotného majetku či způsobu jejího financování, ale již od okamžiku, kdy se poplatník fakticky rozhodl řešit určitou hospodářskou potřebu pořízením nového hmotného majetku a započal za tímto účelem vynakládat náklady, byť by v danou chvíli nebylo zdárné dokončení této investice zcela jisté a rozhodnutí o jejím pořízení tedy obsahovalo určité riziko, že k jejímu dokončení nedojde.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2019, čj. 7 Afs 365/2018-62)
Věc: Akciová společnost Správa pohledávek OKD proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyměření daně z příjmů právnických osob, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2015 zamítl žalovaný odvolání žalobce a potvrdil platební výměr Specializovaného finančního úřadu (dále též „správce daně“) ze dne 11. 7. 2014, jímž byla žalobci vyměřena daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2012 ve výši 501 104 347 Kč. Správce daně po provedeném postupu k odstranění pochybností zvýšil daň oproti tvrzení žalobce o 26 150 390 Kč. Dospěl k závěru, že částka v celkové výši 137 634 282,69 Kč (sestávající mimo jiné z náhrady důlních škod ve vazbě na těžební záměry na Dolu Karviná vzniklé do 30. 6. 2012) měla být zahrnuta do pořizovací ceny hmotného majetku, nikoliv uplatněna jako náklad na dosažení, zajištění a udržení příjmů.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě rozsudkem čj. 22 Af 9/2016-46 zamítl. Uvedl, že v zákoně není pevně vytyčen okamžik, od kdy jsou náklady zahrnovány do ceny hmotného majetku a do kdy jsou naopak běžnými provozními náklady. Určité vodítko představuje interpretace Národní účetní rady č. I-5, jejíž vypovídací hodnota v oblasti účetní praxe není zanedbatelná. Tato do běžných provozních nákladů vznikajících před rozhodným okamžikem pro zahrnutí budoucích nákladů do ceny hmotného majetku řadí např. marketing, průzkum trhu, výběrová řízení, náklady na vyřazení stavby atp. Jedná se o náklady, které sice mají nespornou vazbu k případně pořízenému hmotnému majetku, avšak tato vazba je poměrně volná. Mezi takovéto položky zcela určitě nelze zařadit náhradu důlních škod ve formě výkupů dotčených nemovitostí, a to vzhledem k jejich nepoměrně vyšší nákladnosti a právní závaznosti jednání žalobce, které nemá charakter jakéhosi průzkumu trhu. Byť je určování rozhodného okamžiku pro určení ceny hmotného majetku do značné míry v rukou daňových subjektů, nelze jej stanovit zcela libovolně bez vazby na konkrétní investiční postupy. Takový postup by byl v rozporu s § 7 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. V posuzované věci tak nelze rozhodný okamžik vázat toliko na rozhodnutí představenstva žalobce. Uskutečňování předmětné investice dle zjištění správce daně započalo před 1. 7. 2012 a po tomto datu nedoznalo nějaké kvalitativní změny. Pokud žalobce zahájil tuto masivní investiční činnost bez rozhodnutí představenstva, jedná se nanejvýš o vnitropodnikový problém.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Není zřejmé, na základě jakých úvah krajský soud dovodil, že datum zahájení pořizování hmotného majetku nastalo dne 14. 11. 2011. Odvodil-li krajský soud okamžik pořizování hmotného majetku s vyšší nákladností náhrady důlních škod, pak tento parametr nemá žádnou oporu v právních předpisech. Nadto účetní teorie a praxe pracují s principem významnosti, tj. nikoliv absolutní, ale relativní výší nákladů. Dále není zřejmé, co krajský soud rozuměl parametrem „právní závaznost nákladů“. Náklady jsou právně závazné i v případě jejich konzumace v běžném provozu; souvislost právní závaznosti s jejich účetním zachycením není zřejmá. Pořizování investice je třeba v posuzované věci odvíjet až ode dne, kdy o její realizaci představenstvo rozhodlo, nikoliv od data podpisu smlouvy, jejímž předmětem bylo vypracování hodnocení vlivů výstavby důlního díla na životní prostředí. Bez tohoto hodnocení vlivů nemohla být investice provedena, přičemž o jejím uskutečnění mohlo být rozhodnuto právě až na základě výsledků hodnocení. Krajský soud dále nesprávně interpretoval princip věrného a poctivého obrazu účetnictví. Jeho smyslem není maximalizace hodnoty aktiv v rozvaze, ale správné zachycení reality s ohledem na zásadu opatrnosti. Účetní zachycení bylo přitom aprobováno auditorem stěžovatele, s čímž se krajský soud vůbec nevypořádal.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaný nezpochybnil, že stěžovatel stanovil okamžik zahájení pořizování důlního díla na 1. 7. 2012; k faktickému pořizování investice však docházelo prokazatelně již před tímto datem. Tomu svědčí např. zadání realizace a zaslání studie Oznámení záměru Ministerstvu životního prostřední (dále jen „Oznámení záměru“), započetí hojného výkupu nemovitostí i čerpání rezerv na důlní škody. V souladu se zásadou materiální pravdy nelze připustit, aby byl okamžik zahájení pořizování investice ponechán zcela na libovůli poplatníků bez vazby na její faktické uskutečňování. Rozhodnutí představenstva stěžovatele mělo pouze deklaratorní povahu a není pro účely daně z příjmů relevantní. Rozhodným dnem pro stanovení ceny hmotného majetku je 14. 11. 2011, kdy byla podepsána smlouva o dílo na vypracování studie Oznámení záměru. Odkazem na zásadu věrného a poctivého obrazu účetnictví pak krajský soud pouze doplnil svou argumentaci. Kasační stížnost podle něj nebyla důvodná, a proto navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[21] Předmětem sporu mezi stěžovatelem a žalovaným je určení dne, od něhož představují náklady vynaložené na výkup nemovitostí v Karviné-Starém Městě a další náklady související s těžebním záměrem na Dolu Karviná (dále jen „náklady na náhrady důlních škod“) náklady na pořízení hmotného majetku, které nelze jednorázově odečíst od základu daně, ale mohou být uplatněny toliko postupně formou odpisů. Dle stěžovatele lze za náklady na pořízení majetku považovat teprve ty, jež byly vynaloženy ode dne 1. 7. 2012, neboť k tomuto dni schválilo uskutečnění investice představenstvo stěžovatele; dle orgánů finanční správy se jedná o den 14. 11. 2011, kdy byla uzavřena smlouva o dílo, jejímž předmětem bylo vypracování dokumentu o hodnocení vlivů záměru „Pokračování v hornické činnosti OKD, a. s., Dolu Karviná na závodě ČSA v období 2015–2035“ (dále též „těžební záměr“ nebo „nové důlní dílo“) na životní prostředí a další související dokumentace.
[22] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel uzavřel dne 14. 11. 2011 smlouvu o dílo, jejímž předmětem bylo vypracování hodnocení vlivů těžebního záměru na životní prostředí. Hodnocení bylo vypracováno v prosinci 2011. V březnu 2012 oznámil stěžovatel tento záměr Ministerstvu životního prostředí v rámci tzv. zjišťovacího řízení. Dne 20. 3. 2012 schválil Obvodní báňský úřad na návrh stěžovatele tvorbu finanční rezervy pro rok 2012 na vypořádání důlních škod vlivem (stávající) hornické činnosti ve výši 655 mil. Kč. Ve spise je dále založen leták z dubna 2012, ve kterém generální ředitel stěžovatele informuje subjekty dotčené připravovaným těžebním záměrem o tom, jak bude probíhat proces uzavírání dohod s majiteli domů a pozemků v lokalitách ovlivněných těžbou. Dále jsou zde založeny zprávy pro výrobní poradu stěžovatele ve dnech 16. 5. 2012, 20. 6. 2012 a 17. 10. 2012 obsahující seznam nemovitostí ke schválení záměru jejich výkupů. Dne 29. 5. 2012 vydalo Ministerstvo životního prostředí závěr zjišťovacího řízení, v němž konstatovalo, že nové důlní dílo podléhá posouzení vlivů na životní prostředí. Dne 14. 9. 2012 rozhodlo představenstvo stěžovatele o tom, aby s platností od 1. 7. 2012 do doby uvedení nového důlního díla do užívání byly náhrady za v budoucnu likvidované nemovitosti v této lokalitě kapitalizovány v bilanci a zahrnuty do hodnoty nového důlního díla. V rozhodnutí představenstva je dále uvedeno, že k danému datu bylo schváleno 144 výkupů, z nichž 63 již bylo ošetřeno smluvně a vykoupeno v souladu s plánem na rok 2012; počet schválených výkupů představuje téměř 78 % celkového počtu žádostí, které stěžovatel obdržel od data veřejného oznámení záměru v březnu 2012. Dne 22. 11. 2012 schválil Obvodní báňský úřad na opětovný návrh stěžovatele tvorbu (snížení) finanční rezervy pro rok 2012 na vypořádání důlních škod vlivem hornické činnosti ve výši 455 mil. Kč. Konstatoval, že původní výše tvorby této rezervy byla v průběhu roku zásadním způsobem ovlivněna připravovanými těžebními záměry (novým důlním dílem), když stěžovatel začal v předstihu řešit očekávané důlní škody na hmotném majetku vlastníků nemovitostí v předmětných lokalitách formou výkupu majetků ohrožených předpokládanými důlními vlivy z vlastních zdrojů. Z vyjádření Obvodního báňského úřadu ze dne 12. 2. 2014 vyplývá, že ke snížení finanční rezervy došlo proto, že stěžovatel hradil tyto výkupy do 30. 6. 2012 z vytvořené finanční rezervy na důlní škody, s účinností od 1. 7. 2012 se rozhodl je hradit z vlastních kapitálových investic.
[23] Stěžovatel uplatnil v přiznání k dani z příjmů právnických osob za rok 2012 náklady na náhrady důlních škod vynaložené do 30. 6. 2012 jako daňově účinné náklady („přímo do nákladů“). Náklady na náhrady důlních škod vynaložené od 1. 7. 2012 pak zahrnoval do pořizovací ceny nového důlního díla. K výzvě správce daně k odstranění pochybností ze dne 31. 7. 2013 stěžovatel předložil detail nákladového účtu za období 1–12/2012, z něhož vyplývá, že o výkupech nemovitostí bylo účtováno již v lednu 2012.
[24] Výdaje (náklady) na pořízení hmotného majetku jsou vymezeny účetními předpisy. Dle § 25 odst. 1 písm. a) zákona o účetnictví se hmotný majetek, s výjimkou hmotného majetku vytvořeného vlastní činností, oceňuje pořizovací cenou. Tou se dle § 25 odst. 5 písm. a) téhož zákona rozumí cena, za kterou byl majetek pořízen, a náklady s jeho pořízením související. Demonstrativní výčet nákladů, které vstupují do oceňování dlouhodobého hmotného majetku, v případě podnikatelských subjektů obsahuje § 47 vyhlášky č. 500/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, pro účetní jednotky, které jsou podnikateli účtujícími v soustavě podvojného účetnictví.
[25] Určitý náklad tedy tvoří součást pořizovací ceny (hmotného) majetku ve smyslu § 25 odst. 5 písm. a) zákona o účetnictví, pokud s pořízením tohoto hmotného majetku souvisí. Účetní předpisy přitom tuto souvislost nijak blíže nedefinují, nesvazují ji ani se stanovením konkrétního časového okamžiku, od kterého je třeba jednotlivé nákladové položky související s pořízením hmotného majetku zahrnovat do ocenění tohoto majetku (či naopak do kterého se jedná o běžné provozní náklady uplatnitelné v základu daně dle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů). Vždy proto bude namístě zkoumat souvislost daného nákladu s pořizovaným hmotným majetkem, a to bez ohledu na to, zda, popř. kdy daňový subjekt o pořízení daného hmotného majetku (investice) formálně právně rozhodl. Toto rozhodnutí může být vodítkem pro určení, zda se jedná o náklad související s pořízením hmotného majetku, ovšem toliko v případě, že reflektuje skutečné datum, od něhož bylo pořízení daného hmotného majetku objektivně zahájeno.
[26] Žalovaný i krajský soud dospěli k závěru, že okamžik zahájení pořízení nového důlního díla nepřipadá na stěžovatelem stanovený den 1. 7. 2012, neboť faktické uskutečňování investice započalo mnohem dříve. Jednalo se zejména o výkupy pozemků, respektive uzavírání dohod o odškodnění probíhající od ledna 2012, a o čerpání rezerv na důlní škody v předstihu, které bylo zahájeno od března 2012. S tímto posouzením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[27] Z hlediska přiřazení určitých nákladů do pořizovací ceny majetku není podstatné, kdy daňový subjekt formálně schválil realizaci investice, ale kdy objektivně započal s její realizací, byť by v danou chvíli nebylo zdárné dokončení této investice zcela jisté a rozhodnutí o jejím pořízení tedy obsahovalo určité riziko, že k vlastní realizaci nedojde. V rozhodnutí ze dne 14. 9. 2012 sice představenstvo stěžovatele stanovilo datum, od něhož měly být náklady na náhrady důlních škod zahrnovány do pořizovací ceny díla, takto určené datum nicméně reflektovalo pouze dosavadní úspěšnost investice, tedy její realizovatelnost v budoucnu, nikoliv to, že k vlastnímu zahájení její realizace již fakticky došlo (o tento fakt je ostatně opřen závěr o úspěšnosti investice a rozhodnutí o jejím financování z kapitálových investic). Vynaložené náklady ovšem nezískávají charakter investičních nákladů teprve na základě formálního písemně zachyceného rozhodnutí daňového subjektu o pořizování investice, ale již od okamžiku, kdy se daňový subjekt fakticky rozhodl řešit určitou hospodářskou potřebu pořízením nové investice a započal je za tímto účelem vynakládat. To ostatně dle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá rovněž z interpretace Národní účetní rady č. I-5, na kterou se účastníci řízení odvolávali. Tato stanoví, že: „Okamžik, od kterého jsou položky součástí ocenění dlouhodobého majetku, je možno stanovit jako okamžik, kdy se účetní jednotka rozhodne řešit danou problematiku pořízením nové investice.“
[28] Poukazuje-li stěžovatel na to, že až do okamžiku, kdy představenstvo zvážilo uskutečnění investice, nebyl rozhodnut, zda investici uskuteční, neodpovídá to zjištěnému skutkovému stavu. Stěžovatel totiž nepochybně započal pořizování nového důlního díla uskutečňovat již před tímto datem (viz výše). Rozhodnutí představenstva nelze s ohledem na jeho obsah chápat jinak, než jako formální schválení toho, aby daná investice byla uskutečněna ve smyslu dovršena, přičemž současně bylo rozhodnuto o jejím dalším financování. Ostatně přísně vzato předmětné rozhodnutí představenstva nehovoří o zahájení pořizování tohoto majetku, ale o tom, že s platností od 1. 7. 2012 do doby uvedení nových důlních děl do užívání a zahájení těžby budou náhrady za v budoucnu likvidované nemovitosti v této lokalitě kapitalizovány v bilanci a zahrnuty do hodnoty důlních děl. Vychází přitom ze zprávy o stavu výkupů v oblasti Karviná-Staré Město, která byla při jeho jednání prezentována, a z informace o existenci dalších zájemců o prodej nemovitostí v dané lokalitě, tj. z předpokladu komerčně úspěšné realizovatelnosti projektu.
[29] Rozhodnutí představenstva stěžovatele ze dne 14. 9. 2012 by mělo význam z hlediska klasifikace nákladů pro účely jejich účetního (a s tím souvisejícího daňového) zachycení tehdy, pokud by v něm uvedené datum zahájení kapitalizace nákladů na náhrady důlních škod předcházelo vlastnímu započetí uskutečňování těžebního záměru, nebo pokud by tímto rozhodnutím došlo ke kvalitativní změně v postupu stěžovatele v tom směru, že by teprve od tohoto data byly nemovitosti vykupovány za účelem náhrady důlních škod souvisejících s pořizováním nového důlního díla. Taková situace však v posuzované věci nenastala. Výkup nemovitostí byl od počátku veden jednotným záměrem a na podstatu tohoto záměru rozhodnutí představenstva ze dne 14. 9. 2012 nemělo žádný vliv, pouze stvrdilo jeho existenci a způsob účetního zachycení a financování. Jak správně konstatoval již krajský soud, ze správního spisu neplyne, že by průběh investice před a po 1. 7. 2012 doznal nějaké kvalitativní změny. Účel a podstata nákladů vynaložených na náhrady důlních škod do dne 1. 7. 2012 byly stejné jako u těch, které byly vynaloženy po tomto datu. Jestliže stěžovatel náklady na náhrady důlních škod vynaložené po 1. 7. 2012 aktivoval do pořizovací ceny majetku z důvodu jejich úzké souvislosti s budovaným novým důlním dílem, nebylo rozumného důvodu, aby stejně nepřistoupil i k charakterově stejným nákladům vynaloženým na realizaci téže investice před tímto datem. Nezměnil-li se záměr, pro který stěžovatel náklady vynakládal, nemůže se lišit ani jejich účetní, resp. daňové zachycení.
[30] Krajský soud tedy nepochybil, pokud dospěl k závěru, že do pořizovací ceny majetku (nového důlního díla) měly být zahrnuty rovněž náklady na náhrady důlních škod, které stěžovatel vynaložil přede dnem 1. 7. 2012.
[31] Námitce stěžovatele, že krajský soud odvozoval zahrnutí sporných nákladů do pořizovací ceny majetku nesprávně od jejich nákladnosti a právní závaznosti, nelze přisvědčit. Krajský soud se v bodě 15 rozsudku vyjadřoval k charakteru předmětných nákladů a snažil se je odlišit od běžných provozních nákladů, u nichž není dána tak úzká vazba k pořizované investici. Podstatou této úvahy je, že sporné náklady „na první pohled“ nepředstavují standardní provozní náklady, které jsou uvedeny v demonstrativním výčtu interpretace Národní účetní rady č. I-5 (např. že se nejedná o jakousi formu průzkumu trhu). Krajský soud však neopřel svůj závěr o tom, že tyto náklady mají vstupovat do pořizovací ceny majetku o jejich nákladnost či právní závaznost, ale vycházel správně z toho, že skutečné započetí investice nastalo již před stěžovatelem stanoveným datem (viz body 14 a 16 rozsudku).
[32] V obecné rovině lze souhlasit s názorem stěžovatele, že smyslem § 7 odst. 1 zákona o účetnictví není maximalizace hodnoty aktiv v rozvaze, ale správné zachycení reality s ohledem na zásadu opatrnosti. Krajský soud nicméně postupoval v souladu s uvedeným. Na rozdíl od stěžovatele však dospěl k závěru, že řádnému zobrazení reality neodpovídá, aby nebyly v aktivech stěžovatele zachyceny veškeré náklady vynaložené na pořízení nového důlního díla, tj. rovněž ty, které byly na náhrady důlních škod vynaloženy před 1. 7. 2012. Nadto lze souhlasit se žalovaným, že tento argument měl ze strany krajského soudu spíše podpůrný charakter. | decision_795.txt |
4,416 | k § 8a odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 111/2019 Sb. (v textu jen „zákon č. 106/1999 Sb.“)
Informace o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy patří do rozsahu pojmu „veřejná a úřední činnost“ užitého v § 8a odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Informace o vzdělání a odborné způsobilosti vypovídají o základních předpokladech pro výkon úředních činností dotčených zaměstnanců povinného subjektu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2019, čj. 11 A 263/2018-35)
Prejudikatura: č. 3310/2015 Sb. NSS.
Věc: Markéta Ch. proti Magistrátu hlavního města Prahy o poskytnutí informací.
Žalobkyně podala žádost o informace k Úřadu městské části Praha 8 (dále jen „povinný subjekt“). Ten však žádost částečně odmítl rozhodnutím ze dne 27. 11. 2018. Žalobkyně následně podala odvolání, které bylo žalovanou zamítnuto rozhodnutím ze dne 28. 12. 2018. Toto rozhodnutí žalobkyně napadla u Městského soudu v Praze.
Žalobkyně brojila proti tomu, že jí povinný subjekt odmítl poskytnout informace, které požadovala pod čísly 4) a 5) své žádosti. Neposkytnutí těchto informací správní orgány odůvodnily zájmem pracovníků oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu na ochraně osobních údajů. Takové odůvodnění podle žalobkyně neobstojí v testu proporcionality, jelikož informace o pracovní náplni ani ostatní požadované informace nemohou mít žádný negativní dopad do osobnostní sféry daných osob. Veřejný zájem na publicitě požadovaných informací převáží nad případným zásahem do práv daných pracovníků. Důvodem pro odmítnutí požadovaných informací nemůže být ani to, že činnost oddělení sociálně-právní ochrany dětí vykonávají odborně způsobilé osoby, za což nese odpovědnost správní orgán. Významné je, že informace o této způsobilosti se vztahuje k působnosti povinného subjektu, ten jí disponuje a je proto povinen ji žadatelům o informace poskytnout. S ohledem na povahu požadovaných informací není dán ani protichůdný zájem příslušných osob na utajení jejich odborné způsobilosti. Poskytnutí požadovaných informací tak nemůže být ani podmíněno souhlasem dotčených osob, jak uváděly správní orgány.
Žalovaný k žalobě uvedl, že kvalifikační požadavky na pracovníky vykonávající sociálně-právní ochranu dětí jsou upraveny v § 109 a § 110 odst. 4 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Tím je vymezen i okruh studijních oborů, které musejí příslušní pracovníci absolvovat. Odhalováním případných nedostatků v odborné způsobilosti pracovníků jsou pověřeny příslušné kontrolní orgány. Pokud jde o způsobilost vést rozhovory s nezletilými dětmi, ta je součástí obecné odborné způsobilosti, nejedná se tedy o samostatnou specifickou odbornou způsobilost.
Žalobkyně využila svého práva a podala k obsahu vyjádření žalovaného repliku, v níž setrvala na všech svých žalobních námitkách a uvedla, že vysvětlení žalovaného, proč nesmí znát odbornou kvalifikaci pracovníků pověřených výkonem sociálně-právní ochrany dětí, ve vyjádření k žalobě absentuje. Žalobkyni je známo, jaké jsou zákonné předpoklady kladené na tyto pracovníky, avšak její dotaz směřoval k tomu, jak konkrétně jsou tyto osoby pro danou činnost kvalifikovány. Požadovaná informace je povinnému subjektu bezesporu známa, vztahuje se k jeho působnosti, uspět proto nemůže ani moderní (a často zneužívaný) argument testu proporcionality, protože sdělení informací veřejnosti se nijak nedotkne osobnostní sféry dotčených osob.
Ze spisového materiálu, který byl soudu předložen žalovaným správním orgánem, byly zjištěny následující, pro rozhodnutí ve věci samé podstatné skutečnosti:
Žalobkyně podala dne 10. 9. 2018 u Úřadu městské části Praha 8 žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., kterou mimo jiné požádala o poskytnutí následujících informací:
“[…]
1. Vzdělání jednotlivých pracovnic SPOD, a to jmenovitě/jednotlivě, jejich kvalifikační předpoklady pro výkon povolání sociálního pracovníka podle zákona o sociálních službách a disponibilitu zvláštní odbornou způsobilostí na úseku sociálně-právní ochrany (jaké, kdy, subjekt), včetně dat ev. vykonaných zkoušek zvláštní odborné způsobilosti (jaké, kdy, u koho);
2. Konkrétní odborné způsobilosti vést rozhovory s nezletilými dětmi, a to jednotlivě u každé pracovnice OSPOD, odboru sociálních věcí a zdravotnictví.“
Povinný subjekt o této žádosti rozhodl tak, že částečně žalobkyni přípisem ze dne 21. 9. 2018 požadované informace poskytnul. Konkrétně sdělil, že všichni zaměstnanci s kvalifikací „sociální pracovník“ splňují pro tuto pozici kvalifikační předpoklady podle § 110 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních službách“), a že každý sociální pracovník může provádět rozhovory s nezletilými dětmi, aniž by k výkonu této činnosti byla požadována další odborná způsobilost. Současně rozhodnutím ze dne 21. 9. 2018, (dále jen „první rozhodnutí povinného subjektu o částečném odmítnutí žádosti“), povinný subjekt žádost částečně odmítl, a to s odkazem na § 11 odst. 1 písm. a), § 11 odst. 2 písm. c) a § 8a zákona č. 106/1999 Sb., a na čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), (dále jen „obecné nařízení o ochraně osobních údajů“).
Žalobkyně podala proti uvedenému rozhodnutí dne 8. 10. 2018 odvolání, v němž namítla, že pokud jde o informace o vzdělání a odborné kvalifikaci zaměstnanců oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu, převažuje veřejný zájem na jejich poskytnutí.
O tomto odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 11. 2018 tak, že první rozhodnutí povinného subjektu o částečném odmítnutí žádosti zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Ve vztahu k informacím uvedeným pod body č. 4) a 5) žádosti žalovaný uvedl, že za to, že činnost orgánu sociálně-právní ochrany dětí vykonávají odborně způsobilé osoby, odpovídají příslušné správní orgány, informace pod bodem č. 4) žádosti tudíž nespadá do působnosti povinného subjektu. Poskytnutí informací uvedených pod bodem č. 4) žádosti dále bylo správně odepřeno podle § 8a zákona č. 106/1999 Sb., jelikož dotčené osoby nevyslovily s poskytnutím příslušných informací svůj souhlas. Ve vztahu k informacím uvedeným pod bodem č. 5) žádosti žalovaný uvedl, že informace nemohly být poskytnuty proto, že dovednost vést rozhovory s nezletilými dětmi se u absolventů příslušných studijních programů předpokládá. Žalovaný první rozhodnutí povinného subjektu o částečném odmítnutí informací zrušil z důvodu, že povinný subjekt rozhodl o všech požadovaných informacích v jednom výroku bez ohledu na to, že poskytnutí informací bylo odepřeno z různých důvodů.
Povinný subjekt znovu rozhodl ve věci rozhodnutím ze dne 27. 11. 2018 (dále jen „druhé rozhodnutí povinného subjektu o částečném odmítnutí žádosti“) tak, že v bodech 4) a 5) se částečně odmítá s ohledem na § 8a zákona č. 106/1999 Sb. ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 2 obecného nařízení o ochraně osobních údajů.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí dne 30. 11. 2018 odvolání obsahově téměř totožné s argumentací obsaženou v již dříve podaném odvolání ze dne 8. 10. 2018.
O tomto odvolání rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím tak, že odvolání žalobkyně jako nedůvodné zamítl a napadené rozhodnutí povinného subjektu potvrdil.
Městský soud zrušil druhé rozhodnutí povinného subjektu o částečném odmítnutí žádosti v části týkající se informací, které žalobkyně požadovala pod body 4) a 5) a nařídil žalované, aby tyto informace poskytla.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
b/ Informace o dosaženém vzdělání a další odborné způsobilosti zaměstnanců oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu
[45] Žalobkyně se dále domáhala poskytnutí informací o vzdělání zaměstnanců oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu. Konkrétně požadovala sdělit jmenovitě ke každému zaměstnanci, jaký je, zaprvé, jeho kvalifikační předpoklad pro výkon povolání sociálního pracovníka podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, zadruhé, zda disponuje zvláštní odbornou způsobilostí na úseku sociálně-právní ochrany, případně jakou, kdy jí dosáhl, a to včetně data eventuálně vykonaných zkoušek zvláštní odborné způsobilosti, a za třetí, zda disponuje konkrétní odbornou způsobilostí vést rozhovory s nezletilými dětmi, resp. jakou.
[46] Správní orgány tyto informace žalobkyni poskytly pouze částečně, a to pokud jde o informaci o zvláštní odborné způsobilosti zaměstnanců vést rozhovory s nezletilými dětmi (k tomu dále viz níže), z podstatné části informace odmítly poskytnout s odkazem na § 8a zákona č. 106/1999 Sb. ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 2 obecného nařízení o ochraně osobních údajů, tedy s odkazem na ochranu soukromí (osobních údajů) dotčených osob. Současně uvedly, že za to, že činnost orgánu sociálně-právní ochrany dětí vykonávají pouze odborně způsobilé osoby, nese odpovědnost daný správní orgán, a to vůči příslušnému kontrolnímu orgánu. Současně správní orgány uvedly, že dotčení zaměstnanci nevyslovili s poskytnutím požadovaných informací souhlas.
[47] Otázka poskytování informací o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy již byla správními soudy opakovaně řešena. Odkázat je možné zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2015, čj. 8 As 12/2015-46, č. 3310/2015 Sb. NSS, z jehož závěrů zdejší soud vycházel i při posouzení nynější věci (ke shodným závěrům viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 As 345/2017-73).
[48] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 8 As 12/2015-46 vyložil, že pokud se určité údaje o fyzických osobách netýkají výlučně pouze jejich soukromé sféry, ale jsou také součástí sféry veřejné a existuje-li veřejný zájem na jejich poskytnutí, vztahuje se na takovéto údaje nejen právo na ochranu soukromí subjektů údajů, ale také právo na informace svědčící naopak žadateli o předmětnou informaci. Profesionální sféra osob působících ve veřejném životě a informace o ní obecně náleží do sféry veřejné. Do sféry veřejné tak patří také údaje o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy. Otázky, zda jsou pracovní pozice ve veřejné správě obsazovány lidmi s odpovídající kvalifikací, jsou důvodně předmětem veřejného zájmu a jsou způsobilé přispět k veřejné diskuzi. Na požadované údaje tudíž dopadá právo na informace zaručené v čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[49] Již vzhledem k uvedenému je nepřípadný argument správních orgánů v nynější věci, že informace o vzdělání dotčených zaměstnanců nemají být poskytnuty proto, že za to, že činnost orgánu sociálně-právní ochrany dětí vykonávají pouze odborně způsobilé osoby, nese odpovědnost příslušný správní orgán. Skutečnost, že orgán sociálně-právní ochrany dětí je povinen na pracovních pozicích vyžadujících určitou specifickou kvalifikaci zaměstnávat pouze osoby, které takovou příslušnou kvalifikaci disponují, jakkoli nevylučuje, že na dané údaje dopadá ústavně zaručené právo na informace. Rovněž argument, že agendu sociálně-právní ochrany dětí nevykonávají ze zákona zaměstnanci jako fyzické osoby, ale orgány sociálně-právní ochrany dětí jako správní orgány prostřednictvím svých zaměstnanců není jakkoli způsobilý odůvodnit odepření požadovaných informací. Ba naopak, právě skutečnost, že zaměstnanci vykonávají jménem povinného subjektu státní správu na úseku sociálně-právní ochrany je důvodem, proč žalobkyně informace o jejich vzdělání požaduje, a jak bylo již naznačeno a bude zdůvodněno dále, proč je oprávněna je požadovat.
[50] Nepřípadný je rovněž argument správních orgánů, že do výběrového řízení vstupují budoucí zaměstnanci jakožto fyzické osoby, které nemají informační povinnost, jelikož žalobkyně vůbec nepožadovala informace o vzdělání a další odborné způsobilosti o osobách, které by se snad teprve ucházely o zaměstnání u povinného subjektu, nýbrž výlučně o osobách, které již byly (jsou) u oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu zaměstnány.
[51] Skutečnost, že na údaje o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy dopadá právo na informace, však ještě sama o sobě nevede k závěru, že dané informace lze poskytnout. Právo žadatele o informace se totiž často střetává s právem subjektů údajů na ochranu jejich soukromí, které jim zaručují čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny. Vztah mezi uvedenými základními právy je promítnut do § 8a zákona č. 106/1999 Sb., ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí, podle kterého platí, že: „Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“ Při poskytování informací obsahujících osobní údaje (resp. při úvaze o odmítnutí takovou informaci poskytnout) tudíž povinný subjekt musí vycházet také z právních předpisů týkajících se ochrany osobních údajů.
[52] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 8 As 12/2015-46 uvedl, že obecně platí, že informace zahrnující osobní údaje může povinný subjekt poskytnout pouze se souhlasem subjektu údajů, ledaže se uplatní některá z výjimek z tohoto pravidla uvedených v § 5 odst. 2 zákona č. 10/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Při posuzování výjimek, které umožňují poskytnout údaje i bez souhlasu subjektu údajů, musí povinný subjekt zohlednit také § 5 odst. 3 a § 10 zákona o ochraně osobních údajů, tedy dbát, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbát na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů. Jinými slovy, povinný subjekt je povinen zvážit, nakolik by uplatnění některé z výjimek dle § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů zasáhlo do práv subjektu údajů na ochranu jeho soukromého života.
[53] Je třeba zdůraznit, že závěry citovaného rozsudku čj. 8 As 12/2015-46 byly vysloveny před tím, než vstoupilo v účinnost obecné nařízení o ochraně osobních údajů, k čemuž došlo dne 25. 5. 2018. Žalobou napadené rozhodnutí – a rovněž jemu předcházejí rozhodnutí povinného subjektu – však bylo vydáno již po tomto datu. Při posuzování možnosti poskytnutí údajů o dosaženém vzdělání zaměstnanců oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu bylo tudíž třeba vycházet rovněž právě z obecného nařízení o ochraně osobních údajů. Je ostatně patrné, že povinný subjekt si této skutečnosti byl vědom, jelikož odmítnutí poskytnout požadované informace odůvodnil mj. právě odkazem na čl. 4 odst. 1 a 2 tohoto nařízení. Povinný subjekt ani žalovaný však již nikterak dále neodůvodnily, proč daná ustanovení poskytnutí požadovaných informací brání.
[54] Recitál 47 tohoto nařízení deklaruje, že „[z]pracování osobních údajů by mělo sloužit lidem. Právo na ochranu osobních údajů není právem absolutním; musí být posuzováno v souvislosti se svou funkcí ve společnosti a v souladu se zásadou proporcionality musí být v rovnováze s dalšími základními právy. Toto nařízení ctí všechna základní práva a dodržuje svobody a zásady uznávané Listinou [tj. Listinou základních práv a svobod Evropské unie – pozn. soudu], jak jsou zakotveny ve Smlouvách, zejména respektování soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace, ochranu osobních údajů, svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání, svobodu projevu a informací, svobodu podnikání, právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces, jakož i kulturní, náboženskou a jazykovou rozmanitost.“
[55] Již z citovaného recitálu, který plní úlohu preambule právního předpisu Evropské unie, a tedy vyjadřuje základní myšlenky, principy, smysl a účel daného unijního předpisu, vyplývá, že obecné nařízení o ochraně osobních údajů nekonstruuje právo na ochranu osobních údajů jakožto právo absolutní, tedy jakožto právo, které by při střetu s jinými základními právy a svobodami mělo snad automaticky převážit, nýbrž unijní zákonodárce výslovně poukazuje na to, že při střetu tohoto práva s jinými základními právy a svobodami, tj. i při střetu s právem na informace, je třeba postupovat v souladu se zásadou proporcionality.
[56] Pokud jde o čl. 4 odst. 1 a 2 obecného nařízení o ochraně osobních údajů, odkazem na nějž odůvodňoval odepření požadovaných informací povinný subjekt, ten obsahuje pouze definice pojmů užitých v daném nařízení. Odst. 1 definuje pojem „osobní údaj“ a odst. 2 definuje pojem „zpracování“. Uvedený článek tohoto nařízení tudíž neobsahuje sám o sobě žádnou právní normu, tudíž ani jakkoli není sám o sobě způsobilý odůvodnit odepření poskytnutí žalobkyní požadovaných informací. Správním orgánům je nicméně možné přisvědčit v tom směru, že jméno zaměstnance oddělení sociálně-právní ochrany dětí v kombinaci s údajem o jím dosaženém vzdělání či další kvalifikaci je ve smyslu čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení osobním údajem, jelikož je na základě této kombinace údajů (jméno a příjmení, zaměstnavatel, vzdělání) možné příslušné fyzické osoby identifikovat. A dle čl. 4 odst. 2 daného nařízení je za zpracování osobních údajů třeba považovat rovněž jejich šíření (zpřístupnění).
[57] Pro posouzení, zda by poskytnutím žalobkyní požadovaných informací povinný subjekt nepostupoval v rozporu s obecným nařízením o ochraně osobních údajů, je však třeba vycházet z jeho čl. 6, který vymezuje, kdy je zpracování osobních údajů (tj. rovněž jejich zpřístupnění) zákonné. Čl. 6 odst. 1 tohoto nařízení konkrétně stanovuje, že „[z]pracování je zákonné, pouze pokud je splněna jedna z těchto podmínek a pouze v odpovídajícím rozsahu“. Pro nyní posuzovanou věc je relevantní podmínka obsažená v písm. c) daného ustanovení, podle níž je zpracování zákonné tehdy, pokud „je nezbytné pro splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje“. Právní povinností v uvedeném smyslu je mj. povinnost poskytovat informace stanovená – ve smyslu čl. 6 odst. 3 obecného nařízení o ochraně osobních údajů – vnitrostátním právem České republiky, a to jednak Listinou a jednak zákonem č. 106/1999 Sb.
[58] Soud tudíž dospěl k závěru, že i za účinnosti obecného nařízení o ochraně osobních údajů jsou nadále použitelné závěry vyslovené v citovaném rozsudku čj. 8 As 12/2015-46. I za účinnosti obecného nařízení o ochraně osobních údajů proto nadále platí, že pro posouzení otázky, zda má povinný subjekt požadovanou informaci, která se dotýká jak soukromé, tak veřejné sféry fyzické osoby, poskytnout, či její poskytnutí odepřít, je třeba uvážit o tom, které ze dvou základních práv – tj. práva na ochranu soukromí, které zahrnuje rovněž právo na ochranu osobních údajů, a práva na informace, má v konkrétní věci převážit. K tomuto posouzení je standardně užíváno testu proporcionality, který se skládá ze tří kroků: V prvním kroku je zvažováno kritérium vhodnosti (zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout stanovený cíl), ve druhém kroku kritérium potřebnosti (zda by stanoveného cíle nemohlo být dosaženo jinými opatřeními nedotýkajícími se základních práv a svobod), ve třetím kroku kritérium proporcionality v užším smyslu (porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv, což spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů).
[59] Není pochyb o tom, že poskytne-li povinný subjekt v posuzované věci žalobkyni požadované informace, bude tím dosaženo stanoveného cíle, tedy realizace žalobkyní užitého práva na informace. Pokud jde o kritérium potřebnosti, žalobkyně nemůže získat informace o vzdělání zaměstnanců povinného subjektu jinak, než tak, že jí tyto informace budou poskytnuty, a tím bude vždy určitým způsobem zasaženo do práva na soukromí příslušných zaměstnanců. Kritérium vhodnosti i potřebnosti je tudíž v nynější věci splněno.
[60] Podstatou třetího kritéria je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících práv s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti. Rozhodnou otázkou tedy je, zda a jak intenzivně by poskytnutí požadovaných informací zasáhlo do soukromého a osobního života zaměstnanců povinného subjektu, jichž se požadované informace týkají. Pokud jde o posouzení této otázky, soud rovněž vycházel ze závěrů, které v tomto směru vyslovil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 8 As 12/2015-46:
[61] Informace o dosaženém vzdělání se nedotýkají soukromého života dotčené osoby natolik, aby je obecně nebylo možné poskytnout. V řadě případů se bude jednat o informace běžně dostupné z veřejných zdrojů či patrné z akademického titulu připojeného ke jménu. V tomto ohledu zdejší soud podotýká, že povinný subjekt ostatně žalobkyni již přípisem ze dne 21. 9. 2018 poskytl jmenný seznam zaměstnanců svého oddělení sociálně-právní ochrany dětí, který obsahoval akademické tituly jednotlivých zaměstnanců. Zveřejnění informace o dosaženém vzdělání tudíž za běžných okolností nepředstavuje žádnou podstatnou újmu. Nedotýká se vysoce intimního nebo osobního prostoru. Nelze ji považovat ani za informaci, která by dotčenou osobu nějak urážela nebo snižovala její lidskou důstojnost. Sama o sobě tato informace nemá negativní informační obsah. Negativní konotaci by mohla získat např. tehdy, pokud by dosažené vzdělání zjevně neodpovídalo pozici, kterou zaměstnanec veřejné správy zastává. V takovém případě by ovšem bylo zcela namístě na takovou skutečnost upozornit a podrobit ji veřejné diskuzi.
[62] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku rovněž zdůraznil preventivní funkci možnosti poskytnout informace o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy, která napomáhá předcházet nežádoucím situacím a motivům ve veřejné správě. Již pouhý právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal předmětné informace, vede k větší odpovědnosti a transparentnosti při obsazování pozic ve veřejné správě. Naopak situace, kdy by předmětné informace byly utajovány, by mohla přispět ke ztrátě důvěry veřejnosti ve státní orgány a zákonnost jejich rozhodování
[63] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále zdůraznil, že veřejný zájem na poskytnutí údajů o dosaženém vzdělání není omezen pouze na nejvyšší funkce v rámci veřejné správy, jelikož zájem na transparentnosti veřejné správy a její kontrole existuje nejen u osob, které reprezentují daný úřad navenek a s nimiž si veřejnost spojuje daný úřad, ale i u dalších osob, které se na výkonu veřejné správy podílejí.
[64] Právě takovýmito osobami – osobami, které se podílejí na výkonu veřejné moci povinného subjektu, jsou v nyní posuzované věci zaměstnanci oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu. Soud tudíž dospěl k závěru, že právo žalobkyně na informace o jimi dosaženém vzdělání a případné další odborné způsobilosti převáží nad právem na ochranu soukromí těchto subjektů, jelikož zásah do soukromí dotčených zaměstnanců je pouze omezený a zcela přiměřený.
[65] Poskytnutí požadovaných informací je dle čl. 6 odst. 1 obecného nařízení o ochraně osobních údajů zákonné nejen tehdy, jestliže s poskytnutím příslušných údajů vysloví dotčené osoby souhlas, ale také v dalších případech, a o takový případ se jedná právě v posuzované věci, kdy je zpracování osobních údajů nezbytné pro splnění právní povinnosti zpracovatele. Na závěr o povinnosti povinného subjektu poskytnout žalobkyni údaje o dosaženém vzdělání zaměstnanců povinného subjektu proto nemá žádný vliv, že daní zaměstnanci s poskytnutím těchto údajů nesouhlasili. V tomto ohledu soud nadto podotýká, že povinný subjekt sice na takový nesouhlas dotčených zaměstnanců odkazuje a rovněž v přehledu příloh k dokumentu čj. MCP8 221798/2018 obsaženém ve správním spisu je jmenován dokument „Vyjádření jednotlivých referentů z oddělení SPOD“, nicméně žádný takový dokument se fakticky ve správním spisu nenachází, ostatně jako řada dalších dokumentů označených jako příloha dokumentu čj. MCP8 221798/2018, a to včetně samotné žádosti žalobkyně o informace.
[66] Soud podotýká, že ve shodě se závěry vyslovenými ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 12/2015-46 by bylo možné požadované informace odepřít tehdy, pokud by se ukázalo, že žádost o informace, které by bylo jinak třeba vyhovět, má za cíl poškodit dotčené osoby, kterých se informace týkají (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), a to na základě principu zákazu zneužití práva. Existenci žádných takových okolností nicméně v posuzované věci správní orgány netvrdily.
[67] Soud podotýká, že žalobkyně se kromě informací o vzdělání zaměstnanců povinného subjektu uvedených pod bodem 4) žádosti, které jí správní orgány odmítly poskytnout, domáhala pod bodem 5) žádosti rovněž sdělení, kteří zaměstnanci povinného subjektu disponují zvláštní odbornou způsobilostí vést rozhovory s nezletilými dětmi, resp. jakou. Soud shledal, že tuto informaci povinný subjekt žalobkyni v určité míře poskytl, a to přípisem ze dne 21. 9. 2018, v němž uvedl, že „[v]šichni zaměstnanci s kvalifikací sociální pracovník (terénní sociální pracovníci, kurátoři, zaměstnanci v agendě náhradní rodinné péče) splňují kvalifikační předpoklady ve smyslu ust. § 110 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních a službách […]. Toto ustanovení ZOSS rovněž předpokládá, že každý sociální pracovník může provádět rozhovory s nezletilými, a to bez další návazné způsobilosti, která by k tomu byla potřeba. ZOSS nezná jinou kvalifikaci pro provádění rozhovorů s cílovou skupinou ze strany sociálních pracovníků.“ Informací, která žalobkyni tudíž byla poskytnuta, je informace, že všichni zaměstnanci oddělení sociálně-právní ochrany dětí povinného subjektu, kteří disponují kvalifikací pro výkon povolání sociálního pracovníka, jsou současně způsobilí provádět rozhovory s nezletilými dětmi. Nicméně povinný subjekt již žalobkyni nesdělil, kteří všichni zaměstnanci dotčeného oddělení disponují vzděláním umožňujícím jim vykonávat práci sociálního pracovníka. V přípisu ze dne 21. 9. 2018 je sice obsažen jmenný seznam zaměstnanců dotčeného oddělení s uvedením zastávaných pozic, nicméně u jmen některých zaměstnanců je uvedeno pouze pracovní zařazení „odborný referent“, není tak zřejmé, zda i (všichni) tito zaměstnanci disponují odbornou způsobilostí vykonávat povolání sociálního pracovníka, či nikoliv.
[68] Soud dále zvažoval, zda jsou dány podmínky proto, aby povinnému subjektu nařídil, aby žalobkyni informace požadované pod bodem 4) a 5) žádosti poskytl. Podle § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. platí, že „[p]ři soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.“
[69] Jak vyplývá z výše uvedeného zdůvodnění, soud dospěl k závěru, že podle právní úpravy účinné ke dni vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) žádný z důvodů uváděných správními orgány pro odmítnutí požadovaných informací o vzdělání zaměstnanců povinného subjektu dán nebyl. Současně soud neshledal ani žádné další zjevné zákonné důvody, pro něž by měla být žádost o informace odmítnuta. Při úvaze o aplikaci § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. soud však rozhoduje podle právní úpravy účinné v době jeho rozhodování (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2018, čj. 4 As 330/2018-57). Soud tudíž musel posoudit, zda poskytnutí požadovaných informací umožňuje rovněž aktuálně účinná právní úprava ochrany osobních údajů. Konkrétně, zda poskytnutí požadovaných informací nevylučuje zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, respektive zákon č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů (dále jen „zákon č. 111/2019 Sb.“), které oba nabyly účinnosti dne 24. 4. 2019.
[70] Částí patnáctou zákona č. 111/2019 Sb. byl novelizován zákon o svobodném přístupu k informacím, a to mj. jeho § 8a. Do tohoto ustanovení byl nově vložen druhý odstavec, podle něhož platí, že „[p]ovinný subjekt poskytne osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři nebo zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné nebo úřední činnosti nebo o jeho funkčním nebo pracovním zařazení“. Citované ustanovení je tak obdobou dosavadního § 5 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů, jehož znění bylo téměř totožné. Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 8 As 12/2015-46 ve vztahu k tomuto ustanovení přitom vyložil, že informace o dosaženém vzdělání zaměstnanců veřejné správy patří do rozsahu pojmu „veřejná a úřední činnost“ užitého v tomto ustanovení. Požadované informace o vzdělání a odborné způsobilosti vypovídají o základních předpokladech pro výkon úředních činností dotčených zaměstnanců povinného subjektu. Žalobkyní požadované informace jsou tak osobními údaji, které povinné subjekty podle novelizovaného znění § 8a odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. poskytnou.
[71] Soud tudíž dospěl k závěru, že ani právní úprava ochrany osobních údajů účinná ke dni rozhodování soudu poskytnutí požadovaných informací o dosaženém vzdělání zaměstnanců povinného subjektu nebrání. Soud proto postupoval podle § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. a žalovanému jakožto povinnému subjektu nařídil, aby žalobkyni informace uvedené pod body 4) a 5) její žádosti poskytl. | decision_796.txt |
4,417 | k § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím*), ve znění zákona č. 181/2014 Sb.
Ministerstvo dopravy není nadřízeným správním orgánem Správy železniční dopravní cesty. V řízení o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace rozhoduje podle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, generální ředitel SŽDC.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2019, čj. 5 A 57/2015-46)
Prejudikatura: č. 2021/2010 Sb. NSS; č. 101/2017 Sb. ÚS; nálezy Ústavního soudu č. 114/1999 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 35/99) a č. 57/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3606/10).
Věc: Akciová společnost RegioJet proti státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, za účasti akciové společnosti České dráhy, o poskytnutí informace.
Žalobce podal dne 19. 11. 2014 žádost o poskytnutí následujících informací:
„1) vymezení části závodu, jež má být předmětem převodu z ČD na SŽDC (dle informací v pololetní zprávě 2014 skupiny ČD by se mohlo jednat mj. o část závodu „Železniční stanice“),
2) indikativní / předběžné ocenění části závodu, jež má být předmětem převodu z ČD na SŽDC (dle prohlášení Ing. Kurucze bylo zpracováno, a to jak výnosovou, tak nákladovou metodou),
3) návrh kupní smlouvy na převod části závodu (dle informací z médií měl být připraven dne 14. 11. 2014),
4) podkladové materiály týkající se plánovaného převodu majetku ČD na SŽDC určené pro jednotlivé zúčastněné orgány, jež se k převodu majetku vyjadřují, a dále komunikaci mezi SŽDC, Ministerstvem dopravy a /nebo ČD týkající se plánovaného převodu majetku.“
Žalovaná prvoinstančním rozhodnutím odmítla žádost s odkazem na § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., dle kterého nemůže informace poskytnout, protože se povinnost netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Dále odkázala na § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., dle kterého může povinný subjekt omezit poskytnutí informací, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu. Současně doplnila, že požadované informace má pouze v pracovních verzích, přičemž koncept jakéhokoli rozhodnutí či jiného materiálu, který není v konečné podobě, nelze poskytnout, neboť se může ve výsledku od konečné verze značně lišit. Režim zákona nestanovuje povinnost poskytovat teprve budoucí rozhodnutí, naopak poskytnutí takové neúplné informace by šlo proti účelu zákona. Navíc informace v bodu 1) a 2) představují dokumenty, u nichž není možné jednoznačně garantovat, že tyto do případného uzavření kupní smlouvy nedoznají zásadních změn jak co do majetku představujícího vymezenou část závodu, tak co do způsobu výpočtu kupní ceny. Jelikož je převod majetku konzultován i se zástupci Evropské komise, odkázala žalovaná i na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „nařízení“). K požadovaným informacím tak žalovaná pouze sdělila, že realizace převodu nádražních budov a pozemků z Českých drah na žalovanou je stále ve fázi jednání, jelikož se hledá přijatelné řešení. Poté bude následovat standardní legislativní proces.
Generální ředitel se v žalobou napadeném rozhodnutí neztotožnil s tím, že by prvoinstanční rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné. Dle jeho názoru bylo toto řádně a dostatečně odůvodněno. Rovněž uvedl, že o odvolání nepřísluší rozhodovat Ministerstvu dopravy, neboť to je pouze zakladatelem žalované dle zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo dopravy proto není nadřízeným orgánem v pravém slova smyslu, žalovaná není součástí ani složkou Ministerstva dopravy bezprostředně podřízenou. Ve smyslu § 20 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. proto o odvolání rozhoduje osoba v čele povinného subjektu, tj. generální ředitel. Rozhodnutí žalované navíc nemají charakter dle § 67 správního řádu. Mezi ministerstvem a žalovanou tak nemůže být vztah nadřízeného a podřízeného, jak předpokládá § 158 správního řádu.
Ve vztahu k omezení práva na informace dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. byly dle generálního ředitele splněny obě podmínky, tj. uplatnění omezení do okamžiku, než se příprava ukončí rozhodnutím a zákon nestanoví jinak.
Žalobce podal proti rozhodnutí generálního ředitele žalované žalobu, ve které se domáhal jeho zrušení.
Žalobce namítal, že o odvolání mělo rozhodovat Ministerstvo dopravy, nikoli generální ředitel žalované, poučení v rozhodnutí I. stupně tak bylo nesprávné. Dále namítal, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nezákonné, protože se omezuje jenom na obecná konstatování, nezabývá se aplikací § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Na informace požadované žalobcem nelze aplikovat nařízení, žalovaná se rovněž nezabývala výjimkou dle čl. 4 odst. 2 nařízení.
Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Ministerstvo dopravy není nadřízeným orgánem žalované, ale pouze jejím zakladatelem. Žalovaná je specifickou formou organizace zřízenou ad hoc zákonem, není součástí Ministerstva dopravy ani složkou ministerstvu bezprostředně podřízenou.
Osoba zúčastněná na řízení navrhla žalobu zamítnout. Ztotožnila se s argumentací žalované.
Krajský soud v Praze rozhodnutí generálního ředitele žalované a rozhodnutí žalované zrušil a věc jim vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[15] Podle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu.
[16] Podle § 178 odst. 1 správního řádu nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.
[17] Soud nejprve přistoupil k vypořádání námitky ohledně nesprávného poučení, resp. určení, kdo je příslušný rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí I. stupně, neboť z logiky věci by rozhodnutí o odvolání ze strany nepříslušného orgánu mělo dopad na vypořádání ostatních námitek. Žalobce se odvolává na § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., ze kterého je dle něj zřejmé, že žalovaná pominula, že nadřízeným orgánem může být ten, kdo stojí v čele subjektu, pouze tehdy, nelze-li nadřízený orgán určit dle § 178 správního řádu. Ministerstvo dopravy přitom plní funkci nadřízeného orgánu žalované, jak vyplývá ze zákona č. 77/2002 Sb. a čl. 2.1. Organizačního řádu žalované účinného od 15. 1. 2013. Generální ředitel žalované je tak ve skutečnosti prvostupňovým orgánem.
[18] Při určení nadřízeného orgánu soud vycházel z toho, že je důležitá jednak povaha povinného subjektu, jednak povaha požadovaných informací, tj. k jakému oboru působnosti, odvětví veřejné správy požadované informace náleží, viz například kritéria dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, č. j. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS, a totožně i doktrinální názory, viz například Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, § 20.
[19] Pokud jde o povahu žalované, ta je státní organizací vzniklou ze zákona č. 77/2002 Sb. ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy (§ 19 odst. 1). Tímto zákonem tedy vznikla i akciová společnost České dráhy, avšak s podstatnými rozdíly, z nichž vyplývá i odlišná povaha žalované. Postavení žalované, poměry, činnost, atd. se totiž řídí přiměřeně ustanoveními příslušného právního předpisu upravujícími státní podnik, pokud zákon č. 77/2002 Sb. nestanoví jinak (§ 19 odst. 5). Žalovaná dále hospodaří s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy (§ 20 odst. 1). Předmět její činnosti je vymezen tak, že provozuje železniční dopravní cestu ve veřejném zájmu; to neplatí pro tu část železniční dopravní cesty, která byla přenechána do užívání jinému provozovateli železniční dopravní cesty nájemní smlouvou (§ 21 odst. 1 věta první zákona č. 77/2002 Sb.).
[20] Ústavní soud rovněž v nálezu ve věci sp. zn. IV. ÚS 1146/16, č. 101/2017 Sb. ÚS, ve vztahu k poskytování informací odlišil od obchodní společnosti státní podnik, který je veřejnou institucí a tedy povinným subjektem ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. Ústavní soud uvedl, že státní podnik je zřízen státem a od vůle státu se odvíjí i jeho orgány nebo alespoň jejich převažující část – například ředitel je jmenován ministrem nebo vládou. Státní podnik podléhá v mnoha směrech kontrole prováděné státem, je nad ním vykonáván dohled a byl založen k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů. Kromě toho lze jeho veřejný účel spatřovat v zajišťování potřeb státu a v jistém smyslu též v hospodaření s majetkem státu. U žalované je dle soudu nesporné, že ji nelze zařadit do stejné kategorie jako obchodní společnost, nýbrž se jedná o veřejnou instituci (viz rovněž Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, § 2).
[21] Dle judikatury Nejvyššího správního soudu je však následně podmínky pro určení nadřízeného orgánu u veřejných institucí nutné zkoumat vždy ad hoc, tedy zda subjektem příslušným k rozhodnutí o odvolání je ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, anebo zda existují tak úzké vztahy a vazby, jež dovolují vyslovit závěr o existenci subjektu nadřízeného, aniž by bylo možné dát obecně platnou odpověď pro všechny veřejné instituce. Judikatura v tomto ohledu vychází z úpravy vztahů dle právních předpisů, zřizovacích listin atd. Z uvedeného vyplývá, že při určení nadřízeného orgánu se zkoumá hierarchie a těsnost vazeb, tj. „míra odsazení“ (viz například rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2015, čj. 1 As 239/2014-37, a ze dne 18. 9. 2007, čj. 6 As 28/2007-77). Pokud zde nejsou, resp. nebudou v dostatečné míře, nebude možné nadřízený orgán určit podle § 178 správního řádu a bude jím ten, kdo stojí v čele této organizační složky dle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.
[22] Žalobci lze dát za pravdu, že funkci zakladatele žalované jménem státu skutečně vykonává Ministerstvo dopravy (viz § 19 odst. 6 zákona č. 77/2002 Sb.). To však samo o sobě nelze považovat za dostatečné z hlediska „těsnosti“ subordinačních vztahů. Dle zákona č. 77/2002 Sb. jsou orgány žalované správní rada tvořená sedmi členy jmenovanými a odvolávanými vládou toliko na návrh ministra dopravy a spojů. Statutárním orgánem žalované je pak generální ředitel, který řídí její činnost a jedná jejím jménem, a který rozhoduje o všech záležitostech žalované, pokud nejsou tímto zákonem vyhrazeny do působnosti správní rady nebo ministerstva (§ 31 zákona č. 77/2002 Sb). Generálního ředitele jmenuje a odvolává správní rada a tento nesmí být členem správní rady, je však oprávněn účastnit se zasedání správní rady s hlasem poradním (§ 32 zákona č. 77/2002 Sb). Již ze zákona tak dle soudu vyplývá, že Ministerstvo dopravy nemá přímý vliv na rozhodování orgánů žalované - absence podřízenosti.
[23] Odkaz žalobce na Organizační řád žalované ze dne 10. 1. 2013, účinný ode dne 15. 1. 2013, pak není s ohledem na datum podání žádosti ze dne 19. 11. 2014 o poskytnutí informací případný, neboť ode dne 1. 11. 2014 nabyl účinnosti nový Organizační řád ze dne 23. 10. 2014, čj. S 42 901/2014-O26. Vzhledem k personální a organizační rozsáhlosti žalované je dále nasnadě, že rozhodování o žádostech o poskytnutí informací v prvém stupni nebude v gesci toho, kdo stojí v jejím čele, nýbrž tímto bude na základě vnitřních organizačních předpisů pověřena jiná osoba. V případě žalované je proto pod rozhodnutím I. stupně podepsán ředitel odboru právních činností.
[24] Městský soud tedy na základě výše uvedeného konstatuje, že v žádném z uvedených předpisů, pokud jde o funkční propojení žalované a Ministerstva dopravy, nejsou stanoveny kompetence takovým způsobem, aby bylo možné aplikovat § 178 správního řádu. Dle soudu nelze dovodit, že by při rozhodovací činnosti žalované ve vztahu k žalobcem požadovaným informacím – převody z Českých drah na žalovanou, ocenění, návrhy kupních smluv a podkladové materiály – v režimu zákona č. 106/1999 Sb., bylo Ministerstvo dopravy nadřízeným orgánem žalované. Ve vztahu k požadovaným informacím totiž právní úprava nesvěřuje Ministerstvu dopravy pravomoc. Ministerstvo dopravy tak není vůči žalované ve vztahu nadřízenosti ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., neboť takový vztah mezi uvedenými subjekty žádným předpisem založen není. Dle soudu se zde proto uplatní druhá část § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., tj. že v řízení o odvolání rozhoduje osoba stojící v čele povinného subjektu – generální ředitel žalované. V posuzované věci tak v této souvislosti nedošlo k pochybení.
[25] Námitku proto soud neshledal důvodnou.
[26] Dále se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Konkrétně, že se rozhodnutí omezila pouze na obecná konstatování postrádající hlubší úvahy, nejsou zřejmé konkrétní skutečnosti a úvahy, resp. že aplikace § 2 odst. 4 a § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. a nařízení nebyla vypořádána dostatečně. Nejsou tak v souladu s § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. naplněny požadavky dle § 68 odst. 3 správního řádu.
[27] Dle soudu lze v tomto ohledu konstatovat, že rozhodnutí stojí na třech důvodech, pro které nebyly požadované informace poskytnuty: § 2 odst. 4; a § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb.; a nesouhlas Evropské komise dle Nařízení.
[28] K nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů soud předem uvádí, že musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 čj. 1 Afs 92/2012-45, bod 28).
[29] Pokud jde o nepřezkoumatelnost ve vztahu k § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., žalovaná ve svém rozhodnutí sice pouze odcitovala dané ustanovení, aniž by výslovně sdělila, jaký z jednotlivých důvodů uvedený v tomto ustanovení přichází v úvahu. Nicméně dále v textu uvádí, že: „… koncept jakéhokoli rozhodnutí či jiného materiálu, který není v konečné podobě, nelze poskytnout, neboť se může ve výsledku od konečné verze značně lišit (…). Režim zákona nestanovuje povinnost poskytovat teprve budoucí rozhodnutí (…). V momentě, kdy se rozhodne, bude následovat standardní legislativní proces.“ Z uvedeného dle soudu vyplývá, že žalovaná se opírala o důvod, že povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na budoucí rozhodnutí, což zdůvodnila tím, že neúplné poskytnutí by šlo proti účelu zákona, resp. nelze vyloučit další zásadní změny v bodech 1 a 2 žádosti. Jakkoli bylo zdůvodnění velmi stručné, nelze ve vztahu k aplikaci tohoto důvodu dle § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. konstatovat, že by bylo nepřezkoumatelné. Jinými slovy byly naplněny minimální požadavky na zdůvodnění rozhodnutí a generální ředitel v tomto ohledu mohl uvést, že zdůvodnění považuje za řádné.
[30] K otázce zákonnosti odmítnutí poskytnutí informací dle uvedeného ustanovení žalobce namítal, že nepožaduje názor, informace nepředstavují budoucí rozhodnutí, ani se nejedná o vytváření informací nových. Byť je totiž převod ve fázi plánování, žalobcem požadované informace již existují, což vyplývá z doposud zveřejněných informací a v této souvislosti i citoval a odkázal na veřejně dostupné zdroje. Z rozhodnutí však dle soudu vyplývá, že žalovanou ani generálním ředitelem není zpochybněna samotná existence požadovaných informací, což koresponduje i s vyjádřením žalované k žalobě, kde uvádí, že požadované informace sice existují, ale pouze ve fázi rozpracovanosti, ve fázi budoucího rozhodnutí. Generální ředitel výslovně na str. 5 svého rozhodnutí uvedl, že informace jsou ve stadiu návrhu (dle spisového materiálu se jedná o prodej souboru nemovitostí – železničních stanic ze strany Českých drah, které by se měly stát vlastnictvím žalované, resp. státu).
[31] Otázkou tedy je, zda lze u žalobce v tomto případě skutečně hovořit o dotazech na budoucí rozhodnutí, jak se domnívá žalovaná, potažmo generální ředitel. Jinými slovy je podstatné, zda požadavek žadatele směřuje do budoucna ohledně toho, jaké opatření zamýšlí povinný subjekt učinit v nějaké věci v budoucnu, přičemž dle doktríny za budoucí rozhodnutí nelze považovat pouze rozhodnutí správní, ale jakékoli (vy)řešení otázky náležející do působnosti povinného subjektu (včetně uzavření smlouvy). Takové rozhodnutí přitom ani nemusí být nijak formalizováno, může se například jednat o faktický úkon (budoucím rozhodnutím je například schválení materiálu ministrem a jeho předání vládě k projednání) – viz Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 2 odst. 4 a § 11 odst. 1.
[32] Vyjde-li soud v této souvislosti z formulace žádosti žalobce, nelze u požadovaných informací shledat, že by žalobce požadoval sdělit, co zamýšlí žalovaná ve věci převodu části závodu učinit – budoucí vůle (tj. například kroky ve vztahu k navrženému vymezení části závodu, navrženému ocenění apod.). Požaduje totiž poskytnutí informací o již vymezené části závodu, provedeném ocenění části závodu (byť prozatím indikativní / předběžné), dále existující návrh kupní smlouvy, podkladové materiály a dosavadní komunikaci k plánovanému majetku. Žalobce ve své žádosti výslovně uvádí, že vymezení části závodu a ocenění existuje, byla připravena kupní smlouva atd. Jeho žádost tak směřovala ve vztahu ke skutečnostem, které již dle něj existují, tj. nastaly, resp. trvají, což podložil informacemi z veřejně dostupných zdrojů. Zjednodušeně řečeno, žalobce se dotazoval právě na onen „návrh“, který byl doposud učiněn, a jímž žalovaná dle generálního ředitele má disponovat. Konstatování žalované v prvoinstančním rozhodnutí a následně i ve vyjádření k žalobě, že dokumenty dle bodu 1) a 2) mohou ještě doznat zásadních změn, co do majetku představujícího vymezenou část závodu, resp. způsobu výpočtu ceny, tak není ve vztahu k aplikaci § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. z důvodu budoucího rozhodnutí podstatné. Dle soudu zde proto neexistoval v rozhodnutí uvedený důvod pro neposkytnutí informací na základě § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
[33] Uvedené však současně nevylučuje, že zde bude dáno možné omezení poskytnutí informací do doby, kdy se plánovaný převod ukončí rozhodnutím ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., tedy že informace žalované jsou podkladem v dosud neukončeném procesu, pročež je nelze doposud poskytnout.
[34] Ve vztahu k § 11 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. je ve shodě s žalobcem nutné předně uvést, že obsahuje fakultativní důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, resp. toliko pro omezení přístupu k informaci (nikoli úplné vyloučení). Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. tak ukládá povinnost posoudit nezbytnost omezení práva na informace. Povinný subjekt se tak kromě podřazení požadovaných informací pod rozsah omezení musí dále zabývat tím, zda v konkrétní věci je uplatnění důvodu pro omezení přístupu k informacím opravdu nezbytné. Jinými slovy, zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace, který „převáží“ nad ústavním právem na informace – čl. 17 Listiny základních práv a svobod (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 As 108/2014-54, a ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58). Povinný subjekt proto při aplikaci § 11 odst. 1 musí vyhodnotit, zda jsou naplněny příslušné znaky toho kterého písmene daného ustanovení a následně je rovněž nutné odůvodnit nezbytnost omezení práva na informace.
[35] Omezit přístup k informacím dle § 11 odst. 1 lze jen tehdy, pokud by jejich poskytnutím mohlo být nepřiměřeně narušeno jiné základní právo nebo i z jiných závažných důvodů ve smyslu čl. 17 Listiny základních práva a svobody, například poskytnutí „nových informací“ mohlo vést k narušení dané rozhodovací činnosti povinného subjektu – v případě § 11 odst. 1 písm. b), pokud by tyto informace mohly být zneužity s cílem získat výhodu například v postavení s jinými uchazeči o veřejnou zakázku, pokud by sdělením informace mohlo dojít ke snížení ochrany majetku či bezpečnosti informačních systémů povinného subjektu (například při požadavcích na zpřístupnění interních bezpečnostních opatření) apod. (viz Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 11).
[36] Pokud jde konkrétně o aplikaci § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., musí být dle soudu z rozhodnutí zřejmé, zda požadovaná informace koresponduje pojmem nová informace, vzniklá při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, potažmo ve kterém okamžiku dochází k ukončení přípravy rozhodnutím. Ustanovení tedy umožňuje neposkytnutí informace vytvořené již v rámci určitého rozhodovacího procesu, ve kterém doposud samotné rozhodnutí nebylo učiněno (pokud by šlo o žádost o vytvoření nové informace, aplikoval by se § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.).
[37] Výše uvedené lze tedy shrnout tak, že při aplikaci § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. má být posouzeno, zda informace odpovídají pojmu nová informace, vzniklé při přípravě rozhodnutí, dále ve kterém okamžiku dochází k ukončení přípravy rozhodnutím a následně musí být provedeno uvážení, zda je neposkytnutí takové informace nezbytné.
[38] V posuzované věci žalovaná na jakékoliv posouzení stran aplikace § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. v podstatě rezignovala. Pouze uvádí, že informace má v pracovních verzích, resp. v bodech 1 a 2 představují dokumenty, které zajišťují České dráhy. Generální ředitel následně konstatoval, že zákon č. 106/1999 Sb. nestanoví povinnost určit termín vydání rozhodnutí, pouze uvádí, že toto omezení práva na informace platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím. Při vytváření nebo získání informací se přitom jedná pouze o podkladové informace. Z pohledu žalované jsou informace ve stadiu návrhu. Konečnou podobu získá informace až v rámci výstupu prezentovaném v přijatém rozhodnutí, přičemž k rozhodnutí by mělo dojít na základě usnesení vlády.
[39] Z § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. je dle soudu zřejmé, že se o „novou informaci“ nebude jednat v případě, že určité zachycené údaje představují v daném okamžiku jen pracovní verzi, tedy jestliže informaci dosud nelze považovat z hlediska povinného subjektu za informaci existující. V takovém případě by totiž byl dán důvod pro aplikaci § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Současně není nutné, aby novou informaci pořizoval sám povinný subjekt – může se jednat o informaci, kterou získal od jiné osoby v souvislosti s budoucím opatřením (Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 11).
[40] Z rozhodnutí generálního ředitele přitom vyplývá, že je na informace nutné hledět jako na podkladové informace. Jestliže tedy v posuzované věci informace v době žádosti již existovaly, například v podobě návrhu převodu majetku ze strany Českých drah, k čemuž směřovala žádost žalobce, je dle soudu možné, aby byly podkladem v dosud probíhajícím procesu pro jejich souvislost s následným řešením, potažmo rozhodnutím vlády. V takovém případě § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. skutečně umožňuje informace dočasně neposkytnout. Nicméně se tak děje za předpokladu, že v rozhodnutí bude zkoumáno, zda bylo nezbytné právo na informace omezit (existence legitimního důvodu).
[41] K tomu ovšem v dané věci nedošlo. Jak přitom bylo vysvětleno výše, oproti případům, kdy je dána povinnost požadovanou informaci odepřít a kdy je tedy na místě zkoumat pouze naplnění podmínek příslušného ustanovení zákona, musí povinný subjekt v případech fakultativního odepření zdůvodnit, proč takový postup zvolil a musí tak učinit právě s ohledem na uvedená ustanovení Listiny základních práv a svobod, protože právě ona stanoví meze práva na informace od povinného subjektu při aplikaci předmětného ustanovení zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č j. 1 As 44/2008-116). Současně by dle názoru soudu žalovaná měla v případě, shledá-li důvody pro omezení práva na informace, v konkrétním případě zvážit, zda by nebylo možné žalobci poskytnout alespoň doprovodnou informaci (viz Jelínková, J., Tuháček, M. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praktický komentář. Wolters Kluwer ČR. 2017, § 11).
[42] Výše uvedeným pochybením proto byla znemožněna možnost soudu přezkoumat rozhodnutí, tj. přezkoumat, zda závěr o tom, že požadovaná informace nebude poskytnuta, je či není správný. Konkrétně totiž v posuzované věci absentuje jakékoliv zdůvodnění o legitimitě nezbytnosti omezení práva na informace ve prospěch jiného zájmu a tato vada nemůže být nahrazena v průběhu soudního přezkumu, jelikož zde nebylo vůbec předestřeno, o co se orgány opíraly ve vztahu k takovému omezení. Jinými slovy orgány aplikovaly uvedené ustanovení, aniž by nezbytnost omezení vůbec zkoumaly. Soud je přitom oprávněn přezkoumávat toliko zákonnost závěrů, nikoli je nahrazovat.
[43] Sama tato skutečnost by však nebyla důvodem zrušení rozhodnutí ze strany soudu, pokud by zde byl dán jiný důvod pro odmítnutí žádosti. Jinými slovy pokud by rozhodnutí bylo částečně nepřezkoumatelné, jeho zrušením by soud pouze prodloužil řízení, jestliže by zde existoval důvod pro neposkytnutí informací.
[44] Jelikož soud již výše shledal, že nebyly splněny předpoklady pro použití § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., zbývá posoudit, zda existoval důvod pro neposkytnutí informací na základě nařízení. Soud se nicméně i v tomto ohledu ztotožňuje s žalobcem, že nebyla dostatečně vypořádána otázka aplikace nařízení na žalobcem požadované informace. Žalovaná v rozhodnutí pouze konstatovala, že požadované dokumenty tvoří podklad konzultací se zástupci Evropské komise s ohledem na čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li smlouvy jinak). Jejich zpřístupnění bylo Evropskou komisí třetím stranám odmítnuto.
[45] Žalobce k tomu na str. 6–7 odvolání uvedl konkrétní důvody, proč se domnívá, že nařízení zde nelze aplikovat – informace nebyly vytvořeny orgány EU, ani od nich nepocházejí, nejedná se o případ, kdy by žádost byla adresována Evropské komisi, nýbrž národnímu orgánu, neuplatní se ani čl. 5 nařízení, neboť tento se vztahuje pouze na informace, které pochází od orgánu EU a má je k dispozici povinný subjekt.
[46] Generální ředitel poté v žalobou napadeném rozhodnutí jednak konstatoval, že se ze strany žalované jednalo o odůvodnění navíc. Současně však shledal, že působnost nařízení je vymezena v čl. 2 odst. 3 nařízení, z čehož dle jeho názoru vyplývá, že se nařízení vztahuje i na dokumenty které orgán Evropské unie obdržel a má v držení. Ve shodě s žalovanou proto zopakoval, že zpřístupnění třetím stranám Evropská komise dle nařízení odmítla.
[47] Nicméně dle soudu mělo být buď uvedeno, že aplikace nařízení je v posuzované věci irelevantní pro existenci důvodu neposkytnutí informací na základě zákona č. 106/1999 Sb., čímž by se stalo konstatování ohledně působnosti nařízení bezpředmětným, anebo je nutné se řádně zabývat argumenty ve prospěch použití nařízení a v této souvislosti i s námitkami žalobce, resp. musí být zřejmé, z jakého důvodu dle nařízení nemají být informace poskytnuty (k čemuž nedošlo). Účelem nařízení bylo totiž zajistit co nejširší přístup k dokumentům, z čehož nařízení stanovuje konkrétní výjimky vyjmenované v čl. 4 nařízení (odepření přístupu). Odůvodnění rozhodnutí proto dle soudu v tomto ohledu nekoresponduje s minimálními standardy.
[48] Právo na řádné odůvodnění rozhodnutí, včetně vypořádání námitek a skutečností uváděných účastníkem, tvoří součást práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod); jedná se o nezbytnou záruku proti libovůli v rozhodování, která je neslučitelná s principem demokratického právního státu (srov. například nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99, č. 114/1999 Sb. ÚS a ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10, č. 57/2010 Sb. ÚS). Podle § 68 odst. 3 správního řádu, který se použije na odvolací řízení podle zákona č. 106/1999 Sb. (srov. § 20 odst. 4), platí že v odůvodnění se uvedou důvody a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z odůvodnění rozhodnutí musí být tedy seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, resp. považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné.
[49] Výše uvedeným pochybením stran absence řádného odůvodnění rozhodnutí tak byla znemožněna možnost soudu přezkoumat rozhodnutí, resp. přezkoumat, zda závěr o tom, že se požadovaná informace s ohledem na nařízení neposkytne, je či není správný. Soud se proto ztotožnil s námitkou žalobce.
*) S účinností od 24. 4. 2019 nahrazen zněním: „Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.“ | decision_797.txt |
4,418 | k příloze I směrnice č. 2000/36/ES, o kakaových a čokoládových výrobcích určených k lidské spotřebě, ve znění účinném do 24. 4. 2017
Prodejce může na čokoládových výrobcích prodávaných v České republice použít pro označení směsné složky vymezené v příloze I směrnice 2000/36/ES, o kakaových a čokoládových výrobcích určených k lidské spotřebě, jak označení „čokoláda v prášku“, které je výslovně uvedeno v české verzi této směrnice, tak spojení „čokoládový prášek“, které je českým překladem termínů použitých v jiných jazykových verzích směrnice, neboť všechny jazykové verze směrnice mají stejnou závaznost.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019, čj. 9 As 123/2019-23)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl Cilfit – v likvidaci – a další proti Ministerstvu zdravotnictví a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví (C-283/81, Sb. rozh, s. 03415), ze dne 19. 4. 2007, UAB Profisa proti Muitines departamentas prie Lietuvos Respublikos finansu ministerijos (C-63/06, Sb. rozh. s. I-03239), ze dne 14. 6. 2017, Verband Sozialer Wettbewerb eV proti TofuTown.com GmbH (C-422/16, EU:C:2017:567) a ze dne 13. 9. 2018, Česká pojišťovna, a. s., proti WCZ, spol. s r. o. (C-287/17, EU:C:2018:707).
Věc: Akciová společnost Tesco Stores ČR a.s. proti Ministerstvu zemědělství o stažení výrobku, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně (dále jen „inspektorát SZPI“), vydala dne 27. 5. 2016 opatření, kterým žalobkyni mimo jiné nařídila provést stažení všech výrobků Monte mléčný dezert čokoládový s lískovými oříšky 220 g, Monte mléčný dezert čokoládový 100 g a Monte drink mléčný nápoj čokoládový s lískovými oříšky 200 ml, a to ze všech provozoven v ČR, neboť v jejich složení bylo uvedeno „čokoládový prášek“, aniž by byl u této směsné složky rozepsán seznam složek, jak vyžaduje čl. 9 odst. 1 písm. b) v návaznosti na čl. 18 odst. 1 a 4 nařízení č. 1169/2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS, směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES) č. 608/2004 (dále jen „nařízení 1169/2011“). Pojem „čokoládový prášek“ je vymezen v příloze I směrnice č. 2000/36/ES o kakaových a čokoládových výrobcích určených k lidské spotřebě (dále jen „směrnice 2000/36/ES“). Uváděním nedostatečně, nebo nesprávně označené potraviny do oběhu porušila žalobkyně § 11 odst. 2 písm. a) bod 3. zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů. Zároveň inspektorát SZPI opatřením z totožných důvodů zakázal také další uvádění na trh těchto výrobků. Proti těmto opatřením podala žalobkyně dne 1. 6. 2016 námitku, kterou inspektorát SZPI posoudil jako odvolání, kterému rozhodnutím ze dne 6. 6. 2016 vyhověl v části týkající se trojice výrobků Monte, zrušil opatření týkající se zákazu jejich uvádění na trh a řízení o této otázce zastavil. Rozhodnutím z téhož dne pak zrušil i opatření týkající se stažení trojice druhů výrobků Monte ze všech provozoven v ČR.
Žalobkyně zaslala dne 21. 12. 2016 inspektorátu SZPI podání, kterým uplatnila nárok na náhradu škody vzniklé tím, že do vydání rozhodnutí o odvolání obě dvě opatření ve vztahu k výrobkům Monte uplatňovala. Poté, co bylo toto podání dne 10. 1. 2017 postoupeno ústřednímu inspektorátu Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „ústřední inspektorát SZPI“), zahájil tento orgán z moci úřední zkrácené přezkumné řízení podle § 98 správního řádu a rozhodnutími ze dne 2. 2. 2017 sám odvolání proti dvojici opatření zamítl a tato opatření potvrdil. Na rozdíl od inspektorátu SZPI konstatoval, že je třeba rozlišovat „čokoládu v prášku“ a „čokoládový prášek“, a že námitka žalobkyně posouzená jako odvolání měla být zamítnuta. S tímto názorem se ztotožnil i žalovaný, který rozhodnutími ze dne 21. 4. 2017 zamítl odvolání žalobkyně proti dvojici rozhodnutí vydaných ve zkráceném přezkumném řízení.
Žalobkyně napadla tato dvě rozhodnutí žalobou, kterou Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem č. j. 31 A 172/2017-87. Při posouzení rozdílu mezi označením „čokoládový prášek“ a „čokoláda v prášku“ vyšel krajský soud z toho, že pro rozpory mezi různými jazykovými verzemi unijního právního předpisu obecně platí, že všechny jazykové verze jsou oficiální, a proto nelze dát jednoduše přednost jedné před druhou. V tomto případě ale o takový rozpor nejde. Úprava obsažená v příloze I směrnice 2000/36/ES je totiž příkladem zakotvení různých prodejních názvů, které jsou závazné pro ten který členský stát. Jednotlivé jazykové verze tedy nejsou pouhými překlady, nýbrž samy o sobě zakotvují závazné prodejní názvy pro jednotlivé členské státy. Rozdíly v těchto závazných prodejních názvech mezi jazykovými verzemi proto není namístě odstraňovat jako v případě jiných rozporů mezi jazykovými verzemi unijních předpisů. Ačkoliv v tomto konkrétním případě se nemusí jevit legislativně technické provedení jako nejvhodnější, zakotvení závazných prodejních názvů pro každý členský stát zvlášť není v unijním potravinovém právu výjimečné. Smyslem je zajištění požadavku, aby byl spotřebitel řádně informován, a to vždy v jazyce snadno srozumitelném spotřebitelům v členském státě, kde je potravina uváděna na trh. Jednotlivé jazykové verze obsažené v příloze I směrnice 2000/36/ES nepředstavují pouhé překlady, nýbrž je z nich patrné, že smyslem bylo zakotvit závazné označení pro každý členský stát. Tato skutečnost vyplývá nejen z obecného požadavku na informování spotřebitele v jazyce jemu srozumitelném, ale především ze znění jednotlivých jazykových verzí a také z pravidla obsaženého v článku 3 bodu 1 směrnice 2000/36/ES. Podle něj totiž platí, že prodejní názvy uvedené v příloze I jsou vyhrazeny pouze pro výrobky tam uvedené a musí být při obchodování s nimi použity pro jejich pojmenování. Stanovení závazných názvů produktů pro jednotlivé členské státy tedy vylučuje používání synonym či jiných názvů, byť by odpovídaly překladu závazného názvu stanoveného pro jiný členský stát. Tak je nutno nahlížet i na závazný název „čokoláda v prášku“ užitý v české jazykové verzi přílohy I části A bodu 2 písm. c) směrnice 2000/36/ES. Tento název je jako jediný užit v českém jazyce, v němž také musí být zásadně spotřebitel v České republice o složení výrobku informován.
Proti rozsudku krajského soudu brojila žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Trvala na tom, že pojem „čokoláda v prášku“ a „čokoládový prášek“ jsou synonyma, takže nemá povinnost uvádět pouze spojení „čokoláda v prášku“. Podle stěžovatelky je třeba aplikovat obecná pravidla pro rozpor různých jazykových verzí směrnice. Nelze tedy vykládat směrnici k tíži jakékoli osoby jen proto, že jedna její jazyková verze používá jiná slova než jiná verze. Stěžovatelka se nedožadovala toho, aby mohla používat jakékoli synonymní označení, ale označení „čokoládový prášek“, které je uvedeno v jiných jazykových verzích. Sám krajský soud ostatně zmínil standardní praxi, kterou je zahrnutí tabulky se závaznými názvy ve všech jazykových mutacích. Tento postup však směrnice 2000/36/ES nezvolila, směrnice obsahuje vždy text pouze v jednom jazyce, takže bez studia jiných jazykových verzí distributor nezjistí, že je v nich obsažena jiná verze, a v dobré víře se řídí směrnicí ve svém vlastním jazyce. Výrobky Monte jsou vyráběny v Německu, popřípadě pod německým korporátním řízením v Polsku, proto stěžovatelka poukazovala na německé a polské znění směrnice. Nedošlo navíc k žádnému porušení práv spotřebitelů být informován, neboť průměrný spotřebitel je schopen oba termíny identifikovat jako synonyma. Nelze tedy tvrdit, že spotřebitel nebyl informován o složení výrobku. Ani krajský soud ostatně nevysvětlil, jak by mohl být spotřebitel oklamán záměnou pojmů „čokoláda v prášku“ a „čokoládový prášek“. Stěžovatelka proto navrhla, aby byla Soudnímu dvoru EU položena předběžná otázka, zda se ve vztahu k dotčeným předpisům unijního práva uplatní princip rovnosti jazykových verzí a zda je nutné tyto předpisy vykládat jako závazné stanovení prodejních názvů, které lze používat jen v těch verzích, které jsou uvedeny v oficiálních překladech těchto předpisů. Z těchto důvodů navrhla, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen.
Žalovaný trval na tom, že pojmy „čokoláda v prášku“ a „čokoládový prášek“ nelze zaměňovat. „Čokoláda v prášku“ má totiž složení definované ve směrnici 2000/36/ES, pro název „čokoládový prášek“ to však neplatí. Bylo by proti smyslu definice „čokolády v prášku“, pokud by se měla vztahovat i na jiné zdánlivě podobné pojmy. Není podstatné, že výrobky Monte jsou vyráběny v Německu či Polsku, podstatné je, že byly nabízeny k prodeji na území ČR a jejich označení mělo být srozumitelné pro české spotřebitele.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[17] Co se týče pochybení při označování potravin, je nejprve třeba shrnout právní úpravu. Podle čl. 9 odst. 1 písm. b) nařízení 1169/2011 patří mezi povinné informace uváděné na potravinách také seznam složek. Čl. 18 odst. 1 téhož nařízení stanoví: „Seznam složek se nadepíše nebo uvede patřičným nadpisem obsahujícím slovo ‚složení‘. Seznam složek obsahuje všechny složky potraviny seřazené sestupně podle hmotnosti, stanovené v okamžiku jejich použití při výrobě potraviny.“
[18] Čl. 18 odst. 4 téhož nařízení pak odkazuje v otázce technických pravidel pro uvádění jednotlivých složek na přílohu VII. Směsných složek se týká její část E, která stanoví:
„1. Směsná složka může být zařazena do seznamu složek pod vlastním pojmenováním, pokud tak stanoví právní předpisy nebo pokud je dlouhodobě užívané, podle celkové hmotnosti složek a za předpokladu, že bezprostředně následuje výčet jejích vlastních složek.
2. Aniž je dotčen článek 21, není seznam složek u směsných složek povinný,
a) pokud je složení směsné složky stanoveno v platných předpisech Unie a pokud směsná složka tvoří méně než 2 % konečného výrobku; toto ustanovení se však nepoužije pro potravinářské přídatné látky, s výhradou čl. 20 písm. a) až d) […].“
[19] Podrobnosti ve vztahu ke kakaovým a čokoládovým výrobkům určeným k lidské spotřebě pak stanoví směrnice 2000/36/ES. Její čl. 3 odst. 1 stanoví:
„1. Prodejní názvy uvedené v příloze I jsou vyhrazeny pouze pro výrobky tam uvedené a musí být při obchodování s nimi použity pro jejich pojmenování. Tyto prodejní názvy však mohou být podle předpisů nebo zvyklostí členského státu, v němž je výrobek prodáván konečnému spotřebiteli, použity doplňkově také pro pojmenování jiných výrobků, které se nedají zaměnit s výrobky vymezenými v příloze I.“
[20] Příloha I k této směrnici stanoví prodejní názvy, definice a vlastnosti výrobků. V části A, bod 2, písm. c) je definována „čokoláda v prášku“, která „je názvem pro výrobek sestávající ze směsi kakaového prášku a cukrů, obsahující nejméně 32 % kakaového prášku“.
[21] Zatímco česká verze směrnice 2000/36/ES mluví o „čokoládě v prášku“, stěžovatelka poukazuje na znění německé („Schokoladenpulver“) a polské („Proszek czekoladowy, czekolada w proszku“). Během řízení byla zmíněna také další znění, je tedy možno ocitovat znění anglické („Powdered chocolate, chocolate in powder“), francouzské („Chocolat en poudre“), italské („Cioccolato in polvere“) a slovenské („Prášková čokoláda, čokoláda v prášku“).
[22] Rozhodnou právní otázkou pro posouzení této námitky je, zda stěžovatelka mohla na svých výrobcích použít označení „čokoládový prášek“. Žalovaný tvrdí, že mohla použít pouze označení „čokoláda v prášku“, které doslova odpovídá českému znění směrnice 2000/36/ES, jinak měla povinnost rozepsat složení této směsné složky svých výrobků, neboť při použití jiného označení než „čokoláda v prášku“ už nemohla využít možnosti poskytované přílohou VII část E odst. 2 písm. a) nařízení 1169/2011.
[23] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že mohla namísto označení „čokoláda v prášku“ použít i označení „čokoládový prášek“.
[24] Vychází ze setrvalé judikatury Soudního dvora, podle níž jsou všechny jazykové verze právních aktů EU stejně závazné. Již v rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 Srl Cilfit – v likvidaci – a další proti Ministerstvu zdravotnictví a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81, Sb. rozh. s. 03415, bod 18, bylo jasně uvedeno, že „legislativní akty Společenství jsou koncipovány v různých jazycích a různé jazykové verze jsou všechny stejně závazné.“ (překlad Nejvyššího správního soudu). V rozsudku ze dne 19. 4. 2007, UAB Profisa proti Muitines departamentas prie Lietuvos Respublikos finansu ministerijos, C-63/06, Sb. rozh. s. I-03239, bod 13, shrnul Soudní dvůr EU tuto jasnou judikaturu následovně: „Podle ustálené judikatury vylučuje nutnost jednotného použití, a tedy i výkladu ustanovení práva Společenství, aby byl text ustanovení v případě pochybností nahlížen samostatně v jedné z jeho verzí, a naopak vyžaduje, aby byl vykládán a používán ve světle verzí v jiných úředních jazycích (rozsudky ze dne 12. listopadu 1969, Stauder v. Ulm, 29/69, Recueil, s. 419, bod 3, ze dne 7. července 1988, Moksel, 55/87, Recueil, s. 3845, bod 15; a ze dne 2. dubna 1998, EMU Tabac a další, C-296/95, Recueil, s. I-1605, bod 36).“ Stejně tak v nedávném rozsudku ze dne 13. 9. 2018, Česká pojišťovna, a. s., proti WCZ, spol. s r. o., C-287/17, EU:C:2018:707, bod 24, Soudní dvůr EU uvedl: „Podle ustálené judikatury přitom formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva nemůže sloužit jako jediný základ pro výklad tohoto ustanovení ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi. Ustanovení unijního práva musí být totiž vykládána a používána jednotně na základě znění vypracovaných ve všech jazycích Evropské unie (rozsudek ze dne 6. června 2018, Tarragó da Silveira, C-250/17, EU:C:2018:398, bod 20).“
[25] Je tedy třeba jednoznačně odmítnout představu, že označování čokoládových výrobků na území ČR se musí řídit výhradně českou verzí směrnice 2000/36/ES, zatímco jejich označování v jiných členských státech se musí řídit jejich národními jazykovými verzemi. Taková představa by byla v rozporu jak s právě citovanou judikaturou, tak zejména s principem volného pohybu zboží a se samotným smyslem harmonizace označování potravin jako nástroje vnitřního trhu.
[26] Právě na těchto principech je založena směrnice 2000/36/ES, jak vyplývá již z bodu 7 její preambule: „Má-li být zaručena jednotná povaha vnitřního trhu, musí být všechny čokoládové výrobky spadající do oblasti působnosti této směrnice v oběhu ve Společenství pod prodejními názvy stanovenými v příloze I této směrnice. Bod 3 této preambule pak vymezil smysl harmonizace označování čokoládových výrobků tak, že jím je stanovit společné definice a pravidla, pokud jde o složení, výrobní specifikace, balení a označování kakaových a čokoládových výrobků, aby byl zajištěn jejich volný pohyb ve Společenství.“
[27] Označování čokoládových výrobků je v rámci EU již plně harmonizováno (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 25. 11. 2010, Evropská komise proti Italské republice, C-47/09, Sb. rozh. s. I-12083, body 29 a 45) a samotným smyslem této harmonizace je umožnit jejich výrobci či dodavateli, aby při dovozu z jednoho členského státu do druhého použil údaje, které na svém výrobku již uvádí v souladu se směrnicí 2000/36/ES a tyto údaje pouze přeložil do jazyka, či jazyků, jimž rozumí spotřebitel v tom členském státě, v němž mají být výrobky prodávány. Stěžovatelka popisuje, že právě takto postupovala: své výrobky nakoupila od dodavatele, či výrobce, který je vyrobil buď v Německu, přičemž německá verze směrnice používá termín „Schokoladenpulver“, nebo v Polsku, přičemž polská verze používá zástupně obě označení „proszek czekoladowy“, nebo „czekolada w proszku“. Německý nebo polský termín stěžovatelka doslovně přeložila do češtiny do podoby „čokoládový prášek“ a ten použila na svých výrobcích. Nejvyšší správní soud konstatuje, že smyslem harmonizace označování čokoládových výrobků je to, aby mohla postupovat právě takto.
[28] Výklad žalovaného a krajského soudu je naopak s těmito principy v rozporu. Podle tohoto výkladu by dodavatel či prodejce předtím, než začne v České republice prodávat čokoládový výrobek vyrobený v jiném členském státě, musel nejprve uvést označení složení výrobku do souladu s českým zněním směrnice 2000/36/ES. Takový výklad by ale nastoloval domněnku, že na území ČR platí směrnice pouze v českém znění, tedy že zde platí jakási „česká směrnice 2000/36/ES“, což by bylo v přímém rozporu se smyslem harmonizace označování a s rovností jazykových verzí směrnic. Takový výklad by se již blížil stavu před vytvořením vnitřního trhu, kdy by dodavatel či distributor zboží musel nejprve v každém členském státě ověřovat souladnost svého výrobku s požadavky národního právního řádu v podobě národní verze směrnic. Smyslem harmonizace naopak je, aby vyrobil a označil čokoládový výrobek v souladu s tím zněním směrnice 2000/36/ES, které je mu blízké, a následně jej dodal do jakéhokoli jiného členského státu, přičemž stačí název a složení přeložit do jazyka používaného v daném státě.
[29] Nelze se tedy obecně ztotožnit s názorem krajského soudu, že jednotlivé jazykové verze přílohy směrnice 2000/36/ES představují závazné označení potravin pro jednotlivé členské státy. O takových závazných jazykových verzích ostatně nemluví ani nařízení 1169/2011, které v čl. 15 odst. 1 požaduje pouze to, aby se povinné informace o potravině uváděly „v jazyce snadno srozumitelném spotřebitelům v členských státech, kde je potravina uváděna na trh.“ To právě dává stěžovatelce možnost, aby použila německý či polský název složky dováženého výrobku souladný s unijním právem, a pouze jej přeložila do češtiny. Právě to, jak tvrdí, učinila. Je pravdou, že v některých členských státech jsou některá označení potravin zaužívaná a překlad z jiných jazyků by mohl vést ke zmatení spotřebitele. V takovém případě však taková odchylka musí být výslovně uvedena, a to ve všech jazykových verzích. Nařízení 1169/2011 ponechává pro takové řešení prostor v čl. 17 odst. 2 a 3, které stanoví:
„2. V členském státě prodeje je povoleno použití názvu potraviny, pod kterým je výrobek vyráběn v souladu s právními předpisy a uváděn na trh v členském státě výroby. Neumožňuje-li však použití jiných ustanovení tohoto nařízení, zejména článku 9, aby spotřebitelé v členském státě prodeje zjistili skutečnou povahu potraviny a odlišili ji od potravin, s nimiž by mohla být zaměněna, připojí se k názvu potraviny další popisné informace, které se uvedou v blízkosti názvu potraviny.
3. Ve výjimečných případech se název potraviny používaný v členském státě výroby nepoužije v členském státě prodeje, pokud se potravina, kterou v členském státě výroby označuje, liší svým složením nebo výrobou od potraviny známé pod daným názvem v členském státě prodeje natolik, že by odstavec 2 nezajistil v členském státě prodeje správné informování spotřebitelů.“
[30] Nyní aplikovaná směrnice 2000/36/ES tuto možnost využívá ve vztahu ke specifickému označení některých výrobků v angličtině, když v příloze I části A bodu 4 písm. d) uvádí: „Spojené království a Irsko mohou na svém území povolit použití názvu ‚milk chocolate‘ pro pojmenování výrobku podle bodu 5 za podmínky, že je výraz v obou případech doplněn údajem o množství mléčné sušiny stanoveném pro každý z těchto dvou výrobků, a to ve formě ‚milk solids… % minimum‘.“ Tato specifická národní úprava je však uvedena ve směrnici ve všech jejích jazykových verzích, nikoli pouze v anglické, o niž tu fakticky jde. Pokud by na území ČR měl být použitelný jen termín „čokoláda v prášku“, například proto, že termín „čokoládový prášek“ by byl pro českého spotřebitele z nějakého důvodu matoucí, mělo by to být stanoveno obdobně. Jinak nelze než zopakovat, že jsou všechny jazykové verze stejně závazné.
[31] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 14. 6. 2017, Verband Sozialer Wettbewerb eV proti TofuTown.com GmbH, C-422/16, EU:C:2017:567 (dále též „rozsudek TofuTown“), na který poukazoval krajský soud, tyto závěry pouze potvrzuje. Zde se jednalo o výklad přílohy VII části III nařízení č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007. V tomto nařízení se ovšem unijní normotvůrce vydal zcela odlišnou cestou než v nyní aplikované směrnici. V právě uvedené příloze tohoto nařízení totiž výslovně stanovil pro jednotlivé druhy masa a dalších výrobků obchodní názvy, jež se mají použít v jednotlivých zemích pro uvedení na trh. Jednoduše řečeno, v české jazykové verzi směrnice (stejně jako v ostatních) je například v příloze VII části I uvedena tabulka, která uvádí, že pokud je „maso skotu mladšího osmi měsíců“ uváděno na trh v Belgii, je možno použít pro ně obchodní názvy „veau, viande de veau/kalfsvlees/Kalbfleisch“, v České republice „telecí“, ve Spojeném království „veal“, na Slovensku „teľacie mäso“ a tak dál. V citovaném případě pak šlo o to, že žalovaný v původním řízení, společnost TofuTown, chtěla používat pro své rostlinné výrobky označení „máslo“, „sýr“ a podobně ve spojení s označením jejich rostlinného původu („rostlinný sýr“, „tofu máslo“ aj.), což uvedené nařízení neumožňuje, neboť označení mléčných výrobků je navázáno na označení „mléko“, kterým se podle přílohy VII části III bod 1 nařízení č. 1308/2013 rozumí „výhradně běžná tekutina vylučovaná mléčnou žlázou získaná z jednoho nebo více dojení bez toho, aby se do ní cokoli přidávalo nebo z ní odebíralo“. V dalších bodech jsou pak stanoveny názvy pro různé mléčné výrobky.
[32] Krajský soud citoval bod 36 tohoto rozsudku, který se týkal prováděcího rozhodnutí Komise 2010/791, kterým se stanoví seznam produktů uvedených v bodě III odst. 1 druhém pododstavci přílohy XII nařízení Rady (ES) č. 1234/2007. I v tomto rozhodnutí Komise je ovšem obsažen seznam produktů souběžně uvádějící různé národní názvy různých mléčných produktů, přičemž SD EU k tomu v bodě 36 rozsudku poznamenal, že „seznam, který toto rozhodnutí stanoví, obsahuje produkty, u nichž členské státy určily, že na jejich příslušných územích odpovídají kritériím stanoveným přílohou VII částí III bodem 5 druhým pododstavcem nařízení č. 1308/2013 a že označení dotčených produktů jsou uvedena podle jejich tradičního používání v různých jazycích Unie“. Jinak řečeno, tímto rozsudkem, citovaným krajským soudem, SD EU pouze potvrdil, že je přípustné, aby v různých jazycích byla používána různá tradiční označení mléčných produktů, která si ne vždy odpovídají (zde konkrétně francouzskému označení „creme de riz“ neodpovídal žádný anglický název, neboť žádné spojení „rice cream“ či „rice spray cream“ nebylo v anglické části seznamu uvedeno). Opět šlo ale o situaci, kdy byl kompletní mnohojazyčný seznam uveden v každé jazykové verzi tohoto rozhodnutí Komise; Nejvyšší správní soud ostatně nyní vychází z jeho českého znění, které obsahuje právě citovaný francouzský výraz, neobsahuje však odpovídající výraz anglický.
[33] Rozsudek TofuTown, z něhož vycházel krajský soud, tedy výše rozebranou zásadu, že všechny jazykové verze předpisů EU jsou si rovné, spíše potvrzuje, neboť ukazuje, že pokud mají být v národních jazycích při používání harmonizovaných názvů zohledněna různá jazyková specifika a různé lokálně tradiční názvy v daném členském státě, nevyplyne to pouze z dané jazykové verze předpisu v jazyce daného státu, ale z mnohojazyčné tabulky či seznamu, který bude obsažen v každé jazykové verzi předpisu. Ukazuje to právě i příklad uvedený v onom bodě 36 rozsudku TofuTown. Pokud by francouzský vývozce chtěl do Spojeného království dovážet výrobek, pro který francouzská část tabulky používá označení „creme de riz“, nemůže je prostě přeložit do angličtiny jako „rice cream“ či „rice spray cream“, neboť anglická část tabulky závazných označení takové termíny nepoužívá. To vše se ovšem dozví z jakékoli verze právě citovaného prováděcího rozhodnutí Komise včetně verze francouzské či české.
[34] Lze tedy uzavřít, že ani krajským soudem citovaný rozsudek TofuTown nijak nezpochybňuje zásadu rovnosti všech jazykových verzí právních předpisů EU. Na základě této zásady musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že stěžovatelce nelze vytýkat, že vycházejíc z německého či polského znění směrnice 2000/36/ES použila na výrobcích Monte označení „čokoládový prášek“ a dále tuto směsnou složku nerozepisovala. Stěžovatelka nebyla povinna zjišťovat, jaké označení používá česká verze této směrnice, a přizpůsobovat mu označení složení při distribuci na území ČR, stačilo termín přeložit do češtiny. Jí zvolený termín „čokoládový prášek“ totiž doslovně odpovídal německému a polskému termínu použitému v této směrnici a nelze ani shledat, že by byl nesrozumitelný, matoucí, či dokonce klamavý pro českého spotřebitele (viz požadavky na uvádění nezavádějících informací vyjmenované v čl. 7 odst. 1 a 2 nařízení 1169/2011).
[35] Zaujímat opačný přístup a požadovat po stěžovatelce stažení těchto výrobků z distribuce jen proto, že postupovala v souladu s německým a polským zněním směrnice 2000/36/ES, by bylo čirým formalismem nijak nesloužícím ochraně spotřebitelů, zpochybňovalo by to dosaženou úroveň harmonizace označování čokoládových výrobků na vnitřním trhu EU, ohrožovalo by to plynulé fungování vnitřního trhu v oblasti čokoládových výrobků (viz čl. 1 odst. 1 nařízení 1169/2011) a bylo by to v rozporu s opakovaně uváděnou zásadou rovnosti jazykových verzí unijních právních předpisů. Tato zásada byla opakovaně konstatována v judikatuře Soudního dvora EU, proto ji lze ve smyslu výše uvedeného rozsudku Cilfit, C-283/81, označit za „acte éclairé“. Za této situace není třeba, aby Nejvyšší správní soud pokládal Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku, zda se zde uplatní princip rovnosti jazykových verzí právních předpisů EU, jak navrhovala stěžovatelka. | decision_798.txt |
4,419 | k § 2 písm. b) a § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 239/2013 Sb., č. 297/2011 Sb. a č. 183/2017 Sb.
k § 2 odst. 15 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění zákona č. 239/2013 Sb. (v textu jen „zákon o podmínkách provozu“)
Pojem provozovatele vozidla je v § 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, a § 2 odst. 15 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, vymezen na základě evidenčního principu. Postavení provozovatele vozidla a jeho odpovědnost za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu jsou spojeny se zápisem vlastníka nebo jiné osoby v registru silničních vozidel jako provozovatele vozidla, nikoli s pouhým vlastnictvím vozidla jako takovým. Je tedy nerozhodné, kdo je vlastníkem vozidla ve smyslu předpisů soukromého práva, podstatné je, kdo je jako provozovatel vozidla zapsán v registru silničních vozidel.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2019, čj. 1 As 318/2018-41)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 116/2018 Sb.
Věc: Kamila C. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o odpovědnosti za správní delikt, o kasační stížnosti žalobkyně.
Magistrát města Liberec (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 31. 3. 2017 shledal žalobkyni odpovědnou za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve spojení s porušením § 10 odst. 3 téhož zákona. Správního deliktu se dopustila tím, že jako provozovatelka vozidla BMW, registrační značky XXX, nezajistila, aby při užití motorového vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu. Dne 12. 7. 2016 minimálně v době od 13:02 do 13:09 hod. v ulici nám. Sokolovské v Liberci stál řidič s výše uvedeným vozidlem na vyhrazeném parkovišti s parkovacím automatem (označeném dopravní značkou IP 13c) bez viditelně umístěného platného dokladu o zaplacení parkovného, čímž byl porušen § 4 písm. c) zákona o silničním provozu a jednání vykazovalo znaky přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) téhož zákona.
Ze správního spisu vyplývá, že městská policie oznámila dne 7. 9. 2016 přestupek neznámého pachatele správnímu orgánu spolu s příslušnými podklady. Správní orgán I. stupně zjistil, že provozovatelkou vozidla je žalobkyně, proto ji dne 8. 11. 2016 vyzval k zaplacení určené částky za správní delikt provozovatele vozidla a současně ji poučil o tom, že může označit řidiče vozidla, který se uvedeného přestupkového jednání s vozidlem dopustil. Žalobkyně na výzvu nereagovala. Dne 15. 2. 2017 správní orgán I. stupně provedl záznam o odložení věci a příkazem z téhož dne žalobkyni uznal vinnou ze správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Proti příkazu podala žalobkyně dne 24. 2. 2017 odpor, správní orgán I. stupně tedy pokračoval ve správním řízení. Podaný odpor obsahoval informaci o tom, že žalobkyně není vlastníkem předmětného vozidla. Tím se na základě kupní smlouvy ze dne 27. 6. 2016 stal pan Ladislav M., který měl dle ústní dohody provést převod vozidla v registru silničních vozidel, k čemuž obdržel od žalobkyně plnou moc. Svědkem uzavření této ústní dohody, kterou kupující nedodržel, měl být pan Tomáš Č. Změna v registru vozidel nebyla dosud provedena z důvodu, že nebylo možné kontaktovat nového vlastníka. Magistrát hlavního města Prahy žádosti o změnu zápisu bez souhlasu nového vlastníka nevyhověl. Žalobkyně v odporu vyjádřila přesvědčení, že se jí podaří dosáhnout výmazu své osoby jako provozovatelky vozidla, odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2016, čj. 7 As 254/2016-33.
Dne 29. 3. 2017 správní orgán I. stupně projednal shora popsaný správní delikt při ústním jednání, ze kterého se žalobkyně omluvila. Žalobkyni uložil podle § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu pokutu ve výši 1 500 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 6. 2017 její odvolání zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu. Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“) ji zamítl rozsudkem ze dne 27. 8. 2018, čj. 59 A 82/2017-51.
Krajský soud nejprve posuzoval otázku, zda správní orgán I. stupně splnil podmínku projednatelnosti správního deliktu provozovatele vozidla, tedy zda provedl nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku. Uvedl, že žalobkyně byla vyzvána k podání vysvětlení již výzvou k úhradě ze dne 8. 11. 2016. Na tuto výzvu nereagovala, resp. nesdělila údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku. Již v této fázi řízení žalobkyně měla správní orgán I. stupně informovat o převodu vlastnického práva k vozidlu, s nímž byl přestupek spáchán, i když totožnost řidiče vozidla v době spáchání přestupku neznala, resp. si jeho totožností nemohla být jistá. Takto je třeba podle krajského soudu také rozumět konstatování správního orgánu I. stupně, že žalobkyně měla kupní smlouvu předložit již před odložením přestupku. Za situace, kdy neexistovaly skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti konkrétní osobě, správní orgán I. stupně postupoval správně, pokud věc odložil a zahájil řízení o správním deliktu.
Krajský soud dospěl k závěru, že postavení provozovatele vozidla (a tedy i jeho odpovědnost za správní delikt podle § 125f zákona o silničním provozu) právní úprava spojuje se zápisem jeho vlastníka v registru vozidel, nikoli s vlastnictvím vozidla jako takovým. Jinými slovy je nerozhodné, kdo je vlastníkem vozidla ve smyslu předpisů soukromého práva, podstatné je, kdo je jako vlastník vozidla zapsán v registru vozidel. Dle karty vozidla obsažené ve správním spise je vlastnicí a provozovatelkou předmětného vozidla žalobkyně. Je to tedy nepochybně žalobkyně, kdo je odpovědný za to, aby s tímto vozidlem nebyla porušována pravidla silničního provozu, a to bez ohledu na skutečnost, zda toto vozidlo již prodala. Jedinou možností, jak se této odpovědnosti může provozovatel vozidla zprostit (mimo označení skutečného řidiče), je pak liberace ve smyslu § 125f odst. 5 písm. a) a b) zákona o silničním provozu. Liberační důvod uvedený pod písm. b) pamatuje na situaci změny provozovatele. Žalobkyně však neprokázala a ani netvrdila, že před porušením pravidel provozu na pozemních komunikacích podala žádost o zápis změny provozovatele vozidla, proto jí tento liberační důvod nesvědčí, stejně jako jí nesvědčí liberační důvod uvedený pod písm. a) tohoto ustanovení, neboť se nejednalo o odcizení vozidla ani tabulky s přidělenou poznávací značkou.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka se domnívala, že krajský soud pochybil, když zvolil nesprávný restriktivní výklad liberačních důvodů z odpovědnosti provozovatele vozidla za správní delikt. V této souvislosti odkázala na nález pléna Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16, č. 116/2018 Sb. Dovodila z něj, že úspěšné provedení testu proporcionality aplikovaného Ústavním soudem při posuzování ústavnosti objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 125f zákona o silničním provozu je podmíněno i kladnou odpovědí na otázku, zda osoba považovaná za „provozovatele“ vozidla ve smyslu této právní úpravy má objektivní možnost dosáhnout naplnění vymezeného (legitimního, tj. ústavně aprobovaného) cíle, tedy zda může působit na řidiče tak, aby se do budoucna nedopouštěl s použitím předmětného vozidla porušení svých právních povinností. Podle stěžovatelky tato podmínka nemůže být splněna v situaci, kdy domnělý provozovatel vozidla nemá vůči řidiči či ve vztahu k vozidlu samotnému jakákoli práva či právně relevantní oprávnění (tj. ani holé vlastnické právo), resp. jakékoli právní nástroje, kterými by na řidiče, popř. samotné vozidlo coby věc, mohl působit tak, aby právně závadnému jednání řidiče do budoucna předešel. Jinými slovy v situaci, kdy řidič užívá vozidlo nezávisle na právní sféře domnělého „provozovatele“, a ten objektivně nemá možnost jej právně konformním způsobem v tomto užívání omezit, zamezit mu, či jej jinak ovlivnit. Nemožnost splnění tvrzené povinnosti domnělého „provozovatele“ (tj. zajistit, že vozidlo bude užíváno v souladu se zákonem) je v takovém případě nesporně objektivní a nespočívá toliko v obtížnosti či neekonomičnosti k tomu potřebných opatření. Z výše podaného výkladu je podle stěžovatelky zřejmé, že výčet liberačních podmínek podle § 125f odst. 5 písm. a) a b) zákona o provozu na pozemních komunikacích nelze považovat za taxativní, ale toliko demonstrativní, když opačný právní názor by se v kontextu citovaného nálezu Ústavního soudu dostal do flagrantního rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatelka dále uvedla, že již správní orgán I. stupně informovala o skutečném vlastníku vozidla, a to včetně předložení jeho identifikačních údajů, a následně ještě v průběhu správního řízení založila do správního spisu i kopii uzavřené kupní smlouvy. Označení skutečného vlastníka vozidla bylo prvním úkonem stěžovatelky v řízení vedenému proti ní podle § 125f zákona o silničním provozu, a to bezprostředně následujícím po jeho zahájení, když vůbec prvním úkonem tohoto řízení bylo vydání příkazu správním orgánem I. stupně. Výzva, kterou se správní orgán I. stupně na stěžovatelku obracel před doručením příkazu, zahájení správního řízení vůči stěžovatelce předcházela. Stěžovatelka rovněž nenalezla oporu pro tvrzení správních orgánů, že by na tyto podklady a doložená tvrzení stěžovatelky coby účastníka správního řízení nemohl být brát zřetel, nejsou-li předloženy ještě před začátkem správního řízení podle § 125f zákona o silničním provozu. Představuje-li ze shora popsaných důvodů předchozí pozbytí vlastnictví k dotčenému vozidlu rovněž i ztrátu pasivní legitimace stěžovatelky coby účastnice správního řízení vedeného podle § 125f zákona o silničním provozu, je správní orgán povinen zkoumat takovouto legitimaci coby jednu z podmínek řízení ex officio. Dojde-li přitom ke ztrátě pasivní legitimace účastnice kdykoli za řízení, nelze s ní v témže správním řízení dále pokračovat v postavení obviněné ze spáchání správního deliktu (přestupku).
Pokud pak jde o domnělou nutnost dokladování ztráty vlastnictví k vozidlu prostřednictvím (pravomocného) soudního rozsudku o určení vlastnictví, stěžovatelka uvedla, že tento požadavek jde dalece nad rámec obecně závazných právních předpisů a nelze jej označit jinak než jako šikanózní. Je povinností správního orgánu přistoupit k otázce dokazování zodpovědně a v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů podle § 51 správního řádu z roku 2004. Sezná-li správní orgán, že některý z podkladů je nepřesvědčivý, může přistoupit k opatřením vedoucím k odstranění takové nejistoty.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
a) Dotčená právní úprava
Dotčená právní úprava
[16] Předmětem sporu je odpovědnost stěžovatelky za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f zákona o silničním provozu, ve znění účinném ke dni spáchání správního deliktu, tj. ke dni 12. 7. 2016.
[17] Podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu „[p]rovozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem“.
[18] Podle § 125f odst. 1 téhož zákona „[p]rávnická nebo fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem“.
[19] Podle § 125f odst. 4 zákona o silničním provozu „[o]becní úřad obce s rozšířenou působností správní delikt podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku a
a) nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo
b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno“.
[20] Podle § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu „[p]rovozovatel vozidla za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích
a) bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou, nebo
b) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel“.
[21] Podle § 125h odst. 1 zákona o silničním provozu „[o]becní úřad obce s rozšířenou působností bezodkladně po zjištění nebo oznámení přestupku vyzve provozovatele vozidla, s nímž došlo ke spáchání přestupku, k uhrazení určené částky, pokud
a) jsou splněny podmínky podle § 125f odst. 2,
b) totožnost řidiče vozidla není známa nebo není zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku a
c) porušení je možné projednat uložením pokuty v blokovém řízení“.
[22] Podle § 125h odst. 4 zákona o silničním provozu „[v]ýzva podle odstavce 1 musí obsahovat popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, označení přestupku, jehož znaky skutek vykazuje, výši určené částky, datum splatnosti určené částky a další údaje nezbytné pro provedení platby a poučení podle odstavců 6 a 7“. Podle § 125h odst. 6 téhož zákona platí, „[n]euhradí-li provozovatel vozidla určenou částku, může obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, který jej vyzval k uhrazení určené částky, písemně sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku ve lhůtě podle odstavce 3. Toto sdělení se považuje za podání vysvětlení. O tomto postupu poučí obecní úřad obce s rozšířenou působností provozovatele vozidla ve výzvě podle odstavce 1.“ Ustanovení § 125h odst. 7 zákona o silničním provozu pak stanoví, že „[j]e-li určená částka uhrazena po dni splatnosti, obecní úřad ji bezodkladně vrátí provozovateli vozidla“.
[23] Podle § 2 písm. b) zákona o silničním provozu „[p]ro účely tohoto zákona provozovatel vozidla je vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel podle zvláštního právního předpisu nebo obdobné evidenci jiného státu“. Tomuto vymezení provozovatele vozidla pak odpovídá i právní úprava obsažená v § 2 odst. 15 zákona o podmínkách provozu, podle něhož „[p]rovozovatelem silničního vozidla je osoba, která je v registru silničních vozidel zapsána jako vlastník tohoto vozidla, není-li jako jeho provozovatel v registru silničních vozidel zapsána jiná osoba“.
(…)
(i) K odpovědnosti provozovatele vozidla
[28] Soud se dále zabýval námitkou stěžovatelky týkající se nesprávného restriktivního výkladu liberačních důvodů z odpovědnosti provozovatele vozidla. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález pléna Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16, č. 116/2018 Sb., z něhož mj. dovozuje, že výčet liberačních důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu je demonstrativní, nikoliv taxativní.
[29] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z odkazovaného nálezu Ústavního soudu takový závěr neplyne, Ústavní soud se otázkou taxativnosti, resp. demonstrativnosti výčtu liberačních důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu v tomto nálezu nezabýval. Zkoumal objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za porušení povinností řidiče z pohledu požadavků vyplývajících z ústavního pořádku, přičemž dospěl k závěru, že právní úprava obsažená v § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu ústavnímu pořádku neodporuje.
[30] V souvislosti se subsidiaritou stíhání správního deliktu provozovatele vozidla (§ 125f odst. 1 zákona o silničním provozu) vůči stíhání příslušného přestupku řidiče vozidla (125f odst. 4, § 125h téhož zákona) Ústavní soud uvedl: „Pokud ale dojde k zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, je tím podle § 125g odst. 1 tohoto zákona – s výjimkou zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla podle jeho § 125f odst. 5 – vyloučeno zahájení řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích.“ (odst. 67 nálezu). K možnosti liberace provozovatele vozidla Ústavní soud uvedl: „Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu je věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá. To, že zákonná úprava předpokládá možnost provozovatele vozidla ovlivnit osobu jeho řidiče, je patrné i z § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Toto ustanovení vylučuje jeho odpovědnost za správní delikt v případech odcizení vozidla nebo změny vlastníka, jestliže bylo zažádáno o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.“ (odst. 75 nálezu). Ústavní soud v neposlední řadě zdůraznil, že ,,[d]ůvod, pro který zákonodárce přistoupil ke stanovení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla nad rámec již existující úpravy přestupků podle zákona o silničním provozu, spočívá ve snaze odstranit stav, kdy některé z těchto přestupků nebylo možné ve velkém počtu případů postihovat. Bylo sice spolehlivě prokázáno, že se přestupek stal, chyběly však účinné prostředky ke zjištění osoby řidiče, který se ho měl dopustit. Automatizované technické prostředky často nezaznamenaly pachatele, nebo jej nezaznamenaly natolik ostře, aby jej bylo možno ztotožnit s konkrétní osobou. V případě neoprávněného zastavení nebo stání pak bránila identifikaci řidiče jeho nepřítomnost. Jiné možnosti zjištění osoby řidiče byly zpravidla velmi omezené. Přehled o tom, kdo vozidlo užíval, by nicméně vždy měl mít jeho provozovatel.“ (odst. 79 nálezu).
[31] Stěžovatelka v této souvislosti namítá, že Ústavní soud při posuzování přípustnosti objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla vycházel z požadavku splnitelnosti právní povinnosti, tj. nepřípustnosti uložit zákonem nesplnitelnou povinnost. Podle stěžovatelky tento požadavek nemůže být naplněn v situaci, kdy domnělý provozovatel vozidla nemá vůči řidiči či ve vztahu k vozidlu samotnému jakákoli práva či právně relevantní oprávnění (tj. ani holé vlastnické právo). Jinými slovy nemá žádné právní nástroje, kterými by na řidiče, popř. samotné vozidlo coby věc, mohl působit tak, aby právně závadnému jednání řidiče předešel.
[32] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že stěžovatelka interpretuje závěry citovaného nálezu Ústavního soudu značně extenzivně a směšuje přitom dvě otázky – otázku objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla (která nastupuje subsidiárně ve vztahu ke stíhání řidiče vozidla) a otázku, kdo je podle příslušné právní úpravy provozovatelem vozidla. Ústavní soud se z hlediska ústavního požadavku splnitelnosti právní povinnosti zabýval samotnou přípustností objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla. Naproti tomu otázce, kdo je podle příslušné právní úpravy provozovatelem vozidla, se v citovaném nálezu nijak blíže nevěnoval.
[33] Pokud jde o přípustnost objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla z hlediska ústavního požadavku splnitelnosti právní povinnosti, Ústavní soud dospěl k závěru, že „[o]bjektivní odpovědnost není nepřípustným ani nijak neobvyklým právním institutem. Jakkoliv lze zásadu, že každý odpovídá jen za své vlastní jednání, považovat za jakési přirozené východisko odpovědnostních právních vztahů, efektivní regulace některých oblastí lidského jednání může v tomto ohledu vyžadovat zvláštní úpravu. Účel objektivní odpovědnosti se pak může lišit v závislosti na předmětu právní úpravy. Zpravidla bude spočívat ve snaze o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi účastníků některých právních vztahů, případně v zjednodušení a zpřehlednění právních vztahů mezi dotčenými subjekty, aby lépe odpovídaly jejich praktickým potřebám. Stanovení objektivní odpovědnosti není vyloučeno ani ve správním právu. Správní delikty, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení.“ (odst. 60 a 61 nálezu).
[34] Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu je tedy odpovědností objektivní (nezkoumá se existence zavinění), přičemž tato odpovědnost výslovně váže provozovatele vozidla. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla nastupuje až subsidiárně, pokud nelze jako viníka přestupku určit konkrétní fyzickou osobu (řidiče vozidla). V projednávané věci byla podmínka projednatelnosti správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 4 zákona o silničním provozu splněna. Stěžovatelka byla k podání vysvětlení vyzvána (v souladu s § 125h odst. 6 zákona o silničním provozu) výzvou k úhradě podle § 125h odst. 1 zákona o silničním provozu ze dne 8. 11. 2016. Na tuto výzvu však nijak nereagovala, resp. nesdělila údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku. Krajský soud proto správně konstatoval, že správní orgán prvního stupně v dané věci neměl – bez označení řidiče provozovatelem vozidla a za neexistence jiných podkladů vedoucích k možnosti určení konkrétního řidiče – reálnou příležitost přestupce zjistit. Postup, kterým správní orgán I. stupně věc odložil a zahájil správní řízení o správním deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, byl proto zcela správný.
[35] V řízení o správním deliktu stěžovatelka namítala, že již není provozovatelkou vozidla, resp. předmětný vůz již nevlastní. Otázku, kdo je provozovatelem vozidla, upravuje § 2 písm. b) zákona o silničním provozu, podle něhož je provozovatelem vozidla vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel. Obdobně § 2 odst. 15 zákona o podmínkách provozu v této souvislosti stanoví, že provozovatelem silničního vozidla je osoba, která je v registru silničních vozidel zapsána jako vlastník tohoto vozidla, není-li jako jeho provozovatel v registru silničních vozidel zapsána jiná osoba. Důvodová zpráva k novele č. 239/2013 Sb., kterou se s účinností od 1. 1. 2015 v § 2 písm. b) zákona o silničním provozu měnila definice provozovatele vozidla, přitom uvádí, že „[z]áměrem změny definice provozovatele vozidla je, aby za provozovatele vozidla ve smyslu zákona o silničním provozu byl považován subjekt zapsaný jako provozovatel vozidla v registru silničních vozidel, a není-li takový subjekt, pak se provozovatelem vozidla rozumí vlastník silničního vozidla“. Pojem provozovatele vozidla v § 2 písm. b) zákona o silničním provozu je tedy vymezen na základě evidenčního principu.
[36] Z citované právní úpravy vyplývá, že postavení provozovatele vozidla ve smyslu § 2 písm. b) zákona o silničním provozu a jeho odpovědnost za správní delikt podle § 125f odst. 1 téhož zákona jsou spojeny se zápisem vlastníka nebo jiné osoby v registru silničních vozidel jako provozovatele vozidla, nikoli s pouhým vlastnictvím vozidla jako takovým. V projednávané věci je tedy nerozhodné, kdo je vlastníkem vozidla ve smyslu předpisů soukromého práva, podstatné je, kdo je jako provozovatel vozidla zapsán v registru silničních vozidel. Podle karty vozidla, jež se nachází ve správním spise, byla v registru vozidel jako provozovatelka (i vlastnice) předmětného vozidla zapsána stěžovatelka. Je to tedy právě stěžovatelka, kdo je odpovědný za to, aby s tímto vozidlem nebyla porušována pravidla silničního provozu, a to bez ohledu na skutečnost, zda toto vozidlo již prodala.
[37] Jedinou možností, jak se této odpovědnosti může provozovatel vozidla zprostit (mimo označení skutečného řidiče, což však stěžovatelka v projednávané věci neučinila), je liberace podle § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu (dnes § 125f odst. 6 tohoto zákona). Odkazované ustanovení stanoví dva liberační důvody, a to jestliže provozovatel vozidla prokáže, že v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích 1) bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou [§ 125f odst. 5 písm. a) zákona o silničním provozu], anebo 2) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel [§ 125f odst. 5 písm. b) téhož zákona].
[38] Z jiných než uvedených liberačních důvodů (např. samotné změny vlastnictví bez následného nahlášení v registru vozidel) není zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla možné, neboť uvedené důvody nelze rozšiřovat na rámec zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2014, čj. 1 As 131/2014-45, odst. 22). Právě druhý z uvedených liberačních důvodů přitom pamatuje na situaci změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že stěžovatelka neprokázala a ani netvrdila, že před porušením pravidel provozu na pozemních komunikacích podala žádost o zápis změny provozovatele vozidla, proto jí tento liberační důvod nesvědčí, stejně jako jí nesvědčí první liberační důvod, neboť v projednávané věci se nejednalo o odcizení vozidla ani tabulky s přidělenou poznávací značkou.
[39] Samotnou změnu údajů o vozidle v registru silničních vozidel přitom není možno realizovat v rámci řízení o správním deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jehož předmětem je rozhodování o vině a trestu za uvedený správní delikt provozovatele vozidla. Postup pro změnu údajů v registru silničních vozidel a řízení o ní je upraveno samostatně a relativně komplexně v § 8 a násl. zákona o podmínkách provozu.
[40] Nelze přitom než souhlasit se závěrem krajského soudu, že pokud stěžovatelka k provedení přepisu vozidla zmocnila kupujícího, svěřila mu dobrovolně další osud stavu údajů zapsaných v registru vozidel, včetně údajů o vlastníkovi, resp. provozovateli vozidla. Jakkoliv Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že se v podmínkách projednávané věci stěžovatelce může jevit posouzení jejího případu subjektivně nespravedlivým, je nutno mít na paměti, že o svá práva je nezbytné dbát (v duchu římské zásady vigilantibus iura scripta sunt aneb zákony jsou psány pro bdělé). Jednání stěžovatelky, která k provedení přepisu vozidla v registru silničních vozidel zplnomocnila kupujícího, lze tak označit přinejmenším za velice neobezřetné. | decision_799.txt |
4,420 | k § 92e zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (v textu jen „zákon o DPH“)
Na přenechání technického zhodnocení nájemcem pronajímateli za úplatu při ukončení nájmu nemovité věci se neuplatní režim přenesení daňové povinnosti podle § 92e zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2023, čj. 2 Afs 323/2021-56)
Prejudikatura: č. 2212/2011 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 6. 2013, Promociones y Construcciones BJ 200 (C-125/12), ze dne 26. 4. 2017, Farkas (C-564/15), ze dne 13. 2. 2019, Human Operator (C-434/17), a ze dne 30. 6. 2022, DGRFP Bucureşti (C-146/21).
Věc: Grandi Stazioni Česká republika, s. r. o., proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Právní předchůdkyně žalobkyně (GRANDI STAZIONI, S.p.A.), uzavřela jako nájemce dne 17. 12. 2003 nájemní smlouvu se společností České dráhy, a. s., jako pronajímatelem, jímž se následně stala Správa železniční dopravní cesty. Předmětem nájmu byly vymezené části budov Hlavního nádraží v Praze. Předmětem smlouvy byl závazek pronajímatele umožnit nájemci užívání předmětu nájmu pro jeho podnikatelský záměr a povolit mu provést revitalizaci a tomu odpovídající závazek nájemce provést revitalizaci ve sjednané lhůtě způsobem ujednaným v dokumentaci stavby, dočasně využívat předmět nájmu pro svůj podnikatelský záměr a hradit nájemné způsobem dohodnutým ve smlouvě.
Revitalizací se dle smlouvy rozuměla rekonstrukce, modernizace, přestavby a opravy předmětu nájmu stavebními, případně montážními pracemi včetně dodávek materiálů a technologických dodávek a prací nutných pro přemístění zařízení a inženýrských sítí v rozsahu stanoveném zadávacími podmínkami veřejné obchodní soutěže a nabídkou nájemce podanou v rámci soutěže, upřesněném v pronajímatelem schválené dokumentaci stavby zajištěné nájemcem.
Žalobkyně na základě nájemní smlouvy zajistila na vlastní náklady revitalizaci prostor, které poté užívala a v rámci podnikání podnajímala třetím osobám. Změny provedené při revitalizaci evidovala jako technické zhodnocení pronajatých prostor, které podle čl. 8.6.1 nájemní smlouvy odepisovala se souhlasem pronajímatele. Smluvní strany si v čl. 8.6.2 nájemní smlouvy sjednaly vypořádání vynaložených nákladů na technické zhodnocení tak, že pronajímatel uhradí po skončení účinnosti smlouvy nájemci vynaložené náklady na technické zhodnocení ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení, které se souhlasem pronajímatele odpisoval. Sjednaly, že výdaje nájemce na technické zhodnocení jsou ke dni ukončení doby nájmu nepeněžním plněním nad rámec sjednaného nájemného. Po uplynutí doby nájmu dle čl. 5 smlouvy si sjednaly ocenění nepeněžního plnění daňovou zůstatkovou cenou technického zhodnocení ve výši 0 Kč. V čl. 5.1 smlouvy byla doba nájmu sjednána na 10 let od nabytí právní moci stavebního povolení na 1. fázi (část revitalizace) s tím, že budou-li vydána kolaudační rozhodnutí na všechny fáze, od časově posledního kolaudačního rozhodnutí se mění doba nájmu tak, že skončí uplynutím 30 let od časově posledního nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí. Vypořádání nákladů na technické zhodnocení bylo sjednáno s odkazem na § 667 odst. 1 větu první a druhou zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále jen „starý občanský zákoník“), a § 23 odst. 6 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Ke dni ukončení nájmu 16. 10. 2016 byla daňová zůstatková cena technického zhodnocení vyčíslena ve výši 663 361 602,53 Kč.
Žalobkyně při ukončení nájemní smlouvy vystavila dva daňové doklady, jimiž s odkazem na nájemní smlouvu vyúčtovala pronajímateli jednak uhrazenou, jednak neuhrazenou část nákladů za technické zhodnocení ve výši daňové zůstatkové ceny ke dni 16. 10. 2016 (uhrazená část 486 968 679 Kč, neuhrazená část 207 310 348,53 Kč). Na fakturách uvedla datum uskutečnění zdanitelného plnění 17. 10. 2016 a uplatnila režim přenesení daňové povinnosti podle § 92e zákona o DPH (uvedla, že „daň odvede pronajímatel – v souladu s § 92e zákona o DPH“). V přiznání k DPH za zdaňovací období říjen 2016 na řádku 25 /režim přenesení daňové povinnosti (§ 92a) – dodavatel zboží nebo poskytovatel služeb/ uvedla částku 697 787 426 Kč.
Generální finanční ředitelství na základě návrhu žalobkyně vydalo dne 22. 2. 2017 rozhodnutí o závazném posouzení pro použití režimu přenesení daňové povinnosti, v němž dovodilo, že na přenechání technického zhodnocení (změn provedených daňovým subjektem jako nájemcem při revitalizaci) za náhradu ve prospěch pronajímatele při ukončení nájmu se nepoužije režim přenesení daňové povinnosti dle § 92e zákona o DPH. Stěžovatelka poté k daňovým dokladům vystavila opravné daňové doklady s připočítanou DPH.
Finanční úřad pro hlavní město Prahu (správce daně) následně dne 15. 8. 2017 vydal rozhodnutí, jímž byla stěžovatelce vyměřena DPH za zdaňovací období říjen 2016 ve výši 134 492 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 29. 10. 2018. Správce daně i žalovaný dospěli k závěru, že na plnění spočívající v přenechání technického zhodnocení žalobkyní jako nájemce za náhradu pronajímateli při ukončení nájmu se neuplatní režim přenesení daňové povinnosti dle § 92e zákona o DPH.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou, kterou však Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 11. 2021, čj. 3 Af 48/2018-92, rovněž zamítl. Předmětem sporu mezi účastníky byla otázka, zda lze plnění žalobkyně spočívající v přenechání technického zhodnocení při ukončení nájmu považovat za poskytnutí služby ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH a zda se na tuto situaci uplatní režim přenesení daňové povinnosti dle § 92e téhož zákona. Městský soud se ztotožnil se závěry správce daně a žalovaného, že plnění poskytnuté žalobkyní je poskytnutím služby ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH a že se na něj uvedený režim neuplatní.
Dle městského soudu bylo možné na daný případ vztáhnout závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2010, čj. 1 Afs 70/2010-57, č. 2212/2011 Sb. NSS, podle nichž přenechání technického zhodnocení pronajímateli za náhradu odpovídá poskytnutí služby podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2013. S odkazem na důvodovou zprávu městský soud shledal, že novelou provedenou zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů, došlo v souvislosti s rekodifikací pouze k formulační úpravě § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, obsahová náplň se nezměnila. V původním znění se službou rozumělo také poskytnutí práva využití věci nebo práva anebo jiné majetkově využitelné hodnoty. Nové znění přenechání zboží k užití jinému nemělo za cíl změnit věcný obsah, ale pouze zabezpečit soulad s terminologií soukromého práva.
K režimu daňové povinnosti městský soud konstatoval, že základním pravidlem je, že daň přiznává plátce, který dané plnění uskutečnil. Neztotožnil se s žalobkyní, že by žalovaný vycházel z premisy, že pokud uskutečněné zdanitelné plnění je plněním ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, uplatní se bez dalšího § 108 odst. 1 písm. a) zákona o DPH. Žalovaný však neshledal splněnými podmínky pro uplatnění režimu přenesení daňové povinnosti dle § 92e zákona o DPH. S tím se městský soud ztotožnil.
Dle městského soudu nelze plnění spočívající v přenechání technického zhodnocení nemovitosti pronajímateli klasifikovat jako toliko poskytnutí stavební a montážní práce ve smyslu § 92e zákona o DPH. Považoval za rozhodné, že ve vztahu k nemovitostem, jejichž technické zhodnocení žalobkyně se souhlasem pronajímatele provedla, byla uzavřena nájemní smlouva. Žalobkyně na jejím základě vytvořila technické zhodnocení prostor a revitalizované prostory využívala pro vlastní ekonomickou činnost, podnajímala třetím osobám a účetně odepisovala. Stavební a montážní práce na těchto prostorách, jimiž byl majetek pronajímatele fakticky zhodnocen, žalobkyně „spotřebovala“ po dobu trvání nájemního vztahu. Pronajímatel podle nájemní smlouvy požadoval vrátit zhodnocený prostor a byl povinen uhradit žalobkyni vynaložené náklady na technické zhodnocení ve výši jeho daňové zůstatkové ceny. Žalobkyně vytvořila technické zhodnocení prostor, po dobu trvání nájmu je užívala a účetně odepisovala. Po skončení nájmu nárokovala náklady vynaložené na technické zhodnocení ve výši daňové zůstatkové ceny, nepřefakturovávala hodnotu pořízení stavebních prací. Ukončením nájemního vztahu vrátila pronajímateli zhodnocený prostor obohacený o revitalizaci jako majetkově vytvořenou hodnotu. Vrácením zhodnocených revitalizovaných prostor pronajímateli při ukončení nájemní smlouvy poskytla pronajímateli za úplatu službu ve smyslu § 2 zákona o DHP, na niž se nevztahuje režim přenesení daňové povinnosti podle § 92e zákona o DPH.
Městský soud se neztotožnil s žalobkyní, že se jednalo o smíšené plnění. Nejprve muselo dojít ke stavebním a montážním pracím, aby mohlo dojít k technickému zhodnocení prostor, a poté, co žalobkyně prostory technicky zhodnotila, mohla jejich technické zhodnocení užívat a spotřebovávat, resp. účetně odepisovat. Jedna služba následovala druhou. Žalobkyně po ukončení nájemní smlouvy pronajímateli ocenila částkou daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení „práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty“. K přenosu daňové povinnosti nemohlo dojít, protože služba převodu jiné majetkově využitelné hodnoty nespadá do oddílu 41 až 43 klasifikace CZ CPA. Není rozhodné, že se jednalo o budovu nádraží. Nedošlo totiž k přeúčtování samotných stavebních a montážních prací. Městský soud také poukázal na to, že podle rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 7. 2012, Deutsche Bank, C-44/11, v případě existence jediného plnění z hlediska DPH, které je tvořeno několika rovnocennými dílčími plněními, která mají odlišný daňový režim, nelze toto jediné plnění jako celek podřídit daňovému režimu, který představuje výjimku z pravidla.
Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 12. 2012, BLV Wohn- und Gewerbebau, C-395/11, na který poukázala žalobkyně, nepovažoval městský soud za přiléhavý, neboť se nezabýval tím, zda lze přenechání technického zhodnocení za úplatu vymezit jako službu poskytnutí stavebních prací, na kterou se vztahuje režim přenesení daňové povinnosti. Žalobkyně neposkytla službu v podobě stavebních a montážních prací, ale převedla technické zhodnocení na pronajímatele. Dále městský soud poukázal na to, že v rozsudku čj. 1 Afs 70/2010-57 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „vzhledem k elasticitě vlastnického práva a jeho rozprostření se po ukončení nájemního vztahu všude tam, kde dříve bylo právo nájemní, nemůže při ukončení nájmu a přenechání zhodnoceného majetku pronajímateli jednat o ‚činnost´ nájemce“. Až do ukončení nájmu nemohl vlastník budovy zhodnocený majetek užívat, neboť s ohledem na existující nájemní právo nebyl v jeho plné dispozici a do jeho neomezené dispozice se dostal teprve v okamžiku, kdy byl nájemní vztah ukončen. Jednalo se proto o „přenechání zboží k užití jinému“ ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, resp. o „poskytnutí práva využití jiné majetkové využitelné hodnoty“ dle předchozí právní úpravy, která byla obsahově shodná.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž – mimo jiné – namítala nesprávné posouzení právní otázky týkající se aplikace § 92e zákona o DPH. Městský soud podle stěžovatelky přesvědčivě nevysvětlil, proč nebyly splněny podmínky pro aplikaci tohoto ustanovení, a nezabýval se otázkou, zda lze plnění spočívající v přenechání technického zhodnocení při ukončení nájmu považovat za stavební a montážní práce pro účely DPH.
Podle stěžovatelky může pojem „stavební práce“ zahrnovat veškeré služby vymezené v § 14 odst. 1 zákona o DPH. Zákonodárce pojem „stavební a montážní práce“ nedefinoval. Při absenci definice nelze dovodit, že měl v úmyslu pojem omezit pouze na „činnosti“ dle § 14 odst. 1 věty první zákona o DPH. K tomu stěžovatelka poukázala na výklad pojmu „práce související s výstavbou“ v rozsudku Soudního dvora ve věci BLV Wohn- und Gewerbebau. Pokud definice pojmu „práce související s výstavbou“ neexistuje, musí být význam a dosah těchto pojmů určen s ohledem na obecný kontext, v němž jsou použity, a v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce. Dle stěžovatelky nic nebrání posoudit přenechání technického zhodnocení při ukončení nájmu v souladu s bodem 34 rozsudku čj. 1 Afs 70/2010-57 jako „obstarání či dodání předmětných stavebních prací nájemcem pronajímateli (byť práce se fyzicky provedly dříve a k jejich předání do dispozice pronajímatele dojde později)“. Nesouhlasila s městským soudem, že služba převodu jiné majetkově využitelné hodnoty nespadá do oddílu 41 až 43 CZ CPA. Uvedla, že zajistila přímo nebo prostřednictvím subdodavatelů revitalizaci, tedy rekonstrukci, modernizaci, přestavby a opravy předmětu nájmu – vymezených částí budov Hlavního nádraží v Praze. Přestavby a rekonstrukce železničních nádraží jsou zařazeny pod číselný kód CZ CPA 41.00.4 – Výstavba nebytových budov (nové stavby, přístavby, přestavby a renovace). Plnění je proto třeba klasifikovat jako stavební a montážní práce ve smyslu § 92e zákona o DPH. Režim přenesení daňové povinnosti by vzhledem ke svému smyslu měl být vykládán rozšiřujícím způsobem.
Pokud městský soud poukázal na to, že stěžovatelka po seznámení s rozhodnutím Generálního finančního ředitelství vystavila opravné daňové doklady, kterými zdanitelná plnění sama vyňala z režimu přenesené daňové povinnosti, vystavení opravného dokladu, které učinila toliko z opatrnosti, nevylučuje nezákonnost napadeného rozhodnutí.
Pro případ, že by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s její argumentací, stěžovatelka navrhla, aby předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, zda, pokud je možné přenechání zhodnoceného majetku nájemcem zpět pronajímateli považovat za službu v souladu s čl. 24 odst. 1, resp. s čl. 25 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice o DPH“), lze takovou službu považovat za stavební a montážní práce za předpokladu, že národní legislativa pojem „stavební a montážní práce“ nevymezuje.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že Nejvyšší správní soud opakovaně klasifikoval plnění poskytnuté nájemcem pronajímateli jako službu poskytnutí práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty, nikoli jako službu dodání stavebních nebo montážních prací (citovaný rozsudek čj. 1 Afs 70/2010-57, dále např. rozsudek ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 Afs 28/2013-23). K poskytnutí práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty by nemohlo dojít bez provedení stavebních a montážních prací, tyto práce však pronajímateli poskytnuty nebyly.
Stěžovatelka podle žalovaného spojovala službu stavebních a montážních prací, kterou přijala, se službou v podobě poskytnutí práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty, kterou naopak poskytla, do jedné služby (smíšeného plnění), přičemž charakter této služby (hlavní plnění) má dle jejího názoru povahu stavebních a montážních prací, na které je nutné uplatnit režim přenesení daňové povinnosti. Podle žalovaného se však jedná o služby, z nichž jedna je následována druhou. Nejdříve musí dojít ke stavebním a montážním pracím směřujícím k technickému zhodnocení nemovitosti, které byly žalobkyní spotřebovány, když technické zhodnocení uvedla do užívání a začala je odepisovat. Následně stěžovatelka uskutečnila jinou službu v podobě poskytnutí práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení, nikoli v podobě přefakturace pořízených prací. Služba převodu jiné majetkově využitelné hodnoty nespadá do oddílu 41 až 43 klasifikace CZ CPA, na kterou by měl být aplikován režim přenesení daňové povinnosti. Pokud by žalovaný přistoupil na právní konstrukci stěžovatelky, ad absurdum by již nikdy nemohl posoudit převod staveb, bytů a nebytových prostor mezi dvěma plátci jako dodání nemovité věci, neboť by se vždy jednalo jen o přeúčtování stavebních a montážních prací.
Dále žalovaný odkázal na rozhodnutí Generálního finančního ředitelství. Uvedl, že předmět nájmu byl před provedením změn i po něm ve vlastnictví pronajímatele. Při ukončení nájemního vztahu tedy nedošlo z titulu zhodnocení pronajatého majetku k dodání zboží podle § 13 zákona o DPH. Podle § 14 odst. 1 tohoto zákona jsou poskytnutím služby všechny činnosti, které nejsou dodáním zboží. Stěžovatelka poskytla pronajímateli za úplatu službu, která je předmětem daně podle § 2 zákona o DPH. Nelze pominout, že zhodnocený pronajatý majetek, a tím i přijatá plnění, jejichž předmětem nebo výsledkem jsou stavební a montážní práce provedené na předmětu nájmu, používala stěžovatelka v první řadě sama pro svou ekonomickou činnost. Vlastníkovi předmětu nájmu při ukončení nájemního vztahu nedodala stavební a montážní práce, ale určitou majetkovou hodnotu, kterou vytvořila a která se ukončením nájemního vztahu dostala do dispozice vlastníka předmětu nájmu. Právě z tohoto důvodu nelze plnění poskytnuté žalobkyní vlastníkovi klasifikovat jako poskytnutí stavebních nebo montážních prací, ale jako poskytnutí majetkově využitelné hodnoty, tedy službu, u které se režim přenesení daňové povinnost neuplatňuje.
Žalovaný nesouhlasil s názorem stěžovatelky, že rozsudek ve věci Wohn- und Gewerbebau potvrzuje klasifikaci jí uskutečněného plnění jako stavební a montážní práce ve smyslu zákona o DPH. Soudní dvůr v tomto rozsudku posuzoval, zda pojem „práce související s výstavbou“ zahrnuje kromě plnění považovaných za poskytování služeb i plnění představující dodání zboží. Dle žalovaného tyto závěry dopadají pouze na „práce související s výstavbou“, které přijímala stěžovatelka při revitalizaci pronajatých objektů. Stěžovatelka poté neposkytla pronajímateli službu v podobě stavebních a montážních prací. Rozsudek Soudního dvora na posouzení plnění v podobě převodu technického zhodnocení nedopadá.
Žalovaný tedy setrval na závěru, že přenechání technického zhodnocení majetku žalobkyní ve prospěch pronajímatele je zdanitelným plněním dle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, na které nelze použít režim přenesení daňové povinnosti u poskytnutých stavebních nebo montážních prací dle § 92e zákona o DPH.
Stěžovatelka v replice odmítla tvrzení žalovaného, že při její argumentaci by nemohl být žádný převod staveb, bytů a nebytových prostor mezi dvěma plátci posouzen jako dodání nemovité věci. Poukázala na to, že při převodu staveb, bytů a nebytových prostor na rozdíl od přenechání technického zhodnocení dochází k převodu vlastnického práva.
Dále namítla, že tvrzení žalovaného, že stavební a montážní práce byly žalobkyní „spotřebovány“, neodpovídá realitě. Žalovaný pominul, že nemohla po dobu nájemního vztahu „spotřebovat“ veškeré stavební práce provedené v průběhu revitalizace. Hodnota změn vyjádřená zůstatkovou cenou technického zhodnocení činila ke dni ukončení nájemního vztahu 663 361 602,53 Kč. Zůstatková cena vyjadřuje rozdíl mezi vstupní cenou majetku a celkovou výší daňových odpisů. Tvrzení, že následně uskutečnila jinou (novou) službu v podobě poskytnutí práva využití jiné majetkově využitelné hodnoty ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení, stěžovatelka považovala za neodůvodněné. Nazírání žalovaného na technické zhodnocení pro účely DPH jako celek je navíc podle stěžovatelky v rozporu s názorem vyjádřeným v rozsudku ze dne 28. 11. 2008, čj. 2 Afs 111/2008-52, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že „pro účely nároku na odpočet daně v režimu zákona o DPH, jak vyplývá již z výše uvedeného, je však třeba vidět technické zhodnocení nikoliv jako celek, nýbrž jako jednotlivé služby, která jsou zdanitelnými plněními“. Pokud je třeba vidět technické zhodnocení jako jednotlivé služby, které jsou zdanitelnými plněními, nemůže se jednat o jiné služby než o jednotlivé stavebně montážní práce.
Stěžovatelka uvedla, že „spotřebovala“ pouze část přijatých prací a na zbývající části je nutno v souladu s bodem 34 rozsudku čj. 1 Afs 70/2010-57 pro účely DPH hledět jako na „ve své podstatě náhradu za obstarání či dodání předmětných stavebních prací nájemcem pronajímateli“. Tento rozsudek žalovaný nesprávně interpretoval, navíc citoval pouze větu odkazující na ustanovení, které v roce 2016 již neplatilo. Nejvyšší správní soud pouze posuzoval, zda přenechání technického zhodnocení je pro účely DPH zdanitelným plněním, vycházeje ze znění zákona o DPH účinného do 31. 12. 2013. Ve shodě s uvedeným závěrem Nejvyššího správního soudu došlo v tomto případě při ukončení nájmu k přenechání technického zhodnocení za náhradu nájemcem (žalobkyní) pronajímateli a tato náhrada se stala ve své podstatě náhradou za obstarání či dodání předmětných prací.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [63] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda městský soud dospěl ke správnému závěru, že plnění poskytnuté žalobkyní při ukončení nájmu jejímu pronajímateli nelze považovat za stavební či montážní práce podléhající režimu přenesení daňové povinnosti.
[64] Podle § 92e zákona o DPH při poskytnutí stavebních nebo montážních prací, které podle sdělení Českého statistického úřadu o zavedení Klasifikace produkce (CZ CPA) uveřejněného ve Sbírce zákonů odpovídají číselnému kódu klasifikace produkce CZ CPA 41 až 43 platnému od 1. ledna 2008, plátci použije plátce režim přenesení daňové povinnosti.
[65] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že sjednané úplatné poskytnutí technického zhodnocení nájemcem pronajímateli po ukončení nájemního vztahu dle čl. 8.6 nájemní smlouvy nelze podřadit pod poskytnutí stavebních nebo montážních prací dle § 92e zákona o DPH.
[66] Předně je třeba uvést, že mechanismus přenesení daňové povinnosti (čl. 199 směrnice o DPH) musí být vykládán restriktivně, neboť představuje výjimku ze zásady, podle níž je DPH povinna odvést osoba povinná k dani uskutečňující zdanitelné dodání zboží nebo poskytnutí služby (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 6. 2013, Promociones y Construcciones BJ 200, C-125/12, bod 31, ze dne 26. 4. 2017, Farkas, C-564/15, bod 25, ze dne 13. 2. 2019, Human Operator, C-434/17, bod 30, ze dne 30. 6. 2022, DGRFP Bucureşti, C-146/21, bod 32, či rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2019, čj. 1 Afs 69/2018-32, a ze dne 25. 4. 2019, čj. 10 Afs 61/2018-39).
[67] Jak vysvětlil městský soud, v posuzované věci je podstatné, že stěžovatelka prováděla revitalizaci předmětu nájmu pro sebe jakožto nájemce užívající předmět nájmu na základě nájemní smlouvy pro svůj podnikatelský záměr a technické zhodnocení též se souhlasem pronajímatele odepisovala. Předpokládaná délka nájemního vztahu byla 30 let od časově posledního nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí. S pronajímatelem si sjednala úplatu za technické zhodnocení předmětu nájmu při ukončení nájmu (změny na pronajaté věci ve smyslu § 667 odst. 1 starého občanského zákoníku), které za trvání nájmu jakožto nájemce zajistila a po dobu trvání nájmu užívala, a to ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení. Stavební a montážní práce, které v rámci revitalizace předmětu nájmu objednala, byly zkonzumovány (spotřebovány) tím, že je pro sebe přijala. To odpovídá smyslu přenesení daňové povinnosti, tedy aby DPH na stavební a montážní práce platil ten, kdo je objednal, a eliminovalo se tím riziko „missing trader“ podvodů. Tento problém však ve vztahu mezi nájemcem a pronajímatelem při přenechání technického zhodnocení pronajímateli (předání zhodnocené nemovitosti) nevzniká, a ani smysl daného ustanovení, tedy zabránit daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem v oblasti poskytování stavebních a montážních prací (viz bod 42 odůvodnění směrnice o DPH), tak nevyžaduje rozšiřující výklad.
[68] Stavební a montážní práce byly realizovány (přijaty žalobkyní) a DPH za ně byla odvedena. Jejich výsledkem byly změny, které se staly součástí předmětu nájmu představující technické zhodnocení, které stěžovatelka odepisovala. Stěžovatelka pak při ukončení nájemního vztahu dle ujednání čl. 8.6 nájemní smlouvy za sjednanou úplatu přenechala pronajímateli právo užívat zhodnocený předmět nájmu, a to ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení. Náhled městského soudu plně koresponduje s tím, co si strany v nájemní smlouvě ujednaly. Lze poznamenat, že při předpokládaném trvání nájmu v délce 30 let od posledního kolaudačního rozhodnutí by nájemce dle smlouvy již úplatné plnění neposkytoval. Úplata za zhodnocení předmětu nájmu měla nájemci náležet pouze v případě dřívějšího navrácení zhodnoceného předmětu nájmu (a nevyčerpání práva technické zhodnocení odepisovat).
[69] Stavební a montážní práce, které proběhly v rámci revitalizace za dobu trvání nájmu, byly poskytnuty žalobkyni, která na své náklady a pro svůj podnikatelský záměr zajistila revitalizaci předmětu nájmu. Tím došlo ke změně na předmětu nájmu, resp. k jeho technickému zhodnocení, které bylo při skončení nájmu dnem 16. 10. 2016 poskytnuto pronajímateli za sjednanou úhradu. Stěžovatelka při skončení nájmu neposkytovala pronajímateli stavební a montážní práce, které sama přijala. Poskytla „zpět“ pronajímateli jako vlastníku k dále neomezenému užívání předmět nájmu se změnami, které na něm nechala provést, zčásti již znehodnocenými jejím užíváním (a v této části daňově odepsanými), resp. jí vytvořené technické zhodnocení předmětu nájmu, s nímž bylo spojeno též právo uplatňovat daňové odpisy. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že náhrada za přenechání technického zhodnocení pronajímateli při ukončení nájmu je ve své podstatě náhradou za obstarání či dodání dříve provedených stavebních prací nájemcem. Zdanitelným plněním zde však již nejsou samy dříve provedené stavební práce, jejichž příjemcem byl nájemce, ale přenechání pronajímateli technického zhodnocení, již částečně opotřebeného nájemcem, který do té doby zhodnocený předmět nájmu užíval a poskytoval k užívání třetím osobám. Takto Nejvyšší správní soud vnímal zdanitelné plnění již v rozsudku čj. 1 Afs 70/2010-57. Naopak z něj neplyne, že by bylo možné plnění spočívající v přenechání technického zhodnocení nájemcem při ukončení smlouvy považovat za poskytnutí stavebních a montážních prací. Ty byly poskytnuty dříve a jejich příjemcem byl nájemce, který poté předmět nájmu včetně provedených změn sám komerčně využíval a technické zhodnocení též odepisoval, což se promítlo ve sjednané úplatě.
[70] Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, v případě, že určitý pojem není definován, musí být vykládán s ohledem na obecný kontext, v němž je použit, v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, přičemž je třeba zohlednit cíle sledované dotčenou právní úpravou a její užitečný účinek (viz rozsudek ve věci BLV Wohn- und Gewerbebau, bod 25 a v něm odkazovanou judikaturu). Přenechání technického zhodnocení za úplatu nájemcem pronajímateli při ukončení nájmu, které si strany v nájemní smlouvě sjednaly, neodpovídá obvyklému významu pojmu poskytnutí stavebních a montážních prací klasifikovaných pod kódy produkce CZ CPA 41 až 43 v běžném jazyce. Jak bylo výše uvedeno, ani cíl sledovaný mechanismem přenesení daňové povinnosti a jeho užitečný účinek takový výklad nevyžaduje.
[71] „Vrácením“ zhodnocených nemovitostí za úplatu při ukončení nájmu nájemcem se obnovilo pronajímateli právo užívat předmět nájmu bez právních omezení ve prospěch nájemce, plynoucích z povahy nájemní smlouvy. Právo neomezeně užívat svou vlastní věc se obnovilo i ve vztahu k té části nemovité věci, která z daňových hledisek má povahu technického zhodnocení a byla vytvořena stavební činností z popudu nájemce a k předmětu nájmu občanskoprávně „přirostla“ (typicky v okamžiku provedení stavební činnosti). Jde o nakládání s užívacím právem ke zhodnocenému předmětu nájmu, které se při ukončení nájmu dostává zpět do dispozice pronajímatele, nikoli poskytování stavebních a montážních prací, k nimž došlo v minulosti a jichž bylo technické zhodnocení předmětu nájmu výsledkem. Podobně jako předčasné vrácení předmětu nájmu za úplatu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 12. 1993, Lubbock Fine, C-63/92, a body 40 a násl. stanoviska generálního advokáta Darmona ze dne 30. 6. 1993 v této věci) lze vrácení zhodnocených nemovitostí za úplatu považovat za samostatnou ekonomicky měřitelnou službu. Pronájem, revitalizace a vrácení zhodnocených nemovitostí za zůstatkovou cenu představují tři ekonomicky i právně odlišné transakce (a služby ve smyslu směrnice o DPH).
[72] Nejvyšší správní soud neshledal důvody pro položení předběžné otázky, neboť považuje právní úpravu za dostatečně jasnou pro posouzení povahy konkrétního plnění. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pojem „stavební a montážní práce“ v souvislosti s režimem přenesení daňové povinnosti je třeba vykládat v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, a to restriktivně a současně tak, aby nebyl mechanismus přenesení daňové povinnosti zbaven svých užitečných účinků. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že sjednané vypořádání práva uplatnit daňové odpisy technického zhodnocení předmětu nájmu zajištěného a odepisovaného žalobkyní a současně nákladů vynaložených žalobkyní na změny pronajaté věci po odečtení jejich znehodnocení při skončení nájemního vztahu za úplatu ve výši daňové zůstatkové ceny technického zhodnocení dle čl. 8.6 nájemní smlouvy nelze považovat za „stavební a montážní práce“.
[73] Pokud stěžovatelka zmiňuje rozsudek čj. 2 Afs 111/2008-52, Nejvyšší správní soud se v něm zabýval povahou technického zhodnocení pro účely nároku na odpočet DPH, a nikoli povahou plnění spočívajícího v poskytnutí zhodnoceného předmětu nájmu nájemcem pronajímateli za úplatu. Jeho závěry tedy nelze na posuzovaný případ použít. (…) | decision_8.txt |
4,421 | k § 94 odst. 5, části věty před středníkem zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)1) (v textu jen „stavební zákon z roku 2006“)
k § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu
Ustanovení § 94 odst. 5, část věty před středníkem, zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, nepředstavuje překážku, jež by vylučovala povolení či nařízení obnovy stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z důvodu zrušení územního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení. Stavební úřad musí při rozhodování, zda povolí či nařídí obnovu stavebního řízení, v každé jednotlivé věci zvážit, zda důvody zrušení územního rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování ve stavebním řízení.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2024, čj. 1 As 277/2022-54)
Věc: I. B. proti Magistrátu hlavního města Prahy o povolení obnovy stavebního řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Prejudikatura: č. 1815/2009 Sb. NSS, č. 2838/2013 Sb. NSS, č. 2887/2013 Sb. NSS, č. 3873/2019 Sb. NSS a č. 3948/2019 Sb. NSS.
V projednávané věci šlo o posouzení právní otázky, zda zrušení územního rozhodnutí poté, co byla stavba povolena, pokud se nové územní rozhodnutí již nevydává dle § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, může představovat důvod pro obnovu stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu, či nikoli.
Rozhodnutím ze dne 7. 3. 2016 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) Úřad městské části Praha 6, odbor výstavby (dále jen „stavební úřad“), zamítl podle § 100 odst. 6 správního řádu žádost žalobce o obnovu řízení ukončeného rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 8. 7. 2013 o povolení stavby „Regenerace lokality B. v P., v areálu D., V Š. ú., P., na pozemcích parc. č. XA, XB, X, XC v k. ú. D. a rozšíření chodníku při komunikaci V Š. ú. na pozemku parc. č. XB v k. ú. D.“.
Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 15. 6. 2016. Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 18. 9. 2020, čj. 5 A 140/2016-108, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vyslovil závazný názor: „Pokud tedy došlo ke zrušení I. rozhodnutí ve věci odvolání proti prvostupňovému územnímu rozhodnutí, došlo tím současně ke změně podmiňujícího správního aktu ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu, a tato podmínka pro obnovu řízení tak byla naplněna. Lze proto souhlasit s žalobcem, že právní názor žalovaného, podle kterého podmiňující rozhodnutí nikdy nebylo změněno nebo zrušeno ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu, je nezákonný. Jak k tomu přitom judikoval Nejvyšší správní soud: ,Jak již bylo uvedeno, lze na územní rozhodnutí nahlížet jako na podklad stavebního povolení, jestliže tedy bylo zrušeno či změněno, zakládá to důvod pro obnovu stavebního řízení.‘ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2009-128) […] V dalším řízení se tak žalovaný bude muset mimo jiné soustředit právě na otázku naplnění druhé podmínky pro obnovu řízení (možnost jiného řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování).“
V dalším řízení žalovaný žalobcovo odvolání znovu zamítl. Správní orgány se neztotožnily s žalobcem, že v okamžiku, kdy stavební povolení již nabylo právní moci a stavba se již uskutečnila, je důvodem pro obnovu řízení skutečnost, že došlo ke zrušení podkladového rozhodnutí o umístění stavby. Stavba je umístěna na základě zákonné akceptace jejího faktického umístění ve smyslu § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006.
Městský soud výše uvedeným rozsudkem zamítl žalobu proti právě uvedenému rozhodnutí žalovaného. Posoudil splnění materiální podmínky obnovy řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Ta spočívá v požadavku, že zrušení či změna rozhodnutí může odůvodnit jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2018, čj. 3 As 193/2017-29, Ateliér pro životní prostředí, konstatoval, že otázka umístění stavby je vyřešena „zákonnou akceptací“ dle § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a správní orgán na ni jinak nemůže nahlížet či ji přehodnocovat, neboť stavební zákon respektuje původní umístění stavby, jež bylo podkladem pro stále platné a účinné povolení stavby. Na tom nic nemění ani usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2019, čj. 6 As 211/2017-88, č. 3948/2019 Sb. NSS, Peklo na Čertovině. Toto rozhodnutí se totiž primárně nedotýká otázky naplnění materiální podmínky pro obnovu řízení, ale možnosti zohlednit zrušení podmiňujícího, časově předcházejícího správního rozhodnutí soudem v soudním řízení o zrušení na něj navazujícího (řetězeného) správního rozhodnutí. V rozsudku ze dne 2. 12. 2021, čj. 8 As 146/2020-45, pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že citované usnesení rozšířeného senátu nijak nepopřelo názory vyslovené v rozsudku ve věci Ateliér pro životní prostředí.
Stavební úřad nemohl otevřít stavební řízení a zohlednit důvody zrušení územního rozhodnutí. Podle § 76 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 se předpokládá pro umístění stavby vydání individuálního správního aktu, nicméně k umístění může dojít i jinak. Takovým důvodem může být i zákonná akceptace faktického umístění stavby dle § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Nesouhlasil s městským soudem, že v obnoveném řízení by ani skutečnost, že podkladové rozhodnutí o umístění stavby bylo zrušeno a nebylo vydáno nové v souladu s § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, nemohla vést k jinému řešení věci.
Stavba nebyla nijak umístěna, neboť územní rozhodnutí bylo zrušeno, a otázky posuzované v řízení o umístění stavby nejsou nijak právně ani „fakticky“ vyřešeny a rozhodnuty (a v územním řízení již ani vyřešeny být nemohou). Není proto jediného důvodu, proč by stavbu z těchto hledisek nebylo možné posoudit v obnoveném (stavebním) řízení. Zákon nelze vykládat tak, že nezákonné umístění stavby již nelze nijak napravit, a to ani formou obnovy stavebního řízení. V právním státě je nepřípustný výklad, který by vedl k tomu, že rozhodnutí soudu o nezákonnosti rozhodnutí ve věci umístění dané stavby by nebylo možno nijak aplikovat a zohlednit v reálném stavu věci, tj. nelze připustit takový výklad, který by vedl k tomu, aby se rozsudek soudu stal rozhodnutím zcela vyprázdněným a pouze akademickým bez dopadu do právní sféry žalobce. Výklad prezentovaný v napadeném rozhodnutí žalovaného je navíc v rozporu s principem zajištění účinné ochrany práv jednotlivců poskytované správními soudy a s právem na spravedlivý proces, které mj. vyžadují, aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně zjištěná rozhodnutím o jeho zrušení mohla být řádně zohledněna ve vztahu k dané věci.
Ustanovení § 94 odst. 5 věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 nebránilo posouzení stavby v obnoveném stavebním řízení i ohledně otázek, které nejsou nijak vyřešeny v důsledku neexistence podkladového rozhodnutí o umístění stavby. V obnoveném stavebním řízení by nemusel stavební úřad rozhodnout stejně. Jestliže stavba již není umístěna, je to změna oproti původnímu stavu, kdy došlo k jejímu povolení, proto by naopak muselo dojít k odlišnému rozhodnutí (jelikož umístění stavby je v rozporu s územně plánovací dokumentací). Z § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 nevyplývá, že by otázku umístění stavby nebylo možné posoudit v jiném (obnoveném stavebním) řízení, a že by tedy tím byly nezákonnosti umístění stavby „smazány“.
Není správný závěr městského soudu, že by k umístění stavby mohlo dojít fakticky na základě § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Nejde o žádnou alternativu umístění stavby, resp. o další případ umístění stavby, neboť uvedené ustanovení pouze určuje, že se (nové) rozhodnutí o umístění stavby nevydává, a má toliko procesní charakter. Cílem § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 je nenutit stavební úřad vydávat nové rozhodnutí o umístění stavby, jestliže je stavba již povolena a závěry nového rozhodnutí už by se nemohly promítnout do procesu povolení stavby. Nevylučuje to však použití mimořádných opravných prostředků, tj. posoudit zákonnost stavby v obnoveném stavebním řízení.
Pokud po zrušení územního rozhodnutí existovalo platné stavební povolení, stavba může dále existovat, aniž by zde bylo platné územní rozhodnutí. To však nijak nevylučuje možnost brojit proti stavebnímu povolení správní žalobou či mimořádnými opravnými prostředky. Stěžovatel byl jako účastník řízení o vydání stavebního povolení v důsledku nezákonného postupu stavebního úřadu v tomto řízení opomenut, a nemohl tudíž proti stavebnímu povolení brojit odvoláním. Jedinou možností jeho obrany je žádost o obnovu stavebního řízení, kterou včas podal. Není důvodu, proč by tato žádost měla být a priori zamítnuta jen proto, že územní rozhodnutí se již v tomto případě nevydává. Stavebník může dle stavebního povolení postupovat i po zrušení rozhodnutí o umístění stavby, ale pouze za předpokladu, že nedojde ke zrušení stavebního povolení, např. na základě obnovy řízení. Stavební povolení je sice účinné a platné, ale obnovu řízení to nevylučuje.
Stěžovatel stejně jako v žalobě odkazoval na rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. I když se týká jiného případu než nyní posuzovaná věc, vyplývá z něj názorový posun judikatury, dle kterého není možné, aby se zrušení podkladového rozhodnutí nijak nepromítlo do reálného stavu věci. To se může dít právě v obnoveném řízení. V rozsudku čj. 8 As 146/2020-45 Nejvyšší správní soud připustil, že ke změně judikatury by mohlo dojít na základě příslušné kasační argumentace, kterou nyní stěžovatel předložil. Účinná obrana, o níž hovořil rozšířený senát, není v posuzované věci dána, neboť stavební úřad stěžovateli opomenutím znemožnil účast ve stavebním řízení. Proto se stěžovatel musel domáhat nápravy cestou obnovy řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí a rozsudek čj. 8 As 146/2020-45, s nimiž se ztotožnil. Závěry rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině na posuzovanou věc nedopadají, neboť se týkají vztahu rozhodnutí o změně stavby před dokončením a kolaudace a v nyní souzené věci se nejedná o přezkum podmiňujícího aktu, kterým není stavební povolení, ale rozhodnutí o nepovolení obnovy stavebního řízení. První senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc v souladu s rozvrhem práce přidělena, při předběžném hodnocení věci zaujal názor, že rozsudek čj. 8 As 146/2020-45 interpretoval závěry rozšířeného senátu vyslovené v usnesení ve věci Peklo na Čertovině příliš restriktivně. Podle osmého senátu rozšířený senát nepopřel závěry plynoucí z rozsudku ve věci Ateliér pro životní prostředí. Osmý senát dovodil, že postup, „podle něhož cesta k nápravě vede přes nové rozhodnutí ve věci zrušeného územního rozhodnutí a jím vyvolané řízení o obnově řízení ve věci stavebního povolení, nelze aplikovat na řetězené akty vydané podle stavebního zákona z roku 2006“. Rozhodnutí rozšířeného senátu dále interpretoval tak, že obnova řízení není adekvátním procesním nástrojem pro nápravu nezákonností v návaznosti na zrušení podmiňujícího aktu. Cesta k účinné nápravě vede přes řádně uplatněnou žalobní námitku v řízení o žalobě proti navazujícímu aktu (stavebnímu povolení), na jejímž základě lze zohlednit nezákonnosti podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) autoritativně zjištěné rozhodnutím o jeho zrušení či změně. Podle osmého senátu vycházel rozšířený senát z toho, že v případě zrušení územního rozhodnutí a nevydání nového stavební řízení obnovit nelze, což je jedním z důvodů, proč připustil prolomení pravidla dle § 75 odst. 1 s. ř. s. při přezkumu navazujících správních aktů.
První senát měl naopak za to, že rozšířený senát předestřel kritiku stávajícího stavu judikatury, aby relativizoval možnost účinné obrany subjektivních práv prostřednictvím obnovy řízení. I kdyby se totiž možnost obnovy připustila, nebyla by s ohledem na existenci časového omezení (lhůt pro obnovu řízení) dostatečná. Nijak se tím však neztotožnil se závěrem, že stavební zákon brání obnově stavebního řízení po zrušení územního rozhodnutí. Naopak, ačkoliv rozšířený senát řešil otázku prolomení pravidla dle § 75 odst. 1 s. ř. s. po zrušení podkladového rozhodnutí, a na první pohled by se dalo říci, že na posuzovanou situaci nijak nedopadá, a tudíž nebrání užití závěrů předchozí judikatury (rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí), jeho dosah je mnohem širší. Jestliže rozšířený senát akcentoval potřebu poskytnout účastníkům řízení v případě zrušení podkladového rozhodnutí efektivní ochranu, a umožnil za tímto čelem prolomit zásadu soudního přezkumu vyjádřenou v § 75 s. ř. s. (a zohlednit v soudním řízení ve věci stavebního povolení, že územní rozhodnutí po vydání napadeného rozhodnutí odpadlo), tím spíše je třeba umožnit obnovu stavebního řízení a zohlednit zrušení podkladového rozhodnutí za situace, kdy je ještě z časového hlediska možné využít jako prostředek obrany právě žádost o obnovu řízení.
První senát však měl za to, že následování stávající judikatury (rozsudků ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45) znamená, že v případě existence pravomocného stavebního povolení za žádných okolností nelze připustit obnovu řízení z důvodu zrušení podkladového územního rozhodnutí. Materiální podmínka obnovy řízení by nikdy nebyla splněna, jestliže se aktivuje § 94 odst. 5 věta první stavebního zákona z roku 2006. Za takové situace by stavební úřad nijak blíže nezkoumal splnění materiální podmínky obnovy řízení, neboť pokud se dle § 94 odst. 5 věty před středníkem nové územní rozhodnutí nevydává, nemůže z povahy věci dojít k jinému řešení určité otázky ve stavebním řízení. S takovými důsledky však první senát nesouhlasil a předestřel následující řešení, které je dle něj správné.
Zrušení územního rozhodnutí sice není samo o sobě důvodem pro obnovu řízení o povolení stavby, nicméně je třeba blíže zkoumat splnění materiální podmínky dle § 100 odst. 1 správního řádu, tj. zda změna či zrušení podkladového rozhodnutí odůvodňuje jiné řešení určité otázky ve stavebním řízení. Skutečnost, že došlo ke zrušení územního rozhodnutí a nové rozhodnutí již podle § 94 odst. 5 věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 nelze vydat, nemá sice bez dalšího za následek „jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“ ve stavebním řízení, ale takový následek ani bez dalšího nevylučuje. Stavební úřad by měl zkoumat důvody zrušení územního rozhodnutí, jejich dopad na stavební povolení a také přiměřenost případného prolomení právní moci stavebního povolení z hlediska ochrany nabytých práv a právní jistoty ostatních účastníků řízení a důsledků případného odstranění stavebního povolení. Takovému zkoumání však závěry zaujaté třetím a osmým senátem brání.
Správní soudnictví je založeno na zásadě subsidiarity soudního přezkumu, a pokud je možné poskytnout ochranu subjektivních práv již v řízení před správními orgány, má mít taková ochrana přednost před soudním přezkumem. Soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Nelze proto navrhovatele odkázat na možnost domoci se v soudním řízení o žalobě proti stavebnímu povolení zohlednění toho, že došlo k odstranění podkladového rozhodnutí o umístění stavby, pokud lze stavební povolení v návaznosti na zrušení podkladového rozhodnutí revidovat prostřednictvím obnovy řízení. Takový prostředek ochrany, je-li s ohledem na lhůty pro obnovu řízení přípustný, musí mít přednost před ochranou soudní, která navíc vyžaduje rozhodnutí v rozporu s § 75 odst. 1 s. ř. s., jakkoliv tuto možnost rozšířený senát připustil. Učinil to však s ohledem na nedostatečnost prostředků ochrany v rámci systému veřejné správy, nikoliv jejich nepřípustnost, jak již rozvedeno shora. Tím spíše je třeba připustit ochranu před správními orgány a nevykládat přípustnost dostupných opravných prostředků příliš restriktivně.
I v případě, že v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení soud zohlední, že po vydání napadeného rozhodnutí došlo k odstranění podmiňujícího územního rozhodnutí, musí tak učinit navzdory § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Z povahy věci dochází ke zrušení podkladového rozhodnutí dříve, než na to soud zareaguje zrušením stavebního povolení. V mezidobí se však nutně „aktivuje“ citované ustanovení, neboť nastane situace, že územní rozhodnutí bylo zrušeno, ale navazující stavební povolení existuje. Proto správní orgán již nové územní rozhodnutí nevydává. To však nijak nebrání soudu zrušit stavební povolení a věc vrátit stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Ten se pak ocitá ve stejné situaci, k níž by vedla obnova stavebního řízení z důvodu zrušení územního rozhodnutí. Zjednodušeně řečeno, pokud rozšířenému senátu § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a priori nebránil připustit, že soud při přezkumu rozhodnutí o povolení stavby zohlední zrušení územního rozhodnutí, pak totéž ustanovení nemůže stavebnímu úřadu a priori bránit v obnově stavebního řízení.
Připuštěním obnovy stavebního řízení po zrušení územního rozhodnutí nedojde k vyprázdnění pravidla zakotveného v § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, neboť jej lze vykládat způsobem předestřeným stěžovatelem. Znamená to pak, že stavební povolení může dále existovat a vyvolávat účinky i po odstranění podkladového územního rozhodnutí. Zrušení územního rozhodnutí nezpůsobí automaticky nezákonnost stavebního povolení. Nicméně pokud jej některý z účastníků řízení napadne řádnými či mimořádnými opravnými prostředky, případně správní žalobou, může být zrušení územního rozhodnutí důvodem k revizi stavebního povolení, i když už zákon nepředpokládá vedení dalšího územního řízení a vydání nového rozhodnutí.
Stejně jako § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a priori nebrání obnově řízení z důvodu zrušení podkladového územního rozhodnutí, neznamená to, že z důvodu zrušení územního rozhodnutí má dojít automaticky k obnově stavebního řízení. Při zkoumání materiální podmínky obnovy řízení je třeba zvažovat důvody zrušení územního rozhodnutí a posoudit, zda tyto důvody mohou vést k jinému řešení právní otázky ve stavebním řízení. Dále je pak v této souvislosti třeba proporcionálně vážit zájmy jednotlivých účastníků řízení a zohlednit také práva ostatních účastníků řízení nabytá v dobré víře na základě pravomocného stavebního povolení. V rámci toho je pak nutno také zohlednit, zda stavebník již povolenou stavbu fakticky provedl, či nikoliv. Zde je proto namístě zkoumat také dobrou víru stavebníka, založenou pravomocným stavebním povolením, jejíž ochrana může vést i k zamítnutí žádosti o obnovu řízení.
Názor zaujatý třetím a osmým senátem (v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45) však zkoumání všech uvedených okolností brání, neboť bez dalšího vede k závěru, že stavební úřad nemůže rozhodnout v obnoveném stavebním řízení jinak, jestliže se nové územní rozhodnutí podle § 94 odst. 5 první věty stavebního zákona z roku 2006 nevydává. První senát se tak hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45. Proto v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. věc postoupil rozšířenému senátu s otázkou: „Brání § 94 odst. 5 věta před středníkem stavebního zákona bez dalšího obnově stavebního řízení z důvodu zrušení územního rozhodnutí? “
K usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu zaslal stěžovatel své vyjádření. Uvedl, že se ztotožňuje s názorem postupujícího senátu. Důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí o umístění stavby, nebyly pouze procesní či formalistické, nýbrž stěžovatel v řízení namítal řadu věcných nezákonností umístění stavby, především rozpor s požadavky vyplývajícími z územně plánovací dokumentace. I městský soud v rozsudku ze dne 16. 9. 2013, čj. 11 A 115/2012-57 (kterým bylo poprvé zrušeno rozhodnutí o umístění stavby), této argumentaci stěžovatele přitakal a uvedl, že „v daném případě se jedná o nerozvojové území, v němž je možné pouze zachování stávajících staveb a případně jejich definované změny, a nikoli umístění stavby nové, což se stalo v daném případě“. Stěžovatel připomněl, že mu byla možnost brojit proti stavebnímu povolení nezákonně odňata stavebním úřadem, který jej o vedeném řízení nevyrozuměl a neumožnil mu účastnit se řízení. Práva stavebníka jsou v řízení o povolení obnovy dostatečně chráněna, mj. § 100 odst. 5 ve spojení s § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, podobně jako veřejný zájem.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VI. Posouzení věci rozšířeným senátem
VI. 1 Pravomoc rozšířeného senátu
[25] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou své pravomoci k rozhodnutí postoupené věci dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[26] Obdobnou situací, kdy se žalobce neúspěšně domáhal povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení rozhodnutí o umístění stavby, se Nejvyšší správní soud vskutku zabýval již v rozsudku ve věci Ateliér pro životní prostředí. V tomto rozsudku se vysvětluje, že pokud nastane situace, kdy je po pravomocném povolení stavby zrušeno rozhodnutí o jejím umístění, § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje nové posuzování otázek týkajících se umístění stavby. V bodech 22 a 23 cit. rozsudku se tento názor vysvětluje následovně: „Je tomu tak proto, že stavební zákon zde respektuje původní umístění stavby, jež bylo podkladem pro stále platné a účinné povolení stavby. Stavba je proto v těchto případech umístěna nikoliv na základě územního rozhodnutí, ale na základě zákonné akceptace faktického umístění stavby. V těchto případech z vyložených důvodů tedy k přehodnocení umístění stavby nedojde, neboť na tuto otázku stavební úřad jinak nahlížet ani nemůže. Proto tedy zrušení územního rozhodnutí a současná neexistence jiného rozhodnutí o umístění stavby (podklad pro stavební povolení) jiné rozhodnutí ve věci povolení stavby v obnoveném řízení neodůvodňuje. Právě proto v této procesní situaci nemůže být splněn důvod pro obnovu řízení o stavebním povolení podle ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu.“
[27] Na uvedený rozsudek pak navázal osmý senát v rozsudku čj. 8 As 146/2020-45, na nějž rovněž poukázal předkládající senát. Osmý senát zde (byť jakoby na okraj věci) odkázal na rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí a doplnil, že toto rozhodnutí nebylo popřeno ani usnesením rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. V odstavci 22 rozsudku čj. 8 As 146/2020-45 tak osmý senát uzavřel, že „i kdyby stěžovatel závěr o nenaplnění materiální podmínky pro obnovu řízení stanovené v § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu napadl kasačními námitkami, nebyl by nyní rozhodující senát oprávněn se odchýlit od již vyslovených judikaturních závěrů bez toho, že by věc znovu předložil postupem podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Pokud by stěžovatel právě toho chtěl dosáhnout, měla by tomu odpovídat podrobná polemika stěžovatele s dříve vyslovenými závěry rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině, který cestu k účinné nápravě nalezl v možnosti k řádně uplatněné žalobní námitce zohlednit nezákonnosti podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) autoritativně zjištěné rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném řízení v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu (stavebnímu povolení).“
[28] Od popsaného názoru vysloveného v označených rozsudcích Nejvyššího správního soudu, který vylučuje možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby z důvodu aplikace § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, se první senát hodlá odchýlit. Pravomoc rozšířeného senátu zabývat se postoupenou věcí je tudíž dána.
[29] Rozšířený senát se shoduje s předkládajícím senátem rovněž v tom, že sporná otázka, zda § 94 odst. 5 věta před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení rozhodnutí o umístění stavby, nebyla rozřešena usnesením rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině. To se primárně zabývalo otázkou aplikovatelnosti § 75 odst. 1 s. ř. s. v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí v případě, že bylo zrušeno podmiňující rozhodnutí správního orgánu a jedná se o řetězení správních aktů. Naopak otázkou vztahu obnovy správního řízení a § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 se rozšířený senát primárně nezabýval. V bodě 28 cit. usnesení rozšířený senát sice v návaznosti na rekapitulaci vývoje judikatury zmínil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, Hornbach Olomouc, v němž bylo dovozeno, že možnost obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí závisí na následně vydaném novém územním rozhodnutí, z nějž mohou vyplynout např. odlišné podmínky pro umístění stavby. Nejvyšší správní soud ve věci Hornbach Olomouc řešil případ, na nějž ovšem dopadala právní úprava stavebního zákona z roku 1976 (zákon č. 50/1976 Sb.), která neobsahovala ustanovení obdobné § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. V tomto smyslu je třeba chápat poznámku rozšířeného senátu v usnesení ve věci Peklo na Čertovině, bod 28, že tento postup (rozuměj vyložený v rozsudku ve věci Hornbach Olomouc) nelze aplikovat na územní rozhodnutí vydané podle stavebního zákona z roku 2006. Obdobně na nyní posuzovanou otázku nelze nijak vztáhnout ani další úvahu rozšířeného senátu v bodě 29 cit. usnesení, dle níž obnova řízení nemůže představovat dostatečnou cestu pro zjednání ochrany práv v případě zrušení podmiňujícího správního aktu, neboť podmíněnými akty mohou být i tzv. souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, které nejsou rozhodnutím dle § 9, resp. 67 správního řádu, a tudíž u nich obnovu řízení nelze povolit. V tomto ohledu je tedy poněkud zavádějící shora citovaný závěr vyslovený v bodu 22 rozsudku čj. 8 As 146/2020-45, který naznačuje, že pro otevření možnosti obnovy (stavebního) řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí vydaného dle stavebního zákona z roku 2006 by bylo třeba překonat závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině.
VI. 2 Názor rozšířeného senátu k postoupené otázce
[30] Jak bylo již výše vysvětleno, usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině se k otázce předložené v nyní posuzované věci prvním senátem nijak nevyjadřuje. Co ovšem na rozhodovanou věc vztáhnout lze, jsou imperativy výkladu procesních předpisů tak, aby byla zajištěna ochrana práv jednotlivců a vyloučena možnost, že se úspěch dotčené osoby v podobě zrušení nezákonného podmiňujícího správního aktu (zde územní rozhodnutí) změní v Pyrrhovo vítězství, neboť by jej nebylo možné zohlednit v rámci obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu (stavební povolení), které do práv dotčené osoby zasahuje ještě intenzivněji (usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině, body 34 a 35).
[31] Podle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu je důvodem pro obnovu řízení mj. skutečnost, že bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, jež má být obnoveno. Takovým rozhodnutím se rozumí například rozhodnutí o předběžné otázce či rozhodnutí s podmiňujícím výrokem. Může se jednat i o rozhodnutí, které bylo zrušeno soudem a bylo podkladem pro rozhodnutí vydané v řízení (ve smyslu řetězení správních aktů), jež má být obnoveno, jako tomu je v nyní projednávané věci (usnesení ve věci Peklo na Čertovině, bod 27).
[32] Důvod obnovy řízení uvedený v § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu je naplněn, pokud je splněna podmínka formální (zrušení či změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, jež má být obnoveno) a zároveň materiální podmínka (pokud takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Odlišnost názoru předkládajícího senátu a názoru vysloveného v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45 spočívá v posouzení toho, zda aplikace § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 brání splnění této materiální podmínky.
[33] Judikatura vztahující se k právní úpravě z doby před účinností stavebního zákona z roku 2006, která byla výstižně shrnuta v již zmiňovaném rozsudku ve věci Hornbach Olomouc, totiž vycházela z toho, že naplnění materiální podmínky pro obnovu řízení bude zjištěno z nového pravomocného rozhodnutí o žádosti o vydání územního rozhodnutí, které bylo vydáno v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí, jež bylo podkladem stavebního povolení. Obdobně – tj. že naplnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení bude možné posoudit až na základě nového rozhodnutí vydaného v územním řízení – se vyjádřil např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 As 74/2012-39. V rozsudku ve věci Hornbach Olomouc se k tomu uvádí:
„[24] Velmi často vznášejí účastníci stavebního řízení námitky, které svým obsahem náleží do řízení územního, a proto k nim stavební úřady s poukazem na § 61 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 nepřihlížejí. Jestliže je však následně územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků za úpravy dle starého stavebního zákona rozhodnuto v územním řízení odlišně. Pokud by jim bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost musí vést k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat. V opačném případě by nebylo respektováno právo účastníků řízení na řádné projednání a rozhodnutí o námitkách, kterými se brání před zásahy stavebního záměru do své právní sféry.
[25] Podle § 61 odst. 1 věty třetí stavebního zákona z roku 1976 stavební úřad během stavebního řízení nepřihlíží k námitkám uplatněným v územním řízení. Tato norma pochopitelně implikuje, že o námitce bylo v územním řízení nějakým způsobem rozhodnuto, což mohlo mít vliv též na stanovení podmínek územního rozhodnutí, a potažmo tedy i na navazující stavební řízení. Jestliže však je následně posouzena námitka v pokračujícím územním řízení odlišně, musí se tato změna ‚přelít‘ v řetězci i do navazujících řízení. Jenom jestliže je tato propustnost mezi řízeními zajištěna, lze hovořit o skutečném a věcném projednání námitky. Pokud by zrušení pravomocného územního rozhodnutí nevedlo k pokračování územního řízení a vydání nového územního rozhodnutí by neznamenalo obnovu stavebního řízení (samozřejmě pouze při splnění všech podmínek obnovy řízení), ztratila by smysl i norma obsažená v § 61 odst. 1 větě třetí stavebního zákona z roku 1976. Námitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musí být vypořádány komplexně, přičemž rozdělení celého procesu do několika samostatných fází (územní řízení, stavební řízení) tomuto požadavku nemůže stát v cestě. V opačném případě by správní orgány a potažmo i soudy odmítly poskytnout ochranu základním právům jedince (ochrana vlastnického práva, právo na spravedlivý proces), čímž by porušily čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.“
[34] Sporné ustanovení § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 (Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává) nebylo převzato z předchozí úpravy stavebního zákona z roku 1976, a nemá tedy předobraz ve starší úpravě. Rovněž nebylo součástí původního vládního návrhu stavebního zákona a do textu návrhu zákona bylo vloženo až v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně (usnesení Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí ze dne 5. 12. 2005, sněmovní tisk č. 998/1, funkční období 2002–2006, digitální repozitář na www.psp.cz). Vzhledem k tomuto vzniku k uvedenému ustanovení neexistuje důvodová zpráva, z níž by bylo možno rekonstruovat záměr, který tímto ustanovením zákonodárce sledoval. Je ovšem zřejmé, že v územním řízení, na něž je aplikovatelný § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, po zrušení územního rozhodnutí pro stavbu, která byla v mezidobí povolena, již nelze pokračovat a vydat nové meritorní rozhodnutí o umístění stavby. Takové územní řízení stavební úřad zastaví, jak se stalo též v projednávané věci rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 6. 10. 2017, čj. MCP6 082072/2016. Je proto zřejmé, že v projednávané věci (jakož i ve všech věcech, na něž se aplikuje stavební zákon z roku 2006) nelze použít výše popsaný způsob posouzení splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení (shora cit. rozsudky ve věci Hornbach Olomouc a čj. 9 As 74/2012-39).
[35] Rozšířený senát se ovšem neztotožňuje se závěrem, který byl z této změny právní úpravy dovozen v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45. Žádné ustanovení stavebního zákona z roku 2006 totiž nevylučuje povolení obnovy stavebního řízení v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí a takový závěr nevyplývá ani z § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu ve spojení s § 94 odst. 5 částí věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006.
[36] Ustanovení § 100 odst. 1 správního řádu zní: Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže a) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo b) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
[37] Správní řád tedy nepodmiňuje povolení, resp. nařízení obnovy řízení novým věcně odlišným rozhodnutím vydaným v návaznosti na zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem původního pravomocného rozhodnutí. Správní řád namísto toho materiální podmínku formuluje tak, že takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Za „takové rozhodnutí“ je nezbytné považovat i rozhodnutí o zrušení nebo změně rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, v těch případech, kdy nové rozhodnutí v návaznosti na zrušení původního podkladového rozhodnutí není vydáno. Ustanovení § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 rovněž nevylučuje nové posouzení určitých otázek týkajících se umístění stavby v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí; toto posouzení je dle rozšířeného senátu nutno učinit v rámci řízení o žádosti o obnovu stavebního řízení.
[38] Zda rozhodnutí o zrušení územního rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázek, které jsou předmětem stavebního řízení, pak bude předmětem posouzení v každé konkrétní věci v návaznosti na důvod, který vedl ke zrušení územního rozhodnutí. Rozšířený senát tak odmítá extrémní názor, dle kterého v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí nelze povolit obnovu stavebního řízení nikdy, neboť není možno znovu posoudit otázky týkající se umístění stavby z důvodu právní úpravy obsažené v § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006, podle které nové územní rozhodnutí již nemůže být vydáno (tj. výklad obsažený v rozsudcích ve věci Ateliér pro životní prostředí a čj. 8 As 146/2020-45). Stejně tak je ovšem nutné odmítnout i opačnou krajnost, tj. názor, že zrušení územního rozhodnutí by mělo vést vždy k obnově stavebního řízení a následně k zamítnutí žádosti o vydání stavebního povolení z důvodu chybějícího rozhodnutí o umístění stavby.
[39] V řízení o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení podané účastníkem tak bude muset stavební úřad pečlivě posoudit důvody uplatněné v žádosti o povolení obnovy řízení a porovnat je s důvody zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí. Ustanovení § 94 odst. 5 části věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 neumožňuje, aby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí bylo vydáno nové územní rozhodnutí. V řízení o povolení obnovy stavebního řízení tedy nelze vyjít z věcných změn nového územního rozhodnutí ve srovnání s původním – zrušeným – územním rozhodnutím, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení, jak tomu bylo podle právní úpravy platné před nabytím účinnosti stavebního zákona z roku 2006, viz rozsudek ve věci Hornbach Olomouc. Proto si musí v řízení o povolení obnovy stavební úřad jako předběžnou otázku posoudit, zda se v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí věcně mění posouzení otázek umístění stavby, které je relevantní pro navazující rozhodnutí ve stavebním řízení. Při tom vyjde právě z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno (např. rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, popř. rozhodnutí nadřízeného orgánu v přezkumném řízení). Toto věcné posouzení, do jaké míry se v návaznosti na zrušující rozhodnutí mění přípustnost umístění záměru v území, resp. podmínky pro umístění stavby relevantní pro stavební řízení, pak bude určující právě pro hodnocení toho, zda je naplněna materiální podmínka obnovy řízení vyplývající z § 100 odst. 1 správního řádu.
[40] Důvody pro povolení obnovy stavebního řízení pak mohou být dány zejména tehdy, pokud z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí zrušeno, vyplývá, že správní orgány nesprávně posoudily určitou hmotněprávní otázku týkající se umístění stavby (např. soulad s územně plánovací dokumentací, podmínkami pro umisťování staveb vyplývajícími z právních předpisů či s právy účastníka řízení, který navrhl obnovu stavebního řízení). Pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí bylo porušení procesních předpisů, bude třeba vyhodnotit, zda taková vada řízení skutečně měla za následek nesprávnost posouzení otázek umístění stavby a jaké je správné posouzení těchto otázek. Pokud takovou vadou řízení bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu, neposouzení určitých otázek, nezohlednění námitek či protiprávní odepření účastenství v územním řízení žadateli o povolení obnovy, bude nutné, aby stavební úřad ve fázi rozhodování o obnově řízení takovéto nedostatky skutkových zjištění odstranil a opomenuté otázky či námitky (které žadatel o povolení obnovy musí uplatnit) posoudil a vyhodnotil. V návaznosti na to bude možné uzavřít, zda se v souvislosti se zrušením územního rozhodnutí změnilo posouzení otázek umístění stavby s možným vlivem na povolení stavby, a tedy zda je naplněna materiální podmínka pro obnovu stavebního řízení.
[41] Nesplnění materiální podmínky obnovy řízení může být shledáno např. tehdy, pokud důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byly pouze dílčí procesní či formální vady, aniž by z rozhodnutí, kterým bylo zrušeno původní územní rozhodnutí, vyplývala možnost nesprávného původního posouzení otázek týkajících se umístění stavby stavebním úřadem, respektive jestliže je možno takovou nesprávnost posouzení otázek umístění stavby ve vztahu k žadateli o obnovu řízení prakticky vyloučit. Materiální podmínka pro povolení obnovy stavebního řízení nebude rovněž naplněna, pokud stavební úřad v průběhu řízení o žádosti o povolení obnovy dospěje k závěru, že posouzení otázek umístění stavby (relevantních pro povolení stavby) se nemění, a to ani po odstranění nedostatků skutkových zjištění, doplnění posouzení v předchozím územním řízení opomenutých otázek či námitek, popř. posouzení námitek uplatněných dodatečně žadatelem o obnovu stavebního řízení, jemuž bylo účastenství v územním řízení nezákonně odepřeno. Již jednou posouzené otázky, u nichž nelze shledat jakoukoli souvislost s důvody pro zrušení územního rozhodnutí vyplývajícími ze zrušujícího rozhodnutí, však nemohou být při úvaze o splnění materiální podmínky pro obnovu stavebního řízení znovu otevírány a posuzovány.
[42] Jak správně upozornil stěžovatel, jehož argumentaci si přisvojil též předkládající senát, při rozhodování o povolení obnovy řízení správní orgán musí dle § 100 odst. 5 ve spojení s § 94 odst. 4 a 5 správního řádu dbát ochrany práv nabytých v dobré víře a zásady proporcionality. I když tedy shledá, že materiální podmínka pro povolení obnovy řízení byla splněna, přesto návrh zamítne, jestliže by byla újma, která by povolením obnovy vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře (zpravidla tedy stavebníkovi), ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla účastníkovi, který požádal o povolení obnovy, nebo veřejnému zájmu (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2011, čj. 2 As 77/2011-70).
[43] Tyto úvahy v rámci posouzení materiální podmínky pro povolení obnovy řízení (a ochrany práv nabytých v dobré víře) musí být přezkoumatelně vyjádřeny v rozhodnutí o žádosti o povolení obnovy stavebního řízení. V rámci takového rozhodnutí tyto úvahy poté podléhají plnému soudnímu přezkumu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS).
[44] Rozšířený senát právě vyslovenými závěry nijak nemíní revidovat či pozměnit své závěry vyplývající z usnesení ve věci Peklo na Čertovině. Stejně tak, jak již bylo vysvětleno, rozšířený senát právě uvedeným usnesením nijak nevyloučil možnost nápravy porušení práv účastníka v důsledku nezákonného rozhodnutí o umístění stavby, která byla následně povolena, cestou obnovy řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Ani nyní neomezuje možnost nápravy v soudním řízení správním na základě napadení územního rozhodnutí a následně i stavebního povolení žalobou, jsou-li pro to splněny předpoklady uvedené v citovaném usnesení rozšířeného senátu. V tomto směru je tedy třeba korigovat argumentaci předkládajícího senátu, který s odkazem na zásadu subsidiarity soudní ochrany navrhuje, že by možnost dosáhnout nápravy nezákonnosti posouzení umístění stavby, která byla následně povolena, v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ve věci Peklo na Čertovině neměla být dána tehdy, pokud účastník mohl dosáhnout nápravy prostřednictvím žádosti o obnovu stavebního řízení.
[45] Rozšířený senát totiž již opakovaně judikoval, že v určitých případech nelze vyloučit možnost dosažení soudní ochrany práv jednotlivce dotčených stejným jednáním správního orgánu souběžně více cestami. V usnesení ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, ANAFRA, bod 37, k tomu rozšířený senát uvedl: „Pokud ze zákonodárcem zvoleného nastavení pravidel pro řízení před správními orgány plyne, že určité skutkové otázky mohou být předmětem soudní kognice ve správním soudnictví ve dvou řízeních, je to jistě obecně stav, jež může vyvolávat obtíže. To však nesmí být důvodem k přiklonění se k takovému výkladu pravidel pro řízení před správními soudy, jenž by jednu z cest k soudní ochraně vyloučil. Rozšířený senát, jak už shora uvedl, setrvale zastává právní názor, že u ustanovení upravujících přístup k soudní ochraně ve správním soudnictví je třeba se v pochybnostech přiklonit k výkladu rozšiřujícímu, a nikoli zužujícímu přístup jednotlivce k soudu.“ (též usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, bod 42).
VI. 3 Shrnutí
[46] Rozšířený senát tedy uzavírá, že § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 nepředstavuje překážku, jež by vylučovala povolení či nařízení obnovy stavebního řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z důvodu zrušení územního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání stavebního povolení. Stavební úřad musí při rozhodování, zda povolí či nařídí obnovu stavebního řízení, v každé jednotlivé věci zvážit, zda důvody zrušení územního rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování ve stavebním řízení.
VI. 4 Aplikace na projednávanou věc
[47] Žalovaný ve svém rozhodnutí vyšel z úvahy, že materiální podmínka pro povolení obnovy řízení není v projednávané věci dána, neboť možnost přehodnocení otázky umístění stavby v návaznosti na zrušení původního územního rozhodnutí vylučuje § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona z roku 2006 vzhledem k tomu, že stavba již byla pravomocně povolena. Opřel se přitom o rozsudek ve věci Ateliér pro životní prostředí. Stejný názor vyslovil i městský soud v napadeném rozsudku. Z výše uvedené argumentace rozšířeného senátu je ovšem zřejmé, že takový názor žalovaného, který byl následně aprobován městským soudem, je nesprávný. Napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného jsou z tohoto důvodu nezákonné a musejí být zrušeny.
[48] V dalším řízení správní orgány musí posoudit, zda z rozhodnutí, kterým bylo původní územní rozhodnutí o umístění stavby zrušeno, lze dovodit možnost, že otázky umístění stavby byly posouzeny nesprávně tak, že by to mohlo mít za následek odlišné posouzení předmětu stavebního řízení, tj. souladu žádosti o povolení stavby a projektové dokumentace s kritérii uvedenými v § 111 stavebního zákona z roku 2006 (včetně přípustnosti a podmínek pro umístění stavby, o nichž si stavební úřad v návaznosti na zrušení územního rozhodnutí musí učinit úsudek). Pokud dospějí ke kladnému závěru, musí dále uvážit, zda povolení obnovy řízení nebrání korektiv vyplývající z § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, tj. ochrana práv nabytých jinými účastníky v dobré víře a zásada proporcionality. (…)
1) S účinností od 1. 1. 2024 zrušen a nahrazen zákonem č. 283/2021 Sb., stavebním zákonem. | decision_80.txt |
4,422 | k § 1 odst. 2 věty první zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii
Advokátní koncipient nemůže vlastním jménem a na vlastní účet poskytovat právní služby ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, a to ani se souhlasem advokáta. Takovou činnost nelze považovat za jinou výdělečnou činnost podle čl. 15 odst. 4 usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997 ze dne 31. října 1996, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky, ve znění účinném od 11. 9. 2010 do 29. 6. 2018.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, čj. 9 As 155/2018-48)
Věc: Libor M. proti České advokátní komoře o kárném provinění, o kasační stížnosti žalované.
Žalobce byl rozhodnutím kárného senátu České advokátní komory ze dne 14. 8. 2013 uznán vinným z kárného provinění spočívajícího v porušení § 16 odst. 2 zákona o advokacii, proti čemuž se bránil podáním odvolání k odvolacímu senátu České advokátní komory. Rozhodnutím odvolacího senátu následně bylo odvolání žalobce proti rozhodnutí kárného senátu zamítnuto a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
Podle rozhodnutí kárného senátu se žalobce dopustil kárného provinění tím, že jako advokátní koncipient vykonávající praxi u advokáta Josefa S. v době od 22. 2. 2012 nejméně do 14. 9. 2012 poskytoval právní služby městu Žamberk na základě mandátní smlouvy, kterou s ním uzavřel dne 22. 2. 2012 svým jménem a na svůj účet. Porušil tak § 16 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném pro projednávanou věc, § 17 zákona o advokacii ve spojení s čl. 4 odst. 1 usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997 ze dne 31. října 1996, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a pravidla soutěže advokátů České republiky, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „etický kodex“), a § 38 odst. 1 a 2 zákona o advokacii, vše ve spojení s § 39 zákona o advokacii. Bylo mu uloženo kárné opatření napomenutí a povinnost zaplatit náhradu nákladů řízení.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího senátu žalobou u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že se nedopustil porušení stavovských předpisů, protože se v jeho případě nejednalo o vykonávání soustavné činnosti.
Jádrem sporu je otázka, zda činnost žalobce byla poskytováním právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii a zda ji mohl v souladu s čl. 15 odst. 4 etického kodexu vykonávat.
Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 12. dubna 2018 rozhodnutí odvolacího senátu České advokátní komory zrušil a věc mu vrátil k novému rozhodnutí, přičemž vyslovil názor, že v posuzovaném případě jednání žalobce nenaplnilo všechny kumulativní znaky poskytování právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii, a byť bylo úplatné, nenaplnilo podmínku spočívající v soustavnosti poskytování právních služeb.
V projednávané věci dal školitel žalobci souhlas k činnosti, jež nebyla rozsáhlá. Jednalo se o činnost výjimečnou (nikoli pravidelnou či nenahodilou), přičemž z ničeho neplyne, že by jí byl ohrožen výkon praxe žalobce. Jednání žalobce neodporovalo etickým pravidlům. Z výsledku jeho činnosti je naopak zřejmé, že čest advokátního stavu zvýšil.
V souladu s § 32 odst. 2 zákona o advokacii je kárným proviněním závažné porušení právní povinnosti. Závažnost je třeba hodnotit s ohledem na význam chráněného zájmu, nastalé nebo hrozící následky, způsobilost poškodit advokátní stav a vztah k advokátní činnosti.
Žalovaná (stěžovatelka) napadla kasační stížností rozsudek městského soudu s námitkou, že žalobce prováděl soustavnou činnost svým jménem na svůj účet, na základě mandátní smlouvy, činil tak za úplatu po delší časové období. Nemohl mít pro tuto činnost pověření svého školitele, neboť takové pověření nemohl v daném případě školitel dle platných předpisů udělit a zároveň se nejednalo o výkon vedlejší činnosti, na který se vztahuje výjimka dle § 2 odst. 2 zákona o advokacii, neboť žalobce nebyl vůči městu v zaměstnaneckém poměru dle zákoníku práce, ani se nejednalo o poskytování právních služeb mimo výkon koncipientské praxe.
Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [21] Podle § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii „[p]oskytováním právních služeb se rozumí zastupování v řízení před soudy a jinými orgány, obhajoba v trestních věcech, udělování právních porad, sepisování listin, zpracovávání právních rozborů a další formy právní pomoci, jsou-li vykonávány soustavně a za úplatu“.
[22] Poskytováním právních služeb ve smyslu citovaného ustanovení je tedy soustavná a úplatná činnost, jejímž obsahem je právní pomoc. Z výroku rozhodnutí kárného senátu i odůvodnění kárných rozhodnutí plyne, že jednání žalobce, pro něž byl uznán kárně odpovědným, spočívalo v činnosti, kterou pro město Žamberk skutečně vykonal. Posouzení, zda činnost žalobce byla poskytováním právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii, proto nelze učinit pouze na základě uzavřené mandátní smlouvy ze dne 22. 2. 2012.
[23] Mandátní smlouva je relevantní pro posouzení právního režimu smluvního vztahu a jeho podmínek. V souladu s ní tak městský soud dospěl k závěru, že žalobce vykonával činnost vlastním jménem a na vlastní účet (nikoli v pracovněprávním vztahu) a za úplatu, přičemž v kasačním řízení nebyly tyto závěry zpochybněny. Soud proto v této souvislosti pouze podotýká, že s prve uvedeným závěrem se žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil.
[24] Závěr o tom, zda v projednávané věci byla činnost žalobce soustavná a zda jejím obsahem byla právní pomoc, je však zapotřebí učinit na základě žalobcem skutečně vykonané činnosti. Činnost, kterou vykonal, žalobce popsal ve vyjádření ze dne 4. 11. 2012. Kárný senát v souladu s tímto vyjádřením zdůraznil, že žalobce dne 24. 4. 2012 vypracoval právní posouzení, dne 25. 4. 2012 podal návrh na předběžné opatření, podnět k přezkumu správních rozhodnutí a návrh na přezkum stavebního povolení, dne 24. 5. 2012 jednal na Radě města Žamberk, dne 18. 6. 2012 jednal s právníky společnosti KAVEMA, dne 26. 6. 2012 obhajoval postup na Zastupitelstvu města Žamberk, dne 28. 6. 2012 odeslal přípisy Radě města Žamberk a společnosti KAVEMA, dne 14. 8. 2012 podal žalobu, dne 21. 8. 2012 se účastnil jednání města Žamberk a společnosti KAVEMA, dne 29. 8. 2018 vypracoval návrh dohody o narovnání, kterou v období od 4. 9. do 18. 9. 2012 upravoval (viz str. 4 rozhodnutí kárného senátu).
[25] Na jednání v řízení před městským soudem žalobce uvedl, že jeho činnost spočívala v posouzení relevantní dokumentace, nalezení právního řešení, jeho předložení Radě města Žamberk, podání návrhu na vydání předběžného opatření v řízení před soudem, vyjádření k odvolání, jelikož návrhu bylo vyhověno a bylo proti němu podáno odvolání, navazujícím podání žaloby a následném jednání s cílem nalézt mimosoudní řešení sporu. Sestávala tedy asi ze tří nebo čtyř právních úkonů. Městský soud z vyjádření ze dne 4. 11. 2012 shrnul, že žalobce dne 7. 3. 2012 zahájil mediační jednání se společností KAVEMA, dne 24. 4. 2012 vypracoval analýzu stavu vztahů mezi účastníky, dne 25. 4. 2012 podal návrh na vydání předběžného opatření a návrh na přezkum vydaného stavebního povolení, ve dnech 18. 6. a 21. 6. jednal s právníky společnostmi KAVEMA, dne 14. 8. 2012 podal žalobu a v průběhu srpna a září vypracoval návrh dohody o narovnání (viz str. 2 a 3 rozsudku městského soudu). Činnost žalobce tedy sestávala z analýzy skutkového stavu, návrhů právních řešení, jednání s dotčenými osobami a zastupování v soudních řízeních (viz str. 8 a 9 rozsudku městského soudu).
[26] Mezi účastníky není sporu o tom, že výše uvedenou činnost žalobce vykonal. Jejím obsahem byla právní pomoc a z jejího rozsahu plyne, že byla vykonávána soustavně. Z výše uvedeného popisu je totiž zřejmé, že sestávala z několika právních služeb (ve smyslu úkonů právní pomoci), a to přinejmenším ze zpracování právního rozboru, zastupování v řízení před správním orgánem, zastupování v řízení před soudem, udělení právních porad a sepsání listiny. Zároveň se jednalo o činnost, k jejímuž provedení bylo zapotřebí delší doby (více než půl roku). Činnost žalobce tedy měla trvalý charakter. Není proto podstatné, pokud nebyla vykonávána opakovaně či pravidelně (popř. neměl-li to žalobce ani v úmyslu).
[27] Soustavnost zároveň nelze spojovat s počtem právních případů (kauz) či počtem osob, pro něž je činnost vykonávána. Pokud by se týkala více právních případů či byla vykonávána ve prospěch více osob, nemusí jít o činnost trvalou, opakovanou či pravidelnou (např. poskytnutí právní služby spoluvlastníkům). Avšak i naopak, pokud by se týkala jednoho právního případu, či byla vykonávána ve prospěch jedné osoby, nemusí jít o činnost jednorázovou, nahodilou či výjimečnou. Takové kritérium není způsobilé rozlišení již proto, že jeden případ (popř. činnost ve prospěch jedné osoby) může sestávat z jedné právní služby i více právních služeb.
[28] V projednávané věci proto není podstatné, že žalobcem poskytnuté právní služby souvisely s výstavbou bioplynové stanice v katastrálním území Žamberk. Z popisu činnosti žalobce je rovněž zřejmé, že nesestávala pouze ze zastoupení v soudním řízení podle § 27 odst. 1 o. s. ř., byla daleko rozsáhlejší. Není proto ani rozhodné, že žalobce nezastupoval opětovně v různých věcech. V této souvislosti soud pro úplnost uvádí, že pojem věc ve smyslu uvedeného ustanovení občanského soudního řádu [a contrario pojmu (téže) věci ve smyslu § 83 odst. 1 o. s. ř. a § 159a odst. 4 o. s. ř.] nelze s pojmem případ (kauza) ztotožňovat.
[29] Soud tedy dospěl k závěru, že činnost žalobce byla vykonávána též soustavně, jelikož měla trvalý charakter, a byla tedy s ohledem na výše uvedené poskytováním právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii.
[30] Pro úplnost soud uvádí, že pokud stěžovatelka zároveň namítá, že posouzení výše uvedené právní otázky není v projednávané věci nezbytné, jelikož žalobce měl naplnit skutkovou podstatu § 32 odst. 2 zákona o advokacii tím, že porušil § 38 zákona o advokacii, nikoli § 1 a § 2 zákona o advokacii, brojí sama proti vlastním rozhodnutím. Kárný i odvolací senát totiž jednání žalobce posoudily jako poskytování právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii, na základě čehož dospěly k závěru, že žalobce porušil povinnosti plynoucí ze zákona o advokacii a stavovských předpisů, a to nadto nikoli pouze § 38 zákona o advokacii. Jestliže městský soud dospěl k závěru, že podmínka soustavnosti naplněna nebyla, míjí se tvrzení stěžovatelky, že její naplnění není nezbytné (tedy, že ke shodným závěrům by bylo nutné dospět i tehdy, pokud by jednání žalobce nebylo poskytováním právních služeb ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii), s důvody, o něž opřela své závěry v kárných rozhodnutích. Tato část argumentace proto nemůže obstát. Správní soud je totiž soudem přezkumným, přičemž rámec jeho přezkumu je určován správním rozhodnutím, které je žalobcem napadáno a které by měl příslušný správní orgán po skutkové i právní stránce obhájit (§ 75 s. ř. s.).
[31] Podle čl. 15 odst. 4 etického kodexu „advokát může dát advokátnímu koncipientovi souhlas k výkonu jiné výdělečné činnosti podle právního předpisu5a) jen výjimečně, pokud jsou k tomu závažné důvody a nenaruší-li to řádný výkon právní praxe“ (poznámka pod čarou odkazuje na § 304 zákoníku práce).
[32] Jelikož žalobce vlastním jménem a na vlastní účet poskytoval právní služby ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii, nejedná se o případ, na který by dopadal čl. 15 odst. 4 etického kodexu. Jinou výdělečnou činností totiž může být pouze činnost, kterou zákon advokátnímu koncipientovi nezakazuje. Poskytovat právní služby ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii vlastním jménem a na vlastní účet jsou však oprávněny pouze osoby uvedené v § 2 zákona o advokacii, nikoli advokátní koncipient. Proto není v této souvislosti ani podstatné, zda žalobce naplnil podmínky čl. 15 odst. 4 etického kodexu.
[33] Je nesporné, že advokátní koncipient je oprávněn poskytovat právní služby v rámci výkonu koncipientské praxe (viz § 26 odst. 2 zákona o advokacii a pravidla pro výkon substitučního oprávnění). V této souvislosti soud pro úplnost uvádí, že se v projednávané věci nejedná o případ, kdy by advokátní koncipient poskytoval právní služby, avšak nikoli ve smyslu § 1 odst. 2 věty první zákona o advokacii (např. nebyla-li by naplněna podmínka soustavnosti a jednalo se tedy o jednorázové, nahodilé či výjimečné poskytnutí právní služby), ani o případ, kdy by advokátní koncipient poskytoval právní služby ve smyslu uvedeného ustanovení jako zaměstnanec podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o advokacii. Jejich posouzení je především s ohledem na vývoj úpravy čl. 15 odst. 4 etického kodexu nejednoznačné, kasační soud se jím však v projednávané věci nezabýval, neboť o takové jednání zjevně nešlo.
[34] Podle § 32 odst. 2 zákona o advokacii „[k]árným proviněním je závažné nebo opětovné zaviněné porušení povinností stanovených advokátovi nebo advokátnímu koncipientovi tímto nebo zvláštním zákonem nebo stavovským předpisem“.
[35] Městský soud stěžovatelce vytkl, že dostatečně neodůvodnila, že porušení povinností žalobce bylo závažné, a že se proto jednalo o kárné provinění. Kasační soud přisvědčuje závěru, že při posouzení závažnosti je třeba přihlédnout nejen k významu chráněného zájmu, nýbrž též k následkům skutku (ve vztahu ke klientovi, dalším osobám i advokátnímu stavu), k okolnostem, za nichž byl spáchán, k osobě kárně obviněného a míře jeho zavinění [přiměřeně srov. § 24 odst. 2 vyhlášky č. 244/1996 Sb., kterou se podle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, stanoví kárný řád (advokátní kárný řád)].
[36] Rozhodnutí odvolacího senátu těmto požadavkům dostálo. Odvolací senát sice vyšel z významu chráněného zájmu spočívajícího v regulaci trhu s právními službami (a to ve vztahu k poskytovatelům i příjemcům těchto služeb). Zohlednil však i způsob a další okolnosti jednání žalobce (jeho skutečným klientem měla být politická strana, nikoli město Žamberk, s nímž uzavřel mandátní smlouvu, což mělo vést k nesouladu mezi zájmy zastoupeného a zástupce). Přihlédl rovněž k výsledku jeho činnosti. Nakonec vzal v potaz i to, že podnět k zahájení kárného řízení podala obecně prospěšná společnost Transparency International – Česká republika. Odvolací senát tedy podmínku závažnosti posoudil a svůj závěr dostatečně odůvodnil.
[37] V dalším řízení proto městský soud v mezích žalobních bodů rozhodne o tom, zda uvedenou právní otázku posoudil odvolací senát správně. Pro úplnost kasační soud uvádí, že pokud městský soud dospěl v obecné rovině k závěru, že kvalitní (případně pro klienta prospěšné) poskytnutí právní služby vylučuje naplnění podmínky závažnosti, dopustil se téhož pochybení, které napadeným kárným rozhodnutím vytýká. Jelikož přihlédl výhradně k jedinému kritériu hodnocení závažnosti, ani tento jeho závěr neobstojí.(…) | decision_800.txt |
4,423 | k § 28 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Správní orgán nevede o tom, zda osoba je, či není účastníkem, samostatné řízení; usnesení o tom, zda někdo je, či není účastníkem (§ 28 odst. 1 správního řádu), není „rozhodnutím ve věci“ dle § 100 odst. 1 správního řádu. Obnova „řízení o účastenství“ proto není přípustná.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2019, čj. 8 As 302/2018-55)
Prejudikatura: č. 3288/2015 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným ŽIVO proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti akciové společnosti D+D Park Kosmonosy, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Spornou otázkou bylo účastenství žalobkyně v řízení o umístění stavby „D+D Park Kosmonosy – montážní a skladový areál“. Žalobkyně byla přesvědčena o svém účastenství z titulu vlastnictví melioračních zařízení zbudovaných na pozemcích, na kterých měla být stavba provedena. Městský úřad Kosmonosy, stejně jako Krajský úřad Středočeského kraje, jí však účastenství nepřiznal. Krajský soud v Praze následně zjistil potřebu rozsáhlého dokazování ohledně majetkoprávních vztahů k melioracím a pozemkům žalobkyně; rozhodnutí krajského úřadu proto rozsudkem čj. 47 A 23/2012-143 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Na základě podané kasační stížnosti vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 179/2012-47, že si stavební úřad nemůže udělat samostatný úsudek v případě námitek týkajících se existence nebo rozsahu vlastnického práva. Ve chvíli, kdy stavební úřad zjistil, že je otázka vlastnictví melioračních zařízení na předmětných pozemcích sporná, měl řízení přerušit a vyzvat stěžovatele k podání civilní žaloby. Vzhledem k tomu, že krajský soud zrušil rozhodnutí krajského úřadu z nesprávných důvodů, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a současně zrušil i žalobou napadené rozhodnutí krajského úřadu.
Krajský úřad však již před vydáním shora citovaného rozsudku kasačního soudu, vázán právním názorem krajského soudu, pokračoval v řízení o odvolání žalobkyně a na základě doplněného dokazování rozhodnutím z 31. 5. 2013 žalobkyni opět účastenství v územním řízení nepřiznal. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke krajskému soudu, kterou posléze vzala zpět.
Přípisy z 2. 4. 2014 a z 6. 8. 2014 žalobkyně krajský úřad vyzvala, aby činil úkony v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Dne 14. 11. 2014 žalobkyně u žalovaného uplatnila stížnost na nečinnost správního orgánu. Žalovaný v odpovědi uvedl, že věc je již rozhodnutá a předmětné rozhodnutí z 31. 5. 2013 nabylo právní moci. S ohledem na skutečnost, že žaloba proti tomuto rozhodnutí byla žalobkyní vzata zpět, zůstává pravomocné a nepřezkoumatelné.
Žalobkyně se poté žalobou na ochranu proti nečinnosti krajského úřadu podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhala vydání rozsudku, kterým by krajský soud uložil krajskému úřadu, aby v řízení o umístění stavby v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 179/2012-47 vydal rozhodnutí, jímž se předmětné řízení přerušuje a žalobce se odkazuje k rozhodnutí otázky vlastnického práva k místně příslušnému soudu. Krajský soud žalobu pro opožděnost odmítl. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl.
Žalobkyně následně podala u krajského úřadu žádost o obnovu řízení ve věci svého účastenství ukončeného rozhodnutím z 31. 5. 2013. V žádosti žalobkyně odkázala na § 100 odst. 1 a 2 správního řádu. Jako důvod pro obnovu řízení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu žalobkyně uvedla závazný právní názor plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 179/2012-47 a také závěry uvedené v usnesení krajského soudu čj. 48 A 53/2014-75, ve kterém soud vyvrátil tvrzení krajského úřadu, že ten se po uplynutí lhůty pro přezkumné řízení již svého rozhodnutí z 31. 5. 2013 nemůže „zbavit“, a upozornil jej právě na možnost obnovy řízení.
Krajský úřad žádost 19. 11. 2015 zamítl, neboť byla podána po uplynutí subjektivní tříměsíční lhůty dle § 100 odst. 2 správního řádu. Lhůta počala běžet od okamžiku, kdy se žalobkyně o možnosti podat žádost o obnovu řízení dozvěděla z usnesení krajského soudu čj. 48 A 53/2014-75, tedy od 5. 5. 2015, a skončila dne 5. 8. 2015. Proto byla žádost o obnovu řízení podaná dne 18. 10. 2015 posouzena jako opožděná.
Proti rozhodnutí se žalobkyně odvolala. Žalovaný rozhodnutí krajského úřadu zrušil a řízení o obnově zastavil. Uvedl, že předmětem obnovy řízení může být podle § 100 odst. 1 správního řádu jakékoliv rozhodnutí ve věci, u něhož to zákon nevyloučí, tj. jakékoliv rozhodnutí podle § 67 odst. 1 správního řádu, nikoli však usnesení jakožto rozhodnutí procesní povahy. Takovou povahu má i usnesení o tom, že žalobkyně není účastníkem územního řízení dle § 28 odst. 1 správního řádu. V těchto případech je přitom v zájmu procesní ekonomie omezena přezkoumatelnost prostřednictvím obnovy řízení ve smyslu § 100 správního řádu, který ji umožňuje jen u rozhodnutí ve věci. Usnesení Městského úřadu Kosmonosy z 10. 2. 2012 ani odvolací rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013 proto nemohou být předmětem obnovy řízení.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného u krajského soudu žalobu. Namítla, že rozhodnutí o účastenství není rozhodnutím procesním, které nemůže být předmětem obnovy řízení. Podmínky pro obnovu řízení byly splněny. Dále uvedla, že žalovaný posuzoval jen obnovu řízení na žádost a nezabýval se možností obnovy řízení ex offo.
Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že jádro věci spočívá v posouzení otázky, zda může být obnoveno řízení, jehož předmětem bylo rozhodování o účastenství ve správním řízení dle § 28 správního řádu, a které bylo ukončeno rozhodnutím o tom, že žalobkyně není účastníkem řízení. Soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že takové řízení předmětem obnovy být nemůže s ohledem na text § 100 odst. 1 správního řádu. Zároveň uvedl, že žádost žalobkyně byla stejně opožděná a žalobkyně svá práva mohla hájit v řízení o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013, kterou však vzala zpět.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka tvrdila, že krajský soud nesprávně právně posoudil otázku splnění podmínek pro obnovu řízení. Uvedla, že na obnově řízení je veřejný zájem. Rozhodnutí o tom, zda osoba je, či není účastníkem řízení, není usnesením procesní povahy, které je vyloučeno z obnovy řízení. Upozornila, že se správní orgány neřídí závazným názorem kasačního soudu. Odkázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147, č. 3288/2015 Sb. NSS, ze kterého dovozuje možnost obnovy řízení o účastenství.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného i orgánu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení, a dále aby zrušil rozhodnutí Městského úřadu Kosmonosy z 8. 3. 2012 o umístění stavby a sdělení Městského úřadu Kosmonosy z 29. 11. 2012 o udělení kolaudačního souhlasu.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že žádost o obnovu řízení nesplňovala předpoklady dle § 100 odst. 1 správního řádu. Předmětem obnovy řízení nemůže být procesní usnesení. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelka zkresluje skutkový stav věci. Domnívá se, že nastalou situaci způsobila stěžovatelka sama tím, že vzala zpět žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013. Stěžovatelce zároveň nic nebrání v podání civilní žaloby. Obnovou řízení se stěžovatelka pouze snaží napravit svou chybu. Osoba zúčastněná na řízení se ztotožnila se závěry krajského soudu a navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)[21] Obnova řízení na žádost účastníka je mimořádný opravný prostředek; zahajovaná z povinnosti úřední je dozorčím prostředkem. Ze své podstaty je to institut výjimečný, který může prolomit právní moc rozhodnutí, a tím pádem i právní jistotu. Z uvedeného plynou omezení, která se na jeho aplikaci vztahují a jež jsou zakotvena ve správním řádu. Tímto pohledem je třeba přistupovat k výkladu ustanovení zákona o obnově řízení.
[22] Krajský soud správně interpretoval § 100 odst. 1 správního řádu tak, že obnovu řízení v případě řízení o účastenství nelze užít. Dle citovaného ustanovení se za určitých podmínek obnoví řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci. Správní řád užívá pojem „rozhodnutí“ ve dvou odlišných významech. V prvním se jedná o širší pojem „rozhodnutí“, který pojmenovává typ úkonu správního orgánu a blíží se běžnému vnímání slova „rozhodnutí“. V druhém, užším významu označuje rozhodnutí ve věci dle § 67 odst. 1 správního řádu. První širší význam „rozhodnutí“ zahrnuje druhý užší význam „rozhodnutí“ a také usnesení.
[23] Návětí § 100 odst. 1 správního řádu užívá pojem „rozhodnutí ve věci“, omezuje tedy okruh svého působení v rámci „rozhodnutí“, jinak by zde nebyl dodatek „ve věci“. V kontextu správního řádu se jedná o rozhodnutí v užším slova smyslu. Z výjimečnosti obnovy řízení rovněž plyne restriktivní přístup k její přípustnosti. Z uvedeného lze pak dovodit, že by se měla dotýkat užšího okruhu rozhodnutí.
[24] Dle § 28 odst. 1 správního řádu správní orgán vydá o tom, zda osoba je, či není účastníkem, usnesení. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci. Citované ustanovení tedy rozlišuje rozhodnutí o účastenství a rozhodnutí ve věci, kterým je myšleno rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu. Pojmy „rozhodnutí věci“ dle § 28 správního řádu a „rozhodnutí ve věci“ dle § 100 odst. 1 pokrývají stejné situace; svým rozsahem jsou tedy totožné.
[25] Všechny výše uvedené úvahy podporují závěr, že obnova řízení v situaci, kdy je napadáno rozhodnutí o účastenství, není přípustná. Návětí § 100 odst. 1 správního řádu je třeba interpretovat tak, že dopadá pouze na rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu.
[26] Kasační soud navíc považuje usnesení o účastenství podle § 28 odst. 1 správního řádu za rozhodnutí, které již nelze po vydání rozhodnutí ve věci samé vydat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147, č. 3288/2015 Sb. NSS). Nové rozhodnutí o účastenství tedy není možné zvláště v situaci, že rozhodnutí ve věci již nabylo právní moci. Opomenutý účastník se může proti rozhodnutí ve věci bránit odvoláním nebo návrhem na obnovu řízení. Stěžovatelka však opomenutým účastníkem není, protože existuje pravomocné rozhodnutí o tom, že účastníkem není.
[27] Výklad stěžovatelky nedává dobrý smysl. Usnesení o účastenství je závislé na řízení ve věci; žádné samostatné řízení o účastenství se nevede. Není tu tedy řízení, které by mohlo být obnoveno. Stěžovatelka chce ve skutečnosti brojit proti rozhodnutí ve věci, to však činit nemůže, protože existuje pravomocné rozhodnutí o tom, že není účastníkem řízení. Nesprávnost tohoto rozhodnutí mohl konstatovat k žalobě soud, tu ale vzala stěžovatelka zpět, čímž se dostala do obtížně řešitelné situace. Pokud by soud žalobě vyhověl a zrušil rozhodnutí o tom, že stěžovatelka není účastníkem řízení, mohla by případně dosáhnout pozice opomenutého účastníka. Řešením stěžovatelčiny situace však není využití obnovy řízení v rozporu se zněním zákona. Kasační soud na tomto místě rovněž připomíná zásadu, že práva svědčí bdělým, a to zvláště v případě, jsou-li zastoupeni advokátem.
[28] Námitka stěžovatelky, že se soud měl zabývat obnovou řízení z moci úřední, není důvodná. Návětí § 100 odst. 1 správního řádu se vztahuje jak na obnovu řízení na žádost, tak na obnovu řízení z moci úřední. Vyloučil-li krajský soud zcela možnost obnovu řízení užít, stala se žalobní námitka stěžovatelky bezpředmětnou.
[29] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147 názor žalobkyně nepodporuje, jelikož se netýká interpretace § 100 odst. 1 správního řádu, a naopak obsahuje závěry neslučitelné s její argumentací. Z toho, že je usnesení o účastenství soudně přezkoumatelné, neplyne, že je v této věci přípustná obnova řízení.
Ostatními kasačními námitkami se soud nezabýval, protože nemohou mít na výsledek řízení o kasační stížnosti vliv.
[30] Na okraj Nejvyšší správní soud rovněž uvádí, že právo neponechalo stěžovatelku bez možnosti ochrany. Mohla rozhodnutí krajského úřadu o odvolání proti rozhodnutí o účastenství napadnout žalobou; to učinila, ale následně žalobu z vlastní vůle vzala zpět. Ochranu jejímu tvrzenému vlastnickému právu poskytuje také právo soukromé. | decision_801.txt |
4,424 | k § 118b odst. 1 a 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)
Zadržet řidičský průkaz podle § 118b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, může zasahující policista i řidiči, kterému již byl uložen správní trest zákazu řízení motorových vozidel s tím, že jinak obvyklé účinky zadržení řidičského průkazu, tj. že řidič nesmí až do okamžiku pravomocného vydání rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu řídit motorová vozidla (§ 118b odst. 2), nastanou až po skončení doby původního správního trestu zákazu řízení motorových vozidel.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019, čj. 4 As 7/2019-31)
Věc: Petr Ch. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o zadržení řidičského průkazu, o kasační stížnost žalobce.
Žalobce řídil dne 29. 1. 2016 motorové vozidlo zn. Opel Insignia na 27. až 28. km dálnice D5 směrem na Plzeň v době, kdy mu byl Městským úřadem Havlíčkův Brod udělen zákaz řízení motorových vozidel na dobu 1 měsíce s dobou platnosti od 15. 1. 2016 do 15. 2. 2016. Rozhodnutím Městského úřadu Beroun ze dne 23. 2. 2016 došlo k zadržení řidičského průkazu dle § 118c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném ke dni spáchání přestupku (dále jen „zákon o silničním provozu“) do dne rozhodnutí o vině za spáchání dopravního přestupku.
Žalobce se proti rozhodnutí I. stupně neúspěšně odvolal ke Krajskému úřadu Středočeského kraje (dále jen „žalovaný“). Žalovaný ve svém zamítavém rozhodnutí konstatoval, že žalobcem uplatněné námitky se nezakládají na faktickém základu a nezprošťují jej odpovědnosti za spáchaný přestupek. Podle § 94a odst. 2 zákona o silničním provozu měl žalobce do 5 pracovních dnů od právní moci rozhodnutí odevzdat řidičský průkaz. Nesplněním této povinnosti umožnil žalobce vznik situace vedoucí k zadržení řidičského průkazu, vydání rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu a zabránění v další jízdě hlídkou policie.
Žalobcovo jednání spočívalo nejen v držení řidičského průkazu obsahujícího nepravdivý údaj, ale také v samotném řízení motorového vozidla v době, kdy mu to bylo pravomocným rozhodnutím zakázáno.
Krajský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 18. 12. 2018, čj. 48 A 79/2016-26, zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného s odůvodněním, že klíčovou otázkou pro zamítnutí žaloby je skutečnost, zda lze dle § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu zadržet průkaz řidiče, kterému byla uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel. Krajský soud poukázal na § 94a odst. 1, § 105 odst. 1 písm. g) a § 118 odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu a dovodil, že dnem nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla žalobci uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel, žalobce pozbyl řidičské oprávnění a stal se držitelem neplatného dokladu, neboť řidičský průkaz obsahuje údaj o platnosti, který se okamžikem uložení sankce spočívající v zákazu řízení motorových vozidel stává neplatným, a byl neplatným i v době jeho zadržení v lednu 2016.
Krajský soud dovodil, že úmyslem zákonodárce bylo vyloučení určitých skupin řidičů ze silničního provozu vzhledem k jejich škodlivému jednání vykazujícímu vysokou míru nebezpečnosti vůči ostatním účastníkům silničního provozu. Uložení zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel má za následek pozbytí řidičského oprávnění, proto by současně bylo proti smyslu zákona, kdyby se zákaz týkal pouze řidičů s řidičským oprávněním, nikoli řidičů bez oprávnění, či pouze řidičů s řidičským průkazem vydaným v České republice, jak naznačil žalobce v jednom ze žalobních bodů.
Ustanovení § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu je tak speciálním opatřením pro případy zadržení řidičského průkazu z důvodů uvedených v § 118a odst. 1 písm. a) až g) zákona o silničním provozu, neboť v těchto případech neztrácí řidič automaticky řidičské oprávnění, a je třeba zabránit mu v pokračování činnosti, kterou ohrožuje bezpečnost a plynulost silničního provozu. Naproti tomu v případě předpokládaném v § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu již řidič řidičské oprávnění nemá, tudíž nesmí řídit motorová vozidla a není třeba mu to zvlášť zakazovat. Soud dále doplnil, že v případě uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel zahraničnímu řidiči dopadá i na něj ztráta řidičského oprávnění, byť se vztahuje svou působností pouze na území České republiky. Zároveň tento výklad není v kolizi s povinností řidiče odevzdat podle § 94a odst. 2 zákona o silničním provozu řidičský průkaz, neboť řidičským průkazem se podle § 104 odst. 1 téhož zákona myslí řidičský průkaz České republiky. Jak český řidič, tak zahraniční řidič, tedy ztrácí dnem nabytí právní moci rozhodnutí o zákazu činnosti řídit motorová vozidla řidičské oprávnění.
Krajský soud proto neshledal žalované rozhodnutí nepřezkoumatelným, naopak konstatoval, že se odvolací orgán náležitě vypořádal s žalobcem vznesenými námitkami.
Žalobce (stěžovatel) v jím podané kasační stížnosti namítal, že mezi ním a žalovaným je sporná otázka, zda může správní orgán rozhodnout o zadržení řidičského průkazu i v případě, že byla stěžovateli uložena sankce (jejíž platnost dosud neuplynula) spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. K zadržení řidičského průkazu může podle stěžovatele dojít jen v případě, že je řidič držitel platného řidičského oprávnění, což však v projednávané věci nebylo naplněno.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Podle § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu policista může při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen ,,technický prostředek") nebo odtažením vozidla, jestliže řidič řídil motorové vozidlo, přestože mu byl soudem uložen trest nebo správním orgánem uložen správní trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.
[14] Podle § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu policista je oprávněn z důvodů uvedených v § 118a odst. 1 písm. a) až h) zadržet řidičský průkaz. Po zadržení řidičského průkazu oznámí policista bez zbytečného odkladu zadržení řidičského průkazu registru řidičů, u zahraničních řidičů příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností.
[15] Podle § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu po dobu zadržení řidičského průkazu nesmí držitel řidičského oprávnění řídit motorové vozidlo.
[16] Podle § 118c odst. 1 věty první zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností do 5 pracovních dnů ode dne doručení oznámení o zadržení řidičského průkazu podle § 118b zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu; jde-li o podezření ze spáchání trestného činu, zahájí řízení po předchozím souhlasu státního zástupce.
[17] Nejvyšší správní soud uvádí, že sporná je mezi stěžovatelem a žalovaným otázka, zda lze podle § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu zadržet řidičský průkaz řidiče, kterému byla uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel, resp. zda lze zadržet řidičský průkaz řidiče, kterému byla uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel, v důsledku čehož je zadržen neplatný řidičský průkaz. Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem z § 94a odst. 1, § 105 odst. 1 písm. g) a § 118 odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu dovodil, že dnem nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla stěžovateli uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel, stěžovatel pozbyl řidičské oprávnění. Z uvedeného plyne, že údaj o řidičském oprávnění uvedený v řidičském průkazu byl v okamžiku jeho zadržení neplatný, což způsobilo neplatnost celého řidičského průkazu. Tato skutečnost podle Nejvyššího správního soudu nicméně nebrání zadržení řidičského průkazu z důvodu uvedeného v ustanovení § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu.
[18] Krajský soud správně uvedl, že pokud je řidiči zadržen řidičský průkaz podle § 118a odst. 1 písm. a) až g) zákona o silničním provozu, nedochází tím bez dalšího k pozbytí řidičského oprávnění, a proto zákon o silničním provozu výslovně stanovuje, že řidič, kterému byl zadržen řidičský průkaz, nesmí řídit motorová vozidla. Naproti tomu v případě zadržení řidičského průkazu kvůli skutečnosti uvedené v § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu, jako tomu bylo v případě stěžovatele, řidič již pozbyl řidičské oprávnění, a proto podle krajského soudu zákon o silničním provozu výslovně nestanovuje, že takový řidič nesmí dále řídit, neboť mu již byla sankce zákazu řízení uložena.
[19] Nejvyšší správní soud s tímto právním názorem souhlasí jen v dílčí části. Nastíněný závěr je nepochybně platný do okamžiku, kdy trvá původní sankce zákazu řízení motorových vozidel, a tudíž se nejeví jako nezbytné stanovit, že řidič nesmí od okamžiku zadržení řidičského průkazu řídit motorová vozidla. Krajský soud však přehlédl tu část doby, která nastane po uběhnutí zbývající doby původního zákazu činnosti až do okamžiku pravomocného vydání rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu, k němuž dojde v návaznosti na jednání řidiče, pro které byl zadržen (sice neplatný) řidičský průkaz. Pokud by totiž zákon o silničním provozu nestanovil, že řidič nesmí řídit až do okamžiku pravomocného vydání rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu, po uběhnutí doby původního zákazu řízení by oprávnění řidiče „obživlo“, jakkoliv by své oprávnění (okamžitě a bez dalšího) nemohl prokázat řidičským průkazem, neboť ten mu byl (správně) zasahujícím policistou, resp. správním orgánem, zadržen. Názor krajského soudu by tak ve svém důsledku znamenal, že by správní orgány po skončení původního zákazu řízení motorových vozidel musely stěžovateli řidičský průkaz vydat, neboť by neexistoval zákonný důvod pro jeho zadržení, resp. by neexistoval důvod, pro který by nesměl řídit motorová vozidla. Takový závěr však Nejvyšší správní soud z příslušných ustanovení zákona o silničním provozu neučinil. Zadržení řidičského průkazu v případě stěžovatele bylo namístě s tím, že jinak obvyklé účinky zadržení řidičského průkazu, tj. že řidič nesmí až do okamžiku pravomocného vydání rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu řídit motorová vozidla, nastanou až po skončení původního zákazu řízení motorových vozidel.
[20] Krajský soud proto ve svých závěrech částečně pochybil, nicméně žalobu správně zamítl, a proto není nezbytné napadený rozsudek zrušit. Podle Nejvyššího správního soudu v souladu se zásadou procesní ekonomie postačuje korekce odůvodnění závěrů krajského soudu, tak jak byla provedena výše.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani názoru stěžovatele, že mu neměly správní orgány řidičský průkaz odebrat. Zákon o silničním provozu totiž i ve stěžovatelově případě počítal se zadržením řidičského průkazu až do okamžiku pravomocného vydání rozhodnutí o trestném činu. Dále je zcela irelevantní, že stěžovatele o udělení sankce zákazu řízení motorových vozidel (údajně) jeho zástupce neinformoval. Bylo zcela na vůli stěžovatele, zda se nechá v přestupkovém řízení zastoupit (jeho slovy nechvalně známým) zástupcem. Pokud takto stěžovatel učinil, musí nést důsledky svého rozhodnutí. Pro úplnost však Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel nastíněné tvrzení nepodložil žádnými důkazy.
[22] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu nedopadá pouze na zahraniční řidiče, jak mylně dovozuje stěžovatel. Takový závěr nelze dovodit z žádného ustanovení zákona o silničním provozu. Podle Nejvyššího správního soudu již krajský soud přitom v dané souvislosti přiléhavě upozornil, že v případě uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel zahraničnímu řidiči dopadá i na něj ztráta řidičského oprávnění, byť se vztahuje svou působností pouze na území České republiky. Jak český řidič, tak zahraniční řidič tedy ztrácí dnem nabytí právní moci rozhodnutí o zákazu činnosti řídit motorová vozidla řidičské oprávnění na území České republiky. Avšak pouze řidič, který disponuje řidičským průkazem České republiky, má stanovenu povinnost odevzdat řidičský průkaz příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností s tím, že zahraničnímu řidiči z povahy věci takovou povinnost stanovit není možné, neboť orgány České republiky obecně nemohou zabavit průkazy či doklady vydané orgány jiných států. Ve věci sp. zn. 9 As 93/2014 Nejvyšší správní soud neřešil otázku aplikace § 118a odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu, a proto v něm vyslovené právní názory nedopadají na nyní posuzovaný případ. | decision_802.txt |
4,425 | k § 31 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
k § 17 odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky
Rozhodnutí o udělení důtky ředitele školy [§ 31 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve spojení s § 17 odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky] je výchovným opatřením a nezasahuje do žádného veřejného subjektivního práva žáka či studenta.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2019, čj. 8 As 80/2019-30)
Prejudikatura: č. 427/2005 Sb. NSS, č. 625/2005 Sb. NSS., č. 2347/2011 Sb. NSS, č. 2350/2011 Sb. NSS.
Věc: nezl. Sára N., zast. zákonným zástupcem Ladislavem N. proti 1) Základní škole a mateřské škole Třebíč a 2) městu Třebíč o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Krajský soud v Brně odmítl žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, která měla spočívat v nevydání rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti udělení důtky ředitele školy dne 2. 2. 2018.
Krajský soud dospěl k závěru, že v souzené věci nebyly splněny podmínky řízení pro věcné projednání žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s., protože nebyla dána pravomoc soudů ve správním soudnictví. Klíčovou byla okolnost, že nebylo vedeno řízení u správního orgánu (správní řízení), pročež nemohla být splněna podmínka projednatelnosti žaloby spočívající ve vyčerpání prostředků ochrany ve správním řízení.
Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Uvedla, že rozhodnutí ředitele školy o udělení důtky ředitele školy ze dne 2. 2. 2018 je podle jejího názoru rozhodnutím správního orgánu, protože je autoritativní, a zrekapitulovala důvody jeho nezákonnosti, které namítala již v odvolání. Namítla, že názor krajského soudu, podle kterého při udělení důtky není zasahováno do subjektivních veřejných práv stěžovatelky, neboť udělení důtky je kázeňským opatřením, které nemá pro žáka (stěžovatelku) žádné právní následky, je nesprávný. Rozhodnutí o udělení důtky důsledky pro žáka má, ve stěžovatelčině případě je i mělo, a to poměrně zásadní. Stěžovatelka byla ještě před udělením důtky vystavena nezákonnému a nešetrnému přístupu, udělení důtky je vedeno v jejích školních záznamech, ředitel školy též podal trestní oznámení. Krajský soud dovodil, že udělení důtky je rozhodnutím, které nemá primárně trestat a zasahovat právní sféru, nicméně přesně takové důsledky rozhodnutí o udělení důtky mělo.
Stěžovatelka namítla, že závěr krajského soudu – „jsou to zejména rodiče, kteří by měli na udělení těchto výchovných opatření adekvátně reagovat, ať již případně snahou o pozitivní změnu v chování potomka či vzájemnou komunikací se školou za účelem odstranění možných nedorozumění. Touto reakcí by ovšem primárně neměla být obrana cestou práva.“ (citováno z kasační stížnosti; pozn. NSS) – je zcela absurdní za situace, kdy se zákonní zástupci stěžovatelky prokazatelně snažili se školou a zejména ředitelem školy komunikovat. Protože škola nekomunikovala, nezbylo jim než se obrátit na cestu práva. Pro uvedené má stěžovatelka za to, že žaloba byla odmítnuta nesprávně a nezákonně a soud se jí měl meritorně věnovat.
Stěžovatelka též uvedla, že rozhodnutí o udělení důtky je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, bylo vydáno v rozporu s klasifikačním řádem školy a nemá oporu ve spise. V podstatě je připuštěn stav, kdy stěžovatelka nemá právo na přezkum rozhodnutí, o kterém má důvodně za to, že je nezákonné a nepřezkoumatelné. Stav, kdy jakýkoliv subjekt práva nemá možnost obrany a přezkumu, byť třeba jen v jednom stupni, považuje za nezákonný a protiústavní.
Žalovaní 1) a 2) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační stížnosti, a proto přezkoumal jí napadené usnesení krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí, či jemu předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Je-li kasační stížností napadeno rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci přichází v úvahu jen kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. usnesení NSS ze dne 18. 3. 2004, čj. 1 As 7/2004-47). Nejvyšší správní soud je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda by byla žaloba důvodná. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita věci“ (srov. rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 24/2004-49, č. 427/2005 Sb. NSS, ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS, a ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). Pro uvedené se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat tím, zda bylo udělení ředitelské důtky (ne)zákonné, (ne)přezkoumatelné pro nedostatek důvodů a zda má oporu ve spise.
[11] Stěžejní v souzeném případě je posouzení, zda je správný závěr krajského soudu, podle kterého nebylo udělením důtky zasaženo do subjektivních veřejných práv stěžovatelky, neboť udělení důtky je kázeňským opatřením, které nemá pro žáka (stěžovatelku) žádné právní následky.
[12] Podle § 2 s. ř. s. „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.“
[13] Podle § 21 odst. 1 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (dále jen „školský zákon“) „[ž]áci a studenti mají právo na vzdělávání a školské služby podle tohoto zákona.“
[14] Podle § 31 odst. 1 školského zákona „[v]ýchovnými opatřeními jsou pochvaly nebo jiná ocenění a kázeňská opatření. Kázeňským opatřením je podmíněné vyloučení žáka nebo studenta ze školy nebo školského zařízení, vyloučení žáka nebo studenta ze školy nebo školského zařízení, a další kázeňská opatření, která nemají právní důsledky pro žáka nebo studenta. Pochvaly, jiná ocenění a další kázeňská opatření může udělit či uložit ředitel školy nebo školského zařízení nebo třídní učitel. Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem druhy dalších kázeňských opatření a podmínky pro udělování a ukládání těchto dalších kázeňských opatření a pochval nebo jiných ocenění.“
[15] Podle § 17 odst. 3 vyhlášky č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky (dále jen „školská vyhláška“), „[p]ři porušení povinností stanovených školním řádem lze podle závažnosti tohoto porušení žákovi uložit: a) napomenutí třídního učitele, b) důtku třídního učitele, c) důtku ředitele školy.“
[16] Výchovná opatření podle § 31 školského zákona se dělí na pochvaly a jiná ocenění a na kázeňská opatření. „Kázeňská opatření existují ve dvou podobách: a) kázeňská opatření, která mají právní důsledky pro žáka nebo studenta, tj. vyloučení žáka nebo studenta ze školy a podmíněné vyloučení žáka nebo studenta ze školy, b) kázeňská opatření, která nemají právní důsledky pro žáka nebo studenta. Právními důsledky vyloučení žáka nebo studenta ze školy nebo podmíněného vyloučení žáka nebo studenta ze školy je ukončení (resp. možnost ukončení) vzdělávání žáka nebo studenta nebo ukončení (resp. možnost ukončení) poskytování školských služeb žákovi nebo studentovi. Žák nebo student přestává být (resp. může přestat být) žákem nebo studentem školy nebo školského zařízení. Právními důsledky vyloučení žáka nebo studenta ze školy nebo podmíněného vyloučení žáka nebo studenta ze školy je ukončení (resp. možnost ukončení) vzdělávání žáka nebo studenta nebo ukončení (resp. možnost ukončení) poskytování školských služeb žákovi nebo studentovi. Žák nebo student přestává být (resp. může přestat být) žákem nebo studentem školy nebo školského zařízení.“ (Rigel, F., Bahýľová, L., Kudrová, V., Moravec, O., Puškinová, M.: Školský zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014) Citované koresponduje s úmyslem zákonodárce; podle důvodové zprávy k § 31 školského zákona „se jedná o taková opatření, která nemají (s výjimkou vyloučení a podmínečného vyloučení ze školy) dopad do základních práv a povinností žáků a studentů (např. napomenutí třídního učitele), [proto] bude jejich konkrétní výčet stanoven podzákonným právním předpisem. Naopak přímo zákonem musí být upraveny podmínky pro podmíněné vyloučení ze školy a vyloučení ze školy s ohledem na výrazný zásah takového rozhodnutí do práv žáka nebo studenta.“
[17] U kázeňských opatření, jejichž podmínky uložení nejsou upraveny ve školském zákoně, tj. i u důtky ředitele školy, je významný dodatek „která nemají právní důsledky pro žáka nebo studenta“. Absenci právních důsledků pro žáka nebo studenta u těchto kázeňských opatření vykládá Nejvyšší správní soud tak, že jejich uložení nemá žádné dopady, které by souvisely s poskytování vzdělávání či školských služeb danému žákovi nebo studentovi. Odborná literatura k tomu uvádí: „Jejich uložením (a zaznamenáním ve školní matrice, popřípadě také na vysvědčení) tedy celý proces končí a v budoucnu nelze ze skutečnosti, že žákovi či studentovi bylo uloženo toto další kázeňské opatření, vyvozovat žádné právní důsledky.“ (Katzová, P.: Školský zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009).
[18] Stěžovatelka sice namítala, že pro ni udělení důtky ředitele školy mělo poměrně zásadní důsledky (před udělením důtky byla vystavena nezákonnému a nešetrnému přístupu, udělení důtky je vedeno v jejích školních záznamech, ředitel školy podal trestní oznámení). Pro posouzení, zda bylo v pravomoci krajského soudu rozhodnout o žalobě na ochranu proti nečinnosti, je však rozhodné, zda bylo zasaženo do stěžovatelčina veřejného subjektivního práva na vzdělání zakotveného v čl. 33 Listiny základních práv a svobod (k výkladu práva na vzdělání srov. rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2011, čj. 2 Aps 3/2010-112, č. 2350/2011 Sb. NSS); soudy ve správním soudnictví totiž poskytují ochranu „pouze“ veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud již výše uvedl, že udělení důtky ředitele školy [na rozdíl od (podmíněného) vyloučení ze školy nebo školského zařízení; srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2011, čj. 1 As 53/2011-109, č. 2347/2011 Sb. NSS] nemá žádný dopad do práva na vzdělání. Je tomu tak proto, že právo na vzdělání a školské služby podle § 21 odst. 1 písm. a) školského zákona zůstává i po udělení důtky ředitele školy zachováno, tzn., že stěžovatelka má i nadále právo na pokračování ve vzdělávání a poskytování školských služeb školou [žalovaný 1)], jejíž ředitel jí důtku uložil. Stěžovatelčino veřejné subjektivní právo na vzdělání nemohlo být udělením důtky ředitele školy dotčeno, a proto krajský soud správně vyhodnotil, že mu nepřísluší o žalobě rozhodovat. Na správnost toho závěru nemůže mít vliv ani tvrzení stěžovatelky, podle kterého škola s jejími zákonnými zástupci nekomunikovala. Též stěžovatelkou tvrzené důsledky udělení důtky nejsou při úvaze o pravomoci soudu rozhodné, protože neměly vliv na její právo na vzdělání.
[19] Udělením důtky ředitele školy nebylo zasaženo ani do žádného jiného veřejného subjektivního práva stěžovatelky. Proč toto opatření ředitele nepředstavuje žádný zásah do veřejných subjektivních práv, vyložil v naříkaném usnesení přehledně a bezchybně již krajský soud, když uvedl, že opatření uvedená v § 17 odst. 3 školské vyhlášky jsou opatřeními, která nemají žáka či studenta v právní rovině trestat a zasahovat jeho právní sféru, naopak mají působit pouze v rovině výchovné a zejména upozorňovat na více či méně závažné chování konkrétního žáka či studenta, které koliduje s obecně akceptovanými pravidly chování; jsou to zejména rodiče, kteří by měli na uložení těchto výchovných opatření adekvátně reagovat, ať již případně snahou o pozitivní změnu v chování potomka, či vzájemnou komunikací se školou za účelem odstranění možných nedorozumění, která mohou vniknout na obou stranách; touto reakcí by ovšem primárně neměla být (za srovnatelných okolností) obrana cestou práva. Nejvyšší správní soud se s jeho úvahami ztotožňuje a znovu zdůrazňuje, že důtka ředitele školy vskutku nemá žádné právní důsledky pro žáka či studenta. Ani námitky v kasační stížnosti obsažené nemohou na uvedeném závěru, jenž je pro posouzení projednatelnosti věci soudem rozhodující, ničeho změnit.
[20] Krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu odmítl též proto, že nebylo vedeno správní řízení, a nemohly tak být vyčerpány prostředky ochrany ve správním řízení, což je podmínkou projednatelnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Proti tomuto závěru stěžovatelka žádné kasační námitky nevznesla.
[21] Pouhá argumentace, že rozhodnutí o udělení důtky ředitele školy je autoritativní, a proto je rozhodnutím správního orgánu, nemůže vyvrátit správnost úvah krajského soudu. Krajský soud přehledně vyložil, proč rozhodnutí o udělení důtky ředitele školy nenaplňuje znaky správního rozhodnutí, o němž by bylo vedeno správní řízení, a proč nelze shledat povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
[22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatelka se v soudním řízení správním domáhala ochrany proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s., byť nedošlo ke zkrácení jejího veřejného subjektivního práva; krajský soud proto správně vyhodnotil, že nemá pravomoc ve věci rozhodnout a žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. | decision_803.txt |
4,426 | k § 44 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2011 do 28. 7. 2016
Ustanovení § 44 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2011 do 28. 7. 2016, je nutno vykládat tak, že oprávnění plátce, kterému při uskutečnění zdanitelného plnění vůči jinému plátci vznikla povinnost přiznat a zaplatit daň, provést opravu výše daně na výstupu z hodnoty zjištěné pohledávky se vztahuje na pohledávky, které vznikly z tohoto plnění v období končícím 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Nevztahuje se naopak na pohledávky vzniklé z tohoto plnění později než 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2019, čj. 1 Afs 29/2018-33)
Prejudikatura: č. 2059/2010 Sb. NSS.; nález Ústavního soudu č. 216/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3221/11).
Věc: Daniel S., insolvenční správce úpadce společnosti TRAKCE – TOR SPÓLKA Z OGRANICZONA ODPOWIEDZIALNOSCIA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o opravu výšky daně, o kasační stížnosti žalovaného.
Krajský soud v Ostravě zjistil dne 14. 11. 2012 úpadek dlužníka, společnosti TRAKCE – TOR SPÓLKA Z OGRANICZONA ODPOWIEDZIALNOSCIA. Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) u tohoto daňového subjektu zahájil dne 30. 4. 2015 daňovou kontrolu na daň z přidané hodnoty, mj. za zdaňovací období březen a září 2013. Podle zjištění správce daně daňový subjekt neprovedl snížení daně na vstupu u přijatého zdanitelného plnění o částku upravenou věřitelem Rudolfem S. o 99 026 Kč (původní datum uskutečnění zdanitelného plnění bylo dne 31. 8. 2011) a 33 795 Kč (původní datum uskutečnění zdanitelného plnění bylo dne 13. 9. 2011) a věřitelem TORAMOS, s. r. o., o částku 157 472 Kč (původní datum uskutečnění zdanitelného plnění bylo dne 30. 9. 2011). Dále neprovedl snížení daně na vstupu u přijatého zdanitelného plnění o částku 73 548 Kč upravenou věřitelem Stav Moravia, spol. s r. o. (původní data uskutečnění zdanitelného plnění 31. 8. 2011 a 27. 10. 2011).
Správce daně následně dodatečnými platebními výměry ze dne 22. 6. 2015, čj. 2240522/15/3201-50521-800719 a čj. 2241371/15/3201/50521-800719, doměřil daňovému subjektu daň z přidané hodnoty za březen 2013 ve výši 290 293 Kč a penále ve výši 58 058 Kč a za září 2013 ve výši 73 548 Kč a penále ve výši 14 709 Kč.
Na základě žalobcových odvolání žalovaný dodatečné platební výměry po formální stránce změnil, výši doměřené daně včetně penále ponechal beze změny.
Proti rozhodnutím žalovaného brojil žalobce žalobami u Krajského soudu v Ostravě, který je spojil ke společnému projednání a následně obě rozhodnutí žalovaného zrušil a věci mu vrátil k dalšímu projednání. Konstatoval, že mezi účastníky řízení nejsou sporné podmínky, za kterých byli věřitelé oprávněni provést opravu výše daně na výstupu. Spornou otázkou je výklad časového limitu vyplývajícího z § 44 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2014, čj. 9 Afs 170/2014-42 (dále též „věc Cerepa“), který se zabýval všemi argumenty, na nichž žalovaný v nyní projednávané věci vystavěl jak napadená rozhodnutí, tak stanovisko k žalobě. Časový limit pro možnost provést opravu daně na výstupu vyplývající z předmětného ustanovení počíná běžet rozhodnutím o úpadku a končí uplynutím šesti měsíců od rozhodnutí o úpadku zpětně. U pohledávek, které do tohoto časového limitu spadají, tedy vznikly v době nula až šest měsíců před rozhodnutím o úpadku, lze provést opravu. Krajský soud neshledal důvody, pro které by se měl od závěrů uvedených v citovaném rozsudku odchýlit.
V souzené věci toto časové období, kdy mohla být provedena oprava daně na výstupu, spadá do rozmezí od 14. 5. 2012 do 13. 11. 2012. Pohledávky, u kterých věřitelé opravu výše daně na výstupu provedli, však vznikly v době předcházející tomuto časovému limitu; postupovali proto v rozporu s § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty. Žalobci tak nevznikla povinnost podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty snížit daň na vstupu o částky opravené věřiteli. Dodatečné platební výměry jsou nezákonné. Dalšími uplatněnými námitkami se krajský soud nezabýval, neboť pro posouzení věci je rozhodující výklad § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty.
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Navrhl jeho zrušení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Meritum sporu spatřoval v nesprávném posouzení právní otázky týkající se výkladu § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, konkrétně pak výkladu podmínky „stáří“ pohledávek, u nichž lze provést opravu dle tohoto ustanovení.
Stěžovatel nesouhlasil s tím, že ve věci Cerepa byly vypořádány všechny argumenty, na kterých byla vystavěna napadená rozhodnutí a stanovisko k žalobě. Stěžovatel již v napadených rozhodnutích předestřel protiargumentaci založenou na gramatickém, historickém, systematickém a teleologickém výkladu. Vycházel též z novelizovaného znění daného ustanovení. V rozsudku je obsažena pouze argumentace ke dvojímu gramatickému výkladu, k teleologickému výkladu v souvislosti s důvodovou zprávou, k jeho účelu a dále je vyvrácen údajně nelogický výklad ohledně stáří pohledávek. Je tedy zcela evidentní, že nelze přijmout názor soudu, že byly vypořádány všechny protiargumenty stěžovatele. Rozsudek je tak na samotné hraně přezkoumatelnosti.
Výklad § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty provedený krajským soudem, který vycházel výhradně z rozsudku Cerepa, je nesprávný. Ustanovení § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty je promítnutím čl. 90 a čl. 185 směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. 11. 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice 2006/112/ES“), které umožnily členským státům, aby do své národní legislativy implementovaly opatření umožňující snížení základu daně a výše daně, pokud nastala situace, že odběratel nezaplatí dodavateli za poskytnuté plnění, ale daň na výstupu již byla odvedena.
Dle stěžovatele se lze předně opřít o gramatický výklad tohoto ustanovení. Slovo „nejpozději“ bylo použito tak, jak požadují Legislativní pravidla vlády (čl. 40 odst. 3). Při gramatickém výkladu tohoto slova stěžovatel vycházel z jeho obvyklého významu v českém jazyce a logického směru plynutí času. Je zřejmé, že oprava je přípustná pouze u pohledávek vzniklých dříve, než nastal okamžik 6 měsíců před rozhodnutím o úpadku. Pokud by zákonodárce zamýšlel výklad zastávaný krajským soudem, vložil by do předmětného ustanovení slovo „nejdříve“, nikoli „nejpozději“.
Z hlediska systematické metody výkladu stěžovatel poukázal na význam slova „nejpozději“ v jiných právních předpisech [např. § 189 odst. 3, § 155 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), čl. 56 odst. 7 a 8 Ústavy, § 2529, § 2754 a § 2786 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku]. Zpochybnění jazykového výkladu § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty znamená paralelní zpochybnění ostatních zákonných ustanovení obdobného znění s použitým výrazem „nejpozději“. Stěžovatel upozornil též na zahraniční normy vytvořené implementací čl. 90 a 185 směrnice 2006/112/ES. Například úprava ve Velké Británii stanoví, že „debt is more than six months old and less than three years and six months old“.
Stěžovatel byl přesvědčen, že jeho názoru svědčí též závěry vzešlé z výkladu historického a teleologického. Předmětné ustanovení má své počátky v roce 2009, kdy českou ekonomiku stále silně ovlivňovala hospodářská krize, přibývalo společností, které se nacházely v konkurzu a nebyly schopné dostát závazkům vůči věřitelům. Z podnětu Hospodářské komory České republiky proto vznikl návrh, který by do zákona o dani z přidané hodnoty zapracoval možnost dodavatele požadovat vrácení daně odvedené státu, neobdržel-li za danou transakci platbu od svého obchodního partnera. V návrhu bylo uvedeno, že oprava pohledávek by se měla týkat pouze pohledávek, které vznikly ve lhůtě šesti měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Odůvodnění návrhu přímo konstatuje, že se týká „předinsolvenčních“ pohledávek, které vznikly nejdéle ve lhůtě 6 měsíců před rozhodnutím soudu.
Návrh měl pomoci subjektům, které jsou v platební neschopnosti z důvodu dlouhodobě nedobytných a nevymahatelných pohledávek vzniklých v rámci obchodních vztahů s partnerem, o jehož ekonomických obtížích nemohly ještě vědět. Šestiměsíční předinsolvenční lhůta je lhůtou „ochrannou“ před zneužitím této možnosti v případech, kdy se nedobré poměry obchodního partnera již většinou stanou známými.
Stěžovatel poukázal také na správní praxi. Správní orgány od zakotvení předmětného ustanovení přistupovaly k jeho výkladu tak, že se jedná o pohledávky starší více než 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku, neboť nebyl důvod se domnívat, že jde o nezákonný výklad. Podle stěžovatele nelze souhlasit s názorem vyjádřeným ve věci Cerepa, že šlo o nezákonnou správní praxi. Legitimní očekávání daňových subjektů založené na této praxi podle jeho názoru nemá být narušováno nezákonným výkladem.
Stěžovatel upozornil, že jeho argumentaci podporuje rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 7. 2017, čj. 45 Af 15/2015-34.
Žalobce považoval napadený rozsudek za zákonný a věcně správný. Nesouhlasil se závěry obsaženými v odkazovaném rozsudku Krajského soudu v Praze. Pokud je v důvodové zprávě k pozdější „zpřesňující“ novele zákona uvedeno, že nemění legislativní stav, není možné z tohoto tvrzení vycházet při výkladu původního znění zákona. I kdyby byl stěžovatelův výklad správný, správce daně i tak nezíská v insolvenčním řízení žádné plnění, protože pohledávky vzniklé opravou daně z přidané hodnoty podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty se v insolvenčním řízení neuspokojují žádným způsobem (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2017, čj. 29 ICdo 98/2015-73).
První senát při předběžném posouzení věci dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Podstata problému, který se pokouší řešit § 44 zákona o dani z přidané hodnoty, tkví v tom, že věřitel, který je plátcem daně z přidané hodnoty, odvádí daň ze zboží a služeb, které prodal svému dlužníkovi (daň na výstupu) dříve, než jsou mu dodané zboží nebo služby uhrazeny. Dlužník, který je rovněž plátcem daně z přidané hodnoty, je přitom oprávněn uplatnit (u správce daně) odpočet daně při nákupu (daň na vstupu) bez zřetele k tomu, zda nakoupené zboží a služby věřiteli již uhradil. Situaci vzniklou tím, že dlužník, jehož úpadek byl osvědčen (rozhodnutím o úpadku), již od správce daně získal částku odpovídající uplatněnému odpočtu daně při nákupu, ačkoli věřiteli, který daň z přidané hodnoty odvedl, za zboží či služby nezaplatil, řeší § 44 zákona o dani z přidané hodnoty tak, že věřitel je oprávněn provést opravu výše daně na výstupu (což povede k vrácení zaplacené daně věřiteli) a dlužník (jenž je v úpadku) je povinen snížit svou daň na vstupu v rozsahu, v jakém uplatnil odpočet daně, což má vést ke vzniku daňové povinnosti dlužníka zaplatit správci daně rozdíl mezi tím, co dlužník původně obdržel od plátce daně na základě odpočtu daně, a tím, co měl (správně) obdržet podle provedeného snížení daně na vstupu.
V předmětném ustanovení je pak z hlediska nyní souzené věci klíčová pasáž pohledávka, která vznikla nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu reprezentována rozsudkem ve věci Cerepa a na něj navazujícími rozsudky ze dne 11. 2. 2016, čj. 9 Afs 190/2015-57, a ze dne 15. 11. 2016, čj. 6 Afs 117/2016-27, vykládá toto ustanovení tak, že dopadá na pohledávky, které vznikly 6 měsíců či méně před rozhodnutím o úpadku. Pokud tedy bylo v nyní souzené věci rozhodnutí o úpadku vydáno dne 14. 11. 2012, je dotčené ustanovení aplikovatelné na všechny pohledávky, které vznikly od 14. 5. 2012 do 13. 11. 2012.
První senát se s názorem devátého senátu neztotožnil.
Podle prvního senátu lze k opačnému výkladu § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty dospět již jen prostým jazykovým výkladem. Ten, ačkoli obecně představuje pouze prvotní přiblížení k aplikované právní normě, je dobrým východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu.
Výklad použitého výrazu „nejpozději“ musí podle prvního senátu vycházet ze základního postulátu, že čas běží lineárně a jednosměrně. Nelze sice vyloučit, že zákonodárce vytvoří normu tak, že má být zcela nezvykle běh času vnímán obráceně, s ohledem na výjimečnost takového postupu to však musí jednoznačně a výslovně uvést. V opačném případě je třeba postupovat standardním způsobem. Jako logický se prvnímu senátu jeví argument, že pokud by zákonodárce měl v úmyslu vyjádřit, že jde o pohledávky nikoli starší než 6 měsíců před prohlášením úpadku, zvolil by v textu citovaného ustanovení slovo „nejdříve“, tedy antonymum ke slovu „nejpozději“, které bylo použito. Tím by dosáhl přesně toho významu ustanovení, který vyložil devátý senát. Pokud se má tedy něco stát „nejpozději“ šest měsíců před nějakým okamžikem (rozhodnutím soudu), jde o časový úsek, jehož konec je dán dnem, který předchází šest měsíců před rozhodnutím soudu. Schematicky lze shora popsané znázornit takto.
Důsledky dosavadního přístupu judikatury k výkladu pojmu „nejpozději“ lze podle prvního senátu demonstrovat např. na § 200 odst. 2 insolvenčního zákona, který stanoví, že „k popření pohledávky přihlášeným věřitelem se přihlíží, jen […] je-li doručeno insolvenčnímu soudu nejpozději 3 pracovní dny přede dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce“. Pokud by (pro zjednodušení) všechny dny byly pracovní a přezkumné jednání se konalo dne 14. 11. 2012, dosavadní judikatura by vedla k závěru, že podání došlé soudu dne 13. 11. 2012 je včasné, a bude se k němu přihlížet, zatímco podání došlé 10. 11. 2012 by bylo předčasné (nebo „opožděné“). Totožný přístup k výkladu výrazu „nejpozději“ v § 200 odst. 2 (a přístup opačný, než zvolil devátý senát) zaujal Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, sp. zn. 29 ICdo 17/2012, v němž konstatoval, že „podání obsahující popěrný úkon přihlášeného věřitele je doručeno insolvenčnímu soudu nejpozději 3 pracovní dny přede dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce (§ 200 odst. 2 insolvenčního zákona) v případě, že jde o podání doručené insolvenčnímu soudu nejpozději v průběhu třetího pracovního dne počítaného zpětně ode dne konání přezkumného jednání o popřené pohledávce“.
Stejně jako u lhůty podle § 200 odst. 2 insolvenčního zákona má první senát za to, že v případě § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty jde o klasickou lhůtu typu dies ad quem. Čas jako právní skutečnost může být ve vztahu k určité právní události vymezen počátkem, koncem nebo dobou trvání. Doložením času se rozumí stanovení budoucí jisté události, na které závisí vznik, změna nebo zánik nějakého právního následku. Podle toho se rozeznává dies a quo, tj. den (čas), od kterého právní následek vzniká, nebo dies ad quem, tj. den (čas), kterým právní účinky končí. Obecným pravidlem počítání času v této souvislosti je pravidlo, podle kterého, vzniká-li v určitý den právo nebo povinnost, vzniká zpravidla počátkem tohoto dne, a zaniká-li, pak zpravidla zaniká koncem dne (srov. v literatuře Eliáš, K. a kolektiv: Občanský zákoník. Velký akademický komentář. 1. svazek. 1. vydání. Linde Praha, a. s., Praha 2008, str. 505).
Slovy „nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku“ § 44 odst. 1 zákon o dani z přidané hodnoty vymezuje konec lhůty stanovené ke vzniku pohledávky, u které lze následně provést opravu daně na výstupu; jinak řečeno, takto se vymezuje den (čas), kterým nejpozději může pohledávka vzniknout, aby bylo možno u ní provést opravu.
Jde o lhůtu počítanou „zpětně“ ode dne rozhodnutí soudu, přičemž platí, že den rozhodnutí soudu je dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty a jako takový se do běhu lhůty nezapočítává. Šestiměsíční lhůta tedy počíná běžet dnem předcházejícím rozhodnutí a končí dnem, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty. V nyní souzené věci jde tedy o 14. 5. 2012.
Shora uvedené podporuje podle názoru prvního senátu též výklad teleologický a historický.
Ustanovení § 44 zákona o dani z přidané hodnoty (opět ve výše citované podobě) bylo vtěleno do zákona o dani z přidané hodnoty s účinností od 1. 4. 2011 novelou provedenou zákonem č. 47/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Vládní návrh zákona č. 47/2011 Sb. projednávala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém šestém volebním období (2010–2013) jako tisk č. 129, přičemž text tohoto ustanovení tvořil (v podobě, v níž byl následně přijat jako součást článku I, bodu 44 zákona č. 47/2011 Sb.) obsah článku I, bodu 43. vládního návrhu zákona.
Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona odůvodňuje § 44 zákona o dani z přidané hodnoty následovně:
„Jedná se o zavedení nové možnosti opravy výše daně na výstupu u pohledávek za dlužníky (odběrateli) v insolvenčním řízení, a to v souvislosti s negativním vývojem ekonomické situace. Tento návrh aktivně reaguje na současnou ekonomickou situaci a je protikrizovým opatřením s cílem pomoci firmám, jejichž cashflow snižují nedobytné pohledávky za podniky v platební neschopnosti. V souvislosti s dopady světové finanční krize stále více přibývá firem, které se nachází v konkursním řízení, a tudíž nejsou schopny dostát svým závazkům vůči věřitelům (dodavatelům). Vzniklé pohledávky za odběrateli (dlužníky) řada dodavatelů (věřitelů) není schopna vymoci v plné výši. Tento fakt se negativně projevuje v ekonomické situaci dosud‚ životaschopných‘ podniků.
Na základě tohoto ustanovení bude mít věřitel (dodavatel) takto nárok na opravu výše daně na výstupu, pokud mu jeho odběratel (dlužník) nezaplatil za dodané zboží nebo poskytnutou službu a insolvenční soud proti odběrateli zahájil insolvenční řízení. V předloženém návrhu se jedná o pohledávky, které vznikly nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. (…). Návrh je plně v souladu se směrnicí Rady 2006/112/ES, článek 90 a 185. Obdobná úprava platí nejméně ve 12 členských státech EU, tento režim je v různých formách implementován v následujících členských státech: Belgie, Lucembursko, Dánsko, Německo, Francie, Portugalsko, Irsko, Rakousko, Itálie, Řecko, Lotyšsko a Velká Británie.
Toto opatření bude mít sice bezprostředně negativní dopad na státní rozpočet, ale je potřeba vzít v úvahu i doprovodné (nepřímé) efekty, mimo jiné zachování životaschopnosti firem, umožnění překonání současné negativní ekonomické situace a zachování pracovních míst.(…).“
Výklad, který zastává stěžovatel i první senát, by lépe odpovídal účelu, pro který byl § 44 zákona o dani z přidané hodnoty do zákona včleněn. Šestiměsíční lhůta před vyhlášením úpadku je vnímána jako lhůta ochranná ve vztahu k věřitelům, jejichž dlužníci z důvodu své majetkové situace (která následně vede k prohlášení úpadku) nejsou schopni hradit své dluhy, přičemž věřitelé již odvedli daň z přidané hodnoty na výstupu z takové transakce. Šest měsíců před prohlášením úpadku (tedy v době, kdy již zpravidla probíhá insolvenční řízení) již lze usuzovat na nedobrou ekonomickou situaci potenciálního obchodního partnera, věřitele proto již není nutno chránit. Zákon tímto ustanovením poskytuje výhodu opravy daně věřitelům, kteří jednají s péčí řádného hospodáře, tj. alespoň základním způsobem si prověřují solventnost svých dlužníků. Věřitel, který obchoduje se subjektem na hraně úpadku, by neměl být zvýhodňován před tím, kdo vstoupil do obchodního vztahu v době, kdy ještě známky hrozícího insolvenčního řízení nemusely být zjevné. Výklad přijatý devátým senátem naopak věřitelům předinsolvenční ochranu odejímá, neboť omezuje možnost požadovat uhrazenou daň jen na pohledávky, které vznikly v relativně krátkém časovém úseku 6 měsíců před prohlášením úpadku.
Prvním senátem preferovaný výklad nepovede ani k bezbřehé možnosti provádět opravu daně. Podle § 44 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty „(o)pravu daně nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období, ve kterém se uskutečnilo původní zdanitelné plnění“. Okamžik uskutečnění zdanitelného plnění v situacích neplatících dlužníků typicky předchází splatnosti pohledávky, která odpovídá vzniku pohledávky dle § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty. Tím je zaručeno, že oprava nebude možná ve vztahu k těm pohledávkám, u nichž k plnění došlo již dávno, a byl zde tedy (při obvyklé lhůtě splatnosti) již dostačující prostor pro jejich vymožení před soudem, nebo u nichž bylo plnění poskytováno s velmi dlouhou dobou splatnosti. Tím je tedy nepřímo nastavena maximální časová hranice pro „stáří“ pohledávky, u níž lze uplatnit opravu daně.
Shora uvedené podporuje též znění § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty novelizované s účinností k 29. 7. 2016 zákonem č. 243/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím celního zákona, který výraz „nejpozději“ nahradil spojením „v období končícím“. V důvodové zprávě k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 717/0, bod 19, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2013–2017) se k tomu uvádí: „Navržená změna má za cíl pouze vyjasnit stávající úpravu zákona o dani z přidané hodnoty, jejím cílem není jakýkoli věcný posun této problematiky. Cílem vždy bylo umožnit daňovým subjektům opravovat pohledávky za dlužníky v insolvenčním řízení u pohledávek starších více než 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Tato úprava byla činěna ve prospěch věřitele. Při stanovení stáří pohledávek v období šesti měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku a mladších může docházet ke spekulativnímu vzniku pohledávek, které v konečném důsledku zaplatí stát a daňové subjekty jsou oproti státu značně zvýhodněny. Tímto stavem (pohledávky se stářím 6 měsíců a mladší) by docházelo k ekonomickým škodám státu a navíc by tento stav byl v hrubém nepoměru s ekonomickou teorií (ekonomická teorie naznačuje, že tržní subjekty již 1 rok před úpadkem jsou schopny detekovat tento úpadek a od detekce mění chování vůči subjektu, který s vysokou mírou pravděpodobnosti nebude solventní, jelikož se snaží o hotovostní úhrady, platby předem, značné zálohové úhrady atd.) a praxí, což se nové znění snaží napravit. Navrhovaná úprava je pouhým zpřesněním současného legislativního textu.“
Důvodová zpráva k návrhu novelizace, jež byla posléze vyhlášena jako zákon č. 243/2016 Sb., tak zpětně vysvětluje důvody, o kterých se v důvodové zprávě k předchozí novelizaci, jež byla vyhlášena jako zákon č. 47/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (jímž byl § 44 v tomto znění do českého právního řádu uveden; jde o sněmovní tisk č. 129/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2010–2013) mlčela. V důvodové zprávě k návrhu zákona, jenž se posléze stal zákonem č. 243/2016 Sb., se tedy uvádí, že zákonodárce tento výklad zamýšlel od počátku a že pouze užití nikoli zcela jednoznačného výrazu „nejpozději“ dalo vzniknout i odlišným výkladům, které však ve své podstatě směřovaly zcela proti standardnímu určování běhu času i proti smyslu § 44 zákona o dani z přidané hodnoty jako takového.
První senát dále poukázal i na to, že i doktrína a komentářová literatura měly pochyby, zda interpretace § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty provedená v rozsudku Cerepa je správná.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že § 44 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2011 do 28. 7. 2016, je nutno vykládat tak, že oprávnění plátce, kterému při uskutečnění zdanitelného plnění vůči jinému plátci vznikla povinnost přiznat a zaplatit daň, provést opravu výše daně na výstupu z hodnoty zjištěné pohledávky, se vztahuje na pohledávky, které vznikly z tohoto plnění v období končícím 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Nevztahuje se naopak na pohledávky vzniklé z tohoto plnění později než 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku.
Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[39] Právní otázka, kterou má rozšířený senát posoudit, spočívá ve výkladu § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2011 (po tomto datu docházelo k jistým textovým úpravám uvedeného ustanovení, avšak bez významu pro nyní projednávanou věc) do 28. 7. 2016. Toto ustanovení bylo rubrikováno jako Oprava výše daně u pohledávek za dlužníky v insolvenčním řízení a jeho pro věc rozhodný odstavec 1 zněl (spornou pasáž zvýraznil nyní rozšířený senát):
„(1) Plátce, kterému při uskutečnění zdanitelného plnění vůči jinému plátci vznikla povinnost přiznat a zaplatit daň a jehož pohledávka, která vznikla nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku z tohoto plnění, doposud nezanikla (dále jen „věřitel“), je oprávněn provést opravu výše daně na výstupu z hodnoty zjištěné pohledávky v případě, že
a) plátce, vůči kterému má věřitel tuto pohledávku (dále jen „dlužník“), se nachází v insolvenčním řízení a insolvenční soud rozhodl o prohlášení konkursu na majetek dlužníka,
b) věřitel přihlásil tuto svoji pohledávku nejpozději ve lhůtě stanovené rozhodnutím soudu o úpadku, tato pohledávka byla zjištěna a v insolvenčním řízení se k ní přihlíží,
c) věřitel a dlužník nejsou a ani v době vzniku pohledávky nebyli osobami, které jsou
1. kapitálově spojenými osobami podle § 5a odst. 3 s tím, že výše podílu představuje alespoň 25 % základního kapitálu nebo 25 % hlasovacích práv těchto osob,
2. osobami blízkými26a), nebo
3. osobami, které podnikají s plátcem společně na základě smlouvy o sdružení10) nebo jiné obdobné smlouvy,
d) věřitel doručil dlužníkovi daňový doklad podle § 46 odst. 1.“
[40] Názor vyjádřený v rozsudku ve věci Cerepa lze chápat tak, že jednou z výkladových alternativ založených na hledání prostého jazykového významu slov „pohledávka, která vznikla nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku z tohoto plnění“ je, že rozhodný časový interval je počítán takříkajíc „proti proudu“ obecného plynutí času. Začal by tedy rozhodnutím soudu o úpadku z příslušného zdanitelného plnění a skončil by šest měsíců zpětně před tímto okamžikem. Výhodou výše uvedeného výkladu je jasné vymezení začátku i konce rozhodného časového intervalu.
[41] Při celkovém zohlednění všech výkladových metod však výše uvedený výklad nemůže obstát.
[42] V souladu s prostým jazykovým významem citovaných slov je nepochybně i to, že časové určení „nejpozději“ bude vnímáno tak, jak argumentuje předkládající senát, a sice že vymezuje konec rozhodného časového intervalu, přesněji řečeno poslední okamžik, ve kterém mohla pohledávka věřitele vzniknout, aby na ni bylo pravidlo obsažené v § 44 zákona o dani z přidané hodnoty uplatnitelné. V takovém případě je ovšem zřejmé, že časový interval nemá jasně vymezený počátek, neboť je sice stanoven jeho konec (ve smyslu běžného vnímání času, tj. počítáno „po proudu“ času), ale nikoli počátek ani doba mezi koncem a počátkem, z níž by počátek bylo možno dovodit prostým výpočtem.
[43] Přes tuto zdánlivou slabinu je třeba se přiklonit k názoru předkládajícího senátu.
[44] Počátek intervalu v § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty totiž nebylo pro jeho funkčnost třeba stanovit, jelikož plyne z dalších ustanovení tohoto zákona umožňujících plátci uplatnit opravu výše daně na vstupu. Tím je zejména odst. 3 téhož paragrafu, který v rozhodném znění stanovil (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát), že „(o)pravu výše daně na výstupu je věřitel oprávněn provést nejdříve ve zdaňovacím období, v němž byly splněny podmínky podle odstavce 1. Opravu nelze provést po uplynutí 3 let od konce zdaňovacího období, ve kterém se uskutečnilo původní zdanitelné plnění, a v případě, že dlužník přestal být plátcem.“ Tříletá lhůta od konce zdaňovacího období, ve kterém se uskutečnilo původní zdanitelné plnění, je tak ve skutečnosti též stanovením počátku intervalu vymezeného v § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty. Opravu je možno provést, jen je-li splněna podmínka podle písm. a) tohoto odstavce, která je jednou z tam kumulativně formulovaných podmínek a sama o sobě jasně vymezuje časový rámec uplatnění opravy výše daně – k uplatnění nemůže dojít dříve, než insolvenční soud rozhodl o prohlášení konkursu na majetek dlužníka. Od tohoto okamžiku se pak zpětně (proti proudu času) počítají tři roky ke konci zdaňovacího období, ve kterém se uskutečnilo původní zdanitelné plnění.
[45] I když by oba dostupné výklady prostého smyslu slov zákona mohly vést k řešení, které je na první pohled „technicky“ funkční a nezavádí adresáty čistě z pohledu počítání lhůt do slepé uličky, musí být zvoleno to z nich, jež odpovídá skutečně seznanému smyslu a účelu zákona, vyloženého ústavně konformním způsobem, a pro něž hovoří i případné další argumenty.
[46] Předkládající senát takových argumentů snesl několik a se všemi se rozšířený senát ztotožňuje.
[47] Prvním takovým argumentem je srovnání s jinými podobnými právními úpravami v českém právním řádu a tím, jak jsou obvykle vykládány. Předkládající senát trefně poukazuje na § 200 odst. 2 insolvenčního zákona, jenž rovněž používá slovo „nejpozději“ ve spojení s určením času v tom smyslu, že posledním, a nikoli prvním okamžikem lhůty je den předcházející o stanovený interval rozhodnou právní skutečnost. Takto jej i vykládá relevantní judikatura, na niž předkládající senát poukazuje.
[48] Bylo by možno poukázat i na další ustanovení právního řádu, kupříkladu na ustanovení nového občanského zákoníku, jehož návrh se po legislativně technické i obsahové stránce rodil zhruba v období, kdy byl § 44 zákona o dani z přidané hodnoty zákonem č. 47/2011 Sb. změněn do podoby, která je nyní rozšířeným senátem vykládána. Jedná se namátkou o následující ustanovení, u nichž co do významu vymezení doby či lhůty jen stěží mohou vyvstat zásadní pochyby (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):
• § 2014 odst. 1: Má se za to, že stavební pozemek nebo nemovitá věc sloužící podnikatelským účelům jsou dostatečnou jistotou do poloviny obvyklé ceny. Má se za to, že právo stavby je dostatečnou jistotou do výše poloviny obvyklé ceny, pokud úplata ujednaná jako stavební plat bude splacena nejpozději pět let před zánikem práva stavby.
• § 2529 odst. 1: Pořadatel doručí zákazníkovi vhodným způsobem nejpozději sedm dnů před zahájením zájezdu další podrobné a pro zákazníka důležité údaje o všech skutečnostech, které zná, nejsou-li již obsaženy ve smlouvě nebo v potvrzení o zájezdu, anebo v katalogu, který zákazníkovi předal.
• § 2754 odst. 1: Nebyla-li tichá společnost ujednána na určitou dobu, lze ji vypovědět nejpozději šest měsíců před koncem účetního období.
• § 2786 odst. 1: Upraví-li pojistitel výši pojistného, sdělí ji pojistníkovi nejpozději dva měsíce přede dnem splatnosti pojistného za pojistné období, ve kterém se má výše pojistného změnit.
[49] Relevantní – a pro rozšířený senát zásadní – je i argument objektivně teleologický, spojený s argumentem subjektivně teleologickým (hledáním intence historického zákonodárce). Vychází z ekonomického předpokladu, že profesionálové jsou na trhu schopni poznat signály nadcházejícího úpadku svého obchodního partnera tím spíše, čím kratší dobu před okamžikem, kdy k úpadku v budoucnu dojde, s ním jednají o transakci či ji uzavírají. Naopak čím dříve od úpadku proti proudu času k jednání o transakci či jejímu uzavření došlo, tím méně zpravidla mohlo být obchodnímu partneru budoucího úpadce patrné, že hrozí problém. Toho si byl kupříkladu vědom český zákonodárce i v dřívějších § 15 a 16 zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání. V § 15 odst. 1 tohoto zákona se určité právní úkony dlužníka učiněné v posledních šesti měsících podáním návrhu na prohlášení konkursu prohlašovaly ex lege za neúčinné. Oproti tomu podobným právním úkonům učiněným dříve než v této době bylo podle § 16 odst. 1 zmíněného zákona možno toliko odporovat, a to za podmínek stanovených v § 42a dřívějšího občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.).
[50] V situaci směřující k insolvenci se mezi kratším obdobím bezprostředně předcházejícím zahájení insolvenčního řízení a delším, zpravidla několikaletým obdobím před ním rozlišuje z hlediska toho, jaké nároky se obvykle kladou na tržní subjekty uzavírající transakce a jak „jednoduše“ lze případně takové transakce v té či oné míře či z těch nebo oněch důvodů anulovat (vyslovit jejich neúčinnost) i podle současné úpravy v insolvenčním zákoně. Ten ve svých § 240 odst. 3 a § 241 odst. 4 rozlišuje kratší roční dobu před zahájením insolvenčního řízení a delší tříletou dobu (specifickou pětiletou dobu pak stanovuje pro možnost vyslovení neúčinnosti úmyslně zkracujících právních úkonů, viz § 242 odst. 3 insolvenčního zákona).
[51] Lze se tedy z velmi dobrých důvodů domnívat, že právě šestiměsíční doba před rozhodnutím soudu o úpadku byla v „mysli“ historického zákonodárce projevem jakési inspirace v dřívější konkursní úpravě a nynější úpravě insolvenční. Jejím účelem mělo být chránit zvýhodněním podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty toliko ty obchodní partnery dlužníka, kteří s ním obchodovali dříve než v posledních šesti měsících před rozhodnutím soudu o úpadku. O nich totiž bylo možno předpokládat, že s pozdějším úpadcem obchodovali v dobré víře v jeho přiměřenou solventnost a nemohli v té době rozpoznat, že později se jejich pohledávka stane nedobytnou. Naopak obchodní partneři, kteří s pozdějším úpadcem obchodovali až v posledních šesti měsících před rozhodnutím soudu o úpadku, měli mít podle obecných ekonomických poznatků větší šanci hrozící úpadek rozpoznat, a proto nebylo důvodu jim poskytnout zvýšený daňový komfort.
[52] S tím souvisí i celkový historický kontext přijetí rozhodné právní úpravy v roce 2011 – jím byla vrcholící hospodářská krize, která uvrhla do ekonomických obtíží řadu předtím prosperujících podnikajících osob. Ty se postupně, jak se krize prohlubovala a přetrvávala, dostávaly z původně bezproblémové situace ohledně své solventnosti ve stále větším procentu případů do platební neschopnosti, jež někdy vyústila v úpadek. I v tomto ohledu bylo tedy logické „chránit“ spíše ty, kteří pozdějším úpadcům dodávali s jistým časovým odstupem před rozhodnutím soudu o úpadku, než ty, kteří s úpadcem obchodovali bezprostředně před tímto rozhodnutím.
[53] Obecně vzato je problematické usuzovat z toho, jak se následně zákonodárce stavěl k určité právní úpravě (typicky tím, že ji novelizoval ve snaze ji vyjasnit), že má být nějak vykládána. V nyní projednávaném případě nicméně důvody „zjasňující“ novelizace § 44 zákona o dani z přidané hodnoty provedené zákonem č. 243/2016 Sb. naznačují, že předchozí úvaha o intenci původního zákonodárce z roku 2011 má pravděpodobně své opodstatnění. I v tom je třeba předkládajícímu senátu přisvědčit. Po novelizaci relevantní pasáž uvedeného odstavce zněla: „Plátce, kterému při uskutečnění zdanitelného plnění vůči jinému plátci vznikla povinnost přiznat daň a jehož pohledávka, která vznikla v období končícím 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku z tohoto plnění, doposud nezanikla (dále jen „věřitel“), je oprávněn provést opravu výše daně na výstupu z hodnoty zjištěné pohledávky v případě, že (…).“ Lze tedy vskutku mít v daném případě za to, že i v původním znění, tj. ve znění zákona č. 47/2011 Sb., bylo určení doby, v níž musela pohledávka vzniknout, v § 44 odst. 1 míněno stejně, jako bylo míněno (a legislativně vcelku jednoznačně vyjádřeno) ve znění tohoto ustanovení po novelizaci provedené zákonem č. 243/2016 Sb.
[54] Souhlasit lze i s dalšími argumenty, které předkládající senát zmínil. Právní praxe a doktrína měly od počátku pochyby o vhodnosti výkladu § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, jak byl proveden v rozsudku ve věci Cerepa a navazující judikatuře, což mj. ilustruje i standardní komentář k § 44 zákona o dani z přidané hodnoty (Brandej, T., Drábová, M., Dušek, M., Holubová, O., Tomíček, M.: Zákon o dani z přidané hodnoty. Komentář, Praha: Wolters Kluwer, 2010, elektronická verze v rámci ASPI, právní stav v ASPI k 1. 1. 2018). V něm se uvádí:
„Problematické bylo až do jedné z posledních novel zákona o DPH účinné od 29. července 2016 i stanovení data, před nímž musí pohledávka vzniknout, aby byla splněna podmínka jejího vzniku ’nejpozději 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku’. Zcela proti původnímu výkladu Finanční správy (podle něhož pohledávka musela vzniknout šest a více měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku) působí již několik rozhodnutí NSS (např. rozhodnutí ze dne 10. prosince 2014, čj. 9 Afs 170/2014-42), ve kterém NSS došel k závěrům, že: ’Oprávnění věřitelů snížit daň z přidané hodnoty na výstupu o částky odpovídající neuhrazeným pohledávkám za dlužníky v úpadku (§ 44 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) lze uplatnit za splnění dalších zákonem stanovených podmínek pouze u pohledávek, které vznikly nejvýše 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku.’
Zákon o DPH byl proto, aby vedle sebe paralelně neexistovaly dva protichůdné výklady, od 29. července 2016 novelizován. Současné znění koresponduje se záměrem interpretovaným Finanční správou: pohledávka musí vzniknout šest a více měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Podotýkáme nicméně, že existují ojedinělé názory, že ani tato novelizace danou problematiku nevyjasnila.“
III. 3. Shrnutí
[55] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát souhlasí s právním názorem předkládajícího senátu.
[56] Ustanovení § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty ve znění účinném od 1. 4. 2011 do 28. 7. 2016 je nutno vykládat tak, že oprávnění plátce, kterému při uskutečnění zdanitelného plnění vůči jinému plátci vznikla povinnost přiznat a zaplatit daň, provést opravu výše daně na výstupu z hodnoty zjištěné pohledávky, se vztahuje na pohledávky, které vznikly z tohoto plnění v období končícím 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku. Nevztahuje se naopak na pohledávky vzniklé z tohoto plnění později než 6 měsíců před rozhodnutím soudu o úpadku.
IV. Další postup ve věci
[57] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o těchto otázkách a věc vrací prvnímu senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
[58] Výklad § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty může být při řešení konkrétního případu pouhým vstupním krokem, jenž musí být následován dalšími úvahami zohledňujícími konkrétní povahu dotčených právních vztahů, konkrétně toho, že jde o soustavu vztahů mezi státem a „věřitelem“ na straně jedné a k tomu komplementárních vztahů mezi státem a „dlužníkem“ na straně druhé. Rozšířený senát proto ustal na tom, že podal výklad předložené právní otázky v abstraktní rovině. Posouzení dopadů na právní vztahy účastníků řízení o kasační stížnosti již bude věcí předkládajícího senátu. Ten při svém rozhodování neopomene uvážit, zda je v daném případě třeba řešit temporální účinky změny judikatury Nejvyššího správního soudu zejména z hledisek vytvoření oprávněné důvěry v právo na základě stávající jednotné a dlouhodobě praktikované judikatury tohoto soudu, od níž se rozšířený senát nyní odklonil (viz podobně ve vztahu k správním orgánům zejména bod 51 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, čj. 6 Ads 88/2006-159, č. 2059/2010 Sb. NSS, viz též nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, č. 216/2013 Sb. ÚS). | decision_804.txt |
4,427 | k § 124a odst. 1 a § 124b zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 48/2016 Sb.
k § 84 odst. 1 soudního řádu správního
Při výběru a dalším zadržování kauce dle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), je pro účely běhu lhůty dle § 84 odst. 1 soudního řádu správního nutno rozlišit výběr kauce dle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu jako zásah jednorázový na straně jedné a zadržování a nakládání s kaucí správním orgánem, který je příslušný k vedení řízení o přestupku dle § 124b zákona o silničním provozu, jako zásah trvající na straně druhé. Zatímco žalobu proti nezákonnému výběru kauce je třeba podat do dvou měsíců ode dne jejího vybrání, lhůta pro podání žaloby proti trvajícímu zásahu v podobě nezákonného zadržování kauce počíná běžet každý den znovu, dokud nezákonný zásah trvá.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2019, čj. 10 As 355/2017-101)
Prejudikatura: č. 3074/2014 Sb. NSS, č. 3196/2015 Sb. NSS, č 3687/2018 Sb. NSS, č. 3779/2018 Sb. NSS, nálezy Ústavního soudu č. 175/2004 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 599/02), č. 103/2014 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 761/14).
Věc: Bedřich D. proti Policii ČR, Krajskému ředitelství policie Středočeského kraje, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Policejní hlídka zastavila dne 23. 11. 2016 žalobce, neboť překročil nejvyšší dovolenou rychlost v jízdě o více než 20 km/h [§ 125c odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu)]. Jelikož hlídka měla podezření, že se žalobce bude vyhýbat přestupkovému řízení, přistoupila k uložení a vybrání kauce zaplacené v hotovosti ve výši 3 500 Kč (§ 124a téhož zákona).
Žalobce podal dne 22. 3. 2017 žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu, který měl spočívat v neoprávněném výběru kauce a jejím následném zadržování. Krajský soud v Praze odmítl usnesením ze dne 15. 11. 2017, čj. 45A 45/2017-23, žalobu pro opožděnost, neboť lhůtu k jejímu podání je nutno počítat od okamžiku vybrání kauce. Vybrání kauce představuje dle krajského soudu jednorázový zásah, nikoliv zásah trvající. Důsledky zásahu žalované spočívající ve vybrání finančních prostředků sice trvají, samotný napadený zásah však již netrvá – žalovaná již kauci vybrala. V nyní souzené věci policisté při kontrole vybrali kauci dne 23. 11. 2016, žalobce téhož dne kauci zaplatil a převzal písemné potvrzení o převzetí kauce. Tímto dnem začala běžet objektivní i subjektivní lhůta pro podání zásahové žaloby. Žaloba podaná dne 22. 3. 2017 byla tedy opožděná.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Domníval se, že nezákonný výběr a následné zadržování kauce mělo v tomto případě být posouzeno jako jeden trvající zásah. Žaloba proto byla podána před uplynutím subjektivní lhůty dle § 84 odst. 1 s. ř. s. Přitom zároveň zpochybňoval závěry rozsudku ze dne 8. 6. 2017, čj. 10 As 71/2017-45, které považoval za odchýlení se od stávající judikatury. S odkazy na další rozhodnutí Nejvyšší správní soud dovozoval, že žaloba byla podána včas a krajský soud se jí měl věcně zabývat.
O kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud prvně rozsudkem ze dne 22. 2. 2018, čj. 10 As 355/2017-65. V tomto rozsudku potvrdil závěry krajského soudu o opožděnosti žaloby. Ve své argumentaci se Nejvyšší správní soud opřel zejména o závěry rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, věc EUROVIA, který zrušil do té doby existující kategorii trvajících zásahů. Proti rozsudku čj. 10 As 355/2017-65 podal stěžovatel ústavní stížnost.
V mezidobí Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, rozsudek rozšířeného senátu čj. 7 As 155/2015-160 ve věci EUROVIA zrušil jako protiústavní (dále též jen „nález EUROVIA“). Ústavní soud mj. uvedl, že v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je důležité rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů. Ústavní soud odmítl tezi rozšířeného senátu, který kategorii tzv. trvajících zásahů až na nepatrné výjimky eliminoval.
O ústavní stížnosti proti prvému rozsudku v nynější věci rozhodl Ústavní soud nálezem ze dne 23. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 1568/18. Vyšel zejména z nálezu EUROVIA, který zrušil rozsudek rozšířeného senátu ve věci EUROVIA. V bodě 11. nálezu IV. ÚS 1568/18 takto citoval nález EUROVIA: „V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je důležité – ačkoliv rozšířený senát této tezi nepřál – rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů [...]. V případě těchto zásahů obecně musí s ohledem na zásadu bezrozpornosti právního řádu platit pravidlo, podle kterého časové právní následky včetně dopadu na počátek běhu subjektivní i objektivní lhůty k podání zásahové žaloby má až ukončení takového zásahu. V případě stále neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně-konformní výklad pojmu ‚dozvěděl se‘ (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) odpovídá pojmu ‚dozvídá‘, a výklad pojmu ‚došlo‘ (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), odpovídá pojmu ‚dochází‘. V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva lhůta k podání žaloby proti neukončenému trvajícímu zásahu ve skutečnosti začíná každý den znovu“. Dále dodal, že „správní soud musí při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit, jakou povahu zásah má“.
V bodě 12. nálezu IV. ÚS 1568/18 Ústavní soud uzavřel, že vzhledem „ke skutečnosti, že v nyní posuzovaném případě se napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu opírá zejména o právní závěry vyslovené v následně Ústavním soudem zrušeném rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA a Nejvyšší správní soud se v rámci posouzení včasnosti stěžovatelem podané žaloby dostatečně nezabýval hodnocením povahy žalovaného zásahu a jejímu promítnutím do běhu lhůty k podání zásahové žaloby, shledal Ústavní soud ústavní stížnost důvodnou“.
V bodě 13. nálezu IV. ÚS 1568/18 konečně Ústavní soud odmítl tezi, že vybrání kauce a její zadržování je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky. „V posuzované věci je nutné vycházet ze závěrů citovaného nálezu ve věci EUROVIA a rozlišovat zásah spočívající v samotném vybrání kauce a zásah spočívající v jejím následném zadržování. V prvním případě jde o zásah jednorázový; ve druhém případě je tomu jinak. Zadržování kauce je zásahem trvajícím (zásahem spočívajícím v udržování tvrzeného protiprávního stavu), stejně jako tomu bylo v případě zadržování dokumentů a listin v kauze EUROVIA, a proto na něj lze vztáhnout závěry z nálezu sp. zn. II. ÚS 635/18 – lhůta pro podání žaloby počíná běžet v případě trvajícího zásahu každý den jeho trvání znovu a znovu (viz bod 43 citovaného nálezu).“
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[16] Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí s tezí stěžovatele, že Ústavní soud tuto věc definitivně vyřešil a rozhodl o včasnosti (části) žaloby. Nejvyšší správní soud má za to, že Ústavní soud odmítl důvody prvého rozsudku Nejvyššího správního soudu v této věci, který byl postaven na (protiústavních) závěrech rozšířeného senátu v rozsudku ve věci EUROVIA, aniž věc závazně pro Nejvyšší správní soud v celém rozsahu vyřešil. Finální posouzení této věci tedy Ústavní soud ponechal na Nejvyšším správním soudu, samozřejmě za podmínky, že Nejvyšší správní soud bude respektovat zrušovací důvody vyslovené v nálezu IV. ÚS 1568/18. Jde zejména o povinnost respektovat nález EUROVIA (srov. body 11–14 nálezu IV. ÚS 1568/18) jakož i výklad nálezu EUROVIA pro nynější věc (viz nález IV. ÚS 1568/18, bod 15).
[17] S dalšími tezemi stěžovatele ve vztahu k výkladu nálezu IV. ÚS 1568/18 naopak Nejvyšší správní soud souhlasí, neboť vskutku z tohoto nálezu jasně plynou. Z těchto tezí však z níže uvedených důvodů včasnost žaloby neplyne.
[18] Z nálezu EUROVIA především plyne povinnost správních soudů respektovat specifika trvajících zásahů. Lze připomenout, že rozšířený senát v rozsudku ve věci EUROVIA v podstatě omezil kategorii trvajících zásahů jen na specifickou oblast environmentální (srov. též rozsudek ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, věc Statutární město Ostrava, na jehož závěry stěžovatel odkazuje v bodě 21 kasační stížnosti; viz k tomu blíže vysvětlení v rozsudku rozšířeného senátu EUROVIA, bod 57). Ústavní soud však v nálezu EUROVIA tyto závěry razantně odmítl. Je proto třeba odmítnout i zjednodušené závěry o běhu lhůt, na kterých postavil svůj první rozsudek v této věci též Nejvyšší správní soud. Správní soudy proto musí brát specifickou kategorii trvajících zásahů v potaz a musí jim poskytovat ústavněprávní ochranu přesně v tom směru, jak naznačil nález EUROVIA a jak zopakoval nález IV. ÚS 1568/18.
[19] Nález EUROVIA samozřejmě neznamená, že by se snad všechny zásahy transformovaly v zásahy trvající a že by u všech zásahových žalob byly opuštěny jakékoliv žalobní lhůty (shodně např. rozsudek ze dne 25. 4. 2019, čj. 9 As 83/2019-35, bod 18, zde ve vztahu k ověření pasportu stavby). Nic takového ostatně neříká ani stěžovatel, který připouští, že žaloba proti vybrání kauce je ve světle nálezu IV. ÚS 1568/18 opožděná.
[20] I nadále je tak třeba rozlišovat, jak tomu bylo před rozsudkem rozšířeného senátu ve věci EUROVIA, zásahy jednorázové, zásahy jednorázové s trvajícími účinky (následky) a zásahy trvající. Pouze posléze uvedené kategorii, tedy zásahům trvajícím, svědčí specifika běhu lhůt, jak je vysvětlil Ústavní soud v nálezu ve věci EUROVIA.
[21] Jak judikatura uvádí v reakci na nález EUROVIA, trvajícím zásahem je např. zveřejnění osobních údajů žalobce na soudním internetu (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 11. 2018, čj. 31 A 68/2018-177, bod 18). Podobně s odkazem na nález EUROVIA jako včasnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud žalobu proti zásahu spočívajícímu v nevydání regulačního plánu: dle Nejvyššího správního soudu pokud tento zásah trvá v okamžiku podání žaloby, „nemůže být z povahy věci opožděná, neboť nemohla uplynout dvouletá objektivní lhůta běžící od nezákonného zásahu, kterým je v tomto případě každodenní prodlení stěžovatele s vydáním regulačního plánu, ani dvouměsíční subjektivní lhůta běžící ode dne, kdy se žalobce o tomto prodlení dozvěděl“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2018, čj. 2 As 132/2016-86, bod 28). Jiným nesporným příkladem trvajícího zásahu bude vedení daňové kontroly, která dosud nebyla ukončena (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2018, čj. 46 Af 33/2017-67, bod 15, podobně ve vztahu k řízení vedenému Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018, čj. 10 As 220/2016-204, věc STRABAG, část V.A). A konečně příkladem posledním, tentokráte ještě před přijetím nálezu EUROVIA, je trvající zásah v podobě evidence daňového nedoplatku (nález Ústavního soudu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02, N 175/35 SbNU 343), kterým ostatně argumentuje též stěžovatel.
[22] Naproti tomu typickým zásahem jednorázovým je sdělení o nezahájení řízení z moci úřední. Je sice možno odlišovat trvání zásahu a trvání důsledků zásahu, trvání důsledků jednorázového zásahu však nelze spojovat s během lhůty pro podání žaloby. Samotný zásah – správní orgán vydal sdělení, že řízení nezahájí - již netrvá. Trvání jeho důsledků je odlišnou otázkou bez vlivu na posouzení žalobních lhůt proti zásahu samotnému (viz závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 348/2018-28, srov. body 13–16, kde Nejvyšší správní soud aplikuje též závěry nálezu EUROVIA).
[23] Stěžovatel má proto v doplnění kasační stížnosti v reakci na nález IV. ÚS 1568/18 pravdu, že zadržování kauce je trvajícím zásahem. Stejně tak má pravdu v tom, že samotný výběr kauce představuje zásah jednorázový (shodně nález IV. ÚS 1568/18, bod 13.). Ovšem z těchto dvou východisek činí stěžovatel nesprávný závěr, že proti trvajícímu zásahu (zadržování kauce) lze v časově neomezené lhůtě žalovat jen a pouze na základě argumentů tvrdících pochybení, která se (údajně) stala při zásahu jednorázovém (výběr kauce). Podle Nejvyššího správního soudu jde o dva navzájem nezávislé zásahy, z nichž každý činí jiný správní orgán.
[24] V tomto lze především odkázat na právní úpravu. Dle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu je policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích oprávněn vybrat kauci v rozmezí od 3 500 Kč do 50 000 Kč od řidiče, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Dle odst. 2 výše kauce nesmí překročit nejvyšší výměru pokuty, kterou lze za daný přestupek uložit. Dle odst. 3 při výběru kauce policista poučí řidiče o účelu vybrání kauce a podmínkách jejího vrácení a vystaví ve 3 vyhotoveních písemné potvrzení o vybrání kauce, ve kterém musí být uveden důvod vybrání kauce, její výše a správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.
[25] Kauci nicméně Policie ČR dále nedrží a naopak ji předá společně s jedním vyhotovením potvrzení o vybrání kauce správnímu orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku (§ 124a odst. 1 zákona o silničním provozu).
[26] Další pravidla o nakládání s kaucí upravuje § 124b zákona o silničním provozu. Povinnosti zde ale míří na zcela jiný správní orgán, totiž na správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku. Kauce bude podle tohoto ustanovení buď vrácena, započtena, nebo propadne. Podle § 124b odst. 1 zákona o silničním provozu kauce se vrátí v plné výši, nebyl-li řidič v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. Podle odst. 2 je-li v řízení o přestupku uložena řidiči pokuta a povinnost k úhradě nákladů řízení, rozhodne správní orgán o započtení složené kauce na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Je-li vybraná kauce vyšší než uložená pokuta a náklady řízení, vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Konečně podle odst. 3 kauce propadne, jestliže nelze a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci proto, že podezřelý z přestupku je nedosažitelný nebo nečinný, nebo b) rozhodnutí ve věci, kterým byl řidič shledán vinným, nelze doručit z důvodů uvedených v písmeni a). Podle § 124b odst. 4 vrací-li se kauce nebo její část, vyzve správní orgán bez zbytečného odkladu řidiče k vyzvednutí kauce nebo její části nebo ke sdělení potřebných údajů o bankovním účtu, na který lze kauci nebo její část vrátit. Výzva se doručuje do vlastních rukou. Kauce nebo její část propadá, nevyzvedne-li si ji řidič do 1 roku ode dne doručení výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě potřebné údaje o bankovním účtu. Nepodaří-li se výzvu doručit, kauce nebo její část propadá, nevyzvedne-li si ji řidič do 2 let ode dne odeslání výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě potřebné údaje o bankovním účtu. Konečně podle § 124b odst. 5 zákona o silničním provozu je propadlá kauce příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.
[27] V dané věci tedy ve shodě s bodem 13. nálezu IV. ÚS 1568/18 třeba rozlišovat jednorázový zásah, kterého se dopouští Policie ČR, a to vybráním kauce za podmínek § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu. Typickým příkladem nezákonnosti takového zásahu bude, že k vybrání kauce nebyly splněny zákonné podmínky, tedy např. kauce byla vybrána v jiném než zákonném rozmezí, nebylo důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné atp. Tento zásah je přičitatelný Policii ČR a přesně tento zásah tvrdí stěžovatel. Dosavadní praxe Nejvyššího správního soudu se většinou soustředila na tyto typy zásahů (srov. body [33] dále).
[28] Od nezákonného výběru kauce je třeba odlišit další a na výběru kauce relativně nezávislou nezákonnost, a to následné zadržování kauce. Nezákonné zadržování kauce bude typicky spočívat v tom, že správní orgán následně nenaloží s kaucí způsobem, který předvídá § 124b téhož zákona, např. v rozporu se zákonem nevrátí řidiči kauci (pasivně legitimovaným bude správní orgán, který vede řízení o přestupku, zde tedy Městský úřad v Mělníku).
[29] Tento výklad se na prvý pohled může zdát složitý s ohledem na určení žalovaného. Procesní paternalismus prosazovaný ve správní justici však garantuje, že žalobce nedojde újmy jen proto, že nesprávně označí jednoho žalovaného, jakkoliv žalobní tvrzení směřují vůči jinému žalovanému. Správní soud totiž v takovémto případě žalobce poučí (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[30] Jak Nejvyšší správní soud ukázal, stěžovatel v pozici žalobce formálně namítal jednak nezákonnost výběru kauce, jednak nezákonnost jejího dalšího zadržování. Nezákonnost zadržování kauce (kteréžto dle žalobního tvrzení přetrvávalo i v okamžiku podání žaloby) však dle žaloby spočívala jen a pouze v nedostatku podmínek pro samotný výběr kauce. Prvotní nezákonnost spojená s výběrem dle žaloby prý trvá, neboť kauce samotná nebyla stěžovateli vrácena (k okamžiku podání žaloby byla nadále zadržována). K samotné nezákonnosti zadržování kauce, nota bene jiným správním orgánem (Městským úřadem v Mělníku), žaloba pohříchu neuvádí vůbec nic. Správní orgán, který kauci v důsledku § 124b zákona o silničním provozu zadržuje, není vůbec žalován. Nejde ovšem dle Nejvyššího správního soudu o chybu v žalobním tvrzení či nesoulad mezi žalobou a jejím odůvodněním, ale o logický důsledek všech žalobních tvrzení, která směřují jen k žalobě na (jednorázový) zásah zasahující policie. Žalobní argumentace, která tento jednorázový zásah směšuje s trvajícím zásahem v podobě zadržování kauce, měla stěžovateli za těchto podmínek posloužit pouze k tomu, aby si prodloužil subjektivní lhůtu k podání zásahové žaloby proti jednorázovému zásahu. Tato lhůta však již beznadějně uplynula, a to i ve světle nálezu EUROVIA. V projednávané věci proto krajský soud nemusel stěžovatele poučit o chybném označení žalované strany ani jinak odstraňovat vady žaloby (srov. již cit. usnesení rozšířeného senátu Nad 224/2014), neboť žaloba sama zjevně směřovala jen proti jednorázovému zásahu.
[31] Jinak řečeno, stěžovateli se nelíbilo (údajně nezákonné) vybrání kauce (viz všechny žalobní body, označení žalovaného, apod.). Následné zadržování kauce je dle žaloby jen produktem prvotní nezákonnosti, tj. nezákonného výběru kauce (nic víc v tomto směru stěžovatel neuvádí). V řízení o žalobě nelze pro opožděnost žaloby zkoumat, zda došlo k prvotní tvrzené nezákonnosti (vybrání kauce jako jednorázového zásahu). Přes tuto opožděnost žaloby se nelze překlenout tím, že by v duchu jakési obdoby doktríny „plodů z otráveného stromu“ původní nezákonnost ve výběru kauce založila nezákonnost veškerého dalšího zadržování kauce (srov. přiměřeně již cit. rozsudek 10 As 220/2016, věc STRABAG, bod 48; srov. k výkladu této doktríny v trestněprávní oblasti nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. III. ÚS 761/14, N 103/73 SbNU 659, bod 22).
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že ve světle závěrů nálezu EUROVIA je nutno odmítnout tezi, že snad stěžovateli uplynula lhůta žalovat trvající zásah v podobě zadržování kauce Městským úřadem v Mělníku. V tomto nutno odmítnout jako protiústavní i závěry uvedené v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu v nynější věci. Pokud tedy stěžovatel spatřuje v postupu Městského úřadu v Mělníku porušení povinností dle § 124b zákona o silničním provozu (např. tento správní orgán kauci protizákonně nevrátil, protizákonně ji započetl či protizákonně ji nechal propadnout), může tento správní orgán žalovat zásahovou žalobou. To přesně, jak uvádí nález EUROVIA, tedy lhůta pro podání žaloby počíná běžet v případě trvajícího zásahu každý den jeho trvání „znovu a znovu“. Musí jít o důvody přičitatelné právě tomuto správnímu orgánu, který s kaucí disponuje podle § 124b zákona o silničním provozu, nikoliv o důvody jiné, spojené s jednorázovým zásahem Policie (nynější žalované).
[33] K dalším argumentům kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvádí následující. V obecné rovině lze souhlasit s tím, že pro účely zásahové žaloby není podstatné, kdo s kaucí aktuálně disponuje (má ji v úschově). Žaluje-li řidič nezákonný výběr kauce, není podstatné, že v okamžiku žaloby již s kaucí disponuje jiný správní orgán. Není však pravda, jak tvrdí stěžovatel, že pasivně legitimovaná ve věcech kaucí je vždy Policie ČR. Vše závisí na tom, jaký zásah žalobce tvrdí, tedy zda žaluje nezákonný zásah spojený s výběrem kauce nebo nezákonný zásah spojený s jejím dalším zadržováním. Shora podané závěry nejsou ani rozporné s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2016, čj. 7 As 97/2016-43, jak tvrdí stěžovatel. V kauze 7 As 97/2016 sice Nejvyšší správní soud vyslovil, že žalovaným ve věcech kauce je Policie ČR, a nikoliv správní orgán, který kauci uschoval. Avšak tento závěr se evidentně vztahoval pouze k předcházející judikatuře (na kterou v této souvislosti sedmý senát odkázal), v níž Nejvyšší správní soud řešil případy zásahových žalob proti nezákonnému výběru kauce. V těchto případech, ani v cit. rozsudku 7 As 97/2016 však Nejvyšší správní soud vůbec nezkoumal, kdo je žalovaným v případě, tvrdí-li žalobce nezákonné zadržování kauce (tedy zásah trvající, u něhož nemůže ve smyslu nálezu EUROVIA lhůta k podání žaloby po dobu zadržování kauce uběhnout).
[34] Stěžovatel se dále odvolával na rozsudek ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43, č. 3074/2014 Sb. NSS, konkrétně na část právní věty II: „Zásahem není samotná výzva policisty k uhrazení kauce, ale její výběr, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla.“ Z uvedeného rozsudku prý plyne, že Nejvyšší správní soud pojímá vybrání a zadržování kauce jako jeden trvající zásah spočívající nejen ve faktickém převzetí peněžních prostředků, ale rovněž v jejich následném zadržování. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že stěžovatel vytrhává právní větu z kontextu celého judikátu. Judikát 9 As 37/2014 vůbec neřešil jednotlivé subtypy zásahu, tedy zda jde o zásah jednorázový, jednorázový s trvajícími účinky, nebo zásah trvající, či zda jde o dva rozdílné zásahy, prvý jednorázový, druhý trvající. K tomu se ostatně vyjadřovat vůbec nemusel. Naopak detailně vysvětloval povahu výzvy k uhrazení kauce, kterou ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází: „Zásahem je až případný výběr kauce, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu, která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3, větě druhé, hovoří o výběru, převzetí či složení kauce, tedy o faktickém převzetí či předání finančních prostředků. O nezákonný zásah spočívající ve výběru kauce a jejím držení se pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro její výběr“ (bod 33).
[35] K judikatuře nelze přistupovat jako k právním předpisům, vytrhovat z ní jednotlivé věty a stavět na nich mechanicky výklad práva. Judikáty nutno vždy vykládat se zřetelem k jejich kontextu. Pokud Nejvyšší správní soud zdůrazňuje kontext judikátu 9 As 37/2014, míní tím, že je třeba si uvědomit, co vlastně tento judikát řeší (a co naopak neřeší). Judikát 9 As 37/2014 rozvádí teze původně vyjádřené v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, že proti nezákonnému postupu policisty při výběru kauce je třeba brojit zásahovou žalobou ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv žalobou proti rozhodnutí (jiné otázky neřeší). I otázka právní povahy výběru kauce ve vztahu k žalobnímu typu podle soudního řádu správního byla a stále může být dosti sporná, to zejména s ohledem na široké tzv. materiálně-formální pojetí správního rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. k tomu též pozdější vývoj judikatury rozšířeného senátu, zvl. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, body 74 násl., které evidentně rozšiřuje pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dodává, že v nynější, již několikráte rozhodované věci by však nebylo spravedlivé zvažovat možnost přehodnocení právní povahy výběru kauce směrem od zásahu k rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., byť do budoucna takovýto vývoj jistě vyloučit nelze.
[36] Nejvyšší správní soud doplňuje, že se nemohl zabývat námitkami advokáta, kterému se nelíbí způsob, jakým Nejvyšší správní soud zveřejňuje anonymizované verze svých rozhodnutí. Tato námitka totiž vůbec nesouvisí s předmětem nynější věci. Lze snad jen dodat, že v českém právu vysoké soudy advokáty neanonymizují (viz přístup Ústavního soudu a Nejvyššího soudu). | decision_805.txt |
4,428 | k § 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
Odůvodněný strach z pronásledování z důvodu náboženství ve smyslu § 12 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, může být shledán i v případě příslušníka určitého náboženského společenství, který v minulosti nebyl vystaven žádnému konkrétnímu aktu pronásledování, pokud bude v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že už z důvodu jeho členství je přiměřeně pravděpodobné, že by pronásledování z tohoto důvodu byl v budoucnu vystaven. Takovou přiměřenou pravděpodobnost pronásledování lze shledat i v důsledku kriminalizace členství v daném náboženském společenství, přičemž rozhodující je zejména pravděpodobnost stíhání takové skutkové podstaty v praxi země původu žadatele o mezinárodní ochranu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, čj. 9 Azs 39/2019-77)
Prejudikatura: č. 1951/2009 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 9. 2012, Spolková republika Německo proti Y a Z (C-71/11 a C-99/11, EU:C:2012:518), a ze dne 7. 11. 2013, Minister voor Immigratie en Asiel proti X a Y, a Z proti Minister voor Immigratie en Asiel (spojené věci C-199/12 až C-201/12, EU:C:2013:720).
Věc: Y. Z. proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 29. 5. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany v České republice. Žalovaný rozhodl dne 1. 2. 2018, že žalobci neuděluje mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích zamítl rozsudkem ze dne 19. 12. 2018, čj. 61 Az 2/2018-146. Krajský soud nejprve zdůraznil, že žalobce nepožádal o mezinárodní ochranu bezprostředně po příletu do Prahy, tvrdil, že o této možnosti „nevěděl“. Po příletu měla manželka horečku, bydleli několik dní v hotelu. Poté odjeli vlakem do Brna, tam bloudili a pak je někdo autem odvezl do Zastávky u Brna. Podle krajského soudu se ale žalobce mohl hned po příletu do České republiky, tj. na letišti, informovat o možnostech podání žádosti o mezinárodní ochranu. O mezinárodní ochranu požádal z důvodu své příslušnosti k Církvi Všemohoucího Boha (Církev Quannengshen). Krajský soud připomněl, že se v rámci správního řízení o žádosti o mezinárodní ochranu neposuzuje obecná situace konkrétních menšin a jejich postavení v zemi původu žadatele, ale je nutné shledat individuální pronásledování konkrétního žadatele, které žalovaný neshledal. Ani krajský soud neshledal splnění důvodů podle § 12 písm. a) ani podle písm. b) zákona o azylu. Žalobce nebyl pronásledován pro uplatňování politických práv, nic takového netvrdil a setkávání tří až pěti osob v soukromém bytě nelze považovat za projev shromažďovacího práva. Tato soukromá setkání souvěrců byla projevem praktikování víry, tedy práva na vyznání, nikoliv veřejně uplatňovaného shromažďovacího práva.
Žalobce nebyl nikdy čínskými státními orgány či bezpečnostními složkami zadržen, či dokonce vězněn a nebyl v Číně ani trestně stíhán. Církev Všemohoucího Boha je povolena v Jižní Koreji, není tedy zřejmé, proč nezvolil např. právě tuto zemi jako svou cílovou zemi, která by pro něho byla geograficky i kulturně bližší, pokud měl být důvodem jeho vycestování skutečně důvodný strach z pronásledování s cílem svobodného uplatňování víry, nikoliv toliko ekonomické důvody. Z žádného dostupného relevantního zdroje neplyne, že by všichni členové této církve (dle některých zdrojů 3 až 4 miliony osob) na celém území Číny byli nuceni čelit azylově relevantnímu pronásledování. Z podkladů shromážděných žalovaným nevyplynulo, že by čínští křesťané, respektive stoupenci Církve Všemohoucího Boha, byli jako celek terčem důsledného pronásledování, tedy že by byl pronásledování vystaven každý člen církve. Sám žalobce nezastával žádné významnější místo v její hierarchii. Byl řadovým členem hnutí, jehož postavení lze srovnávat s anonymním sympatizantem. Jakkoli tedy příslušnost k církvi může být v Číně důvodem k zatčení, u řadového člena nelze zatčení z tohoto důvodu považovat za přiměřeně pravděpodobné. V případě žalobce nelze s přiměřenou pravděpodobností předpokládat, že byl vystaven negativnímu jednání čínských orgánů, které by snad svou soustavností nahradilo jeho intenzitu, aby mohlo jít o tzv. „pronásledování na kumulativním základě“.
Krajský soud odmítl, že by téměř shodné důvody, které vedly k zamítnutí žalobcovy žádosti o mezinárodní ochranu, vedly k udělení azylu ve skutkově i časově obdobných věcech jiných žadatelů. Individuální správní akt nemá moc zákona, není všeobecně závazný a legitimní očekávání může založit pouze taková správní praxe, která je ustálená, jednotná a dlouhodobá a která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Krajský soud zjistil, že jiná rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 2. 2018 se vztahovala na azylové příběhy žadatelů, kteří byli v souvislosti s náboženským pronásledováním v Číně zadrženi tamní policií, čímž se liší od žalobcova příběhu. Příběhy žadatelů o azyl je třeba vždy posuzovat přísně individuálně, takže obdobnost věcí nelze shledat pouze na základě příslušnosti k téže církvi. K udělení azylu nelze přistupovat tak široce, že je třeba udělit azyl každému, kdo je členem skupiny, s níž je obecně negativně zacházeno a jejíž někteří jednotliví členové jsou či byli vystaveni pronásledování. Žalobce nikdy nebyl ze strany čínských státních orgánů či bezpečnostních složek zadržen či vězněn, ani nebyl ve své vlasti trestně stíhán, nebyl na něho vydán zatykač. Žalovaný z uvedeného příběhu dovodil, že žalobce sice je členem tvrzené církve, avšak nedošlo u něj k pronásledování. O pronásledování může jít teprve při určité intenzitě negativního chování, to však nebylo v žalobcově případě věrohodně s přiměřenou pravděpodobností zjištěno, žalobce nikdy nebyl čínskými státními orgány zkontaktován, naopak bez jakýchkoliv potíží opustil i se svojí manželkou Čínu, k čemuž použil přímý let z Pekingu, kde, jak sám uvedl, musel projít přísnou policejní kontrolou. Byl mu vydán cestovní pas s biometrickými údaji dle jeho skutečné totožnosti, z čehož vyplývá, že policejní i ostatní čínské orgány měly dobrý přehled o jeho osobě, zjevně však nebyl osobou jejich zájmu. V tomto ohledu krajský soud poukázal na zjištění obsažená v rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ze dne 19. 10. 2017, Y. L. proti Švýcarsku, stížnost č. 53110/16.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného nezpůsobuje nadbytečná úvaha o možnosti žalobcova vnitřního přesídlení, neboť nadbytečné neškodí. Jestliže žalobce nebyl pronásledován, nelze žalovanému vytýkat, že mu nedoporučil konkrétní místo, kam se má v Číně přestěhovat. Když žalobce bez problémů vycestoval z Číny, lze se důvodně domnívat, že v případě návratu nebude postihován ani z toho důvodu, že se do země původu nevrátil během doby, na kterou měl vydané turistické vízum. Žalovaný ani další správní orgány v České republice neposkytují a nesdělují jiným osobám informace, které by se týkaly žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na tom nic nemůže změnit obecná zpráva v médiích, že skupina šedesáti čínských státních příslušníků žádá v České republice o azyl z náboženských důvodů, ostatně konkrétní údaje ve vztahu k žalobci v takové zprávě uvedeny nebyly.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Vytýkal krajskému soudu, že nereagoval na některé jeho věcné argumenty obsažené v žalobě a replice a nekriticky přejal veškerou argumentaci žalovaného, byť byla založena na nepodložených domněnkách a spekulacích. Nesnažil se tvrdit, že podmínky pro udělení mezinárodní ochrany jsou splněny u všech křesťanů přicházejících z Číny, jak naznačuje krajský soud. Zároveň však nikdy nebylo zpochybněno, že je příslušníkem Církve Boha Všemohoucího, a krajský soud se nevypořádal s otázkou, zda v jeho případě nemůže k udělení mezinárodní ochrany dostačovat již tato skutečnost, neboť uvedená církev je v Číně zakázána a podle čl. 300 čínského trestního zákoníku hrozí za členství v ní trest odnětí svobody na 3 až 7 let. Podle zprávy Ministerstva zahraničních věcí USA založené ve správním spisu vykonávaly v roce 2016 desetitisíce osob tresty za politické a náboženské přečiny včetně trestného činu vztahujícího se na kulty podle tohoto ustanovení. Stěžovatel sice nebyl v Číně zatčen, zadržen nebo trestně stíhán, ale žalovaný se měl zabývat otázkou, zda mu nehrozí skutečné nebezpečí pronásledování v důsledku výkonu svobody náboženského vyznání, konkrétně účasti na náboženských setkáních, která je sama o sobě trestná. Ani podle judikatury Nejvyššího správního soudu není nezbytné, aby žadatel o mezinárodní ochranu již byl fakticky vystaven aktům pronásledování. Podle krajského soudu nebylo prokázáno, že by stoupenci Církve Boha Všemohoucího byli jako celek terčem pronásledování, ovšem žalovaný se vůbec nezabýval otázkou situace v provincii, z níž pochází právě stěžovatel. Závěr, že praktikování víry v utajení nenaplňuje intenzitu pronásledování, je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu i Soudního dvora EU. Důvodem praktikování v utajení je právě to, že jde o církev zakázanou. Hrozbu trestního stíhání za účast na náboženských obřadech jako akt pronásledování ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“), však krajský soud vůbec nevzal v potaz.
Stejně tak nelze přeceňovat žalovaným zdůrazňovanou skutečnost, že stěžovatel z Číny bez problémů vycestoval, neboť bezproblémovost vycestování není sama o sobě relevantní pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Pas si totiž vyřídil ještě předtím, než došlo k jeho pronásledování, a žalovaný si neobstaral prakticky žádné zprávy týkající se možnosti pořizování cestovních dokladů. Přes stejné letiště jako stěžovatel vycestovali i ti žadatelé o azyl, kterým byl nakonec udělen. Nepřiléhavý je odkaz žalovaného na rozhodnutí ESLP ve věci Y. L. proti Švýcarsku, neboť tam byla stěžovatelka shledána celkově nevěrohodnou, a to i ve vztahu k tvrzené příslušnosti k církvi. Stěžovatel navíc netvrdil, že byl zařazen do databáze hledaných osob, tzv. Golden Shield, a z toho důvodu měl problém s vycestováním. Argumentace žalovaného ohledně údajného organizovaného příchodu skupiny čínských křesťanů do ČR je založená pouze na ničím nepodložených domněnkách a nemá žádnou oporu ve správním spisu. Navíc není zřejmé, jaký měla vliv na zamítavý výrok rozhodnutí žalovaného.
Oporu ve správním spise nemá ani závěr žalovaného a krajského soudu, že mu nemůže v případě návratu do Číny hrozit žádné nebezpečí z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu v cizině, ostatně žalovaný si neobstaral žádné informace týkající se špatného zacházení s neúspěšnými žadateli o azyl po návratu do Číny. Případ celé skupiny čínských křesťanů byl medializovaný v českých i zahraničních sdělovacích prostředcích, stěžovatel vycestoval na krátkodobé vízum a nevrátil se před skončením jeho platnosti, takže by jej čínské orgány mohly identifikovat jako jednoho z oněch žadatelů o azyl.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, případně též rozhodnutí žalovaného, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby byla kasační stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost, případně navrhl zamítnutí kasační stížnosti. S otázkou důsledků stěžovatelovy příslušnosti k Církvi Boha Všemohoucího se krajský soud vypořádal, ostatně skutečnost, že sama příslušnost k této církvi není důvodem pro udělení mezinárodní ochrany, plyne i ze zprávy Ministerstva vnitra Velké Británie z března 2016 s názvem Čína: Křesťané. Krajský soud se vypořádal i s dalšími právními otázkami.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. b) Odůvodněný strach z pronásledování z důvodu náboženství
[19] Stěžovatel namítal, že u něj byl dán odůvodněný strach z pronásledování z důvodu náboženství ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu. Ke shledání odůvodněného strachu z pronásledování totiž není nutné, aby byl již on sám v minulosti vystaven konkrétním aktům pronásledování, dostačuje, pokud by bylo prokázáno, že mu pronásledování hrozilo z důvodu členství v Církvi Boha Všemohoucího. S tímto východiskem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[20] Skutečně nebylo prokázáno, že by sám stěžovatel byl vystaven jednání, které by bylo možno označit za pronásledování ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o azylu: „Pronásledováním se rozumí závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání anebo jednání, která ve svém souběhu dosahují intenzity pronásledování, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna původci pronásledování.“
[21] Stěžovatel ve správním řízení popisoval určité ústrky, kterým byl spolu s manželkou vystaven od doby, kdy se v roce 2011 stal členem dané církve. Uvedl, že v roce 2015 objevili s manželkou ve svém domě ve městě Dandong, v provincii Liaoning, odposlouchávací zařízení a že jeho manželka byla v roce 2016 sledována na ulici neznámým mužem. Poté na několik dní odjeli do jiného města ve stejné provincii a skrývali se u sester ve víře. Tentýž muž u nich doma později zaklepal se dvěma policisty, stěžovatel s manželkou se schovali pod postel, klepání sílilo, ale nakonec policisté s mužem odešli. Dále uváděl, že náboženská shromáždění vždy uskutečňovali pouze soukromě, dvakrát až třikrát do týdne v bytech ostatních příslušníků církve, přicházeli po jednom a zpívali jen potichu, neboť se obávali perzekuce ze strany státních orgánů. On s manželkou v církvi zůstali i přes naléhání širší rodiny, jejíž členové se cítili ohroženi.
[22] Lze se ztotožnit s žalovaným, že tyto ústrky nedosahují intenzity požadované § 2 odst. 4 zákona o azylu, respektive článkem 9 odst. 1 kvalifikační směrnice, kterou zákon o azylu provádí a podle níž, „[a]by bylo jednání považováno za pronásledování ve smyslu čl. 1 odst. A Ženevské úmluvy, musí být
a) svou povahou nebo opakováním dostatečně závažné, aby představovalo vážné porušení základních lidských práv, zejména práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nelze odchýlit, nebo
b) souběhem různých opatření, včetně porušování lidských práv, který je dostatečně závažný k tomu, aby postihl jednotlivce způsobem podobným uvedenému v písmenu a).“
[23] Stěžovatelem uváděná jednání, kterým měl být v Číně vystaven, této intenzity nedosahují, takže lze žalovanému přitakat, že v minulosti aktům pronásledování stěžovatel sám vystaven nebyl. Je ovšem třeba zdůraznit, že podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu má posuzování odůvodněných obav z pronásledování prospektivní povahu, takže není zcela nezbytné, aby žadatel o mezinárodní ochranu v minulosti již konkrétní akt pronásledování utrpěl. Například v rozsudku ze dne 24. 8. 2017, čj. 1 Azs 227/2017-33, Nejvyšší správní soud připomněl, že „řízení o mezinárodní ochraně je specifické prospektivním rozhodováním, což znamená, že se posuzuje riziko hrozící žadateli v budoucnu. Pouhá skutečnost, že tedy stěžovatel dosud nebyl násilí […] podroben, neznamená, že mu takové nebezpečí nehrozí.“ V rozsudku ze dne 26. 7. 2018, čj. 7 Azs 162/2018-47, pak uvedl, že „přezkum udělení azylu dle § 12 písm. b) zákona o azylu je postaven na potencialitě pronásledování v budoucnu po případném návratu žadatele do země původu, jedná se tedy, obdobně jako u posuzování skutečného nebezpečí vážné újmy pro účely doplňkové ochrany, o prospektivní rozhodování (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 47/2007-60, či ze dne 9. 6. 2008, č. j. 5 Azs 18/2008 - 83). Samotné ustanovení § 12 písm. b) zákona o azylu pracuje s pojmem strachu jako subjektivním prvkem a odůvodněností strachu z pronásledování jako objektivním prvkem, nestanoví však podmínku faktického pronásledování v minulosti. Je zkoumána možnost budoucího pronásledování, přičemž je využíván standard přiměřené pravděpodobnosti, což znamená, že tato možnost musí být reálná, nikoliv pouze hypotetická.“
[24] Právě zmíněný standard přiměřené pravděpodobnosti budoucího pronásledování vymezil Nejvyšší správní soud zejména v rozsudku ze dne 26. 3. 2008, čj. 2 Azs 71/2006-82: „Přiměřená pravděpodobnost nežádoucího důsledku návratu do země původu […] je dána tehdy, bývá-li tento důsledek v případech obdobných případu žadatele nikoli ojedinělý. Neznamená to, že pravděpodobnost, že nežádoucí důsledek nastane, musí být nutně vyšší než pravděpodobnost, že nenastane (tzn., že test ‚přiměřené pravděpodobnosti‘ představuje nižší důkazní standard než v civilních věcech) [tím méně to znamená, že v případě návratu do země původu musí být nastání nežádoucího důsledku prakticky jisté (tzn., že test ‚přiměřené pravděpodobnosti‘ představuje a fortiori i nižší důkazní standard než standard ‚nade vši pochybnost‘ v trestních věcech)], nýbrž to, že k nežádoucímu důsledku v případech obdobných případu žadatele dochází natolik často, že s ním ten, komu takový následek hrozí, musí počítat jako se vcelku běžným jevem, a nikoli jako s jevem toliko výjimečným.“
[25] Skutečnost, že minulé pronásledování je pouze indicií pro odůvodněné obavy z pronásledování do budoucna, avšak nikoli nutnou podmínkou, plyne ostatně i z čl. 4 odst. 4 kvalifikační směrnice: „Skutečnost, že žadatel již byl pronásledován nebo utrpěl vážnou újmu nebo byl vystaven přímým hrozbám pronásledování nebo způsobení vážné újmy, je závažným ukazatelem odůvodněnosti obav žadatele z pronásledování nebo reálného nebezpečí utrpění vážné újmy, neexistují-li závažné důvody domnívat se, že pronásledování nebo způsobení vážné újmy se již nebude opakovat.“ Prospektivnost posuzování odůvodněnosti obav z pronásledování založil na citovaném ustanovení Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 25. 4. 2019, čj. 5 Azs 207/2017-36: „Posuzování odůvodněnosti strachu z pronásledování je úzce spjato s dalšími kritérii, jelikož, jak Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, posouzení podmínek pro udělení azylu dle § 12 písm. b) zákona o azylu je postaveno na potencialitě pronásledování v budoucnu po případném návratu žadatele do země původu, jedná se tedy, obdobně jako u posuzování skutečného nebezpečí vážné újmy pro účely doplňkové ochrany, o prospektivní rozhodování (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 47/2007-60, či ze dne 9. 6. 2008, č. j. 5 Azs 18/2008-83). Samotný § 12 písm. b) zákona o azylu pracuje s pojmem strachu jako subjektivním prvkem a s odůvodněností strachu z pronásledování jako prvkem objektivním, nestanoví však podmínku faktického pronásledování v minulosti, ačkoliv předchozí pronásledování žadatele je závažným ukazatelem odůvodněnosti strachu žadatele z pronásledování (viz čl. 4 odst. 4 kvalifikační směrnice). Z tohoto důvodu nelze vyloučit, že žadatel bude mít odůvodněný strach z pronásledování i v případech, kdy k němu v minulosti nedocházelo (obdobné závěry vyplývají z čl. 4 odst. 4 kvalifikační směrnice i pro skutečné nebezpečí vážné újmy jakožto nezbytné podmínky pro udělení doplňkové ochrany). […] V rámci přezkumu důvodů pro udělení mezinárodní ochrany je tedy zkoumána možnost budoucího pronásledování, přičemž je využíván standard přiměřené pravděpodobnosti, což znamená, že tato možnost musí být reálná, nikoliv pouze hypotetická, rozhodně však nemusí dosahovat či přesahovat 50 % (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, č. j. 2 Azs 71/2006-82, a ze dne 13. 8. 2010, č. j. 4 Azs 11/2010-112).“
[26] Stěžovatel trvá na tom, že v jeho případě vyplývá odůvodněný strach z pronásledování ze samotné jeho příslušnosti k Církvi Boha Všemohoucího, tedy z toho, jakému pronásledování jsou v Číně vystaveni její příslušníci. Již ve správním řízení zdůrazňoval, že v květnu 2014 došlo k výraznému zhoršení situace křesťanů v Číně zejména členů Církve Boha Všemohoucího, jimž byly připsány na vrub údajné nábožensky motivované násilnosti ze dne 28. 5. 2014. Žalovaný k tomu ovšem na straně 14 svého rozhodnutí pouze uvedl, že „nezpochybňuje obecnou problematickou situaci křesťanských náboženských menšin a jejich věřících v Číně, rovněž však nemůže správní orgán pominout skutečnost, že v rámci správního řízení o konkrétní žádosti o mezinárodní ochranu se neposuzuje obecná situace konkrétních menšin a jejich postavení v zemi původu žadatele, ale je nutné shledat individuální pronásledování jeho osoby ve smyslu konkrétních ustanovení zákona o azylu.“ K ní na straně 21 uvedl, že „žadatel nebyl v zemi své státní příslušnosti z důvodu příslušnosti ke konkrétní náboženské skupině nikdy vystaven pronásledování ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 zákona o azylu, tedy závažnému porušení jeho základních lidských práv ze strany čínských orgánů, a neuvedl ani žádné konkrétní a relevantní skutečnosti, které by svědčily o tom, že se na této jeho situaci v případě jeho návratu do vlasti cokoliv změní.“ Podobně ani krajský soud nezpochybnil (byť to zároveň ani nepotvrdil), že stěžovatel je příslušníkem Církve Boha Všemohoucího, nicméně shledal, že při opuštění země původu byl veden ekonomickými, nikoliv azylově relevantními důvody, neboť u něj nešlo o případ pronásledování či odůvodněných obav z něj.
[27] Takový přístup žalovaného a krajského soudu však podle názoru Nejvyššího správního soudu absolutizuje požadavek minulého pronásledování konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu. Žalovaný se nijak nevypořádal s otázkou, zda sama příslušnost k Církvi Boha Všemohoucího nezakládá odůvodněné obavy z pronásledování. Žalovaný jistě mohl konstatovat, že tomu tak není, nebo mohl dospět k závěru, že stěžovatel je nedůvěryhodný v samotné otázce své příslušnosti k této církvi. Tuto klíčovou otázku však nechal žalovaný kupodivu otevřenou, když na straně 17 svého rozhodnutí neurčitě uvedl, že „nelze zcela vyloučit, že výše jmenovaný je příslušníkem Církve Boha všemohoucího, neboť jeho výpovědi stran uvedené církve alespoň v základních obrysech odpovídají informacím, které by řadový příslušník církve i s ohledem na jeho vzdělání, věk a sociální původ mohl mít.“ Za této situace se však žalovaný nemohl zastavit u názoru, že samotný stěžovatel nebyl v minulosti vystaven aktům, které by bylo možno kvalifikovat jako pronásledování, ale měl se podrobně zabývat otázkou, zda mu takové ústrky nehrozí právě z důvodu samotného jeho členství v Církvi Boha Všemohoucího.
[28] Sám žalovaný z Informace OAMP – Církev Boha Všemohoucího ze dne 23. 6. 2016 zjistil, že tato církev patří v Číně mezi tzv. zlé sekty a od roku 1995 působí v ilegalitě. V roce 2014 bylo šest členů církve obviněno z ubití ženy v restauraci McDonald‘s dne 28. 5. 2014 a dva z nich byli odsouzeni k trestu smrti. Dále žalovaný vycházel na straně 18 svého rozhodnutí ze Zprávy Ministerstva zahraničních věcí USA ze dne 10. 8. 2016, podle níž se objevovaly zprávy, že „státní orgány fyzicky týraly, zadržovaly, zatýkaly, mučily, odsuzovaly k trestům odnětí svobody nebo šikanovaly stoupence zaregistrovaných i nezaregistrovaných náboženských skupin za aktivity související s jejich náboženskou vírou a provozováním jejich náboženských praktik.“
[29] Žalovaný však ve svém rozhodnutí nijak nevyřešil rozhodující otázku, jaké konkrétní nebezpečí hrozí konkrétně členům Církve Boha Všemohoucího z důvodu příslušnosti k ní či z důvodu účasti na jejích náboženských obřadech, pokud by ji čínské státní orgány odhalily. S touto otázkou se nevypořádal ani ve vztahu k celé Číně, tím méně ve vztahu k situaci v provincii Liaoning, odkud pochází stěžovatel. Na takové posouzení žalovaný výslovně rezignoval, když na straně 20 uvedl: „Správní orgán zajímá vždy pouze a jen skutečnost, zda v individuálním případě konkrétního žadatele došlo během jeho pobytu ve vlasti, nebo by s vysokou pravděpodobností mohlo dojít při jeho návratu do vlasti, k závažnému porušení jeho lidských práv […].“ Obdobně krajský soud v bodě 33 uvedl: „Nelze totiž k udělení azylu přistupovat tak široce, že je třeba udělit azyl každému, kdo je členem skupiny, s níž je obecně negativně zacházeno a jejíž někteří jednotliví členové jsou či v minulosti byli vystaveni pronásledování. Takto poskytnutí azylu konstruováno není. Azyl lze udělit pouze osobě, k níž negativní chování státních orgánů nebo jimi trpěné dosahuje určité v zákoně o azylu předpokládané intenzity.“
[30] Takovému přístupu je třeba vytknout, že jednak dává takřka výlučný důraz na pronásledování utrpěné v minulosti; navíc ve vztahu k budoucnosti požaduje „vysokou pravděpodobnost“ závažného porušení lidských práv, což je v rozporu se standardem „přiměřené pravděpodobnosti“ budoucího pronásledování vymezeným ve výše citovaném rozsudku čj. 2 Azs 71/2006-82; a konečně se nijak nezabývá hrozbou pronásledování z důvodu samotné příslušnosti k dané církvi. Žalovaný se například nijak nevypořádal s hrozbou trestního postihu z důvodu členství v dané církvi, k němuž stěžovatel uvádí, že uvedená církev je v Číně zakázána a podle čl. 300 čínského trestního zákoníku hrozí za členství v ní trest odnětí svobody na 3 až 7 let. Na tuto hrozbu žalovaný zareagoval na straně 22 tím, že stěžovatel „dle jeho názoru mohl k řešení své situace využít možnosti vnitřního přesídlení v rámci celé Číny. Žadatel sám tuto možnost sice vyloučil s tím, že zatýkání a mučení věřících probíhá v celé Číně, správní orgán je však toho názoru, že žadatel rozhodně mohl k řešení své situace s policií využít možnosti přesídlit se do jiné oblasti či provincie v rámci Číny.“
[31] Takovou úvahu je nutno označit za zkratkovitou. Možnost vnitřního přesídlení je upravena v § 2 odst. 7 zákona o azylu:
„(7) Pronásledováním nebo vážnou újmou není, pokud se obava cizince z pronásledování nebo vážné újmy vztahuje pouze na část území státu, jehož státní občanství má, nebo, je-li osobou bez státního občanství, státu jeho posledního trvalého bydliště a může-li cizinec bezpečně a oprávněně odcestovat do jiné části státu, do ní vstoupit a v ní se usadit, a pokud s přihlédnutím k situaci v této části státu a k jeho osobní situaci v této části státu
a) nemá odůvodněný strach z pronásledování ani nejsou dány důvodné obavy, že by mu zde hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy, nebo
b) má přístup k účinné ochraně před pronásledováním nebo vážnou újmou.“
[32] Svou výše citovanou úvahou, byť velmi nekonkrétní, o možnosti vnitřního přesídlení stěžovatele, jako by žalovaný implicitně přijal výchozí předpoklad aplikace § 2 odst. 7 zákona o azylu, tedy že „se obava cizince z pronásledování nebo vážné újmy vztahuje pouze na část území státu, jehož státní občanství má“. To je však v rozporu s celým zbytkem odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž žalovaný vycházel z toho, že stěžovatel žádné obavy z pronásledování nebo vážné újmy v místě svého bydliště neměl. V citované pasáži naopak implicitně připouští, že takové obavy měl, ale mohl se jim vyhnout právě vnitřním přesídlením. Tento logický rozpor žalovaný nijak nevysvětlil. Nijak nevysvětlil ani to, ve kterých provinciích by hrozba trestního stíhání byla menší než ve stěžovatelově domovské provincii, a z čeho dovodil, že by tato hrozba byla v různých provinciích různá, když vychází z trestního zákoníku, který je platný pro celou Čínu a je vymáhán státními orgány.
[33] Navíc je jeho přístup k samotné hrozbě trestního stíhání rozporný s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten konkrétně v rozsudku ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Azs 66/2008-70, č. 1749/2009 Sb. NSS, připomněl, že ze samotné definice uprchlíka plyne, že „žadatel o mezinárodní ochranu pro účely § 12 písm. b) zákona o azylu nemusí dokazovat, že je ve větším ohrožení než kdokoli jiný v jeho azylově relevantní skupině, pokud je tato skupina jako celek terčem pronásledování. Tento závěr vyplývá z definice uprchlíka, která požaduje pouze existenci ‚odůvodněného strachu‘ z pronásledování, a je v souladu i s judikaturou zahraničních soudů.“ Žalovaný tedy měl povinnost vyjít z dostupných informací o zemi původu, které musejí být „[…] v maximální možné míře (1) relevantní, (2) důvěryhodné a vyvážené, (3) aktuální a ověřené z různých zdrojů, a (4) transparentní a dohledatelné“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, čj. 5 Azs 55/2008-71). Na jejich podkladě se měl důkladně vypořádat i s možností, zda pronásledování všech členů církve, k níž podle – překvapivě nejednoznačných – závěrů samotného žalovaného stěžovatel patří, nedosahuje v Číně, a konkrétně v provincii Liaoning, takové intenzity, že už samotné členství v této církvi vyvolává v jeho zemi původu odůvodněné obavy z pronásledování, přestože sám ještě žádným jasným aktům pronásledování vystaven nebyl. Nejvyšší správní soud netvrdí, že tomu tak je, nicméně bylo povinností žalovaného se i s touto možností vypořádat.
[34] Krajský soud se s touto otázkou vypořádal podrobněji než žalovaný, když v bodě 48 rozsudku uvedl: „V dané věci přitom z podkladů shromážděných žalovaným nevyplynul ten závěr, že by skupina čínských křesťanů, případně stoupenců Církve Všemohoucího Boha byla jako celek terčem důsledného pronásledování, tedy že by byl pronásledování vystaven každý člen církve, a potom už vůbec ne ta okolnost, že by žalobce zastával nějaké významnější místo v hierarchii této církve. U žalobce se jedná o běžného řadového člena hnutí, jehož postavení lze srovnávat s anonymním sympatizantem. Jakkoli tedy příslušnost k církvi může být v Číně důvodem k zatčení v konkrétním případě, u řadového člena hnutí (podle některých odhadů až 3 či 4 miliony osob) zatčení z tohoto důvodu nelze považovat za přiměřeně pravděpodobné.“ Kromě toho krajský soud v bodě 31 rozsudku uvedl: „Z žádného dostupného relevantního zdroje neplyne, že by všichni členové církve (dle některých zdrojů 3 až 4 miliony osob) na celém území Číny byli nuceni čelit azylově relevantnímu pronásledování, to netvrdil ani žalobce.“ Nejvyšší správní soud netvrdí, že tento jeho závěr je nesprávný, není však fakticky o nic opřen, neboť zde krajský soud odkázal pouze na bod 24 odůvodnění rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Y. L. proti Švýcarsku. K tomu je ovšem třeba připomenout, že jde pouze o rozhodnutí o nepřijatelnosti stížnosti a že odkazovaný bod 24 tohoto rozhodnutí není ani názorem samotného soudu, nýbrž pouze rekapitulací vyjádření švýcarské vlády k tomu, zda byla stěžovatelka v daném případě ohrožena špatným zacházením ve smyslu čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Pokud tedy krajský soud dospěl k citovaným závažným závěrům ohledně Církve Boha Všemohoucího, měl odkázat na konkrétní zdroj, který je prokazuje.
[35] Dále krajský soud odkázal na svůj předchozí rozsudek ze dne 10. 12. 2018, čj. 50 Az 2/2018-144, z nějž ocitoval následující pasáž: „Dále je třeba zdůraznit, že je obecně uznáváno, že ne každé omezení způsobu, jakým je víra praktikována, lze považovat za azylově relevantní pronásledování. Zatímco omezení náboženské činností ‚v jádru‘ (core) povede k závěru o pronásledování, omezení činností ‚na okraji‘ (margin) za pronásledování považovat nelze. Jinými slovy řečeno: lze akceptovat požadavek na utajení jistých náboženských praktik, není-li tím dotčeno samotné jádro práva, které je chráněno Úmluvou o uprchlících a zákonem o azylu, což v projednávané věci zjevně není, neboť CVB patří mezi tzv. domácí církve, absentují u ní svátosti a uctívání, proto nepochybně členové CVB mohou praktikovat víru bez toho, aby na sebe upoutali (z jejich pohledu) nežádoucí pozornost čínských státních orgánů. Ostatně víra je především věcí vnitřního přesvědčení a prožitku, a proto křesťané obvykle nemají potřebu ostentativně prezentovat svou religiozitu [lze připomenout Ježíšova slova: ‚Když se modlíte, nebudete jako pokrytci; protože ti se rádi modlí, když stojí v synagógách a na rozích širokých cest, aby je lidé viděli. Vpravdě vám říkám: Mají svou plnou odměnu.‘ (Mat. 6:5)].“ Na tomto základě krajský soud v bodě 49 nyní přezkoumávaného rozsudku uzavřel: „Tedy to, že žalobce praktikuje svoji víru v utajení, ještě nenaplňuje intenzitu pronásledování podle zákona o azylu ani s přihlédnutím k čl. 9 kvalifikační směrnice.“
[36] Je třeba konstatovat, že krajský soud zde na rozdíl od žalovaného učinil na základě podkladů obsažených ve správním spise srozumitelnou úvahu k otázce odůvodněného strachu z pronásledování z důvodu k příslušnosti k Církvi Boha Všemohoucího. Zároveň zde však zopakoval svůj vlastní právní názor, že pokud se mohou příslušníci církve nebo náboženské společnosti vyhnout hrozbě pronásledování tím, že svou víru vykonávají v utajení, pak nejde o pronásledování z důvodu náboženství.
[37] Takový závěr je ovšem v rozporu s judikaturou Soudního dvora EU (dále též „SD EU“). Konkrétně v rozsudku velkého senátu ve spojených věcech ze dne 5. 9. 2012 Spolková republika Německo proti Y a Z, C-71/11 a C-99/11, EU:C:2012:518, šlo o běžné příslušníky heterodoxní muslimské komunity Ahmadíja z Pákistánu, kde jsou její členové vystaveni trestnímu stíhání, jak plyne již z pákistánského trestního zákoníku. SD EU vyšel při posouzení klíčového tvrzení žadatelů o mezinárodní ochranu, že by v případě návratu do Pákistánu nemohli veřejně vykonávat svou víru, aniž by byli vystaveni riziku trestního stíhání, z kvalifikační směrnice a konstatoval:
„62. Pro konkrétní určení, jaká jednání mohou být považována za pronásledování ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice, není relevantní rozlišovat mezi jednáními, kterými je poškozena ‚samotná podstata‘ (‚forum internum‘) základního práva na svobodu náboženského vyznání, jež by nezahrnovalo náboženské činnosti na veřejnosti (‚forum externum‘), a jednáními, kterými tato údajná ‚samotná podstata‘ dotčena není.
63. Toto odlišování není slučitelné se širokou definicí pojmu ‚náboženství‘, kterou směrnice podává v čl. 10 odst. 1 písm. b) tím, že začleňuje všechny jeho složky, bez ohledu na to, zda jsou veřejné či soukromé, kolektivní či individuální. Jednání, která mohou představovat ‚vážné porušení‘ ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice, zahrnují závažná jednání, kterými je dotčena svoboda žadatele nejen vykonávat víru v soukromí, ale rovněž ji vykonávat veřejně.
[…]
65. Z toho vyplývá, že jednání, která mohou být svou inherentní závažností, jakož i závažností jejich důsledků pro dotčenou osobu považována za pronásledování, musejí být identifikována nikoli v závislosti na prvku svobody náboženského vyznání, který byl dotčen, ale v závislosti na povaze represe vykonané vůči dotyčné osobě a důsledcích této represe, jak generální advokát uvedl v bodě 52 svého stanoviska.
66. To, zda porušení práva zaručeného čl. 10 odst. 1 Listiny představuje pronásledování ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice, je tedy určeno závažností opatření a sankcí, které byly přijaty nebo mohou být přijaty vůči dotyčné osobě.
[…]
69. Vzhledem k tomu, že pojem ‚náboženství‘ definovaný v čl. 10 odst. 1 písm. b) směrnice zahrnuje rovněž účast na formálních náboženských obřadech konaných veřejně, sám nebo společně s jinými, zákaz takové účasti může představovat jednání, které je dostatečně závažné ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice, a tedy pronásledování, jestliže v dotyčné zemí původu vznikne pro žadatele skutečné nebezpečí spočívající zejména v tom, že bude pronásledován či s ním bude jeden z původců uvedených v článku 6 směrnice zacházet nelidským či ponižujícím způsobem, anebo mu uloží nelidský či ponižující trest.
70. Posouzení takového nebezpečí pro příslušný orgán znamená zohlednění řady jak objektivních, tak subjektivních skutečností. Subjektivní okolnost, že provádění náboženských úkonů na veřejnosti určitým způsobem, který je předmětem zpochybněných omezení, je pro dotyčnou osobu zvláště významné pro účely zachování její náboženské identity, je relevantní skutečností při posuzování úrovně nebezpečí, kterému je žadatel vystaven v zemi původu z důvodu svého náboženského vyznání, třebaže provádění náboženských úkonů takovým způsobem nepředstavuje ústřední prvek pro dotyčné náboženské společenství.
71. Ze znění čl. 10 odst. 1 písm. b) směrnice totiž vyplývá, že působnost ochrany přiznané z důvodu pronásledování souvisejícího s náboženstvím se vztahuje jak na formy osobního nebo společenského chování, které dotyčná osoba považuje za nezbytné pro ni samotnou, a sice formy chování ‚založeného na jakémkoli náboženském přesvědčení‘, tak na formy stanovené náboženskou doktrínou, a sice formy chování ‚přikázaného jakýmkoli náboženským přesvědčením‘.
72. S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba na první a druhou otázkou položenou v každé z obou věcí odpovědět tak, že čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že:
– každý zásah do svobody náboženského vyznání, který porušuje čl. 10 odst. 1 Listiny, nemůže představovat ‚akt pronásledování‘ ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice;
– existence aktu pronásledování může vyplývat ze zásahu do vnějšího projevu uvedené svobody a
– pro účely posouzení, zda zásah do práva na svobodu náboženského vyznání, který porušuje čl. 10 odst. 1 Listiny, může představovat ‚akt pronásledování‘, musejí příslušné orgány s ohledem na osobní situaci dotyčné osoby ověřit, zda této osobě z důvodu výkonu této svobody v její zemi původu vznikne skutečné nebezpečí spočívající zejména v tom, že bude pronásledována či s ní bude jeden z původců uvedených v článku 6 směrnice zacházet nelidským či ponižujícím způsobem, anebo jí uloží nelidský či ponižující trest.“
[38] Pohledem citovaného rozhodnutí SD EU, který autoritativně vyložil čl. 9 odst. 1 písm. a) kvalifikační směrnice, je třeba konstatovat, že úvaha krajského soudu zopakovaná v nyní posuzovaném rozsudku není správná. Při posuzování odůvodněného strachu z pronásledování je totiž rozhodující, jakým neblahým důsledkům by byli členové Církve Boha Všemohoucího vystaveni, pokud by se státní orgány o jejich členství v této církvi dozvěděly. Poukazování na to, že se mohou těmto důsledkům vyhnout tím, že budou svou víru vykonávat v utajení, je rozporné s právě citovaným rozsudkem SD EU.
[39] To samozřejmě neznamená, že by důsledkem případně zjištěné trestnosti členství v Církvi Boha Všemohoucího podle stěžovatelem zmiňovaného čl. 300 čínského trestního zákoníku byla bez dalšího nutnost udělit mezinárodní ochranu všem členům této církve. Podstatná totiž není pouze sama formální kriminalizace členství v církvi, ale zejména uplatňování takové skutkové podstaty v praxi, jak plyne i z judikatury SD EU. Ten ve vztahu ke kriminalizaci homosexuality v Sieře Leone, Ugandě a Senegalu konstatoval v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, Minister voor Immigratie en Asiel proti X a Y, a Z proti Minister voor Immigratie en Asiel, spojené věci C-199/12 až C-201/12, EU:C:2013:720, závěry, které jsou plně přenositelné i na pronásledování v podobě hrozby trestního stíhání z důvodu příslušnosti k církvi: „Článek 9 odst. 1 ve spojení s čl. 9 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/83 musí být vykládán tak, že samotná trestnost homosexuálního jednání jako taková nepředstavuje akt pronásledování. Naopak trest odnětí svobody, jenž postihuje homosexuální jednání a je v zemi původu, která takovou právní úpravu přijala, skutečně ukládán, musí být považován za nepřiměřené nebo diskriminační trestání, a tedy za akt pronásledování.“
[40] K tomuto závěru SD EU dospěl na základě následující úvahy:
„50. Podstatou třetí otázky […] je, zda musí být čl. 9 odst. 1 písm. a) ve spojení s čl. 9 odst. 2 písm. c) směrnice vykládán tak, že již samotná skutečnost, že je homosexuální jednání trestné a že za ně hrozí trest odnětí svobody, představuje akt pronásledování. V případě, že tomu tak není, si předkládající soud přeje vědět, za jakých okolností by tomu tak bylo.
[…]
54. V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že základní práva specificky související se sexuální orientací, o jaká se jedná v každé z věcí v původním řízení, jako je právo na respektování soukromého a rodinného života, které je chráněno článkem 8 EÚLP, který odpovídá článku 7 Listiny, ve spojení případně s článkem 14 EÚLP, ze kterého vychází čl. 21 odst. 1 Listiny, nepatří mezi základní lidská práva, od nichž se nelze odchýlit.
55. Za těchto podmínek nelze pouhou existenci právní úpravy trestající homosexuální jednání považovat za akt, jenž žadatele postihuje tak významným způsobem, že dosahuje úrovně závažnosti nutné k učinění závěru, že tato trestnost představuje pronásledování ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice.
56. Naopak trest odnětí svobody upravený zákonným ustanovením, jež stejně jako ustanovení dotčená v původních řízeních stanoví trestnost homosexuálního jednání, může sám o sobě představovat akt pronásledování ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice, pokud je v zemi původu, která takovou právní úpravu přijala, skutečně ukládán.
57. Takový trest totiž porušuje článek 8 EÚLP, který odpovídá článku 7 Listiny, a představuje nepřiměřené nebo diskriminační trestání ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. c) směrnice.
58. Za těchto podmínek, pokud se žadatel o azyl dovolává, jako je tomu v každé z věcí v původním řízení, toho, že v zemi jeho původu existuje právní úprava trestající homosexuální jednání, je na vnitrostátních orgánech, aby v rámci posuzování skutečností a okolností podle článku 4 směrnice provedly přezkum všech významných skutečností týkajících se této země původu, včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování, jak je stanoveno v čl. 4 odst. 3 písm. a) směrnice.
59. V rámci tohoto přezkumu uvedeným orgánům zejména přísluší určit, zda je v zemi původu žadatele trest odnětí svobody stanovený takovou právní úpravou v praxi ukládán.
60. Na základě těchto údajů musí vnitrostátní orgány rozhodnout, zda je třeba konstatovat, že žalobce skutečně má oprávněné obavy z toho, že jakmile se vrátí do země původu, bude vystaven pronásledování ve smyslu čl. 2 písm. c) ve spojení s čl. 9 odst. 3 směrnice.“
[41] Posouzení této klíčové námitky lze tedy uzavřít konstatováním, že se žalovaný měl nejprve jednoznačně vyjádřit k otázce, zda stěžovatele pokládá za příslušníka Církve Boha Všemohoucího. Poté se neměl zastavit ve svých úvahách pouze na jednoduchém závěru, že stěžovatel sám v minulosti nebyl vystaven konkrétnímu aktu pronásledování, nýbrž měl zvážit i možnost, zda již z důvodu svého členství v této církvi nebylo „přiměřeně pravděpodobné“, že takovému pronásledování vystaven bude. Samotná skutečnost, že by se takovému pronásledování mohl člen této církve vyhnout tím, že se mu pomocí tajných obřadů podaří příslušnost k církvi utajit před státními orgány země původu, pak pohledem judikatury SD EU nedostačuje k závěru, že oprávněný strach z pronásledování neměl. (…)
III. d) Bezproblémovost a organizovanost vycestování
[47] Určitou relevanci by naopak mohl mít způsob, jakým se stěžovatel dostal do České republiky a následně do přijímacího zařízení v Zastávce u Brna. Žalovaný ve svém rozhodnutí zdůrazňuje podezřelou bezproblémovost stěžovatelova vycestování ze země původu, organizovanost příjezdu skupiny čínských křesťanů do ČR a jejich přesunu do Zastávky u Brna. Konkrétně na straně 14 uvedl, že „nemůže především pominout skutečnost, že výše jmenovaný přicestoval do ČR zcela zjevně v rámci organizované skupiny dalších svých spoluobčanů, jeho údajných souvěrců, které však dle jeho vyjádření nikdy dříve neznal.“ Na straně 15 pak zdůraznil, že čínské orgány vydaly stěžovateli bez jakýchkoli problémů cestovní pas s biometrickými údaji, a dodal: „Žadatel rovněž nebyl ochoten sdělit správnímu orgánu žádné podrobnosti o konkrétních osobách, které mu uvedené vízum zajistily a které jej rovněž nasměřovaly do přijímacího střediska Zastávka u Brna, kam bezprostředně po svém příjezdu do ČR odjel požádat o mezinárodní ochranu. […] V případě žadatele i ostatních jeho údajných souvěrců, kteří dle svých slov (až na výjimky) nikdy předtím neopustili zemi svého původu, natož asijský kontinent a nekomunikovali žádným cizím jazykem vyjma čínského, je dle správního orgánu naprosto vyloučeno, aby bez vnější pomoci přicestovali do ČR a dokonce až do Zastávky u Brna.“ Na straně 16 pak uvedl: „Rovněž skutečnost, že uvedená skupina čínských státních příslušníků, zahrnující i žadatele, přicestovala do ČR výhradně v období od července 2015 do srpna 2016, a nikdy předtím ani poté, přestože všichni bez výjimky hovořili o dlouhodobém pronásledování jejich různých náboženských skupin a skutečnosti, že se mezi sebou před příchodem do vlasti neznali, svědčí o jasné organizovanosti příchodu jmenovaných do ČR a skutečnosti, že se nejednalo o individuální odchody konkrétních osob, které ze své vlasti měly utíkat zcela spontánně pod vlivem vnějších okolností, konkrétně z důvodu tvrzených obav kvůli svému náboženskému přesvědčení, ale o zorganizovanou akci třetích osob, o jejíž důvodech a motivech lze pouze spekulovat.“ Z těchto citací je patrné, že jejich výsledkem není jasný závěr žalovaného, nýbrž pouze určité náznaky toho, že stěžovatelův příchod byl organizován kýmsi, kdo dokázal zajistit i vydání čínského pasu s biometrickými údaji a bezproblémové opuštění Číny přes pekingské letiště, tedy „jedno z nejlépe střežených a kontrolovaných míst“, jak je uvedeno na straně 20 správního rozhodnutí.
[48] Pokud tím chce žalovaný naznačit, že by stěžovatel mohl pro Českou republiku představovat například bezpečnostní riziko, a má v tomto směru informace, které nechce promítnout do samotného správního rozhodnutí, je třeba připomenout, že odůvodnění správního rozhodnutí musí být založeno na racionálních důvodech, nikoli na náznacích a čtení mezi řádky, neboť takové rozhodnutí je pak nutně nepřezkoumatelné. Má-li tedy žalovaný informace, například od bezpečnostních služeb, že by stěžovatel mohl představovat bezpečnostní riziko, což by pochopitelně mělo skutečný vliv na jeho celkovou věrohodnost, je nutno, aby tyto své informace do rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany promítl způsobem, který neohrozí bezpečnostní zájmy České republiky a zároveň umožní soudní přezkum jeho rozhodnutí (k vyvažování těchto zájmů viz zejména rozsudek Nejvyšší správní soud ze dne 9. 4. 2009, čj. 7 As 5/2008-63, č. 1951/2009 Sb. NSS). Pokud se tak nestane a odůvodnění zůstane v pasážích vyjadřujících se k údajné organizovanosti a podezřelé bezproblémovosti stěžovatelova odchodu ze země původu v nynější podobě plné nedořečených náznaků, je třeba přisvědčit stěžovateli, že jde pouze o ničím nepodložené domněnky nemající oporu ve správním spisu.
[49] Jediné, co má oporu ve správním spisu, je totiž fakt bezproblémového vycestování ze země původu, který ale sám o sobě nezpůsobuje nevěrohodnost stěžovatelovy žádosti o mezinárodní ochranu. Například v rozsudku ze dne 8. 4. 2010, čj. 1 Azs 7/2010-114, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „založit závěr o nevěrohodnosti celé výpovědi […] čistě na pochybnostech o okolnostech vycestování ze země nelze. K tomu by bylo nutno identifikovat zásadnější nesrovnalosti ve stěžovatelově výpovědi, případně rozpory mezi jeho výpovědí a dostupnými informacemi o zemi původu atd.“ Obdobně v bodě 28 rozsudku ze dne 4. 1. 2018, čj. 10 Azs 254/2017-40, Nejvyšší správní soud uvedl ve vztahu k bezproblémovému odchodu žadatele o mezinárodní ochranu z Demokratické republiky Kongo: „Žalovaný považoval za podstatné, že stěžovatel setrval dva roky po útoku ve své vlasti, aniž měl jakékoliv potíže. Žalovaný dovodil, že se v zemi volně pohyboval, že si prostřednictvím státních orgánů vyřídil vízum a ze země bez problémů vycestoval. NSS souhlasí se žalovaným, že se může jednat o podstatný argument pro závěr o tom, že neexistuje přiměřená pravděpodobnost pronásledování žadatele o azyl ze strany státních orgánů. Státní orgán, který je příslušný k vydávání cestovních dokladů, však nemusí vždy za všech okolností disponovat i informacemi o akcích všech státních složek (ať už vládních či prezidentských) plánovaných proti určitým subjektům či seznamem tzv. ‚nepohodlných‘ osob. Jinými slovy, nelze bez dalšího tvrdit, že vydání cestovního dokladu orgánem k tomu příslušným automaticky vylučuje nebezpečí pronásledování ze strany státních orgánů. Tuto skutečnost je třeba zohlednit při posouzení přiměřené pravděpodobnosti pronásledování ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu.“
[50] Jinak řečeno, indicie obsažené v rozhodnutí žalovaného a týkající se bezproblémovosti a údajné organizovanosti stěžovatelova odchodu z Číny mohou skutečně naznačovat, že stěžovatel fakticky není v zemi svého původu pronásledováním ohrožen, či dokonce že jeho odchod byl organizován z důvodů, které by udělení mezinárodní ochrany vylučovaly. V nynější podobě jsou však v rozhodnutí žalovaného uvedeny pouze v podobě indicií a nedořečených náznaků, které nelze soudně přezkoumat. Rozhodnutí žalovaného je v tomto ohledu stiženo vadou nepřezkoumatelnosti a již z toho důvodu je měl krajský soud zrušit. (…) | decision_806.txt |
4,429 | k § 60 odst. 2 a 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
Nebylo-li organizačním opatřením zajištěno střídání příslušníků výjezdové hlídky, která musela být vykonávána nepřetržitě, a jejíž pracovní náplní byl okamžitý výjezd k dopravním nehodám a jejich řešení na místě, jednalo se o službu, jejíž výkon nemohl být přerušen ve smyslu § 60 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Příslušníkům této hlídky nemohly být plánovány přestávky na jídlo a odpočinek, které se dle § 60 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. nezapočítávají do doby služby, nýbrž jim měla být zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., která se do doby výkonu služby započítává.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočka v Olomouci, ze dne 27. 7. 2018, čj. 65 Ad 9/2017-53)*)
Věc: Vladimír R. proti policejnímu prezidentovi Policie České republiky o doplacení neuhrazené části služebního příjmu.
Žalobce jako příslušník Policie České republiky, ustavený na služebním místě inspektora dopravního inspektorátu územního odboru Jeseník Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje, se žádostí ze dne 6. 10. 2015 domáhal po Krajském ředitelství policie Olomouckého kraje vydání rozhodnutí o doplacení neuhrazené části služebního příjmu za období od 1. 1. 2008 do 30. 4. 2014 a od 1. 9. 2015 do data podání žádosti s odůvodněním, že dochází k nesprávnému plánování služeb, v důsledku čehož je mu krácen služební příjem o jednu hodinu, od září 2015 pak o 45 minut z každé služby. Nesprávnost plánování služeb dle žalobce spočívá v tom, že s ohledem na své služební zařazení do výjezdové skupiny k šetření dopravních nehod, která musí být nepřetržitě zajištěna, nemohly být žalobci a dalším příslušníkům nařizovány přestávky ve službě na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 1 a 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), které se nezapočítávají do doby služby, nýbrž jim měla být zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru, která se do výkonu služby započítává, a tudíž mu za tyto doby náleží příjem.
Ředitel Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 19. 4. 2016 žádosti nevyhověl.
Žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím k odvolání žalobce změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že žádost žalobce zamítl a současně namítl promlčení nároku na proplacení neuhrazené části služebního příjmu za období od 1. 1. 2008 do 6. 10. 2012 s odůvodněním, že tříletá lhůta k uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru podle § 207 odst. 1 zákona o služebním poměru za toto období marně uplynula dne 6. 10. 2015. V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl počet směn za jednotlivá období, konkrétní směny, ve kterých žalobce prováděl prvotní a neodkladné úkony na místě dopravní nehody, počet případů, kdy mu šetření na místě dopravní nehody zasáhlo do plánované přestávky, a počet případů, kdy nebylo možné tyto přestávky ani přesunout. Nesouhlasil s tím, že se jedná o službu v nepřetržitém provozu, jejíž výkon není možné přerušit. Včas podanou žalobou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Namítal, že:
a) v územním odboru Jeseník vždy slouží pouze jedna výjezdová hlídka. Je z logiky věci nemožné, aby hlídka, která má být v souladu s čl. 2 odst. 2 pokynu ředitele Ředitelství služby dopravní policie Policejního prezidia ČR č. 2/2010 (dále jen „Pokyn č. 2/2010“) zajištěna nepřetržitě, mohla čerpat přestávku ve službě, která je dobou osobního volna a přerušením služby. Zástupce vedoucího dopravního inspektorátu Jeseník při plánovaní a evidenci služeb do systému EKIS WEB vykazoval služby v režimu určeném pro tzv. hlídkovou službu. Žalobce však opakovaně upozorňoval, že se jedná o službu výjezdovou, během níž nelze (při nezajištění jiné výjezdové hlídky) přestávky plánovat, neboť dochází k jejich přerušení v době výjezdu k dopravním nehodám. Policisté zařazení ve výjezdové hlídce za popsaných podmínek čerpají pouze přiměřenou dobu na jídlo a odpočinek. K nápravě situace došlo přechodně v období od 1. 5. 2014 do 31. 8. 2015, avšak po podání žádosti o doplacení neuhrazené části služebního příjmu se věc vrátila do původního stavu a žalobci jsou opět nařizovány přestávky v práci, ačkoli charakter služby neumožňuje její reálné přerušení;
b) dle zjištění žalobce na jiných útvarech dopravního inspektorátu PČR buď nejsou výjezdové hlídce šetřící dopravní nehody přestávky nařizovány a policisté čerpají přiměřenou dobu, nebo jsou sice policistům nařizovány přestávky, avšak službu konají vždy současně dvě výjezdové hlídky, které se v době plánové přestávky překrývají, a policisté tak mohou čerpat plánovanou přestávku nerušeně. Překrytím dvou hlídek je zajištěn požadavek nepřetržitého zajištění výjezdové služby podle čl. 2 odst. 2 Pokynu č. 2/2010;
c) v roce 2013 zpracoval celkem 67 dopravních nehod, přičemž v 19 případech doba zpracování dopravní nehody zasáhla do doby naplánované přestávky ve službě, z čehož v 5 případech nebylo možno přesunout čerpání přestávky na pozdější dobu. V případě dalšího žadatele, O. H., zasáhla dopravní nehoda do doby plánované přestávky na jídlo a odpočinek téměř ve třetině případů. Z uvedeného je patrné, že služba dopravního inspektorátu svoji povahou vylučuje plánování přestávek ve službě, neboť dopravní nehody, jejichž počet má v okrese Jeseník vzestupnou tendenci, velmi často znemožní vyčerpání přestávky v naplánovaném čase. Z § 13 odst. 4 metodického materiálu Policejního prezidia České republiky č. 2/2014 ze dne 19. 11. 2014 nazvaného Zásady rozvrhování doby služby (dále jen „metodický materiál“) vyplývá: „Jestliže z charakteru služby vyplývá, že její výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek. Vedoucí příslušník tuto skutečnost zohlední již při rozvrhování doby služby a přestávky na jídlo a odpočinek vůbec nestanoví. Učiní tak zejména tehdy, když nemožnost přerušení výkonu služby je stavem běžným (pravidelným).“ Žalobce je přesvědčen o tom, že tak jako v jiných útvarech, i v případě dopravního inspektorátu Jeseník je nemožnost přerušení výkonu služby stavem běžným a přestávky ve službě na jídlo a odpočinek by neměly být nařizovány, nebo by mělo být zajištěno překrytí dvou hlídek. Tvrzení žalovaného o nižším počtu dopravních nehod v okrese Jeseník nemůže být důvodem pro to, aby příslušníci sloužící v územním obvodu Jeseník podléhali jinému režimu než příslušníci v jiných územních obvodech;
d) správní orgány obou stupňů poukazovaly na možnost přesunu naplánované přestávky na později, tj. na dobu, až policejní příslušníci učiní neodkladné úkony související s dopravní nehodou. Služební funkcionář však může podle § 60 zákona o služebním poměru rozhodnout o čerpání přestávky jindy, tj. například později než po 5 hodinách služby, avšak vždy jen na žádost příslušníka, ke které nemůže být příslušník nucen, a to ani interními předpisy. Právo na přestávku má příslušník nejpozději po 5 hodinách služby a slouží k nabrání sil na další část služby. Přesun přestávky na později oslabuje její smysl;
e) žalovaným navrhovaná možnost kontaktovat obvodní oddělení, aby po dobu čerpání přestávky učinilo úkony na místě dopravní nehody, je s ohledem na četnost případů požadavek iluzorní. Obvodní oddělení policie má dostatek své vlastní pracovní náplně a není možno předpokládat, že bude kromě vlastní činnosti ještě běžně šetřit dopravní nehody. Hlídku obvodního oddělení žalobce a jeho kolegové kontaktují pouze v případě, kdy je nutno zpracovat ve stejnou dobu dopravní nehody na různých místech. Zároveň z čl. 2 Pokynu č. 2/2010 vyplývá, že musí být nepřetržitě zajištěna výjezdová služba určená k šetření dopravních nehod, nikoli její zástup v podobě policistů obvodního oddělení nedisponujících příslušnou specializací, byť by byli základně proškoleni;
f) žalovaný argumentuje povinností žalobce zapsat v případě nemožnosti vyčerpání nařízené přestávky do hlídkového listu změnu instruktáže vyplývající údajně z Pokynu č. 2/2010 a závazného pokynu policejního prezidenta č. 160/2009, kterým se upravuje postup na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu (dále jen „Pokyn č. 160/2009“). Dle čl. 7 a čl. 12 písm. c) Pokynu č. 160/2009 však není povinností velitele hlídky zapisovat do hlídkového listu jakoukoli změnu týkající se instruktáže, ale pouze změnu ve třech taxativně vymezených případech – změna trasy, změna stanoviště, nebo změna stanovených úkolů – k nimž však nelze změnu v době přestávky podřadit;
g) žalovaný se v žalobou napadeném rozhodnutí obsáhle zabýval analýzou jednotlivých směn žalobce ve zkoumaném období. Žalobce nezpochybňuje, že v žalovaným uvedených dnech mohl nařízenou přestávku nerušeně čerpat, podstatné je však to, že zhodnotit, ve kterých dnech bylo možné službu přerušit, lze vždy až zpětně, tj. kdy je již známo, ve kterou dobu k dopravní nehodě došlo. Žalobce však předem nikdy neví, kdy k dopravní nehodě dojde, a proto fakticky svoji službu nepřerušuje a je stále připraven k výjezdu k dopravní nehodě.
Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl, přičemž ve vyjádření k žalobě v plném rozsahu odkázal na žalobou napadené rozhodnutí a skutečnost, že je v něm odkazováno na několikerá stanoviska odborníků na plánování služby, jakož i na judikaturu. Uvedl, že nelze souhlasit s názorem žalobce, že koná službu v nepřetržitém provozu, jejíž výkon není možné přerušit. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že ve většině odsloužených směn ve sledovaném období měl žalobce možnost čerpat přestávku na jídlo a odpočinek v naplánovanou dobu a nerušeně. Nemožnost čerpat přestávku v naplánovanou dobu či vůbec bylo zjištěno v 18 % případů v roce 2012, v 11 % případů v roce 2013, v 8 % případů v roce 2014 a v žádném z případů v roce 2015, což nezakládá stav, který by byl běžným a pravidelným, naopak se jedná o případy výjimečné a ojedinělé. To, zda lze v rámci služby čerpat přestávky a zda lze v mimořádném případě vyslat na místo dopravní nehody jinou hlídku, závisí na posouzení zaměstnavatele, resp. vedoucího příslušníka, nikoli na subjektivním posouzení žalobce. Faktem zůstává, že neodkladné úkony na místě dopravní nehody mohou plnit rovněž policisté z jiných organizačních článků daného územního odboru. Služba vykonávaná žalobcem tedy není službou nepřetržitou, již by nebylo možné přerušit čerpáním zákonného nároku na přestávku na jídlo a odpočinek. Služební funkcionáři jsou povinni přestávky v službě příslušníkům poskytnout a jen ve výjimečných případech, kdy to neumožňuje povaha služby, není tento nárok policistům zajištěn. To však není případ žalobce.
Z uvedeného neplyne znevýhodnění žalobce oproti policistům, jimž není garantována přestávka na jídlo o odpočinek, ale mají pouze přiměřenou dobu na jídlo a odpočinek. Účelem přestávky je krátkodobá regenerace sil a časový prostor pro najedení, nikoli přivýdělek. Při výpočtu služeb, v nichž řešení dopravních nehod zasáhlo do směn žalobce v roce 2013, opomenul žalobce směny, při nichž nebyla řešena žádná dopravní nehoda, čímž došlo ke zkreslení statistických údajů. Z podkladů vyplývá, že konkrétně v roce 2013 bylo potřebné v 5,55 % případů výkonu služby přesunout přestávku na pozdější dobu a pouze v 5,5 % případů služeb nebylo možné přestávku vyčerpat. Odkaz žalobce na stoupající počty dopravních nehod v okrese Jeseník je irelevantní, neboť samotné počty dopravních nehod nemají vliv na možnost přerušit dobu služby a umožnit žalobci čerpat přestávku.
Z podkladů vyplývá, že v rámci sledovaného období roku 2015 zasáhlo řešení dopravních nehod do plánované přestávky žalobci v méně případech než v letech 2013 a 2014, ačkoli počet dopravních nehod byl vyšší. Tvrzení žalobce, že v očekávání dopravní nehody službu nepřerušuje a je stále připraven vyjet, je v kontextu jeho vlastního vyjádření a vyjádření jeho kolegů těžko uvěřitelným (žalobce výslovně potvrdil, že četnost šetřených dopravních nehod umožňuje policistům vyčerpat přestávku na jídlo a odpočinek, neboť nejsou zahlceni prací). Žalobce je předně povinen dodržovat úkoly stanovené v hlídkovém listě včetně časového rozvržení těchto úkolů, tj. včetně přerušení jejich plnění a čerpání přestávky, přičemž jakoukoli změnu ve stanovených úkolech je povinen zaznamenat. Skutečnost, že se teprve zpětně ukáže, zda mohl žalobce přestávku čerpat nerušeně, je irelevantní. Při aplikaci náhledu žalobce by ad absurdum platilo, že nepřerušitelnou je též např. práce sekretářky, která v očekávání možného telefonátu nemůže čerpat přestávku na jídlo.
Dne 9. 10. 2017 žalobce zaslal soudu stanovisko personálního odboru Policejního prezidia České republiky, které bylo v roce 2017 zasláno všem krajským policejním ředitelstvím, v němž je uvedeno: „O tom, zda a kdy lze službu přerušit rozhoduje vedoucí příslušník, který musí zohlednit požadavky služby a všechny okolnosti s ní spojené (např. dostatečnou obsazenost nepřetržitého provozu). Neumožňují-li podmínky služby stanovené přesné doby čerpání přestávky, čerpá ji příslušník na základě rozhodnutí nadřízeného podle vlastního uvážení. Byla-li doba služby předem rozvržena tak, že byl dán předpoklad čerpání přestávek a k čerpání přestávek nedošlo, protože nebylo možno výkon služby přerušit, jedná se o službu přesčas.“ Uvedl však, že vedoucí dopravního inspektorátu Jeseník postupuje i nadále v rozporu s tímto stanoviskem a stále žalobci nařizuje přestávky ve službě.
Krajský soud v Ostravě, pobočka v Olomouci zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[9] Podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru „[p]říslušník má nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek nejdéle po každých 5 hodinách nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání směny
a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut,
b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila 30 minut a ostatní přestávky činily nejméně 15 minut“.
Podle odst. 2 téhož ustanovení „[p]řestávka ve službě na jídlo a odpočinek se nezapočítává do doby služby“.
Podle odst. 3 téhož ustanovení „[j]de-li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek“.
[10] Krajský soud předně uvádí, že se ztotožňuje s žalovaným, že primárním úkolem služebního orgánu, který mu z citovaného § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru vyplývá, je zajištění nároku příslušníka na přestávku na jídlo a odpočinek, jež má následovat nejdéle po každých 5 hodinách nepřetržitého výkonu služby s tím, že zdůrazněním nezapočítávání této přestávky do doby služby v § 60 odst. 2 zákona o služebním poměru je nepochybné, že příslušník po dobu přestávky nemá povinnost vykonávat služební úkoly, nemá povinnost zdržovat se na pracovišti a služební orgán není recipročně oprávněn příslušníka jakýmkoli způsobem omezovat a jakékoli úkoly mu přidělovat (povinnost tzv. iniciativy upravená v § 10 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, tím není dotčena). Právně významné je pak bezpochyby posouzení, zda případná omezení či povinnosti příslušníka po dobu přestávky lze považovat za natolik podstatná, že jde již o výkon služby a příslušníkovi proto náleží služební příjem. Případ uvedený v § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru představuje z pohledu nároku na ničím nerušenou přestávku výjimku, jež může být aplikována pouze při splnění podmínek v tomto ustanovení uvedených. Nárok na služební příjem plynoucí z čerpání, či nečerpání přestávky na jídlo je tedy až sekundární.
[11] Základní podmínkou pro vyloučení nároku na poskytnutí přestávky na jídlo představuje dle § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru skutečnost, že se jedná o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen.
[12] V posuzované věci je nesporné, že výkon služby ve výjezdové hlídce určené k šetření dopravních nehod je službou, jež musí být vykonávána nepřetržitě (viz v rozhodnutí žalovaného citovaný čl. 2 odst. 2 Pokynu č. 2/2010).
[13] Krajský soud souhlasí s žalovaným, že ze skutečnosti, že ten či onen druh služby má být zajištěn nepřetržitě, bez dalšího neplyne, že by šlo o službu, jejíž výkon nelze přerušit. Nepřerušitelnost výkonu služby tedy není totožným pojmem s nepřetržitým výkonem služby. Posouzení přerušitelnosti výkonu té které služby záleží na obsahové náplni posuzované služby, přičemž pro službu, jejíž výkon objektivně nelze přerušit, je charakteristické, že služební orgán nemá z organizačního hlediska možnost příslušníka vykonávajícího službu vystřídat. Přerušitelnost výkonu služby se tak u jednotlivých organizačních jednotek bude odvíjet v závislosti na jejich personálním vybavení a organizačním zabezpečení střídání příslušníků čerpajících nařízenou přestávku na jídlo a odpočinek. Tatáž služba tak bude moci být u jedné organizační jednotky hodnocena jako nepřerušitelná a u jiné jako služba, jejíž výkon přerušit lze. Vždy tak bude záležet na konkrétních okolnostech posuzovaného případu, přičemž obecný závěr platný pro jakoukoli organizační složku nebude možné přijmout.
[14] Výkon služby ve výjezdové hlídce určené k šetření dopravních nehod lze při posuzování pouhého obsahu (náplně) služby hodnotit jako službu, kterou lze bezpochyby přerušit, neboť nejde o službu, kde by jejímu přerušení bránilo provozní či technologické hledisko. Pokud však v příslušné organizační jednotce není uspokojivě vyřešeno plnohodnotné vystřídání příslušníka vykonávajícího službu výjezdové hlídky určené k zásahům při dopravních nehodách jiným konkrétním příslušníkem, nelze již závěr o přerušitelnosti tohoto druhu služby přesvědčivě učinit. Podstatným faktorem, který dle názoru krajského soudu musí ovlivnit závěr o možnosti výkon služby přerušit, a zda lze tedy vůbec přestávky na jídlo příslušníku plánovat, je zjištění, zda běžně k zásahům do plánovaných přestávek příslušníků dochází, či zda je narušení plánované přestávky výjimečnou záležitostí, pročež je možné přestávky běžně plánovat a výjimečně nastalou situaci jejího přerušení řešit ad hoc.
[15] V posuzované věci žalobce v posuzovaném období vykonával výjezdovou službu určenou k řešení dopravních nehod, jejíž výkon měl být zabezpečen nepřetržitě, přičemž současně v témže obvodu sloužila vždy jen jedna hlídka. Je přitom nesporné, že služební orgán neučinil žádné organizační opatření, jímž by předem vyřešil vystřídání žalobce konkrétním příslušníkem v případě, kdy by výjezd k dopravní nehodě a provádění neodkladných úkonů na místě zcela nebo z části zasáhlo do čerpání nařízené přestávky.
[16] Ačkoli lze s žalovaným souhlasit, že žalobce pracoval se statistickými údaji týkajícími se počtu služeb, do nichž řešení dopravní nehody zasahovalo, zkreslujícím způsobem, který žalovaný přiléhavě popsal, nemohl by krajský soud, i pokud by vycházel z údajů vypočtených žalovaným, vyhodnotit případy, jimiž v jednotlivých letech docházelo k narušení naplánované přestávky v práci, jako výjimečné či mimořádné situace, neboť u každého příslušníka (platí pro 9 žalobců) se průměrný počet služeb, v jejichž průběhu jim nebylo umožněno nerušeně přestávku na jídlo a odpočinek v plánovaném čase vyčerpat, pohyboval nad hranicí 5 % případů ročně, spíše však šlo o hranici 10 % případů ročně i více. Tuto četnost již krajský soud nepovažuje za mimořádnou. K zásahům do naplánovaných přestávek v práci dle závěru krajského soudu docházelo v natolik četných případech, že při absenci jiného organizačního řešení nebylo možné přestávky v práci dle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru plánovat a nařizovat.
[17] Argumentaci žalovaného možností posunutí přestávky považuje krajský soud za zcela nepřípadnou a narážející na nutnost, aby příslušník, jemuž by měla být přestávka posouvána, o takový postup předem sám požádal (viz citovaný § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru). Stejně tak se krajský soud neztotožňuje s vyloučením nároku žalobce poukázáním na možnost oslovení příslušníků běžného obvodního oddělení, netvrdí-li současně žalovaný, že podmínky využití této možnosti byly jakkoli předem dojednány a organizačně zajištěny. Povinnost jednotlivých příslušníků, či vedoucího výjezdové skupiny ad hoc zajišťovat záskok příslušníků běžného obvodního oddělení v případě, že by mělo řešení dopravní nehody zcela či zčásti zasáhnout do čerpání plánované přestávky, by s ohledem na délku přestávky (30, resp. 15 minut) mohlo ve výsledku její převážnou část zabrat a zajišťování a dohadování zastoupení by tak bylo samo o sobě omezením, které by v době, jež není do výkonu služby započítávána, nebylo lze po příslušníkovi spravedlivě požadovat.
[18] Otázkou porušení, či neporušení povinnosti vedoucího hlídky zaznamenávat přesun či nemožnost vyčerpání plánované přestávky do hlídkových listů se krajský soud nezabýval, neboť závěr v této otázce by neměl na právní posouzení nároku žalobce žádný vliv, neboť ani případný závěr o porušení této evidenční povinnosti by nemohl nijak ovlivnit závěr o možnosti výjezdovou službu v posuzovaném případě přerušit. (…)
[21] Pro úplnost krajský soud uvádí, že se seznámil rovněž s civilní judikaturou, přičemž má za to, že jeho závěry nejsou v rozporu se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 2. 2013, čj. 21 Cdo 4446/2011, který posuzoval obdobnou věc týkající se strážníků městské policie, kde však aplikoval zákoník práce. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že nošení zbraně a stejnokroje po dobu přestávky není samo o sobě omezením, které by bylo možné považovat za výkon práce. Nejvyšší soud přitom zdůraznil, že v jím posuzovaném případě se nikdy nestalo, že by žalobci byli v časovém úseku připadajícím na plánovanou přestávku na jídlo povoláni k faktickému výkonu služby. Touto charakteristikou se nyní posuzovaná věc od věci řešené Nejvyšším soudem odlišuje.
[22] Dále je krajskému soudu známo, že rozsudkem ze dne 10. 4. 2018, čj. 16 Co 25/2018-230, zrušil Krajský soud v Ostravě rozsudek Okresního soudu v Novém Jičíně, který rozhodoval o žalobě žalobce, jenž se domáhal zaplacení mzdy za doby, kdy mu byly nařízeny přestávky v práci, a to na základě tvrzení, že jako hasič-strojník pracující na letišti byl povinen být neustále připraven k výjezdu k zásahu na jakémkoli místě letiště, což mu znemožnilo přestávky na jídlo nerušeně čerpat. Krajský soud v Ostravě dospěl k závěru, že omezení plynoucí z nutnosti neustálé připravenosti k výjezdu byla významná a organizační zajištění vystřídání žalobce na jednotlivých směnách jiným konkrétním zaměstnancem absentovalo, proto byl nesprávný závěr okresního soudu o možnosti nerušeného čerpání přestávek v práci. V podstatných okolnostech se věc řešená Krajským soudem v Ostravě s nyní posuzovanou věcí shodují.
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 18. 7. 2019, čj. 8 As 257/2018-44. | decision_807.txt |
4,430 | k § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k čl. 11 Listiny základních práv a svobod
I. Pokud osoby uvedené v § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nebo jejich právní nástupci neudělí souhlas s poskytnutím dokumentace stavby, stavební úřad nemůže automaticky její poskytnutí odepřít. Musí posoudit, o jakou část dokumentace stavby se jedná a zda by jejím odepřením nebyla narušena spravedlivá rovnováha mezi právem žadatele na spravedlivý proces či na ochranu jeho hmotných základních práv (typicky práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny) a právem pořizovatele dokumentace stavby či vlastníka stavby na vlastnictví dokumentace a na dispozici s ní.
II. Stavební úřad posoudí, jakou část dokumentace stavby žadatel požaduje, z jakého důvodu tak činí, zda je tento důvod věrohodný a nezastírá se jím ve skutečnosti jiný, nepřípustný důvod a zda je důvod poskytnutí dostatečně důležitý v porovnání s možnou hrozbou zneužití dokumentace a dotčení práva na vlastnictví pořizovatele dokumentace či vlastníka stavby. Poté, co ověří rozhodné skutečnosti, posoudí, kterému z konkurujících si práv má být dána přednost, případně může přijmout i jiná vhodná opatření co možná nejvíce optimalizující řešení střetu práv. Představit si lze například omezení poskytnutí kopie dokumentace jen na určité její části tak, aby zkopírovaná část dokumentace mohla sloužit žadatelem deklarovanému účelu, ale nemohla být zneužita jako podklad pro novou stavbu či její část.
III. Ustanovení § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), je aplikovatelné během celého řízení podle stavebního zákona i po jeho skončení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2019, čj. 2 As 256/2017-48)
Prejudikatura: č. 3018/2014 Sb. NSS.
Věc: Libuše K. proti Magistrátu města Brna za účasti Ondřeje N., o nahlížení do spisu, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala správní žalobu z důvodu odepření pořízení kopie části spisu ve stavebním řízení. Krajský soud v Brně žalobu odmítl. V odůvodnění rozsudku krajský soud předně uvedl, že právo účastníků řízení nahlížet do spisu, jehož součástí je i právo na to, aby jim správní orgán pořídil kopii spisu či jeho části, je obecně upraveno v § 38 zákona správního řádu. Rozlišil dvě situace, a to když správní orgán rozhodne o právu účastníka nahlížet do spisu v probíhajícím řízení, pak se jedná o úkon, jímž se upravuje vedení řízení a takové rozhodnutí je vyloučeno dle § 70 písm. c) s. ř. s. ze soudního přezkumu. A dále situaci, v níž je řízení ukončeno, případně o nahlížení žádají osoby odlišné od účastníků probíhajícího řízení, pak se jedná o výkon samostatného procesního práva a rozhoduje se v samostatném správním řízení.
Krajský soud dospěl k závěru, že pokud nikdo z účastníků řízení nepodal proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby řádný opravný prostředek, toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 3. 7. 2014. Napadené rozhodnutí žalovaného o odepření pořízení kopie části spisu bylo vydáno až poté, a je tedy, s ohledem na výše uvedené, přezkoumatelné ve správním soudnictví.
K samotné podstatě věci krajský soud uvedl, že zplnomocněný zástupce žalobkyně při nahlížení dne 24. 9. 2014 podepsal úřední záznam, v němž potvrdil, že mu bylo odepřeno pořízení kopie projektové dokumentace vlastním fotografickým zařízením. O tom bylo vydáno usnesení, v němž stavební úřad uvedl, že se neodepírá nahlédnutí do projektové dokumentace a pořízení její kopie, zástupce však musí předložit souhlas ve smyslu § 168 odst. 2 stavebního zákona. Toto usnesení zrušil žalovaný svým prvotním rozhodnutím, v němž konstatoval, že nahlížení do projektové dokumentace je nutné žalobkyni, resp. jejímu zástupci umožnit, nicméně k pořízení kopie této dokumentace je potřeba doložit splnění podmínky podle § 168 odst. 2 stavebního zákona. S ohledem na uvedené krajský soud uzavřel, že není zřejmé, jaké jiné nápravy by se chtěla žalobkyně ve vztahu k nahlížení do spisu domoci (a z ničeho, kromě jejího tvrzení, nevyplývalo, že by bylo po prvotním rozhodnutí zástupci nahlédnutí odepřeno). Proto námitku, že nebylo údajně žalobkyni umožněno nahlédnout do spisu, jako nedůvodnou zamítl.
Dále krajský soud posoudil oprávněnost odepření pořízení kopie projektové dokumentace. Uvedl, že pořizování kopií projektové dokumentace stavby v rámci stavebního řízení je součástí práva nahlížet do spisu a pořizovat si z něj opisy. Poukázal na to, že nahlížení do spisu upravuje sice obecně § 38 správní řádu, stavební zákon však v § 168 odst. 2 upravuje speciálně (konkrétně ve vztahu k § 38 odst. 4 správního řádu) pořizování kopií spisu, konkrétně pak pro poskytování kopií dokumentace stavby.
Krajský soud výslovně vyjádřil nesouhlas s názorem Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) vysloveným v rozsudku ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69 (dále také „namítaný rozsudek městského soudu“), na nějž odkazovala žalobkyně. S ohledem na uvedené dospěl krajský soud k závěru, že stavební úřad a žalovaný postupovali správně, pokud žalobkyni odepřeli pořízení kopie projektové dokumentace bouracích prací v situaci, v níž žalobkyně potřebný souhlas dle § 168 odst. 2 stavebního zákona nepředložila. Ve vztahu k námitkám vůči samotnému obsahu dokumentace uvedl, že nebyly v této věci relevantní, tudíž se jimi nezabýval.
Nad rámec uvedených argumentů jako obiter dictum krajský soud uvedl, že § 168 odst. 2 stavebního zákona představuje střet mezi právem na informace a právem na spravedlivý proces na straně jedné a právem na soukromí a vlastnickým právem na straně druhé. Konstatoval, že z dotčené právní úpravy plyne přednost ochrany projektanta a jeho práce před právem účastníka řízení pořizovat si kopie dokumentace ze spisu, zároveň však uvedl, že výjimečně, v případech, v nichž z objektivních důvodů nebude možné získat souhlas podle § 168 odst. 2 stavebního zákona (např. nekontaktnost, smrt), může právo žadatele převážit a souhlas projektanta, případně vlastníka stavby, nebude potřeba. V takovém případě bude nutno provést, na základě konkrétních skutkových okolností a především tvrzení žadatele, tzv. test proporcionality a vážit konkurující si práva a zdůvodnit nutnost jejich omezení. To však dle krajského soudu v daném případě nenastalo.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Namítla, že stavební úřad vydal v rozporu s § 128 odst. 1 stavebního zákona rozhodnutí o nařízení odstranění stavby bez toho, aby k odstranění existovala projektová dokumentace, kterou má povinnost stavebník vložit do spisu. Dle stěžovatelky § 130 odst. 1 stavebního zákona, na jehož základě uložil stavební úřad osobě zúčastněné na řízení povinnost předložit projektovou dokumentaci do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, stanovuje pouze možnost uložit vlastníkovi stavby povinnost předložit „návrh technologického postupu prací při odstraňování stavby, včetně nutných opatření k vyloučení, omezení či ke kompenzaci případných negativních důsledků na životní prostředí v okolí stavby.“ Uvedený návrh technologického postupu prací však dle stěžovatelky není projektovou dokumentací a nemůže ji nahradit. Postupem stavebního úřadu vznikla situace, v níž stěžovatelka neměla možnost prostudovat stavební dokumentaci před pravomocným rozhodnutím o odstranění stavby, natož pořídit si její fotokopie, a byla tak jakožto účastník probíhajícího řízení zkrácena na svých právech. Touto nezákonností se krajský soud nezabýval.
Dále stěžovatelka namítla, že na účastníka probíhajícího stavebního řízení nedopadá § 168 odst. 2 stavebního zákona a stavební úřad je povinen takovému účastníkovi pořídit kopii projektové dokumentace v souladu s § 38 odst. 4 správního řádu, přičemž odkázala na totožný názor vyjádřený v namítaném rozsudku městského soudu. Zdůraznila, že krajský soud zcela opomněl skutečnost, že kopii projektové dokumentace bouracích prací jen stěží mohla použít k vlastnímu obohacení, a nevěnoval patřičnou pozornost skutkovým okolnostem. Smyslem pořízení kopie podle stěžovatelky byla právě kontrola, aby bourací práce neměly negativní dopad na její majetek.
Na závěr stěžovatelka brojila proti testu proporcionality popsaném krajským soudem v části obiter dictum.
Žalovaný se ve svém stanovisku ke kasační stížnosti předně vyjádřil k námitce stěžovatelky spočívající v tom, že stavební úřad vydal dne 9. 6. 2014 rozhodnutí o odstranění stavby, aniž by k odstranění stavby existovala projektová dokumentace jakožto povinná součást v souladu s § 128 odst. 1 stavebního zákona, kterou má povinnost stavebník vložit do spisu. Dle žalovaného stěžovatelka uplatnila uvedenou námitku až v řízení o kasační stížnosti, navíc se vztahuje k postupu stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby, nikoli k jeho postupu při odepření pořízení kopie dokumentace. Stěžovatelka měla možnost podat odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění stavby, proti kterému námitkou brojí, to však neučinila.
Dále žalovaný považoval za neopodstatněnou i námitku, v níž stěžovatelka uvedla, že byla masivně zkrácena na právech jako účastnice řízení, když si stavební úřad vyhradil v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby stanovení dalších podmínek, jakmile mu bude předložena projektová dokumentace. Žalovaný upozornil, že tato námitka neměla s odepřením poskytnutí kopie projektové dokumentace spojitost. Navíc stěžovatelka měla po dobu řízení možnost uplatňovat svá práva prostřednictvím jí zvoleného zástupce, autorizovaného inspektora, který mohl při nahlížení dokumentaci posoudit. Přesto však po vydání prvotního rozhodnutí žalovaného svého práva k nahlížení do spisu nevyužila, a to ani prostřednictvím uvedeného zástupce.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[19] Podstatou sporu je postup stavebního úřadu při nahlížení stěžovatelky do spisu, resp. při posouzení její žádosti o pořízení kopie projektu bouracích prací, který byl součástí spisu. Spis se týkal řízení o odstranění stavby, v němž byla stěžovatelka v pozici účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu jakožto vlastník sousedního pozemku a stavby. Stavebním úřadem byly zjištěny stavební činnosti prováděné osobou zúčastněnou na řízení bez povolení, a z toho důvodu jí bylo podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona následně nařízeno odstranění části stavby (konkrétně nové nosné stropní konstrukce z ocelových I profilů uložených do nosného zdiva a stropních tvárnic HURDIS). V rozhodnutí byla osobě zúčastněné na řízení mj. uložena povinnost podle § 130 odst. 1 stavebního zákona zpracovat projekt bouracích prací a demontáže odstraňované části stavby a předložit tuto dokumentaci, zpracovanou projektantem, stavebnímu úřadu nejpozději do jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí. Rozhodnutí bylo doručeno účastníkům řízení (tedy i zplnomocněnému zástupci stěžovatelky) dne 16. 6. 2014 a 17. 6. 2014 (č. l. 68, 77 a 78 správního spisu sp. zn. STP/01315/2014) a nabylo právní moci dne 3. 7. 2014 (č. l. 71 správního spisu sp. zn. STP/01315/2014).
[20] Zástupce stěžovatelky se dne 24. 9. 2014 dostavil na stavební úřad s úmyslem nahlížet do spisu a pořídit si kopii projektu bouracích prací. O tomto byl pořízen úřední záznam sepsaný dne 24. 9. 2014 a podepsaný zástupcem stěžovatelky ten stejný den, v němž bylo uvedeno, že pořízení fotografických kopií projektové dokumentace bouracích prací bylo zástupci stěžovatelky odmítnuto, o čemž stavební úřad vydá usnesení (č. l. 87 správního spisu sp. zn. STP/01315/2014). Dne 8. 10. 2014 bylo vydáno zmiňované usnesení, v němž bylo uvedeno, že nahlížení do spisu ani pořízení kopie nebylo zástupci odepřeno, zároveň však byla v tomto usnesení stanovena podmínka pro pořízení kopie dokumentace, a to předložení souhlasu podle § 168 odst. 2 stavebního zákona, tedy toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká.
[21] Stěžovatelka podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání, na jehož základě zrušil žalovaný usnesení stavebního úřadu s tím, že stavební úřad nemůže vydat usnesení o odepření nahlížení do spisu a zhotovení kopie a zároveň ve výroku uvést, že nahlížení se neodepírá, a dále není oprávněn ve svém usnesení uložit zmiňovanou podmínku, ale musí rozhodnout meritorně o tom, že se právo na pořízení kopie dokumentace stěžovatelce odepírá, a to ze zákonem stanovených důvodů. Žalovaný se však současně ztotožnil s názorem stavebního úřadu, že je nutné v případě stěžovatelky požadovat splnění podmínky uvedené v § 168 odst. 2 stavebního zákona, k čemuž ji, resp. jejího zástupce musí stavební úřad vyzvat.
[22] Stavební úřad vydal nové usnesení ze dne 25. 2. 2015, v němž odepřel stěžovatelce pořízení kopie projektové dokumentace kvůli nepředložení souhlasu podle § 168 odst. 2 stavebního zákona (a to ani po výzvě stavebního úřadu k doplnění tohoto souhlasu ze dne 7. 1. 2015, č. l. 140 správního spisu sp. zn. STP/01315/2014). Toto usnesení žalovaný potvrdil napadeným rozhodnutím ze dne 15. 5. 2015.
[23] Předmětem tohoto řízení je tedy rozhodnutí stavebního úřadu, resp. žalovaného o odepření pořízení kopie projektu bouracích prací (zpracovaného s ohledem na povinnost osoby zúčastněné na řízení uložené jí pravomocným rozhodnutím o nařízení odstranění stavby).
III. A) Námitky nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
[24] Nejvyšší správní soud se v první řadě neztotožňuje se stěžovatelkou, že napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť se nezabýval námitkami, že rozhodnutí o nařízení odstranění části stavby bylo nesprávně vydáno, aniž by podkladem pro toto rozhodnutí byla projektová dokumentace bouracích prací, a že stavební úřad měl uložit osobě zúčastněné na řízení v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby povinnost předložit návrh technologického postupu prací, nikoliv projektovou dokumentaci. Krajský soud však uvedl (bod 24 napadeného rozsudku), že „(v) nyní projednávané věci byl spis založen k prověření stavební činnosti prováděné stavebníkem bez povolení. Následně bylo zahájeno řízení o odstranění stavby, jehož účastníkem byla mj. i žalobkyně. Řízení bylo ukončeno rozhodnutím o nařízení odstranění stavby ze dne 9. 6. 2014. Proti tomuto rozhodnutí nikdo nepodal odvolání, a tak nabylo právní moci dne 3. 7. 2014. Tímto dnem skončilo i řízení o odstranění stavby, řádnými opravnými prostředky již nebylo možné změnit výrok tohoto rozhodnutí. Stavební úřad podle § 130 odst. 1 stavebního zákona v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby stanovil podmínky k jejímu provedení včetně projektu bouracích prací, který měl být předložen nejpozději do 1 měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí.“ Dále krajský soud uvedl (bod 39 rozsudku), že „(n)ámitky vůči samotnému obsahu dokumentace pak nebyly v této věci relevantní, tudíž se jimi [krajský soud] nezabýval“.
[25] Z uvedeného dle Nejvyššího správního soudu vyplývá, že krajský soud měl za to, že rozhodnutí žalovaného již nebylo možno změnit (dané námitky byly tedy v projednávaném případě irelevantní), neboť bylo pravomocné, a řízení o odstranění stavby bylo tedy pravomocně skončené. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že ani podle Ústavního soudu „(n)ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68, srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 221/2014-43, ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Afs 41/2012-50, ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 44/2013-30, ze dne 3. 7. 2013, čj. 1 As 17/2013-50, nebo ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 As 153/2014-108). Právě uvedeným způsobem postupoval i krajský soud, a Nejvyšší správní soud proto nepovažuje jeho rozsudek v tomto ohledu za nepřezkoumatelný.
[26] Nejvyšší správní soud neshledává důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu spočívající v nedostatečném vypořádání se se stěžovatelkou namítaným rozsudkem městského soudu. Krajský soud se s rozsudkem městského soudu podrobně vypořádal v bodech [34] až [38] svého rozsudku. Z další argumentace v kasační stížnosti je patrné, že stěžovatelka spíše nesouhlasí s názorem krajského soudu, který je odlišný od názoru městského soudu (viz níže).
[27] Nejvyšší správní soud nemá ani za to, že se krajský soud nepřezkoumatelně vypořádal s neaplikací testu proporcionality na případ stěžovatelky. Krajský soud zaujal názor, že zákonodárce speciální úpravou ve stavebním zákoně omezil formu, jakou je možné poskytnout informaci ze spisu ve stavebním řízení a po jeho skončení, konkrétně, že je možné poskytnout kopii dokumentace stavby pouze se souhlasem projektanta či vlastníka předmětné stavby. Zároveň ale upozornil, že může nastat velmi výjimečně situace, při níž nebude možné takový souhlas projektanta či vlastníka stavby objektivně získat – v případě nekontaktnosti či smrti. A dospěl k závěru, že tato situace v případě stěžovatelky nenastala, tedy test proporcionality neaplikoval. Nejedná se tak o nepřezkoumatelně vyjádřený názor, co se však týče věcné správnosti tohoto názoru, k té se Nejvyšší správní soud vyjádří níže.
III. B) Námitky proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby a postupu stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby
[28] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti mimo jiné své námitky směřuje proti již pravomocnému rozhodnutí o nařízení odstranění stavby osoby zúčastněné na řízení a postupu stavebního úřadu předcházejícímu vydání tohoto rozhodnutí. Konkrétně namítá, že rozhodnutí o nařízení odstranění části stavby bylo nesprávně vydáno, aniž by podkladem pro toto rozhodnutí byla projektová dokumentace bouracích prací, a také že stavební úřad měl uložit osobě zúčastněné na řízení v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby povinnost předložit návrh technologického postupu prací, nikoliv projektovou dokumentaci. Nejvyšší správní soud však stěžovatelku upozorňuje, že pro námitky tohoto druhu v tomto řízení není prostor. Ty mohla a měla uplatnit v opravných prostředcích proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, nikoliv v řízení, jehož podstatou je přezkum rozhodnutí týkajícího se odepření pořízení kopie dokumentace stavby vydaného po nabytí právní moci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby (k samostatnosti těchto dvou řízení viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2009, čj. 7 As 70/2008-45).
[29] Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že námitku ohledně nepředložení projektové dokumentace bouracích prací osobou zúčastněnou na řízení, ačkoliv to měl být dle stěžovatelky povinný podklad pro vydání rozhodnutí o nařízení odstranění části stavby, nevznášela stěžovatelka až v kasační stížnosti, jak upozornil žalovaný. Uvedla ji již v žalobě v bodě IV. Není tedy nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.
[30] Co se týče tvrzené nesprávnosti požadavku stavebního úřadu na předložení projektové dokumentace bouracích prací namísto návrhu technologického postupu prací stanoveného v rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, ji namítala stěžovatelka opravdu až v kasační stížnosti. Proto je nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s.
III. C) Právo na pořízení kopie projektu bouracích prací podle stavebního zákona
[31] Stěžejní námitka stěžovatelky spočívá v tom, že jí bylo nesprávně odepřeno poskytnutí kopie projektové dokumentace bouracích prací zpracované na základě pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění stavby potvrzeného napadeným rozhodnutím žalovaného.
III. C.1) Související právní úprava
[32] Podle § 38 odst. 1 správního řádu (ú)častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§ 73). Není-li účastník zastoupen, může spolu s účastníkem nahlížet do spisu i jeho podpůrce.
[33] Podle § 38 odst. 2 správního řádu (j)iným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.
[34] Podle § 38 odst. 4 správního řádu (s) právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.
[35] Podle § 38 odst. 5 správního řádu, (o)depřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě.
[36] § 168 odst. 2 stavebního zákona stanoví, že (v)edení spisové služby a nahlížení do spisu se řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu. Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká. V odůvodněných případech lze usnesením odepřít nahlížení do vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku.
[37] Podle § 192 odst. 1 stavebního zákona platí, že (n)a postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak.
III. C.2) Vybraná předchozí judikatura správních soudů k § 168 odst. 2 stavebního zákona
[38] Vedle výše uvedeného názoru Krajského soudu v Brně (který zaujal tento soud již v rozsudku ze dne 22. 3. 2017, čj. 31 A 44/2015-84) zaujaly krajské soudy následující přístup k právu na pořízení kopie projektové dokumentace stavby ve smyslu § 168 odst. 2 stavebního zákona.
[39] Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci, v rozsudku ze dne 21. 7. 2011, čj. 59 A 97/2010-27, uvedl, že nahlížení do spisu je upraveno pouze správním řádem, zatímco poskytování dokumentace řeší speciálně stavební zákon v § 168 odst. 2. Pokud se žadateli (účastníkovi probíhajícího územního řízení - sousedovi) nepodařilo zajistit souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká, nemohl stavební úřad žádosti o poskytnutí kopie dokumentace vyhovět.
[40] Na základě rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69, byla ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 3018/2014 publikována právní věta: „Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které opravňuje stavební úřad poskytnout žadateli kopii dokumentace stavby pouze se souhlasem toho, kdo dokumentaci pořídil, nebo se souhlasem vlastníka stavby, které se dokumentace týká, nedopadá na účastníka běžícího stavebního (případně územního) řízení. Tomuto účastníku je stavební úřad povinen pořídit kopii dokumentace v souladu s § 38 odst. 4 správního řádu z roku 2004.“
[41] Dle názoru Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřeného v rozsudku ze dne 29. 7. 2016, čj. 30 A 4/2015-70, nemá-li účastník řízení vedeného podle stavebního zákona souhlas podle § 168 odst. 2, nelze mu kopii dokumentace vydat. Účastníkovi řízení ale nic nebrání v tom, aby si fotokopie listin, včetně dokumentace, o které by měl zájem, pořídil sám při nahlížení do správního spisu v rámci vedeného stavebního řízení (např. si je ofotil). To ovšem za předpokladu, že nejde o dokumentaci, která je zmiňována v poslední větě předmětného ustanovení.
III. C.3) Obecně k právu na poskytnutí kopie dokumentace stavby podle stavebního zákona
[42] Právo na pořízení kopie spisu či jeho části, které je součástí práva nahlížet do spisu účastníků řízení, jejich zástupců, případně jiných osob, které prokážou právní zájem nebo jiný vážný důvod, je právem, jež v první řadě slouží k zajištění ústavně zakotveného práva účastníků domáhat se stanoveným postupem svého práva u tzv. jiného orgánu (správního orgánu) ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Zjednodušeně řečeno lze říci, že informace, které účastník získá nahlížením do spisu a případným pořízením kopií z něho, mají sloužit k tomu, aby mohl řádně a efektivně hájit svá práva v řízení podle stavebního zákona. Kopie mají sloužit k tomu, aby účastníkovi umožnily hlubší (např. domácí) studium daných listin, k tomu, aby měl dobrý přehled o obsahu spisu (zavedl si ve věci, v níž je účastníkem, jakýsi svůj domácí spis, s ním může pohodlně pracovat, a v neposlední řadě i k tomu, aby okopírované listiny předložil svému poradci, odbornému konzultantovi, odborníkovi na určité dílčí aspekty stavební činnosti aj. k hlubší analýze, oponentuře apod. Mimo řízení může nahlížení do spisu a pořizování kopií listin z něho sloužit k ochraně jiných legitimních zájmů a ústavně zaručených práv dotčených osob, zejména k ochraně práv vlastníků stavby, o niž jde, vlastníků sousedních staveb či osob, které mohu být stavbou, jejím provozem či jejími jinými účinky dotčeny ve svých vlastnických nebo jiných právech. Obecně vzato právo nahlížet do spisu spíše neslouží k uspokojování práva jednotlivců na informace ve smyslu čl. 17 odst. 4 a 5 Listiny – z hlediska historického vývoje je třeba institut nahlížení do spisu považovat za podstatně starší než relativně „moderní“ právo na informace. Nelze však jistě vyloučit, že v určitých případech může nahlížení do spisu uspokojit i jinou informační potřebu toho, kdo ze spisu informace získá, než takovou, která směřuje k ochraně či prosazení jeho výše nastíněných procesních, vlastnických nebo jiných práv.
[43] Primární účel nahlížení do spisu se však s právem na informace míjí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 51/2009-106, „(i)nstitut nahlížení do spisu je třeba chápat jako postup speciální k poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Právo nahlížet do spisu náleží pouze osobám vyjmenovaným v ustanovení § 38 s. ř.; jen tomuto užšímu okruhu osob pak náleží celé ‚široce vymezené‘ právo na jakékoli informace ze správního spisu. Nespadá-li daná osoba pod definici podle § 38 s. ř., může žádat o informaci, jež je součástí správního spisu, podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tímto postupem jí však bude poskytnuta jen taková informace ze správního spisu, o kterou osoba sama požádá. V tomto případě se tak neuplatní široce vymezené právo na přístup k celému správnímu spisu, které náleží jen účastníkům řízení, jejich zástupcům, případně jiným osobám, které prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod.“ Právo na informace podle zákona č. 106/1999 Sb. či jiného obdobného zákona (zejména zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí) je autonomní, na právu na nahlížení do spisu nezávislé právo, jež se s právem na nahlížení do spisu může toliko „protnout“ v tom, že za určitých okolností může být konkrétní informace ze spisu konkrétnímu jednotlivci poskytnuta na základě obou uvedených práv, zatímco jindy má k informaci jednotlivec přístup toliko za podmínek stanovených zákonem pro nahlížení do spisu.
[44] Co se pak týče konkrétně práva na poskytnutí kopie dokumentace stavby, Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 As 112/2011-100, konstatoval, že „(s)tavební zákon ve vztahu k nahlížení do spisu, resp. pořizování kopií projektové dokumentace, v § 168 odst. 2 stanoví: ‚Vedení spisové služby a nahlížení do spisu se řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu. Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká.‘ Věta druhá tohoto ustanovení tedy představuje odchylnou, speciální úpravu ve vztahu k § 38 odst. 4 správního řádu pro případy poskytování kopií spisu, konkrétně pak pro poskytování kopií dokumentace stavby. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pořizování kopií projektové dokumentace v rámci stavebního řízení je součástí práva nahlížet do spisu a pořizovat si z něj opisy. Stavební zákon pro možnost jeho výkonu pouze stanovuje zvláštní podmínky (nutnost doložení souhlasu pořizovatele dokumentace či vlastníka stavby). Lze tedy učinit dílčí závěr, že pořizování kopií projektové dokumentace je součástí práva nahlížet do spisu, konkrétně pak práva činit si výpisy, a práva na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.“
III. C.4) Omezení práva na informace na základě § 168 odst. 2 stavebního zákona
[45] Jak tedy vyplývá z výše uvedeného, § 168 odst. 2 věta druhá stavebního zákona představuje odchylnou, speciální úpravu ve vztahu k § 38 odst. 4 správního řádu pro případy poskytování kopií spisu, konkrétně pak pro poskytování kopií dokumentace stavby, a stanovením podmínek tak omezuje právo účastníka či jiné osoby na to, určitým způsobem disponovat informacemi ze správního spisu.
[46] Omezení práva na získání, zpracování a jiné využití informací ze spisu musí splnit ústavní požadavky na omezení základního práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny, případně dalších základních práv (zejména práva vlastnického), která mohou být, jak bylo výše vyloženo, stavbou tak či onak dotčena. Omezit toto právo lze tedy toliko na základě zákona, musí sledovat legitimní cíl a musí být přiměřené co do volby prostředků. Ustanovení § 168 odst. 2 věta druhá stavebního zákona omezuje právo na informace z hlediska formy, jakou mohou být poskytnuty. Toto omezení je provedeno na základě zákonného ustanovení, dle Nejvyššího správního soudu je legitimním cílem ochrana práv jiných, což vyplývá z důvodové zprávy k § 168 odst. 2 stavebního zákona (původně označeného jako § 177), která uvádí, že „(n)ahlížení do některých částí dokumentace stavby, především projektové dokumentace, je omezeno nebo vyloučeno z důvodů ochrany utajovaných skutečností, obchodního tajemství, ochrany osobních dat a civilní ochrany a bezpečnosti (terorismus). Pro účely poskytování kopií dokumentace staveb je upraven zvláštní postup vyžadující souhlas stavebníka, popř. vlastníka stavby. Jinak platí správní řád.“ Dané ustanovení tedy chrání právo na vlastnictví pořizovatele dokumentace stavby garantované čl. 11 Listiny, z něhož vychází i jeho právo k výsledkům tvůrčí duševní činnosti zakotvené v čl. 34 Listiny, resp. právo na vlastnictví vlastníka stavby. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na odbornou literaturu, v níž se uvádí, že „(i) přes systematické zařazení mezi kulturní práva je třeba právo k výsledkům tvůrčí duševní činnosti vnímat i jako konkretizaci ochrany majetku a vlastnického práva zakotveného v čl. 11 Listiny. Všechna ryze majetková práva duševního vlastnictví jsou totiž chráněna podle čl. 11 Listiny v rámci ochrany práva vlastnit majetek. Ústavněprávní pojem majetku je právně dogmaticky chápán v širokém slova smyslu jako vlastnění jakéhokoli předmětu, který je alespoň potenciální majetkovou hodnotou, hmotnou i nehmotnou. Obecný odkaz na zákonnou ochranu práv k výsledkům tvůrčí duševní činnosti zakotvuje povinnost státu tuto ochranu jednak upravit v zákonech a jednak ji efektivně poskytovat.“ [Šimáčková, K. Čl. 34 (Právo na ochranu výsledků tvůrčí duševní činnosti a právo na přístup ke kulturnímu bohatství). In Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol., Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2012, s. 690].
[47] Smysl a účel § 168 odst. 2 věty druhé stavebního zákona je právě a jen výše uvedený omezením „kvalifikované“ dispozice s dokumentací stavby zabránit třetím osobám, jež nedisponují podle soukromého práva právem k této dokumentaci, a nemohou tedy profitovat, zejména ekonomicky, z toho, že taková dokumentace byla pořízena, k získání neoprávněné výhody. Jinak řečeno, uvedené ustanovení má za účel zabránit v „kradení“ konkrétních nápadů, technických řešení, celých projektů či dílčích projektových celků apod., jež byly zpracovány jednou osobu v její prospěch, tím, že k nim detailní, a tedy i pro další projekty využitelný přístup v podobě kopie získá osoba jiná, jež se o jejich vznik nezasloužila (nezaplatila pořízení projektu, sama jej nezpracovala aj.). Naopak není, a ani by nemohlo být účelem uvedeného ustanovení ztěžovat jiným osobám obranu jejich legitimních práv, ať již práv procesních, práva vlastnického či jakéhokoli jiného. Rozsah uplatnění § 168 odst. 2 věty druhé stavebního zákona je tedy třeba oproti jeho doslovnému znění teleologicky redukovat tak, aby na jedné straně bylo dosaženo, a to důsledně a efektivně, účelu daného ustanovení, tedy ochrany práv toho, jenž soukromoprávně disponuje dokumentací stavby, před jejím neoprávněným využitím, ale na druhé zůstala pokud možno nedotčena či jen minimálně dotčena jiná práva dalších osob.
[48] Co se týče volby prostředku, jak dosáhnout uvedeného cíle, zákonodárce zvolil povinnost získat souhlas osob, jejichž vlastnická práva by mohla být dotčena. Při posouzení přiměřenosti takového prostředku je nutné zohlednit, že zákonodárce předmětným opatřením neznemožnil účastníku řízení (případně jiným osobám, které prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod) získat informace z dokumentace stavby nahlížením. Omezení se vztahuje pouze na poskytnutí kopie dokumentace stavby, chrání tedy její konkrétní zpracování před šířením a ponechává na vůli toho, kdo dokumentaci stavby pořídil, příp. vlastníka stavby, zda se šířením vysloví souhlas. Takové omezení lze vnímat obecně jako přiměřené. Kopii dokumentace stavby může totiž žádat někdo, kdo by obecně vzato mohl mít legitimní důvod pořídit si ji, avšak ve skutečnosti ji chce užít nepřípustným způsobem (například soused, který na jejím podkladu vybuduje „kopii“ již existujícího domu, či někdo, kdo by získanou dokumentaci neoprávněně přenechal třetí osobě). Proto musí být osobě oprávněné dokumentací nakládat být dána možnost omezit nakládání třetích osob s dokumentací i v rámci nahlížení do spisu. Obecně vzato tedy zákonodárce zvolil vhodný prostředek zohledňující specifickou povahu dokumentace stavby.
[49] Pokud osoby uvedené v § 168 odst. 2 stavebního zákona požadovaný souhlas neudělí, stavební úřad však nemůže automaticky odepřít pořízení kopie dokumentace. Musí posoudit, o jakou část dokumentace stavby se jedná a zda by jejím odepřením nebyla narušena spravedlivá rovnováha mezi právem žadatele na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) či na ochranu jeho hmotných základních práv (typicky práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, ale případně i jiných práv) a právem pořizovatele dokumentace stavby či vlastníka stavby na vlastnictví dokumentace a na dispozici s ní (čl. 11 Listiny). Pokud totiž proti sobě stojí dvě základní práva, pak je nutno následovat názor Ústavního soudu, který konstatoval v nálezu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, že „(p)ři střetu základních práv nutno vycházet z principu, že všechna základní práva jsou rovnocenná. Orgány aplikující relevantní právní úpravu – tj. v posuzovaném případě osoby poskytující informaci, správní orgány a soudy v systému správního soudnictví - musí v každém jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva, a posoudit, zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha. Jak bylo uvedeno již výše, výsledek by se v zásadě neměl lišit podle toho, zda věc byla posuzována podle čl. 8 Úmluvy resp. čl. 10 Listiny na straně jedné, nebo podle čl. 10 Úmluvy, resp. čl. 17 Listiny na straně druhé. Všechna tato práva zasluhují stejnou ochranu…“. Dále uvedl, že „(ž)ádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem. V každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci zvážit význam a intenzitu dotčených práv. V posuzované věci spočívalo pochybení statutárního města Zlín v tom, že při rozhodování o žádosti žadatele neprovedlo nezbytný test proporcionality.“
[50] Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona tedy požaduje po žadateli o poskytnutí kopie dokumentace stavby, který musí splňovat podmínky § 38 správního řádu, aby společně se svou žádostí předložil i souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká, nebo jejich právních nástupců. Pokud však žadatel požadovaný souhlas podle citovaného ustanovení nepředloží, musí stavební úřad posoudit, jakou část dokumentace stavby žadatel požaduje, z jakého tak činí důvodu, zda je tento důvod věrohodný a nezastírá se jím ve skutečnosti jiný, nepřípustný důvod a zda je důvod poskytnutí dostatečně důležitý v porovnání s možnou hrozbou zneužití dokumentace a dotčení právem na vlastnictví pořizovatele dokumentace či vlastníka stavby (čl. 11 Listiny). Poté, co ověří rozhodné skutečnosti, posoudí, kterému z konkurujících si práv má být dána přednost, případně může přijmout i jiná vhodná opatření co možná nejvíce optimalizujících řešení střetu práv. Představit si lze například omezení poskytnutí kopie dokumentace jen na určité její části tak, aby zkopírovaná část dokumentace mohla sloužit žadatelem deklarovanému účelu, ale nemohla být zneužita jako podklad pro novou stavbu či její část.
[51] Krajský soud tedy obecně vzato vedl své úvahy správným směrem, avšak pojal je restriktivněji, než povaha věci vyžaduje. Krajským soudem popsaný test proporcionality se tedy uplatní ve všech výše uvedených případech, a nikoliv pouze v případech, v nichž nebude možno z objektivních důvodů souhlas získat, např. z důvodu nekontaktnosti či smrti pořizovatele dokumentace či vlastníka stavby.
III. C.5) Aplikace § 168 odst. 2 věty druhé stavebního zákona pouze po skončení řízení podle stavebního zákona, či i v jeho průběhu?
[52] Stěžovatelka uvedla, že speciální ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona se použije pouze na případy, k nimž došlo po skončení původního stavebního řízení. V ostatní případech, pokud tedy stavební řízení stále probíhá, mají účastníci řízení právo na kopii spisu podle § 38 odst. 4 správního řádu (bez omezení). Na podporu tohoto svého názoru odkázala na namítaný rozsudek městského soudu.
[53] Pro vyřešení otázky, zda se tato speciální právní úprava ve stavebním zákoně použije na celé řízení, či až po jeho skončení, není možné vycházet z textu samotného ustanovení, neboť ten odpověď na danou otázku explicitně nedává, stejně jako výše uvedená důvodová zpráva.
[54] Městský soud v namítaném rozsudku vycházel ze systematického výkladu § 168 odst. 2 stavebního zákona. Konstatoval, že s ohledem na umístění předmětného ustanovení v části páté, hlavě druhé stavebního zákona, nazvané „Evidence územně plánovací činnosti, ukládání písemností a nahlížení do nich“, a z předmětu úpravy v této hlavě plyne, že se jedná o úpravu pravidel po skončení řízení či územně plánovacích postupů. Nejvyšší správní soud však upozorňuje, ve shodě s krajským soudem, že uvedená právní úprava se nachází v části páté nazvané „Společná ustanovení“ a právě podřazení pod společná ustanovení značí, že dopadá ne pouze na pravomocně skončená řízení, ale i na postupy během řízení.
[55] Navíc, pokud by Nejvyšší správní soud přisvědčil městskému soudu, že z hlediska systematiky stavebního zákona se jeho § 168 odst. 2 použije pouze po skončení stavebního řízení, třetí věta daného ustanovení, podle níž „(v) odůvodněných případech lze usnesením odepřít nahlížení do vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku“, by byla aplikovatelná taktéž pouze po skončení řízení. Z uvedeného je však patrné, že zákonodárce chtěl specificky pro řízení podle stavebního zákona jako celku upravit otázku nahlížení do určité dokumentace, která by měla být v odůvodněných případech vyloučena i z nahlížení. Jinak by ustanovení ztrácelo smysl. Ochranu vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku, je totiž třeba zajistit i po skončení příslušných řízení, tedy jaksi „trvale“, do té doby, dokud by informace obsažené v dokumentaci mohly svým prozrazením či poskytnutím neoprávněným osobám uvedené bezpečnostní zájmy ohrozit. Výklad omezující působnost § 168 odst. 2 věty třetí stavebního zákona jen na dobu po skončení stavebního řízení by výše uvedený účel ochranného pravidla vyprázdnil či přinejmenším vážně narušil, jelikož by po dobu trvání řízení přístup k dokumentaci nepřípustně otevřel. To jistě zákonodárce nemohl zamýšlet.
[56] Městský soud jako další důvod pro omezení aplikace předmětného ustanovení pouze na skončená řízení uvedl, že § 168 odst. 2 stavebního řádu ve větě první uvádí, že „(v)edení spisové služby a nahlížení do spisu se řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu“. Dle jeho názoru by tato věta byla zbytečná, pokud by se týkala celého „řízení“ a zjišťování obsahu spisu v souvislosti s řízením, neboť vztah subsidiarity správního řádu je již vyjádřen v § 192 stavebního zákona. Ačkoliv by se mohlo zdát, že tato věta je nadbytečná, s ohledem na logiku § 168 odst. 2 stavebního zákona, který upravuje institut nahlížení v řízení podle stavebního zákona, je však třeba odkaz na správní řád považovat toliko za uvozovací ustanovení, které zdůrazňuje, že obecně platí o nahlížení v těchto řízeních právní úprava stanovená ve správním řádu, přičemž následuje specifikace, co platí speciálně v řízeních podle stavebního zákona jinak než podle obecných pravidel správního řádu. Jinak řečeno, uvedené ustanovení formuluje pro oblast vedení spisové služby a nahlížení do spisu (tedy věcně, nikoli procesně vymezených oblastí administrativní činnosti) platí ve stavebních záležitostech obecná pravidla správního řádu s těmi výjimkami a modifikacemi, jaké jako zvláštní pravidla stanovuje stavební zákon. Zvláštní pravidla jsou pak formulována ve větě druhé a větě třetí zmíněného odstavce.
[57] Jako další důvod neaplikace § 168 odst. 2 stavebního zákona na účastníka probíhajícího řízení městský soud uvedl smysl vykládaného ustanovení. Jak již ale vyjádřil Nejvyšší správní soud výše, smyslem dané úpravy je ochrana vlastnických práv toho, kdo dokumentaci pořídil, resp. vlastníka stavby. Městský soud uvedl, že „ustanovení k ochraně autorského práva pořizovatele dokumentace (přesněji řečeno její majetkové složky), resp. k ochraně odvozeného práva vlastníka ‚věci, jejímž prostřednictvím je dílo vyjádřeno’ podle § 12 odst. 3 zákona č. 121/2000 Sb., autorského zákona (v tomto případě je onou věcí stavba). Podmiňuje-li tedy ustanovení pořizování dokumentace stavby souhlasem osoby, která buď dílo vytvořila, nebo za jeho vytvoření zaplatila, činí tak proto, aby mohly tyto osoby samy zvážit riziko zásahu do svých autorských či majetkových práva podle toho povolit či nepovolit kopírování dokumentace či její části. Potenciální ‚rizikovost‘ souseda jako účastníka řízení je z tohoto pohledu takřka nulová. Nelze rozumně předpokládat, že sousedovi jde ve skutečnosti o využití dokumentace k postavení vlastní stavby, ale takové osoby budou požadovat kopie dokumentace z důvodu ochrany svých práv (např. zmenšením stavby či zpřísněním podmínek, za nichž je povolována).“ Nejvyšší správní soud však upozorňuje, že sousedům jako účastníkům řízení není odepřena možnost získat informace nahlížením do spisu, ale je jim pouze omezena možnost získat samotnou kopii dokumentace stavby, kterou zákonodárce chrání s ohledem na konkurující vlastnické právo toho, kdo dokumentaci pořídil, resp. vlastníka stavby. Tedy ani v tomto případě nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit městskému soudu, že by měl být § 168 odst. 2 stavebního zákona aplikovatelný pouze po skončení řízení, neboť taková ochrana by byla nelogická a neefektivní.
[58] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že § 168 odst. 2 stavebního zákona je aplikovatelný během celého řízení podle stavebního zákona i po jeho skončení.
III. C.6) Aplikace výše uvedených závěrů na projednávaný případ
[59] Stěžovatelka žádala od stavebního úřadu pořízení kopie projektu bouracích prací, který byl vyhotoven v souvislosti s řízením o odstranění stavby jejího souseda, v němž byla účastníkem řízení. S ohledem na shora uvedené je v souvislosti s § 168 odst. 2 stavebního zákona irelevantní, zda tak učinila v rámci probíhajícího řízení, či až po něm, nicméně v tomto případě tak učinila po pravomocně skončeném řízení o odstranění stavby.
[60] Protože stěžovatelka nepředložila souhlas podle § 168 odst. 2 stavebního zákona, měl provést stavební úřad test proporcionality, jak byl výše popsán. Stavební úřad měl důkladně zjistit, za jakým účelem stěžovatelka kopie požaduje, včetně například toho, že se měl pokusit zjistit, co s nimi hodlá učinit (předložit k posouzení jí zjednanému odborníkovi, důkladně je sama studovat aj.). Dále měl vyhodnotit povahu dokumentace bouracích prací z toho hlediska, zda mohla být využita v jiných podobných případech, zda takové jiné podobné případy mohou reálně nastat a případně, zda dokumentace obsahuje jiné natolik cenné a v další stavební činnosti využitelné poznatky, že ji je třeba chránit před poskytnutím třetím osobám. Poté, co by zjistil uvedené skutečnosti, měl učinit úvahu, kterému z konkurujících si práv je třeba dát přednost, a kopii dokumentace poskytnout, anebo neposkytnout, případně z ní okopírovat jen vybrané části. To však stavební úřad ani žalovaný neučinili a odepřeli poskytnout stěžovatelce s ohledem na nedoložení souhlasu podle § 168 odst. 2 stavebního zákona kopii projektové dokumentace bouracích prací. V tom nepostupovali v souladu se zákonem.
[61] Krajský soud, jakkoli se v obecné rovině při řešení rozhodné právní otázky vydal správným směrem, vyložil důvody výjimečného poskytnutí kopie dokumentace stavby příliš restriktivně, čímž tuto otázku ve výsledku rovněž neposoudil v souladu se zákonem. | decision_808.txt |
4,431 | k § 10 odst. 1 a odst. 3 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění zákona č. 190/2009 Sb. (v textu jen „zákon o elektronických úkonech“)
Přístupové údaje do datové schránky se doručují dle § 10 odst. 1 a odst. 3 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, do vlastních rukou. Pokud je adresát přístupových údajů držitelem datové schránky, doručují se tyto údaje do jeho datové schránky způsobem do vlastních rukou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2019, čj. 8 As 57/2019-57)
Prejudikatura: č. 3836/2019 Sb. NSS; č. 1/2017 Sb. NS.
Věc: Zapsaný spolek Share CAR! proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se podanou žalobou domáhal toho, aby Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozhodl, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající v nezaslání přístupových údajů k datové schránce žalobce do datové schránky jeho statutárního orgánu bezodkladně po zřízení datové schránky byl nezákonný, a dále, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající ve zpřístupnění jeho datové schránky před doručením přístupových údajů k této datové schránce do datové schránky statutárního orgánu žalobce byl nezákonný.
Městský soud v Praze podanou žalobu zamítl jako nedůvodnou. Dle městského soudu z § 10 zákona o elektronických úkonech plyne, že prvotní přístupové údaje k datové schránce se musejí posílat výhradně do vlastních rukou adresáta, v posuzovaném případě tedy panu Petru Kocourkovi, statutárnímu orgánu žalobce jakožto fyzické osobě. Nelze tedy doručovat přístupové údaje prostřednictvím datové schránky. Žalovaný postupoval správně, když zaslal přístupové údaje statutárnímu orgánu žalobce poštou do vlastních rukou.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, ve které namítal, že z § 19 odst. 2 zákona o elektronických úkonech plyne, že doručovat do vlastních rukou je možné nejenom poštou, ale i prostřednictvím datových schránek. Ustanovení § 17 odst. 1 zákona o elektronických úkonech stanoví absolutní přednost doručování do datové schránky, pokud ji má adresát zřízenu a zpřístupněnu. Doručování do datové schránky nelze považovat za méně bezpečný způsob doručování než doručování poštou.
Adresa statutárního orgánu stěžovatele byla ve formuláři vyplněna pouze proto, že se jednalo o povinný údaj. Ve formuláři nebylo možno uvést, že se přístupové údaje mají zasílat do datové schránky. Stěžovatel nebyl informován o tom, že přístupové údaje budou zasílány poštou.
Stěžovatel rovněž poukázal na důvodovou zprávu k zákonu o elektronických úkonech, která předpokládala, že se přístupové údaje budou doručovat prostřednictvím datových schránek.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel byl ve formuláři žádosti doprovodným textem informován, že mu budou na vyplněnou adresu doručeny přístupové údaje. Žadatel není nijak limitován tím, že by musel zvolit pouze adresu trvalého bydliště. Z textu žádosti vyplývá, že přístupové údaje jsou zasílány výhradně do vlastních rukou adresáta a žadatel je informován o možnosti si údaje vyzvednou na kontaktním místě veřejné správy Czech POINT. Podpisem žádosti a odesláním na adresu žalovaného stvrdí žadatel, že je s informacemi v žádosti srozuměn.
Prvotní přístupové údaje k datovým schránkám právnických osob jsou zasílány na adresu bydliště oprávněné osoby ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o elektronických úkonech výhradně v režimu do vlastních rukou adresáta. Dle § 17 zákona o elektronických úkonech nelze trvat na doručení do datové schránky, pokud povaha dokumentu takové doručování neumožňuje. Není tedy pravdivé tvrzení, že doručování datovou schránkou je absolutní. Při posuzování povahy dokumentu je nutno zkoumat i jeho obsah. Povaha přístupových údajů vyžaduje jejich doručení pouze oprávněnému držiteli. Datová zpráva doručovaná v režimu do vlastních rukou způsobuje pouze to, že k dané zprávě budou mít přístup osoby s oprávněním přistupovat k obsahu zpráv určených do vlastních rukou. V případě zaslání přístupových údajů do datové schránky tak není možné zajistit, aby se s nimi seznámila pouze osoba, jíž jsou údaje určeny.
Stěžovatel v replice uvedl, že správní orgány se nemohou jednostranným vyjádřením zbavit povinnosti zasílat písemnosti datovou schránkou, pokud ji má adresát zřízenu. Je proto nepodstatné, zda formulář žádosti obsahoval informaci o tom, že přístupové údaje budou zasílány poštou. Úvaha žalovaného, že se přístupové údaje mají doručovat do „vlastních rukou výhradně jen adresáta“, nemá oporu v zákoně, jelikož zákon výslovně uvádí, že se údaje mají doručovat pouze „do vlastních rukou“. Zákon ani nezná doručování do „vlastních rukou výhradně jen adresáta“, jedná se pouze o soukromoprávní službu České pošty, s. p.
Žalovaný v duplice uvedl, že zvolený režim „do vlastních rukou výhradně jen adresáta“ adekvátním způsobem zohledňuje specifickou povahu dokumentu a zákonný požadavek na zasílání do vlastních rukou současně. Datová schránka stěžovatele je aktivovaná a správní orgány do ní zasílají dokumenty. Stěžovateli byl již sdělen postup, jak získat údaje k přihlášení se do jeho aktivované datové schránky. Ten naopak trvá na realizaci neexistujícího způsobu vydávání přístupových údajů. Nemá skutečný zájem do datové schránky přistupovat, ale snaží se o vznik stavu, ve kterém bude moci doručení dodaných datových zpráv zpětně zpochybňovat.
V triplice stěžovatel znovu odkázal na důvodovou zprávu k zákonu o elektronických úkonech. Doručování do datových schránek je dostatečně bezpečné. Odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2016, sp. zn. II. ÚS 289/15, č. 38/2016 Sb. ÚS, a ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3042/14, č. 7/2016 Sb. ÚS. Dle stěžovatele se do datových schránek zasílají i mnohem důležitější dokumenty, např. rozsudky na plnění v hodnotě milionů korun.
Tvrzení žalovaného, dle kterého nelze zasílat do datových schránek přístupové údaje, jelikož by se do datové schránky mohla přihlásit neoprávněná osoba, je čistě hypotetické a nepodložené. Oprávněná osoba má povinnost si přístupové údaje chránit.
„Povahou dokumentu“, která by mohla vylučovat doručování prostřednictvím datové schránky ve smyslu § 17 zákona o elektronických úkonech, se rozumí technická povaha dokumentu, tedy např. jeho velikost. Systém datových schránek neumožňuje zasílat zprávy větší než 20 MB.
Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…)[19] Nejvyšší správní soud však souhlasí s námitkou stěžovatele, že do vlastních rukou lze zasílat dokumenty i prostřednictvím datových schránek. Plyne to již ze samotného zákona o elektronických úkonech. Například § 19 odst. 2 tohoto zákona stanoví, že „[j]e-li dokument nebo úkon určen do vlastních rukou adresáta, vyznačí tuto skutečnost odesilatel v datové zprávě“. Jak je také rozebráno dále, s rozlišováním toho, zda jde o zásilky do vlastních rukou, nebo nikoliv, počítá i § 8 stanovící rozsah oprávnění jednotlivých osob při přístupu do datové schránky. Při odesílání datové zprávy tedy musí být možné zvolit možnost odeslat datovou zprávu do vlastních rukou. Soudu je z jeho úřední činnosti známo, že možnost takové volby informační systém datových schránek umožňuje a je běžně využívána pro doručování písemností, u kterých příslušný procesní předpis stanoví, že mají být zasílány do vlastních rukou. V tomto směru byl názor městského soudu chybný.
[20] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda přesto žalovaný nepostupoval správným způsobem, pokud zaslal přístupové údaje nikoliv elektronicky do datové schránky statutárního orgánu stěžovatele, ale v listinné podobě na adresu jeho trvalého pobytu.
[21] Dle § 10 odst. 1 zákona o elektronických úkonech „[m]inisterstvo zašle do vlastních rukou přístupové údaje k datové schránce osobě uvedené v § 8 odst. 1 až 4 bezodkladně po zřízení datové schránky“. Obdobně pak podle § 10 odst. 3 zákona o elektronických úkonech „[n]a žádost osoby uvedené v § 8 odst. 1 až 4 nebo administrátora zašle ministerstvo přístupové údaje k datové schránce pověřené osobě do vlastních rukou“. Jak již bylo uvedeno výše, systém datových zpráv umožňuje zasílání zpráv do vlastních rukou.
[22] Podle § 17 odst. 1 zákona o elektronických úkonech platí, že „[u]možňuje-li to povaha dokumentu, orgán veřejné moci jej doručuje jinému orgánu veřejné moci prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje na místě. Umožňuje-li to povaha dokumentu a má-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba zpřístupněnu svou datovou schránku, orgán veřejné moci doručuje dokument této osobě prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě. Doručuje-li se způsobem podle tohoto zákona, ustanovení jiných právních předpisů upravující způsob doručení se nepoužijí.“ Toto ustanovení stanoví přednost doručování do datových schránek před doručováním jiným způsobem, s výjimkou doručování na místě a ve specifických případech i veřejnou vyhláškou. Dané ustanovení ovšem stanoví i podmínku k užití systému datových schránek, a to „umožňuje-li to povaha dokumentu“.
[23] Je tedy nutné posoudit, zda specifika zprávy obsahující přístupové údaje jsou natolik podstatná, aby bylo možno skrz „povahu dokumentu“ prolomit výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce stanovenou v § 10 odst. 1 zákona o elektronických úkonech a doručovat přístupové údaje nikoliv zákonem předvídaným způsobem „do vlastních rukou“ a zároveň prolomit základní myšlenku datových schránek, a to očekávání uživatelů datových schránek, že zprávy budou v naprosté většině případů doručovány právě prostřednictvím datových schránek. Nejvyšší správní soud k takovému postupu neshledal dostatek důvodů.
[24] Doručování přístupových údajů do datové schránky přichází v úvahu pouze vůči fyzickým osobám. Osoby, které mají přístup do datové schránky ze zákona, jsou uvedeny v § 8 odst. 1 až odst. 4 zákona o elektronických úkonech (dále jen „primárně oprávněné osoby“). V případech uvedených v § 8 odst. 1, 2 a 4 tohoto zákona je zřejmé, že se může jednat jen o fyzické osoby. V případě § 8 odst. 3 (datová schránka právnické osoby) pak zákon počítá s přístupem pro statutární orgán právnické osoby, člena statutárního orgánu právnické osoby nebo vedoucího organizační složky podniku zahraniční právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku. Od 1. 1. 2014, tedy od účinnosti občanského zákoníku, však může být statutárním orgánem či jeho členem i osoba právnická (viz zejména § 152 odst. 2 a § 154 občanského zákoníku). Nicméně i občanský zákoník počítá s tím, že je-li členem orgánu právnické osoby jiná právnická osoba, musí zmocnit konkrétní fyzickou osobu k tomu, aby ji zastupovala, případně za ni jedná její statutární orgán (§ 154 občanského zákoníku). Sama právnická osoba totiž jako právní fikce jednat nemůže. S tím, že i v takovém případě se má do datové schránky přihlašovat konkrétní fyzická osoba, a nikoliv právnická osoba, která je statutárním orgánem, počítá i zákon o elektronických úkonech. Z § 5 odst. 4 písm. d) daného zákona vyplývá, že náležitostí žádosti o zřízení datové schránky právnické osoby je též jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a adresa pobytu osoby oprávněné jednat jménem právnické osoby. Takové údaje je možné uvést jen u fyzické osoby. Podle § 14 odst. 3 písm. j) zákona o elektronických úkonech se pak v informačním systému datových schránek vedou informace o jménu, popřípadě jménech, příjmení, datu narození, adrese místa trvalého pobytu nebo jiného pobytu na území České republiky anebo adrese bydliště mimo území České republiky osoby oprávněné k přístupu do datové schránky, přístupových údajích, vazbě přístupových údajů na přístupové údaje k individuálním uživatelským účtům podle § 14a stejného zákona, rozsahu přístupu a datu vzniku a zániku oprávnění k přístupu do datové schránky s uvedením hodiny, minuty a sekundy. I zde vyjmenované údaje se opět mohou týkat jen osob fyzických. Zákon tedy evidentně vychází z toho, že osobou oprávněnou k přístupu do datové schránky může vždy být pouze konkrétní jednoznačně identifikovatelná fyzická osoba. Primárně oprávněné osoby pak mohou pověřit přístupem do datové schránky i další osoby (§ 8 odst. 6 zákona o elektronických úkonech) nebo určit administrátora (§ 8 odst. 7 posledně citovaného zákona). Již z textu daných ustanovení vyplývá, že tyto pověřené osoby nebo administrátor musí být opět jen fyzické osoby.
[25] Pokud jde o doručování přístupových údajů, lze tedy uvažovat pouze o doručování do datové schránky fyzické osoby.
[26] Dle § 8 odst. 1 zákona o elektronických úkonech „[k] přístupu do datové schránky fyzické osoby je oprávněna fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena“. Dle odst. 5 stejného ustanovení „[n]ení-li dále stanoveno jinak, pouze osoby uvedené v odstavcích 1 až 4 jsou oprávněny činit úkony uvedené v § 11 odst. 5 a 7. Rozsah přístupu osob uvedených v odstavcích 1 až 4 do datové schránky zahrnuje i přístup k dokumentům určeným do vlastních rukou adresáta“. Podle § 9 odst. 2 „[o]soba oprávněná k přístupu do datové schránky je povinna zacházet s přístupovými údaji tak, aby nemohlo dojít k jejich zneužití“. Dle § 12 odst. 1 zákona o elektronických úkonech „[m]inisterstvo zneplatní přístupové údaje osoby oprávněné k přístupu do datové schránky neprodleně po jejím oznámení, zejména při ztrátě či odcizení přístupových údajů, a současně zašle této osobě do vlastních rukou nové přístupové údaje“. Podle § 18 odst. 2 stejného zákona „[ú]kon učiněný osobou uvedenou v § 8 odst. 1 až 4 nebo pověřenou osobou, pokud k tomu byla pověřena, prostřednictvím datové schránky má stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, ledaže jiný právní předpis nebo vnitřní předpis požaduje společný úkon více z uvedených osob“.
[27] Z výše citovaných ustanovení vyplývá, že v obecné rovině lze přisvědčit žalovanému, že přístupové údaje k datové schránce by měly být doručeny pouze primárně oprávněnému k přístupu do datové schránky (konkrétní fyzické osobě), a nikomu jinému. Přístup do datové schránky totiž například znamená, že jakékoliv úkony učiněné prostřednictvím dané datové schránky jsou automaticky přičitatelné tomu, pro koho byla datová schránka zřízena, nebo zakládá možnost primárně oprávněné osoby pověřovat další osoby přístupem do datové schránky. Pokud by přístupové údaje byly již od prvotního přihlášení zneužity třetí osobou, mohlo by to mít velmi závažné důsledky pro danou osobu a zprostředkovaně i pro primárně oprávněného, jelikož tato třetí osoba by se mohla jednoduchým způsobem za primárně oprávněného vydávat.
[28] Nicméně zákonodárce výslovně v § 10 odst. 1 zákona o elektronických úkonech uvedl, že přístupové údaje budou zasílány „do vlastních rukou“ (obdobně tuto formu doručování určil též pro zasílání přístupových údajů pro další osoby nebo v jiných případech v § 10 odst. 3 a § 12 odst. 1 zákona o elektronických úkonech). Jak již bylo uvedeno v bodě [19], zákon o elektronických úkonech výslovně počítá s doručováním „do vlastních rukou“ prostřednictvím informačního systému datových schránek. Při respektování premisy rozumného zákonodárce lze jen těžko akceptovat, že by týmž pojmem v témže zákoně zákonodárce myslel pokaždé něco jiného, tedy že by měl mít pojem „do vlastních rukou“ uvedený v § 10 odst. 1 zákona (a dalších shora uvedených) zcela odlišný význam od pojmu „do vlastních rukou“ například podle § 8 nebo § 19 odst. 2 zákona o elektronických úkonech. I jednotlivé procesní předpisy s doručováním „do vlastních rukou“ počítají a jedná se vždy o doručování důležitých dokumentů, u kterých si musí držitel datové schránky rozmyslet, komu je zpřístupní, protože k nim budou mít přístup všechny osoby, které k přijímání písemností do vlastních rukou pověřil.
[29] Nelze ani přehlédnout, že některé procesní předpisy počítají i při listinném doručování s tím, že doručování „do vlastních rukou“ neznamená, že by písemnost nemohla převzít jiná osoba. Správní řád z roku 2004 tak již od počátku své účinnosti (1. 1. 2006) počítal s tím, že se písemnosti „do vlastních rukou“ mohou doručovat nejen tomu, pro koho je písemnost určena, ale i tomu, koho adresát k přijetí písemnosti zmocnil písemnou plnou mocí s úředně ověřeným podpisem, nebo udělenou před doručujícím orgánem (viz § 20 odst. 2 správního rádu). Obdobně i podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 20. 7. 2009 neznamená pojem „do vlastních rukou“ to, že by nebylo možno písemnost předat nikomu jinému než jen adresátovi, neboť i při tomto způsobu doručování se uplatní § 50a odst. 1 daného zákona, podle nějž „[z]a fyzické osoby jsou oprávněny písemnost přijmout osoby, které k tomu byly adresátem zmocněny na základě písemné plné moci udělené před provozovatelem poštovních služeb“. Adresát písemnosti podle správního řádu nebo občanského soudního řádu je tedy i v případě listinného doručování oprávněn kvalifikovaně zmocnit k přebírání jiné osoby, ke kterým má zjevně dostatečnou důvěru, aby za něj písemnosti určené do vlastních rukou přebíraly a nakládaly s nimi tak, jak mají.
[30] Je samozřejmě na vůli a odpovědnosti adresáta písemností, komu udělí takové oprávnění, ať půjde o doručování do datových schránek nebo doručování listinné. Není tedy zřejmé, proč by zákonodárce v případě doručování přístupových údajů k datové schránce požadoval větší míru zabezpečení, ale použil pro to stejný výraz „do vlastních rukou“.
[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že důvodová zpráva rovněž potvrzuje záměr historického zákonodárce doručovat přístupové údaje „do vlastních rukou“ tak, jak je tento pojem užíván standardně. Důvodová zpráva (sněmovní tisk č. 445, V. volební období Poslanecké sněmovny) totiž výslovně uváděla: „V případě, že o získání přístupových údajů k datové schránce právnické osoby žádá jménem právnické osoby fyzická osoba, a zároveň již má tato fyzická osoba zřízenou a zpřístupněnou datovou schránku fyzické osoby, orgán veřejné moci zašle přístupové údaje do datové schránky této fyzické osoby.“
[32] Pokud jde o riziko, že by se k přístupovým údajům dostala jiná osoba než ta, jíž mají být přístupové údaje doručeny, pak jej Nejvyšší správní soud považuje z následujících důvodů za velmi nízké a v mnoha ohledech srovnatelné s doručováním, které volí bez zákonné opory žalovaný.
[33] Jak již bylo uvedeno, dle § 8 odst. 1 zákona o elektronických úkonech „[k] přístupu do datové schránky fyzické osoby je oprávněna fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena“. Pokud se tedy fyzická osoba o své vůli nerozhodne jinak, nikdo jiný do její datové schránky přístup nemá. Při doručování přístupových údajů k přístupu do jiné datové schránky přichází v úvahu jejich doručování prostřednictvím informačního systému datových schránek téměř vždy pouze v případě, že bude mít daná primárně oprávněná osoba zřízenu datovou schránku fyzické osoby nepodnikající. Jen zřídkakdy bude totiž nastávat situace, že by primárně oprávněná osoba zastávala funkci statutárního orgánu právnické osoby z titulu své vlastní podnikatelské činnosti. V úvahu by snad přicházel jen insolvenční správce, který by byl právě z důvodu zápisu v seznamu insolvenčních správců soudem jmenován likvidátorem právnické osoby podle § 191 odst. 4 občanského zákoníku, přičemž podle § 193 občanského zákoníku pak likvidátor nabývá působnosti statutárního orgánu okamžikem svého povolání. Při doručování do datových schránek je totiž třeba respektovat, pro jakou oblast činnosti byla datová schránka fyzické osoby zřízena (k tomu viz např. bod 64 stanoviska pléna Nejvyššího soudu ČR ze dne 5. 1. 2017, sp. zn. Plsn 1/2015, č. 1/2017 Sb. NS). U datových schránek nepodnikajících fyzických osob tak nebude z povahy věci příliš časté, že jejich držitel zmocnil další osoby k přístupu do své datové schránky. To je totiž praktické zejména u těch datových schránek, které jsou ve větším rozsahu používány k přijímání dokumentů a činění úkonů, což nebude typická situace nepodnikající fyzické osoby. I kdyby navíc držitel datové schránky z různých důvodů chtěl využít možnosti pověření další osoby k přístupu do datové schránky, v souladu s § 8 odst. 8 zákona o elektronických úkonech by jí musel udělit výslovné oprávnění i k přístupu k dokumentům určeným do vlastních rukou adresáta.
[34] I pokud by primárně oprávněná osoba pověřila jinou osobu k přístupu do své datové schránky dle § 8 odst. 6 zákona o elektronických úkonech (dále jen „pověřené osoby“) včetně oprávnění k přístupu k dokumentům určeným do vlastních rukou adresáta, je soud přesvědčen, že riziko zneužití je značně nízké. Pověřená osoba by v prvé řadě musela jednat v úmyslu přístupové údaje zneužít. I takové jednání by však bylo relativně záhy odhaleno. Přístupové údaje se skládají z uživatelského jména a bezpečnostního hesla (§ 1 odst. 1 vyhlášky č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání a provozování informačního systému datových schránek). Soudu je z úřední činnosti známo, že systém datových schránek vyžaduje po prvním přihlášení do datové schránky změnu hesla. Odpovídá to i veřejně dostupnému návodu k používání datových schránek (dostupný na https://www.mojedatovaschranka.cz/static/ISDS/help/page1.html [cit. 21. 8. 2019]). Po přihlášení do systému datových schránek je také rozpoznatelné, které datové zprávy byly již přečteny a které nikoliv. V případě, že by tedy k zaslaným přístupovým údajům získala přístup jiná osoba než primárně oprávněná, a tato jiná osoba by zprávu obsahující přístupové údaje k nově zřízené datové schránce otevřela, primárně oprávněná osoba by to jednoduše zjistila, neboť by se jí daná zpráva zobrazovala již jako otevřená. Pokud by se primárně oprávněná osoba přihlásila přístupovými údaji jako první, byla by nucena změnit heslo, čímž by nově zřízená datová schránka již byla zabezpečená před neoprávněným přístupem. Ten, kdo by zaslané přístupové údaje totiž chtěl zneužít, by je nemohl již nadále použít k přihlášení. Pokud by se osoba, která by neoprávněně chtěla přístupové údaje využít, stihla přihlásit do nově zřízené datové schránky a změnit heslo, pak by to primárně oprávněná osoba zjistila, jakmile by se pokusila přihlásit prostřednictvím zaslaných přístupových údajů. Ty by totiž již nebyly funkční, neboť by musely být v mezidobí neoprávněně změněny třetí osobou při prvním přihlášení do systému. Na základě tohoto zjištění by primárně oprávněná osoba mohla okamžitě zažádat o zneplatnění přístupových údajů (§ 12 odst. 1 stejného zákona).
[35] Zneplatnění přístupových údajů je provedeno neprodleně po oznámení oprávněné osoby. Určité časové období, ve kterém by bylo možno zneužít přístupové údaje, tu sice existuje, Nejvyšší správní soud je však názoru, že tato možnost je natolik výjimečná, že neodůvodňuje prolomení výslovné zákonné úpravy způsobu doručování. Zpravidla bude navíc zpětně dohledatelné, která konkrétní fyzická osoba se k přístupovým údajům v datové schránce oprávněné osoby dostala. Informační systém datových schránek podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona o elektronických úkonech uchovává též údaje o datu přihlášení do datové schránky osobou oprávněnou k přístupu do této datové schránky s uvedením hodiny, minuty a sekundy a údaj identifikující tuto osobu.
[36] Pokud by navíc primárně oprávněná osoba nechtěla podstoupit výše uvedené nepravděpodobné riziko, má možnost dočasně odebrat pověřeným osobám oprávnění k přístupu ke zprávám určeným do vlastních rukou na nutnou dobu. Tato doba by ve většině případů neměla být nijak dlouhá. Dle § 10 odst. 1 zákona o elektronických úkonech musí totiž žalovaný zaslat přístupové údaje bezodkladně. Je sice možné, že žádost žadatele o zřízení datové schránky nebude kompletní a bude ji nutno doplnit (§ 3 odst. 5, § 4 odst. 6, § 5 odst. 6 nebo § 6 odst. 4 zákona o elektronických úkonech), v takovém případě by osoba označená v žádosti pro zaslání přístupových údajů musela ponechat odebrané oprávnění pověřeným osobám ke čtení zpráv určených do vlastních rukou o něco delší dobu, ale ani tak by se nemělo jednat o dobu nepřiměřeně dlouhou.
[37] Nelze přehlédnout, že i žalovaným zvolený způsob doručování, snad kromě samotného okamžiku doručení, skýtá obdobná rizika. Jakmile jsou oprávněné osobě doručeny přístupové údaje, může si je přečíst kdokoliv, kdo se k nim, ať již vinou neopatrnosti oprávněné osoby, nebo úmyslným protiprávním jednáním, dostane. Nelze to zcela vyloučit dokonce ani při předání přístupových údajů – například chybou poštovního doručovatele, nebo zneužitím osobních dokladů adresáta písemnosti jinou osobou. Jak navíc poukázal stěžovatel, služba „Do vlastních rukou výhradně jen adresáta“ je jen soukromoprávní službou České pošty, s. p. Soudu není vůbec zřejmé, jak by chtěl žalovaný zajistit jím prosazované podmínky doručování, pokud by pošta tuto službu dobrovolně nenabízela.
[38] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že zákon o elektronických úkonech nevyžaduje doručení přístupových údajů výlučně a pouze primárně pověřené osobě, ale postačuje doručení „do vlastních rukou“ tak, jak jej definuje zákon o elektronických úkonech, případně správní řád.
[39] Není samozřejmě vyloučeno, aby zákonodárce provedl patřičné změny v zákoně a výslovně uvedl jiná pravidla pro doručování přístupových údajů, než je doručování do vlastních rukou. Taková změna zákona by mohla například zavést i možnost zaslat datovou zprávu, kterou by mohla otevřít pouze primárně oprávněná osoba, a nikoliv i osoby pověřené, tedy obdobu soukromoprávní služby „Do vlastních rukou výhradně jen adresáta“.
[40] Nejvyšší správní soud pro přehlednost uvádí, že ze shora citovaných ustanovení zákona o elektronických úkonech je zřejmé, že výše uvedené závěry o doručování přístupových údajů do vlastních rukou primárně oprávněných osob se vztahují i na případy, ve kterých budou doručovány přístupové údaje do datové schránky pro pověřené osoby, které samy mají datovou schránku (viz shora citovaný § 10 odst. 3 zákona o elektronických úkonech, který hovoří o doručování přístupových údajů pro tyto osoby také do vlastních rukou). I těm mají být doručovány přístupové údaje do jejich datové schránky, a to opět do vlastních rukou.
[41] Pro posuzovanou věc je nepodstatné, zda stěžovatel byl, či nebyl informován o tom, že mu budou přístupové údaje posílány poštou. I kdyby takto informován byl, žalovaný měl stejně povinnost doručovat přístupové údaje do datové schránky statutárního orgánu stěžovatele.
[42] Žalovaný v duplice uvedl, že stěžovatel fakticky nemá zájem užívat datovou schránku a snaží se pouze o vznik stavu, ve kterém bude moci doručení dodaných datových zpráv zpětně zpochybňovat. Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabývá pouze tím, zda se může stěžovatel po žalovaném domáhat toho, aby byly zaslány přístupové údaje jeho statutárnímu orgánu do datové schránky. Tímto rozsudkem však nepředjímá, jak bude případně posuzováno doručení datových zpráv, které byly doručovány do fakticky zpřístupněné datové schránky stěžovatele. V případě, že by existovaly indicie, dle kterých celá stěžovatelova obrana proti nezákonnému zásahu byla skutečně pouze procesní strategií za účelem maření doručování, bylo by vhodné uvažovat nad tím, zda má být takovému postupu poskytnuta ochrana a i přes vadné doručení přístupových údajů nemají být považovány dokumenty dodané do dané datové schránky stěžovatele za platně doručené. Soudu je totiž známo, že smyslem řízení, ve kterých vystupuje Petr Kocourek v různých postaveních, jsou často pouze procesní obstrukce bez reálné snahy bránit procesní práva účastníků řízení. Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31, ve kterém soud uvedl: „s ohledem na okolnosti postupu zástupce Petra Kocourka v projednávané věci, je nutné nepodepsané podání z června 2014, které je označeno jako odvolání proti rozhodnutí […], přičemž absence příslušného podpisu nebyla zhojena ani na výzvu správního orgánu, vyhodnotit jako zneužití práva a cílenou procesní obstrukci, jež není možné při posuzování včasnosti odvolání pominout“. Více ke zneužití práva při obstrukčních taktikách souvisejících s doručováním viz též body [27] až [30] rozsudku rozšířeného senátu ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS.
(…) | decision_809.txt |
4,432 | k § 3 odst. 1 zákona č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, ve znění účinném do 31. 5. 2014
Nelze bez dalšího vyloučit, že podmínky pro vydání osvědčení válečného veterána dle § 3 odst. 1 zákona č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, ve znění účinném do 31. 5. 2014, které je nadále rozhodné pro posouzení činností, jež žadatel o vydání osvědčení válečného veterána vykonal před tímto datem, splní některý z bývalých příslušníků Československé lidové armády v souvislosti s invazí vojsk Varšavské smlouvy v srpnu roku 1968 do Československa. Takový žadatel by však musel prokázat, že během tohoto ozbrojeného konfliktu konal službu ve smyslu výše citovaného ustanovení ve spojení s preambulí tohoto zákona, tedy že s nasazením života bojoval za vlast a/nebo bránil hodnoty svobody, a to nepřetržitě po dobu alespoň 30 dnů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2024, čj. 5 As 168/2022-29)
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS, č. 787/2006 Sb. NSS a č. 1743/2009 Sb. NSS.
Věc: J. V. proti Ministerstvu obrany o vydání osvědčení válečného veterána.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 4. 2021 byla zamítnuta žalobcova žádost o vydání osvědčení válečného veterána podle zákona o válečných veteránech. Žalovaný uznal za prokázané, že žalobce konal základní vojenskou službu v Československé lidové armádě (dále jen „ČSLA“) v období od 29. 7. 1967 do 26. 9. 1968 a že invaze vojsk Varšavské smlouvy na území tehdejšího Československa byla ozbrojeným konfliktem mezinárodního charakteru. Neztotožnil se však s výkladem, že žalobce „konal službu“ ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014. Žalovaný odkázal na preambuli zákona o válečných veteránech, důvodovou zprávu k tomuto zákonu, důvodovou zprávu k novelizaci zákona o válečných veteránech zákonem č. 190/2005 Sb., dále na § 3 odst. 3 zákona o válečných veteránech a na formulář vzoru žádosti, který byl v zákoně o válečných veteránech obsažen do 31. 5. 2014 jako příloha č. 1. Z těchto zdrojů žalovaný dovodil, že pojem konání služby ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014, mohl být naplněn pouze aktivním zapojením do bojové činnosti. Tomu charakter žalobcovy vojenské služby v uvedeném období podle žalovaného neodpovídal.
Žalovaný totiž ze stanovisek Vojenského historického ústavu zjistil, že již v prvních hodinách invaze byly vydány rozkazy nařizující ponechat vojska v kasárnách, štáby svazů a svazků povolat na pracoviště a neopouštět mírovou posádku, v žádném případě nepoužívat zbraně a invazním vojskům poskytnout maximální pomoc (rozkaz ministra národní obrany, armádního generála Ing. Martina Dzúra). Žalovaný rekapituloval i další rozkazy obdobného znění, včetně tehdejšího rozkazu prezidenta republiky a vrchního velitele ozbrojených sil ČSSR Ludvíka Svobody. Žalovaný připustil, že u některých útvarů byla dočasně zvýšena pohotovost, to se však podle Vojenského historického ústavu netýkalo 9. tankové divize, jejíž součástí byl i 14. tankový pluk v Písku, kde vykonával službu žalobce. Žalovaný proto nepřisvědčil tvrzení žalobce uvedenému v žádosti, že jeho útvar byl v pohotovosti jako bojový útvar. Žalobce byl podle žalovaného v souladu s vydanými rozkazy povinen zachovávat klid a nezapojovat se do žádných konfliktů.
Podle žalovaného zákonodárce nepředpokládal, že by o vydání osvědčení mohl požádat jakýkoli voják v souvislosti s invazí vojsk Varšavské smlouvy do Československa v roce 1968. Úmyslem zákonodárce naopak bylo umožnit získání statusu válečného veterána tzv. „novodobým veteránům“ (účastníkům zahraničních misí). K tomu žalovaný odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 88/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novela č. 88/2014 Sb.“), a na § 3 odst. 1 a 2 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014 (tj. ve znění novely č. 88/2014 Sb.). Právě na tyto případy směřuje rovněž institut odstranění tvrdosti zákona (§ 3a zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014), v případě žalobce tudíž nebylo možné jej použít. Žalovaný uzavřel, že žalobce ani ostatní vojáci v činné službě v tehdejší ČSLA po srpnové invazi se nemohli aktivně zapojit do bojové činnosti a dle vydaných rozkazů nesměli klást odpor vojskům Varšavské smlouvy. Žalobce tedy podmínky stanovené pro vydání osvědčení válečného veterána nesplnil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad, který ministr obrany rozhodnutím ze dne 15. 7. 2021 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. Podle ministra žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí akcentoval podmínku „aktivního zapojení do bojové činnosti“, která není v zákoně o válečných veteránech explicitně uvedena. Žalovaný měl podrobněji popsat své úvahy, ovšem tento nedostatek neměl vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Ministr taktéž odkázal zejména na preambuli zákona o válečných veteránech a v ní obsažené „hodnotové vodítko“, které našlo explicitní odraz až v § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014. Ministr uznal, že relevantní znění zákona o válečných veteránech (účinné do 31. 5. 2014) takové pravidlo neobsahovalo, ovšem z kontextu je zřejmé, že na toto „hodnotové vodítko“ nelze rezignovat. Podle ministra nelze připustit, aby vojáci vykonávající službu po 1. 6. 2014 byli znevýhodněni oproti vojákům konajícím službu za bývalého režimu, který byl mj. v zákoně č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu (dále jen „zákon o protiprávnosti komunistického režimu“), hodnocen jako zločinný, nelegitimní a zavrženíhodný.
Přestože mezinárodní právo považuje okupaci za součást mezinárodního ozbrojeného konfliktu, invaze, během níž vykonával službu žalobce, podle ministra nenaplňovala charakteristiky vyjádřené v preambuli zákona o válečných veteránech. Opačný výklad by byl přepjatě formalistický a ignoroval by morálně hodnotovou stránku věci. Hodnotová stránka je v případě zákona o válečných veteránech podle ministra důležitější než u řady jiných obecně závazných právních předpisů. V závěru svého rozhodnutí ministr korigoval nesprávně použité přechodné ustanovení novely č. 88/2014 Sb. (čl. II bod 3 měl být podle názoru ministra použit namísto čl. II bodu 1. novely č. 88/2014 Sb.), ovšem i přes tuto nepřesnost byla v prvostupňovém rozhodnutí aplikována správná právní úprava. Ani toto pochybení žalovaného tudíž nemělo za následek nezákonnost prvostupňového rozhodnutí.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra žalobu u Městského soudu v Praze. V ní konstatoval, že podal žádost podle správného právního předpisu (zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014). Dále citoval část rozkladu, kde odkazoval na stanovisko Sekce obranné politiky a strategie Ministerstva obrany (dle něhož okupace Československa vojsky Varšavské smlouvy v období od 21. 8. do 16. 10. 1968 naplňovala definici mezinárodního ozbrojeného konfliktu) a Vojenského historického ústavu (vyjmenování forem odporu, které proběhly u jiných útvarů). Žalobce rekapituloval rovněž část doplnění své žádosti obsahující tvrzení o jeho činnosti (obrana tankového parku nacházejícího se mimo kasárna). Upozornil rovněž, že i ministr obrany uznal, že správní orgán nesmí dotvářet zákon. Z toho podle žalobce jednoznačně vyplývá, že žalobce podmínky stanovené zákonem splnil.
Podle žalobce ministr zamítl rozklad na základě posouzení žalobcovy situace podle § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014, toto ustanovení ve svém aktuálním znění se však na projednávanou věc nevztahuje. Žalobce se v této souvislosti ohradil proti nařčení, že svou službou v armádě podporoval režim jednající v rozporu se zásadami demokratické společnosti. Podle žalobce se zákon o protiprávnosti komunistického režimu vztahuje na osoby, které jej aktivně prosazovaly jako funkcionáři, organizátoři a podněcovatelé, což nebyl případ žalobce. Hodnocení ministra jej tak nepřípustně zařadilo do jedné skupiny s příslušníky lidových milic.
Žalobce dále namítal, že ministr neuvedl, jaký ozbrojený konflikt by podle něj vyhovoval charakteristikám vyjádřeným v zákoně o válečných veteránech – v textu zákona žádná definice takového konfliktu není. Podle žalobce lze jeho službu považovat za formu odporu, dokonce takovou, která nerespektovala rozkaz tehdejšího ministra obrany. Tankový park byl situován mimo kasárna, žalobce jej bránil se zbraní v ruce a měl rozkazy nepouštět k tankům žádného z okupantů. Bylo mu jasné, že v případě nutnosti bude nutné použít i zbraň (z čehož vyplývá i nasazení vlastního života). Uvedené je však ministrovi málo, přestože do země vpadlo 100 000 vojáků, 2 300 tanků a 700 letadel, časem se tento kontingent dokonce rozrostl. Žalobce uzavřel, že plnil svou povinnost a rozkazy stejně jako vojáci v zahraničních misích.
Městský soud rozsudkem ze dne 19. 4. 2022, čj. 11 A 184/2021-59, žalobu zamítl. Úvodem konstatoval, že žalovaný na projednávanou věc správně aplikoval zákon o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 a že mezi účastníky není sporné, že vpád vojsk pěti států Varšavské smlouvy do Československa v srpnu 1968, tedy invaze a následná okupace, byl aktem rozporným s mezinárodním právem. Ztotožnil se rovněž se závěrem, že z hlediska mezinárodního práva se jednalo o ozbrojený konflikt. Městský soud však korigoval úvahy ministra obrany o nepřípustném dotváření textu zákona v prvostupňovém rozhodnutí. Podle městského soudu žalovaný i ministr vycházeli ze shodných hodnotových vodítek a ze smyslu zákona o válečných veteránech. Na základě těchto východisek dospěli ke shodnému závěru, že žalobce podmínky pro vydání osvědčení válečného veterána nesplňoval.
Podle městského soudu žalobce prokazatelně je státním občanem ČR a byl příslušníkem ozbrojených sil v místě ozbrojeného konfliktu. Nesplnil však podmínku, aby „konal službu“, neboť tato podmínka vykládaná v souladu s preambulí zákona o válečných veteránech („s nasazením vlastních životů“) vyžaduje aktivní zapojení do ozbrojeného konfliktu s cílem obrany vlasti či hodnot svobody a demokracie. To skutečně není v zákoně o válečných veteránech explicitně uvedeno, ale vyplývá to z důvodové zprávy a ze smyslu zákona. Tím bylo podle městského soudu ocenění specifické společenské skupiny, nikoli každého, kdo byl v době ozbrojeného konfliktu příslušníkem ozbrojených sil. Tento výklad potvrzuje i důvodová zpráva k novele č. 88/2014 Sb., podle níž by mohly mírně nastavené podmínky do budoucna devalvovat prestiž statusu válečného veterána. Městský soud rovněž zdůraznil, že zákonodárce vymezil, že osoby splňující podmínky pro vydání osvědčení válečného veterána se zasloužily o vznik či následně opětovné získání naší státnosti nebo se spolupodílely na řešení mezinárodních krizových situací. Zákonodárce tedy mířil na zcela jiné situace, než byla žalobcova vojenská služba v roce 1968.
Městský soud dále potvrdil závěr, že žalobce svá tvrzení o ozbrojené ostraze tankového parku a rozkazu nepustit k tankům nikoho z okupantů neprokázal. V řízení naopak bylo prokázáno vydání několika rozkazů, které jakoukoli činnost směřující proti okupujícím vojskům Varšavské smlouvy bezvýhradně zakazovaly. Byla sice nařízena zvýšená pohotovost některých svazků, avšak bez výjezdu z kasáren (a ani to se netýkalo útvaru, kde sloužil žalobce).
K žalobcově námitce nepřípustnosti aplikace § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014 pak městský soud poznamenal, že se jednalo pouze o dokreslení smyslu zákona. Městský soud zdůraznil, že jako důvod zamítnutí rozkladu ministr uvedl, že žalobce nenaplnil charakteristiky vyjádřené v preambuli zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014. Závěrem městský soud upozornil, že z konstatování Vojenského historického ústavu, podle něhož z dostupných poznatků nevyplývá, že by u útvaru v Písku, kde žalobce sloužil, došlo k nějaké „výraznější“ formě odporu, nelze dovozovat, že tam vůbec nějaká forma odporu proti okupaci byla. Žalobce sám žádnou takovou formu odporu neprokázal. Jeho osobní postoj k invazi sám o sobě nepostačuje pro závěr o splnění podmínek pro přiznání statusu válečného veterána.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. V úvodu deklaroval své přesvědčení, že i kdyby uspěl, žalovaný jeho žádosti stejně nevyhoví. Přesto však kasační stížnost podal, neboť napadený rozsudek je podle něj v rozporu s § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 a zároveň se stěžovatel chtěl zastat vojáků sloužících v dané době, kteří čelí dehonestaci a ponižování hodnoty jejich služby.
Stěžovatel souhlasil s městským soudem, že smyslem přijetí zákona o válečných veteránech bylo ocenění specifické společenské skupiny. Tuto skupinu podle něj tvoří všichni, kdo splnili zákonem stanovené podmínky (nikoli každý, kdo byl v době ozbrojeného konfliktu příslušníkem ozbrojených sil). Stěžovateli se jeví jako přiléhavější obava z enormního množství osob splňujících mírně nastavené podmínky, než obava o prestiž a morální hodnotu statusu válečného veterána. Podle stěžovatele městský soud nebyl oprávněn argumentovat důvodovou zprávou k novele č. 88/2014 Sb., jelikož na projednávanou věc se aplikuje znění zákona účinné do 31. 5. 2014.
Městský soud vzal za prokázané, že invaze vojsk Varšavské smlouvy v srpnu 1968 byla mezinárodním ozbrojeným konfliktem, že stěžovatel je občanem České republiky a že v rozhodné době byl příslušníkem ozbrojených sil. Stěžovatel však namítal, že se městský soud vůbec nezabýval podmínkou časovou („nepřetržitě po dobu 30 kalendářních dnů“). Z napadaného rozsudku pouze implicitně vyplývá, že podle městského soudu tato podmínka splněna nebyla. Stěžovatel dále nesouhlasil s posouzením podmínky, aby „konal službu“. Podle něj městský soud nepřípustně dovodil, že by se stěžovatel musel do ozbrojeného konfliktu aktivně zapojit, tato podmínka však v normativním textu zákona není obsažena. Stěžovatel namítal, že městský soud pouze dovodil, co zákonodárce „předpokládal“. V preambuli zákona o válečných veteránech však není nic, co by vedlo k výkladu, že „váleční veteráni jsou specifickou skupinou, která se především svou činností ve vojenských jednotkách zasloužila o vznik a následné opětovné získání naší státnosti“.
K závěru městského soudu, že neprokázal svá tvrzení o ozbrojené ostraze tankového parku a o existenci rozkazu nepustit k tankům žádného z okupantů, stěžovatel svá skutková tvrzení zopakoval a doplnil, že ať již byl rozkaz dán písemně, nebo ústně (o čemž je přesvědčen), přesunul se i s ostatními vojáky do tankového parku. Z rozkazu podle něj vyplývalo, že má park bránit proti vniknutí okupačních vojáků a techniky. Tato forma odporu byla podle stěžovatele ještě výraznější než příklady vyjmenované ve stanovisku Vojenského historického ústavu.
Pokud Vojenský historický ústav konstatoval, že „z publikovaných a dostupných poznatků nevyplývá, že by u tohoto vojenského útvaru došlo k nějaké výraznější formě odporu“, a žalovaný tento závěr přebírá, pak podle stěžovatele žalovaný uznává, že k odporu došlo, pouze nebyl „výraznější“. Zákon však takové rozlišení neobsahuje, žalovaný rovněž nesděluje, z jakých „publikovaných“ poznatků vycházel a co měly být poznatky „dostupné“. Stěžovatel zdůraznil, že § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech v relevantním znění nenaznačuje, že by „služba“ znamenala „odpor“.
Z významu pojmu „ozbrojený konflikt“ podle stěžovatele jednoznačně vyplývá, že v takovém konfliktu jde vždy o nasazení vlastního života ve smyslu preambule zákona o válečných veteránech. Ozbrojený konflikt v místě, kde stěžovatel vykonával vojenskou službu, byl v řízení prokázán, soud se však touto skutečností vůbec nezabýval, a zatížil tak své řízení vadou.
Závěrem stěžovatel poznamenal, že si po 52 letech již nepamatoval jména vojáků, kteří s ním tankový park střežili, nemohl je tedy uvést jako svědky (navíc jde o osoby blížící se věku osmdesáti let). Stěžovatel shrnul, že v období od 21. 8. 1968 do 16. 10. 1968 bylo Československo nepochybně okupováno, na jeho území tedy probíhal ozbrojený konflikt mezinárodního charakteru. Zopakoval své tvrzení, že byl v rotě, která byla určena k obraně tankového parku v Písku, a dovodil z toho, že šlo o vyšší formu odporu, než byla prokázána u jiných útvarů. Zmínil rovněž dobový kontext (počty okupujících vojáků a jejich techniky).
Žalovaný se ve svém stručném vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry napadeného rozsudku. Stěžovatel podle něj pouze setrval na svém subjektivním výkladu sporné situace a neuvedl žádnou novou argumentaci. Závěrem žalovaný zdůraznil, že stěžovatel žádný důkaz o tom, že by byl vydán rozkaz nepustit k tankům žádného z okupantů, nepředložil.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatel konstatoval, že již nemá co dodat, neboť by jen opakoval to, co uvedl v kasační stížnosti. Přesto však doplnil, že za celou dobu služby v armádě mu nikdy žádný rozkaz nebyl předložen v písemné formě. Vojákům byl rozkaz velícího předáván vždy ústně, tento postup je zcela běžný a nelze očekávat, že bude každému vojákovi předložen písemný rozkaz. Stěžovatel proto nemohl předložit konkrétní důkaz o tom, že byl vydán rozkaz nepustit k tankům nikoho z okupantů. Požadavek žalovaného, aby stěžovatel prokázal ústně vydaný rozkaz, podle stěžovatele popírá systém udílení rozkazů.
Podle stěžovatele v jeho prospěch svědčí i to, že zákonodárce v přechodných ustanoveních (čl. II bodu 3) novely č. 88/2014 Sb. stanovil, že splnění podmínek válečného veterána, které nastalo přede dnem účinnosti této novely (před 1. 6. 2014), se má i nadále řídit dosavadní právní úpravou, přestože mohl nové znění § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech vztáhnout i na tyto případy. Zákonodárce však § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech v původním znění a ve znění po novele č. 88/2014 Sb. jasně rozlišuje. To svědčí o jeho úmyslu pro jednu skupinu ponechat dosavadní stav a pro druhou stanovit přísnější podmínky získání statusu válečného veterána.
Stěžovatel opakoval, že zmiňovaný rozkaz byl vydán ústně a ihned plněn, nemohl si jej tedy nijak „zaznamenat pro budoucnost“. Podle stěžovatele v okupované zemi nemohlo jít o nic jiného než o zvýšenou ostrahu tankového parku na obranu proti okupantům a o to, aby byl k dispozici dostatek vojáků, kteří by mohli vyjet z parku alespoň s částí tanků (pokud by k tomu byl dán rozkaz). Stěžovatel dodal, že svou žádost o osvědčení válečného veterána podal až po tolika letech od nabytí účinnosti zákona o válečných veteránech, neboť o jeho existenci neměl povědomí. Už v roce 2002, kdy zákon vstoupil v účinnost, však od roku 1968 uplynulo 34 let a ani v té době stěžovatel neměl povědomí o svých dřívějších spolubojovnících. Stěžovatel se ohradil proti názoru žalovaného, že v době okupace byli naši vojáci beze cti, bez vlastenectví a bez jakékoli snahy bránit svobodu. Stěžovatel uzavřel, že ani preambule zákona o válečných veteránech nestanoví, že by vše, co je zde vyjmenováno, muselo být splněno společně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[26] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval otázkou (ne)přezkoumatelnosti napadeného rozsudku, k níž by bylo nutné přihlížet i bez námitky z úřední povinnosti. K problematice nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí se ve své judikatuře tento soud již mnohokrát vyjádřil (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, a ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS). Nepřezkoumatelnost může být způsobena buďto nedostatkem důvodů, o které je rozhodnutí opřeno, anebo nesrozumitelností. Není však projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl krajský (městský) soud rozhodnout, resp., jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn (srov. např. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 3 Azs 69/2016-24, a ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 146/2017-35).
[27] Stěžovatel přímo neuvádí, že by napadený rozsudek byl nepřezkoumatelný, ale vytýká městskému soudu, že se nezabýval tím, že v ozbrojeném konfliktu jde vždy o nasazení vlastního života. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že absence přímé reakce na každý jednotlivý argument účastníka řízení nepředstavuje nezákonnost ani nepřezkoumatelnost, pokud soud prezentuje odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, a toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí (srov. např. rozsudky NSS ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 As 153/2014-108, či ze dne 4. 3. 2015, čj. 8 Afs 71/2012-161). Tuto konkrétní námitku navíc stěžovatel v žalobě vůbec nepředestřel, nelze se tedy divit tomu, že ji městský soud explicitně nevypořádal. Městský soud uznal, že okupace Československa ozbrojenými silami pěti států Varšavské smlouvy v období od 21. 8. do 16. 10. 1968 (kdy došlo k podpisu Smlouvy mezi vládou Československé socialistické republiky a vládou Svazu sovětských socialistických republik o podmínkách dočasného pobytu sovětských vojsk na území Československé socialistické republiky) byla z pohledu mezinárodního práva (přestože se ozbrojené síly ČSSR jakožto napadeného státu oficiálně nepostavily invazním vojskům na odpor) mezinárodním ozbrojeným konfliktem (tato skutečnost nebyla mezi účastníky vůbec sporná). Žalobu však zamítl z důvodu nesplnění další podmínky uvedené v § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014, kterou je „konání služby“ během tohoto konfliktu.
[28] Druhým opomenutím městského soudu pak měla být absence posouzení toho, zda stěžovatel splnil podmínku nepřetržitého výkonu služby po dobu 30 dní. Toto posouzení však městský soud z povahy věci nemohl provést. Dospěl totiž k závěru, že nebylo prokázáno, že by stěžovatel „konal službu“ ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 ve spojení s preambulí tohoto zákona. Pokud tedy nebylo prokázáno, že stěžovatel vůbec konal službu, nebylo možné posoudit, jak dlouho taková (neexistující) služba trvala.
[29] Vzhledem k tomu, že žádnou z námitek nepřezkoumatelnosti neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou (a nezjistil ani žádný jiný důvod nepřezkoumatelnosti), lze přistoupit k věcnému přezkoumání napadeného rozsudku v rozsahu kasačních námitek.
[30] Úvodem Nejvyšší správní soud potvrzuje, že na projednávanou věc se skutečně vztahuje znění zákona o válečných veteránech účinné do 31. 5. 2014 (čl. II body 1 a 3 novely č. 88/2014 Sb.). To však neznamená, že by městský soud nemohl podpůrně argumentovat důvodovou zprávou k novele č. 88/2014 Sb. I tato důvodová zpráva totiž může obsahovat určité indicie o tom, jak byl institut válečného veterána chápán do doby přijetí této novely a jaké byly důvody ke změnám právní úpravy, byť se tyto změny na projednávanou věc nevztahují. Důvodová zpráva k uvedené novele tedy může přispět k historickému a teleologickému výkladu aplikované právní normy. Z této důvodové zprávy přitom vyplývá jak obava z devalvace morální hodnoty statusu válečného veterána, tak z vlivu příliš široké definice válečného veterána na veřejné rozpočty (tedy z velkého množství osob, které by v kontextu plně profesionální armády benevolentní definici splnily). Obava z výrazného nárůstu počtu válečných veteránů však nesouvisí s projednávanou věcí, ale s množstvím vojáků vysílaných na zahraniční mise. Rovněž zpřísnění podmínek se týkalo pouze výkonu služby zahájeného od účinnosti novely č. 88/2014 Sb.
[31] Z ničeho neplyne, že by měl žalovaný obavy z toho, že by definici válečného veterána naplnil velký počet vojáků, kteří vykonávali základní vojenskou službu v době invaze vojsk Varšavské smlouvy do Československa. Jak poznamenává sám stěžovatel (i když toto své tvrzení nikterak neprokazuje), „není žádný takový ‚nával‘ na přiznání statusu válečného veterána“. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, kam stěžovatel vůbec směřoval touto argumentací, která podporuje spíše pozici žalovaného, dle něhož jde o morální hodnotu statusu válečného veterána. To potvrzuje rovněž hned první z důvodů předložení novely č. 88/2014 Sb., jímž je dle důvodové zprávy „zpřísnění předpokladů pro získání statusu válečného veterána tak, aby byla zachována jeho morální hodnota“. Z toho vyplývá, že novela č. 88/2014 Sb. měla přispět především k udržení vysoké morální prestiže postavení válečného veterána, nikoli nutně zajistit její další zvýšení.
[32] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připouští, že posuzování stěžovatelovy služby ve světle § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014 (Do doby podle § 3 odst. 1 nelze započíst dobu služby nebo plnění úkolů, které byly vykonávány ve prospěch režimu jednajícího v rozporu se zásadami demokratické společnosti, respektující práva občanů vyjádřená Chartou Organizace spojených národů, Všeobecnou deklarací lidských práv a navazujícími mezinárodními pakty o občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních právech.), nebylo přiléhavé. Vzhledem k protiprávnosti invaze a následné okupace Československa ze strany vojsk Varšavské smlouvy (viz např. i městským soudem zmiňované usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 22. 8. 2018, č. 311, 8. volební období, 2017–2021) by ozbrojený odpor proti okupaci (pakliže by byl prokázán) vykonávaný příslušníkem ČSLA, ať již v souladu, či v rozporu s rozkazy jeho velitelů, bylo možné kvalifikovat jako obranu vlasti a svobody v duchu ideálu vlastenectví, cti a statečnosti, bez ohledu na to, že byl tento voják součástí (při výkonu základní vojenské služby nedobrovolnou) ozbrojených sil nedemokratického státu. Ostatně ti z jeho tehdejších představitelů, kteří prosazovali a prováděli demokratizační reformy Pražského jara, jež měla právě srpnová invaze zardousit, se u občanů těšili, přestože nevzešli se svobodných a demokratických voleb, nezanedbatelné míře důvěry a legitimity, byť ji následně právě svým pasivním postojem vůči okupaci a podílem na její „legalizaci“ prohospodařili. Ovšem vzhledem k tomu, že odkaz na § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném od 1. 6. 2014 byl v odůvodnění ministra obrany obsažen toliko jako podpůrný (byť nevhodný) argument, neměl sám o sobě vliv na soulad rozhodnutí o rozkladu se zákonem. Jak totiž upozornil již městský soud, důvodem pro zamítnutí rozkladu bylo nesplnění podmínek obsažených v zákoně o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 (viz bod 41 napadeného rozsudku). Ministr akcentoval především hodnotové vodítko, které má dle jeho názoru v zákoně o válečných veteránech značný význam.
[33] Morální hodnota statusu válečného veterána je deklarována především v preambuli zákona o válečných veteránech: Maje na zřeteli morální ocenění mužů a žen, kteří s nasazením vlastních životů bojovali za vlast, bránili hodnoty svobody a demokracie, a veden přáním připomenout ideály vlastenectví, cti a statečnosti všem občanům.
[34] Podle § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 válečným veteránem je občan České republiky, který po roce 1945 nepřetržitě alespoň po dobu 30 kalendářních dnů jako příslušník ozbrojených sil nebo policie konal službu v místě ozbrojeného konfliktu nebo službu v mírových operacích podle rozhodnutí mezinárodní organizace, jíž je Česká republika členem.
[35] V rámci teleologického a historického výkladu zákona však nelze opomíjet ani důvodovou zprávu k jeho návrhu. V jejím úvodu je konstatováno, že definici pojmu „vojenský veterán“ dosavadní právo neznalo. Vláda jako předkladatel zákona navrhovala pod tento pojem podřadit zejména dva okruhy osob: některé účastníky národního boje za osvobození a vojáky, kteří vykonávali službu v zahraničí za válečného stavu či v jednotkách mnohonárodních ozbrojených sil. Vláda dále uvedla: „Při hledání jednotících znaků a kritérií pojmu vojenský veterán se vychází především ze skutečnosti, že se jedná o specifickou společenskou skupinu, která se především svou činností ve vojenských jednotkách zasloužila jednak o vznik a následné opětovné získání naší státnosti, a jednak se přímým výkonem služby v jednotkách mnohonárodních ozbrojených sil spolupodílela na řešení mezinárodních krizových situací.“
[36] Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává, že důvodová zpráva používá pojem „vojenský veterán“ (jenž byl obsažen i v návrhu zákona samotném), ovšem výbor pro obranu a bezpečnost PS PČR svým usnesením přijatým na 61. schůzi dne 16. 1. 2002 navrhl v názvu zákona i v jeho textu nahradit tento pojem za „válečný veterán“. V rámci téhož usnesení bylo rovněž navrženo vložit do zákona preambuli, kterou vládní návrh zákona vůbec neobsahoval. Poslanec Radim Turek, zpravodaj výboru pro obranu a bezpečnost, tyto změny odůvodnil terminologií používanou organizacemi sdružujícími veterány na celém světě. Zdůraznil rovněž, že změna měla dát „najevo, koho se to má týkat, to znamená vojáků, kteří zasáhli do pozemních operací proti agresorovi na celém světě, vojáků, kteří se zúčastnili misí, ať už to jsou mise, které mají za úkol chránit civilní obyvatelstvo, jsou to prostě mise, které se nasazují buď v rámci NATO nebo OSN, vždy se používá termín válečný veterán“.
[37] Výše uvedená změna samotného pojmu z „vojenského“ na „válečného“ veterána jakož i vložení preambule byly schváleny Poslaneckou sněmovnou v poměru 148:6 hlasům. To svědčí o tom, že bylo jednoznačným úmyslem zákonodárce ocenit jako válečné veterány právě ty osoby, které se aktivně zapojily do boje, ať již to byl boj o osvobození v období let 1939 až 1945 (viz § 3 odst. 4 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014) či účast na zahraničních ozbrojených misích. Nelze bez dalšího vyloučit, že podmínky § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 mohl některý z příslušníků tehdejší ČSLA splnit i v souvislosti s invazí vojsk Varšavské smlouvy do Československa v srpnu 1968. Muselo by však být prokázáno, že tento konkrétní voják „konal službu“ ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 ve spojení s preambulí tohoto zákona, tedy že s nasazením života bojoval za vlast a/nebo bránil hodnoty svobody, a to po dobu požadovanou zákonem (nepřetržitě alespoň 30 dnů). V projednávané věci však splnění této podmínky prokázáno nebylo.
[38] Mezi stranami je nesporné, že stěžovatel byl příslušníkem ozbrojených sil ČSSR, neboť konal základní vojenskou službu v rámci ČSLA jako řidič tanku od 29. 7. 1967 do 26. 9. 1968. Stěžovatel v žádosti doslova uvedl: „U vojenského útvaru v Písku jsem byl jako řidič tanku od 21. 8. 1968 do 19. 9. 1968, tj. nepřetržitě 30 (třicet) dnů v době invaze vojsk Varšavské smlouvy do Československa v pohotovosti jako bojový útvar.“ V doplnění žádosti ze dne 1. 4. 2021 stěžovatel rozvedl, že rota, v níž sloužil, byla určena k obraně tankového parku, který se nacházel mimo kasárna. Stěžovatel tvrdil: „Pokud se pamatuji, byli jsme ozbrojeni samopaly a v parku jsme i spali a park střežili obchůzkami, tedy měli jej bránit před případnými ‚pokusy o násilné obsazení‘, neboť šlo o park, kde byly tanky připravené k bojové činnosti.“
[39] Na tato tvrzení reagoval žalovaný zmiňovanou rekapitulací rozkazů ministra národní obrany a prezidenta republiky, které ukládaly klid, ponechání vojsk v kasárnách, zákaz použití zbraní proti okupantům, účasti na demonstracích apod. Z toho žalovaný dovodil, že „aktivní zapojení kteréhokoliv příslušníka VÚ 6177 Písek do bojové činnosti nebylo v této době de facto, a ani de iure prakticky možné. Ostatně účastník řízení žádný relevantní důkaz o tom, že by tomu mohlo být jinak, nepředložil. Pokud byla zřejmě dočasně nařízena zvýšená pohotovost některých svazků ČSLA, ve výčtu 9. tanková divize chybí […]. S tvrzením žadatele, že v období od 21. 8. 1968 do 19. 9. 1968 byl vojenský útvar v Písku, kde žadatel vykonával funkci řidiče tanku, v pohotovosti jako bojový útvar, proto nelze souhlasit.“
[40] Žalovaný tedy jednoznačně konstatoval, že stěžovatel svá tvrzení neprokázal. V rozkladu (a dokonce ani v žalobě) však stěžovatel na tento závěr nikterak nereagoval, pouze opakoval svá dřívější neprokázaná tvrzení a stavěl na nich další argumentaci, aniž by se pokusil navrhnout jakékoli důkazy. Stěžovatel ani nezpochybnil důkazní prostředky, které shromáždil žalovaný a které nasvědčují spíše opaku (prokazují, že se stěžovatel do žádného odporu proti okupantům zapojit nesměl a že navíc není známo, že by zrovna u jeho útvaru k nějakému výraznějšímu odporu došlo). Až v kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že mu není zřejmé, z jakých „publikovaných“ a „dostupných“ poznatků Vojenský historický ústav vycházel při formulaci svého stanoviska ze dne 10. 12. 2020, o nějž se žalovaný v této souvislosti opírá. Jelikož stěžovatel tuto námitku neuvedl v žalobě, je podle § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006-155, č. 1743/2009 Sb. NSS). Nad rámec nutného odůvodnění však lze poznamenat, že jde o typický příklad negativního tvrzení, které je obtížné prokázat (tzv. negativní teorie důkazní). Pokud by Vojenský historický ústav disponoval informacemi o nějakém odporu vojenského útvaru, v němž stěžovatel sloužil, mohl by jednoduše odkázat na jejich zdroj. Lze si však obtížně představit, že správní orgán bude konkrétně vyjmenovávat všechny zdroje, které vyhledávanou informaci neobsahují.
[41] K této problematice Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že stěžovatel nejenže své pochybnosti o stanovisku Vojenského historického ústavu neuvedl v rámci správního řízení, a dokonce ani v žalobě, ale naopak přímo na tomto stanovisku založil svou argumentaci. Stěžovatel dovozoval, že nedošlo-li k „výraznější“ formě odporu, pak to znamená, že k nějakému odporu muselo dojít. Tuto námitku již vypořádal městský soud. V bodě 42 napadeného rozsudku upozornil, že z konstatování, že nebyla zaznamenána „výraznější“ forma odporu, nelze dovozovat, že vůbec k nějakému odporu došlo. Přesto stěžovatel svou námitku opakuje rovněž v kasační stížnosti a staví na ní další argumentaci, podle níž zákon vůbec nepracuje s rozlišením na „výraznější“ a méně výraznou formu odporu.
[42] Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než potvrdit závěr městského soudu, že z pouhého konstatování, že nedošlo k „výraznější“ formě odporu, v žádném případě nelze dovozovat, že alespoň k nějakému odporu došlo. Z celého stanoviska naopak jednoznačně vyplývá, že Vojenský historický ústav žádné informace o odporu proti invazi konkrétně u stěžovatelova útvaru nenalezl. Použití slova „výraznější“ bylo v daném kontextu spíše snahou o korektní vyjádření (je pravděpodobné, že drobnější formy odporu nemusely být jakkoli zaznamenány, příp. by zmínka o nich nemusela být v rámci běžné rešerše pramenů objevena). Zákon sice nepracuje s termínem „odpor“ či „výraznější odpor“, ovšem v situaci, kdy se ČSLA probíhajícího mezinárodního ozbrojeného konfliktu fakticky neúčastnila, by právě odpor proti činnosti okupantů mohl být tím, co by naplnilo podmínky stanovené v § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 ve spojení s preambulí tohoto zákona. Takový odpor však nebyl v projednávané věci prokázán.
[43] Stěžovatel dále namítá, že rozkazy mu byly vždy sdělovány toliko ústně a že požadavek na předložení písemného vyhotovení rozkazu popírá systém udílení rozkazů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti upozorňuje, že je to stěžovatel, kdo tvrdí skutečnosti, které jsou v rozporu s dosud shromážděnými důkazy. Stěžovatel jako právní profesionál si musí být vědom toho, že pouhé skutkové tvrzení, byť subjektivně sebepravdivější, má pouze mizivou šanci na úspěch v jakémkoli řízení, je-li stiženo důkazní nouzí. Žalovaný ani soudy nikterak nerozporují systém udílení rozkazů a dobový kontext, v němž by se i jevilo vhodnější rozkazy sdělovat pouze ústně. To však stěžovatele nikterak nezbavuje povinnosti svá tvrzení prokázat. To platí tím spíše v situaci, kdy byly v řízení shromážděny důkazní prostředky nasvědčující opaku (zejména stanovisko Vojenského historického ústavu ze dne 10. 12. 2020 a jeho přílohy).
[44] Ani skutečnost, že případní svědci by již byli vyššího věku a stěžovatel si v důsledku uplynutí dlouhé doby nepamatuje jejich jména, nemůže vést k rezignaci na požadavek prokázání skutkových tvrzení, na nichž je celá stěžovatelova argumentace založena. Byl to stěžovatel, komu nic nebránilo požádat o osvědčení ihned po vstupu zákona o válečných veteránech v účinnost, stěžovatel však žádost podal až o 18 let později. Tato okolnost sama o sobě nebyla ve správním řízení ani městským soudem stěžovateli vytýkána (zákon o válečných veteránech neobsahuje žádnou lhůtu, v níž by měla být žádost podána), ovšem nelze s odkazem na ni přehlížet důkazní nouzi a vycházet z neprokázaných tvrzení o skutkovém stavu.
[45] Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že z napadeného rozsudku (ani z rozhodnutí, která mu předcházela) nevyplývá názor, že by českoslovenští vojáci v době okupace byli „beze cti, bez vlastenectví, bez jakékoli snahy bránit svobodu země“, jak dovozuje stěžovatel. Důvodem pro zamítnutí žádosti o vydání osvědčení válečného veterána bylo pouze to, že stěžovatel neprokázal, že konal službu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o válečných veteránech ve znění účinném do 31. 5. 2014 ve spojení s preambulí tohoto zákona, tedy že s nasazením vlastního života bojoval za vlast a/nebo bránil hodnoty svobody či demokracie. | decision_81.txt |
4,433 | k § 27, § 83 odst. 2, § 84 odst. 1 a 2 správního řádu ve znění zákona č. 298/2016 Sb.
Pokud správní orgán neoznámí své rozhodnutí tzv. vedlejšímu (nepřímému) účastníkovi řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, náleží takové osobě poté, co se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozví, třicetidenní subjektivní odvolací lhůta omezená navíc jednoroční objektivní lhůtou (§ 84 odst. 1 správního řádu). Devadesátidenní subjektivní lhůta pro podání odvolání neomezená žádnou objektivní lhůtou (§ 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu) se vztahuje jen na tzv. hlavní (přímé, neopomenutelné) účastníky řízení ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2019, čj. 6 As 24/2019-22)
Prejudikatura: č. 1838/2009 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 39/1999 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 164/97), č. 160/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 432/98).
Věc: Zdenka Š. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 22. března 2017 vydal Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále jen „stavební úřad“) k žádosti stavitelky Šárky J. územní rozhodnutí o umístění stavby vodovodní přípojky a vnitřního vodovodu na pozemcích par. č. X, 1303/1, st. X, X a X v katastrálním území X (dále jen „rozhodnutí I. stupně“).
Žalobkyně nebyla spolu s další osobou zahrnuta mezi účastníky řízení, v rámci kterého bylo vydáno rozhodnutí I. stupně, a dne 31. května 2017 se dostavila na stavební úřad, kde sdělila, že se jako spoluvlastník sousedního pozemku parc. č. X cítí být rozhodnutím stavebního úřadu dotčena na svých právech, čímž ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu odůvodňovala žádost o nahlédnutí do spisu. Stavební úřad jí vyhověl, žalobkyně nahlédla do spisu, přičemž si vyžádala fotokopii rozhodnutí I. stupně.
Dne 17. července 2017 se žalobkyně opět dostavila na stavební úřad s dotazem, jak postupoval ve věci jejího dřívějšího tvrzení. Na to jí stavební úřad sdělil, že její jednání ze dne 31. května 2017 nepovažoval za podání vyžadující další postup v řízení. Téhož dne žalobkyně podala k žalovanému správnímu orgánu „žádost o provedení přezkumného řízení ve věci předmětného řízení“, v rámci které mimo jiné namítala, že by měla být zařazena mezi účastníky územního řízení. Žalovaný toto podání posoudil jako odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu. Žalovaný tak zjistil, že v řízení u stavebního úřadu došlo k opomenutí dvou účastníků řízení – spoluvlastnic pozemku p. č. X, přičemž jednou z nich (k ideální jedné šestině) byla žalobkyně. Další opomenuté účastnici, spoluvlastnici pozemku p. č. X, bylo rozhodnutí stavebního úřadu dne 2. října 2017 zasláno spolu s poučením o možnosti podat proti němu odvolání ve lhůtě třiceti dnů podle § 84 odst. 1 správního řádu.
Žalovaný následně vydal rozhodnutí, kterým žalobkyni zahrnul mezi účastníky územního řízení, avšak zároveň její odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu posoudil jako opožděné, neboť o jeho vydání a řešení právní otázky, jež byla jeho předmětem, se dozvěděla dne 31. května 2017, kdy jí byla při nahlížení do spisu vydána jeho fotokopie. Dle § 84 odst. 1 správního řádu jí tak jako opomenutému účastníkovi řízení běžela třicetidenní lhůta k podání odvolání, která skončila dne 30. června 2017, přičemž žalobkyně odvolání podala až dne 17. července 2017.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu. Krajský soud v Ostravě dal v rozsudku ze dne 16. ledna 2019, čj. 25 A 22/2018-35, za pravdu žalovanému a žalobu zamítl. Nepovažoval za důvodnou námitku žalobkyně, že měla být poučena o možnosti podat odvolání ve smyslu § 84 odst. 1 správního řádu, a pokud tak stavební úřad neučinil, náleží jí odvolací lhůta v délce devadesáti dnů, která vyplývá z § 83 odst. 2 správního řádu. Dle krajského soudu upravuje § 83 odst. 2 správního řádu postup v případě, že v oznámeném rozhodnutí poučení o odvolání chybí, je neúplné nebo nesprávné, zatímco § 84 odst. 1 správního řádu stanoví běh odvolací lhůty pro případy, že rozhodnutí účastníkovi řízení vůbec oznámeno nebylo. Žalobkyně tak směšuje dva zcela odlišné instituty. Jelikož rozhodnutí I. stupně nebylo žalobkyni vůbec oznámeno (ve smyslu § 72 odst. 1 správního řádu), nelze na její situaci uplatnit § 83 odst. 2 správního řádu. Krajský soud tak přisvědčil žalovanému v tom, že ode dne, kdy se žalobkyně prokazatelně seznámila s rozhodnutím, jí běžela lhůta pro podání odvolání v délce 30 dnů, která však marně uplynula.
Žalobkyně (stěžovatelka) odkazovala na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. února 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS, dle kterého v případě, že se účastník řízení seznámil s obsahem rozhodnutí např. nahlédnutím do spisu, nastává fikce oznámení tohoto rozhodnutí, od které se odvíjí běh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému. Krajský soud své rozhodnutí tudíž nesprávně opřel o § 84 odst. 1 správního řádu, přestože rozhodnutí I. stupně bylo stěžovatelce oznámeno. Krajský soud vůbec neposoudil, zda stěžovatelčino odvolání bylo opožděné, nebo ne. Stěžovatelka nesouhlasila ani s tvrzením, že v projednávané věci nedošlo postupem správních orgánů ke zkrácení jejích práv. Žalovaný narušil rovnost mezi účastníky řízení a porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces, neboť jí na rozdíl od dalšího opomenutého účastníka územního řízení stavební úřad neposkytl žádné poučení, s čímž se krajský soud řádně nevypořádal, a tak zatížil soudní řízení vadou.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Podle § 84 odst. 1 správního řádu „[o]soba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1.“ Z poslední věty citovaného ustanovení vyplývá, že se uplatní pouze na takové účastníky správního řízení, kteří nejsou tzv. „hlavními účastníky řízení“. Odstavec 2 citovaného ustanovení pak říká: „Neoznámení rozhodnutí se nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil. Na takového účastníka se hledí, jako by mu správní orgán doručil rozhodnutí s chybějícím poučením podle § 83 odst. 2.“ Podle § 83 odst. 2 správního řádu „[v] případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podle § 68 odst. 5 lze odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení podle § 70 věty první, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí“.
[14] Krajský soud vyslovil správný závěr, že § 83 odst. 2 správního řádu sám o sobě upravuje výhradně jen situaci, že správní orgán své rozhodnutí sice řádně oznámí účastníkovi řízení, avšak opomene ho při tom poučit o možnosti podat odvolání, příp. jej poučí nesprávně. To vyplývá již ze samotného textu tohoto ustanovení. Ve svém rozsudku se však vůbec nevěnoval tomu, zda by nebylo možno na případ stěžovatelky aplikovat citované ustanovení nikoliv přímo, ale na základě odkazu v § 84 odst. 2 správního řádu. Nutno říci, že i sama stěžovatelka se dovolávala pouze přímé aplikace § 83 odst. 2 správního řádu, odkaz na ně – obsažený v § 84 odst. 2 správního řádu – vůbec nezmínila. Soud na jednu stranu nemá za stěžovatele právní argumenty domýšlet (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 10. března 1999, sp. zn. I. ÚS 164/97, č. 39/1999 Sb. ÚS, a ze dne 19. listopadu 1999, sp. zn. IV. ÚS 432/98, č. 160/1999 Sb. ÚS.), na druhou stranu však platí zásada „soud zná právo“ (iura novit curia). Soud tak není při posouzení věci omezen jen na argumentační linii žalobce nebo žalovaného, ale může – a měl by – posoudit uplatněné žalobní body autonomně a po právní stránce vyhodnotit věc komplexně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. listopadu 2015, čj. 6 As 176/2015-31, bod [17]). Tomuto požadavku krajský soud tak zcela nedostál. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že ani tato (všemi zúčastněnými prozatím opomenutá) výkladová varianta by stěžovatelce cestu k devadesátidenní subjektivní odvolací lhůtě neotevřela.
[15] Nejvyšší správní soud si je především vědom existence stěžovatelkou odkazovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. února 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS. Dle něj nastává v případě nahlížení do spisu a následného obdržení kopie rozhodnutí účinek oznámení rozhodnutí fikcí. Tento rozsudek se ovšem týkal předchozího správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení), který jednak výslovně neřešil situaci opomenutého účastníka řízení, zejména však nerozlišoval účastníky na tzv. hlavní či přímé a tzv. vedlejší či nepřímé, jako to činí nynější § 27 správního řádu (a potažmo konec § 84 odst. 1 správního řádu).
[16] Aktuální právní úprava (citovaná výše) naproti tomu už výslovně pamatuje na situaci, že se účastník s vydaným správním rozhodnutím fakticky seznámí, či se informace o jeho obsahu dozví navzdory tomu, že mu oznámeno nebylo. Ustanovení § 84 odst. 1 správního řádu v této souvislosti operuje s pojmy „dozvědět se o vydání rozhodnutí a o řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“, zatímco v § 84 odst. 2 byl použit pojem „prokazatelné seznámení“. Zákon tyto dva pojmy dále nijak nedefinuje, pouze z komentářové literatury lze dovodit, že „prokazatelné seznámení“ zahrnuje mnohem širší povědomí o obsahu rozhodnutí než „dozvědění se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, která byla předmětem řízení“ (viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 418–421, a Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 417–420).
[17] U tzv. hlavních účastníků řízení připadá na základě výslovné zákonné výluky v úvahu pouze aplikace § 84 odst. 2 správního řádu. U účastníků vedlejších by však na základě stěžovatelčina výkladu měla být hlediskem pro aplikaci odstavce prvního či druhého citovaného ustanovení právě jen „kvalita“ seznámení se s rozhodnutím, jež jim nebylo řádně oznámeno. To však Nejvyšší správní soud nepovažuje za udržitelný výklad.
[18] Na základě posouzení vztahu mezi citovanými ustanoveními správního řádu dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že § 84 odst. 2 správního řádu je třeba vykládat v tom smyslu, že se vztahuje pouze na účastníky řízení uvedené v § 27 odst. 1 správního řádu (tedy na tzv. „hlavní“, „přímé“ či „neopomenutelné“ účastníky), a dále na ty účastníky podle § 27 odst. 3 správního řádu (tj. určené zvláštním zákonem), kteří mají postavení odpovídající účastníkům podle odst. 1 citovaného ustanovení, jelikož „jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají“. Jde tedy právě o ty účastníky, kteří jsou vyňati z působnosti odstavce 1 dotčeného ustanovení. Oba odstavce se tak navzájem doplňují.
[19] Nutno připustit, že při prvotním čtení § 84 odst. 1 a 2 správního řádu by se mohlo zdát, že odstavec první se má vztahovat jen na tzv. vedlejší či nepřímé účastníky řízení (neboť v závěru jsou z jeho dosahu výslovně vyloučeni účastníci hlavní ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu), zatímco pravidlo v odstavci druhém by mělo mít obecnou platnost pro všechny typy účastníků (neboť žádnou výjimku výslovně neuvádí). Avšak není tomu tak, neboť proti tomuto výkladu stojí argumenty systematické a teleologické.
[20] Z hlediska systematiky zákona je nutno podotknout, že je velmi nezvyklé, aby první odstavec určitého ustanovení stanovoval pro určitý okruh případů výjimku z obecného pravidla, zatímco obecné pravidlo by bylo formulované až v odstavci následujícím. Správný z hlediska srozumitelnosti právního předpisu a obvyklého postupu čtení odshora dolů by byl přístup opačný, tj. na prvním místě formulovat pravidlo obecné, z něhož jsou dále stanoveny výjimky. Stejný obecný princip se ostatně prolíná i legislativními pravidly vlády a platí pro jakýkoliv typ normativního dokumentu (například nejprve ustanovení obecná, pak ustanovení přechodná jakožto ustanovení zvláštní obsahující časově omezené výjimky), včetně např. důvodové zprávy (nejprve část obecná, pak zvláštní, podrobnější) apod. Z toho lze usoudit, že zákonodárce nezamýšlel formulovat odstavec druhý jako obecné pravidlo dopadající – na rozdíl od odstavce prvního – na všechny typy účastníků.
[21] Tento systematický výklad je pak možno podpořit i poukazem na text § 84 odst. 3 věty první, kde se uvádí: „Při vedení řízení po podání odvolání podle odstavce 1 je třeba zvlášť dbát oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře.“ Myslí se tím zejména dobrá víra účastníků hlavních, neboť právě jim mělo rozhodnutí – dosud považované za pravomocné – založit práva či povinnosti (srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 737). Nedává přitom žádný smysl, aby správní orgán dbal oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře, pouze v odvolacím řízení vycházejícím ze situace popsané v prvním odstavci, pokud by i podle druhého odstavce mohlo dojít k tomu, že odvolání podá vedlejší účastník řízení a v ohrožení se tak ocitnou oprávněné zájmy účastníků hlavních, jimž rozhodnutí založilo určité právo. Zákonodárce zjevně počítal s tím, že takovou možnost zakládá pouze odstavec první, a jen u něj tedy považoval za nutné zvlášť zdůraznit ochranu dobré víry. Odstavec druhý tak má i s ohledem na text odstavce třetího zjevně dopadat jen na situaci účastníků hlavních. U nich by totiž ani nebylo možné omezovat úspěšnost odvolání proti rozhodnutí, jež jim zakládá práva nebo ukládá povinnosti, jen odkazem na dobrou víru jiných (zpravidla vedlejších) účastníků. Proto zřejmě zákonodárce odstavec druhý v první větě odstavce třetího nezmiňuje.
[22] Pokud jde o smysl a účel právní úpravy, je třeba si povšimnout, že § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu nestanoví žádnou objektivní lhůtu pro podání odvolání, pouze se jejich aplikací prodlužuje lhůta subjektivní. To je vcelku zásadní rozdíl oproti situaci spadající pod § 84 odst. 1 správního řádu, v níž je dána objektivní lhůta jednoho roku, přičemž hypotézy obou ustanovení nejsou příliš rozdílné. Jazykový výklad vycházející z toho, že v případě tzv. vedlejších či nepřímých účastníků řízení je forma, resp. intenzita seznámení se s napadeným rozhodnutím jediným rozlišujícím kritériem pro aplikaci odstavce prvního či druhého § 84 správního řádu, by vedl k absurdním výsledkům. Argument reductio ad absurdum lze demonstrovat na následujícím příkladu, který je drobnou modifikací situace, jež nastala v posuzované kauze. Mějme dva opomenuté vedlejší účastníky správního řízení. Účastník A se – stejně jako stěžovatelka v dané kauze – dostaví na úřad a vyžádá si tam kopii správního rozhodnutí, jež je podle názoru správního orgánu pravomocné. Týž den po jeho prostudování (tj. prokazatelně se s rozhodnutím seznámil) potká opomenutého účastníka B a sdělí mu, že rozhodnutí existuje a co se v něm řeší, aniž by mu je však ukázal (tj. druhý účastník se jen dozvěděl o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Při striktním jazykovém výkladu by účastník A mohl své odvolání adresovat správnímu orgánu ve lhůtě 90 dnů, aniž by byl omezen jakoukoliv objektivní lhůtou. Naproti tomu účastník B – který je nadto v mnohem horší situaci, jelikož odůvodnění rozhodnutí nezná a nemá je k dispozici – by musel své odvolání formulovat a odeslat ve třiceti dnech. A pokud by již uplynula objektivní lhůta jednoho roku, nemohl by se dokonce proti rozhodnutí odvolat vůbec. Takovýto aplikační výsledek nelze rozumně obhájit. Naopak, pokud se dosah § 84 odst. 2 omezí jen na tzv. hlavní účastníky řízení, žádný problém nenastává a zákonná konstrukce dostává smysl. Tyto účastníky skutečně nelze v obraně proti opomenutí jejich osoby omezit žádnou objektivní lhůtou, neboť nelze o jejich právech a povinnostech rozhodnout závazně a nevratně bez jejich účasti. Na druhou stranu i jejich právo odvolat se je třeba nějakým způsobem limitovat, aby se zabránilo obstrukcím tam, kde hlavní účastník navzdory formálnímu pochybení fakticky neutrpěl žádnou újmu na procesních právech (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím nesprávně manželovi účastníka, který mu ji však prokazatelně předal, nebo rozhodnutí nebylo doručeno do datové schránky, ale adresát si listinnou zásilku fakticky převzal). Právě tuto úlohu plní § 84 odst. 2 správního řádu.
[23] Obdobně absurdní by byl stěžovatelčin výklad v situaci, kdyby se jedna a tatáž osoba – vedlejší účastník – nejprve dověděla o existenci, tedy vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování (ve smyslu § 84 odst. 1 správního řádu), a teprve později se s takovým rozhodnutím i seznámila prokazatelně (ve smyslu § 84 odst. 2 správního řádu). Jinak řečeno, situace, kdy prokazatelné seznámení se s rozhodnutím nespadá (jak tomu zpravidla bývá) v týž okamžik jako (pouhé) dozvědění se o existenci rozhodnutí. Při prvotním seznámení se s informací o existenci rozhodnutí by takové osobě z moci § 84 odst. 1 správního řádu začala plynout subjektivní třicetidenní lhůta, limitovaná nadto ještě jednoroční lhůtou objektivní, a teprve až se (třebas i jen z vlastní vůle a iniciativy) tatáž osoba s rozhodnutím později seznámí plně a prokazatelně, otevřela by se jí prostřednictvím § 84 odst. 2 správního řádu ve vazbě na § 83 odst. správního řádu subjektivní lhůta devadesátidenní, a to dokonce i v případě, že by již v mezidobí původní lhůty – subjektivní třicetidenní nebo (i) objektivní jednoroční – uplynuly. Takovou právní konstrukci, kdy si vedlejší účastník sám může určit okamžik, kdy mu začnou plynout příslušné odvolací lhůty, nemohl zákonodárce rozumně zamýšlet, neboť by otřásla právní jistotou ostatních účastníků řízení, zejména těch hlavních, jakož i třetích osob, které ze správního rozhodnutí z nejrůznějších důvodů vycházejí.
[24] Nastíněnému teleologickému výkladu odpovídá ostatně i návětí interpretovaného § 84 odst. 2 správního řádu, které hovoří o tom, že ten, kdo se s rozhodnutím prokazatelně seznámil, se jeho neoznámení „nemůže dovolávat“. Naznačuje se tu nepochybně, že smyslem této normy je omezit právo účastníka řízení uplatnit opravný prostředek oproti obecné úpravě. Při aplikaci na vedlejší účastníky řízení by se však toto právo naopak rozšířilo – oproti pravidlu vymezenému v předchozím odstavci by se subjektivní lhůta prodloužila a objektivní vůbec neuplatňovala. To by bylo ve zjevném rozporu s účelem a smyslem této zákonné úpravy, jenž se v tomto případě promítá i v jejím textu.
[25] Nelze tedy § 84 odst. 1 a 2 správního řádu vykládat izolovaně jen s přihlédnutím k prvoplánovému textuálnímu čtení tak, že odstavec první se má vztahovat jen na tzv. vedlejší či nepřímé účastníky řízení, zatímco pravidlo v odstavci druhém by mělo mít obecnou platnost pro všechny typy účastníků. Naproti tomu výklad, který zaujal Nejvyšší správní soud výše v odstavci [18], chápe oba odstavce jako souřadné a navzájem komplementární, neboť každý z nich upravuje procesní pravidlo platné pro jiný okruh účastníků řízení.
[26] Nejvyšší správní soud si je plně vědom toho, že podaný výklad vede k určité nerovnosti mezi opomenutými účastníky hlavními (přímými) a vedlejšími (nepřímými). Jestliže se totiž podle něj s nedoručeným rozhodnutím seznámí jinou cestou hlavní účastník řízení, má pro odvolání podle § 84 odst. 2 správního řádu subjektivní lhůtu čítající 90 dnů, zatímco přihodí-li se totéž účastníkovi vedlejšímu, je v právu na odvolání omezen subjektivní lhůtou v délce 30 dnů a objektivní lhůtou v délce jednoho roku. U vedlejšího účastníka nadto běh uvedených lhůt spustí i pouhé „dozvědění se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“, zatímco účastník hlavní je subjektivní lhůtou 90 dnů omezen až od okamžiku, kdy se fakticky seznámí s rozhodnutím jako celkem. Tato nerovnost je však opodstatněná. Vždyť právě hlavnímu účastníkovi má rozhodnutí založit práva či povinnosti. Jestliže tedy byl jako účastník opomenut (ať již zcela, nebo jen při doručování rozhodnutí), musí mu být rozhodnutí řádně doručeno, aby mu vůbec mohla začít běžet lhůta pro podání odvolání – ledaže se s ním prokazatelně seznámil v rozsahu, který v podstatě odpovídá řádnému oznámení rozhodnutí správním orgánem. Naproti tomu u účastníků vedlejších lze přísnější podmínky pro uplatnění opravného prostředku akceptovat, neboť nedoručené rozhodnutí může jejich práva a povinnosti ovlivnit pouze zprostředkovaně, formou tzv. dotčení na právech. Ostatně, jak již bylo vysvětleno výše, čistě jazykový výklad předmětných ustanovení by taktéž zakládal nerovnost mezi účastníky, konkrétně mezi jednotlivými účastníky vedlejšími, kterým by se různými formami dostalo informací o tomtéž rozhodnutí, jež jim nebylo doručeno, přičemž takto vzniklá nerovnost by nebyla ničím odůvodnitelná a zůstávala by zcela absurdní.
[27] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že se nijak nedostal do rozporu se svou předchozí judikaturou k dané otázce, a nebylo tak třeba věc předkládat k rozhodnutí rozšířenému senátu. V dosavadních věcech, které se týkaly aplikace § 84 odst. 2 správního řádu, jej Nejvyšší správní soud uplatňoval vždy jen na situaci tzv. hlavních účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, přičemž stojí za zmínku, že v naprosté většině případů se jednalo „pouze“ o vadné doručení rozhodnutí (rozsudky ze dne 16. prosince 2010, čj. 1 As 90/2010-95, ze dne 28. března 2013, čj. 5 As 109/2011-73, ze dne 18. června 2014, čj. 3 Ads 100/2013-42, ze dne 17. července 2014, čj. 4 As 85/2014-40, ze dne 7. ledna 2015, čj. 3 As 66/2013-49, a ze dne 8. listopadu 2018, čj. 6 Ads 247/2018-27; obdobně též rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 28. listopadu 2016, čj. 30 A 169/2015-59, a ze dne 26. dubna 2018, čj. 57 A 57/2017-36). Jen v jediném případě došlo k úplnému opomenutí hlavního účastníka řízení (rozsudek ze dne 30. března 2012, čj. 9 As 37/2011-73). Tam, kde se jednalo o tzv. vedlejší účastníky správního řízení, zpravidla zcela opomenuté, dovozoval naopak Nejvyšší správní soud zmeškání lhůty pro podání odvolání vždy zásadně z § 84 odst. 1 správního řádu (rozsudky ze dne 5. prosince 2013, čj. 9 As 131/2013-53, body [12] [14], ze dne 16. dubna 2015, čj. 7 As 244/2014-43, ze dne 25. října 2017, čj. 10 As 21/2017-83, bod [10], ze dne 19. června 2018, čj. 4 As 158/2018-52, bod [10], a ze dne 24. září 2018, čj. 8 As 66/2017-36, bod [16]). Existují dokonce i rozhodnutí, v nichž tak Nejvyšší správní soud učinil navzdory tomu, že vedlejší účastník řízení se s rozhodnutím „prokazatelně seznámil“ (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2012, čj. 1 As 29/2012-113, bod [35], ze dne 10. září 2014, čj. 1 As 98/2014-39, bod [17], a ze dne 1. února 2018, čj. 10 As 148/2016-45, bod [18]), aniž by se ovšem soud v těchto rozhodnutích explicitně zabýval možností aplikace § 84 odst. 2 správního řádu na danou situaci.
[28] Z některých dřívějších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze nadto dovodit, že implicitně (mlčky) vycházel ze stejných závěrů, jaké nyní činí výslovně. Jde v první řadě o rozsudek ze dne 4. února 2015, čj. 3 As 135/2014-30, v němž zdejší soud na adresu vedlejšího účastníka řízení podotkl: „Stěžovateli nebylo rozhodnutí obecního úřadu řádně oznámeno, takže odvolací lhůty je třeba posuzovat dle § 84 odst. 1 správního řádu. Následné doručení rozhodnutí nezakládá opomenutému účastníku nové lhůty pro podání odvolání. Na běh a důsledky marného uplynutí lhůt dle ustanovení § 84 odst. 1 správního řádu nemají v tomto případě lhůty dle § 83 odst. 2 správního řádu vliv.“ V rozsudku ze dne 26. ledna 2012, čj. 7 As 122/2011-195, zase Nejvyšší správní soud vedl nad rámec nutného odůvodnění následující úvahu stran hlavních účastníků řízení (zvýraznění doplněno): „Důsledkem předchozí právní úpravy byla nejednotnost rozhodování v otázce opravných prostředků opomenutého účastníka správního řízení. … Současná právní úprava se s tímto problémem vypořádává tak, že jednoroční objektivní lhůtu stanovenou v ust. § 84 odst. 1 správního řádu váže ke dni, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil. Navíc zvýhodňuje účastníky uvedené v ust. § 27 odst. 1 správního řádu, kteří mají zásadně právo se proti rozhodnutí, které jim nebylo oznámeno, odvolat bez stanovené objektivní lhůty, tedy v podstatě v režimu, který byl předchozí právní úpravou přiznán všem opomenutým účastníkům. Omezení představuje prokazatelné seznámení se s rozhodnutím podle ust. § 84 odst. 2 správního řádu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 11. listopadu 2015, čj. 3 Azs 67/2015-43, Nejvyšší správní soud uvedl (byť tuto myšlenku nesprávně připsal rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 As 25/2007): „Současná právní úprava … objektivní lhůtu stanovenou v § 84 odst. 1 správního řádu váže ke dni, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán oznámil, nicméně účastníci řízení uvedení v § 27 odst. 1 správního řádu mají zásadně právo odvolat se i po vypršení jednoroční objektivní lhůty, tedy v podstatě v režimu, který byl předchozí právní úpravou přiznán všem opomenutým účastníkům; kritériem je pouze prokazatelné seznámení se s rozhodnutím podle § 84 odst. 2 správního řádu.“
[29] Z uvedeného vyplývá, že krajský soud dospěl ke správnému závěru ohledně toho, že se na případ stěžovatelky použije § 84 odst. 1 správního řádu. Přímo však neodpověděl na otázku, proč se na stěžovatelku naopak nepoužije § 84 odst. 2 správního řádu. Proto ovšem jeho rozsudek ještě není nutno rušit. Výroková část napadeného rozsudku, stejně jako závěr o tom, že stěžovatelce nepříslušela devadesátidenní odvolací lhůta pro podání odvolání podle § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu, jsou totiž správné. Stěžovatelce jako osobě, která nebyla hlavním účastníkem územního řízení ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu, nýbrž účastníkem tzv. vedlejším dle § 27 odst. 2 správního řádu, skutečně náležela třicetidenní subjektivní odvolací lhůta podle § 84 odst. 1 správního řádu. Devadesátidenní subjektivní lhůta pro podání odvolání ve smyslu § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu se totiž dle Nejvyššího správního soudu vztahuje jen na tzv. hlavní či neopomenutelné účastníky řízení ve smyslu § 27 odst. 1, příp. ve smyslu § 27 odst. 3 správního řádu.
[30] Oporu pro postup v této procesní situaci, kdy i přes výše uvedené není nezbytné rozsudek krajského soudu rušit, nachází Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 14. prosince 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66 (č. 1865/2009 Sb. NSS), dle kterého „v případě zamítavého rozsudku krajského soudu založeného zcela nebo zčásti na nesprávných důvodech je podle názoru Nejvyšší správního soudu rozhodující, zda je tento rozsudek přezkoumatelný, zda řízení před krajským soudem netrpělo žádnou procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí o věci samé, a zda současně může Nejvyšší správní soud postavit na jisto, že je výrok rozsudku krajského soudu v souladu se zákonem, aniž by přitom překročil rámec věci, jak byla definována nejen řízením o kasační stížnosti, ale i předcházejícím řízením žalobním a řízením před správními orgány. […] Nejvyšší správní soud ovšem při přezkumu rozsudku krajského soudu nijak nevybočil z rámce právních otázek, které byly vytyčeny již v řízení o žalobě před krajským soudem a v předcházejícím řízení. […] Závěry, ke kterým dospěl, logicky navazují na právní otázky, které byly řešeny již v řízení před krajským soudem a před tím v řízení před správními orgány a nejsou tedy v tomto smyslu nikterak překvapivé. Nejvyšší správní soud tak byl oprávněn korigovat argumentaci, na jejímž základě zamítl krajský soud žalobu stěžovatelky, svou vlastní úvahou, která by vedla v daném případě také k zamítnutí žaloby. Přitom je podstatné, že Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem v jeho konečném závěru o tom, že správní orgány nepochybily.“
[31] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatelky ohledně znevýhodnění její osoby vůči dalšímu opomenutému účastníkovi územního řízení. Z ustanovení správního řádu totiž v případě opomenutého účastníka nevyplývá povinnost správního orgánu poučit jej o možnosti odvolání, což ostatně plyne i ze samotné podstaty věci. Zde Nejvyšší správní soud kvituje závěr krajského soudu, že na případ dalšího opomenutého účastníka nelze aplikovat třicetidenní lhůtu pro podání odvolání, jak uvedl stavební úřad v poučení, jelikož v jeho případě došlo k řádnému oznámení rozhodnutí. Proto by této osobě náležela odvolací lhůta v délce patnácti dnů podle § 83 odst. 1 správního řádu. Tato otázka navíc ani není v řešené věci relevantní, jelikož další v územním řízení opomenutá účastnice proti rozhodnutí I. stupně nijak nebrojila.
[32] Nejvyšší správní soud nezjistil, že by bylo řízení před krajským soudem zatíženo vadou, která by měla vliv na zákonnost či přezkoumatelnost napadeného rozsudku. Nelze ani tvrdit, že by pro stěžovatelku mělo být rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z hlediska odůvodnění překvapivé nebo že by v jiném smyslu zkracovalo její procesní práva, neboť v případě, že je Nejvyšším správním soudem změněn závazný právní názor vyslovený krajským soudem ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s.: „[N]ení na místě ani obava, že tímto postupem se vlastně žalobci „bere instance“, jestliže Nejvyšší správní soud poprvé vysloví právní názor, který se odchyluje od právního názoru přijatého krajským soudem. Správní soudnictví nestojí na zásadě dvojinstančnosti, kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem. Stěžovatel, který se na Nejvyšší správní soud obrátí s kasační stížností, činí tak právě proto, aby se domohl jiného právního názoru, než který byl aplikován krajským soudem. Jiný závěr, než krajský soud, ostatně Nejvyšší správní soud může zaujmout jak v rozhodnutí zrušujícím, tak i v zamítavém.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). | decision_810.txt |
4,434 | k § 100 odst. 1 a 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
Objektivní lhůta 3 let od právní moci rozhodnutí o přestupku pro zahájení přezkumného řízení související s trestním stíháním o totožném skutku (§ 100 odst. 1 a odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) se uplatní i pro přezkumné řízení, v němž bude přezkoumáván příkaz na místě, pro které jinak platí objektivní lhůta 6 měsíců (§ 101 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 8. 2019, čj. 18 A 23/2018-29)
Věc: Stanislav G. proti Policejnímu prezidiu České republiky, Ředitelství služby dopravní policie, o udělení pokuty.
Žalobce spáchal dne 1. 11. 2016 přestupek porušením § 4 písm. a), b) a § 22 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“). O tomto přestupku rozhodla Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Moravskoslezského kraje, územní odbor Karviná, dopravní inspektorát, a to v příkazním řízení na místě, ve kterém byla žalobci uložena bloková pokuta ve výši 2 500 Kč. Krajské ředitelství policie Moravskoslezského kraje, územní odbor Karviná, dopravní inspektorát zahájil z moci úřední usnesením ze dne 29. 5. 2018 přezkumné řízení, neboť vyšly najevo skutečnosti, které odůvodňují posouzení uvedeného skutku, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto jako o přestupku, jako trestného činu. Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl.
Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu, ve které namítal, že správní orgány nepostupovaly správně, když zahájily přezkumné řízení s odkazem na § 100 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, které připouští tříletou lhůtu pro zahájení přezkumného řízení. V příkazním řízení byla žalobci dne 1. 11. 2016 uložena pokuta ve výši 2 500 Kč, přičemž přezkumné řízení bylo zahájeno usnesením správního orgánu I. stupně dne 29. 5. 2018, tedy až po uplynutí šestiměsíční lhůty od právní moci příkazu, jak vyplývá z § 101 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Podle názoru žalobce použití § 100 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich namísto použití § 101 téhož zákona není možné pro vztah speciality a subsidiarity mezi nimi, kdy § 101 tohoto zákona je ve vztahu speciality vůči § 100 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že je předmětná lhůta speciálně upravena v § 101 tohoto zákona, nelze přednostně použít obecnou úpravu v § 100, je tedy nevyhnutelné užít v případě žalobce šestiměsíční lhůtu pro zahájení přezkumného řízení namísto lhůty tříleté.
Žalovaný navrhoval, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Krajský soud vycházel z napadeného rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 6. 2018, připojeného správního spisu žalovaného, jakož i z připojeného správního spisu poskytnutého žalovaným v elektronické podobě a poté dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Při řízení o žalobě žalobce vycházel přitom krajský soud z § 65 a násl. soudního řádu správního a ze skutkového a právního stavu, který tu byl dán v době rozhodování žalovaného v souladu s § 75 odst. 1, 2 s. ř. s.
Z hlediska skutkových zjištění vyplývajících z připojených správních spisů vzal v daném případě krajský soud za prokázány následující skutečnosti:
z bloku na pokutu na místě nezaplacenou ze dne 1. 11. 2016, že žalobci byla uložena pokuta ve výši 2 500 Kč;
– z protokolu o nehodě v silničním provozu s projednáním ze dne 1. 11. 2016, že dne 1. listopadu 2016 v 13:50 hod. v katastru obce Karviná řídil žalobce osobní motorové vozidlo Mercedes Benz R350, RZ X, po vedlejší pozemní komunikaci sil. II. tř. č. 475 ze směru od Stonavy směrem na Karvinou ke křižovatce se sil. I. tř. č. 67. Na uvedené křižovatce chtěl se svým vozidlem odbočit vlevo ve směru na Karvinou, při tom přehlédl po hlavní pozemní komunikaci sil. I. tř. č. 11 ze směru od Karviné směrem na Český Těšín jedoucí osobní motorové vozidlo Škoda Octavia, RZ X, řízené řidičem Václavem A., tomuto vozidlu nedal přednost v jízdě, a v prostoru křižovatky došlo ke střetu mezi vozidly a k hmotné škodě na obou zúčastněných vozidlech. K tomuto protokolu je přiložen náčrtek a fotodokumentace z místa dopravní nehody;
– z úředního záznamu ze dne 24. 4. 2018, že se k podání vysvětlení podle § 158 odst. 6 trestního řádu dostavil Václav A., který popsal své zdravotní komplikace a průběh léčby po výše uvedené dopravní nehodě, a z úředního záznamu ze dne 23. 4. 2018, že se k podání vysvětlení podle § 158 odst. 6 trestního řádu dostavil Petr L. – spolujezdec Václava A., který také popsal své zdravotní komplikace a průběh léčby po výše uvedené dopravní nehodě. Ve spise jsou také založeny lékařské zprávy ze dne 27. 4. 2018 a 14. 5. 2018;
– ze záznamu o zahájení úkonů trestního řízení ze dne 18. 4. 2018, že dne 18. 4. 2018 byly na základě oznámení zahájeny úkony trestního řízení ve věci dopravní nehody se zraněním, neboť na základě zjištěných skutečností je dostatečně odůvodněn závěr, že dne 1. 11. 2016 v 13:50 hodin mohl být žalobcem spáchán v obci Karviná, na silnici I/67 přečin ublížení na zdraví z nedbalosti podle § 148 odst. 1 trestního zákoníku;
– z úředního záznamu ze dne 28. 5. 2018, že se k podání vysvětlení podle § 158 odst. 6 trestního řádu dostavil žalobce, který k předmětné nehodě podal vysvětlení;
– dne 29. 5. 2018 vydalo Krajské ředitelství policie Moravskoslezského kraje, územní odbor Karviná, dopravní inspektorát usnesení o zahájení přezkumného řízení ve věci dopravní nehody ze dne 1. 11. 2016 s odkazem na § 100 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[8] Jedinou žalobní námitkou žalobce bylo, že správní orgány nepostupovaly správně, když zahájily přezkumné řízení s odkazem na § 100 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který připouští tříletou lhůtu pro zahájení přezkumného řízení. Podle názoru žalobce použití § 100 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich namísto použití § 101 téhož zákona není možné pro vztah speciality a subsidiarity mezi nimi. Je tedy nevyhnutelné užít v případě žalobce šestiměsíční lhůtu (stanovenou § 101 uvedeného zákona) pro zahájení přezkumného řízení namísto lhůty tříleté.
[9] Podle § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich „[p]řestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin“.
[10] Podle § 100 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich „[v]yjdou-li najevo skutečnosti, které odůvodňují posouzení skutku, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto jako o přestupku, jako trestného činu, zruší příslušný správní orgán rozhodnutí o přestupku v přezkumném řízení. Rozhodnutí o přestupku správní orgán zruší v přezkumném řízení též tehdy, pokud bylo vydáno přesto, že o totožném skutku již pravomocně rozhodl orgán činný v trestním řízení tak, že se nestal, nespáchal jej obviněný, spáchání skutku se nepodařilo obviněnému prokázat nebo že skutek je trestným činem, trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno, trestní stíhání bylo zastaveno na základě schválení narovnání, bylo podmíněně odloženo podání návrhu na potrestání nebo bylo odstoupeno od trestního stíhání mladistvého.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení „[p]řezkumné řízení podle odstavce se 1 zahájí a) do 3 měsíců ode dne, kdy se správní orgán dozvěděl o důvodu pro zahájení přezkumného řízení, a b) nejpozději do 3 let od zahájení trestního stíhání nebo ode dne nabytí právní moci rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení o tom, že se skutek nestal, skutek nespáchal obviněný, že spáchání skutku se nepodařilo obviněnému prokázat nebo že skutek je trestným činem, trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno, trestní stíhání bylo zastaveno na základě schválení narovnání, bylo podmíněně odloženo podání návrhu na potrestání nebo bylo odstoupeno od trestního stíhání mladistvého“. Podle odst. 3 „[p]řezkumné řízení podle odstavce 1 nelze zahájit po uplynutí 3 let od právní moci rozhodnutí o přestupku“.
[11] Podle § 101 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich „[p]řezkumné řízení, v němž bude přezkoumáván příkaz na místě, lze zahájit nejpozději do 6 měsíců od právní moci tohoto příkazu“.
[12] Z výše uvedených zákonných ustanovení je tedy nutno vycházet při posouzení žalobní námitky žalobce, tedy toho, zda správní orgány postupovaly správně, když přezkumné řízení ve věci dopravní nehody ze dne 1. 11. 2016 řešené příkazem na místě žalobci bylo zahájeno s odkazem na § 100 téhož zákona. Dle názoru krajského soudu je nutné s ohledem na citované zákonné ustanovení § 5 tohoto zákona upozornit na subsidiaritu přestupků ve vztahu k trestným činům, proto i v § 100 odst. 2 a 3 o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich jsou uvedeny speciální lhůty pro zahájení přezkumného řízení, vyjdou-li najevo skutečnosti, které odůvodňují posouzení skutku, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto jako o přestupku, jako trestného činu, oproti lhůtám obecným uvedeným v § 96 odst. 1 správního řádu; oproti správnímu řádu je v těchto případech lhůta pro provedení přezkumného řízení prodloužena. Zákonodárce zde tedy upřednostnil nezbytnost respektovat zákaz dvojího trestání před zájmem na dřívějším dosažení materiálně nezměnitelného rozhodnutí o přestupku. Bez ohledu na to, kdy bylo trestní stíhání zahájeno nebo kdy nabylo rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení právní moci, musí být podle § 100 odst. 3 splněno také to, že přezkumné řízení podle § 100 odst. 1 nelze zahájit po uplynutí 3 let od právní moci rozhodnutí o přestupku. Stanoví se tak maximální délka této objektivní lhůty. Naopak v případě § 101 je lhůta pro zahájení přezkumného řízení o přestupku kratší než obecná lhůta podle správního řádu a je zde dána přednost dřívějšímu dosažení právní jistoty o konečnosti příkazu na místě (Jemelka, L, Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Zákon o některých přestupcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017). S ohledem na formulace použité v § 100 je krajský soud toho názoru, že uvedená speciální lhůta (tříletá) pro zrušení rozhodnutí o přestupku platí i pro příkaz na místě, jestliže se týká případů podle § 100 odst. 1, což v nyní projednávané věci nastalo, neboť vyšly najevo skutečnosti, které odůvodňovaly závěr, že žalobce mohl spáchat přečin ublížení na zdraví z nedbalosti podle § 148 odst. 1 trestního zákoníku. Když by byl přezkoumáván příkaz na místě v jiných případech, než které jsou uvedeny v § 100 odst. 1, muselo by být přezkumné řízení zahájeno nejpozději do 6 měsíců od právní moci daného příkazu. Žalovaný tedy postupoval správně, když odmítl odvolání žalobce a potvrdil usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 29. 5. 2018, kterým bylo s odkazem na § 100 zákona č. 250/2016 Sb. zahájeno přezkumné řízení ve věci rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje, územního odboru Karviná, dopravního inspektorátu vydaném v příkazním řízení na místě, jímž byla žalobci za přestupek, který spáchal dne 1. 11. 2016, uložena bloková pokuta ve výši 2 500 Kč. | decision_811.txt |
4,435 | k § 55 odst. 5 a k § 54 odst. 5 soudního řádu správního ve znění zákona č. 176/2018 Sb.
Rozhodnutí o ustanovení zástupce nabývá právní moci dnem, kdy bylo doručeno jak zástupci, tak zastoupenému (viz § 55 odst. 5 ve spojení s § 54 odst. 5 soudního řádu správního).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, čj. 8 Azs 205/2019-22)
Prejudikatura: č. 3733/2018 Sb. NSS.
Věc: Zabiulah N. (Afghánistán) proti Policii České republiky o prodloužení zajištění, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaná prodloužila zajištění žalobce o 22 dnů (do 14. 6. 2019) podle § 129 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů.
Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci se žalobce domáhal přezkoumání citovaného rozhodnutí žalované. Krajský soud podanou žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť podle něj neobsahovala žádný žalobní bod a žalobce ani přes výzvu soudu k jejímu doplnění vady neodstranil. Podle krajského soudu se jednalo o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
Žalobce (stěžovatel) namítal, že krajský soud neměl žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť v případě, že žaloba neobsahovala žádný žalobní bod, nejednalo se o nedostatek podmínek řízení, ale o absenci zvláštních náležitostí žaloby. Napadené usnesení o ustanovení zástupce bylo stěžovateli doručováno prostřednictvím vyvěšení na úřední desce, kam bylo vyvěšeno dne 19. 6. 2019; v souladu s § 50 odst. 2 o. s. ř. tedy mohlo být usnesení stěžovateli doručeno nejdříve desátým dnem po vyvěšení; od tohoto dne mohla běžet lhůta k doplnění žaloby. Před nabytím právní moci usnesení o ustanovení zástupce tak nebylo možné žalobu odmítnout pro neuplatnění alespoň jednoho projednatelného bodu již s ohledem na to, že neskončila doba pro doplnění samotné žaloby.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že mu nebylo řádně doručeno usnesení ze dne 18. 6. 2019, čj. 72 A 23/2019-15, a nebyla mu tedy dána možnost odstranit vady podání. Nejvyšší správní soud ze soudního spisu zjistil, že stěžovatel podal dne 14. 6. 2019 (poslední den lhůty) k poštovní přepravě žalobu, která neobsahovala žádný žalobní bod; současně s podáním žaloby požádal o ustanovení právního zástupce. Usnesením ze dne 18. 6. 2019 krajský soud přiznal stěžovateli úplné osvobození od soudních poplatků a ustanovil mu zástupcem Mgr. Ladislava Bártu. Zároveň stěžovatele vyzval, aby ve lhůtě jednoho dne od doručení usnesení doplnil a upřesnil své podání. Krajský soud zaslal usnesení o ustanovení advokáta a vyzývající žalobce k doplnění žaloby do datové schránky ustanoveného zástupce Mgr. Ladislava Bárty dne 19. 6. 2019. Datová zpráva byla téhož dne doručena. Krajský soud současně zaslal citované usnesení také prostřednictvím poštovní přepravy žalobci. Protože žalobce nebyl zastižen a nebylo možné mu zanechat výzvu k vyzvednutí zásilky, byla zásilka doručena zpět krajskému soudu. Krajský soud usnesením ze dne 27. 6. 2019, čj. 72 A 23/2019-19, rozhodl, že se žaloba odmítá pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[8] Ze soudního spisu je tedy zjevné, že krajský soud nevyčkal doručení usnesení ze dne 18. 6. 2019 stěžovateli, ale vycházel pouze z toho, že citované usnesení bylo doručeno zástupci stěžovatele.
Ze soudního spisu je tedy zjevné, že krajský soud nevyčkal doručení usnesení ze dne 18. 6. 2019 stěžovateli, ale vycházel pouze z toho, že citované usnesení bylo doručeno zástupci stěžovatele.
[9] Podle § 40 odst. 1 s. ř. s. počíná běžet lhůta stanovená tímto zákonem, výzvou nebo rozhodnutím soudu „[…]počátkem dne následujícího poté, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek. To neplatí o lhůtách stanovených podle hodin.“ Počátkem lhůty pro doplnění žaloby byl dle výroku usnesení krajského soudu čj. 72 A 23/2019-15 okamžik doručení tohoto usnesení, tedy okamžik jeho doručení stěžovateli a ustanovenému zástupci (§ 55 odst. 5 ve spojení s § 54 odst. 5 s. ř. s.), neboť jak stěžovatel, tak jemu ustanovený zástupce byli v této části řízení jeho účastníky. Jelikož krajský soud nevyčkal doručení posledně citovaného usnesení stěžovateli, upřel mu možnost na podané usnesení ve zbylém čase pro doplnění žaloby reagovat. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že žádostí o ustanovení zástupce se staví běh lhůty k podání žaloby. Je pravda, že usnesení o ustanovení zástupce s výzvou k odstranění vad žaloby je zpravidla doručeno do datové schránky zástupce dříve, než je doručeno žalobci; ustanovenému zástupci tak dává prostor před nabytím právní moci usnesení v této „prodloužené“ lhůtě žalobu doplnit. To sice může vést ke zneužívání, avšak nelze akceptovat výklad, podle kterého by se lhůta pro doplnění odvíjela již a jen od doručení usnesení o ustanovení zástupce obsahující výzvu k doplnění žaloby toliko ustanovenému zástupci, aniž by měl ten, komu byl zástupce ustanoven, možnost se s tímto usnesením seznámit. To již proto, že před doručením takového usnesení není jisté, zda vůbec bude požadovaný zástupce ustanoven.
Podle § 40 odst. 1 s. ř. s. počíná běžet lhůta stanovená tímto zákonem, výzvou nebo rozhodnutím soudu „[…]počátkem dne následujícího poté, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek. To neplatí o lhůtách stanovených podle hodin.“ Počátkem lhůty pro doplnění žaloby byl dle výroku usnesení krajského soudu čj. 72 A 23/2019-15 okamžik doručení tohoto usnesení, tedy okamžik jeho doručení stěžovateli a ustanovenému zástupci (§ 55 odst. 5 ve spojení s § 54 odst. 5 s. ř. s.), neboť jak stěžovatel, tak jemu ustanovený zástupce byli v této části řízení jeho účastníky. Jelikož krajský soud nevyčkal doručení posledně citovaného usnesení stěžovateli, upřel mu možnost na podané usnesení ve zbylém čase pro doplnění žaloby reagovat. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že žádostí o ustanovení zástupce se staví běh lhůty k podání žaloby. Je pravda, že usnesení o ustanovení zástupce s výzvou k odstranění vad žaloby je zpravidla doručeno do datové schránky zástupce dříve, než je doručeno žalobci; ustanovenému zástupci tak dává prostor před nabytím právní moci usnesení v této „prodloužené“ lhůtě žalobu doplnit. To sice může vést ke zneužívání, avšak nelze akceptovat výklad, podle kterého by se lhůta pro doplnění odvíjela již a jen od doručení usnesení o ustanovení zástupce obsahující výzvu k doplnění žaloby toliko ustanovenému zástupci, aniž by měl ten, komu byl zástupce ustanoven, možnost se s tímto usnesením seznámit. To již proto, že před doručením takového usnesení není jisté, zda vůbec bude požadovaný zástupce ustanoven.
[10] Rozhodnutí o ustanovení právního zástupce nabývá právní moci dnem, kdy bylo doručeno jak zástupci, tak zastoupenému.
[11] Nejvyšší správní soud přisvědčil také námitce stěžovatele, podle níž postupoval krajský soud vadně, pokud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud v této otázce poukazuje zejména na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 3. 2018, čj. 3 Azs 66/2017-31, č. 3733/2018 Sb. NSS, a také na něj navazující judikaturu, z níž je patrné, že na absenci žalobních bodů v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze pohlížet jako na nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Absence žalobních bodů dle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je vadou podání a její neodstranění má za důsledek odmítnutí žaloby podle § 37 odst. 5 s. ř. s. | decision_812.txt |
4,436 | k § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 91/2016 Sb.
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákona č. 375/2015 Sb.
Souhlasy vydávané stavebním úřadem, zejména podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou rozhodnutími správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43)
Prejudikatura: č. 1792/2009 Sb. NSS, 2208/2011 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS, č. 3543/2017 Sb. NSS, č. 3579/2017 Sb. NSS, č. 3687/2018 Sb. NSS, č. 3779/2018 Sb. NSS; rozsudky Evropského soudu pro Lidská práva ze dne 12. 11. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice (stížnost č. 46129/99, ECHR 2002-IX), ze dne 5. 4. 2018, Zubac proti Chorvatsku (stížnost č. 40160/12), ze dne z 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho proti Portugalsku (stížnost č. 55391/13), ze dne z 19. 6. 2018, Bursa Barosu Baskanligi a další proti Turecku (stížnost č. 25680/05).
Věc: Josef K. a Naděžda K. proti Magistrátu města Olomouc o žalobě proti nezákonnému zásahu, o kasační stížnosti žalobců.
Žalovaný vydal dne 21. 7. 2016 na základě žádosti statutárního města Olomouc územní souhlas k umístění stavby „Dětské hřiště – herní prvky“, pro záměr úpravy části oplocené zahrady (pozemky parc. č. 38 a 388) obklopující objekt knihovny na pozemku st. parc. č. 80 za účelem vybudování hřiště s herními prvky pro starší děti a mládež, ve městě Olomouci, v k. ú. X, na pozemcích par. č. 38 (zahrada) a parc. č. 388 (ostatní plocha).
Žalobci, kteří jsou spoluvlastníky pozemku sousedícího s pozemkem, na němž bylo uvedené hřiště vybudováno, se žalobou u krajského soudu domáhali určení, že vydáním územního souhlasu žalovaný nezákonně zasáhl do jejich práv. Zároveň požadovali, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování jejich práv tím, že bude ve svém úředním postupu vycházet z tohoto územního souhlasu, a aby žalovanému přikázal obnovení stavu před zásahem tak, že mu uloží povinnost bezodkladně spis předložit nadřízenému správnímu orgánu s podnětem k provedení přezkumného řízení. Žalobci s umístěním hřiště nesouhlasili z důvodu, že jsou obtěžováni jednak nadměrným hlukem z hlasového projevu dětí, jednak nahlížením na jejich nemovitost z herních prvků vysokých 3 metry.
V průběhu řízení krajský soud zjistil, že žalovaný usnesením ze dne 27. 7. 2017 podle § 156 odst. 2 ve spojení s § 98 správního řádu uvedený územní souhlas zrušil, a to s účinky ke dni jeho vydání. V odůvodnění tohoto usnesení žalovaný uvedl, že herní prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou „výrobkem plnícím funkci stavby“ ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona. Krajský soud proto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť zrušení správního aktu, který by měl být soudem přezkoumán, představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Uvedli, že pro podání žaloby i v rámci dispozice s ní vycházeli z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které územní souhlas není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., a je nutno se proti němu bránit zásahovou žalobou dle § 82 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v průběhu soudního řízení žalovaný napadený územní souhlas zrušil, žalobci změnili petit žaloby a domáhali se určení, že byl tento souhlas nezákonný. Deklaratorní výrok požadovali také proto, že nesouhlasili s odůvodněním usnesení žalovaného ze dne 27. 7. 2017 a měli obavu, jak bude žalovaný dále postupovat. Krajský soud odmítnutím žaloby rozhodl v rozporu s § 82 a § 85 s. ř. s., čímž žalobcům odepřel právo na soudní ochranu proti nezákonnému zásahu. Napadené usnesení soudu je rovněž v rozporu s právem na ochranu legitimního očekávání, jak vyplývá z práva na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny. Jedná se o překvapivé rozhodnutí, neboť soud zcela inovativně odmítl žalobu s odůvodněním, jako by územní souhlas byl rozhodnutím.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vydáním územního souhlasu nemohlo dojít k nezákonnému zásahu do práv stěžovatelů, a ti tedy nemohli být přímo zkráceni na svých právech. Jelikož umístění herních prvků nepodléhalo veřejnoprávním předpisům, vydaný a následně zrušený územní souhlas nezakládal žadateli žádná práva. Případné námitky týkající se umístění herních prvků na pozemku a jejich užívání tak stěžovatelé mohou uplatnit v občanskoprávní žalobě na ochranu sousedských práv.
Stěžovatelé v replice poznamenali, že vydáním územního souhlasu žalovaný nad rámec své pravomoci vydal úřední schválení, které ztížilo možnost soukromoprávní obrany stěžovatelů proti omezení jejich vlastnických práv. Úředně schválené hřiště by totiž bylo obtížněji zpochybnitelné jako zásah do vlastnického práva v míře nepřiměřené místním poměrům ve smyslu § 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, případně by dokonce mohly být soukromoprávní nároky stěžovatelů omezeny na § 1013 odst. 2 občanského zákoníku. Vydání územního souhlasu ultra vires představuje přímý nezákonný zásah žalovaného do práv stěžovatelů.
První senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, při předběžném posouzení věci však dospěl k závěru, že rozhodná právní otázka, konkrétně posouzení, zda je územní souhlas rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., má být posouzena jinak, než jak vyplývá z předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS (dále jen „usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna“). Proto věc postoupil usnesením ze dne 31. 5. 2018, čj. 1 As 436/2017-35, rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
Postupující senát uvedl, že rozšířený senát v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna sjednocoval rozpornou judikaturu ohledně otázky, zda jsou souhlasy dle stavebního zákona rozhodnutími přezkoumatelnými ve správním soudnictví ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Dospěl k závěru, že tyto souhlasy vydávané zejména podle § 96, § 106, § 122, a § 127 stavebního zákona, které stavební úřad výslovně, či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle čtvrté části správního řádu, které jsou vydávány mimo správní řízení. Konstatoval, že ačkoliv jsou tyto souhlasy s to zasáhnout právní sféru třetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozšířený senát zároveň shledal nutnost soudního přezkumu souhlasů, v případě vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i vydaného mlčky) se proto může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu, proti kterému lze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s.
Postupující senát nesouhlasí se závěrem rozšířeného senátu, že souhlasy dle stavebního zákona nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a že se tedy proti nim nelze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Neztotožňuje se s požadavkem natolik vysoké míry formalizace úkonu správního orgánu pro naplnění znaků rozhodnutí dle § 65 s. ř. s, který nebyl následován ani v pozdější rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ani samotného rozšířeného senátu. Byť je nadále prosazováno materiálně-formální pojetí, výrazně se snížily nároky na formální stránku rozhodnutí. V usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, (věc Státní maturity) rozšířený senát vyšel ze závěrů uvedených v usnesení rozšířeného senátu z 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2208/2011 Sb. NSS, ve věci Olomoucký kraj, nicméně specifikoval, co chápe pod pojmem individuální správní akt, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva. Dospěl k závěru, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví dle § 65 a násl. s. ř. s. Ve věci státních maturit se tak rozšířený senát již spokojil s tím, že rozhodnutí je výsledkem formalizovaného řízení upraveného právními předpisy, nikoliv výsledkem správního řízení dle správního řádu. Nejvyšší správní soud, včetně rozšířeného senátu, považoval ve své pozdější judikatuře za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. i jiné značně neformální akty správních orgánů. Za takový případ lze považovat například rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu o ukončení administrace žádosti o poskytnutí dotace podle § 11 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (viz rozsudek Nejvyšší správní soud ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 61/2013-43, č. 2909/2013 Sb. NSS). Obdobně rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, ve věci Krácení dotace, konstatoval, že rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace ve smyslu § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
S tímto závěrem se ztotožnil také Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, ve věci „Nejmenování profesorem“ (bod 22), v němž však označil dosavadní pojetí rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. za ryze materiální, byť odkázal mimo jiné i na usnesení rozšířeného senátu ve věci státních maturit, v němž byl akcentován rovněž formální znak rozhodnutí. Ve svém nálezu zdůraznil, že „pojem ‚rozhodnutí správního orgánu‘ je nutno vykládat materiálně a nikoliv formálně. Není proto rozhodné, zda napadený individuální právní akt je označen jako rozhodnutí, jakou má formu či strukturu, nýbrž zda je způsobilý negativně zasáhnout právní sféru žalobce. Zákonodárce ostatně přímo definoval pojem ‚rozhodnutí‘ jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce“ (§ 65 s. ř. s.).
Postupující senát má za to, že i když souhlasy dle stavebního zákona nejsou výsledkem správního řízení, existuje zde zákonem stanovený proces, kterým musí žadatel o souhlas projít. Stejně tak samotná podoba souhlasu, resp. jeho zákonem stanovené náležitosti, se po formální stránce do značné míry podobají standardnímu rozhodnutí. Konkrétně v případě územního souhlasu stavební zákon v § 96 odst. 3 upravuje náležitosti žádosti o souhlas a výčet povinných příloh, v odstavci 4 pak stanovuje náležitosti územního souhlasu, které se značně přibližují formálním náležitostem rozhodnutí. Územní souhlas se doručuje žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje též osobám uvedeným v § 96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona. Je tak zřejmé, že jak proces vedoucí k vydání územního souhlasu, tak i jeho podoba, jsou značně formalizované, přičemž tento souhlas je doručován osobám, které by v případě vedení správního řízení (územního řízení) byly účastníky tohoto řízení.
Postupující senát dále poukázal na neefektivitu soudní ochrany proti souhlasům poskytované v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. K žalobě proti rozhodnutí má totiž správní soud možnost nezákonný souhlas přímo zrušit, zatímco v případě zásahové žaloby může dle usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna toliko správnímu orgánu zakázat z tohoto nezákonného souhlasu vycházet v jeho další úřední činnosti, případně mu uložit, je-li to možné, obnovení stavu před nezákonným zásahem. Pokud soud dospěje k závěru, že zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem není možné, vydá deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu. V případě zásahové žaloby je tak osud nezákonného souhlasu i po rozhodnutí soudu do určité míry v rukách správního orgánu. Postupující senát shrnul primát žaloby proti rozhodnutí a subsidiární povahu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem a to, že v nejasných případech je vhodné dát přednost možnosti soudního přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí, což vyplývá rovněž z citované judikatury rozšířeného senátu. Souhlasy dle stavebního zákona je tedy dle postupujícího senátu v souladu s recentní judikaturou třeba jednoznačně považovat za rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
Závěry rozšířeného senátu ve věci souhlasů vydávaných dle stavebního zákona dle postupujícího senátu neobstojí ani v kontextu následných změn stavebního zákona. Nejprve je třeba upozornit na skutečnost, že rozšířený senát sjednocoval judikaturu týkající se zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tj. „starého stavebního zákona“ a stavebního zákona z roku 2006. Zatímco starý stavební zákon obsahoval pouze ohlašovací režim u tam uvedených stavebních záměrů, stavební zákon z roku 2006 změnil ohlašovací režim na souhlasy (viz zejména § 93 – územní souhlas, § 106 – souhlas s ohlášenou stavbou, § 122 – kolaudační souhlas, § 127 – souhlas se změnou v účelu užívání stavby). Stavební zákon z roku 2006 ve znění účinném do novely č. 350/2012 Sb. umožňoval i tzv. fikci souhlasu, kdy právo realizovat záměr vzniklo marným uplynutím zákonné lhůty, nevydal-li v této lhůtě stavební úřad příslušný souhlas, ani jeho vydání „neodmítl“. Je zřejmé, že právě tato skutečnost vedla rozšířený senát ke zpodobnění institutu souhlasů s předchozí úpravou ohlašovacích režimů. Zároveň je nutno vzít v úvahu, že novelizace stavebního zákona zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013 možnost fiktivních souhlasů vypustila. V současnosti je tedy právní stav takový, že žádný ze souhlasů dle stavebního zákona nemůže být „vydán“ mlčky.
Novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. dále do stavebního zákona včlenila zvláštní pravidla pro přezkum souhlasů. Předchozí úprava přezkum souhlasů nijak neupravovala, a tedy bylo namístě postupovat v souladu s § 156 odst. 2 správního řádu, podle nějž se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Novelizované znění stavebního zákona přímo odkazuje na použití ustanovení správního řádu o přezkumném řízení a zároveň stanovuje jednoletou lhůtu pro zahájení přezkumného řízení. Může tak být například problematické posoudit, jaký správní orgán je kompetentní ke zrušení souhlasu. Soud také po uplynutí 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků, nemůže uložit stavebnímu úřadu zahájení přezkumného řízení, neboť by jej zavazoval postupovat v rozporu se zákonem.
Účastníci se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že „souhlasy vydávané stavebním úřadem zejména podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jsou rozhodnutími správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s.“
Z ODŮVODNĚNÍ:
[22] Otázkou povahy souhlasů podle stavebního zákona a soudní obrany proti nim se rozšířený senát obsáhle zabýval v již opakovaně uváděném usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna. Rozšířený senát v tomto usnesení vysvětlil, že souhlasy vydávané stavebním úřadem nejsou rozhodnutími dle § 67 správního řádu vydávanými ve správním řízení, nýbrž tzv. jinými úkony správního orgánu vydávanými podle části čtvrté správního řádu. Souhlasy dle citovaného usnesení představují (rychlejší a procesně jednodušší) alternativní postup při povolování určitých záměrů k povolování ve správním řízení a mají stejné účinky jako např. územní rozhodnutí nebo stavební povolení, neboť žadateli zakládají práva realizovat určitý záměr a přímo se dotýkají práv dalších osob. Materiálně se tedy o rozhodnutí správního orgánu jedná. Pro absenci formy však nelze tento úkon považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozšířený senát připustil, že vydáním nezákonného souhlasu mohou být třetí osoby zkráceny na svých právech jak procesních, tak i hmotných, proto musí být proti souhlasům zajištěna soudní ochrana, a to cestou řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu. Soud v takovém řízení může zakázat stavebnímu úřadu vycházet z nezákonného souhlasu v další úřední činnosti, případně přikázat obnovení stavu před vydáním nezákonného souhlasu postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu. Při přezkumu souhlasu musí ovšem stavební úřad zkoumat proporcionalitu zásahu spočívajícího ve zrušení souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých (zejména stavebníkem) v dobré víře a to, zda jsou zachovány zákonné lhůty pro přezkum souhlasu.
[23] Postupující senát ovšem nesouhlasí právě s tímto posouzením sporné otázky rozšířeným senátem a navrhuje, aby rozšířený senát toto své dřívější rozhodnutí překonal. Postupující senát ovšem nezpochybňuje závěr ohledně povahy souhlasů jakožto úkonů podle části čtvrté správního řádu.
[24] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, že „relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Z toho plyne závěr, že změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské realitě nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury. Tato premisa je v plném souladu s právním závěrem Ústavního soudu, podle něhož ,ustálenos a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek. Navíc aplikace takové judikatury musí být v souladu s mezinárodními závazky, které Česká republika přijala, v daném případě především s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.‘ (viz nález IV. ÚS 200/96, Sb. ÚS, sv. 6, s. 387 násl., na s. 392). Skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním názorem rozšířeného senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru.“ Tento princip ve své judikatuře opakovaně zdůraznil i rozšířený senát, např. v rozsudku ze dne 2. 2. 2017, čj. 9 As 195/2015-68, č. 3543/2017 Sb. NSS. V souladu s těmito východisky je nutno ke změnám judikatury samotného rozšířeného senátu přistupovat s nejvyšší zdrženlivostí.
[25] Postupující senát však svůj návrh na revizi názoru vysloveného rozšířeným senátem v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna podepřel celou řadou velmi důležitých argumentů, které nelze jednoduše pominout s poukazem na zájem na stabilitě judikatury rozšířeného senátu. Jedním z důvodů je změna právní úpravy provedená především zákonem č. 350/2012 Sb., kterým byla s účinností od 1. 1. 2013 změněna jednotlivá ustanovení stavebního zákona upravující souhlasy. Ustanovení § 96 odst. 4 stavebního zákona nově zní: „Je-li žádost o územní souhlas úplná a je-li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas do 30 dnů ode dne podání žádosti. Žádost o územní souhlas se neprojednává v územním řízení podle § 87. O námitkách osob podle odstavce 3 písm. d) se nerozhoduje. Na vydávání územního souhlasu se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Územní souhlas obsahuje identifikační údaje o žadateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn, podmínky pro provedení záměru a pro zpracování projektové dokumentace. Ustanovení § 92 odst. 1 se použije přiměřeně. Územní souhlas nabývá právních účinků dnem doručení žadateli. Územní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Územní souhlas se doručuje žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje osobám uvedeným v odstavci 3 písm. d), dotčeným orgánům a místně příslušnému obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, a jde-li o stavbu podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.“ (Zvýraznění doplnil rozšířený senát.) Obdobně byla novelizována i ostatní ustanovení stavebního zákona upravující tzv. souhlasy. Tato novela zároveň vyloučila dříve platnou úpravu, podle níž některé souhlasy (souhlas s provedením ohlášené stavby) bylo možné „vydávat“ tzv. konkludentně, tj. bez písemné formy.
[26] Zákonodárce tedy na jednu stranu výslovně vyloučil aplikaci části druhé a třetí na postup při vydání souhlasů, čímž ve shodě s usnesením ve věci Kopřivnická vzorkovna vyloučil chápání souhlasů jakožto rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu. Na druhou stranu však opětovně toto pojetí relativizoval, neboť požaduje aplikaci přezkumného řízení (které je upraveno v části druhé správního řádu) namísto zjednodušeného přezkumu bez časového omezení, který se aplikuje na úkony podle části čtvrté správního řádu (tedy i na souhlasy stavebního úřadu, které nejsou rozhodnutím dle správního řádu). Stanovením poměrně krátké lhůty pro zahájení přezkumného řízení pak zákonodárce „znefunkčnil“ cestu k nápravě nezákonnosti zjištěné v soudním řízení vytyčenou rozšířeným senátem ve věci Kopřivnická vzorkovna. V citovaném usnesení (bod 42 a násl.) totiž rozšířený senát nastínil východisko situace, kdy byl vydán nezákonný souhlas stavebního úřadu, tím, že soud v rámci výroku ukládajícího obnovu stavu před zásahem dle 87 odst. 2 s. ř. s. přikáže žalovanému správnímu orgánu postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu, tj. jej při splnění zákonných podmínek zrušit. To nyní po zavedení krátké lhůty k přezkumu souhlasů zpravidla nebude možné.
[27] Tento proces byl dovršen další novelou stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018, která obsahuje bod 180: „V § 96 odst. 4 se za větu devátou vkládá věta ‚K přezkumnému řízení je příslušný správní orgán nadřízený stavebnímu úřadu, který souhlas vydal‘“. Tím byla definitivně uzavřena cesta k odstranění soudem zjištěné nezákonnosti souhlasu uložením povinnosti žalovanému správnímu orgánu zahájit přezkumné řízení, a to i tam, kde by byla dodržena krátká lhůta pro zahájení přezkumného řízení. Konstrukce vytvořená rozšířeným senátem v usnesení Kopřivnická vzorkovna pro zjednání nápravy nezákonnosti souhlasu v rámci soudního řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem se tak stala zcela neaplikovatelnou.
[28] Rozšířený senát souhlasí s postupujícím senátem v tom, že efektivní ochrana práv žalobce nemůže být zajištěna ani výrokem zakazujícím stavebnímu úřadu vycházet v další úřední činnosti z nezákonného souhlasu. Jednak práva založená souhlasem žadateli nemohou v důsledku takového výroku sama zaniknout (což ostatně vyplývá i ze samotného usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna, v němž rozšířený senát uložil v rámci přezkumného řízení posuzovat proporcionalitu zásahu do těchto práv), jednak často na daný souhlas další úřední činnost stavebního úřadu nenavazuje a souhlas je realizací povoleného záměru konzumován. Ze souhlasu navíc mohou nadále vycházet i další správní orgány, na něž se zákaz vyslovený vůči žalovanému stavebnímu úřadu nevztahuje.
[29] Popsaný legislativní vývoj nutí rozšířený senát zvážit, zda za nových okolností není nutné zajistit soudní ochranu proti souhlasům vydávaným dle stavebního zákona jinou cestou. Při tom rozšířený senát bere v úvahu především to, že právo na spravedlivý proces zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a též čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zahrnuje též právo na to, aby soudní ochrana byla „praktická a efektivní“. Procesní předpisy stanovící konkrétní postupy při uplatňování práv u soudů nesmí popírat podstatu práva na soudní ochranu a omezení soudní ochrany musí sledovat legitimní cíl a musí být přiměřené tomuto cíli (srov. rozsudek ESLP ze dne 12. 11. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, ECHR 2002-IX, bod 46–47). Podstata práva na spravedlivý proces je porušena, pokud procedurální pravidla přestanou sloužit právní jistotě a řádnému výkonu spravedlnosti a představují určitý druh překážky bránící tomu, aby jednotlivec dosáhl věcného rozhodnutí ve svém sporu (rozsudek ESLP z 5. 4. 2018, Zubac proti Chorvatsku, stížnost č. 40160/12, bod 98). Pokud rozhodování o záležitostech spadajících do kategorie „občanských práv a závazků“ dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy je svěřeno do pravomoci správních orgánů (jako tomu je v některých případech i ve věcech svěřených do pravomoci stavebních úřadů), vyžaduje judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, aby soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů byl prováděn v režimu tzv. plné jurisdikce, tedy mj. tak, že jakékoli pochybení správních orgánů může být účinně napraveno nezávislým a nestranným soudem (rozsudek ESLP z 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 55391/13, bod 132). Judikatura ESLP rovněž vyžaduje efektivní vykonatelnost rozhodnutí správních soudů v tom smyslu, že musí vést k reálnému odstranění následků nezákonného aktu správních orgánů (rozsudek ESLP z 19. 6. 2018, Bursa Barosu Baskanligi a další proti Turecku, stížnost č. 25680/05, bod 144).
[30] Požadavek účinnosti a praktické proveditelnosti poskytované soudní ochrany byl nově zdůrazněn i v nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, který v bodu 40 cit. nálezu uvedl: „Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se ‚stanoveným postupem’ svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž ,stanoveným postupem’) poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. ‚postupy’), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou ‚prováděcí’ úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně ‚dosažitelná’ a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/19 ze dne 2. 7. 2019).“ Podle citovaného nálezu tím spíše uvedené požadavky platí pro interpretaci procesních předpisů, při níž správní soudy musí respektovat ústavní limity pro omezení práva na přístup k soudu.
[31] Zároveň je třeba uznat, že po vydání usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna další judikatura rozšířeného senátu na úkony považované za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je možné přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, již nekladla tak vysoké formální požadavky. Rozšířený senát tento judikatorní vývoj naposledy rekapituloval v usnesení z 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, ve věci Výtka státnímu zástupci. Jakkoli je v zásadě správné posuzovat obdobné pojmy obsažené v různých procesních předpisech obdobně, pojem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není totožný s rozhodnutím správního orgánu dle § 67 správního řádu (srov. usnesení ve věci Výtka státnímu zástupci, bod 80). V usnesení rozšířeného senátu ve věci Krácení dotace bylo vysvětleno, že v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. má být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze doplňkovou (subsidiární) povahu. Jedním z nejdůležitějších aspektů při úvahách, jakou cestou má být zajištěn soudní přezkum proti konkrétnímu úkonu správního orgánu, musí být zajištění účinnosti poskytované soudní ochrany (bod 51 usnesení ve věci Krácení dotace). K naplnění formálního znaku rozhodnutí tedy zpravidla postačuje to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Tím budou pravidelně dány znaky „individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva“ (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Olomoucký kraj).
[32] Lze rovněž zmínit, že se k tomuto tzv. materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí správního orgánu přihlásil i Ústavní soud v nálezu ve věci Nejmenování profesorem (byť v tomto nálezu Ústavní soud toto pojetí nepřesně označil za „materiální“). V bodu 23 nálezu se Ústavní soud výslovně ztotožnil s aplikací této doktríny v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, ve věci Státní maturity.
[33] Rozšířený senát dospěl k závěru, že soudní ochrana poskytovaná proti souhlasům vydávaným dle stavebního zákona v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu nesplňuje požadavky vyplývající z mezinárodního a ústavního práva na efektivnost poskytované soudní ochrany. Účinná soudní ochrana naopak může být poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí. S tímto řešením koresponduje i skutečná povaha souhlasů. Ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v § 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.
[34] Tato revize právního názoru zaujatého rozšířeným senátem v minulosti, k níž nyní tento senát přistoupil, nesmí vést k jakémukoli postupu soudu, kterým by byla odepřena soudní ochrana žalobcům, kteří v důvěře v předchozí již rozšířeným senátem sjednocenou judikaturu brojili proti souhlasům zásahovou žalobou. Ti musí být o změně náhledu soudů na povahu souhlasu vyrozuměni a vyzváni, aby petit žaloby přizpůsobili požadavkům stanoveným soudním řádem správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce nemůže být v důsledku změny typu řízení žádným způsobem znevýhodněn oproti procesním právům, která by měl v řízení o zásahové žalobě. Pokud už v řízení o zásahové žalobě proti souhlasu stavebního úřadu bylo rozhodnuto a před Nejvyšším správním soudem probíhá řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu, je třeba i v takovém řízení z moci úřední přihlédnout k tomu, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., avšak pouze tehdy, může-li to vést k jinému rozhodnutí ve věci samé. V takovém případě Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zruší a věc vrátí krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž tento žalobce poučí a vyzve k úpravě žaloby, jak je uvedeno výše.
[35] V této souvislosti (např. pro případy zásahových žalob proti souhlasům vydaným po právní moci tohoto usnesení) rozšířený senát připomíná svůj rozsudek ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-16, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA, z jehož bodu 62 vyplývá, že žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ, nehledě na to, zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná či byla již sjednocena, popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno nebylo. V takovém případě musí být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby. Ačkoli byl rozsudek ve věci EUROVIA zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, zrušovací důvody se tohoto závěru netýkaly a Nejvyšší správní soud se tohoto právního názoru přidržel i v další rozhodovací činnosti. Následně byl uvedený názor výslovně potvrzen Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18. K tomu rozšířený senát upřesňuje, že vyzývat žalobce k úpravě žaloby z povahy věci není nutno, pokud je z okolností jasné, že žalobce zvolil nesprávný žalobní typ úmyslně, popř. pokud odmítnutí „nesprávné“ žaloby nemůže způsobit žalobci újmu (např. pro projednání „správného“ žalobního typu nejsou splněny procesní podmínky, nebo žalobce zároveň podal „správnou“ žalobu, která bude věcně projednána).
(…) | decision_813.txt |
4,437 | k § 44 odst. 1 soudního řádu správního
I. Urážlivé podání podle § 44 odst. 1 s. ř. s. může být učiněno i v rámci příkazu k provedení platby soudního poplatku prostřednictvím internetového bankovnictví, pokud je k němu připojena zpráva pro příjemce obsahující vulgární výrok (doprovázený výhrůžkou) vůči soudci.
II. Při úvaze o výši pořádkové pokuty soud přihlédne k závažnosti jednání i majetkovým poměrům dotčené osoby, které není nezbytně nutné podrobně zjišťovat ani k nim provádět dokazování v rámci jednání. Bezvýhradné trvání na (ústním) jednání by ve výsledku popíralo smysl a účel pořádkové pokuty jako rychlého a operativního opatření pro zajištění hladkého a efektivního průběhu řízení včetně jeho důstojnosti a úcty k soudu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2019, čj. 5 As 212/2019-40)
Prejudikatura: č. 3642/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č.152/2000 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 211/99), č. 9/2016 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 750/15), č. 177/2015 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 910/15); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 5. 1990 ve věci Weber v. Švýcarsko, stížnost č. 11034/84, Series A, č. 177, rozsudek ze dne 23. 3. 1994 ve věci Ravnsborg v. Švédsko, stížnost č. 14220/88, Series A, č. 283-B, rozsudek ze dne 22. 2. 1996 ve věci Putz v. Rakousko, stížnostč. 18892/91, Reports 1996-I.
Věc: Petr M. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti družstva Motoristická vzájemná pojišťovna.
Dne 17. 5. 2019 byla u krajského soudu podána žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného, kterou se žalobce domáhal vydání rozhodnutí ve věci samé v řízení o jeho odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav ze dne 6. 3. 2018, jímž mu byla uložena pokuta ve výši 2000 Kč za spáchání přestupku v dopravě (překročení nejvyšší dovolené rychlosti) podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Následně dne 20. 5. 2019 byla na účet krajského soudu připsána platba soudního poplatku za podání nečinnostní žaloby ve výši 2000 Kč. Tato platba byla uskutečněna z účtu Motoristické vzájemné pojišťovny, přičemž ve zprávě pro příjemce bylo uvedeno: „SOP Petr M. Pokud žalobu dostane k projednání ta podjatá svině X. Y.1), tak jedu na soud a dostane kotel.“ Z informací poskytnutých bankou plátce krajský soud zjistil, že příkaz k provedení platby byl zadán skrze internetové bankovnictví dne 17. 5. 2019 Petrem Kocourkem, předsedou představenstva Motoristické vzájemné pojišťovny, jenž měl v době zadání příkazu k platbě rovněž dispoziční oprávnění k danému bankovnímu účtu.
Podle názoru krajského soudu Petr Kocourek jako statutární orgán nevybočil z rozsahu svého zástupčího oprávnění, a proto jeho jednání vyhodnotil jako právně přičitatelné Motoristické vzájemné pojišťovně, za které jí uložil pořádkovou pokutu podle § 44 odst. 1 s. ř. s. Citovanou zprávu pro příjemce krajský soud vyhodnotil jako „urážlivé podání“, které je svým rozsahem sice stručné, avšak označuje vulgárním a urážlivým způsobem konkrétní soudkyni krajského soudu, a to zřejmě z důvodu její dřívější rozhodovací činnosti. Současně vzal v potaz i to, že podání obsahuje výslovnou výhrůžku fyzického napadení této soudkyně, jejímž cílem mohla být snaha o ovlivnění výsledku řízení, pokud by věc byla přidělena senátu, jehož je tato soudkyně předsedkyní. Proto krajský soud rozhodl o uložení pořádkové pokuty a při stanovení její výše přihlédl primárně k závažnosti předmětného jednání – tedy vulgárnímu označení soudkyně doprovázenému výslovnou výhrůžkou jejího napadení, k němuž došlo v písemném podání, které zpravidla bývá dopředu promyšlené (nikoli učiněné např. pod psychickým tlakem okolností v emocionálně vypjaté situaci). Jako polehčující okolnost krajský soud hodnotil skutečnost, že se Motoristická vzájemná pojišťovna obdobného jednání dopustila poprvé. Zabýval se rovněž jejími majetkovými poměry, jelikož vystupuje jako subjekt poskytující služby v souvislosti s projednáváním přestupků řidičů, jež jsou jejími členy, a opakovaně hradí z vlastního účtu soudní poplatky za podání žalob ve správním soudnictví – a to v řádech statisíců ročně. Dle krajského soudu tedy zjevně disponuje dostatečnými finančními prostředky a nelze mít za to, že by pořádková pokuta ve výši 30 000 Kč mohla jakýmkoliv způsobem ohrozit její další činnost.
V kasační stížnosti a jejím doplnění Motoristická vzájemná pojišťovna (stěžovatelka) zpochybnila, že by se skutečně jednalo o „urážlivé podání“, které jí lze veřejnou mocí připisovat. Předmětná poznámka u platby soudního poplatku podle ní není vůbec podáním. Navíc k předmětu činnosti stěžovatelky nepatří negativní výroky vůči soudcům či jiným osobám, a jedná se tak zjevně o exces blíže nezjištěné osoby, za který nemůže být trestána. K samotnému obsahu poznámky u platby stěžovatelka poznamenala, že nešlo o výhrůžku fyzickým napadením soudkyně, a už vůbec ne výhrůžku výslovnou. Skutečnost, že by soudkyně měla být napadena, se z poznámky nikterak nepodává; termín „kotel“ je nutno interpretovat jako „zátěž“ patrně procesní povahy – tedy úporné vystupování ze strany neznámé osoby na soudním jednání. Pro interpretaci termínu „kotel“ je podle stěžovatelky vhodné rovněž přihlédnout ke stejnojmennému televiznímu pořadu, který dlouhodobě vysílala televizní stanice Nova a v němž politik či veřejně činná osoba předstoupila před publikum, které jí kladlo nekontrolovatelné dotazy; dostat „kotel“ tak znamená dostat se pod určitý tlak, přičemž jako důkaz k tomu stěžovatelka navrhla informaci o existenci daného televizního pořadu z webových stránek Česko-slovenské filmové databáze. Na základě toho, že nešlo o výhrůžku fyzického násilí, pak stěžovatelka zpochybnila výši pořádkové pokuty, kterou považovala za zcela nepřiměřenou – a to i s ohledem na skutečnost, že v jejím případě se jedná o první pořádkovou pokutu, která jí byla udělena. Kromě toho namítla, že pokuta nesmí být likvidační, přičemž krajský soud o majetku stěžovatelky nemá přehled a ani se v této souvislosti nepokusil získat od ní vyjádření či důkazy.
Po procesní stránce stěžovatelka namítla, že nebyla poučena o složení senátu, který bude ve věci rozhodovat. Tím bylo zasaženo do práva na zákonného soudce, vůči němuž nemohla vznášet námitku podjatosti, kterou by jinak uplatnila, neboť předsedou představenstva je Petr Kocourek a ve věci rozhodoval soudce Mgr. Tomáš Kocourek, Ph.D. Dále stěžovatelka namítla, že jí byla uložena pořádková pokuta, ačkoli nebyla účastníkem daného soudního řízení a věc s ní nebyla veřejně projednána a nemohla se tudíž vůči obvinění řádně hájit; podle jejího názoru je i pořádkový delikt stále deliktem dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Stěžovatelka dle svého vyjádření vlastně vůbec neví, zda citovaný výrok existuje na nějakém nosiči informací (papíře či elektronickém dokumentu), a je tak potrestána za něco, co neviděla a nebylo jí předloženo jako důkaz s právem se k němu vyjádřit. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V posuzovaném případě se jednalo o situaci svým způsobem výjimečnou, neboť pořádková pokuta byla uložena subjektu – stěžovatelce, která v řízení před krajským soudem nevystupovala ani jako žalobce, ani jako žalovaný. Nejvyšší správní soud přesto oba účastníky řízení před krajským soudem informoval o podané kasační stížnosti s tím, že se k jejímu obsahu mohou vyjádřit. Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Naopak žalovaný k předložené kasační stížnosti vyjádření podal a navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou zamítl. Konstatoval, že zaplacení soudního poplatku je úkonem v řízení, který byl proveden v elektronické formě, a to zcela vědomě a úmyslně. Dle názoru žalovaného se jedná o urážlivé podání, jehož učinění není v zákoně výslovně označeno jako přestupek, a nejedná se tak o delikt, jak dovozuje stěžovatelka. K její interpretaci termínu „kotel“ žalovaný doplnil, že v lidové slovesnosti je tradičně vnímán tak, aby se dotyčná osoba „octla v pekelném kotli a byla podrobena týrání a pekelným mukám“. V závěru žalovaný uvedl, že požaduje náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v podobě paušální náhrady za písemné úkony vyvolané jednáním stěžovatelky ve věci pořádkové pokuty, jejíž přezkoumání není pokračováním správního řízení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
[10] Tuto poznámku učinil jmenovaný v rámci zaplacení soudního poplatku, při jehož výběru je soud v postavení správce daně a samotné placení poplatku není procesním úkonem (a tudíž podáním), jak dovodil velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu v usnesení ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. Cdo 3042/2018: „Zaplacením soudního poplatku nedochází k dispozici s řízením či jeho předmětem, nejde o procesněprávní povinnost, která by byla upravena procesními předpisy….“ Uvedené Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, nicméně je toho názoru, že touto optikou nelze pohlížet na poznámku učiněnou v dané věci Petrem Kocourkem jako statutárním orgánem stěžovatelky. Z jeho strany se zjevně jednalo o takový projev vůle vůči krajskému soudu, který lze zřetelně oddělit od zaplacení soudního poplatku jako takového. V tomto směru zde rozhodně není žádné pojítko mezi zaplacením poplatku na straně jedné a připojenou poznámkou k platbě na straně druhé; materiálně tato poznámka nepochybně nemá s poplatkovou povinností vůbec žádnou souvislost, a podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu ji nelze vnímat jinak než jako samostatný procesní úkon (projev vůle) učiněný formou písemného podání – byť bylo toto podání po formální stránce provedeno skrze elektronický mezibankovní platební systém. Tato skutečnost nic nemění na závěru, že se jednalo o podání, jak správně konstatoval již krajský soud.
[11] Předmětné podání mělo základní obsahové náležitosti, neboť z něho bylo zřejmé nejen to, kdo jej činí, ale také to, co je jeho obsahem a vůči komu směřuje. V kombinaci s podklady poskytnutými bankou je patrné rovněž to, že podání bylo datováno dnem 17. 5. 2019 a že bylo podepsáno Petrem Kocourkem; jeho klasický podpis zde sice chybí, avšak s ohledem na podstatu internetového bankovnictví a jeho autorizační a potvrzovací metody lze mít za to, že podání bylo podepsáno ve specifické elektronické formě právě jmenovaným, jenž příkaz k provedení platby zadal. O tom na základě údajů poskytnutých bankou nemůže být pochyb.
[12] Krajský soud proto následně zkoumal, zda Petr Kocourek jednající jako statutární orgán stěžovatelky v daném případě nevybočil z rámce svého zástupčího oprávnění a konstatoval, že nikoliv; odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 As 213/2016-60, č. 3642/2017 Sb. NSS, podle něhož je pro posouzení odpovědnosti stěžovatelky podstatné, zda k předmětnému podání došlo v souvislosti s jednáním jejího statutárního orgánu při plnění pracovních úkolů. V opačném případě by se jednalo o exces, za který by stěžovatelka nebyla odpovědná, a pořádkovou pokutu by jí nebylo možné uložit.
[13] I v tomto ohledu postupoval krajský soud správně a Nejvyšší správní soud – ve světle výše citovaného rozsudku – pouze pro pořádek připomíná, že podání bylo Petrem Kocourkem učiněno v souvislosti s placením soudního poplatku za žalobu ve věci nečinnosti týkající se spáchání přestupku v dopravě. Právě přestupkové právo v oblasti dopravy a obhajoba řidičů, resp. jejich pojištění proti pokutám, je předmětem činnosti stěžovatelky, která běžně platí poplatky za správní žaloby svých klientů, jak je známo z vlastní činnosti i Nejvyššího správního soudu; k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, čj. 6 As 223/2017-36, a ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31, z nichž vyplývá, že zdejší soud ve své rozhodovací praxi identifikoval osoby spojené s Petrem Kocourkem, které nabízejí pojištění ochrany před pokutami v oblasti dopravních předpisů a které se soustředí na vytváření nejrůznějších procesních pastí a obstrukcí za účelem znepřehlednění správního řízení. K samotnému uzavření smlouvy o pojištění proti pokutám pak v rozsudku ze dne 15. 12. 2017, čj. 4 As 199/2017-30, Nejvyšší správní soud konstatoval, že takovou skutečnost lze v rámci hodnocení osoby odpovědné za správní delikt považovat za přitěžující okolnost.
[14] Za této situace nelze brát platbu soudního poplatku jako exces či vybočení z činnosti stěžovatelky. Naopak jednání Petra Kocourka, který jako statutární orgán stěžovatelky provedl v posuzovaném případě platbu soudního poplatku, mělo věcnou, časovou i místní vazbu na činnost stěžovatelky směřující k obhajobě jejího klienta při přestupku v dopravě. Žalobce podal nečinnostní žalobu týkající se rozhodnutí o uložení pokuty za spáchání dopravního přestupku. A pokud v souvislosti s úkony směřujícími k tomu, aby bylo možno žalobu věcně projednat, učinil Petr Kocourek shora citované podání, nelze ho vnímat jinak, než jako jednání učiněné v přímé souvislosti s činností stěžovatelky pouze na základě vlastního rozhodnutí jmenovaného jako jejího statutárního orgánu. Nemůže proto obstát tvrzení stěžovatelky, že jde o zjevný exces blíže nezjištěné osoby, za který nemůže být trestána. Nejvyšší správní soud je ve shodě s krajským soudem toho názoru, že šlo o jednání konkrétní osoby – Petra Kocourka, který ho učinil jednoznačně v souvislosti s činností stěžovatelky; z toho důvodu je toto jednání právně přičitatelné stěžovatelce, která za něho nese odpovědnost.
[15] Poslední věcí podstatnou pro naplnění dispozice podle § 44 odst. 1 s. ř. s., kterou stěžovatelka rozporovala, je otázka, zda se skutečně jednalo o podání urážlivé. O tom, co se rozumí urážlivým podáním, zákon výslovně nic neříká. Zdejší soud však nemá pochyb, že v tomto případě se o urážlivé podání jednalo, neboť na adresu konkrétní soudkyně obsahovalo vulgární výrok: „svině“, navíc násobený výhrůžkou jejího napadení: „dostane kotel“. Slova o tom, že někdo „dostane kotel“, nelze v kontextu učiněného podání interpretovat jinak, nota bene jsou-li tak chápána i v obecné mluvě užívající často též nespisovného (lidového) jazyka. I když se nutně nemusí jednat o výhrůžku mučením či týráním v pekelném kotli, jak uvedl žalovaný, lze mít za to, že jde o výhrůžku v podobě určitého tlaku či nátlaku užívaného mj. ve sportovním prostředí; viz Hugo, J. Slovník nespisovné češtiny, 2. vyd., Praha: Maxdorf s. r. o., 2006, v němž je výraz „kotel“ brán jako těžká porážka či nátlak na hostující tým vytvořený na hřišti či v hledišti. Právě jako výhrůžku v podobě (fyzického či psychického) nátlaku nebo napadení je třeba výše zmíněný výraz interpretovat. To ostatně potvrzuje i sama stěžovatelka, jejíž důkazní návrh odkazující na webové stránky Česko-slovenské filmové databáze je v tomto směru možno považovat za nadbytečný. Nehledě na to, že o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání (§ 109 odst. 2 s. ř. s.) a dokazování provádí pouze ve výjimečných případech, což případ stěžovatelky rozhodně není.
[16] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že soudům jako orgánům veřejné moci, jež vydávají rozhodnutí, která mohou dotčené osoby napadat, přísluší vyšší dávka tolerance, velkorysosti a nadhledu (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 211/99, č.152/2000 Sb. ÚS). Na druhou stranu ani při tomto nadhledu není možné přehlížet a akceptovat vulgární výpady a výhrůžky vůči soudu, které svým obsahem nemají nic společného s věcnou kritikou činnosti soudu a ve výsledku zpochybňují jeho autoritu. Vulgarita a výhrůžnost užitých slov ze strany stěžovatelky je zde přitom zcela evidentní a dostatečná pro závěr, že její podání učiněné v souvislosti s platbou soudního poplatku bylo urážlivé.
[17] Námitka stěžovatelky zpochybňující urážlivost podání tedy není důvodná, stejně jako není důvodná další námitka mířící proti výši uložené pokuty. Krajský soud výši pokuty řádně odůvodnil, správně zohlednil jednání stěžovatelky, tj. míru vulgarity doprovázenou navíc výslovnou výhrůžkou vůči konkrétní soudkyni, jakož i to, že se nejednalo o žádný bezprostřední a emocionální ústní projev ve vypjaté situaci, ale o projev písemný (zpravidla předem promyšlený), u něhož není třeba jakékoli zvýšené tolerance. Současně krajský soud zohlednil i to, že se jedná o první takové jednání stěžovatelky, a neopomněl ani její majetkové poměry, u nichž z důvodu absence účetních závěrek za poslední roky (2015, 2016 a 2017) ve sbírce listin veřejného rejstříku vyšel ze znalosti činnosti stěžovatelky vystupující v mnoha soudních řízeních, v nichž opakovaně platí soudní poplatky z vlastního účtu v řádech statisíců ročně.
[18] Tuto úvahu – byť poněkud zjednodušenou – lze v daném případě akceptovat. Neodráží sice majetkové poměry stěžovatelky v úplnosti, nicméně důvodně vychází z dostatečné disponibility finančními prostředky, v důsledku které rozhodně nelze považovat uloženou pokutu za nepřiměřenou, či dokonce likvidační. Ani sama stěžovatelka v kasační stížnosti nic takového nenamítá, pouze bez dalšího tvrdí, že krajský soud neměl přehled o jejích majetkových poměrech a ani se je nepokusil zjistit. To ovšem není pravda. Krajský soud se marně snažil získat přehled o majetkových poměrech stěžovatelky z veřejného rejstříku, a proto si určitou základní rámcovou představu o majetkových poměrech stěžovatelky učinil jiným způsobem, který pro potřeby této věci obstojí. Výše pořádkové pokuty se pohybuje nepatrně nad polovinou zákonné sazby, což odpovídá zjištěným skutečnostem, které nebylo nutno dále doplňovat či prověřovat. Tím by byl ve výsledku vlastně popřen smysl a účel pořádkové pokuty jako rychlého a operativního opatření pro zajištění hladkého a efektivního průběhu řízení vč. jeho důstojnosti a úcty k soudu, při jehož aplikaci se z povahy věci žádné dokazování či podrobné zjišťování poměrů nepředpokládá. (…)
[20] Jak již bylo uvedeno výše, zákon nijak nelimituje okruh osob, kterým může být pořádková pokuta uložena; jediným limitem je zde běžící řízení, jak vyplývá z druhé věty § 44 odst. 1 s. ř. s. To bylo v daném případě splněno a skutečnost, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení před krajským soudem, není nijak podstatná. Tvrzení stěžovatelky vůbec nereflektuje zákonný rámec, což platí i pro její další tvrzení včetně toho, že se nemohla náležitě hájit. Stěžovatelka v souladu s § 45 odst. 2 s. ř. s. nepochybně mohla požádat o nahlédnutí do soudního spisu s poukazem na svůj právní zájem daný (přímým) dotčením na právech v důsledku usnesení vydaného krajským soudem. Pokud by takto stěžovatelka postupovala, lze se důvodně domnívat, že by jí předseda senátu nahlédnutí do spisu povolil a lehce by ověřila, že výše citovaný výrok je založen v soudním spise v písemné podobě jako součást záznamu o složení soudního poplatku. Tvrzení stěžovatelky v tom smyslu, že vlastně vůbec neví, na jakém nosiči informací je její výrok zachycen, považuje Nejvyšší správní soud za zcela irelevantní – a to tím spíše, že s ohledem na charakter internetového bankovnictví si mohla sama ověřit, jakou zprávu pro příjemce vlastně poslala. Námitky stěžovatelky, že je trestána za něco, co neviděla a nebylo jí předloženo k vyjádření jako důkaz, jsou účelové a zcela neudržitelné.
[21] Závěrem ve vztahu k námitce týkající se absence veřejného projednání věci je nutno nejprve připomenout, že v případě správního soudnictví je veřejnost řízení upravena v § 49 odst. 2 s. ř. s. Nicméně platí, že jednání se nařizuje pouze k projednání věci samé a tou zde byla nečinnostní žaloba ve věci rozhodnutí o dopravním přestupku žalobce, a nikoli pořádková pokuta, která byla stěžovatelce uložena až v řízení o této žalobě. Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za nutné znovu odkázat na smysl a účel pořádkové pokuty ukládané soudem. Jedná se promptní nástroj směřující k zajištění náležitého a ukázněného průběhu řízení před soudem, který se pohybuje na pomezí výkonu kázeňské (disciplinární) pravomoci a ukládání trestu; to ostatně dokládá i dosti kazuistická a ne zcela jednotná judikatura Evropského soudu pro lidská práva k tomu, zda pořádková pokuta uložená soudem je, či není „trestním obviněním“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy – srov. např. rozsudek ze dne 22. 5. 1990 ve věci Weber v. Švýcarsko, stížnost č. 11034/84, Series A, č. 177, a naopak rozsudek ze dne 23. 3. 1994 ve věci Ravnsborg v. Švédsko, stížnost č. 14220/88, Series A, č. 283-B, rozsudek ze dne 22. 2. 1996 ve věci Putz v. Rakousko, stížnost č. 18892/91, Reports 1996-I, či rozsudek ze dne 27. 9. 2001 ve věci Jurík v. Slovensko, stížnost č. 50237/99.
[22] Jinými slovy – aplikace čl. 6 Úmluvy v dané věci není tak triviální a jednoznačná, jak dovozuje stěžovatelka namítající porušení principu veřejnosti řízení prolínajícího se s právem na ústní jednání ve věci. Nejvyšší správní soud se nicméně kloní k tomu, že pořádková pokuta je spíše disciplinárním (kázeňským) opatřením než klasickou trestní sankcí, což potvrzuje i poslední vývoj nejen v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (srov. a contrario rozsudek ze dne 12. 1. 2016 ve věci Rodriguez Ravelo v. Španělsko, stížnost č. 48074/10), ale rovněž v judikatuře Ústavního soudu (viz nález ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. I. ÚS 750/15, č. 9/2016 Sb. ÚS, anebo nález ze dne 23. 9. 2015, sp. zn. IV. ÚS 910/15, č. 177/2015 Sb. ÚS).
[23] V každém případě, i kdyby bylo namístě podřadit uložení pořádkové pokuty správním soudem pod „trestní obvinění“, je potřeba procesní záruky předpokládané čl. 6 odst. 1 Úmluvy vykládat v kontextu každé konkrétní věci, přiměřeně a především rozumně – tedy tak, aby bylo respektováno právo jako racionální systém a v tomto duchu bylo také uplatňováno. Právo na ústní jednání patří mezi tzv. implicitní práva, která jsou součástí širšího konceptu práva na spravedlivý proces, avšak bezvýhradné trvání na jeho konání by – dovedeno do důsledků – mohlo naprosto paralyzovat aplikaci institutu pořádkové pokuty v praxi (nejen) správního soudnictví. Jako podstatné se proto jeví posouzení, zda absence ústního jednání vůbec mohla mít nějaké reálné negativní dopady do práv stěžovatelky a zda ztížila její obhajobu. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že k ničemu takovému zde nedošlo, a zdůrazňuje, že soudní spis obsahoval dostatečné podklady pro vydání napadeného rozhodnutí o pořádkové pokutě, stěžovatelka věděla, za jaké jednání jí byla pořádková pokuta uložena a měla možnost to zpochybnit právě podanou kasační stížností; k tomu srov. mutatis mutandis rozhodnutí ze dne 17. 5. 2011 o přijatelnosti ve věci Suhadolc v. Slovinsko, stížnost č. 57655/08, v němž Evropský soud pro lidská práva připustil, že pro případ méně závažných přestupků není ústní jednání vždy nezbytné.
1) V podání bylo napsáno celé jméno soudkyně. | decision_814.txt |
4,438 | k čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
k § 75 odst. 1 soudního řádu správního
Správní soud má povinnost aplikovat § 75 odst. 1 s. ř. s. konformně s požadavky článku 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Požadavky z ní plynoucí je nutno upřednostnit, pokud by doslovná aplikace zásady přezkumu podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, vedla k tomu, že by soudní přezkum rozhodování o nepovolení vstupu na území nebylo možno pokládat za „účinný přezkum v rozumných intervalech“. Z toho plyne povinnost soudu zohlednit i podstatné změny, k nimž došlo po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí, pokud tyto změny mohly vést k tomu, že pokračování omezení osobní svobody, které bylo původně nařízeno v souladu se zákonem, se stalo nezákonným.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 Azs 193/2019-48)
Prejudikatura: č. 1459/2008 Sb. NSS, č. 2780/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 121/1996 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 48/95), č. 229/2009 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 10/08); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti ČR (stížnost č. 298/07) a ze dne 9. 1. 2003, ESLP Shishkov proti Bulharsku [stížnost č. 38822/97, ECHR 2003-I (extracts)].
Věc: Nadzeya H. (Bělorusko) proti Ministerstvu vnitra o žádosti o mezinárodní ochranu, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně přicestovala coby tranzitní cestující dne 18. 3. 2019 letecky z Moskvy do České republiky a na Letišti Václava Havla Praha požádala o mezinárodní ochranu. Následně vydal žalovaný rozhodnutí ze dne 21. 3. 2019 o nepovolení vstupu na území podle § 73 odst. 3 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 7. 2019, přičemž doba, na kterou se nepovoluje vstup, byla stanovena do 16. 7. 2019. Žalovaný totiž zjistil, že žalobkyně je vedena v Schengenském informačním systému (SIS) jako nežádoucí cizinec, jemuž má být odmítnut vstup na území schengenského prostoru. Navíc ke vstupu do ČR zneužila tranzitního letu z Moskvy přes Prahu do Kyjeva, čímž se pokusila obejít zákaz vstupu na území schengenského prostoru. Žalovaný konstatoval, že v případě povolení vstupu by mohla představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 17. 5. 2019. Přisvědčil žalovanému v otázce nebezpečnosti žalobkyně pro veřejný pořádek. Ztotožnil se i se závěrem, že žalobkyně není zranitelnou osobou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu. Žalobkyně neuváděla skutečnosti, z nichž by vyplývalo, že by byla v zemi původu obětí závažného fyzického násilí, uvedla pouze, že má zanícenou nohu, na kterou potřebuje mastičku, a během pobytu v Moskvě tento problém neřešila a neléčila se. Městský soud připomněl, že posuzuje pouze zákonnost rozhodnutí, kterým žalobkyni nebyl na území povolen vstup, nikoli následující postup žalovaného. Skutečnost, že se u žalobkyně po umístění v přijímacím středisku vyvinuly obtíže s dýcháním, není možno posuzovat v rámci přezkoumání rozhodnutí o jejím nevpuštění na území, které bylo vydáno před umístěním v tomto zařízení. K doplněním týkajícím se zhoršení jejího zranění na noze a psychických problémů vzniklých v důsledku pobytu v zařízení na letišti městský soud uvedl, že se jedná o nové skutečnosti, které v době rozhodování žalovaného o nevpuštění na území nebyly známy, takže k nim podle § 75 odst. 1 s. ř. s. nemůže přihlížet. Žalobkyně má možnost domáhat se u žalovaného přezkoumání, zda trvají důvody, pro které jí byl vstup na území zamezen.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Zopakovala, že byla zranitelnou osobou, jíž měl být vstup na území umožněn. Jednak byla v zemi původu obětí závažného fyzického násilí a jednak se její zdravotní stav v přijímacím středisku dramaticky zhoršil a nastaly u ní psychické problémy, které si vyžádaly urgentní psychiatrickou intervenci v zařízení Praha-Bohnice. Její stav se zhoršoval i po vydání napadeného rozsudku.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem městského soudu.
Stěžovatelka následně zaslala Nejvyššímu správnímu soudu doplnění kasační stížnosti. Připomněla, že se u ní během zajištění v uzavřeném přijímacím středisku na letišti objevila nová, dříve nediagnostikovaná nemoc – silné astma spojené s panickými stavy. Silné obtíže s dýcháním začala pociťovat po delší době zajištění, kdy se u ní objevily panické záchvaty z důvodu nemožnosti nadechnout se. Byla jí poskytnuta neodkladná lékařská péče a předepsán silný inhalátor, i přes jeho použití se však dostávala do cyklických panických stavů, a byla jí proto nasazena sedativa a léky na spaní. V mezidobí od vydání napadeného rozsudku ze dne 17. 5. 2019 do jeho vyhotovení dne 12. 6. 2019 se radikálně zhoršil její zdravotní stav, což v lékařské zprávě ze dne 28. 5. 2019 potvrdil i lékař Zdravotnického zařízení Ministerstva vnitra. Stěžovatelka byla v té době již autoagresivní se suicidními sklony, zároveň jí nebylo možné podávat léky, protože v přijímacím zařízení na letišti nebyla po celou dobu přítomna zdravotní sestra. Její zranění na noze se v průběhu zajištění také zhoršilo, způsobilo zánět žil a vyžadovalo cílenou léčbu. Lékař doporučil přesun stěžovatelky do přijímacího střediska v Zastávce u Brna, kde je k dispozici zdravotní péče ve větším rozsahu. Po intervenci Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) byla dne 31. 5. 2019 převezena do přijímacího střediska v Zastávce u Brna.
Stěžovatelka také tvrdila, že v rozporu s čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Evropská úmluva“) neměla k dispozici opravný prostředek, který by zohlednil zhoršení jejího zdravotního stavu a kterým by mohla dosáhnout svého propuštění z přijímacího střediska na letišti. Městský soud totiž omezil soudní přezkum rozhodnutí o zajištění na skutkový a právní stav existující v čase vydání rozhodnutí o nepovolení vstupu na území a odmítl se zabývat zhoršením jejího zdravotního stavu. Žalovaný na zhoršení jejího zdravotního stavu nereagoval a stěžovatelka byla podáním žaloby „zablokována“ v podání žádosti o přezkoumání důvodů zajištění. Podle nynější právní úpravy má osoba nacházející se v letištní detenci dvě možnosti obrany: buď podat žalobu k soudu proti rozhodnutí o nepovolení vstupu podle § 73 odst. 6 a 7 zákona o azylu, nebo se domáhat přezkumu důvodů nepovolení vstupu na území přímo u správního orgánu podle § 73 odst. 9 druhé věty zákona o azylu. Jde o dva různé opravné prostředky, ovšem pouze prvý z nich lze označit za soudní přezkum zajištění. Druhý jen akcentuje povinnost žalovaného zkoumat důvody zajištění po celou dobu detence, která mu však plyne z první věty § 73 odst. 9 zákona o azylu. Žádost o přezkoumání důvodů zajištění lze podat až po uplynutí jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, a podala-li zajištěná osoba proti rozhodnutí o zajištění žalobu, pak může žádat o přezkum důvodů zajištění až po uplynutí jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o žalobě. V případě zamítnutí žaloby proti rozhodnutí o zajištění má navíc soud podle § 54 odst. 3 s. ř. s. měsíc na vyhotovení odůvodnění rozsudku, což dále odsouvá možnost zajištěné osoby požádat o přezkoumání důvodů zajištění. Důvody zajištění a situace dané osoby se mohou v průběhu zajištění podstatně měnit. Na to však soudní přezkum rozhodnutí o zajištění nereaguje, a to kvůli § 75 odst. 1 s. ř. s., podle nějž „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“.
Stěžovatelka se domnívala, že s ohledem na mezinárodní závazky, zejména na čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, městský soud měl povinnost přezkoumat důvody jejího zajištění v přijímacím středisku na letišti (nepovolení vstupu na území) podle situace v čase, kdy rozhodoval o podané žalobě, tedy pohledem ex nunc, a ne podle situace o měsíc dříve, kdy žalovaný o zajištění rozhodoval, tedy pohledem ex tunc. Účelem čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy je umožnit osobě zbavené svobody domáhat se toho, aby soud přezkoumal, zda je toto zbavení svobody zákonné, přičemž má být zajištěna možnost domáhat se takové kontroly opakovaně v určitých rozumných intervalech. V situaci, kdy ke zbavení osobní svobody nedochází rozhodnutím soudu, ale pouze rozhodnutím správního orgánu, je požadavek na urychlený, efektivní a úplný soudní přezkum v podstatě jedinou zárukou proti jeho svévoli. Z obdobné logiky vychází i legislativa EU a ještě přísnější jsou minimální procesní záruky UNHCR. V České republice navíc není soudní přezkum zbavení osobní svobody automatický, ale je ponechán na iniciativě zajištěné osoby, přestože jde o žadatele o mezinárodní ochranu, kteří i ve strachu o vlastní život nebo bezpečnost prchají ze země původu, zpravidla neumějí česky a už vůbec se nevyznají v právních předpisech a opravných prostředcích. Často jsou tedy závislí na právní pomoci osob docházejících do zařízení, kde jsou umístěni. V této situaci je absence automatického soudního přezkumu sama o sobě zjevně nevýhodná a riziko svévole správního orgánu o to větší. I proto by měl správní soud přezkoumávající důvody zajištění mít povinnost přihlédnout i ke skutečnostem, které nastaly po vydání rozhodnutí o zajištění.
Žalovaný pochybil, když po vydání rozhodnutí o nepovolení vstupu na území navzdory zhoršujícímu se zdravotnímu stavu stěžovatelky nezkoumal v souladu s § 73 odst. 9 větou první zákona o azylu, zda trvají důvody, pro které jí nebyl vstup na území povolen. Městský soud pak nerozporoval závažné zhoršení zdravotního stavu stěžovatelky, avšak nepřihlížel k němu s ohledem na to, že k němu mělo dojít až v době po vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného. Stěžovatelka byla do přijímacího střediska na letišti umístěna dne 18. 3. 2019, kdy měla jen zánět na noze. Městský soud o její žalobě rozhodoval až dne 17. 5. 2019, kdy již trpěla závažnými dýchacími problémy, panickými záchvaty a dalšími výše popsanými zdravotními problémy. V době mezi vyhlášením rozsudku a jeho písemným vyhotovením došlo následně k tak rapidnímu zhoršení jejího zdravotního stavu, že lékař rázně doporučil její převoz do vhodnějších podmínek. Žalovaný byl mezitím nečinný a neplnil svou povinnost zkoumat důvody nepovolení vstupu kontinuálně v průběhu celé doby zajištění v přijímacím středisku na letišti, přestože se stěžovatelka opakovaně obracela na personál zařízení se žádostmi o lékařskou a psychologickou intervenci či přímo se žádostmi o přemístění do jiného zařízení. Pokud se městský soud odmítl zabývat novými skutečnostmi, které měly přímý vliv na zákonnost zbavení osobní svobody, protože mu to vnitrostátní procesní pravidla neumožňují, učinil právo stěžovatelky na soudní přezkum zbavení osobní svobody iluzorním. Tento nedostatek vnitrostátních procesních předpisů je třeba překonat výkladem konformním s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy a zavázat správní soudy přezkoumávat zajištění pohledem situace v čase, kdy o zákonnosti zajištění rozhodují. Alternativně stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení příslušných částí zákona o azylu, případně s. ř. s., pro jejich nesoulad s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy.
Závěrem stěžovatelka namítala, že v době od vyhlášení napadeného rozsudku dne 17. 5. 2019 do jeho vyhotovení dne 12. 6. 2019, kdy se radikálně zhoršil její zdravotní stav, neměla žádný efektivní opravný prostředek, kterým by mohla dosáhnout svého propuštění. Nemohla podat proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, protože ještě nedisponovala jeho vyhotovenou verzí, a byla také blokována v podání žádosti o přezkoumání důvodů zajištění podle § 73 odst. 9 zákona o azylu, neboť tu lze podat až měsíc po vyhotovení rozsudku. Městský soud po vyhlášení rozsudku objektivně nemohl zohlednit nově nastalé skutečnosti.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)[31] V druhém okruhu kasačních námitek stěžovatelka brojí proti tomu, že městský soud nezohlednil, respektive nemohl zohlednit zhoršení jejího zdravotního stavu, k němuž došlo po rozhodnutí žalovaného, až do vydání rozsudku městského soudu dne 17. 5. 2019, respektive do jeho vyhotovení dne 12. 6. 2019. Zároveň byla na dobu jeho vyhotovení vázána i možnost požádat žalovaného o posouzení, zda trvají důvody, pro něž jí nebyl vstup na území povolen, neboť takovou žádost je podle § 73 odst. 9 zákona o azylu možné podat až po uplynutí jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o žalobě.
[32] Úprava soudního přezkumu rozhodnutí o nepovolení vstupu na území je obsažena v § 73 odst. 6 a 7 zákona o azylu:
„(6) Proti rozhodnutí ministerstva o nepovolení vstupu na území a o prodloužení doby, po kterou nelze vstup na území žadateli o udělení mezinárodní ochrany povolit, lze podat žalobu do 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí, a to prostřednictvím ministerstva nebo u místně příslušného krajského soudu, kterým je krajský soud, v jehož obvodu je žadatel o udělení mezinárodní ochrany v den podání žaloby hlášen k pobytu.
(7) V případě, že je žaloba podána prostřednictvím ministerstva, ministerstvo předloží soudu žalobu, vyjádření k žalobě a správní spis do 5 dnů ode dne doručení žaloby, je-li žaloba podána u příslušného soudu, vyžádá si soud správní spis. Ministerstvo předloží soudu vyjádření k žalobě a správní spis do 5 dnů a zároveň doručí své vyjádření k žalobě žadateli o udělení mezinárodní ochrany; o žalobě soud rozhodne do 7 pracovních dnů ode dne doručení správního spisu soudu. Soud nařídí k projednání věci jednání, navrhne-li to účastník řízení nejpozději do 5 dnů ode dne podání žaloby nebo je-li to nezbytné; o tom musí být žadatel o udělení mezinárodní ochrany v rozhodnutí ministerstva poučen. Rozhodne-li soud o zrušení napadeného rozhodnutí, vyrozumí o tom ministerstvo bezprostředně po vyhlášení rozsudku.“
[33] Soudní přezkum rozhodování o nepovolení vstupu na území byl v zákoně o azylu zakotven zákonem č. 379/2007 Sb. v souvislosti s kritikou předchozí úpravy vyjádřenou následně také v rozsudku ze dne 27. 11. 2008, ESLP Rashed proti ČR, stížnost č. 298/07. Nezbytnost jeho zakotvení je dána tím, že přímým důsledkem rozhodnutí o nepovolení vstupu na území je omezení osobní svobody, neboť cizinec musí setrvat pouze v přijímacím středisku na mezinárodním letišti, leda by se rozhodl vycestovat z území ČR (k této eventualitě viz bod 126 nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.).
[34] Vzhledem k tomu, že jde o omezení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy, má cizinec, jemuž nebyl povolen vstup na území, podle čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy „[…] právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“
[35] Na soudní přezkum těchto rozhodnutí navíc dopadá také podrobnější čl. 9 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“): „V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele. Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn.“
[36] Jak k výše citovanému čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 97/2012-26, č. 2780/2013 Sb. NSS: „Záruka zakotvená v citovaném článku zahrnuje právo na pravidelný soudní přezkum důvodů pro trvání zbavení osobní svobody. Ten může být prováděn soudy automaticky, postačuje však umožnění cizinci iniciovat takový přezkum v rozumných intervalech (viz např. rozsudky ESLP ze dne 25. 10. 1989 ve věci Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ze dne 5. 11. 1981, ve věci X proti Spojenému království, stížnost č. 7215/75, nebo ze dne 15. 11. 2005, ve věci Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01). (…) V případě, že by v tomto řízení nebyl garantován účinný přezkum v rozumných intervalech, pak by orgán policie i správní soud, vázán imperativem vyplývajícím z čl. 10 Ústavy, byl povinen poskytnout ochranu proti porušování čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy Českou republikou. (…) V dané souvislosti je nutno vzít v úvahu, že cizinec je podle zákona o pobytu cizinců zajištěn z typově podstatně méně závažných důvodů než vazebně stíhaný obviněný v trestním řízení, takže je nezbytné, aby standard soudní ochrany jeho osobní svobody byl přinejmenším takový, jaký je ve vazebních věcech. I ve věcech zajištění cizince totiž platí, že omezení jeho osobní svobody je krajní prostředek, který může být užit jen tehdy, nelze-li účelu řízení, v rámci něhož se zajištění děje, dosáhnout jinak.“
[37] Je tedy třeba posoudit, zda nynější zákonná úprava umožňuje slovy právě citovaného rozsudku vycházejícího z judikatury ESLP k čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy „účinný přezkum v rozumných intervalech“. Stěžovatelka tvrdí, že tomu tak není, neboť správní soudy jsou ve svém rozhodování limitovány zásadou přezkumu pohledem stavu ex tunc, jak je vyjádřena v § 75 odst. 1 s. ř. s.: „Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Soudy tak sice poskytují přezkum se všemi atributy soudního rozhodování, citované ustanovení jim však zabraňuje přihlédnout ke změnám, k nimž došlo po vydání napadeného správního rozhodnutí. V tomto ohledu stěžovatelka přiléhavě upozorňuje na rozsudek ze dne 9. 1. 2003, ESLP Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, ECHR 2003-I (extracts), v jehož bodě 88 soud k článku 5 odst. 4 Evropské úmluvy zdůraznil: „Odstavec 4 obsahuje procesní záruku mimo jiné proti pokračování zajištění, které – jakkoli bylo původně nařízeno v souladu se zákonem – se posléze mohlo stát nezákonným a nedůvodným.“ Z citovaného judikátu plyne, že soudní přezkum má být nastaven tak, aby bylo možno zohlednit i změny, v jejichž důsledku se původně zákonné omezení osobní svobody stalo nezákonným; v nyní posuzovaném případě by to znamenalo možnost městského soudu zohlednit, zda se stěžovatelka stala zranitelnou osobou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu.
[38] K těmto změnám může podle zákonné úpravy přihlédnout žalovaný v rámci zkoumání, zda trvají důvody, pro které nebyl žadateli o mezinárodní ochranu povolen vstup na území, jak plyne z § 73 odst. 9 zákona o azylu: „Ministerstvo po dobu platnosti rozhodnutí o nepovolení vstupu zkoumá, zda trvají důvody, pro které nebyl žadateli o udělení mezinárodní ochrany vstup na území povolen. Ministerstvo při vydání rozhodnutí o nepovolení vstupu na území poučí žadatele o udělení mezinárodní ochrany o jeho právu požádat o přezkoumání důvodů nepovolení vstupu na území, a to po uplynutí 1 měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva nebo, podal-li proti tomuto rozhodnutí žalobu, ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o žalobě.“
[39] Posuzování ze strany žalovaného však jednak z povahy věci není soudním přezkumem, zejména je pak třeba přisvědčit stěžovatelce, že požadovaná periodicita přezkumu (přezkum v rozumných intervalech) je zde problematizována tím, že podle druhé věty citovaného ustanovení může žadatel o mezinárodní ochranu, který napadl původní rozhodnutí žalovaného žalobou, požádat žalovaného o toto posouzení trvání důvodů teprve po uplynutí jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o žalobě.
[40] Stěžovatelka má tedy pravdu, že pokud je doslovně aplikován § 73 odst. 9 zákona o azylu a § 75 odst. 1 s. ř. s., pak je kombinace soudního přezkumu a správního posouzení trvání důvodů pro nepovolení vstupu na území nastavena způsobem, který pro žadatele o mezinárodní ochranu v situaci, ve které se nacházela ona, nenaplňuje požadavky vyplývající z čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy. Žadatel o mezinárodní ochranu, jemuž se po rozhodnutí o nepovolení vstupu na území výrazně zhorší zdravotní stav, je totiž postaven před dilema, zda se spolehne výhradně na správní řízení podle § 73 odst. 9 zákona o azylu a fakticky rezignuje na možnost soudního přezkumu; nebo zda podá žalobu ke správnímu soudu, a dosáhne tak sice soudního přezkumu, ten ale nebude moci zohlednit podstatné změny, k nimž došlo po rozhodnutí žalovaného, a zároveň v době trvání řízení o této žalobě nebude moci podat žalovanému návrh podle § 73 odst. 9 zákona o azylu. Stojí tak před dilematem, zda bude její přezkum spíše účinný, nebo zda bude uskutečněn v rozumných intervalech, což ale odporuje tomu, že judikatura ESLP požaduje splnění obou těchto atributů současně.
[41] Stěžovatelka navrhuje, aby tento nedostatek byl napraven buď ústavně konformním výkladem, nebo předložením návrhu na zrušení dotčených ustanovení zákona o azylu a soudního řádu správního Ústavnímu soudu. K tomu je třeba konstatovat, že k naplnění požadavků čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, jak byla vyložena ESLP, je možno dospět za využití výkladu vnitrostátních předpisů, který bude konformní s tímto ustanovením Evropské úmluvy, takže předložení návrhu Ústavnímu soudu není namístě. Jak totiž plyne ze setrvalé judikatury založené již nálezem ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, č. 121/1996 Sb., v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení; při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem.
[42] Obdobnou situaci jako v nyní posuzovaném případě již NSS řešil v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS, kde posuzoval souladnost tehdejšího znění § 73 zákona o azylu s čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy a dospěl k závěrům, které nabízejí východisko i pro aplikaci nynějšího znění tohoto ustanovení. Nejvyšší správní soud zde konstatoval:
„Potřebu urychleného řízení je však v dané věci možné jednoznačně dovodit z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, pod jejíž ochranou se stěžovatel nacházel, což ostatně připustil i městský soud, když se v napadeném usnesení ztotožnil s názorem stěžovatele, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž zaručuje právo na svobodu a osobní bezpečnost.
Čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky proklamativně stanoví, že Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Tím, že respekt k těmto závazkům byl vtělen do samotného uvozujícího článku Hlavy první Ústavy, když odst. 2 obsahově navazuje na odst. 1, v němž je Česká republika definována jakožto svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka, lze jej chápat jako ústavní generální klauzuli sui generis a zároveň jako jeden z nejpodstatnějších charakteristických rysů ústavního pořádku České republiky prozařující celým jejím právním řádem. Na tuto obecnou klauzuli pak navazuje čl. 10 Ústavy, který blíže stanoví, že ‚vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva‘. První věta klade výše specifikované mezinárodní úmluvy na roveň vnitrostátním právním normám, druhá věta, za středníkem, pak ukládá orgánům aplikujícím právo přednostně aplikovat mezinárodní úmluvu, jsou-li ustanovení v ní obsažená v rozporu s normou vnitrostátní, která by jinak měla být aplikována.
Vycházeje z výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud k nastolené otázce efektivnosti soudní ochrany poskytnuté stěžovateli podle § 82 s. ř. s. uzavírá, že soudce je ve své rozhodovací činnosti vázán nejen zákonem, ale také mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto při procesu aplikace práva v dané věci bylo namístě zohlednit nejen všechna relevantní ustanovení vnitrostátního práva, ale také závazky vyplývající pro Českou republiku z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a přizpůsobit příslušné procesní postupy, které s. ř. s. stanoví, tak, aby bylo možné rozhodnout urychleně v reálném čase, a předejít tak případnému odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).“
[43] V právě citovaném případě NSS dovodil z čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy povinnost soudů vykládat § 82 s. ř. s. tak, jako by v něm byl zakotven požadavek rychlosti předmětného řízení. Podobný přístup je třeba použít i na § 75 s. ř. s. a vyložit jej takovým způsobem, který bude souladný s požadavky čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, a to případně i za použití přednostní aplikace mezinárodní smlouvy před textem zákona podle čl. 10 Ústavy. Ostatně již v právní větě rozsudku ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, NSS konstatoval: „Soud je i při aplikaci kogentních norem procesního práva vázán článkem 10 Ústavy ČR. Nesmí proto použít vnitrostátní procesní normu (zde ustanovení § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. obsahující zákaz rozšiřovat žalobu o další žalobní body po lhůtě pro její podání), pokud by její aplikace nutně a nevyhnutelně vedla k porušení zásady non-refoulement obsažené v čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků či k porušení zákazu vyhostit cizince do země, kde by byl vystaven hrozbě mučení či nelidského a ponižujícího zacházení či trestu, jenž vyplývá z čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva tento článek vykládající.“
[44] Stejný přístup je nutno aplikovat i ve vztahu § 75 odst. 1 s. ř. s. a čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy. Pokud by doslovná aplikace zásady přezkumu podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, vedla k tomu, že by soudní přezkum rozhodování o nepovolení vstupu na území nebylo možno pokládat za „účinný přezkum v rozumných intervalech“ požadovaný článkem 5 odst. 4 Evropské úmluvy, vyplývá správnímu soudu z čl. 1 odst. 2 a z čl. 10 Ústavy povinnost přednostně aplikovat požadavky Evropské úmluvy. To v daném případě znamená povinnost soudu navzdory zásadě vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s. zohlednit i podstatné změny, k nimž došlo po vydání přezkoumávaného rozhodnutí, pokud tyto změny mohly ve smyslu rozsudku ESLP Shishkov proti Bulharsku vést k tomu, že pokračování omezení osobní svobody, které bylo původně nařízeno v souladu se zákonem, se stalo nezákonným.
[45] V nyní posuzovaném případě to znamenalo, že městský soud, pokud měl závažné informace, které nasvědčovaly tomu, že se stěžovatelčin zdravotní stav po vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného zásadně zhoršil a že by již splňovala definici zranitelné osoby ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu, neměl odmítnout tyto informace jakkoli zohlednit, ale měl před § 75 odst. 1 s. ř. s. přednostně aplikovat čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, jak požaduje čl. 10 Ústavy. Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. vyjadřuje obecnou zásadu, takže skutečnost, že tato obecná zásada musí ve výjimečných případech ustoupit požadavkům plynoucím z přednostní aplikace čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, nevede k protiústavnosti celého tohoto zákonného ustanovení, ale právě k výše rozebrané povinnosti jeho ústavně konformního výkladu.
[46] Nejvyšší správní soud připomíná, že uvedený názor nemá učinit § 75 odst. 1 s. ř. s. obsoletním, a to ani v případě přezkumu rozhodnutí podle § 73 zákona o azylu. Ovšem tam, kde jsou závažné důvody se domnívat, že by nepřihlédnutí k nově zjištěným nebo nově nastalým skutečnostem vedlo k porušení čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, a tedy k porušení práva na osobní svobodu, musí být Evropská úmluva aplikována přednostně.
[47] Důsledkem takové přednostní aplikace pak má být nejen prolomení zásady vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s., ale také její zohlednění ve využívání možnosti poskytované v § 54 odst. 3 s. ř. s.: „Soud vyhotoví rozsudek nejpozději do jednoho měsíce od vyhlášení a učiní potřebná opatření k doručení stejnopisu rozsudku účastníkům do vlastních rukou a k doručení osobám na řízení zúčastněným. Tuto lhůtu může předseda soudu ze závažných důvodů prodloužit, nejvýše však o dva měsíce. V řízeních, v nichž je soud povinen rozhodnout ve lhůtách počítaných na dny, provede úkony podle věty první bez zbytečného odkladu.“
[48] Stěžovatelka správně upozornila na to, že v době, kdy městský soud rozsudek vyhlásil, ale ještě jej nevyhotovil, a tedy ani nedoručil účastníkům, takže nemohl nabýt právní moci, byla vůbec zbavena možnosti podat návrh podle § 73 odst. 9 zákona o azylu bez ohledu na to, jak závažně se její zdravotní stav zhoršil. Je však třeba připomenout, že podle § 73 odst. 7 zákona o azylu je dané řízení omezeno lhůtou sedmi pracovních dnů ode dne doručení správního spisu soudu. Dopadá na něj tedy poslední věta § 54 odst. 3 s. ř. s., takže bylo namístě, aby rozsudek byl vyhotoven a doručen bez zbytečného odkladu, nikoli, aby městský soud plně využíval měsíční lhůtu pro jeho vyhotovení.
(…) | decision_815.txt |
4,439 | k § 12 zákona a § 14a odst. 1 a 2 písm. a), b) a d) č. 325/1999 Sb., o azylu
I. Při rozhodování o žádosti o udělení mezinárodní ochrany založené na obavách z vydání do země původu za účelem trestního stíhání je nutno – z hlediska možných důvodů pro udělení azylu dle § 12 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a zejména pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. a), b) a d) téhož zákona – nejprve zvážit, zda se nejedná o tzv. zájmový (politický) případ trestního stíhání. Od toho lze pak odvinout úvahy o možnosti spravedlivého procesu vedeného s dotyčnou osobou, jakož i o bezpečnosti jejího pobytu ve vězení, vč. vazby, jimž musí předcházet zhodnocení záruk poskytnutých v rámci vydávacího (extradičního) řízení.
II. Praxe tzv. (diplomatických) záruk není nijak standardizována ani systemizována a při jejich hodnocení je nezbytné dbát na to, aby byla skutečně zajištěna náležitá ochrana před nebezpečím porušení principu non-refoulement. Na posouzení kvality a spolehlivosti poskytnutých záruk nelze rezignovat, a to tím spíše, pokud ve vztahu k danému státu existují vážné pochybnosti týkající se systémových nedostatků ve vězeňství.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2019, čj. 5 Azs 235/2019-25)
Prejudikatura: č. 1749/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 262/2013 Sb.; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 7. 1989, Soering proti Spojenému království (stížnost č. 14038/88, Series A, č. 161), ze dne 20. 3. 1991, ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království (stížnost č. 22414/93), Cruz Varas a další proti Švédsku (stížnost č. 15576/89, Series A, č. 201), ze dne 12. 4. 2005, Shamayev a ostatní proti Gruzii a Rusku (stížnost č. 36378/02, ECHR 2005-III), ze dne 10. 1. 2012, Ananyev a další proti Rusku (stížnosti č. 42525/07 a č. 60800/08), ze dne 28. 2. 2008, Saadi proti Itálii (stížnost č. 37201/06, ECHR 2008), ze dne 1. 12. 2008, Ismoilov a další v. Rusko (stížnost č. 2947/06), ze dne 9. 5. 2012, Othman (Abu Qatada) proti Spojenému království (stížnost č. 8139/09, ECHR 2012), ze dne 10. 4. 2012, Arutyunyan proti Rusku (stížnost č. 489777/09), ze dne 9. 7. 2012, Vladimir Vasilyev proti Rusku (stížnost č. 28370/05), ze dne 5. 5. 2015, Khloyev proti Rusku (stížnost č. 46404/13), ze dne 1. 6. 2015, Nogin proti Rusku (stížnost č. 58530/08) a ze dne 27. 8. 2019, Magnitskiy a ostatní proti Rusku (stížnosti 32631/09 a 53799/12).
Věc: Sergey D. (Ruská federace) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce požádal o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky dne 15. 12. 2017 z předběžné vazby, do níž byl vzat v rámci vydávacího (extradičního) řízení do Ruské federace (dále jen „Rusko“). Jako důvod své žádosti žalobce uvedl právě obavu ze svého vydání za účelem trestního stíhání v Rusku pro podezření ze spáchání trestných činů podvodu, konkrétně krádeže majetku státního podniku Bazalt (v souvislosti s vrácením DPH), k němuž mělo dojít podvodem a zneužitím důvěry organizovanou skupinou ve velkém měřítku. Žalobce toto trestní stíhání považuje za vykonstruované ve snaze zakrýt skutečnou trestnou činnost odpovědných osob ve vedení státního podniku Bazalt. S odkazem na politickou situaci v Rusku a stav vězeňství vyjádřil vážnou obavu jednak o možnost prokázat svoji nevinu ve spravedlivém procesu a jednak o své zdraví – a to z důvodu špatných podmínek ve věznicích, především pokud jde o přístup ke zdravotní péči, neboť trpí diabetem I. typu a s tím souvisejícími problémy se zrakem.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 3. 2019 žalobci mezinárodní ochranu neudělil podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu; neshledal důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu a současně dospěl k závěru, že zde nejsou dány ani důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany.
V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný konstatoval, že žalobce „není žádným politickým disidentem, ani jinou zájmovou osobou“, a jím prezentované obavy nelze podřadit pod žádný z azylově relevantních důvodů. Trestní stíhání samo o sobě nemůže být důvodem pro udělení azylu a výtky vůči němu jsou oprávněny posuzovat orgány rozhodující v extradičním řízení. Řízení ve věci mezinárodní ochrany nelze chápat jako jakýsi přezkum rozhodnutí vydaných v extradičním řízení, v němž bylo usnesením Městského soudu rozhodnuto, že vydání žalobce k trestnímu stíhání do Ruské federace je přípustné. Současně žalovaný poukázal na záruky ruské strany dané v extradičním řízení a doplnil, že žalobce nepatří k osobám, na nichž by měl ruský režim zvýšený zájem a jejichž trestní řízení by proto ovlivňoval; kromě aktuálního trestního stíhání žalobce neměl v zemi původu žádné problémy a neuvedl žádný relevantní argument svědčící o tom, že jeho stíhání je nezákonné nebo jakkoli zmanipulované. V této souvislosti žalovaný odmítl též jakoukoli podobnost projednávané věci s rozsudkem ze dne 27. 8. 2019, Magnitskiy a ostatní proti Rusku (stížnosti č. 32631/09 a č. 53799/12), neboť žalobce se nikdy nijak politicky neangažoval a nepoukazoval např. na korupci v ruských bezpečnostních orgánech. Ve vztahu k podmínkám v ruských věznicích pak žalovaný připustil, že jsou obecně špatné a v některých případech byl vězněným osobám přístup k adekvátní lékařské péči omezen či zcela odepřen. Neznamená to však, že k takovému porušení lidských práv dojde automaticky i v případě žalobce, neboť nebyly prokázány žádné relevantní okolnosti spojené s jeho osobou, které by potvrzovaly pravděpodobnost takového závěru. Žalovaný v tomto kontextu opět odkázal na poskytnuté záruky, jejichž součástí je i kontrolní mechanismus, že nedojde k porušení práv žalobce a mezinárodních standardů, které upravují i dostupnost lékařské péče vězněných osob. K samotné lékařské péči pak žalovaný poukázal na bohatou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která prokazuje, že vězněné osoby trpící diabetem mají v ruských vězeňských zařízeních zajištěn přístup k adekvátní zdravotní péči v podobě odborné léčby a nezbytných léků, vč. inzulínu.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Městský soudv Praze jako nedůvodnou zamítl.
V návaznosti na obsah žaloby se Městský soud v rámci svého přezkumu soustředil především na důvody neudělení doplňkové ochrany s tím, že žalobce žádné azylově relevantní důvody netvrdil. Ztotožnil se s žalovaným, že trestní stíhání žalobce není nijak politicky či jinak zájmově motivováno; žalobce nelze považovat za zvýšeně ohroženou osobu v důsledku jeho tvrzení o „obětním beránkovi“, ačkoliv své stíhání dával do souvislosti se snahou určitých osob zakrýt skutečné pachatele trestné činnosti. Podle Městského soudu tak nelze vůči žalobci očekávat odlišný – tedy negativní či excesivní přístup od ruských státních orgánů, a to ani v rámci trestního řízení, ani při omezení osobní svobody ve vězení. V tom se případ žalobce liší od případu Magnitskiy, jehož politické pozadí založilo předpoklady pro excesivní přístup. Současně Městský soud připomněl, že žalobce nijak nezpochybnil záruky ruských orgánů poskytnuté v rámci extradičního řízení, přičemž tyto záruky jsou obecně akceptovány a odpovídají i judikatuře Evropského soudu pro lidská práva zmíněné žalovaným; ta obsahuje nejen skutková zjištění o poskytování zdravotní péče, včetně základní léčby diabetu, ale i z toho plynoucí právní závěry o neporušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“). S ohledem na shora uvedené Městský soud uzavřel, že ačkoli je situace v ruském vězeňství zatížena celou řadou problémů, lze dovodit určitý základní standard dodržování lidských práv včetně zásad právního státu v rámci trestního řízení. Proto i s přihlédnutím k poskytnutým zárukám nelze v případě žalobce shledat naplnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany z důvodu hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy.
Proti rozsudku Městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které poukázal na vady řízení před žalovaným spočívající zejména v tom, že žalovaný nahradil skutečně zjištěný stav věci vlastními hodnotícími soudy, které nejenže nemají oporu ve spisu, ale ani v realitě. V této souvislosti poukázal na skutečnosti uvedené při pohovoru před žalovaným a vůbec v průběhu celého správního řízení, z nichž dovozoval své obavy a možné nebezpečí, kterému by byl po návratu do země původu vystaven v důsledku vedeného trestního řízení, včetně možnosti vynuceného přiznání a ohrožení na životě – porušení čl. 3 a čl. 6 Úmluvy. Trestní stíhání v Rusku nelze hodnotit jako nestranné či humánní, což dokládají mnohá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, jakož i věc Magnitskiy. V závěru kasační stížnosti stěžovatel připomněl judikaturu Nejvyššího správního soudu s tím, že žalovaný byl povinen zohlednit veškeré informace a důkazy svědčící nejen v jeho neprospěch, ale i jeho prospěch. To se v daném případě nestalo; žalovaný nedostál své povinnosti náležitě zohlednit veškeré relevantní skutečnosti, které stěžovatel uváděl. Proto podle jeho názoru nelze objektivně přijmout závěr, že nesplňuje důvody pro udělení žádné z forem mezinárodní ochrany.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ji považuje za nedůvodnou a účelovou. Ve vztahu k jejímu obsahu poukázal na to, že jde o výtky vesměs obecné povahy, které se týkají rozhodnutí žalovaného, a o konkrétních pochybeních městského soudu stěžovatel prakticky mlčí. Jedná se o výčet nekonkrétních námitek, z nichž není jasné, na základě čeho stěžovatel dovozuje svoji obavu z návratu do Ruska.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a žalovaného a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[14] Úvodem je třeba předeslat, že lze do značné míry souhlasit s žalovaným v tom, že důvody kasační stížnosti jsou dosti obecné; na druhou stranu však nelze říci, že by nebylo zřejmé, čeho se týkají a kam jimi stěžovatel vlastně míří. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek městského soudu, vůči němuž se stěžovatel vymezil v kasační stížnosti, z jejíhož obsahu lze vysledovat dva hlavní důvody: (i) nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a (ii) nezákonnost spočívající v akceptování takových vad řízení, pro které mělo být napadené rozhodnutí žalovaného zrušeno [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[15] [Ad (i)] Nejprve k namítané nepřezkoumatelnosti, která představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského, resp. městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Veškerá tato kritéria napadený rozsudek městského soudu splňuje. Jedná se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti na žalobní body – městský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné. Stěžovatel v žalobě uplatnil několik námitek v souhrnu vycházejících z toho, že je vůči němu v Rusku vedeno nezákonné trestní stíhání a že stav v ruských věznicích je neuspokojivý. K tomu se městský soud dostatečně vyjádřil a vysvětlil, proč tyto námitky – a z nich pramenící obavy stěžovatele z návratu do země původu – nelze mít za opodstatněné. Napadený rozsudek městského soudu proto považuje Nejvyšší správní soud za přezkoumatelný. Jinou otázkou je jeho správnost, resp. zákonnost, kterou se zdejší soud zabýval následně – při věcném posouzení druhého z výše vymezených důvodů kasační stížnosti.
[16] [Ad (ii)] Stěžovatel namítal vady řízení spočívající v tom, že závěry žalovaného nemají oporu ve spise, resp. jsou s ním v rozporu, a proto měl městský soud žalobou napadené rozhodnutí zrušit, což neučinil. Naopak žalobu zamítl a akceptoval postup žalovaného jako souladný se zákonem s tím, že trestní stíhání nemá politický podtext, resp. stěžovatel není tzv. zájmovou osobou; nelze ho proto – i s přihlédnutím k poskytnutým garancím dožadujícího orgánu – považovat za zvýšeně ohroženou osobu a očekávat excesivní přístup nejen v rámci trestního řízení, ale i při omezení osobní svobody ve vězení. S tímto závěrem městského soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí a s odkazem na obsah správního spisu považuje za podstatné poukázat na následující relevantní skutečnosti.
[17] V žádosti o udělení mezinárodní ochrany podané z vazební věznice stěžovatel stručně jako důvod uvedl to, že je proti němu vedeno nezákonné a nespravedlivé trestní stíhání v Ruské federaci, které má za cíl zakrýt skutečné pachatele. Tento důvod dále rozvedl v pohovoru provedeném dne 8. 2. 2018, v němž uvedl, že se nezabýval politickou činností. Pracoval ve státních službách – konkrétně ve federální daňové správě, kde zastával funkci vedoucího analytického oddělení a regionální inspekce. Jeho pracovní poměr byl ukončen dohodou kvůli probíhajícímu vyšetřování ve státním podniku Bazalt, v němž během několika let došlo k vyvedení velkého množství finančních prostředků v podobě vrácené DPH, a to na základě fiktivní smlouvy (uzavřené dne 29. 12. 2008) mezi podnikem Bazalt a společností Vestra Logografia, s. r. o., a následných dodatků k této smlouvě (uzavřených v letech 2009 až 2011) o poskytnutí právních a účetních služeb právě pro vrácení DPH z federálního rozpočtu. Stěžovatel nejprve v dané věci figuroval jako svědek a dle jeho mínění bylo vše organizováno vedením podniku Bazalt. Ve snaze zakrýt trestnou činnost vedení podniku Bazalt však byl obviněn zástupce hlavního účetního tohoto podniku (K. D. V.), generální ředitelka Vestra Logografia, s. r. o. (I. O. V.) a rovněž stěžovatel, který má plnit roli „obětního beránka“. Situace, v níž se ocitl, dle jeho názoru odráží obecnou politicko-ekonomickou situaci v Rusku, kdy v podstatě veškerou ekonomiku ovládá vláda, která staví do čela své manažery. Finanční toky pak vedou k osobním výhodám s tím, že když se tyto informace zjistí, manažeři, kteří jsou blízcí státu, se snaží zbavit své odpovědnosti. Konkrétně k podniku Bazalt stěžovatel uvedl, že jde o vojenský podnik pod kontrolou státu a zvláštních (tajných) služeb a že „[…] patří k systému ruské technologie (Rosstechnologie), který kontroluje celý obranný a strojírenský sektor. A v čele stojí pan Č., který patří k nejbližšímu okruhu Putina. A také R., který řídil ten podnik, byl v kruhu Rosstechnologie a teď je ve vysoké státní funkci“.
[18] V podstatě totéž pak stěžovatel konzistentně tvrdil i v dalších podáních adresovaných žalovanému, z nichž lze zmínit zejména vyjádření ze dne 19. 2. 2018, v němž odkázal na svá vyjádření v extradičním řízení a další materiály, které jsou součástí soudního spisu vedeného ve věci jeho vydání do Ruska. Dále stěžovatel uvedl, že sice není primárně tzv. zájmovou osobou pro ruské orgány kupříkladu proto, že by byl politickým disidentem; to ovšem dle jeho názoru neznamená, že by nemohl být osobou, vůči které je vykonstruováno trestní stíhání a která byla vybrána jako „obětní beránek“ – a to proto, že se osobně znal s generálním ředitelem podniku Bazalt v době, kdy byla započata jeho spolupráce se společností Vestra Logografia, s. r. o. Jako druhý důvod uvedl to, že je zranitelnou osobou v důsledku svého zdravotního stavu (diabetes I. typu), a nebude tak schopen účinně vzdorovat případnému nátlaku vedenému za účelem doznání se k trestné činnosti, kterou nespáchal. V tomto ohledu výslovně poukázal na to, že trestní řízení vůči němu „[…] je ryze účelové s cílem prostřednictvím vynuceného přiznání od jeho osoby zakrýt případnou trestnou činnost významných osob podílejících se na nezákonném korupčním jednání ve státních úřadech a podnicích, jako je právě Bazalt s. r. o. a stejně tak zakrýt nezákonné praktiky pracovníků generální bezpečnostní služby či jiných bezpečnostních služeb, jejichž vliv na soudní řízení je nejen dle názoru stěžovatele, ale i renomovaných nevládních a mezivládních organizací bohužel eufemisticky řečeno nadstandardní a prokazatelně konsekventně nezákonný“. Rovněž poukázal na relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva týkající se situace v ruských věznicích a neadekvátního zajištění zdravotní péče. Jako pověstnou špičku ledovce pak připomněl rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 8. 2019, Magnitskiy a ostatní proti Rusku, stížnosti č. 32631/09 a č. 53799/12 (dále jen „Magnitskiy“), kdy ruský právník zahraniční společnosti zemřel ve vazbě prokazatelně právě z důvodu odepření lékařské pomoci, přičemž i on čelil obvinění, resp. obžalobě z daňových a ekonomických trestných činů.
[19] Ve vyjádření ze dne 3. 4. 2018 stěžovatel opětovně odkázal na obsah soudního spisu vedeného ve věci jeho vydání do Ruska (včetně CD se zvukovým záznamem z veřejných zasedání a jeho vyjádření k podkladům zaslaným ruskou generální prokuraturou či k osobě generálního ředitele R.). Současně zopakoval výše uvedené s tím, že se snažil své závěry ilustrovat na mnoha indiciích a dílčích skutečnostech (mj. na tom, že součástí trestního obvinění není nelogicky dodatek č. 1. ke smlouvě se společností Vestra Logografia, s. r. o., ale až dodatky č. 2.–č. 11., což přisuzuje snaze vyvinit vedení podniku Bazalt, neboť právě tento první dodatek byl podepsán generálním ředitelem podniku Bazalt v době, kdy zde zástupce hlavního účetního, který ho měl ve všech případech údajně uvést v omyl, ještě nepůsobil).
[20] Dne 31. 1. 2019 byl stěžovatel seznámen s podklady pro rozhodnutí v dané věci s tím, že do protokolu v podstatě znovu zopakoval shora uvedené skutečnosti – konkrétně zmínil: „Federální rozpočtový podnik Bazalt se zabývá hlavně výrobou protitankových střel. Vyváží do více než 80 zemí světa. Od r. 2009 je součástí podniku Rosstechnologie, která spojuje veškerý obranný průmysl Ruska. Vedoucí podniku je blízký spolupracovník prezidenta Putina.“ Dále opět upozornil na snahu vyvinit z celé trestní věci právě toho vedoucího podniku (A. L. R.) a na podobnost svého případu s případem Magnitskiy, který také obvinil ruské orgány z nezákonnosti (korupce) a poté zemřel ve vězení; pobýval přitom ve vazební věznici Butyrka, kam by měl být podle rozdělení vyšetřovacích orgánů zařazen i stěžovatel. V závěru stěžovatel uvedl, že ačkoli ruská generální prokuratura dává českým orgánům záruky, nemá reálnou kontrolu nad průběhem trestního stíhání; zpochybnil taktéž kontrolu prostřednictvím českých diplomatů s tím, že jejich návštěva ve věznici není vůbec možná.
[21] Z uvedeného je – i přes jisté obsahové nedostatky (dané zkratkovitostí některých vyjádření stěžovatele, které je možné připsat jednak jazykové bariéře, jednak způsobu vedení pohovoru a vůbec celého správního řízení) – patrné, že závěr žalovaného, potažmo městského soudu, dle kterého případ stěžovatele není nijak zájmově motivován, nemůže obstát. Tento závěr neodpovídá obsahu správního spisu. Stěžovatel sice sám připustil, že primárně tzv. zájmovou osobou není, neboť není politickým disidentem; zabýval se odbornou činností v daňové správě, nikoli činností politickou. Nicméně nelze vyloučit, že může být tzv. zájmovou osobou sekundárně či skrytě – a to právě v důsledku shora popsaných skutečností, kdy opakovaně odkazoval na snahu zakrýt korupční jednání a politické vazby trestního případu týkajícího se vyvedení finančních prostředků ze státního podniku Bazalt; konkrétně lze zmínit zejména jím uváděnou vazbu vedení zbrojního podniku Bazalt – generálního ředitele A. L. R. na politiky (prezidenta Putina a další vysoké státní činitele), na bezpečnostní orgány, zvláštní (tajnou) službu atd.
[22] Tyto skutečnosti Městský soud úplně pominul, podobně jako žalovaný, přestože stěžovatel doložil do správního spisu jako důkaz svých tvrzení kromě jiného i rusky psaný příspěvek z otevřené internetové encyklopedie (Wikipedia), který si sám žalovaný nechal přeložit. Z tohoto překladu se podává nejen to, že A. L. R. působil v letech 2009–2012 jako generální ředitel státního podniku Bazalt, ale i právě zmíněná vazba jmenovaného na vrcholné ruské politiky (v minulosti pracoval např. jako pomocník předsedy vlády či zástupce ředitele jeho sekretariátu, byl tajemníkem ruské vlády pro vojensko-průmyslové otázky, obdržel od ní čestné uznání a cenu v oblasti vědy a techniky).
[23] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom limitů dokazování prostřednictvím otevřené internetové encyklopedie, zejména co se týká pravdivosti či věrohodnosti jejího obsahu. Na druhou stranu nelze příp. nižší věrohodnost posoudit jinak než v rámci volného hodnocení důkazů, které prakticky vůbec neproběhlo. Žalovaný zde postupoval značně selektivně a vzal za prokázané pouze to, že A. L. R. působil v danou dobu jako ředitel generálního podniku Bazalt, avšak vůbec nezmínil a ani nijak nehodnotil vazbu jmenovaného na vrcholné ruské politiky, která z provedeného důkazu rovněž vyplývá. Žalovaný ve své argumentaci de facto ignoroval tvrzení i důkazy stěžovatele, jimiž se snažil poukázat na jistý politický podtext své trestní věci, jakož i na podobnost této věci s případem Magnitskiy a neúčinnost poskytnutých záruk. S uvedenými skutečnostmi – zejména pak s možným politickým podtextem případu stěžovatele se žalovaný podrobněji nezabýval, ačkoli tento se vine jako červená nit většinou písemných podání a tvrzení stěžovatele navazujících na jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný si v tomto směru neopatřil téměř žádné relevantní informace a ty, které měl k dispozici, hodnotil nekorektně a selektivně. Na základě toho ustrnul na tom, že stěžovatel nebyl politicky činný (neboť se nejedná o lidskoprávního aktivistu, nezávislého novináře nebo představitele opozice kritického k současnému režimu). Následně uzavřel, že nelze dojít k tomu, že by byl případ stěžovatele „politicky citlivý“ a že by mu hrozilo porušení práv, jako se to stalo v případu Magnitskiy.
[24] Jinými slovy – žalovaný bez bližšího zkoumání uzavřel, že se jedná o běžný trestní případ s tím, že obavy stěžovatele ohledně možného porušení práva na spravedlivý proces (čl. 6 Úmluvy) nejsou namístě. Tento způsob výsledného posouzení věci podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze akceptovat, neboť je založen na závěrech, které nemají oporu ve správním spise, resp. jsou s ním v rozporu, jak správně namítal stěžovatel.
[25] Žalovaný v tomto kontextu uvedl, že jím vedené správní řízení není a nemůže být přezkumem výsledku extradičního řízení, v němž bylo rozhodnuto o přípustnosti vydání stěžovatele k trestnímu stíhání do Ruské federace. S tím lze nepochybně souhlasit. Ostatně již samotný účel a cíle obou těchto řízení jsou jiné. Účelem řízení o vydání (extradičního řízení) je zjištění všech relevantních skutečností nejprve pro rozhodnutí trestního soudu o přípustnosti vydání a (v případě kladného rozhodnutí) následně pro rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání dotčené osoby z České republiky k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody, příp. ochranného opatření spočívajícího ve zbavení svobody. Naproti tomu účelem řízení ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany je zjištění a potvrzení toho, že zde jsou, nebo nejsou dány důvody pro některou z forem mezinárodní ochrany – tedy azyl, anebo doplňkovou ochranu. V prvním případě se navíc jedná o řízení soudní, po kterém následuje rozhodnutí ministra spravedlnosti; v druhém případě se jedná o řízení správní. To znamená, že typově jde o dvě odlišná a relativně samostatná řízení, jak konstatoval již Ústavní soud – v podrobnostech viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2013, sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13, č. 262/2013 Sb., v němž se mj. zabýval vztahem extradičního a azylového řízení, a i když se jednalo o výklad předchozí právní úpravy obsažené v trestním řádu, která byla s účinností od 1. 1. 2014 nahrazena zákonem č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních (dále jen „zákon o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních“), lze závěry tohoto stanoviska vztáhnout mutatis mutandis též na současnou právní úpravu.
[26] Nejvyšší správní soud respektuje, že extradiční a azylové řízení představují dvě samostatná řízení, současně ovšem konstatuje, že tato skutečnost ještě neznamená, že by tato řízení nebyla vzájemně vůbec provázána. Naopak meritorně nepochybně provázaná jsou – a to velmi významně. Vždyť udělení mezinárodní ochrany je jedním z důvodů, pro který by musel soud vyslovit nepřípustnost vydání podle § 91 odst. 1 písm. b) zákona o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních; dle citovaného ustanovení totiž platí: „Vydání osoby do cizího státu je nepřípustné, pokud jde o osobu, které byla v České republice udělena mezinárodní ochrana, a to v rozsahu ochrany poskytnuté této osobě jiným právním předpisem nebo mezinárodní smlouvou.“ A dlužno dodat, že obdobné ustanovení obsahovala i předchozí právní úprava v trestním řádu [§ 393 písm. b)], kterou se zabýval Ústavní soud ve shora citovaném stanovisku pléna, v němž výslovně (v bodě 18) uvedl „… že správní orgán nebude v dalším řízení vázán učiněnými skutkovými a právními závěry soudu a bude je moci v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany posuzovat samostatně. Rozhodnutí soudu o tom, že vydání je přípustné, rovněž nebrání tomu, aby správní orgán rozhodl o udělení mezinárodní ochrany i z důvodů, které soud neuznal za postačující pro závěr o nepřípustnosti vydání“ (podtržení doplněno Nejvyšším správním soudem).
[27] Na základě uvedeného je tedy možné jednoznačně dovodit, že jakkoli řízení ve věci extradice a řízení ve věci udělení mezinárodní ochrany představují dvě samostatná řízení, nelze říci, že by nebyla nijak provázána. S využitím metafory lze říci, že se svým způsobem jedná o spojené nádoby, které propojuje nejen konkrétní osoba jako taková, ale především to, aby v jejím případě nedošlo k porušení principu non-refoulement, tj. principu nenavrácení cizince do jiného státu, v němž by byl ohrožen jeho život nebo osobní svoboda na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, vyhlášené pod č. 208/1993 Sb.), resp. v němž by mu hrozilo, že bude porušeno jeho právo na život (čl. 2 Úmluvy) nebo že bude vystaven mučení nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu (čl. 3 Úmluvy) – k tomu srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 7. 1989, Soering proti Spojenému království, stížnost č. 14038/88, Series A, č. 161, ze dne 20. 3. 1991, Cruz Varas a další proti Švédsku, stížnost č. 15576/89, Series A, č. 201, ze dne 12. 4. 2005, Shamayev a ostatní proti Gruzii a Rusku, stížnost č. 36378/02, ECHR 2005-III, ze dne 28. 2. 2008, Saadi proti Itálii, stížnost č. 37201/06, ECHR 2008, a mnohé další.
[28] V otázce posloupnosti rozhodnutí ve věci extradice a ve věci mezinárodní ochrany tudíž platí jako základní východisko to, že rozhodnutí o povolení vydání nesmí nastat dříve, než bude pravomocně skončeno řízení o mezinárodní ochraně, včetně případného navazujícího soudního přezkumu; to v nedávném nálezu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. III. ÚS 1924/18, potvrdil též Ústavní soud s výhradou, že se nesmí jednat již o opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany.
[29] V případě stěžovatele o opakovanou žádost nejde a naznačenou spojitost obou řízení nebylo možné pominout, a už vůbec ne způsobem, jakým to učinil žalovaný; ten se na jedné straně úplně distancoval od extradičního řízení, na straně druhé ovšem opakovaně odkázal na záruky poskytnuté ruskou stranou právě v tomto řízení. A obdobně využil odkazu na poskytnuté záruky i městský soud, aniž by se jimi blíže zabýval a posoudil jejich reálnost a aplikaci v praxi. Přitom stěžovatel již v řízení před žalovaným výslovně zpochybnil některé z těchto záruk, a to reálnost kontroly ruské generální prokuratury nad průběhem trestního stíhání, jakož i účinnost nabízených kontrolních mechanismů v podobě návštěvy českých diplomatů ve věznici. Ohledně posouzení poskytnutých záruk bylo žalovaným postupováno vnitřně rozporným a především zcela nedostatečným způsobem, který Městský soud v podstatě bez dalšího převzal, aniž by si shodně s žalovaným vyžádal extradiční spis, na jehož obsah se stěžovatel opakovaně odkazoval.
[30] Podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo namístě opatřit si za účelem komplexního posouzení věci i extradiční (soudní) spis či jeho relevantní části týkající se právě poskytnutých záruk či dalších důležitých skutečností, na které stěžovatel v průběhu správního řízení setrvale upozorňoval. Jak již bylo řečeno, jde o vzájemně provázaná řízení a již v minulosti k tomu Nejvyšší správní soud, mj. i s odkazem na metodiku UNHCR (Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky), velmi výstižně uvedl, že „[…]v praxi je žádoucí, aby ministerstvo vnitra mohlo poznatky a podklady, jež sloužily orgánům rozhodujícím o přípustnosti nebo samotném vydání, využít v azylovém řízení, stejně jako orgány rozhodující v extradičním řízení mohou využít poznatků získaných v řízení o mezinárodní ochraně“ (viz rozsudek ze dne 10. 8. 2010, čj. 4 Azs 10/2010-110).
[31] Lze proto konstatovat, že Městský soud pochybil, pokud podanou žalobu zamítl namísto toho, aby napadené rozhodnutí zrušil z důvodu výše popsaných vad řízení, které vyústily v nedostatečně zjištěný skutkový stav věci, který je navíc v rozporu se spisem, resp. nemá v něm náležitou oporu. To se týká především závěru, dle kterého stěžovatel není zájmovou osobou a jeho trestní stíhání nemá žádný politický podtext, jakož i závěru o dostatečnosti poskytnutých záruk ruskou stranou.
[32] Praxe tzv. (diplomatických) záruk je navíc praxí na pomezí práva a mezinárodní politiky, není nijak standardizována ani systemizována a lze ji vnímat v zásadě dvojím způsobem: (i) za prvé jako praxi, která posiluje pozici osoby, která má být navrácena či vydána, neboť jí zajišťuje jakýsi vyšší standard faktického zacházení; (ii) za druhé jako praxi, která – garancí vyššího standardu zacházení v konkrétním případě – pomáhá státům obcházet jejich obecné mezinárodněprávní závazky. Oba naznačené způsoby vnímání záruk poskytovaných ze strany cizího státu mají svoji relevanci, nicméně ten druhý z nich nutně vede k určité ostražitosti při jejich posuzování. Zcela zásadní roli zde přitom představuje stát, do kterého má být dotyčná osoba navrácena (vydána) a který v této souvislosti poskytuje záruky. Pokud totiž půjde o stát, kde dochází k systematickému porušování lidských práv, zejména práv podle čl. 2 a čl. 3 Úmluvy, která jsou absolutní, ani poskytnutí či sjednání individuálních záruk nemusí být shledáno dostatečným; k tomu srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, ze dne 28. 2. 2008, Saadi proti Itálii, stížnost č. 37201/06, ECHR 2008, ze dne 1. 12. 2008, Ismoilov a další proti Rusku, stížnost č. 2947/06, v nichž nebyly přijaty záruky právě z důvodu závažného a přetrvávajícího či systematického porušování lidských práv v přijímajícím státě či z důvodu vágních a zcela obecných formulací ze strany přijímajícího státu.
[33] Stručně shrnuto: v případech, kdy přijímající stát poskytne záruky, nejsou tyto záruky samy o sobě dostatečné k zajištění náležité ochrany před nebezpečím porušení principu non-refoulement. Existuje proto povinnost přezkoumat, zda praktické uplatňování záruk poskytuje skutečnou garanci, že u dotyčné osoby nedojde jejím navrácením k ohrožení života nebo k nebezpečí špatného zacházení. V případě stěžovatele však k žádnému takovému přezkoumání nedošlo, ačkoli sám zpochybňoval kvalitu a spolehlivost některých záruk, které byly v jeho případě poskytnuty. Žalovaný v tomto ohledu úplně rezignoval na svoji roli, vůbec se otázkou dostatečnosti a spolehlivosti záruk nezabýval, natožpak, aby zvážil všechny relevantní faktory nastíněné nejen ve výše uvedené judikatuře, ale i v dalších relevantních rozsudcích Evropského soudu pro lidská práva – viz zejména rozsudek ze dne 9. 5. 2012, Othman (Abu Qatada) proti Spojenému království, stížnost č. 8139/09, ECHR 2012, který je z hlediska posuzování kvality a důvěryhodnosti diplomatických záruk zcela zásadní, neboť zde soud vymezil (v bodě 189) 11 faktorů, k nimž je nutno přihlížet (mezi ně přitom zahrnul i stěžovatelem v nyní souzené věci zpochybněné otázky ohledně toho, kdo vlastně může záruky poskytnout, resp. zda je tento orgán na centrální úrovni – zde: ruská generální prokuratura schopna zajistit, že budou v praxi respektovány a zda to lze objektivně ověřit diplomatickými nebo jinými monitorovacími mechanismy).
[34] Nutno poznamenat, že ještě před samotným posuzováním záruk je však třeba důkladně posoudit dodržování lidských práv v dané zemi (včetně jejího soudního a vězeňského systému) a vyloučit takový stav, který by sám o sobě vylučoval možnost přijetí jakýchkoli záruk. Žalovaný se stavu lidských práv v Rusku věnoval velmi kuse a posuzoval ho prakticky pouze ve vztahu k oblasti vězeňství; připustil, že podmínky v ruských věznicích jsou velmi špatné, v některých případech dokonce došlo k omezení či odepření adekvátní lékařské péče, avšak neshledal takové okolnosti, které by potvrzovaly pravděpodobnost, že k tomu dojde i v případě stěžovatele. V jeho případě žalovaný označil možnost špatného zacházení a neposkytnutí přiměřené zdravotní péče ve věznici za zcela hypotetickou, neboť nepatří k osobám ruskému režimu nepohodlným, a nebyla prokázána ani žádná jiná souvislost s případy, kdy k porušení práv vězněných osob došlo.
[35] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani jeden z uvedených předpokladů žalovaného nemůže na základě dosud zjištěného skutkového stavu věci obstát. Nejprve je namístě zopakovat, že žalovaným nebylo vůbec zkoumáno, a tím méně vyloučeno, že by mohl mít stěžovatelův případ politický podtext (viz výše); závěr, že stěžovatel nepatří k osobám ruskému režimu nepohodlným, je tedy minimálně předčasný. A pokud jde o souvislost s jinými případy porušení práv v ruských věznicích, je třeba říci, že tato souvislost zde jednoznačně je a žalovaný se mýlí, tvrdí-li opak.
[36] Stěžovatel poukazoval nejen na obecně špatný stav ve věznicích v Rusku, ale zcela konkrétně své obavy vázal na to, že je zranitelnou osobou z důvodu svého zdravotního stavu; trpí totiž diabetem I. typu a v důsledku toho má mj. problémy se zrakem, které byly řešeny i pomocí laserové operace (sítnice) obou očí, jak je patrné ze stěžovatelova vyjádření ze dne 19. 2. 2018, resp. z přiložené lékařské zprávy, která je součástí správního spisu. Právě v této souvislosti stěžovatel poukázal na vybrané rozsudky Evropského soudu pro lidská práva – konkrétně na rozsudky ze dne 9. 7. 2012, Vladimir Vasilyev proti Rusku, stížnost č. 28370/05, ze dne 1. 6. 2015, Nogin protu Rusku, stížnost č. 58530/08, ze dne 10. 4. 2012, Arutyunyan proti Rusku, stížnost č. 489777/09 a ze dne 5. 5. 2015, Khloyev proti Rusku, stížnost č. 46404/13. Žalovaný citované rozsudky neopomněl, zabýval se jimi, avšak dospěl k závěru, že pro případ stěžovatele jsou z části nepřípadné a z části podporují závěr o tom, že vězněné osoby trpící diabetem mají v ruských vězeňských zařízeních zajištěn přístup k adekvátní zdravotní péči, včetně odborné léčby a nezbytných léků (inzulínu). Takto jednoduchý a jednoznačný závěr ovšem z uvedených rozsudků nevyplývá a Nejvyšší správní soud považuje za podstatné připomenout následující:
– ve věci Nogin v. Rusko, č. 58530/08, dotčená osoba trpěla diabetem a podobně jako stěžovatel měla problémy se zrakem, přičemž k porušení Úmluvy (čl. 3) došlo právě z důvodu prodlevy ohledně plánované operace očí;
– ve věci Khloyev v. Rusko, č. 46404/13, dotčená osoba trpěla řadou vážných onemocnění, vč. diabetu, a za účelem jejich prověření vydal Evropský soud pro lidská práva předběžné opatření, kterým nařídil ruské straně provedení vyšetření lékaři nezávislými na vězeňském systému a zodpovězení několika navazujících otázek: (i) zda je léčba přiměřená, (ii) zda je tato léčba slučitelná s dalším pobytem ve věznici, anebo (iii) zda je třeba umístění v nemocnici. Vzhledem k tomu, že předběžnému opatření nebylo vyhověno a žádné vyšetření ze strany nezávislých lékařů neproběhlo, byla věc uzavřena s tím, že došlo k porušení Úmluvy (čl. 3).
[37] Zmíněné odmítnutí objektivního posouzení zdravotního stavu lékaři mimo vězeňský systém, jakož i prodleva při plánované operaci očí jsou zjevně problémy, které s ohledem na zdravotní stav stěžovatele nelze vyloučit ani v jeho případě; ten je navíc nikoli nepodobný případu Magnitskiy, na který stěžovatel opakovaně poukazoval. Městský soud však ve shodě s žalovaným jakoukoli podobnost vyloučil s tím, že stěžovatelův případ nemá politické pozadí.
[38] Jak již bylo uvedeno výše, tento závěr je minimálně předčasný. Navíc, a to je třeba zdůraznit, nebyl případ Magnitskiy nijak blíže zkoumán, jakkoli je zde jistá podobnost s případem stěžovatele patrná prima facie – Sergey Magnitskiy byl vedoucím daňové praxe v zahraniční společnosti poskytující účetní a auditorské služby zahraničním investorům v Rusku, trpěl diabetem a byl stíhán pro hospodářskou trestnou činnost, přičemž příslušné státní orgány obvinil z korupce a následně za nejasných okolností zemřel v ruské věznici Butyrka. Umístění do této věznice se obával rovněž stěžovatel, který také trpí diabetem, byl zaměstnancem daňové správy a je stíhán z důvodu hospodářské trestné činnosti, přičemž ve svých vyjádřeních setrvale upozorňuje na nezákonné korupční jednání ve státních úřadech a podnicích. Všechny tyto okolnosti zakládají určitou podobnost obou případů, přičemž k případu Magnitskiy je ještě nutno nad rámec uvedeného připomenout, že se jím zabýval i Evropský soud pro lidská práva – v podrobnostech viz nedávný rozsudek ve věci Magnitskiy, v němž mj. konstatoval, že jmenovaný neměl ve vězení poskytnutu náležitou lékařskou péči, v důsledku čehož byl nedůvodně ohrožen na životě a byla porušena pozitivní povinnost státu vyplývající z čl. 2 Úmluvy.
[39] Nejvyšší správní soud uznává koncept individuality každého případu, včetně výše citovaných případů posuzovaných Evropským soudem pro lidská práva. Na druhou stranu ovšem nemůže odhlédnout od toho, že uvedená judikatura je pro Českou republika a její orgány závazná (z důvodu „věci interpretované“) – a to tím spíše, že byla vyslovena vůči Rusku, tj. vůči zemi původu stěžovatele, do níž by měl být vydán. Toto vydání nicméně předpokládá, že jím nedojde k porušení principu non-refoulement, o čemž lze mít ve světle všech výše uvedených skutečností vážné pochyby předestřené shora.
[40] Tyto pochyby jsou navíc velmi významně podpořeny systémovými či strukturálními nedostatky, které podrobně pojmenoval Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 10. 1. 2012, Ananyev a další proti Rusku, stížnosti č. 42525/07 a č. 60800/08; citovaným „pilotním“ rozsudkem byla Rusku uložena povinnost předložit závazný harmonogram přijetí preventivních a kompenzačních opatření, která podmínky ve vazebních věznicích uvedou do souladu s čl. 3 Úmluvy. Zda se tak stalo, či nikoli – a existují tudíž nadále důvody domnívat se, že v Rusku dochází k systémovým nedostatkům, pokud jde o podmínky ve (vazebních) věznicích, které by vedly k ohrožení života stěžovatele či k riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení s ním – však nebylo nijak zkoumáno; to je další vada, kterou je nutno vytknout městskému soudu, potažmo žalovanému.
[41] Jakkoli je to žadatel o udělení mezinárodní ochrany, kterého stíhá břemeno tvrzení, je třeba připomenout, že toto břemeno je dále ve vzájemné interakci s žalovaným správním orgánem rozvíjeno a doplněno břemenem důkazním; to je rozloženo mezi žadatele a žalovaný správní orgán, který je povinen zajistit k dané žádosti o mezinárodní ochranu maximální možné množství důkazů, a to jak těch, které vyvracejí tvrzení žadatele, tak těch, co je podporují; v podrobnostech viz čl. 4 směrnice 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (kvalifikační směrnice), která v oblasti posuzování důkazů představuje právně závazný nadnárodní nástroj, jenž mj. jednoznačně normuje: „Posouzení žádosti o mezinárodní ochranu se provádí jednotlivě a jsou při něm zohledněny všechny významné skutečnosti týkající se země původu v době rozhodování o žádosti, včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování“ [čl. 4 odst. 3 písm. a)].
[42] K tomu v projednávané věci evidentně nedošlo. Žalovaným správním orgánem nebyl naplněn standard důkazního břemene (a jeho rozložení), který je ve vztahu k azylu definován tzv. testem přiměřené pravděpodobnosti a ve vztahu k doplňkové ochraně tzv. testem reálného nebezpečí; srov. relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Azs 66/2008-70, č. 1749/2009 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 26. 3. 2008, čj. 2 Azs 71/2006-82, podle nichž platí, že při posuzování, zda v dané zemi absentují záruky garantující naplnění práva na spravedlivý proces (čl. 6 Úmluvy) a zákazu mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestání (čl. 3 Úmluvy), na což stěžovatel opakovaně poukazoval, je nezbytné zkoumat skutečné (reálné) nebezpečí, kterým je nutno rozumět situaci, kdy „[…] ve významném procentu případů obdobných situaci stěžovatele dojde k nežádoucímu následku, takže stěžovatel má dobré důvody se domnívat, že takovýto následek může s významnou pravděpodobností postihnout i jeho“. | decision_816.txt |
4,440 | k § 124 odst. 1 a 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 30. 7. 2019 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
I. Důvodem pro zrušení rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince soudem nemůže být samotná skutečnost, že bylo zrušeno rozhodnutí o zajištění tohoto cizince. Zda zrušení rozhodnutí o zajištění cizince bude mít vliv na výsledek soudního přezkumu rozhodnutí o prodloužení doby trvání jeho zajištění, závisí na konkrétních okolnostech případu, zejména na důvodech, pro které je rozhodnutí o zajištění cizince zrušeno, a na tom, do jaké míry se policie v rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění zabývala otázkou, zda jsou podmínky pro zajištění cizince i nadále splněny.
II. Zrušení rozhodnutí o zajištění cizince v okamžiku, kdy již nemá žádné právní účinky, jelikož stanovená doba zajištění uplynula, nezakládá povinnost policie bez dalšího cizince propustit, pokud jeho zajištění trvá na základě pravomocného rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění. Další postup závisí na konkrétních okolnostech případu, zejména na důvodech, pro které bylo rozhodnutí o zajištění zrušeno, a na tom, do jaké míry se policie v rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění zabývala otázkou, zda jsou podmínky pro zajištění cizince i nadále splněny.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2019, čj. 2 Azs 330/2018-30)
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS, č. 1566/2008 Sb. NSS, č. 2936/2013 Sb. NSS.
Věc: Stanley A. proti Krajskému ředitelství policie Zlínského kraje o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce (státní příslušnost Kamerun) byl dne 12. 6. 2018 pracovníky Celní správy České republiky zastaven a kontrolován ve vozidle Volkswagen na silnici I/50 ve směru ze Slovenské republiky do České republiky v prostoru bývalého hraničního přechodu ve Starém Hrozenkově. Lustrací bylo zjištěno, že je v Schengenském informačním systému evidován jako osoba, které je zakázán vstup do schengenského prostoru, jelikož je nežádoucí nebo představuje bezpečnostní riziko. Posléze bylo na základě mezinárodní policejní spolupráce zjištěno, že v Rakouské republice byl žalobci uložen zákaz pobytu pro padělání zvlášť chráněných dokumentů platný do 3. 7. 2020. Žalobce byl dne 4. 8. 2017 vypovězen vzdušnou cestou do Itálie, kde měl v té době platné pracovní povolení. Toto povolení pozbylo platnosti dne 15. 5. 2018.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 6. 2018 rozhodl o zajištění žalobce ve smyslu § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění (dále jen „rozhodnutí o zajištění“). Rozhodnutí o zajištění bylo rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2019, čj. 8 Azs 226/2018-39, zrušeno pro nepřezkoumatelnost kvůli nesrozumitelnosti způsobené rozporností výroku a odůvodnění. V rozhodnutí o zajištění totiž ve výroku žalovaný stanovil dobu zajištění žalobce na 70 dnů, zatímco v odůvodnění uvedl dobu 60 dnů.
Rozhodnutím ze dne 18. 8. 2018 rozhodl žalovaný o prodloužení doby trvání zajištění žalobce podle § 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a to o 40 dnů od uplynutí doby trvání zajištění stanovené rozhodnutím o zajištění, přičemž ve výroku uvedl, že celková doba zajištění se počítá od prvotního omezení osobní svobody cizince a tímto rozhodnutím se prodlužuje do 29. 9. 2018 (dále „napadené rozhodnutí“ nebo „rozhodnutí o prodloužení zajištění“).
Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem zamítl žalobu proti napadenému rozhodnutí. Napadené rozhodnutí není podle krajského soudu nepřezkoumatelné ve vztahu k naplnění požadavku nezbytnosti zajištění po stanovenou dobu z hlediska kroků žalovaného, které měly vést k uskutečnění vyhoštění. Žalovaný srozumitelně a zřetelně formuloval úvahy, kterými se řídil při prodloužení zajištění žalobce. Ty se pak opírají o obsah správního spisu, který dokumentuje kontinuální snahu zjišťovat informace o průběhu přípravy a podmínkách uskutečnění vyhoštění žalobce zpět do země původu. Žalovaný vycestování žalobce neobstarává, a proto je pouze oprávněn zjišťovat stav procesu. Krajský soud vytknul žalovanému, že v napadeném rozhodnutí okolnosti procesu výkonu vyhoštění podrobněji nepopsal, ale neshledal, že by to mělo za následek nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Krajský soud dále uvedl, že žalovaný dostatečně odůvodnil termín vyhoštění, jelikož předběžné datum 17. 9. 2018 převzal od Ředitelství služby cizinecké policie, Odboru podpory výkonu služby, Oddělení pobytového režimu cizinců, které výkon vyhoštění zajišťuje. Tento pouze předběžný termín prodloužil o 12 dnů, což nelze považovat za nepřiměřené.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, kterou opírá o důvod dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Namítá tedy obecně vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit.
Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, jelikož žalovaný dostatečně neodůvodnil, jaké jednotlivé kroky byly učiněny pro realizaci vyhoštění. Z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem byly kroky podnikány, čeho se podařilo dosáhnout, co je ještě třeba zařídit a nejasně byly uvedeny i okolnosti, pro které byla realizace vyhoštění naplánována ke dni 17. 9. 2018.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že napadené rozhodnutí je dostatečně odůvodněno, jelikož obsahuje rozvinuté úvahy o složitosti samotné realizace správního vyhoštění. Při stanovení délky doby prodloužení zajištění žalovaný vycházel z předpokladů orgánu policie, který realizaci správního vyhoštění zajišťuje. Předpokládaný termín realizace vyhoštění dne 17. 9. 2018 byl skutečně dodržen a stěžovatel byl leteckým spojem Praha–Paříž–Yaoundé s policejní eskortou za účasti pověřené osoby určené veřejnou ochránkyní práv vyhoštěn. Předpoklad doby trvání prodloužení zajištění tak byl správný a odůvodněný složitostí samotné realizace správního vyhoštění. Žalovaný shrnul, že k zajištění jakožto institutu omezujícího osobní svobodu jednotlivce přistupuje v případech, kdy účelu zákona o pobytu cizinců nelze dosáhnout jinou cestou.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
III. A Vztah rozhodnutí o zajištění a rozhodnutí o jeho prodloužení
[10] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda má na soudní přezkum napadeného rozhodnutí o prodloužení zajištění vliv skutečnost, že rozhodnutí o zajištění, které napadenému rozhodnutí předcházelo, bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno pro nepřezkoumatelnost kvůli nesrozumitelnosti, která spočívala v uvedení odlišné délky doby zajištění ve výroku a v odůvodnění.
[11] Napadené rozhodnutí ve svém výroku stanoví, že žalovaný stěžovateli „podle ustanovení § 124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., prodlužuje dobu trvání zajištění o 40 (čtyřicet) dnů od uplynutí doby trvání zajištění, stanovené rozhodnutím OCP Zlín, ze dne 14. června 2018, čj. KRPZ 68481 34/ČJ-2018-150026. Celková doba zajištění se počítá od prvotního omezení osobní svobody cizince a tímto rozhodnutím se prodlužuje do 29. 9. 2018.“ V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvádí, že zajišťovací lhůta bude trvat do 29. 9. 2018.
[12] Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na povahu rozhodnutí o zajištění a napadeného rozhodnutí, tj. rozhodnutí o prodloužení zajištění, za nezbytné vyjádřit se k otázce, zda a za jakých okolností mají vady rozhodnutí o zajištění vliv na rozhodnutí o prodloužení zajištění, jež na (prvotní) rozhodnutí o zajištění obsahově navazuje. Posouzení této právní otázky je totiž v této věci podstatné pro určení, zda je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[13] Podle § 124 odst. 3 věta třetí a násl. zákona o pobytu cizinců, „[j]e-li to nezbytné k pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení. Odvolání, obnova řízení ani přezkumné řízení nejsou přípustné.“
[14] Jak vyplývá z citovaného ustanovení a jak ustanovení interpretuje i ustálená rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, „[r]ozhodnutí o prodloužení zajištění je nutno chápat jako rozhodnutí obsahově navazující na rozhodnutí o zajištění“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS). To však nelze chápat zjednodušeně ve smyslu, že rozhodnutí o prodloužení zajištění následuje bez dalšího právní osud rozhodnutí o zajištění jemu předcházející. Jak však dále Nejvyšší správní soud uvádí, krajské soudy v několika případech dospěly k opačnému závěru při posouzení zajištění a jeho prodloužení podle § 129 odst. 1 a odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení upravuje zajištění cizince za účelem jeho předání nebo průvozu obdobně jako § 124 zákona o pobytu cizinců.
[15] Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 11. 1. 2016, čj. 4 A 108/2015-36, na str. 4 uvedl, že „zjistil, že rozsudkem Městského soudu v Praze čj. 1 A 103/2015-30 ze dne 30.12.2015, který nabyl téhož dne právní moci, bylo rozhodnutí o žalobcově zajištění ze dne 12.11.2015 zrušeno. Městský soud v Praze za této situace dospěl k závěru, že rozhodnutí o prodloužení zajištění nemůže samo o sobě obstát. Za této situace přisvědčil soud žalobci v tom, že jsou dány podmínky pro výjimku ze zásady přezkoumání rozhodnutí k datu jeho vydání podle ust. § 75 odst. 1 s. ř. s. Jako rozhodující důvod pro zrušení nyní napadeného rozhodnutí soud spatřuje skutečnost, že bylo zrušeno rozhodnutí podkladové, t.j. rozhodnutí o žalobcově zajištění, a za této situace proto nemůže již obstát rozhodnutí, kterým byla doba žalobcova zajištění prodloužena. Napadené rozhodnutí je rozhodnutím navazujícím, které upravuje dobu, resp. délku zajištění a nikoli rozhodnutím, které by se vypořádávalo s otázkou, zda došlo ke splnění podmínek zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Soud za této situace, kdy bylo třeba zrušit žalobou napadené rozhodnutí jako rozhodnutí navazující na původní rozhodnutí o žalobcově zajištění, které bylo pravomocně zrušeno, se již dalšími námitkami nezabýval.“
[16] Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Brně, který s odkazem na shora citovaný rozsudek Městského soudu v Praze ve svém rozsudku ze dne 13. 7. 2016, čj. 32 A 40/2016-19, na str. 6 uvedl, že „rozsudkem zdejšího soudu ze dne 14. 6. 2016, č. j. 32 A 32/2016-32, který nabyl právní moci dne 14. 7. 2016, bylo rozhodnutí žalované o zajištění žalobce ze dne 4. 5. 2016, č. j. KRPB-109042-26/ČJ-2016-060023-50 A zrušeno. Soud za této situace dospěl k závěru, že rozhodnutí o prodloužení nemůže samo o sobě obstát. Soud proto přisvědčil žalobci v tom, že jsou dány podmínky pro výjimku ze zásady přezkoumání rozhodnutí k datu jeho vydání podle § 75 odst. 1 s. ř. s. Rozhodujícím důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí je skutečnost, že bylo zrušeno podkladové rozhodnutí, tj. původní rozhodnutí o zajištění žalobce. Proto již nemůže obstát rozhodnutí o prodloužení zajištění, neboť jde o rozhodnutí navazující, které upravuje dobu zajištění a nejedná se o rozhodnutí, které by se primárně vypořádávalo s otázkou, zda došlo ke splnění podmínek zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Tomu, že se v posuzovaném případě jedná o podkladové rozhodnutí, nasvědčuje i postup žalované, která žalobce propustila ze zajištění na základě zrušení rozhodnutí o jeho zajištění ze dne 4. 5. 2016, č. j. KRPB-109042-26/ČJ-2016-060023-50 A, ačkoliv doba zajištění stanovená v předmětném rozhodnutí uplynula již dne 4. 6. 2016 a v době vydání rozsudku zdejšího soudu ze dne 14. června byl již žalobce zajištěn na základě žalobou napadeného rozhodnutí o prodloužení zajištění. Soud se tedy ztotožnil s právním názorem vysloveným v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2016, č. j. 4 A 108/2015-36.“
[17] Městský soud tento výklad právní otázky znovu zopakoval a dále rozvedl ve svém rozsudku ze dne 28. 2. 2018, čj. 13 A 4/2018-41, týkajícím se dvou na sebe navazujících rozhodnutí o prodloužení zajištění, bod 8–10, takto: „rozsudkem zdejšího soudu č. j. 1 A 143/2017-36 ze dne 22. 1. 2018 bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o prodloužení doby zajištění žalobce. Za této situace zdejší soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o prodloužení doby zajištění žalobce nemůže samo o sobě obstát, a přisvědčil žalobci v tom, že jsou dány podmínky pro výjimku ze zásady přezkoumání rozhodnutí podle skutkového a právního stavu k datu jeho vydání ve smyslu § 75 odst. 1 s.ř.s. Jak přitom vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, zásada dle § 75 odst. 1 s. ř. s. neplatí bezvýjimečně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017 čj. 7 Afs 299/2016-25, kde jsou v odst. [20] uvedeny některé typové případy, kdy se zásada dle § 75 odst. 1 s. ř. s. neuplatní). Jako rozhodující důvod pro zrušení nyní napadeného rozhodnutí soud spatřuje skutečnost, že bylo zrušeno rozhodnutí podkladové, tj. rozhodnutí o prodloužení doby zajištění žalobce ze dne 15. 12. 2017, a za této situace proto nemůže již obstát rozhodnutí, kterým byla doba žalobcova zajištění prodloužena o dalších 30 dní (byť bylo napadené rozhodnutí vydáno ještě před vydáním zmíněného rozsudku zdejšího soudu čj. 1 A 143/2017-36). Napadené rozhodnutí je rozhodnutím navazujícím, jež upravuje dobu, resp. délku zajištění, a nikoliv rozhodnutím, které by se vypořádávalo s otázkou, zda došlo ke splnění podmínek zajištění cizince dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Soud rovněž vycházel z dosavadní judikatury – v obdobných věcech dosud rozhodly stejně jak Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 1. 2016 čj. 4 A 108/2015-36, tak i Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 13. 7. 2016 čj. 32 A 40/2016-19. Zdejší soud nevidí důvodu, proč se od této judikatury v posuzovaném případě odchýlit.“
[18] S citovanými závěry krajských soudů se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[19] Ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 90/2011-124 Nejvyšší správní soud v souvislosti s požadavky kladenými na odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění judikoval, že „[c]izinec je s předchozím rozhodnutím o zajištění i s obsahem spisového materiálu detailně seznámen, proto není nezbytné okolnosti týkající se vydání rozhodnutí o zajištění při rozhodování o prodloužení délky zajištění detailně znovu popisovat; postačí stručné shrnutí dosavadního průběhu řízení a uvedení důvodů, pro které byl cizinec původně zajištěn“. Konstatoval tedy, že v tomto smyslu je rozhodnutí o prodloužení zajištění rozhodnutím obsahově navazujícím na rozhodnutí o zajištění. Zdůraznil však také, že takto lze k odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění přistoupit, jen pokud nedojde ke změně skutkových okolností. „Za nezměněných skutkových okolností budou důvody pro trvání zajištění zpravidla shodné, jako byly důvody popsané v prvém rozhodnutí o zajištění cizince, proto na něj postačí v odůvodnění v podrobnostech odkázat a není nutno opětovně zevrubně popisovat důvody dle § 124 odst. 1 zákona, které správní orgán přiměly k tak zásadnímu opatření, jakým je zajištění cizince.“
[20] Tento výklad potvrdil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 7. 2017, čj. 1 Azs 94/2017-26: „Judikatura vztahující se k zajišťování cizinců za účelem správního vyhoštění sice v obecné rovině stanoví, že správní orgány v rozhodnutí o prodloužení zajištění již nemusí rozsáhle rekapitulovat důvody zajištění (cizinec s nimi byl obeznámen již z původního rozhodnutí o zajištění). […] [z]míněné podání obsahující návrh příbuzného stěžovatele na složení finanční záruky ve smyslu § 123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, učiněné den po vydání prvotního rozhodnutí o zajištění, však zcela jednoznačně představovalo zcela novou skutkovou okolnost, kterou měla žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí náležitě reflektovat.“ Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že „[z]a situace, kdy v průběhu správního řízení existuje zcela jasný návrh směrem ke složení finanční záruky podle § 123b zákona o pobytu cizinců, povšechné vypořádání se s nemožností aplikace zvláštních opatření v rámci odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění v zásadě neobstojí. Opačný přístup správního orgánu je totiž v rozporu se zásadou individualizace tak, jak ji vymezil rozšířený senát ve výše citovaném usnesení, a především zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2016, č. j. 6 Azs 142/2016 - 26).“
[21] Z judikatury Nejvyššího správního soudu lze tedy dovodit, že rozhodnutí o prodloužení zajištění, ve kterém žalovaný rozhoduje o dalším trvání zajištění, není pouze rozhodnutím, které „upravuje dobu zajištění“, jak uvádí krajské soudy. I v případě rozhodnutí o prodloužení zajištění je žalovaný povinen vypořádat se s otázkou, zda podmínky zajištění cizince dle § 124 zákona o pobytu cizinců trvají. Ačkoliv není v souladu s výše citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124 nezbytně nutné „okolnosti týkající se vydání rozhodnutí o zajištění při rozhodování o prodloužení délky zajištění detailně znovu popisovat“, jelikož „[c]izinec je s předchozím rozhodnutím o zajištění i s obsahem spisového materiálu detailně seznámen“, a tudíž „postačí stručné shrnutí dosavadního průběhu řízení a uvedení důvodů, pro které byl cizinec původně zajištěn“, je nutné se zabývat posouzením, zda nedošlo ke změně skutkových okolností, které by byly relevantní pro posouzení trvání důvodů zajištění, uložení zvláštních opatření za účelem vycestování podle § 123b a § 123c zákona o pobytu cizinců či pro možnost realizovat správní vyhoštění. Ostatně povinnost „zkoumat, zda důvody zajištění trvají“, má žalovaný podle § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců „po celou dobu zajištění cizince“, nikoliv pouze v okamžiku, kdy se o zajištění rozhoduje. Podle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců „musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodů pro zajištění“. Trváním důvodů zajištění by se proto měl žalovaný zabývat i při rozhodování o prodloužení zajištění.
[22] Lze tak uzavřít, že rozhodnutí o prodloužení zajištění je v určitém ohledu rozhodnutím obsahově navazujícím na rozhodnutí o zajištění. Avšak to, zda v přezkumu samo o sobě nezávisle na předcházejícím rozhodnutí o zajištění obstojí, či zda bude následovat právní osud předcházejícího rozhodnutí o zajištění, závisí na konkrétních okolnostech případu, zejména na důvodech, pro které je rozhodnutí o zajištění zrušeno, a na tom, do jaké míry se žalovaný v rozhodnutí o prodloužení zajištění zabýval otázkou, zda jsou podmínky pro zajištění cizince i nadále splněny. Rozhodujícím důvodem pro zrušení rozhodnutí o prodloužení zajištění soudem proto bez dalšího nemůže být skutečnost, že bylo zrušeno rozhodnutí o zajištění cizince. Nejvyšší správní soud dodává, že rozhodnutí o zajištění nelze v žádném případě označit za rozhodnutí podkladové pro rozhodnutí o prodloužení zajištění.
[23] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, jaký důsledek má zrušení rozhodnutí o zajištění pro jeho faktické ukončení. Podle § 127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno […] rozhodne-li soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince, o zrušení rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění nebo o zrušení rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení; povinnost propustit cizince vzniká vyhlášením zrušujícího rozsudku“. Zásadní ovšem je, zda má rozhodnutí v daný okamžik právní účinky. Ty zanikají po uplynutí doby, na kterou se cizinec zajišťuje. Zrušení rozhodnutí o zajištění v okamžiku, kdy již nemá žádné právní účinky, jelikož stanovená doba zajištění uplynula, proto nezakládá povinnost žalovaného bez dalšího zajištění ukončit a cizince propustit, pokud jeho zajištění trvá na základě pravomocného rozhodnutí o prodloužení zajištění. Další postup závisí na konkrétních okolnostech případu, zejména na důvodech, pro které je rozhodnutí o zajištění zrušeno, a na tom, do jaké míry se žalovaný v rozhodnutí o prodloužení zajištění zabýval otázkou, zda jsou podmínky pro zajištění cizince i nadále splněny.
[24] Touto otázkou se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 9. 2017, čj. 2 Azs 236/2017-36, v němž posuzoval, zda došlo k nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícím v pokračování zajištění i přesto, že jedno z rozhodnutí, na základě kterých byl zajištěn, bylo zrušeno správním soudem. Cizinec byl v uvedené věci zajištěn podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“), a zároveň podle § 46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu. V obou případech v trvání do 17. 1. 2017. Cizinec argumentoval, že žalovaný je povinen ho propustit vždy po vyhlášení rozsudku, kterým bylo zrušeno alespoň jedno z rozhodnutí, na jejichž základě je cizinec žalovaným kontinuálně omezován na osobní svobodě. Nejvyšší správní soud argumentaci cizince nepřisvědčil a konstatoval, že „povinnost žalovaného propustit zajištěného žadatele o mezinárodní ochranu je dána tehdy, zruší-li soud právě takové rozhodnutí o zajištění, na základě kterého je žadatel v okamžiku vydání zrušujícího rozsudku zajištěn. Došlo-li tedy ke zrušení rozhodnutí o zajištění opírajícího se o důvod zajištění dle § 46a odst. 1 písm. b), aniž by v okamžiku vyhlášení zrušujícího rozsudku byl žadatel o mezinárodní ochranu podle tohoto ustanovení zajištěn, došlo toliko ke zrušení již neplatného (srov. ustanovení § 46a odst. 10 zákona o azylu) rozhodnutí o zajištění, které v předmětné době nemělo žádné právní účinky.“ Nejvyšší správní soud dále uvedl, že „[i] v případě, kdy by v rámci jednoho konkrétního rozhodnutí o zajištění bylo žalovaným uplatněno více důvodů zajištění dle § 46a odst. 1 zákona o azylu zároveň, přičemž by v rámci následně iniciovaného soudního přezkumu takového rozhodnutí byl pouze jeden z těchto důvodů shledán neopodstatněným, rozhodnutí o zajištění jako celek by obstálo, neboť by byl naplněn alespoň jeden z důvodů zajištění a zajištění by tak nebylo lze označit za nezákonné“. Nejvyšší správní soud dále odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2015, čj. 44 A 41/2015-16, podle něhož „v případě úspěšného zpochybnění pouze jednoho z více současně aplikovaných důvodů uložené povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců je třeba zrušit pouze odpovídající část výroku napadeného rozhodnutí. […] Zrušení pouze dílčí části výroku rozhodnutí odpovídající jednomu z více současně aplikovaných důvodů uložené povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, neaktivuje povinnost Ministerstva vnitra ČR podle § 46a odst. 6 věty poslední zákona o azylu umožnit žadateli bez zbytečného odkladu opustit přijímací středisko.“ Podle Nejvyššího správního soudu tak logickým argumentem „a maiori ad minus“ (od většího k menšímu) lze bezpečně dospět k závěru, že musí-li být k ukončení zajištění zrušeno rozhodnutí v celém rozsahu, tedy ohledně všech uplatněných důvodů zajištění, musí tomu tak být i v případě, kdy by tyto důvody byly uplatněny v několika různých rozhodnutích o zajištění. Rozhodnutí o zajištění z důvodu dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu však zrušeno nebylo, a ani nemohlo být, neboť rozhodnutí nebylo v daném řízení předmětem soudního přezkumu. V nepropuštění ze zajištění v návaznosti na zrušení druhého rozhodnutí o zajištění soudem nelze shledat nezákonný zásah.
[25] I přesto, že se citovaný rozsudek čj. 2 Azs 236/2017-36 týká zajištění cizince podle zákona o azylu, závěry v něm uvedené lze aplikovat i na zajištění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Zásadní rozdíl je však v nyní posuzovaném případě nutno spatřovat v povaze rozhodnutí. V citovaném případě se jedná o na sobě nezávislá rozhodnutí o zajištění účinná v téže době, založená na základě odlišných důvodů. V případě stěžovatele je předmětem úvah souvislost rozhodnutí o zajištění a rozhodnutí o prodloužení zajištění, které na ně obsahově navazuje. Z ratia decidendi citovaného rozsudku čj. 2 Azs 236/2017-36 však lze pro nyní posuzovaný případ dovodit, že esenciální pro posouzení, zda rozhodnutí o prodloužení zajištění samo o sobě obstojí, budou důvody, pro které bylo rozhodnutí o zajištění shledáno vadným. Bude-li se tento nedostatek týkat důvodů, na nichž výhradně a bez jakékoliv změny skutkových okolností stojí i rozhodnutí o prodloužení zajištění, bude i toto rozhodnutí o prodloužení zajištění stiženo vadou. O tom bude nutno rozhodnout v rámci samostatného soudního přezkumu ve správním soudnictví s ohledem na okolnosti dané v době, kdy o prodloužení zajištění bylo rozhodováno.
[26] Je ovšem nutno zdůraznit, že do té doby, než správní soud rozhodne, stále platí pravidlo, že žalovaný je po celou dobu zajištění povinen zkoumat, zda důvody zajištění trvají (§ 126 zákona o pobytu cizinců). Je rovněž povinen zajištění ukončit bez zbytečného odkladu po zániku důvodu pro zajištění [§ 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců].
[27] Jestliže v soudním přezkumu rozhodnutí o zajištění vyjde najevo, že podmínky pro zajištění cizince přestaly v jeho průběhu existovat, či vůbec nikdy nebyly naplněny, žalovaný je podle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců povinen ukončit bez zbytečného odkladu jeho zajištění trvající na základě rozhodnutí o prodloužení zajištění, které se opírá o zcela totožné důvody bez jakékoliv změny skutkových okolností. To platí i přesto, že navazující rozhodnutí o prodloužení zajištění je dosud účinné a pravomocné. Bezodkladné ukončení zajištění v důsledku zániku důvodu je v takovém případě právním institutem, který zaručuje, že nebude nepřiměřeným způsobem zasaženo do práva na osobní svobodu cizince. Tento postup odpovídá i dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž je „důsledkem zrušení rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění okamžité propuštění zajištěného cizince“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2012, čj. 9 As 111/2012-34).
[28] Může ale nastat i situace, kdy ačkoliv rozhodnutí o zajištění je ex post shledáno nezákonným, rozhodnutí o prodloužení zajištění, které bylo vydáno na základě týchž důvodů, a to ještě v době před samotným soudním přezkumem rozhodnutí o zajištění, nebude trpět stejnou vadou. K tomu může dojít tak, že v době, kdy bylo o prodloužení zajištění rozhodováno, již podmínky pro zajištění byly splněny, na rozdíl od doby, kdy se poprvé rozhodovalo o zajištění.
[29] Nejvyšší správní soud uzavírá, že obě popsané situace je třeba odlišovat a v každém konkrétním případě je nutno posoudit, jaký následek zrušení rozhodnutí o zajištění bude mít.
[30] Nutno je také zdůraznit, že podle § 129a zákona o pobytu cizinců je cizinec oprávněn podat žalovanému žádost o propuštění ze zařízení, ve které uvede veškeré rozhodné skutečnosti, kterých se dovolává. Policie zkoumá, zda trvají důvody, pro které byl cizinec zajištěn, popřípadě pro které byla doba zajištění prodloužena. O žádosti žalovaný rozhodne bez zbytečného odkladu. Proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení je cizinec oprávněn podat žalobu ve správním soudnictví. I tento institut cizinci zaručuje ochranu jeho práv a žalovaného zavazuje, aby se otázkou trvání důvodů pro zajištění zabýval.
[31] Dále je třeba se pozastavit ještě u jednoho aspektu, který se objevuje ve výše uvedených rozhodnutích krajských soudů, s nímž Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Ta uvádějí, že „jsou dány podmínky pro výjimku ze zásady přezkoumání rozhodnutí podle skutkového a právního stavu k datu jeho vydání ve smyslu § 75 odst. 1 s. ř. s.“
[32] Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“.
[33] V rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 71/2012-46, se Nejvyšší správní soud zabýval přezkumem rozhodnutí o prodloužení zajištění, kdy cizinec namítal, že žalovaná nedostatečně zjistila skutkový stav věci a nezohlednila jeho komplikovaný zdravotní stav. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že v této věci správní soudy „vycházejí při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání rozhodnutí žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.)“ A dále zhodnotil, že „ze správního spisu nevyplynulo, že by žalované v okamžiku rozhodování o zajištění byly známy nějaké okolnosti týkající se zhoršeného zdravotního stavu stěžovatele, resp. že by stěžovatel žalovanou o svém špatném zdravotním stavu informoval nebo ji z tohoto důvodu požádal o propuštění ze zajištění či o uložení mírnějších opatření. Žalovaná tak nebyla povinna v rozhodnutí o prodloužení zajištění zdravotní stav stěžovatele hodnotit ani uvažovat z těchto důvodů o uložení mírnějších opatření, neměla-li o špatném zdravotním stavu stěžovatele povědomost.“ Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro který by se v případě přezkumu rozhodnutí o prodloužení zajištění měla uplatnit výjimka z obecného pravidla podle § 75 odst. 1 s. ř. s.
[34] Odkazují-li krajské soudy na judikaturu Nejvyššího správního soudu a přitom uvádějí, že „zásada dle § 75 odst. 1 s. ř. s. neplatí bezvýjimečně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017 čj. 7 Afs 299/2016-25, kde jsou v odst. [20] uvedeny některé typové případy, kdy se zásada dle § 75 odst. 1 s. ř. s. neuplatní),“ lze s nimi souhlasit. Tyto výjimky se však týkají zcela odlišných situací (v podrobnostech viz rozsudek ze dne 4. 2. 2013, čj. 8 Azs 27/2012-65, z důvodu možného porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; rozsudek ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53, kvůli čl. 95 odst. 1 Ústavy v případech nezákonného územního plánu; rozsudek ze dne 15. 9. 2011, čj. 4 Ads 35/2011-75, týkající se rozhodnutí o odnětí dávky sociální péče a o nepřiznání příspěvku na živobytí; či rozsudek ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 Afs 28/2011-181, týkající se zpochybnění existence exekučního titulu při přezkumu rozhodnutí vydaných v exekučním řízení). Výjimku z obecného pravidla podle § 75 odst. 1 s. ř. s. je nutno náležitě odůvodnit, a to existencí důvodu, který je srovnatelný s těmi výše uvedenými. Porušení zákonného pravidla představujícího jednu ze základních zásad soudního přezkumu správních rozhodnutí bez existence některého z oněch výjimečných důvodů zakládá nezákonnost rozhodnutí krajského soudu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2011, čj. 6 Ads 122/2010-178; či ze dne 30. 9. 2008, čj. 8 Afs 32/2008-59).
[35] V případě nyní posuzovaném Nejvyšší správní soud shledal, že ačkoliv bylo rozhodnutí o zajištění, na něž napadené rozhodnutí odkazuje, zrušeno pro nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelné délky trvání doby zajištění, nejsou ve vztahu k napadenému rozhodnutí dány tytéž důvody nepřezkoumatelnosti. Lhůta, na kterou se zajištění stěžovatele prodlužuje, není nesrozumitelná. Jakkoliv nebylo možné podle rozhodnutí o zajištění stanovit, kdy lhůta k zajištění uplyne, jelikož žalovaný rozporuplně ve výroku uváděl 70 dní, kdežto v odůvodnění 60 dní, je z napadeného rozhodnutí zřejmé a srozumitelné, že prodloužená lhůta zajištění skončí 29. 9. 2018 a bude trvat 40 dnů. Není tedy pochyb, že první den prodloužené lhůty bude den 20. 8. 2018. Žádné další okolnosti uvedené v napadeném rozhodnutí s tímto nejsou v rozporu.
[36] Nelze proto dospět k závěru, že by v tomto případě napadené rozhodnutí bez dalšího následovalo osud rozhodnutí o zajištění, a muselo být soudem zrušeno. Napadené rozhodnutí netrpí vadou, pro niž bylo zrušeno rozhodnutí o zajištění. Pokud jde o odůvodnění trvání důvodů pro zajištění v napadeném rozhodnutí, Nejvyšší správní soud se touto otázkou zabývá níže v bodě [45].
III. B Odůvodnění doby prodloužení
[37] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, jelikož žalovaný dostatečně neodůvodnil, jaké jednotlivé kroky byly učiněny pro realizaci vyhoštění. Z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem byly kroky podnikány, čeho se podařilo dosáhnout, co je ještě třeba zařídit, a nejasně byly uvedeny i okolnosti, pro které byla realizace vyhoštění naplánována ke dni 17. 9. 2018.
[38] Podle § 124 odst. 3 věty třetí a násl. zákona o pobytu cizinců citovaného v bodě [13] je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, je-li to nezbytné k pokračování v přípravě realizace správního vyhoštění.
[39] Podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení svobody. Dále lze dobu nad tento limit prodlužovat při splnění podmínek podle § 125 odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců.
[40] K problematice nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí pro nedostatek důvodů lze s ohledem na ustálenou judikaturu správních soudů konstatovat, že z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, které skutečnosti vzal správní orgán za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, čj. 6 A 48/1992-23, publikovaný ve Správním právu pod č. 27/1994, nebo nověji rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008-71). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být ovšem vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS).
[41] Při posuzování nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí lze nepochybně vycházet také z judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k otázce nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí. V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, zdejší soud uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, které utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“
[42] Harmonogram konkrétních kroků, které správní orgán v řízení o správním vyhoštění cizince činí, je na úvaze správního orgánu, nicméně aby zajištění cizince bylo oprávněné, musí být řízení o vyhoštění vedeno s náležitou pečlivostí, aktivně a svědomitě. Aplikace správního uvážení při rozhodování o prodloužení doby zajištění musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil či nepřekročil jeho meze. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby zajištění tak soudy ve správním soudnictví hodnotí postup policie v řízení o správním vyhoštění a zkoumají, zda uvážení správního orgánu o prodloužení doby zajištění nevybočuje ze zákonem stanovených mezí, má oporu ve zjištěném skutkovém stavu a není svévolné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2011, čj. 1 As 119/2011-39). Odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění musí obsahovat především úvahu, jaké kroky směřující k vyhoštění správní orgán dosud učinil a z jakého důvodu nebylo dosud možné vyhoštění realizovat. Předpokladem prodloužení zajištění je také skutečnost, že vyhoštění bude alespoň potenciálně možné. Proto musí správní orgán podrobněji uvážit zejména o skutečnostech, které vyšly najevo v průběhu jeho činnosti směřující k vyhoštění cizince a které by mohly zakládat důvodnou obavu, že účelu zajištění nebude možné dosáhnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 139/2012-59).
[43] Podle již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, je rozhodnutí o prodloužení zajištění dle § 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nutno chápat jako rozhodnutí obsahově navazující na rozhodnutí o zajištění, co se týče požadavků kladených na odůvodnění rozhodnutí. Stěžovatel byl s předchozím rozhodnutím o zajištění i s obsahem spisového materiálu detailně seznámen, proto nebylo třeba okolnosti týkající se vydání rozhodnutí o zajištění při rozhodování o prodloužení zajištění detailně znovu popisovat a postačovalo stručné shrnutí dosavadního průběhu řízení a uvedení důvodů, pro které byl cizinec původně zajištěn. Ze spisového materiálu nikterak nevyplývalo, že by došlo ke změně skutkových okolností, a proto důvody pro prodloužení zajištění, jak byly popsány v rozhodnutí o zajištění, trvaly. Postačovalo tedy na ně v odůvodnění v podrobnostech odkázat a nebylo nutno opětovně zevrubně popisovat důvody dle § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které správní orgán přiměly k tak zásadnímu opatření, jakým je zajištění cizince.
[44] O to podrobněji však je třeba v rozhodnutí o prodloužení zajištění nutné uvést, z jakých důvodů nepostačuje původně stanovená lhůta pro zajištění cizince a z jakých důvodů bylo nutné trvání zajištění prodloužit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 71/2012-46).
[45] Uvedené požadavky žalovaný v napadeném rozhodnutí naplnil. Popsal, že v době výkonu rozhodnutí o zajištění neustále zkoumal, zda důvody k zajištění stěžovatele trvaly. Podle evidence v informačním systému smluvních států byl stěžovateli zakázán vstup do schengenského prostoru, jelikož je osobou nežádoucí, či představuje bezpečnostní riziko. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že stěžovatel stále odmítá dobrovolný návrat do země původu a nejsou ze spisu známy žádné okolnosti, které by odůvodňovaly uložení zvláštních opatření za účelem vyhoštění podle § 123b a § 123c zákona o pobytu cizinců. Neshledal žádné důvody, pro které by nebylo možné vyhoštění realizovat. Žalovaný dále na straně 4 až 5 napadeného rozhodnutí popsal, jak probíhá příprava realizace vyhoštění, na koho se obrátil, s kým komunikoval a jaké nezbytné kroky je třeba ještě podniknout. Spisový materiál pak obsahuje podrobnou dokumentaci veškeré komunikace. V neposlední řadě žalovaný v napadeném rozhodnutí vysvětlil, z jakých důvodů je realizace správního vyhoštění předběžně naplánována na 17. 9. 2018. Dále se vyjádřil i ke svému uvážení, že z procesní opatrnosti, vzhledem k zásadě hospodárnosti řízení, ponechal prostor pro administrativní průtahy a dobu zajištění prodloužil do 29. 9. 2018, což je při složitosti a nákladnosti procesu přípravy realizace vyhoštění do Kamerunu zcela opodstatněné a racionální. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s posouzením krajského soudu, že žalovaný srozumitelně a zřetelně formuloval úvahy, kterými se řídil při prodloužení zajištění žalobce, a prodloužení předběžného termínu o 12 dnů náležitě odůvodnil. S ohledem na shora uvedené tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí je tak zcela přezkoumatelné a netrpí nedostatkem důvodů. Námitka stěžovatele tedy není důvodná. | decision_817.txt |
4,441 | k § 2 odst. 2 a 4 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění účinném do 30. 9. 2015
Poskytování homeopatie není poskytováním zdravotních služeb ve smyslu zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách).
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2019, čj. 2 As 122/2017-73)
Prejudikatura: č. 3598/2017 Sb. NSS.
Věc: Monika P. proti Ministerstvu zdravotnictví, proti rozhodnutí žalovaného, o kasační stížnosti žalovaného.
V projednávané věci jde o posouzení, zda lze homeopatické služby považovat za zdravotní službu podle zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění účinném do 30. 9. 2015 (dále jen „zákon o zdravotních službách“). Ačkoliv je třeba řídit se zejména zněním zákona účinným v době spáchání správního deliktu, v mezidobí nedošlo k takovým změnám tohoto zákona, které by měly vliv na posuzování dané otázky. Závěry zde uvedené se proto vztahují i na stávající znění zákona o zdravotních službách.
Žalobkyni byla rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 7. 1. 2015 uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za správní delikt podle § 115 odst. 3 písm. a) zákona o zdravotních službách spočívající v poskytování zdravotních služeb bez oprávnění k jejich poskytování, aniž se jednalo o některou z výjimek uvedených v § 11 odst. 2 téhož zákona. Kromě neoprávněného poskytování zdravotní péče v oboru fyzioterapie jí bylo kladeno za vinu poskytování homeopatického poradenství spočívajícího ve zjišťování zdravotního stavu klientů a okolností, jež měly či mohly mít na zdravotní stav klientů vliv, a v doporučení homeopatického léčivého přípravku.
Žalovaný svým rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil. Uvedl, že homeopatie je jednou z nejrozšířenějších léčebných metod v oblasti alternativní medicíny. Vznikla počátkem 19. století na základě knihy lékaře Christiana Friedricha Samuela Hahnemanna. Pojmosloví v ní užité hovoří o léčbě, nemoci, hledání vhodného léčivého prostředku a popisuje vztah lékaře a pacienta. Nejedná se o léčebnou metodu odpovídající kritériím medicíny založené na důkazech a účinnost homeopatik nebyla jednoznačně prokázána. Od homeopatie se víceméně distancují odborné společnosti, ačkoliv Vědecká rada České lékařské komory (dále jen „ČLK“) uznala v roce 1993 homeopatii za léčebnou metodu. Homeopatie je ucelený systém se zjišťováním duševního a tělesného stavu pacienta za účelem zjištění jeho životní síly, tedy zdravotního stavu po stránce fyzické i duševní. Její integrální součástí je shromáždění symptomů posuzovaného jedince za účelem volby správného homeopatika. V napadeném rozhodnutí dále uvedl, že zákon o zdravotních službách přinesl celou řadu nově definovaných pojmů. Jeho cílem je kvalita poskytovaných zdravotních služeb a bezpečí pacienta. Definování činností, které je třeba považovat za zdravotní služby, je dáno jejich charakterem, rizikovostí spojenou s principem předběžné opatrnosti, očekáváním pacientů, způsobem, kterým se činnost jeví, používáním léčivých nebo jiných obdobných přípravků, právní úpravou dané činnosti. Jednotlivé zdravotní služby nejsou definovány taxativním výčtem, neboť lékařská věda a výzkum se rychle vyvíjejí. Pacienti, kteří se obracejí na poskytovatele nekonvenční medicíny, očekávají schopnost posouzení jejich zdravotního stavu za účelem určení, zda je vhodné řešit jejich problém i v oblasti nekonvenční medicíny, která by měla být doplňkem léčby konvenční. Žalobkyně však takové znalosti nemá a mohla by ohrozit zdraví pacienta zejména tím, že nerozpozná závažný chorobný stav. I pouhé konzultační služby jsou zdravotními službami podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o zdravotních službách. Přijetím tohoto zákona došlo k monopolizaci poskytování zdravotních služeb pro poskytovatele zdravotních služeb na základě oprávnění dle § 15 citovaného zákona kromě výslovně předvídaných výjimek. Zdravotní služby zahrnují více či míně účinné metody. Nemusí se jednat jen o homeopatii, ale například i o akupunkturu. Naopak nikdo zřejmě nebude pochybovat o neléčebném účinku aromaterapie, obdobně lidé nepovažují za léčbu ani užívání bylin. Pro posouzení toho, zda jde o zdravotní službu, není podstatné, kdo ji poskytuje, ale co je obsahem služby. Na poskytování homeopatie se nevztahuje ani smlouva o péči o zdraví podle občanského zákoníku.
Krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Homeopatie podle jeho závěrů nespadá mezi obory zdravotní péče. Za zdravotnické služby lze považovat pouze takové činnosti, k jejichž výkonu lze (a je nutno) získat odbornou kvalifikaci v rámci stávajícího státem garantovaného vzdělávacího systému v oblasti zdravotnictví. Homeopatie je léčebná metoda alternativní medicíny. Pokud by zákonodárce zamýšlel podřadit homeopatii pod pojem zdravotní služba, jistě by tak spornou disciplínu do zákonné definice výslovně uvedl, což však neučinil. Zdravotní služba ve smyslu zákona o zdravotních službách představuje značně obecnou definici, která by mohla dopadat na nesčetné množství situací. Zejména v otázce správního trestání je však třeba hledat rozumný výklad tohoto ustanovení, aby nedocházelo k nadměrné regulaci. Nelze pominout též zásadu in dubio pro libertate. Homeopatie nespadá ani mezi předměty studia vyučované na lékařských fakultách. Žalovaný vzdělávání v oblasti homeopatie neorganizuje ani nepodporuje. V případě homeopatie tedy nelze garantovat náležitou odbornou úroveň jejích poskytovatelů, jestliže tato metoda není obecně uznávána ani náležitě vyučována. Na poskytování homeopatie se vztahuje smlouva o péči o zdraví podle občanského zákoníku, která dopadá na jinou péči než zdravotní péči poskytovanou provozovateli zdravotnických zařízení. To, že stěžovatelka zjišťovala zdravotní stav pacientů, okolnosti, jež měly nebo mohly mít vliv na jejich zdravotní stav, jakož i to, že doporučovala homeopatický přípravek, krajskému soudu nepostačovalo k zařazení homeopatie mezi zdravotní služby ve smyslu zákona o zdravotních službách.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelný je názor krajského soudu, že právní řád nezná definici homeopatie. Právní řád nezná definici většiny dalších jednotlivých metod, ať už konvenčních či nekonvenčních, a nikdo by se nepozastavoval nad jejich chápáním jako součástí zdravotních služeb.
Ačkoliv homeopatie není oborem zdravotní péče, nemá to vliv na závěr, zda se v konkrétním případě jedná o zdravotní službu, či nikoliv. Lékařská prohlídka všeobecného praktického lékaře za účelem vydání posudku k určitému účelu také není oborem péče (sama o sobě), přesto se jedná o součást činností všeobecného praktického lékaře a nepochybně o poskytování zdravotních služeb pacientovi. Homeopatie je metodou, nikoliv oborem. Není ani rozhodné, zda školení v homeopatii organizuje a podporuje sám stěžovatel či soukromé subjekty.
Zákonná pravidla by měla být vykládána rozumně a s přihlédnutím ke smyslu a účelu sledovaného příslušnou normou, tomu však stěžovatel dostál. Žalobkyně byla podnikatelkou, která sebeprezentací mohla vyvolat dojem, že její péče je srovnatelná s péčí zdravotnických profesionálů a že k tomuto účelu disponuje odborným vzděláním, které evokuje plnohodnotnou zdravotnickou kvalifikaci.
Krajský soud ponechal bez povšimnutí mnoho aspektů věci jako například ucelenost a znaky homeopatického léčení, jeho terminologii, registraci homeopatických přípravků podle zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech; dále jen „zákon o léčivech“), lékovou autoritou (u Státního ústavu pro kontrolu léčiv – dále jen „SÚKL“), vnímání homeopatie ze strany pacientů a poskytování homeopatie lékaři.
Nesprávný a zčásti nepřezkoumatelný je i závěr krajského soudu o tom, že právní podklad činnosti homeopatů spočívá v úpravě smlouvy o péči o zdraví podle občanského zákoníku. Občanský zákoník sice takový smluvní typ zavedl, nicméně i takový výkon povolání či předmětu činnosti musí být legální. V České republice lze podnikat podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (dále jen „živnostenský zákon“), případně podle zvláštních předpisů. Výkonem živnosti podle § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona však není ani činnost přírodních léčitelů. Pokud poskytování homeopatické péče a homeopatického poradenství není zdravotní službou, pak není zřejmé, oč se jedná a zda soud neaprobuje podnikatelskou činnost vykonávanou v rozporu se živnostenským zákonem.
Žalobkyně se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s odůvodněním rozsudku krajského soudu. Pokud by bylo možné za zdravotní službu považovat jakoukoliv více či méně účinnou metodu, která má nebo může mít vliv na zdraví člověka, pak by pod definici zdravotní péče a zdravotních služeb spadaly činnosti jako poskytování masáží, trenérských služeb, případně dovedeno do absurdna služby kadeřnické. Homeopatie není obsahem zdravotnického vzdělávání na českých vysokých školách ani jiného zdravotnického vzdělávání v jakékoliv veřejnoprávní formě. Lékařské vzdělávání v homeopatii vedoucí k lékařské odborné způsobilosti tak neexistuje. Pod definici zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách spadají pouze odborné (konvenční) zdravotní služby, což dokládá i postoj zákonodárce, který do občanského zákoníku přijal úpravu smluvního typu péče o zdraví. Byl veden mimo jiné snahou zavést právní úpravu i pro jiné případy poskytování zdravotní péče než jen poskytovatelem zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách. V případě poskytování homeopatického poradenství se z hlediska živnostenského práva jedná o volnou ohlašovací živnost.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Dospěl k právnímu názoru, který se odchyluje od právního názoru vysloveného v dřívějším rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 As 50/2017-32, č. 3598/2017 Sb. NSS (dále jen „rozsudek Homepatie I.“). V něm dospěl soud k závěru, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav (především pak soustavná činnost tehdejší žalobkyně jako homeopatky), a proto rozhodl o zrušení všech napadených rozhodnutí. Konkrétně Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že teprve po ustálení skutkového stavu přichází v úvahu jeho právní posouzení, tedy úvaha o tom, zda jednáním žalobkyně došlo k neoprávněnému poskytování zdravotních služeb. V nyní posuzované věci byl skutkový stav zjištěn dostatečně. V rozsudku Homeopatie I. nicméně také Nejvyšší správní soud uvedl, že nepovažuje právní úpravu zdravotních služeb a zdravotní péče za příliš obecnou či nejednoznačnou, aby nebylo možné posoudit, zda relevantní skutek je, či není zdravotní službou ve smyslu zákona o zdravotních službách. Odmítl také argumenty žalobkyně, že je z principu vyloučeno, aby homeopatie mohla být kvalifikována jako zdravotní služba. Chybějící formální vzdělání v oboru homeopatie a fakt, že to není léčebná metoda lege artis, nemůže být relevantní, neboť jde právě o neoprávněné poskytování zdravotních služeb. Podstatné je pouze to, zda určité jednání naplní kritéria § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách či nikoli. Ačkoliv každá péče o lidské zdraví nenaplní skutkovou podstatu zdravotních služeb, nelze předem vyloučit, že k tomu v konkrétním případě nemůže dojít. Existence smluvního typu podle občanského zákoníku nemá vliv na veřejnoprávní požadavek oprávnění k poskytování zdravotních služeb, neboť uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného.
Postupující senát interpretuje rozsudek Homeopatie I. tak, že homeopatie je obecně vzato zdravotní službou podle zákona o zdravotních službách, a proto musí být poskytována jen v souladu s tímto zákonem, tj. mimo jiné zpravidla pouze tím, kdo má příslušné oprávnění, a její poskytování mimo rámec uvedeného zákona může být postihováno jako správní delikt podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Dodatečná skutková zjištění správních orgánů mohou mít ve věci samé právní význam totiž jen tehdy, pokud by prokázání poskytování homeopatických praktik tehdejší žalobkyní mohlo vést k její odpovědnosti za správní delikt. Těmto závěrům svědčí i právní věta, s níž byl daný rozsudek publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Druhý senát se s prvním senátem shoduje v tom, že není v rozporu se zásadou nullum crimem sine lege, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny představitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb. Stejně tak souhlasí s tím, že právní úprava poskytování zdravotních služeb je vedena hledisky ochrany života a zdraví a stojí na principu výhrady poskytování zdravotních služeb výlučně na základě oprávnění. Aby však mohlo být o postihu uvažováno, musí jít o poskytování zdravotních služeb ve smyslu zákona o zdravotních službách.
Jde o zásah do práva podnikat jako do jedné z forem výdělečné činnosti garantované čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Poskytování zdravotních služeb je činnost, která může příjemci služeb způsobit závažnou újmu, je-li poskytnuta neodborně. Tyto služby jsou nezřídka poskytovány příjemci nacházejícímu se v intenzívních obavách o to, zda se uzdraví, či dokonce zda nezemře. Často příjemce zdravotních služeb rozumí jen málo tomu, jaká je lékařská (tj. odborná) podstata poskytované služby a co rozhoduje o tom, zda jde o službu kvalitní. Je proto v diskreci zákonodárce, zda poskytování zdravotních služeb podrobí regulaci včetně definování okruhu osob, které smí tyto služby poskytovat, i vymezení, co se uvedenými službami rozumí. Ve vědecké a lékařské komunitě panuje výrazně většinová shoda, že tzv. homeopatická léčba se neopírá o principy vědeckého a racionálního myšlení a není s to přesvědčivě doložit, že jí užívané léčebné metody jsou vůbec schopny v organismu příjemce (pacienta) způsobit fyzikální, chemické a biologické změny, které by mohly vést k uzdravení. Za typickou metodu homeopatické „léčby“ se považuje poskytování tzv. homeopatických léků, v nichž je domnělá účinná látka naředěna do takové míry, že je zcela nepravděpodobné, aby pacient přijal do svého organismu i jen její nepatrné množství. Homeopatická „léčba“ se tedy neopírá o principy kauzality a o fyzikální, chemické a biologické působení látek přijímaných organismem pacienta jako účinná látka léku. Nelze jistě vyloučit, že přijetí homeopatického léku pacientem ve víře, že tento lék opravdu léčí, posílí obranyschopnost jeho organismu (placebo efekt). V každém případě však homeopatická „léčba“ stojí na principech zásadně odlišných od současné převažující vědecké metody myšlení a léčby.
Úskalím homeopatie je, že se etablovala, přinejmenším u části potenciálních konzumentů zdravotních služeb, jako metoda jakoby vědecká, srovnatelná s „konvenční“ medicínou. Existuje i řada lékařů, kteří ji považují za léčebnou metodu. Homeopatická „léčba“ sama o sobě, podle toho, co o ní je známo, neškodí ani nepomáhá, kromě placebo efektu. Její nebezpečí však spočívá v tom, že pokud se na ni příjemce spolehne, a nevyužije „konvenčních“ léčebných metod, může se dostat do situace, že jeho nemoc či jiné zdravotní obtíže zůstanou ve skutečnosti neléčeny. To může vést ke zhoršení jeho zdravotního stavu, včetně nevratného.
Zákonodárce s homeopatickou „léčbou“ v určité míře počítá. Homeopatické přípravky jsou zejména podrobeny podobnému režimu uvádění do oběhu jako „konvenční“ léčivé přípravky podle zákona o léčivech. Nicméně v rámci registračního řízení zákon nařizuje pouze zajistit, aby látky obsažené v homeopatických přípravcích byly zdraví neškodné, nikoliv to, aby byly prokázány jejich léčebné účinky. Obdobně by nepochybně mohl být regulován i okruh osob, které smí homeopatickou „léčbu“ provádět. Vzhledem k tomu, že homeopatie dokáže vzbudit dojem, že jde o metodu účinnou, mohlo by být vhodné zajistit, aby byla poskytována pouze těmi, kteří mají odbornost rozpoznat, že tento typ „léčby“ nebude v konkrétním případě dostačující a že bude třeba jej doplnit léčbou „konvenční“. Stejně tak je na vůli zákonodárce, aby umožnil její poskytování v režimu běžné volné živnosti, nebo jako svobodné povolání, stejně jako věštectví, čarodějnictví či jakékoli jiné podobné činnosti opírající se podle dostupných vědeckých poznatků toliko o subjektivní přesvědčení (víru) příjemců těchto služeb v jejich účinnost. Též záleží na diskreci zákonodárce, jakému režimu budou podrobeny praktiky, které sice mají povahu fyzikálního, chemického či biologického působení látek přijímaných organismem pacienta, jejichž účinky však neprošly ověřováním pomocí metod užívaných „konvenční“ lékařskou vědou a jsou založeny spíše na tradici, obecné lidské zkušenosti či individuálních poznatcích jednotlivců (například bylinkářství, různé cvičební nebo dietní praktiky, akupunktura aj.).
Tyto regulace však musí být jasně vyjádřeny v zákoně. Vyžaduje to čl. 26 odst. 2 Listiny ve spojení s obecnými ustanoveními Listiny požadujícími stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností zákonem. Tím spíše je třeba jednoznačného zakotvení veřejnoprávní deliktní odpovědnosti. Tak tomu však v současné době podle názoru druhého senátu není. Zákonodárce zákonnou regulací upravil pouze část oblasti homeopatické „léčby“, a sice registraci homeopatických prostředků. Ze zákona o zdravotních službách však neplyne, že by se na homeopatickou „léčbu“ vztahovala přísná regulace jím upravená.
Zákon o zdravotních službách nejprve obecně definuje zdravotní služby a zdravotní péči. Dále rozlišuje druhy zdravotní péče podle její časové naléhavosti, podle účelu poskytnutí a různé formy zdravotní péče. Další zákony podrobně upravují kvalifikaci příslušných zdravotních profesionálů. O homeopatické „léčbě“ zákon výslovně nehovoří. V zákoně však existují ustanovení, z nichž lze vcelku bezpečně dovodit, že zákonodárce homeopatickou „léčbu“ mezi zdravotní služby zařadit nezamýšlel. Těmi jsou zejména ustanovení upravující požadavek na odborné poskytování zdravotních služeb, tedy podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů. Zákon se tedy vztahuje jen na takové aktivity směřující k zachování či zlepšení zdravotního stavu fyzické osoby nebo ke zmírnění jejích útrap, které splňují tato pravidla. Poskytování homeopatické „léčby“ takovou aktivitou podle výrazně převažujícího mínění vědecké a lékařské komunity není.
Druhý senát proto uzavřel své úvahy tím, že podle právního stavu rozhodného pro projednávanou věc není poskytování homeopatické „léčby“ zdravotní službou podle zákona o zdravotních službách. Jako takové proto nemohlo být postihováno pro správní delikt podle tehdejšího § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
Žalobkyně se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu stručně vyjádřila tak, že s usnesením druhého senátu souhlasí. Podáním ze dne 22. 8. 2019 žalobkyně sdělila, že by rozšířený senát měl vzít též v úvahu, že text návrhu zákona o léčitelských službách, který je v současné době připravován Ministerstvem zdravotnictví, tyto služby taktéž definuje tak, že jsou vedeny snahou zlepšit stav člověka zejména odstranit nemoc, přičemž jejich poskytování nemá vědecký základ. Mezi léčitelské služby podle připravovaného návrhu má spadat rovněž praktikování homeopatie. Stěžovatel se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
Společné vyjádření k věci jako přátelé soudu (amici curiae) zaslali představitelé lékařské i nelékařské homeopatické praxe, konkrétně MUDr. Ladislav Fiala, předseda České lékařské homeopatické společnosti, občanského sdružení, Ing. Václav Hrabák, předseda Společenství českých homeopatů, z. s., Ing. Aleš Sušický, jednatel společnosti Homeopatická fakulta s klinikou, s. r. o., a Ing. Iva Valentová, pořádající kurzy homeopatie Uroboros. Chtěli upozornit na skutečnosti, které mohou ovlivnit výklad práva a kterým se v dosavadním průběhu obou soudních řízení nedostalo potřebné pozornosti.
Amici curiae ve svém stanovisku uvedli, že cílem regulace zdravotní služby je poskytnout nemocným pacientům vysoký režim ochrany jejich zdravotních zájmů a potřeb. Proto má být použita pouze tam, kde je tento režim ochrany nemocných potřebný s ohledem na konkrétní, známé a prokazatelné okolnosti. I žalovaný definuje na svých internetových stránkách zdravotní službu jako mj. takovou, která má cennost výsledku služby pro spotřebitele.
Právní důsledky definice určité služby jako zdravotní jsou závažné. Je totiž zajištěn režim vysoké ochrany pacientů. Ten je podmíněn též získáním příslušného vzdělání konvenční medicíny. Pokud by tedy byla homeopatie považována za zdravotní službu, mohli by ji poskytovat pouze lékaři. V ČR působí několik homeopatických škol, na kterých se převážně vzdělávají nelékaři. Vycházejí doposud z toho, že budou moci nabyté vědomost svobodně uplatňovat v praxi. Případný odlišný výklad by znamenal ztrátu většiny studentů homeopatických škol a některé by pravděpodobně zanikly. Na těchto školách se však zároveň vzdělávají lékaři, neboť nemají možnost získat vzdělání v homeopatii na lékařských fakultách. Česká lékařská společnost J. E. Purkyně (dále jen „ČLS JEP“) v roce 1996 vyloučila Českomoravskou homeopatickou společnost ze svých řad pro nevědeckost. Soudě podle velmi negativních postojů ČLK a odborné lékařské veřejnosti vůči homeopatii se nedá ani v budoucnu se vzděláváním lékařů v homeopatii na lékařských fakultách počítat. Pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že se o zdravotní službu jedná, výsledkem by bylo, že ji budou smět provádět pouze lékaři, kteří však paradoxně nebudou mít možnost dlouhodobého systematického vzdělávání v homeopatii.
Kontrolní orgány začaly svůj restriktivní výklad práva vůči homeopatii a homeopatům-nelékařům prosazovat v praxi náhle a nepředvídatelně a nikoliv v návaznosti na předcházející změnu právních předpisů. Orgány státní správy svou vlastní letitou nečinností uvedly veřejnost do stavu dobré víry, že výkon homeopatie nelékaři je v souladu s právními předpisy ČR. Také neinformovaly adepty homeopatického studia o této významné skutečnosti.
Homeopatie tak, jak je tradičně prováděna, je pohledem současné vědy a zákonodárce metodou bez jakékoliv vědecky prokázané účinnosti. Uznávaný je pouze placebo efekt této léčby (viz např. stanovisko vědecké rady ČLK z 12. 7. 1993, což je jediný okamžik, kdy se vědecká rada postavením homeopatie v medicíně přímo zabývala). Ten může být u některých onemocnění, příznaků a skupin pacientů dosažen (téměř libovolnou metodou) s pravděpodobnost 60 až 70 %. To jsou velmi uspokojivé léčebné výsledky. V jiných případech jsou naopak výsledky téměř nulové. Terapeutické využívání placebo efektu tak pohledem vědy, zákonodárce i konvenční medicíny může být (u vhodných indikací) velmi cennou službou pro nemocné pacienty. V tom však nelze spatřovat žádnou výjimečnost právě u homeopatie oproti dalším léčitelským metodám. Pokud je homeopatie pohledem stěžovatele pro pacienty dostatečně cennou zdravotní službou pro své účinné využívání placebo efektu, pak by měly být ze stejného důvodu jako zdravotní služby kvalifikovány všechny služby tzv. alternativní medicíny. Zdravotní riziko pro pacienty pohledem vědců a zákonodárce nepředstavují homeopatické léčivé přípravky, údajně pouhé kuličky cukru, ale pouze nepřípustné časové prodlevy v řádné diagnostice a léčbě u vážněji nemocných pacientů. V tomto ohledu je na tom homeopatie ale opět stejně jako všechny ostatní alternativní léčebné metody, jako například tradiční čínská medicína nebo ájurvéda. Nikdo nezpochybňuje, že toto riziko mohou pacienti dobrovolně přijmout a o své vůli jej podstoupit, pokud o jeho existenci budou řádně informováni, jako se tomu děje v mnoha jiných podobných případech ve svobodné demokratické společnosti. Často navíc probíhá souběžně konvenční léčba. V takovém případě žádné riziko neexistuje. Rizikem by teoreticky mohly být i vadně vyrobené homeopatické léčivé přípravky. Pak by se však jednalo o vadu způsobenou výrobcem, nikoliv předepisující osobou. Navíc je toto riziko mnohonásobně nižší než například riziko intoxikace či riziko alergických reakcí pacientů při bylinné terapii či při aromaterapii. Výrazně rizikovější je i nakažení se z potravin.
Pohledem své vlastní teorie a praxe je homeopatie léčebná metoda, která k dosažení účinků využívá ovlivňování tzv. vitální síly či vitální energie člověka (tzv. dynamis). Dynamis je síla či jev, který současná věda nikdy neprokázala. Homeopatie je tzv. energo-informační medicínou, jejíž mechanismus účinku se proto nezakládá na účinku jakýchkoliv atomů či molekul a na jejich interakcích s jinými chemickými či biologickými strukturami lidského organismu. Homeopatie prostřednictvím homeopatických léčiv předává energetickým vrstvám lidského těla (tzv. vitálnímu tělu) informace. Jedná se o zvláštní informace pravděpodobně typu komplexních vibračních vzorců uchovávaných v energetických polích, jejichž existenci současná věda taktéž neprokázala, a proto pro ni vůbec neexistují. Mechanismus účinku homeopatických léčiv má některé společné základy s různými esoterickými teoriemi, s principy uznávanými v některých náboženských systémech a v různých tzv. spirituálních směrech a filozofiích. Všechny tyto směry, proudy a systémy se společně vyznačují tím, že jsou současnou vědeckou obcí označovány za neprokázané a zcela nevědecké. Účinky homeopatických léčiv jsou, nahlíženo optikou mechanismu účinku, mnohem blíže energetickému léčitelství než současné farmakologii. Homeopaté se na pacienty a jejich potíže i na příčiny těchto potíží dívají zcela jinou optikou, která je v mnoha ohledech neslučitelná se standardy konvenční medicíny. Lékaři, kteří uznávají konvenční medicínu a její současná vědecká dogmata, nemohou konzistentně současně uznávat homeopati a její dogmata a platí to i naopak. Jde o hluboký ideový rozpor. Sloučit tyto dvě navzájem kritické názorové pozice současně v jednom člověku je velmi obtížné. Homeopaté samozřejmě věří, že homeopatické léky mají vlastní specifickou účinnost. Jejich správný výběr, určení vhodného dávkování a průběžné změny při probíhající léčbě jsou součástí velmi rozsáhlých znalostí a složité teorie, která si nezadá s rozsahem znalosti klinické farmakologie, kterou se učí studenti klasického všeobecného lékařství na lékařských fakultách.
Pokud rozšířený senát kvalifikuje homeopatii jako zdravotní službu, dojde k významnému omezení dostupnosti homeopatické léčby v České republice pro běžného občana. To zasáhne všechny pacienty v České republice hledající celostní holistickou homeopatii v podobě, jak ji definoval její zakladatel Christian Friedrich Samuel Hahnemann.
Lékař, který léčí pacienty, je podle zákona o zdravotních službách povinen postupovat tzv. lege artis, tedy podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů. Dle vyjádření odborných zdravotnických a lékařských institucí v ČR přesně to homeopatie není. Pokud by byla homeopatie zdravotní službou, pak nebude moci například pediatr doporučit jako první volbu homeopatickou léčbu dítěte s teplotou, ale běžnou chemickou léčbu. Pokud lékař použije homeopatii jako metodu první volby a homeopatický lék jako lék první volby, vždy značně riskuje, protože používá nevědeckou metodu a používá lék, u kterého nikdo neověřil jeho účinnost – používá placebo.
Stejně tak, pokud by homeopatie byla zdravotní službou, pak nepůjde o nadoborovou disciplínu, ale bude vždy spojena se základní specializací lékaře. V některých lékařských specializacích homeopaté zcela chybí, nebo se pohybují v řádu jednotek v ČR. Navíc je prostřednictvím homeopatie často řešena emoční nevyrovnanost, kterou ani nemusí být možné pod konkrétní obor zařadit. Systém specializací v konvenční medicíně je opak celostního pojetí, které je základním atributem klasické homeopatie. Proto také celostní homeopatii v současné době praktikují v podstatě výlučně homeopaté nelékaři. Lékaři pak pouze v rámci svého oboru a odvozeně od diagnózy konvenční medicíny. Pokud bude tedy homeopatie kvalifikována jako zdravotní služba poskytovná pouze lékaři, pro pacienty prakticky zanikne možnost navštívit klasického celostního homeopata.
Někdy je argumentováno, že jedním z důvodů právní kvalifikace homeopatie jako zdravotní služby je to, že homeopatické léčivé přípravky jsou léčivy ve smyslu zákona o léčivech, a některé jsou dokonce registrovány jako léčivé přípravky vázané pouze na předpis lékaře. Tato výjimečná situace (mezi metodami alternativní medicíny) vytváří silný dojem, že homeopaté pracují s obzvláště účinnými výrobky a substancemi, které vyžadují zvláštní odborný režim své indikace a dávkování. O právní kvalifikaci nerozhodují skutečné a vědecky prokazatelné vlastnosti výrobků, ale to, pro jaké spotřebitele jsou určena, zde tedy pro nemocné. Proto zařazení i zcela neúčinných homeopatik pod léčivé přípravky je z pohledu zákonodárce správné a smysluplné. Skutečnost, že homeopatické přípravky jsou registrovány SÚKL jako léčivé přípravky, je tak nepřijatelným argumentem k právní kvalifikaci homeopatie jako zdravotní služby. Pokud jsou některé homeopatické prostředky vázány pouze na lékařský předpis, pak to je důsledkem naprosto dysfunkčního výkonu státní správy prováděné ustáleně Státním ústavem pro kontrolu léčiv. Jaké léky mají být vydávány na lékařský předpis, je uvedeno v zákoně o léčivech. Smysluplnou odpověď, proč některá homeopatika podle SÚKL tuto definici naplňují a jiná nikoliv, nelze nalézt. Fakticky rozhoduje o způsobu registrace léčivého přípravku především obsah žádosti registrujícího subjektu (soukromé právnické osoby). Jaký způsob výdeje pro svůj léčivý přípravek výrobce chce, o ten požádá, a ten mu obvykle SÚKL schválí.
Závěrem svého vyjádření amici curiae uvedli, že neexistuje žádný oprávněný a legitimní důvod, proč by právě homeopatie měla být, na rozdíl od všech ostatních léčitelských služeb jako například tradiční čínské medicíny a ájurvédy, zdravotní službou. Pod institut zdravotní služby patří buď úplně všechny tyto služby z důvodu, že jsou poskytovány nemocným pacientům (pak je ale zcela nesmyslný návrh nového zákona o poskytování léčitelských služeb, dle kterého nejsou zdravotní službou), nebo homeopatie taktéž nepatří mezi zdravotní služby.
Rozšířený senát si dále v souladu s § 74 odst. 1 větou poslední s. ř. s. vyžádal stanovisko ČLK. Z něj vyplynulo, že ČLK není schopna s ohledem na odstup času ověřit, zda její vědecká rada v roce 1993 označila homeopatii za léčebnou metodu. V současném složení však Vědecká rada ČLK zastává konstantní a konsensuální názor, že homeopatii nelze považovat za léčebnou metodu, neboť neexistují vědecky ověřené poznatky o její účinnosti. Homeopatie není zdravotní službou, ale pouze službou léčitelskou, a proto na ni nemůže dopadat ani požadavek na poskytování na náležité odborné úrovni. ČLK nahlíží na poskytování homeopatických služeb jako na poskytování jakýchkoliv jiných léčitelských služeb. Nejde o medicínu založenou na důkazech. Svým členům ČLK výkon homeopatie v rámci či vedle výkonu jejich lékařského povolání nijak neomezuje či nezakazuje, ale s ohledem na uvedené je v tom ani nijak nepodporuje. Pokud jde o vzdělávání, pak Vědecká rada ČLK v roce 2016 vydala stanovisko, na základě kterého nedoporučila zařazovat do celoživotního vzdělávání lékařů garantovaného ČLK vzdělávací akce, které obsahují přednášky z homeopatie, čínského léčitelství a z dalších nevědeckých léčitelských metod. Stanovisko je v praxi plně respektováno, a proto ČLK vzdělávání v oblasti homeopatie neorganizuje. Mimo tento systém nelze vyloučit existenci takových kurzů, nicméně ČLK nemá s těmito vzdělávacími akcemi nic společného a ani nevede jejich jakoukoliv evidenci. ČLK ani není známo, že by homeopatie byla předmětem výuky na lékařských fakultách, ale pro ověření této informace by bylo nezbytné obrátit se na jednotlivé lékařské fakulty. Vyjádření amicorum curiae i ČLK bylo zasláno účastníkům řízení k případnému vyjádření, čehož nevyužili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
V.2 Vlastní posouzení sporné právní otázky
[43] Právní otázka, kterou má rozšířený senát posoudit, spočívá ve výkladu pojmu zdravotní služba podle zákona o zdravotních službách v souvislosti se správním trestáním za neoprávněné poskytování zdravotních služeb, pokud jde o poskytování homeopatie jako jedné z forem tzv. komplementární či alternativní medicíny.
[44] Podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách platilo, že právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Obdobně byla formulována v § 114 odst. 1 písm. a) skutková podstata přestupku fyzické osoby. Kromě toho, že pojem správního deliktu u právnických nebo podnikajících fyzických osob byl nahrazen pojmem přestupek, do současnosti k žádné jiné změně v dané úpravě nedošlo.
[45] Podle § 11 může zdravotní služby poskytovat buď poskytovatel zdravotních služeb, a to pouze zdravotní služby uvedené v jemu uděleném oprávnění k poskytování zdravotních služeb (§ 11 odst. 1), nebo jiná osoba, ta však jen za podmínek uvedených v § 11 odst. 2. Jde například o poskytování odborné první pomoci nebo o poskytování zdravotní služby v zařízeních sociálních služeb podle zákona o sociálních službách.
[46] Definice zdravotních služeb je obsažena v § 2 odst. 2 zákona o zdravotních službách. Zdravotní službou je v prvé řadě [podle písm. a) citovaného ustanovení] „poskytování zdravotní péče podle tohoto zákona zdravotnickými pracovníky, a dále činnosti vykonávané jinými odbornými pracovníky, jsou-li tyto činnosti vykonávány v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče“. Další zdravotní služby tam vymezené jsou „[k]onzultační služby, jejichž účelem je posouzení individuálního léčebného postupu, popřípadě navržení jeho změny nebo doplnění, a další konzultace podporující rozhodování pacienta ve věci poskytnutí zdravotních služeb prováděné dalším poskytovatelem zdravotních služeb [dále jen ‚poskytovatel‘] nebo zdravotnickým pracovníkem, kterého si pacient zvolil“. Jedná se tedy o zajištění práva pacienta na druhý názor. Zdravotní služby dále jsou například nakládání s tělem zemřelého nebo zdravotnická záchranná služba. Je zřejmé, že ze zdravotních služeb, které zákon uvádí, by homeopatie mohla představovat pouze poskytování zdravotní péče, případně konzultační služby, které se ale opět týkají zdravotních služeb podle tohoto zákona. Za zdravotní služby jsou podle § 2 odst. 3 zákona o zdravotních službách také považovány zdravotní služby poskytované podle některých dalších zákonů. O takové služby však také zjevně nejde.
[47] Podle § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách se zdravotní péčí rozumí:
„a) soubor činností a opatření prováděných u fyzických osob za účelem
1. předcházení, odhalení a odstranění nemoci, vady nebo zdravotního stavu (dále jen „nemoc“),
2. udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu,
3. udržení a prodloužení života a zmírnění utrpení,
4. pomoci při reprodukci a porodu,
5. posuzování zdravotního stavu,
b) preventivní, diagnostické, léčebné, léčebně rehabilitační, ošetřovatelské nebo jiné zdravotní výkony prováděné zdravotnickými pracovníky [dále jen „zdravotní výkon“] za účelem podle písmene a).“
S účinností od 1. 6. 2017 bylo přidáno ještě písm. c), které s homeopatií nijak nesouvisí, neboť jde o odborné lékařské vyšetření podle zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek.
[48] Je zřejmé, že doslovná zákonná definice zdravotní péče je velmi široká a za použití gramatického výkladu by pod ni bylo možné podřadit i homeopatii. I jejím účelem je totiž například odhalení a odstranění nemoci nebo posuzování zdravotního stavu. Na druhou stranu je evidentní, že ryze gramatický výklad vede ke zjevně absurdním závěrům, na které poukázal již druhý senát v předkládacím usnesení a souhlasí s nimi ostatně i stěžovatel. K udržení zdravotního a funkčního stavu totiž nepochybně slouží například i služby sportovních trenérů nebo výživových poradců, ke zmírnění utrpení jistě bude přispívat i duchovní péče nebo k předcházení nemocem slouží i vydatný odpočinek například v relaxačním hotelovém zařízení či v sauně. Je tak zcela zřejmé, že zákonodárce nemohl mít na mysli to, že by všechny tyto činnosti, které naplňují formální definiční znaky zdravotní péče, mohly být považovány za zdravotní služby, k jejichž poskytování je nezbytné oprávnění k poskytování zdravotních služeb.
[49] Je nicméně také zřejmé, že zejména při posuzování možné deliktní odpovědnosti za neoprávněné poskytování zdravotních služeb nelze vyjít z doslovného výkladu § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách. Ten totiž za zdravotní službu označuje pouze takovou zdravotní péči, která je mj. poskytována podle tohoto zákona zdravotnickými pracovníky. Při ryze gramatickém výkladu by totiž nemohlo nikdy dojít k naplnění skutkové podstaty správního deliktu (přestupku) poskytování zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Zdravotní službou by totiž mimo jiné podle této definice byla pouze ta zdravotní péče, která je poskytovaná podle tohoto zákona, tedy mj. na základě oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Jakékoliv zdravotní služby poskytované bez oprávnění by tedy nebyly poskytovány podle tohoto zákona. Nicméně ani takový výklad, že by mělo být postihováno neoprávněné poskytování zdravotní péče, která je poskytována podle zákona, s výjimkou chybějícího povolení k poskytování zdravotních služeb, opět nevede k rozumným závěrům. Muselo by totiž jít alespoň o péči poskytovanou zdravotnickými pracovníky. Správní delikt (přestupek) by tak mohly spáchat pouze osoby, které by péči poskytovaly jako zdravotničtí pracovníci samy, nebo by k jejich poskytování použily zdravotnické pracovníky. Naopak ti, kteří by k poskytování fakticky zdravotních služeb užili osoby, které nejsou zdravotnickými pracovníky, by nemohli být postiženi. Ohrožení pacientů je však zjevně větší, pokud by služba zasahující do jejich zdraví byla poskytována osobami bez zdravotnického vzdělání, než pokud je poskytována osobou s potřebným vzděláním, ačkoliv bez příslušného oprávnění. Nedává žádný rozumný smysl, že by toto byl záměr zákonodárce.
[50] Gramatický výklad tedy sám o sobě nevede k odpovědi na otázku, jaké činnosti naplňující obecnou definici zdravotní péče mají být považovány za zdravotní služby, které mohou být poskytovány pouze na základě oprávnění k poskytování zdravotních služeb a jejichž poskytování bez tohoto oprávnění lze postihovat jako přestupek (správní delikt).
[51] Pokud jde o historický výklad, pak z důvodové zprávy k zákonu o zdravotních službách (sněmovní tisk č. 405, VI. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu) plyne, že důvodem jeho přijetí byla zejména do té doby existující roztříštěnost a zastaralost právní úpravy poskytování zdravotních služeb. Jako problém byl označen mimo jiné fakt, že dosavadní právní předpisy neobsahují přesnou definici zdravotní péče, a proto orgány veřejné správy na úseku zdravotnictví neustále řeší otázky, zda činnost některého subjektu je, nebo není zdravotní péčí, a tedy zda daný subjekt má, nebo nemá mít oprávnění k poskytování zdravotní péče. K definici zdravotních služeb se nicméně o záměru zákonodárce nelze dozvědět o mnoho více, než vyplývá ze zákonného textu. V důvodové zprávě je však mimo jiné uvedeno: „Pojem zdravotní služby je pojem vztahující se k poskytování zdravotní péče; poskytování zdravotní péče je možné pouze jako poskytování zdravotních služeb a opačně – poskytování zdravotních služeb je definováno jako poskytování zdravotní péče a dalších odborných činností podle tohoto zákona, a to vlastním jménem a na vlastní odpovědnost poskytovatele zdravotních služeb.“ (Zvýraznění doplnil rozšířený senát.) Z toho lze dovodit, že i poskytování zdravotní péče je považováno za činnost odbornou.
[52] Podstatným pro pochopení smyslu zákona je však zejména § 45 odst. 1 zákona o zdravotních službách, podle něhož poskytovatel „je povinen poskytovat zdravotní služby na náležité odborné úrovni (…)“.(Zvýraznění doplnil rozšířený senát.)
[53] To, co se rozumí odbornou úrovní pro účely zákona o zdravotních službách, pak vyplývá z § 4 odst. 5 zákona, podle něhož „náležitou odbornou úrovní se rozumí poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti“. (Zvýraznění doplnil rozšířený senát.) Lze to dovodit i z již citovaného § 2 odst. 2 písm. a), podle něhož má být zdravotní péče poskytována zdravotnickými nebo jinými odbornými pracovníky.
[54] Zákony upravujícími zdravotnická povolání jsou zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (dále jen „zákon o lékařských zdravotnických povoláních“), a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních). Tyto zákony vyžadují pro výkon daných povolání odbornou způsobilost spočívající zejména v absolvování příslušného vzdělání, zpravidla na vysokých školách (viz část druhou až čtvrtou zákona o lékařských zdravotnických povoláních a § 5 až § 21c zákona o nelékařských zdravotnických povoláních). Příslušníci těchto profesí jsou povinni se celoživotně vzdělávat. Podle § 22 zákona o lékařských zdravotnických povoláních (obdobně též v § 53 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních) pak „celoživotní vzdělávání je průběžné obnovování vědomostí, dovedností a způsobilosti odpovídající získané odbornosti v souladu s rozvojem oboru a nejnovějšími vědeckými poznatky“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[55] To, že rozhodující má být vědecky ověřená účinnost poskytované služby, lze vypozorovat i z opakovaného projednávání zařazení „tradiční čínské medicíny“ mezi odbornosti podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Novelou zákona o nelékařských zdravotnických povoláních č. 201/2017 Sb. byl mezi zdravotnická povolání zařazen terapeut a specialista tradiční čínské medicíny. K zavedení těchto povolání mezi zdravotnická povolání došlo na základě pozměňovacího návrhu poslance Rostislava Vyzuly, který při jeho předložení poukázal na proběhlý seminář na půdě Poslanecké sněmovny k tradiční čínské medicíně. V době podání návrhu zjevně vycházel z toho, že její účinky vědecky prokázány jsou. Při podání návrhu totiž poukazoval na neodbornost některých osob praktikujících tradiční čínskou medicínu, přičemž této neodbornosti je třeba zabránit, na přednesy odborníků z předních univerzit, jakož i na udělení Nobelovy ceny za medicínu a fyziologii v roce 2015 čínské vědkyni Tchu Jou-jou, která při výzkumu léku na malárii vyšla ze starých čínských herbalistických textů (stenoprotokol z jednání Poslanecké sněmovny ze dne 24. 2. 2017). Uvedená úprava však byla relativně krátce po nabytí účinnosti (1. 9. 2017) k 28. 12. 2018 zrušena další novelou zákona o nelékařských zdravotnických povoláních (č. 284/2018 Sb.). Novela byla přijata na základě senátního návrhu zákona. Podle názoru senátorů předkládajících tento návrh nebyla vědecky prokázána účinnost „tradiční čínské medicíny“. Právě proto by neměl být čínskému léčitelství přiznán status medicínského oboru. Navíc je zvýhodněno čínské léčitelství oproti jiným léčitelským metodám (viz sněmovní tisk č. 105, VIII. volební období Poslanecké sněmovny). I při změnách zdravotnické legislativy tedy považoval zákonodárce pro zařazení určitých služeb mezi zdravotní za důležité, zda jsou (podle jeho názoru) vědecky prokázány jejich účinky.
[56] K tomu, že určujícím faktorem pro oddělení zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách a jiných služeb v péči o zdraví je právě vědeckost, a tedy odbornost ve smyslu zákona o zdravotních službách, dochází i odborná literatura (viz Telec, I.: Právo přírodního léčitelství. Praha: Leges, 2018, s. 144–145).
[57] Lze přisvědčit i závěrům krajského soudu v nyní projednávané věci, že nelze odhlédnout ani od oborů péče vymezených v zákoně o zdravotních službách. Rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb uvádí mimo jiné obory zdravotní péče, které může poskytovatel zdravotních služeb poskytovat [§ 19 odst. 1 písm. b), odst. 2 písm. d), odst. 3 písm. e) zákona o zdravotních službách]. Jiné poskytovat nemůže. To, co je zdravotní péčí, by tedy mělo být podřaditelné pod některý z oborů zdravotní péče. Podle § 4 odst. 4 zákona o zdravotních službách se oborem zdravotní péče pro účely tohoto zákona rozumí zubní lékařství, farmacie, obory specializačního vzdělávání nebo obory certifikovaných kurzů lékařů, zubních lékařů nebo farmaceutů podle zákona o lékařských zdravotnických povoláních nebo odbornosti nelékařských zdravotnických pracovníků nebo obory specializačního vzdělávání nebo obory certifikovaných kurzů nelékařských zdravotnických pracovníků podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Tyto předpisy však s oborem homeopatie nepočítají. U jednotlivých oborů zdravotní péče je třeba získat státem kontrolované vzdělání, a tedy příslušnou odbornost. Z vyjádření účastníků řízení, amicorum curiae i ČLK vyplývá, že žádné státem uznané vzdělávání v oblasti homeopatie však neprobíhá. Nelze-li tedy homeopatii podřadit pod některý z oborů zdravotní péče, nasvědčuje to tomu, že o zdravotní péči nejde. Lze ostatně poukázat i na již shora rozvedený příklad tradiční čínské medicíny. Zákonodárce ji podřadil pod zdravotní péči právě tak, že ji uvedl mezi odbornosti podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních (viz bod [55]).
[58] Závěr, že by homeopatie neměla být zdravotní službou, nemůže zvrátit ani to, že homeopatické přípravky mají, na rozdíl od přípravků jiných směrů tzv. alternativní či komplementární medicíny, specifické postavení v rámci lékového práva. Zákon o léčivech totiž výslovně vychází z toho, že „[h]omeopatický přípravek se považuje za léčivý přípravek, i když nemá zcela vlastnosti léčivých přípravků a látky v něm obsažené nejsou vždy látkami s prokázaným léčivým účinkem“ [§ 2 odst. 2 písm. g) zákona o léčivech]. Zavádí tedy zákonnou fikci, na základě které podřazuje homeopatické přípravky režimu zákona o léčivech, ačkoliv nemusí splňovat obecnou definici léčivého přípravku podle § 2 odst. 1 zákona o léčivech. Tato definice je však natolik široká, že nejenže zahrnuje látky či jejich kombinace, jejichž účelem je obnova, úprava či ovlivnění fyziologických funkcí prostřednictvím farmakologického, imunologického nebo metabolického účinku, nebo účelem je stanovení lékařské diagnózy, ale jde i o látky či jejich kombinace, u kterých je pouze prezentováno, že mají léčebné nebo preventivní vlastnosti. Zákonodárce tedy výslovně vycházel z toho, že pokud chce homeopatické přípravky režimu zákona o léčivech podřídit, je potřebné je výslovně za léčivý přípravek označit, byť by obecnou definici nenaplňovaly.
[59] Jak nicméně uvádí důvodová zpráva k zákonu o léčivech, smyslem jejich regulace v tomto zákoně bylo pouze to, aby bylo zajištěno, že „[p]řed jejich uvedením na trh musí být prokázána jejich jakost a bezpečnost, že jsou vyráběny za podmínek správné výrobní praxe pro léčivé přípravky, že je zajištěn dozor nad nimi ze strany státních orgánů a že jsou o nich poskytovány odpovídající informace“. Zákonodárce tedy nevycházel z toho, že by homeopatické přípravky obsahovaly účinné látky schopné účinně reagovat na zdravotní stav pacienta. Tomu odpovídá i to, že homeopatické přípravky nemusí procházet běžnou registrací léčivých přípravků podle § 26 a § 27 zákona o léčivech. Pro homeopatické přípravky jsou určeny dva odlišné režimy, a to buď zjednodušená registrace humánních homeopatických přípravků podle § 28, nebo řízení o specifických humánních homeopatických přípravcích podle § 28a.
[60] Ve zjednodušeném postupu registrace humánních homeopatických přípravků podle § 28 zákona o léčivech se nemusí dokládat například léčebné indikace, kontraindikace a nežádoucí účinky nebo výsledky a klinická hodnocení nebo systém řízení rizik. To platí tehdy, pokud přípravky splňují parametry uvedené v odst. 1. Jimi je to, že „a) jsou podávány ústy nebo zevně, b) v označení na obalu humánního homeopatického přípravku ani v jakékoli informaci, která se ho týká, není uvedena léčebná indikace, c) ředěním lze zaručit bezpečnost humánního homeopatického přípravku; prováděcí právní předpis stanoví postup pro ředění humánního homeopatického přípravku“. Přípravek tedy musí být bezpečný jak způsobem podání, tak svým obsahem. Zároveň nesmí obsahovat žádnou informaci o léčebné indikaci, tedy informaci o tom, že by měl léčebné účinky. V této souvislosti lze poukázat i na stanovisko generálního advokáta Soudního dvora Evropské unie ze dne 27. 1. 2005 ve věci C-444/03, Meta Fackler, které se týkalo výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků. Ustanovení § 28a zákona o léčivech je provedením čl. 14 a 15 uvedené směrnice. Generální advokát ve svém stanovisku mj. poukázal na základní rozdíly mezi standardním procesem při registraci léčiv a zjednodušeným postupem registrace humánních homeopatických přípravků: „61. Tato poznámka je v projednávané věci důležitá, protože čl. 10 odst. 1 písm. b) směrnice 2001/83 stanoví, že ‚v případě nových léčivých přípravků obsahujících známé složky, které dosud nebyly v kombinaci použity pro léčebné účely, musí být předloženy výsledky toxikologických a farmakologických zkoušek a klinických hodnocení týkajících se dané kombinace, ale není nutné předkládat údaje týkající se každé jednotlivé složky`. 62. Pokud se jedná o nový homeopatický léčivý přípravek splňující výše uvedené podmínky čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/83, je tato logika jednoduše převrácena: vzhledem k tomu, že takový léčivý přípravek nesmí obsahovat zvláštní léčebnou indikaci a jeho stupeň ředění zaručuje jeho bezpečnost, není požadováno, aby byl předmětem lékařských testů. K žádosti o registraci takového nového léčivého přípravku však musí být naopak přiložena dokumentace o základních homeopatických látkách, z nichž je složen.“
[61] Odlišná je situace, pokud chce žadatel o registraci uvádět na trh homeopatické přípravky, u kterých má zájem uvádět léčebnou indikaci. Pro tyto případy slouží řízení o specifických humánních homeopatických přípravcích podle § 28a zákona o léčivech. Nicméně ani zde není třeba předkládat například výsledky farmaceutických zkoušek, předklinických zkoušek či klinických studií. Homeopatické použití a léčebné indikace přípravku lze totiž doložit odkazem na publikace uznávané v členských státech s tradiční homeopatickou praxí nebo výsledky výzkumu, který je označován jako homeopatický způsob prokazování. Nejde tedy o prokazování prostředky klasické vědy, ale prostředky uznávanými samotnou homeopatií. Může však jít pouze o přípravky určené k podání ústy nebo zevně a určené pouze ke zmírnění nebo léčbě méně závažných příznaků nebo méně závažných onemocnění, které nevyžadují dohled nebo zásah lékaře (§ 28a odst. 1 zákona o léčivech). Léčebné účinky tedy mohou být uváděny pouze tehdy, kdy není třeba dohledu nebo zásahu lékaře.
[62] Homeopatické přípravky tedy buď nesmí obsahovat informaci o léčebných účincích, nebo pouze o takových, které mohou vést k léčbě onemocnění nevyžadujících dohled nebo zásah lékaře. Není tedy důvod, aby jakoukoliv z těchto kategorií homeopatických přípravků indikoval lékař nebo jiný zdravotnický pracovník.
[63] Pokud jde o homeopatické přípravky na lékařský předpis, rozšířený senát souhlasí s argumentací amicorum curiae, že mu není znám důvod, pro který bylo potřebné vydávat jakýkoliv homeopatický přípravek na lékařský předpis. Podle § 39 odst. 2 zákona o léčivech platí: „Léčivý přípravek se vydává pouze na lékařský předpis, pokud a) může i při správném používání představovat přímé nebo nepřímé nebezpečí, je-li použit bez lékařského dohledu, b) je často a ve velmi širokém rozsahu používán nesprávně a v důsledku toho může představovat přímé nebo nepřímé nebezpečí pro zdraví lidí, c) obsahuje látky nebo přípravky z látek, jejichž účinnost nebo nežádoucí účinky vyžadují další sledování, nebo d) je určen k parenterálnímu podání.“ Varianta pod písm. a) by neměla s ohledem na pravidla registrace homeopatických prostředků nastat, neboť jak bylo uvedeno shora, homeopatické přípravky buď nemohou deklarovat léčebné účinky, nebo jen takové, ke kterým není třeba lékařského dohledu. Z obdobných důvodů by neměla nastat ani možnost pod písm. b). Ani možnost pod písm. c) se neuplatní, neboť se účinnost látek u homeopatických přípravků buď neposuzuje, kromě bezpečnosti, nebo musí jít o látky, jejichž účinnost musí být ověřena alespoň výzkumem uznávaným homeopatií. Rozšířenému senátu není známo, že by se homeopatické přípravky podávaly parenterálně (mimostřevně), tedy například nitrožilně, nitrosvalově nebo podkožně. Pokud je tedy vydávání některých homeopatických přípravků vázáno na lékařský předpis, pak je tento postup ze strany SÚKL značně diskusní. Tomu nasvědčuje i to, že podle literatury česká vázanost výdeje některých homeopatických přípravků na lékařský předpis je světově atypickou lékovou praxí (Telec, I.: Právo přírodního léčitelství. Praha: Leges, 2018, s. 147, 278).
[64] Ani závěry z oblasti lékového práva tedy nesvědčí tomu, že by homeopatie musela být zdravotní službou poskytovanou zdravotnickými pracovníky.
[65] Na kvalifikaci určitého jednání jako neoprávněného poskytování zdravotních služeb nemůže mít vliv pouhá skutečnost, že takové služby byly poskytovány neodborně. Tento závěr by byl zjevně absurdní (viz bod [49]). Musí však jít jen o takovou službu, kterou vůbec odborně poskytovat lze. Jenom v takovém případě lze totiž zajistit požadavek jejího poskytování na náležité odborné úrovni dle § 45 odst. 1 zákona o zdravotních službách, a má tudíž smysl vyžadovat, aby byla poskytována pouze osobami s odbornou způsobilostí. Jedná-li se tedy o služby, které podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů žádné bezprostřední účinky nemají (například zaříkávání) nebo zcela zjevně nevyžadují poskytování zdravotnickými pracovníky (například sestavení tréninkového plánu pro posílení svalů zdravého člověka), nelze je považovat za zdravotní péči podle zákona o zdravotních službách.
[66] Jak bylo uvedeno ve shodných tvrzeních účastníků, amicorum curiae i ČLK, účinky homeopatie nebyly doposud nijak vědecky prokázány a podle závěrů vědy působí maximálně pomocí placebo efektu. Rozšířený senát proto z tohoto závěru vychází, byť si je vědom, že i jen posouzení toho, co je již vědecky prokázáno (zejména s ohledem na zvolené metody), může být otázkou velmi složitou. Pokud však soud vychází z toho, že homeopatie žádné vědecky prokázané účinky nemá, pak není zřejmé, proč by musela být poskytována právě zdravotnickými pracovníky. ČLK žádné vzdělávání v homeopatii neposkytuje, není zřejmé, že by jej poskytovala ani jakákoliv jiná osoba či instituce, která je podle příslušných zákonů oprávněna poskytovat vzdělávání zdravotnickým pracovníkům. Zdravotničtí pracovníci tedy žádným státem uznaným vzděláváním týkajícím se homeopatie neprochází, a není tak zřejmé, proč by měli být schopni poskytovat právě homeopatii lépe než jiné osoby.
[67] Podřazení homeopatie a jiných vědecky neověřených směrů alternativní medicíny pod zdravotní službu by dávalo smysl pouze tehdy, pokud by se připustilo, že za zdravotní péči má být považována i taková služba, kterou odborně poskytovat z povahy věci nelze. To by však mělo za následek, že veškeré takové služby by nebylo možné poskytovat vůbec. Poskytovatel zdravotní péče by je jako zdravotní službu poskytovat nemohl, neboť by tím porušoval § 45 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Zároveň by je nemohl poskytovat ani kdokoliv jiný, protože by neměl oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Zde je třeba souhlasit s předkládajícím senátem, že takový zásah do práva na výkon podnikání či jiné hospodářské činnosti garantovaný čl. 26 Listiny, ale i do obecného práva činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 Listiny, jakož i čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR – zásada legální licence), by měl být jasně stanoven zákonem. Jak je však rozvedeno dále, rozšířený senát neshledává, že by byl takový závěr z právní úpravy jasně seznatelný.
[68] Jak bylo rozvedeno shora v bodě [48], definice zdravotní péče je natolik široká, že by při doslovném výkladu postihla velké množství činností, u kterých nikoho ani nenapadne, aby je považoval za takové, které je nutné podřídit přísným pravidlům poskytování zdravotní péče, nebo je dokonce nepřímo zakázat. Jsou jistě i takové činnosti, které se mohou jevit jako hraniční, včetně homeopatie, ale i dalších směrů tzv. komplementární či alternativní medicíny. Ačkoliv si lze představit, že by zákonodárce takové činnosti zcela zakázal, musí to být učiněno zřejmou formou. Různé podoby alternativní medicíny jsou v České republice dlouhodobě a kontinuálně provozovány a využívány osobami, které z různých důvodů buď nechtějí hledat, nebo zřejmě častěji nenašly, řešení svých obtíží v medicíně konvenční. Podle přesvědčení rozšířeného senátu je pak jejich právem, jako svobodných jedinců, pokusit se řešit své zdravotní obtíže i metodami, které podle aktuálních vědeckých poznatků žádné účinky nemají, pokud nejsou uváděny v omyl o tom, že by se jednalo o zdravotní službu podle zákona o zdravotních službách. Stát jim nemá, minimálně bez výslovné zákonné opory, bránit v hledání jejich štěstí, byť s pomocí dalších takto smýšlejících osob, ačkoliv se může domnívat, že se jedná o cestu neefektivní.
[69] Ostatně se svobodnou vůlí jednotlivce při řešení jeho zdravotních problémů počítá i zákon o zdravotních službách, který v § 28 odst. 1 stanoví obecné pravidlo, že „[z]dravotní služby lze pacientovi poskytnout pouze s jeho svobodným a informovaným souhlasem, nestanoví-li tento zákon jinak“. Pacient se tedy může, kromě zákonem stanovených výjimek (viz zejména § 38 zákona o zdravotních službách), rozhodnout, že zdravotní službu přijmout nechce, ačkoliv podle poznatků vědy to povede i ke zhoršení jeho zdravotního stavu, či dokonce k jeho smrti. Tohoto práva může využít dokonce i předem, a to včetně takového přání, které může vést k jeho smrti, nejde-li o nabádání k takovým postupům, jejichž výsledkem je aktivní způsobení smrti [§ 36 odst. 5 písm. b) zákona o zdravotních službách a contrario].
[70] Může-li pacient odmítnout zdravotní péči, přičemž jeho rozhodnutí může vést i k jeho úmrtí, není důvod, aby mu někdo jiný při neexistenci výslovného zákonného zákazu nemohl poskytnout služby alternativní medicíny.
[71] Navíc nelze vyloučit ani to, že některé oblasti tzv. alternativní medicíny se později stanou součástí medicíny konvenční. Lze poukázat například na psychosomatiku, kterou ještě na podzim roku 2013 sjezd ČLK řadil na stejnou úroveň s čínskou medicínou, ačkoliv v témže roce Ministerstvo zdravotnictví zařadilo novelami vyhlášek o požadavcích na minimální personální zabezpečení zdravotních služeb a o vzdělávání ve zdravotnictví psychosomatiku mezi zdravotní služby (viz vyhlášky č. 286/2013 Sb. a č. 287/2013 Sb.). Od roku 2014 pak v rámci ČLS JEP působí jako jedna z odborných společností Společnost psychosomatické medicíny. Je známo, že ČLS JEP je odborně nejvýznamnější dobrovolnou stavovskou organizací zdravotnických pracovníků. Podle svých stanov pak mimo jiné dbá o rozvoj a rozšiřování vědecky podložených poznatků lékařských věd a příbuzných oborů (nevědeckost byla důvodem vyloučení Homeopatické společnosti z ČLS JEP). Naopak některé směry původně konvenční medicíny se mohou stát metodami alternativními. Takovým příkladem je ostatně i náhled na homeopatii v českých zemích. Nejprve byla krátce po svém zavedení zakázána, a to mezi lety 1819 až 1837. Následně se však rozvíjela a byla oficiálně vyučována na pražské Karlo-Ferdinandově univerzitě, byť se její výuka netěšila velkému zájmu studentů. Výuka byla fakticky ukončena v důsledku úmrtí jejího hlavního propagátora (Křížová, E. Alternativní medicína v České republice. Praha: Karolinum, 2015, str. 50 až 53).
[72] Aby mohl rozšířený senát dojít k závěru, že není možné poskytovat služby alternativní medicíny, musel by je být schopen odlišit od jiných služeb, které také formálně splňují definiční znaky zdravotní péče podle § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách (viz bod [48] tohoto rozsudku). Tímto odlišujícím znakem by mohlo být jen to, že tyto služby navíc mohou vzbuzovat v uživatelích více či méně silný dojem, že by se mohlo možná jednat o zdravotní služby podle zákona o zdravotních službách. Takové kritérium však v zákoně není nikde uvedeno. Navíc není ani zřejmé, že by bylo skutečně úmyslem zákonodárce prostřednictvím definice zdravotní péče alternativní medicínu nepřímo zakázat. Lze dovodit spíše opak.
[73] Pokud jde o úmysl zákonodárce, je zřejmé, že v době přijímání zákona o zdravotních službách byla homeopatie, stejně jako jiné formy tzv. komplementární či alternativní medicíny, běžně v nezanedbatelném rozsahu poskytována a využívána. Také mezinárodní organizace, jichž je Česká republika členem, doporučovaly respektovat právo jednotlivců volit si i cestu alternativní medicíny, pokud možno kombinovanou s dozorem nad těmito službami a dostatečnou informovaností jejich příjemců. Návrh zákona o zdravotní péči z roku 2001 byl v Poslanecké sněmovně zamítnut již v prvním čtení mimo jiné z obav, že by mohl být vykládán tak, že znemožňuje poskytování služeb alternativní medicíny včetně homeopatie. Pozdější vládní návrh zákona o zdravotní péči z roku 2005 výslovně počítal se službami nekonvenční medicíny, mezi které řadil i homeopatii, buď jako součást zdravotní péče, případně ji z působnosti zákona výslovně vylučoval. Oproti tomu z důvodové zprávy k návrhu zákona o zdravotních službách nelze vyčíst jakékoliv zmínky o záměru předkladatele zákona, že by služby alternativní medicíny měly podléhat regulaci nebo nemohly být dokonce nadále poskytovány vůbec. Je vysoce nepravděpodobné, že by zákonodárce poté, co se oba předchozí návrhy s tzv. alternativní medicínou relativně výrazně potýkaly, při záměru tuto oblast regulovat tak učinil zcela mlčky. Soudu není ani známo, že by se o takovém záměru v souvislosti s přijetím tohoto zákona vedla jakákoliv veřejná diskuse. Jak je navíc rozebráno dále v bodě [84], důvodová zpráva k občanskému zákoníku vycházela naopak z toho, že na základě smlouvy o péči o zdraví mohou být poskytovány i služby léčitelské. Těžko lze tedy dovozovat, že by zákonodárce chtěl tyto služby zakázat, aby o několik měsíců později upravil smluvní typ, u kterého bude předpokládat, že se jím dané služby budou řídit.
[74] Dalším významným argumentem, že nebylo úmyslem zákonodárce homeopatii zcela zakázat, je i to, že lékové právo výslovně s homeopatickými prostředky počítá (viz shora body [58] a násl.). Nelze proto předpokládat, že by rozumný zákonodárce měl v úmyslu homeopatii zakázat a zároveň by legislativně upravoval pravidla pro prodej homeopatických přípravků.
[75] Také by bylo velmi obtížné určit, které směry alternativní medicíny mohou již ve své obecnosti navozovat dojem, že se jedná o poskytování zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách, a tudíž nesmějí být vůbec poskytovány, neboť těchto směrů je velké množství.
[76] Ani poukazy žalovaného na výluku podle živnostenského zákona nejsou důvodné. Podle žalovaným uváděného § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona totiž živností „není v rozsahu zvláštních zákonů činnost fyzických osob – lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů“. Na rozdíl od § 3 odst. 1, případně někdy i § 3 odst. 3, živnostenského zákona se tak nejedná o obecnou výluku tam vyjmenovaných činností, které nelze bez dalšího provozovat podle živnostenského zákona, ale jde o výluku omezenou na rozsah daný zvláštním zákonem. V rozsahu, ve kterém tedy tyto zvláštní zákony danou činnost upravují, se pak neuplatní živnostenský zákon. Například povolání maséra, pokud je vykonáváno ve zdravotnictví, se vykonává jako zdravotnické povolání maséra ve zdravotnictví a nevidomého a slabozrakého maséra ve zdravotnictví (§ 37 zákona o nelékařských povoláních ve zdravotnictví). Pokud je masérství vykonáváno mimo zdravotnictví, pak jde o živnost vázanou podle přílohy 2 živnostenského zákona, konkrétně jde o „Masérské, rekondiční a regenerační služby“, přičemž odborná způsobilost k výkonu této živnosti může být doložena i splněním podmínek odborné způsobilosti dle zákona o nelékařských povoláních ve zdravotnictví. Z toho naopak plyne, že v rozsahu, ve kterém tato činnost zvláštním zákonem upravena není, podléhá živnostenskému zákonu.
[77] Vzhledem k tomu, že doposud nebyl zvláštní zákon upravující poskytování léčitelských služeb přijat, představuje v případě léčitelů tato výluka prázdnou množinu a jejich činnost se tedy živnostenským zákonem řídí, pokud naplní obecnou definici živnosti podle § 2 živnostenského zákona, tedy že půjde o soustavnou činnost provozovanou samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem. Bude se jednat o živnost volnou, protože živnostenský zákon pro ni nestanoví žádnou odbornou způsobilost [§ 19 písm. c) živnostenského zákona].
[78] Nicméně i pokud by se jednalo o výluku obecnou (neomezenou na rozsah stanovený zvláštním zákonem), pak z toho nelze dovodit, že by se jednalo o činnost v rozporu se zákonem jenom proto, že není výslovně právně regulována. To vyplývá z již v bodě [67] citované zásady legální licence. Z právní perspektivy je takto mimo jiné nahlíženo například na prostituci, vyloučenou jako živnost § 3 odst. 3 písm. p) živnostenského zákona a zároveň jiným právním předpisem neregulovanou ani nezakázanou. Je ostatně navíc otázkou, zda při chybějícím vymezení pojmu přírodního léčitelství lze všechny formy tzv. alternativní medicíny včetně homeopatie pod uvedenou výluku podřadit.
[79] Přesný smysl nyní existující výluky pro léčitele v živnostenském zákoně nelze příliš seznat ani z úmyslu historického zákonodárce. Tato výluka v živnostenském zákoně byla původně již v době jeho přijetí (například spolu s prodejci a zpracovateli léčivých rostlin). Důvodová zpráva k léčitelům neuváděla nic konkrétního. Rozhodně z ní nešlo vyčíst, že by bylo úmyslem zákonodárce tuto činnost zakázat. Spíše lze dovodit, že se předpokládalo přijetí zvláštního zákona („Výčet činností vyloučených z působnosti živnostenského zákona je dán taxativně a zahrnuje jednak činnosti, jejichž podřízení živnostenskému zákonu by bylo nevhodné vzhledem k jejich povaze, jednak činnosti, které pro svůj význam vyžadují zvláštní, zpravidla náročnější zákonné úpravy.“ – sněmovní tisk č. 761, Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky 1991). Následně došlo novelou živnostenského zákona č. 286/1995 Sb. k vypuštění léčitelů z dané výluky, aniž by tento krok důvodová zpráva blíže vysvětlovala, kromě toho, že bylo nutné negativní výčet v § 3 aktualizovat a doplnit (sněmovní tisk č. 1650, I. volební období Poslanecké sněmovny). Výluka pro přírodní léčitele se do živnostenského zákona opět dostala jeho novelou č. 356/1999 Sb., jejíž důvodová zpráva k tomu jednou větou uváděla, že důvodem je to, že podle zákona o péči o zdraví lidu mohou léčit pouze lékaři, nikoliv léčitelé (sněmovní tisk č. 263, III. volební období Poslanecké sněmovny). To by snad mohlo naznačovat úmysl historického zákonodárce tuto činnost danou novelou zcela zakázat. Nicméně tomu odporuje jednoznačné znění dané normy (tedy pouze v rozsahu zvláštních zákonů) a z oné jedné věty ani nelze jednoznačně dovodit, že by se mělo jednat o zákaz, a nikoliv pouze o vyjádření názoru, že léčitelé nemají být považováni za osoby, které jsou schopny léčit. Naopak je třeba opět poukázat na to, že pokud z textu živnostenského zákona vyplývá, že zákonodárce předpokládal úpravu léčitelství ve zvláštním zákoně, lze jen těžko předpokládat, že jen obecnou definicí zdravotních služeb chtěl poskytování zdravotních služeb nepřímo zakázat, aniž by na to reagoval i novelou živnostenského zákona.
[80] I s ohledem na princip rozhodování ve prospěch svobody jednotlivce (in dubio pro libertate) je z těchto důvodů třeba odmítnout výklad, který by vedl k tomu, že by nebylo možné služby alternativní medicíny, včetně homeopatie, legálně poskytovat.
[81] Pokud jde o argumentaci účastníků, krajského soudu i amicorum curiae, ve vztahu ke smlouvě o péči o zdraví podle § 2636 a násl. občanského zákoníku, rozšířený senát k ní uvádí následující.
[82] Podle § 2636 odst. 1 občanského zákoníku platí, že „smlouvou o péči o zdraví se poskytovatel vůči příkazci zavazuje pečovat v rámci svého povolání nebo předmětu činnosti o zdraví ošetřovaného, ať již je jím příkazce nebo třetí osoba“.
[83] V prvé řadě tato smlouva upravuje vztah mezi poskytovatelem zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách a pacientem (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2014, sp. zn. 33 Cdo 1745/2014), ačkoliv může být veřejnoprávními předpisy modifikována.
[84] Tento smluvní typ se však může vztahovat i na poskytování jiné péče o zdraví, než je zdravotní péče podle zákona o poskytování zdravotních služeb. Občanský zákoník zejména používá odlišnou terminologii oproti zákonu o zdravotních službách, ačkoliv byl přijat 3. 2. 2012, tedy až po přijetí zákona o zdravotních službách (6. 11. 2011) a nic tedy nebránilo sladění terminologie v obou zákonech, pokud by se měla daná smlouva vztahovat pouze na zdravotní péči podle zákona o zdravotních službách. Důvodová zpráva k občanskému zákoníku mimo jiné uváděla: „Zdejší platné právo neodráží dobře pojetí vzájemných práv a povinností osoby, která se zavazuje někoho léčit, vůči druhé straně. Základ platné právní úpravy vychází z koncepce zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. Ten vychází z myšlenky, že člověk má veřejnoprávní nárok na léčení vůči státu. V důsledku toho je tato úprava jednak zúžena na oblast zdravotní péče poskytované provozovateli zdravotnických zařízení, a nevztahuje se tudíž na jiné případy (např. činnost léčitelů, masérů, chiropraktiků a dalších), jednak je pojata především veřejnoprávně, což záporně ovlivňuje vnímání vzájemného právního postavení osoby, která léčí, vůči osobě, která je léčena. […] Navrhuje se proto upravit v občanském zákoníku práva a povinnosti zúčastněných osob především jako oprávnění a povinnosti ze smlouvy. Právní režim se navrhuje upravit obecně pro jakékoli léčebné výkony, nejen tedy pro oblast výkonu zdravotní péče v užším slova smyslu s tím, že navržená úprava nezasahuje do zvláštní zákonné úpravy platné pro poskytování zdravotní péče, která jako speciální zůstává nedotčena.“ (Zvýraznění doplněno rozšířeným senátem.) Z důvodové zprávy je tedy seznatelný úmysl historického zákonodárce, aby podle dané smlouvy bylo možné poskytovat i činnost léčitelů.
[85] To, že se tato smlouva může vztahovat i na jinou péči o zdraví, než je zdravotní služba, například na péči léčitelů, dovozuje jednoznačně i odborná literatura [viz např. bod 17. komentáře k § 2636 (Holčapek T., Šustek P. § 2636. In Švestka J. a kol. Občanský zákoník: Komentář, Svazek VI, (§ 2521–3081). 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer); Telec, I.: Právo přírodního léčitelství. Praha: Leges, 2018, např. str. 145-146; komentář k § 2636 (Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014), který se však výslovně zmiňuje jen o masérech.]
[86] V této souvislosti je třeba zmínit i to, že podle § 2638 občanského zákoníku poskytovatel srozumitelně vysvětlí ošetřovanému zamýšlené vyšetření i navrhovanou péči o zdraví, přičemž podle § 2639 odst. 1 občanského zákoníku je vysvětlení „řádně podáno, lze-li rozumně předpokládat, že ošetřovaný pochopil svůj zdravotní stav, způsob, účel a nezbytnost péče o zdraví včetně očekávaných následků i možných nebezpečí pro své zdraví, jakož i to, zda přichází v úvahu i případný jiný způsob péče o zdraví. Podle odst. 2 téhož ustanovení pak musí-li si poskytovatel být vědom, že u ošetřovaného vyvolal představu, že péčí o zdraví dosáhne určitého výsledku, ač ví nebo musí vědět, že výsledku nemusí být dosaženo, je povinen i toto ošetřovanému vysvětlit.“ Homeopat nebo jiný poskytovatel služeb alternativní medicíny by tedy měl vždy poctivě informovat příjemce služby o její povaze a případně i o neprokázaných účincích služby. Lze odkázat i na § 6 odst. 1 občanského zákoníku ukládající všem povinnost jednat v právním styku poctivě.
[87] To, že by nebylo možné služby tzv. komplementární či alternativní medicíny vůbec poskytovat, nelze dovodit ani z jasného textu zákona, ale ani z úmyslu zákonodárce (jak historického, tak rozumného). (…)
[91] Rozšířený senát nepovažoval pro své rozhodování za podstatné, jaký je obsah stěžovatelem připravovaného návrhu zákona o léčitelství, na což poukazovala žalobkyně. Stávající právní úpravu nelze jakkoliv vykládat s přihlédnutím k budoucím legislativním záměrům. Proto toto vyjádření žalobkyně ani nezasílal stěžovateli k vyjádření. | decision_818.txt |
4,442 | k § 27 odst. 1 písm. a) a odst. 2 správního řádu ve znění zákona č. 225/2017 Sb.
Rodinný příslušník žadatele o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny může být účastníkem správního řízení o takové žádosti podle § 27 odst. 2 správního řádu, nikoliv však podle § 27 odst. 1 písm. a) téhož zákona, neboť se na něj nevztahuje společenství práv nebo povinností se žadatelem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019, čj. 9 Azs 256/2019-22)
Věc: T. H. G. P. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 31. 1. 2018 zamítla žalobkyní podané odvolání jako nepřípustné. Žalobkyně totiž nebyla podle jejího názoru osobou oprávněnou odvolání podat, neboť nebyla účastnicí správního řízení, v jehož rámci bylo vydáno napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Odvolání, které žalobkyně podala dne 2. 10. 2017, směřovalo proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 1. 9. 2016, kterým nebylo podle § 46 odst. 3 ve spojení s § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném v době rozhodování správního orgánu (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), panu A. D. D. uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území České republiky. Žalobkyně je manželkou pana A. D. D. V průběhu správního řízení ve věci žádosti jejího manžela o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území České republiky s ní prvostupňový správní orgán nejednal jako s účastnicí řízení a rozhodnutí ze dne 1. 9. 2016 jí nebylo doručováno.
Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 2. 9. 2019, čj. 5 A 55/2018-43, její žalobu zamítl. Uvedl, že žalobkyně není účastnicí řízení dle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Aby ji totiž bylo možné považovat za účastnici řízení podle tohoto ustanovení, musely by být splněny dvě podmínky. Jednak by musela být dotčenou osobou, tedy osobou, jíž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (§ 2 odst. 3 správního řádu), a jednak by musela být se žadatelem ve společenství práv nebo povinností. V projednávané věci je nepochybné, že se jí činnost správního orgánu dotýkala ve smyslu jejího práva na respektování rodinného a soukromého života. Na druhou stranu nelze souhlasit s jejím názorem, podle kterého mezi ní a jejím manželem existovalo společenství práv nebo povinností, a to na základě jejich manželství. Společenstvím práv nebo povinností se totiž rozumí toliko těsný svazek v právním slova smyslu mezi dotčenými subjekty.
Městský soud naopak uznal, že žalobkyně měla být účastnicí správního řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu, neboť se jí rozhodnutí prvostupňového správního orgánu dotýká. Žalovaná proto pochybila, pokud jí právo účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu nepřiznala. Odvolání žalobkyně bylo nicméně podáno až po uplynutí roční lhůty podle § 84 odst. 1 správního řádu, tedy opožděně, a mělo být z tohoto důvodu zamítnuto. Městský soud proto i přes tuto nezákonnost rozhodnutí žalované nezrušil a žalobu zamítl.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, kterou založila na tom, že správní orgány měly se stěžovatelkou jednat jako s účastnicí řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť sloučení rodiny se evidentně týká obou manželů a podmínka společenství práv a povinností je splněna.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[15] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tím, zda stěžovatelka měla status účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 1 písm. a) nebo odst. 2 správního řádu. Je zřejmé, že nemohla být účastnicí řízení podle § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť řízení o udělení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny je řízením zahajovaným na žádost a nikoliv z moci úřední. Od určení, zda stěžovatelka měla být účastnicí řízení dle § 27 odst. 1 písm. a), či § 27 odst. 2 správního řádu, se odvíjí i určení lhůty pro podání odvolání.
[16] Stěžovatelka v kasační stížnosti, shodně jako v žalobě, dovozovala, že s ní mělo být jednáno jako s účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Podle citovaného ustanovení jsou účastníky v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností se žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. V daném případě nebyla stěžovatelka žadatelkou.
[17] Rozhodnutí prvostupňového správního orgánu se na ni ani přímo nevztahovalo. Nejvyšší správní soud k tomu např. v rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 6 As 133/2013-83, uvedl, že aby bylo možné osobu odlišnou od žadatele považovat za účastníka řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, musí splnit dvě podmínky: „Jednak musí být dotčenou osobou, tedy osobou, jíž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (§ 2 odst. 3 správního řádu), a jednak musí být se žadatelem ve společenství práv nebo povinností. Takovým společenstvím práv může být podílové spoluvlastnictví určité věci. Pokud např. jeden ze spoluvlastníků stavebního pozemku v podílovém spoluvlastnictví podá žádost o zahájení správního řízení týkající se této věci, jsou účastníky tohoto řízení i ostatní spoluvlastníci, kteří žádost o zahájení řízení nepodali. Tito spoluvlastníci jsou pak dotčenými osobami. Lze uvést i obdobné případy, kdy dochází k velice těsnému propojení práv a povinností subjektů podobně jako je tomu v případě spoluvlastníků věci, např. v případě vztahů mezi účastníky veřejnoprávní smlouvy ve smyslu ust. § 161 správního řádu nebo sporného řízení ve smyslu ust. § 141 správního řádu.“
[18] V případě stěžovatelky však nelze hovořit o splnění podmínek vymezených v § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť mezi ní a manželem nenastalo „společenství práv nebo povinností“ tak, jak je chápáno ve shora citovaném rozsudku. Stěžovatelka je sice manželkou žadatele a je zřejmé, že rozhodnutí o udělení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny jejímu manželu se jí dotýká, zároveň však není bezprostředně rozhodováno o jejích právech a povinnostech, jak je tomu v případech uvedených v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Výrok rozhodnutí totiž zpravidla ukládá práva a povinnosti hlavním účastníkům řízení, tj. účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu. Naproti tomu účastníkovi řízení dle § 27 odst. 2 nevznikají z rozhodnutí, které se vydává v řízení, jehož účastníkem je, žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní, nebo negativní) na výkon jeho práv nebo povinností (viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd., Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
[19] Účastenstvím rodinných příslušníků ve správním řízení podle zákona o pobytu cizinců se Nejvyšší správní soud zabýval již v minulosti, kdy potvrdil, že v úvahu přichází pouze účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu. K závěru o účastenství rodinných příslušníků ve správním řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu se Nejvyšší správní soud ve vztahu ke správnímu vyhoštění vyjádřil v rozsudcích ze dne 11. 10. 2017, čj. 9 Azs 214/2017-58, či ze dne 24. 2. 2016, čj. 6 Azs 284/2015-25. Názor městského soudu, že stěžovatelce nesvědčilo účastenství ve správním řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, je tedy souladný s dosavadní judikaturou, která je aplikovatelná i na řízení o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území České republiky.
[20] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s jeho druhým závěrem, že měla být účastnicí řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu. Podmínkou účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu je, aby byl rodinný příslušník správním rozhodnutím přímo dotčen, resp. aby dotčení na jeho právech potenciálně hrozilo. Takové dotčení se vztahuje přímo k rodinnému příslušníkovi – zde k manželce žadatele. Nejvyšší správní soud v tomto případě shledal, že stěžovatelka byla rozhodnutím správních orgánů ve věci žádosti jejího manžela o udělení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny přímo dotčena, a měla být tedy účastnicí správního řízení. Jak bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní soud již právo účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu potvrdil blízkým rodinným příslušníkům osob, kterým bylo uděleno správní vyhoštění, a to v rozsudcích čj. 9 Azs 214/2017-58 a čj. 6 Azs 284/2015-25 či v rozsudku ze dne 26. 11. 2009, čj. 5 As 95/2008-73. Nejvyšší správní soud ani nyní neshledal žádný důvod, pro který by tento závěr neměl vztáhnout na projednávanou věc. Stěžovatelka jako manželka žadatele je jedním z jeho nejbližších rodinných příslušníků a způsob vyřízení jeho žádosti se jí dotýká, ač není přímo rozhodováno o jejích právech nebo povinnostech. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem městského soudu, že stěžovatelce svědčilo účastenství ve správním řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu.
[21] V případě takových účastníků řízení je však lhůta k podání odvolání omezena podle § 84 odst. 1 správního řádu na rok ode dne, kdy bylo rozhodnutí skutečně „oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil“. V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatelčino odvolání bylo podáno až po uplynutí této roční lhůty, neboť rozhodnutí o žádosti jejího manžela mu bylo doručeno dne 7. 9. 2016 a ona odvolání podala dne 2. 10. 2017, tedy ve smyslu § 84 odst. 1 správního řádu více než rok poté, kdy bylo rozhodnutí oznámeno jejímu manželovi.
(…) | decision_819.txt |
4,443 | k § 148 odst. 6 a § 171 odst. 1 daňového řádu
k § 159 odst. 3 občanského zákoníku
I. Povinnost ručení za daňové nedoplatky může založit i právní předpis soukromoprávního charakteru. Týká se to i vztahu § 171 odst. 1 daňového řádu, dle kterého nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá, a § 159 odst. 3 občanského zákoníku, dle kterého nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci.
II. Při postupu dle § 171 odst. 1 daňového řádu ve spojení s § 159 odst. 3 občanského zákoníku nelze za škodu, kterou je člen voleného orgánu povinen právnické osobě nahradit, považovat sám daňový nedoplatek, nýbrž typově například nezákonné vyvedení prostředků ze společnosti, které se až „sekundárně“ projeví v tom, že právnická osoba nebyla s to daň uhradit; je tomu tak například v důsledku povinnosti právnické osoby „vrátit“ neoprávněné odpočty daně z přidané hodnoty, na jejichž vylákání se člen voleného orgánu podílel.
III. Ustanovení § 159 odst. 3 občanského zákoníku nevymezuje pouze rozsah ručení člena voleného orgánu právnické osoby, ale i jeho vznik a zánik (např. i uhrazením způsobené škody). Člen voleného orgánu tak může vůči správci daně uplatnit i námitku promlčení povinnosti k náhradě škody. Tím ale není dotčena možnost, že je taková námitka v rozporu s dobrými mravy, přičemž k posouzení této otázky je v řízení příslušný správce daně.
IV. Ručitelská výzva dle § 171 odst. 1 daňového řádu se považuje za rozhodnutí o stanovení daně, které musí být vydáno v prekluzivních lhůtách týkajících se stanovení daně. Na stanovení daně ručiteli prostřednictvím ručitelské výzvy se tak může použít i úprava prekluzivní lhůty dle § 148 odst. 6 daňového řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2024, čj. 10 Afs 4/2024-38)
Prejudikatura: č. 182/2004 Sb. NSS, č. 1777/2009 Sb. NSS, č. 2303/2011 Sb. NSS a č. 3036/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 6/1997 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 309/95), č. 171/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/04), č. 23/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 72/06), č. 38/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1169/07), č. 77/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1138/08), č. 165/2015 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 18/14) a č. 108/2021 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3358/20); č. 29/2019 Sb. rozh. obč. a č. 91/2020 Sb. rozh. obč.
Věc: M. M. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce.
V této věci se Nejvyšší správní soud zabýval daňovým ručením podle § 171 daňového řádu. Rozsudek přináší odpovědi na dvě doposud neřešené právní otázky:
• Lze aktivovat daňové ručení (tedy stanovit daňovému ručiteli daň, kterou má uhradit) podle speciální prekluzivní lhůty upravené v § 148 odst. 6 daňového řádu?
• Zanikne daňové ručení člena voleného orgánu právnické osoby za daňové nedoplatky právnické osoby v případě, že se promlčí povinnost člena voleného orgánu nahradit právnické osobě škodu?
Žalobce byl od 17. 2. 2012 jediným jednatelem společnosti DEMOSTAVBY, s. r. o,. Dodatečnými platebními výměry ze dne 7. 6. 2016 Finanční úřad pro Středočeský kraj společnosti DEMOSTAVBY doměřil daň z přidané hodnoty za leden až červenec 2014 v celkové výši 3 575 363 Kč a sdělil jí penále z doměřené daně. Finanční úřad na základě šetření policie shledal, že společnost DEMOSTAVBY ve skutečnosti nevykonávala žádnou ekonomickou činnost a byla založena pouze za účelem vylákání nadměrných odpočtů DPH.
Doměřenou daň a penále společnost DEMOSTAVBY nezaplatila. Následně byla společnost zrušena s likvidací. Z likvidačního zůstatku finanční úřad nezískal žádné prostředky na úhradu daňových nedoplatků.
Rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 8. 9. 2021, sp. zn. 3 To 10/2021, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2020, sp. zn. 2 T 64/2017, byl žalobce spolu s dalšími osobami uznán vinným ze spáchání zvlášť závažného zločinu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 240 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 trestního zákoníku ve formě pomoci, a to dílem dokonaným, dílem ve stadiu pokusu. Žalobce se na trestné činnosti organizované skupiny osob založené za účelem soustavného získávání prospěchu vylákáváním neoprávněných odpočtů DPH vědomě podílel mj. tím, že „na pokyny I. Š. a D. M. v době nejméně od 17. 2. 2012 do 31. 12. 2014 v čistě formální funkci jednatele společnosti DEMOSTAVBY […] nevedl žádné účetnictví, umožnil disponovat s bankovním účtem společnosti postupně K. J., zesnulému M. K. a J. K., podepisoval fiktivní daňová přiznání či umožnil jejich podpis jiným osobám a od doby, kdy bylo možné podávat daňová přiznání elektronicky, předal všechny podklady k ovládání datových schránek elektronicky, s vědomím, že společnost nerealizovala žádnou obvyklou hospodářskou činnost, a za formální působení v uvedené společnosti obdržel na svůj účet či také v hotovosti různé platby, které nijak nebyly vedeny v účetnictví společnosti, […] a veškerou tuto činnost prováděl s vědomím a srozuměním, že uvedené společnosti mohou být užívány k podávání zcela smyšlených daňových přiznání, s cílem neoprávněně získávat majetkový prospěch na úkor České republiky, k čemuž také většinou došlo a touto činností tedy umožnil způsobit újmu České republice zastoupené finančním úřadem v rozsahu odpovídajícímu výši vylákávaných nadměrných odpočtů DPH a to za společnost DEMOSTAVBY nejméně 13 507 993 Kč, z toho byla vyplacená částka ve výši 12 381 589 Kč a částka ve výši nejméně 1 126 404 Kč vyplacena nebyla“. Dle vrchního soudu přitom žalobce „velmi dobře věděl o systému fungujících společností, do kterého byl sám začleněn jako formální představitel společnosti DEMOSTAVBY, a sám dále zprostředkovával kontakty na další“ osoby, o čemž nepochybně svědčí záznamy telefonních hovorů. Za tuto trestnou činnost byl žalobci uložen trest odnětí svobody v trvání 5 roků, peněžitý trest v celkové výši 350 000 Kč a trest zákazu činnosti spočívající v zákazu činnosti spojené s výkonem funkcí ve statutárních orgánech obchodních společností a družstev na dobu 5 roků.
Finanční úřad zaslal žalobci dne 31. 5. 2022 ručitelskou výzvu podle § 171 daňového řádu, kterou vyzval žalobce jakožto ručitele za daňové nedoplatky společnosti DEMOSTAVBY k uhrazení daňového nedoplatku ve výši 6 143 066 Kč. Tato částka odpovídala výši doměřené DPH za leden až červenec 2014 a úroku z prodlení. Finanční úřad na základě trestních rozsudků shledal, že žalobce nevykonával funkci jednatele s péči řádného hospodáře, čímž způsobil společnosti škodu v podobě daňových nedoplatků. Vzhledem k tomu žalobci vznikla povinnost ručení podle § 171 daňového řádu ve spojení s § 159 odst. 1 a 3 občanského zákoníku.
Proti ručitelské výzvě podal žalobce odvolání, které žalovaný dne 31. 3. 2023 zamítl a ručitelskou výzvu potvrdil. Žalovaný shodně s finančním úřadem dovodil, že žalobci vznikla povinnost ručení za daňové nedoplatky společnosti DEMOSTAVBY na základě § 159 odst. 1 a 3 občanského zákoníku. Žalobce byl totiž v rozhodných zdaňovacích obdobích jediným jednatelem společnosti, prostřednictvím které dle trestních rozsudků neoprávněně vylákal nadměrné odpočty DPH. V roli jednatele působil žalobce pouze formálně, neboť nevedl žádné účetnictví, umožnil disponovat s bankovním účtem jiným osobám, podepisoval fiktivní daňová přiznání s vědomím, že společnost nevykonávala žádnou hospodářskou činnost, a to vše s cílem získat majetkový prospěch na úkor státu. Společnost DEMOSTAVBY neměla žádný postižitelný majetek, veškeré peněžní prostředky byly vybírány v hotovosti. Vzhledem k tomu byly splněny zákonné podmínky pro vznik ručitelského vztahu. K vydání ručitelské výzvy přitom správce daně přistoupil před uplynutím lhůty podle § 148 odst. 6 daňového řádu, tudíž daňová povinnost neprekludovala.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Praze. Krajský soud především dospěl k závěru, že nejsou pochyby o žalobcově odpovědnosti za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY, a tedy splnění zákonných podmínek ke vzniku jeho ručení. Dále se krajský soud zabýval žalobcem namítanou prekluzí daňové povinnosti, promlčením jeho odpovědnosti za náhradu škody společnosti a namítaným procesním pochybením žalovaného, který prý v rozporu s § 115 odst. 2 daňového řádu neseznámil žalobce s novými podklady a nedal mu možnost se k nim vyjádřit. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 12. 2023, čj. 51 Af 7/2023-75.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uvedl tři okruhy kasačních námitek:
• krajský soud chybně neshledal, že žalovaný porušil § 115 odst. 2 daňového řádu;
• krajský soud nesprávně posoudil námitku promlčení stěžovatelovy odpovědnosti za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY;
• nebylo prokázáno, že stěžovatel společnosti DEMOSTAVBY způsobil škodu jako člen jejího statutárního orgánu porušením povinnosti při výkonu této funkce, ani to, že takovou škodu nenahradil.
Stěžovatelem namítané procesní pochybení žalovaného spočívalo v tom, že žalovaný nerespektoval § 115 odst. 2 daňového řádu a před vydáním svého rozhodnutí neseznámil stěžovatele s novými podklady a nedal mu možnost se k nim vyjádřit, případně navrhnout provedení dalších důkazních prostředků.
Konkrétně stěžovatel namítl, že v prvním stupni řízení neměl možnost cokoli tvrdit či prokazovat, neboť ručitelská výzva je prvním úkonem v řízení. Jádro řízení se tedy přesunulo před žalovaného, u kterého musí být stěžovateli zabezpečena jeho procesní práva garantovaná daňovým řádem. To se však kvůli porušení § 115 odst. 2 daňového řádu nestalo. Stěžovatel upozornil na dva nové podklady, které žalovaný doplnil do spisu, a dále na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2022, sp. zn. 27 Cdo 59/2022, který žalovaný zohlednil ve svém rozhodnutí, ačkoli byl tento rozsudek vydán až po vydání ručitelské výzvy finančním úřadem a podle stěžovatele změnil v rozporu s jeho legitimním očekáváním postup předvídaný v pokynu Generálního finančního ředitelství č. D 18. Krajský soud chybně uzavřel, že doplnění těchto podkladů a zohlednění rozsudku Nejvyššího soudu nenutí žalovaného postupovat podle § 115 odst. 2 daňového řádu.
Podstata druhé stěžovatelovy námitky spočívala v tom, že krajský soud nesprávně posoudil promlčení nároku na náhradu škody společnosti DEMOSTAVBY vůči němu jako jejímu jednateli. Podle něj totiž promlčení tohoto nároku znamenalo zánik jedné z podmínek zákonného ručení podle § 159 odst. 3 občanského zákoníku, čímž zaniklo jeho postavení ručitele za daňové nedoplatky společnosti podle daňového řádu.
V této kasační námitce stěžovatel dále uvedl, že vůči němu nemohla být ručitelská výzva vydána ve speciální prekluzivní lhůtě podle § 148 odst. 6 daňového řádu. Finančnímu úřadu nic nebránilo zahájit řízení a zaslat stěžovateli ručitelskou výzvu ještě předtím, než se promlčel nárok na náhradu škody společnosti DEMOSTAVBY vůči stěžovateli jako jejímu jednateli. Finanční úřad nemusel vůbec čekat na výsledek trestního řízení. Byl to koneckonců právě finanční úřad, kdo podal na policii trestní oznámení s podezřením na spáchání trestného činu, a bylo mu proto i známo, kdo společnosti škodu mohl způsobit. Mohl tak včas zahájit řízení se stěžovatelem jako ručitelem, a to ještě předtím, než se promlčel nárok společnosti na náhradu škody vůči stěžovateli.
Konečně stěžovatel namítal, že žalovaný prozatím ani neprokázal, že stěžovatel porušením svých povinností při výkonu funkce jednatele způsobil společnosti DEMOSTAVBY škodu, resp. že stěžovatel společnosti způsobenou škodu nenahradil. Tyto skutečnosti podle stěžovatele především nevyplývají z trestních rozsudků a žalovaný se jimi samostatně nezabýval.
K porušení § 115 odst. 2 daňového řádu žalovaný ve svém vyjádření navrhl drobnou korekci rozsudku krajského soudu, která ovšem nemá vliv na nedůvodnost stěžovatelem snesených námitek. Podle žalovaného měl krajský soud v případě „dvou nových podkladů“, které v době vydání ručitelské výzvy nebyly součástí spisu, na mysli rozsudek krajského soudu sp. zn. 2 T 64/2017 a potvrzení likvidátorky společnosti DEMOSTAVBY o tom, že daňové nedoplatky přihlášené do její likvidace nebyly uhrazeny. Žalovaný však nesouhlasil s tím, že se jednalo o nové dokumenty. Těmito dokumenty finanční úřad v době vydání ručitelské výzvy naopak disponoval a byly součástí spisu, sdělením likvidátorky správce daně argumentoval v ručitelské výzvě a finanční úřad také opakovaně v odůvodnění ručitelské výzvy odkázal na rozsudek vrchního soudu sp. zn. 3 To 10/2021, kterým bylo rozhodováno o odvolání obžalovaných proti rozsudku krajského soudu sp. zn. 2 T 64/2017. Listiny, které krajský soud označil za „nové“, pouze nebyly součástí postoupeného spisového materiálu, a proto si je žalovaný od správce daně vyžádal. Tento úkon však nepředstavoval opatření nových důkazů, proto nebyly splněny podmínky pro postup podle § 115 odst. 2 daňového řádu. Je tedy namístě korigovat rozsudek krajského soudu, námitka však není důvodná. Konečně odkázal-li žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí na závěry rozsudku Nejvyššího soudu, nejednalo se o žádnou nově zjištěnou skutečnost, nýbrž o vypořádání argumentace stěžovatele. Ani v souvislosti s rozsudkem Nejvyššího soudu se tedy § 115 odst. 2 daňového řádu nemusel použít.
Dále žalovaný souhlasil s krajským soudem, že stěžovatel mylně zaměňoval nárok společnosti DEMOSTAVBY na náhradu škody s povinností uhradit daňové nedoplatky na DPH, tedy s nárokem daňových orgánů vůči této společnosti, ve vztahu k níž je stěžovatel v postavení daňového ručitele. Stěžejní je, že stěžovatel neručí správci daně za náhradu škody, ale za daňové nedoplatky společnosti. Z tohoto důvodu daňová pohledávka správce daně nesleduje osud pohledávky společnosti DEMOSTAVBY na náhradu škody. Neuhrazená škoda pouze vymezuje rozsah ručení stěžovatele. Proto nelze úspěšně namítat promlčení ručitelského závazku z důvodu, že se promlčela pohledávka společnosti DEMOSTAVBY na náhradu škody vůči stěžovateli. Ručení stěžovatele se řídí daňovým řádem, který obsahuje vlastní právní úpravu, nikoli občanským zákoníkem.
K tvrzení stěžovatele, že údajně nebylo prokázáno, že by společnosti DEMOSTAVBY způsobil škodu, odkázal žalovaný na trestní rozsudky a na skutečnost, že stěžovatel byl jediným jednatelem společnosti. Krajský soud se zabýval obsahem rozsudků v trestní věci stěžovatele, z nichž jednoznačně vyplývá, že stěžovatel porušil svou povinnost jednat s péčí řádného hospodáře.
K tvrzení stěžovatele, že údajně nebylo prokázáno, že by škodu nenahradil, žalovaný uvedl, že v řízení ohledně této otázky nebylo sporu. Stěžovatel v průběhu odvolacího řízení provedení úhrady škody společnosti DEMOSTAVBY netvrdil. Naopak navrhoval výslech svědků za účelem prokázání, že k tomu nebyl společností DEMOSTAVBY ani vyzván. Uvedené logicky vede k závěru, že škoda uhrazena nebyla. To, že by stěžovatel společnosti škodu uhradil, nevyplynulo ani z okolností daného případu (správce daně zjistil, že společnost DEMOSTAVBY nedisponuje žádným majetkem a že vymáhání nedoplatků by u ní bylo prokazatelně bezvýsledné).
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. A V řízení před žalovaným nebyl porušen § 115 odst. 2 daňového řádu
[22] Ze stěžovatelem snesených kasačních námitek se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve údajným porušením § 115 odst. 2 daňového řádu. V případě důvodnosti této kasační námitky by musel zrušit rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného již jen na základě procesního pochybení. Stěžovatel namítl, že žalovaný porušil § 115 odst. 2 daňového řádu, neboť mu neumožnil seznámit se s doplněnými podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim.
[23] Úvodem Nejvyšší správní soud uvádí, že v nynější věci není sporné, že žalovaný podle § 115 odst. 2 daňového řádu nepostupoval. Nejvyšší správní soud tedy musí posoudit, zda nedostatek uvedeného postupu představoval procesní pochybení, pro které je třeba rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného zrušit. Krajský soud dospěl k závěru, že absence postupu podle § 115 odst. 2 daňového řádu neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud s krajským soudem souhlasí.
[24] Jak uvedl již krajský soud v bodu 56 svého rozsudku, postavení ručitele v daňovém řízení je specifické. Ručitel do daňového řízení totiž vstupuje až na základě výzvy správce daně podle § 171 daňového řádu ve fázi platební, kdy je již daň daňovému subjektu pravomocně vyměřena. Teprve doručením ručitelské výzvy stanovující uhrazovací povinnost daňovému ručiteli tak pro něj začíná daňové řízení. Až od této doby může ručitel účinně uplatňovat svá procesní práva, a chránit tak svá hmotná práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 23/2008 Sb. ÚS, body 27 a 29). Ručitelova obrana se tedy z logiky věci soustředí do odvolacího řízení, které mu zaručuje § 171 odst. 4 daňového řádu. Nynější stěžovatel ostatně odvolání podal a svého práva tedy využil.
[25] Podle § 115 odst. 2 daňového řádu platí, že provádí-li odvolací orgán v rámci odvolacího řízení dokazování, seznámí před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožní mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. Obdobně postupuje odvolací orgán i v případě, kdy dospěje k odlišnému právnímu názoru, než správce daně prvního stupně, a tato změna by ovlivnila rozhodnutí v neprospěch odvolatele.
[26] Během odvolacího řízení přibyly do správního spisu dva dokumenty – rozsudek krajského soudu sp. zn. 2 T 64/2017 a potvrzení likvidátorky společnosti DEMOSTAVBY ze dne 30. 10. 2018 o tom, že společnost nedisponuje žádným majetkem.
[27] Jak je však patrné z § 115 odst. 2 daňového řádu, postup podle tohoto ustanovení se uplatní ve dvou případech: a) pokud odvolací orgán provede v rámci odvolacího řízení dokazování; b) pokud odvolací správní orgán dospěje k odlišnému právnímu posouzení nepříznivému pro odvolatele.
[28] Ani k jednomu případu v nynější věci ovšem nedošlo. Žalovaný potvrdil zákonnost ručitelské výzvy – jistě tedy nedospěl k odlišnému právnímu posouzení nepříznivému pro odvolatele. Žalovaný v odvolacím řízení ani neprovedl dokazování. Rozsudek krajského soudu sp. zn. 2 T 64/2017musel být stěžovateli znám, neboť se jednalo o prvoinstanční rozsudek v jeho trestní kauze, který následně přezkoumal vrchní soud v rozsudku sp. zn. 3 To 10/2021; jím finanční úřad argumentoval již v ručitelské výzvě adresované stěžovateli. Potvrzení likvidátorky společnosti DEMOSTAVBY sice stěžovateli známo být nemohlo, ovšem do věci rovněž nepřineslo nic nového, neboť pouze písemně potvrzovalo výchozí premisu celé věci, že společnost DEMOSTAVBY nedisponuje žádným majetkem, ze kterého by mohly být uhrazeny její dlužné daňové povinnosti, a proto je namístě vyzvat k úhradě stěžovatele jako ručitele. Také o potvrzení likvidátorky ze dne 30. 10. 2018 se správce daně navíc zmínil již v ručitelské výzvě adresované stěžovateli. V obou případech tedy žalovaný pouze pro úplnost doplnil spisový materiál o opisy obou zmíněných dokumentů, aniž však jejich prostřednictvím prováděl jakékoli dokazování.
[29] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalovaný provedeným doplněním jen kompletoval správní spis. Neprováděl tak ovšem dokazování ani nezměnil právní posouzení věci. Se skutečnostmi obsaženými v doplněných dokumentech naopak pracoval již finanční úřad v ručitelské výzvě. Nebyly tedy naplněny podmínky § 115 odst. 2 daňového řadu a žalovaný nemusel postupovat podle tohoto ustanovení. Ani tato námitka tedy není důvodná.
[30] Nedůvodná je i stěžovatelova argumentace rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2022, čj. 27 Cdo 59/2022-313. Ani tímto rozsudkem totiž žalovaný nedokazoval, ale využil jej při svém právním hodnocení věci. Ani zde tedy nebyl naplněn žádný z důvodů pro postup podle § 115 odst. 2 daňového řádu. Jestliže stěžovatel dále upozornil, že rozsudek Nejvyššího soudu byl vydán až po vydání ručitelské výzvy, důvodná není ani tato námitka. Daňové řízení totiž tvoří jeden celek a žalovaný jako odvolací správní orgán rozhoduje podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. Žalovaný tedy nijak nepochybil, pokud pro své právní posouzení věci využil rozsudek Nejvyššího soudu vydaný v mezidobí mezi jeho rozhodnutím a vydáním ručitelské výzvy.
III. B K prekluzi vydání ručitelské výzvy
[31] Ačkoli stěžovatel v kasační stížnosti prekluzi stanovení daně výslovně nenamítal, zaměřil se Nejvyšší správní soud dále na tuto otázku. Jedná se totiž o skutečnost, ke které Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti (např. zejména nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, č. 38/2009 Sb. ÚS, či nález Ústavního soudu ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 1138/08, č. 77/2009 Sb. ÚS). Sporná otázka spočívá v tom, zda lze § 148 odst. 6 daňového řádu obsahující speciální prekluzivní lhůtu použít pouze vůči daňovému subjektu (tedy v nynějším případě pouze vůči společnosti DEMOSTAVBY), nebo i vůči daňovému ručiteli (tedy v nynějším případě vůči stěžovateli), a daňovému ručiteli tedy stanovit povinnost k úhradě daňového nedoplatku na základě této prekluzivní lhůty.
[32] Finanční úřad v červnu 2016 doměřil společnosti DEMOSTAVBY dlužnou daň a penále za zdaňovací období leden až červenec 2014. Stěžovateli byla ručitelská výzva zaslána až dne 31. 5. 2022. Žalovaný i krajský soud dospěli k závěru, že k prekluzi pro vydání ručitelské výzvy nedošlo. Zaujaly totiž závěr, že § 148 odst. 6 daňového řádu, který prolamuje standardní prekluzivní lhůty (obsažené v § 148 odst. 1, resp. 5 daňového řádu) pro vyměření daně, je možné použít i na stěžovatele jako daňového ručitele. Nejvyšší správní soud s nimi souhlasí. K tomu Nejvyšší správní soud vedly následující úvahy.
[33] Podle § 148 odst. 1 daňového řádu činí prekluzivní lhůta pro stanovení daně 3 roky. Podle odstavce 5 téhož ustanovení je její maximální délka 10 let. V § 148 odst. 6 ovšem daňový řád dává správci daně novou pravomoc, respektive stanoví zcela novou lhůtu pro stanovení daně, která je nezávislá na obecné prekluzivní lhůtě (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2021, čj. 1 Afs 182/2021-57, bod 35, či nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 18/14, č. 165/2015 Sb. ÚS, bod 17). Daňový řád zde stanoví, že bez ohledu na to, zda již uplynula lhůta pro stanovení daně, lze v důsledku jednání, které bylo předmětem pravomocného rozhodnutí soudu o spáchání daňového trestného činu, stanovit daň do konce druhého roku následujícího po roce, v němž nabylo rozhodnutí soudu právní moci. Stěžovatel byl pravomocně odsouzen rozsudkem vrchního soudu sp. zn. 3 To 10/2021; podle žalovaného i krajského soudu se přitom i na daňového ručitele použije § 148 odst. 6 daňového řádu, a proto lhůta pro stanovení daně (resp. vydání ručitelské výzvy) stěžovateli uplynula až dne 31. 12. 2023.
[34] Povahou ručitelské výzvy se Nejvyšší správní soud zabýval především v rozsudku ze dne 19. 11. 2008, čj. 1 Afs 52/2008-66, č. 1777/2009 Sb. NSS. Byť se tento rozsudek zabýval právní úpravou obsaženou v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků1)), jeho závěry jsou podle Nejvyššího správního soudu použitelné i pro nynější právní úpravu. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, že ručitelská výzva představuje rozhodnutí o stanovení daně a musí být vydána ve lhůtě pro stanovení daně, nikoli ve lhůtě pro placení daně. Tento závěr je rozhodný i pro nynější věc.
[35] Považuje-li se ručitelská výzva za rozhodnutí o stanovení daně, které musí být vydáno v prekluzivních lhůtách týkajících se stanovení daně, nevidí Nejvyšší správní soud žádný rozumný důvod, proč by se na stanovení daně ručiteli prostřednictvím ručitelské výzvy nepoužil i § 148 odst. 6 daňového řádu.
[36] Z nadpisu § 148 i systematiky daňového řádu bezesporu vyplývá, že celý § 148 upravuje lhůty pro stanovení daně. Jak již Nejvyšší správní soud výše uvedl, odstavec 6 tohoto ustanovení obsahuje speciální (zcela svébytnou) lhůtu pro stanovení daně. Ve světle rozsudku sp. zn. 1 Afs 52/2008, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ručitelská výzva představuje rozhodnutí o stanovení daně a musí být vydána ve lhůtě pro stanovení daně, nikoli ve lhůtě pro placení daně, Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, proč by se „speciální“ lhůta pro stanovení daně podle § 148 odst. 6 nemohla použít i na daňového ručitele, neboť ve vztahu k daňovému ručiteli představuje ručitelská výzva rozhodnutí o stanovení daně.
III. C K námitce promlčení
[37] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval údajným nesprávným posouzením – ze strany krajského soudu – námitky promlčení stěžovatelovy odpovědnosti za náhradu škody způsobené společnosti DEMOSTAVBY.
[38] Podstata stěžovatelovy argumentace spočívala v tom, že pokud se promlčela jeho odpovědnost za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY, zaniklo i jeho postavení jako ručitele za daňové nedoplatky společnosti DEMOSTAVBY.
[39] Krajský soud se touto námitkou zabýval v bodě 54 svého rozsudku, ve kterém dospěl k závěru, že stěžovatel mylně zaměňuje nárok společnosti DEMOSTAVBY na náhradu škody s její povinností uhradit daňové nedoplatky na DPH, tedy s nárokem daňových orgánů vůči této společnosti, ve vztahu k níž je stěžovatel v postavení daňového ručitele. Jak podle krajského soudu vysvětlil již žalovaný, neuhrazená škoda společnosti DEMOSTAVBY pouze vymezuje rozsah ručení stěžovatele (srov. § 159 odst. 3 občanského zákoníku), avšak nemění nic na tom, že stěžovatel ručí za jiný dluh dané společnosti, konkrétně za její daňové nedoplatky. Stěžovatelem zmiňovaná pohledávka společnosti na náhradu škody, která je dle jeho tvrzení již promlčena, se totiž podle krajského soudu skutečně liší od daňových pohledávek za doměřenou DPH, na které se soukromoprávní úprava promlčení nevztahuje. Pro účely správy daní je vznik a doba trvání ručitelského závazku komplexně upravena v daňovém řádu. Na tom dle krajského soudu nic nemění skutečnost, že hmotněprávní základ ručitelského závazku má v daném případě oporu v § 159 odst. 3 občanského zákoníku, na který § 171 odst. 1 daňového řádu blanketně odkazuje (v části „pokud mu zákon povinnost ručení ukládá“). Krajský soud se tedy ztotožnil s právním názorem žalovaného a námitku shledal nedůvodnou.
[40] Nejvyšší správní soud s právním názorem krajského soudu a žalovaného nesouhlasí.
[41] Podle § 171 odst. 1 daňového řádu nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá a pokud mu správce daně ve výzvě sdělí stanovenou daň, za kterou ručí, a současně jej vyzve k úhradě nedoplatku ve stanovené lhůtě; kopie rozhodnutí o stanovení daně je přílohou této výzvy.
[42] Daňový řád v tomto ustanovení obsahuje blanketní právní normu odkazující na zvláštní zákon ukládající daňovému ručiteli povinnost k ručení. Žalovaný jako zvláštní zákon ukládající stěžovateli povinnost k ručení označil občanský zákoník – konkrétně jeho § 159 odst. 3, podle kterého nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci.
[43] S tímto dílčím závěrem Nejvyšší správní soud souhlasí; již dříve potvrdil, že povinnost ručení za daňové nedoplatky může založit i právní předpis soukromoprávního charakteru (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2008, čj. 5 Afs 173/2006-74, č. 2303/2011 Sb. NSS, či rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 12. 2003, čj. 30 Ca 110/2001-30, č. 182/2004 Sb. NSS, ve kterých správní soudy posvětily daňové ručení založené zákonem č. 513/1991 Sb., obchodním zákoníkem2)).
[44] Kde se však právní názor Nejvyššího správního soudu rozchází s krajským soudem i žalovaným, je otázka významu stěžovatelovy odpovědnosti za náhradu škody způsobené společnosti DEMOSTAVBY pro jeho daňové ručení a promlčení této odpovědnosti. Krajský soud i žalovaný dospěli k závěru, že neuhrazená škoda společnosti DEMOSTAVBY pouze vymezuje rozsah ručení stěžovatele, ovšem vznik a doba trvání ručitelského závazku se řídí daňovým řádem. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[45] Sám krajský soud v bodě 54 svého rozsudku uvedl, že hmotněprávní základ ručitelského závazku má v daném případě oporu v § 159 odst. 3 občanského zákoníku, na který § 171 odst. 1 daňového řádu blanketně odkazuje. Daňový řád v tomto ustanovení konkrétně uvádí, že nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá.
[46] Ze znění citovaného ustanovení je zřejmé, že základní podmínkou, která aktivuje ručitelskou povinnost třetí osoby, je, že této osobě jiný zákon povinnost ručení ukládá. Již výše Nejvyšší správní soud uvedl, že v nynější věci je jiným zákonem ukládajícím ručení občanský zákoník – konkrétně jeho § 159 odst. 3, podle kterého nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci.
[47] V případě ručitelského závazku založeného § 159 odst. 3 občanského zákoníku se tedy nejedná o standardní (smluvní) ručení podle § 2018 a násl. občanského zákoníku, ale jedná se o zvláštní případ ručení založeného zákonem při splnění zákonem stanovených podmínek. Z § 159 odst. 3 občanského zákoníku je zřejmé, že základní podmínka, která aktivuje zákonnou povinnost ručení člena voleného orgánu právnické osoby, je, že tento člen je (stále) odpovědný za škodu, kterou právnické osobě způsobil. Zanikla-li tedy v důsledku promlčení povinnost člena voleného orgánu (kterým je v nynější věci stěžovatel jako bývalý jednatel společnosti DEMOSTAVBY) nahradit právnické osobě způsobenou škodu, zanikl tím jeden z předpokladů existence zákonného ručení podle § 159 odst. 3 občanského zákoníku. K tomuto závěru se přihlásila civilistická odborná literatura [srov. Štenglová, I.;, Šuk, P. Některé důsledky porušení péče řádného hospodáře (nejen) v judikatuře českých soudů. Obchodněprávní revue, 2021, č. 3, s. 153 - 164] a rovněž judikatura civilních soudů – srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 24. 1. 2023, sp. zn. 4 Cmo 129/2022. Na zmiňovanou odbornou literaturu přitom stěžovatel výslovně odkazoval již v žalobě, resp. v odvolání adresovaném žalovanému.
[48] Krajský soud i žalovaný se podle Nejvyššího správního soudu tedy mýlí, pokud dospěli k závěru, že § 159 odst. 3 občanského zákoníku vymezuje pouze rozsah stěžovatelova ručení. Toto ustanovení nevymezuje pouze rozsah ručení, ale i jeho vznik a zánik (např. i uhrazením způsobené škody) – k tomu srov. již výše opakovaně citovaný § 171 odst. 1 daňového řádu, který uvádí, že nedoplatek je povinen uhradit také ručitel, pokud mu zákon povinnost ručení ukládá. Podle Nejvyššího správního soudu tedy, s ohledem na závěry občanskoprávní doktríny a judikatury, pokud se promlčí povinnost člena voleného orgánu právnické osoby k náhradě škody, kterou tento člen právnické osobě způsobil, zákon mu povinnost ručení nadále již neukládá, což se odráží i do jeho povinnosti k daňovému ručení podle § 171 odst. 1, která pak již neexistuje.
[49] Pokud by Nejvyšší správní soud posvětil právní názor krajského soudu a žalovaného, byl by nedůvodně zvýhodněn věřitel (kterým je v nynější věci finanční úřad jako správce daně – resp. tedy stát) oproti jiným věřitelům společnosti DEMOSTAVBY, a to ve vazbě na postavení stěžovatele jako ručitele. Právní norma soukromého práva, kterou § 159 odst. 3 občanského zákoníku bezpochyby je, by totiž podle právní názoru krajského soudu i žalovaného vymezovala pouze rozsah stěžovatelova ručení, ovšem především ohledně zániku jeho ručitelské povinnosti by se již neuplatnila a namísto ní by se uplatnila (pro stát výhodnější) úprava obsažená v daňovém řádu. K takovému výkladu však podle Nejvyššího správního soudu není důvod. Pokud je stěžovatelovo ručení založeno § 159 odst. 3 občanského zákoníku, a tímto ustanovením je vymezen i jeho rozsah, není podle Nejvyššího správního soudu žádný důvod, aby se neaplikovala (soukromoprávní) právní skutečnost působící zánik stěžovatelova ručení a spočívající v promlčení jeho odpovědnosti za škodu způsobenou společnosti.
[50] Stěžovatel má tedy pravdu, pokud namítá, že promlčením jeho odpovědnosti za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY, kterou stěžovatel způsobil jako její jednatel, by zanikl jeden z předpokladů pro existenci zákonného ručení podle § 159 odst. 3 občanského zákoníku, a stěžovatel by se touto námitkou tedy mohl ubránit povinnosti plnit (z titulu zákonného ručení podle § 171 odst. 1 daňového řádu ve spojení s § 159 odst. 3 občanského zákoníku) na pohledávku věřitele (kterým je v nynější věci finanční úřad jako správce daně).
[51] Závěr přijatý Nejvyšším správním soudem však neznamená, že se nynější stěžovatel skutečně (nutně) zprostí své povinnosti k daňovému ručení. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že dnes již letitá a ustálená judikatura Ústavního i Nejvyššího soudu totiž připouští prolomení námitky promlčení v případě, kdy je tato námitka v rozporu s dobrými mravy nebo kdy představuje zneužití práva (k tomu srov. např. již nálezy Ústavního soudu ze dne 15. 1. 1997, sp. zn. II. ÚS 309/95, č. 6/1997 Sb. ÚS, ze dne 6. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 643/04, č. 171/2005 Sb. ÚS, či ze dne 1. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 3358/20, č. 108/2021 Sb. ÚS; z judikatury Nejvyššího soudu poté např. rozsudek ze dne 28. 11. 2001, sp. zn. 25 Cdo 2905/99, usnesení ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 25 Cdo 2648/2003, či rozsudek ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. 27 Cdo 2826/2017, č. 29/2019 Sb. rozh. obč.)
[52] Například v posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud uvedl: „Dobrým mravům zásadně neodporuje, namítá-li někdo promlčení práva uplatňovaného vůči němu, neboť institut promlčení přispívající k jistotě v právních vztazích je institutem zákonným, a tedy použitelným ve vztahu k jakémukoliv právu, které se podle zákona promlčuje. Uplatnění promlčecí námitky by se příčilo dobrým mravům jen v těch výjimečných případech, kdy by bylo výrazem zneužití tohoto práva na úkor účastníka, který marné uplynutí promlčecí doby nezavinil a vůči němuž by za takové situace zánik nároku na plnění v důsledku uplynutí promlčecí doby byl nepřiměřeně tvrdým postihem ve srovnání s rozsahem a charakterem jím uplatňovaného práva a s důvody, pro které své právo včas neuplatnil. Tyto okolnosti by přitom musely být naplněny v natolik výjimečné intenzitě, aby byl odůvodněn tak významný zásah do principu právní jistoty, jakým je odepření práva uplatnit námitku promlčení.“ Z toho, že argumentem rozporu s dobrými mravy má být odepřen výkon práva, vyplývá, že odpovídající úsudek soudu musí být podložen důkladnými skutkovými zjištěními a že musí současně přesvědčivě dokládat, že tato zjištění dovolují – v konkrétním případě – závěr, že výkon práva je s dobrými mravy skutečně v rozporu.
[53] Je tedy zřejmé, že uplatnění námitky promlčení v rozporu s dobrými mravy je situací poměrně výjimečnou, nikoli však právem předem zapovězenou. V každém případě však musí být zkoumání takové námitky opřeno o důkladná skutková zjištění. Ta v nynější věci s ohledem na doposud zastávaný právní názor žalovaného a krajského soudu přirozeně nebyla shromážděna a posouzena.
[54] Nejvyšší správní soud tedy pro odlišný právní názor zrušil rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného. Žalovaný v dalším řízení bude muset nejprve řádně posoudit stěžovatelovu námitku promlčení jeho odpovědnosti za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY a v závislosti na tomto posouzení pak existenci stěžovatelova ručení za daňové nedoplatky společnosti DEMOSTAVBY. K tomu bude muset žalovaný zejména určit, od jakého okamžiku začala plynout promlčecí lhůta společnosti DEMOSTAVBY na náhradu škody vůči stěžovateli (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 05. 2020, sp. zn. 25 Cdo 1510/2019, č. 91/2020 Sb. rozh. obč.). Shledá-li žalovaný, že stěžovatelova odpovědnost za škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY je již promlčena, bude moci posoudit, zda námitka promlčení nebyla uplatněna v rozporu s dobrými mravy, resp. zneužívajícím způsobem. K tomu bude muset žalovaný zohlednit veškeré okolnosti nynější věci a řádně je vyhodnotit.
III. D K neprokázání způsobení škody společnosti DEMOSTAVBY ani toho, že stěžovatel tuto škodu nenahradil
[55] Konečně stěžovatel namítl, že žalovaný prozatím ani neprokázal, že stěžovatel společnosti DEMOSTAVBY způsobil jako její jednatel škodu, a žalovaný rovněž neprokázal, že tuto škodu nenahradil.
[56] Tyto námitky nejsou důvodné. Jak navíc upozornil již žalovaný ve svém vyjádření, stěžovatelova kasační argumentace se téměř v úplnosti shoduje s jeho argumentací žalobní, proto Nejvyšší správní soud pouze zopakuje závěry vyslovené krajským soudem, se kterými souhlasí.
[57] Odpovědností stěžovatele za způsobení škody porušením povinností při výkonu funkce jednatele společnosti DEMOSTAVBY se krajský soud zabýval v bodech 31 až 36 svého rozsudku. Krajský soud především potvrdil postup žalovaného, který vyšel zejména z trestních rozsudků týkajících se stěžovatele. Jak vyplývá z obsahu trestních rozsudků, stěžovatel (mj.) v rozhodných zdaňovacích obdobích, za která byla společnosti DEMOSTAVBY doměřena DPH, vykonával funkci jednatele čistě formálně, neboť nevedl žádné účetnictví, umožnil disponovat s bankovním účtem společnosti třetím osobám, podepisoval fiktivní daňová přiznání či umožnil jejich podpis třetím osobám, a od doby, kdy bylo možné podávat daňová přiznání elektronicky, předal všechny podklady k ovládání datových schránek. Za své formální působení ve funkci jednatele obdržel stěžovatel různé platby, které nebyly nijak evidovány v účetnictví společnosti. To vše činil s vědomím a srozuměním, že společnost ve skutečnosti neuskutečňovala žádnou obvyklou hospodářskou činnost a mohla být využívána k podávání zcela smyšlených daňových přiznání, s cílem neoprávněně získávat majetkový prospěch na úkor České republiky formou vylákání nadměrných odpočtů DPH. Prostřednictvím společnosti DEMOSTAVBY byla takto celkem vyplacena částka ve výši 12 381 589 Kč, částka ve výši nejméně 1 126 404 Kč vyplacena nebyla (viz výrok o vině stěžovatele v trestních rozsudcích).
[58] Nejvyšší správní soud souhlasí, že uvedená zjištění plynoucí z trestních rozsudků svědčí bez jakékoliv pochybnosti o tom, že stěžovatel porušil svou povinnost jednat s péčí řádného hospodáře, čímž způsobil společnosti DEMOSTAVBY škodu, kterou jí byl povinen nahradit [Nejvyšší správní soud zde ovšem připomíná, že škodou zde bylo vyvedení prostředků ze společnosti, resp. umožnění tohoto vyvedení jiným osobám, které se až posléze – „sekundárně“ – projevilo v tom, že společnost nebyla s to uhradit daň, či zjednodušeně řečeno, vrátit neoprávněné odpočty DPH. Tento daňový závazek sám o sobě škodou nebyl a nemohl být, neboť stěžovatel svým protiprávním jednáním nejdříve společnost DEMOSTAVBY fakticky „obohatil“ tím, že získala odpočet DPH, na který neměla nárok – následně však, jak již bylo naznačeno, v důsledku vyvedení prostředků nemohla svůj daňový závazek uhradit. Pokud by stěžovatel dané neoprávněně získané prostředky ponechal v dispozici společnosti DEMOSTAVBY, ta by v zásadě mohla svůj daňový závazek (nedoplatek, jak o něm hovoří § 171 daňového řádu) uhradit.]. Krajský soud navíc správně připomněl, že za daných okolností povinnost prokázat, že při výkonu funkce jednatele postupoval stěžovatel s péčí řádného hospodáře, tížila právě stěžovatele, který v tomto směru však žádnou argumentaci nepřednesl (což ovšem obecně nezbavuje daňové orgány – v souladu s principy rozložení důkazního břemene v daňovém řízení – povinnosti prokazovat výši, popř. důvody, způsobené škody).
[59] Otázkou prokázání toho, že stěžovatel nenahradil škodu způsobenou společnosti DEMOSTAVBY, se krajský soud poté zabýval v bodě 37 svého rozsudku. I zde Nejvyšší správní soud s právním hodnocením krajského soudu souhlasí.
[60] Z § 171 odst. 3 daňového řádu je zřejmé, že správce daně smí vydat ručitelskou výzvu pouze v případě, kdy postaví najisto, že daňový nedoplatek nebyl daňovým subjektem uhrazen a nedoplatek nebyl uhrazen ani při vymáhání na daňovém subjektu, nebo že by vymáhání bylo prokazatelně bezvýsledné. Zde tedy klade daňový řád na správce daně dokonce přísnější požadavky než úprava civilního ručení, podle které předpokladem povinnosti ručitele plnit je pouze to, že dlužník nesplnil, ačkoliv byl k tomu věřitelem písemně vyzván (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 Afs 22/2010-44, bod 18 a shodně ze dne 6. 3. 2014, čj. 1 Afs 3/2014-31, č. 3036/2014 Sb. NSS, bod 21, na které správně odkázal již krajský soud). Správce daně však není povinen zkoumat, jestli daňový ručitel nahradil právnické osobě škodu způsobenou svým jednáním. Tato povinnost naopak stíhá daňového ručitele (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2022, čj. 27 Cdo 59/2022-313, bod 37, jak opět správně odkázal již krajský soud).
[61] Uvedené rozložení procesních povinností ostatně odpovídá spravedlivému rozložení práv a vyplývá z logiky ručitelského vztahu, kdy by se sám ručitel měl snažit vyvázat se ze své ručitelské povinnosti, čehož se domůže právě prokázáním toho, že škodu právnické osobě již nahradil a jeho povinnost ručení tedy zanikla.
[62] Upozornit lze navíc na zřejmou účelovost této námitky, neboť stěžovatel na jedné straně namítá, že se promlčela jeho povinnost nahradit škodu společnosti DEMOSTAVBY, na druhé straně však namítá, že finanční orgány nezkoumaly, zda stěžovatel tuto škodu již neuhradil. Jak navíc upozornil i žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, stěžovatel v průběhu odvolacího řízení provedení náhrady škody společnosti DEMOSTAVBY netvrdil. Naopak navrhoval výslech svědků za účelem prokázání, že k tomu nebyl společností DEMOSTAVBY ani vyzván.
[63] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že se stěžovatel mýlí, domnívá-li se, že finanční orgány byly povinny prokazovat skutečnost, že stěžovatel nenahradil společnosti DEMOSTAVBY způsobenou škodu. Naopak stěžovatel byl v nynějším řízení povinen prokázat, že škodu společnosti již nahradil, čímž by zaniklo jeho zákonné ručení. To však stěžovatel nesplnil.
1) S účinností od 1. 1. 2011 zrušen a nahrazen daňovým řádem.
2) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen a nahrazen občanským zákoníkem. | decision_82.txt |
4,444 | k § 14 odst. 1 a k § 49 odst. 2 správního řádu, ve znění zákonů č. 303/2013 Sb. a č. 350/2014 Sb.
Zásada neveřejnosti jednání ve správním řízení (§ 49 odst. 2 správního řádu) neznamená, že by úkonu nemohl být ze strany správního orgánu přítomen někdo jiný než úřední osoba (§ 14 odst. 1 správního řádu). Z racionálního důvodu a pro realizaci legitimního účelu se jej mohou účastnit též další osoby, jako jsou např. zapisovatelé, technický personál, stážisté, kolegové, v jejichž případě se nejedná o veřejnost. Vždy je třeba individuálně posuzovat, zdali je účast takových osob přiměřená, má ospravedlnitelný důvod a nežádoucím způsobem nezasahuje do provádění úkonu; tyto osoby přitom nemohou nijak zasahovat do průběhu daného úkonu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2019, čj. 2 As 429/2018-25)
Prejudikatura: č. 689/2005 Sb. NSS, č. 787/2006 Sb. NSS, č. 1566/2008 Sb. NSS.
Věc: P. K. proti řediteli Krajského ředitelství Policie Olomouckého kraje o kázeňském přestupku, o kasační stížnost žalobce.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 3. 3. 2017 bylo na základě odvolání žalobce změněno rozhodnutí vedoucího územního odboru Olomouc Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje ve věcech kázeňských, jímž byl žalobce shledán vinným ze spáchání jednání, které má znaky přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tak, že výrok prvostupňového správního rozhodnutí nadále zněl tak, že se příslušník dopustil jednání majícího znaky přestupku, za který byl uznán vinným podle § 189 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (dále jen „zákon o služebním poměru“) a dle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích. Posuzovaného jednání se příslušník Policie ČR nprap. P. K. dopustil tím, že dne 19. 4. 2016, v době výkonu služby, přijel služebním motorovým vozidlem zn. Škoda Fabia, reg. zn. X, k základní škole a mateřské škole logopedické O., za účelem vyřízení svých soukromých záležitostí týkajících se jeho dcery. Následně byl ze strany zaměstnankyně školy A. V. upozorněn, že mu dcera ze školy nebude vydána, jelikož si pro ni má přijít babička paní J. T., přičemž v době kolem 13:15 hod. se do školy dostavila i M. M., matka jeho dcery. Po předchozí slovní rozepři se P. K., matka s dcerou a babičkou přesunuli před budovu školy, kde P. K. následně urazil M. M. Toto jednání žalovaný označil za jednání, které má znaky přestupku podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a uložil podle § 51 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru kázeňský trest snížení základního tarifu o 5 % na dobu 3 měsíců.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítal, že výslechu svědků v řízení před prvostupňovým správním orgánem se nezákonně účastnil jakožto třetí osoba taktéž komisař npor. Bc. J. K. (dále jen „npor. K.“), který zasahoval do výslechu svědkyně S., a přisvojoval si tak pravomoc úřední osoby, navíc nesplňoval předpoklady nestranné osoby, neboť je osobou služebně nadřízenou žalobci a jeho přítomnost na něj proto vytvářela nátlak. Žalovaný pochybil, pokud nevydal žádné rozhodnutí, kterým by jeho přítomnost při výslechu svědků připustil. Npor. K. byl přítomen též při výslechu svědkyně N., která proti jeho chování brojila stížností.
Krajský soud žalobu zamítl svým rozsudkem ze dne 23. 10. 2018, čj. 65 Ad 13/2017-44. Konstatoval, že žalobce v průběhu správního řízení neuvedl žádnou konkrétní skutečnost, ze které by vyplývalo, že npor. K. zasahoval do výslechu některého ze svědků, ani neuvedl, jakým způsobem k tomu mělo dojít. Stejně jako svědkyně N., i on pouze obecně tvrdil, že se npor. K. choval během výslechu svědků nevhodně a nepřátelsky, čímž vytvářel velmi nepřátelskou atmosféru, přičemž tato obecná tvrzení dále nijak nespecifikoval. Krajský soud se proto nemohl zabývat konkrétními pochybeními npor. K., nýbrž posuzoval pouze jeho vystupování v rámci celého správního řízení dle spisového podkladu. Nezjistil, že by zmíněný npor. K. vedl řízení jako pověřená úřední osoba či nahrazoval příslušného policistu při úkonech ve správním řízení. Dále krajský soud uvedl, že npor. K. sice byl služebně nadřízený žalobci, ovšem nebyl jeho přímým nadřízeným. Navíc nevyplynulo, že by měl na výsledku řízení jakýkoli zájem. Krajský soud zdůraznil, že protokol o výslechu svědkyně S. podepsal žalobce bez jakýchkoli výhrad a souhlasil s jeho textem, přesto v žalobě brojil toliko proti průběhu tohoto výslechu. Připomenul, že pro posouzení věci byl rozhodný výslech svědků M., T., N. a N. Svědkyně S. nebyla konfliktu přítomna, její výslech sloužil pouze k dokreslení situace, tudíž i případné pochybení v průběhu jejího výslechu by nemělo na rozhodovanou věc vliv. Podle krajského soudu také nebylo potřeba, aby žalovaný vydával rozhodnutí, kterým by umožňoval přítomnost npor. K. u výslechu, neboť ten nečinil žádné úkony jako pověřená osoba. Výslechy svědků byly velmi osobní, promítaly se do nich značně komplikované rodinné vztahy a dalo se očekávat, že budou emotivní. Bylo proto vhodné, aby se jich pro případ řešení možných neshod účastnila další nezávislá osoba. Za této situace neshledal krajský soud žádnou nezákonnost na přítomnosti npor. K. jako nezávislé osoby a navíc člena týmu posttraumatické intervenční péče o policisty. Jestliže svědkyně N., jakožto podpůrkyně žalobce v průběhu správního řízení, namítala, že došlo k nevhodnému chování npor. K. při výslechu svědkyně S., krajský soud zjistil, že se jej vůbec neúčastnila. Namítala-li tedy jeho nevhodné jednání právě u tohoto výslechu, nemohla o něm nezprostředkovaně nic vědět, její námitky navíc byly značně obecné. Krajský soud měl též za to, že nebyla-li svědkyně N. při svém výslechu schopna v přítomnosti npor. K. vypovídat, měla proti jeho přítomnosti brojit již při provádění výslechu. Mohla žádat změnu osoby přítomné u výslechu či vyloučení npor. K., což však neučinila, nadto podepsala protokol o výslechu bez jakýchkoli námitek.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce („stěžovatel“) kasační stížnost.
Napadenému rozsudku vytýká nezohlednění toho, že žalovaný nikterak neprokázal existenci důvodného rizika nedůstojného a problémového průběhu výslechu svědků a jeho osoby, který by nebyla schopna vyřešit sama úřední osoba. Zdůraznil, že krajský soud vzal nedostatečně v potaz, že svědkyně N. sice byla úřední osobou žalovaného dotazována na konkrétní podobu nevhodného chování npor. K., avšak za jeho přítomnosti. Stěžovatel právě z toho důvodu navrhoval výslech svědkyně v řízení před soudem, čemuž krajský soud nevyhověl. Jestliže krajský soud vyhodnotil, že npor. K. nebyl přímý nadřízený stěžovatele, pak ten uvádí, že toto nikdy netvrdil. Npor. K. však byl v rozhodné době nadřízený jeho nadřízeného, pročež byl povinen uposlechnout jeho rozkazů jen z titulu vyšší hodnosti, když pracovali společně na stejném oddělení. Vztah jejich nadřízenosti a podřízenosti byl proto prokázán nade všechnu pochybnost. Stěžovatel pak trvá na tom, že i kdyby nebyl prokázán vliv přítomnosti npor. K. na prováděné úkony, jde dle něj o principielní otázku, neboť nelze akceptovat bezdůvodnou přítomnost nadřízeného při neveřejném zasedání. O to více, pakliže byly podány stížnosti dvou osob na jeho nevhodné chování a v řízení jsou projednávány záležitosti osobní povahy.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že stěžovatel v průběhu správního řízení neuvedl žádnou konkrétní situaci, z níž by plynulo zasahování npor. K. do kteréhokoliv z výslechů. Tato svá tvrzení přitom nekonkretizoval ani v rámci řízení před soudem. Co se týče samotné přítomnosti npor. K., má žalovaný za to, že vhodnost, či dokonce nutnost přítomnosti další osoby v rámci výslechů jednotlivých svědků byla dána již samotným předmětem a povahou správního řízení, kterým se prolínaly poměrně komplikované vztahy bývalých partnerů ohledně péče o nezletilé dítě. Žalovaný připouští, že správní řízení je sice ovládáno mimo jiné principem neveřejnosti ústního jednání, nicméně tato zásada nevylučuje, aby na něm byla připuštěna přítomnost dalších pracovníků či členů správního orgánu. Účast npor. K. na proběhnuvších výsleších, jakožto pracovníka žalovaného, proto nepředstavuje porušení zásady neveřejnosti ústního jednání, a tedy ani vadu řízení, která by mohla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
III. B Neveřejnost výslechu svědků
[18] Stěžovatel dále namítá vadu řízení spočívající v porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] když tvrdí, že přítomností npor. K. u prováděných výslechů, jelikož tento nebyl pověřenou úřední osobou, byl porušen § 49 odst. 2 správního řádu (a zprostředkovaně i § 2 odst. 2 správního řádu a čl. 2 odst. 3 Ústavy); trvá přitom na tom, že z principielních důvodů nelze akceptovat přítomnost nadřízené osoby při neveřejném jednání, ať už je prokázán její vliv na prováděné úkony či nikoliv.
[19] Dle § 49 odst. 2 správního řádu platí, že „ústní jednání je neveřejné, pokud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že jednání nebo jeho část jsou veřejné. Při určování veřejného ústního jednání dbá správní orgán na ochranu utajovaných informací a na ochranu práv účastníků, zejména práva na ochranu osobnosti, jakož i na ochranu mravnosti. Z důvodu ochrany mravnosti mohou být z účasti na ústním jednání vyloučeny nezletilé osoby.“
[20] Neveřejnost jednání však pouze znamená, že se jej nemohou účastnit libovolné třetí osoby, které nemají v rozhodném správním řízení žádné procesní postavení ani nemají žádný vztah k příslušnému správnímu orgánu; rozdíl oproti veřejnému jednání je proto třeba spatřovat především v tom, že se zde neuplatní princip záruky zákonnosti v podobě kontroly veřejnosti spočívající v až na výjimky neomezené možnosti účasti libovolných osob na takovém úkonu, jako je tomu například u jednání soudů. Na neveřejně činěný úkon správního orgánu tedy není umožněn přístup třetích osob z občanské iniciativy či vlastní zvědavosti. To však rozhodně neznamená, že by se neveřejně prováděného úkonu v rámci správního řízení (zde výslechu svědků) nemohl ze strany správního orgánu bez dalšího účastnit někdo jiný než úřední osoba, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci takového správního orgánu (srov. § 14 odst. 1 správního řádu). To ostatně naznačuje též komentářová literatura, když uvádí, že „ustanovení rozlišuje mezi ústním jednáním neveřejným, kterého se účastní pouze osoby participující na řízení, a ústním jednáním veřejným, kterého se může zúčastnit veřejnost” (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2015). Krom úředních osob přímo se podílejících na výkonu pravomocí správního orgánu je třeba rozlišovat ještě další kategorii osob, které nejsou veřejností (tedy osobami bez zaměstnaneckého, organizačního či jiného funkčního vztahu ke správnímu orgánu provádějícímu předmětný úkon), jež se však z nějakého racionálního důvodu a pro realizaci legitimního účelu mohou takového úkonu účastnit; v praxi se může jednat například o zapisovatele, technický personál (obsluhující nejrůznější elektronická zařízení), stážisty, praktikanty, služebně mladší zaškolované kolegy, nebo naopak nadřízené kolegy provádějící supervizi, dozorovou či kontrolní činnost, stejně tak se může jednat o osoby poskytující mediační či psychologickou pomoc nebo další nestranné osoby (srov. § 54 odst. 4 správního řádu). V případě těchto osob se nejedná o veřejnost ve smyslu § 49 odst. 2 správního řádu, neboť jejich přítomnost při realizaci úkonu není nahodilá, bezúčelná, založená na vlastní iniciativě a nesměřuje k realizaci soukromých cílů, nýbrž napomáhá zdárnému průběhu samotného úkonu. V případě těchto osob proto nelze kategoricky dojít k závěru, že jejich přítomnost u správním orgánem neveřejně činěného úkonu je obecně porušením zásady neveřejnosti, a je proto nezákonná. Přítomnost těchto osob však na druhou stranu nemůže být pochopitelně bezbřehá. Je proto třeba vždy posuzovat, zdali je účast takových osob při prováděném úkonu přiměřená (co do jejich počtu i postavení), smysluplná, má ospravedlnitelný důvod a nežádoucím způsobem nezasahuje do jeho realizace; takové osoby přitom, pakliže nemají postavení úředních osob, nemohou nikterak zasahovat do provádění daného úkonu. Oprávněnost jejich přítomnosti je proto třeba posuzovat v každém jednotlivém případě individuálně.
[21] Nejvyšší správní soud má v projednávané věci za to, že přítomnost npor. K. u proběhnuvších výslechů nebyla v rozporu se zásadou neveřejnosti ústního jednání. U prováděných výslechů svědků byl krom pověřené úřední osoby (por. R.) z řad „dalších osob“ přítomen pouze npor. K. (nešlo tedy o nikterak nepřiměřenou situaci, kdy by výslechům osobní povahy naslouchala polovina kolegů stěžovatele). S ohledem na zjevně vyhrocené rodinné vztahy stěžovatele a svědkyň M. a T. (když právě v jejich důsledku došlo k předmětnému jednání majícímu znaky přestupku proti občanskému soužití) bylo možné naprosto oprávněně a logicky předpokládat, že výslechy svědků budou velmi emotivní a problematické; tuto úvahu přitom nebylo nezbytné explicitně prokazovat, jak se dožadoval stěžovatel, neboť vychází z okolností daného případu. Nejvyšší správní soud má za to, že bylo důvodné, aby se prováděných výslechů účastnila další nezávislá a nestranná osoba, a to za účelem zajištění jejich vážnosti a důstojnosti, případně pro potřeby řešení dalších (předpokládatelných) neshod a konfliktů. Osoba npor. K., jakožto člena týmu posttraumatické intervenční péče, který navíc neměl se stěžovatelem žádný osobní vztah ani dřívější neshody (sám stěžovatel ostatně nikdy netvrdil opak), se jeví jako racionální volba. Jestliže stěžovatel především namítá, že npor. K. je policista služebně vyšší hodnosti, jenž je fakticky nadřízeným jeho nadřízeného, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tom neshledává žádné pochybení; naopak považuje za rozumnou (nevyřčenou, ale možnou) úvahu prvostupňového správního orgánu, že to bude právě osoba s vyšší hodností, než má stěžovatel, která svou přítomností spíše zajistí důstojný průběh prováděných úkonů. V tomto ohledu odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19 (obdobně též v rozsudku ze dne 21. 12. 2016, čj. 1 As 303/2016-64), kde dospěl k závěru, že „samotný vztah nadřízenosti a podřízenosti služebního funkcionáře a jemu podřízeného příslušníka vyplývající ze služebního poměru není sám o sobě takovou skutečností, která by mohla založit důvodné pochybnosti o tom, že by služební funkcionář nebyl schopen ve věci služebního poměru příslušníka nestranně a objektivně jednat a rozhodnout. Podjatost služebního funkcionáře nemůže být dána ani v případě, že služební funkcionář vychází při projednání kázeňského deliktu z vlastních zjištění o plnění služebních povinností příslušníkem. Tím by totiž byla popřena samotná podstata kázeňské pravomoci služebního funkcionáře“; jestliže tedy není vztah nadřízenosti a podřízenosti příslušníků sám o sobě důvodem podjatosti služebního funkcionáře jakožto úřední osoby, pak a maiori ad minus nemůže postavení příslušníka plynoucí z vyšší služební hodnosti bez dalšího způsobit jeho neobjektivitu ani v případě, kdy je pouze „přihlížející“ osobou. Samotná přítomnost konkrétně npor. K. u výslechů svědků proto nebyla nezákonná.
[22] V dalším kroku je samozřejmě na místě se zabývat jednáním takové osoby u úkonu, při jehož provádění byla přítomna. V řešené věci je však třeba dát zcela za pravdu krajskému soudu, že „v průběhu správního řízení žalobce neuvedl konkrétní situaci, ze které by vyplývalo, že npor. K. skutečně zasahoval do výslechu některého ze svědků a jakým způsobem“, přičemž z předloženého správního spisu nevyplývá, že by „npor. K. kladl některému ze svědků otázky, vedl řízení jako pověřená úřední osoba či nahrazoval Mgr. R. při úkonech ve správním řízení“. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s vypořádáním námitky nevhodného chování npor. K. v odst. 21–28 napadeného rozsudku. Ze spisového materiálu, tvrzení stěžovatele či svědkyně N. nejsou zjevné žádné konkrétní kroky npor. K., jež by skutečně mohly být považovány za neakceptovatelný zásah do prováděných výslechů. Je třeba souhlasit se závěrem krajského soudu, že uváděné námitky proti osobě npor. K. byly značně obecné a neuchopitelné (založené na pocitech obtížně hodnotitelných), neboť vyjádření jako „to jsou malé niance, to je těžko popsatelné. Když to sledujete jako třetí člověk, tak zjistíte, že to vidíte jednostranně. Mám pocit, že celá věc není viděna objektivně“ či „jeho chování jsem vnímala jako agresivní a zesměšňující mou osobu. Dělal na mě grimasy, mračil se a neustále vyvracel oči“ skutečně nesvědčí o jednání, jímž byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí vydaného na základě takto provedených svědeckých výslechů. Kasační námitka je proto nedůvodná. | decision_820.txt |
4,445 | k § 43 a § 78 odst. 3 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném k 18. 12. 2018
k § 7 odst. 2 a 4 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 225/2017 Sb.
Regionálním pracovištím Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky zákon nesvěřil samostatné rozhodovací pravomoci. K řízení o žalobě proti rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů u chráněných krajinných oblastí, které v prvním stupni vydala Agentura ochrany přírody České republiky podle § 78 odst. 3 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je proto v souladu s § 7 odst. 2 s. ř. s. místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu sídlí ústředí Agentury (Městský soud v Praze).
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2019, čj. Nad 171/2019-52)
Věc: Zapsaný spolek Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, spor o místní příslušnost správního soudu.
Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, regionální pracoviště Jižní Morava, svým rozhodnutím ze dne 18. 12. 2018 rozhodla, že žalobce není účastníkem řízení vedeného Správou Chráněné krajinné oblasti Pálava ve věci žádosti Ředitelství silnic a dálnic ČR o udělení výjimky ze základních ochranných podmínek dotčené chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny uvedených v § 26 odst. 1 písm. c), f), h) a i) tohoto zákona při realizaci stavby „Dálnice D52, stavba 5206.3, Bavory – silnice II/414“. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal odvolání, které žalovaný zamítl svým rozhodnutím ze dne 24. 1. 2019. Žalobce se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud v Brně dospěl k závěru, že není k řízení místně příslušný, a proto věc postoupil usnesením ze dne 20. 8. 2019, čj. 29 A 42/2019-46, Krajskému soudu v Ostravě. V odůvodnění usnesení uvedl, že z „Oznámení o zahájení řízení“ vydaného Agenturou ochrany přírody a krajiny dne 28. 11. 2018 vyplývá, že předmětná stavba podléhá zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury elektronických komunikací (dále jen „zákon o urychlení výstavby infrastruktury“), a proto je v souladu s § 7 odst. 4 s. ř. s. k projednání a rozhodnutí o žalobě příslušný Krajský soud v Ostravě.
Krajský soud v Ostravě předložil dne 24. 9. 2019 spis Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní příslušnosti podle § 7 odst. 6 s. ř. s., neboť nesouhlasí s postoupením věci. Upozornil, že § 7 odst. 4 s. ř. s. nezakládá místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě k přezkumu všech rozhodnutí vydaných v režimu zákona o urychlení výstavby infrastruktury, ale pouze rozhodnutí o umístění či povolení vybraných staveb dopravní infrastruktury. Výlučná místní příslušnost se tedy netýká v dané věci přezkoumávaného procesního rozhodnutí orgánu životního prostředí o nepřiznání účasti v řízení o výjimce. Orgánem I. stupně v projednávaném případě je Agentura ochrany přírody a krajiny, Regionální pracoviště Jižní Morava, jehož sídlo je v obvodu Krajského soudu v Brně, který je tak soudem místně příslušným.
Nejvyšší správní soud usnesením vyslovil, že k řízení je příslušný Městský soud v Praze.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[4] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.“
Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.“
[5] Podle 7 odst. 4 s. ř. s. „[j]e k řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým se umisťuje nebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle § 1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o urychlení výstavby infrastruktury, příslušný Krajský soud v Ostravě. O těchto žalobách vede řízení specializovaný senát.“
Podle 7 odst. 4 s. ř. s. „[j]e k řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým se umisťuje nebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle § 1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o urychlení výstavby infrastruktury, příslušný Krajský soud v Ostravě. O těchto žalobách vede řízení specializovaný senát.“
[6] Podle 7 odst. 6 s. ř. s. „[n]ení-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud s postoupením věci, předloží spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o této otázce jsou soudy vázány.“
Podle 7 odst. 6 s. ř. s. „[n]ení-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud s postoupením věci, předloží spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o této otázce jsou soudy vázány.“
[7] Podle § 1 odst. 1 zákona o urychlení výstavby infrastruktury, tento zákon „[u]pravuje postupy při přípravě, umisťování a povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, při získávání práv k pozemkům a stavbám potřebných pro uskutečnění uvedených staveb a uvádění těchto staveb do užívání s cílem urychlit jejich majetkoprávní přípravu, umisťování, povolování a povolování jejich užívání, jakož i vydávání podmiňujících podkladových správních rozhodnutí, a urychlení následného soudního přezkumu všech správních rozhodnutí v souvislosti s těmito stavbami“.
Podle § 1 odst. 1 zákona o urychlení výstavby infrastruktury, tento zákon „[u]pravuje postupy při přípravě, umisťování a povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, při získávání práv k pozemkům a stavbám potřebných pro uskutečnění uvedených staveb a uvádění těchto staveb do užívání s cílem urychlit jejich majetkoprávní přípravu, umisťování, povolování a povolování jejich užívání, jakož i vydávání podmiňujících podkladových správních rozhodnutí, a urychlení následného soudního přezkumu všech správních rozhodnutí v souvislosti s těmito stavbami“.
[8] Z posledně citovaného ustanovení je zřejmé, že od umisťování a povolování staveb je třeba odlišit „postupy při přípravě staveb“, jimiž se rozumí celá řada řízení a postupů dle různých právních předpisů, které jsou součástí přípravy realizace stavby. Za takový postup lze považovat také řízení o udělení výjimky ze základních ochranných podmínek chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Z posledně citovaného ustanovení je zřejmé, že od umisťování a povolování staveb je třeba odlišit „postupy při přípravě staveb“, jimiž se rozumí celá řada řízení a postupů dle různých právních předpisů, které jsou součástí přípravy realizace stavby. Za takový postup lze považovat také řízení o udělení výjimky ze základních ochranných podmínek chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[9] Výlučnou místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě však zakládá § 7 odst. 4 s. ř. s. toliko k řízení o žalobě proti rozhodnutím, kterými se umisťuje anebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle § 1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o urychlení výstavby infrastruktury, nikoli k řízení o žalobách proti rozhodnutím vydaným v rámci postupů při přípravě takové stavby, u kterých i nadále platí obecná pravidla místní příslušnosti (§ 7 odst. 2 s. ř. s.).
Výlučnou místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě však zakládá § 7 odst. 4 s. ř. s. toliko k řízení o žalobě proti rozhodnutím, kterými se umisťuje anebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle § 1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o urychlení výstavby infrastruktury, nikoli k řízení o žalobách proti rozhodnutím vydaným v rámci postupů při přípravě takové stavby, u kterých i nadále platí obecná pravidla místní příslušnosti (§ 7 odst. 2 s. ř. s.).
[10] Z výše uvedeného plyne, že přestože Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky vydala rozhodnutí o účastenství žalobce v řízení o výjimce podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny v režimu zákona o urychlení výstavby infrastruktury, není v dané věci založena výlučná místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě ve smyslu § 7 odst. 4 s. ř. s.
[11] Obdobným případem se zabýval Nejvyšší správní soud již v usnesení ze dne 13. 9. 2018, čj. Nad 208/2018-109, jímž vyloučil místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě k řízení o žalobě proti rozhodnutí o povolení kácení dřevin v souvislosti se stavbou dopravní infrastruktury. V podrobnostech Nejvyšší správní soud na uvedené usnesení odkazuje.
[12] Nejvyšší správní soud však nerozhoduje jen o důvodnosti nesouhlasu soudu, jemuž byla věc postoupena, nýbrž dle § 7 odst. 6 s. ř. s. rozhodne o příslušnosti. Názorem soudu, který vyslovil nesouhlas s postoupením, přitom Nejvyšší správní soud není vázán.
[13] Správním orgánem I. stupně byla v posuzované věci Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, regionální pracoviště Jižní Morava.
[14] Podle § 75 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny „[z]řizuje se Agentura jako správní úřad, který je podřízený Ministerstvu životního prostředí. V jejím čele je ředitel; jeho výběr, jmenování a odvolání se řídí zákonem o státní službě. Sídlem Agentury je Praha. Agentura vykonává státní správu v ochraně přírody a krajiny v rozsahu stanoveném tímto zákonem a jinými zákony.“ Nejvyšší správní soud poznamenává, že název „Agentura“ je legislativní zkratkou plného názvu tohoto správního úřadu, který zní Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky – viz § 42 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[15] Podle § 78 odst. 1 zákona o ochraně přírody krajiny: „Agentura na území chráněných krajinných oblastí, nejde-li o vojenské újezdy, vykonává státní správu v ochraně přírody a krajiny v rozsahu působnosti pověřených obecních úřadů, obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů, není-li podle tohoto zákona příslušné Ministerstvo životního prostředí.“
[16] Podle § 78 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny „Agentura a správy národních parků dále v obvodu své územní působnosti podle odstavců 1 a 2 povolují výjimky ze zákazů u národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek“.
[17] Za správní orgán lze považovat orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Organizační složka správního orgánu může být správním orgánem rozhodujícím v prvním stupni pouze tehdy, svěřuje-li jí nějaký právní předpis určité samostatné rozhodovací pravomoci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 3 Ans 8/2008-84).
[18] Regionální pracoviště Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky však takové postavení nemají. Do 31. 12. 2014 byl výkon státní správy v ochraně přírody a krajiny na území chráněných krajinných oblastí svěřen správám chráněných krajinných oblastí. Zákonem č. 250/2014 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě, byla s účinností od 1. 1. 2015 zřízena Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky jako orgán státní správy s celostátní působností, která dle citovaného § 78 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny výkon státní správy v ochraně přírody a krajiny na území chráněných krajinných oblastí převzala. Zákon o ochraně přírody a krajiny upravuje pouze postavení Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, neupravuje však její organizační strukturu. Regionální pracoviště Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky jsou organizačními útvary zakotvenými ve vnitřním organizačním řádu tohoto správního úřadu (viz Statut Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky dostupný na www.ochranaprirody.cz). Zákon však regionálním pracovištím nesvěřuje samostatné rozhodovací pravomoci ani nevymezuje jejich působnost, zmiňuje pouze Agenturu ochrany přírody a krajiny České republiky. O odvoláních proti rozhodnutím Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky rozhoduje žalovaný [srov. § 79 odst. 3 písm. r) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Regionální pracoviště jakožto dekoncentrované regionální složky Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky tak jednají a vykonávají činnost jejím jménem, a proto o nich nelze uvažovat jako o samostatných správních orgánech, které by byly nadány rozhodovací pravomocí.
[19] Na základě výše popsaných úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že za orgán, který v dané věci vydal rozhodnutí v I. stupni (§ 7 odst. 2 věta první s. ř. s.), nelze považovat regionální pracoviště Jižní Morava, nýbrž Agenturu ochrany přírody a krajiny České republiky se sídlem Kaplanova 1931/1, 148 00 Praha 11 – Chodov. Proto je podle přílohy č. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů k projednání a rozhodnutí této věci místně příslušný Městský soud v Praze. | decision_821.txt |
4,446 | k § 3 písm. i) bod 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 326/2017 Sb.
k § 71 odst. 2 a § 75 odst. 2 soudního řádu správního
Osoba z řad dotčené veřejnosti dle § 3 písm. i) bod 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, se může domáhat soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu v řízeních navazujících na posuzování vlivů dle § 9d odst. 1 citovaného zákona za stejných podmínek jako jiné osoby domáhající se ochrany svých veřejných subjektivních práv u správních soudů (pokud z citovaného zákona nevyplývá něco jiného). Zejména je i takový žalobce povinen uvést žalobní body pouze ve lhůtě pro podání žaloby dle § 71 odst. 2 s. ř. s. a správní soud přezkoumává i zákonnost procesu posuzování vlivů na životní prostředí v mezích takto včas uplatněných žalobních námitek (§ 75 odst. 2 věta prvá s. ř. s.), nikoli z úřední povinnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2019, čj. 4 As 202/2019-87)
Věc: Pobočný spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje, za účasti akciové společnosti Plzeňská teplárenská, o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce.
Městský úřad Nýřany (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne 1. 6. 2012 povolil umístění stavby „Závod na energetické využití komunálního odpadu Chotíkov (ZEVO Chotíkov)“, (dále jen „spalovna odpadu“). Výrokem II. uvedeného rozhodnutí městský úřad stanovil podmínky pro umístění stavby a výrokem III. rozhodl o námitkách účastníků řízení.
Žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 14. 11. 2018 částečně změnil (doplnil) bod 23 výroku II. rozhodnutí městského úřadu a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž nejprve poukázal na dosavadní průběh řízení, v němž bylo opakovaně rozhodováno správními soudy, a namítal nezákonnost spočívající v absenci řádného přezkumu závazného stanoviska EIA ze dne 21. 1. 2016 a nového závazného stanoviska EIA ze dne 22. 11. 2016, resp. i závazného stanoviska EIA o ověření změn záměru ze dne 21. 2. 2018. Žalobce dále brojil proti pochybením v procesu EIA (zejména nevyužití § 7 odst. 5, § 8 odst. 4 a § 9 odst. 5 a porušení § 10 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) a vydání stanoviska EIA ze dne 17. 2. 2012, které mělo významný vliv na vydávání následujících závazných stanovisek EIA. Krajský úřad Plzeňského kraje také svým postupem nezajistil, aby přijaté řešení využití komunálních odpadů bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu.
Žalobce ve svém vyjádření ze dne 12. 3. 2019 v reakci na osobu zúčastněnou na řízení namítal rozpor posuzování vlivů záměru spalovny odpadu na životní prostředí se závěry procesu SEA z roku 2004. Krajský soud v Plzni žalobu zamítl rozsudkem ze dne 12. 4. 2019, čj. 59 A 2/2019-109. K namítané absenci řádného přezkumu závazných stanovisek EIA krajský soud uvedl, že Krajský úřad Středočeského kraje při ověřování stanoviska Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 17. 2. 2012 postupoval v souladu s ustanovením čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., změna zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, Ministerstvo životního prostředí nepochybilo, jestliže se v rámci postupu podle § 149 odst. 5 správního řádu zabývalo jen ověřujícím závazným stanoviskem Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 21. 1. 2016, a nikoli též ověřovaným „obyčejným“ stanoviskem (vyjádřením) Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 17. 2. 2012.
Jelikož na přezkoumání závazného stanoviska v přezkumném řízení není právní nárok, nemohl být žalobce sdělením náměstka ministra životního prostředí ze dne 21. 8. 2018 na svém (neexistujícím) právu nijak zkrácen, a nemůže se tudíž v tomto ohledu domáhat soudní ochrany.
Námitkou rozporu posuzování vlivů záměru spalovny odpadu na životní prostředí se závěry procesu SEA z roku 2004 se krajský soud nezabýval pro její opožděnost, protože nebyla uplatněna ani v žádné z předchozích tří žalob a ani v aktuálně projednávané žalobě, nýbrž až ve vyjádření žalobce k vyjádření osoby zúčastněné na řízení ze dne 12. 3. 2019.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které brojil proti závěru krajského soudu nezabývat se procesem SEA pro POH 2004–2014 a jeho výsledkem, neboť nejde o žalobní bod, a pokud ano, tak byl předložen krajskému soudu opožděně. Odkazem na proces SEA v replice ze dne 12. 3. 2019 stěžovatel pouze reagoval na širší souvislosti jako reakci na vyjádření osoby zúčastněné na řízení, která tvrdila, že varianty byly řádně posouzeny před procesem EIA. Nejde tedy o žádný nový žalobní bod.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti
(…)
III. 3. Další námitky stěžovatele
[57] Námitka stěžovatele, že zpracovatel posudku záměru nevzal v úvahu průběh a výsledky procesu SEA pro Plán odpadového hospodářství Plzeňského kraje na roky 2004–2014, který naopak vyhodnotil, že velká spalovna s kapacitou 95 000 tun odpadů za rok je nejméně vhodná, je nepřípustná, neboť ji stěžovatel neuplatnil v žalobě, ač mu v tom nic nebránilo. Stěžovatel poprvé tuto argumentaci uvedl až v replice ze dne 12. 3. 2019, tedy po uplynutí lhůty pro podání žaloby. Skutečnost, že stěžovatel touto replikou reagoval na vyjádření osoby zúčastněné na řízení (na což stěžovatel poukazoval v kasační stížnosti), na nepřípustnosti této námitky stěžovatele nic nemění. Krajský soud proto nepochybil, když se ve svém rozsudku tímto opožděně uplatněným žalobním bodem nezabýval. Nejvyšší správní soud pro úplnost poznamenává, že ačkoli je stěžovatel tzv. dotčenou veřejností ve smyslu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, vztahují se na něj stejné požadavky a povinnosti jako na jiné osoby, které se u správních soudů domáhají ochrany svých veřejných subjektivních práv, pokud ze zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nevyplývá něco jiného (srov. § 9d odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Povinnost žalobce uvést žalobní body ve lhůtě pro podání žaloby není zvláštní úpravou v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí nijak dotčena. Stejně tak není soud povinen zkoumat veškeré případné nezákonnosti procesu EIA z úřední povinnosti, jak se stěžovatel domnívá. Naopak i v případě žalob podaných osobami z řad dotčené veřejnosti dle § 3 písm. i) bod 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se uplatní úprava obsažená v § 75 odst. 2 věty první s. ř. s., tj. že soud přezkoumá zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů. (…) | decision_822.txt |
4,447 | k § 12 odst. 3 zákonného opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí (v textu jen „zákonné opatření Senátu“)
Absentuje-li v právním předpisu (zákonném opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí, ve znění účinném do 31. 10. 2016) pravidlo, kterým se určuje v případě směny jako zcela specifického způsobu nabytí vlastnického práva nemovitých věcí sjednaná cena, není možné sjednanou cenu stanovit vůbec, a tudíž není možné z ní ani při stanovení daňové povinnosti vycházet. V důsledku toho není možné při určení nabývací hodnoty směňovaných nemovitých věcí vycházet ani ze srovnávací daňové hodnoty ve smyslu § 12 odst. 2 zákonného opatření Senátu č. 340/2013 Sb. V takovém případě je určující pro stanovení nabývací hodnoty pouze cena zjištěná dle § 12 odst. 3 zákonného opatření Senátu č. 340/2013 Sb.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 5. 2018, čj. 22 Af 50/2017-48)*)
Věc: a) Pavel L., b) Miluše L., c) Ondřej L., d) Blanka L. proti odvolacímu finančnímu ředitelství o stanovení daně z nabytí nemovitosti.
Dne 16. 9. 2014 žalobci a) a b) s žalobci c) a d) uzavřeli směnnou smlouvu, kterou žalobci a) a b) převedli do vlastnictví žalobců c) a d) díl parcely parc. č. X o výměře 245 m2, který byl v geometrickém plánu tvořícím součást směnné smlouvy označen jako parcela parc. č. Y. Žalobci c) a d) převedli do vlastnictví žalobců a) a b) díl parcely č. Z, v uvedeném geometrickém plánu označen písm. c), který byl sloučen do parcely č. X. V době sepsání směnné smlouvy nebyla parcela č. Y v územním plánu obce zahrnuta jako pozemek pro výstavbu. Právní účinky vkladu vlastnického práva nabyvatelů do katastru nemovitostí nastaly 6. 11. 2014. Oba směňované pozemky jsou v katastru nemovitostí evidovány jako orná půda, a proto se v řízení o přiznání k dani z nabytí nemovitých věcí žalobci domáhali, aby byly pozemky oceněny jako pozemky zemědělské. Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj tomuto požadavku nevyhověl a platebním výměrem ze dne 19. 1. 2016 žalobcům a) a b) vyměřil daň z nabytí nemovitostí částkou 5 924 Kč. Žalobcům c) a d) byla vyměřena daň z nabytí nemovitostí ve výši 2 648 Kč.
Žalobci podali proti platebním výměrům odvolání, kterými napadli zejména způsob ocenění dotčených pozemků, neboť měly být oceněny jako pozemky zemědělské. V průběhu odvolacího řízení zaujal odvolací orgán názor, že při stanovení daně nelze vycházet ze směrné hodnoty, nýbrž ze zjištěné ceny, a vyzval správce daně k ocenění parcely parc. č. Y a dílu „c“ parcely parc. č. Z. Na základě této výzvy správce daně předložil odvolacímu orgánu ocenění parcely parc. č. Y částkou 165 770 Kč a dílu „c“ parcely parc. č. Z částkou 21 580 Kč. Rozhodnutím ze dne 7. 3. 2017 žalovaný změnil ve věci žalobců a) a b) platební výměr ze dne 19. 1. 2016 tak, že výši daně s poukazem na § 14 odst. 1 zákonného opatření Senátu snížil na 4 976 Kč a v ostatním ponechal platební výměr beze změny. Ocenění parcely ze strany správce daně shledal správným. Ve věci žalobců c) a d) rozhodnutím ze dne 9. 3. 2017 žalovaný platební výměr změnil tak, že daň stanovil částkou 6 632 Kč a ve zbytku ponechal rozhodnutí beze změny.
Žalovaný vycházel při oceňování pozemků ze zjištěné ceny, kterou je podle § 16 zákonného opatření Senátu cena zjištěná podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku (dále jen „zákon o oceňování“). Podle § 9 odst. 5 uvedeného zákona se pro účely oceňování pozemek posuzuje podle stavu uvedeného v katastru nemovitostí. Jestliže směňované pozemky jsou v katastru nemovitostí vedeny jako orná půda, došlo k porušení uvedeného ustanovení.
Žalobci se podanou žalobou ze dne 28. 4. 2017 domáhali zrušení rozhodnutí ze dne 7. 3. 2017 a ze dne 9. 3. 2017, kterými byla k odvolání žalobců změněna rozhodnutí Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj ze dne 19. 1. 2016, kterým byla žalobcům vyměřena daň z nabytí nemovitostí.
Podle žalobců se součet zjištěné ceny nabývaných všemi žalobci upraví podle § 14 odst. 1 písm. b) zákonného opatření Senátu a na výsledek se má aplikovat sazba podle § 26 zákonného opatření Senátu. Podle ocenění správce daně činí celkový objem nemovitostí nabytých směnnou smlouvou 183 350 Kč a srovnávací daňová hodnota je 140 513 Kč. Zákonný limit daně z nabytí nemovitostí směnnou smlouvou je 5 620 Kč, vyměřená daň však činí 11 608 Kč. V době uzavírání smluv nebylo v územním plánu rozhodnuto o určení dotčených parcel.
Žalovaný navrhl žalobu zamítnout a v podrobnostech odkázal na napadená rozhodnutí. Podle žalovaného zákonné opatření Senátu upravuje jednoznačný způsob stanovení základu daně. Podle § 4 odst. 2 zákonného opatření Senátu se hodnota nepeněžního plnění určí podle zákona upravujícího oceňování majetku, spočívá-li nepeněžní plnění v poskytnutí nemovité věci a lze-li určit směrnou hodnotu, může poplatník zvolit, že hodnotou nepeněžního plnění je směrná hodnota. V § 15 zákonného opatření Senátu je stanoveno, u kterých nemovitých věcí lze určit směrnou hodnotu a u kterých nikoli. Je-li předmětem nabytí vlastnického práva nemovitá věc, u které lze směrnou hodnotu určit, může si poplatník v daňovém přiznání zvolit, zda chce určit srovnávací daňovou hodnotu ze zjištěné ceny, nebo ze směrné hodnoty.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[29] Krajský soud shledal důvodnou také námitku žalobců stran nesprávné aplikace zákonného opatření Senátu při stanovení nabývací hodnoty vycházející ze sjednané ceny směňovaných pozemků. V této souvislosti je třeba připomenout, že do 31. 12. 2013 stíhala v případě převodu nemovitostí (která neproběhla v důsledku darování) daňová povinnost dle § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí (dále jen „zákon o dani z převodu nemovitostí“) převodce nemovitostí, přičemž předmětem daně byl úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem; došlo-li k výměně nemovitostí, považovaly se jejich vzájemné převody za jeden převod a daň se vybrala z převodu té nemovitosti, z jejíhož převodu byla daň vyšší (viz § 9 odst. 1, 3 zákona o dani z převodu nemovitostí). Zákonné opatření Senátu, kterým byla zavedena daň z nabytí nemovitostí však v období od 1. 1. 2014 do 31. 10 2016 žádné pravidlo, kterým by se stanovil postup při stanovení daně z nabytí nemovitostí směnnou smlouvou, neobsahovalo. Žalovaný při stanovení daně z nabytí nemovitých věcí směnou, resp. při zjištění ceny sjednané, vycházel z § 13 zákonného opatření Senátu, podle kterého „[s]jednanou cenou se pro účely daně z nabytí nemovitých věcí rozumí úplata za nabytí vlastnického práva k nemovité věci“. Pro účely úplaty ve smyslu citovaného ustanovení vycházel žalovaný v napadených rozhodnutích z toho, že cenou sjednanou je v daném případě úplata ve formě nepeněžitého plnění ve smyslu § 4 odst. 1 zákonného opatření Senátu. Takový postup žalovaného je však podle názoru krajského soudu nesprávný.
[30] V dané věci je nutno vycházet zejména z ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, a dále z čl. 11 odst. 5 Listiny, podle kterého daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Žalobcům jako (vzájemným) převodcům nemovitých věcí byla stanovena zákonná povinnost uhradit daň z nabytí nemovitých věcí. Směna je přitom zcela specifickým způsobem nabytí vlastnického práva, při kterém je nabyvatel nemovité věci zároveň převodce věci jiné. Oproti smlouvě kupní, u níž se při stanovení ceny sjednané vychází logicky z úplaty za nabytí vlastnického práva kupujícím a zdaněno je tak skutečně pouhé nabytí vlastnického práva, dochází při užití logiky žalovaného k tomu, že při určení sjednané ceny, resp. následně nabývací hodnoty, se stanovuje daňová povinnost při vzájemné směně každému z převodců/nabyvatelů z ceny nemovitých věcí, které mají nabývací hodnotu vyšší ve smyslu § 12 odst. 1 písm. a), resp. 12 odst. 2 zákonného opatření Senátu, nerespektujíc zjištěnou cenu nemovitých věcí. Ve výsledku to, jako v projednávané věci, vede k tomu, že i převodce (jehož stíhá daňová povinnost), který převedl nemovitou věc o řádově nižší zjištěné ceně, je zatížen daňovou povinností z hodnoty nemovité věci ve vlastnictví druhého z převodců, neboť cena této nemovité věci je vyšší. Tedy, ačkoli jsou převáděny různé nemovité věci, je daň z nabytí nemovité věci stanovena každému z nabyvatelů vždy jen z nemovité věci, jejíž hodnota je vyšší. Tím však dochází k narušení rovnosti daňových subjektů před zákonem, neboť, dovedeno ad absurdum, jestliže by titíž převodci/nabyvatelé provedli převod nemovitostí dvěma na sobě nezávislými kupními smlouvami, pak by každý z převodců ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákonného opatření Senátu, účinného v rozhodné době, byl zatížen daňovou povinností pouze ve vztahu k jimi převáděným nemovitostem a převodce, převádějící nemovitost s nižší hodnotou, by logicky hradil nižší daň. Za uvedené situace, jestliže se žalobci rozhodli provést převod nemovitých věci smlouvou směnnou, jsou oproti daňovým subjektům, převádějícím nemovité věci smlouvou kupní, znevýhodněni.
[31] Podle krajského soudu je nutno učinit závěr, že absentuje-li v právním předpise pravidlo, kterým se určuje v případě směny jako zcela specifického způsobu nabytí vlastnického práva nemovitých věcí sjednaná cena, není možné sjednanou cenu stanovit vůbec, a tudíž není možné z ní ani při stanovení daňové povinnosti vycházet; v důsledku toho není možné vycházet ani ze srovnávací daňové hodnoty ve smyslu § 12 odst. 2 zákonného opatření Senátu. Postupem žalovaného, který určil sjednanou cenu tak, že vycházel také z ceny pozbývaných pozemků jako nepeněžité formy úplaty, došlo de facto ke zdanění vyššímu než zákonem stanovenému. Nelze v této souvislosti přehlédnout úpravu, jež zákonnému opatření Senátu předcházela a také úpravu zakotvenou zákonem č. 254/2016 Sb., účinnou od 1. 11. 2016 (na projednávanou věc však v důsledku přechodných věcí samu o sobě nepoužitelnou), která nově v § 13 odst. 2 stanovila, že v případě nabytí vlastnického práva k nemovité věci směnou nemovitých věcí se pro účely určení sjednané ceny nepřihlíží k hodnotě pozbývané nemovité věci za podmínek, že nabytí vlastnického práva k těmto nemovitým věcem je předmětem daně z nabytí nemovitých věcí a nabývací hodnotou není výlučně sjednaná cena.
[32] Postupem žalovaného došlo podle krajského soudu jednak k porušení rovnosti daňových subjektů před zákonem ve smyslu čl. 1 Listiny a také k zásahu do vlastnického práva žalobců, garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny. V projednávané věci totiž bylo na žalovaném, aby při absenci právní úpravy postupu stanovení daňové povinnosti při směně pozemků vycházel při stanovení nabývací hodnoty směňovaných pozemků pouze z ceny zjištěné podle § 12 odst. 3 písm. a) zákonného opatření Senátu, neboť cenu sjednanou, resp. ani srovnávací daňovou hodnotu nebylo možno zjišťovat a tudíž z nich ani vycházet. Podle krajského soudu lze pouze uvedeným způsobem zajistit dosažení cílů správy daně podle § 2 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, tedy správné zjištění a stanovení daně a zabezpečení její úhrady. Nelze pominout ani zásadu stanovenou v § 5 odst. 3 daňového řádu, podle které musí správce daně šetřit práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob. Daňová povinnost tedy v projednávané věci může být žalobcům stanovena pouze za nabytí směňovaných pozemků, vycházeje ze zjištěné ceny coby nabývací hodnoty.
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 8. 10. 2019, čj. 8 Afs 157/2018-38. | decision_823.txt |
4,448 | k § 51 odst. 1 písm. g) a § 58 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 4. 2012 (v textu jen „zákon o DPH“)
k čl. 132 odst. 1 písm. b) a písm. c) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (v textu jen „směrnice o DPH“)
Ubytovací a stravovací služby poskytované v souvislosti s ambulantní zdravotní péčí nelze považovat za služby úzce související s poskytovanou zdravotní službou podle § 51 odst. 1 písm. g) a § 58 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve spojení s čl. 132 odst. 1 písm. b) a písm. c) směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2019, čj. 8 Afs 265/2017-55)
Prejudikatura: č. 530/2005 Sb. NSS, č. 1542/2008 Sb. NSS, č. 2036/2010 Sb. NSS, č. 3637/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 434/2006 Sb., č. 185/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3/06), č. 38/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1169/07); rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984 (Van Colson, 18/83, Recueil, s. 04051), ze dne 25. 2. 1999 (Card Protection Plan, C-349/96, Recueil, s. I-00973), ze dne 10. 9. 2002, Kügler (C-141/00, Kügler, Recueil, s. I-06833), ze dne 23. 10. 2003 (Komise proti Německu, C-109/02, Recueil, s. I-12691), ze dne 16. 10. 2008 (Canterbury Hockey Club a Canterbury Ladies Hockey Club, C-253/07, Sb. rozh., s. I-07821) a ze dne 4. 5. 2017 (Commissioners for Her Majesty's Revenue & Customs v Brockenhurst College, C-699/15).
Věc: Společnost s ručením omezeným Hotel Bajkal proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o registraci k dani z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím Finančního úřadu pro Karlovarský kraj (dále jen „správce daně“) bylo rozhodnuto o registraci žalobkyně k dani z přidané hodnoty od 1. 1. 2013. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které bylo Odvolacím finančním ředitelstvím zamítnuto. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Plzni svým rozsudkem 57 Af 15/2016-51 jako nedůvodnou zamítl.
Krajský soud v napadeném rozsudku vyložil pojmy rehabilitační a fyzikální medicína v rozsahu ambulantní péče a dospěl k závěru, že její součástí nemůže být poskytování ubytování a stravování. Ubytovací a stravovací služby, které jsou poskytovány nad rámec ambulantní péče, nejsou službami úzce souvisejícími s poskytovanou zdravotní službou, a proto nemohou být osvobozeny od DPH.
Dále uvedl, že s ohledem na výši obratu měla stěžovatelka povinnost podat přihlášku k registraci k DPH, což však neučinila. Správce daně proto sám rozhodl o registraci stěžovatelky k DPH, a to v souladu s § 129 odst. 3 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013. Novela zákona o DPH, účinná od 1. 4. 2012, která vycházela z definice pojmu zdravotní služba a služba s ní úzce související, je v souladu se směrnicí o DPH a reagovala na konstantní judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále „SDEU“) v oblasti osvobození zdravotních služeb od DPH.
Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, ve které namítala, že právo státu registrovat plátce je omezeno prekluzivní lhůtou. Soudy mají povinnost přihlížet k prekluzi práva z moci úřední. Stěžovatelka vznesla námitku prekluze po vyhlášení rozsudku, ale před doručením písemného vyhotovení rozsudku, přičemž krajský soud na námitku v odůvodnění nijak nereagoval a proto ji vznáší znovu. Správce daně nebyl oprávněn registrovat ji jako plátkyni DPH, jelikož toto právo již prekludovalo. Podle stěžovatelky správce daně o registraci z moci úřední rozhodl více jak 3 roky poté, co jí uplynula zákonná lhůta k podání přihlášky pro registraci k DPH. V jejím případě proběhla registrace k DPH po lhůtě. Pro případ ústního jednání navrhla provedení důkazu účetními deníky za roky 2011 až 2016.
Dále namítala, že krajský soud nesprávně posoudil obsah ambulantní lázeňské péče. Opomněl analyzovat některé zákony, zejména zákon č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních (dále jen „zákon o zdravotní péči v nestátních zařízeních“), a proto dospěl k nesprávnému právnímu názoru. Ambulantní péče byla tradičně náhradou za ústavní lázeňskou péči, měla by proto být poskytována za stejných podmínek, včetně ubytování a stravování. Uvedla, že je součástí přírodních léčebných lázní, v nichž oprávněně docházelo a dochází ke spojení léčení, ubytování a stravování. Ambulantní péči poskytovala stejným způsobem, jak je běžné v celé lázeňské oblasti. Krajský soud jde svým výkladem proti běžnému fungování většiny lázeňských zařízení, čímž jim působí potíže. Odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu a namítala, že krajský soud porušil zásadu předvídatelnosti, neboť měl setrvat na řešení, kterému se veřejná správa i adresáti přizpůsobili.
Krajský soud si v odůvodnění svého rozhodnutí protiřečil. Nejprve uvedl, že ubytování a stravování nejsou služby úzce související s ambulantní léčbou, byť by o tom rozhodl lékař coby součást poskytované léčby. Následně však uvedl, že jako související služby lze osvobodit taková plnění, jejichž poskytnutí je nezbytné v souvislosti s poskytnutím služby hlavní. Podle názoru stěžovatelky však platí, že pokud lékař rozhodne o tom, že léčba, ubytování a stravování tvoří jeden celek pro nápravu zdravotních potíží pacienta, pak to dokazuje, že ubytování a stravování jsou nezbytné pro dosažení celkového léčebného cíle. Krajský soud také nesprávně aplikoval evropské právo, neboť pojem úzce související služby má být vykládán ve smyslu materiálním a individuálně. Mezi zdravotní službou a dalšími službami existuje v případě stěžovatelky funkční závislost. Uplatňování osvobození od DPH u ubytování a stravování je oprávněné, neboť služby byly součástí lékařem předepsané léčby. Účelem jejich poskytnutí nebylo primárně vytvoření dodatečného zisku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na stěžovatelkou uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu, z nějž vyplývá, že dokud je obrat rozhodný pro vznik plátcovství překračován, časová lhůta pro registraci k dani nemůže začít plynout. Jelikož byl tento rozsudek vydán až po vydání napadeného rozhodnutí a po vydání rozsudku krajského soudu, nebylo ve věci zjišťováno, zda stěžovatelka soustavně překračuje rozhodný obrat i nadále. S ohledem na celkový obrat stěžovatelky, přesahující v roce 2012 částku 19 mil. Kč, je však vysoce nepravděpodobné, že by podmínky pro prekluzi práva registrovat stěžovatelku k DPH byly naplněny. I kdyby došlo v následujících zdaňovacích obdobích k náhlému a výraznému poklesu obratu, tříletá prekluzivní lhůta ještě nemohla uplynout. Ohledně osvobození od DPH služeb souvisejících s ambulantní péčí se ztotožnil s názorem krajského soudu. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stěžovatelčinou námitkou nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že krajský soud na námitku prekluze práva v rámci řízení o žalobě nijak nereagoval. Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu zjistil, že v rámci žaloby ze dne 5. 9. 2016 stěžovatelka prekluzi práva nenamítala. Dne 5. 9. 2017 proběhlo ústní jednání, na němž byl vyhlášen rozsudek. Stěžovatelka namítala prekluzi práva až poté, podáním ze dne 21. 9. 2017. Podle § 49 odst. 10 věty druhé s. ř. s. platí, že „[j]akmile soud vyhlásí rozsudek, je jím vázán“. To se projevuje jednak v tom, že soud nemůže již vyhlášený rozsudek zrušit nebo změnit, jednak v tom, že písemné vyhotovení rozsudku se nesmí s vyhlášeným zněním rozcházet, tj. výrok rozsudku a jeho stručné odůvodnění se musí shodovat s tím, co bylo vyhlášeno. Podle § 49 odst. 12 věty prvé s. ř. s. platí, že „[r]ozsudek se vyhlašuje ústně, proběhlo-li ve věci jednání a při vyhlašování je přítomen alespoň jeden účastník nebo osoba zúčastněná na řízení anebo veřejnost.“ V posuzované věci proběhlo před krajským soudem ústní jednání a rozsudek byl proto vyhlášen ústně. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že okamžikem, od něhož je soud vázán rozsudkem, je okamžik vyhlášení. Soud je tedy vázán zněním rozsudku, které bylo zákonem předvídaným způsobem vyhlášeno (srov. rozsudek ze dne 6. 1. 2005, čj. 6 As 36/2003-115, č. 530/2005 Sb. NSS).
(…) [13] Soud sice zkoumá daňovou prekluzi z moci úřední, avšak pokud v řízení před krajským soudem není uplatněna námitka prekluze, nelze povinnost soudu přihlédnout k prekluzi i bez návrhu „chápat tak, že by soudy musely v každém svém rozhodnutí z oblasti finančního práva explicitně zdůvodňovat, zda v dané věci došlo či nedošlo k prekluzi ve smyslu § 47 daňového řádu. Pokud účastník řízení prekluzi nenamítal a soud poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru, že k prekluzi nedošlo, není nutné, aby své úvahy na dané téma v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně uváděl. […] Soud má povinnost vypořádat otázku prekluze tehdy, je-li namítána, a v případě, že sám dospěje k závěru, že k prekluzi práva skutečně došlo“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, čj. 1 Afs 145/2008-135, č. 1542/2008 Sb. NSS). Výslovnou odpověď soud poskytuje pouze na námitku, která byla v řízení řádně uplatněna. Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2009, čj. 7 Afs 129/2009-86, dle kterého pokud k otázce prekluze v napadeném rozsudku krajský soud mlčel, má se za to, že se s ní implicitně vypořádal, a to tak, že k prekluzi práva doposud nedošlo. K posouzení prekluze práva má povinnost také Nejvyšší správní soud, což ostatně učinil, jak bude rozvedeno dále.
[14] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že krajský soud se sice mohl v odůvodnění svého rozsudku krátce k prekluzi práva vyjádřit, neboť se jí stejně zabýval z moci úřední; není však vadou řízení, jestliže tak krajský soud neučinil a nereagoval na stěžovatelčinu v řízení řádně neuplatněnou námitku. Pokud by se totiž musel výslovně vypořádávat i s těmi námitkami, které musí přezkoumávat z moci úřední, byť jsou vzneseny až po vyhlášení rozsudku, mohlo by to kolidovat s povinností soudu, aby se nelišilo stručné odůvodnění při vyhlášení rozsudku a pozdější písemné vyhotovení a navíc by v takovém případě bylo nutné dát možnost vyjádřit se k takovým námitkám i dalším účastníkům řízení. Takový postup by mohl vést k významnému prodlužování zákonné lhůty pro vyhotovení rozsudku (§ 54 odst. 3 s. ř. s.). To vše přesto, že soud by se již nemohl od dříve vyhlášeného rozsudku odchýlit.
[15] Nejvyšší správní soud se následně zabýval samotnou námitkou prekluze práva státu registrovat stěžovatelku k DPH. V tomto směru je vhodné připomenout, že dle judikatury Ústavního soudu správní soud k prekluzi přihlíží také z úřední povinnosti (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, č. 38/2009 Sb. ÚS). Aby nicméně soud mohl posoudit uvedenou námitku prekluze, musel předtím zhodnotit, zda stěžovatelka vůbec dosáhla stanoveného obratu pro registraci k DPH, respektive zda se ubytovací a stravovací služby, poskytované nad rámec ambulantní péče, počítají do stanoveného obratu, nebo jsou službami úzce souvisejícími s poskytovanou zdravotní službou, a jsou tak osvobozeny od DPH.
[16] V prvé řadě se soud s ohledem na harmonizovanou úpravu DPH zabýval unijní úpravou.
[17] Podle článku 132 odst. 1 písm. b) směrnice o DPH platí, že členské státy osvobodí od daně „poskytnutí nemocniční a lékařské péče a s ní úzce související činnosti prováděné veřejnoprávními subjekty nebo za sociálních podmínek srovnatelných s podmínkami veřejnoprávních subjektů, nemocnicemi, léčebnými nebo diagnostickými ústavy a dalšími řádně uznanými zařízeními téže povahy;“ Podle písm. c) tohoto ustanovení členské státy osvobodí od daně „poskytnutí lékařské péče při výkonu lékařských a nelékařských zdravotnických povolání, jak jsou vymezeny v dotyčném členském státě;“.
[18] Článek 132 odst. 1 písm. b) upravuje péči ústavní a osvobození je omezeno jak věcně (služby, které nejsou nemocniční/lékařskou péčí, osvobozeny nejsou), tak z hlediska subjektů, které tyto služby poskytují (osvobozeny jsou pouze služby veřejnoprávních subjektů a subjektů, které tyto služby poskytují za obdobných sociálních podmínek nebo jsou členským státem uznány). Článek 132 odst. 1 písm. c) upravuje péči ambulantní a je omezen pouze věcně, tj. musí jít o lékařskou péči. Tento výklad potvrdil SDEU v rozsudku ze dne 10. 9. 2002, Kügler, C-141/00, Recueil, s. I-06833, v případě šesté směrnice Rady 77/388/EHS ze dne 17. 5. 1977, o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu (dále jen „šestá směrnice“). Přímo uvedl: „Ustanovení čl. 13 části A odst. 1 písm. b) a písm. c) šesté směrnice, které se použijí každé na jinou oblast, upravují veškeré výjimky při poskytování lékařských služeb v užším slova smyslu. Ustanovení čl. 13 části A odst. 1 písm. b) osvobozuje (od DPH) všechny služby poskytované v nemocničním prostředí, zatímco cílem čl. 13 části A odst. 1 písm. c) je osvobodit lékařské služby poskytované mimo takový rámec, tedy jak v místě poskytovatele péče, tak u pacienta doma nebo na jakémkoli jiném místě.“ [překlad proveden NSS, v anglickém znění: „Article 13(A)(1)(b) and (c) of the Sixth Directive, which have separate fields of application, are intended to regulate all exemptions of medical services in the strict sense. Article 13(A)(1)(b) exempts all services supplied in a hospital environment while Article 13(A)(1)(c) is designed to exempt medical services provided outside such a framework, both at the private address of the person providing the care and at the patient's home or at any other place.“]. Konkrétně v případě ambulantních služeb dospěl k závěru, že „osvobození (od DPH) předpokládané čl. 13 části A odst. 1 písm. c) šesté směrnice se vztahuje na poskytování péče terapeutické povahy společností poskytující ambulantní služby, včetně domácí péče, poskytované kvalifikovaným personálem, s výjimkou poskytování obecných služeb a domácí pomoci“. [překlad proveden NSS, v anglickém znění: „the exemption envisaged in Article 13(A)(1)(c) of the Sixth Directive applies to the provision of care of a therapeutic nature by a capital company running an out-patient service under which care, including home care, is provided by qualified nursing staff, to the exclusion of the provision of general care and domestic help“.] Nejvyšší správní soud podotýká, že šestá směrnice byla s účinností od 1. 1. 2007 nahrazena směrnicí o DPH. Podle bodů 1 a 3 odůvodnění směrnice o DPH bylo přepracování šesté směrnice nezbytné k tomu, aby byla všechna použitelná ustanovení uspořádána jasným a racionálním způsobem v přepracované struktuře a znění, v zásadě však bez věcných změn. Ustanovení směrnice o DPH jsou tedy v podstatě totožná s odpovídajícími ustanoveními šesté směrnice. Závěry vyslovené SDEU a Nejvyšším správním soudem, které se týkaly předchozí právní úpravy, jsou tedy použitelné i na nyní posuzovanou věc.
[19] Ze směrnice o DPH tedy vyplývá, že služby úzce související jsou osvobozeny od DPH pouze, pokud jde o lékařskou ústavní péči. U ambulantní péče naopak jakákoli zmínka o souvisejících službách ve směrnici o DPH chybí. V rámci poskytování ambulantní léčby totiž obvykle není příležitost k poskytování jakýchkoli souvisejících služeb. Tento závěr vyplývá také z čl. 134 směrnice o DPH, z něhož vyplývá, že dodání úzce související služby ve smyslu čl. 132 odst. 1 písm. b), g), h), i), l), m), a n) není osvobozeno od daně, „pokud není nezbytné pro uskutečnění plnění osvobozeného od daně;“. Směrnice o DPH tedy vůbec nepočítá s tím, že by v případě ambulantní péče připadala v úvahu jakákoli úzce související služba, neboť ta je uvedena v čl. 132 odst. 1 písm. c), který vůbec není zahrnut do výčtu uvedeného v čl. 134.
[20] Vnitrostátní soud je povinen interpretovat národní právo ve světle závazné normy EU, která není přímo použitelná, tj. zohlednit i nepřímý účinek příslušné směrnice. Nepřímý účinek směrnice znamená povinnost soudu členského státu EU vykládat vnitrostátní právo eurokonformním výkladem, tedy v souladu s právem EU. Tato povinnost vyplývá z čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dříve z čl. 10 Smlouvy o založení Evropských společenství), zakotvujícím povinnost loajální spolupráce členských států takto: „Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.“ Povinnost eurokonformního výkladu je také dovozována z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie, stanovujícího závazný charakter směrnic. Z judikatury SDEU vyplývá, že „při uplatňování vnitrostátního práva, a zejména ustanovení vnitrostátního právního předpisu speciálně zavedeného za účelem provedení směrnice […], je vnitrostátní soud povinen vykládat své vnitrostátní právo ve světle znění a účelu směrnice, tak aby bylo dosaženo [zamýšleného] výsledku (rozsudek ze dne 10. 4. 1984, Van Colson, 18/83, Recueil, s. 04051, bod 26)“.
[21] Obdobný závěr pak potvrzuje i Ústavní soud, jenž ukládá obecným soudům povinnost eurokonformního výkladu vnitrostátních (i ústavních) norem. Moc soudní je tak povinna interpretovat a aplikovat vnitrostátní právo eurokonformním způsobem, tedy při více výkladových variantách volit tu, která bude v souladu s právem EU, v daném případě zejména v souladu s pravidly stanovenými v předmětné směrnici (nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04, č. 434/2006 Sb.). Následně ve shodě s judikaturou SDEU dovodil Ústavní soud povinnost vykládat v souladu s komunitárními normami nejen ustanovení domácího práva implementující komunitární předpis (směrnici), ale též národní právo jako celek, a to bez ohledu na to, zda se jedná o domácí legislativu přijatou po příslušném komunitárním předpisu nebo domácí právní normy předcházející přijetí komunitárnímu předpisu (nález Ústavního soudu ze dne 6. 11. 2007, č. 185/2007 Sb. ÚS, sp. zn. II. ÚS 3/06). Také Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že „[u]možňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího komunitárního ustanovení“. (rozsudek ze dne 1. 2. 2010, čj. 5 Afs 68/2009-113, č. 2036/2010 Sb. NSS).
[22] Osvobození od daně upravená v čl. 132 směrnice o DPH představují autonomní pojmy práva Evropské unie, jejichž účelem je zamezit rozdílům v použití režimu daně z přidané hodnoty mezi jednotlivými státy (srov. rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2008, Canterbury Hockey Club a Canterbury Ladies Hockey Club, ve věci C-253/07, Sb. rozh., s. I-07821, bod 16).
[23] Opačný závěr by byl v rozporu se zásadou daňové neutrality, která je vlastní společnému systému DPH. Podle judikatury SDEU tato zásada brání tomu, aby bylo s podobnými poskytováními služeb, která si tak navzájem konkurují, zacházeno odlišně z hlediska DPH [srov. rozsudek ze dne 23. 10. 2003, Komise proti Německu, C-109/02, Recueil, s. I-12691 (dále jen „rozsudek Komise v. Německo“), bod 20; nebo rozsudek ze dne 26. 5. 2005, Kingscrest Associates and Montecello, C-498/03, Sb. rozh., s. I-04427, bod 54.]. Za konkurující podobné služby lze v tomto případě označit poskytování ubytování a stravování při poskytnuté ambulantní péči.
[24] Podle § 51 odst. 1 písm. g) zákona o DPH platí, že „[p]ři splnění podmínek stanovených v § 52 až 62 jsou od daně bez nároku na odpočet daně osvobozena tato plnění: zdravotní služby a dodání zdravotního zboží (§ 58)“. Podle § 58 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném od 1. 4. 2012 platí, že „[z]dravotní službou se pro účely tohoto zákona rozumí zdravotní služba podle zákona upravujícího zdravotní služby poskytovaná poskytovatelem zdravotních služeb uvedená v oprávnění k poskytování zdravotních služeb, pokud se jedná o činnost s léčebným cílem nebo chránící lidské zdraví, a služba s ní úzce související“.
[25] Jak vyplývá z doslovného znění § 58 odst. 1 zákona o DPH, tento neodlišuje ambulantní a ústavní péči a určuje stejná pravidla pro obě dvě kategorie poskytovaných služeb. Naproti tomu směrnice o DPH pro účely osvobození od daně ústavní péči a péči ambulantní rozlišuje. Na druhou stranu prostor pro eurokonformní výklad je dán při výkladu pojmu „služba s ní úzce související“. Nedává-li směrnice o DPH prostor k tomu, aby byly osvobozeny služby související s poskytováním ambulantních služeb, musí to vést k tomu, že i podle zákona o DPH musí být služba úzce související se zdravotní službou ambulantní vykládána co nejúžeji. Pokud by se opravdu neobjevila služba, kterou nebude možné označit jinak, než jako naprosto úzce a nezbytně související s ambulantní péčí, pak žádná služba nebude s ambulantní službou úzce související.
[26] Je zřejmé, že z terapeutického hlediska nemusí být žádoucí, aby klienti podrobující se léčebným procedurám v rozsahu ambulantní péče denně dojížděli na procedury z velké dálky. To však neznamená, že by ubytovací a stravovací služby klientům musela poskytovat výhradně stěžovatelka. Není proto důvod, aby tyto služby nemohli poskytovat i jiní poskytovatelé v okolí, odlišní od stěžovatelky a na procedury pouze docházet. Klienti mohou také využít jiných typů ubytovacích možností, aniž by byl narušen léčebný cíl, např. ubytování v soukromí. Za této situace musí mít všichni poskytovatelé ubytovacích a stravovacích služeb na relevantním trhu takové podmínky, aby z hlediska DPH nebylo s nikým z nich zacházeno odlišně. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není žádný důvod v souvislosti s poskytováním ambulantní péče osvobozovat od daně ubytování a stravování klientů. Je-li potřeba k léčbě hospitalizace klienta, musí být poskytována subjektem, který má příslušné oprávnění k poskytování lůžkové péče. Lůžková péče je podle § 9 zákona o zdravotních službách „zdravotní péčí, kterou nelze poskytnout ambulantně a pro její poskytnutí je nezbytná hospitalizace pacienta. Lůžková péče musí být poskytována v rámci nepřetržitého provozu“. Stěžovatelka je oprávněna k poskytování pouze ambulantní péče a není tedy oprávněna k poskytování specializovaného ubytování. Jestliže je tedy potřeba pouze „nespecializované“ ubytování, může jej poskytovat jakýkoli poskytovatel na relevantním trhu, jak bylo řečeno shora. Při současné právní úpravě nelze dovodit nezbytnost ubytování a stravování při poskytování ambulantních zdravotních služeb, ani jakoukoli souvislost s ambulantními službami, a to ani v případě, že by o tom formálně rozhodl lékař. Z podstaty ambulantní léčby a pro dosažení jejího účelu není třeba, aby byli klienti současně stravováni, ubytováni a ambulantně léčeni v témže zařízení.
[27] Nejvyšší správní soud se vzhledem k námitkám stěžovatelky obsaženým v kasační stížnosti zabýval také tím, zda může být pro posouzení její věci podstatná lázeňská léčebně rehabilitační péče. Podle § 5 odst. 2 písm. f) za středníkem zákona o zdravotních službách se jedná o lázeňskou léčebně rehabilitační péči v případě, „že jsou při jejím poskytování využívány přírodní léčivé zdroje nebo klimatické podmínky příznivé k léčení podle lázeňského zákona“. Aby mohly být při léčbě využívány přírodní léčivé zdroje, musí být nejdříve Ministerstvem zdravotnictví vydáno povolení k využívání takového zdroje podle § 12 lázeňského zákona. Lázeňská péče je tedy samostatný druh léčebně rehabilitační péče, k němuž musí mít poskytovatel zdravotních služeb zvláštní oprávnění, podmíněné navíc předchozím souhlasem Ministerstva zdravotnictví. Stěžovatelka má však pouze oprávnění k poskytování rehabilitační a fyzikální medicíny v rozsahu ambulantní péče, nikoliv tedy oprávnění k poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče. Právní úprava lázeňské péče se na ni proto nevztahuje a v nyní posuzované věci není nijak relevantní. Bylo proto nadbytečné, aby se krajský soud dále zabýval k tomu se vztahujícím předpisem. Krajský soud navíc uvedl: „Tehdejší úpravu poskytování lázeňské péče soud zmiňuje, aby zdůraznil, že i zde nebylo při poskytování příspěvkové lázeňské péče hrazeno ze zdravotního pojištění stravování a ubytování (obdobně jako v případě poskytování zdravotní péče v rozsahu ambulanční péče, ke které byl v rozhodné době oprávněn žalobce).“ Soud tedy zjevně neopomněl analyzovat lázeňský zákon, nýbrž se mu blíže nevěnoval záměrně, přičemž dostatečně zdůvodnil, proč tak učinil. Nejvyšší správní soud z rozsudku krajského soudu zjistil, že soud na straně 16 až 18 analyzoval právní předpisy upravující problematiku poskytování rehabilitační a fyzikální medicíny v rozsahu ambulantní péče právnickými osobami odlišnými od státu. Jednalo se konkrétně o zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, zákon č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních a zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. K posledně jmenovanému uvedl, že vedle zdravotní péče upravoval zákon o veřejném zdravotním pojištění také lázeňskou péči, přičemž rozebral, jak byla tato péče poskytována a hrazena. Následně uvedl, že „[ž]alobce byl oprávněn od 18. 11. 2010 poskytovat jako nestátní zdravotnické zařízení zdravotní péči druhu a v rozsahu dle rozhodnutí o registraci [viz § 5 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotní péči v nestátních zařízeních]. Dle rozhodnutí o registraci byla druhem zdravotní péče ‚rehabilitační a fyzikální medicína‘, tj. ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o zdravotní péči v nestátních zařízeních zdravotní péče rehabilitační. Rozsah poskytování tohoto druhu zdravotní péče byl stanoven „v rozsahu ambulantní péče“. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud dostatečně přesvědčivě uvedl, k jaké péči a v jakém rozsahu byla stěžovatelka oprávněna.
[28] Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud si v odůvodnění svého rozhodnutí protiřečí. Nejvyšší správní soud z rozsudku krajského soudu zjistil, že tomu tak není. Krajský soud uvedl, že za službu úzce související s poskytováním rehabilitační a fyzikální medicíny v rozsahu ambulantní péče nelze označit současné poskytování ubytování a stravy, byť by o tom rozhodl lékař. K tomuto závěru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud. Odporujícím tvrzením mělo být: „Na podporu uvedené argumentace lze z žalovaným citované judikatury SDEU doplnit, že podle článku 134 Směrnice Rady 2006/112/ES lze jako související služby osvobodit pouze taková plnění, jejichž poskytnutí je v souvislosti s poskytnutím hlavní služby nezbytné.“ Obě tvrzení jsou však ve vzájemném souladu. Čl. 134 směrnice o DPH nehovoří o ambulantní péči, nýbrž se vztahuje mimo jiné na péči ústavní. Krajský soud argumentaci článkem 134 použil právě ve vztahu k souvisejícím službám, jejichž poskytnutí je v souvislosti s poskytnutím hlavní služby nezbytné. Ani v případě oprávnění poskytovat nemocniční péči se však osvobození od DPH nemůže vztahovat na poskytování služeb, které zvyšují pohodlí a blahobyt hospitalizovaných osob, např. poskytování telefonních služeb, pronájem televizorů nebo poskytování lůžek a stravy osobám doprovázejícím. Společným rysem souvisejících služeb s primární lékařskou péčí je jejich nezbytnost. Pokud by měla být nezbytná k dosažení léčebného účinku i strava a ubytování, pak půjde o ústavní péči. Ambulantní péče musí být z povahy věci taková, kterou lze řádně poskytnout i bez nutnosti poskytnutí specializovaného ubytování a stravování.
[29] Stěžovatelka dále namítala, že poskytovala ambulantní péči stejným způsobem, jak je běžné i na jiných místech v České republice. Krajský soud porušil zásadu předvídatelnosti, neboť měl setrvat na řešení, kterému se veřejná správa i adresáti přizpůsobili. Odkázala na rozsudek ze dne 3. 12. 2014, čj. 6 Azs 242/2014-41. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ve věci sp. zn. 6 Azs 242/2014 soud posuzoval situaci, kdy se Městský soud v Praze záměrně odchýlil od judikaturních závěrů Nejvyššího správního soudu s tím, že na základě konkurenčních úvah jiného rozhodnutí dospěl k odlišným závěrům. V nyní posuzované věci se však krajský soud nijak neodchyloval od dříve zaujatého právního názoru. Stěžovatelkou namítaný rozsudek proto není přiléhavý. Krajský soud při svém rozhodování využil zejména judikaturu SDEU, v souladu s níž jednotlivé žalobní námitky hodnotil. Od závěrů SDEU se nijak neodchýlil. Zásadu předvídatelnosti by krajský soud naopak porušil, pokud by tak učinil a od dříve zaujatého právního názoru se odchýlil. Není zřejmé, jaké mělo být řešení, kterému se údajně veřejná správa i adresáti přizpůsobili, jak tvrdí stěžovatelka. Námitka stěžovatelky proto není důvodná.
[30] Krajský soud měl dále nesprávně aplikovat evropské právo. Stěžovatelka argumentovala zejména judikaturou SDEU, konkrétně rozsudkem ze dne 25. 2. 1999, Card Protection Plan, C-349/96, Recueil, s. I-00973, rozsudkem Komise proti Německu a rozsudkem ze dne 4. 5. 2017, Commissioners for Her Majesty's Revenue & Customs v Brockenhurst College, C-699/15, (dále jen „rozsudek Brockenhurst College“). Nejvyšší správní soud však k tomu uvádí, že namítaná judikatura na nyní projednávanou věc buď není přiléhavá, nebo je naopak zcela v souladu se závěry krajského soudu.
[31] Rozsudek Card Protection Plan se zabýval poskytováním vedlejších služeb při nemocniční a lékařské péči podle čl. 132 odst. 1 písm. b) směrnice o DPH, resp. podle čl. 13 písm. A. bod 1. písm. b) šesté směrnice. Vedlejšími službami měly být služby zvyšující pohodlí a blahobyt hospitalizovaných osob, bez přímé vazby pro dosažení léčebných cílů. Závěry v nich uvedené lze použít pouze ve vztahu k ústavní, nemocniční péči a nelze je použít v případě poskytování ambulantní péče. Rozsudek Komise v. Německo se zabýval německou vnitrostátní právní úpravou stanovující sníženou sazbu DPH na služby poskytované veřejnosti hudebními soubory a sólisty, kteří si koncerty organizují sami. SDEU dospěl ve věci k obecnému závěru, že mezi cíle unijní právní úpravy patří vytvoření systému výběru DPH, který bude plně založen na zásadě daňové neutrality. Podle této zásady nesmí být s podobnými službami a zbožím zacházeno z hlediska DPH odlišně, přičemž tyto musí na území každého členského státu nést stejné daňové zatížení. Brání také tomu, aby se srovnatelným zbožím a se srovnatelnými hospodářskými operacemi, které se v důsledku toho nachází v soutěžním vztahu k jiným operacím, bylo zacházeno s ohledem na DPH rozdílně. SDEU dospěl ve věci k závěru, že uplatňování jiné než základní sazby DPH bylo v rozporu s deklarovanou zásadou daňové neutrality. Krajský soud rozhodl zcela v souladu se závěry vyjádřenými SDEU v tomto rozsudku, neboť dospěl k závěru, že u stěžovatelky není na místě daňové zvýhodnění při poskytování ubytovacích a stravovacích služeb. Rozsudek Brockenhurst College se zabýval plněním úzce souvisejícím s poskytování vzdělání a odborného výcviku. Podle čl. 132 odst. 1 písm. i) směrnice o DPH platí, že členské státy osvobodí od daně „výchovu dětí a mládeže a školské nebo vysokoškolské vzdělávání, odborný výcvik nebo rekvalifikaci, jakož i poskytnutí služeb a dodání zboží s nimi úzce související, veřejnoprávními subjekty s tímto posláním nebo jinými subjekty, jejichž cíle dotyčné členské státy uznávají za podobné“. Tento rozsudek však není pro věc relevantní. Jak již bylo uvedeno v bodě [19] výše, směrnice o DPH vůbec nepočítá s tím, že by v případě ambulantní péče připadala v úvahu jakákoli úzce související služba. Naopak čl. 132 odst. 1 písm. i) upravující výchovu a vzdělávání je zařazen, stejně jako lékařská ústavní péče, ve výčtu uvedeném v čl. 134 upravujícím úzce související službu. Naopak ambulantní péče v tomto výčtu zahrnuta není. Rozsudek Brockenhurst College není přiléhavý ani z dalších důvodů. U stěžovatelky dochází poskytováním ubytování a stravování k získávání dodatečného příjmu v nezanedbatelné výši (40 % z celku), zatímco u Brockenhurst College tomu tak nebylo, neboť plnění byla nabízena omezenému počtu třetích osob v rámci kurzů poskytovaných jejím studentům, a to za nákladové ceny. Stěžovatelka poskytováním služeb uspokojuje tytéž potřeby spotřebitelů, které obvykle nabízí jiné ubytovací a restaurační zařízení na relevantním trhu, zatímco Brockenhurst College nepředstavovala konkurenci jiným komerčním subjektům na relevantním trhu.
[32] Stěžovatelka také namítala, že Finanční ředitelství Slovenské republiky má na problematiku jiný právní názor, přičemž odkazovala na jeho metodický pokyn. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tento metodický pokyn se týká výslovně lázeňské péče, jejího daňového režimu a daňového režimu služeb přímo souvisejících s lázeňskou péčí. Lázeňská péče je upravena speciálně také v České republice, přičemž Nejvyšší správní soud dospěl v bodě [27] tohoto rozsudku k závěru, že stěžovatelka není oprávněna poskytovat lázeňskou léčebně rehabilitační péči. Bez ohledu na nepřiléhavost právní úpravy lázeňství v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud uvádí, že podle informace Generálního finančního ředitelství České republiky ze dne 29. 3. 2012, čj. 11964/12-3210-011695 vyplývá, že „[v] případě lázeňské péče je nepochybné, že se jedná o zdravotní službu podle zákona o ZS [zákona o zdravotních službách]. […] Ve smyslu výše uvedeného půjde pak o osvobozené služby u následujících typů léčebných pobytů bez ohledu na délku jejich trvání: Lázeňský léčebný pobyt poskytovaný oprávněným poskytovatelem v rámci komplexní či příspěvkové lázeňské péče. Léčebný plán je sestaven lékařem na základě vyšetření či posouzení zdravotního stavu klienta. Lázeňský léčebný pobyt poskytovaný oprávněným poskytovatelem plně hrazený klientem lázní. Léčebný plán je sestaven lékařem na základě vyšetření či posouzení zdravotního stavu klienta. Lze sem zahrnout i ty pobyty, kdy léčebný program je předem specifikován, ovšem následně ve vazbě na zdravotní stav pacienta je konkrétní léčebný program lékařem schválen příp. změněn.“ (Dostupné na https://www.financnisprava.cz/assets/cs/prilohy/d-seznam-dani/Informace_zdravotnictvi_4_2012.pdf [cit. 30. 8. 2019]). Ze znění informace vyplývá, že v případě lázeňské péče je osvobozen od DPH minimálně léčebný pobyt. Lázeňské péče v České republice a Slovenské republice proto v tomto ohledu není chápána diametrálně odlišně, jak stěžovatelka naznačovala v kasační stížnosti. Její námitka není důvodná.
[33] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že služby ubytování a stravování při poskytované ambulantní léčbě nejsou službami úzce souvisejícími s poskytováním rehabilitační a fyzikální medicíny v rozsahu ambulantní péče. Tyto doplňkové služby proto nejsou osvobozeny od DPH (na rozdíl od samotné ambulantní léčby) a tudíž v případě stěžovatelky obrat z těchto služeb spadá do celkového obratu, který je rozhodný pro určení, zda se stěžovatelka stane plátkyní DPH. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k přezkumu stěžovatelčina obratu plynoucí z poskytnutých ubytovacích a stravovacích služeb a k posouzení samotné námitky prekluze práva státu registrovat stěžovatelku jako plátkyni DPH.
[34] Krajský soud v napadeném rozsudku přezkoumal výši obratu stěžovatelky za měsíce duben a květen 2012. Jelikož z účetních dokladů nebyl zřejmý rozsah a druhové členění poskytovaných služeb, nebylo možné určit konkrétní výši obratu zahrnující plnění neosvobozená od DPH. K výši obratu dospěl na základě vyjádření stěžovatelky, jež uvedla podíl ambulantních služeb na obratu ve výši 60 % celku. Dospěl tedy k závěru, že poskytování ubytovacích a stravovacích služeb se na celkovém obratu podílelo 40 %, v absolutní výši 1 808 076 Kč. Stěžovatelka vypočtený obrat v kasační stížnosti dále nevyvracela, mezi stranami není v řízení před Nejvyšším správním soudem sporu o metodu výpočtu či výši stěžovatelčina obratu. Soud proto dále vycházel z takto vypočteného obratu.
[35] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka obrat překračovala opakovaně. Nejvyšší správní soud k tomu na okraj uvádí, že z rozsudku ze dne 6. 9. 2017, čj. 10 Afs 329/2016-51, bod [34] vyplývá, že „dokud je hranice obratu překračována, nemůže ani začít plynout časová lhůta k provedení registrace z moci úřední, neregistroval-li se daňový subjekt sám“. V případě stěžovatelky je málo pravděpodobné, že by u ní došlo k tak náhlému propadu obratu, aby stanovenou hranici v dalších obdobích nepřekračovala. Ze správního spisu nicméně vyplývá pouze jednorázové překročení stanovené hranice obratu za období duben a květen 2012. Jak však bude rozvedeno dále, soud dospěl k závěru, že pro posouzení otázky prekluze mu postačí vycházet z tohoto skutkového stavu, aniž by musel uvažovat o doplnění dokazování výší obratu v dalších měsících.
[36] Jak již bylo uvedeno shora, otázkou prekluze práva registrovat plátce k DPH se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku čj. 10 Afs 329/2016-51, č. 3637/2017 Sb. NSS. Právní závěry tam uvedené jsou plně aplikovatelné i na nyní posuzovanou věc, byť s ohledem na odlišné skutkové okolnosti bude třeba dojít k odlišným závěrům. Protože soud neshledává žádný důvod se od závěrů tam uvedených odchýlit, bude z nich vycházet i v nyní posuzované věci.
[37] Podle § 95 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 12. 2012, byla „osoba povinná k dani, která se stává plátcem podle § 94 odst. 1, jejíž obrat překročil částku uvedenou v § 6, povinna podat přihlášku k registraci do 15 dnů po skončení kalendářního měsíce, ve kterém překročila stanovený limit“. Podle § 6 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 12. 2012, překročil kvalifikovaný obrat pro registraci k DPH ten, jehož obrat za 12 bezprostředně předcházejících po sobě jdoucích kalendářních měsíců přesáhl částku 1 000 000 Kč. V nyní posuzované věci správce daně zjistil, že za měsíce duben a květen 2012 obdržela stěžovatelka úplatu za služby v celkové výši 4 518 045 Kč. Ambulantní péče se měla na obratu podílet ze 60 %, zbytek tvořily služby ubytovacího a stravovacího typu. Vzhledem k tomu, že v předchozí části rozsudku dospěl soud k závěru, že ubytovací a stravovací služby poskytované stěžovatelkou se mají počítat do rozhodného obratu a mezi stranami již není v řízení o kasační stížnosti nadále sporu o tom, jak žalovaný dospěl k výpočtu rozhodného obratu, soud bude dále vycházet z toho, že stěžovatelka nejpozději obratem za měsíc květen 2012 hranici 1 000 000 Kč překročila, a byla proto povinna do 15. 6. 2012 podat přihlášku k registraci plátce DPH. Stěžovatelka tak neučinila.
[38] Důležitým aspektem pro posouzení věci je otázka vzniku plátcovství. V tomto ohledu došlo k významným proměnám zákona o DPH. Pokud osoba povinná k dani nesplnila svoji registrační povinnost, stala se podle § 94 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 12. 2012, plátcem až datem účinnosti registrace z moci úřední uvedeným na rozhodnutí o registraci. Správce daně v takovém případě zároveň stanovil v souladu s § 98 zákona o DPH daň náhradním způsobem.
[39] Od 1. 1. 2013 se konstrukce plátcovství zásadně změnila. Osoba povinná k dani se při nesplnění registrační povinnosti stává plátcem ze zákona již překročením kvalifikovaného obratu (od prvního dne druhého měsíce následujícího po měsíci, ve kterém překročila stanovený obrat podle § 6 odst. 2 zákona o DPH). Současně bylo zrušeno ustanovení o náhradě za neuplatnění daně. Daň se nově vyměří zpětně ode dne, kdy se stala osoba plátcem; za pozdní podání a úhradu daně mohou být plátci uloženy sankce podle § 250 daňového řádu.
[40] Zákon č. 502/2012 Sb., kterým zákonodárce od 1. 1. 2013 změnil dosavadní konstrukci plátcovství v zákoně o DPH, obsahuje též přechodná ustanovení pro ty, kteří se nezaregistrovali k DPH před novelou, tedy před rokem 2013, ačkoliv k tomu byli povinni. Podle čl. II. bodu 4. zákona č. 502/2012 Sb. se osoba povinná k dani, která nesplnila povinnost se registrovat podle § 95 odst. 1 nebo § 95 odst. 2 písm. a) zákona o DPH, ve znění účinném přede dnem 1. 1. 2013, stává ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy k 1. 1. 2013) plátcem a je povinna do 15 dnů od tohoto dne podat přihlášku k registraci. Správce daně stanoví daň náhradním způsobem podle § 98 zákona o DPH, ve znění účinném před 1. 1. 2013.
[41] Registrace k DPH má toliko deklaratorní povahu. Stěžovatelka se proto, pakliže překračovala zákonný obrat, v souladu s přechodným ustanovením zákona č. 502/2012 Sb., stala plátkyní ze zákona k 1. 1. 2013. Pro posouzení námitky prekluze práva státu registrace stěžovatelky k DPH je nejdříve nutné ustálit, k jakému období směřuje omezení správce daně provést registraci k DPH na základě překročení rozhodného obratu v součtu za měsíce duben a květen 2012.
[42] Podle § 20 odst. 2 daňového řádu platí, že „[d]aňový subjekt má práva a povinnosti týkající se správného zjištění a stanovení daně po dobu běhu lhůty pro stanovení daně a při placení daně po dobu, ve které lze požadovat placení nedoplatku, a to i v případech, kdy přestal být daňovým subjektem“. Toto ustanovení časově limituje povinnosti daňového subjektu nejen ke stanovení daně, ale i k jejímu zjištění. Tato norma je tedy evidentně širší a zahrnuje nejen řízení nalézací, ale i všechna další řízení směřující ke správnému zjištění daně. Registrační řízení bezesporu směřuje ke správnému zjištění daně, což plyne již z definice § 1 odst. 2 daňového řádu (Správa daně je postup, jehož cílem je správné zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady). Podle § 148 odst. 1 daňového řádu platí, že „[d]aň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí 3 roky. Lhůta pro stanovení daně počne běžet dnem, v němž uplynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení, nebo v němž se stala daň splatnou, aniž by zde byla současně povinnost podat řádné daňové tvrzení.“
[43] Jestliže stěžovatelka překročila rozhodný obrat v součtu za duben a květen 2012, měla povinnost podat registraci k DPH do 15. 6. 2012 (§ 6 odst. 2 a § 95 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 12. 2012). Z pohledu zdaňovacího období nebylo prokázáno, že stěžovatelčin obrat za předcházející kalendářní rok dosáhl 10 000 000 Kč, časově nejbližší zdaňovací období DPH tak bylo pro stěžovatelku třetí kalendářní čtvrtletí roku 2012 (§ 99 odst. 1 zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 12. 2012). Jelikož dosáhla už za 2 měsíce roku 2012 obrat za neambulantní služby vyšší než 1 000 000 Kč, musela pak překračovat kvalifikovaný obrat i za 12 bezprostředně následujících po sobě jdoucích kalendářních měsíců (§ 6 odst. 1 zákona o DPH), i pokud by v daných měsících vůbec žádného obratu nedosahovala, opakovaně, tedy každý následující měsíc, minimálně do března 2013. Povinnost registrovat se k DPH jí tak opakovaně vznikala vždy k 15. dni následujícího měsíce, naposledy minimálně i k 15. 4. 2013. Posledním zdaňovacím obdobím k DPH, rozhodným pro běh prekluzivní lhůty, bylo pro stěžovatelku minimálně první čtvrtletí 2013. Proto právě k daňové povinnosti za první kalendářní čtvrtletí roku 2013 směřuje omezení správce daně provést registraci DPH na základě překročení rozhodného obratu i v měsíci březnu 2013 (§ 20 odst. 2 daňového řádu). Počátek běhu lhůty pro vyměření (stanovení) DPH za první čtvrtletí roku 2013 je tedy 30. 3. 2013 (konec kalendářního čtvrtletí leden – březen 2013). Lhůta ke stanovení DPH (a tedy i k registraci stěžovatelky) podle § 148 odst. 1 daňového řádu uplynula nejdříve dnem 30. 3. 2016. Správce daně vydal rozhodnutí o registraci již 18. 1. 2016, registrace tak proběhla před uplynutím prekluzivní lhůty dle § 20 odst. 2, ve spojení s § 148 odst. 1 daňového řádu. Podmínky pro vydání rozhodnutí o registraci stěžovatelky k DPH proto byly splněny. K prekluzi práva státu registrovat stěžovatelku k DPH nedošlo a námitka stěžovatelky tedy není důvodná. | decision_824.txt |
4,449 | k § 5 odst. 1 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění zákonů č. 95/2005 Sb. a č. 221/2012 Sb.
Je-li předmětem smlouvy poskytnutí poštovní služby, jedná se vždy o poštovní smlouvu (§ 5 odst. 1 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách). Příslušný k rozhodnutí o právech a povinnostech vyplývajících z poštovní smlouvy, mají-li souvislost s reklamovanou poštovní službou, je Český telekomunikační úřad, a to včetně návrhu na náhradu škody.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 8. 10. 2019, čj. Konf 14/2019-14)
Věc: Spor o pravomoc mezi Českým telekomunikačním úřadem a 1) Obvodním soudem pro Prahu 1, 2) Městským soudem v Praze, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným ATC industry trade moravia a žalovaného státního podniku Česká pošta, ve věci zaplacení 98 000 Kč s příslušenstvím.
Návrhem doručeným 5. 6. 2019 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních sporech“), se Český telekomunikační úřad domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o některých kompetenčních sporech. Spor vznikl mezi ním na straně jedné a Obvodním soudem pro Prahu 1 a Městským soudem v Praze na straně druhé ve věci vedené u obvodního soudu pod sp. zn. 20 C 207/2017 o zaplacení 98 000 Kč s příslušenstvím.
Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
Žalobkyně uzavřela s žalovaným 4. 3. 2013 dohodu o podmínkách podávání poštovních zásilek Balík Nadrozměr (dále jen „Dohoda“). Dne 18. 11. 2015 pak podala k přepravě čtyři nadrozměrné balíky. Balíky byly na základě pokynu adresáta předány jiným osobám. Adresát následně odmítl žalobkyni za zboží obsažené v balících zaplatit s tím, že zboží nikdy nepřevzal. Žalobkyně tvrdí, že uvedené zásilky nebyly řádně doručeny a domáhá se náhrady škody po žalovaném.
Jelikož žalovaný požadovanou částku neuhradil, podala na něj žalobkyně žalobu na náhradu škody způsobenou porušením smluvní povinnosti, výši částky určila jako cenu zasílaných komínových těles. Obvodní soud pro Prahu 1 usnesením čj. 20 C 207/2017-38 řízení o žalobě zastavil s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Českému telekomunikačnímu úřadu. Uvedl, že se žalobkyně domáhá placení na základě Dohody, a proto nemá s ohledem na § 6a odst. 1 ve spojení s § 36a odst. 1 písm. e) zákona o poštovních službách pravomoc ve věci rozhodovat.
Žalobkyně podala proti usnesení obvodního soudu odvolání. Městský soud v Praze rozhodnutí obvodního soudu potvrdil. Uvedl, že žalobkyně doručení reklamovala u žalovaného a až poté se obrátila na soud. Správně se však měla dle § 6a odst. 1 zákona o poštovních službách obrátit na Český telekomunikační úřad.
Český telekomunikační úřad (dále jen „navrhovatel“) s postupem soudu nesouhlasil a podal zvláštnímu senátu návrh na řešení negativního kompetenčního sporu. Uvedl, že ve věci nebyla uzavřena poštovní smlouva, ale smlouva o přepravě věci. Na uzavření Dohody není právní nárok, na uzavření poštovní smlouvy však ano. Průběh poskytování služby Balík Nadrozměr neodpovídá definici poštovní služby. Dohoda navíc odkazuje na zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. Navrhovatel nemá pravomoc rozhodnout o náhradě škody vzniklé z jiného typu smlouvy než smlouvy poštovní, a proto je k rozhodnutí příslušný soud.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušným orgánem k projednání této věci je Český telekomunikační úřad.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[7] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudy se zvláštní senát řídil následující úvahou:
[8] Podle § 1 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech je negativním kompetenčním sporem ten, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřeli svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 1 a Městský soud v Praze i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona o některých kompetenčních sporech.
[9] Jádrem sporu je otázka, zda byla mezi žalobkyní a žalovaným uzavřena poštovní smlouva, jejímž předmětem jsou poštovní služby, a zda má navrhovatel pravomoc rozhodovat spory z této smlouvy.
[10] Dohoda je rámcovou smlouvou, která je svou povahou smluvními obchodními podmínkami; na jejím základě nebylo plněno. Konkrétní smlouvy, na jejichž základě mělo být ve věci plněno, byly uzavřeny 18. 11. 2015, kdy žalobkyně podala balíky k přepravě. Zvláštní senát proto na věc aplikoval zákon o poštovních službách ve znění účinném do 31. 12. 2015.
[11] Je-li předmětem smlouvy poskytnutí poštovní služby, jedná se vždy o poštovní smlouvu, jak plyne z § 5 odst. 1 zákona o poštovních službách. Volit právní režim poskytování poštovních služeb tedy není možné (srov. Buzek, L. Zákon o poštovních službách. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, k § 1 odst. 2).
[12] Podstatnými náležitostmi poštovní smlouvy jsou dodání poštovní zásilky nebo peněžní částky z místa poštovního podání sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese za dohodnutou cenu. Poštovní zásilkou je dle § 2 písm. a) zákona o poštovních službách adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána; poštovní zásilkou se rozumí i poštovní balík.
[13] Dle bodu I. 1. Obchodních podmínek služby Balík Nadrozměr účinných od 1. 9. 2015 (dále jen „Obchodní podmínky“), kterými se dle Dohody smluvní vztah rovněž řídí, se poskytnutím služby Balík Nadrozměr rozumí závazek žalovaného přepravit nadrozměrnou zásilku z místa odeslání a doručit ji adresátovi a závazek žalobkyně zaplatit žalovanému úplatu. Dle bodu 2. Dohody odesílatel opatří zásilky před jejich převzetím vyplněným adresním štítkem. Dle bodu IV. Obchodních podmínek má být zásilka řádně zabalena, tedy předána žalované v konečné podobě. Poskytovaná služba má všechny podstatné náležitosti poštovní smlouvy a žádnou navíc, jedná se proto o poštovní smlouvu.
[14] Uvedený závěr podporuje, že žalovaný dle výpisu z databáze navrhovatele poskytuje poštovní službu „dodání poštovního balíku nad 10 kg – vnitrostátní“. Závěr podporuje rovněž terminologie Obchodních podmínek a Dohody (zásilka, podání zásilky, adresát, ukládací pošta, adresa, podací stvrzenka, dobírka, dodejka).
[15] V Dohodě však smluvní strany výslovně odkázaly na § 610 obchodního zákoníku, který upravoval smlouvu o přepravě věci. Uvedený odkaz nicméně smlouvy z roku 2015 nevyjímá z působnosti zákona o poštovních službách. Stejně tak ani odkaz v Obchodních podmínkách na § 2555 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, které upravují přepravu věci. Jelikož smlouvy z roku 2015 obsahují podstatné náležitosti poštovní smlouvy, jde o poštovní smlouvy. Jedná se však o smlouvy soukromoprávní, a proto si mohou smluvní strany v mezích stanovených zákonem o poštovních službách v souladu se zásadou omezené smluvní volnosti upravit práva a povinnosti svobodně jinak, například odkazem na občanský zákoník.
[16] Podstatné pro věc není ani to, že dle Obchodních podmínek není na uzavření Dohody právní nárok. Navrhovatel z uvedeného dovodil, že Dohoda ani smlouvy z roku 2015 nemohou být poštovními smlouvami, protože to odporuje zákonu o poštovních službách, který stanoví, že na uzavření poštovní smlouvy je právní nárok. Dle zvláštního senátu lze z výše uvedeného dovodit pouze to, že Obchodní podmínky byly zřejmě v rozporu se zákonem o poštovních službách.
[17] Dle § 1 odst. 2 zákona o poštovních službách je poštovní službou činnost prováděná podle poštovní smlouvy. Smluvní strany uzavřely poštovní smlouvu; činnost na jejím základě prováděná tedy byla poštovní službou. Dle citovaného ustanovení zahrnuje poštovní služba zpravidla poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky prostřednictvím poštovní sítě a je prováděna za účelem dodání poštovní zásilky příjemci. V projednávané věci došlo k poštovním podáním doloženým poštovním podacím archem a k přepravě zásilek za účelem dodání příjemci. Z uvedeného plyne, že byly poskytnuty poštovní služby.
[18] Lze uzavřít, že žalobkyně a žalovaný uzavřeli poštovní smlouvy a žalovaný poskytoval poštovní služby. Zvláštní senát se dále zabýval tím, zda má navrhovatel pravomoc rozhodovat spory o náhradu škody vzniklé při poskytování poštovní služby na základě poštovní smlouvy.
[19] Navrhovatel uvedl, že mu zákon o poštovních službách nedává „kompetenci rozhodnout o náhradě škody vzniklé z jiného typu smlouvy než smlouvy poštovní“; jinými slovy tvrdí, že má pravomoc rozhodovat o náhradě škody vzniklé z poštovní smlouvy. Ke stejnému závěru dospěly soudy při popření své pravomoci.
[20] Dle § 36a odst. 1 písm. e) zákona o poštovních službách rozhoduje navrhovatel ve sporech, stanoví-li tak tento zákon. Dle § 6a zákona o poštovních službách rozhoduje navrhovatel v řízení o námitce proti vyřízení reklamace o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z poštovní smlouvy nebo tohoto zákona. Účelem obou citovaných ustanovení je přenést rozhodování o sporech vzniklých při poskytování poštovních služeb ze soudů na navrhovatele. Ten by měl být jakožto orgán s odborným zázemím schopen tyto spory rozhodovat rychleji a efektivněji. Účastníkům sporu přesto není upřena soudní ochrana, protože je poštovní smlouva soukromoprávní, poskytují ji civilní soudy dle části páté o. s. ř.
[21] Dle § 6a odst. 1 zákona o poštovních službách je odesílatel nebo adresát oprávněn podat u navrhovatele návrh na zahájení řízení o námitce proti vyřízení reklamace, pokud provozovatel nevyhoví nebo nevyřídí reklamaci vad poskytované poštovní služby. Žalovaný ve věci vedl reklamační řízení, jak dokládají čtyři oznámení o výsledku reklamačního řízení – Balík Nadrozměr z 9. 2. 2016. V oznámeních uvedl, kdy a komu balíky doručil. Žalobkyně nyní tvrdí, že zásilky nebyly doručeny řádně, čímž byla porušena smluvní povinnost a vznikla škoda. Tím fakticky napadá výsledky reklamačního řízení, jak správně uvedl městský soud.
[22] Dle § 6a odst. 2 věty druhé zákona o poštovních službách navrhovatel v řízení o námitkách rozhoduje rovněž o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z poštovní smlouvy nebo tohoto zákona. Jeho pravomoc je tedy založena šířeji než jen na rozhodování o námitkách proti vyřízení reklamace vad služby, k tomu je totiž dostatečná již věta první citovaného ustanovení. Druhá věta musí mít svůj samostatný smysl, jinak by v zákoně nebyla uvedena, a je jím právě rozšíření pravomoci navrhovatele na práva a povinnosti z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách. Tato práva a povinnosti však musejí mít souvislost s reklamovanou poštovní službou.
[23] K tomu, aby mohl navrhovatel rozhodovat spory dle § 6a zákona o poštovních službách musí tedy jít o spory vyplývající z poskytování poštovních služeb a jejich předmětem musí být práva a povinnosti vyplývající z poštovní smlouvy nebo zákona o poštovních službách.
[24] Dle § 12 zákona o poštovních službách provozovatel odpovídá za škodu vzniklou při poskytování poštovních služeb v rozsahu stanoveném tímto zákonem a poštovní smlouvou. Náhradu škody si žalobkyně a žalovaný upravili v bodu XIV. Obchodních podmínek, které jsou součástí poštovní smlouvy. Žalobkyní požadovaná náhrada škody vyplývá z porušení závazku z poštovní smlouvy a je subsidiárně upravena zákonem o poštovních službách.
[25] V projednávané věci žalovaný poskytl žalobkyni poštovní službu, spor mezi stranami plyne z vadného plnění této služby a jeho předmětem je povinnost dle zákona o poštovních službách. Podmínky pravomoci navrhovatele dle § 6a ve spojení s § 36a odst. 1 písm. e) zákona o poštovních službách jsou tak splněny.
[26] Z uvedených důvodů je k rozhodnutí o věci dána pravomoc navrhovatele. Český telekomunikační úřad bude dále pokračovat v řízení o návrhu podaném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 20 C 207/2017 o zaplacení 98 000 Kč s příslušenstvím. | decision_825.txt |
4,450 | k § 49 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném k 29. 6. 2018
k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 39/2001 Sb. a č. 61/2006 Sb.
Dobrovolné svazky obcí ve smyslu § 49 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zřízené k uspokojování veřejných potřeb samosprávného charakteru, resp. za veřejným účelem, jsou povinnými subjekty ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2019, čj. 29 A 167/2018-56)
Prejudikatura: č. 1688/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 686/02) a č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06).
Věc: Akciová společnost Jihlavské vodovody a kanalizace proti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko o vydání rozhodnutí.
Žalobce jako žadatel požádal přípisem ze dne 4. 6. 2018 žalovaného jako osobu povinnou o poskytnutí specifikovaných informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Přípisem ze dne 29. 6. 2018 mu tajemník žalovaného sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu uvedeného zákona. Žalovaný dle žalobce v zákonné lhůtě neposkytl žalobci jím požadované informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Přípisem ze dne 9. 7. 2018 žalobce uplatnil vůči žalovanému stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Přípisem ze dne 25. 7. 2018 tajemník žalovaného žalobci opakovaně sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalobce se následně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného při vyřizování jeho žádosti o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalobce namítal, že žalovaný v zákonné lhůtě svým nadřízeným orgánem, kterým je předseda předsednictva (§ 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím) nerozhodl o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace. Žalovanému je přitom znám názor Ministerstva vnitra na to, že žalovaný je osobou povinnou k poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím, a také na to, kdo je nadřízeným orgánem pro rozhodnutí o stížnosti. Přitom žalobce poukázal na usnesení Ministerstva vnitra ze dne 18. 10. 2016. Žalobce má za to, že tajemník žalovaného jako jeho zaměstnanec nemá žádné oprávnění zastupovat žalovaného při jednání se třetími osobami.
S poukazem na § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím žalobce namítal, že lhůta pro rozhodnutí předsedy předsednictva žalovaného o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace marně uplynula dne 24. 7. 2018. Žalovaný přitom v zákonné lhůtě neposkytl jím požadované informace, nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ani nevydal rozhodnutí o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace.
Z uvedených důvodů je podle žalobce zřejmé, že žalovaný v zákonem stanovené lhůtě (ani do dne podání žaloby) nerozhodl o stížnosti žalobce na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace. Žalobce přitom vyčerpal veškeré zákonem stanovené prostředky ochrany před nečinností správního orgánu.
Proto navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o stížnosti žalobce. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ve věci je nesporné, že tajemník žalovaného přípisem ze dne 29. 6. 2018 sdělil žalobci, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento zákon obsahuje taxativní výčet subjektů, které mají povinnost poskytovat informace dle uvedeného zákona k jejich působnosti, nicméně mezi těmito subjekty se žalovaný nenachází. Přípisem ze dne 9. 7. 2018 žalobce uplatnil vůči žalovanému stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona. Přípisem ze dne 25. 7. 2018 sdělil tajemník žalovaného žalobci, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále uvedl, že žalobce neuvedl žádný právní argument pro závěr, že by žalovaný měl být povinným subjektem ve smyslu uvedeného zákona. Žalovaný uvedl, že se na něj povinnost poskytovat informace dle uvedeného zákona nevztahuje, proto není povinen ani oprávněn jakkoli rozhodovat a postupovat podle tohoto zákona. Stížnost proto považuje za bezpředmětnou.
V reakci na vyjádření žalovaného byla soudu doručena replika, v níž žalobce setrval na žalobní argumentaci. Uvedl, že v řízení je zásadní především otázka, zda je žalovaný povinnou osobou k poskytnutí informace ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Co do veřejnoprávní povahy žalovaného, žalobce poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS, a ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97. Vzhledem k právnímu názoru Nejvyššího správního soudu má žalobce za to, že žalovaný splňuje všechna kritéria pro přiznání statutu veřejnoprávní instituce, jak je ve své rozhodovací praxi dlouhodobě a konstantně aplikují Nejvyšší správní soud a Ústavní soud. Další spornou otázkou podle žalobce je, zda je tajemník žalovaného jako jeho zaměstnanec oprávněn zastupovat žalovaného při jednání se třetími osobami, ačkoli stanovy žalovaného výslovně podmiňují takové oprávnění písemným zmocněním, a zda je tentýž tajemník žalovaného také nadřízeným orgánem ve smyslu § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Vzhledem k obsahu stanov a s ohledem na platnou právní úpravu má žalobce za to, že tajemník žalovaného nemohl jednat při vyřízení písemné žádosti o poskytnutí informace ani při rozhodování o stížnosti žalobce na postup při vyřizování žádosti o informace. Žalobce má tedy za to, že žalovaný se s jeho žádostí ani s následnou stížností nevypořádal v souladu se zákonem a že žaloba je zcela důvodná.
Krajský soud rozhodl, že je žalovaný povinen rozhodnout o žádosti žalobce.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[14] Žalobce se podanou žalobou po žalovaném domáhal vydání rozhodnutí o žádosti žalobce o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud nemá pochybnost o tom, že se jedná o rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze domáhat nečinnostní žalobou. Současně je také splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků obrany, které procesní předpis stanoví k ochraně proti nečinnosti, neboť žalobce podal nadřízenému orgánu – předsedovi předsednictva žalovaného stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný, resp. předseda předsednictva žalovaného, na tuto stížnost reagoval přípisem, v němž uvedl, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[15] Soud předně konstatuje, že předmětem soudního přezkumu v projednávané věci není, zda má být žalobci poskytnuta požadovaná informace, nýbrž otázka, zda žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, a v kladném případě, zda svým postupem způsobil nečinnost, či nikoliv.
[16] Podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
[17] Výkladem definice povinného subjektu se opakovaně zabývala judikatura správních soudů i Ústavního soudu. Původně byla povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vedle státních orgánů a územně samosprávních celků toliko veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky, požadavek hospodaření s veřejnými prostředky byl z uvedeného zákona vypuštěn novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. účinnou od 23. 3. 2006. Některé z níže uvedených rozhodnutí se zabývají výkladem pojmu veřejná instituce na podkladě původní zákonné úpravy. To však nic nemění na dnešní použitelnosti v nich vyslovených závěrů, protože algoritmus přezkumu byl takový, že soudy nejprve hodnotily, zda posuzovaný subjekt představuje „veřejnou instituci“, a teprve poté se zabývaly otázkou, jestli jde o subjekt „hospodařící s veřejnými prostředky“.
[18] Klíčovými rozhodnutími, v nichž Ústavní soud podal výklad zmiňovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jsou nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. V nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je třeba „reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z “převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.“ Za relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, Ústavní soud označil:
a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu);
b) hledisko osoby zřizovatele (tedy zda je zřizovatelem instituce stát či nikoli);
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli);
d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce;
e) veřejný nebo soukromý účel instituce.
[19] Pokud žalovaný argumentoval tím, že zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje taxativní výčet subjektů povinných poskytovat informace dle tohoto zákona, mezi nimiž žalovaný není, s tímto názorem se soud neztotožnil. Zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje přesný výčet povinných subjektů, ale vychází z obecného pojmu „veřejná instituce“, který není možné zcela exaktně definovat. U každého jednotlivého subjektu je vždy třeba posoudit, zda se o povinný subjekt jedná či nikoliv. Úvaha žalovaného, že zákon o svobodném přístupu k informacím by se na něj vztahoval pouze v případě, že by mezi povinnými subjekty byly výslovně vyjmenovány dobrovolné svazky obcí, tak není správná.
[20] Soud se tak zabýval otázkou, zda lze žalovaného z výše uvedených hledisek považovat za veřejnou instituci dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Při posuzování jednotlivých kritérií vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, že pojem „stát“ je třeba interpretovat extenzivněji. Ústavní soud v testu veřejné instituce uvedeném ve shora citovaném nálezu operuje s termínem „stát“, přičemž zdejší soud dovodil, že pod tento pojem je ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím zapotřebí podřadit i územní samosprávné celky a jejich orgány (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS). Pojem „stát“ je tedy třeba vykládat v širším slova smyslu.
[21] Co se týče způsobu vzniku, resp. osoby zřizovatele, lze konstatovat, že žalovaný je dobrovolným svazkem obcí sdružujícím 24 měst, městysů a obcí. Jedná se o specifickou právnickou osobu založenou zakladatelskou smlouvou uzavřenou mezi městy a obcemi okresu Jihlava podle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. V rozsudcích ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS, a ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97, Nejvyšší správní soud ve věci týkající se přímo žalovaného (Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko) konstatoval, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní. Z hlediska způsobu vzniku žalovaného tedy soud nemá pochyb o jeho veřejnoprávní povaze.
[22] Ani z hlediska vytváření orgánů instituce státem a státního dohledu soud nemá pochybnosti o veřejnoprávní povaze žalovaného. Z obsahu stanov vyplývá, že v klíčových pozicích žalovaného zasedají zástupci jednotlivých členských obcí (např. valná hromada je dle čl. 5 stanov složená z delegovaných zástupců všech členských obcí, každý delegovaný zástupce je jmenován radou obce a její rozhodnutí je písemně oznámeno svazku, každý z delegovaných zástupců obcí je oprávněn hlasovat a být volen do orgánů svazku, předsednictvo svazku jako statutární orgán má dle čl. 6 jedenáct členů, z toho deset je voleno z členů svazku, jedenáctým členem je tajemník svazku s hlasem poradním). Podle čl. 10 stanov má každá členská obec právo kontroly hospodaření svazku, právo nahlížení do dokladů svazu a kontroly tam obsažených údajů. Existuje tedy zřetelný vliv státu, resp. územních samospráv na chod žalovaného.
[23] Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 31 A 111/2015-141, dospěl k závěru, že VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s., je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud vycházel z toho, že jediným akcionářem VODÁRENSKÉ AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI je obchodní korporace Svaz VKMO s. r. o., která je vlastněna jako společníky svazky měst a obcí a městem Velké Opatovice, z čehož dovodil, že i VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST je ovládána státem v širším slova smyslu. Pokud soud v této věci dospěl k závěru, že na obchodní korporaci Svaz VKMO mají obce, resp. jejich svazky přímý vlastnický vliv a jeho prostřednictvím mají vliv na VODÁRENSKOU AKCIOVOU SPOLEČNOST, kterou takto ovládají, tím spíš nemůže být pochyb o tom, že i jednotlivé svazky obcí jsou právnickými osobami ovládanými obcemi, resp. státem v širším slova smyslu.
[24] Konečně se soud zabýval kritériem účelu žalovaného. Ze stanov vyplývá, že předmětem činnosti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko je zejména zabezpečení zásobování obcí pitnou vodou, odvádění a čištění odpadních vod obcí, stanovování výše vodného a stočného na příslušné období jménem obcí a další zde vyjmenované činnosti. Zásobování vodou či odvádění a čištění odpadních vod jsou vyjmenovány v zákonem vymezeném demonstrativním výčtu činností, které mohou být předmětem činnosti dobrovolného svazku obcí [§ 50 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Je tedy jednoznačné, že žalovaný je právnickou osobou zřízenou k uspokojování veřejných potřeb, resp. za veřejným účelem.
[25] Všechna posuzovaná kritéria nasvědčují tomu, že žalovaný je veřejnou institucí v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím veřejnou, proto soud dospěl k závěru, že žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 tohoto zákona.
[26] Za této situace bylo povinností žalovaného naložit se žádostí žalobce o poskytnutí informace ze dne 4. 6. 2018 postupem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pro případ, že povinný subjekt požadovanou informaci žadateli nehodlá poskytnout, je namístě aplikace § 15 tohoto zákona. Dle § 15 odst. 1 pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti, s výjimkou případů, kdy se žádost odloží. Lhůta pro vyřízení žádosti činí 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění [viz § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím].
[27] V posuzované věci žalovaný na žádost žalobce ze dne 4. 6. 2018 zareagoval přípisem tajemníka žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. 645/2018, označeným jako „Reakce na dopis ze dne 4. 6. 2018, čj. JVAK/2018/468, 644/2018/JVAK“. Žalovaný v něm žalobci sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto se na něj povinnost poskytovat informace dle tohoto zákona nevztahuje.
[28] Krajský soud musel posoudit, zda tento přípis lze považovat za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoliv. Dospěl přitom k závěru, že přípis žalovaného ze dne 29. 6. 2018 za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím považovat nelze. Rozhodující není, že jej tak žalovaný formálně neoznačil, ale podstatný je jeho obsah. V přípise žalovaný sdělil, že se necítí být povinným subjektem. Rozhodnutí však (i podle výslovné dikce § 15) vydává povinný subjekt, tedy ten, kdo své postavení povinného subjektu dle § 2 odst. 1 nezpochybňuje, ale shledal důvody pro neposkytnutí informace. V dané věci ale žalovaný v takovém postavení nebyl, neboť ten se za povinný subjekt vůbec nepovažoval. Vyřízení žádosti o informace je tedy třeba považovat pouze za neformální přípis. Takto jej ostatně chápal i žalobce, který v návaznosti na tento přípis zaslal žalovanému stížnost na postup při vyřizování informace ve smyslu § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[29] Poslední otázkou, kterou se musel krajský soud zabývat, bylo, zda žalovaný svým postupem způsobil nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé.
[30] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i z doktríny vyplývá, že pokud žadatel bezvýsledně podal stížnost na nečinnost povinného subjektu, může se žadatel domáhat ochrany podáním žaloby proti nečinnosti povinného subjektu. Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace je totiž nutno vnímat jako procesní nástroj ochrany žadatele o informace v případě nečinnosti povinného subjektu, tedy v případě, kdy povinný subjekt v zákonné lhůtě neposkytne požadované informace ani nevydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, čj. 4 Ans 16/2009-83, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14; případně závěry obsažené v publikaci Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. vyd. Praha: Linde 2012. 781–787). Mezi žalobcem a žalovaným není sporné, že žalovaný na stížnost nereagoval vydáním rozhodnutí, ale pouze zasláním dalšího přípisu ze dne 25. 7. 2017, v němž setrval na své argumentaci, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce tedy bezvýsledně vyčerpal procesní nástroj ochrany proti nečinnosti povinného subjektu a tím osvědčil svou aktivní žalobní legitimaci k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Žalovaný jako povinný subjekt je současně pasivně žalobně legitimován.
[31] Krajský soud uzavřel, že žalovaný zůstal ve vztahu k žádosti žalobce ze dne 4. 6. 2018 o poskytnutí informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím nečinný. Chybně totiž vyhodnotil, že se na něj tento zákon nevztahuje, a to z důvodu, že není povinným subjektem pro poskytování informací podle tohoto zákona. Žalovaný žalobci neposkytl informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ačkoliv zákonná lhůta pro vyřízení žádosti marně uplynula, tímto postupem tedy způsobil nečinnost. | decision_826.txt |
4,451 | k § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění zákonů č. 199/2015 Sb. a č. 319/2016 Sb.
k § 4 odst. 1 písm. a) a § 75 odst. 2 soudního řádu správního
Systemizace a změna organizační struktury podle § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jsou závazné podklady pro rozhodnutí ve věcech služby, které soud přezkoumá v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věcech služby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45)
Prejudikatura: č. 386/2004 Sb. NSS, č. 415/2004 Sb. NSS, č. 603/2005 Sb. NSS, č. 1119/2007 Sb. NSS, č. 1389/2007 Sb. NSS, č. 2009/2010 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2908/2013 Sb. NSS, č. 3112/2014 Sb. NSS, č. 3548/2017 Sb. NSS, č. 1566/2018 Sb. NSS, č. 3680/2018 Sb. NSS, č. 3687/2018 Sb. NSS, č. 3757/2018 Sb. NSS, č. 3774/2018 Sb. NSS, č. 3793/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 53/06), č. 199/2015 Sb. a 26/2018 Sb.
Věc: Jiří J. proti vládě České republiky o zrušení pracovního místa, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce byl jmenován na služební místo představeného – náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra rozhodnutím státního tajemníka v Ministerstvu zemědělství v roce 2015. Usnesením vlády ze dne 23. 10. 2017 byla podle § 17 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě schválena systemizace na rok 2018. Následně, ještě před účinností systemizace, došlo k jejím třem úpravám třetím usnesením vlády ze dne 22. 12. 2017 (dále také jen „úprava systemizace“). Na základě systemizace po třetí úpravě došlo ke zrušení pracovního místa, na které byl žalobce jmenován, což státní tajemník v Ministerstvu zemědělství promítl do služebního předpisu, kterým došlo s účinností od 1. 1. 2018 k úpravě organizační struktury Ministerstva zemědělství (dále jen „služební předpis č. 10“). Následně vydal státní tajemník v Ministerstvu zemědělství 28. 2. 2018 rozhodnutí, kterým podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odvolal žalobce ze služebního místa představeného. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání.
Žalobce podal proti usnesení vlády žalobu k Městskému soudu v Praze. Tu koncipoval jednak jako žalobu proti rozhodnutí, ale z důvodu právní jistoty se domáhal i ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Městský soud z důvodu vhodnosti usnesením vyloučil žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, k samostatnému projednání. Tuto žalobu pak nyní napadeným rozsudkem zamítl. Žaloba proti úpravě systemizace jako rozhodnutí byla odmítnuta usnesením městského soudu.
Městský soud v napadeném rozsudku vyšel zejména z judikatury Nejvyššího správního soudu vymezující, kdy může být žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s. úspěšná. Dospěl k závěru, že nejsou splněny dvě z nutných podmínek úspěšnosti žaloby. Podle názoru městského soudu systemizace, popřípadě její změna, upravuje služební a pracovní místa toliko v obecné rovině a není proto směřována vůči konkrétní osobě, a proto ani práva žalobce nemohla a nebyla změnou zkrácena přímo. Úkonem, který přímo zasáhl do jeho práv a byl směřován přímo vůči němu, bylo až rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného ze dne 28. 2. 2018. Aby mohl být žalobce ve věci úspěšný, byl by nucen žalobou napadnout právě rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. V tomto soudním řízení by se soud při posuzování zákonnosti napadeného rozhodnutí mohl zabývat rovněž napadenou úpravou systemizace či služebním předpisem č. 10. Poukázal na rozsudek městského soudu ze dne 22. 5. 2018, čj. 11 Ad 17/2017-68, v němž se posuzovanou otázkou podrobně zabýval. Žalobce v daném případě napadl právě rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, a soud tuto žalobu meritorně projednal.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatel uváděl již v žalobě, že již úpravou systemizace byl přímo zkrácen na svých právech. Vyrozuměním ze dne 4. 1. 2018 mu sdělil státní tajemník v Ministerstvu zemědělství, že zahajuje správní řízení ve věci jeho odvolání ze služebního místa představeného a převedení na jiné služební místo, eventuálně zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů, konkrétně z důvodu zrušení služebního místa z důvodu změny systemizace. Služební orgán sdělil, že právě systemizací schválenou vládou bylo zrušeno jeho služební místo. Do doby podání žaloby nebylo o jeho odvolání ze služebního místa představeného rozhodnuto. Situací však již byl postižen v dané době. Již na konci prosince 2017 byl vyzván k vrácení převzatých věcí, služebním orgánem mu bylo sděleno, že se nemá dostavovat na své pracoviště, a nebylo známo, jak dlouho bude tento stav trvat.
Až po podání žaloby bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného s účinností ode dne 19. 3. 2018. Dále byl s toutéž účinností převeden na jiné služební místo a bylo rozhodnuto o jeho platu. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal. O podaném odvolání bylo rozhodnuto 2. 7. 2018, přičemž podané odvolání bylo náměstkem ministra vnitra pro státní službu zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel dne 12. 9. 2018 žalobu k městskému soudu. Obě rozhodnutí ve věcech služebního poměru se na úpravu systemizace odvolávají jako na podklad pro rozhodnutí a považují je pro sebe za závazné. Odvolací orgán ve svém rozhodnutí výslovně uvedl, že zrušení služebního místa představeného, které zastával stěžovatel, bylo přímo seznatelné již ze schválené úpravy systemizace.
V čl. I. až III. žaloby se stěžovatel zabýval i povahou žalobou napadeného usnesení vlády z hlediska jeho možného přezkumu ve správním soudnictví. Městský soud se s argumenty stěžovatele obsaženými v žalobě nevypořádal. Není tak jasné, v čem ji má za chybnou.
Městský soud to sice výslovně neuvedl, nicméně vzhledem k obdobné argumentaci v usnesení o žalobě proti systemizaci jako rozhodnutí, patrně vycházel z § 17 zákona o státní službě. Toto ustanovení definuje, co má systemizace pro každý služební úřad obecně stanovit. Z toho patrně dovodil, že systemizace upravuje služební místa toliko v obecné rovině a tudíž není směřována vůči konkrétní osobě a její práva tak nemohou být zkrácena přímo. Nevysvětlil, zda zkoumal právě napadené usnesení vlády, co z něj a jeho příloh zjistil a jaká skutková zjištění učinil ohledně stěžovatele a jím zastávaného služebního místa.
V dané věci byla totiž úprava systemizace, respektive vládě předložený materiál, podrobnější než jen agregované parametry zmiňované v § 17 zákona o státní službě. V textové části vládě předloženého materiálu je obsažen i popis konkrétních organizačních změn, včetně informací o rušení organizačních útvarů (konkrétně i sekce, jejímž byl stěžovatel náměstkem). Při posuzování konkrétního žalobou napadeného usnesení vlády by tedy měl soud korigovat svůj obecný předpoklad, že se úprava systemizace nemůže dotknout práv konkrétní jmenovitě určitelné osoby.
Systemizace může určovat natolik jedinečná služební místa, u nichž je z povahy věci možné určit konkrétní jednotlivé osoby, jichž se úprava systemizace dotýká. I služební orgány rozhodující o odvolání stěžovatele z jeho služebního místa odkazovaly ve svých rozhodnutích na úpravu systemizace jako na podklad pro ně závazný. Odvolací služební orgán výslovně uvedl, že z vládou schválené úpravy systemizace bylo přímo seznatelné i zrušení konkrétního služebního místa zastávaného stěžovatelem. Odvolací služební orgán tedy argumentuje zcela jinak než soud. Z odůvodnění návrhu úpravy systemizace vyplývalo, že u Ministerstva zemědělství se navrhuje redukce počtu sekcí z 8 na 7, přičemž optimalizace bude spočívat ve zrušení dvou sekcí (a to právě i sekce řízené stěžovatelem) a vytvoření jedné nové sekce, přičemž v souvislosti se zrušením dvou sekcí je navrhováno zrušení systemizovaných míst náměstků pro řízení těchto rušených sekcí. Úprava systemizace tedy byla zaměřena proti němu a byl jí přímo zkrácen na svých právech. Úpravou systemizace, nebo v jejím bezprostředním důsledku, totiž bylo zrušeno jeho služební místo. Zrušení jeho služebního místa tak znamená zásah správního orgánu, který se negativně projevil v právní sféře stěžovatele.
Pokud je tedy správná úvaha odvolacího správního orgánu, že vláda schválila i změny obsažené v komentáři k předkládanému návrhu úpravy systemizace, tedy změny zahrnující i zrušení sekce řízení a zároveň systemizované místo náměstka pro řízení této sekce, pak je tím spíše neudržitelná argumentace městského soudu, že úprava systemizace upravovala služební a pracovní místa toliko v obecné rovině a nesměřovala vůči konkrétním osobám, včetně stěžovatele. Lze si představit i jiné situace, kdy bude při změně či úpravě systemizace dán jasný dopad na konkrétní služební místa a tudíž i na konkrétní jmenovitě určitelné osoby. Vždy tak je třeba dopad systemizace posoudit s ohledem na její konkrétní dopady.
Pokud městský soud poukazoval na svůj rozsudek čj. 11 Ad 17/2017-68, ve kterém se měl systemizací zabývat věcně v rámci přezkumu rozhodnutí o odvolání ze služebního místa, pak je tento poukaz zavádějící a matoucí. I v tomto rozsudku se totiž městský soud odmítl obsahově zabývat úpravou systemizace, která byla tehdy napadána. Dospěl k závěru, že usnesení vlády o úpravě systemizace není oprávněn přezkoumávat ani jako podkladové rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť vláda při schvalování systemizace nevystupuje jako správní orgán. Dovodil, že při schvalování systemizace nejde o rozhodování o právech či povinnostech konkrétních subjektů, nýbrž jde o personální a finanční zabezpečení činnosti státního úřadu.
Pokud by byly tyto závěry městského soudu správné, pak by systemizaci, resp. její změny a úpravy, nebylo možné přezkoumávat nikdy. Tento přístup by vedl k faktické soudní nepřezkoumatelnosti rozhodnutí týkajících se právního postavení státních zaměstnanců, která by se odvolávala na usnesení vlády o systemizaci. To by vedlo k odepření soudní ochrany, neboť by se soud nikdy nemohl systemizací věcně zabývat.
Stěžovatel v žalobě namítal také to, že zákon o státní službě vůbec nezná pojem „úprava systemizace“ a proces „úpravy systemizace“ po jejím řádném schválení v zákonem předpokládaném procesu dle § 17 zákona o státní službě. Zákon o státní službě neupravuje možnost měnit či “upravovat” již schválenou, ale dosud neúčinnou systemizaci na následující kalendářní rok. Ani touto námitkou se však městský soud nezabýval. S touto námitkou také souvisela námitka porušení zásady ochrany legitimního očekávání stěžovatele, že vzhledem k obsahu schválené systemizace, bude jeho služební poměr v nezměněné podobě pokračovat i po 1. 1. 2018.
Ve spojení s výše uvedeným je zřejmé, že nelze připustit, aby vláda mohla rozhodovat o systemizaci zcela protizákonně, aniž by ji soud mohl kdykoliv přezkoumat, a zároveň by na jejím základě mohly být činěny kroky proti konkrétním státním zaměstnancům. Takovýto stav by nebylo možné nazvat jinak, než že by „právo vznikalo z bezpráví“.
Ustanovení § 17 zákona o státní službě nestanoví jen formální náležitosti systemizace, ale věcné, které musí vláda dodržet. Systemizace musí vycházet ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů dle příslušného nařízení vlády a musí být zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu. Pokud vláda tato pravidla nedodrží a má to dopad na práva konkrétních státních zaměstnanců, není možné, aby jim nebyla poskytnuta soudní ochrana.
Nemožnost věcně přezkoumat úpravu systemizace by nedůvodně stavěla do horšího postavení státní zaměstnance ve služebním poměru oproti zaměstnancům v pracovněprávním poměru dle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce. V případě výpovědi z důvodu nadbytečnosti v důsledku přijatých organizačních změn totiž soud může přezkoumat i tuto tvrzenou organizační změnu, a to minimálně z toho hlediska, zda se jednalo o skutečnou organizační změnu přijatou k dosažení zákonného cíle, nebo zda podle svého obsahu a účelu sledovala tvrzená „organizační změna“ jiný cíl, popř. zda byla organizační opatření jen předstírána za účelem formálního naplnění podmínek pro dání výpovědi. Zákon o státní službě však měl zabránit zneužívání organizačních změn a zajistit stabilitu služebních poměrů, resp. personálně stabilní zajištění služebních úřadů.
Nicméně ani případný přezkum rozhodnutí o odvolání ze služebního místa nepředstavuje dostatečně účinný prostředek ochrany. Státní zaměstnanec má své povinnosti, ale i právo službu vykonávat. Má tak právo na vytvoření podmínek pro řádný výkon služby. Pokud je jeho služební místo zrušeno a žádné další rozhodnutí ohledně služebního poměru služební orgán neučiní, pak státní zaměstnanec službu fakticky vykonávat nemůže a nemůže tak naplňovat své právo a povinnost službu vykonávat. K tomu došlo i v případě stěžovatele. Ačkoliv byl ze služebního místa odvolán až rozhodnutím z 28. 2. 2018, tak již od konce prosince 2017 fakticky nemohl vykonávat službu. Již tehdy byl vyzván k vrácení převzatých věcí, předání rozpracovaných dokumentů apod., a dále mu bylo tvrzeno, že od 1. 1. 2018 nastaly překážky na straně zaměstnavatele – služebního úřadu, a tudíž službu vykonávat nemůže. Jeho právní postavení tak bylo značně nejisté. Odvolán z místa představeného nebyl, přesto však službu vykonávat nemohl, a to právě jen s odkazem na vládou schválenou úpravu systemizace a tvrzení, že touto systemizací bylo zrušeno jeho služební místo. V případě stěžovatele tak tvořila úprava systemizace fakticky samotné rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, jelikož jiné rozhodnutí neobdržel. Přesto byl fakticky funkce zbaven, aniž by mu byl oficiálně obsah úpravy systemizace znám a byl dostatečně transparentně zveřejněn.
Dále poukazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, ve věci nejmenování justičního čekatele (dále jen „rozsudek ve věci nejmenování justičního čekatele“). V něm Nejvyšší správní soud uvedl, že usnesení vlády nemusí být čistě interním dokumentem vlády přípravného charakteru, který nevyvolává žádné právní následky vně vlády. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení právní sféry fyzických či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jednotlivě s ohledem na obsah konkrétního přijatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost, že se formálně jedná o usnesení vlády. Obdobně Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 5.2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, uvedl, že není podstatné, že je určitý akt vydáván formou usnesení vlády, podstatný je jeho obsah. Dále se odkazuje na větší množství judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývá, že v případě pochybností má být umožněn soudní přezkum zásahů veřejné moci. Poukazuje i na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Vilho Eskelinen a další proti Finsku, stížnost č. 63235/00, ve kterém tento soud zformuloval nový test pro výklad šíře čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod s ohledem na spory státních zaměstnanců. Tento test je v případě českých státních zaměstnanců splněn. Také judikatura Ústavního soudu vnímá mimo jiné čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) jako dostatečný důvod pro umožnění soudního přezkumu v otázkách přístupu, volby či odvolávání z jiných veřejných funkcí (nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, ve věci odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu).
Pokud se služební orgány v rámci řízení o služebním poměru stěžovatele odvolávaly na úpravu systemizace jako na závazné východisko pro svá rozhodnutí, pak k tomu žalovaná uvádí, že usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Z usnesení vlády, jimiž byla schválena systemizace na rok 2018, však nevyplývají práva a povinnosti přímo jednotlivým zaměstnancům a státním zaměstnancům. Součástí návrhu systemizace, který služební orgán předkládá Ministerstvu vnitra, je komentář s odůvodněním návrhu a popis původního a navrhovaného stavu. Ten je potřebný k tomu, aby při schvalování systemizace učinila žalovaná kvalifikované rozhodnutí. Vláda tedy přijetím předmětného usnesení schválila i navrhované změny obsažené v uvedeném komentáři, v němž je mimo jiné uvedeno, že jednou ze změn v Ministerstvu zemědělství je redukce původních osmi sekcí na sedm. To však neznamená, že by již přijetím úpravy systemizace došlo ke změně organizační struktury Ministerstva zemědělství nebo že by tímto usnesením bylo přímo zasaženo do právní sféry stěžovatele. Následně byla systemizace promítnuta do organizační struktury Ministerstva zemědělství a posléze se projevila vydáním individuálního správního aktu, tedy rozhodnutí ve věci státní služby. Pro posouzení věci není podstatné, jak moc je systemizace podrobná, neboť jejím samotným přijetím k zásahu do práv nedochází.
Pokud stěžovatel poukazoval na faktické překážky ve vykonávání jeho funkce od 1. 1. 2018, pak ani v této době nebylo přímo zasaženo do jeho právní sféry, resp. do jeho postavení v rámci služebního poměru. Na straně služebního úřadu existovaly ve vztahu ke stěžovateli překážky ve službě ve smyslu § 106 odst. 3 zákona o státní službě, kdy za tuto dobu mu příslušel plný plat.
Z rozsudku městského soudu nevyplývá, že by usnesení vlády, kterými se schvaluje systemizace, nepodléhala soudnímu přezkumu, jak by se mohlo zdát z argumentace v kasační stížnosti. Městský soud naopak jasně uvedl, jakým způsobem a v rámci jakého soudního řízení by mohlo být usnesení vlády, kterým je schvalována systemizace, přezkoumáno.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalované odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[36] S ohledem na závěr o přezkoumatelnosti rozsudku městského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení otázky, zda žalobou napadená úprava systemizace mohla představovat nezákonný zásah, pokyn nebo donucení (dále také jen "zásah") správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
[37] Jak již uvedl městský soud, aby byla žaloba proti nezákonnému zásahu důvodná, musí být kumulativně splněny následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka) […]“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[38] Sporné je naplnění 1. podmínky, tedy přímosti zkrácení na právech. Pro posouzení věci je nezbytné vyjít z právní úpravy systemizace a jejích důsledků podle zákona o státní službě.
[39] Podle § 17 odst. 1 zákona o státní službě
„[s]ystemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý služební úřad
a) počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných platovými třídami,
b) počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami,
c) objem prostředků na platy státních zaměstnanců,
d) počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytným požadavkem státní občanství České republiky,
e) počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru (dále jen „zákaz konkurence“).“
[40] Podle § 17 odst. 2 zákona o státní službě „[n]ávrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra v dohodě s Ministerstvem financí na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném Ministerstvem vnitra předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Při vypracování návrhu systemizace ministerstva nebo jemu podřízeného služebního úřadu se postupuje v součinnosti s příslušným členem vlády, v případě systemizace Úřadu vlády v součinnosti s vedoucím Úřadu vlády, a pokud jde o část systemizace týkající se státních zaměstnanců zařazených v útvaru podřízeném členovi vlády, s tímto členem vlády. V případě Ministerstva vnitra návrh systemizace vypracovává státní tajemník v součinnosti s ministrem vnitra, a pokud jde o část systemizace týkající se sekce pro státní službu, též v součinnosti s náměstkem pro státní službu; návrh systemizace předkládá státní tajemník.“
[41] Podle § 17 odst. 3 zákona o státní službě „[s]ystemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.“
[42] Podle § 17 odst. 5 zákona o státní službě „[s]lužební místa a finanční prostředky na platy státních zaměstnanců podle schválené systemizace nelze použít pro jiný účel.“
[43] Podle § 19 odst. 1 zákona o státní službě zpracuje služební orgán podle systemizace návrh organizační struktury služebního úřadu nebo její změny.
[44] Podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, ten, kdo jmenoval představeného na dané služební místo, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Z § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě plyne, že pokud státní zaměstnanec nemůže vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání ze služebního místa představeného [respektive u písm. c) téhož ustanovení z důvodu zrušení jeho služebního místa z důvodu změny systemizace], státní zaměstnanec se převede na jiné služební místo. Podle § 62 odst. 1 zákona o státní službě, nemůže-li být státní zaměstnanec převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, zařadí se mimo výkon služby.
[45] Je také třeba poznamenat, že kromě systemizace podle § 17 zákona o státní službě upravující státní zaměstnance, zákon o státní službě v § 172 odst. 1 upravuje ještě systemizaci pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu (tedy zaměstnanců v pracovním a nikoliv služebním poměru), pro jejíž stanovení platí § 17 a 18 zákona o státní službě obdobně. Jak vyplývá z usnesení vlády, kterými byla schvalována systemizace i její jednotlivé úpravy v roce 2017, vláda fakticky schvaluje obě systematizace jedním usnesením. Nicméně pokud bude dále hovořeno o systemizaci, má soud na mysli systemizaci státních zaměstnanců, není-li výslovně uvedeno jinak.
[46] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ačkoliv z § 17 odst. 1 zákona o státní službě by se mohlo zdát, že systemizace schvalovaná vládou řeší skutečně pouze souhrnné počty služebních míst s určitými specifiky a objem prostředků na platy státních zaměstnanců pro jednotlivé služební úřady, je zřejmé, že její dosah je výrazně závažnější. Jak vyplývá z § 17 odst. 2, je vypracovávána na základě návrhů služebních orgánů. Ty musí logicky vycházet již ze svých konkrétních potřeb a tudíž předběžně plánované organizační struktury, kterou musí v souladu s § 19 zpracovávat podle schválené systemizace. Jak také vyplývá z § 17 odst. 3 zákona o státní službě, vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu. Svým usnesením tedy může buď podle tohoto ustanovení měnit organizační strukturu služebního úřadu, nebo nepřímo souhlasit s návrhem organizační struktury tak, jak byl předložen v rámci přípravy systemizace služebním orgánem. Jen při tomto výkladu dává smysl schválení celkových počtů služebních míst a objemu finančních prostředků v návaznosti na návrhy služebních orgánů. Bez faktického schválení jejich organizační struktury nebo naopak zásahu do ní dle § 17 odst. 3 by nebylo možné agregované údaje schvalovat. Tomu svědčí i to, že pokud mají být počty služebních míst specifikovány podle § 17 odst. 1 též platovými třídami, nelze si dost dobře představit, že by je byla vláda schopna vymezit, aniž by vycházela z návrhu organizační struktury, což pak zprostředkovaně platí i pro objem prostředků na platy. Následné zpracování organizační struktury služebního úřadu podle § 19 tak fakticky nedává služebnímu orgánu příliš mnoho prostoru pro to, aby mohl vytvořit nezávisle organizační strukturu, pokud musí respektovat schválenou systemizaci. Obdobně, pokud má mít nějaký smysl § 17 odst. 5 zákona o státní službě ochraňující účel služebních míst a finančních prostředků dle systemizace, musí systemizace ve své podstatě již předjímat určitou organizační strukturu služebního úřadu. Taktéž podle § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě je služební orgán povinen s odborovou organizací projednat návrhy ve věcech systemizace služebních úřadů. Ačkoliv by takové projednání mělo dílčí smysl i v případě, pokud by se jednalo pouze o projednání agregovaných počtů, bez znalosti záměru organizační struktury služebních úřadů by samotná celková čísla nedávala odborové organizaci příliš prostoru pro jakoukoliv smysluplnou diskusi nad návrhem. K tomu, že se dané organizační dokumenty v podstatě navzájem podmiňují, dochází i odborná literatura [komentář k § 17 PICHRT, J. a kol. Zákon o státní službě: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Dostupný v systému ASPI (cit. 5. 9. 2019)].
[47] Této provázanosti mezi systemizací a organizační strukturou služebního úřadu odpovídají i podkladové materiály k úpravě systemizace. Jak vyplývá z předloženého spisu a přijatého usnesení vlády, úprava systemizace byla schválena s tím, že má být provedena podle části III příslušného materiálu. Část III kromě agregovaných počtů služebních míst velmi podrobně (na 37 stranách) popisovala, jaké konkrétní organizační úpravy jsou připravovány v jednotlivých služebních úřadech, včetně organizační změny v Ministerstvu zemědělství. Ta spočívala mimo jiné ve zrušení systemizovaného místa stěžovatele (str. 31 části III). Tato část vycházela z návrhu změn systemizace v Ministerstvu zemědělství předloženého v souladu s § 17 odst. 2 zákona o státní služně státním tajemníkem v Ministerstvu zemědělství náměstkovi ministra vnitra pro státní službu.
[48] Na druhou stranu je podle názoru soudu zřejmé, že ke změnám s dopady do služebních poměrů má docházet až v návaznosti na změny organizační struktury služebního úřadu. Z § 19 odst. 2 zákona o služebním poměru totiž vyplývá zjednodušený způsob schvalování organizační struktury nebo její změny, pokud v důsledku schválení nedojde ke skončení služebního poměru nebo odvolání ze služebního místa představeného. Z toho tedy vyplývá, že pokud je schvalována standardně podle § 19 odst. 1 téhož zákona, povede taková změna organizační struktury ke změnám ve služebních poměrech. Ačkoliv tedy nebude dávat systemizace velký prostor pro samostatnou činnost služebních orgánů při schvalování organizační struktury, je zřejmé, že až tímto úkonem se organizační struktura mění.
[49] Podle soudu však není podstatné, zda ke zrušení služebního místa dochází již systemizací nebo až schválením organizační struktury. Ani v jednom případě totiž ještě nelze považovat za naplněnou podmínku přímého zkrácení na právech státního zaměstnance. Oba uvedené akty mají povahu interního organizačního aktu, kterým se projevuje organizační moc nadřízených organizovat výkon veřejné správy v rámci právními předpisy zřízených správních úřadů (k organizační moci viz např. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 94–95). Na tom nic nemění ani to, že zákon o státní službě v tomto případě stanoví proces přijímání systemizace, její obsah i cíle. V případě systemizace je třeba vyjít i z toho, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. Ústavy), rozhoduje ve sboru, přičemž výsledkem je přijetí usnesení (čl. 76 Ústavy). Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Usnesení vlády zpravidla představuje interní akt, který zavazuje vládu a její členy, jakož i ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy a jejich prostřednictvím i ostatní orgány státní správy (správní úřady). Podle Ústavního soudu „[z] ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě […] vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami.“ (nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, č. 199/2015 Sb. ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě, dále jen „nález ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě“).
[50] Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž se dotkne. Tak tomu bylo nepochybně i v případě stěžovatele, pokud bylo zřejmé, že bude rušena právě jeho sekce a s ní související místo jejího představeného a bylo zřejmé, že vzhledem ke krátkému času od přijetí daných dokumentů, jej bude téměř jistě zastávat právě stěžovatel. V jiných případech to však určitelné nebude. Například tehdy, pokud bude rozhodnuto o snížení počtu služebních míst se stejnou obsahovou náplní v určitém útvaru. V takovém případě bude na příslušném služebním orgánu, aby ze všech osob splňujících daná kritéria teprve vybral ty, na něž příslušné opatření dopadne. Navíc ani u určitelných státních zaměstnanců nemusí být jisté, zda budou mít příslušné organizační dokumenty dopad do jejich subjektivních práv a povinností. Pokud budou schváleny v dostatečném předstihu před zamýšlenou organizační změnou, pak může v mezidobí dojít ke změně v obsazení příslušných služebních míst, případně může dojít i ke změně organizačních dokumentů před jejich účinností, aniž by se kdy dotkly právní sféry příslušných státních zaměstnanců.
[51] Soud samozřejmě nezpochybňuje, že k dotčení práv a povinností státního zaměstnance může schválení systemizace i organizační struktury vést, je to ostatně i jejich cílem. Typicky se může jednat o odvolání ze služebního místa představeného (§ 60 zákona o státní službě), převedení na jiné služební místo (§ 61 zákona o státní službě), zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů (§ 61 zákona o státní službě), případně i o skončení služebního poměru [§ 72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě]. Dotčení schválením organizačních aktů je však nepřímé, neboť k přímému dotčení dojde právě až rozhodnutím ve věcech služby. Požadavek přímého dotčení na právech ostatně odpovídá principům správního soudnictví, které slouží nikoliv k ochraně obecné zákonnosti, ale primárně k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob a to poté, co se nelze domoci nápravy v rámci veřejné správy (§ 2 a § 5 s. ř. s.).
[52] Lze si představit i jiné zásahy do práv a povinností státního zaměstnance, které popisuje ve své kasační stížnosti stěžovatel. Mezi ně může spadat zejména faktické bránění ve výkonu funkce, kterou státní zaměstnanec doposud zastává, neboť z ní nebyl řádně odvolán nebo převeden na jinou. Nicméně ani v takovém případě nejde o přímý zásah do práv již schválením samotné systemizace či organizační struktury služebního úřadu, ale až následným faktickým postupem služebních orgánů.
[53] Již vzhledem k tomu, že systemizace, tudíž ani její případné úpravy, nemohou zasáhnout do práv a povinností stěžovatele přímo, nemůže jít o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Z téhož důvodu nemůže systemizace představovat ani rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., neboť i v takovém případě musí být zasaženo do práv žalobce přímo.
[54] Pokud by se však ukázalo, že by systemizace nebo organizační struktura představovaly akt, který by již nikdy nemohl být podroben soudnímu přezkumu ani nepřímo, na což ve své kasační stížnosti poukazuje stěžovatel, soud by musel zvažovat, zda nevyložit přímost zásahu šířeji. Je totiž třeba souhlasit se stěžovatelem, že není přípustné, aby se nikdy nemohl domoci ochrany proti případně nezákonné systemizaci.
[55] V prvé řadě je třeba poukázat na čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle nějž „[p]rávní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“ Ačkoliv dané ustanovení na první pohled nestanoví žádné zvláštní záruky pro právní poměry státních zaměstnanců, je zřejmé, že úmysl ústavodárce byl, aby se tyto právní poměry odlišovaly od běžných pracovněprávních vztahů. Ústavní soud v nálezu ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě k danému ustanovení uvedl: „V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako celku […]“
[56] Také je třeba poukázat na čl. 21 odst. 4 Listiny, podle nějž „[o]bčané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“ Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, č. 26/2018 Sb, k výkladu pojmu veřejná funkce ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny uvedl: „Správou věcí veřejných ve smyslu čl. 21 Listiny se rozumí veřejná činnost týkající se věcí obecného zájmu prováděná v rámci výkonu veřejné moci. Veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny je pak taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí. Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého charakteru, činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce disponuje. Osoby vykonávající veřejnou funkci jsou do ní zásadně ustanovovány volbou či jmenováním (srov. Šimíček, V. in Wagnerová, E. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2012, s. 510).“ Podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, tento zákon upravuje mj. právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu. Služba státních zaměstnanců pak podle § 5 odst. 1 zahrnuje také přípravu návrhů právních předpisů nebo přípravu a provádění správních úkonů včetně kontroly. Minimálně velká část státních zaměstnanců, ne-li všichni, tak bude vykonávat veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny.
[57] Uvedené ustanovení Listiny chrání i nerušený výkon veřejné funkce. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS, ve věci odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu: „[Článek] 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“
[58] Bylo tedy v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2 Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujících do práva funkci vykonávat, ale také zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věci služby předcházely. Opačný přístup by vedl k tomu, že by schválení systemizace či organizační struktury mohlo být použito pouze k tomu, aby byl státní zaměstnanec odvolán či přeložen ze zastávané funkce, aniž by proto byly splněny jinak striktní zákonné podmínky. Například by došlo pouze ke zrušení zastávaného služebního místa, nicméně by zároveň vzniklo formálně jiné, se stejnou obsahovou náplní. Důvody vedoucí k těmto krokům by mohly být zcela zjevně protiprávní (například diskriminační). Není možné připustit, aby prostřednictvím systemizace či organizační struktury bylo možné dosahovat protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším úkonem, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem.
[59] Institut, který se jeví jako vhodný pro účely přezkumu systemizace či změny organizační struktury, je zakotven v § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. Podle ní platí, že „[b]yl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví“. Systemizace ve spojení s organizační změnou představují závazný podklad pro další rozhodování služebních orgánů. Jak totiž vyplývá z § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě ten, kdo představeného na služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Představený je tedy vázán předchozím zrušením služebního místa představeného provedeného schválením organizační struktury v návaznosti na schválení systemizace. Obdobně podle § 61 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě se státní zaměstnanec převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu změny systemizace. I v tomto případě zrušení služebního místa zavazuje služební orgán převést zaměstnance na jiné služební místo. Organizační dokumenty, kterými dochází ke změnám služebních míst, jsou tedy závaznými podklady pro služební orgány rozhodující ve věcech státní služby. Na tomto závěru nic nemění to, že někdy mají větší a někdy menší míru diskrece. Organizační dokumenty totiž mohou někdy fakticky vést k jasné identifikaci osoby, na niž mohou dopadat (jako je tomu v nyní posuzované věci), nebo mohou určovat pouze určitou skupinu osob, na které mohou, ale nemusí dopadnout (typicky v případě snížení počtu stejných služebních míst). I ve druhém případě jsou však služební orgány organizačními dokumenty vázány a musí učinit opatření k jejich naplnění.
[60] Podle Nejvyššího správního soudu jde v případě systemizace a organizační struktury služebního úřadu o odlišné dokumenty, než je rozhodnutí o organizační změně podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. V rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 3 Ads 107/2013-36, č. 3112/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní k tomuto institutu uvedl, že na něj zákonem nejsou kladeny žádné formální nároky. Proto k němu přistupoval, stejně jako u organizační změny ve smyslu zákoníku práce, jako k právní skutečnosti, která podmiňuje navazující úkony. Oproti tomu zákon o státní službě upravuje orgány, které o systemizaci a organizační struktuře služebního úřadu rozhodují, proces přijetí těchto dokumentů, některé jejich obsahové náležitosti i pravidla, ze kterých mají vycházet. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak bylo úmyslem zákonodárce, aby se nejednalo o ryze interní akty vnitřního řízení, které sice také zavazují podřízené orgány, ale ty musí dát případně přednost pravidlu zákonnosti a nelze tak hovořit o závazných aktech v užším slova smyslu (k tomu viz například též rozsudek ze dne 25. 4. 2017, čj. 8 As 103/2016-90, k usnesení vlády k dalšímu postupu územně ekologických limitů těžby hnědého uhlí v severních Čechách, nebo rozsudek ze dne ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, k politice územního rozvoje). Oproti tomu systemizace a na ni navazující organizační struktura služebního orgánu právě díky uvedeným odlišnostem představují závazné akty v užším slova smyslu, tak jak je má na mysli § 75 odst. 2 s. ř. s. a jejich zákonnost tak přísluší posoudit soudu.
[61] Otázkou však je, zda lze tyto organizační dokumenty považovat za „jiný úkon správního orgánu“. Zákonná definice správního orgánu je obsažena v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle nějž „[s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen ‚správní orgán‘), […]“
[62] Je nepochybné, že vláda je orgánem moci výkonné, neboť je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy dokonce jejím vrcholným orgánem.
[63] Věci služebního poměru státních zaměstnanců spadají do oblasti veřejné správy. K rozhraničení služebních a pracovněprávních vztahů se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v počátcích své existence, když v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS, uvedl: „Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu ‚zaměstnavatele‘ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy – i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva. Ne každý vztah ke státu má podle stávající úpravy takovýto komplexní charakter. Vodítkem tu může být charakter právní úpravy: je zřejmé, že tam, kde je užití zákoníku práce vůbec anebo z převážné části vyloučeno a úprava služebního poměru má kodexový charakter, půjde o poměr veřejnoprávní. Soudní ochrana práv z veřejnoprávního služebního poměru plynoucích bývá explicitně upravena v jiných procesních formách než u soukromoprávního poměru pracovního a možnost dovolat se práv z takového poměru plynoucích bývá omezena.“ Služba státních zaměstnanců měla od počátku většinu zde uvedených rysů (povahu „zaměstnavatele“ jako nositele veřejné moci, potřebu začlenění státního zaměstnance do organismu veřejné moci, účast na výkonu veřejné moci a tvorbu vůle státu). Chyběl však kodexový charakter tohoto vztahu, stejně jako veřejnoprávní forma rozhodování ve věcech služebního poměru. To se změnilo nabytím účinnosti zákona o státní službě. Tento zákon upravuje služební poměr komplexně s tím, že zákoník práce se na služební poměr použije jen tehdy, pokud tak zákon o státní službě stanoví (viz § 5 zákoníku práce a například značnou část ustanovení o služební době a době odpočinku v § 99 a násl. zákona o státní službě). V zákoně je také upraveno rozhodování ve věcech služby, které je prováděno vrchnostensky služebními orgány (§ 159 a násl. zákona o státní službě) za subsidiárního použití správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). Tomuto závěru svědčí i to, že aniž by se výslovně této otázce detailněji věnoval, Nejvyšší správní soud již rozhodoval v řízení o kasační stížnosti směřující proti rozsudku o žalobě proti rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby podle § 62 odst. 1 zákona o státní službě (rozsudek ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 Ads 431/2018-37), stejně jako v kompetenčním sporu o to, zda o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje jako nadřízený služební orgán opět předseda Českého statistického úřadu, nebo náměstek ministra vnitra pro státní službu (rozsudek ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS). Obě tato rozhodnutí však mohla být vydána jen tehdy, pokud si Nejvyšší správní soud předběžně posoudil, že jde o rozhodování v oblasti veřejné správy (pro rozhodování kompetenčních sporů k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2016, čj. Komp 1/2016-64, č. 3548/2017 Sb. NSS).
[64] Sporným se jeví zejména naplnění zákonné zkratky správního orgánu podle v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zda bylo v této věci vládě, případně i služebnímu orgánu rozhodujícímu o organizační struktuře, svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato část zavedené legislativní zkratky v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. se však zjevně vztahuje pouze k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., případně k žalobě na ochranu proti nečinností správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s., a to pouze v případě nečinnosti s vydáním rozhodnutí. V případě jiných žalob je totiž ochrana poskytována i tehdy, pokud daný orgán veřejné správy nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Například v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se lze domáhat i vydání osvědčení. Osvědčení se podle závěrů judikatury liší od deklaratorního rozhodnutí v tom, že se pohybuje v rovině skutkové a jde tedy o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité skutečnosti. Oproti tomu deklaratorní rozhodnutí je akt normativní, závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti (viz bod 25 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci záznamů do katastru nemovitostí). Přestože tedy osvědčení závazně nestanoví práva a povinnosti osoby, hovoří § 79 a násl. i v souvislosti s osvědčením o správním orgánu. Obdobně je evidentní, že ani v případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. nemusí být přezkoumáváno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Naopak typickým možným nezákonným zásahem jsou například bezprostřední zásahy (zásah do tělesné integrity zasahujícím policistou). Nicméně i § 82 a násl. používá pojem správní orgán. Soud si je vědom, že ve své dřívější rozhodovací činnosti uváděl, že pojmovým znakem správního orgánu je právě i rozhodování o právech a povinnostech osob. Vždy tak však činil tehdy, kdy se jednalo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nebo o žalobu na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí (viz např. rozsudek ve věci nejmenování justičního čekatele nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). Pojem správní orgán je tedy třeba vykládat, nejde-li o žaloby proti rozhodnutím nebo na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí, tak, že se jedná o takový orgán či osobu uvedenou v § 4 odst. 1 písm. a), pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, což odpovídá i definici správního orgánu uvedené v § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (viz shodně Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 21–22; nebo Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, str. 38).
[65] Tyto závěry platí i pro výklad pojmu správní orgán uvedený v § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. Podkladové úkony správního orgánu jsou ostatně typické tím, že se těmito úkony ještě nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Naopak zpravidla právě to, že do těchto práv a povinností ještě nezasahuje, je klíčovým rozlišovacím znakem pro to, aby takový akt nebyl samostatně přezkoumatelný a byl přezkoumatelný až v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí (viz body 26, 30, 34 a 35 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Mohou být i výjimky, kdy již podkladovým aktem dochází k zásahu do práv a povinností, ale přesto nebude připuštěn jeho samostatný soudní přezkum, například z toho důvodu, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 9 As 269/2016-44, č. 3680/2018 Sb. NSS]. Ve většině případů však půjde o takové úkony, které samy o sobě do práv a povinností nezasahují. Orgán, který v těchto případech vydává jiný úkon, který je závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí podle § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s., tedy nebude zpravidla naplňovat doslovnou definici správního orgánu podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[66] Ze shora uvedeného je tedy zřejmé, že systemizaci či změny organizační struktury lze považovat za závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. pro rozhodování ve věcech služby. Je totiž vydáván vládou jako orgánem moci výkonné, v oblasti veřejné správy (otázka organizace státní služby), přičemž je pro orgány rozhodující ve věcech služby závazný. Z ničeho nevyplývá, že by těmito organizačními dokumenty byl vázán i soud. S ohledem na to je soud oprávněn v rámci žaloby proti rozhodnutí ve věci služby přezkoumat zákonnost těchto organizačních dokumentů.
[67] Ostatně právě takový postup vede k tomu, že bude ve věcech státní služby postupováno obdobně, jako je tomu v případě zaměstnanců v pracovněprávních vztazích nebo v případě vojáků z povolání.
[68] Pokud jde o zaměstnance, lze poukázat na obdobnou situaci v případě organizačních změn u zaměstnavatele. Podle § 52 písm. c) zákoníku práce zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď, stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách. Judikatura civilních soudů dovodila, že samotné rozhodnutí o organizačních změnách není právním úkonem, neboť nejde o takový projev vůle, s nímž by právní předpisy spojovaly změnu nebo zánik práv a povinností účastníků pracovněprávního vztahu. Jedná se pouze o skutečnost (tzv. faktický úkon), která je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví (například u výpovědi z organizačních důvodů). Soud se okolnostmi přijaté organizační změny zabývá až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru. V něm může přezkoumávat například to, zda rozhodnutí o organizační změně bylo přijato příslušným orgánem (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS) nebo to, zda rozhodnutí o organizační změně skutečně sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou organizační změnu, pomocí níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich kvalifikační složení tak, aby zaměstnavatel nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců a v takovém kvalifikačním složení, jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu nebo účelu směřovalo k jinému cíli (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2004, sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS). Pokud na posledně uvedený rozsudek stěžovatel poukazoval s tím, že by státní zaměstnanci měli méně práv než zaměstnanci v pracovním poměru, pak s ním nelze souhlasit. Naopak jejich ochrana je při výkladu zaujatém nyní Nejvyšším správním soudem se zaměstnanci v pracovním poměru srovnatelná. Ostatně systemizace pracovních míst přijímaná vládou podle § 172 zákona o státní službě bude mít povahu rozhodnutí o organizační změně, která může vést k výpovědi z pracovního poměru podle § 52 písm. c) zákoníku práce a bylo by logické, aby obě systemizace podle téhož zákona byly přezkoumávány na základě obdobných principů.
[69] V případě vojáků z povolání při chybějící podrobnější zákonné úpravě organizační změny jako důvodu pro propuštění ze služebního poměru Nejvyšší správní soud dovodil, že je na ni třeba vztáhnout obdobně závěry vyplývající z pracovněprávní judikatury. Rozhodnutí o organizační změně musí mimo jiné sledovat zákonem předvídané cíle a nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností (viz shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 107/2013). Obdobně pak k přezkumu organizační změny v rámci přezkoumávání rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru uvedl, že „[r]ozhodnutí o organizační změně musí sledovat zákonem předvídané cíle a být skutečné, nikoli „umělé“. Nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a nesmí být prostředkem k obcházení či ke zneužívání pravidel, jimiž se řídí služební poměry.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, čj. 2 As 68/2017-42).
[70] Nejvyšší správní soud nespatřuje žádný relevantní důvod, proč by mělo být v případě státních zaměstnanců postupováno výrazně odlišně oproti pracovněprávní úpravě nebo oproti služebnímu poměru vojáků z povolání. Rozdíl od zákoníku práce nebo od zákona 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, spočívá jen v tom, že zákon o státní službě stanoví postup při přijímání systemizace a organizační struktury, určuje orgány oprávněné tyto organizační dokumenty vydat a částečně stanoví v § 17 i hmotněprávní podmínky systemizace (vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu), čímž z něj činí závazný podklad pro rozhodování (viz shora body [59] a [60]).
[71] Pokud pak stěžovatel poukazoval na to, že již v důsledku samotné systemizace mu bylo fakticky bráněno ve výkonu funkce, ze které nebyl odvolán, pak ani v takovém případě nelze dospět k závěru, že přímo systemizací došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva na nerušený výkon funkce. K tomu mohlo dojít faktickými úkony představených, kteří mu začali ve výkonu funkce bránit. V takovém případě by však bylo na místě bránit se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem představených.
[72] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že systemizace nemůže být vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem. V judikatuře správních soudů bylo dlouhou dobu nejisté, jakým způsobem mají soudy postupovat, pokud se někdo brání zásahovou žalobou proti úkonu, který z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem. Jedna judikaturní větev zastávala názor, že takovou žalobu je nutné odmítnout, druhá zamítnout. Tento postup sjednotil až rozšířený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA CS, ve kterém dospěl k závěru, že je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. K tomu je nutno podotknout, že tento rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby – proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal (bod 22 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138). Obdobný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud i v dalších rozhodnutích (viz rozsudek ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS, ze dne 30. 8. 2018, čj. 8 As 121/2018-30, ze dne 15. 6. 2018, čj. 5 Afs 7/2018-39, nebo ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52, č. 3793/2018 Sb. NSS). Kasační soud proto musel rozsudek krajského soudu zrušit a dle § 110 odst. 1 s. ř. s. žalobu odmítnout. | decision_827.txt |
4,452 | k § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 314/2015 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 848 občanského zákoníku
k čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (v textu jen „směrnice o volném pohybu“)
I. Pojem potomek občana Evropské unie uvedený v § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, zahrnuje rovněž osobu, jejíž vztah k tomuto občanovi není založen pokrevním poutem, ale osvojením. Podmínkou však je, že v důsledku osvojení vznikne mezi oběma trvalý přímý vztah rodiče a dítěte, kterým jsou dotyčné osoby spojeny.
II. Jelikož na základě osvojení, které není obdobou osvojení nezletilého dle § 848 občanského zákoníku, nevzniká mezi osvojencem a osvojitelem z právního hlediska trvalý vztah rodiče a dítěte, nemůže být osoba, která byla tímto způsobem osvojena občany Evropské unie, považována za potomka občana Evropské unie v přímé linii ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, tedy ani za potomka dle § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2019, čj. 7 Azs 374/2018-28)
Prejudikatura: č. 3536/2017 Sb. NSS, č. 3574/2017 Sb. NSS, č. 3852/2019 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 16. 1. 2014, Flora May Reyes proti Migrationsverket (C-423/12), ze dne 5. 9. 2012, Rahman a další (C-83/11), ze dne 19. 9. 2000, Linster (C 287/98), a ze dne 18. 10. 2011, Brüstle (C 34/10); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII), ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99, ECHR–I) a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, (stížnost č. 55597/09).
Věc: Paní X proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie o povinnosti opuštění území, o kasační stížnosti žalobkyně.
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“), uložila svým rozhodnutím žalobkyni dle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců povinnost opustit území České republiky, a to do 30 dnů ode dne jeho převzetí. Dle správního orgánu I. stupně pobývala žalobkyně na území České republiky bez platného víza nebo jiného povolení k pobytu ode dne 11. 11. 2015, kdy jí skončila platnost výjezdního příkazu. Žalobkyně sice podala dne 2. 10. 2015 (opětovnou) žádost o udělení přechodného pobytu, avšak § 87y zákona o pobytu cizinců se na ni nevztahuje. Nesplnila dále ani jednu z podmínek uvedených v § 15a a v § 18 téhož zákona. S ohledem na dosavadní bezúhonné chování žalobkyně, její příbuzenské vazby a ochotu spolupracovat nicméně správní orgán I. stupně nerozhodl o jejím správním vyhoštění. Na druhou stranu neshledal důvody, které by bránily jejímu vycestování. Ani zásah do jejího soukromého a rodinného života v důsledku povinnosti opustit území ČR dle jeho názoru nedosahuje takové intenzity, aby bylo nutné zastavit řízení.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně blanketní odvolání, které ve stanovené lhůtě nedoplnila. Rozhodnutím ze dne 16. 4. 2018 pak žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozhodnutím čj. 33 A 22/2018-27 ze dne 21. 8. 2018 zamítl. Uvedl, že rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumatelná. Rozhodnutí žalované v otázce přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně mohlo být sice obsáhlejší, avšak správní orgán I. stupně se touto otázkou zabýval dostatečně. Přestože se pak správní orgány výslovně nevyjádřily k námitkám vůči institutu rozhodnutí o povinnosti opustit území a odkladnému účinku opravného prostředku, z jejich rozhodnutí implicitně vyplývá, že tento institut považovaly za aplikovatelný i z pohledu konformity s evropským právem.
Soud dále neshledal důvodnou námitku, že žalobkyně pobývala na území ČR legálně na základě probíhajícího řízení o její žádosti o udělení povolení k přechodnému pobytu (tzv. fikce přechodného pobytu dle § 87y zákona o pobytu cizinců). Správní orgány vycházely ze stanoviska Ministerstva vnitra ČR jakožto orgánu příslušného pro posouzení pobytového statusu žalobkyně, které v jejím případě fikci pobytu neuznalo, o čemž svědčí rovněž nevyznačení vízového štítku. Stanovisko ministerstva správní orgány k námitkám žalobkyně pouze konkretizovaly. Žalobkyni přitom nebylo možné považovat za rodinného příslušníka občana EU ani dle právní úpravy platné do 17. 12. 2015, neboť nesplňovala podmínku poskytování výživy občanem EU či soužití ve společné domácnosti s občanem EU v domovském státě. Žalobkyni rovněž nelze považovat za potomka rodinného příslušníka občana EU dle § 15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice o volném pohybu. Pojmy „potomek“ a „osvojenec“ totiž nelze považovat bez dalšího za synonyma; nadto se u žalobkyně jednalo o osvojení zletilé osoby, které je zrušitelné a nemá za následek zánik příbuzenských vztahů a práv ve vlastní rodině. Žalobkyně by mohla být považována pouze za ostatního rodinného příslušníka občana EU dle čl. 3 odst. 2 směrnice o volném pohybu, resp. § 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, avšak pouze při splnění podmínky závislosti na výživě nebo jiné nutné péči ze strany občana EU nebo soužití ve společné domácnosti s občanem EU před vstupem na území hostitelského státu. U žalobkyně jsou přitom naplněny předpoklady k tomu, aby si zajistila příjem za účelem uspokojování svých základních potřeb bez závislosti na pomoci jiné osoby. Současně neprokázala, že by byla výživou odkázána na osvojitele již v době před vstupem na území ČR. Správní orgány se dostatečně vypořádaly rovněž s otázkou zásahu uložené povinnosti opustit ČR do soukromého a rodinného života žalobkyně. Akcentovaly, že je dospělou a zdravou osobou, zná rodný jazyk, v zemi původu má příbuzné a jelikož jí bylo namísto správního vyhoštění uloženo mírnější opatření, může se do ČR vrátit, pakliže bude svůj pobyt realizovat zákonem předvídaným způsobem. Krajský soud neshledal ani porušení čl. 9 odst. 3 směrnice o volném pohybu, neboť tento se vztahuje výhradně na osoby se statusem rodinného příslušníka občana EU, což žalobkyně není. Čl. 31 této směrnice se pak výslovně týká rozhodnutí o správním vyhoštění. Směrnice o volném pohybu výslovně připouští omezení práva pobytu z důvodu veřejného pořádku formou správního vyhoštění. Rozhodnutí o povinnosti opustit území je přitom mírnějším opatřením, neboť jeho následkem není žádné další omezení vstupu cizince na území.
Žalobkyně („stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že byla oprávněna pobývat na území ČR v režimu § 87y zákona o pobytu cizinců, neboť její žádost o udělení povolení k přechodnému pobytu nebyla opakovaná a současně je rodinným příslušníkem občanů EU dle § 15a zákona o pobytu cizinců platného ke dni podání této žádosti. Konkrétně odkázala na § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, jehož aplikací se správní orgány ani krajský soud nezabývaly. Dle stěžovatelky má osvojení zletilého právní následky v podobě nabytí příbuzenských i majetkových poměrů pro osvojitele, osvojence a jeho potomky narozené po osvojení. Příslušná matrika zapíše osvojitele rovněž do rodného listu osvojence vedle pokrevních rodičů. Osvojením tedy vzniká příbuzenský vztah dítě – rodič. Nesprávně byla hodnocena rovněž otázka závislosti stěžovatelky na výživě adoptivních rodičů. Stěžovatelka nemůže chodit do práce, neboť stále trpí psychickými problémy a neovládá český jazyk. V tomto ohledu správní orgány nevycházely ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu. Stěžovatelka žije ve společné domácnosti s osvojiteli, od svého příjezdu je na ně odkázána výživou. Je tedy rodinným příslušníkem občana EU i podle § 15a odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgány se nezabývaly dostatečně otázkou přiměřenosti zásahu napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatelky a nesprávně ji omezily pouze na důvody pro užití mírnějšího opatření. Jejich závěr, že se stěžovatelka může bezprostředně vrátit do ČR je nepodložený. Jelikož stěžovatelka je rodinným příslušníkem občanů EU, měly se správní orgány i krajský soud otázkou eurokonformity institutu povinnosti opustit území zabývat podrobněji.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil. Nejvyšší správní soud zrušil taktéž rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...)
[17] Pro vlastní posouzení věci vyplývají ze správního spisu následující podstatné skutečnosti. Dne 12. 8. 2015 nabylo právní moci rozhodnutí ministerstva vnitra, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatelky o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Dne 13. 10. 2015 byl stěžovatelce vydán výjezdní příkaz, na jehož základě měla povinnost vycestovat z území České republiky do 11. 11. 2015. Stěžovatelka tak neučinila, neboť dne 2. 10. 2015 podala další žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu, v níž za rodinné příslušníky označila opět manžele X (jedná se o její tetu a strýce, oba občané ČR). Rozsudkem ze dne 15. 3. 2016 rozhodl Městský soud v Brně v řízení o osvojení zletilého o tom, že se stěžovatelka od právní moci tohoto rozsudku stává osvojencem manželů X s tím, že se jedná o osvojení, které není obdobou osvojení nezletilého.
[18] Dne 2. 1. 2018 byla stěžovatelka zajištěna, neboť při kontrole prováděné hlídkou policie v mezinárodním vlaku jedoucím z Bratislavy do Brna nepředložila platné vízum či jiné oprávnění k pobytu. K dotazu žalované ministerstvo vnitra sdělilo, že stále probíhá řízení o druhé žádosti stěžovatelky o vydání povolení k přechodnému pobytu, přičemž na stěžovatelku nedopadá § 87y zákona o pobytu cizinců, neboť v této žádosti neuvedla nové skutečnosti a ani po jejím osvojení nesplňuje podmínky dle § 15a téhož zákona. Dne 2. 1. 2018 zahájila žalovaná správní řízení o správním vyhoštění stěžovatelky. Dne 8. 1. 2018 byl se stěžovatelkou sepsán protokol o výslechu účastníka řízení, v němž uvedla, že je rozvedená, manžel v Arménii ji týral, po jedné potyčce potratila a již nemůže mít děti. Po hádce s jejím manželem zemřel na infarkt její otec, matka jí toto dodnes vyčítá, proto již nejsou v kontaktu. V kontaktu není ani se sestrou. V Arménii vystudovala střední školu a začala chodit i na vysokou. Rodný jazyk si pamatuje a částečně umí rusky. Jelikož byla v Arménii ve špatném psychickém stavu, přijala nabídku tety a strýce, aby přicestovala za nimi do ČR, kde žádala neúspěšně o mezinárodní ochranu i pobytové oprávnění. Bydlí u adoptivních rodičů, kteří ji v současné době vše hradí, ona jim pomáhá v domácnosti. Léky proti depresím užívala naposledy v Arménii (2013). Správní orgán I. stupně na základě zjištěných okolností „odklonil“ řízení o správním vyhoštění do řízení o povinnosti opustit území a poté stěžovatelce dne 26. 2. 2018 uložil povinnost opustit území ČR do 30 dnů od převzetí daného rozhodnutí.
(…)[20] Stěžovatelka dovozuje legalitu svého pobytu z § 87y zákona o pobytu cizinců. Dle tohoto ustanovení (ve znění účinném do 17. 12. 2015) „[r]odinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a na území pobývá společně s občanem Evropské unie, je oprávněn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti; po tuto dobu se jeho pobyt na území považuje za pobyt přechodný. Oprávnění pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění, o trestu vyhoštění, o ukončení přechodného pobytu nebo o zrušení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo se jedná o opakovaně podanou žádost, v níž nejsou uvedeny nové skutečnosti, které rodinný příslušník občana Evropské unie nemohl uplatnit v řízení o předchozí žádosti.“ Zákonem č. 314/2015 Sb. byly na konec citovaného ustanovení s účinností od 18. 12. 2015 doplněny věty: „Oprávnění pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti ministerstvo osvědčí vízovým štítkem vyznačovaným do cestovního dokladu podle jednotného formátu stanoveného přímo použitelným předpisem Evropské unie, a to ve formě víza k pobytu nad 90 dnů s dobou platnosti odpovídající předpokládané délce řízení o žádosti; to neplatí, jde-li o cizince zařazeného do informačního systému smluvních států, kterému se vydá pouze potvrzení o oprávnění k pobytu. Platnost dokladu nebo potvrzení osvědčujícího oprávnění pobývat na území zaniká nabytím právní moci rozhodnutí o žádosti.“ Z přechodných ustanovení vyplývá, že „[ř]ízení podle zákona č. 326/1999 Sb., zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (314/2015 Sb.) a do tohoto dne neskončené, se dokončí a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“
[21] Cizinec, který není občanem EU a hodlal pobývat v rozhodném období na území ČR v souladu s § 87y zákona o pobytu cizinců, tedy musel splňovat následující podmínky: 1) podal žádost o povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu rodinného příslušníka občana EU; 2) o této žádosti dosud nebylo pravomocně rozhodnuto; 3) v daném období skutečně byl rodinným příslušníkem občana EU; 4) v daném období na území pobýval společně s tímto občanem EU; 5) nevztahovalo se na něj pravomocné rozhodnutí o jeho správním vyhoštění či trestu vyhoštění, o ukončení jeho přechodného pobytu nebo o zrušení jeho trvalého pobytu, a 6) nejedná se o opakovaně podanou žádost, ledaže by v ní byly uvedeny nové skutečnosti, které cizinec nemohl uplatnit v řízení o předchozí žádosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2013, čj. 5 As 121/2011-60).
[22] Je zřejmé, že stěžovatelka splňovala první dvě podmínky, neboť v uvedené době se vedlo řízení o její (druhé) žádosti o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU a o této žádosti dosud nebylo rozhodnuto. Mezi účastníky řízení je však sporné, zda stěžovatelka splňovala podmínku třetí, tj. zda byla rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. S ohledem na skutečnost, že v průběhu řízení o (druhé) žádosti stěžovatelky o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU byl zákonem č. 314/2015 Sb. rovněž změněn § 15a zákona o pobytu cizinců, který definuje pojem rodinného příslušníka občana EU, je nezbytné nejprve vyjasnit, podle které právní úpravy je třeba status stěžovatelky posuzovat.
[23] Z výše uvedeného plyne, že oprávnění pobývat na území České republiky založené § 87y zákona o pobytu cizinců je mimo jiné odvozeno od toho, že probíhá řízení o žádosti o příslušné pobytové oprávnění. Uvedené oprávnění pobývat na území České republiky tudíž představuje právo související s vedením řízení o dané žádosti. Jelikož stěžovatelka podala druhou žádost o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU dne 2. 10. 2015, tj. přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 314/2015 Sb., lze s ní souhlasit, že právní otázku jejího statusu je zapotřebí posoudit podle právní úpravy platné před nabytím účinnosti zákona č. 314/2015 Sb. Jinými slovy, pro posouzení, zda stěžovatelce z hlediska § 87y svědčilo postavení rodinného příslušníka občana EU, je relevantní znění § 15a zákona o pobytu cizinců do 17. 12. 2015.
[24] Podle § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015 se pro účely tohoto zákona rozumí rodinným příslušníkem občana Evropské unie jeho a) manžel, b) rodič, jde-li o občana Evropské unie mladšího 21 let, kterého vyživuje a se kterým žije ve společné domácnosti, c) dítě mladší 21 let nebo takové dítě manžela občana Evropské unie a d) nezaopatřený přímý příbuzný ve vzestupné nebo sestupné linii nebo takový příbuzný manžela občana Evropské unie.
[25] Podle § 15a odst. 3 téhož zákona platí, že „[u]stanovení tohoto zákona, týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie, se obdobně použijí i na cizince, který hodnověrným způsobem doloží, že
a) je příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud
1. ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen trvalý či dlouhodobý pobyt, žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti,
2. je občanem Evropské unie vyživovaný, nebo
3. se o sebe z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nedokáže sám postarat bez osobní péče občana Evropské unie, anebo
b) má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti.“
[26] Krajský soud dospěl k závěru, že podle citované právní úpravy nebylo možné považovat stěžovatelku za rodinného příslušníka občanů EU, neboť nesplňovala podmínku příbuzenství a závislosti na výživě nebo soužití ve společné domácnosti v domovském státě nebo v zemi posledního pobytu. K tomu stěžovatelka namítla, že splňovala podmínky uvedené v odst. 3 písm. b) citovaného ustanovení, neboť její vztah k adoptivním rodičům měl být považován za vztah obdobný vztahu rodinnému. Tím se však správní orgány ani krajský soud nezabývaly.
[27] Je pravdou, že v souvislosti s možností aplikace § 15a zákona o pobytu cizinců účinného do dne 17. 12. 2015 krajský soud odkázal pouze na odst. 3 písm. a) body 1 a 2 citovaného ustanovení; nevyjádřil se tedy výslovně k tomu, proč nebylo možné považovat vztah stěžovatelky k jejím adoptivním rodičům za vztah obdobný vztahu rodinnému ve smyslu § 15a odst. 3 písm. b) zákona, přestože to stěžovatelka namítala v žalobě. Nejvyšší správní soud proto uvažoval, zda toto pochybení způsobilo vadu řízení před krajským soudem spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, pro kterou by bylo namístě rozsudek krajského soudu zrušit. Dospěl k závěru, že nikoliv, neboť uvedené pochybení krajského soudu nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Stěžovatelku totiž nelze podřadit pod definici uvedenou v § 15a odst. 3 písm. b) zákona již proto, že v rozhodnou dobu byla starší 21 let. Jak přitom plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu, § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015 dopadal pouze na osoby, jejichž vztah byl svou fakticitou obdobný vztahu mezi rodičem a dítětem mladším 21 let. Lze odkázat např. na rozsudek ze dne 16. 4. 2010, čj. 5 As 6/2010-6, ve kterém zdejší soud vyslovil, že „reálný vztah rodič – dítě (jak je tomu v případě stěžovatele) nelze považovat za vztah ‘obdobný’ vztahu rodinnému vymezenému v § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Za takový by bylo možno považovat vztah, který by připomínal svou fakticitou vztah mezi rodičem a dítětem (nadto s ohledem na znění § 15a odst. 1 cit. zákona by muselo jít o vztah připomínající vztah mezi rodičem a dítětem mladším 21 let, neboť pouze takový rodinný vztah je vymezen v zákoně o pobytu cizinců; důraz přidán), nikoli o skutečný vztah otec – syn.“ To znamená, že i kdyby vztah stěžovatelky k její tetě a strýci fakticky připomínal vztah mezi rodičem a dítětem (jak tomu pravděpodobně dle obsahu spisu je), nemohlo by se jednat o vztah obdobný vztahu rodinnému ve smyslu § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, protože stěžovatelce bylo k datu podání druhé žádosti o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU již 28 let a v době rozhodnutí správního orgánu I. stupně více než 30 let. Stěžovatelka tedy nesplňovala podmínku příbuznosti ve smyslu zákona o pobytu cizinců ani z hlediska jí namítaného ustanovení.
[28] Nejvyšší správní soud dále plně aprobuje závěr krajského soudu, že stěžovatelku nebylo lze zařadit ani do ostatních skupin rodinných příslušníků definovaných v § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015, u nichž není věk rozhodující. Ustanovení § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 tohoto zákona nebylo možno na stěžovatelku aplikovat, protože z jejích tvrzení neplyne, že by žila před příchodem do České republiky v Arménii s občanem EU ve společné domácnosti. Dle jejích vlastních vyjádření žije ve společné domácnosti s občany EU teprve od svého příchodu do České republiky. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 12. 2016, čj. 1 Azs 273/2016-29, č. 3536/2017 Sb. NSS, „spojení ‘žil s občanem Evropské unie ve společné domácnosti’ je nutno skutečně vykládat tak, jak to učinila žalovaná i krajský soud, tedy že musí jít o společné soužití s občanem EU, které bezprostředně předchází vstupu cizince (rodinného příslušníka) na území členského státu EU […].“ (důraz přidán). Nikoliv tedy soužití ve společné domácnosti, které bylo zahájeno až v průběhu pobytu v České republice.
[29] Stěžovatelku nebylo lze s ohledem na okolnosti zjištěné ve správním řízení považovat ani za osobu vyživovanou občanem Evropské unie ve smyslu § 15a odst. 3 písm. a) bod 2 zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015. Otázka, koho lze považovat za osobu vyživovanou, byla v judikatuře již řešena. V rozsudku ze dne 26. 1. 2017, čj. 5 Azs 224/2016-50, Nejvyšší správní soud uvedl, že: „Pro závěr, zda se jedná o vyživovaného cizince, je třeba posoudit veškeré individuální okolnosti daného případu, tzn. faktickou situaci stěžovatelky, zda je či není s ohledem na svou ekonomickou a sociální situaci schopna uspokojovat své základní potřeby a zda je stěžovatelce občanem Evropské unie poskytována nezbytná materiální pomoc, bez které by své základní životní potřeby nebyla schopna zajistit.“ Na tomto závěru setrval Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 7. 6. 2018, čj. 9 Azs 114/2018-49. Pro výklad uvedeného pojmu je pak relevantní rovněž judikatura Soudního dvora EU, neboť § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je nutno vykládat v souladu s čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice o volném pohybu, které definují kategorie osob považovaných za rodinné příslušníky občanů Evropské unie (blíže viz výše citovaný rozsudek čj. 1 Azs 273/2016-29 nebo rozsudek ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 Azs 230/2016-54). Soudní dvůr EU vymezil obsah pojmu „vyživovaná osoba“ např. v rozsudku ze dne 16. 1. 2014 ve věci Flora May Reyes proti Migrationsverket, C-423/12. Uvedl, že „má-li být možné na potomka občana Unie v přímé linii, který je starší 21 let, nahlížet jako na osobu ‘vyživovanou’ tímto občanem ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, musí být prokázána existence skutečné závislosti (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Jia, bod 42). Tato závislost je výsledkem faktické situace, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna občanem Unie, který využil svobody pohybu, nebo jeho manželem či manželkou (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Jia, bod 35). Za účelem určení existence takové závislosti musí hostitelský členský stát posoudit, zda s ohledem na svou hospodářskou a sociální situaci neuspokojuje potomek občana Unie v přímé linii, který je starší 21 let, své základní potřeby. Nezbytnost materiální podpory musí existovat ve státě původu nebo státě posledního pobytu takového potomka v okamžiku, kdy žádá, aby mohl uvedeného občana následovat (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Jia, bod 37).“ Stejným způsobem nahlíží Soudní dvůr EU na pojem „vyživovaná osoba“ užitý v čl. 3 odst. 2 směrnice o volném pohybu, který dopadá na ostatní rodinné příslušníky nezahrnuté v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice. To potvrzuje rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2012 ve věci Rahman a další, C-83/11: „Stav závislosti musí naproti tomu existovat v zemi, z níž přijíždí dotyčný rodinný příslušník, a to v době, kdy žádá o připojení se k občanovi Unie, na něhož je odkázán výživou.“ Z uvedeného vyplývá, že cizince lze považovat za osobu vyživovanou toliko tehdy, prokáže-li svou závislost na výživě ze strany občana EU, tj. nestačí předložit důkazy o tom, že je cizinci poskytována finanční podpora občanem EU; cizinec musí prokázat, že není schopen uspokojovat své základní potřeby bez této materiální pomoci, přičemž tato neschopnost musí být prokázána ve vztahu ke státu, z nějž cizinec přichází. Ostatně, v návaznosti na citovanou judikaturu bylo v tomto směru rovněž upřesněno znění § 15a zákona o pobytu cizinců, jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2015 Sb.
[30] V projednávané věci přitom stěžovatelka v řízení ani netvrdila žádné důvody, z nichž by bylo možno usuzovat na to, že není s ohledem na svou ekonomickou a sociální situaci schopna uspokojovat své základní potřeby a je nucena využít za tímto účelem podpory občanů EU. V tomto ohledu poukazovala toliko na to, že v České republice není ekonomicky aktivní, bydlí u svých osvojitelů, kteří jí hradí rovněž veškeré výdaje, a pomáhá jim v domácnosti. Do protokolu o výslechu účastníka správního řízení ze dne 8. 1. 2018 dále prohlásila, že se nijak neléčí, nebere žádné léky a že léky proti depresím užívala naposledy v Arménii někdy kolem roku 2013. Aniž by Nejvyšší správní soud jakkoliv zlehčoval jistě nesnadnou životní situaci stěžovatelky, její tvrzení nikterak nevypovídají o tom, že neměla žádné uplatnění na pracovním trhu v Arménii a nebyla schopna si s ohledem na svůj věk, vzdělání a zdravotní stav či podmínky v zemi původu zajistit základní potřeby bez uvedené materiální pomoci osvojitelů. Z ničeho pak nevyplývá, že by se tato její situace po příchodu do ČR nějak zásadně změnila. Kasační tvrzení o tom, že by stěžovatelka nemohla chodit do práce z důvodu přetrvávajících psychických problémů, nekoresponduje s jejím vyjádřením o absenci léčby či medikace uvedeným ve správním řízení.
(...)
[35] Stěžovatelka dále dovozuje legalitu svého pobytu ze skutečnosti, že se v průběhu řízení o druhé žádosti o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU stala na základě rozsudku Městského soudu v Brně osvojencem občanů EU. Krajský soud se proto správně zabýval tím, zda se stěžovatelka v důsledku této skutečnosti stala rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Jestliže by jím totiž byla, její práva a povinnosti by se mimo jiné řídily směrnicí o volném pohybu a § 87a a násl. zákona o pobytu cizinců a bylo by nutno posoudit, zda se na ni z tohoto důvodu může vůbec vztahovat § 50, resp. § 50a zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018, čj. 9 Azs 402/2018-23).
[36] Krajský soud se ztotožnil se závěrem správních orgánů, že stěžovatelku nelze považovat za potomka občanů EU ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice o volném pohybu ani po jejím osvojení manžely X.
[37] K osvojení stěžovatelky došlo na základě rozsudku Městského soudu v Brně ze dne 15. 3. 2016. Pro posouzení věci je tedy relevantní znění § 15a zákona o pobytu cizinců po novelizaci provedené zákonem č. 314/2015 Sb.
[38] Dle § 15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců v relevantním znění se rodinným příslušníkem občana Evropské unie pro účely tohoto zákona rozumí jeho potomek nebo předek anebo potomek nebo předek manžela občana Evropské unie, pokud je z důvodu uspokojování svých základních potřeb závislý na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem Evropské unie nebo jeho manželem, nebo byl na této výživě nebo jiné nutné péči závislý bezprostředně před vstupem na území ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt.
[39] Citované ustanovení lze na cizince aplikovat při současném splnění dvou podmínek: 1) jedná se o potomka (ev. předka) občana EU (nebo jeho manžela) a 2) tato osoba je (ev. bezprostředně před vstupem do ČR byla) závislá na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem EU nebo jeho manželem. Dle správních orgánů a krajského soudu nebyla v případě stěžovatelky naplněna již první podmínka, neboť osvojenou zletilou osobu nelze považovat za potomka ve smyslu citovaného ustanovení.
[40] Jak již bylo uvedeno výše, § 15a zákona o pobytu cizinců je transpozicí čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice o volném pohybu, dle něhož se rodinným příslušníkem rozumí „potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b)“. Uvedené ustanovení tedy výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení smyslu a dosahu pojmu „potomek v přímé linii“. Za této situace plyne z požadavků na jednotné uplatňování unijního práva a na zásadu rovnosti, že znění takového ustanovení unijního práva musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii (srov. např. rozsudky ze dne 19. 9. 2000, Linster, C 287/98, bod 43, a ze dne 18. 10. 2011, Brüstle, C 34/10, bod 25).
[41] Pojem „potomek v přímé linii“ vyložil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 26. 3. 2019 ve věci SM, C-129/18. Zde se zabýval tím, zda se tento pojem vztahuje na dítě svěřené do opatrovnictví v režimu alžírského institutu „kafala“. Konstatoval, že: „Směrnice 2004/38 navíc neobsahuje žádnou definici pojmu ‘potomek v přímé linii’ ve smyslu jejího čl. 2 bodu 2 písm. c). Za těchto podmínek je podle ustálené judikatury třeba pro výklad tohoto ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale rovněž jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 7. října 2010, Lassal, C 162/09, EU:C:2010:592, bod 49). V této souvislosti je třeba poukázat na to, že v pojmu ‘potomek v přímé linii’ se v běžném pojetí zrcadlí trvalý přímý vztah rodiče a dítěte, kterým je dotyčná osoba spojena s jinou osobou. Není-li mezi občanem Unie a dotyčným dítětem žádný trvalý vztah rodiče a dítěte, nelze dotyčné dítě považovat za ‘potomka [tohoto občana Unie] v přímé linii’ ve smyslu směrnice 2004/38. I když tento pojem zahrnuje především biologický trvalý vztah rodiče a dítěte, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je účelem směrnice 2004/38 usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a že cílem této směrnice je zejména posílení uvedeného práva (rozsudky ze dne 12. března 2014, O. a B., C 456/12, EU:C:2014:135, bod 35, jakož i ze dne 5. června 2018, Coman a další, C 673/16, EU:C:2018:385, bod 18). S ohledem na tyto cíle musí být ustanovení směrnice 2004/38, včetně jejího čl. 2 bodu 2, vykládána široce (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. ledna 2014, Reyes, C 423/12, EU:C:2014:16, bod 23, a ze dne 10. července 2014, Ogieriakhi, C 244/13, EU:C:2014:2068, bod 40). Je tudíž třeba shledat, že pojem ‘trvalý vztah rodiče a dítěte’, uvedený výše v bodě 52 tohoto rozsudku, musí mít co nejširší rozsah, aby zahrnoval každý trvalý vztah rodiče a dítěte bez ohledu na to, zda jde o vztah biologický nebo právní. Z toho plyne, že pojem ‘potomek [občana Unie] v přímé linii’ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 musí být chápán tak, že zahrnuje jak biologické dítě takového občana, tak jeho osvojence, neboť osvojením prokazatelně vzniká mezi dotyčným dítětem a dotyčným občanem Unie trvalý právní vztah rodiče a dítěte.“
[42] Dle Soudního dvora EU tedy může pojem potomek občana EU zahrnovat rovněž osobu, jejíž vztah k tomuto občanovi není založen na pokrevním poutu, ale osvojením. Podmínkou však je, že v důsledku osvojení vznikne mezi oběma trvalý přímý vztah rodiče a dítěte, kterým jsou dotyčné osoby spojeny.
[43] Stěžovatelka byla osvojena jako zletilá osoba podle § 848 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Jedná se o typ osvojení, které není obdobou osvojení nezletilého. S ohledem na výše uvedené je pro posouzení věci třeba posoudit, zda na základě tohoto specifického institutu českého civilního práva vznikl mezi stěžovatelkou a jejími osvojiteli z právního hlediska trvalý vztah rodičů a dítěte.
[44] Osvojením se dle § 794 občanského zákoníku rozumí přijetí cizí osoby za vlastní. V případě osvojení, které není obdobou osvojení nezletilého, platí ovšem oproti osvojení nezletilé osoby řada omezení v právních důsledcích tohoto osvojení (viz § 848 a násl. občanského zákoníku). Tato omezení se týkají jak příbuzenských vztahů, tak majetkových práv. Zatímco tedy v případě nezletilé osoby vede její osvojení k zániku veškerých dosavadních příbuzenských vazeb dítěte k jeho původní rodině a ke vzniku těchto vazeb v rodině osvojitelské tak, jako by se dítě do rodiny narodilo (§ 833 odst. 1 ve spojení s § 771 občanského zákoníku), zletilý osvojenec a jeho potomci nevstupují po osvojení do příbuzenského poměru vůči členům rodiny osvojitele (§ 849 odst. 1 občanského zákoníku) a nedochází k zániku veškerých stávajících rodinných vazeb osvojence k původní rodině (§ 849 odst. 2 občanského zákoníku). Rovněž z hlediska majetkových práv dochází v případě nezletilé osoby k zániku všech práv a povinností vyplývajících z příbuzenského poměru mezi osvojencem a původní rodinou (§ 833 odst. 1 občanského zákoníku) a k získání majetkových práv a povinností v nové rodině, neboť daná osoba získává postavení dítěte osvojitele či osvojitelů (§ 832 občanského zákoníku). Naproti tomu zletilému osvojenci a jeho potomkům nevznikají žádná majetková práva vůči členům rodiny osvojitele a osvojitel nenabývá žádných majetkových práv vůči osvojenci a jeho potomkům (§ 849 odst. 1 občanského zákoníku). Zletilému osvojenci nadto zůstává zachována subsidiární vyživovací povinnost k původní rodině, jakož i jeho právo na výživné vůči svým předkům a potomkům (§ 853 občanského zákoníku). Občanský zákoník rovněž limituje zařazení zletilého osvojence do jednotlivých dědických skupin tím, že jej řadí do první zákonné třídy dědiců vůči osvojiteli, vylučuje však jeho vstup do zákonné dědické posloupnosti vůči ostatním příbuzným osvojitele (§ 853 občanského zákoníku).
[45] Z výše uvedeného vyplývá, že pouze právní úprava osvojení nezletilého má za následek vznik takového právního poměru mezi osvojencem a osvojitelem, jaký je mezi rodičem a dítětem. Veškerá práva a povinnosti dítěte k původní rodině totiž zanikají a vznikají nově k rodině osvojitelské, a to nejen v oblasti majetkových práv, ale i v oblasti příbuzenských vztahů. Nezletilý vstupuje do nových právních příbuzenských vztahů nejen k osvojiteli, ale i k jeho ostatním příbuzným. Tento typ osvojení tedy vede ke změně osobního stavu dítěte, jeho biologických rodičů i osvojitelů. Odborná literatura v této souvislosti proto hovoří o tzv. úplném osvojení [viz Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek II (§ 655–975). 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2014, § 848 a násl., nebo Hrušáková, M., Králíčková, Z., Westphalová, L. a kol. Občanský zákoník II. Rodinné právo (§ 655–975). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 601].
[46] Ze zákonného vymezení institutu osvojení zletilého dle § 848 občanského zákoníku je naopak zřejmé, že na jeho základě nedochází ke vzniku nového statusu osvojované osoby, tj. k plnému nahrazení vazeb k dosavadní rodině. Rodinné vazby, jakož i práva a povinnosti k dosavadní rodině zůstávají v širokém měřítku zachována, dochází toliko k určité modifikaci práva na výživné a vyživovací povinnosti. Tyto vazby, práva a povinnosti vůči stávající rodině jsou pak de facto doplněny novými právy vůči osvojiteli, která jsou však prakticky výhradně majetkového charakteru (právo na výživné a právo dědické). To potvrzuje rovněž odborná literatura, která uvádí, že: „V této míře však definice (definice osvojení v § 794 NOZ, pozn. NSS) rovněž zcela a jednoznačně nedopadá na osvojení zletilého dle § 848 a 849, neboť se zde jedná převážně o jiné než čistě rodinné vztahy, a je otázkou, do jaké míry osvojitel přijímá zletilého osvojence dle citovaných právních ustanovení za vlastního.“ [viz Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek II (§ 655–975). 1 vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2014, § 794], resp., že: „(…) výjimečnost osvojení, které není obdobou osvojení nezletilého, není dána ve vztahu k ochraně zájmů třetích osob, ale je dána chápáním institutu jako takového. Vyplývá totiž ze situací, kdy by tento institutu měl být uplatňován tak, jak je popisuje důvodová zpráva, dále z toho, že nemá primárně zajišťovat nahrazení vztahu mezi rodiči a dětmi, ale spíše sanování otázek majetkových nebo sociálních, a z toho, že soud rozhodne o osvojení kladně pouze tehdy, jsou-li zde důvody hodné zvláštního zřetele.“ [Hrušáková, M., Králíčková, Z., Westphalová, L. a kol. Občanský zákoník II. Rodinné právo (§ 655–975). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 781]. Právě z důvodu neúplného vzniku rodinněprávních a majetkových vztahů mezi osvojencem a rodinou osvojitele, resp. mezi osvojitelem a osvojencem (v rovině majetkoprávních vztahů), označuje odborná literatura tento typ osvojení za tzv. neúplné osvojení [Hrušáková, M., Králíčková, Z., Westphalová, L. a kol. Občanský zákoník II. Rodinné právo (§ 655–975). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 788]. S ohledem na popsaná omezení právních následků tohoto typu osvojení tedy nelze považovat vztah mezi osvojitelem a zletilým osvojencem založený osvojením dle § 848 občanského zákoníku z právního hlediska za vztah rovnocenný takovému, který vzniká mezi rodičem a dítětem.
[47] Jelikož na základě osvojení (zletilého), které není obdobou osvojení nezletilého, nevzniká mezi osvojencem a osvojitelem z právního hlediska trvalý vztah rodiče a dítěte, nemůže být stěžovatelka, která byla osvojena občany EU právě v tomto režimu, považována za „potomka [občana Unie] v přímé linii“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice o volném pohybu, tedy ani za potomka ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců ve znění od 18. 12. 2015. Správní orgány i krajský soud tedy tuto otázku posoudily správně.
[48] Co se týče námitky, že stěžovatelku bylo lze považovat za rodinného příslušníka dle § 15a odst. 2 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, ani tato není důvodná. Definice zakotvená v tomto ustanovení se v zásadě věcně nijak neodlišuje od té, jež byla obsažena v § 15a odst. 3 písm. a) bod 1 tohoto zákona před novelou provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. Lze proto plně odkázat na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Azs 273/2016-29, podle něhož je okamžik existence společné domácnosti vázán na dobu bezprostředně předcházející vstupu na území České republiky.
[49] Je tedy možné shrnout, že stěžovatelka pobývala na území České republiky v období od 12. 11. 2015 (den následující po uplynutí lhůty k vycestování) do 2. 1. 2018, kdy byla kontrolována hlídkou policie, neoprávněně. Nebylo ji totiž možno považovat za rodinného příslušníka občana Evropské unie ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015, pročež se na ni nevztahovalo oprávnění pobývat na území ČR do nabytí právní moci rozhodnutí o její druhé žádosti o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU. Toto postavení pak nenabyla ani na základě rozsudku Městského soudu v Brně ze dne 15. 3. 2016, podle něhož se stala osvojencem manželů X. Správní orgány i krajský soud tuto otázku posoudily správně.
[50] Veškeré námitky týkající se legality pobytu stěžovatelky na území České republiky tak shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými.
[51] Nejvyšší správní soud však shledal důvodnou námitku týkající se nepřiměřenosti zásahu způsobeného rozhodnutím o povinnosti opustit území České republiky do práva na respektování soukromého a rodinného života stěžovatelky a jejích rodičů. Stěžovatelce je totiž třeba přisvědčit v tom, že se správní orgány nezabývaly všemi rozhodnými okolnostmi, a jejich závěry tak nejsou opřeny o dostatečně zjištěný skutkový stav; zčásti jsou navíc se zjištěným skutkovým stavem v rozporu.
(…)
[53] Správní orgán I. stupně v řízení se stěžovatelkou postupoval podle § 50a odst. 6 zákona o pobytu cizinců (ve znění do 30. 7. 2019). Dle první věty uvedeného ustanovení platí, že „[j]e-li v řízení o správním vyhoštění zjištěno, že důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince a pobývá-li cizinec na území neoprávněně, považuje se zahájené řízení o správním vyhoštění za řízení o povinnosti opustit území“. Následně stěžovatelce uložil rozhodnutím ze dne 26. 2. 2018 povinnost opustit území České republiky dle § 50a odst. 3 písm. c) téhož zákona. Podle něj „[r]ozhodnutí o povinnosti opustit území policie vydá dále cizinci, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, není-li cizinec oprávněn pobývat na území“.
[54] Z uvedeného vyplývá, že přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince musí být posuzována nejprve v řízení o správním vyhoštění. Zjištění, že důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění by byl nepřiměřený zásah do života cizince, vede k „odklonu“ tohoto řízení na řízení o mírnějším opatření – povinnosti opustit území. Rovněž v tomto řízení je však správní orgán povinen opětovně samostatně posoudit přiměřenost vydávaného rozhodnutí, tj. zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený z hlediska soukromého nebo rodinného života cizince či nikoli. Opačný postup by byl v rozporu s právem EU i se smyslem posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, jak vyplývá z rozsudku zdejšího soudu ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29, 3574/2017 Sb. NSS. V něm soud zdůraznil, že: „Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována.“ Tato povinnost přitom zůstala zachována i po novelizaci zákona o pobytu cizinců provedené zákonem č. 222/2017 Sb., jak potvrdil Nejvyšší správní soud v recentních rozsudcích ze dne 19. 12. 2018, čj. 8 Azs 290/2018-27, 3852/2019 Sb. NSS, a ze dne 10. 1. 2019, čj. 5 Azs 49/2017-34.
[55] V případě stěžovatelky se správní orgán I. stupně přiměřeností dopadů povinnosti opustit území zabýval na str. 6 svého rozhodnutí. Uvedl, že s tímto rozhodnutím nejsou do budoucna spojena žádná nepříznivá omezení pro vstup na území ČR, a stěžovatelka si tak může zdejší pobyt uvést do souladu se zákonem. Dále odkázal na to, že stěžovatelka je v produktivním věku, dokáže se o sebe sama postarat, její zdravotní stav jí nebrání vycestovat, nemá na území ČR žádnou ekonomickou ani jinou společenskou aktivitu, pamatuje si mateřský jazyk a v Arménii studovala. Na str. 8 dále poukázal na to, že mezi ní a jejími biologickými rodiči existovalo citové pouto a není důvod se domnívat, že v současnosti, kdy již není vdaná za muže, kterého rodiče neschvalovali, toto pouto netrvá. Žalovaná pak ve svém rozhodnutí zopakovala, že rozhodnutí dle § 50a zákona o pobytu cizinců umožní stěžovatelce legalizaci dalšího pobytu v ČR a nepředstavuje přitěžující okolnost pro následné získání pobytového oprávnění. Krajský soud shledal, že takové odůvodnění vyhovuje požadavku přiměřenosti při stanovení povinnosti opustit území.
[56] Lze souhlasit s tím, že část zdůvodnění přiměřenosti rozhodnutí spočívající v absenci zákazu vstupu, skutečně odráží samotnou podstatu institutu uložení povinnosti opustit území ČR. Nicméně i otázka, jak závažné následky tento institut působí v životě cizince z hlediska možnosti jeho návratu do České republiky, přirozeně náleží do úvahy, zda je uložení povinnosti opustit území ČR v posuzovaném případě přiměřené. Je totiž třeba vzít v úvahu i tyto konsekvence, které dané rozhodnutí přináší (srov. výše uvedený rozsudek čj. 8 Azs 290/2018-27). Vedle toho je nicméně třeba zvážit, zda i přes absenci zákazu vstupu cizince na území ČR nebude rozhodnutí o povinnosti opustit území vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem soukromého a rodinného života daného cizince nepřiměřeně tvrdé. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 7 Azs 24/2017-29: „Smyslem § 174a zákona o pobytu cizinců je totiž mimo jiné právě to, aby případné nesplnění zákonných podmínek pro určité pobytové povolení nemělo nepřiměřený dopad do soukromého a rodinného života cizince, tedy do základního práva chráněného na ústavní i mezinárodní úrovni, a také do života jeho rodinných příslušníků, v nyní posuzovaném případě zejména nezletilé dcery žalobkyně.“
[57] Podle § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců ,,[p]ři posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště“ (důraz přidán).
[58] Povinnost posoudit přiměřenost vydaného rozhodnutí z hlediska jeho dopadů do rodinného a soukromého života je výrazem základního práva na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, kterou je Česká republika vázána. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu se sice nejedná o právo absolutní, avšak tím spíše je zde prostor pro přiměřené posouzení věci a vyvažování možných protichůdných zájmů cizince a státu. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva v této souvislosti zohledňuje zejména: (1) rozsah, v jakém by byl rodinný nebo soukromý život narušen, (2) délku pobytu cizince ve smluvním státě, který hodlá cizince vyhostit, (3) rozsah sociálních a kulturních vazeb na tento stát, (4) existenci nepřekonatelné překážky k rodinnému či soukromému životu v zemi původu, např. nemožnost rodinného příslušníka následovat cizince do země jeho původu, (5) „imigrační historii“ cizince, tedy porušení pravidel cizineckého práva v minulosti, (6) povahu a závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem (viz např. rozsudek velkého senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII, § 57 58, a rozsudky ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, ECHR -I, § 39, či ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09, § 70). Tato kritéria přiměřenosti rozhodnutí je třeba dle judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek čj. 5 Azs 49/2017-34) aplikovat rovněž v případě uložení povinnosti opustit území. Skutečnost, že toto rozhodnutí dopadá do života cizince mírněji než správní vyhoštění, neboť není spojeno se stanovením doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie, je nicméně třeba při posuzování přiměřenosti zásahu zohlednit. Jinými slovy, o co jsou následky tohoto rozhodnutí do života cizince mírnější, o to vyšší intenzitu pak musí vykazovat jeho dopady do rodinného a soukromého života cizince, aby bylo možno dané opatření považovat za nepřiměřený zásah.
[59] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že správní orgány v daném případě ve vztahu k otázce přiměřenosti zásahu spočívajícího v uložení povinnosti stěžovatelce opustit území ČR do jejího soukromého a rodinného života nedostatečně zjistily skutkový stav věci.
[60] Správní orgány se totiž při posuzování otázky, zda v daném případě byly naplněny důvody, pro které by nemohla být stěžovatelce uložena povinnost opustit území (§ 174a zákona o pobytu cizinců), zaměřily v oblasti kritéria povahy a pevnosti rodinných vztahů pouze na skutečnosti svědčící v její neprospěch (viz výše), avšak zcela stranou ponechaly skutečnosti svědčící v její prospěch, přestože tyto ve správním řízení zcela nepochybně vyšly najevo. Nadto závěr správního orgánu I. stupně o trvání osobních vazeb stěžovatelky k její skutečné rodině (v Arménii) nemá oporu ve spise. Ten naopak nasvědčuje tomu, že došlo ke zpřetrhání původních rodinných vazeb. Stěžovatelka vypověděla, že od svého odchodu z Arménie s matkou ani sestrou v kontaktu není, matka jí vytýká smrt otce a nemá v Arménii kam jít. Tomu koresponduje i následné osvojení stěžovatelky ze strany jejích českých příbuzných a zjištění uvedená v rozsudku Městského soudu v Brně ze dne 15. 3. 2016 (zavržení stěžovatelky ze strany její pokrevní matky, udělení souhlasu k osvojení). Přestože se tedy správní orgán I. stupně správně zabýval existencí rodinného života stěžovatelky, činil tak pouze ve vztahu k domovské zemi a jeho závěry co do trvání osobních vazeb k původní rodině stěžovatelky nelze než označit za nepodložené domněnky. Naproti tomu správní orgán I. stupně vůbec nezkoumal existenci rodinného života stěžovatelky v ČR a intenzitu zdejších osobních vazeb, přestože jej na to stěžovatelka opakovaně upozorňovala.
[61] Stěžovatelka již ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí poukazovala na to, že povinnost opustit území bude mít dopad nejen do jejího života, ale i do života jejích osvojitelů, manželů X. Dále zopakovala skutečnosti tvrzené ve výpovědi ze dne 8. 1. 2018, tj. že rodinné a sociální zázemí má výhradně v ČR, rodina v Arménii ji (po smrti otce) zavrhla, nemá tam žádný majetek ani bydlení, nadto má nadále panický strach ze svého bývalého manžela. Dále stěžovatelka ve správním řízení předložila rozsudek Městského soudu v Brně ze dne 15. 3. 2016 o tom, že se stala od právní moci tohoto rozsudku osvojencem manželů X. Jinými slovy, ve správním řízení vyšly zcela nepochybně najevo skutečnosti svědčící o existenci funkčních rodinných vazeb stěžovatelky k jejím osvojitelům na území ČR. Správní orgány sice nezpochybňovaly existenci uvedených osobních vazeb stěžovatelky, ale nedostatečně se zabývaly jejich intenzitou, resp. rozsahem, v jakém by mohl být rodinný život stěžovatelky narušen v důsledku uložení povinnosti opustit území ČR. Při tomto posouzení přitom nelze nezohlednit závěry, k nimž dospěl Městský soud v Brně, který rozhodl o osvojení stěžovatelky ze strany jejích českých příbuzných. Z tohoto rozsudku plyne, že Městský soud v Brně na základě provedeného dokazování dospěl k závěru, že jsou v posuzované věci dány důvody zvláštního zřetele hodné pro vydání rozhodnutí o osvojení ve smyslu § 848 odst. 1 občanského zákoníku, tedy osvojení, které je ze své podstaty výjimečné. Dle odborné literatury je určeno právě pro případy, v nichž se vyskytují zásadní deficity vztahu mezi rodiči a dětmi spočívající v absenci potomků způsobené jak biologicky, tak sociálně, např. zavržením [srov. Hrušáková, M., Králíčková, Z., Westphalová, L. a kol. Občanský zákoník II. Rodinné právo (§ 655–975). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 781]. Městský soud přitom v uvedeném rozsudku konstatoval, že: „Přínosem pro osvojovanou bude zázemí a klid po traumatizujícím zážitku v rodné zemi, kam se již nechce a nemůže vrátit, pro osvojitele lze přínos shledávat v pomoci osvojované ve stáří.“ Rozhodnutí o povinnosti opustit území zjevně koliduje s účelem osvojení tak, jak byl vymezen Městským soudem v Brně. Správní orgán I. stupně se měl proto zabývat tím, zda rodinné vztahy mezi stěžovatelkou a jejími osvojiteli ve skutečnosti nadále naplňují poslání, pro které Městský soud v Brně shledal důvodnost osvojení a zda jejich existence v tomto zcela atypickém případě nepředstavuje překážku pro uložení povinnosti opustit území. Jakkoliv se v případě stěžovatelky nejedná o rodinného příslušníka dle definice § 15a zákona o pobytu cizinců, při posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života cizince nelze existenci faktických rodinných vztahů stěžovatelky v ČR a jejich přínos pro obě strany, na němž je založen rozsudek o osvojení, pominout. Jestliže správní orgán I. stupně tyto skutečnosti při posuzování přiměřenosti rozhodnutí vůbec nevzal v potaz a zabýval se selektivně pouze okolnostmi svědčícími pro závěr o přijatelnosti rozhodnutí, nepostupoval v souladu s § 50 odst. 3 správního řádu a jeho rozhodnutí není opřeno o dostatečně zjištěný skutkový stav.
[62] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že si je vědom toho, že čl. 8 Úmluvy neukládá státu všeobecný požadavek respektovat volbu dotčených osob ohledně země jejich společného pobytu, resp. napomáhat rozvíjení vztahu mezi nimi (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2012, čj. 2 Azs 38/2011-47). Nelze přitom ani bagatelizovat zájmy státu, neboť respektování pravidel zákona o pobytu cizinců je nezbytné pro řádné fungování imigračního systému. Na stranu druhou však musí být závěry o přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života cizince, jemuž je povinnost opustit území ukládána (v daném případě stěžovatelky), opřeny o dostatečně zjištěný skutkový stav a reflektovat individuální, a zde do značné míry výjimečné a atypické, okolnosti posuzované věci. | decision_828.txt |
4,453 | k § 3 odst. 2 písm. a) bod 1. zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění zákona 18/2012 Sb.
Nepovolenými enologickými postupy jsou ty enologické postupy, které právní úprava výslovně zakazuje, případně pak ty, u nichž nebyly dodrženy podmínky, za kterých by jinak povoleny byly (resp. by jinak mohly být použity). Definice falšování produktu podle § 3 odst. 2 písm. a) bod 1. zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), na uvedeném vymezení nic nemění, ale toliko odlišuje míru závažnosti jednání, kterým byly povolené enologické postupy porušeny.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019, čj. 7 As 388/2018-46)
Věc: Společnost s ručením omezeným Vinacz proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci o správních deliktech, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně (dále jen„správní orgán I. stupně“) provedla u žalobkyně v období od 9. 4. 2013 do 30. 4. 2014 celkem sedm kontrol. Na jejich základě vydala dne 22. 12. 2015 rozhodnutí, podle něhož se žalobkyně dopustila správních deliktů podle § 39 odst. 1 písm. ff) zákona o vinohradnictví a vinařství ve znění zákona č. 18/2012 Sb. tím, že uváděla do oběhu víno, které bylo podrobeno nepovoleným enologickým postupům (nepovolený přídavek vody, nadlimitní obsah ethanolu z přidaného cukru, nepovolený přídavek syntetických barviv a překročení povoleného obsahu kyseliny citronové) a nesprávně uvedla skutečný obsah alkoholu. Dále se žalobkyně dopustila správního deliktu podle § 39 odst. 5 zákona o vinohradnictví a vinařství tím, že nevedla evidenční knihy v souladu s § 14 odst. 1 vyhlášky č. 323/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o vinohradnictví a vinařství (dále též „vyhláška č. 323/2004 Sb.“) a nevedla evidenci o zásobách vína dle § 14 odst. 10 téže vyhlášky a správního deliktu podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů. Za popsané správní delikty byla žalobkyni uložena úhrnná pokuta ve výši 2 300 000 Kč, povinnost uhradit náklady laboratorních rozborů ve výši 83 570 Kč, náklady dodatečné kontroly ve výši 1 000 Kč a náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání. Rozhodnutím ze dne 3. 6. 2016 žalovaná změnila výrok I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že zpřesnila časové vymezení jednotlivých skutků, jichž se žalobkyně dopustila. Ve zbylých výrocích žalovaná rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila, jelikož neshledala, že by námitky žalobkyně byly důvodnými.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Brně, který jí rozsudkem ze dne 6. 9. 2018, čj. 62 A 124/2016-99, zamítl. Krajský soud nepřisvědčil námitkám, že je rozhodnutí žalované nepřezkoumatelné. Žalovaná se náležitě vypořádala se všemi odvolacími námitkami a přesvědčivě a srozumitelně své závěry zdůvodnila. Krajský soud neshledal ani vytýkané vady ve výrocích rozhodnutí žalované.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které rozporovala závěry krajského soudu a správních orgánů stran toho, že víno bylo podrobeno nepovoleným enologickým postupům. Zpochybňovala výsledky laboratorních rozborů s odkazem na to, že výsledky senzorického hodnocení žádné vysoké hodnoty vody ani přítomnost barviv nedetekovaly. Vína s tak vysokým obsahem vody by přitom nemohla vyhovovat v ostatních znacích. Na výsledek analytického rozboru měla vliv i absence identifikace ročníku a oblasti zkoumaného vína. V případě zvýšené hodnoty ethanolu z přidaného cukru a kyseliny citronové se nejedná o nepovolené enologické postupy, neboť těmi jsou pouze ty, které jsou taxativně vymezeny v předpisech Evropské unie. Nesprávné je rovněž posouzení údaje o množství alkoholu uvedeného na etiketě vzhledem k povolené odchylce ± 0,5 % až ± 0,8 % a rozšířené nejistotě měření ± 0,2 %. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítá námitky stěžovatelky vůči průkaznosti provedených laboratorních rozborů založených na srovnání s výsledky senzorické analýzy. Použité metody jsou – na rozdíl od senzorické analýzy – přímo určeny ke stanovení přídavku exogenní vody, respektive syntetických barviv do vína, a byly řádně provedeny. K odkazu stěžovatelky na definici falšování žalovaná uvedla, že tato byla zavedena až od 1. 4. 2017, tj. po vydání jejího rozhodnutí. Nadto tato definice nic nemění na tom, že stěžovatelka uváděla na trh víno vyrobené v rozporu s povolenými enologickými postupy. Obsah skutečného alkoholu ve víně činil dle provedené zkoušky 9,3 % s nejistotou měření ± 0,2 %. Na etiketě byl tudíž uveden nesprávný údaj (10,5 %) i při zohlednění odchylky ± 0,5 %. Odchylka ± 0,8 % je určena pro jiné typy výrobků. Provedený laboratorní rozbor rovněž detekoval obsah kyseliny citrónové v množství překračujícím maximální limit. Víno tedy bylo podrobeno nepovoleným enologickým postupům.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[18] Ve shodě s krajským soudem považuje Nejvyšší správní soud zjištění správních orgánů stran přídavku vody ve víně za dostatečně prokázaná. Tato zjištění se opírají o výsledky laboratorních rozborů, které nelze zpochybnit toliko nijak nepodloženým tvrzením, že víno nemohlo obsahovat exogenní vodu, jestliže vyhovělo v celé řadě dalších znaků. Stěžovatelka touto argumentací konfrontuje jeden výsledek akreditované laboratoře s výsledky dalšími, ačkoli mezi nimi není dána přímá souvislost. Metoda SZPI 4903 (Compendium of International Methods of Wine and Must Analysis, OIV-MA-AS2-12:R2009), která byla v předmětné věci použita, je (jak vyplývá z rozhodnutí žalované) přímo určena ke zjištění exogenní vody ve víně a jako taková je odlišná od metod, které slouží k analýze jiných znaků, jejichž výsledky tedy mohou být, nezávisle na zjištění přídavku vody, vyhovující, aniž by šlo o rozpor, který by zpochybňoval správnost jednotlivých výsledků.
[19] Námitce, že senzorické hodnocení je rovněž akreditovanou metodou, která by musela tak vysoké množství exogenní vody také zjistit, nelze přisvědčit. Senzorické hodnocení, jak již uvedl krajský soud, je metodou, která je určena k jiným účelům, než je zjišťování exogenní vody ve víně. Slouží především ke zjištění, zdali je potravina vhodná k lidské spotřebě na základě vzhledu, chutě a vůně potraviny. K povaze senzorického hodnocení se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 9. 3. 2017, čj. 7 As 305/2016 - 47, ve kterém uvedl, že se jedná o zkoušku subjektivní povahy, jelikož „[t]estovací metodou je totiž v případě […] zkoušky smyslové vnímání, které vnímající osoba následně reprodukuje, a které je z povahy věci subjektivní“. Výsledky vzešlé z provedení této metody tedy nemusejí být ve vztahu ke zjišťování obsahu exogenní vody ve víně tak přesné, jako je tomu v případě laboratorního rozboru zaměřeného přímo na stanovení přídavku vody do produktů vinné révy. Rozpoznatelnost přítomnosti vody ve víně na základě senzorického hodnocení je ztížena zvláště v případech, kdy je voda do vína zapracována již v průběhu jeho výroby, jak plyne z vyjádření správního orgánu I. stupně ze dne 4. 11. 2014. Nelze tedy vyloučit, že výsledky senzorického hodnocení budou nasvědčovat tomu, že víno obsahuje přidanou vodu, avšak pokud jde o spolehlivé zjištění skutkového stavu, je průkaznější, a v tomto případě i rozhodující, výše zmíněná laboratorní metoda SZPI 4903.
(…)
[25] Stěžovatelka dále tvrdí, že nadlimitní obsah ethanolu z přidaného cukru nepředstavuje nepovolený enologický postup, neboť co je nepovolený enologický postup je taxativně vymezeno v příloze nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení o společné organizaci trhů), a v příloze nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007. Pro podporu své argumentace stěžovatelka dále odkazuje na § 3 odst. 2 písm. a) bod 1. zákona o vinohradnictví a vinařství, ve znění účinném od 1. 4. 2017, dle něhož platí, že „[p]ro účely tohoto zákona se dále rozumí falšováním produktu použití enologických postupů, které jsou v rozporu s přílohami k nařízení Komise (EU) č. 606/2009, kterým se stanoví některá prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008, pokud jde o druhy výrobků z révy vinné, enologické postupy a omezení, která se na ně použijí, v platném znění; pokud jsou v těchto přílohách stanoveny limity, jejich překročení se nepovažuje za falšování produktu“, a na dotační podmínky u dotací poskytovaných žalovanou, dle kterých překročení limitu není považováno za nepovolený enologický postup. Stejný argument stěžovatelka uplatňuje rovněž u naměřeného nadlimitního množství kyseliny citronové ve víně.
[26] Argumentaci stěžovatelky, že překročení limitů u obsahu etanolu z přidaného cukru a kyseliny citrónové není nepovoleným enologickým postupem, nelze přisvědčit. Pod pojmem enologické postupy je třeba v souladu s odbornou literaturou (viz Rada, T., Tkáčiková, J., Kunc, O. Zákon o vinohradnictví a vinařství. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 37.) rozumět vinařské postupy, které vedou k výrobě, vývoji či ke změně produktu, jejichž pevný rámec je dán obecně závaznými právními předpisy. Tento regulatorní rámec přitom rozlišuje katalog kogentně zakázaných enologických postupů, katalog zakázaných postupů, které však mohou být při dodržení určitých podmínek použity, a katalog povolených enologických postupů. Nepovolené enologické postupy nejsou pojmem, který by byl právní úpravou výslovně vymezen, avšak lze dovodit, že jimi budou ty enologické postupy, které právní úprava výslovně zakazuje, případně pak ty, u nichž nebyly dodrženy podmínky, za kterých by jinak povoleny byly (resp. by jinak mohly být použity). Na takovémto vymezení nepovoleného enologického postupu nemůže nic změnit ani stěžovatelkou odkazované ustanovení vymezující s účinností od 1. 4. 2017 (tedy po vydání napadeného rozhodnutí) definici falšování produktu. Zákonodárce pomocí pojmu falšování produktu pouze odlišuje míru závažnosti jednání, kterým byly povolené enologické postupy porušeny. I když tedy určité jednání nebude možno podřadit pod pojem falšování produktu, stále může jít o porušení povolených enologických postupů. Dotační podmínky žalované pak nelze vnímat jako obecně závazné předpisy regulující enologické postupy.
[27] Pokud tedy bylo laboratorními rozbory zjištěno, že víno, které stěžovatelka uváděla na trh, překročilo v případě ethanolu z přidaného cukru limit 1,5 % obj. stanovený pro zvyšování minimálního přirozeného obsahu alkoholu právními předpisy, nelze jinak než dospět k závěru, že překročením povolených mezních hodnot byly porušeny podmínky, za nichž by mohl být použit postup, při němž dochází ke zvyšování ethanolu přidáním cukru, a jde tedy o enologický postup zakázaný, resp. nepovolený. Obdobné lze vztáhnout i na překročení maximálního množství přídavku kyseliny citrónové. Nebyly-li dodrženy stanovené podmínky maximálního povoleného množství 1 g/l, jde o nepovolený enologický postup a výrobky, jež omezení porušují, nelze uvádět na trh.
[28] Stěžovatelka má dále za to, že nebyl zjištěn skutkový stav bez důvodných pochybností, jestliže senzorické hodnocení nedetekovalo v atributu vzhled výskyt syntetických barviv ve víně, zatímco laboratorními rozbory byl jejich výskyt naopak zjištěn. Správní orgány tak neunesly důkazní břemeno, které na nich leží, a neprokázaly naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Stěžovatelka tedy argumentuje obdobně jako v případě zjištění přídavku vody ve víně (viz výše). Ve shodě s krajským soudem považuje i Nejvyšší správní soud metodu SZPI 4802, na jejíchž výsledcích správní orgány založily při posuzování řešené věci, za dostatečně průkaznou ve vztahu k prokázání přítomnosti syntetických barviv. Jak vyplývá z rozhodnutí žalovaného, tato metoda je – na rozdíl od senzorického hodnocení – přímo zaměřena na identifikaci syntetických potravinářských barviv metodou TLC. Lze tak souhlasit s krajským soudem, že v tomto ohledu je daná metoda bezesporu průkaznější nežli hodnocení senzorické.
[29] Další námitka stěžovatelky se týká číselného údaje o množství skutečného obsahu alkoholu uvedeném na etiketě vína. Dle stěžovatelky správní orgány vycházely z nesprávného skutkového stavu věci, neboť zjištěný skutečný celkový obsah alkoholu činil 9,4 % alk., což při zohlednění povolené odchylky a nejistoty měření činí 10, 1 % alk. Po zaokrouhlení na 10,5 % alk. tedy údaj uvedený na etiketě obstojí. V této souvislosti dále namítá, že povolená odchylka ± 0, 5 % byla ze strany správních orgánů užita, aniž by byl zjištěn ročník předmětného vína, kdy je u vín povolena odchylka i ve výši ± 0, 8.
[30] Ze správního spisu (viz protokol o zkoušce č. D015-70994/13/A01) vyplývá, že v předmětném víně byl zjištěn skutečný obsah alkoholu 9,3 % obj. s odchylkou měření ± 0,20 a dále celkový alkohol v množství 9,4 % obj. s odchylkou měření ± 0,20. Testované víno na etiketě deklarovalo skutečný obsah alkoholu 10,5 % obj.
[31] Problematika uvádění obsahu alkoholu na etiketě je upravena v čl. 54 nařízení Komise (ES) č. 607/2009. Dle odst. 1 platí, že „[s]kutečný obsah alkoholu v procentech objemových uvedený v čl. 59 odst. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 479/2008 se uvádí v celých jednotkách nebo jednotkách zaokrouhlených na pět desetin. […] Aniž jsou dotčeny přípustné odchylky stanovené pro použitou referenční metodu rozboru, nesmí být udaný obsah alkoholu vyšší nebo nižší o více než 0,5 % objemového oproti obsahu alkoholu stanovenému rozborem […]“. Je tedy zjevné, že nařízení pracuje s hodnotou skutečného obsahu alkoholu, nikoliv s hodnotou celkového obsahu alkoholu, jak činí stěžovatelka ve svém výpočtu. V posuzované věci se skutečný obsah alkoholu při započtení odchylky měření pohybuje v rozmezí 9,1–9,5 % obj. Aby údaj uvedený stěžovatelem na etiketě vyhověl citovanému nařízení, musel by deklarovat obsah alkoholu nejvýše 10 % obj. Tak tomu nicméně v řešené věci není, jak již konstatovaly krajský soud i správní orgány. Pokud jde o odchylku 0,8 % obj., tato se vztahuje pouze na výrobky uvedené v citovaném článku nařízení (výrobky s chráněným označením původu nebo zeměpisným označením skladovaných v láhvích déle než tři roky, šumivá vína, jakostní šumivá vína, šumivá vína dosycená oxidem uhličitým, perlivá vína, perlivá vína dosycená oxidem uhličitým, likérová vína a vína z přezrálých hroznů), mezi něž však víno uváděné stěžovatelkou na trh dle obsahu spisového materiálu zjevně nepatří.
(…) | decision_829.txt |
4,454 | k § 11 odst. 1 písm. g) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (v textu jen „informační zákon“)
Smysl a účel výluky omezující poskytnutí informací podle § 11 odst. 1 písm. g) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, spočívá toliko v zajištění principu rovnosti zbraní v řízeních, kde je jedním z účastníků povinný subjekt. Pod tuto výluku tak nespadají veškeré informace, které se řízení jakkoli týkají (např. některé důkazní prostředky, které vznikly bez vazby na příslušné řízení, či informace o stavu správních řízení týkajících se činnosti povinného subjektu apod.), nýbrž pouze ty, u nichž si je povinný subjekt vědom alespoň potenciální možnosti jakéhokoli řízení, a pro tento případ si příslušnou informaci pořídí, přičemž jejím zveřejněním došlo k jeho znevýhodnění jako strany řízení (např. právní analýza či odborný znalecký posudek určitého problému pro případ, že by nastal určitý problém, který by mohl být důvodem soudního sporu, aniž by tento již reálně vznikl).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2024, čj. 10 As 79/2024-48)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 123/2010 Sb.
Věc: Ředitelství silnic a dálnic, s. p., proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, za účasti Pobočného spolku Děti země – Klub za udržitelnou dopravu, o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce svým rozhodnutím odmítl žádost osoby zúčastněné na řízení (dále jen „žadatel“) o poskytnutí informací podle § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona, které se týkaly umístění, povolení, realizování a kolaudace objektů na dálnici D8 0805 Lovosice – Řehlovice. Žadatel proti tomuto rozhodnutí podal odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 8. 2023 žalobcovo rozhodnutí zrušil a řízení zastavil. Dále žalobci přikázal požadované informace žadateli poskytnout ve lhůtě 15 dnů od oznámení rozhodnutí.
Žalobce následně podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal, že není povinen informace poskytnout, jelikož se jedná o informace nesporně související s probíhajícím soudním řízením. Poskytnutím by dle žalobce nebyla zachována rovnost zbraní a procesního postavení v soudním řízení, protože by protistrana na základě těchto informací mohla být ve sporu úspěšná. Zároveň žalobce vyslovil nesouhlas s výkladem a aplikací § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona. Rovněž namítal, že požadovanými informacemi nedisponuje a musel by je pro žadatele nově vytvořit. Žalovanému také vytkl, že si před rozhodnutím o vydání požadovaných informací neopatřil stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, které je žalovaným v daném soudním řízení, v němž měly být informace poskytnuty.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 27. 2. 2024, čj. 11 A 109/2023-89, zamítl. Spornou otázkou byl podle městského soudu výklad § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona, podle kterého povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud byla vytvořena nebo získána v přímé souvislosti se soudním, rozhodčím, správním nebo obdobným řízením, a to i před jeho zahájením a její poskytnutí může ohrozit rovnost účastníků tohoto řízení. Městský soud podotkl, že skutečnost, že předmětné informace splňují požadavek pro výluku daný výše citovaným ustanovením, dovozuje žalobce z toho, že jde o informace nesporně významné pro probíhající soudní řízení, souvisejí s ním a mohly by pozici žalobce v tomto řízení ohrozit, či snad zhoršit. Městský soud se v tomto případě ztotožnil s žalovaným, neboť podle jeho názoru výklad a argumentace žalobce neodpovídaly požadavku, aby informace byly vytvořeny nebo získány povinným subjektem v přímé souvislosti s řízením. Na otázku, zda o takové informace skutečně jde, žalobce neodpověděl. Městský soud tedy ve shodě s žalovaným nepovažoval informace sestávající z označení a názvů neumístěných, nepovolených, nedokončených a nezkolaudovaných staveb v rámci stavby dálnice D8 0805 Lovosice – Řehlovice za informace vytvořené nebo získané v přímé souvislosti s předmětným soudním řízením. K této otázce městský soud také zdůraznil, že aby povinný subjekt mohl poskytnutí informace podle informačního zákona omezit, musí se nejprve vypořádat s tím, zda byla naplněna první zákonem stanovená podmínka, tedy bylo-li vytvoření nebo získání informace v přímé souvislosti s předmětným řízením. Tuto podmínku žalobce nesplnil, dalšími námitkami se proto městský soud zabýval už jen stručně.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Nepovažoval totiž výklad § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona provedený městským soudem za odpovídající smyslu a účelu daného ustanovení. Městský soud tak odepřel stěžovateli možnost hájit v zahájeném soudním řízení své oprávněné zájmy, a tím fakticky zasáhl do práva stěžovatele na spravedlivý proces. Stěžovatel se domníval, že vzhledem k charakteru požadovaných informací bylo snahou žadatele získat důkazní materiál, kterým chtěl prokázat svá tvrzení v řízení. Tento důkazní materiál se snažil získat přímo od stěžovatele, který ale v řízení hájil odlišný zájem, a tedy nemohl být nucen poskytnout žadateli důkazní prostředky, které měly být zjevně použity k popření zájmu stěžovatele v soudním řízení. Výklad městského soudu byl podle stěžovatele příliš restriktivní, pokud městský soud trval na podmínce vytvoření nebo získání informace v přímé souvislosti s řízením. Podle stěžovatele bylo hlavní myšlenkou zákonodárce posílit procesní postavení povinných subjektů podle informačního zákona; svou povahou je § 11 odst. 1 písm. g) tohoto zákona staví na roveň účastníkům, kteří nejsou povinnými subjekty, a poskytuje jim ochranu za účelem zachování práva na spravedlivý proces a rovnosti zbraní v soudním řízení. Dále stěžovatel uvedl, že žadatelem požadované informace by musel prakticky vytvořit, což s ohledem na skutečnost, že tyto informace přímo souvisejí s probíhajícím soudním řízením, fakticky znamená, že je naplněna hypotéza § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona.
Žalovaný ve svém vyjádření shodně s městským soudem uvedl, že stěžovatel odmítl žadateli poskytnout informace z důvodu výluky vymezené v § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona, aniž by prokázal, že tyto informace byly vytvořeny nebo získány v přímé souvislosti se soudním řízením. Žalovaný navíc dodal, že to byl sám stěžovatel, kdo ve věci uplatnil danou výluku, ačkoliv jejím základním předpokladem je, že povinný subjekt (stěžovatel) požadovanými informacemi disponuje, byť třeba jen ve zdrojové podobě. Žalovaný byl přesvědčen, že stěžovatel požadovanými informacemi v nějaké podobě disponovat musel, jelikož není vzhledem k rozsahu jeho působnosti možné, aby nespadaly do jeho základní agendy.
Žadatel se rovněž ztotožnil se závěry městského soudu. Stěžovatel kumulativně nesplnil oba požadavky stanovené v § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona, jelikož nedoložil přímou souvislost žádaných informací se soudním řízením. Podle žadatele tedy bylo zbytečné dále zkoumat splnění druhého požadavku, tedy že informace mohou ohrozit rovnost účastníků v řízení. Podle žadatele navíc stěžovatel nedoložil, kdy žádané informace vytvořil, ani je nepředložil v předchozích řízeních. Závěrem žadatel připomněl, že stěžovatel je státní institucí, která disponuje nemalými částkami z veřejných zdrojů; je proto zřejmé, že vždy musí vědět, v jakém stavu přípravy a výstavby jsou jeho stavební záměry, jelikož jde o informace, které mohou zajímat širokou veřejnost.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[10] Hlavní spornou otázkou je výklad § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona. Stěžovatel podle tohoto ustanovení odmítl žadateli poskytnout informace proto, že přímo souvisejí s probíhajícím soudním řízením a jejich sdělení by mohlo ohrozit stěžovatelovo procesní postavení.
[11] Ačkoliv je stěžovatelova argumentace obsáhlá, nemůže ji Nejvyšší správní soud přisvědčit. Stěžovatel vznesl námitku proti restriktivnímu výkladu výše zmíněného ustanovení městským soudem; výklad stěžovatele je však v tomto ohledu naopak příliš extenzivní. (…)
[13] Stěžovatel ve vztahu k výkladu § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona uvádí, že není možné, aby soud vycházel pouze z prostého jazykového výkladu, který je rigidní a zcela míjí pravý účel a smysl daného ustanovení. V tomto kontextu cituje nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb. Tato argumentace je ale naprosto nepřiléhavá a vůbec nedopadá na výklad provedený městským soudem. Městský soud při výkladu výše citovaného ustanovení vycházel v prvé řadě z přímého znění daného ustanovení, jeho konkrétní výklad ale také opřel o důvodovou zprávu a konkrétní skutkové okolnosti.
[14] Naproti tomu právní výklad citovaného ustanovení provedený stěžovatelem odmítá brát v potaz jeho výslovné znění, jeho základní pravidla nerespektuje a vykládá je nepřiměřeně extenzivním způsobem. Nejvyšší správní soud se ve výkladu shoduje s městským soudem. Stěžovatel tvrdí, že informace, které po něm žadatel požadoval, mají přímou souvislost s řízením probíhajícím před Krajským soudem v Ústí nad Labem, a proto na ně dopadá zákonná výluka zakotvená v § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona. Tento výklad však zcela opomíjí první část zákonného pravidla. Informace, na kterou se výluka vztahuje, musela být vytvořena nebo získána v přímé souvislosti se soudním […] řízením, a je na správním orgánu, aby prokázal její původ. Pouhá souvislost informace se soudním řízením není pro uplatnění výluky dostačující, jelikož potom by toto pravidlo implicitně dopadalo na jakoukoliv informaci, která s řízením souvisí, a prakticky by subjektům povinným podle informačního zákona dávala právo neposkytovat žadatelům žádné informace.
[15] Smysl a účel zákonné výluky stanovené v § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona vyjádřil zákonodárce v důvodové zprávě k novele. Zákonodárce zavedením tohoto institutu chce zajistit uplatňování principu rovnosti zbraní i v řízeních, kde je jedním z účastníků povinný subjekt. Velmi přesně (byť typově) však zákonodárce definuje, na jaké informace zákonná výluka dopadá. „Musí se jednat o informace, které byly vytvořeny či získány v přímé souvislosti s daným řízením. Nepůjde tedy o veškeré informace, které se řízení jakkoli týkají (např. některé důkazní prostředky, které vznikly bez vazby na soudní řízení, typicky smlouvy, které byly sjednány a o jejichž plnění se následně vede soudní spor). Požadavek na ‚přímou souvislost‘ je třeba vnímat nikoli tak, že povinný subjekt si je vědom alespoň potencionální možnosti jakéhokoli řízení, a pro tento případ si příslušnou informaci pořídí. Příkladem může být právní analýza či odborný znalecký posudek určitého problému, který vznikl či by mohl vzniknout mezi povinným subjektem a jeho dodavatelem (může tedy jít i o ‚preventivní‘ analýzu rizik pro případ, že by nastal určitý problém, který by mohl být důvodem soudního sporu, aniž by tento již reálně vznikl). Naopak pod tento důvod nebudou podřaditelné informace, které se řízení ani potencionálně týkat nemohou (např. smlouva, která byla uzavřena mezi povinným subjektem a třetí osobou, při jejímž plnění následně došlo ke sporu, který může vyústit v soudní či rozhodčí řízení apod.).“ Ze znění důvodové zprávy je tedy zcela zřejmé, že výluka rozhodně nedopadá na informace „pouze“ související s řízením, ale jen na ty, které jsou zákonodárcem přesně vymezeny.
[16] Jak je uvedeno v rozsudku městského soudu, stěžovatel v žalobě pouze ocitoval znění § 11 odst. 1 písm. g) informačního zákona a jako zdůvodnění toho, proč v daném případě uplatnil zákonnou výluku, uvedl, že „požadované informace jsou informacemi nesporně významnými pro probíhající soudní řízení, tyto s nimi souvisí, a mohly by pozici povinného subjektu v tomto řízení ohrozit, či snad zhoršit“. Stejnou argumentaci stěžovatel zopakoval i v kasační stížnosti, v níž ještě doplnil, že se žadatel zjevně snaží získat důkazní materiál pro to, aby svá tvrzení v řízení prokázal; stěžovatel však prý nemůže být nucen poskytovat protistraně důkazní prostředky, které by byly s to popřít jeho zájem. Poskytnutím by ztratil možnost účinně hájit svá práva, což je podle něj hlavní smysl zákonné výluky. Stejně jako městský soud, ani Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tímto výkladem. Předestřená argumentace naprosto míjí pravidla obsažená v zákonné úpravě i v důvodové zprávě a zcela účelově vytváří vlastní pravidlo. Informací charakterizovanou ve výše citovaném § 11 informačního zákona není jakákoliv informace, která se soudním řízením souvisí, jak se mylně domnívá stěžovatel; pouhá souvislost pro uplatnění výluky nestačí. Aby bylo možné hodnotit, zda poskytnutí informací může ohrozit postavení povinného subjektu v soudním řízení, musí se povinný subjekt (zde stěžovatel) nejprve vypořádat s charakterem a původem požadovaných informací a přesvědčivě prokázat, zda je opravdu nabyl v přímé souvislosti s řízením. To v tomto případě stěžovatel neučinil, a proto zákonnému požadavku nedostál.
[17] Stěžovatel také namítal, že by požadované informace musel pro žadatele nově vytvořit. Jak ale uvedl již městský soud, jde o námitku, kterou stěžovatel vznesl poprvé až v žalobě, proto ji městský soud vypořádal velmi stručně. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu také souhlasí s názorem žalovaného, uvedeným ve jeho vyjádření. Aby mohl povinný subjekt (stěžovatel) zákonnou výluku podle informačního zákona uplatnit, musí požadovanými informacemi disponovat, a to alespoň ve zdrojové podobě. Ze správních spisů i z rozsudku městského soudu jednoznačně vyplývá, že požadované informace měl stěžovatel k dispozici, jelikož se bezprostředně vážou na jeho stavební činnost a s ní související řízení, která probíhají už více než dekádu. Nejvyšší správní soud považuje za důležité v tomto ohledu zdůraznit, že stěžovatel jako státní podnik hospodařící s finančními prostředky z veřejných rozpočtů musí být v tomto ohledu transparentní a být schopen poskytnout žadatelům informace o tom, jak s danými prostředky nakládá a v jakém stavu zrovna jsou jeho stavební záměry.
[18] Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za nepřiléhavou i poznámku stěžovatele, která míří na zachování rovnosti zbraní v řízení. Poskytnutím informací o své činnosti stěžovatel neoslabí své procesní postavení a je mu zcela ponechána možnost efektivně hájit své zájmy. Jak stěžovatel trefně podotýká, požadované informace přímo souvisejí se zájmy široké veřejnosti, která má právo být o stěžovatelově činnosti informována. Vratká je v tomto směru i argumentace nálezem Ústavního soudu z 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb. Ten se totiž týkal jiné situace (to ostatně stěžovatel v bodě 27 kasační stížnosti připouští), a sice návrhu na zrušení části § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona, přičemž jeho vyznění je v podstatě opačné, než jaké uvádí stěžovatel: šlo v něm naopak o rozšíření prostoru pro přístup k informacím, a to včetně nepravomocných rozsudků, což právě má přispět k rovnosti zbraní účastníků řízení. | decision_83.txt |
4,455 | k § 65 odst. 1 a § 75 odst. 1 soudního řádu správního
k § 118 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
I. V řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední k žalobní námitce zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného (podmíněného) rozhodnutí správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
II. Povolení změny stavby před dokončením zjednodušenou formou zápisem do stavebního deníku dle § 118 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, představuje úkon správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, čj. 6 As 211/2017-88)
Prejudikatura: č. 1041/2007 Sb. NSS, č. 1275/2007 Sb. NSS, č. 1546/2008 Sb. NSS, č. 1762/2009 Sb. NSS, č. 1815/2009 Sb. NSS, č. 2434/2011 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 3270/2015 Sb. NSS.
Věc: Miloš L. proti Městskému úřadu v Hlinsku, za účasti Pavla L., o ochranu před nezákonným zásahem, o kasačních stížnostech žalobce a osoby zúčastněné.
V projednávané věci jde o posouzení, (i) zda se v řízení o žalobě proti kolaudačnímu souhlasu má soud zabývat také námitkami zpochybňujícími zákonnost rozhodnutí o změně stavby před jejím dokončením vydaným podle § 118 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), formou zápisu ve stavebním deníku. Další otázkou postoupenou rozšířenému senátu je, (ii) jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (navazujícího řetězeného aktu) zohlednit zrušení podmiňujícího řetězeného aktu, aby právům žalobce byla zajištěna účinná ochrana.
Žalovaný vydal dne 12. 9. 2012 rozhodnutí o dodatečném povolení stavby „Volnočasové zařízení Medkovy kopce + přípojky inženýrských sítí“ na pozemcích na parcelách parc. č. W, X, Y, Z v k. ú. R. u Hlinska (dále bude tato stavba uváděna pod svým obchodním názvem „Peklo na Čertovině“) osoby zúčastněné na řízení (dále též „stavebník“). Dále vydal dne 27. 1. 2014 rozhodnutí o povolení první změny této stavby před dokončením (šlo zejména o přístavbu rychlého občerstvení se zázemím, vybudování technického zázemí vstupního prostoru a vznik sklepních prostor), přičemž žalobce nevzal za účastníka tohoto řízení. Žalobce jako opomenutý účastník (soused) podal proti rozhodnutí o změně stavby odvolání. Krajský úřad Pardubického kraje odvolání zamítl jako nepřípustné, neboť žalobce nemohl být rozhodnutím o změně stavby dotčen na svých právech.
Stavebník se následně opět odchýlil od schválené stavební dokumentace ve znění první změny stavby, a to zejména tím, že změnil některé dispozice, včetně dispozice hlavního vstupu. Žalovaný dne 16. 4. 2015 vydal rozhodnutí o dodatečném povolení a o druhé změně stavby před dokončením. Dle tohoto rozhodnutí byla stavba dimenzována na maximálně deset pracovníků volnočasového zařízení a maximálně padesát návštěvníků. I na základě tohoto omezení žalovaný zamítl námitky žalobce a dalších účastníků řízení proti změně stavby, jež se týkaly možných imisí. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo krajským úřadem zamítnuto.
Následně došlo ke kolaudaci I. etapy, tj. části objektu, která byla dokončena a schopna užívání, zejména atrakcí „pohádkového pekla“ v podzemních podlažích. V kolaudačním souhlasu ze dne 11. 12. 2015 vymezil žalovaný účel užívání stavby Peklo na Čertovině mimo jiné tak, že „celkový počet okamžitých návštěvníků bude maximálně 50 osob, z toho v prvním, druhém a třetím podzemním podlaží bude současně maximálně 10 osob včetně průvodce“. Toto omezení navrhl sám stavebník.
V únoru 2016 si stavebník nechal vypracovat nové požárně bezpečnostní řešení, které vycházelo z navýšení počtu osob v objektu na 199 (s omezením na 20 v podzemních podlažích). Stavebník získal k tomuto řešení souhlasné závazné stanovisko hasičského záchranného sboru ze dne 7. 3. 2016. Týž den se konala kontrolní prohlídka stavby, na níž tuto třetí změnu stavby před dokončením (spočívající ve zvýšení maximálního počtu osob uvnitř objektu) schválil žalovaný rozhodnutím vydaným na místě a oznámeným stavebníkovi zápisem do stavebního deníku podle § 118 odst. 6 stavebního zákona.
Kolaudačním souhlasem ze dne 8. 3. 2016 bylo povoleno užívání (až na výjimky) celého centra, včetně nově dokončeného ukázkového pivovaru, ukázkové vinárny, restaurace a kuchyně, a byl, na rozdíl od předchozího kolaudačního souhlasu ze dne 11. 12. 2015, vymezen účel užívání stavby tak, že „celkový počet osob zařízení bude maximálně 199 osob., z toho v 2PP max. 20 osob a 3PP max. 20 osob“.
Proti kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016 brojil žalobce v nyní projednávaném případu u Krajského soudu v Hradci Králové žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Ten spatřoval mimo jiné v tom, že rozhodnutí o třetí změně stavby před dokončením ze dne 7. 3. 2016 nemělo být vydáno postupem podle § 118 odst. 6 stavebního zákona, neboť šlo o podstatnou změnu stavby, jež se mohla dotknout žalobcových vlastnických práv, a ten tudíž měl být účastníkem řádného stavebního řízení.
Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 5. 5. 2016, čj. 52 A 63/2015-75, zrušil rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí žalobcova odvolání proti rozhodnutí o povolení první změny stavby před dokončením. Dospěl totiž k závěru, že žalobce měl být účastníkem řízení, jelikož mohl být přinejmenším potenciálně dotčen první změnou stavby, a to z důvodu možných imisí v podobě hluku ze stacionárních zdrojů stavby, zvýšené dopravy a provozu široké veřejnosti, zápachu, prašnosti a imisí z odvětrání prostoru pivovaru a občerstvení či z nárůstu přijíždějících a parkujících vozidel. V návaznosti na to krajský úřad rozhodnutím ze dne 18. 8. 2016 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 1. 2014 o první změně stavby před dokončením a věc mu vrátil k novému projednání.
Dne 7. 6. 2017 krajský soud rozsudkem ze dne 7. 6. 2017, čj. 52 A 86/2016-147, vyhověl též druhé žalobě, kterou se žalobce bránil proti kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016. Krajský soud prohlásil napadený kolaudační souhlas ve výroku I. svého rozsudku za nezákonný zásah. Ve výroku II. však krajský soud zamítl žalobcův návrh, aby žalovanému zakázal vycházet v jeho další úřední činnosti z nezákonného kolaudačního souhlasu, a stejně tak ve výroku III. svého rozsudku zamítl návrh přikázat žalovanému, aby nezákonný kolaudační souhlas zrušil postupem podle § 156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Poukázal na práva stavebníka nabytá v dobré víře a na nepoměr jeho újmy, která by mu vznikla, oproti újmě žalobce.
Žalobce i osoba zúčastněná (stavebník) na řízení podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Žalobce napadl pouze výroky II. a III. rozsudku krajského soudu. Namítal, že závěr krajského soudu, podle nějž stavebník nabyl práva z kolaudačního souhlasu v dobré víře a že by mu jeho zrušením vznikla újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě, jež by vznikla žalobci nebo veřejnému zájmu, je nesprávný, nedostatečně odůvodněný a není podložen důkazy.
Osoba zúčastněná na řízení napadla naproti tomu výrok I. rozsudku krajského soudu, jímž krajský soud prohlásil druhý kolaudační souhlas k jeho stavbě za nezákonný zásah. V prvé řadě stavebník navrhl, aby nyní rozhodující šestý senát předložil věc rozšířenému senátu k posouzení otázky, zda měl skutečně žalobce využít pro napadení kolaudačního souhlasu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Stavebník si je sice vědom, že rozšířený senát už k tomuto závěru dospěl ve svém usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, domnívá se však, že rozšířený senát by měl tento názor revidovat. Poukazuje na to, že při materiálním posuzování pojmu rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. nelze dospět k jinému závěru než k tomu, že i kolaudační souhlas je rozhodnutím, byť nejde o správní rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Jde však o správní akt, který konstituuje právo užívat stavbu. Zákonnost zásahu přezkoumávají správní soudy podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (§ 87 s. ř. s.), tudíž soud musí například přihlížet i k tomu, že v průběhu řízení bylo podmiňující rozhodnutí pro vydání kolaudačního souhlasu zrušeno, což však stavební úřad, který kolaudační souhlas vydal, nemohl nikterak předvídat, a neměl tudíž jinou možnost než kolaudační souhlas vydat. Jeho postup je přesto ex post označen za nezákonný. Oproti tomu při posuzování žaloby proti rozhodnutí by správní soud musel vycházet z právního a skutkového stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), což je podle stavebníka v případě souhlasů vydávaných podle stavebního zákona správnější.
Osoba zúčastněná na řízení dále namítla, že žalobce brojil tzv. zásahovou žalobou fakticky nikoliv proti kolaudačnímu souhlasu ze dne 8. 3. 2016, nýbrž proti jej podmiňujícímu rozhodnutí, tj. proti povolení změny stavby před dokončením ze dne 7. 3. 2016 oznámenému zápisem do stavebního deníku. Jestliže krajský soud na základě žaloby na ochranu před nezákonným zásahem přezkoumal i toto žalobou nenapadené rozhodnutí a na základě jeho údajných vad kolaudační souhlas označil za nezákonný, pak překročil svou pravomoc. Žalobce mohl rozhodnutí o změně stavby před dokončením napadnout samostatně žalobou proti rozhodnutí. Jestliže žalobce o své vůli tohoto práva nevyužil, je nutno vycházet z presumpce správnosti pravomocného správního rozhodnutí.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasačním stížnostem zcela ztotožnil s argumentací osoby zúčastněné na řízení, přičemž výroky II. a III. napadeného rozsudku považuje za správné. Nad rámec argumentů osoby zúčastněné na řízení uvedl pouze tolik, že žalobci nic nebránilo v tom, aby uplatnil řádné opravné prostředky už v řízení o dodatečném povolení stavby, místo toho však vyvinul aktivitu k ochraně svých práv až v době, kdy už stavební úřad rozhodoval o změně stavby před dokončením.
Šestý senát se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Nejprve poukázal na to, že jestliže žalobce se bránil proti rozhodnutí o třetí změně stavby před jejím dokončením zásahovou žalobou proti kolaudačnímu souhlasu, postupoval v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu. Toto rozhodnutí bylo vydáno podle § 118 odst. 6 stavebního zákona, tj. v řízení na místě bez účasti žalobce, a stavebníkovi bylo oznámeno zápisem do stavebního deníku. Ve skutkově obdobných věcech vydal Nejvyšší správní soud rozsudky ze dne 24. 6. 2015, čj. 1 As 11/2015-50, a ze dne 1. 7. 2015, čj. 1 As 10/2015-50, ve věcech „Novostavby ve Špindlerově Mlýně“). V bodě 36 obou těchto rozsudků Nejvyšší správní soud konstatoval: „Podle usnesení rozšířeného senátu [ve věci Kopřivnická vzorkovna]‚ [s]ouhlasy vydávané dle [stavebního] zákona (...) nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona.‘ Nic proto nebránilo ani stěžovatelům v projednávané věci napadnout žalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení kolaudační souhlas, vydaný stavebním úřadem dne 23. 10. 2014, a v této žalobě uplatňovat své námitky na realizaci stavby v rozporu s vydaným územním rozhodnutím a stavebním povolením, včetně námitky nezákonnosti, případně nicotnosti povolení změn stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku.“ (zvýraznění doplněno).
Problémem konstrukce vytvořené prvním senátem je dle postupujícího senátu zejména to, že při vydávání kolaudačního souhlasu hodnotí stavební úřad podle § 122 odst. 3 ve spojení s § 119 odst. 2 stavebního zákona již pouze soulad stavby s vydaným územním rozhodnutím a stavebním povolením (ve znění případných změn). Bez zrušení rozhodnutí o změně stavby před dokončením by tak musel stavební úřad i v hypotetickém případě, že by svůj kolaudační souhlas v přezkumném řízení jako nezákonný zrušil na základě právního názoru soudu, vydat nový kolaudační souhlas, jímž by užívání stavby opět umožnil, neboť by neměl zákonnou oporu pro to, aby stavebníkovi užívání stavby zakázal podle § 122 odst. 4 stavebního zákona. Nebyl by zde totiž dán žádný rozpor s požadavky vymezenými v § 119 odst. 2 stavebního zákona, který jedině může vést k zákazu užívání stavby. Tento problém by v případě, že by soud zrušil rozhodnutí o změně stavby na základě žaloby proti správnímu rozhodnutí, pochopitelně nevznikal. Postupující senát má za to, že názor vyslovený v rozsudcích ve věcech Novostavby ve Špindlerově Mlýně neobstojí a že v případě, že změna stavby před jejím dokončením povolená zápisem do stavebního deníku zasahuje do práv souseda, má se bránit podáním odvolání jakožto opomenutý účastník řízení a poté žalobou proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. V nyní posuzované věci ovšem nemůže být žalobci k tíži, že tak neučinil, jednaje v důvěře v judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Postupující senát dále polemizuje s názorem, že souhlasy vydávané podle stavebního zákona je třeba napadat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, který rozšířený senát vyslovil v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ve věci „Kopřivnická vzorkovna“. Podrobné zdůvodnění názoru postupujícího senátu obsažené v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nyní rozšířený senát vynechává vzhledem k tomu, že o této otázce rozhodl již usnesením ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, dále jen „usnesení ve věci Souhlasy II“.
Pro případ, že by se rozšířený senát ztotožnil s názorem ohledně procesního režimu soudního přezkumu souhlasů dle stavebního zákona, postupující senát dále navrhuje revizi soudní judikatury znemožňující zohlednit zrušení podmiňujícího, časově předcházejícího správního rozhodnutí soudem v soudním řízení o zrušení na něj navazujícího (řetězeného) správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud totiž ve vzájemně věcně souvisejících rozsudcích ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86, a čj. 1 As 164/2012-54, Dálnice D8 Lovosice-Řehlovice, vyslovil, že není možné zohlednit pozdější zrušení územního rozhodnutí v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení, protože soud musí podle § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházet ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (a tehdy územní rozhodnutí existovalo a svědčila mu presumpce správnosti). Na druhou stranu v některých dalších rozhodnutích (která se však netýkala řetězených rozhodnutí dle stavebního zákona) Nejvyšší správní soud vyjádřil názor, že zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem má účinky ex tunc a je nutné na ně pohlížet, jako by nikdy nebylo vydáno (srov. rozsudek ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, č. 1275/2007 Sb. NSS, Lesní pramen). Šestý senát má za to, že toto pravidlo je obecně platné a zrušení podmiňujícího správního rozhodnutí je skutečností, kterou je třeba v řízení o žalobě proti navazujícím správním aktům zohlednit v souladu se zásadou plné jurisdikce a účinné soudní ochrany.
Jestliže rozšířený senát naopak setrvá na závěrech vyplývajících z rozsudků ve věcech Dálnice D8 Lovosice-Řehlovice, pak by měl uvážit, jak se efektivně soudní cestou bránit proti nezákonnosti podmiňujícího aktu. Takovým nástrojem by mohlo být automatické přiznávání odkladného účinku žalobám proti podmiňujícím právním aktům. Žalobci v nyní řešené kauze by ovšem ani žádost o přiznání odkladného účinku žalobě směřující proti podmiňujícímu rozhodnutí nijak nepomohla, neboť navazující kolaudační souhlas byl vydán hned následujícího dne po rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Nyní řešený případ je tak příkladem toho, jak závažné defekty v soudní obraně zapříčiňuje lpění na tom, že § 75 odst. 1 s. ř. s. znemožňuje správnímu soudu, aby vzal při posuzování zákonnosti napadeného rozhodnutí v úvahu zrušení předcházejícího rozhodnutí, které pro ně sloužilo jako podklad či podmínka. Pokud by rozšířený senát přistoupil ke změně své judikatury týkající se žalobního typu určeného k napadání souhlasů vydávaných podle stavebního zákona, žalobce by měl mít férovou možnost vyhnout se procesní pasti, do níž by jej zavedla stávající judikatura. Bylo by absurdní, kdyby zrušení nezákonného podmiňujícího rozhodnutí o změně stavby před dokončením nemohlo vést ke zrušení na něm založeného kolaudačního souhlasu, ačkoliv žalobce obě tato rozhodnutí napadl souběžně a včas.
Rozšířený senát svým usnesením věc vrátil k rozhodnutí předkládajícímu šestému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
V.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[21] Rozšířený senát nejprve uvážil, zda je dána jeho pravomoc zabývat se postoupenou věcí ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[22] Postupující senát se v prvé řadě hodlal odchýlit od názoru vysloveného již rozšířeným senátem v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna, že souhlasy dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž že soudní ochrana proti nim je poskytována v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 s. ř. s. K tomu se v mezidobí vyslovil rozšířený senát usnesením Souhlasy II, jímž rozhodl, že „[s]ouhlasy vydávané stavebním úřadem, zejména podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou rozhodnutími správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s.“ Proto již nebylo třeba o této otázce opětovně rozhodovat a rozšířený senát zcela odkazuje na své citované rozhodnutí.
[23] Postupující senát dále vysvětlil svůj názor odlišný od názorů vyslovených v rozsudcích ve věcech Novostavby ve Špindlerově Mlýně a Děti Země proti stavebnímu povolení dálnice D8 Lovosice-Řehlovice. Proto je dána pravomoc rozšířeného senátu ve vztahu k posouzení otázky povahy a prostředků soudní ochrany proti úkonu stavebního úřadu, kterým souhlasí se změnou stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku dle § 118 odst. 6 stavebního zákona, jakož i způsobu zohlednění zrušení podmiňujícího aktu v rámci soudního přezkumu navazujícího aktu správního orgánu při jejich řetězení.
[24] Rozšířený senát rovněž ověřil, že způsob řešení označené právní otázky má podstatný vliv na rozhodnutí v postoupené věci, a nejedná se tak o řešení abstraktních otázek bez ukotvení ve zjištěném skutkovém stavu postoupené věci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS).
[25] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V.2. Soudní přezkum podmiňujících a podmíněných správních aktů při jejich řetězení
[26] Postupující senát spatřuje překážku bránící žalobci dosáhnout účinné soudní ochrany jeho práv v judikatuře Nejvyššího správního soudu vylučující v rámci soudního přezkumu podmíněného (navazujícího) správního aktu zohlednění zrušení podmiňujícího správního aktu soudem při jejich řetězení.
[27] V situacích, v nichž dochází k obsahové návaznosti správních aktů nutných např. pro realizaci určité činnosti a správní orgány posuzují otázku přípustnosti povolované činnosti v po sobě časově a logicky následujících postupech či řízeních z různých hledisek, rozlišuje judikatura i doktrína dva základní druhy vazeb uvnitř posloupnosti správních aktů: řetězení a subsumpci. Při řetězení jsou jednotlivé správní akty vydávány samostatně a postupně a adresátovi (adresátům) jsou samostatně oznamovány. Zpravidla teprve po nabytí právní moci podmiňujícího aktu následuje řízení či postup směřující k vydání navazujícího správního aktu. Naproti tomu při subsumpci je navenek vydáván jediný finální správní akt, jenž subsumuje podmiňující správní akt nebo správní akty (např. závazná stanoviska), které samy o sobě nesměřují vůči adresátovi finálního správního aktu, nýbrž zavazují primárně pouze správní orgán příslušný k vydání finálního aktu (srov. např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání, Praha, C. H. Beck, 2012, str. 230–231). Je-li navazujícím (finálním) správním aktem rozhodnutí správního orgánu, lze v řízení o žalobě proti tomuto finálnímu rozhodnutí přezkoumat i zákonnost subsumovaných aktů dle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Naopak, při řetězení nelze v rámci řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí přezkoumávat podmiňující akt správního orgánu, lze-li jej napadnout samostatnou žalobou (např. rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008-81).
[28] Postupujícím senátem napadený právní názor, neumožňující v případě řetězení správních aktů zohlednit v řízení o žalobě proti navazujícímu aktu zrušení podmiňujícího aktu, je dovozen z toho, že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a z toho, že v době rozhodování správního orgánu o navazujícím aktu zde existovalo pravomocné podmiňující (zpravidla) rozhodnutí, které bylo nadáno presumpcí správnosti. Tento přístup byl tradičně zastáván ve vztahu k řetězení správních aktů vydávaných podle stavebního zákona a v této oblasti správního práva jej lze považovat za ustálenou judikaturu, která se neomezuje na rozsudky uváděné postupujícím senátem (tj. rozsudky ve věcech Děti Země proti stavebnímu povolení dálnice D8 Lovosice-Řehlovice), nýbrž byl obšírně popsán již např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, ve věci Hornbach Olomouc. Zde se soud pokusil rovněž vysvětlit, že tento přístup nevede k odepření spravedlnosti, nýbrž že cesta k nápravě vede přes nové rozhodnutí ve věci zrušeného podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) a jím vyvolané řízení o obnově řízení ve věci navazujícího aktu (stavebního povolení) (srov. rozsudek ve věci Hornbach Olomouc, bod 22). Je ovšem třeba konstatovat (a byl si toho vědom i soud v rozsudku ve věci Hornbach Olomouc), že tento postup nelze aplikovat na řetězené akty (územní rozhodnutí) vydané podle stavebního zákona z roku 2006. Pravidelným výsledkem aplikace této doktríny je pak to, že přes soudem zjištěnou nezákonnost podmiňujícího územního rozhodnutí nelze zrušit navazující stavební povolení, které opravňuje žadatele k realizaci určitého záměru, ani další řetězený akt opravňující k užívání stavby. Bezzubost poskytované soudní ochrany byla i předmětem kritiky v odborné literatuře (např. Černín, K.: Účinná soudní obrana proti vzniku stavby. Bulletin advokacie, č. 5/2017, str. 42 a násl.).
[29] I pokud by rozšířený senát odhlédl od omezení obsaženého v § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona („Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává.“), které se aplikuje pouze na případy zrušení územního rozhodnutí jakožto podmiňujícího rozhodnutí, je nutno vzít v úvahu, že pro zahájení řízení o obnově řízení o podmíněném aktu správní řád v § 100 odst. 2 a 3 stanoví lhůty, které v mnoha případech soudního přezkumu řetězených aktů nemohou být dodrženy, a účastník, který se domáhá ochrany svých práv, se snadno může dostat do neřešitelné situace. Navíc ve věci souhlasů dle stavebního zákona (kolaudační souhlas je podmíněným aktem i v projednávané věci) nelze z povahy věci obnovu řízení povolit, resp. nařídit.
[30] V této souvislosti lze poznamenat, že účinnou nápravu tohoto systémového nedostatku nelze zajistit ani pomocí odkladného účinku žaloby dle § 73 s. ř. s. Přiznání odkladného účinku žalobě je totiž výjimečným institutem, který nemá být v řízení před správními soudy pravidlem (viz usnesení rozšířeného senátu z 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Aby použití odkladného účinku odstranilo možnost vzniku shora uvedených nežádoucích situací, musel by být přiznáván automaticky, což je vyloučeno. V nyní projednávané věci ostatně o řešení nastalé situace pomocí přiznání odkladného účinku nebylo možno ani uvažovat, neboť oba na sebe navazující úkony správního orgánu byly vydány bezprostředně po sobě.
[31] Je tedy nutné souhlasit s postupujícím senátem, že zmíněná judikatura v souvislosti se soudním přezkumem správních aktů při jejich řetězení v některých případech vede k vytváření „bílých míst“, kde není možno v řízení před správními soudy dosáhnout účinné nápravy určitých nezákonností. Takový stav jistě není žádoucí a není v souladu s požadavky na praktickou a efektivní soudní ochranu a přezkum soudním orgánem s plnou jurisdikcí oprávněným napravit jakékoli pochybení správních orgánů, jak byly vysvětleny v usnesení rozšířeného senátu Souhlasy II, body 29 a 30.
[32] Rozšířený senát musí ve shodě s postupujícím senátem připustit, že ani judikatura týkající se výkladu § 75 odst. 1 s. ř. s. a (ne)zohlednění následného zrušení podkladového rozhodnutí pro nezákonnost v rámci soudního přezkumu navazujícího rozhodnutí není zcela důsledná. Nejvyšší správní soud totiž v řadě svých rozsudků v zájmu spravedlivého řešení věci od této zásady ustoupil a zohlednil zrušení podmiňujícího (resp. podkladového či řešícího předběžnou otázku) rozhodnutí správního orgánu v rámci soudního přezkumu rozhodnutí na toto podmiňující rozhodnutí navazujícího. V rozsudku ze dne 15. 9. 2011, čj. 4 Ads 35/2011-75, tak Nejvyšší správní soud prolomil zásadu vázanosti právním stavem v době rozhodování správního orgánu, když dospěl k závěru o nutnosti zohlednění následného zrušení rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče, z něhož správní orgány vycházely při dalším rozhodování o odnětí jiné dávky, které z prvního (následně zrušeného) rozhodnutí vycházelo. V rozsudku z 14. 9. 2011, čj. 9 Afs 28/2011-181, Nejvyšší správní soud uznal nezbytnost zohlednění následného zrušení exekučního titulu v rámci soudního přezkumu exekučního příkazu. Rovněž následné zrušení pravomocného odsuzujícího rozsudku je nutno vzít v úvahu v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, které vycházelo ze ztráty bezúhonnosti účastníka (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007, čj. 4 As 58/2006-94).
[33] Obdobně správní soudy navzdory § 75 odst. 1 s. ř. s. vcelku bezproblémově akceptují nutnost zásadně zohlednit v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí následné zrušení ustanovení zákona, které bylo aplikováno správním orgánem, Ústavním soudem pro jeho rozpor s ústavním pořádkem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004, čj. 7 A 48/2002-98, č. 1041/2007 Sb. NSS). I zde se jedná o odchýlení se od právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu.
[34] Nelze rovněž odhlédnout od toho, že nezákonnosti podkladových úkonů správních orgánů, které nemají povahu rozhodnutí správního orgánu, a tedy se neřetězí, nýbrž tzv. subsumují, mohou a musí být k námitce žalobce přezkoumány a zohledněny v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, které na tyto podkladové akty navazuje (§ 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.). Bylo by absurdní, kdyby žalobce měl mít újmu z toho, že určité podkladové rozhodnutí je samostatně soudně přezkoumatelné. To, že pro nezákonnost došlo ke zrušení podkladového rozhodnutí, by se totiž proměnilo v Pyrrhovo vítězství, které by nemohlo být nijak zohledněno v rámci jeho obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu, které třeba do jeho práv zasahuje ještě intenzívněji.
[35] Rozšířený senát tedy, veden shora uvedenými úvahami a nutností zajištění účinnosti ochrany práv jednotlivců poskytované správními soudy v souladu s ústavními imperativy v plné jurisdikci, musel přistoupit ke změně dosavadní judikatury vztahující se k zohlednitelnosti zrušení podmiňujícího aktu při soudním přezkumu podmíněného aktu při jejich řetězení dle § 75 odst. 1 s. ř. s. Právo na spravedlivý proces vyžaduje, aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně zjištěná rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném řízení mohla být k řádně uplatněné žalobní námitce žalobce zohledněna v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu i při jejich řetězení. Žalobce však může dosáhnout zrušení podmíněného rozhodnutí pouze v případě, že podmiňující rozhodnutí bylo předtím zrušeno či změněno pro nezákonnost buď soudem ve správním soudnictví nebo správními orgány v řízení o mimořádných či dozorčích prostředcích. Tento závěr není v rozporu s úpravou obsaženou v § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soud zohlední pouze takovou nezákonnost podmiňujícího rozhodnutí, jejíž důvod byl dán již v době vydání podmíněného rozhodnutí, avšak která dosud nebyla autoritativně zjištěna.
[36] Pokud bylo žalobou napadeno podmiňující rozhodnutí, soud v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí zpravidla vyčká na výsledek řízení o žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí, aby z něj mohl ve svém rozhodnutí vyjít (§ 52 odst. 2 s. ř. s.), popř. dle povahy věci může i řízení o obou žalobách spojit ke společnému projednání (§ 39 s. ř. s.). Zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí však nemusí vést vždy k automatickému zrušení podmíněného rozhodnutí soudem, naopak je třeba podle okolností daného případu vyhodnotit, jaký vliv má zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí na zákonnost rozhodnutí podmíněného. Lze rovněž připomenout, že rozšířený senát již v minulosti připustil dodatečné uplatnění některých vad rozhodnutí správního orgánu, které vyšly najevo až po uplynutí lhůty pro podání žaloby a žalobce o těchto důvodech bez svého zavinění nemohl v žalobní lhůtě vědět (usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, Aqua Servis). Takto je tedy otevřena možnost „dodatečného“ uplatnění žalobní námitky, že podmíněné rozhodnutí je založeno na nezákonném podmiňujícím rozhodnutí, pokud ke změně či zrušení podmiňujícího rozhodnutí došlo po uplynutí žalobní lhůty.
[37] V žádném případě však aplikace této zásady nemůže vést k tomu, aby v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí byly samostatně uplatňovány a posuzovány skutkové a právní otázky týkající se svou povahou výlučně předmětu řízení o podmiňujícím rozhodnutí (aniž by je žalobce namítal v žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí), a aby tak byla prolamována koncentrace stanovená v příslušných ustanoveních stavebního zákona.
V.3. Povaha změny stavby před dokončením schválené zápisem ve stavebním deníku
[38] Zbývá, aby rozšířený senát posoudil otázku povahy schválení změny stavby před dokončením formou zápisu ve stavebním deníku a soudní obrany proti tomuto úkonu správního orgánu.
[39] Podle § 118 odst. 6 stavebního zákona, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., „[z]měnu stavby, která se nedotýká práv ostatních účastníků stavebního řízení, může stavební úřad schválit rozhodnutím vydaným na místě při kontrolní prohlídce stavby. Rozhodnutí je stavebníkovi oznámeno zápisem do stavebního deníku nebo jednoduchého záznamu o stavbě; stavební úřad jej následně bez zbytečného odkladu zaznamená do spisu, podle okolností vyznačí změnu též v ověřené projektové dokumentaci. Může tak učinit, jen pokud se změna nedotýká podmínek územního rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo v případě, kdy příslušný dotčený orgán písemně anebo prohlášením do protokolu se změnou souhlasí.“
[40] Důvodová zpráva k tomuto ustanovení pouze lakonicky poznamenává: „Nově je upraveno oprávnění stavebního úřadu schválit změnu stavby operativně při kontrolní prohlídce zápisem do stavebního deníku. Předpokladem je soulad s územním rozhodnutím a souhlas příslušného dotčeného orgánu, jestliže by se navrhovaná změna dotýkala zájmu chráněného zvláštním předpisem.“ (sněmovní tisk č. 998/0, Poslanecká sněmovna 2002-2006, www.psp.cz).
[41] Ze znění § 118 odst. 6 stavebního zákona jednoznačně vyplývá, že se jedná o rozhodnutí (ve smyslu § 67 správního řádu), konkrétně o rozhodnutí vydané v řízení na místě (dle § 143 správního řádu), se zvláštní úpravou právě v § 118 odst. 6 stavebního zákona. Stavební úřad tak smí dle § 118 odst. 6 stavebního zákona postupovat pouze v případě splnění přísných podmínek, tj. změna se nesmí týkat obsahu územního rozhodnutí, nesmí se týkat práv třetích osob ani veřejných zájmů.
[42] Rozšířený senát pro pořádek doplňuje, že existuje ještě další kategorie tzv. „nepodstatných“ změn stavby oproti ověřené projektové dokumentaci, které není třeba schvalovat ani zjednodušenou formou dle § 118 odst. 6 stavebního zákona, nýbrž jsou schváleny dodatečně v rámci kolaudace dle § 121 odst. 1 stavebního zákona ověřením dokumentace skutečného provedení stavby.
[43] Jakkoli stavební zákon v § 118 odst. 6 zásadně omezuje zjednodušenou formu povolení změny stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku, tento úkon stavebního úřadu zakládá právo stavebníka provádět stavbu způsobem odlišným od původního stavebního povolení a nelze vyloučit, že v důsledku nezákonného postupu stavebního úřadu bude aplikován na změny stavby dotýkající se práv třetích osob, a zkrátí je tak na jejich právech. Proto i proti tomuto úkonu musí být zajištěna osobám takto potenciálně dotčeným na svých právech efektivní soudní ochrana, a to cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Materiální i minimální formální požadavky, které judikatura klade na úkon správního rozhodnutí, který má být považován za rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Souhlasy II), jsou zde splněny.
V.4. Shrnutí
[44] Rozšířený senát shrnuje, že v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední k žalobní námitce zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného (podmíněného) rozhodnutí správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
[45] Povolení změny stavby před dokončením zjednodušenou formou zápisem do stavebního deníku dle § 118 odst. 6 stavebního zákona představuje úkon správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. | decision_830.txt |
4,456 | k § 68 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Správní orgán rozhodující o správním deliktu musí ve výrokové části rozhodnutí (§ 68 odst. 2 správního řádu) uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu.
II. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí (§ 68 odst. 2 správního řádu) neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, čj. 4 As 165/2016-46)
Prejudikatura: č. 3539/2017 Sb. NSS; č. 40/2007 Sb. NS, č. 55/2009 Sb. NS a č. 37/2015 Sb. NS.
Věc: Pavel Š. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Magistrát města Jihlavy rozhodnutím ze dne 22. 4. 2014 uznal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 30. 6. 2017, a to tím, že v rozporu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při řízení vozidla byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem. Za to žalobci uložil pokutu ve výši 2 000 Kč. Žalovaný odvolání žalobce zamítl.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, v níž mj. označil výrok rozhodnutí magistrátu za nesrozumitelný, jelikož v něm nebyla konkrétně uvedena právní kvalifikace přestupku dle zákona o silničním provozu, ani příslušné ustanovení zákona, které bylo porušeno. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 30. 5. 2016, čj. 31 A 52/2014-67. Naplnění skutkové podstaty deliktu tím, že vozidlo Škoda Octavia, jehož je žalobce provozovatelem, bylo dne 29. 11. 2013 v 13:41 hod. zaparkováno v Jihlavě před domem Masarykovo nám. 16 na přechodu pro chodce, je patrné z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů a doložené dokumentací založenou ve spisu správního orgánu. Byť žalobcem namítnuté pochybení spočívající v neuvedení odkazovaného ustanovení zákona, jež mělo být porušeno, představuje určitou vadu výroku napadeného rozhodnutí žalovaného, bylo by pouhým formalismem za této situace rozhodnutí zrušit.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost. V ní mimo jiné namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku určitosti výroku rozhodnutí magistrátu. Právní norma obsažená v § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je právní normou odkazující. Správní orgán proto měl ve výroku uvést také právní normu, jejímž nedodržením byla porušena tato odkazující norma. Stěžovatel též poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015-34, podle něhož takový postup správních orgánů představuje vadu výroku, pro kterou mělo být napadené rozhodnutí žalovaného zrušeno.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Čtvrtý senát zjistil, že rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je nejednotná ohledně otázky, zda je třeba ve výrokové části správního rozhodnutí uvést normu odkazující i odkazovanou. Dle rozsudku ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015-34, jehož se dovolává stěžovatel, je nutné, aby výrok správního rozhodnutí obsahoval i ustanovení zvláštních právních předpisů, na která odkazují ustanovení uvedená ve výroku, nikoli pouze ustanovení odkazující. Naopak dle rozsudku ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015-40, postačí, jsou-li odkazovaná ustanovení zvláštních právních předpisů uvedena alespoň v odůvodnění.
Obě citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týkají přestupků, zatímco rozhodnutí správních orgánů přezkoumávaná v nynějším řízení byla vydána ve věci tzv. jiného správního deliktu. Čtvrtý senát však má za to, že tato okolnost nevylučuje povinnost postoupit věc rozšířenému senátu, neboť základní principy trestání jsou v případě přestupků i správních deliktů stejné.
Čtvrtý senát se přiklání k názoru devátého senátu. Odkazuje na obecná východiska judikatury Nejvyššího správního soudu. V případě aplikace odkazující normy vymezující skutkovou podstatu deliktu (přestupku) je nezbytné přímo ve výroku rozhodnutí správního orgánu uvést i odkazované ustanovení právního předpisu, které bylo porušeno. Jinak totiž nelze dostát shora uvedeným požadavkům na určitost a jednoznačnost vymezení spáchaného deliktu (přestupku) jak po stránce skutkové, tak i po stránce právní. Stejný názor ostatně zaujaly i trestní soudy ohledně formulace výroku odsuzujícího rozsudku v případě trestných činů s blanketní dispozicí (srov. Šámal, P. a kol. Trestní řád, 7. vyd., Praha : C. H. Beck, 2013, s. 1669; nebo též usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 To 39/2009, publ. v časopise Trestní právo pod č. 760/2010 s právní větou: „Blanketní charakter skutkové podstaty trestného činu porušení práv k ochranné známce a jiným označením podle § 268 tr. zák. vyžaduje, aby soud ve výroku rozsudku (v tzv. skutkové větě), jímž o tomto trestném činu rozhoduje, konkrétně uvedl příslušná ustanovení mimotrestního zákona, k jejichž porušení jednáním obviněného došlo“).
Stěžovatel ani žalovaný se k postoupení věci nevyjádřili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že správní orgán rozhodující o správním deliktu musí ve výrokové části rozhodnutí (§ 68 odst. 2 správního řádu) uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.
Rozšířený senát pak vrátil věc k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.A Pravomoc rozšířeného senátu
[10] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Jednou z možností podřaditelných pod právě citovanou normu je též situace judikaturního rozporu, neboť v takovém případě není možné, aby rozhodující senát nerozhodl v rozporu s některým ze vzájemně rozporných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[11] V této kauze je nepochybné, že shora uvedené rozsudky čj. 7 As 304/2015-40 a čj. 9 As 263/2015-34 jsou ve vzájemném rozporu. Není podstatné, že se tato kauza týká správního deliktu, zatímco oba rozporné rozsudky řešily přestupky. Správní delikty a přestupky jsou si svou povahou podobné a zásady trestání a řízení o nich, včetně náležitostí výroku rozhodnutí, jsou vskutku plně srovnatelné (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, věc AQUA SERVIS). Tyto teoretické teze ostatně doznaly i legislativního potvrzení, a to v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který počínaje 1. 7. 2017 sjednotil základní procesní i hmotněprávní pravidla pro dosavadní přestupky a jiné správní delikty.
[12] Kompetence rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III.B Právní názor rozšířeného senátu
III.B.1 Úvahy obecné
[13] Podle § 68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části „uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst. 1. Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§ 18 odst. 2); účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splněn,í a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání (§ 85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[14] Pro srovnání lze uvést § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (který ale na nynější věc není aplikovatelný, neboť nejde o přestupek, ale o správní delikt): Výrok rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, musí obsahovat též popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, formu zavinění, druh a výměru sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení sankce (§ 11 odst. 3), o započtení doby do doby zákazu činnosti (§ 14 odst. 2), o uložení ochranného opatření (§ 16), o nároku na náhradu škody (§ 70 odst. 2) a o náhradě nákladů řízení (§ 79 odst. 1).
[15] Pro inspiraci lze uvést též § 93 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (na nynější věc z hlediska časové působnosti ještě neaplikovatelný):
㤠93
Výroková část rozhodnutí o přestupku
(1) Ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se kromě náležitostí podle správního řádu uvede
a) popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání,
b) právní kvalifikace skutku,
c) vyslovení viny,
d) forma zavinění u obviněného, který je fyzickou osobou,
e) druh a výměra správního trestu, popřípadě výrok o podmíněném upuštění od uložení správního trestu, o upuštění od uložení správního trestu nebo o mimořádném snížení výměry pokuty,
f) výrok o započtení doby, po kterou obviněný na základě úředního opatření učiněného v souvislosti s projednávaným přestupkem již nesměl činnost vykonávat, do doby zákazu činnosti,
g) výrok o uložení ochranného opatření,
h) výrok o nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení a
i) výrok o náhradě nákladů řízení.“
[16] Významem výroku v rozhodnutí o správních deliktech se rozšířený senát v minulosti již zabýval. V usnesení ve věci AQUA SERVIS (cit. v bodu [11] shora) uvedl, že smyslem právních požadavků na vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu je specifikovat delikt tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým je i rozhodnutí o jiném správním deliktu, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. To lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je nezbytná pro vyloučení dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté a rovněž pro zajištění řádného práva na obhajobu v případě podaného odvolání. Vydané rozhodnutí musí již ve výroku jednoznačně určit, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Rozšířený senát proto odmítl úvahu, že postačí, jsou-li podstatné náležitosti výroku rozhodnutí o správním deliktu uvedeny až v odůvodnění rozhodnutí. „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován“, uvedl rozšířený senát. „Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.“ (zvýraznění doplněno).
[17] V právě citovaném rozhodnutí se rozšířený senát zabýval především potřebou konkrétního popisu skutku v tzv. skutkové větě. Je nepochybné, že obdobnou logiku je třeba vztáhnout též na požadavky na právní kvalifikaci protiprávního jednání, tzv. právní větu. Pachatel deliktu musí nejen vědět, za jaké jednání (ve smyslu popisu relevantního skutku) je trestán, ale též to, jak toto jednání správní orgán právně kvalifikuje. Někdy může nesouhlas pachatele spočívat nikoliv v tom, že se nedopustil jednání popsaného ve skutkové větě výroku, ale v tom, jak toto jednání správní orgán právně kvalifikoval. Ostatně i § 93 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (cit. v bodu [15] shora) do budoucna jasně stanoví, že ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se mj. uvede též popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání a právní kvalifikace skutku. V tomto smyslu tedy nový zákon důsledně provádí ústavní požadavky, ke kterým dospěla již předchozí rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.
[18] Závěry shora uvedené nejsou v současné judikatuře nikterak sporné. Spornou je jen otázka, zda musí správní orgán ve výrokové části rozhodnutí uvést nejen ustanovení odkazující, ale též ustanovení, na které je odkazováno, anebo zda postačí, aby odkazovaná ustanovení byla uvedena v odůvodnění rozhodnutí. V obecnější rovině je to vlastně i otázka, zda musí správní orgán uvést všechna ustanovení právních předpisů zakládající porušenou právní normu (je-li tato norma tvořena vícero ustanoveními).
[19] Rozsudek ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015-40, vychází z toho, že neuvedení paragrafové specifikace porušení ustanovení zvláštního předpisu, na které odkazuje ve výroku citované ustanovení, není vadou. K zákonem předpokládané identifikaci porušeného ustanovení právní povinnosti podle sedmého senátu plně postačí, je-li toto porušení blíže specifikováno v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Opačný výklad by totiž prý byl přepjatým formalismem:
„Pokud by tomu tak skutečně mělo být, zákonodárce by jistě ve stěžovatelem poukazovaných ust. § 68 odst. 2 větě prvé správního řádu či ust. § 77 zákona o přestupcích výslovně uvedl, že součástí výroku rozhodnutí o přestupku musí být namísto platné formulace ‚právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno‘ - uvedena např. formulace ‚výčet právních ustanovení, která byla porušena‘, nebo jiné slovní spojení ze kterého by vyplývala obligatorní povinnost správního orgánu (rozhodujícího o přestupku) uvést ve výrokové části svého rozhodnutí výčet všech porušených ustanovení právních předpisů, jež jsou jeho rozhodnutím sankcionována. Tak tomu ale není. Předestřený požadavek by již tak dostatečně formalizovaný obsah výroku rozhodnutí o přestupku učinil o to více nepřehledným a pro jeho adresáta tím více nesrozumitelným. Plně proto postačí […] pokud konkrétní ustanovení zvláštního zákona […], k jejichž porušení došlo, jsou uvedena v odůvodnění napadeného rozhodnutí, či je lze z napadeného rozhodnutí jako celku dovodit alespoň v jejich slovním vyjádření.“
[20] Naproti tomu devátý senát v rozsudku ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015-34, dospěl k závěru opačnému. Devátý senát vyšel z premisy, že výrok rozhodnutí slouží ústavní hodnotě právní jistoty. Je klíčovou normativní částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky (bod 22). Upozornil rovněž na to, že řízení o přestupku je třeba považovat za řízení, v němž se rozhoduje o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.):
„[24] V této souvislosti lze proto vycházet u požadavků na právní kvalifikaci skutku z pravidel trestního řízení. U trestných činů s blanketní dispozicí je třeba ve výroku rozsudku uvést odkaz na přesné ustanovení právní normy, které obžalovaný svým zaviněným jednáním porušil (srov. Šámal, P. a kol.: Trestní řád. Komentář. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 1670).
[25] Krajský soud v Ústí nad Labem pobočka v Liberci, kterým se inspiroval v projednávané věci krajský soud, konstatoval, že ‚[p]rotože sběrná skutková podstata obsažená v § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, obsahuje normu odkazující a také § 5 odst. 1 písm. a) téhož zákona obsahuje pouze obecně formulovanou povinnost řidiče užít vozidlo, které splňuje technické podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, musí být součástí právní kvalifikace skutku v souladu s § 68 odst. 2 správního řádu z roku 2004 a § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, také uvedení ustanovení zvláštního právního předpisu, které technické podmínky pro užití motorového vozidla, jež nebyly naplněny, stanoví. Tento požadavek odpovídá i doktríně trestního práva, podle níž je u trestných činů s blanketní dispozicí třeba ve výroku uvést odkaz na přesné ustanovení právní normy, které bylo zaviněným jednáním porušeno.‘ Tento rozsudek byl dne 27. 11. 2015 publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 3282/2015 Sb. NSS.
[26] Na základě výše uvedených východisek soud považuje závěry krajského soudu (inspirované Krajským soudem v Ústí nad Labem pobočkou v Liberci) za správné. Výrok je klíčovou částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky. Právní kvalifikace skutku musí být ve výroku rozhodnutí dostatečně určitá a musí z ní být zřejmé, která ustanovení právních předpisů obviněný z přestupku svým jednáním porušil. Tím spíše jsou tyto závěry platné v případě blanketové normy, která spojuje části právní normy s další její částí obsaženou v jiném právním předpisu, který není v právní normě samé identifikován (srov. Knapp, V.: Teorie práva, 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 1995, s. 160).“
[21] Rozšířený senát dospěl v souladu s názorem předkládajícího senátu k závěru, že správní orgán musí ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Musí tedy rovněž uvést ustanovení odkazující i ve stejném zákoně obsažená ustanovení odkazovaná, stejně jako musí eventuálně uvést normu blanketní a ustanovení jiného právního předpisu, které na normu blanketní navazuje. Předkládající senát správně uvádí, že výrok rozhodnutí je konstitutivní, esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí. V něm správní orgán formuluje svůj závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo patrno, jakého správního deliktu (skutkové podstaty) se pachatel dopustil a podle jakého ustanovení právního předpisu mu byla stanovena správní sankce.
[22] Podstatou odkazujícího ustanovení je to, že kompletní (plnohodnotná) norma je obsažena ve vícero ustanoveních jednoho nebo více právních předpisů. Z toho logicky plyne, že by správní orgán měl v rozhodnutí uvést veškerá ustanovení, která ve svém celku tvoří aplikovatelnou normu. Rozšířený senát se neztotožňuje s jazykovou argumentací sedmého senátu textem § 68 odst. 2 správního řádu, obsahujícího formulaci „právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno“. Sedmý senát proti tomu stavěl hypotetickou formulaci „výčtu všech ustanovení, která byla porušena“, nebo obdobné slovní spojení, z něhož by vyplývala povinnost správního orgánu uvést ve výrokové části svého rozhodnutí výčet všech porušených ustanovení právních předpisů, jež jsou jeho rozhodnutím sankcionována. Právě text § 68 odst. 2 správního řádu, stejně jako text § 93 odst. 1 písm. b) nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (požadujícího, aby byla ve výrokové části uvedena „právní kvalifikace skutku“), jasně směřují k tomu, aby správní orgán uvedl ve výrokové části všechna ustanovení tvořící právní normu zakládající správní delikt (od 1. 7. 2017 přestupek).
[23] Ostatně devátý senát správně upozornil, že obdobné požadavky má na výrok i trestněprávní doktrína (cit. rozsudek čj. 9 As 263/2015-34, bod 24). S ní je v souladu též trestní judikatura. Např. při specifikaci trestného činu porušování předpisů o oběhu zboží ve styku s cizinou (§ 124 trestního zákona z roku 1961) „jako trestného činu s blanketní dispozicí, která odkazuje na více norem upravujících dovoz, vývoz nebo průvoz zboží, je třeba postupovat tak, aby bylo z výroku o vině odsuzujícího rozsudku zřejmé, který zákaz nebo omezení dovozu, vývozu nebo průvozu obviněný porušil. Vzhledem k tomu, že zákazy či omezení dovozu, vývozu či průvozu zboží jsou stanoveny zvláštními právními předpisy, je třeba, aby ve skutkové větě bylo uvedeno příslušné ustanovení některého takového předpisu, které měl obviněný svým jednáním porušit, a tím byl ‚vyplněn‘ obsah blanketní dispozice trestného činu porušování předpisů o oběhu zboží ve styku s cizinou podle § 124 odst. 1 tr. zák. Za této situace pak nezbývá, než konstatovat, že nebyly naplněny všechny předpoklady aplikace ustanovení § 124 odst. 1 tr. zák., neboť nelze shledat naplněnou objektivní stránku daného trestného činu, pokud není alespoň odkazem na příslušný předpis uvedeno, která jeho ustanovení v tomto konkrétním případě obviněný svým jednáním porušil“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. 5 Tdo 984/2006, č. 40/2007 Sb. NS; k další analýze trestní judikatury srov. dále, body [28] násl.).
[24] Sedmý senát má samozřejmě pravdu, že právě uvedený požadavek může ve výsledku snížit přehlednost výrokové části, která bude zahlcena mnohými zdánlivě detailními informacemi. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že je úkolem správního orgánu, aby formuloval výrokovou část tak, aby byla přehledná (čehož se dá docílit i vhodnou grafickou úpravou textu apod.).
[25] Zcela odlišnou otázkou však je, jaké následky má vada výroku spočívající v absenci odkazovaného ustanovení (samozřejmě nenapraví-li tuto vadu již odvolací správní orgán). Rozšířený senát se přiklání k závěru, že nelze postupovat formalisticky a jakoukoliv vadu vymezení právní kvalifikace správního deliktu ve výrokové části považovat za důvod pro zrušení správního rozhodnutí. Ostatně je specifikem správního práva, že aplikovatelnou normu je často třeba složit z řady ustanovení téhož zákona nebo dokonce i vícero zákonů. Příkladem je i kauza nyní řešená (srov. bod [38] níže).
[26] Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Samozřejmě pokud by správní orgán blíže necitoval další ustanovení zakládající (plnohodnotnou) normu ani v odůvodnění, bude to zpravidla důvod pro zrušení správního rozhodnutí. Důležité bude též to, zda neuvedení určitého ustanovení zakládá nějakou relevantní právní otázku, např. nebude-li jasné, jaká norma má být použita s ohledem na časový střet nového a starého zákona (srov. příklady podané v bodu [31] níže).
[27] Základní principy správního trestání musí působit jednotně v rámci celého trestního práva v širším slova smyslu, tedy včetně trestního práva správního. Správní soudy by však neměly být ve formálních požadavcích na podobu správních rozhodnutí přísnější než judikatura Nejvyššího soudu ve věcech trestních. Je proto účelné podat exkurz do oblasti trestní judikatury.
[28] Nejvyšší soud předně toleruje některá formální pochybení v označení právní kvalifikace skutku ve výroku rozhodnutí soudu nižšího stupně. Ilustrativní je např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2012, sp. zn. 7 Tdo 961/2011, které reaguje na rozsudek okresního soudu, kde chyběla část právní kvalifikace skutku podle § 205 odst. 4 písm. c), § 205 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009 [okresní soud uvedl jako kvalifikaci „§ 205 odst. 1 písm. b), odst. 4 trestního zákoníku z roku 2009 dílem dokonaný, dílem ve stadiu pokusu podle § 21 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009“, správně mělo být „§ 205 odst. 1 písm. b), odst. 4 písm. c) trestního zákoníku z roku 2009 dílem dokonaného, dílem ve stadiu pokusu podle § 21 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009“]: „Toto pochybení však neovlivňuje jinak věcnou správnost uvedeného výroku o vině, neboť ze skutkové věty rozsudku vyplývá právní posouzení skutku. Jde sice o porušení § 120 odst. 3 trestního řádu, avšak je zcela zřejmé, že projednání dovolání by nemohlo zásadně ovlivnit postavení obviněného“, uvedl NS (obdobně srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 2008, sp. zn. 8 Tdo 1233/2008).
[29] V usnesení ze dne 1. 9. 2015, sp. zn. 6 Tdo 861/2015, Nejvyšší soud zdůraznil, že důvod ke kasaci dovoláním napadeného rozhodnutí je dán tehdy, „je-li zjištěná vada rozsudku do té míry podstatná, že napadené rozhodnutí nemůže obstát. Jinými slovy vyjádřeno, charakter této vady musí být takový, aby převážil zájem na stabilitě soudního rozhodnutí, který se pojí s právní mocí, a to jak právní mocí formální, vyjadřující nezměnitelnost takového rozhodnutí, tak materiální, vyjadřující závaznost rozhodnutí“. Takovou vadu neměl rozsudek, který ve výroku v označení zločinu zpronevěry podle § 206 odst. 1, 4 písm. b), odst. 5 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 chybně vynechal odstavec 1. Tuto vadu lze jasně odstranit čtením právní věty výroku a odůvodnění rozsudku: „Za tohoto stavu by kasace napadeného rozsudku byla projevem ryzího právního formalismu, neboť náprava označené vady by se nijak nemohla dotknout právního postavení dovolatele.“
[30] Stejné jsou i nároky trestních soudů na případy, ve kterých trestní právo odkazuje blanketní normou do mimotrestní oblasti. Nejvyšší soud ruší rozhodnutí soudu nižšího stupně v podstatě jen tehdy, pokud citace odkazovaného ustanovení chybí nejen ve výroku, ale i v odůvodnění. Nejvyšší soud však rozsudek nezruší jen pro formální vadu výroku snadno odstranitelnou čtením odůvodnění a skutkové věty výroku. Např. v usnesení ze dne 30. 9. 2004, sp. zn. 4 Tz 124/2004, Nejvyšší soud ve vztahu k trestnému činu porušování autorského práva uvedl, že zákonným znakem tohoto trestného činu je porušení norem z jiného odvětví práva, než je trestní právo. Povšiml si, že ve výroku i v odůvodnění zcela chybí pasáže specifikující porušená ustanovení autorského zákona:
„Porušení těchto norem je tedy součástí skutku, který je jako uvedený trestný čin posuzován. Proto ve skutkové části výroku o vině rozsudku musí být uvedeno, jaké normy, tj. jaká konkrétní ustanovení autorského zákona obviněný porušil a současně, jakým jeho jednáním k tomu došlo. V posuzovaném případě tomu tak nebylo a rozsudek soudu prvního stupně nebyl z tohoto důvodu dostatečně přezkoumatelný, když i v jeho odůvodnění takovéto pasáže chyběly. Obdobný závěr lze vyslovit i ve vztahu k tzv. právní větě rozsudku, v níž je m. j. konstatováno, že obviněný zasáhl do zákonem chráněných práv k televiznímu vysílání, což není z hlediska autorského zákona přesné a neodpovídá to ani jednání obviněného obsaženého ve skutkové větě rozsudku“ (zvýraznění doplněno).
[31] V podstatě shodný byl postup Nejvyššího soudu i v usnesení ze dne 24. 5. 2006, sp. zn. 5 Tdo 542/2006. Zde byla absence odkazu na ustanovení autorského zákona ve výroku spojena jednak s tím, že přesná citace chyběla i v odůvodnění, jednak s tím, že v dané věci existovala také konkurence časové působnosti dvou autorských zákonů (a proto mohlo být sporné, který z obou zákonů vlastně na věc použít). Nešlo tedy jen o formální vadu výroku. Rovněž v usnesení ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 5 Tdo 1361/2008, č. 55/2009 Sb. NS, Nejvyšší soud zdůraznil, že soudy nižších stupňů necitovaly ve skutkové větě konkrétní zákonná ustanovení autorského zákona, k jejichž porušení mělo trestnou činností dojít, a navíc „nedostatek skutkové věty nekompenzovaly ani v odůvodnění svých rozhodnutí“. V jiném rozhodnutí Nejvyšší soud dovodil, že absence byť jen obecného odkazu na § 8 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, ve vztahu k trestnému činu podle § 150 trestního zákona z roku 1961 nepředstavovala žádnou větší vadu, protože definice jednání ve skutkové větě (v kombinaci s jednoznačným odůvodněním) určila, jaké ustanovení mimotrestního zákona bylo porušeno (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2014, sp. zn. 5 Tdo 326/2014, č. 37/2015 Sb. NS).
[32] Podobně postupoval Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 5 Tdo 984/2006 (cit. v bodě [23] shora). Zde Nejvyšší soud aplikoval § 124 trestního zákona z roku 1961, tedy trestněprávní normu s blanketní dispozicí odkazující na ustanovení o oběhu zboží. Nejvyšší soud rozhodnutí nižšího stupně zrušil, ovšem chyběla v něm přesná citace odkazované mimotrestní normy i v odůvodnění rozhodnutí, navíc rozhodnutí trpělo i dalšími vadami. V jiných případech pak nebyla absence odkazu na mimotrestní normu jediným důvodem zrušení, ale byla doprovozena též vážnými procesními či hmotněprávními pochybeními (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 5 Tdo 449/2007).
[33] Rozšířený senát nemohl ve své právě podané analýze použít usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 To 39/2009 (publ. in: Trestní právo pod č. 760/2010), na které se odvolává čtvrtý senát. Toto usnesení totiž nebylo zveřejněno v celém znění, ale v podstatě byla publikována jen jeho (uměle vytvořená) právní věta. Argumentační funkce takto publikovaného judikátu je proto v podstatě nulová.
[34] Rozšířený senát tedy uzavírá, že správní orgán rozhodující o správním deliktu musel ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.
III.B.2 Aplikace na nyní projednávanou věc
[35] Rozšířený senát dále aplikoval právě uvedené závěry na nynější kauzu.
[36] Výroková část rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 22. 4. 2014 zní takto:
„[Stěžovatel] jako provozovatel motorového vozidla tov. zn. Škoda dne 29. 11. 2013 ve 13:41 hod. na pozemní komunikaci – Masarykovo náměstí u domu čp. 16 v obci Jihlava v rozporu s § 10 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu.
Tím porušil § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a spáchal správní delikt provozovatele vozidla dle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
Podle § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu se ukládá:
Pokuta ve výši 2 000 Kč, slovy dva tisíce korun českých.
[Dále následuje rozhodnutí o úhradě nákladů řízení a splatnosti celkové částky]“
[37] V nyní posuzované věci se stěžovatel jako provozovatel vozidla dopustil správního deliktu tím, že porušil § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu (všechna ustanovení zákona jsou dále citována ve znění do 30. 6. 2017). Podle něj „[p]rovozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem“. Ustanovením navazujícím na § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, podle kterého „[p]rávnická nebo fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem“. Obě ustanovení výroková část rozhodnutí zmiňuje. Teprve odůvodnění pak uvádí § 125f odst. 2 zákona o silničním provozu. [Právnická nebo fyzická osoba za správní delikt odpovídá, pokud a) porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo se jedná o neoprávněné zastavení nebo stání, b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle tohoto zákona a c) porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu]. Správní rozhodnutí ve výrokové části uvádí též § 125f odst. 3, určující výpočet pokuty za správní delikt. Správní rozhodnutí však vůbec nezmiňuje (ani ve výrokové části, ani v odůvodnění) § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu, podle něhož řidič nesmí zastavit a stát na přechodu pro chodce.
[38] Je tedy evidentní, že správní rozhodnutí cituje odkazující § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a dále pak též část odkazovaných ustanovení, která ve svém komplexu tvoří porušenou právní normu. Celou aplikovanou normu tvoří § 10 odst. 3, § 125f odst. 1, 2 a 3 ve spojení s § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu.
[39] Opomenutí výslovného uvedení § 125f odst. 2 ve výrokové části je spíše chybou banální a čistě formální. Zrušení rozhodnutí jen z tohoto důvodu by bylo projevem ryzího a nepřijatelného formalismu (srov. shora analyzovanou trestní judikaturu v bodech [28] a [29] shora). Takovéto pochybení by samo o sobě nemohlo mít dopad na zákonnost rozhodnutí, nota bene v situaci, kdy je § 125f odst. 2 citován v odůvodnění.
[40] Podstatně závažnější je opomenutí § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Jakkoliv § 125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu hovoří o „neoprávněném zastavení nebo stání“, co je neoprávněným zastavením nebo stáním § 125f odst. 2 neupravuje. Navíc § 125f odst. 2 písm. a) předpokládá i jiné porušení pravidel, bylo-li zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost silničního provozu.
[41] Ustanovení § 27 dále upravuje pestrou paletu situací, kdy je stání nebo zastavení zakázáno. V nynějším případě jde o § 27 odst. 1 písm. c), tj. zákaz zastavení nebo stání na přechodu pro chodce. Neuvedení tohoto ustanovení ani ve výrokové části, ani v odůvodnění není pouhou formální vadou. Pouhou formální vadou bez dopadu na zákonnost rozhodnutí toto opomenutí není tím spíše, že se čtenář výrokové části vůbec nedozví, co se opravdu stalo, jakým jednáním stěžovatel své povinnosti porušil. Nikde ve výrokové části není naprosto nic o způsobu spáchání skutku. Teprve z odůvodnění rozhodnutí lze zjistit, že v místě a čase spáchání deliktu vymezeném ve výrokové části (tedy dne 29. 11. 2013 v 13:41 hod. na Masarykově náměstí u domu čp. 16 v obci Jihlava) stálo nedovoleně na přechodu pro chodce vozidlo, jehož provozovatelem je stěžovatel. Tuto vadu sice stěžovatel v žalobě nenamítal, namítal však nedostatek právního vymezení deliktu. Jakkoliv se vadou skutkového vymezení ve výrokové části správní soud nesmí zabývat bez námitky (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ve věci AQUA SERVIS, cit. v bodu [11] shora; nebo též nedávné usnesení téhož senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, č. 3539/2017 Sb. NSS), v nynějším případě má absence skutkové věty ve výrokové části dopad též na význam žalobou namítané vady nedostatečně vymezené právní kvalifikace.
[42] Z výrokové části vůbec neplyne, jakou normu stěžovatel porušil; neplyne z ní ani to, že se delikt stěžovatele týká neoprávněného zastavení nebo stání na přechodu pro chodce. Magistrát se proto dopustil při vymezení právní kvalifikace stěžovatelova deliktu ve výrokové části rozhodnutí takové chyby, která má za důsledek nezákonnost rozhodnutí. | decision_831.txt |
4,457 | k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
Pravidlo přednosti pozdější příznivější právní úpravy, obecně platné i ve věcech správního trestání (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod), nelze aplikovat v případech, kdy zákonodárce nebo správní orgán předem, tedy již při prvotním stanovení určité povinnosti, vymezil její rozsah cíleně pro určité konkrétní období, zatímco pro jiné období ji nestanovil vůbec nebo její rozsah vymezil odlišně (lhostejno, zda vyšší nebo nižší). Takové stanovení totiž může mít svůj racionální důvod v potřebě postupného dosahování předem stanovených cílů regulace, nebo naopak pro plynulý přechod k nižší úrovni regulace. Samotná skutečnost, že míra regulace (stanovená pozdější úpravou pro další období) klesá, v těchto případech neznamená, že pominul zájem společnosti na úrovni regulace v rozhodném období.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 1 As 208/2016-35)
Prejudikatura: č. 3528/2017 Sb. NSS.
Věc: Státní podnik Česká pošta proti Českému telekomunikačnímu úřadu o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Odbor regulace komunikačních činností a poštovních služeb Českého telekomunikačního úřadu rozhodnutím ze dne 4. 11. 2013 potrestal žalobkyni za porušení povinnosti v § 33 odst. 1 písm. a) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění účinném do 31. 12. 2012 a uložil jí pokutu ve výši 1 500 000 Kč za nedodržení povinnosti stanovené § 24 odst. 4 písm. d) základních kvalitativních požadavků, které jsou přílohou rozhodnutí o udělení poštovní licence ze dne 5. 12. 2008. Při měření přepravních dob poštovních zásilek vložených do poštovních schránek podle normy EN 13850 za kalendářní rok 2012 dosáhla žalobkyně hranice 93,23 %, přičemž musela dosáhnout hranice alespoň 95 % poštovních zásilek dodaných následující pracovní den.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného odvolala k předsedovi rady žalovaného (dále jen „předseda rady“), který rozhodnutí žalovaného dne 1. 4. 2014 potvrdil.
Žalobkyně napadla rozhodnutí předsedy rady žalovaného u Městského soudu v Praze, který je rozsudkem ze dne 27. 6. 2016, čj. 3 A 68/2014-39, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud žalovanému vytkl, že chybně posoudil otázku časové působnosti právní úpravy a neužil právní úpravu pro žalobkyni příznivější, čehož se ostatně žalobkyně domáhala již v řízení před správními orgány. Dospěl k závěru, že trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tom smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Mezi ně patří i čl. 40 odst. 6 Listiny, který nelze vykládat ryze textualisticky. Správní orgány tak svá rozhodnutí podle městského soudu zatížily vadou nezákonnosti.
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností, neboť soud podle něj nesprávně aplikoval čl. 40 odst. 6 Listiny.
Stěžovatel nesouhlasil s názorem městského soudu, podle něhož není pro aplikaci čl. 40 odst. 6 Listiny rozhodné, zda zákonnou povinnost konkretizuje individuální správní akt [v tomto případě § 24 odst. 4 písm. d) rozhodnutí o udělení poštovní licence] nebo podzákonný právní předpis (§ 22 odst. 1 vyhlášky č. 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování).
Stěžovatel je přesvědčen, že skutková podstata předmětného správního deliktu je plně aplikovatelná ve své čisté zákonné podobě. Domnívá se, že povinnost plnit poštovní služby způsobem, který je v souladu s potřebami veřejnosti a se základními kvalitativními požadavky, zůstává pro žalobkyni jakožto držitelku licence zachována, protože byla rozhodnutím o udělení licence upravena konkrétně pro roky 2009 až 2012.
Na podporu svých tvrzení stěžovatel uvádí, že hodnota ukazatelů jednotlivých povinností stanovených poštovní licencí byla stanovena individuálně s ohledem na výsledky, kterých žalobkyně dosahovala v předchozích letech, a proto věc nemá být posuzována podle pozdější právní úpravy.
Stěžovatel byl toho názoru, že takto uložená povinnost nemohla být následně změněna vydáním vyhlášky č. 464/2012 Sb. Tato nová právní úprava představuje významnou koncepční změnu, neboť zatímco pro období do 31. 12. 2012 byly požadavky na její činnost stanoveny individuálně správním rozhodnutím, počínaje 1. 1. 2013 jsou tyto požadavky pro všechny poskytovatele poštovních služeb stanoveny právním předpisem – touto vyhláškou. Nová právní úprava však nemá vliv na posuzování dříve stanovených povinností do 31. 12. 2012.
Dle vyjádření žalobkyně se zásada zakotvená v čl. 40 odst. 6 Listiny naopak uplatní, a její jednání nebylo správním deliktem.
Žalobkyně rovněž tvrdila, že v projednávaném případě je relevantní § 33 zákona o poštovních službách, který se ve znění účinném před i po 31. 12. 2012 nezměnil a je jen blanketní normou, kterou nelze aplikovat samu o sobě, jak tvrdil stěžovatel, neboť přímo nestanoví konkrétní povinnost. Tu stanovilo do 31. 12. 2012 rozhodnutí o udělení poštovní licence a od 1. 1. 2013 je upravena vyhláškou.
Protože vyhláška č. 464/2012 Sb. konkretizuje povinnost žalobkyně na dosažení alespoň 92 %, je nová právní úprava pro žalobkyni příznivější, a proto jí má být dle žalobkyně užito pro rozhodnutí v této věci.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [19] Jádro stěžovatelovy kasační argumentace spočívá v nezákonnosti závěru městského soudu o aplikaci principu zákazu retroaktivity, zakotveného čl. 40 odst. 6 Listiny, v oblasti regulovaného trhu.
[20] Žalobkyně byla v nyní projednávané věci uznána vinnou ze spáchání správního deliktu porušení základních kvalitativních požadavků.
[21] Podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o poštovních službách, v totožném znění před i po 31. 12. 2012, platí, že „[d]ržitel poštovní licence je povinen plnit poštovní povinnost způsobem, který je v souladu s potřebami veřejnosti a se základními kvalitativními požadavky, včetně soustavného poskytování informací o základních službách a způsobu jejich užití“.
[22] Pro nyní projednávaný případ je podstatné, že v průběhu času došlo ke změně v konkretizaci základní skutkové podstaty předmětného správního deliktu zakotveného v § 33 odst. 1 písm. a) zákona o poštovních službách.
[23] V období do 31. 12. 2012 byla skutková podstata dána právní povinností zakotvenou ve výše citovaném ustanovení ve spojení se základními kvalitativními požadavky, které byly přílohou rozhodnutí o poštovní licenci. V novém kalendářním roce, tj. od 1. 1. 2013, byla skutková podstata dána právní povinností zakotvenou v témže ustanovení zákona o poštovních službách, avšak ve spojení se základními kvalitativními požadavky, které byly nově stanoveny nikoliv přílohou správního rozhodnutí, ale § 14 až § 27 poštovní vyhlášky.
V Poštovním věstníku Českého telekomunikačního úřadu č. 13/2008 je ve sdělení č. 69 vyhlášeno rozhodnutí o udělení poštovní licence žalobkyni ze dne 5. 12. 2008 na období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012. Podle § 24 odst. 4 písm. d) základních kvalitativních požadavků, které jsou přílohou k výroku č. V. uvedeného rozhodnutí: „Při měření přepravních dob poštovních zásilek vložených do poštovních schránek podle normy EN 13850 musí podnik dosáhnout výsledku za kalendářní rok 2012 nejméně 95 % poštovních zásilek dodaných následující pracovní den. Metodika měření musí být schválena Českým telekomunikačním úřadem.“
Podle § 22 odst. 1 vyhlášky Českého telekomunikačního úřadu č. 464/2012 Sb., která byla účinná od 1. 1. 2013, „[u] základní služby podle § 2 se provádí měření přepravních dob poštovních zásilek o hmotnosti do 50 g. Při měření přepravních dob musí být dosaženo za kalendářní rok výsledku nejméně 92 % poštovních zásilek dodaných první pracovní den následující po dni, ve kterém bylo učiněno jejich poštovní podání.“
[24] Z výše uvedeného je patrné, že kromě změny formy stanovení povinnosti žalobkyně (konkretizace povinnosti vyhláškou namísto správního rozhodnutí), došlo rovněž k věcné změně v podílu zásilek, které byli nově všichni poskytovatelé poštovních služeb, včetně žalobkyně, od 1. 1. 2013 povinni doručit následující pracovní den po dni, ve kterém bylo učiněno podání, a to z 95 % na 92 %.
[25] Nejvyšší správní soud na tomto místě přisvědčil městskému soudu, že v projednávaném případě není podstatné, zda základní kvalitativní požadavky poštovních služeb byly součástí poštovní licence, nebo poštovní vyhlášky. Od 1. 1. 2013 v tomto smyslu došlo pouze ke změně právní formy vyhlášení základních kvalitativních požadavků, tedy stěžovatel nově namísto vydávání individuálních rozhodnutí reguluje podle § 41 ve spojení s § 3 odst. 3 zákona o poštovních službách základní kvalitativní požadavky prostřednictvím normativního právního aktu, tj. poštovní vyhlášky. V obou případech se ovšem jedná pouze o otázku právně-technického řešení formy, v jaké jsou vydány základní kvalitativní požadavky poštovních služeb.
[26] Klíčové pro nyní projednávaný případ je, že žalobkyně byla podle přílohy rozhodnutí o udělení poštovní licence, platné do 31. 12. 2012, povinna právě v roce 2012 doručit minimální objem poštovních zásilek ve výši 95 %. Jedná se o kvótu stanovenou na dané období kalendářního roku 2012.
[27] Nejvyšší správní soud si je vědom ústavního pravidla přednosti pozdější příznivější právní úpravy podmínek trestní odpovědnosti (čl. 40 odst. 6 Listiny) a ve své rozhodovací praxi jej zásadně aplikuje i pro věci správního trestání. Na projednávanou věc však toto pravidlo nedopadá.
[28] Obecné pravidlo přednosti pozdější příznivější úpravy je dáno pro případy, kdy zákonodárce v důsledku např. společenských změn nebo změny v poznání dopadů regulované činnosti přehodnotí potřebu regulace do té míry, že původně stanovenou povinnost zruší, stanoví v jiném (nižším) rozsahu, nebo alespoň sníží trest za případné porušení takové povinnosti.
[29] Nelze je však aplikovat na případy, kdy zákonodárce nebo správní orgán předem, tedy již při prvotním stanovení určité povinnosti, vymezil její rozsah cíleně pro určité konkrétní období, zatímco pro jiné období ji nestanovil vůbec ,nebo její rozsah vymezil odlišně (lhostejno, zda vyšší nebo nižší). To může mít svůj racionální důvod v potřebě postupného dosahování předem stanovených cílů regulace, nebo naopak pro plynulý přechod k nižší úrovni regulace. Samotná skutečnost, že míra regulace (stanovená pozdější úpravou pro další období) klesá, neznamená, že pominul zájem společnosti na úrovni regulace v rozhodném období. Tento zájem společnosti totiž nadále trvá, mj. v podobě požadavku právní jistoty regulovaných subjektů i třetích osob.
[30] Stejně tak je tomu i v nyní projednávaném případě: ani nižší míra regulace, ani právně-technická změna formy stanovení právní povinnosti nic nemění na zájmu společnosti, že v kalendářním roce 2012 měla žalobkyně skutečně doručit stanovený objem zásilek ve stanoveném čase.
[31] Aplikace pravidla přednosti pozdější příznivější úpravy tak, jak učinil městský soud, by ve všech případech, kdy je určitá povinnost ukládána „jen“ pro určité období, resp. kdy je její rozsah, uložený pro různá období, stanoven jako klesající, znamenal nevymahatelnost práva, přesněji nevymahatelnost práva trestněprávní cestou. Povinnosti by nebylo třeba plnit podle práva účinného v době jednání, pokud je zřejmé, že mohou být nebo budou vymáhány později a že pro tu dobu již nebudou stanoveny vůbec nebo v nižším rozsahu. Takový přístup by zákonodárci zcela bránil v použití výše popsané metody dynamické regulace, která může být s ohledem na požadované cíle zcela racionální a přiměřená a v některých případech dokonce nezbytná.
[32] Vzhledem k právnímu závěru usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS, by navíc rozhodným okamžikem pro posouzení, zda byly naplněny podmínky deliktní odpovědnosti, nebylo datum vydání rozhodnutí správního orgánu, ani rozhodnutí o opravném prostředku, ale až datum vyhlášení rozsudku městského soudu o případné žalobě proti těmto rozhodnutím. S takovým časovým odstupem by už bylo prakticky vždy znemožněno vymáhání právní úpravy stanovené cíleně pro určité období.
[33] Nelze odhlédnout ani od specifické situace v projednávané věci, totiž že porušení povinnosti stanovené na jednotlivá rozhodná období – roky 2009 až 2012, bylo možno z povahy věci zjistit a sankcionovat až po jeho skončení. To by při platnosti závěru městského soudu samo o sobě zcela znemožňovalo vymáhání kvalitativních požadavků, stanovených licencí pro jednotlivé roky její platnosti.
[34] Jakkoliv tedy představuje míra povinnosti stanovená pozdější vyhláškou pro žalobkyni příznivější normu, kterou by za rozhodné období naplnila, stanovení mírnější právní úpravy na další období na deliktní odpovědnost žalobkyně s ohledem na výše uvedené nedopadá. Městský soud proto pochybil, pokud na případ aplikoval ústavní zásadu zákazu retroaktivity. | decision_832.txt |
4,458 | k § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
k zákonu č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě a o změně některých zákonů (zákon o zahraniční službě)
Zastupitelský úřad v rámci výkonu své pravomoci je správním orgánem [(§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i po nabytí účinnosti zákona č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2017, čj. 4 Azs 168/2017-15)
Prejudikatura: č. 3275/2015 Sb. NSS a č. 3601/2017 Sb. NSS.
Věc: Linh Khanh N. proti Velvyslanectví České republiky v Hanoji (původně Ministerstvo zahraničních věcí) o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Velvyslanectví České republiky v Hanoji ve svém sdělení ze dne 4. 11. 2015 seznámilo žalobkyni s důvody neudělení víza a poučilo ji o možnosti požádat Ministerstvo zahraničních věcí ve lhůtě patnácti dnů o nové posouzení důvodů neudělení víza, případně o možnosti podat proti konečnému rozhodnutí ministerstva správní žalobu. Žalobkyně následně podala žádosti o nahlížení do spisového materiálu, a to dne 12. 11. 2015, 4. 1. 2016, 14. 6. 2016 a naposledy dne 10. 10. 2016, kterým velvyslanectví nevyhovělo.
Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze proto domáhala určení, že postup Velvyslanectví České republiky v Hanoji je nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Žalobkyně se rovněž domáhala toho, aby městský soud přikázal Velvyslanectví v Hanoji, aby žalobkyni a jejímu zástupci umožnil do předmětného spisového materiálu nahlédnout a pořídit si jeho kopii.
Městský soud žalobu rozhodnutím ze dne 20. 7. 2017, čj. 9 A 206/2016-29, odmítl jako nepřípustnou. Poukázal na to, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu trvá právo nahlížet do spisu jak v průběhu řízení na prvním i druhém stupni, tak i v případě, pokud je řízení pravomocně ukončeno. V případě probíhajícího řízení lze považovat rozhodnutí správních orgánů vztahující se k právu účastníka řízení nahlížet do spisu za úkon, jímž se upravuje vedení řízení ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s. Takový úkon je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučen. Účastník řízení se však může bránit proti nezákonnému postupu správního orgánu ohledně umožnění nahlížet do spisu opravnými prostředky podanými proti meritornímu rozhodnutí v dané věci. V případě vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení pak lze takové meritorní rozhodnutí napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Podle názoru městského soudu je zřejmé, že žalobkyně mohla tvrzenou nezákonnost – odepření práva nahlížet do spisového materiálu – namítat jak v opravném prostředku směřujícím proti meritornímu rozhodnutí o její žádosti o udělení krátkodobého víza, tak i případně v následné správní žalobě proti rozhodnutí Ministerstva zahraničních věcí o uplatněném opravném prostředku. Ochrany před tvrzeným příkořím se tedy žalobkyně mohla domáhat žalobou proti konečnému rozhodnutí vydanému v souvisejícím řízení o udělení víza.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Uvedla v ní, že městský soud nesprávně zjistil skutečný stav věci. Zdůraznila, že soud pochybil, pokud uvedl, že žádosti o nahlížení do spisového materiálu byly podány v rámci řízení o žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza. Tyto žádosti však byly podány až po právní moci rozhodnutí o neudělení víza. Tato okolnost je přitom pro právní závěry v dané věci podstatná.
Stěžovatelka dále namítla, že městský soud dospěl k nesprávným právním závěrům. Právo nahlížet do spisu není dle § 38 odst. 1 správního řádu vázáno na podmínku trvání správního řízení. Toto právo náleží účastníkovi řízení i po právní moci rozhodnutí. Pokud by byly závěry městského soudu přijaty, neměla by stěžovatelka, která neúspěšně žádala o nahlédnutí do spisu po ukončení řízení, možnost domoci se soudní ochrany. Po pravomocném ukončení řízení již účastník nemá možnost podat opravný prostředek nebo správní žalobu. Osobám uvedeným v § 38 odst. 2 správního řádu by pak byla soudní ochrana upřena zcela.
Stěžovatelka nechtěla v řízení o udělení víza podat opravný prostředek nebo žalobu. Na radu svého advokáta chtěla kvůli úspoře času podat novou žádost o vízum. K přípravě právního zastoupení v novém řízení se chtěl zástupce stěžovatelky seznámit se spisovým materiálem vedeným ve věci původní žádosti, to mu ovšem bylo odepřeno. Nezákonný zásah žalovaného tak mimo jiné zasáhl i do práva stěžovatelky na účinnou právní pomoc.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[11] Nejvyšší správní soud je v prvé řadě nucen konstatovat, že městský soud zatížil svoje rozhodnutí vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Městský soud totiž jednal jako se žalovaným s Ministerstvem zahraničních věcí, ačkoli z žaloby i z jejího petitu bylo zřejmé, že jednání, ve kterém stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah správního orgánu (neumožnění nahlédnout do spisového materiálu), je přičitatelné Velvyslanectví České republiky v Hanoji, které v dané věci vykonávalo svoji pravomoc svěřenou mu zákonem jako správnímu orgánu v materiálním (kompetenčním) smyslu. Zjištěné pochybení je přitom vadou, ke které musí Nejvyšší správní soud přihlížet z úřední povinnosti, tedy i bez námitky stěžovatelky (srov. § 109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] V tomto směru lze poukázat zejména na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 NSS, kde Nejvyšší správní soud dospěl k následujícímu závěru: „Ve výše popsaných oblastech (přijímání žádosti včetně upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, odstraňování jejich nedostatků, eventuální vyslýchání žadatelů a odkládání žádostí podaných „nepříslušnému“ zastupitelskému úřadu) je proto zastupitelský úřad správním úřadem v kompetenčním smyslu, a tedy žalovaným ve smyslu § 83 s. ř. s. v případě, že v souvislosti s výkonem těchto kompetencí má někdo za to, že bylo zasaženo úřadem do jeho práv úkonem, který má povahu nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.“
[13] Nejvyšší správní soud si je vědom, že nyní projednávaná věc se skutkově liší od případu posuzovaného rozšířeným senátem ve výše citovaném rozsudku. Soud má však za to, že citované závěry lze analogicky vztáhnout i na případ stěžovatelky.
[14] Stěžovatelka se v řízení před městským soudem domáhala určení, že jednání Velvyslanectví České republiky v Hanoji, které jí a jejímu zástupci odmítá umožnit nahlédnout do spisového materiálu ve věci žádosti stěžovatelky o krátkodobé vízum a pořídit si jeho kopii, je nezákonným zásahem. Domáhala se též toho, aby městský soud nařídil Velvyslanectví České republiky v Hanoji předmětný spisový materiál zpřístupnit.
[15] O žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza rozhodovalo v souladu s § 20 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, právě Velvyslanectví České republiky v Hanoji. Tento orgán pak vedl i spisový materiál, do kterého chtěla stěžovatelka prostřednictvím zmocněného zástupce nahlédnout. Velvyslanectví České republiky v Hanoji zástupce stěžovatelky písemně informovalo o tom, že jeho žádosti nelze vyhovět.
[16] Z uvedeného je podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu zřejmé, že žalovaným mělo být v projednávané věci Velvyslanectví České republiky v Hanoji jakožto správní orgán, kterému je tvrzené jednání (odepření možnosti nahlížet do spisu) přičitatelné. Nic na tom nemění ani ta skutečnost, že stěžovatelka se po dvou neúspěšných žádostech o nahlížení do spisu obrátila se svým požadavkem dne 4. 3. 2016 i na Ministerstvo zahraničních věcí. V žalobě je jako jednání, ve kterém stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, popsán pouze postup Velvyslanectví České republiky v Hanoji, proti tomuto správnímu orgánu míří i žalobní petit. Ostatně samo Ministerstvo zahraničních věcí stěžovatelku písemně informovalo (viz sdělení ze dne 18. 3. 2016, ve spise městského soudu založeno na č. l. 25), že požadovaným vízovým spisem nedisponuje, neboť ten je veden u Velvyslanectví České republiky v Hanoji jako orgánu příslušného k řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza dle vízového kodexu.
[17] Nejvyšší správní soud též neopomněl, že dne 1. 7. 2017 vstoupil v účinnost zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se tím však na platnosti závěrů přijatých ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, nic nemění. Klíčovým faktorem pro posouzení, který správní orgán je pasivně legitimován, je zodpovězení otázky, kdo vykonával v dané věci své kompetence. Významné zde tedy je materiální pojetí pojmu, nikoli pojetí formální či institucionální. Podle § 4 odst. 1 zákona o zahraniční službě je zastupitelský úřad „organizační útvar ministerstva zřízený za účelem plnění úkolů služby v zahraničí“. Organizační uspořádání však může být toliko pomocným vodítkem v hraničních případech, nejde o kritérium rozhodující. Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v předmětné věci bylo s ohledem na zákon o pobytu cizinců příslušným orgánem k řízení o žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza Velvyslanectví České republiky v Hanoji, tento správní orgán vedl spisový materiál a odepřel stěžovatelce možnost do něj nahlédnout. Právě Velvyslanectví České republiky v Hanoji vykonávalo v dané věci určité kompetence, které mu byly svěřeny zákonem.
[18] Na podporu výše uvedené argumentace odkazuje Nejvyšší správní soud na usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3275/2015 Sb. NSS, kde rozšířený senát vyslovil, že „pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium.“
[19] Městský soud měl tedy v řízení jednat s Velvyslanectvím České republiky v Hanoji, nikoli s Ministerstvem zahraničních věcí. Toto pochybení městského soudu mělo vliv na zákonnost jeho usnesení. Jako s účastníkem řízení, který má procesní práva a procesní povinnosti a jemuž může být rozhodnutím o věci samé uložena i povinnost jednat určitým způsobem (např. umožnit stěžovatelce nahlížet do spisového materiálu) anebo ve vztahu k němuž může být autoritativně a závazně deklarováno, že se dopustil nezákonnosti, totiž soud jednal s někým, s kým podle pravidel, jimiž se řízení o zásahové žalobě řídí, být jednáno nemělo.
[20] Nejvyšší správní soud též upozorňuje na to, že stěžovatelka v žalobě – na rozdíl od případu řešeného v citovaném rozsudku rozšířeného senátu (jakož i v navazující judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 20. 7. 2017, čj. 10 Azs 154/2016-92, či rozsudek ze dne 26. 7. 2017, čj. 6 Azs 236/2016-38) – správně označila jako žalovaný správní orgán Velvyslanectví České republiky v Hanoji. Městský soud ovšem sám, a aniž by to stěžovatelka navrhovala, počal jednat s Ministerstvem zahraničních věcí jako s žalovaným. Toto pochybení nelze s ohledem na závěry plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu akceptovat, a to i přes skutečnost, že zastupitelský úřad je z institucionálního pohledu toliko specifická součást Ministerstva zahraničních věcí. Velvyslanectví České republiky v Hanoji má ze zákona kompetenci k určitým úkonům a v daném případě to byl tento orgán, na který se stěžovatelka se svým požadavkem na zpřístupnění předmětného správního spisu obracela, a který její žádosti nevyhověl, což podle stěžovatelky představuje nezákonný zásah. Z výše uvedených důvodů tedy nezbývá než napadené usnesení městského soudu zrušit. (…) | decision_833.txt |
4,459 | k § 6 odst. 1 a 2 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce
k § 11 odst. 1 a 3 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění zákonů č. 404/2004 Sb. a č. 167/2012 Sb.*)*)
k § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů
I. Bylo-li podání v elektronické podobě opatřeno uznávaným elektronickým podpisem (§ 6 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 297/2016 Sb. o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, § 11 odst. 1 a odst. 3 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu), nepoužije se tzv. fikce podpisu podle § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, i když bylo učiněno prostřednictvím datové schránky.
II. Pokud návrh v soudním řízení správním učiní určitá osoba za účastníka řízení jako jeho zástupce, ačkoliv k tomu nebyla oprávněna, a ani na případnou výzvu není tato vada odstraněna, je namístě návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť se jedná o nesplnění jiných podmínek řízení [nikoliv o návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2017, čj. Vol 65/2017-24)
Prejudikatura: č. 48/1998 Sb. NS a č. 1/2017 Sb. NS.
Věc: Česká pirátská strana proti Státní volební komisi o určení neplatnosti volby kandidáta do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Dne 3. 11. 2017 obdržel Nejvyšší správní soud prostřednictvím informačního systému datových schránek návrh na určení neplatnosti volby kandidáta do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Návrh byl odeslán z datové schránky navrhovatelky a podatel se v něm domáhal vyslovení neplatnosti volby všech zvolených poslanců, neboť nelze určit, jaký byl skutečný výsledek voleb v některých okrscích. Navrhoval proto provést přepočet hlasů přinejmenším v uvedených okrscích, ve kterých volební komise zjevně pochybily. Podatel se dovolával článku na internetovém serveru www.irozhlas.cz ze dne 25. 10. 2017 s titulkem „Některé volební komise pochybně započítávaly hlasy. Podle výsledků všichni kroužkovali, voliči to popírají“ a poukázal na údaje Českého statistického úřadu ohledně voleb. Chyby podle něj nastaly také v případě přednostních hlasů na zadní straně volebních lístků. Podatel uvedl, že v některých okrscích voliči hlasovali ještě v době, kdy již začaly být zveřejňovány průběžné výsledky hlasování; na Ústecku došlo ke kupčení s hlasy.
V textu volební stížnosti bylo uvedeno, že jej za navrhovatelku činí PhDr. Ivan Bartoš, Ph.D, a dále že věc vyřizuje Vladislav T. E., oficiál, administrativní odbor. Návrh obsahoval uznávaný elektronický podpis Vladislava T. E.
Dne 8. 11. 2017 obdržel Nejvyšší správní soud z datové schránky navrhovatelky podání označené „Informace o podání zjevně neoprávněnou osobou a eventuální zpětvzetí návrhu ve věci voleb“. Toto podání nebylo samo o sobě elektronicky podepsáno a jako podepisující osoba byl uveden Mgr. et Mgr. Jakub Michálek, místopředseda strany. V přípisu navrhovatelka sdělila, že ačkoliv bylo podání ze dne 3. 11. 2017 skutečně učiněno z její datové schránky, podepsal jej Vladislav T. E., který je administrátorem datové schránky, ale k učinění uvedeného úkonu nebyl oprávněn dle zákona, ani nebyl pověřen statutárním orgánem navrhovatelky. V předmětném návrhu byl mylně podepsán předseda strany PhDr. Ivan Bartoš, Ph.D. Ten o tomto návrhu však nevěděl a návrh neodsouhlasilo ani republikové předsednictvo, které je statutárním orgánem navrhovatelky. Navrhovatelka žádala, aby soud návrh odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Pro případ, že by soud takto nepostupoval, vzala návrh a navrhla, aby soud řízení zastavil podle § 47 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud návrh odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[4] Nejvyšší správní soud se tedy v prvé řadě musel zabývat tím, zda návrh ze dne 3. 11. 2017 lze považovat za návrh učiněný navrhovatelkou. Podatel se při podání návrhu dovolával § 18 odst. 2 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, podle něhož platí: „Úkon učiněný osobou uvedenou v § 8 odst. 1 až 4 nebo pověřenou osobou, pokud k tomu byla pověřena, prostřednictvím datové schránky, má stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, ledaže jiný právní předpis nebo vnitřní předpis požaduje společný úkon více z uvedených osob.“ Jedná se tedy o tzv. fikci podpisu. Ta se však uplatní pouze tehdy, kdy samotný úkon není elektronicky podepsán, neboť fikce nastupuje právě pouze tehdy, kdy podpis absentuje. S ohledem na to Nejvyšší soud ve stanovisku pléna ze dne 5. 1. 2017, sp. zn. Plsn 1/2015, č. 1/2017 Sb. NS, dospěl mimo jiné k závěru, že „[b]ylo-li podání v elektronické podobě opatřeno uznávaným elektronickým podpisem ve smyslu § 6 odst. 1 a 2 zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce (dříve podle § 11 odst. 1 a 3 zákona o elektronickém podpisu ve znění účinném do 18. 9. 2016), nepoužije se tzv. fikce podpisu podle § 18 odst. 2 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, i když bylo učiněno prostřednictvím datové schránky.“ Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem plně ztotožňuje.
[5] V případě návrhu ze dne 3. 11. 2017 tedy nenastala fikce podpisu navrhovatelky. Návrh byl podepsaný Vladislavem T. E., který však není uveden v rejstříku politických stran a politických hnutí jako osoba, která by byla oprávněna za navrhovatelku jednat. Oprávnění tuto stranu zastupovat nebylo doloženo ani žádným jiným způsobem.
[6] Oproti tomu podání ze dne 8. 11. 2017 je třeba považovat za podání řádně učiněné navrhovatelkou. Samotný návrh není podepsán uznávaným elektronickým podpisem, je opatřen pouze jednoduchým elektronickým podpisem (napsaným textem) místopředsedy strany. Ten je v rejstříku politických stran a politických hnutí veden jako člen statutárního orgánu. Podle citovaného stanoviska Nejvyššího soudu platí: „Byl-li z datové schránky toho, kdo činí úkon, nebo jeho právního zástupce odeslán do datové schránky soudu elektronický dokument, který obsahuje podání ve věci samé, považuje se za řádně podepsaný úkon ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, i když takové podání neobsahuje uznávaný elektronický podpis.“ Zároveň nenastala situace předvídaná v bodě 28 písm. c) tohoto stanoviska, tedy že by zde byl rozpor spočívající v tom, že by část datové zprávy byla podepsána jiným než uznávaným elektronickým podpisem jiné osoby, než pro kterou je datová schránka zřízena, neboť Mgr. et Mgr. Jakub Michálek je uveden jako místopředseda strany.
[7] Dále Nejvyšší správní soud posoudil, jaké důsledky má skutečnost, že návrh za navrhovatelku podala osoba k tomu neoprávněná. Obdobná situace je již řešena judikaturou Nejvyššího soudu, od níž Nejvyšší správní soud neshledává důvod se odchylovat. Ta dospěla k závěru, že uvedenou situaci nelze posoudit tak, že jde o návrh podaný někým, kdo k tomu není oprávněn [např. § 218 odst. 1 písm. b) o. s. ř., obdobně pak § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., jehož se dovolává navrhovatelka]. Není totiž významné jen to, kdo podání učinil, ale podstatné je také to, zda sám hodlá vstoupit do procesně-právního vztahu, nebo zda procesně-právní úkon činí za jiného (za účastníka řízení) jako jeho zástupce. Učinila-li určitá osoba procesně-právní úkon za jiného jako jeho zástupce, neuplatňuje v řízení sama (svým jménem) procesní práva, ale jedná za zastoupeného. Nedostatek plné moci je pak nedostatkem podmínky řízení, který lze odstranit. K tomu viz zejména usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 1997, sp. zn. 3 Cdon 992/97, č. 48/1998 Sb. NS, na které navazovala další rozhodnutí, například usnesení ze dne 27. 11. 2001, sp. zn. 29 Cdo 2352/2000, uveřejněné v časopise Soudní judikatura pod č. 60/2002, nebo ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 29 Odo 344/2004.
[8] Případné nedoložení zastoupení či oprávnění jednat za určitou osobu je proto třeba považovat za nesplnění jiné podmínky řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., která je však odstranitelná. S ohledem na to, že navrhovatelka sama sdělila, že Vladislav T. E. za ni nebyl oprávněn jednat, nemělo smysl ji vyzývat k odstranění uvedeného nedostatku návrhu. Proto bylo na místě návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
*) S účinností od 19. 9. 2016 zrušen zákonem č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce. | decision_834.txt |
4,460 | k § 2 a § 12 odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění zákonů č. 153/1995 Sb., č. 311/2002 Sb. a č. 274/2008 Sb.
k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Vymezení předmětu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.) určuje s ohledem na dispoziční zásadu vždy žalobce, a to prostřednictvím žalobního návrhu (petitu). Soud může modifikovat žalobní petit pouze za účelem přesnějšího popisu zásahu či srozumitelnosti výroku. Bez návrhu žalobce soud však nemůže sám rozšířit petitem vymezený předmět řízení a přezkoumávat i další zásahy žalovaného, popisované v rámci žalobní argumentace, ovšem i přes poučení soudu v petitu neoznačené.
II. Součástí plnění úkolů městské policie (§ 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii) může být též zjišťování totožnosti osob, jichž se prováděný úkon týká (zde předání 11letého dítěte, jež spalo v nočních hodinách bez dozoru na lavičce v prostoru veřejně přístupného festivalu, matce vykazující známky opilosti). Výzva strážníka obecní policie k prokázání totožnosti musí obsahovat především dostatečně určité a srozumitelné sdělení důvodů, pro které výzvu činí. Tyto důvody musí být podřaditelné pod některou ze zákonem předpokládaných situací, v nichž je strážník městské policie oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti (§ 12 odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii). Výslovnou citaci zákonných důvodů či odkaz na přesné ustanovení zákona však výzva obsahovat nemusí. Požadavky na obsah výzvy se mohou lišit i s ohledem na okolnosti, za nichž je činěna.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2017, čj. 48 A 68/2016-84*))
Věc: Mgr. Kateřina V. W. proti městu Lysá nad Labem o ochranu před nezákonným zásahem.
Žalobou podanou u Krajského soudu v Praze se žalobkyně domáhala určení nezákonnosti zásahu městské policie žalovaného do jejích práv, který se odehrál na náměstí v Lysé nad Labem a v budově služebny městské policie v noci ze dne 27. 5. 2016 na 28. 5. 2016, a spočíval v:
a) neoprávněné výzvě k prokázání totožnosti a předvedení na služebnu městské policie,
b) neoprávněném použití donucovacích prostředků, zejména, hmatů, chvatů a pout vůči žalobkyni, a jejím zadržení po dobu cca 2 hodin na služebně městské policie.
V žalobě žalobkyně předně uvedla, že se dne 27. 5. 2016 účastnila festivalu „Lysá nad Labem žije“, a to společně se svým manželem a synem. Syn chtěl na festivalu zůstat se žalobkyní až do konce programu, tj. do půlnoci. Pro případ, že by mu byla zima nebo se mu chtělo spát, si vzal deku. Přibližně ve 23:00 hod. si šel zabalený do deky odpočinout na nedalekou lavičku. V té době ještě nechtěl jít ke známým, kteří bydlí cca 5 minut od místa konání festivalu, a u nichž byl také dospělý bratr syna žalobkyně. Syn žalobkyně následně na lavičce usnul a před půlnocí jej probudila strážnice městské policie, která se syna dotázala, kde má matku. Ten jí odpověděl, že se nachází na náměstí a po chvíli ji nalezl. Oznámení o přestupku ze dne 30. 5. 2016 sice uvádí, že žalobkyně si syna vůbec nevšimla a následně ho odstrkovala, toto tvrzení se dle žalobkyně však nezakládá na pravdě. Strážnice poté vyzvala žalobkyni k předložení občanského průkazu. Na dotaz žalobkyně, z jakého důvodu, strážnice uvedla, že syn spal na lavičce. Žalobkyně oponovala, že to není důvodem pro její legitimaci, a předložení průkazu odmítla.
K otázce provedení zákroku nebo úkonu žalobkyně poukázala na § 7 zákona o obecní policii s tím, že jí nebyl sdělen žádný trestný čin, přestupek, ani jiný správní delikt, kterého by se měla dopouštět, nebo z jejichž páchání by měla být důvodně podezřívána. Žalobkyně proto důvodně odmítala předložit občanský průkaz, neboť pro takový požadavek nebyly naplněny zákonné předpoklady. Dle žalobkyně ani jiní účastníci festivalu nepáchali žádné výtržnosti, nejednali agresivně, ani nedávali žádný jiný důvod pro podezření z páchání trestných činů, přestupků či jiných správních deliktů. Žádný důvod pro vedení zákroku nebo úkonu proti žalobkyni pak není uveden ani ve zmíněném oznámení o přestupku. Jediným přestupkem, kterého se měla žalobkyně dopustit, je neuposlechnutí výzvy, ke kterému však došlo až poté, co byl bezdůvodně zahájen zákrok (úkon), a přestupek proti majetku, jehož se měla dopustit stržením žaluzie na služebně, tj. také až po zahájení zákroku vůči ní.
Po odmítnutí předložení občanského průkazu byla žalobkyně předvedena na služebnu městské policie, k čemuž dle žalobkyně taktéž nebyl dán důvod. Ve vztahu k použití donucovacích prostředků a její prohlídce žalobkyně namítala, že i přes kooperaci jí strážníci zamezili v odchodu ze služebny a následně proti ní použili donucovací prostředky, a to konkrétně hmaty, chvaty a pouta. Žádná z podmínek zákona pro použití donucovacích prostředků dle žalobkyně však naplněna nebyla. Žalobkyně doprovodila strážníky na služebnu dobrovolně a nedopouštěla se žádného jednání, které by použití donucovacích prostředků odůvodňovalo. Žádný z přítomných strážníků žalobkyni ani před použitím donucovacích prostředků nepoučil o tom, že proti ní budou použity. Naplněn nebyl dle žalobkyně ani žádný z důvodů užití pout. Žalobkyně uvedla, že nikoho nenapadala, neohrožovala vlastní život, nepoškozovala cizí majetek ani se nepokoušela o útěk. Pouze se pokusila upozornit na situaci přihlížející účastníky festivalu, přičemž ke stržení žaluzií došlo až v důsledku použití donucovacích prostředků. Žalobkyně dále namítala, že prohlídka jejích osobních věcí zcela evidentně nesledovala účel hledání zbraně, jak vyžaduje zákon, a byla zaměřena převážně na peněženky a tašky na doklady. Taková osobní prohlídka je však zcela v rozporu se zákonem, který takovou pravomoc strážníkům městské policie nepřiznává. Podle žalobkyně použití hmatů, chvatů a pout proti její osobě za situace, kdy se na služebnu dostavila dobrovolně, bylo zcela nepřiměřené účelu sledovaného úkonem strážníků (snahou o její legitimaci) a nepřípustně tak zasáhlo do jejích práv, cti, vážnosti a důstojnosti. Za zcela neadekvátní žalobkyně shledala rovněž délku zadržení dosahující cca dvou hodin, neboť účel zadržení, tj. zjištění totožnosti, byl naplněn téměř bezprostředně po předvedení a důvod jejího předvedení a zadržení tak již pominul.
Ve shora uvedeném žalobkyně spatřovala nezákonný zásah do práva na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí zaručeného článkem 7 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), práva na osobní svobodu zaručeného článkem 8 Listiny, práva na zachování lidské důstojnosti, osobní cti a dobré pověsti a práva na ochranu před zasahováním do soukromého života a práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním údajů o své osobě zaručených článkem 10 Listiny. Jednáním strážníků městské policie byl dle žalobkyně zároveň porušen čl. 2 odst. 2 Listiny. Žalobkyně namítala, že zásah strážníků do práva na lidskou důstojnost byl akcentován tím, že strážníci v zásahu pokračovali i přes protesty přihlížejících a s žalobkyní zacházeli hrubě a nedůstojně, a dokonce i před jejím nezletilým synem. Veřejnost zásahu do práv žalobkyně výrazně přispěla k poškození jejího dobrého jména a pověsti. Právo na osobní svobodu dle žalobkyně chrání proti nezákonnému krátkodobému zadržení strážníky městské policie. Právo na osobní svobodu je přitom zdrojem všech ostatních základních práv a svobod. Spoutání a její zadržení na dobu cca dvou hodin považuje žalobkyně za nepřípustný zásah do svého práva na osobní svobodu. Žalobkyně uzavřela, že skutečnost, že proti ní byl veden zásah z důvodu, že byla se synem na festivalu opilá, přičemž však strážníci nechali jejího syna s cizími, rovněž opilými lidmi, shledává zcela absurdním projevem svévole veřejné moci, kdy strážníci nejen, že proti ní postupovali mimo meze své pravomoci, ale navíc vytvořili svým nezákonným zásahem pro jejího syna nebezpečnější situaci, než kdyby k provedení nezákonného zásahu vůbec nepřikročili. Žalovaný ve vyjádření k žalobě poukázal především na to, že žalobkyni byla naměřena hodnota alkoholu v dechu 2,62 ‰, a uzavřel, že činnost jeho orgánů, tedy strážníků městské policie a referentky orgánu sociálně-právní ochrany dětí, byla vedena v zájmu ochrany bezpečnosti nezletilé osoby a byla konána v souladu s platnými zákony.
Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného předně poukázala na to, že skutečnost, že byla pod vlivem alkoholu, bez dalšího nezakládá oprávnění městské policie k nezákonnému zásahu. Irelevanci hladiny alkoholu v dechu žalobkyně nasvědčuje rovněž skutečnost, že na festivalu bylo pod vlivem alkoholu větší množství účastníků, represe městské policie však byla zaměřena výhradně proti ní. Upozornila dále na to, že žalovaným citovaná ustanovení zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, neobsahují žádné povinnosti, které by mohla porušit a jejichž porušení by zakládalo oprávnění městské policie zasáhnout. Pokud pak jde o žalovaným zmiňovaná ustanovení občanského zákoníku, k tomu uvedla, že žádným způsobem svoji povinnost zajištění morálního a hmotného prospěchu dítěte neporušila. Ve skutečnosti, že syn s ní byl v pátek v noci na hudebním festivalu konajícím se na náměstí a jen pár minut od domova, nemohla žádným způsobem jeho morální ani hmotné zajištění ohrozit. Daného festivalu se její syn účastnil dobrovolně, na festival se těšil a chtěl na něm být. Účast na festivalu nebyla dle žalobkyně v rozporu se zájmy jejího syna, naopak v jeho vlastním zájmu. Skutečnost, že na hudebním festivalu požívala alkohol, aniž by se dopouštěla jakéhokoliv protiprávního jednání, pak nemohla být ani porušením povinnosti dle § 884 občanského zákoníku z roku 2012. Žalobkyně tvrdila, že se tedy porušení žádné z žalovaným uváděných povinností nedopustila. I kdyby se však dopustila, městská policie nemá bez dalšího žádné zákonné oprávnění k posuzování dodržování uvedených povinností a vymáhání jejich plnění. Žalobkyně následně poukázala na vnitřní rozpornost tvrzení městské policie (resp. jejích strážníků a ředitele).
Žalobkyně při jednání u soudu nad rámec svých písemných podání poukázala na to, že důvodem podání dané žaloby pak nebylo pouze to, co se stalo v inkriminovaný den. Žalobkyně se se žalovaným další 2 měsíce pokoušela dohodnout a jednat, přičemž po celou tu dobu neměla k dispozici protokol; žalovaný celou věc neustále protahoval a oddaloval. Žalobkyně poukázala na to, že strážnice městské policie s ní jednala velmi nevybíravě, byť své jednání tato strážnice opožděně vysvětlovala zcela jinak. Žalobkyně namítala, že i pokud by občanský průkaz předložila, celá situace by nemusela skončit, k čemuž poukázala na případ jejího manžela, který jel na neosvětleném kole a po zastavení strážníkem, jemuž neodpověděl na dotaz, u koho zde pobývá, mu byla vyměřena vyšší pokuta. Dodala, že v Lysé nad Labem se opakují nestandardní postupy městské policie a občané mají obavu se proti takovým postupům bránit. Kdo se proti městské policii vymezí, mohl by mít problém např. se získáním nějakého povolení, které vydává žalovaný. K podání žaloby pak žalobkyni vedly též nepravdivé zprávy, které o celé události žalovaný uveřejnil. Proti žalobkyni zasahovalo až 5 strážníků a policistů, kteří byli v jeden moment na služebně, a přestože venku bylo cca 5-8 lidí, volali další zásahové vozidlo. Žalobkyně upozornila též na to, že celá situace eskalovala a její manžel musel být převezen s rozbitou hlavou do nemocnice, přičemž k jejímu propuštění došlo až po vyjednávání jejího syna a dalších osob s městskou policií. Žalobkyně uzavřela, že úřední záznam a výpovědi strážníků městské policie byly tendenční. Je zřejmé, že na služebně klidně stála a pokusila se zaklepat na okno. Před použitím hmatů a chvatů (resp. pout) od strážníků nezazněla žádná výzva a rovnou k těmto úkonům přistoupili. Sporný zásah nebyl veden snahou poskytnout ochranu dítěti, ale cílem bylo demonstrovat sílu městské policie.
Žalovaný při jednání u soudu nad rámec svého písemného vyjádření k žalobě zdůraznil, že žalobkyni bylo dechovou zkouškou naměřeno 2,62 ‰ alkoholu, což znevěrohodňuje její tvrzení. Poukázal na to, že občanskou povinností je podřídit se výzvě k prokázání totožnosti, a to bez ohledu na soukromý názor, zda je taková výzva zákonná. Zasahující strážníci nemohli vědět, že žalobkyně je matkou nezletilého, a potřebovali ji ztotožnit. Důraz by měl být přitom při hodnocení dané situace kladen na její skutkové okolnosti, nikoli na formální stránku věci. Dle záznamu ze služebny městské policie vše proběhlo v souladu se zákonem o obecní policii. Žalobkyně vzhledem k naměřenému množství alkoholu nebyla schopna rozpoznat své činy a její tvrzení, že by daná věc předložením občanského průkazu neskončila, označil žalovaný pouze za její hypotézou. Městská policie žalovaného funguje, k její činnosti nejsou žádné stížnosti či připomínky a projednávaný případ byl výjimečnou záležitostí.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VI.
Splnění procesních podmínek a vymezení předmětu sporu
(…) V projednávané věci především není sporné, že postup městské policie byl zcela nepochybně veden přímo proti žalobkyni. V důsledku tohoto postupu žalobkyně nepochybně byla přímo zkrácena na svých právech, přičemž se tak stalo pokynem, resp. donucením městské policie (tedy nikoliv rozhodnutím ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s.). Z hlediska naplnění výše vymezených podmínek je tedy rozhodné posouzení toho, zda takový zásah (zásahy) městské policie byl či nebyl zákonný (jde tedy o 3. podmínku ze shora uvedených). K tomu soud ještě dodává, že zákonnost postupu městské policie je též jediným referenčním rámcem, jímž může postup žalovaného poměřovat. Jinak řečeno, přestože soudu mohou vyvstat určité pochybnosti o vhodnosti postupu či adekvátnosti chování jednotlivých aktérů v různých fázích průběhu celého sporného incidentu, jedinou otázkou, kterou je oprávněn řešit, je právě a pouze zmíněná (ne)zákonnost postupu městské policie žalovaného.
Pro projednávanou věc je pak dále významné především vymezení předmětu samotného sporu, které v soudním řízení správním s ohledem na dispoziční zásadu určuje vždy žalobce, a to prostřednictvím žalobního návrhu (petitu). V dané věci žalobkyně zásah, určení, jehož nezákonnosti se domáhá, vymezila tak, že tento zásah měl spočívat v neoprávněné výzvě k prokázání totožnosti a předvedení na služebnu městské policie žalovaného, dále v neoprávněném použití donucovacích prostředků (zejména, hmatů, chvatů a pout) vůči žalobkyni a konečně v jejím zadržení po dobu cca 2 hodin na služebně městské policie. Přestože samotná žalobní argumentace obsažená v žalobě, jejích doplněních i v replice k vyjádření žalovaného se týká též dalších postupů městské policie či úkonů Policie ČR, je pro soud určující jak vymezení účastníků daného řízení (žalovaným je město, jehož městská policie vůči žalobkyni zasahovala, tedy pouze jeho činnost může být předmětem zájmu krajského soudu), tak v souladu s výše uvedeným též žalobní petit vymezující, čeho se žalobkyně domáhá (tedy vymezení předmětu sporu). Na to ostatně soud s ohledem na podobu žalobní argumentace, v níž žalobkyně mimo žalobní petit popisuje i jiné okolnosti sporného incidentu, další související děje i další zásahy městské policie, žalobkyni při jednání výslovně upozornil. Přestože judikatura Nejvyššího správního soudu s ohledem na specifickou povahu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem akceptuje určitou modifikaci žalobního petitu ze strany soudu, je tak možné činit pouze za účelem přesnějšího a objektivnějšího popisu zásahu či lepší srozumitelnosti výroku. V žádném případě však tímto způsobem soud nesmí rozšiřovat předmět řízení vymezený právě žalobním návrhem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2014, čj. 2 As 35/2014-109). Není tedy na místě, aby soud za žalobkyni mimo vymezený rámec předmětu sporu domýšlel, které aspekty zásahu městské policie žalovaného by mohly být důvodně označeny za nezákonné, či žalobkyni upozorňoval na to, o jaké další děje lze žalobní návrh doplnit, aby případně mohl být důvodný. Takovým postupem by soud přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebral by funkci advokáta žalobkyně. (…)
VIII.
Posouzení žaloby
Jak již bylo výše uvedeno, mohl soud při věcném projednání dané žaloby věnovat pozornost pouze zásahům (postupům) městské policie žalovaného (nikoliv jiných subjektů), a to jen těm, které žalobkyně z hlediska časového a věcného vymezení učinila prostřednictvím žalobního návrhu předmětem daného řízení.
Žalobkyně tedy v dané věci předně spatřuje nezákonný postup žalovaného v jeho neoprávněné výzvě k prokázání totožnosti a v předvedení na služebnu městské policie. V tomto ohledu je nutno poukázat na relevantní právní úpravu, kterou v dané věci představuje především zákon o obecní policii. Krajský soud se samozřejmě plně ztotožňuje s ústavními východisky, která ve svých podáních žalobkyně obsáhle popsala, včetně vymezení konkrétních jejích práv garantovaných Listinou základních práv a svobod, jež byla činností městské policie v dané věci dotčena. Jak nicméně sama žalobkyně uvádí, tato ústavní práva mohou být zákonem omezena, přičemž řadu omezení v sobě zahrnuje právě i zmíněný zákon o obecní policii. Pro nyní projednávanou věc pak je relevantní právě to, zda se městská policie žalované pohybovala v mantinelech daných tímto zákonem či z nich vykročila, tedy jednala nezákonně. Zákon o obecní policii předně ve svém § 1 odst. 2 a 3 uvádí, že obecní policie „zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví tento nebo zvláštní zákon“, přičemž „spolupracuje v rozsahu stanoveném tímto zákonem nebo zvláštním právním předpisem s Policií České republiky (dále jen ‚policie‘), státními orgány a orgány územních samosprávných celků“. Jak potom plyne z § 2 citovaného zákona, obecní policie při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a plnění dalších úkolů mimo jiné: „a) přispívá k ochraně a bezpečnosti osob a majetku, b) dohlíží na dodržování pravidel občanského soužití, c) dohlíží na dodržování obecně závazných vyhlášek a nařízení obce, […] e) se podílí na dodržování právních předpisů o ochraně veřejného pořádku a v rozsahu svých povinností a oprávnění stanovených tímto nebo zvláštním zákonem činí opatření k jeho obnovení, f) se podílí na prevenci kriminality v obci, […] h) odhaluje přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednávání je v působnosti obce“.
Konkrétní právní podklad pro oprávnění strážníka městské policie požadovat prokázání totožnosti představuje § 12 zákona o obecní policii, podle jehož odst. 2 „strážník je oprávněn vyzvat osobu, aby prokázala svoji totožnost, a) jde-li o osobu, vůči které provádí úkon k plnění úkolů obecní policie, b) jde-li o osobu podezřelou ze spáchání trestného činu nebo přestupku či jiného správního deliktu, c) jde-li o osobu, od níž bude třeba požadovat vysvětlení, d) jde-li o osobu, která odpovídá popisu osoby hledané policií nebo osoby pohřešované, e) na žádost jiné osoby, jestliže tato osoba má na zjištění totožnosti právní zájem, f) jde-li o osobu, která žádá o prokázání totožnosti podle písmena e), g) jde-li o osobu, která oznamuje podezření ze spáchání trestného činu, přestupku nebo jiného správního deliktu“. Podle § 13 odst. 1 téhož zákona pak „strážník je oprávněn předvést na policii osobu, která odmítla vyhovět výzvě strážníka k prokázání totožnosti podle § 12 odst. 2 nebo nemůže ani po poskytnutí nezbytné součinnosti strážníka svou totožnost prokázat“.
V projednávané věci z podkladů předložených žalovaným, z provedeného dokazování i ze samotných (shodných) tvrzení účastníků vyplývá, že v době před půlnocí z 27. 5. 2016 na 28. 5. 2016 odpočíval a spal v průběhu festivalu probíhajícího na náměstí v Lysé nad Labem syn žalobkyně (který v té době dosáhl 11 let věku) střídavě na lavičce a „znaku města“ zabalený do deky, resp. se v uvedené době pohyboval po náměstí samostatně. Bylo přitom tomu tak po delší dobu (nejednalo se jen o jednorázový či krátkodobý pohyb této osoby bez dozoru), neboť dle tvrzení samotné žalobkyně si její syn odešel „zabalený do deky odpočinout na nedalekou lavičku“ již přibližně ve 23:00 hod. Žalobkyně pak nerozporuje ani, to, že na tuto skutečnost byla opakovaně upozorněna hlídka městské policie ze strany účastníků festivalu či dalších osob. Stejně tak žalobkyně nerozporuje, že byla v té době pod vlivem alkoholu, přičemž nikterak nezpochybnila ani výsledek provedené dechové zkoušky na přítomnost alkoholu, který u ní v době provedení této zkoušky činil 2,62‰.
Žalobkyně ve vztahu k této části napadeného zásahu městské policie žalovaného argumentuje tím, že nebyl dán zákonný důvod dle shora citovaného § 12 odst. 2 zákona o obecní policii k tomu, aby v dané situaci k výzvě strážníků prokazovala svoji totožnost. Žalobkyni je předně nutno dát za pravdu v tom, že vyjádření jednotlivých aktérů zákroku se liší, pokud jde o uváděný důvod (s odkazem na příslušné ustanovení zákona o obecní policii), na základě něhož byla žalobkyně k prokázání totožnosti vyzvána. Žalovaný ve vyjádření k žalobě k této otázce nic neuvádí, přičemž výpovědi ředitele městské policie a strážnice Z. v přestupkovém řízení se pak do určité míry rozcházejí v tom, že kombinují důvody, které měly být žalobkyni v rámci výzvy k prokázání totožnosti sděleny. Těmi mělo být jednak to, že její syn spal na lavičce a žalobkyně je podezřelá „z protiprávního jednání“, jednak jím mělo být provádění zákroku městské policie a uvedená strážnice též jako důvod zmínila i to, že po žalobkyni bude požadováno vysvětlení. Stejně tak soud nemohl přehlédnout neobvyklou skutečnost, že úřední záznam městské policie o popsaném zásahu [který k důvodu prokázání totožnosti odkazuje na § 12 odst. 2 písm. b) zákona o obecní policii], je datován až dnem 17. 8. 2016, tedy byl zjevně vyhotoven až po doručení projednávané žaloby žalovanému. Na výše uvedené rozpory je nicméně podle názoru soudu nutno nahlížet optikou shora popsané situace, kdy především bylo v nočních hodinách nalezeno na lavičce spící (odpočívající) dítě, tato situace nebyla krátkodobá (jednorázová), další účastníci festivalu městskou policii na spícího nezletilého opakovaně upozornili, přičemž osoba, kterou dítě posléze označilo strážníkům městské policie za svoji matku, vykazovala známky opilosti. K tomu soud pouze poznamenává, že hladina alkoholu zjištěná u žalobkyně představuje dle odborně stanovených fází opilosti na základě veřejně přístupných zdrojů (viz např. Kalina, K. a kol. Základy klinické adiktologie. Praha : Grada Publishing, 2008) již tzv. těžkou opilost, jejímiž příznaky jsou mimo jiné blábolivá řeč, neschopnost samostatné chůze, psychické poruchy či výraznější poruchy chování.
Za těchto okolností je soud toho názoru, že naopak bylo povinností městské policie v souladu s citovanými § 1 a § 2 zákona o obecní policii, vymezujícími její úkoly, aby odpovídajícím způsobem na danou situaci reagovala a aby dostatečně určitě zjistila nastalý stav věci. Není ostatně ani vyloučeno, že vznik obdobné situace a následný postup městské policie (tedy předávání nalezeného dítěte rodiči či jiné odpovědné osobě pod vlivem alkoholu v nočních hodinách na veřejném prostranství), včetně podkladů a informací, které v rámci takového postupu městská policie získá, mohou být naprosto zásadní např. pro budoucí činnost orgánu sociálně-právní ochrany dětí či dokonce pro orgány činné v trestním řízení. Nelze přitom po strážníkovi městské policie při provádění určitého zákroku vždy dost dobře požadovat, aby byl na daném místě za jakýchkoliv okolností okamžitě schopen vyhodnotit danou situaci a veškeré její souvislosti tak přesně, aby mu bylo zcela zřejmé, zda jeho zákrok v tomto ohledu bude či nebude např. pro činnost uvedených orgánů významný, přičemž pak pro postup strážníka v takové situaci nemůže být určující jen to, zda reakce žalobkyně na nezletilého syna byla v daný moment negativní, neutrální či pozitivní. Samozřejmě by bylo velmi vhodné a žádoucí, aby strážník městské policie byl schopen formulovat důvody výzvy k prokázání totožnosti dosti určitě, a to nejen z hlediska vymezení konkrétních skutkových okolností dané situace, ale též s odkazem na relevantní ustanovení příslušného právního předpisu. V této souvislosti ovšem nelze odhlédnout od toho, že strážník musí jednat v takové situaci bez prodlení, na základě okamžitého posouzení skutkových okolností a nemá v tomto ohledu „komfort správního orgánu, čas a různé prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění, pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek předpokládají“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2011, čj. 1 As 63/2011–90).
V nyní projednávané věci ze samotných žalobních tvrzení plyne, že žalobkyně neměla pochybnost o tom, že výzvu k prokázání totožnosti vůči ní činí strážník městské policie, jemuž obecně oprávnění vyzvat k prokázání totožnosti svědčí. Stejně tak sama žalobkyně uvedla, že jí byl důvod výzvy sdělen, a to minimálně v tom rozsahu, že její nezletilý syn „spal na lavičce“. Aniž by bylo nutno hodnotit tvrzení žalobkyně, která uvádí, že si i za výše popsaných okolností byla „vědoma zásady zákonné licence zakotvené v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod […] a trvala na dodržení této zásady ze strany strážníků“, je soud v návaznosti na výše uvedené toho názoru (a to i s odkazem na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu), že nelze vždy lpět formalisticky na tom, aby bylo zpětně přesně zcela jednoznačně prokázáno, z jakého důvodu ve smyslu citovaných ustanovení zákona byla žalobkyně k prokázání totožnosti vyzvána [zda to bylo podle písm. a), b) či c) ustanovení § 12 odst. 2 zákona o obecní policii], resp. hodnotit, v jaký moment danému strážníkovi vyvstalo podezření ze spáchání trestného činu (přestupku či jiného správního deliktu), v jaký moment začal přesně vymezený úkon městské policie či v jaké fázi se tento úkon přeměnil v „pouhý“ požadavek na podání vysvětlení. Podstatné naopak je, aby skutkové okolnosti v dané věci výzvu k prokázání totožnosti odůvodňovaly a byly pod příslušné ustanovení zákona o obecní policii podřaditelné. Stejně tak je třeba trvat na tom, aby relevantní okolnosti věci byly osobě podléhající výzvě k prokázání totožnosti dostatečně určitě sděleny a především aby s přihlédnutím k individuálním okolnostem dané věci postup strážníků nevykazoval prvky libovůle, zneužití pravomoci či snad dokonce až šikanózního postupu. S ohledem na výše popsané specifické okolnosti dané věci nemá soud pochybnosti o tom, že zde mohly být naplněny všechny důvody k prokázání totožnosti, na které strážníci městské policie odkázali. Stejně tak soud v dané věci, pokud jde o výzvu k prokázání totožnosti, neshledal ze strany městské policie v jejím jednání žádné zjevné projevy libovůle či snad dokonce šikany a dospěl k závěru, že její postup vedoucí k výzvě žalobkyně k prokázání totožnosti lze akceptovat. I kdyby sdělení důvodu výzvy k prokázání totožnosti na počátku celého incidentu spočívalo v prostém konstatování, že syn žalobkyně spal bez dozoru na lavičce, lze připustit, že v určité situaci může být takové sdělení z hlediska zákonnosti dostatečné, resp. vždy bude záležet na hodnocení konkrétních okolností projednávaného případu. Ve věci nyní posuzované přitom dále není pochyb o tom, že žalobkyně dobrovolně odešla na služebnu městské policie, a jak je ze záznamu ze služebny i dalších podkladů, které měl soud k dispozici (zejm. svědecké výpovědi v přestupkovém řízení), zřejmé, výzva k prokázání totožnosti byla ve vztahu k ní učiněna opakovaně. Není ostatně ani vyloučeno, že důvody k prokázání totožnosti se mohou v průběhu určitého incidentu upřesňovat (je přirozené a logické, že pokud osoba odmítne prokázání totožnosti pro neurčitost či nedostatečnost výzvy, strážník výzvu upraví a precizuje) či dokonce změnit (např. namísto podání vysvětlení se již mohlo jednat o důvod spočívající v prováděném zákroku proti žalobkyni či naopak atd.). Ostatně dle shora citovaného pravomocného rozhodnutí Městského úřadu Lysé nad Labem v přestupkovém řízení, které žalobkyně doložila, sama žalobkyně připustila, že výzva skutečně mohla zaznít tak, jak v daném řízení uvedli strážníci městské policie ve svých svědeckých výpovědích, tedy včetně slov „jménem zákona“. S ohledem na výše uvedené tedy lze uzavřít, že výzvu žalobkyně ze strany městské policie k prokázání totožnosti soud za daných okolností neshledal nezákonnou. V této souvislosti soud samozřejmě nepřehlédl, že žalobkyně k okolnostem „započetí samotné situace na náměstí“ a navrhla k provedení důkazu svědecké výpovědi jejího nezletilého syna a dále M. K., I. D. a strážnice A. Z. S ohledem na tvrzení účastníků, další provedené dokazování i výše uvedené odůvodnění, však soud provedení těchto důkazů shledal nadbytečným. (…)
Další sporný postup městské policie žalovaného, který žalobkyně napadá a označuje za nezákonný zásah, spočívá v neoprávněném použití donucovacích prostředků, zejména hmatů, chvatů a pout. Žalobkyně namítá, že se nedopustila žádného jednání, které by použití donucovacích prostředků odůvodňovalo. Jak v této souvislosti plyne z § 18 zákona o obecní policii „[d]onucovacími prostředky jsou a) hmaty, chvaty, údery a kopy, b) slzotvorný, elektrický nebo jiný obdobně dočasně zneschopňující prostředek, c) obušek a jiný úderný prostředek, d) pouta, e) úder služební zbraní, f) hrozba namířenou služební zbraní, g) varovný výstřel ze služební zbraně, h) technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla“ (odstavec 1). „Donucovací prostředky je strážník oprávněn použít v zájmu ochrany bezpečnosti jiné osoby nebo své vlastní, majetku nebo k zabránění výtržnosti, rvačce nebo jinému jednání, jímž je vážně narušován veřejný pořádek“ (odst. 2). „Před použitím donucovacích prostředků podle odstavce 1 písm. a) až g) je strážník povinen vyzvat osobu, proti které zakročuje, aby upustila od protiprávního jednání slovy ‚jménem zákona‘ s výstrahou, že bude použito donucovacích prostředků; to neplatí, je-li ohrožen jeho život nebo zdraví anebo život nebo zdraví jiné osoby a zákrok nesnese odkladu“ (odstavec 3). „O tom, který z donucovacích prostředků použije, rozhoduje strážník podle konkrétní situace tak, aby dosáhl účelu sledovaného zákrokem; přitom použije takového donucovacího prostředku, který je nezbytně nutný k překonání odporu osoby, která se dopouští protiprávního jednání“ (odstavec 4). „Strážník je povinen dbát, aby použitím donucovacích prostředků nezpůsobil osobě újmu zřejmě nepřiměřenou povaze a nebezpečnosti jejího protiprávního jednání“ (odstavec 5). Speciální úpravu týkající se použití donucovacího prostředku v podobě pout pak představuje § 18a odst. 1 téhož zákona, podle něhož „[s]trážník je oprávněn použít pouta a) při omezení osobní svobody osoby podle § 76 odst. 2 trestního řádu, b) při předvedení osoby podle tohoto nebo zvláštního zákona, která klade odpor, nebo c) proti osobě, která fyzicky napadá jinou osobu nebo strážníka, ohrožuje vlastní život, poškozuje cizí majetek nebo se pokusí o útěk při zákroku strážníka“.
Ve vztahu k této části žalobkyní zpochybňovaného postupu městské policie žalovaného soud uvádí, že ani v tomto případě se neztotožňuje s jejím názorem o nenaplnění podmínek pro využití donucovacích prostředků dle shora citovaných ustanovení. Soud v nyní projednávané věci považuje za nutné poukázat v této souvislosti především na to, že žalobkyní zmiňované donucovací prostředky strážníci použili až v situaci, kdy se dle záznamu ze služebny městské policie již po jednom předchozím vkročení na parapet a stržení okenních žaluzií žalobkyně pokusila opětovně vstoupit do zvýšeného „prostoru v okně“. Právě opakovaný charakter chování žalobkyně je v tomto ohledu klíčový. Při prvním pokusu vstoupit na parapet byla totiž toliko stržena z okna (v důsledku toho pak spadla na podlahu), aniž by však dále strážníci ve vztahu k ní jakékoliv hmaty, chvaty či jiné donucovací prostředky použili. Stěžejní pro daný zákrok je tedy právě to, že se o vstup na parapet žalobkyně pokusila opětovně. Byť žalobkyně tvrdí, že pouze chtěla komunikovat s osobami stojícími před služebnou, není podle názoru krajského soudu sporu o tom, že její popsané chování určitý zákrok přítomných strážníků vyžadovalo, a to tím spíše, že dle záznamu ze služebny po prvním vstupu do „prostoru okna“ strážníci žalobkyni zcela zjevně vysvětlovali, že se tímto způsobem chovat nelze. Případná snaha o komunikaci s osobami stojícími před služebnou nemůže počínání žalobkyně jakkoliv odůvodňovat či omlouvat, ostatně i kdyby pro takovou komunikaci měla žalobkyně závažné a neodkladné důvody, nebylo třeba vstupovat za tím účelem na okenní parapet.
Podle názoru krajského soudu pak přítomní strážníci městské policie byli oprávněni použít vůči žalobkyni hmatů a chvatů ve smyslu citovaného § 18 zákona o obecní policii, přičemž tento zákrok byl zákrokem neodkladným ve smyslu § 18 odst. 2 téhož zákona, neboť opakovaným vstupem na okenní parapet, a to i s přihlédnutím k tomu, že žalobkyně nesporně byla pod vlivem alkoholu a dle svého předchozího pohybu se zjevně do okna chystala tlouct pěstí, mohlo být přinejmenším ohroženo její zdraví či zdraví osob stojících venku za oknem. V takové situaci strážníci nemohli předvídat, co hodlá žalobkyně učinit, případně jakou silou bude do okna tlouci. Použité hmaty a chvaty pak odpovídaly tomu, aby žalobkyni zabránily v opětovném pokusu vstoupit na okenní parapet. Pokud pak jde o použití pout, je pravdou, že zákon pro využití tohoto donucovacího prostředku stanoví kritéria ještě přísnější, ovšem i ta podle názoru soudu byla v dané věci naplněna. Zde je nutno opětovně zdůraznit, že s ohledem na žalobní návrh i argumentaci žalobkyně je předmětem posouzení ze strany soudu v této souvislosti pouze otázka možnosti použití tohoto donucovacího prostředku, a nikoliv případné související další otázky, které mohou vyvstat (např. doba spoutání). Zde je nutno zopakovat, že především z důvodu opakovaného vstupu žalobkyně na okenní parapet zjevně nebylo možno pro strážníky v daný moment z chování žalobkyně předvídat, zda bude dále v důsledku jejího chování poškozován majetek, přičemž strážníkům nemohlo být zřejmé ani to, zda žalobkyně (jak tvrdí) chtěla pouze na své zadržení upozornit návštěvníky festivalu (za tímto účelem ostatně nemusela nutně vstupovat na parapet okna), nebo zda nehodlá opustit služebnu oknem, čemuž mohlo její předchozí jednání na služebně nasvědčovat. Jak ostatně plyne z fotodokumentace předložené samotnou žalobkyní, okno služebny městské policie, do něhož vstupovala, nebylo opatřeno mříží a nachází se v přízemí budovy, tedy opuštění služebny oknem by pro žalobkyni nebylo nikterak komplikované. Je sice možné, že žalobkyně skutečně nehodlala služebnu městské policie opustit a chtěla pouze komunikovat s osobami stojícími venku. Vzhledem k jejímu nestandardnímu jednání (především již mnohokráte zmíněnému opakovanému vstupu na okenní parapet) nelze klást k tíži strážníků to, pokud si její jednání vyložili jako pokus o další možné poškození majetku, resp. opuštění služebny ve smyslu § 18a odst. 1 písm. c) zákona o obecní policii. O tom, že v daný moment již ve vztahu k žalobkyni probíhal zákrok městské policie ve smyslu posledně zmíněného ustanovení zákona o obecní policii, nemá krajský soud pochyb. S ohledem na výše uvedené tedy ani namítanou nezákonnost použití donucovacích prostředků neshledal důvodnou. (…)
*) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalobkyně usnesením ze dne 12. 9. 2017, čj. 6 As 251/2017-13. | decision_835.txt |
4,461 | k § 203 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 344/2013 Sb.
k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Odpojení datového kabelu vedoucího k serveru daňového subjektu, stalo-li se tak faktickým úkonem daňového exekutora v průběhu daňové exekuce prodejem movitých věcí (§ 203 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), v důsledku čehož daňový subjekt ztratí trvale či dlouhodobě přístup k datům na serveru, splňuje podmínky zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.
II. Daňový exekutor musí v průběhu daňové exekuce prodejem movitých věcí (§ 203 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) šetřit práva daňového subjektu. Je-li předmětem exekuce datové médium (nosič dat), měl by daňový exekutor daňovému subjektu umožnit zkopírování všech dat. Obecně není možné, aby v rámci (jakékoliv) exekuce byl povinný připraven nejen o nosič dat (datové médium), ale i o data samotná.
III. Úkony daňového exekutora v daňové exekuci musí sledovat jen jeden cíl, tj. vymožení nedoplatku na dani. Ustanovení § 207 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, poskytuje dostatečný prostor pro výkon správního uvážení, které však musí směřovat k onomu cíli. Pokud by exekutor z těchto mezí vykročil (např. exekučním úkonem směřoval nikoliv k vymožení nedoplatku na dani, ale primárně k něčemu jinému, zde k „odříznutí“ daňového subjektu od jeho dat), jednalo by se o zneužití mezí správního uvážení, a tedy o nezákonný zásah do práv daňového subjektu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Afs 122/2017-50)
Věc: Společnost s ručením omezeným ELEKTRA PV proti Finančnímu úřadu pro Jihočeský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
K vymožení nedoplatků na daních v celkové výši přesahující 74 mil. Kč žalovaný (dále též „správce daně“) exekučním příkazem ze dne 22. 6. 2016 nařídil daňovou exekuci prodejem movitých věcí žalobkyně. Po nařízení exekuce bylo dne 3. 8. 2016 zahájeno insolvenční řízení (na návrh věřitele spojený s návrhem na prohlášení konkursu). Insolvenční soud předběžným opatřením ze dne 17. 8. 2016 omezil účinek spojený se zahájením insolvenčního řízení podle § 109 odst. 1 písm. c) insolvenčního zákona; žalovanému umožnil provést již nařízenou exekuci. Žalovaný tak dne 5. 9. 2016 provedl soupis movitých věcí v datovém centru T-Mobile GTS Nagano, Praha 3, ve kterém se nacházela mj. skříň se servery ve vlastnictví žalobkyně. Žalovaný přerušil připojení serverů k síti tak, že manuálně odpojil datové kabely, serverovou skříň zavřel a přelepil ji páskou finanční správy. Servery byly ponechány na místě.
Žalobkyně se u krajského soudu domáhala poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Navrhla, aby krajský soud rozhodl, že odpojení datového kabelu a přerušení datového spojení bylo nezákonným zásahem, a aby přikázal žalovanému přerušené spojení obnovit, eventuálně aby mu přikázal umožnit obnovit datové spojení samotné žalobkyni.
Po podání žaloby byl dne 17. 2. 2017 prohlášen na majetek žalobkyně konkurs.
Krajský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 28. 3. 2017, čj. 50 A 35/2016-68. Odpojení serverů žalobkyně byl faktický úkon žalovaného, který byl proveden za účelem zpeněžení serverů v rámci daňové exekuce. Ustanovení § 207 daňového řádu umožňuje správci daně stanovení režimu sepsaného majetku do jeho zpeněžení. Správce daně má tři možnosti, a to 1) odebrání věcí a jejich vhodné zajištění, 2) uložení sepsaných věcí se souhlasem dlužníka do dlužníkem vyhrazených prostor, a 3) ponechání věcí na místě a jejich označení. Který režim zvolí, závisí na jeho uvážení a na okolnostech konkrétního případu. Žalovaný měl v úmyslu servery převézt na místo jím určené. Je tedy logické, že před přesunem serverů na jiné místo muselo dojít k jejich odpojení od datového kabelu. Důvod, proč nakonec servery odvezeny nebyly, není krajskému soudu znám, avšak tato skutečnost nemá vliv na zákonnost faktického úkonu – odpojení datového kabelu.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítala nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem a nesprávně zjištěný skutkový stav. V doplnění kasační stížnosti namítala, že žalovaný nebyl vůbec oprávněn servery v rámci exekuce sepsat. Krajský soud ve svém rozhodnutí nevzal v potaz § 206 odst. 1 daňového řádu, podle něhož mají být sepsány především ty věci, které dlužník může nejspíše postrádat a které se nejsnáze prodají. Servery jsou přitom kvůli své specifické povaze prakticky neprodejné; obsahují osobní údaje zaměstnanců stěžovatelky a ochranu těchto údajů nelze zajistit prostým smazáním. Bylo by proto nutné datové nosiče zničit a prodat pouze schránky serverů („železo“), jejichž hodnota se pohybuje v jednotkách tisíc korun. Předpokládaný výtěžek z prodeje schránek je neproporcionální k exekvované částce (přesahující 74 milionů korun). Proto neměly být servery vůbec sepsány. Dále krajský soud nevzal v potaz, že servery jsou vyloučeny z exekuce podle § 322 odst. 3 o. s. ř., neboť jsou nezbytně nutné k výkonu podnikatelské činnosti stěžovatelky.
Podle názoru stěžovatelky vycházel krajský soud nesprávně ze skutkového zjištění, že žalovaný odpojil datový kabel za účelem odvozu věci na jiné jím určené místo. Tento závěr si učinil z protokolu o soupisu ze dne 5. 9. 2016, avšak nevypořádal se s obsahem důležité listiny „sdělení věřitele“ ze dne 7. 9. 2016, které žalovaný zaslal insolvenčnímu soudu. Z tohoto listinného důkazu vyplývá, že žalovaný neodpojil servery za účelem jejich přemístění, nýbrž z obavy, aby stěžovatelka nemanipulovala s daty uloženými na serverech nebo aby je neodstranila. Správce daně ale není oprávněn v rámci daňové exekuce provádět úkony „za účelem (jakési) ochrany dat“. Tento důvod má ostatně jen účel zastřít důvody skutečné, tj. snahu správce daně ztížit stěžovatelce její obranu v probíhajících soudních sporech. Jelikož žalovaný určil v soupisu věcí servery, které nezamýšlel prodat, jednal v rozporu s § 204 odst. 1 daňového řádu. I proto žalovaný sepsal servery neoprávněně.
I pokud by stěžovatelka připustila, že servery byly oprávněně zařazeny na soupis věcí k exekuci, krajský soud nesprávně aplikoval § 207 daňového řádu. Žalovaný měl postupovat podle § 207 odst. 1 a 3 daňového řádu a § 327 o. s. ř., tj. servery ponechat na místě, kde byly sepsány. Odebrat servery mohl jen v případě, že by v protokolu o soupisu uvedl přezkoumatelným způsobem svou správní úvahu o tom, že serverům, tedy nikoliv datům na nich uloženým, hrozí nebezpečí ztráty nebo poškození, jak vyžaduje dikce § 207 odst. 1 daňového řádu. Krajský soud však nezkoumal, zda byly splněny zákonné podmínky pro odebrání a zajištění sepsaných serverů. Spokojil se toliko s konstatováním, že režim sepsaných věcí závisí na uvážení správce daně (a ten v protokolu o soupisu vyjádřil úmysl sepsané věci převézt na místo jím určené; je tedy logické, že muselo dojít k jejich odpojení).
Jelikož exekučním titulem jsou zajišťovací příkazy, žalovaný měl při exekuci postupovat zdrženlivě, tj. tak, aby stěžovatelka měla do doby, než bude pravomocně rozhodnuto o rozsahu daňové povinnosti, rozumnou naději na zachování své ekonomické existence. Odpojení serverů nebylo v tomto ohledu nezbytně nutné. Účelu daňové exekuce mohlo být dosaženo i při prozatímním ponechání připojení serverů k síti.
Žalovaný ve svém vyjádření namítal, že servery určil v soupisu věcí k prodeji oprávněně, protože jsou to věci movité a byly předmětem nařízené mobiliární exekuce. Stěžovatelka mu v exekučním řízení neposkytovala součinnost, a proto si sám zjistil umístění serverů. Jejich odpojení od datového spojení provedl především proto, že předpokládal, že tyto věci neponechá na místě, ale nakonec je vzhledem k jejich specifickému charakteru na místě ponechal a viditelně označil. Žalovaný nečinil sporným, že jím zvolený postup při zajištění serverů byl částečně odůvodněn i ochranou dat umístěných na serverech tak, jak stěžovatelka namítá (čl. V. odst. 7 vyjádření žalovaného). Tato obava byla nicméně oprávněná a opodstatněná. Stěžovatelka mu účelově odmítla sdělit místo umístění serverů, což „musí mít zcela logicky jediné zdůvodnění, a to aby žalobkyně s daty uloženými na serverech mohla nakládat v neprospěch žalovaného, popř. dalších věřitelů, kteří podali přihlášky do insolvenčního řízení“. Názor stěžovatelky, že v protokole o soupisu musí být podle § 207 odst. 3 daňového řádu přezkoumatelným způsobem uvedena správní úvaha odůvodňující zvolený způsob naložení se sepsanými věcmi, žalovaný nesdílel.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(…) [18] Stěžovatelka se domáhá ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím v odpojení datového kabelu od serverů v jejím vlastnictví, ke kterému došlo při soupisu věcí v daňové exekuci. V řízení není sporu o tom, že žalovaný v rámci daňové exekuce (tedy v působnosti správního orgánu) učinil při provádění mobiliární exekuce na majetek stěžovatelky faktický úkon spočívající v odpojení datového kabelu od serverů ve vlastnictví žalobkyně, čímž jí zabránil v přístupu k datům uloženým na serverech. Klíčovou otázkou této kauzy je tedy zákonnost postupu žalovaného.
[19] Výtku, že žalovaný nebyl oprávněn servery sepsat k prodeji v exekuci, uplatnila stěžovatelka poprvé až v kasační stížnosti, proto k ní Nejvyšší správní soud přísně vzato nemůže ani přihlížet (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Je pravda, že v žalobě stěžovatelka namítá, že „žádné ustanovení daňového řádu ani jiného předpisu mu [žalovanému - pozn. NSS] nedává pravomoc k tomu, aby sepisoval věci ve vlastnictví daňového subjektu, tj. prováděl úkony v daňové exekuci, za účelem jakési domnělé ‚ochrany‘ dat daňového subjektu“ (citováno ze s. 3 žaloby poslední odstavec; zdůrazněno dodatečně Nejvyšším správním soudem). Avšak z kontextu celého podání je zřejmé, že veškerá žalobní argumentace věcně směřuje k tomu, že žalovaný s již sepsanými servery naložil v rozporu se zákonem (nikoliv, že je nezákonně sepsal). Argumenty svědčící pro nezákonnost samotného soupisu se poprvé objevují až v kasační stížnosti. Přesto nad rámec nezbytně nutného Nejvyšší správní soud uvádí následující. Tvrdí-li stěžovatelka, že servery nezbytně nutně potřebuje k výkonu své podnikatelské činnosti, a proto jsou servery z exekuce vyloučeny, pak měla zvolit právní prostředek tomuto tvrzení odpovídající (návrh na vyloučení majetku z daňové exekuce podle § 179 daňového řádu). Žaloba proti nezákonnému zásahu je nástrojem uplatnitelným pouze tam, kde nejsou dostupné jiné prostředky ochrany (viz § 85 s. ř. s.).
[20] Další námitky směřují k tomu, že krajský soud nesprávně zjistil skutkový stav.
[21] Podle § 207 odst. 1 daňového řádu „[d]aňový exekutor odebere sepsané věci, zejména je-li obava, že sepsané věci budou poškozeny, zničeny, pozměněny, ukryty nebo odcizeny, a postará se o jejich vhodné zajištění. Tento úkon může provést i dodatečně.“ Podle § 207 odst. 3 daňového řádu „[s]epsané věci může daňový exekutor také ponechat na místě, kde byly sepsány. V tomto případě sepsané věci viditelně označí. Z označení musí být patrno, kterým správcem daně a kdy byly věci sepsány.“
[22] Krajský soud předně dospěl k závěru, že odpojení datového kabelu vedoucího k serveru splňuje podmínky zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. Nejvyšší správní soud s tímto hodnocením krajského soudu souhlasí a pro pořádek ho v celém rozsahu cituje (Nejvyšší správní soud podotýká, že je nesporné, že v důsledku odpojení nemá dlouhodobě stěžovatelka přístup k datům na serveru):
„[O]dpojení datového kabelu představovalo faktický úkon, resp. faktický pokyn správce daně, neboť aniž by bylo vydáno formální rozhodnutí, žalobce musel tento zásah respektovat. Faktické pokyny úřední osoby (představitele orgánu veřejné správy) v konkrétních případech zasahují do práv a povinností jednotlivců. Faktický pokyn je charakteristický tím, že zde chybí formalizovaný postup, k takovému úkonu ale musí existovat zákonné zmocnění. Dá se tedy shrnout, že pojmovými znaky faktického pokynu je jeho neformálnost, soulad se zákonem, pokyn je vydán úřední osobou, typicky proběhne v terénu mimo oficiální místo výkonu orgánu veřejné správy a je právně závazný, neboť adresát faktického pokynu je povinen jej respektovat, zpravidla podle jeho obsahu je povinen něco konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Faktický pokyn může mít podobu zajišťovacího úkonu, kdy se jedná o prostředek k zajištění určitého formálního procesu, a osoba, vůči které zajišťovací úkon směřuje, je povinná jej strpět, případně poskytnout potřebnou součinnost k jeho provedení. V tomto konkrétním případě představuje formální proces soupis movitého majetku za účelem jeho zpeněžení v daňové exekuci a odpojení datového kabelu je zajišťovacím úkonem směřujícím k naplnění účelu daňové exekuce, tedy k prodeji zajištěných serverů a ostatního příslušenství.“
[23] Krajský soud se však při hodnocení zákonnosti zásahu vůbec nevyjádřil k žalobou tvrzenému důvodu nezákonnosti zásahu, totiž k tomu, že odpojením datového kabelu žalovaný (údajně) znemožnil stěžovatelce přístup k datům uloženým na serverech, neboť stěžovatelka má dle svého tvrzení veškerá svá podnikatelská data (včetně účetnictví) zálohována opět jen na odpojených serverech. Žalovaný naopak během soudního řízení dovozoval, že stěžovatelka má zcela jistě data zálohována i jinde. Krajský soud se k této otázce vůbec nevyjádřil, byť je pro věc samu velmi důležitá. V tomto ohledu je rozsudek nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud jen podotýká, že pokud stěžovatelka skutečně neměla veškerá data zálohována mimo servery (např. v cloudu), měl žalovaný stěžovatelce umožnit, aby před odpojením serveru data zkopírovala. Obecně není možné, aby v rámci (jakékoliv) exekuce byl povinný připraven nejen o nosič dat (datové médium), ale i o data samotná.
[24] Krajský soud vyšel ze skutkového zjištění, že k odpojení serverů došlo v rámci správní úvahy žalovaného v souladu s § 207 daňového řádu. Přitom vyšel mj. z důkazu, protokolu o soupisu ze dne 5. 9. 2016. Z něj vyvodil, že žalovaný měl v úmyslu servery převézt na jiné místo, a proto (jako nevyhnutelnou součást postupu přemístění) musel servery odpojit. Proč nakonec k převozu serverů nedošlo, není dle krajského soudu jasné, pro věc samu je to však prý bez významu. Krajský soud však opomenul tvrzení žalobkyně, která v žalobě namítá, že k odpojení serverů nedošlo za účelem jejich odebrání, ale že skutečným důvodem odpojení serverů byla snaha žalovaného zabránit jí manipulovat s daty nebo data smazat (event. prý dokonce s cílem znemožnit právní obranu v této věci). Na podporu tohoto tvrzení stěžovatelka v žalobě odkázala na „sdělení věřitele“ ze dne 7. 9. 2016 adresované insolvenčnímu soudu (viz bod [6]). Tento důležitý důkaz však krajský soud vůbec nehodnotil, čímž zatížil rozsudek nepřezkoumatelností.
[25] Pokud krajský soud při hodnocení důkazů vyvozuje závěr o skutkové okolnosti mezi stranami sporné, měl by zvláště dbát, aby jeho závěry byly pečlivě a logicky odůvodněné a aby z nich jasně vyplývalo, proč opačná skutková tvrzení neobstojí. Soud zcela jistě nemůže ignorovat tvrzení a důkazy směřující k opačnému závěru.
[26] Nejvyšší správní soud není oprávněn nahrazovat činnost krajského soudu vlastním hodnocením dosud neprovedených důkazů a doplňovat další argumenty nad rámec těch, pro něž byla žaloba (Nejvyšší správní soud nevylučuje, že správně) zamítnuta. V novém řízení krajský soud řádně zjistí okolnosti, za kterých došlo k odpojení datového kabelu od serverů stěžovatelky. Následně posoudí, zda žalovaný nepřipravil stěžovatelku o přístup k datům uloženým na exekvovaných serverech, aniž by přístup k datům měla stěžovatelka zajištěn jinak (ze zálohy). Současně se vyjádří k žalobnímu tvrzení a k souvisejícímu důkazu („sdělení věřitele“ ze dne 7. 9. 2016), podle nichž skutečným důvodem sepsání serverů nebylo jejich zpeněžení, ale „odříznutí“ stěžovatelky od dat. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že veškeré úkony daňového exekutora v daňové exekuci musí sledovat jen jeden cíl, tj. vymožení nedoplatku na dani. Ustanovení § 207 daňového řádu poskytuje exekutorovi dostatečný prostor pro výkon jeho správního uvážení, které však musí směřovat k onomu cíli. Pokud by daňový exekutor z těchto mezí vykročil (např. exekučním úkonem směřoval nikoliv k vymožení nedoplatku na dani, ale primárně k něčemu jinému, zde k „odříznutí“ stěžovatelky od jejích dat), jednalo by se o zneužití mezí jeho uvážení a tedy o nezákonný zásah do práv stěžovatelky.
[27] Nejvyšší správní soud neupírá správci daně, aby chránil daňové řízení proti úkonům zkracujícím majetek dlužníka nebo dokonce proti falšování či pozměňování daňové evidence daňovým subjektem. Protiprávnost či dokonce trestnost takovýchto jednání je zjevná. Správce daně však k řešení těchto problémů nesmí využívat takové své pravomoci, které primárně směřují k jinému cíli. | decision_836.txt |
4,462 | k § 117 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 191/2008 Sb. a č. 350/2012 Sb.
Je-li stavební povolení nahrazeno certifikátem autorizovaného inspektora, jímž je podle § 117 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ověřena projektová dokumentace a připojené podklady, mohou podmínky provedení stavby vyplývat přímo z projektové dokumentace, aniž by byly vtěleny do textu certifikátu.
Podmínky provedení stavby však nemohou být stanoveny v ověřených podkladech, jejichž účelem je pouze odborné posouzení dopadů stavby a z něj vyplývající doporučení.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2017, čj. 10 A 218/2013-66)
Věc: Akciová společnost HT Floor CZ proti Magistrátu hlavního města Prahy o uložení pokuty.
Úřad městské části Praha 4 uložil žalobkyni v rozhodnutí ze dne 4. 6. 2013 pokutu ve výši 250 000 Kč za správní delikt podle § 181 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, čehož se měla žalobkyně dopustit prováděním nočních stavebních prací na stavbě VÝSTAVBA BYTOVÉHO DOMU VAVŘENOVA, a to v rozporu s certifikátem autorizovaného inspektora. Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí orgánu I. stupně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 28. 8. 2013.
Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž namítala, že žalovaný rozhodoval na základě nesprávně zjištěného skutkového stavu, neboť certifikát autorizovaného inspektora neobsahoval žádné omezení práce na stavbě na dobu od 7 do 21 hod. S prováděním prací mimo tuto dobu naopak certifikát výslovně počítal a stanovil pro tento případ hlukové limity. Certifikát byl tak zcela v souladu se stavební dokumentací, v níž jsou též uvedeny hlukové limity pro práci v noci. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí však nebylo žádné objektivní měření hluku na stavbě, které by mohlo prokázat, že stanovené hlukové limity byly překračovány.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že žalobkyně prováděla stavbu v rozporu s příslušným certifikátem autorizovaného inspektora, z něhož jednoznačně plynulo, že stavba bude prováděna jen v denních hodinách mezi 7 a 21 hod.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) Dále se městský soud zabýval prvním žalobním bodem o nenaplnění skutkové podstaty správního deliktu z důvodu absence regulace provedení stavebních prací v certifikátu autorizovaného inspektora.
Jak bylo uvedeno výše, jednání žalobkyně mělo být posouzeno podle § 180 odst. 5 písm. c) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, podle něhož se správního deliktu dopustí právnická osoba jako stavební podnikatel tím, že jako zhotovitel provádí pro jiného „stavbu nebo změnu stavby bez stavebního povolení (§ 115), veřejnoprávní smlouvy (§ 116), certifikátu autorizovaného inspektora (§ 117) nebo v rozporu s nimi“. Dle § 117 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 autorizovaný inspektor certifikátem „stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové dokumentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své jméno a příjmení, datum vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem a razítkem se státním znakem České republiky.“
Platí tedy, že ověří-li autorizovaný inspektor projektovou dokumentaci, stávají se podklady v ní obsažené nedílnou součástí jeho certifikátu. Aby se žalobkyně dopustila porušení certifikátu autorizovaného inspektora, není vždy nutné, aby porušila podmínku uvedenou přímo v textu tohoto certifikátu. Jedná-li se o podmínku, která jednoznačně vyplývá z ověřené stavební dokumentace, lze jejím porušením naplnit skutkovou podstatu výše uvedeného správního deliktu.
Na druhé straně však platí, že ne každý podklad ověřený autorizovaným inspektorem je takové povahy, aby mohl obsahovat závazné podmínky stavby. Pokud se měla žalobkyně dopustit správního deliktu tím, že provedla stavbu v rozporu se stavební dokumentací ověřenou autorizovaným inspektorem, musí se tento rozpor vztahovat k takové součásti stavební dokumentace, jež jednoznačně stanoví, jakým způsobem stavba musí být provedena. Takovým podkladem by byla například souhrnná technická zpráva (obligatorní část B stavební dokumentace) nebo zásady organizace výstavby (část E stavební dokumentace), v nichž jsou uváděny zvláštní podmínky provedení stavby. Naopak součástí stavební dokumentace, která stanoví jednoznačné podmínky provedení stavby, nejsou takové odborné podklady, které pouze nabízejí analýzu možností provedení stavby, byť by obsahovaly doporučení ohledně optimálních podmínek.
Správní orgány v nyní projednávané věci netvrdí, že by se žalobkyně dopustila porušení podmínky, která byla stanovena v samotném textu certifikátu autorizovaného inspektora. Městský soud ověřil, že certifikát skutečně žádnou podmínku týkající se provádění stavby v nočních hodinách neobsahuje. Jak ovšem vyplývá z popisu deliktního skutku, porušení podmínek certifikátu autorizovaného inspektora se měla žalobkyně dopustit tím, že stavbu prováděla v rozporu s akustickou studií provedenou Ing. J. B. v březnu roku 2007. Skutečnost, že je tato studie součástí schválené projektové dokumentace, části dokladové, stvrdil autorizovaný inspektor svým razítkem a podpisem dne 26. 8. 2008.
Jak městský soud uvedl výše, není vyloučeno, aby k porušení podmínek certifikátu došlo pouhým porušením ověřené stavební dokumentace. Akustická studie však není takovou součástí stavební dokumentace, z níž vyplývají jednoznačné podmínky provedení stavby. Jak se uvádí v úvodu akustické studie, jejím cílem je „vyhodnotit hlukovou zátěž, která bude vznikat u nejbližší okolní zástavby při provádění výstavby nového bytového domu […], a to včetně staveništní dopravy“. Studie tedy poskytuje pouze vstupní údaje pro posouzení toho, zda lze stavbu provádět při zachování hlukových limitů a za jakým podmínek, sama ovšem neobsahuje jednoznačné podmínky provedení stavby, které by mohl autorizovaný inspektor pouze stvrdit. Měl-li autorizovaný inspektor za to, že stanovení podmínek ohledně nočního provádění stavby je nutné, měl žádat po stavebníkovi, aby tyto podmínky učinil součástí některé ze závazných součástí stavební dokumentace.
V tomto případě se nabízejí zásady organizace výstavby, které podle přílohy č. 1 části E bodu 1 písm. h) vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, obsahují „stanovení podmínek pro provádění stavby z hlediska bezpečnosti a ochrany zdraví“. Zásady organizace výstavby však v nyní projednávané věci nestanoví podmínku, že stavební práce nesmějí být prováděny v nočních hodinách. Naopak obsahují jiné podmínky ohledně stavebních mechanizmů, které lze používat pro snížení hlukové zátěže. To znamená, že stavební dokumentace ověřená certifikátem autorizovaného inspektora provádění stavby v noci nezapovídala.
Navíc platí, že i kdyby akustická studie teoreticky mohla obsahovat závazné podmínky provedení stavby, v nyní projednávané věci by takové podmínky nebylo možné jednoznačně určit. Je sice pravdou, že akustická studie v kapitole 4, Výpočet hluku z výstavby bytového domu, na s. 10 uvádí: „Stavební práce budou prováděny pouze v denní době, a to maximálně v době od 7,00 do 21,00 hodin, tedy nejvýše 14 hodin denně.“ Zároveň se však v části 6.3, Návrh opatření na snížení hluku při stavební činnosti, na s. 30 uvádí: „V žádném případě neprovádět hlučné stavební práce před 7. a po 21. hodině“. Z této formulace doporučení se jeví, že jiné než hlučné práce by v nočních hodinách prováděny být mohly. Nelze tedy tvrdit, že by z hlukové studie jako celku vyplývala jednoznačná podmínka, že žádné stavební práce nesmějí být prováděny v nočních hodinách.
Správní delikt podle § 180 odst. 5 písm. c) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 je deliktem formálním. Pro jeho spáchání je tedy nutné, aby pachatel prováděl stavební práce v rozporu s příslušným povolením nebo jej nahrazujícím aktem. V nyní projednávané věci správní orgány založily svá rozhodnutí na mylném předpokladu, že certifikátem autorizovaného inspektora ve spojení s ověřenou stavební dokumentací byla stanovena podmínka, že mezi 21. hodinou a 7. hodinou nesmí být prováděny žádné stavební práce. Jelikož taková podmínka stanovena nebyla, nemohla se žalobkyně jejím porušením dopustit uvedeného správního deliktu. V tomto rozsahu je tedy žaloba důvodná. (…) | decision_837.txt |
4,463 | k § 3 odst. 3 a § 15 a násl. zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon)
Rozhodnutí orgánu ochrany lesa, zda se jedná o pozemky určené k plnění funkce lesa (§ 3 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích), je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu jaký je a má být, nikoliv změna dosavadního faktického či právního stavu pozemků. Takové změny lze dosáhnout pouze rozhodnutím o odnětí pozemků plnění funkcí lesa (§ 15 a násl. téhož zákona). Rozhodnutí „v pochybnostech“ není pouze deklarací stavu de facto, ale také de iure.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, čj. 1 As 24/2016-61)
Prejudikatura: č. 2032/2010 Sb. NSS.
Věc: a) Společnost s ručením omezeným KAM NA PARDUBICKU a b) Ing. Petr M. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o určení pozemků k plnění funkcí lesa, o kasační stížnosti žalobců.
Žalobci podali k Magistrátu města Pardubic jako orgánu státní správy lesů žádost o určení, zda se v případě pozemků par. č. 158/2, 158/3, 159/2, 160/4, 160/5 a 160/9 v k. ú. Ráby jedná o pozemky určené k plnění funkcí lesa ve smyslu § 3 odst. 3 lesního zákona.
Orgán státní správy lesů rozhodnutím ze dne 26. 5. 2014 určil, že pozemky par. č. 158/2, 160/4, 160/5 a 160/9 v k. ú. Ráby jsou pozemky určené k plnění funkcí lesa podle § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona, zatímco pozemky par. č. 158/3 a 159/2 v kat. území Ráby takovými pozemky nejsou.
Odvolání žalobců žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 5. 9. 2014.
Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, v níž namítali, že ani v případě pozemků par. č. 158/2, 160/4, 160/5 a 160/9 v k. ú. Ráby (dále jen „dotčené pozemky“) se nejedná o pozemky určené k plnění funkcí lesa. Tyto pozemky totiž spolu s těmi, o nichž bylo žalovaným rozhodnuto, že k plnění funkce lesa určeny nejsou, patří do oploceného areálu dřívějšího Domova důchodců Ráby, resp. Ústavu sociální péče Ráby, nyní tzv. Perníkové chaloupky. Dlouhodobě nejsou lesnicky obhospodařovány a ani k hospodaření v lesích nemají sloužit. Jsou využívány jako pozemkové zázemí budov coby plochy pro sport a rekreaci, jedná se o zastavěné stavební pozemky podle § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona z roku 2006.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 16. 12. 2015, čj. 52 A 105/2014-308, neboť dospěl k závěru, že správní orgány správně posoudily, které z předmětných pozemků jsou pozemky určenými k plnění funkce lesa a které nikoliv. Podpůrně k tomuto závěru poukázal i na historický vývoj stavu předmětného území a upozornil na možnost žalobců dosáhnout požadovaného výsledku cestou zařazení pozemků do kategorie lesa zvláštního určení, resp. jejich odnětím plnění funkcí lesa.
Proti rozsudku krajského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost. Namítali, že pro posouzení, zda konkrétní pozemek má či nemá charakter pozemku určeného k plnění funkcí lesa, není rozhodný stav zápisu ve veřejném seznamu, tj. v katastru nemovitostí, nýbrž výlučně stav skutečný. Ačkoliv se k těmto závěrům přihlásili i krajský soud a žalovaný, následně uzavřeli, že skutečný stav dotčených pozemků osvědčuje jejich charakter pozemků určených k plnění funkcí lesů v podobě tzv. lesních pozemků ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona. Toto hodnocení je dle stěžovatelů nesprávné, neboť spočívá na nesprávných dílčích závěrech, že na dotčených pozemcích byla prokázána existence lesních porostů a že dotčené pozemky byly, jsou a i do budoucna mají být lesnicky obhospodařovány.
K nesprávnému hodnocení důvodů stávajícího stavu stěžovatelé namítali, že žalovaný ve svém rozhodnutí zpochybnil zákonnost prakticky všech aktů, které vzniku současného jakož i dlouhodobě existujícího stavu předcházely. Stěžovatelé se s tímto neztotožňují, neboť podle nich jsou uvedené akty zákonné a žalovaný je měl v napadeném rozhodnutí respektovat. Změna lesnického využívání dotčených pozemků na využívání nelesnické v daném případě nastala ex lege a nebylo k ní zapotřebí žádného rozhodnutí orgánu státní správy lesů. Žalovaný živnostenské podnikání stěžovatelů vykonávané v souladu s aktuálně platnou územně plánovací dokumentací (a v řádně venkovní živnostenské provozovně) v napadeném rozhodnutí dokonce kriminalizuje a naznačuje, že stěžovatele je možno za neoprávněné užívání lesních pozemků (spočívající v pokračování v několik desítek let kontinuálně realizovaném způsobu užívání) sankcionovat, což ovšem nemá zákonnou oporu a je i v rozporu s principem ochrany dobré víry.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…) [34] Účelem pravomoci orgánu ochrany lesa rozhodovat v pochybnostech, zda se jedná o pozemky určené k plnění funkce lesa, je umožnit autoritativní určení povahy konkrétních pozemků v případě, že je u nich tato skutečnost nejasná. Jde o reakci zákonodárce na poměrně složité zákonné vymezení pojmu „pozemky určené k plnění funkce lesa“ jakožto klíčového pojmu pro dosah působnosti veřejnoprávní regulace hospodaření v lesích a dalšího nakládání s nimi. Cílem je nastolení právní jistoty v otázce, zda se na určitý pozemek tato právní regulace vztahuje, či nikoliv.
[35] Určovací pravomoc orgánu ochrany lesa naopak neslouží k tomu, aby tento správní orgán kdykoliv, ať již na žádost či z moci úřední, vyňal z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa pozemek, který do ní dosud náležel a náležet měl. Takové změny lze dosáhnout toliko rozhodnutím o odnětí pozemků plnění funkcí lesa (§ 15 a násl. lesního zákona).
[36] Rozhodnutí „v pochybnostech“ je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu jaký je a má být, nikoliv měnit dosavadní faktický či právní stav pozemků. Rozhodnutí podle § 3 odst. 3 lesního zákona přitom není pouze deklarací stavu de facto, ale také de iure.
[37] Deklaratorní rozhodnutí podle § 3 odst. 3 lesního zákona tedy přichází v úvahu tam, kde se buď neví, zda předmětné pozemky někdy v minulosti byly určeny k plnění funkce lesa či nikoliv, případně zda byly či nebyly později z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa vyňaty. Naopak není možné vydat rozhodnutí podle citovaného ustanovení v případech, kdy je nesporné, že pozemky byly určeny k plnění funkce lesa, nikdy z této kategorie nebyly řádně vyňaty, a pouze jejich faktický stav neodpovídá stavu právnímu.
[38] Na výše uvedeném nic nemění ani závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2009, čj. 5 As 94/2008-44, č. 2032/2010 Sb. NSS. Ani tam vyslovený závěr, že orgán ochrany lesa nemůže při rozhodování podle § 3 odst. 3 lesního zákona vycházet jen z administrativního stavu (konkrétně z evidence v katastru nemovitostí), neznamená a priori právní bezvýznamnost dosavadního zařazení předmětných pozemků do kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa. Nejvyšší správní soud v tehdejším rozsudku pouze konstatoval, že je třeba se zabývat i otázkou, zda evidovaný stav kdy odpovídal skutečnosti nebo zda se jednalo o evidenci chybnou.
[39] Opačný závěr by vedl k otevření možnosti dosáhnout vynětí libovolných pozemků z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa jejich „pouhým“ faktickým užíváním k jinému účelu, lhostejno zda v souladu či v rozporu s požadavky právního řádu (například protiprávní vymýcení lesa majitelem pozemku, které by bylo následně „zhojeno“ vyvoláním určovacího řízení podle § 3 odst. 3 lesního zákona s tím, že se již nejedná o les). Takový výsledek by přitom byl ve zřejmém rozporu s veřejným zájmem na ochraně plošné výměry lesů jako „národního bohatství, tvořícího nenahraditelnou složku životního prostředí“ (§ 1 lesního zákona).
[40] Nejvyšší správní soud má na základě skutečností zřejmých ze správních spisů orgánu ochrany lesa a žalovaného, i ze spisu krajského soudu za nepochybné, že právě o takovou změnu stěžovatelům v projednávaném případě šlo.
[41] Správní orgány i krajský soud se při posuzování povahy dotčených pozemků zabývaly jak faktickým stavem předmětných pozemků, tak jejich evidenčním stavem v prakticky všech dostupných evidencích, jak jej zdokumentoval orgán I. stupně a žalovaný. Nejvyšší správní soud neshledal, že by upřednostnily pojetí ryze formální, jak se stěžovatelé domnívají. Zjištění skutkového stavu věci by v jistých případech skutečně mohlo překlenout nesoulad či případnou chybu formálního údaje v evidenci katastru nemovitostí ve smyslu citované judikatury. Tak tomu ovšem v nyní projednávaném případě nebylo.
[42] Stěžovatel výslovně uvádí pozemky, využívané jako sportoviště (č. parc. 159/2, 160/4, 160/5, 160/9, všechny v katastrálním území Ráby). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry správních orgánů i krajského soudu, že ani z údajů katastru nemovitostí (kterých se stěžovatel po celou dobu řízení dovolává a které jsou součástí správního spisu) nevyplývá, že by se v případě těchto pozemků nejednalo o les. U těchto pozemků je uveden způsob využití „sportoviště a rekreační plocha“ jako druh pozemku „lesní pozemek“ a jako způsob ochrany „pozemek určený k plnění funkce lesa“. Právní úprava přitom výslovně předpokládá, že i na lesních pozemcích (jako druh pozemku) může být jako jejich využití stanoveno mj. „sportoviště a rekreační plocha“ [příloha vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální vyhláška)]. Zjednodušeně řečeno, i na lesních pozemcích se může nacházet sportoviště či rekreační plocha, což nic nemění na jejich povaze lesa. Námitka nesprávného zhodnocení právního významu údajů katastru nemovitostí je tudíž nedůvodná. (…) | decision_838.txt |
4,464 | k § 23 odst. 2, § 28 odst. 4, § 98 a § 164 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě*)
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
k § 16 a § 17 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění zákonů č. 362/2011 Sb. a č. 365/2011 Sb.**)
I. Sdělení služebního orgánu o tom, že uchazeč nebyl vybrán na služební místo (§ 28 odst. 4 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě), není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a nepodléhá soudnímu přezkumu.
II. Výběrové řízení na obsazení volného služebního místa podle § 28 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, probíhá ve dvou kolech: v prvním kole vybírá výběrová komise postupem podle § 164 citovaného zákona nejvhodnější žadatele (v maximálním počtu tří), ve druhém si z těchto způsobilých žadatelů vybírá služební orgán. Ten však nemusí vybrat žádného ze způsobilých žadatelů. Nárok na přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo či jmenování na služební místo představeného (§ 23 odst. 2 zákona o státní službě) nevzniká ani tím, že výběrová komise vybrala jediného způsobilého žadatele.
III. Postup služebního orgánu při výběru uchazeče se neřídí žádnými pravidly, jejichž dodržení (či jejichž míru dodržení) by bylo možné přezkoumat v řízení před správním soudem. Pokud by služební orgán porušoval základní práva uchazečů o služební místo tím, že by postupoval diskriminačně, náleží uchazečům ochrana před diskriminací podle § 16 a § 17 zákoníku práce z roku 2006, užitých obdobně na základě § 98 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Ads 316/2016-50)
Prejudikatura: č. 905/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 923/2006 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS a č. 3579/2017 Sb. NSS.
Věc: JUDr. Zdeněk M. proti Okresní správě sociálního zabezpečení Zlín o přijetí do služebního poměru, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 1. 3. 2016 vyhlásila žalovaná výběrové řízení na místo ředitele odboru sociálního pojištění žalované. Žalobce se výběrového řízení zúčastnil jako jediný účastník. Výběrová komise jej hodnotila jako úspěšného uchazeče a vybrala jej jako nejvhodnějšího žadatele, splňujícího zákonné předpoklady a podmínky. Následně žalobce obdržel dne 8. 7. 2016 písemné vyrozumění ředitele žalované o výsledku výběrového řízení, ve kterém mu ředitel sdělil, že na služební místo nebyl vybrán.
Proti tomuto vyrozumění podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Žalobce se domáhal zrušení tohoto vyrozumění, neboť jej považoval za rozhodnutí v materiálním smyslu. Krajský soud žalobu usnesením ze dne 3. 11. 2016, čj. 31 Ad 5/2016-73, odmítl. V odůvodnění uvedl, že vyrozumění není aktem, který lze podrobit soudnímu přezkumu. Z hmotného práva neplyne, že by se žalobce mohl domáhat obsazení určitého služebního místa. Především ale vyrozumění není úkonem orgánu veřejné správy, který „je vydán správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti“. Zákon o státní službě totiž upravuje pouze (pozitivní) rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a jeho náležitosti, nikoliv negativní rozhodnutí. Vyrozumění nebylo rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, a proto jej nebylo možné podrobit soudnímu přezkumu.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že napadené vyrozumění nepochybně bylo rozhodnutím v materiálním smyslu. Podle stěžovatele je proces výběrových řízení specifickým rozhodováním státní správy. Služební poměr má podle zákona o státní službě veřejnoprávní povahu, a proto je vyrozumění druhem osvědčovacího aktu, proti kterému se stěžovatel nemůže bránit jinak než soudní cestou. Odmítnutím žaloby bylo porušeno stěžovatelovo právo obrátit se na soud se žádostí o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Institut výběrových řízení nemůže být nepředvídatelný, jeho cílem je formalizovat řízení a předejít excesům; v této věci však nebyla dodržena zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace, protože ve všech ostatních výběrových řízeních konaných u žalované byl jediný přihlášený uchazeč vždy jmenován na služební místo. Pokud by proti vyrozumění ředitele žalované nebyla žádná obrana, znamenalo by to, že tento akt není vůbec přezkoumatelný, což by dávalo státním zaměstnancům horší právní postavení, než mají zaměstnanci podle zákoníku práce z roku 2006 (srov. jeho § 33 odst. 4 a § 73 odst. 1). V konečném důsledku není ani možné přezkoumat, zda služební orgán dodržel základní zásady dobré správy. Aby byl zajištěn rovný přístup ke státní službě, je nutné umožnit žadatelům o vstup do státní služby procesní prostředky obrany. Na přijetí do služebního poměru sice není právní nárok, ovšem to nelze zaměňovat s možností svévole.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že vyrozumění není správním rozhodnutím v materiálním smyslu, ale pouze neformálním sdělením výsledku výběrového řízení, projevem dobré správy. Stěžovatel slučuje obecný význam slova rozhodnutí s jeho právním významem, ale ve skutečnosti vyrozumění nenaplňuje kritéria rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Na jmenování podle žalované není právní nárok.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(…) [6] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací krajského soudu a s tím, že vyrozumění není správním rozhodnutím. Ačkoliv judikatura Nejvyššího správního soudu vymezuje rozhodnutí v materiálním smyslu poměrně široce, nelze u soudu přezkoumávat jakýkoliv akt, který učiní orgán veřejné správy vůči jeho adresátu. Vyrozumění nejenže nemělo formální strukturu rozhodnutí, neboť neobsahovalo odůvodnění a výrok, ale ani nesplňovalo požadavky kladené judikaturou na rozhodnutí v materiálním smyslu.
III.1 K výběrovému řízení podle zákona o státní službě
[7] Z § 28 zákona o státní službě vyplývá, že výběrové řízení je dvoustupňové. V prvním stupni rozhoduje výběrová komise, která má tři členy (odstavec 1). Ta vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Ve druhém stupni následně služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele ze tří nejvhodnějších žadatelů (odstavec 2). „Pokud ve výběrovém řízení neuspěli alespoň tři žadatelé, služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným z těch, kteří uspěli […] (odstavec 3). V případě, že žádný žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele postupem podle odstavce 2 nebo 3 nevybral, výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení“ (odstavec 4).
[8] Podle Nejvyššího správního soudu z toho plyne, že zákon o státní službě výslovně umožňuje nevybrat žádného uchazeče, pokud se služebnímu orgánu nejeví ani jeden z těch, kteří postoupili do druhého kola, jako vhodný kandidát na dané místo. Stěžovatel byl ve výběrovém řízení jediným uchazečem. V prvním kole uspěl a výběrová komise jej doporučila služebnímu orgánu jako vhodného uchazeče. Zákon však nestanoví (jak to stěžovatel naznačuje ve své kasační stížnosti), že by služební orgán měl právo nevybrat žádného uchazeče jen tehdy, vzešlo-li z prvního kola více úspěšných uchazečů. V § 28 odst. 2 a 3 citovaného zákona je služební orgán ve své pozitivní volbě (tedy v tom, že by určitého uchazeče vybrat chtěl) omezen jen tím, že se na ní musí předem písemně dohodnout s bezprostředně nadřízeným představeným. Ve své negativní volbě však nijak omezen není: má tedy právo nevybrat ani jednoho z více úspěšných uchazečů vzešlých z prvního kola před výběrovou komisí a stejně tak nevybrat ani toho jediného uchazeče, který se do výběrového řízení přihlásil a úspěšně prošel prvním kolem. Žalované tedy nelze vytýkat, pokud se rozhodla ve druhém kole nevybrat žádného uchazeče a výběrové řízení zrušit.
[9] Výběrová komise vybírá nejvhodnější uchazeče podle jejich schopností a zkušeností, a to na základě pohovoru (případně doplněného o písemný test), který je podle § 27 odst. 3 zákona o státní službě zaměřen na obor služby, jehož se výběrové řízení týká, a na plnění jiného odborného požadavku. Podle § 164 zákona o státní službě se o průběhu a výsledku výběrového řízení sepisuje protokol. Cílem těchto pravidel je zajistit objektivnost výběrového řízení, ze kterého by měli vzejít ti nejschopnější uchazeči.
[10] Zákon o státní službě dále upravuje, jak zacházet s nevybranými uchazeči v prvním kole výběrového řízení. Podle § 164 odst. 4 „[s]lužební orgán bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí žadatele o výsledku výběrového řízení“; z textu zákona lze usoudit, že se tak děje formou zaslání protokolu. Žadatelé, kteří ve výběrovém řízení neuspěli, a žadatelé, kteří ve výběrovém řízení uspěli, ale nebyli vybráni jako nejvhodnější, mohou podat proti protokolu námitky do pěti dnů ode dne jeho doručení. Podané námitky vyřídí výběrová komise ve lhůtě 15 dnů ode dne jejich doručení tak, že jim vyhoví (a výběrové řízení následně zruší), nebo je zamítne (§ 164 odst. 5).
[11] Pro výběr nejvhodnějších uchazečů v prvním kole jsou tedy stanoveny objektivní a poměrně konkrétní požadavky; závěry výběrové komise pak lze ještě zpochybnit prostřednictvím námitek. Ve druhém kole výběrového řízení naopak zákon ponechává volbu na služebním orgánu (vedoucím), který si vybírá jediného nejvhodnějšího uchazeče, a zákon jej ve výběru nijak neomezuje (s výhradou nutnosti získat souhlas nadřízeného při výběru podle § 28 odst. 3 zákona o státní službě).
[12] Ze znění zákona tak plyne, že nelze zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče. První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů o státní službu na základě objektivních kritérií; druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového uchazeče, se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností.
[13] Výběrové řízení přitom není řízením podle správního řádu, ale zvláštním postupem podle zákona o státní službě, na nějž se nevztahuje ani úprava řízení o výběru žádosti podle § 146 správního řádu (srov. § 164 odst. 1 zákona o státní službě).
III.2 K pojmu rozhodnutí
[14] Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se již mnohokrát zabývala pojmem rozhodnutí v materiálním smyslu. Původně Nejvyšší správní soud zastával velmi široké pojetí: podle rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-108, č. 923/2006 Sb. NSS, je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení, bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení. Toto široké pojetí bylo postupně zužováno i určitými požadavky na formu (srovnej např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS). Je nutno podotknout, že tato judikatura není vždy navzájem souladná (srov. odlišné stanovisko JUDr. Filipa Dienstbiera k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48). V každém případě však je v judikatuře shoda na tom, že samotná forma úředního aktu, úřední činnosti či úřední nečinnosti, případně jakýkoli nedostatek formy, nemohou být zásadně kritériem pro to, zda konání (či nekonání) úřadu podléhá soudnímu přezkumu – neboť stále jde jen o formu. Vnějškové odlišnosti způsobů, jimiž se úřad projevuje navenek vůči spravovaným osobám, tak samy o sobě nemohou vyloučit adresáty těchto projevů ze soudní ochrany: sporné může být jen to, jakým způsobem (v rámci jakého žalobního typu) má být soudní ochrana poskytnuta. V návaznosti na formu úředního konání se nabízí buď žaloba proti rozhodnutí, nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Navzdory odlišnosti těchto žalobních typů je však v obou případech podmínkou projednatelnosti žaloby – zjednodušeně řečeno – aby byl žalobce konáním úřadu (formalizovaným či faktickým) přímo zkrácen na svých právech.
[15] Stěžovatel je přesvědčen, že napadené vyrozumění ředitele žalované je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., i když nevykazuje žádné formální znaky, které jsou pro rozhodnutí typické (výrok, odůvodnění, poučení). Stěžovatel netvrdí, že by zákon o státní službě ukládal služebnímu orgánu vydat formálně bezvadné rozhodnutí: ostatně tvrdit to dost dobře nelze, protože z textu tohoto zákona je zřejmé, že formalizována je jen první část výběrového řízení před výběrovou komisí (komise sepíše protokol, proti němu lze podat námitky, námitkám komise vyhoví, nebo je zamítne). Druhá část výběrového řízení naproti tomu spočívá jen v tom, že si služební orgán buď vybere, nebo nevybere (tj. faktickým úkonem). Ani informování nevybraného uchazeče, ani zrušení výběrového řízení se podle zákona nedějí formou rozhodnutí – i zde jde o čistě faktické úkony, neformální akty.
[16] Stěžovatelova argumentace je spíše vystavěna tak, že nedostatek formy nepovažuje za překážku přezkoumatelnosti: podle stěžovatele je tato otázka druhotná, naopak podstatné je, že vyrozumění zkrátilo stěžovatele na právech (neboť se mu jím sděluje, že na služební místo jmenován nebude, ačkoli splnil veškeré zákonné podmínky a byl jediným způsobilým uchazečem). V této úvaze se ale právě stěžovatel mýlí. Pokud by uchazeč měl veřejné subjektivní právo být vybrán, muselo by vyrozumění být přezkoumatelné jako rozhodnutí; podle Nejvyššího správního soudu však uchazeči takové veřejné subjektivní právo nesvědčí. Zákon o státní službě poskytuje služebnímu orgánu značnou míru volnosti při výběru vhodného uchazeče. Služební orgán není vázán doporučením výběrové komise (ta vybere tři, resp. nanejvýš tři, nejvhodnější kandidáty bez uvedení jejich pořadí) a může bez ohledu na počet nejvhodnějších kandidátů výběrové řízení zrušit a vyhlásit nové výběrové řízení.
[17] Podle § 23 odst. 2 zákona o státní službě platí, že na přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo a na jmenování na služební místo představeného není nárok. Nejvyšší správní soud se ve svých rozhodnutích opakovaně zabýval vztahem mezi vrchnostensky nadřízeným orgánem, který je způsobilý svými úkony ovlivňovat právní postavení osob, a osobou, která tento orgán o něco žádá, a zkoumal procesní možnosti žadatele a rozsah soudního přezkumu v situaci, kdy žadatel nemá nárok na získání určitého oprávnění či obecněji řečeno nárok na výsledek. Z jeho judikatury plyne, že i v těchto případech má žadatel právo na to, aby orgán při svém postupu respektoval procesní pravidla, aby neuplatňoval libovůli, aby rozhodoval v obdobných věcech obdobně, aby neporušoval zákaz diskriminace (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, č. 906/2006 Sb. NSS, ve věci státního občanství; rozsudky ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, ve věci jmenování do funkce soudce; volněji též rozsudek ze dne 17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009-141, ve věci průběhu a výsledku státní souborné zkoušky); soudní přezkum se pak omezuje právě na dodržení těchto obecných pravidel.
[18] Všechna citovaná rozhodnutí, i když se zabývala věcně rozdílnými oblastmi a ne vždy šlo o správní řízení v běžném slova smyslu, mají ale společné něco, čím je lze od projednávané věci odlišit. Soud může přezkoumat, zda je postup správního orgánu řádný a nediskriminační, jen tehdy, má-li tento postup vůbec nějaká navenek seznatelná pravidla – ať už obsažená v právních či vnitřních předpisech, vytvořená dlouhodobou ustálenou praxí, která zakládá legitimní očekávání, či založená individuálním příslibem správního orgánu. Postup služebního orgánu podle § 28 odst. 4 zákona o státní službě (tj. „v druhém kole“ výběrového řízení) se však neřídí žádnými pravidly, jejichž dodržení (či jejichž míru dodržení) by bylo možné přezkoumat v řízení před správním soudem. Judikatura přitom zdůrazňuje, že aby mohl určitý akt podléhat soudní kontrole, musí na něj zákon klást i určité formální či obsahové požadavky, jejichž dodržení pak soud zkoumá (srov. bod [58] citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48). V této věci ovšem zákon o státní službě nestanoví (a ani z celkové koncepce výběrového řízení nelze dovodit) nejen žádné požadavky na strukturu a obsah aktu (z nějž se uchazeč dozvídá, že nebyl vybrán), ale vůbec nepočítá s tím, že tu bude jakýkoli formální akt vydán.
[19] V tomto směru se nabízí srovnání s výběrem uchazečů v pracovněprávních vztazích, včetně možnosti soudní ochrany. Výběr osob ucházejících se o zaměstnání z hlediska kvalifikace, nezbytných požadavků nebo zvláštních schopností je i zde v působnosti zaměstnavatele (§ 30 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Je ovšem třeba upozornit na § 16 odst. 2 téhož zákona, podle nějž je v pracovněprávních vztazích zakázána jakákoliv diskriminace. (Novelizací bylo pak toto ustanovení ke dni 29. 7. 2017 rozšířeno o demonstrativní výčet důvodů diskriminace – pohlaví, sexuální orientace, rasový nebo etnický původ, národnost, státní občanství, sociální původ, rod, jazyk, zdravotní stav, věk, náboženství či víra, majetek, manželský a rodinný stav a vztah nebo povinnosti k rodině, politické nebo jiné smýšlení, členství a činnost v politických stranách nebo politických hnutích, v odborových organizacích nebo organizacích zaměstnavatelů.) Ochrany před porušením zákazu diskriminace se lze domáhat u obecného soudu; konkrétně lze u soudu žádat, aby bylo upuštěno od diskriminace, aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu a aby bylo poškozenému dáno přiměřené zadostiučinění, případně aby mu byla nemajetková újma nahrazena v penězích [§ 10 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon)].
[20] Podle § 98 služebního zákona se na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve služebním poměru použijí obdobně § 16 a § 17 zákoníku práce z roku 2006; to platí i včetně odkazu na prostředky ochrany podle zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). Stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti ovšem, ač použil slovo „diskriminace“, netvrdil žádný z kvalifikovaných důvodů diskriminace uvedených shora. V této věci proto podle Nejvyššího správního soudu nelze mluvit o diskriminaci tak, jak ji chápe antidiskriminační zákon. Z demonstrativního výčtu důvodů diskriminace, který byl později doplněn do zákoníku práce z roku 2006, je patrné, že diskriminace bude typově založena na biologických danostech jedince; na jeho základních osobních či sociálních charakteristikách; na jeho duchovním založení či politickém smýšlení, které je určující pro jeho základní životní postoje a projevuje se navenek. Jinými slovy ochrana před diskriminací v pracovních (a služebních) poměrech má zajistit i v této specifické oblasti rovnost lidí v nejobecnějším smyslu (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen „Listina“); svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání (čl. 15 odst. 1 Listiny); svobodu sdružovat se v politických stranách (čl. 20 odst. 2 Listiny); rovné postavení příslušníků národnostních a etnických menšin (čl. 24 Listiny); svobodu odborového sdružování (čl. 27 odst. 1 Listiny). Stěžovatelova tvrzení míří spíše k tomu, že služební orgán nerespektoval jakousi „ustálenou správní praxi u žalované“, kterou ovšem stěžovatel nijak nedoložil – a co je významnější, ani ze skutečnosti, že v jiných případech (podle všeho šlo o malý počet případů a o totéž období – tedy nikoli o dlouhodobé zavedené postupy zakládající legitimní očekávání) byl jediný způsobilý uchazeč jmenován, nelze dovozovat ustálenou praxi či dotvářet zákon o pravidlo, podle nějž má být jediný způsobilý uchazeč jmenován automaticky.
[21] Tím se vyvrací i stěžovatelova námitka, podle níž odmítnutí správní žaloby značí, že služební zákon dává svým adresátům slabší právní postavení, než jaké zákoník práce z roku 2006 dává zaměstnancům. Ostatně stěžovatelovo srovnání se zákoníkem práce z roku 2006 je nepřípadné. Ustanovení § 33 odst. 4 a § 73 odst. 1 tohoto zákona, na něž stěžovatel odkazuje, upravují to, kdo jmenuje zaměstnance na vedoucí pracovní místo, a to, že taková osoba je současně oprávněna zaměstnance z místa odvolat. Stěžovatel zdůrazňuje, že takové akty podléhají přezkumu v rámci civilního soudnictví; na tom ale není nic překvapivého, protože typově stejné akty v oblasti veřejné správy (jmenování osoby na služební místo nebo odvolání z takového místa) lze také přezkoumat u správních soudů. V projednávané věci však žádné rozhodnutí o jmenování či odvolání vydáno nebylo, takže předmět přezkumu není dán.
[22] Krajský soud tedy nepochybil tím, že nepovažoval vyrozumění ředitele žalované za rozhodnutí a žalobu proti němu odmítl.
*) S účinností od 1. 6. 2017 byl § 164 změněn zákonem č. 144/2017 Sb.
**) S účinností od 29. 7. 2017 byl § 16 změněn zákonem č. 206/2017 Sb. | decision_839.txt |
4,465 | k § 90 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty
Při posuzování, zda stříbrné pamětní mince podléhají zvláštnímu režimu daně z přidané hodnoty podle § 90 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, tedy zda se jedná o použité zboží, sběratelský předmět numismatického zájmu, nebo pouze o nosič drahého kovu, je rozhodujícím kritériem převažující hodnota mincí. Pokud v ceně, za níž se mince obchodují, převažuje hodnota drahého kovu, nelze na ně zvláštní režim tzv. ziskové přirážky použít.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2024, čj. 1 Afs 234/2023-51)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 3. 2016, Customs Support Holland (C-144/15), ze dne 15. 5. 2017, Litdana (C-624/15), ze dne 11. 7. 2018, SIA „E LATS” v. Valsts ienemumu dienests (C-154/17), ze dne 16. 5. 2019, Estron (C-138/18), ze dne 5. 9. 2019, TDK-Lambda Germany (C-559/18) a ze dne 18. 6. 2020, Hydro Energo (C-340/19); usnesení Soudního dvora ze dne 27. 2. 2020, Gardinia Home Decor (C-670/19).
Věc: Společnost A1 logistický park, s. r. o., proti Odvolacímu finančnímu ředitelství, o uplatnění zvláštního režimu DPH, o kasační stížnosti žalobkyně.
Finanční úřad pro hlavní město Prahu (dále jen „správce daně“) rozhodnutím ze dne 21. 10. 2020 doměřil žalobkyni dodatečným platebním výměrem daň z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) za zdaňovací období duben roku 2017 a současně uložil žalobkyni povinnost uhradit penále.
Rozhodnutím ze dne 23. 7. 2021 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil dodatečný platební výměr.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 8. 11. 2023, čj. 5 Af 19/2021-74. Ohledně samotného základu sporu se soud ztotožnil s žalovaným. Žalobkyně obchodovala se stříbrnými mincemi s vyraženou nominální hodnotou (např. mince Wiener Philharmoniker s nominální hodnotou 1,5 EUR) a stříbrnými medailemi (dále jen „mince“). Na stříbrné mince obchodované žalobkyní nebylo možné uplatnit zvláštní režim podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty, ale bylo nutné postupovat podle § 36 odst. 1 a 9 citovaného zákona. Městský soud se ztotožnil s názorem správních orgánů, že primární funkcí mincí je získání drahého kovu jako takového a vlastnictví hodnoty z něj vyplývající, přestože stříbrné jsou sice způsobilé mít funkci platidla; nicméně v běžném obchodním styku bezesporu nejsou používány jako platební prostředek. Jejich hlavní funkcí tak zůstává funkce inherentní materiálům, které je tvoří; mince jsou svázány s cenou drahého kovu, ze kterého jsou vyrobeny, tudíž i samotná cena mince je korigována cenou drahého kovu (zde stříbra) na světovém trhu.
Městský soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že se poměr ceny kovu vůči poměru ceny mincí u jednotlivých ročníků mince dramaticky mění (na příkladu posuzovaných mincí Wiener Philharmoniker). Převážná část hodnoty mince je dána právě hodnotou obsaženého kovu a cena mince se mění zejména v závislosti na ceně kovu v něm obsaženém. Mince jsou pořizovány jako investiční stříbrné mince, jež plní zejména funkci získání drahého kovu a vlastnictví hodnoty z něj vyplývající. Žalovaným citovaný rozsudek Soudního dvora EU ze dne 11. 7. 2018, SIA „E LATS” v. Valsts ienemumu dienests, C-157/17, tak na danou věc dopadá, i přes odlišné skutkové okolnosti. Soud tedy dospěl k závěru, že posuzované mince nemohou být považovány za použité zboží, jelikož se jejich cena odvíjí od ceny drahého kovu, ze kterého byly vyrobeny. Nepřisvědčil ani námitce rozporuplných právních názorů přijatých Generálním finančním ředitelstvím (dále jen „GFŘ“) ohledně povahy dotčených mincí. Žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel z jiné právní úvahy a stanovisko Koordinačního výboru Komory daňových poradců (dále jen „KV KDP“) použil pouze podpůrně.
Stříbrné mince posuzované v nyní souzené věci také dle městského soudu nemohou být považovány za sběratelské předměty. Dle přílohy č. 4 zákona o dani z přidané hodnoty se mezi sběratelské předměty řadí zboží s kódem kombinované nomenklatury 9705 – Sbírky a sběratelské předměty zoologického, botanického, mineralogického, anatomického, historického, archeologického, paleontologického, etnografického nebo numismatického zájmu. Stříbrné mince však dle názoru soudu jsou primárně zařazovány do kódu nomenklatury 7118, a nikoli do kódu 9705. Nelze je proto považovat za sběratelské předměty numismatického zájmu ve smyslu § 90 zákona o dani z přidané hodnoty.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, jelikož byla přesvědčena, že v posuzovaném případě byly splněny podmínky pro použití zvláštního režimu podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Nesouhlasila se závěrem městského soudu v tom, že by primární funkcí dotčených mincí bylo získání samotného drahého kovu, a nemohlo se tedy jednat o použité zboží ve smyslu odst. 1 písm. b) citovaného ustanovení. Mince jsou sice použitelné také jako platidlo (což stěžovatelka shledala jako nepravděpodobné), ale zejména jako sběratelský předmět. Stříbrné mince přirovnala ke stříbrným příborům, u nichž také není možné prokázat, zda byly někdy použity ke stolování, jako sběratelský předmět nebo byly zakoupeny pouze za účelem získání a uchování hodnoty drahého kovu.
V obecné rovině stěžovatelka nerozporovala, že cenu mince výrazně ovlivňuje právě cena stříbra, nicméně nejedná se o jediný a určující determinant hodnoty prodávané mince. Skutečnost, že jsou zabaleny v ochranných obalech pouze zdůrazňuje jejich sběratelskou hodnotu, neboť tento obal je chrání před případným fyzickým poškozením. Na mince obchodované stěžovatelkou by tak mělo být nahlíženo jako na použité zboží, naplňují totiž jeho definici. S tím úzce souvisí také skutečnost, že zákon o dani z přidané hodnoty neobsahuje definici drahého kovu, což způsobuje právní nejistotu daňového subjektu. Za drahý kov nelze považovat každý výrobek, který v sobě příslušný kov obsahuje. To ani podle definice obsažené v zákoně č. 539/1992 Sb., puncovním zákoně.
Úvaha, že mince nejsou drahým kovem, koresponduje rovněž s účelem, za jakým jsou konečnými zákazníky pořizovány. Jsou totiž pořizovány nikoli za účelem investice do drahého kovu jako takového, nýbrž jako investice do sběratelského potenciálu stříbrných mincí s konkrétním motivem, jenž je zpravidla součástí vydávané limitované sbírky.
Stěžovatelka upozorňovala mimo jiné také na praxi německých orgánů finanční správy, které stříbrné investiční mince považují za sběratelské předměty a uplatňují na ně zvláštní režim obdobný tomu, jenž je upraven v § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Jak německá, tak česká úprava jsou implementací směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice“), která nedává v této otázce prostor členským státům se od jejího znění odchýlit. Je tedy nezbytné i při aplikaci tuzemské úpravy obsažené v § 90 citovaného zákona postupovat jednotně, jen tak bude dosaženo souladného výkladu harmonizovaných pravidel daně z přidané hodnoty v Evropské unii a z ní plynoucí neutrality systému DPH při obchodování v rámci jednotného trhu.
Dále stěžovatelka uvedla, že závěry znaleckého posudku Ing. Jiřího Boháče podporují její názor o použitelnosti zvláštního režimu na dotčené stříbrné mince. Posudek tedy dokazuje, že se jedná o zboží, na které lze aplikovat zvláštní režim dle ustanovení § 90 zákona o dani z přidané hodnoty, a že tyto mince nemají pouhou funkci inherentní drahému kovu, ze kterého jsou vyrobeny.
Stěžovatelka měla za jednoznačně ověřené, že ze strany dodavatele byl zvláštní režim při dodávkách mincí použit v souladu s tamější legislativou, neboť sama finanční správa v Německu aplikaci zvláštního režimu na obchodování se stříbrnými mincemi stanovila. Přístup žalovaného a městského soudu tak vedl k narušení neutrality daně z přidané hodnoty na jednotném evropském trhu.
V poslední kasační námitce uvedla, že lze předmětné mince zatřídit do kategorie 9705 a posoudit je jako sběratelské předměty. S ohledem na skutečnost, že hodnota mincí s časem roste a pravděpodobně bude vždy vyšší než jejich nominální hodnota, je zde prokazatelný numismatický záměr, a právě proto by měly být sběratelské mince zařazeny pod kódem 9705 jako sběratelské předměty.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [23] Podstatou nyní souzené věci je přitom otázka, zda lze na prodej stříbrných mincí uskutečňovaný stěžovatelkou v rozhodné době uplatnit zvláštní režim pro obchodníky s použitým zbožím, uměleckými díly, sběratelskými předměty a starožitnostmi podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty.
[24] Podle § 36 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty platí, že základem daně je vše, co jako úplatu obdržel nebo má obdržet plátce za uskutečněné zdanitelné plnění, včetně částky na úhradu spotřební daně od osoby, pro kterou je zdanitelné plnění uskutečněno, nebo od třetí osoby, bez daně za toto zdanitelné plnění.
[25] Podle § 36 odst. 9 zákona o dani z přidané hodnoty základem daně při dodání platných mincí, které jsou pro sběratelské účely prodávány za cenu vyšší, než je jejich nominální hodnota, nebo za cenu vyšší, než je přepočet jejich nominální hodnoty na českou měnu, je rozdíl mezi cenou, za kterou jsou prodávány, a jejich nominální hodnotou. Tento rozdíl se považuje za částku obsahující daň. Pokud jsou prodávány za cenu nižší, než je jejich nominální hodnota, nebo za cenu nižší, než je přepočet jejich nominální hodnoty na českou měnu, základem daně je nula.
[26] Ustanovení § 90 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty pak stanoví, že uměleckými díly, sběratelskými předměty, starožitnostmi se rozumí zboží uvedené v příloze č. 4. A podle § 90 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty se použitým zbožím rozumí hmotný movitý majetek, který je vhodný k dalšímu použití v nezměněném stavu nebo po opravě, kromě uměleckých děl, sběratelských předmětů nebo starožitností uvedených v příloze č. 4 a kromě drahých kovů a drahokamů.
[27] Podle § 90 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty platí, že zvláštní režim může použít obchodník při dodání použitého zboží, uměleckého díla, sběratelského předmětu nebo starožitnosti, pokud je toto zboží obchodníkovi dodáno v rámci obchodování na území Evropské unie.
[28] Konečně podle přílohy č. 4 zákona o dani z přidané hodnoty sběratelským předmětem je zboží dle kódu kombinované nomenklatury 9704: poštovní známky, výplatní známky nebo kolky, obálky frankované a opatřené poštovním razítkem prvního dne emise známky, poštovní ceniny a obdobné frankované či nefrankované předměty, pokud nejsou zákonným platidlem ani nejsou zamýšleny k použití jako zákonné platidlo, a dle kódu kombinované nomenklatury 9705: sbírky a sběratelské předměty zoologického, botanického, mineralogického, anatomického historického, archeologického, paleontologického, etnografického nebo numismatického zájmu.
[29] Nejvyšší správní soud pro přehlednost nejdříve stručně rekapituluje skutkový stav věci. Stěžovatelka v kontrolovaném období dovážela od německých dodavatelů zlaté a stříbrné mince a medaile, které následně prodávala. Předmětem přezkumu v nyní souzené věci jsou pouze mince a medaile ze stříbra. Mince (například stříbrná mince Wiener Philharmoniker) byly vyraženy s nominální hodnotou a je možné s nimi platit i v běžném obchodním styku. Jejich tržní hodnota, za niž je stěžovatelka nakupovala a dále prodávala, je však vyšší než jejich nominální hodnota, ale také vyšší než hodnota stříbra, ze kterého jsou mince vyrobeny. Otázkou je, zda lze na tyto mince uplatnit zvláštní režim podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty jako na použité zboží nebo sběratelské předměty numismatického zájmu.
[32] Z výše citované právní úpravy zákona o dani z přidané hodnoty plyne, že uplatnění zvláštního režimu je možné na použité zboží, které není zároveň drahým kovem nebo sběratelským předmětem. Základní východiska pro posouzení otázky, zda se jedná o použité zboží, na které lze uplatnit zvláštní režim, stanovil SDEU právě v rozsudku ve věci C-154/17. Ačkoliv se ve věci řešené SDEU nejednalo přímo o posouzení sběratelských mincí, lze jeho obecné závěry o posouzení povahy zboží jako použitého aplikovat i na nyní souzenou věc.
[33] Jak plyne z citovaného rozsudku SDEU, „pojem ‚použité zboží‘ se nevztahuje na použité zboží obsahující drahé kovy nebo drahokamy, pokud toto zboží již není způsobilé mít svou původní funkci a uchovalo si jen funkci inherentní těmto kovům a kamenům, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu tak, že zohlední veškeré relevantní objektivní okolnosti každého jednotlivého případu.“ Ostatně generální advokát v této věci ve svém stanovisku uvedl, že při zkoumání charakteru zboží je třeba posoudit „zda je zachována funkčnost dotčeného zboží a tato funkčnost je nad rámec ‚pouhého‘ drahého kovu, z něhož toto zboží sestává.“
[34] Při hodnocení povahy zboží vyrobeného z drahého kovu, respektive při posuzování jeho funkce, je dle Nejvyššího správního soudu třeba přihlížet k tomu, že „vyloučení drahých kovů a drahokamů z režimu ziskové přirážky je odůvodněno skutečností, že hodnota, kterou je třeba připsat drahým kovům a drahokamům nevyplývá jen z jejich užitečnosti jakožto suroviny při výrobě jiného zboží, nýbrž závisí především na inherentní hodnotě, která jim může být připsána. Aniž je tedy třeba je vložit do výrobku, který má zvláštní funkci, nebo je na něj přepracovat, mají tyto drahé kovy a drahokamy vlastní funkci, kterou je představovat finanční hodnotu získatelnou na trhu drahých kovů a drahokamů. Kromě toho tato vnitřní hodnota se neztrácí, jelikož uvedené kovy a uvedené kameny mohou být dále mnohokrát použity vzhledem k tomu, že tyto materiály mohou být snadno extrahovány a zpracovány a jejich hodnota zůstává zachována“ (viz bod 28 rozsudku ve věci C-154/17).
[35] Důvodem vyjmutí drahých kovů z předmětu úpravy zvláštního režimu daně z přidané hodnoty je tedy zejména jejich inherentní hodnota, kterou nesou, aniž by měly jinou (převažující) funkci. Rozhodujícím faktorem pro určení, zda se v případě stříbrných mincí jedná o použité zboží, či nikoliv, bude právě tedy jejich funkce ve vztahu k uchování hodnoty stříbra.
[36] Nejvyšší správní soud považuje za nepochybné, že jednou z funkcí posuzovaných mincí vyrobených z drahých kovů je uchování hodnoty dané právě obsahem drahého kovu. Nicméně nelze odhlížet ani od skutečnosti, že tento kov byl přepracován právě do formy mince. Tato forma pak přidává samotnému drahému kovu další hodnotu, kterou získá již samotnou úpravou. Je obecně známou skutečností, že takovéto mince mohou být také sběratelský artikl připomínající určitou osobu, historickou událost, budovu nebo instituci.
[37] S ohledem na výše uvedené závěry rozsudku ve věci C-154/17 bude rozhodné posouzení jejich převažující (hlavní) funkce. Městský soud i žalovaný se ve svých rozhodnutích podrobně zabývali cenou mince Wiener Philharmoniker. Soud v bodech 44 a 45 napadeného rozsudku rozebral cenu této konkrétní mince a dospěl k závěru, že cena kovu obsaženého v minci odpovídá 86 % ceny stříbrné mince bez DPH. Stěžovatelka tyto závěry nijak věcně nerozporuje, pouze obecně uvádí, že se jedná o sběratelské předměty, jejichž cena je vyšší než pouze hodnota kovu v nich obsaženého. Nejvyšší správní soud nemá proto důvod přezkoumávat závěry městského soudu ohledně hodnoty mincí ve vztahu k drahému kovu v nich obsaženém, proto v podrobnostech odkazuje na citované body napadeného rozsudku.
[38] Jakkoliv Nejvyšší správní soud připouští, že mince v nyní posuzovaném případu mají i jinou funkci než pouze uchování hodnoty kovu, ze kterého jsou vyrobeny, nemohl přisvědčit stěžovatelce, že by na ně nedopadala výjimka (z výjimky) pro drahé kovy stanovená v § 90 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty. Jak plyne z výše uvedeného, výjimka pro drahé kovy byla zavedena zejména z důvodu jejich vlastní inherentní hodnoty, která jim může být připsána. V nyní souzeném případě je však jasně vidět, že převážnou část hodnoty mincí tvoří právě hodnota samotného drahého kovu, ze kterého jsou vyrobeny.
[39] Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je právě tato skutečnost rozhodující pro posouzení otázky, zda na dotčené mince lze uplatnit zvláštní režim podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Při posuzování otázky, zda mají mince i jinou funkci než uchování hodnoty drahého kovu, je nutné přihlédnout také k ceně drahého kovu a samotné mince, tedy k „přidané sběratelské hodnotě“ nad hodnotu drahého kovu. V případě nyní posuzovaných mincí je však zcela zřejmé (a stěžovatelka to nijak nerozporuje), že převážnou část (více jak 80 %) celkové ceny mincí tvoří právě hodnota drahého kovu, ze kterého jsou vyrobeny. Nelze tedy hovořit o tom, že měly v době zdanitelného plnění jinou převažující funkci než uchování hodnoty stříbra, ze kterého jsou vyrobeny. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že rozhodujícím faktorem pro posouzení, zda se v případě mincí jedná o použité zboží (či sběratelský předmět, jak bude vysvětleno níže), nebo o drahý kov, na který dopadá výjimka stanovená v § 90 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, je rozhodující jejich převažující funkce, která se odvíjí od hodnoty, za kterou jsou mince obchodovány.
[40] V návaznosti na to je třeba se zabývat otázkou, zda je na posuzované stříbrné mince možné uplatnit zvláštní režim podle § 90 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty. Aby bylo možné uplatnit zvláštní režim podle citovaného ustanovení, musí se jednat o sběratelský předmět dle přílohy č. 4 zákona. Rozhodujícím je v tomto případě zařazení pod příslušný kód kombinované nomenklatury. Dle orgánů daňové správy a městského soudu nelze posuzované mince obchodované stěžovatelkou zatřídit pod kód KN 9705 jako sběratelské předměty numismatického zájmu.
[41] Žalovaný a městský soud při zařazení daného výrobku do kódu nomenklatury vycházeli ze Všeobecných pravidel pro výklad kombinované nomenklatury, která mimo jiné uvádí, že číslo, které obsahuje nejspecifičtější popis, má přednost před čísly s obecnějším popisem. Nejvyšší správní soud pak připomíná, že podle ustálené judikatury platí, že za účelem zajištění právní jistoty a usnadnění kontrol je třeba hledat rozhodující kritérium pro sazební zařazení obecně v objektivních charakteristikách a vlastnostech zboží, jak jsou definovány zněním čísla KN a poznámek ke třídám nebo kapitolám uvedené nomenklatury (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. 3. 2016, Customs Support Holland, C-144/15, body 26 a 27; ze dne 16. 5. 2019, Estron, C-138/18, body 50 a 51, jakož i ze dne 5. 9. 2019, TDK- Lambda Germany, C-559/18, bod 26). Z judikatury SDEU rovněž vyplývá, že pokud zařazení nelze provést pouze na základě objektivních charakteristik a vlastností dotčeného výrobku, může účel použití výrobku představovat objektivní kritérium pro zařazení, pokud je inherentní uvedenému výrobku, přičemž stačí zohlednit hlavní účel použití uvedeného výrobku a inherentnost musí být možné posoudit na základě objektivních charakteristik a vlastností výrobku (usnesení ze dne 27. 2. 2020, Gardinia Home Decor, C-670/19, bod 37 nebo rozsudek ze dne 18. 6. 2020, Hydro Energo, C-340/19, bod 35).
[42] S přihlédnutím k výše citovaným závěrům rozhodnutí SDEU a funkci posuzovaných investičních stříbrných mincí musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že posuzované mince nelze zatřídit do kombinované nomenklatury pod kód 9705 jako sběratelský předmět numismatické hodnoty. Jak plyne z již výše uvedených závěrů, převažující funkcí posuzovaných mincí je uchování hodnoty drahého kovu, nikoliv jejich sběratelská hodnota. Jak ostatně uvedl také žalovaný a městský soud, tyto mince postrádají charakteristické vnější znaky sbírkových předmětů (hodnota nenavázaná na hodnotu kovu ze kterého je vyrobena, nízký počet vyražených kusů, historická hodnota).
[43] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že na posuzované mince dopadá výjimka (z výjimky) pro drahé kovy ze zvláštního režimu podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Ačkoliv soud připouští, že cenu (a tedy i hodnotu a funkci) mincí může dotvářet také jejich sběratelská hodnota, v nyní souzeném případě se v ní projeví naprosto minimálně. Hodnota těchto mincí je tak tvořena převážně hodnotou stříbra, ze kterého jsou vyrobeny. Nelze je proto považovat za použité zboží ani za sběratelský předmět ve smyslu § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani stěžovatelkou odkazovaný znalecký posudek Ing. Boháče. Nejvyšší správní soud v obecné rovině nerozporuje to, že dotčené mince mohou mít pro určité osoby i sběratelskou hodnotu. Nicméně z hlediska uplatnění zvláštního režimu podle § 90 citovaného zákona je rozhodující právě jejich převažující funkce (hodnota) v době, kdy jsou obchodovány.
[44] Stěžovatelka v další kasační námitce sice nerozporuje, že stříbro je drahým kovem, ale pokud městský soud vycházel z definice drahého kovu dle puncovního zákona, měl posuzované mince hodnotit jako výrobek z drahého kovu. Tato argumentace je však nepřípadná. Městský soud pouze z puncovního zákona dovodil, že stříbro je v českém právním řádu považováno za drahý kov, což shledal jako souladné s citovanou judikaturou SDEU, uvedenou v napadeném rozsudku. Samotné posouzení toho, zda se jedná o výrobek z drahého kovu, nebo drahý kov samotný dle puncovního zákona, není v dané věci rozhodující, neboť je důležité posouzení funkce obchodovaného zboží a to, zda splňuje požadavky na uplatnění zvláštního režimu dle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty. Tuto kasační námitku tak shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou.
[45] Také námitku rozporných závěrů KV KDP neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Jak ostatně uvedl již městský soud, příspěvkem ze dne 25. 1. 2017 GFŘ překonalo svůj dosavadní výklad povahy stříbrných mincí pro účely posouzení možnosti uplatnění zvláštního režimu podle zákona o dani z přidané hodnoty. Neexistovaly tedy vedle sebe dvě rovnocenné možnosti, mezi kterými by mohly orgány daňové správy volit.
[46] K námitce porušení daňové neutrality v systému daně z přidané hodnoty předně Nejvyšší správní soud uvádí, že společný systém daně z přidané hodnoty má zajistit neutralitu daňové zátěže všech ekonomických činností. Stěžovatelka velmi obecně namítá, že porušení neutrality daně spočívá v uplatnění jiného režimu u dodavatele v Německu a režimu uplatněného českými daňovými orgány. Kasační soud upozorňuje, že pro českého správce daně nemůže být závazné, jak posuzuje dané zboží správce daně v Německu. Ověření uplatnění zvláštního režimu podle § 90 zákona o dani z přidané hodnoty u dodavatele stěžovatelky je pouze jedním z kritérií pro jeho případné uplatnění a současně ji chrání pro případ podezření z účasti na podvodu na DPH (viz rozsudek SDEU ze dne 15. 5. 2017, Litdana, C-624/15). Daňová neutralita v systému daně z přidané hodnoty je nejčastěji uplatňována v souvislosti s odpočty této daně. Stěžovatelka v kasační stížnosti velmi obecně uvádí, že nákupem ve zvláštním režimu od dodavatele jí zaniká nárok na odpočet již uplatněné daně. Nijak však nespecifikuje, proč by neměla na odpočet mít nárok. Obecně k této námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon o dani z přidané hodnoty vylučuje uplatnění nároku na odpočet daně z přidané hodnoty u zboží dodávaného ve zvláštním režimu. Jelikož se v posuzovaném případě tento zvláštní režim neužije, není soudu z kasační stížnosti zřejmé, z jakého důvodu by měla být porušena neutralita daně a stěžovatelce by neměl vzniknout nárok na odpočet daně z přidané hodnoty. Ostatně z citovaného rozsudku ve věci C-624/15 implicitně plyne, že je možné uplatnit zvláštní režim daně z přidané hodnoty i v případě, kdy nebyl uplatněn plátcem v zemi původu zboží, aniž by došlo k narušení neutrality daně. A contrario nemůže dojít k narušení neutrality daně, pokud je tento postup uplatněn v opačném postavení. (…) | decision_84.txt |
4,466 | k čl. 95 odst. 1 Ústavy ve znění zákona č. 395/2001 Sb.
k čl. 1 Listiny základních práv a svobod
k § 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 nařízení vlády č. 135/2009 Sb., o poskytnutí jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem
Soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, jenž jej opravňuje posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, nepřihlédne ke lhůtě stanovené v § 2 odst. 1 nařízení vlády č. 135/2009 Sb., o poskytnutí jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem, pokud žadatel podal žádost o příspěvek na náhradu mzdy za dovolenou dle § 1 odst. 1 téhož nařízení sice po uplynutí lhůty k tomu stanovené (nejpozději do 31. 12. 2011), avšak z důvodu, že o jeho účasti na soudní rehabilitaci nebo i o následném nároku na odškodnění bylo bez jeho zavinění kladně rozhodnuto až po uplynutí této lhůty a bezprostředně poté o uvedenou dávku požádal. V takovém případě totiž lhůta narušuje ústavně zakotvený princip rovnosti v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2017, čj. 9 As 166/2016-47*))
Prejudikatura: č. 1243/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 279/2001 Sb., č. 531/2005 Sb., č. 405/2006 Sb. a č. 81/15 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 819/15).
Věc: Jaroslav H. proti Ministerstvu vnitra o nárok na odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se domáhal vyplacení jednorázového příspěvku dle § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 135/2009 Sb. za nezákonné zbavení osobní svobody, a to od ode dne 17. 10. 1977 do dne 19. 10. 1977.
Ministerstvo vnitra usnesením ze dne 24. 3. 2014 zastavilo řízení o žádosti žalobce pro nepřípustnost z důvodu opožděnosti. To následně potvrdil ministr vnitra, který zamítl rozklad podaný žalobcem.
Žalobce se obrátil na Městský soud v Praze, který jeho žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 10. 6. 2016, čj. 5 Ad 16/2014-29. V odůvodnění uvedl, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu článek 95 Ústavy umožňuje soudu nepřihlédnout k podzákonné normě v rozsahu, ve kterém tato norma nezajišťuje rovné postavení všech osob účastných soudní rehabilitace podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci. K aplikaci tohoto článku Ústavy je však nutno přistupovat velmi opatrně a zdrženlivě. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu městský soud zdůraznil, že není možné provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškození. Každá oběť komunistického režimu si zaslouží účast a morální zadostiučinění; to však neznamená, že všechny oběti, které si zaslouží účast a morální zadostiučinění, mají nárok na finanční odškodnění.
Žalobce sice neměl reálnou možnost podat žádost o výplatu příspěvku v zákonné lhůtě, ale ani to nemůže vyloučit aplikaci nařízení č. 135/2009 Sb.
Ústavní soud dospěl opakovaně k závěru, že lhůty dle restitučních předpisů jsou lhůty prekluzivní. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2003, čj. 6 A 55/2001–29, soud posoudil žádost o výplatu příspěvku jako opožděnou a zamítl žalobu i přes námitky, že si žadatelka požádala o poskytnutí peněžní částky ihned poté, co jí byl uznán nárok a vydáno osvědčení. Městský soud o lhůtě stanovené v § 2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. uvažoval v intencích tohoto rozsudku.
Ačkoliv se Ústavní soud v oblasti týkající se rehabilitace a odškodnění křivd odklání od formalistické a restriktivní interpretace právních předpisů, ani jeden z judikátů prezentovaných žalobcem se nedotýkal obdobné materie jako je posuzovaný případ. Městský soud proto nepostupoval podle článku 95 Ústavy.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že normotvůrce může stanovovat lhůty pro různá řízení, nicméně je nemůže stanovovat tak, aby oprávněné osoby byly ve skutečnosti diskvalifikovány z práv, která jim právní předpis přiznává.
Ústavní soud ve stanovisku ze dne 20. 10. 1998, sp. zn. Pl. ÚS-st. 7/98, uvedl, že i snaha zmírnit následky křivd musí mít určitý časový rámec. Nicméně v případě posuzovaném Ústavním soudem roční lhůta počala běžet buď od účinnosti zákona, nebo v případě, že rozhodnutí, na jehož podkladě nárok vznikl, nabylo právní moci později, až od právní moci daného rozhodnutí. Doklad, který požadovalo nařízení č. 135/2009 Sb. k přiznání příspěvku, byl vydán dne 3. 9. 2013. Stěžovatel podal žádost dne 11. 10. 2013, tedy bez zbytečného odkladu, rozhodně v roční lhůtě.
Městský soud uvedl, že se na posuzovanou věc nevztahuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. 78/92, jelikož se v dané věci jednalo o nepřípustnou retroaktivitu, zatímco v právě posuzované věci tomu tak není. Podobnost je ovšem nutno spatřovat v tom, že není žádný důvod, proč by měl být nárok na odškodnění přiznán těm, kteří byli rehabilitování do 31. 12. 2011, a odepřít jej těm, kteří jí dosáhli až po 1. 1. 2012. Obdobně neexistoval důvod na jedné straně přiznat právo na odepření vojenské služby odvedencům, kteří podali příslušné prohlášení do 30 dnů od odvodu, ale na druhé straně ho odepřít těm, kdo byli odvedeni před 16. 1. 1992, jak se stalo ve věci posuzované ve výše uvedeném nálezu.
Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 6. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 18/98, nemůže nevratnost lhůty diskvalifikovat občana z jeho ústavně garantovaných práv. V daném případě se jednalo o právo na odepření vojenské služby dle čl. 15 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a nyní se jedná o právo na odškodnění podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Při ústním jednání stěžovatel také poukázal na neodůvodněnou nerovnost vůči osobám uvedeným v § 1 odst. 2 a odst. 3 nařízení č. 135/2009 Sb., které měly delší lhůty pro uplatnění nároku, uvedené v § 2 odst. 2 a odst. 3 citovaného nařízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že není sporné, že stěžovatel podal žádost dne 11. 10. 2013, tedy až po uplynutí lhůty pro uplatnění žádosti. Souhlasil s městským soudem, že stěžovatel sice neměl reálnou možnost podat žádost o příspěvek ve lhůtě k tomu určené, ani tak však nelze vyloučit aplikaci nařízení č. 135/2009 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…) [19] V projednávané věci je sporné, zda stěžovateli mohl či nemohl vzniknout nárok na příspěvek podle § 1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. Žádost podal po lhůtě uvedené v § 2 odst. 1 stejného nařízení za situace, kdy o jeho účasti na soudní rehabilitaci, resp. souvisejícím nároku na odškodnění, bylo rozhodnuto až po uplynutí této lhůty, tedy po 31. 12. 2011, konkrétně dne 24. 1. 2013, resp. 2. 9. 2013.
[20] Nejvyšší správní soud již v minulosti zaujal názor, že není v lidských silách odstranit všechny křivdy způsobené v minulém nedemokratickém režimu, ale že je třeba usilovat o odstranění „některých křivd“, jak je vyjádřeno v § 8 odst. 1 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu (viz rozsudek kasačního soudu ze dne 26. 5. 2016, čj. 5 As 11/2015 -23). Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 4. 2015, sp. zn. I. ÚS 819/15-1, č. 81/15 Sb. ÚS, uvedl, že „snahu zmírnit následky křivd tam, kde to je možné, je namístě využít při veškerém rozhodování ve věcech rehabilitací a restitucí a že podobně, jako se při rozhodování ve věcech restitucí uplatňuje princip favoris restitutionis, tedy povinnost výkladu zákona ve prospěch osob restituujících, akceptovaný Ústavním soudem například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (177/2013 Sb.), má se v rozhodování o rehabilitacích osob pronásledovaných nedemokratickým režimem uplatňovat obdobný princip favoris rehabilitationis. Jeho obsahem sice nemůže být odškodnění všech křivd, ale má jím být jednak úmysl rozhodnout v pochybnostech ve prospěch rehabilitace, a nikoli v její neprospěch; a jednak vědomí toho, že demokratický režim by neměl ke křivdě vytvořené nedemokratickým režimem přidávat křivdu další.“ Jinak řečeno, je na normotvůrci stanovit legislativně hranice mezi křivdami odškodňovanými a neodškodňovanými, zatímco na orgánech vykládajících rehabilitační předpisy je, v případě nejasnosti těchto hranic, rozhodovat ve prospěch odškodňovaných osob.
[21] Ústavní soud již v nálezu pléna ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ Ve shora zmíněném stanovisku pléna sp. zn. 7/98 Ústavní soud uvedl, že „[t]endenci zmíněného restitučního předpisu „zprůchodnit“ cestu ke zmírnění následků křivd odpovídá však na druhé straně zjevná tendence vymezit pro uplatňování restitučních nároků určitý časový rámec“. V usnesení ze dne 16. 9. 2008, sp. zn. I. ÚS 1335/08, pak připomněl, že „již mnohokrát vyslovil - a to v souvislosti s restitučními předpisy - že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit některé křivdy spáchané dřívějším režimem.“
[22] Dle výše uvedených judikatorních závěrů je obecně v souladu s ústavním pořádkem stanovení lhůt, ve kterých mohou osoby perzekuované minulým režimem žádat o odstranění těch křivd, které se stát rozhodl napravit. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Znaky protiústavnosti mohou být dány teprve konkrétními okolnostmi posuzované věci. Těmito konkrétními okolnostmi jsou dle nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 6/05, č. 531/2005 Sb., nepřiměřenost lhůty ve vztahu k časově omezené možnosti uplatnění nároku, svévole zákonodárce při stanovení lhůty, nebo neodůvodněná nerovnost mezi dvěma skupinami subjektů.
[23] K závěru, že konkrétní okolnosti případu způsobují protiústavní dopad na danou osobu, postačí naplnění i pouze jednoho z výše uvedených kritérií.
[24] Ústavní soud se v nálezu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb., vyjadřoval k porušování principu rovnosti následovně: „Aby k porušení tohoto principu došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Zde lze doplnit, že Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl, nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené.“
[25] Obdobně se vyjádřil i v nálezu pléna ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, č. 279/2001 Sb., kde dovodil, že dvouletá lhůta k podání návrhu na zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení dle § 6 zákona o soudní rehabilitaci se nevymyká ústavně garantovaným právům, jelikož se tím „nezvýhodňuje žádná sociální skupina na úkor jiné, ani se nediskriminuje některá sociální skupina, nýbrž se tak dává jen průchod potřebě, aby právo bylo uplatněno ve stanovené lhůtě“.
[26] Jak již bylo uvedeno v bodu [22], stanovení propadných lhůt k nápravě vybraných křivd způsobených minulým režimem je obecně přípustné. Tyto lhůty však nesmí zakládat neodůvodněnou nerovnost osob ve srovnatelném postavení.
[27] K tomu, aby žadateli vzniklo právo na jednorázový příspěvek dle § 1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., mu musel být přiznán nárok na odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody, a pro vznik nároku na toto odškodnění mu musela být nejprve soudně uznána jeho účast na rehabilitaci. Splnění uvedených podmínek byl žadatel povinen doložit již při podání žádosti o příspěvek.
[28] Lhůta tak, jak je stanovená v § 2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem. Vláda mohla vycházet z předpokladu, že podají-li oprávněné osoby návrh na uznání jejich účasti na soudní rehabilitaci a následné odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody v přiměřené lhůtě, je dvouletá lhůta k podání žádosti o příspěvek dostatečná. Požadavku, aby v přiměřené lhůtě oprávněné osoby podaly žádost a učinily i související nezbytné kroky, nelze nic vytknout. Takto stanovená lhůta však mohla v jednotlivých případech vést k situacím, že nárok na dávku nevznikl podle objektivních kritérií, ale podle toho, jak rychle bylo konkrétní osobě o jejích návrzích rozhodnuto. Ačkoliv tedy mohly dvě osoby začít činit potřebné kroky ve zcela stejný den a vyvíjet stejnou aktivitu, jedna by na nárok dosáhla a druhá nikoliv. Takové důsledky zakládají nedůvodnou nerovnost mezi žadateli nacházejícími se na počátku právní úpravou stanoveného postupu ve zcela shodném postavení.
[29] Na druhou stranu, pokud by perzekuovaná osoba navrhla vlastní vinou vyslovení své účasti na soudní rehabilitaci již po uplynutí dané lhůty nebo sice v jejím rámci, ale tak pozdě, že by již nebyla žádná reálná možnost, že by soud o této účasti rozhodl a následně Ministerstvo spravedlnosti rozhodlo o žádosti o odškodnění před 31. 12. 2011, nelze dospět k závěru, že by šlo o případ neodůvodněné nerovnosti. Žádná z těchto osob by totiž nebyla schopna splnit podmínky pro přiznání dané dávky. Zároveň všechny oprávněné osoby věděly, že do uvedeného data musí být zákonem stanovené podmínky doloženy a lhůta pro takové uplatnění byla přiměřená. S ohledem ke shora uvedené obecné přípustnosti a potřebnosti lhůt v právním řádu by v takovém případě nebylo možné k uvedené lhůtě nepřihlížet.
[30] Vzhledem k obecné zdrženlivosti soudu při aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2007, čj. 6 Ads 4/2006-32, č. 1243/2007 Sb. NSS) a k zásadě právní jistoty, a tedy obecné prospěšnosti a nutnosti lhůt, soud může pouze za výjimečných okolností přistoupit k prolomení stanovených lhůt (srov. citovaný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, kde uvedl, že „[r]ušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů“). To kromě shora uvedeného dále znamená, že se oprávněné osoby musí domáhat svých práv bezprostředně po té, co odpadne překážka, která jim takový postup znemožňovala. Jednotlivé kroky vedoucí k přiznání nároku na dávku tak na sebe musí navazovat bez zbytečného časového odkladu. Opačný případ by vedl k negaci právní jistoty.
[31] Z provedeného dokazování vyplynulo, že stěžovatel dne 4. 5. 2011, tedy téměř 8 měsíců před ukončením lhůty stanovené v § 2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb., podal návrh na vyslovení jeho účasti na soudní rehabilitaci. Osm měsíců považuje kasační soud za dobu, ve které nešlo vyloučit, že příslušný soud vysloví účast stěžovatele na soudní rehabilitaci a Ministerstvo spravedlnosti rozhodne o žádosti o odškodnění. To, že se tak nestalo a pravomocné konečné rozhodnutí o soudní rehabilitaci bylo vydáno až dne 24. 1. 2013 a odškodnění bylo přiznáno 2. 9. 2013, mu nelze přičítat k tíži. Taktéž jednotlivé navazující kroky byly činěny bez zbytečné časové prodlevy. Žádost o odškodnění byla podána cca dva a půl týdne po nabytí právní moci usnesení, kterým byla vyslovena účast stěžovatele na soudní rehabilitaci, a žádost o jednorázový příspěvek podal přibližně 5 týdnů po vydání odškodnění za nezákonné zbavení osobní svobody.
[32] Výklad, který zaujal městský soud, že i přes reálnou nemožnost podat žádost o poskytnutí jednorázového příspěvku ve lhůtě dané nařízením č. 135/2009 Sb. je třeba tuto lhůtu respektovat, zakládá jednoznačnou a neodůvodněnou nerovnost mezi těmi žadateli o daný příspěvek, kterým proces uznání účasti na soudní rehabilitaci a žádosti o odškodnění nepřekročil den 31. 12. 2011, a těmi, kteří se svého práva museli domáhat delší dobu. Nebylo vinou stěžovatele, že příslušné soudy nestihly rozhodnout o jeho účasti na soudní rehabilitaci dříve.
[33] Na projednávanou věc nedopadá rozsudek ve věci sp. zn. 6 A 55/2001, na který poukazoval městský soud. Je sice pravda, že v tomto rozsudku i v právě projednávané věci bylo pro uplatnění požadovaného nároku vyžadováno osvědčení, že osoba byla perzekuována a zároveň v obou případech stát zapříčinil, že postižená osoba nebyla schopna toto potvrzení dodat včas. Toto osvědčení však nebylo nutné přiložit k samotné žádosti, ale bylo možné jej doložit až v průběhu řízení (viz druhý odstavec na str. 3 daného rozsudku a § 5 odst. 3 zákona č. 217/1994 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické perzekuce, ve znění pozdějších předpisů). Zároveň v této věci byla lhůta stanovená přímo zákonem, nikoliv pouze podzákonným právním předpisem.
[34] V právě projednávané věci je však situace odlišná v tom, že z § 2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. vyplývá, že již k žádosti o příspěvek musely být připojeny doklady osvědčující nárok a lhůta je stanovena podzákonným předpisem, kterým není soud při splnění podmínek daných článkem 95 Ústavy vázán. Navíc, jak ostatně uvedl i sám žalovaný ve vyjádření k žalobě, oprávněnou osobou podle nařízení č. 135/2009 Sb. je ta osoba, které již byl přiznán nárok na odškodnění, nikoliv tedy osoba, která má na takové odškodnění obecně právo, ale ještě jí nebyl přiznán. Oproti tomu podle zákona č. 217/1994 Sb. byla oprávněná osoba definována obecnými znaky československého politického vězně nebo jeho příbuzného (§ 1 a § 2 citovaného zákona), aniž by podmínkou vzniku nároku bylo, že mu již bylo vydáno osvědčení podle § 8 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahraničí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození.
[35] Nejvyšší správní soud nadán ústavní pravomocí nepřihlédnout k podzákonnému právnímu předpisu, jenž je rozporný s ústavní zásadou principu rovnosti, rozhodl neaplikovat § 2 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. a v posuzované věci akceptovat podání žádosti o poskytnutí jednorázového příspěvku dle § 1 odst. 1 nařízení č. 135/2009 Sb. (obdobně srov. citovaný rozsudek sp. zn. 6 Ads 4/2006) učiněné stěžovatelem jako včasné. Nejvyšší správní soud si je vědom, že obdobnou pravomoc nemá sám žalovaný, a proto nemohl bez zásahu soudu takový závěr učinit sám. Byla to však obecně moc výkonná, která uvedenou situaci zapříčinila.
[36] Nejvyšší správní soud považoval pro posouzení věci za nadbytečné zabývat se potenciální nerovností vůči osobám uvedeným v § 1 odst. 2 a odst. 3 nařízení č. 135/2009 Sb., které měly mít delší lhůty pro uplatnění nároku. Stěžovatel totiž žádost o vyslovení účasti na soudní rehabilitaci podal, s ohledem na shora uvedené, včas. Nebylo proto třeba se zabývat tím, zda by se na něj případně nemohla aplikovat některá lhůta uvedená v § 2 odst. 2 a 3 citovaného nařízení. Nad rámec však soud poznamenává, že nelze hledět pouze na konečnou lhůtu pro uplatnění nároku, ale také na počáteční lhůtu. Ta ale byla u osob uvedených § 1 odst. 2 a odst. 3 odlišná než u osob podle § 1 odst. 1, mezi které patřil stěžovatel. Tyto další osoby se staly oprávněnými osobami až na základě pozdějších novel předmětného nařízení.
*) Ve znění opravného usnesení ze dne 20. 11. 2017, čj. 9 As 166/2016-56. | decision_840.txt |
4,467 | k § 6 odst. 3 a § 8 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích
k § 82 soudního řádu správního
I. Registrace názvu politické strany nebo politického hnutí provedená v rozporu se zákazem zaměnitelnosti jejího názvu, respektive zkratky, obsaženým v § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, představuje vůči dříve registrovanému politickému subjektu, jehož se zaměnitelnost týká, zásah, proti němuž se lze bránit žalobou podle § 82 s. ř. s.
II. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, v § 6 odst. 3, který stanoví zákaz zaměnitelnosti názvu (a následně i v § 8 odst. 3, jež se týká samotné registrace) výslovně poskytuje ochranu názvu pouze politickým stranám a hnutím, tedy subjektům zapsaným do příslušného rejstříku.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2017, čj. 3 As 230/2016-60)
Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS a č. 1743/2009 Sb. NSS.
Věc: a) Jiří Ř., b) Šárka Z., c) Josef Z. a d) Michal P. proti Ministerstvu vnitra, za účasti ProKraj, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a).
Žalobci podali k Městskému soud v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v registraci změny stanov politické strany „B10.cz“, jíž došlo ke změně názvu této politické strany na „ProKraj“.
Městský soud v Praze žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 8. 9. 2016, čj. 11 A 215/2015-81.
V odůvodnění rozsudku nejprve odkázal na pojmové vymezení nezákonného zásahu v § 82 s. ř. s. a shrnul, že v souzené věci má tento zásah spočívat v registraci změny názvu výše uvedené politické strany, namísto toho, aby žalovaný vydal rozhodnutí o odmítnutí registrace. Tím měl žalovaný zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobců, neboť ti byli za politickou stranu s obdobným názvem „Hnutí PRO! Kraj“ na kandidátní listině koalice „Hnutí PRO! Kraj“ zvoleni do zastupitelstva Ústeckého kraje v roce 2012. S odkazem na § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. městský soud dovodil, že nezaměnitelnost názvu je zákonem vyžadována jen ve vztahu mezi názvy politických stran a politických hnutí. K otázce zaměnitelnosti totiž Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 26. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 102/15, vyslovil, že tzv. „volební strany“ nejsou identické s politickými stranami a hnutími, neboť prvně jmenované mohou tvořit i další subjekty. Volební strany dále nejsou identifikovatelné toliko dle jejich názvu, ale dle celé řady dalších atributů (vylosované číslo volební strany, jednotliví kandidáti, či vylosované číslo volební strany ve spojení se jménem strany), což úzce souvisí právě s volebním systémem do komunálních voleb, založeným na zásadě poměrného zastoupení. Z listin předložených žalobci pak městskému soudu vyplynulo, že „Koalice Hnutí PRO! Kraj“ je sdružením tří politických stran: Hnutí za nezávislý a harmonický rozvoj obcí a měst, Křesťanské demokratické unie – Československé strany lidové (dále jen „KDU-ČSL“) a Strany zelených. Tyto registrované politické strany uzavřely dne 12. 9. 2012 koaliční smlouvu, upravující podmínky spolupráce při postupu před volbami do zastupitelstva Ústeckého kraje v roce 2012, financování předvolební kampaně a společný postup po volbách. „Koalice Hnutí PRO! Kraj“ však není ministerstvem vnitra registrována ani jako politická strana, ani jako politické hnutí. Ze všech výše uvedených důvodů městský soud dovodil, že právní úprava nechrání neregistrované sdružení nestraníků, neboť (na rozdíl od politické strany) je koalice pouhým institutem, umožňujícím účast ve volbách těm osobám (kandidátům), které nehodlají kandidovat za politickou stranu či hnutí. Koalice stran je navíc sestavována pro dané konkrétní volby, a tedy i její název je platný právě pro ně; ve volbách následujících může stejná koalice vystupovat pod jiným názvem. Z uvedeného vyplývá, že registrace politických stran a hnutí je zásadní skutečností, která má vliv na posouzení, zda musí být ve vztahu mezi subjekty splněna podmínka nezaměnitelnosti názvu a zkratky; pro ochranu ve smyslu § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., tedy nepostačí pouhé faktické vykonávání politické činnosti, jak tvrdí žalobci. Ze všech výše uvedených důvodů dospěl městský soud ke konečnému závěru, že registrace změny názvu strany B10 na „ProKraj“ nebyla nezákonným zásahem do práv žalobců, jako zástupců koalice.
Proti rozsudku městského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnosti. V průběhu řízení zaslal právní zástupce stěžovatelů oznámení, že došlo k ukončení právního zastupování žalobců b) až d). Jediným stěžovatelem zůstal žalobce a) [stěžovatel]. Řízení o kasačních stížnostech dalších stěžovatelů bylo pravomocně zastaveno usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, čj. 3 As 230/2016-37.
Stěžovatel v úvodu své kasační stížnosti nejprve uvedl, že politické strany B10, Hnutí nezávislých za harmonický rozvoj obcí a měst, KDU-ČSL, Strana zelených a příznivci neregistrované iniciativy Volby pro město Děčín uzavřeli dohodu o partnerství a vzájemné spolupráci, označovanou jako „Hnutí PRO! Kraj“. To se postupně etablovalo a formalizovalo a pozdější sled událostí vyústil v uzavření koaliční smlouvy a vytvoření „Koalice Hnutí PRO! Kraj“. V roce 2012 v krajských volbách do Ústeckého kraje kandidovali za „Koalici Hnutí PRO! Kraj“ kandidáti Strany zelených, KDU-ČSL a Hnutí za harmonický rozvoj obcí. V průběhu let 2012 a 2013 pak byly uzavřeny smlouvy týkající se financování volební kampaně; k poslední z nich se však politická strana B10 nepřipojila a ani v dalších volbách v roce 2016 se s jejím zapojením nepočítalo. Po postupném odchodu většiny svých členů a v návaznosti na porušení etického kodexu „Hnutí PRO! Kraj“ změnila politická strana B10 svoje stanovy a přejmenovala se na politickou stranu „ProKraj“; s tímto novým názvem se pak zaregistrovala v seznamu politických stran a hnutí vedeném žalovaným. Právě registraci změny názvu a související změny stanov stěžovatel vnímal jako nezákonný zásah pro rozpor takového postupu s § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.
V další části kasační stížnosti se stěžovatel vyjádřil k pojmu „koalice“ tak, jak je použit například v § 20 odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, v návaznosti na článek 5 Ústavy a článek 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Uvedl, že ani naposledy zmíněný zákon a ani zákon č. 424/1991 Sb. pojem „koalice“ nedefinují; nejde tedy o právní, ale spíše o politologický pojem, který je třeba interpretovat nejen ve formálním, ale i materiálním smyslu. Domníval se, že se nejedná pouze o neformální sdružení vytvořené pro účely volebního procesu, ale o sdružení politických stran a o právní subjekt. Žalovaný proto pochybil, pokud při úvaze, zda se název „ProKraj“ liší od názvu ostatních politických stran či hnutí vyvíjejících činnost na území České republiky, nevzal v potaz i jiná uskupení účastnící se politické soutěže na území České republiky.
Stěžovatel dodal, že zatímco registrace strany nebo hnutí je zformalizováním politického úsilí, registrace názvu koalice je pouze institut umožňující kandidaturu do konkrétních voleb. Je proto třeba rozlišovat mezi kolizí názvů ve stejných volbách, a kolizi názvů při registraci politické strany nebo hnutí, kdy platí princip přednosti. Argumentace městského soudu by tak byla akceptovatelná pouze v případě, pokud by strana B10 chtěla kandidovat do krajských voleb v koalici s názvem „ProKraj“. Domníval se, že název politické strany je i ve volbách do obecních a krajských zastupitelstev nejdůležitějším distinktivním znakem, a nesouhlasí ani s tím, že název koalice je platný pouze pro jedny konkrétní volby.
Stěžovatel namítal také narušení politické soutěže, která jako základ demokraticky fungujícího státu musí být regulována jinak než soutěž hospodářská. V případě subjektů účastnících se politické soutěže je zapotřebí víc než jen formální kontrola, zda v registru již nefiguruje pod stejným názvem jiný subjekt. Neexistuje přitom žádná zákonná definice politických stran a hnutí, nicméně podle odborných definic je pro ně typická mj. rovnost postavení a šancí.
V závěru kasační stížnosti se stěžovatel odvolal také na § 132 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012, podle něhož se název právnické osoby musí lišit od osoby jiné a nesmí být klamavý. Politická strana B10 věděla, že se připravuje registrace nového politického subjektu (politického hnutí „PRO! Ústecký kraj“), což stěžovatel doložil petičními archy. V rozporu se závazky, které vyplývaly z dohody o spolupráci a etického kodexu a které směřovaly vůči ostatním stranám „Koalice Hnutí PRO! Kraj“, se nicméně strana B10 rozhodla pro změnu názvu a podala návrh na jeho registraci. Svůj názor o protiprávnosti takového postupu, který se dotkl veřejných subjektivních práv členů krajského zastupitelstva, zvolených jako kandidátů „Koalice Hnutí PRO! Kraj“, odvozuje stěžovatel také z dikce § 127 občanského zákoníku z roku 2012 a důvodové zprávy k tomuto ustanovení, která hovoří o právnické osobě, jež je teprve založena nebo dokonce jen projektována, ale již je jejím jménem jednáno s třetími osobami; s těmito argumenty se však městský soud v napadeném rozsudku nevypořádal.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [16] Předtím, než Nejvyšší správní soud přejde ke stížnostním námitkám opírajícím se o § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., považuje za vhodné stručně shrnout podstatu sporu mezi stěžovatelem a žalovaným. Jak již bylo zmíněno v rekapitulační části tohoto rozsudku, strana B10, přejmenovaná v listopadu roku 2015 na politickou stranu „ProKraj“ a v této věci vystupující v pozici osoby zúčastněné na řízení, byla dříve, společně s dalšími stranami, členkou „Hnutí PRO! Kraj“, byť se přímo nestala i členkou „Koalice Hnutí PRO! Kraj“ ve volbách do krajských zastupitelstev pro rok 2012. V krajských volbách v roce 2016 se se zapojením strany B10 (nyní „ProKraj“) rovněž nepočítalo, navíc byla tato strana z „Hnutí PRO! Kraj“ vyloučena pro porušení etického kodexu. V roce 2015 se strana B10 přejmenovala na „ProKraj“ a pod tímto novým názvem se zaregistrovala v seznamu politických stran a hnutí vedeném žalovaným. Již od roku 2012 však usilovalo o registraci i „Hnutí PRO! Kraj“, přičemž konkrétní podobu tato snaha získala rovněž v roce 2015. V říjnu roku 2015 oslovil manažer „Hnutí PRO! Kraj“ žalovaného s dotazem, zda by byla možná registrace nové politické strany (přičemž z celkového kontextu všech stěžovatelem předložených podání není zcela jasné, zda tato nová politická strana měla nést název „Hnutí PRO! Kraj“, „PRO! Kraj“ nebo „PRO! Ústecký kraj“). V té době o registraci nového názvu „ProKraj“ požádala i strana B10, ale její žádost trpěla vadami. Na podkladě těchto skutečností si stěžovatel, respektive politická entita, jíž je členem, činí nárok na název „PRO! Kraj“ a domnívá se, že žalovaný neměl registraci politické strany B10, navazující na její žádost z listopadu roku 2015, povolit.
[17] Stěžejní otázku, zda jednání žalovaného, spočívající v registraci změny názvu politické strany B10 na „ProKraj“, je nezákonným zásahem vůči žalobcům (tedy i stěžovateli), městský soud v odůvodnění svého rozsudku zodpověděl negativně, neboť dovodil, že právní ochrana politických subjektů, vyplývající z § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., na „Hnutí PRO! Kraj“ nedopadá a nemohlo tak být zasaženo do právní sféry žalobců, kteří byli v jeho rámci zvoleni do krajského zastupitelstva. Teoretické vymezení nezákonného zásahu a konsekventní úvahy nad tím, zda pod toto vymezení lze vůbec jednání žalovaného pojmově podřadit, však městský soud do odůvodnění svého rozsudku nezahrnul. Nejvyšší správní soud proto považuje za vhodné v tomto směru úvahy městského soudu doplnit (aniž by tím jakkoli naznačoval, že je snad rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný).
[18] Podle § 82 s. ř. s. se může „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl přímo zaměřen proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, […] žalobou domáhat u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. Ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu více viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Přesná definice „zásahu“ možná není, protože pod tento pojem spadá velké množství často jen faktických (ústně či jinak vyjádřených) a neformálních činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Vždy jde o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Bez ohledu na to, zda mají tyto úkony formální povahu či nikoliv, je jejich pojmovým znakem fakt, že jsou způsobilé atakovat právní sféru fyzické či právnické osoby tím, že je povinna na základě takového úkonu něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět.
[19] První otázkou, kterou si musí soud v případě zásahové žaloby položit, tedy je, zda jednání žalovaného vůbec může z povahy věci představovat nezákonný zásah. V posuzované věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že tuto možnost obecně vyloučit nelze.
[20] Podle § 8 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. ministerstvo provede registraci strany nebo hnutí nebo rozhodne o jejím odmítnutí do 15 dnů ode dne zahájení řízení o registraci. Podle § 8 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb. ministerstvo registraci odmítne, jestliže stanovy strany a hnutí jsou v rozporu s § 1 až 5 a § 6 odst. 3 a 4 tohoto zákona. Podle § 8 odst. 7 citovaného zákona ministerstvo registraci provede zápisem strany a hnutí do rejstříku stran a hnutí. Zároveň podle § 8 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. platí, že pokud ministerstvo registraci provede, zašle ve lhůtě uvedené v odstavci 2 zmocněnci přípravného výboru jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí den registrace, a druhé vyhotovení stanov se s vyznačením registrace vloží do spisu. Rejstřík stran a hnutí je v § 9 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb. definován jako veřejný seznam vedený ministerstvem, do kterého se zapisují nebo vyznačují zákonem stanovené údaje týkající se stran a hnutí.
[21] Z citovaných ustanovení vyplývá, že v případě změny názvu politické strany či politického hnutí, má registrace, která probíhá formou zápisu do veřejného seznamu, konstitutivní charakter. Okamžikem registrace, jež má povahu faktického úkonu a nikoliv rozhodnutí, se stává změna stanov účinnou erga omnes.
[22] Registrace se sice primárně týká práv a povinností subjektu zapisovaných údajů, nicméně právě s ohledem na § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., podle kterého se „název strany a hnutí a jeho zkratka musí výrazně lišit od názvu a zkratky stran a hnutí, které již vyvíjejí činnost na území České republiky, aby nebyly vzájemně zaměnitelné“, se může potenciálně dotknout i subjektů jiných, a to v případě, že registrace bude provedena v rozporu s tímto ustanovením. Rozpor stanov se zákazem zaměnitelnosti obsaženým v § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. je výslovným důvodem pro odmítnutí registrace (§ 8 odst. 1 téhož zákona).
[23] Nahlíží-li tedy Nejvyšší správní soud na proces registrace z pohledu subjektů, které mohou být dotčeny případnou zaměnitelností ve smyslu § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve vztahu k nim registrace skutečně může mít povahu zásahu do sféry jejich veřejných subjektivních práv, neboť na základě tohoto úkonu, jenž není rozhodnutím, musí tyto subjekty strpět užívání potenciálně zaměnitelného názvu jiným politickým subjektem, potažmo strpět riziko možnosti vzájemné záměny adresáty jejich volební kampaně. Nejvyšší správní soud proto v obecné rovině připouští, že registrace názvu politické strany či politického hnutí, provedená v rozporu se zákazem zaměnitelnosti, obsaženým v § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., představuje vůči dříve registrovanému subjektu, jehož se zaměnitelnost týká, zásah, proti němuž se může bránit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.
[24] Optikou nyní posuzované věci je nutné posoudit, zda registrace změny názvu politické strany B10 na „ProKraj“, mohlo představovat nezákonný zásah právě vůči stěžovateli. Primárně je tak třeba zhodnotit, zda „Hnutí PRO! Kraj“ (tvořící součást koalice, na jejíž kandidátní listině byl stěžovatel zvolen do krajského zastupitelstva) svědčilo přednostní právo k názvu „Hnutí PRO! Kraj“ (respektive k názvu „PRO! Kraj“ nebo „Pro! Ústecký kraj“). Pokud by tomu tak bylo, bylo by třeba zhodnotit, zda nově registrovaný název „ProKraj“ vykazuje natolik výraznou podobnost s některým z výše uvedených názvů, že lze hovořit o jejich potenciální vzájemné zaměnitelnosti ve smyslu § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.
[25] Co se týče první otázky, zda politické entitě, tvořící „Koalici Hnutí PRO! Kraj“ svědčilo prioritní právo k názvu „Hnutí PRO! Kraj“, ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s názorem městského soudu, že zákon č. 424/1991 Sb., a ani jiný právní předpis takovou ochranu neposkytuje. Městský soud zevrubně a srozumitelně vysvětlil, že v českém právním prostředí je třeba rozlišovat mezi politickými stranami a hnutími na straně jedné, a volebními stranami na straně druhé; oporu přiléhavě našel v usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 102/15, na které Nejvyšší správní soud z důvodu procesní ekonomie v podrobnostech plně odkazuje. Ačkoli je stěžovatel přesvědčen, že na skutkové pozadí souzené věci uvedené usnesení nedopadá, neopírá tento svůj názor o přesvědčivou argumentaci. Ústavní soud skutečně v napadeném usnesení řešil zaměnitelnost dvou volebních stran, nikoli volební strany a politické strany, nicméně argumentem a minori ad maius dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že pokud název volební strany není chráněn ve vztahu k jiné volební straně, tím spíše není chráněn vůči straně politické, která byla zákonem stanoveným postupem zapsána do Rejstříku stran a hnutí. Současně Ústavní soud v citovaném usnesení uvedl, že volební strany, a to zvlášť ty, které kandidují v komunálních volbách, nejsou identifikovatelné jen podle jejich názvu, ale také podle celé řady dalších atributů, což se pak odráží i do posouzení jejich vzájemné zaměnitelnosti.
[26] Uvádí-li dále stěžovatel, že v českém právním řádu neexistuje legální definice politické strany, ani volební strany, lze mu dát zapravdu, avšak není zřejmé, jak má tento argument podpořit názor, že § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. ve spojení s § 8 odst. 1 téhož zákona dopadá i na různorodá volební uskupení, která nejsou registrována. Není rovněž zřejmé, z jakého (jiného) právního předpisu stěžovatel vyvozuje, že „Koalice Hnutí PRO! Kraj“ (či některá její součást) má právo na přednostní a výlučnou ochranu užívání tohoto názvu. Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje s městským soudem, že pokud „Koalice Hnutí PRO! Kraj“ nebyla ani politickou stranou, ani politickým hnutím zaregistrovaným v příslušném rejstříku, pak se jí nedostává ochrany českým právním řádem v tom směru, že by žalovaný při rozhodování o změně názvu politické strany B10 na „ProKraj“ musel žádost této politické strany odmítnout pro rozpor s § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. Požádala-li tedy strana B10 o zapsaní nového názvu „ProKraj“ dříve, než tak učinilo „Hnutí PRO! Kraj“, a nebyla-li tedy v době podání žádosti v Rejstříku politických stran a hnutí zaregistrována jiná strana s týmž nebo zaměnitelným názvem (což stěžovatel netvrdí), nic nebránilo tomu, aby žalovaný registraci změny názvu strany B10 provedl. Výše uvedený úkon žalovaného proto nemůže konkrétně vůči stěžovateli představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.
[27] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že v rámci politické soutěže neexistuje faktický rozdíl mezi registrovanou stranou či politickým hnutím a neformálními sdruženími, vytvořenými pro účely voleb. Tento názor Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje, nicméně z hlediska ochrany nezaměnitelnosti názvu těchto entit zákon uvedené kategorie rozlišuje. Zákon č. 424/1991 Sb. v § 6 odst. 3 (a konsekventně v § 8 odst. 1) výslovně poskytuje ochranu názvu pouze politickým stranám a hnutím, tedy subjektům zapsaným do příslušného rejstříku. Tento závěr nemůže vyvrátit ani (správné) tvrzení stěžovatele, že na kandidátní listinu koalice složené z více politických stran a hnutí je nutno nahlížet stejně jako na kandidátní listinu politické strany jediné; jak již bylo uvedeno, v rámci samotné politické soutěže, tedy i při registraci kandidátních listin, není důvod činit mezi oběma kategoriemi rozdíly, to však nikterak nesouvisí s otázkou ochrany distinktivnosti názvu registrovaných politických subjektů.
[28] Je-li stěžovatel přesvědčen, že ochrany vyplývající z § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. se má dostat již subjektu, který se teprve konstituuje (zde zamýšlené politické straně s názvem „Pro! Ústecký kraj“), jde o námitku nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s., podle kterého není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl; tato námitka v žalobě uplatněna nebyla, ač stěžovateli prokazatelně v jejím uplatnění nic nebránilo (k tomu srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006-155, č. 1743/2009 Sb. NSS).
[29] Konečně, co se týče druhé dílčí otázky, tj. zda všechny výše uvedené názvy vykazují natolik výraznou podobnost, že lze hovořit o jejich potenciální vzájemné zaměnitelnosti ve smyslu § 6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., její zodpovězení je ve světle výše uvedených závěrů již bezpředmětné. Pouze pro úplnost lze stěžovatele odkázat na závěry vyslovené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2016, čj. 10 A 147/2016-64, který se týkal prakticky téže materie jako souzená věc, a to vzájemné zaměnitelnosti názvů „PRO! Kraj“ a „JsmePRO! Kraj“, kde je daná problematika podrobně rozebrána. | decision_841.txt |
4,468 | k § 17 odst. 1 soudního řádu správního
k čl. 46 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění Protokolů č. 11 a 14
Rozšířený senát není příslušný k rozhodování o návrhu na změnu právního názoru (§ 17 odst. 1 s. ř. s.), v jejímž důsledku by se snížil standard ochrany lidských práv dosažený dosavadní rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, byly-li v ní obsažené právní závěry shledány Evropským soudem pro lidská práva jako nezbytná podmínka pro dodržení požadavků Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) ze strany České republiky (čl. 46 odst. 1 Úmluvy). Je-li v takovém případě rozšířenému senátu postoupena věc k zaujetí odlišného právního názoru, vrátí ji rozšířený senát k projednání a rozhodnutí senátu, který mu ji postoupil.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40)
Prejudikatura: č. 1337/2007 Sb. NSS, č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 1885/2009 Sb. NSS, č. 1948/2009 Sb. NSS, č. 2602/2012 Sb. NSS a č. 2825/2013 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 2. 2000, Fitt proti Spojenému království (stížnost č. 29777/96, Reports 2000-II) a rozsudek ze dne 26. 11. 2015, Regner proti České republice (stížnost č. 35289/11).
Věc: Ing. Jaroslav Ř. proti Národnímu bezpečnostnímu úřadu o vydání osvědčení fyzické osoby, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 13. 4. 2010 požádal žalobce o vydání osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení „Přísně tajné“. Žalovaný rozhodl dne 3. 5. 2011 o nevydání tohoto osvědčení. Rozhodnutím ze dne 8. 8. 2011 ředitel žalovaného zamítl žalobcův rozklad.
Proti rozhodnutí ředitele žalovaného se žalobce bránil žalobou ze dne 1. 9. 2011. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 11. 2014, čj. 11 A 274/2011-35, žalobu jako nedůvodnou zamítl. Soud zdůraznil, že řízení o bezpečnostní prověrce je specifické, v jeho rámci nelze garantovat všechna procesní práva účastníka řízení s ohledem na předmět tohoto řízení. Není přitom pravdou, že by se žalovaný obsahem zpráv zpravodajské služby nezabýval, neboť z odůvodnění obou rozhodnutí vyplývá pravý opak. Nadto žalovaný nebyl oprávněn přezkoumávat obsah zpráv, jak požaduje žalobce, nýbrž měl pouze vyhodnotit jejich obsah a učinit příslušný závěr o tom, zda je či není dáno bezpečnostní riziko na straně žadatele o vydání osvědčení. Skutečnost, že se žalobce nemohl se zprávami seznámit, vyplývá z povahy věci a tohoto řízení. Specifičnost správního řízení, které odůvodňuje omezení procesních práv žalobce, je vykompenzována tím, že správní soud má plný přístup k podkladům rozhodnutí, které jsou součástí správního spisu, s jejichž obsahem se městský soud seznámil. V souladu se získanými poznatky soud přezkoumával postup a důvody pro nevydání osvědčení v úplnosti i nad rámec uplatněných námitek, přičemž po posouzení obsahu utajovaných zpráv dospěl k závěru, že tvoří dostatečný podklad pro závěr uvedený v napadeném rozhodnutí žalovaného.
Proti tomuto rozsudku se žalobce (stěžovatel) bránil kasační stížností. Argumentoval mimo jiné tím, že z rozsudku nelze seznat, zda soud provedl nějaké dokazování, a to zejména ohledně obsahu zpráv zpravodajské služby. Dokazování ohledně jejich obsahu není podle judikatury Nejvyššího správního soudu vyloučeno. Vytýkal městskému soudu, že pouze uvěřil zpravodajské službě a blíže obsah jejích zpráv neověřil. S ohledem na specifikum dané věci to byl právě soud, kdo měl stěžovateli garantovat příslušná procesní práva a blíže se obsahem zpráv zabývat. Pokud tak neučinil, jsou jeho závěry nepřezkoumatelné.
Čtvrtý senát při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že v klíčových právních otázkách týkajících se výkladu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále jen „zákon o ochraně utajovaných informací“), existuje „podstatný rozkol“ v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Jde jmenovitě o otázku, „zda a v jakém rozsahu je nutné žalobci umožnit přístup k informacím podléhajícím utajení podle zákona o ochraně utajovaných informací v řízení před správním soudem o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s., proti rozhodnutí, kterým žalobci nebylo vydáno osvědčení fyzické osoby podle zákona o ochraně utajovaných informací za situace, kdy tyto informace představují jediný, případně zcela zásadní důvod pro nevyhovění žalobcovu požadavku, např. na vydání osvědčení fyzické osoby pro přístup k utajovaným informacím, a kdy žalobci tyto utajované informace nemohou být v souladu se zákonem sděleny v průběhu předchozího správního řízení.“ Dále jde o otázku, „zda a v jakém rozsahu je správní soud oprávněn či povinen přezkoumávat věrohodnost a pravdivost utajovaných informací specifikovaných v předchozí sporné právní otázce“.
Podle čtvrtého senátu jeden směr judikatury představuje přístup, podle kterého je v dané situaci postačující, pokud správní soud příslušnou utajovanou část správního spisu prověří, tj. zkontroluje, zda tam uvedené důvody jsou relevantní, či nikoli, přičemž přístup k těmto informacím žalobci neumožní (rozsudky ze dne 30. 1. 2013, čj. 3 As 4/2012-40; ze dne 19. 6. 2013, čj. 3 As 63/2012-25; ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 As 9/2010-94). Oproti tomuto ustálenému přístupu se v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu objevuje další názorový proud, podle kterého je nutné utajované informace v průběhu soudního řízení zpřístupnit – za náležitého poučení žalobce a jeho zástupce provádět jimi rozsáhlé dokazování, a případně ověřovat jejich správnost (rozsudky ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101, č. 2602/2012 Sb. NSS, a ze dne 21. 12. 2012, čj. 7 As 117/2012-28, č. 2825/2013 Sb. NSS).
S tím souvisí též otázka posuzování věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb. I v tomto směru existuje dle čtvrtého senátu rozporná judikatura. Podle jednoho názoru žalovanému ani soudu nepřísluší přezkoumávat či zpochybňovat věrohodnost skutkových zjištění, k nimž zpravodajská služba v rámci řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými informacemi v průběhu šetření ohledně určité osoby dospěje (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2008, čj. 9 Ca 82/2007-34; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009, čj. 5 As 44/2006-74). Naproti tomu sedmý senát v rozsudcích výše citovaných čj. 7 As 31/2011-101 a 7 As 117/2012-34 fakticky uložil soudu, aby posuzoval věrohodnost zjištění zpravodajských služeb (shodně též rozsudek ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 As 73/2012-43).
Čtvrtý senát k první z otázek uvádí, že považuje za správnější první výše uvedený názorový proud, podle něhož postačuje, pokud do utajované části spisu má přístup pouze správní soud, nikoli samotný účastník řízení nebo jeho zástupce. Nejedná se totiž o „běžný spor“ mezi občanem a státem. Dostatečným garantem práv a zárukou před excesy moci výkonné má být nezávislý soud, který by měl po zvážení všech okolností případu, vycházeje zejména z obsahu utajované části spisu, být schopen rozhodnout, zda závěr žalovaného obsažený v napadeném správním rozhodnutí obstojí, či nikoli. Umožnění nahlížení do této části spisu dotčené osobě a případné ověřování tam uvedených informací prostřednictvím dokazování by smysl ochrany utajovaných informací často popřelo, nadto by mohlo zcela ohrozit zájem společnosti na fungování státu.
K druhé ze sporných otázek, tj. otázce věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb, se čtvrtý senát přiklání k názoru zaujatému v tomto směru především osmým senátem a povinnosti soudu přezkoumat napadené rozhodnutí včetně podkladů, s nimiž nebylo účastníku řízení umožněno se seznámit, a to i nad rámec žalobních bodů, příp. kasačních důvodů, tedy ex offo.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že v dané věci není dána jeho pravomoc ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil čtvrtému senátu k dalšímu řízení bez věcného rozhodnutí ve věci.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda je předkládaná otázka vskutku vykládána rozdílně, tedy zda má rozšířený senát pravomoc rozhodnout dle § 17 odst. 1 s. ř. s. předloženou otázku. Jak vyplývá z dále uvedeného, žádný rozkol v judikatuře v této oblasti neexistuje.
[10] Sporným ustanovením je § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Podle odstavce 2 se dokazování v soudním řízení „provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen tehdy, byl-li ten, kdo povinnost mlčenlivosti má, této povinnosti příslušným orgánem zproštěn; zprostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupuje i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem.“ Podle odstavce 3 „[Národní bezpečnostní úřad] označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení zvláštního právního předpisu42) o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena“ (poznámka pod čarou 42 míří na soudní řád správní).
III.A Judikatura je v otázce dokazování utajovanými skutečnostmi jednotná
[11] Rozšířený senát předesílá, že všechny rozsudky, dle čtvrtého senátu údajně rozporné, na sebe navazují, navzájem se citují. Pokud se v nich objevují nové právní závěry, v předchozích rozsudcích nevyslovené, jde o přirozenou reakci na nová fakta případu, a tedy přirozený vývoj „soudcovského“ práva.
[12] Nejstarší z údajně konfliktních rozsudků, uváděných čtvrtým senátem, je rozsudek Městského soudu v Praze čj. 9 Ca 82/2007-34. Tento rozsudek je nicméně pro pravomoc rozšířeného senátu irelevantní, neboť rozšířený senát nesjednocuje rozpory mezi judikaturou krajských soudů, resp. judikaturou krajských soudů a Nejvyššího správního soudu. K sjednocování judikatury krajských soudů slouží rozhodování tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti (§ 12 odst. 1 s. ř. s.).
[13] Nejstarší z rozsudků Nejvyššího správního soudu, jimiž argumentuje čtvrtý senát, je rozsudek čj. 5 As 44/2006-74. V daném případě byl aplikován ještě zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů. Nejvyšší správní soud zde nejprve obsáhle reprodukuje judikaturu Ústavního soudu k tomuto zákonu a dále judikaturu Nejvyššího správního soudu. Z ní plyne, že při provádění bezpečnostního pohovoru podle § 30 zákona o ochraně utajovaných skutečností má navrhovaná osoba právo seznámit se s konkrétními zjištěnými skutečnostmi, nikoliv jen s jejími indiciemi. Toto právo může být omezeno pouze v případech, kdy by takové seznámení bylo v rozporu s požadavky téhož zákona. I v tomto případě je však Nejvyšší bezpečností úřad povinen se s důvody omezení tohoto práva v odůvodnění následného rozhodnutí vyrovnat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 7 As 9/2006-71). Dále citoval související azylovou judikaturu, z níž plyne, že v azylovém řízení nelze žadateli o azyl odepřít možnost seznámit se s obsahem utajované skutečnosti, na které je postaven základ zamítnutí azylové žádosti (rozsudek ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58, č. 1337/2007 Sb. NSS). Konečně pátý senát vyšel též z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, č. 1885/2009 Sb. NSS, podle něhož v soudním řízení zásadně lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností; to neplatí jen výjimečně, a sice pokud by seznámení se účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů. Pátý senát následně uvedené rozsudky aplikoval na fakta svého případu. Dospěl k závěru, že rozhodující důvody zamítnutí žalobcovy žádosti byly obsaženy ve spise, který žádnému utajení nepodléhal. Žalobce tak měl přístup ke všem relevantním důkazním prostředkům. Celé rozhodnutí pátého senátu je postaveno na tom, že za určitých okolností je možné provádět dokazování též těmi částmi spisu, které jsou jinak utajeny. To bude vždy třeba zvažovat v „každém jednotlivém případě“, a to poměřováním práva žalobce a zájmu na ochraně utajovaných skutečností.
[14] O rok a půl později vydal Nejvyšší správní soud rozsudek čj. 9 As 9/2010-94 (tento rozsudek byl předmětem přezkumu Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, Regner proti České republice, stížnost č. 35289/11, srov. k tomu dále). Devátý senát zde již podal výklad § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Podle něj „o oddělení příslušné části spisu rozhoduje soud, respektive předseda příslušného senátu, a to za předpokladu, že dospěje k závěru, že jsou pro vyloučení určitých informací z nahlížení do spisu splněny shora uvedené zákonné předpoklady“. Rozšířený senát tato slova chápe jednoznačně tak, že znepřístupnění informací v průběhu soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování není automatické, ale nastává jen tehdy, pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou zákonné předpoklady. Devátý senát vysvětlil, jaké důvody vedly soud k vyloučení informací z dokazování v tomto případě. Dále zdůraznil, že pokud jsou dané informace znepřístupněny žalobci, musí mít soud plný přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu.
[15] Následující rok byl vydán rozsudek čj. 7 As 31/2011-101. Sedmý senát vyšel z judikatury citované již pátým senátem ve věci čj. 5 As 44/2006-74 (viz bod [13] shora) a zopakoval, že „v soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností. To neplatí jen výjimečně, pokud by seznámení účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů.“ Vysvětlil, že judikáty, byť interpretující právní úpravu podle zákona o ochraně utajovaných skutečností, jsou v otázce soudního dokazování plně aplikovatelné i na právní úpravu § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Z toho dle sedmého senátu plyne, že dokazování utajovanými skutečnostmi je v soudním řízení možné, neshledá-li soud zákonné důvody pro jejich vyloučení. Při soudním přezkumu tedy nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací, ovšem musí být stanoveny zvláštní podmínky pro zajištění ochrany utajovaných informací: „Mezi tyto podmínky lze zařadit nutnost poučení předsedou senátu, nutnost zproštění mlčenlivosti či dokonce vyloučení možnosti dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie.“
[16] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jediné, co se v tomto judikátu objevuje nově, je návod jak postupovat, pokud soud neshledá důvod pro vyloučení určité informace z dokazování, jakkoliv má tato informace charakter utajované skutečnosti. V takovémto případě bude provedeno dokazování, což ovšem plyne z veškeré předchozí judikatury.
[17] Ve věci řešené sedmým senátem byl důvodem zrušení rozsudku městského soudu nesprávný obecný závěr, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných informací nepřipadá (nikdy) v úvahu. Navíc postup, kterým městský soud vyloučil utajované informace z dokazování a z možnosti nahlížení žalobcem, nebyl přezkoumatelný. Ve spise nebyly v utajované části vůbec založeny podklady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr, že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie: „Z obsahu utajované části neplyne totiž žádná skutečnost, nýbrž pouze názor zpravodajských služeb o spolehlivosti stěžovatele. I když není vyloučeno, že tento názor je důvodný, nelze jej považovat za zprávu o výsledcích šetření.“
[18] Na právě uvedenou věc o rok později navázal další rozsudek sedmého senátu čj. 7 As 117/2012-28. V tomto rozhodnutí v podstatě sedmý senát jen opakoval své předchozí právní názory a v souladu s letitou judikaturou znovu řekl, že správní soud je povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti musí soud v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval důvody, pro které bylo stěžovateli osvědčení odejmuto. Vedle toho je povinen vyhodnotit důvodnost utajení utajovaných informací: „Pokud by utajení nebylo nezbytné, pak by jistě byl povinen důkaz provést a v rozsudku výslovně vyhodnotit.“ Rozšířený senát na tomto místě zdůrazňuje, že sedmý senát, ve shodě s předchozí judikaturou, nevyzývá k bezbřehému dokazování utajenými skutečnostmi, ale vyzývá k řádnému dokazování tam, kde pro utajení daných skutečností nejsou žádné důvody.
[19] Následující měsíc byl vydán rozsudek čj. 3 As 4/2012-40. Třetí senát zde navázal na ustálenou judikaturu, obsáhle citoval zejména z rozsudku čj. 7 As 31/2011-101. Třetí senát zdůraznil, že tentokráte v rozsudku městského soudu nechyběla úvaha o tom, zda je v dané věci omezení práva na spravedlivý proces přiměřené, či nikoli. Také Nejvyšší správní soud důkladně prostudoval utajovanou část soudního spisu a zabýval se otázkou, zda bylo její oddělení opravdu nezbytné pro ochranu veřejného zájmu: „Po zralém uvážení je proto i Nejvyšší správní soud toho názoru, že přístupem k utajovaným informacím ze strany stěžovatele by mohlo dojít k narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie a jejich dosavadní práce. Vyzrazením informací by mohlo dojít i k odhalení informačních zdrojů a postupů těchto složek, což by mohlo vést k narušení stávajících ověřených metodik.“
[20] Ze stejných premis vycházel o pět měsíců mladší rozsudek čj. 3 As 63/2012-25. Třetí senát zde mj. detailně vysvětlil, proč nelze mechanicky aplikovat judikaturu ve věcech azylových na řízení o bezpečnostní prověrce, a proč tedy lze v posléze uvedeném typu řízení omezit přístup žalobce k utajovaným informacím, tvořícím část správního spisu, jakkoliv něco takového není možné v řízení azylovém (viz též judikatura cit. v bodě [13]). Stávající judikaturu třetí senát shrnul tak, že v případě omezení procesních práv účastníka řízení je „nutné důvod neposkytnutí utajované informace účastníku řádně odůvodnit a nezasahovat do jeho procesních práv více, než je nezbytně nutné za účelem ochrany výše uvedených veřejných zájmů. Samozřejmě je přitom nutné splnit výše uvedené zákonné podmínky, za nichž je možné k neposkytnutí utajované informace účastníku řízení před soudem přistoupit. Vzhledem k tomu, že postavení účastníka řízení je v takových případech oslabené a tento do jisté míry ztrácí možnost hájit se, soud pak musí ‚suplovat‘ procesní aktivitu účastníka a přezkoumat napadené rozhodnutí i nad rámec žalobních námitek.“ Rozšířený senát na tomto místě konstatuje, že třetí senát zde tedy potvrdil judikaturu, podle níž se buď důkaz utajenou částí spisu před soudem provede, anebo soud vysvětlí, proč ze zákonných důvodů (viz bod [10] shora) takový důkaz provést nelze a proč k němu nebude mít žalobce přístup.
[21] Rozšířený senát tedy na tomto místě dochází k závěru, že judikatura není rozporná, ale je naopak naprosto jednotná. Již od počátku své existence judikatura k soudnímu přezkumu rozhodování o bezpečnostních prověrkách dospěla k závěru, že v soudním řízení lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností, ledaže jsou splněny zákonné předpoklady pro znepřístupnění takovýchto informací žalobci (viz bod [13] shora). Znepřístupnění informací v průběhu soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování proto není automatické, ale nastává jen tehdy, pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou zákonné předpoklady (viz bod [14] shora). Judikatura přehledně vysvětlila, jak má eventuální dokazování utajenými informacemi probíhat (viz body [15] a [16] shora).
[22] Rozšířený senát dále zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá v této otázce odchýlit od konstantní judikatury. Z jeho usnesení to není zcela patrné, neboť se toliko přiklání k údajnému „prvnímu“ (ve skutečnosti však neexistujícímu) názorovému proudu, který prý dokazování utajovanými skutečnostmi en bloc vylučuje. I kdyby snad rozšířený senát hodnotil argumentaci v bodě 17 usnesení čtvrtého senátu jako návrh na vyslovení právního názoru, podle něhož v řízení před správními soudy o bezpečnostní prověrce nelze nikdy utajenými skutečnostmi dokazovat, ani to by neumožnilo rozšířenému senátu rozhodovat o návrhu na odchýlení se od stávající konzistentní judikatury.
[23] Ve věci Regner proti České republice (cit. v bodu [14] shora) Evropský soud pro lidská práva výslovně potvrdil, že stávající výklad § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací je v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku mj. uvedl, že „potřeba zachovat utajovanou povahu předmětného důkazu podléhala po celou dobu v souladu s § 133 odst. 3 [zákona o ochraně utajovaných informací] soudní kontrole“, což dle Evropského soudu pro lidská práva poskytuje další významnou záruku zachování požadavků spravedlivého procesu kladeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ze spisu vyplynulo, že se městský soud skutečně zabýval otázkou, zda by důkaz „měl, či neměl být zpřístupněn“, čímž zajistil zvýšenou úroveň ochrany práv stěžovatele (bod 76 rozsudku ve věci Regner proti České republice, s odkazem na rozsudek velkého senátu ze dne 16. 2. 2000, Fitt proti Spojenému království, stížnost č. 29777/96, Reports 2000-II, bod 49). Evropský soud pro lidská práva rovněž obsáhle citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne závěr vylučující automatičnost utajení informací v soudním řízení i to, že soudci musí posoudit, zda je namístě uchovat tyto informace v režimu utajení (body 37, 38 a 65 rozsudku ve věci Regner proti České republice).
[24] Rozšířený senát proto shrnuje, že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci, ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1 Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Rozšířený senát by naopak byl příslušný rozhodnout spornou otázku, pokud by návrh předkládajícího senátu směřoval ke zvýšení standardu ochrany lidských práv ve srovnání s rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva, respektive k modifikaci stávající judikatury, pokud by takovýto návrh zůstal uvnitř mezí vyslovených Evropským soudem pro lidská práva. Změna judikatury, směřující k paušálnímu vyloučení možnosti provést důkaz utajovanou informací, by však byla bez dalšího rozporná se závazným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci Regner proti České republice.
III.B Judikatura je v otázce ověřování věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb jednotná
[25] V již citované věci sp. zn. 5 As 44/2006 k otázce přístupu k závěrům zpravodajských služeb, tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného, pátý senát ještě za platnosti předchozího zákona uvedl, že „souhlasí s názorem Městského soudu v Praze, že řízení, resp. výsledek tohoto řízení, tj. napadené rozhodnutí, je výsledkem posouzení a vyhodnocení podkladů ve vztahu k event. možnosti existence bezpečnostního rizika. Úkolem Národního bezpečnostního úřadu již není poskytnuté podklady od jednotlivých subjektů přezkoumávat, neboť takováto činnost by byla v rozporu s pravomocí tohoto orgánu, jež je dána § 8 [zákona o ochraně utajovaných skutečností]“ Tento závěr dále vysvětlil devátý senát v citovaném rozsudku čj. 9 As 9/2010-94 (viz výše). Ve svém rozhodnutí se totiž mj. zaměřil na otázku, zda informace, o které žalovaný a městský soud opřely své rozhodovací důvody, poskytují dostatečný podklad k závěru o bezpečnostní nespolehlivosti. Zdůraznil, že „[z]práva o výsledku šetření zpravodajské služby založená na č. listu 77 obsahuje zcela konkrétní, ucelené, podrobné informace týkající se chování a způsobu života stěžovatele, které v nyní projednávané věci umožňují přezkoumat relevanci předmětných zjištění ve vztahu k bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele.“ To devátý senát dále specifikuje.
[26] Názor pátého senátu byl dále konkretizován rozsudkem čj. 7 As 31/2011-101. Sedmý senát se přihlásil k závěrům pátého senátu, podle něhož sdělení zpravodajských služeb je nutno považovat za podkladový akt bezpečnostního řízení. Ztotožňuje se i s tím, že Nejvyšší bezpečnostní úřad nemá právo takové akty přezkoumávat. To však dle sedmého senátu neznamená, že tyto akty mohou být pouze vyjádřením názoru, bez patřičného a soudem přezkoumatelného skutkového podkladu zachyceného ve spise. Sedmý senát k tomu dále vysvětlil, že za provedení a výsledek bezpečnostního řízení odpovídá Nejvyšší bezpečnostní úřad. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. „Zpráva o výsledcích požadovaných šetření proto musí obsahovat konkrétní informace či takový jejich souhrn, že to [Nejvyššímu bezpečnostnímu úřadu], a následně případně i soudu, umožní účinně ověřit relevanci zjištění zpravodajských služeb, tj. zejména věrohodnost jimi zjištěných informací, jejich vyváženost a vztah k otázkám rozhodným pro bezpečnostní řízení. Jen tak lze v dostatečné míře zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb i [Nejvyššího bezpečnostního úřadu], k níž by snadno mohlo dojít, pokud by se [Nejvyšší bezpečnostní úřad], a následně i případný soudní přezkum, musel spokojit s tím, že zpravodajským službám se ‚uvěří‘, aniž by jejich informace mohly být podrobeny kognici.“ Sedmý senát zdůraznil, že správní soud musí mít v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. Soud je zde ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení garantem práva na spravedlivý proces, což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Neměl-li by soud k takovým informacím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo, což by bylo nutno považovat za protiústavní stav: „Soud by totiž byl v takovém případě ve skutkové rovině ‚slepý‘, musel by se spolehnout pouze na správnost názoru zpravodajských služeb a přezkoumával by pouze procesní námitky.“ Sedmý senát vyšel rovněž z věci sp. zn. 9 As 9/2010, citoval pasáž o výsledku šetření zpravodajské služby (viz bod [25] in fine shora) a zdůraznil, že je evidentní, že v odkazované věci soud příslušné skutkové podklady měl k dispozici, neboť byly součástí spisu.
[27] Na toto rozhodnutí sedmého senátu navázal rozsudek čj. 7 As 117/2012-28. Zde byla informace zpravodajské služby pro účely bezpečnostního řízení dostatečně konkrétní, ale zcela u ní absentovalo cokoli, co by nezávislému příjemci informace umožnilo učinit si závěr o její věrohodnosti: „Z toho, co je obsahem správního spisu, včetně jeho utajované části, nelze učinit žádný závěr, zda informace zpravodajské služby popisuje skutečný stav věcí, anebo zda se jedná o tvrzení zcela či zčásti smyšlené nebo zkreslené. Není z ní patrné, jakým způsobem byla získána a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní skutková zjištění se opírá. Nezávislému příjemci informací, jímž je v daném případě soud, pak nezbývá nic jiného než této informaci uvěřit, nebo neuvěřit.“ Takový podklad rozhodnutí není v právním státě dle sedmého senátu přípustný. Představa, že soud uvěří zpravodajské službě, aniž by měl možnost si ověřit, že její tvrzení spočívají na skutečných a pravděpodobně pravdivých informacích, by znamenala rezignaci na kontrolní funkci správního soudnictví vůči veřejné správě.
[28] Sedmý senát rovněž vysvětlil, jak by informace zpravodajské služby měly vypadat. Postačoval by konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Za těchto podmínek by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu jednotlivce tím, že na jejich základě ztratí způsobilost pro práci s utajovanými informacemi. Pokud tak zpravodajská služba neučiní, její informace nemohou být podkladem pro závěr o existenci bezpečnostního rizika. Nebude-li Nejvyšší bezpečnostní úřad schopen existenci tohoto rizika dovodit i z jiných, na zjištěních zpravodajských služeb nezávislých, informací, může se stát, že neunese důkazní břemeno o existenci bezpečnostního rizika. Je na zpravodajských službách a Nejvyšším bezpečnostním úřadu, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.
[29] V rozporu s tímto názorem není ani rozsudek třetího senátu čj. 3 As 4/2012-40. Zde třetí senát dovodil, aniž by mohl dané informace samozřejmě blíže konkretizovat, že utajovaná část spisu obsahuje informace, ze kterých plyne relevantní kontakt stěžovatele s osobami, které vyvíjí nebo vyvíjely činnost proti zájmu České republiky. Z této části spisu je patrné, že zpravodajské služby činnost těchto osob úspěšně a přehledně monitorují. Stejně tak bylo zmapováno i spojení stěžovatele s těmito osobami: „Podklady zpravodajských služeb jsou tak naprosto přesvědčivé a Nejvyšší správní soud v nich nenašel žádné rozpory nebo nesrovnalosti.“
[30] Judikaturu sedmého senátu vyjádřenou ve věcech sp. zn. 7 As 31/2011 a 7 As 117/2012 citoval a výslovně potvrdil rozsudek čj. 3 As 63/2012-25: „Nejvyšší správní soud taktéž nevidí důvod pro odchýlení se od své předchozí judikatury, podle níž může příslušný správní soud toliko přezkoumat, zda argumentace v napadeném rozhodnutí [Nejvyššího bezpečnostního úřadu] založená na utajovaných informacích obsažených ve zprávě zpravodajské služby je obsahem správního spisu a zda závěry z těchto informací vyvozené nejsou v rozporu se zákonem. Správní soudy naopak nemohou přezkoumávat pravost a pravdivost podkladů poskytnutých zpravodajskou službou, ve kterých jsou předmětné utajované informace obsaženy (viz např. rozsudky [Nejvyššího správního soudu] ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 68/2008-101, a ze dne 11. 5. 2011, čj. 1 As 9/2011-70 […]). To však neznamená, že by soudy ve správním soudnictví nemohly zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k předmětnému bezpečnostnímu řízení. V této souvislosti je nutné podotknout, že po zpravodajské službě není pro účely bezpečnostního řízení žádána nepochybná jistota o pravdivosti jí poskytovaných informací, nýbrž postačí, že závěry vyvozené ze skutečností obsažených ve zpravodajské informaci jsou zároveň jejich nejpravděpodobnějším vysvětlením“ (zde třetí senát odkazuje na oba rozsudky sedmého senátu; zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[31] Judikatura sedmého senátu byla výslovně potvrzena a aplikována též v rozsudku čj. 8 As 73/2012-43.
[32] Rozhodovací praxe soudu je tedy v otázce přístupu k závěrům zpravodajských služeb, tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného, naprosto jednotná. Žalovaný ani správní soudy sdělení zpravodajských služeb nepřezkoumávají v takovém rozsahu a takovým způsobem, který je ve správním soudnictví obvyklý. Judikatura nicméně zdůraznila, že byť jde o podkladové akty, nemohou být zprávy zpravodajských služeb pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení.
[33] Rozšířený senát i v této otázce zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá odchýlit od konstantní judikatury. Čtvrtý senát k tomu uvedl, že ke „druhé ze sporných otázek, tj. otázce věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb, se čtvrtý senát přiklání k názoru zaujatému v tomto směru především osmým senátem a povinnosti soudu přezkoumat napadené rozhodnutí včetně podkladů, s nimiž nebylo účastníku řízení umožněno se seznámit, a to i nad rámec žalobních bodů, příp. kasačních důvodů, tedy ex offo.“ Tento názor se nicméně nijak netýká přístupu soudu k informacím obsaženým ve zprávách zpravodajských služeb. Navíc požadavek, aby se správní soud neomezil při svém přezkumu jen na žalobní body, nikdy nebyl ve správním soudnictví sporný. Ostatně ani čtvrtý senát nijak nevysvětluje, v čem je tento požadavek v rozporu s jakýmkoliv právním názorem zdejšího soudu. Rozšířený senát jen pro úplnost doplňuje, že právě požadavek, aby soud rozhodoval v těchto typech řízení i nad rámec žalobních námitek, byl jednou z nezbytných podmínek souladu české praxe s požadavky spravedlivého procesu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Regner proti České republice, bod 75). | decision_842.txt |
4,469 | k § 103 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního
Nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může vést ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016-123)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 127/2001 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 60/01) a č. 129/2009 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 435/09).
Věc: a) zapsaný spolek Zdravé Ktišsko, b) Ing. Jan J., c) Ing. Pavel P., d) MUDr. Helena K., e) MUDr. Miroslav K. a f) obec Ktiš proti Českému báňskému úřadu, za účasti 1) akciové společnosti GARNET GROUP, 2) akciové společnosti INTERNET CZ, 3) Mgr. Marcely K., 4) Rudolfa K. a 5) Hnutí DUHA, o povolení k hornické činnosti, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).
Obvodní báňský úřad pro území krajů Plzeňského a Jihočeského rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014 povolil osobě zúčastněné na řízení 1) hornickou činnost (otvírku, přípravu a dobývání výhradního ložiska technicky využitelných krystalů nerostu granátu v dobývacím prostoru Ktiš). Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci a) až f), osoba zúčastněná na řízení 5) a další účastníci správního řízení odvolání, která žalovaný zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci a) až f) žalobu. Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 3. 5. 2016, čj. 57 A 36/2015-195, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přisvědčil žalobcům, že před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebyl řešen střet zájmů v území hornické činnosti, jak vyžadoval § 33 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon).
Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžovatel a stěžovatelka, společně stěžovatelé) podali proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti. Oba tvrdili, že krajský soud nesprávně interpretoval § 33 horního zákona a že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Stěžovatel považoval odůvodnění napadeného rozsudku za vnitřně rozporné v části, kde krajský soud tvrdil, že se stěžovatel s námitkami žalobců vypořádal, a kde současně uváděl, že k řešení střetu zájmů nedošlo. Stěžovatelka pokládala napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud nepřihlédl k vyjádření, které soudu doručila dne 20. 8. 2015. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2016, čj. 1 As 231/2015-43, plyne, že právu osoby zúčastněné na řízení podávat písemná vyjádření musí odpovídat povinnost soudu se s argumentací vypořádat. Krajský soud k vyjádření stěžovatelky nepřihlédl, a dokonce v rekapitulační části rozsudku uvedl, že se k žalobě nevyjádřila.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu nepokládal stěžovatelovu námitku nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti napadeného rozsudku pro jeho vnitřní rozpornost za důvodnou.
Při posuzování námitky nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů uplatněné stěžovatelkou druhý senát zjistil, že ohledně ní existuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor, a tudíž je dán důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu.
Otázku, zda opomenutí krajského soudu vypořádat se s argumentací osoby zúčastněné na řízení zakládá nepřezkoumatelnost rozsudku, zodpověděl devátý senát v rozsudcích ze dne 19. 7. 2012, čj. 9 As 37/2012–59, a ze dne 28. 3. 2012, čj. 9 Afs 59/2011–644. Vyjádřil názor, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na vypořádání svých vyjádření krajským soudem. Sedmý senát v rozsudku ze dne 30. 10. 2014, čj. 7 As 153/2014–76, uvedl, že nevypořádání vyjádření osoby zúčastněné na řízení, obdobně jako pominutí argumentace žalovaného ve vyjádření k žalobě, nemůže založit nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů, může mít však za následek snížení přesvědčivosti odůvodnění rozhodnutí krajského soudu.
Naproti tomu první senát posoudil tuto otázku zcela opačně. Ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As 231/2015–43, na který poukazuje stěžovatelka, konstatoval, že pokud zákon osobě zúčastněné na řízení přiznává právo podat k projednávané věci své vyjádření, je nepochybně povinností soudu se s argumenty a skutečnostmi uplatňovanými osobou zúčastněnou na řízení vypořádat. Pokud této své povinnosti krajský soud nedostojí, je třeba jeho rozsudek zrušit jako nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Předkládající druhý senát se v otázce, zda nezohlednění vyjádření osoby zúčastněné na řízení může založit nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, přiklání ke shora citovanému názoru devátého a sedmého senátu. Má za to, že nezohlední-li krajský soud při svých úvahách argumentaci osoby zúčastněné na řízení, může to v závislosti na konkrétních okolnostech znamenat tzv. jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Druhý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda pominutí námitek osoby zúčastněné na řízení v řízení o žalobě zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může vést ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(…)
III.2 Posouzení věci
III.2.1 Právo osoby zúčastněné na řízení na vypořádání jejího vyjádření
[18] Osobami zúčastněnými na řízení jsou podle § 34 odst. 1 s. ř. s. takové „osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat“.
[19] Na osoby zúčastněné na řízení nelze pohlížet jako na procesní subjekty, jejichž práv se soudní řízení netýká, popř. které jsou v řízení účastny jaksi „do počtu“. Naopak jedná se o osoby, jejichž práv se řízení přímo týká, ba dokonce často o osoby, o jejichž právech, založených rozhodnutím správního orgánu, je v řízení přímo rozhodováno (tak jako je tomu i v nyní projednávané věci). Jinými slovy, předmětem řízení před správním soudem mohou být někdy spíše práva osoby zúčastněné na řízení než práva samotného žalobce. Spor řešený soudem pak také ve svém jádru bývá více sporem mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení než sporem mezi žalobcem a správním orgánem (který ve věci potom vystupuje jako původní „mediátor“ či „rozhodčí“ tohoto sporu). V takových věcech pak pouze způsob rozhodnutí správního orgánu determinuje, která ze „stran sporu“ se ocitne v roli žalobce a která bude v řízení před soudem vystupovat jako osoba zúčastněná na řízení. Řízení před správním soudem je tedy zpravidla sporem (také) osoby zúčastněné na řízení, jde o „její“ věc.
[20] Nelze zapomínat na to, že mnohé věci, které náleží do pravomoci správních orgánů, jejichž rozhodnutí jsou následně přezkoumávána správními soudy, se týkají „občanských práv a závazků“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Osoby zúčastněné na řízení proto musí mít veškerá práva odvozená z práva na spravedlivý proces zaručeného tímto ustanovením Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
[21] Tomuto východisku musí odpovídat i procesní práva osoby zúčastněné na řízení a respektování těchto práv soudem. Podle § 34 odst. 3 s. ř. s. jsou osoby zúčastněné na řízení oprávněny předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměny o nařízeném jednání a žádat, aby jim bylo při jednání uděleno slovo. Podle § 49 odst. 5 mají při jednání právo klást svědkům či znalcům dotazy. Doručuje se jim žaloba, usnesení o přiznání odkladného účinku, usnesení o předběžném opatření a rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Rozhodnutí ve věci je pro osoby zúčastněné na řízení závazné (§ 59 odst. 6 s. ř. s.). Tyto osoby mají rovněž právo podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost (§ 102 s. ř. s.), pak se stávají účastníky řízení o kasační stížnosti (§ 105 odst. 1 s. ř. s.). Obdobná práva mají osoby zúčastněné na řízení i v řízení o kasační stížnosti (§ 109 odst. 1, § 120 s. ř. s.).
[22] Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat předmětem řízení (§ 34 odst. 3 poslední věta s. ř. s.), který je vymezen žalobou. Z povahy věci může vzít žalobu zpět, zčásti nebo zcela, pouze žalobce. Podá-li však osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, může dosáhnout prostřednictvím výroku Nejvyššího správního soudu dle § 110 odst. 2 s. ř. s. fakticky nového rozhodnutí o žalobě, tj. v tomto rozsahu tedy může předmět řízení, jednou vymezený žalobcem v žalobě, do jisté míry ovlivnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2015, čj. 2 As 84/2015-56).
[23] Je zřejmé, že soudní řád správní přiznává osobám zúčastněným na řízení rozsáhlá procesní oprávnění a tato nesmí být výkladem zužována či znehodnocována.
[24] Jestliže osoba zúčastněná na řízení má právo podávat soudu písemná a (při jednání) i ústní vyjádření k věci a navrhovat provedení důkazů, pak má soud povinnost se takovými argumenty a skutečnostmi zabývat a ve svém rozhodnutí na ně reagovat. Podobně je krajský soud nepochybně povinen řádně vyhodnotit i důkazní návrhy uplatněné osobou zúčastněnou na řízení, navržené důkazy provést, jsou-li relevantní, popř. jejich neprovedení řádně odůvodnit (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 6 As 141/2015-63, a ze dne 18. 6. 2015, čj. 9 As 294/2014-114).
[25] Právo na spravedlivý proces zahrnuje i právo na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je odrazem práva účastníka řízení/osoby zúčastněné na řízení uplatňovat návrhy a vyjádření, je pojistkou proti libovůli v rozhodování a je předpokladem uplatňování opravných prostředků, které právo dává účastníkovi/osobě zúčastněné na řízení k dispozici (srov. Kmec, J. Právo na spravedlivý proces, in: Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 757 a násl.). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že součástí práva na odůvodnění je mj. to, aby soud v odůvodnění reagoval na relevantní námitky či argumenty uplatněné účastníkem (srov. např. rozsudky ESLP ze dne 21. 2009, Luka proti Rumunsku, č. 34197/02, bod 56, nebo ze dne 22. 2. 2007, Krasulya proti Rusku, č. 12365/03, bod 52).
[26] Potud je správný názor prvního senátu vyslovený ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As 231/2015–43, že nevypořádá-li se krajský soud s podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, jedná se o závažné pochybení.
III.2.2 Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu
[27] Pojem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí souvisí úzce s instanční přezkumnou činností spojenou s uplatněním opravných prostředků. Již v § 477 bodu 9 zákona č. 113/1895 ř. z., o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní), bylo stanoveno: „Napadený rozsudek budiž zrušen jako zmatečný, […] je-li znění rozsudku tak nedostatečné, že jej nelze bezpečně přezkoumati, jestliže si rozsudek sám odporuje nebo jestliže nejsou pro rozhodnutí uvedeny žádné důvody.“ Tento důvod zrušení přezkoumávaného rozhodnutí byl následně přebírán všemi dalšími procesními předpisy (srov. § 219a o. s. ř. a Králík, M. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí jako důvod jeho zrušení v judikatuře Nejvyššího soudu České republiky. Soudní rozhledy, 2007, č. 10, s. 373 a násl.).
[28] Podobně Ústavní soud setrvale judikuje, že „odkazuje na svoji ustálenou judikaturu k otázce přezkoumatelnosti a přesvědčivosti rozhodnutí obecných soudů. Ústavní soud např. uvedl, že ‚z hlediska stanoveného postupu (čl. 26 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí‘ (nález sp. zn. III. ÚS 103/99, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 17, str. 121). ‚Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 Ústavy. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (§ 157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem, zakotveným v ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé‘ (nález sp. zn. III. ÚS 94/97, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 8, str. 287).“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, č. 127/2001 Sb. ÚS). Obdobně v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 435/09, č. 129/2009 Sb. ÚS. Ústavní soud shrnul svou dosavadní judikaturu takto: „Jedním z principů představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces je i povinnost soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, přičemž se musejí vypořádat s námitkami uplatněnými účastníky řízení, a to způsobem odpovídajícím míře jejich závažnosti. Pokud soudy této zákonné povinnosti nedostojí, a to jednak tím, že se zjištěnými skutečnostmi nebo tvrzenými námitkami nezabývají vůbec, nebo se s nimi vypořádají nedostatečným způsobem, založí tím nepřezkoumatelnost jimi vydaných rozhodnutí. Takový postup nelze akceptovat, neboť by znamenal otevření cesty k potenciální libovůli v rozhodování, a znamenal by tak porušení ústavního zákazu výkonu libovůle soudy (čl. 2 odst. 2 Listiny).“
[29] Nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů ale i nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajských soudů je věnována nesčetná judikatura Nejvyššího správního soudu, kterou není nutné na tomto místě komplexně rekapitulovat (srov. např. Tauber, M. Judikatura Nejvyššího správního soudu: nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Soudní rozhledy, 2007, č. 7, s. 254 a násl.). Je ovšem nutné poukázat i na názor odborné literatury, že „judikatura (či přesněji rozhodovací činnost) Nejvyššího správního soudu při aplikaci tohoto kasačního důvodu je poměrně rozkolísaná a není výjimkou, že Nejvyšší správní soud v rozporu s výše uvedenými názory zruší rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost i tehdy, kdy se jedná o dílčí právní nedostatky odůvodnění jeho právního názoru, který ale nemusí být nezákonný“. (srov. Hlouch, L. in Potěšil, L. [et al.]. Soudní řád správní: komentář. Praha : Leges, 2014 s. 991). Rozšířený senát v této souvislosti souhlasí s názorem, že aplikace tohoto kasačního důvodu připadá v úvahu výjimečně, není-li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky (osobami zúčastněnými na řízení).
[30] Je nutné si uvědomit, že „přezkoumatelnost“ rozhodnutí krajského soudu není hodnotou sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky/osoby zúčastněné na řízení, včetně toho, který podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě. Jeho použití je namístě např. tehdy, pomine-li krajský soud podstatná skutková tvrzení opřená o obsah správního spisu či podložená důkazními návrhy, mohou-li reálně vést k přehodnocení merita věci.
[31] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu má především souvztažnost se zákazem překvapivosti rozhodnutí a právem na opravný prostředek. Takové rozhodnutí krajského soudu, které poctivě vypořádá relevantní důvody uplatněné účastníky/osobami zúčastněnými na řízení na podporu jejich procesního stanoviska, umožňuje uplatnit proti tomuto hodnocení krajského soudu opravný prostředek a na základě toho přezkoumání všech účastníky zpochybněných skutkových a právních aspektů rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem. Ani takto v souvislosti s těmito zásadami však nelze kasační důvod spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přeceňovat. Samotný soudní řád správní v § 104 odst. 4 umožňuje stěžovateli přednést v kasační stížnosti i nové důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, pokud tak učinit nemohl. Tuto koncentraci ostatně judikatura vykládá tak, že nebrání v uplatnění nových důvodů v kasační stížnosti stěžovatelům, kteří v řízení před krajským soudem nebyli žalobci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104). Takto nově uplatněné důvody vezme Nejvyšší správní soud v potaz v řízení o kasační stížnosti a i v jejich optice přezkoumá zákonnost rozhodnutí krajského soudu a vypořádá je v odůvodnění svého rozhodnutí o kasační stížnosti. Procesní předpisy tedy umožňují Nejvyššímu správnímu soudu v určitých případech zohlednit a vypořádat nové důvody nastolené v kasační stížnosti, byť se jimi krajský soud výslovně nezabýval.
[32] V soudním řízení správním je to žalobce (navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy), kdo vymezuje žalobními body (podstatnými důvody uvedenými v žalobě) „program“ projednání věci soudem. Určuje podstatné otázky, kterými se soud při posuzování důvodnosti žaloby musí zabývat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. nemůže založit to, že se soud nevypořádá s argumenty obsaženými ve vyjádření žalovaného. Jeho povinností ostatně je svůj názor na skutkové a právní hodnocení věci vtělit do odůvodnění svého rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 64/2009-153).
[33] Ačkoli u osoby zúčastněné na řízení je nutné vycházet z toho, že se v soudním řízení správním jedná (také) o „její“ spor, není to ona, kdo určuje „program“ soudního projednávání žaloby. Může předmět sporu stanovený žalobcem komentovat, podporovat jeho důvody nebo naopak vyvracet důvodnost žalobcem uplatněných námitek po stránce skutkové i právní a na relevantní důvody jí uplatněné musí soud v odůvodnění svého rozhodnutí přiměřeně reagovat. Pokud soud podstatné námitky uplatněné v žalobě náležitě posoudí a vypořádá v odůvodnění, zpravidla tím rovněž (alespoň implicitně) odpoví na argumenty uplatněné osobou zúčastněnou na řízení.
[34] Opomene-li krajský soud zcela vyjádřit se v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným důvodům uplatněným v řízení osobou zúčastněnou na řízení, jedná se o vážnou vadu řízení, nikoli o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů. Zda taková vada řízení mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu [§ 103 odst. 1 písm. d) na konci s. ř. s.], je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. Pro takový závěr může nasvědčovat to, že osoba zúčastněná na řízení uplatnila nová skutková tvrzení a důkazní návrhy, které měly být provedeny při jednání. Takovou indicií může být rovněž to, že krajský soud vyjádření osoby zúčastněné na řízení nejenže nevypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí, nýbrž je ani nezaslal účastníkům a jiným osobám zúčastněným na řízení, aby se s nimi seznámili a mohli na ně případně reagovat. Nezrušení rozhodnutí krajského soudu v některých případech by mohlo vskutku vést k porušení práva na opravný prostředek.
[35] Ve většině ostatních případů může být pochybení krajského soudu odstraněno tím, že osobě zúčastněné na řízení je umožněno uplatnit své důvody, na které dle jejího názoru krajský soud ve svém rozhodnutí dostatečně nereagoval, v kasační stížnosti a Nejvyšší správní soud se jimi bude zabývat ve svém rozhodnutí. Tím se dostane osobě zúčastněné na řízení náležité odpovědi na její argumenty, tedy bude učiněno zadost i jejímu procesnímu právu na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je součástí práva na spravedlivý proces garantovaného Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a Listinou základních práv a svobod. Z hlediska respektování práva na spravedlivý proces je totiž potřeba posuzovat soudní řízení jako celek a dílčí pochybení v jednotlivých fázích řízení mohou být zhojena v dalších stadiích (např. v řízení o opravném prostředku), srov. Kmec, J., op. cit., s. 611, s odkazem na rozhodnutí ESLP ze dne 23. 10. 2006, Báča proti České republice, č. 9457/03.
[36] Lze tedy uzavřít, že nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může vést ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
III.3 Aplikace na projednávanou věc
[37] Jak bylo výše uvedeno, stěžovatelka podala ze dne 20. 8. 2015 obsáhlé vyjádření k žalobám, jehož součástí byla i mj. skutková tvrzení ohledně komunikace stěžovatelky se žalobci k řešení střetu zájmů v území dle § 33 horního zákona. Uplatnila i důkazní návrhy k těmto tvrzením: např. souhlas žalobce f) se záměrem stěžovatelky ohledně provádění hornické činnosti ze dne 30. 6. 2010, obdobný souhlas ze dne 17. 3. 2011, návrh smlouvy o spolupráci mezi těmito subjekty, návrhy smlouvy s tímto žalobcem a s žalobcem a), dále výpis z katastru nemovitostí ohledně nemovitostí žalobců d) a e) a fotodokumentaci místa. Dále předestřela i komplexní právní argumentaci týkající se nutnosti ústavně konformního výkladu § 33 horního zákona, a to tak, že vyžaduje uzavření dohody pouze s vlastníky pozemků, na nichž má být hornická činnost fakticky vykonávána, a to i s ohledem na změnu právní úpravy, která již nyní neumožňuje vyvlastnění nemovitostí za účelem provádění hornické činnosti.
[38] Ze spisu nevyplývá, že by toto vyjádření bylo zasláno účastníkům řízení, popř. jiným osobám zúčastněným na řízení. Ve věci proběhlo jednání u krajského soudu, z něhož nebyl pořízen protokol, nýbrž audiozáznam. Rozšířený senát po poslechu tohoto záznamu konstatuje, že ani z něj nevyplývá, že by vyjádření stěžovatelky bylo účastníkům, popř. osobám zúčastněným na řízení alespoň při jednání předáno. Stěžovatelkou v jejím vyjádření navržené důkazy soud neprovedl, ani neodůvodnil, proč tyto důkazy neprováděl. Pravdou ovšem je, že k dotazu soudu zástupkyně stěžovatelky po provedení dokazování při jednání uvedla, že provedení dalších důkazů nenavrhuje.
[39] Krajský soud stěžovatelkou uplatněné důvody nezohlednil. Rozšířený senát má ovšem za to, že skutková tvrzení stěžovatelky ohledně jednání s jednotlivými žalobci nejsou pro posouzení věci rozhodná, neboť měla pouze demonstrovat ochotu stěžovatelky dohodnout se zejména s žalobcem f). Že dohoda se žalobcem f) uzavřena nebyla, je však nesporné a důvody, proč se tak nestalo, nemají žádný vliv na posouzení merita věci. Tím je především otázka, zda řešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona se mělo vztahovat i na vlastníky dalších nemovitostí, tedy nikoli pouze na vlastníky pozemků, na nichž má být hornická činnost přímo prováděna. V tomto ohledu krajský soud jistě pochybil, pokud se přímo nevyjádřil k právním důvodům, které na podporu svého názoru stěžovatelka uváděla. Nejvyšší správní soud ovšem může sám věcně vypořádat tyto právní námitky stěžovatelkou opětovně uplatněné v kasační stížnosti a zaslané účastníkům a osobám zúčastněným na řízení k vyjádření. Stěžovatelce se tak dostane reakce soudu na její argumentaci, čímž bude její právo na spravedlivý proces zachováno. | decision_843.txt |
4,470 | k § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákonů č. 192/2003 Sb. a č. 7/2009 Sb.
I. V řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu nemůže Nejvyšší správní soud krajskému soudu určit lhůtu k provedení procesního úkonu dle § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve vztahu k takovému procesnímu úkonu, jehož učinění nebo neučinění je odvislé od posouzení krajského soudu a k jehož učinění není krajský soud bezpodmínečně povinen.
II. K položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie není bezpodmínečně povinen krajský soud ve správním soudnictví, proti jehož rozhodnutí je přípustná kasační stížnost, jde-li o výklad smluv, které tvoří primární právo Evropské unie, a aktů Evropské unie. K položení předběžné otázky není takový krajský soud povinen ani tehdy, jde-li o otázku platnosti aktů Evropské unie a krajský soud neshledá opodstatněné důvody neplatnosti aktů Evropské unie uvedené účastníky řízení a ani sám důvody pro jejich neplatnost nespatřuje.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2017, čj. Aprk 24/2017-36)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 42/1994 Sb. ÚS (IV. ÚS 55/94), č. 16/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 663/01), č. 122/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 391/07) a č. 70/2008 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 685/06); č. 80/2006 Sb. NS; rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 10. 1987, Foto Frost (C-314/85, Recueil, s. 4199); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 9. 1996, Süßmann proti Německu, (stížnost č. 20024/92, Reports 1996-IV) a ze dne 27. 6. 2000, Frydlender proti Francii (stížnost č. 30979/96, Reports 2000-VII).
Věc: Akciová společnost Moravskoslezské cukrovary proti Ministerstvu zemědělství o návrhu žalobce na určení lhůty k provedení úkonu.
Dne 15. 6. 2015 obdržel Městský soud v Praze žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 5. 2015, jímž zamítl odvolání proti rozhodnutí Státního zemědělského a intervenčního fondu ze dne 15. 1. 2015 o uložení povinnosti zaplatit výrobní dávku za hospodářský rok 2014/2015 ve výši 31 011 159 Kč. Šlo o výrobní dávku na cukr dle článku 7 nařízení Rady (EU) č. 1370/2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty, a dle článku 128 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007.
V žalobě navrhovatelka uplatnila námitky, že článek 7 nařízení Rady (EU) č. 1370/2013 a článek 128 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 odporují primárnímu právu Evropské unie. Argumentovala v tom smyslu, že chybí zmocňovací ustanovení k vydání této úpravy v nařízení, že byl porušen princip proporcionality a princip rovného zacházení. Součástí žaloby byl návrh předběžných otázek pro Soudní dvůr Evropské unie, jež navrhovatelka požadovala položit.
Městský soud vyzval navrhovatelku usnesením ze dne 10. 7. 2015, čj. 8 A 108/2015-12, k zaplacení soudního poplatku za žalobu. Přípisem ze stejného dne ji informoval o složení senátu, který bude věc projednávat a rozhodovat, a o možnosti namítnout podjatost soudců. Navrhovatelka dne 20. 7. 2015 zaplatila soudní poplatek za žalobu.
Přípisem ze dne 23. 7. 2015 městský soud vyzval žalovaného k předložení spisového materiálu a k zaslání vyjádření k žalobě. Informoval jej o složení senátu a možnosti namítnout podjatost soudců a vyzval jej dle § 51 odst. 1 s. ř. s. ke sdělení, zda souhlasí s rozhodnutím o věci samé bez jednání. Dne 20. 8. 2015 městský soud obdržel vyjádření k žalobě a správní spis. Vyjádření žalovaného k žalobě městský soud dne 28. 8. 2015 doručil navrhovatelce společně s výzvou ke sdělení, zda souhlasí s rozhodnutím o věci samé bez jednání. Dne 14. 9. 2015 navrhovatelka sdělila, že souhlasí s rozhodnutím věci samé bez jednání.
Dne 7. 4. 2017 se navrhovatelka dotázala soudu na stav řízení a položení předběžných otázek. Dne 5. 5. 2017 ji městský soud sdělil, že na její žalobu se nevztahuje přednostní režim projednání ve smyslu § 56 odst. 3 s. ř. s. a že soud projednává a rozhoduje žaloby došlé dříve. Rovněž sdělil, že k položení předběžných otázek neshledal důvody.
Dne 31. 10. 2017 městský soud obdržel návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, který dne 6. 11. 2017 odeslal Nejvyššímu správnímu soudu. Navrhovatelka se domáhala toho, aby městskému soudu byla určena lhůta k položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie a lhůta k rozhodnutí o žalobě.
Navrhovatelka uvedla, že řízení o žalobě bylo zahájeno dne 15. 6. 2015, tedy před více než dvěma lety, aniž by městský soud učinil jakýkoli úkon. V řízení dochází k průtahům s položením předběžných otázek, které v návrhu specifikoval, a s rozhodnutím o podané žalobě.
Městský soud ve svém vyjádření uvedl, že neshledal důvody pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Dále poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 23. 3. 2017, čj. Aprk 6/2017-231), dle níž městský soud nemá bezvýhradnou povinnost položit předběžnou otázku, ale pouze možnost tak učinit. V takovém případě nelze v rámci řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu určit lhůtu k položení předběžné otázky, jelikož by to představovalo uložení povinnosti předběžnou otázku položit a nepřípustné zasažení do rozhodovací činnosti městského soudu ze strany Nejvyššího správního soudu. K rozhodnutí o samotné žalobě městský soud uvedl, že v souladu s § 56 odst. 1 s. ř. s. projednává a rozhoduje věci podle pořadí, v jakém soudu došly, a nyní projednává a rozhoduje věci došlé dříve než žaloba navrhovatelky.
Nejvyšší správní soud zamítl návrh na určení lhůty k podání předběžných otázek Soudnímu dvoru a určil Městskému soudu v Praze lhůtu k rozhodnutí o žalobě do 31. 1. 2018, pokud v průběhu této lhůty nepoloží ve vztahu k řízení o dané žalobě předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu, které je upravené v § 174a zákona o soudech a soudcích, představuje promítnutí zásad spravedlivého procesu z hlediska naplnění práva účastníka nebo jiné strany řízení na projednání jeho věci bez zbytečných průtahů, jež je zakotveno zejména v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, do řízení probíhajícího před soudem.
[11] Při posuzování návrhu na určení lhůty je Nejvyšší správní soud vázán navrhovatelčinou specifikací procesního úkonu, u něhož jsou namítány průtahy. Jen u takto vymezeného procesního úkonu zkoumá, zda dochází k průtahům. V nynější věci jsou průtahy namítány jednak ve vztahu k položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie, jednak ve vztahu k rozhodnutí o podané žalobě.
III. a) Návrh na určení lhůty k položení předběžných otázek
Soudnímu dvoru Evropské unie
[12] Otázkou, zda se může navrhovatel úspěšně domáhat návrhem na určení lhůty k provedení procesního úkonu určení lhůty k podání předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie, se Nejvyšší správní soud již v minulosti zabýval. Učinil tak např. v usneseních ze dne 3. 4. 2014, čj. Aprk 16/2014-64, ze dne 23. 3. 2017, čj. Aprk 6/2017-231, či ze dne 11. 10. 2017, čj. Aprk 18/2017-47.
[13] Návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu může být úspěšný za splnění dalších podmínek jen v tom případě, má-li městský soud povinnost požadovaný procesní úkon učinit. Určením lhůty k provedení procesního úkonu se nově nezakládá povinnost soudu daný procesní úkon provést (tato povinnost totiž musí existovat již předtím), ale nově se stanovuje jen lhůta k provedení takového úkonu, který musí být proveden.
[14] Tento výklad respektuje ústavně zaručenou nezávislost soudů a soudců, k čemuž lze odkázat na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2005, sp. zn. 21 Cul 3/2004, č. 80/2006 Sb. NS, kde bylo konstatováno, že „je třeba vzít v úvahu to, že soudnictví vykonávají v České republice nezávislé soudy a že soudci jsou při výkonu své funkce (při výkonu soudnictví) nezávislí (srov. čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a § 1 zákona o soudech a soudcích). Znamená to mimo jiné, že nikdo nesmí, nestanoví-li zákon jinak, zasahovat do nezávislé rozhodovací činnosti soudů a soudců a uvedené samozřejmě platí i ve vztazích mezi soudy a soudci při projednávání a rozhodování jednotlivých sporů a jiných právních věcí. V občanském soudním řízení může být nezávislost soudu a soudce při projednávání a rozhodování v jednotlivých věcech ovlivněna (usměrněna) jen prostřednictvím závazného právního názoru, vysloveného soudem v rozhodnutí o řádném nebo mimořádném opravném prostředku (srov. § 226 odst. 1, § 235h odst. 2 větu druhou a § 243d odst. 1 větu první o. s. ř.); do probíhajícího občanského soudního řízení není oprávněn zasáhnout nikdo, a to ani soud příslušný k rozhodování o opravných prostředcích. Má-li být respektována (výše nastíněná) nezávislost soudů a soudců při projednávání a rozhodování sporů a jiných právních věcí a zároveň zachováno právo účastníka nebo jiné strany řízení na projednání jeho věci bez zbytečných průtahů, pro řízení návrhu na určení lhůty podle § 174a zákona o soudech a soudcích z toho vyplývá, že příslušný soud sice může soudu, vůči němuž návrh směřuje, stanovit lhůtu k provedení procesního úkonu, avšak nesmí porušit jeho (Ústavou a zákonem zaručenou) nezávislost při rozhodování sporu nebo jiné právní věci tím, že by mu nařídil, jaké procesní úkony má za řízení učinit a tedy jak má při projednávání a rozhodování jednotlivé věci konkrétně postupovat. Vzhledem k tomu, že smyslem řízení o návrhu na určení lhůty podle § 174a zákona o soudech a soudcích je – jak uvedeno výše – odstranění průtahů v řízení a že nemůže být prostředkem k ovlivnění (předurčení) postupu soudu, vůči němuž návrh směřuje, v řízení a při rozhodování sporu nebo jiné právní věci, může příslušný soud stanovit lhůtu jen ve vztahu k takovým procesním úkonům, o jejichž provedení soud, vůči němuž návrh směřuje, již rozhodl (a je v prodlení s jejich provedením) nebo jejichž potřeba provedení – i když o nich dosud nebylo rozhodnuto – je podle obsahu spisu a s přihlédnutím k povaze věci nepochybná a které ve věci stejně musí být podle zákona učiněny.“
[15] Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedené zaměřil na posouzení, zda je městský soud vůbec bezpodmínečně povinen učinit procesní úkon, jehož se navrhovatelka domáhala, tj. zda je povinen položit navrhovatelkou specifikované předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie.
[16] Položení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie se týká článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, který vychází z bývalého článku 234 Smlouvy o založení Evropského společenství. Dle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie platí:
„Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se: a) výkladu Smluv, b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.
Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce.
Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie.
Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, které se týká osoby ve vazbě, rozhodne Soudní dvůr Evropské unie v co nejkratší lhůtě.“
[17] Městský soud představuje soud, o němž pojednává výše citovaný druhý odstavec článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, tj. jde o soud, jehož rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva. Nejde o soud členského státu ve smyslu třetího odstavce daného článku, jehož rozhodnutí by nešlo napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva.
[18] Judikaturu k možnosti podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu v podobě předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru citovanou výše v bodě [12] je vhodné na půdorysu nynějšího případu dále rozvinout. Předběžná otázka se může týkat jednat výkladu smluv, které tvoří primární právo Evropské unie, a výkladu aktů Evropské unie, jednak platnosti těchto aktů (viz výše citovaný článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie). Nejvyšší správní soud se proto ve vztahu k návrhu na určení lhůty vyjádří nejprve k předběžné otázce o výkladu smluv a aktů (body [19] a [20]), a poté o předběžné otázce k platnosti aktů Evropské unie (body [21] až [25]).
[19] Co se týče návrhu na určení lhůty k položení předběžné otázky o výkladu smluv či aktů, platí, že z citovaného článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie vyplývá, že soud, jehož rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, může požádat o rozhodnutí o předběžné otázce, jsou-li splněny určité podmínky. Jde tak o možnost danou takovému soudu, nikoli o jeho bezvýhradnou povinnost. K tomu srov. Bobek, M.; Komárek, J.; Passer, J.; Gillis, M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde Praha, a. s., 2005, kde je na straně 133 uvedeno: „Toto ustanovení se týká všech soudů členských států, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva. Z hlediska komunitárního práva jim proto nevzniká povinnost, nýbrž oprávnění obracet se s předběžnými otázkami na Soudní dvůr.“ Dále lze poukázat na stranu 139 dané publikace, kde je uvedeno: „Český soud, který není soudem posledního stupně, je však oprávněn řešit i obtížné otázky výkladu komunitárního práva při neexistenci ustálené judikatury Soudního dvora samostatně. Jedná se vlastně o jedinou oblast, ve které národním soudům doposud zbylo poměrně široké uvážení.“
[20] Jde-li o výklad smluv či aktů Evropské unie, nemá soud, jehož rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky dle vnitrostátního práva, bezvýhradnou povinnost obracet se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Z tohoto důvodu nemůže být úspěšný návrh na určení lhůty k podání předběžné otázky vztahující se k výkladu smluv, které tvoří primární právo Evropské unie, či aktů Evropské unie. Určením lhůty k podání takové předběžné otázky by Nejvyšší správní soud založil dosud neexistující povinnost předběžnou otázku podat, což se vymyká oprávnění, která Nejvyšší správní soud má v řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu. Návrhu na určení lhůty k položení předběžné otázky týkající se výkladu smluv či aktů Evropské unie se týkala judikatura zmíněná v bodu [12] shora.
[21] Co se týče návrhu na určení lhůty k položení předběžné otázky o platnosti aktů Evropské unie, je nezbytné vzít v potaz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 10. 1987, Foto Frost, C-314/85, Recueil, s. 4199, zejména jeho body 13 až 15. Soudní dvůr Evropské unie zde k článku 177 Smlouvy o Evropském hospodářském společenství (dnešnímu článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) uvedl: „Článek 177 sice umožňuje vnitrostátním soudům, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, aby pokládaly Soudnímu dvoru předběžné otázky týkající se výkladu nebo posouzení platnosti, neřeší však otázku, zda tyto soudy mohou samy o sobě prohlásit právní akty orgánů Společenství za neplatné.
Tyto soudy mohou zkoumat platnost právního aktu Společenství, a pokud usoudí, že důvody neplatnosti dovolávané účastníky řízení nejsou opodstatněné, mohou je odmítnout a učinit závěr, že akt je platný v plném rozsahu. Tímto jednáním nezpochybňují totiž existenci aktu Společenství.
Naopak nemají pravomoc prohlásit akty orgánů Společenství za neplatné.“
[22] Následně Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ze dne 10. 1. 2006, International Air Transport Association (IATA), C-344/04, odpovídal na otázku, zda v případě podání žaloby, kde jsou vzneseny otázky ohledně platnosti ustanovení aktu Evropského společenství, které vnitrostátní soud považuje za obhajitelné a nikoli neopodstatněné, existují nějaké právní zásady Společenství týkající se kritéria nebo meze, které musí vnitrostátní soud použít, když rozhoduje o tom, zda položit předběžnou otázku na platnost aktu Evropské unie. V bodech 28 až 30 tohoto rozsudku Soudní dvůr Evropské unie uvedl, že „článek 234 ES [dnešní článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, pozn. NSS] nepředstavuje procesní prostředek, který mají k dispozici účastníci řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním soudem, a nestačí tedy, že účastník tvrdí, že spor nastoluje otázku ohledně platnosti práva Společenství, aby dotyčný soud musel mít za to, že vyvstala otázka ve smyslu článku 234 ES (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, 283/81, Recueil, s. 3415, bod 9). Z toho plyne, že existence zpochybnění platnosti aktu Společenství před vnitrostátním soudem sama o sobě nedostačuje k tomu, aby předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru bylo odůvodněné.
Pokud jde o soudy, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravným prostředkem podle vnitrostátního práva, Soudní dvůr rozhodl, že tyto soudy mohou zkoumat platnost aktu Společenství, a nepovažují-li důvody neplatnosti, jichž se účastníci řízení před nimi dovolávají, za opodstatněné, mohou tyto důvody zamítnout s konstatováním, že akt je platný v plném rozsahu. Tímto jednáním totiž nezpochybňují existenci aktu Společenství (výše uvedený rozsudek Foto-Frost, bod 14).
Pokud se takové soudy naproti tomu domnívají, že jeden nebo více důvodů neplatnosti uvedených účastníky řízení nebo popřípadě uplatněných bez návrhu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. 6. 1981, Salonia, 126/80, Recueil, s. 1563, bod 7) jsou opodstatněné, musejí přerušit řízení a obrátit se na Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti.“
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že soud, proti jehož rozhodnutí lze podat opravné prostředky podle vnitrostátního práva, má daleko užší prostor pro zvážení, zda podá předběžnou otázku k neplatnosti aktu Evropské unie, než je tomu u zvážení, zda podá předběžnou otázku k výkladu primárních smluv či aktů Evropské unie. Přesto obecně platí, že podání předběžné otázky na neplatnost aktu Evropské unie není automatickým důsledkem toho, že účastník uplatní námitky zpochybňujících aplikované nařízení. Postup městského soudu, zda podat či nepodat předběžnou otázku, se totiž odvíjí od posouzení toho, zda vůbec či do jaké míry považuje námitky proti platnosti aplikovaného nařízení za opodstatněné (viz výše citovaný rozsudek ve věci IATA).
[24] V řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu není prostor pro to, aby Nejvyšší správní soud hodnotil, zda námitky účastníků proti platnosti aktů Evropské unie jsou opodstatněné, či nikoli. Šlo by o nepřípustný zásah do rozhodovací činnosti městského soudu, jehož se musí Nejvyšší správní soud v řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu vyvarovat. Věcné posouzení před Nejvyšším správním soudem by bylo případně na pořadu dne až v případném řízení o kasační stížnosti, pokud by jej některý z účastníků podáním kasační stížnosti zahájil a pokud by zde uplatnil přípustné námitky v tomto směru.
[25] Nejvyšší správní soud shrnuje, že rozhodnutí, zda položit předběžnou otázku ohledně platnosti aktu Evropské unie ze strany soudu, jehož rozhodnutí lze dle vnitrostátního práva napadnout opravnými prostředky, je v nezanedbatelné míře spojeno s věcným hodnocením ze strany tohoto soudu, do kterého mu nemůže Nejvyšší správní soud zasahovat v řízení o určení lhůty k provedení procesního úkonu. Z tohoto důvodu nelze návrhu na určení lhůty k položení předběžných otázek vyhovět, i když v nynější věci jde o případ, kdy se přinejmenším část v žalobě navrhovaných předběžných otázek týká neplatnosti nařízení Evropské unie.
III. b) Návrh na určení lhůty k vydání rozhodnutí o žalobě
[26] Důvodnost návrhu na určení lhůty Nejvyšší správní soud posuzuje dle kritérií vymezených v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích. Těmito kritérii jsou složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatele, postup účastníků nebo stran řízení a dosavadní postup soudu. Současně není bez významu ani § 56 odst. 1 s. ř. s., dle něhož soud projednává a rozhoduje věci podle pořadí, v jakém k němu došly; to neplatí, jsou-li u věci dány závažné důvody pro přednostní projednávání a rozhodování věci. V § 56 odst. 2 a 3 s. ř. s. jsou vymezeny návrhy a věci, o nichž se rozhoduje přednostně.
[27] Za porušení práva na projednání věci bez zbytečných průtahů pak Nejvyšší správní soud nepovažuje samotnou skutečnost, že soud, vůči němuž návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu směřuje, učinil v přiměřených lhůtách všechny přípravné úkony, které musí předcházet rozhodnutí věci, ale ve věci stále nerozhodl, jelikož rozhoduje věci napadlé dříve. Podstatné však je, aby v tomto stavu soud neudržoval řízení po příliš dlouhou dobu, což se posuzuje dle kritérií zmíněných v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích. Jde o kritéria vycházející z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz bod 48 rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 9. 1996, Süßmann proti Německu, stížnost č. 20024/92, Reports 1996-IV, či bod 43 rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 6. 2000, Frydlender proti Francii, stížnost č. 30979/96, Reports 2000-VII).
[28] V případě, že nelze posuzovanou délku řízení s ohledem na popsaná kritéria nadále tolerovat, není možné návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu zamítnout s odkazem na § 56 odst. 1 s. ř. s. a odůvodněním, že soud stále rozhoduje věci napadlé dříve než tu, které se týká návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu. Ochranu práva na projednání věci bez zbytečných průtahů totiž nelze odmítnout s poukazem na to, že práva někoho jiného jsou porušována ještě více. Zde se pak uplatní názor Ústavního soudu, že „průtahy v řízení nelze ospravedlnit obecně známou přetížeností soudů; je totiž věcí státu, aby organizoval své soudnictví tak, aby principy soudnictví zakotvené v Listině a Úmluvě byly respektovány a případné nedostatky v tomto směru nemohou jít k tíži občanů, kteří od soudu právem očekávají ochranu svých práv v přiměřené době“; viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 9. 1994, sp. zn. IV. ÚS 55/94, č. 42/1994 Sb. ÚS, ze dne 19. 2. 2002, sp. zn. I. ÚS 663/01, č. 16/2002 Sb. ÚS, ze dne 10. 4. 2008, sp. zn. III. ÚS 685/06, č. 70/2008 Sb. ÚS, ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 391/07, č. 122/2007 Sb. ÚS, a další).
[29] V nynější věci nejde o návrh, který by měl městský soud projednat a rozhodnout přednostně dle § 56 odst. 3 s. ř. s. či § 56 odst. 1 věty za středníkem s. ř. s. Městský soud přitom v současnosti rozhoduje žaloby, které obdržel dříve než navrhovatelčinu žalobu. I při vědomí těchto skutečností v návaznosti na výše citovanou judikaturu Ústavního soudu Nejvyšší správní soud shledal, že řízení před městským soudem trvá nepřiměřeně dlouho s ohledem na kritéria zmíněná v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích (tj. s ohledem na složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatelku, postup účastníků nebo stran řízení a na dosavadní postup soudu).
[30] Prvním kritériem zmíněným v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích je složitost věci. Nejvyšší správní soud shledal, že věc dosahuje vyšší složitosti. Spisový materiál sice není rozsáhlý a po skutkové stránce se nejeví, že by mezi stranami byl spor. Právně jde ovšem o složitý případ s ohledem na to, že se věc dotýká práva Evropské unie ve značně specifické právní oblasti výrobních dávek z cukru.
[31] K významu věci pro sebe se navrhovatelka nevyjádřila. Nejvyšší správní soud tak může jen obecně konstatovat, že správní rozhodnutí se týkala povinnosti zaplatit výrobní dávku ve výši 31 011 159 Kč za hospodářský rok 2014/2015. Význam věci pro navrhovatelku je tak spojen s platbou této částky. Ze samotné výše platební povinnosti nelze posoudit, do jaké míry je věc pro navrhovatelku významná, jelikož u významu věci je nutno porovnat výši platební povinnosti s ekonomickou situací a hospodářskou kapacitou povinného subjektu, k čemuž se však navrhovatelka nijak nevyjádřila. Lze nicméně zmínit, že ve sbírce listin v Obchodním rejstříku zveřejněné na stránkách https://or.justice.cz/ias/ui je obsažena výroční zpráva navrhovatelky z 6. 6. 2016, dle níž byl její hospodářský výsledek daný rozdílem výnosů a nákladů v hospodářském roce 2015/16 přes 12 milionů Kč, v hospodářském roce 2014/15 přes 195 milionů Kč (tohoto hospodářského roku se dávka týká) a v hospodářském roce 2013/14 přes 404 milionů Kč. Nejvyšší správní soud konstatuje, že význam věci pro navrhovatelku je za této situace zcela srovnatelný s běžnou úrovní významnosti věcí řešených správními soudy pro účastníky těchto řízení s vědomím toho, že kritérium významu věci pro navrhovatelku není exaktně měřitelné. Nejvyšší správní soud však vychází z toho, že význam věci pro navrhovatelku se výrazněji neliší např. od věcí, v nichž jde o stavební povolení, placení daní či o spory o správní sankce.
[32] Důvodnost návrhu na určení lhůty se posuzuje též z hlediska postupu účastníků řízení. Navrhovatelka sice s podáním žaloby nezaplatila soudní poplatek, k jehož úhradě musela být ze strany městského soudu vyzvána, význam této okolnosti na délku řízení byl ovšem zcela okrajový. Jinak navrhovatelka negativně k délce řízení nepřispěla.
[33] Co se týče postupu městského soudu, lze konstatovat, že soud v přiměřené době po obdržení žaloby činil všechny úkony nezbytné pro uvedení věci do stavu, kdy je možno rozhodnout. U městského soudu nelze shledávat průtahy s obstaráním správního spisu a vyjádření žalovaného, s výzvou k zaplacení soudního poplatku a zjištění, zda strany souhlasí s rozhodnutím věci samé bez jednání. Zda dochází k průtahům s vydáním rozhodnutí o žalobě, Nejvyšší správní soud posuzuje na základě komplexního hodnocení všech hledisek zmíněných v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích.
[34] Při souhrnném hodnocení kritérií, jejichž prostřednictvím se hodnotí důvodnost návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu, lze vyjít z toho, že řízení před městským soudem trvá více než 27 měsíců (2 roky a 5 měsíců). Jde tedy o řízení, jehož délka přesahuje dva roky, což je hranice, při jejímž překročení je namístě velmi citlivě vážit každé z posuzovaných hledisek zmíněných v § 174a odst. 8 zákona o soudech a soudcích samostatně i v jejich komplexu. K podpoře tohoto závěru lze poukázat též na stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, č. 58/2011 Sb. NS, vztahujícího se k odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Nejvyšší soud zde v části VI. stanoviska zmínil, že jakékoli řízení vždy nějakou dobu trvá, a dále na vysokém stupni obecnosti uvedl, že za přiměřenou délku řízení Nejvyšší soud považuje ještě 24 měsíců (nikoli však již delší). Nejvyšší správní soud se do značné míry brání naznačené paušalizaci, avšak zdůrazňuje nutnost zohledňování všech okolností posuzovaného případu.
[35] V nynější věci vystupuje do popředí skutečnost, že jde o věc po právní stránce složitou, což by odůvodňovalo závěr, že za přiměřenou délku řízení je možno považovat i dobu lehce přesahující dva roky. V nyní posuzovaném případě význam věci pro navrhovatelku, její postup v řízení a postup městského soudu nesvědčí o tom, že by nebylo možno akceptovat i řízení o něco přesahující dva roky. Současnou délku řízení před městským soudem (27 měsíců) však nelze ani s ohledem na složitost věci považovat za akceptovatelnou. Nejvyšší správní soud proto shledal, že návrh na určení lhůty k rozhodnutí o žalobě je důvodný.
[36] Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu určil městskému soudu lhůtu do 31. 1. 2018 k rozhodnutí o žalobě. Tento termín byl zvolen tak, aby městský soud měl dostatečný časový prostor po obdržení spisu od Nejvyššího správního soudu pečlivě vyhodnotit žalobu, důkladně prostudovat právní úpravu založenou právem Evropské unie a případně i judikaturu, která se k ní vztahuje. Lhůta pro rozhodnutí o žalobě byla stanovena s ohledem na složitost věci a Nejvyšší správní soud vychází z toho, že určená lhůta představuje kompromis mezi zájmem účastníka na co nejdřívějším rozhodnutí věci a vytvořením dostatečného prostoru pro zhodnocení všech aspektů ve složité věci.
[37] Výrok II. Nejvyšší správní soud formuloval tak, že městský soud je povinen o žalobě rozhodnout do 31. 1. 2018, pokud v průběhu této lhůty nepoloží ve vztahu k řízení o dané žalobě předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie. Městský soud má tak povinnost do 31. 1. 2018 buď o žalobě rozhodnout, nebo se obrátit s předběžnou otázkou na Soudní dvůr (formulace předběžné otázky je výsadou předkládajícího soudu, byť k nynější věci lze přistupovat s vědomím, že žalobkyně v žalobě zpochybňuje platnost aplikovaného nařízení). Volba je na městském soudu a Nejvyšší správní soud mu do ní v řízení o návrhu na určení lhůty nehodlá nijak vstupovat. Byť městský soud v průběhu řízení o žalobě navrhovatelce již sdělil, že předběžnou otázku pokládat nehodlá, což posléze zopakoval i ve vyjádření k návrhu na určení lhůty, Nejvyšší správní soud konstatuje, že zmíněnými sděleními městský soud není vázán, a proto bylo třeba výrok, jímž se vyhovuje návrhu na určení lhůty, formulovat tak, aby další postup městského soudu nebyl ze strany Nejvyššího správního soudu předurčen z hlediska věcného posouzení. To by se stalo, kdyby Nejvyšší správní soud určil bez dalšího jen lhůtu k rozhodnutí o žalobě do 31. 1. 2018, jelikož o tom, že akt Evropské unie je neplatný, může rozhodnout jen Soudní dvůr Evropské unie, a i kdyby se na něj městský soud obrátil s předběžnou otázkou, nestihl by do té doby Soudní dvůr rozhodnout. Formulací výroku II. tohoto usnesení žádným způsobem Nejvyšší správní soud nenaznačuje, zda předběžná otázka má nebo, nemá být položena. Jde o hodnocení, které je plně na městském soudu.
[38] Nejvyšší správní soud poznamenává, že k určení lhůty k provedení procesního úkonu přistoupil, i přestože městskému soudu nelze vyčítat, že při velké vytíženosti rozhoduje v souladu s § 56 s. ř. s. věci přednostní a dále nejstarší „nepřednostní“ věci. Stejně jako Ústavní soud (srov. např. nález ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 391/07, N 122/46 SbNU 41, č. 122/2007 Sb. ÚS) si přitom Nejvyšší správní soud plně uvědomuje, že jeho individuální rozhodnutí, kterým návrhu na určení lhůty vyhoví, není systémovým řešením, neboť v případě, kdy by Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu na určení lhůty těch účastníků řízení před městským soudem, jejichž věci jsou ještě starší než věc navrhovatelčina, nedošlo by k faktickému zlepšení situace. Návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu není totiž nástrojem, který je schopen vyřešit vysokou zátěž soudu. Nejvyšší správní soud však nemá jiný nástroj, který by mohl použít k ochraně navrhovatelů před případnými průtahy v řízení u krajských soudů či městského soudu. V nynějším řízení je jeho povinností poskytnout ochranu právům toho účastníka, který se na něj v individuálně určené věci se svým návrhem obrátil. Ve vztahu k otázce zachování principu rovnosti účastníků řízení před soudem, která se v dané souvislosti nabízí, lze s odkazem na výše zmíněný nález Ústavního soudu ze dne 7. 8. 2007 (viz bod 25 nálezu), zmínit, že „takový princip se uplatní toliko v situaci, kdy zásah do základních práv a svobod jednotlivce lze odstranit jiným způsobem, tedy existují-li vedle zvoleného nástroje také jiné prostředky, kterými lze zabránit zásahu do základních práv a svobod“. Nejvyšší správní soud však jiný prostředek nemá a o návrhu na určení lhůty musí rozhodnout. | decision_844.txt |
4,471 | k § 3 odst. 1 a § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 19. 5. 2015
I. Při daňověprávní kvalifikaci soukromoprávních jednání nelze opomenout jejich hospodářskou podstatu a účel a je nutno je posuzovat ve vzájemných souvislostech.
II. Pokud ze smlouvy o smlouvách budoucích vyplývá vůle účastníků (zde fyzických osob) uzavřít sérii na sobě závislých převodů obchodních podílů, na jejichž konci dosáhnou transformace uspořádání vlastnických vztahů v jimi vlastněných obchodních společnostech (jakési vícestranné „směny“ obchodních podílů), avšak bez získání jakýchkoliv skutečných příjmů kýmkoli z nich nad rámec toho, co měli před provedením transformace, nelze zpravidla nahlížet na jednotlivé převody obchodních podílů v takovéto sérii izolovaně a považovat každý z nich jednotlivě za zdroj příjmu bez zohlednění převodů ostatních.
III. Teprve v případě, že by hodnoty jednotlivých „směňovaných“ obchodních podílů byly takové, že po provedení výše popsané komplexní transakce spočívající v provázaném systému převodů obchodních podílů by některý z účastníků transakce na jejím konci měl majetek ve vyšší hodnotě než na začátku, připadalo by v úvahu zdanění takovéhoto nárůstu majetku v podobě nepeněžního příjmu fyzické osoby podle § 3 odst. 1 ve spojení s § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 586/1992Sb., o daních z příjmů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 2 Afs 192/2017-26)
Věc: MUDr. Jan Š. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce uzavřel dne 25. 9. 2009 smlouvu o smlouvě budoucí s Ing. Pavlem R. a MUDr. Ivem K., na jejímž základě měly být uzavřeny smlouvy o převodech obchodních podílů ve společnostech Nemocnice Počátky s. r. o., Nemocnice Valtice s. r. o., Valtice-servis s. r. o. a Dům zdraví Mikulov s. r. o.
Tyto smlouvy byly uzavřeny dne 29. 9. 2009 a žalobce jimi převedl na Ing. Pavla R. obchodní podíl ve společnosti Nemocnice Počátky s. r. o. za cenu 8 000 000 Kč a na MUDr. Iva K. obchodní podíly ve společnosti Nemocnice Valtice s. r. o. za cenu 7 900 000 Kč a ve společnosti Valtice-servis s. r. o. za cenu 100 000 Kč. Dále těmito smlouvami převedli Ing. Pavel R. a MUDr. Ivo K. své obchodní podíly ve společnosti Dům zdraví Mikulov s. r. o. na žalobce každý za cenu 8 000 000 Kč.
Z článku B smlouvy o smlouvě budoucí, jakož i z čl. III odst. 2 jednotlivých smluv o převodech obchodních podílů vyplývá, že ceny předmětných obchodních podílů měly být hrazeny na základě dohod o vzájemném započtení pohledávek; tyto dohody byly uzavřeny dne 29. 9. 2009 společně s „převodními“ smlouvami. Výše uvedené transakce neuvedl žalobce v daňovém přiznání k dani z příjmů za zdaňovací období roku 2009. Správce daně ho dne 13. 12. 2012 vyzval k podání dodatečného daňového přiznání z důvodu příjmu z převodu podílu na účasti v obchodní společnosti Nemocnice Počátky s. r. o. Žalobce podal dne 9. 1. 2013 dodatečné daňové přiznání za rok 2009, v němž uvedl, že jeho příjmem z převodu podle § 10 odst. 1 zákona o daních z příjmů byla částka 8 000 000 Kč, výdajem podle stejného ustanovení byla taktéž částka 8 000 000 Kč a jako dílčí základ daně připadající na ostatní příjmy podle § 10 zákona o daních z příjmů uvedl 0 Kč. Dne 30. 10. 2013 byla u žalobce zahájena daňová kontrola, přičemž jejím předmětem byla právě daň z příjmů fyzických osob podle § 10 zákona o daních z příjmů za zdaňovací období 2009. Na základě zprávy o daňové kontrole ze dne 9. 10. 2014 (dále jen „zpráva o daňové kontrole“) správce daně doměřil platebním výměrem ze dne 9. 10. 2014 žalobci daň ve výši 2 367 600 Kč a uložil mu uhradit penále 473 520 Kč. Správce daně ve zprávě o daňové kontrole předně uvedl, že konečným důsledkem obchodních transakcí žalobce bylo získání využitelných majetkových hodnot. V případě prodeje obchodního podílu na společnosti Nemocnice Počátky s. r. o. za cenu 8 000 000 Kč Ing. Pavlovi R. a v případě nákupu obchodního podílu na společnosti Dům zdraví Mikulov s. r. o. za cenu 8 000 000 Kč od Ing. Pavla R. se jednalo dle správce daně o dvě samostatné transakce. Skutečnost, že účastníci neprovedli úhradu v penězích, ale zápočtem, nebyla podstatná. Žalobce nevyvrátil pochybnosti správce daně o tom, zda se v případě příjmu z převodu obchodního podílu ve společnosti Nemocnice Počátky s. r. o. jednalo o daňový výdaj (konkrétně se jednalo o částku ve výši 7 938 000 Kč; správce uznal, že žalobce nabyl obchodní podíl za cenu 62 000 Kč, což představovalo splacenou část z celkového vkladu ve výši 167 000 Kč). Dále správce daně zjistil, že žalobce nezahrnul do dílčího základu daně zdaňovacího období roku 2009 částku ve výši 7 900 000 Kč odpovídající ceně obchodního podílu na společnosti Nemocnice Valtice s. r. o., který na žalobce převedl MUDr. Ivo K., a žalobce nevyvrátil pochybnosti správce daně o oprávněnosti neuvedení této částky. Správce daně také vyzval žalobce, aby prokázal, jakou částku činila nabývací cena podílu na společnosti Nemocnice Valtice s. r. o., který neuplatnil stěžovatel jako daňový výdaj. Sám pak z výpisu z obchodního rejstříku zjistil, že nabývací cena obchodního podílu byla 54 000 Kč, a tuto částku jako daňový výdaj uznal. V rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru ze dne 19. 5. 2015 se žalovaný ztotožnil s názorem správce daně a především uvedl, že z hlediska daně z příjmů fyzických osob je nutno převody obchodních podílů považovat za „zcela samostatné obchodní transakce, neboť výdaje vynaložené na nákup nově nabytého obchodního podílu nelze uznat jako výdaj související s prodejem obchodního podílu, tj. s předmětným příjmem“ (s. 5 rozhodnutí žalovaného).
Žalobu proti uvedenému rozhodnutí Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 27. 4. 2017, čj. 62 Af 66/2015-94.
V odůvodnění svého rozsudku se neztotožnil s názorem žalobce, že se v případě komplexu smluv uzavřených mezi ním, Ing. Pavlem R. a MUDr. Ivem K. o převodech obchodních podílů ve společnostech Nemocnice Počátky s. r. o., Nemocnice Valtice s. r. o., Valtice-servis s. r. o. a Dům zdraví Mikulov s. r. o. jednalo o bezúplatné směnné smlouvy, při nichž nedošlo k navýšení jeho majetku ani k získání zdanitelného příjmu. Ke stanovení cen za obchodní podíly, které dle žalobce neodrážely účetní ani tržní hodnoty převáděných podílů, krajský soud uvedl, že postup žalobce byl výrazem jeho smluvní svobody, a proto správce daně a žalovaný postupovali správně, když vycházeli v tomto ohledu z vůlí stran zachycených v předmětných smlouvách.
Žalobce (stěžovatel) proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost, v níž předně namítl, že krajský soud nesprávně posoudil klíčovou otázku, a sice charakter smluv o převodu obchodních podílů. Krajský soud dospěl k závěru, že se jedná o jednotlivé dílčí transakce, a odmítl zkoumat hlubší hospodářskou podstatu a provázanost smluv o převodu obchodních podílů. Kdyby tak učinil, dospěl by dle stěžovatele nepochybně k závěru, že se v tomto případě jednalo o směnu obchodních podílů v obchodních společnostech za účelem vypořádání vlastnických vztahů k předmětným společnostem.
Stěžovatel dále poukázal na to, že krajský soud údajně převodní proces posuzoval podle obsahu, který zachycoval projev vůle smluvních stran. Stěžovatel a všechny další osoby zúčastněné na převodním procesu však od počátku uváděli, že měli v úmyslu provést směnu obchodních podílů. Krajský soud ani žalovaný tak dle stěžovatele nemohli tvrdit, že se nejednalo o směnu obchodních podílů, jelikož k tomu neměli žádné důkazy. Jako důkaz zamýšlené směny byla také předložena příslušná část protokolu z hlavního líčení ve věci sp. zn. 50 T 4/2014 konaného dne 3. 11. 2014 u Krajského soudu v Ostravě, při němž Ing. Pavel R. výslovně uvedl, že záměrem transakce byla směna obchodních podílů. Stěžovatel za této situace namítl, že není zcela zřejmé, z čeho žalovaný a krajský soud dovodili zcela jiný obsah vůle stěžovatele a zúčastněných osob.
Ve věci stanovení kupní ceny na 8 000 000 Kč stěžovatel uvedl, že k takto zvolené částce strany nedospěly s ohledem na reálnou tržní hodnotu obchodních podílů, nýbrž se jednalo o vyhovění ustanovení obchodního zákoníku, který v tehdy platném znění u převodu podílu výslovně se směnou nepočítal. Nic stranám nebránilo převádět podíly např. za 1 Kč, jelikož strany nikdy nezamýšlely si cokoliv vzájemně plnit a dohodnutá cena byla zcela nerozhodná. Stěžovatel tedy uvedl, že v rámci výše uvedeného vypořádání nevznikl žádné z fyzických osob žádný reálný příjem (navýšení majetku), ať již podléhající dani či příjem osvobozený, jak je definováno v § 3 a § 4, resp. § 10 zákona o daních z příjmů. Stěžovatel však připustil, že pokud by mu nějaká daňová povinnost vznikla, tak jedině na základě směny obchodních podílů, tudíž by případný zdanitelný příjem stěžovatele měl být určen podle zákona o oceňování majetku tak, jak určuje § 10 odst. 5 zákona o daních z příjmů.
Stěžovatel také nesouhlasil s tvrzením žalovaného, že forma úhrady nemohla ovlivnit daňovou uznatelnost předmětného výdaje a nebylo možno bez dalšího usuzovat, že při zápočtu k předmětnému příjmu náležel předmětný výdaj i z hlediska daňového. Bez dalšího by toto opravdu nebylo možno shledat, ovšem v projednávané věci nebylo možno odhlédnout od provázanosti převodních smluv a jejich účelu. V tomto případě bylo tedy zřejmé, že byl akceptovatelný závěr, že k předmětnému příjmu náležel i předmětný výdaj, a to i z hlediska daňového. Závěr žalovaného i krajského soudu byl tak vytržen z kontextu celkového účelu transakce.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s odůvodněním rozsudku krajského soudu a odkázal na své vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [16] Hlavní námitkou stěžovatele v kasační stížnosti je, že krajský soud nesprávně posoudil otázku právní kvalifikace smluv o převodu podílů obchodních společností, a aplikoval tak nesprávná ustanovení zákona o daních z příjmů. Nejvyšší správní soud se tedy musel zabývat tím, zda krajský soud, resp. daňové orgány správně posoudily povahu předmětných smluv, případně jejich vzájemnou provázanost, tedy zda se jednalo o jednotlivé samostatné obchodní transakce převodu obchodního podílu, nebo zda se jednalo o směnu obchodních podílů. Dále se musel Nejvyšší správní soud zabývat otázkou, zda případné nesprávné posouzení povahy předmětných smluv mělo vliv na posouzení příjmů stěžovatele a zda užitím relevantních zákonných ustanovení dospěli správci daně a krajský soud ke správnému závěru vztahujícímu se k možnosti zdanění příjmu stěžovatele vzniklého na základě prodeje či směny obchodních podílů.
[17] Předmětem sporu mezi stranami je komplex smluv o převodech obchodních podílů ve společnostech Nemocnice Valtice s. r. o., Valtice-servis s. r. o., Nemocnice Počátky s. r. o. a Dům zdraví Mikulov s. r. o. ze dne 29. 9. 2009 a s nimi související smlouva o smlouvě budoucí o převodu obchodního podílu ze dne 25. 9. 2009 (dále jen „smlouva o smlouvě budoucí“) a dohody o vzájemném zápočtu závazků a pohledávek účastníků transakce ze dne 29. 9. 2009. Účelem uvedeného komplexu smluv bylo dle dostupných informací vypořádání podnikatelských vztahů mezi jejich smluvními stranami v tom smyslu, že konkrétně stěžovatel přišel o některé své obchodní podíly a místo nich získal jiné.
[18] Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, vycházel při hodnocení zákonnosti rozhodnutí daňových orgánů z obsahu smluv. Právě v nich je třeba hledat vůli smluvních stran ohledně hospodářské podstaty a účelu předmětných transakcí. Ignorovat nelze především to, že celý komplex převodů byl předem jako jeden provázaný „balíček“ ujednán ve smlouvě o smlouvě budoucí. Z této smlouvy o smlouvách budoucích vyplývá vůle účastníků uzavřít sérii na sobě závislých transakcí, na jejichž konci dosáhnou transformace uspořádání vlastnických vztahů ve výše uvedených společnostech, avšak bez získání jakýchkoliv skutečných příjmů kýmkoli z nich nad rámec toho, co měli před provedením transformace. Zjednodušeně řečeno, úmyslem stran bylo podle zatím patrných informací změnit strukturu, avšak zachovat výši majetku každého z účastníků transakce.
[19] Nejvyšší správní soud konstatuje, že při formalistickém zkoumání jednotlivých smluv o převodu obchodního podílu vykazují všechny podstatné náležitosti kupní smlouvy, tedy stanovení předmětu koupě, povinnost zaplatit kupní cenu i předání a převzetí věci. Nutno však dodat, že pokud jde o stanovení kupní ceny, při komplexním pohledu na celou smluvní materii není možné přehlédnout ustanovení o zápočtech ve smlouvě o smlouvě budoucí v článku B a také samotné dohody o vzájemném zápočtu. Z tohoto uceleného pohledu na věc je nutno dovozovat, že kupní ceny byly stanoveny tak, aby na konci všech transakcí byly strany vyrovnány, a ničeho si již nedlužily. Nutno tedy dovodit, že vůlí účastníků bylo provést tyto transakce provázaně tak, aby si navzájem peněžní prostředky neplatili. S ohledem na hospodářský účel celé transakce je nutno přijmout argumentaci stěžovatele, že skutečnou vůlí účastníků byla bezplatná „směna“ obchodních podílů. Naopak vnímání transakcí stěžovatele izolovaně od dalších transakcí z jejich výše uvedeného provázaného komplexu by ignorovalo, že stěžovatel sice na jedné straně určité obchodní podíly nabyl, zároveň však jiné pozbyl, přičemž nabytí a pozbytí byly navzájem závislé.
[20] Ze shora uvedeného je zřejmé, že krajský soud a před ním i správci daně posoudili úmysl stran a s tím související otázku kvalifikace předmětných smluv nesprávně. Nejvyšší správní soud proto dále přistoupil k přezkoumání zákonnosti postupu správce daně při posuzování daňových aspektů „směny“. V případě, kdy by hodnoty jednotlivých „směňovaných“ obchodních podílů byly takové, že po provedení výše popsané komplexní transakce spočívající v provázaném systému převodů obchodních podílů by některý z účastníků transakce na jejím konci měl majetek ve vyšší hodnotě než na začátku, připadalo by v úvahu zdanění takovéhoto nárůstu majetku v podobě nepeněžního příjmu.
[21] U nepeněžního příjmu je nutno postupovat dle § 3 odst. 2 a 3 zákona o daních z příjmů, v nichž je stanoveno, že příjmem ve smyslu odstavce 1 se rozumí i nepeněžní příjem dosažený směnou. Nepeněžní příjem se oceňuje podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, pokud zákon o daních z příjmů nestanoví jinak. Aby proto v posuzovaném případě byl postup správce daně správný, bylo by třeba v případě takového nepeněžního příjmu mít postaveno najisto, že se jednalo o zdanitelný příjem ve smyslu § 3 odst. 1 ve spojení s § 10 odst. 1 písm. c) zákona o daních z příjmů, tj. že se jednalo o „ostatní příjmy“. To správce daně prokázal, což potvrdil žalovaný i krajský soud.
[22] Za ostatní příjmy, při kterých dochází ke zvýšení hodnoty majetku, zákon o daních z příjmů v souladu s § 10 odst. 1 písm. c) považuje i příjmy z převodu účasti na společnosti s ručením omezeným. V daném případě se současně jednalo o příjem, který nelze podřadit pod příjem osvobozený od daňové povinnosti na základě § 4 odst. 1 písm. r) zákona o daních z příjmů. Výjimkou byl převod obchodního podílu na Iva K. ve společnosti Valtice servis s. r. o. v hodnotě 100 000 Kč, který byl od daně osvobozen.
[23] Zákon o daních z příjmů v § 3 odst. 3 písm. a) odkazuje při stanovování hodnoty nepeněžního příjmu na zákon o oceňování majetku. Právě tímto způsobem stanovenou hodnotu by bylo třeba užít při dílčím zjišťování základu daně stěžovatele.
[24] V posuzovaném případě však žalovaný i krajský soud vzhledem k nesprávné kvalifikaci předmětných smluv dále nezkoumali hodnoty jednotlivých podílů, když přijali stanovení kupní ceny ze smluv o převodu obchodního podílu a dále se soustředili pouze na argumentaci ohledně daňové uznatelnosti výdajů stěžovatele na nákup nových obchodních podílů. Tímto způsobem dospěli žalovaný i krajský soud k nesprávnému závěru, že stěžovateli vznikla daňová povinnost se základem daně 15 900 000 Kč.
[25] Krajský soud se tedy dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení. | decision_845.txt |
4,472 | k § 24 odst. 7 a § 36 odst. 2 písm. e) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění do 28. 11. 2014.
Pokud účast společníka ve společnosti s ručením omezeným zanikne jeho smrtí a společenská smlouva dědění obchodního podílu vylučuje, je základem srážkové daně podle § 36 odst. 2 písm. e) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, hodnota vypořádacího podílu snížená o nabývací cenu podílu. Nabývací cenou podílu ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů se rozumí cena, za kterou podíl nabyl společník (zůstavitel).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2017, čj. 10 Afs 78/2016-38)
Věc: a) Petr M. a b) Eva S. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství, za účasti společnosti s ručením omezeným SLOUPÁRNA Majdalena, o zdanění vypořádacího podílu společnosti, o kasační stížnosti žalobců.
V projednávané věci vznikl spor o zdanění vypořádacího podílu v případě jeho vyplacení dědicům původního společníka společnosti s ručením omezeným. Vypořádací podíl po zůstaviteli – otci žalobců a společníkovi osoby zúčastněné na řízení – ve výši 23,7 % byl ohodnocen částkou 22 681 000 Kč. Před vyplacením této částky žalobcům osoba zúčastněná na řízení (plátce daně) odečetla 38 000 Kč, 3 696 200 Kč a 2 572 972 Kč pro účely výpočtu srážkové daně ve smyslu § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů. Výsledná částka 16 373 828 Kč byla zdaněna 15% srážkovou daní, což odpovídá 2 456 074 Kč. Společnost tuto částku odvedla správci daně a žalobcům vyplatila 20 224 926 Kč.
Proti výše popsanému postupu osoby zúčastněné na řízení podali žalobci dne 5. 2. 2014 stížnost ke správci daně, v níž s daňovým odvodem nesouhlasili z důvodu nesprávně stanovené srážkové daně, která dle jejich názoru měla být nulová, a požádali proto o doplacení částky 2 456 074 Kč. Správce daně stížnost žalobců zamítl rozhodnutím ze dne 3. 3. 2014. V případě úmrtí společníka obchodní společnosti rozlišil mezi situacemi, kdy (1) dochází k dědění obchodního podílu, tj. kdy dědici nabývají obchodní podíl, a kdy (2) dědici obchodní podíl nenabývají a náleží jim pouze nárok na vypořádací podíl. V daném případě bylo dědění obchodního podílu společenskou smlouvou vyloučeno, dědicům proto náležel pouze nárok na vypořádací podíl, přičemž základ daně se v takovém případě snižuje o nabývací cenu podílu zemřelého společníka. Předmětem dědění je zůstavitelův vypořádací podíl a nabývací cena podílu ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů se odvíjí od ceny, za kterou podíl zůstavitel nabyl. Ustanovení § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů je vázáno na vypořádací podíl společníka, nikoliv na společníka samotného.
Žalovaný tyto závěry správce daně potvrdil a odvolání žalobců zamítl rozhodnutím ze dne 30. 9. 2014.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, v níž namítali, že v daném případě zůstaviteli nárok na vypořádání podílu v obchodní korporaci nevznikl, vznikl pouze jeho dědicům, na které nabývací cenu obchodního podílu zůstavitelem nelze vztahovat. Dle žalobců měla být daň stanovena v nulové výši, neboť dědic není společníkem obchodní společnosti, a nevztahuje se na něj, jako na právního nástupce společníka, § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů. Postupem žalovaného vznikl výrazný nepoměr zdanění v situacích, kdy je dědicům vyplacen vypořádací podíl po zůstaviteli bez jejich účasti ve společnosti, a v situacích, kdy se dědic domáhá zrušení své účasti ve společnosti a následného vyplacení vypořádacího podílu. Pokud dědic není dle daňových orgánů společníkem a § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů se váže výlučně na osobu společníka, pak dotyčný příjem z vypořádacího podílu srážkové dani nepodléhá vůbec a jedná se o příjem podléhající pouze dani dědické.
Krajský soud se ztotožnil s posouzením věci žalovaným a žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 3. 2016, čj. 10 Af 73/2014-31.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Uvedli, že jako dědici po svém otci zdědili vypořádací podíl v obchodní společnosti, neboť společenská smlouva dědění obchodního podílu vylučovala. Nesouhlasí s tím, že od hodnoty vypořádacího podílu byla odečtena částka, za kterou obchodní podíl nabyl zůstavitel. Posouzení věci krajským soudem považují za nesprávné a citují v kasační stížnosti bez uvedení zdroje vyjádření daňové poradkyně Ing. P. ze dne 12. 2. 2013, ve kterém uvedla: „Pokud dochází k výplatě vypořádacího podílu dědicům po zemřelém společníkovi, jehož podíl dědici nedědí, základ pro srážkovou daň je rozdílem hodnoty hrubého vypořádacího podílu a nabývací ceny hodnoty podílu dědici. Vzhledem k tomu, že dědici nabyli toto právo k datu úmrtí společníka v hodnotě, kterou měl podíl k datu úmrtí společníka a k témuž datu je vypočten i vypořádací podíl, jsou obě hodnoty stejné a jejich rozdíl je nulový.“ Jsou přesvědčeni, že srážková daň ve výši 15 % měla být nulová.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [9] Podle § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů „[z]vláštní sazba daně z příjmů pro poplatníky uvedené v § 2 a § 17, pokud není v odstavci 1 nebo 9 stanoveno jinak, činí 15 %, a to z vypořádacího podílu při zániku účasti společníka ve společnosti s ručením omezeným, komanditisty v komanditní společnosti a při zániku členství v družstvu, z vrácení emisního ážia, příplatku mimo základní kapitál nebo těmto plněním obdobná plnění; tento příjem se snižuje o nabývací cenu podílu na obchodní společnosti nebo družstvu, je-li plátci poplatníkem prokázána.“ Podle § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů je základem 15% srážkové daně hodnota vypořádacího podílu snížená o nabývací cenu podílu.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval obecně způsoby zániku účasti společníka ve společnosti s ručením omezeným, poté povinností odvést 15% srážkovou daň z vypořádacího podílu při zániku účasti společníka ve společnosti s ručením omezeným; následně posoudil kasační námitky směřující do výpočtu základu pro srážkovou daň, resp. do obsahu pojmu „nabývací cena podílu“ ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů.
[11] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích) ani občanský zákoník neobsahují obecnou úpravu týkající se zániku účasti společníka v obchodní korporaci za jejího trvání. Zákon o obchodních korporacích, část první, hlava IV, díl 4, upravuje zánik účasti společníka ve společnosti s ručením omezeným, ke kterému může dojít vystoupením společníka (§ 164, § 202 a § 207 odst. 3), dohodou o ukončení účasti společníka (§ 203), vyloučením společníka (§ 204), zrušením účasti společníka soudem (§ 205) a dalšími způsoby (§ 206, § 207, § 211).
[12] Podle § 42 odst. 1 zákona o obchodních korporacích „[s]mrtí nebo zánikem společníka přechází jeho podíl v obchodní korporaci na dědice nebo právního nástupce, ledaže společenská smlouva přechod zakáže nebo omezí. Zákaz nebo omezení přechodu podílu v akciové společnosti a v bytovém družstvu se zakazuje.“ Z tohoto ustanovení lze dovodit, že smrt fyzické (případně zánik právnické) osoby je dalším způsobem zániku účasti společníka ve společnosti s ručením omezeným, je-li přechod podílu na dědice či právního nástupce vyloučen nebo omezen anebo nejsou splněny podmínky pro přechod podílu. V takovém případě obchodní podíl společníka (zůstavitele) převezmou dohodou o dalším pokračování společnosti zbývající společníci (k tomu viz § 212 a násl. zákona o obchodních korporacích) a předmětem dědění se stává pouze majetkové právo zemřelého společníka na vypořádání se společností, tedy vypořádací podíl (k tomu srov. výklad k § 113 odst. 5 a 6 zákona č. 513/1991 Sb. – Pokorná, J., a kol. Obchodní zákoník: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2009).
[13] Smrt společníka jako důvod zániku jeho účasti ve společnosti se liší od případů citovaných v bodu [11] pouze v tom ohledu, že příjemcem příjmu z vypořádacího podílu není sám společník, kterému zanikla účast ve společnosti, nýbrž dědicové či právní nástupci, kteří vstupují do práv a povinností zemřelého společníka (zůstavitele).
[14] S ohledem na shora uvedené tedy zánikem účasti společníka ve společnosti vzniká tomuto společníkovi (anebo jeho dědicům či právním nástupcům) právo na vypořádací podíl vůči společnosti. Vypořádací podíl lze obecně považovat za majetkové právo, které vzniká, skončí-li účast společníka ve společnosti za jejího trvání jinak než převodem podílu nebo udělením příklepu v dražbě; jedná se (nejčastěji) o výtěžek z prodeje uvolněného podílu, který přešel na společnost.
[15] Je nutné si uvědomit, že § 36 odst. 2 písm. e) o daních z příjmů se neváže ke společníkovi či k jeho dědicům (příp. právním nástupcům), nýbrž k vypořádacímu podílu jako takovému. Pokud nastanou právní skutečnosti uvedené v bodu [11] anebo kombinace jiných právních skutečností jako např. smrt společníka a existence společenské smlouvy, která vylučuje dědění obchodního podílu (viz bod [12]), pak vzniká společníkovi (anebo dědici či právnímu nástupci) právo na vypořádací podíl a s tím související povinnost plátce daně odvést srážkovou daň z tohoto vypořádacího podílu. Jinými slovy, vypořádací podíl jako takový je vždy předmětem srážkové daně; zákon v tomto ohledu nestanoví žádné výjimky.
[16] Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti na tomto místě zdůrazňuje, že stěžovatelé nevznáší námitky proti aplikaci ustanovení § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů, resp. proti tomu, že vypořádací podíl, který na ně smrtí zůstavitele přešel, podléhá 15% srážkové dani. Kasační námitky stěžovatelů souvisí pouze se způsobem výpočtu základu pro výpočet srážkové daně ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů – od aktuální hodnoty obchodního podílu se domáhají odečtení částky, za kterou obchodní podíl nabyli (v takovém případě by 15% srážková daň byla 0 Kč), a nikoliv hodnoty, za kterou tento podíl nabyl zůstavitel. V této věci je tedy sporné, zda se od hodnoty vypořádacího podílu odečítá cena podílu, za kterou jej nabyl společník – zůstavitel anebo cena podílu, za kterou jej nabyli dědici.
[17] Nejvyšší správní soud si je vědom, že mezi odbornou veřejností v minulosti nepanovala shoda na způsobu výpočtu základu pro srážkovou daň ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů. Na jedné straně lze poukázat na výklad zastávaný stěžovateli a daňovou poradkyní (k tomu viz Sdělení in Pelech, P.; Pelc, V. Daně z příjmů s komentářem. 10. vyd. Olomouc : ANAG, 2009, s. 43 a 442–pozn. NSS: v dalších vydáních publikace z roku 2012 a 2015 již odkaz na tento výklad není uveden). Na druhé straně je zde výklad zvolený žalovaným a krajským soudem, který má v akademické sféře také své zastánce (k tomu viz Běhounek, P. Společnost s ručením omezeným, řešení účetní a daňové problematiky včetně příkladů z praxe. 8. vyd. Olomouc : ANAG, 2008, s. 239).
[18] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že stěžovatelé jakožto dědici v souladu se zněním společenské smlouvy osoby zúčastněné na řízení nikdy obchodní podíl nenabyli. Tvrzení stěžovatelů, že nabývací cena podílu se odvozuje od nabývací hodnoty obchodního podílu dědici, nemá oporu v zákoně. Je to právě společník (zůstavitel), jehož účast ve společnosti zanikla a který v důsledku vyloučení dědění jeho obchodního podílu společenskou smlouvou jako jediný z uvedených osob předmětný podíl (v minulosti) nabyl. Nabývací cenu podílu ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů je proto nutné odvíjet od osoby společníka (zůstavitele). Stěžovatelům (dědicům) tedy vzniká nárok na vypořádací podíl v takovém rozsahu a za stejných podmínek, jako by vznikl přímo společníkovi (v daném případě zůstaviteli), pokud by žil – k tomu srov. případy zániku účasti společníka v bodu [12].
[19] Základ pro výpočet daně z příjmu s ohledem na shora uvedené tvoří vypořádací podíl snížený o nabývací cenu podílu v obchodní společnosti, za kterou společník (zůstavitel) podíl nabyl. Obchodní podíl společníka (zůstavitele) ve výši 23,7 %, resp. vypořádací podíl, byl ohodnocen částkou 22 681 000 Kč. Nabývací cena podílu ve smyslu § 24 odst. 7 zákona o daních z příjmů sestává z částky 38 000 Kč, za kterou zůstavitel uvedený podíl pořídil, z částky 3 696 200 Kč, za kterou zůstavitel obchodní podíl odkoupil po bývalém společníkovi, a z částky 2 572 972 Kč, která představuje další zůstavitelem odkoupený obchodní podíl po bývalém společníkovi. Srážková daň ve výši 15 % ve smyslu § 36 odst. 2 písm. e) zákona o daních z příjmů tedy činila 2 456 074 Kč.
[20] Stěžovatelé přichází s jiným právním názorem, než který zvolil krajský soud a žalovaný, avšak neuvádí žádné relevantní argumenty, kterými by svůj názor podpořili. V této souvislosti pouze odkazují na stanovisko daňové poradkyně Ing. P., které považují za logické a spravedlivé – ani to však neobsahuje argumenty takto zvoleného výkladu. Odůvodnění krajského soudu je přitom zpracováno logicky, srozumitelně a jsou v něm velmi podrobně rozvedeny důvody, které jej vedly ke shora uvedenému závěru a pro které soud žalobu stěžovatelů zamítl. Nejvyšší správní soud se s posouzením věci krajským soudem ztotožňuje a nemá, co by jeho odůvodnění vytkl. Kasační stížnost stěžovatelů proto posoudil jako nedůvodnou. | decision_846.txt |
4,473 | k § 14 odst. 1 písm. a) a § 79 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném pro zdaňovací období září 2014 (v textu jen „zákon o DPH“)
I. Zdanitelné plnění spočívající v převodu marketingových a reklamních práv představuje pozbytí nehmotné věci, které je poskytnutím služby podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.
II. Pokud osoba povinná k dani z přidané hodnoty pořídila zdanitelné plnění v době před tím, než se stala plátcem daně, je oprávněna uplatnit nárok na odpočet daně na vstupu z tohoto zdanitelného plnění za podmínek podle § 79 odst. 1 a 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, avšak pouze za zdaňovací období, do něhož spadá den, kdy se stala plátcem (§ 79 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2017, čj. 46 Af 2/2016-49*)
Prejudikatura: č. 2549/2012 Sb. NSS, č. 2629/2012 Sb. NSS a č. 3241/2015 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 6. 2000, Midland Bank (C-98/98, Recueil, s. I-4177), ze dne 22. 2. 2001, Abbey National (C-408/98, Recueil, s. I-1361), ze dne 21. 2. 2008, Part Service (C-425/06, Sb. rozh., s. I-897) a ze dne 21. 2. 2013, Becker (C-104/12).
Věc: Společnost s ručením omezeným Sport & Communication proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty.
Finanční úřad pro Středočeský kraj, Územní pracoviště v Kladně (správce daně), v rozhodnutí ze dne 1. 4. 2015 vyměřil žalobkyni daň z přidané hodnoty za zdaňovací období měsíce září 2014 ve výši 0 Kč, přičemž neuznal žalobkyní uplatněný nárok na nadměrný odpočet daně ve výši 520 800 Kč.
Rozhodnutí správce daně potvrdil žalovaný v rozhodnutí ze dne 8. 12. 2015 a zamítl odvolání žalobkyně, neboť shledal, že žalobkyně jako plátce daně z přidané hodnoty (registrovaná k dani ode dne 1. 8. 2014) neoprávněně uplatnila nadměrný odpočet daně na vstupu podle daňového dokladu vystaveného dne 3. 9. 2014 společností SPORT INVEST Marketing, a. s. (dále jen „společnost SPORT INVEST“). Předmětem plnění bylo poskytnutí služeb podle smlouvy o poskytování marketingových práv a o zajištění služeb ze dne 21. 5. 2014 (dále jen „smlouva o poskytování práv“). Touto smlouvou žalobkyně koupila od společnosti SPORT INVEST reklamní a marketingová práva související s činností reprezentace České republiky v házené na území ČR i v zahraničí, s organizací projektu Super den házené konaného dne 14. 6. 2014 a s organizací projektu Fotbalová škola P. Č. konaného 28. 6.–4. 7. 2014. Společnost SPORT INVEST udělila žalobkyni oprávnění spravovat a komerčním způsobem nakládat s těmito reklamními a marketingovými právy ode dne účinnosti smlouvy o poskytování práv. Žalobkyně za poskytnutou službu zaplatila dne 3. 9. 2014. Podle žalovaného předmětné plnění představuje poskytnutí služby podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH. Podle § 21 odst. 4 písm. b) zákona o DPH k uskutečnění zdanitelného plnění došlo dne 21. 5. 2014, kdy společnost SPORT INVEST převedla na žalobkyni reklamní a marketingová práva, nikoliv až zaplacením úplaty za prodej práv. Tuto skutečnost dokládají i tři smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a zadavateli reklamy společnostmi GLOBAL ASSISTANCE a. s. a GHC GENETICS, s. r. o., které nabyly účinnosti již dne 1. 6. 2014. Žalovaný dále konstatoval, že uplatnění nároku na odpočet je v rozporu se zásadou neutrality, neboť žalobkyně neodvedla, a to ani dodatečně, daň z přidané hodnoty na výstupu z plnění, která sama poskytla zadavatelům reklamy. Z tohoto důvodu nemůže nárokovat odpočet daně na vstupu. Žalobkyně neprokázala, že zdanitelné plnění bylo užito v rámci ekonomické činnosti do budoucna k uskutečnění plnění, z něhož by jí vznikla povinnost odvést daň na výstupu. Žalobkyní uplatněný nárok na odpočet daně dle žalovaného proto nebylo možné uznat.
Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Praze, v níž namítala, že rozhodnutí žalovaného a správce daně jsou nezákonná pro rozpor s čl. 2 odst. 2, 3 a 4 Listiny základních práv a svobod, pro rozpor se základními zásadami daňového řízení, zejména § 5 odst. 1 a 2, § 8 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a rovněž v rozporu se zákonem o DPH. Poukázala na skutečnost, že společnost SPORT INVEST uzavřením smlouvy o poskytování práv nepozbyla žádná práva, pouze poskytla žalobkyni nevýhradní licenci k užití reklamních a marketingových práv. Dále uvedla, že společnost SPORT INVEST poskytla žalobkyni také další služby, které byly realizovány postupně po dobu účinnosti smlouvy do 31. 12. 2014, zejména reklamu na dresech a sportovní vybavení reprezentace, které hráči užívali po celou sezónu během zápasů či na tiskových konferencích, reklamu na internetových stránkách, monitoring účinnosti reklamy či osobní účast reprezentace na sjednaných akcích. Služby tedy nebyly poskytnuty jednorázově, naopak byly poskytovány po celou dobu trvání smlouvy o poskytování práv. Plnění je proto třeba posoudit jako obecně poskytované služby a závazek zdržet se určitého jednání nebo strpět určité jednání nebo situaci podle § 14 odst. 1 písm. d) zákona o DPH. K uskutečnění zdanitelného plnění proto došlo podle § 21 odst. 4 písm. a) zákona o DPH dnem poskytnutí platby. Žalobkyně dále namítala, že správce daně a žalovaný hodnotili provedené důkazy v rozporu se zásadou volného hodnocení důkazů, neboť nepřihlédli k tomu, že společnost SPORT INVEST poskytovala žalobkyni služby po dobu trvání smlouvy o poskytování práv. Žalobkyně zaplatila sjednanou odměnu až po prokázání, že byla reklama poskytována a její poskytování bylo zajištěno i do budoucna. Žalovaný podle názoru žalobkyně zjednodušil vztah mezi žalobkyní a společností SPORT INVEST na údajný převod práv, ačkoliv se jednalo jen o jednu z poskytnutých služeb. Nemůže proto obstát závěr, že uplatněný nadměrný odpočet je v rozporu se zásadou neutrality a že absentuje bezprostřední přímá souvislost přijatých služeb a následnou podnikatelskou činností žalobce. Podle názoru žalobkyně zásada neutrality znamená, že poskytnutí zdanitelného plnění v rámci podnikatelské sféry nepřináší státu výtěžek z daně, neboť je inkasován až v okamžiku prodeje zboží či služby konečnému spotřebiteli. Daň na vstupu a daň na výstupu nebývá při běžné podnikatelské činnosti stejná, tj. přijatá plnění nemusí pokrývat všechna plnění poskytnutá. Žalobkyně prokázala souvislost přijatých plnění s následnou ekonomickou činností. Bez uzavření smlouvy o poskytování práv by totiž nemohla poskytovat služby svým zákazníkům a přijímat od nich úplatu.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a doplnil, že existence přímé a bezprostřední souvislosti mezi konkrétním plněním na vstupu a jedním nebo několika plněními na výstupu, jež zakládají nárok na odpočet daně, nikoliv pouze souvislost s ekonomickou činností žalobkyně, je nutnou podmínkou k tomu, aby nárok na odpočet daně na vstupu byl přiznán a aby mohl být rozsah nároku zjištěn.
Žalobkyně v replice uvedla, že podmínka existence přímé a bezprostřední souvislosti mezi plněním na vstupu a plněním na výstupu, jež zakládají nárok na odpočet daně, není v § 72 zákona o DPH stanovena a není tímto způsobem ani vykládána judikaturou. Nárok na odpočet vzniká za splnění dvou podmínek. První z nich je přijetí zdanitelného plnění plátcem daně od jiného plátce daně a druhou je použití takto přijatého plnění k dosažení obratu za vlastní zdanitelná plnění, přičemž existuje věcná a časová souvislost přijatých zdanitelných plnění se zdanitelnými plněními plátce, z nichž je dosahováno obratu. Odkázala přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2005, čj. 2 Afs 26/2004-67, č. 600/2005 Sb. NSS, a ze dne 5. 6. 2013, čj. 1 Afs 24/2013.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) Spornou právní otázkou v dané věci je, zda žalobkyni vznikl nárok na odpočet daně z přidané hodnoty na vstupu z plnění přijatého od společnosti SPORT INVEST, a zda tento nárok mohla uplatnit v předmětném zdaňovacím období měsíce září 2014.
Nárok na odpočet daně je dán za podmínky, že plátce použije přijatá zdanitelná plnění v rámci své ekonomické činnosti pro uskutečnění plnění vyjmenovaných v § 72 zákona o DPH. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 16. 3. 2015, čj. 8 Afs 13/2014-93, č. 3241/2015 Sb. NSS) je nezbytné, aby existovala přímá a bezprostřední souvislost mezi konkrétním plněním na vstupu a jedním nebo několika plněními na výstupu, jež zakládají nárok na odpočet. Nárok na odpočet daně, která zatížila pořízení zboží nebo služeb na vstupu, předpokládá, že náklady vynaložené na takové pořízení jsou součástí prvků spoluurčujících cenu plnění zdaněných na výstupu, která zakládají nárok na odpočet (srov. též rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 6. 2000, Midland Bank, C-98/98, Recueil, s. I-4177, a ze dne 22. 2. 2001, Abbey National, C-408/98, Recueil, s. I-1361). Nárok na odpočet lze přiznat i bez přímé a bezprostřední souvislosti mezi konkrétním plněním na vstupu a plněním na výstupu, pokud jsou náklady na dotčené služby součástí režijních výdajů osoby povinné k dani a jsou jako takové součástí ceny výrobků nebo služeb, které dodává. Takové náklady totiž mají přímou a bezprostřední souvislost s celkovou hospodářskou situací osoby povinné k dani (srov. též rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 2. 2013, Becker, C-104/12).
Pro posouzení nyní projednávané věci má zásadní význam skutečnost, že se žalobkyně stala plátcem daně dne 1. 8. 2014, tedy v mezidobí mezi uzavřením smlouvy o poskytování práv a uskutečněním platby žalobkyně za plnění poskytnuté podle této smlouvy. Je tedy třeba určit, zda k uskutečnění tohoto zdanitelného plnění na vstupu došlo v době, kdy žalobkyně již byla plátcem daně anebo dříve, než se jím stala. Tato skutečnost má totiž zásadní vliv na podmínky uplatnění nároku na odpočet (viz § 79 zákona o DPH).
Z obsahu smlouvy o poskytování práv vyplývá, že jejím předmětem byl prodej a koupě reklamních a marketingových práv na základě smlouvy o poskytování práv. Žalobkyně získala oprávnění s těmito právy na vlastní účet a vlastním jménem nakládat pro komerční účely a spravovat je. Toto plnění je z hospodářského hlediska samostatným a hlavním plněním, a je proto rozhodující pro stanovení daňového režimu plnění. Pokud žalobkyně namítala, že se společnost SPORT INVEST zavázala touto smlouvou poskytnout žalobkyni i další plnění, např. závěrečnou zprávu a monitoring plnění, pak je třeba uvést, že tato dílčí plnění mají povahu vedlejších plnění. Nemohou být považována za samostatná plnění, neboť nemají sama o sobě samostatný hospodářský význam a představují pouze prostředek k zajištění realizace hlavního plnění, kterým je prodej marketingových a reklamních práv. Tato vedlejší plnění sdílejí daňový osud s hlavním plněním (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012, čj. 1 Afs 22/2012-53, č. 2629/2012 Sb. NSS, a ze dne 14. 10. 2011, čj. 5 Afs 3/2011-102, č. 2549/2012 Sb. NSS, rozsudek SDEU ze dne 21. 2. 2008, Part Service, C-425/06, Sb. rozh., s. I-897). Na posouzení věci tedy nemá žádný vliv skutečnost, že vedlejší plnění, tedy závěrečná zpráva a monitoring úspěšnosti reklamy byly poskytnuty žalobci až po uskutečnění hlavního plnění.
Prodej marketingových a reklamních práv představuje poskytnutí služby, neboť se nejedná o dodání zboží ve smyslu § 13 zákona o DPH ve spojení s § 4 odst. 2 a 3 zákona o DPH. Krajský soud se přitom ztotožňuje se závěrem žalovaného, že prodej těchto práv představuje pozbytí nehmotné věci, tj. službu ve smyslu § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH. V této souvislosti lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonnému opatření Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů, kterým bylo uvedené ustanovení změněno tak, že původní text „převod práv“ byl nahrazen současným zněním „pozbytí nehmotné věci“. V důvodové zprávě se k této změně uvádí, že „vychází z nového chápání práva zakotveného v novém občanském zákoníku, který právo v § 496 odst. 2 prohlašuje za věc nehmotnou. Dále zde bude využit obecný pojem pozbytí věci, který je obecnějším pojmem, než pouhý převod práva.“ Záměrem zákonodárce tedy zjevně nebyla obsahová změna uvedeného ustanovení, nýbrž pouze terminologická změna související s rekodifikací soukromého práva. Pojem pozbytí nehmotné věci se tak vztahuje i na převod práva. Stejný závěr ostatně vyplývá i z čl. 25 písm. a) směrnice Rady 2006/112/ES, o společném systému daně z přidané hodnoty, jehož transpozici představuje § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH. Uvedené ustanovení unijního práva je součástí demonstrativního výčtu plnění, která jsou službami, přičemž stanoví, že službou je i „postoupení nehmotného majetku bez ohledu na to, zda je vázán na určitý dokument zakládající vlastnické právo, či nikoli“. Převod práv naplňuje znaky postoupení nehmotného majetku ve smyslu citovaného ustanovení směrnice č. 2006/112/ES. I za pomoci eurokonformního výkladu je tedy třeba dospět ke stejnému závěru, že převod marketingových a reklamních práv představuje službu ve smyslu § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH.
Nelze proto přisvědčit názoru žalobkyně, že jí přijaté plnění představuje závazek společnosti SPORT INVEST zdržet se určitého jednání nebo strpět určité jednání nebo situaci ve smyslu § 14 odst. 1 písm. d) zákona o DPH. Podstatou přijatého plnění je převod práv na žalobkyni, jež je následně využila k uskutečnění své ekonomické činnosti, nikoliv pouze závazek společnosti SPORT INVEST pasivně se zdržet výkonu převedených práv. Plnění nemá ani povahu obecné služby, jak tvrdila žalobkyně. Za takové služby lze ve smyslu shora uvedeného rozsudku SDEU ve věci Becker považovat pouze taková plnění, u nichž neexistuje přímá a bezprostřední souvislost mezi plněním na vstupu a plněním na výstupu. O takovou situaci se však v daném případě nejedná, neboť plnění přijaté žalobkyní má bezpochyby přímou a bezprostřední souvislost se službami, které žalobkyně následně poskytla zadavatelům reklamy jako plnění na výstupu. Nejedná se o službu, s jejímž pořízením by byly spojeny výlučně režijní náklady, které se plošně promítají do cen všech plnění poskytovaných plátcem. Na posouzení plnění na vstupu jako služby podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH nemá žádný vliv ani další námitka, podle níž žalobkyně získala pouze nevýhradní licenci k užití reklamních a marketingových práv. Z hlediska posouzení zdanitelného plnění pro účely zákona o DPH totiž není relevantní, zda poskytnutá práva je oprávněna užívat v rámci své ekonomické činnosti pouze žalobkyně nebo vedle ní i jiné osoby. Rozhodující je pouze to, že zdanitelné plnění bylo uskutečněno ve prospěch žalobkyně.
Vzhledem k tomu, že plnění poskytnuté žalobkyni na vstupu je službou ve smyslu § 14 odst. 1 písm. a) zákona o DPH, ztotožnil se krajský soud rovněž se závěrem žalovaného, že k uskutečnění zdanitelného plnění na vstupu došlo dnem, kdy podle smlouvy o poskytování práv došlo k pozbytí (převodu) marketingových a reklamních práv ve prospěch žalobkyně [§ 21 odst. 4 písm. b) zákona o DPH]. K převodu práv a k uskutečnění zdanitelného plnění na vstupu došlo uzavřením smlouvy o poskytnutí práv dne 21. 5. 2014, nikoliv až provedením platby dne 3. 9. 2014. Neobstojí proto námitka žalobkyně, podle níž společnost SPORT INVEST poskytovala žalobkyni služby postupně v průběhu celého roku 2014, nikoliv jednorázově.
Lze tedy shrnout, že k přijetí zdanitelného plnění na vstupu došlo ještě v době, kdy žalobkyně nebyla plátcem daně. Plátcem daně se totiž stala podle § 6 odst. 2 zákona o DPH až s účinností od 1. 8. 2014. Podmínky pro uplatnění nároku na odpočet daně z plnění přijatých dříve, než se osoba povinná k dani stala plátcem, upravuje § 79 zákona o DPH. Odpočet daně na vstupu lze v takovém případě uplatnit pouze u zdanitelných plnění pořízených v období 12 po sobě jdoucích měsíců přede dnem, kdy se osoba povinná k dani stala plátcem, za podmínky, že jde o součást jejího obchodního majetku. Podle § 79 odst. 3 lze ovšem takový nárok na odpočet uplatnit pouze za zdaňovací období, v němž se osoba povinná k dani stala plátcem. Tomu nebrání ani § 73 odst. 2 zákona o DPH, podle něhož lze nárok na odpočet daně uplatnit pouze za podmínky, že plátce má daňový doklad. V situacích, kdy nový plátce nemá k dispozici daňový doklad ve lhůtě pro podání daňového přiznání za první zdaňovací období, lze nárok na odpočet uplatnit dodatečným daňovým přiznáním. Z uvedeného tedy plyne, že žalobkyně byla oprávněna uplatnit odpočet daně na vstupu, pokud byly zároveň splněny všechny ostatní zákonem stanovené podmínky, pouze za zdaňovací období měsíce srpna 2014, kdy se stala plátcem daně. Již z tohoto důvodu nelze žalobkyni uznat nárok na odpočet daně na vstupu uplatněný ve zdaňovacím období září 2014.
Nelze však plně aprobovat závěr žalovaného o tom, že zdanitelné plnění přijaté žalobkyní na vstupu, tj. nabytí reklamních a marketingových práv, nemá přímou a bezprostřední souvislost se zdanitelným plněním, které zakládá povinnost odvést daň na výstupu. Z obsahu předložených smluv o reklamě a propagaci uzavřených se společnostmi GLOBAL ASSISTANCE a GHC GENETICS je zřejmé, že žalobkyně v rámci své ekonomické činnosti (§ 5 odst. 2 zákona o DPH) poskytla těmto zadavatelům reklamy za úplatu služby spočívající v zajištění jejich propagace a prezentace během uvedených sportovních událostí a souvisejících akcí. K poskytnutí těchto služeb využila marketingových a reklamních práv, která předtím nabyla od společnosti SPORT INVEST. Není tedy pochyb o tom, že plnění poskytnuté žalobkyni na vstupu má přímou a bezprostřední souvislost s plněními, která žalobkyně poskytla na výstupu. Je tedy pouze otázkou, zda žalobkyně uskutečnila zdanitelné plnění na výstupu v době, kdy již byla plátcem, a zda jí vznikla povinnost přiznat daň z těchto zdanitelných plnění.
Podmínkou vzniku nároku na odpočet je, že zdanitelné plnění na výstupu bylo uskutečněno plátcem daně [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o DPH]. Nárok na uplatnění odpočtu by tedy žalobkyni vznikl za předpokladu, že uskutečnila zdanitelná plnění na výstupu v době, kdy již byla plátcem daně z přidané hodnoty, tj. po 1. 8. 2014 a vznikla jí tedy povinnost přiznat a odvést daň. Není sporu o tom, že v době uzavření smluv o reklamě a propagaci ještě nebyla plátcem daně z přidané hodnoty. K samotnému uskutečnění zdanitelných plnění a vzniku povinnosti přiznat daň však došlo až následně. Pokud jde o plnění spočívající v zajištění propagace a prezentace společností GLOBAL ASSISTANCE a GHC GENETICS během projektu SUPER DEN HÁZENÉ dne 14. 6. 2014, je zřejmé, že k uskutečnění zdanitelného plnění [§ 21 odst. 4 písm. a) zákona o DPH] došlo nejpozději dne 14. 6. 2014, tedy před tím, než se žalobkyně stala plátcem daně. To samé platí i o plnění spočívajícím v zajištění propagace a prezentace společnosti GLOBAL ASSISTANCE v rámci projektu Fotbalová škola P. Č. 2014 ve dnech 28. 6.–4. 7. 2014. I v tomto případě bylo zdanitelné plnění uskutečněno nejpozději dne 4. 7. 2014, tedy dříve, než se žalobkyně stala plátcem daně. Tato plnění na výstupu tedy nebyla uskutečněna plátcem daně [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o DPH] a žalobkyni nevznikla povinnost přiznat daň z těchto zdanitelných plnění. Nebyly proto splněny ani podmínky pro přiznání nároku na odpočet daně na vstupu zaplacené při pořízení marketingových a reklamních práv souvisejících s těmito sportovními událostmi. Uplatněním tohoto dílčího nároku na odpočet byla narušena zásada daňové neutrality, neboť žalobkyně navazující plnění poskytnutá odběratelům uskutečnila dříve, než se stala plátcem daně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 9 Afs 86/2013-34). V této části jsou tedy závěry žalovaného správné.
Pokud jde o závazek zajistit propagaci společnosti GLOBAL ASSISTANCE v rámci televizních přenosů ze zápasů reprezentace mužů a žen ČR a zápasů extraligy házené mužů formou injektáží ochranných známek podle jedné ze smluv o reklamě a propagaci ze dne 29. 5. 2014, nebyla prokázána přímá a bezprostřední souvislost plnění na vstupu s plněním na výstupu, neboť smlouva o poskytování práv nezahrnovala prodej práv k provozování této formy marketingové prezentace. Ani ve vztahu k těmto plněním na výstupu tedy nejsou splněny podmínky pro vznik nároku na odpočet.
Odlišná je ale situace v případě zajištění propagace a prezentace v souvislosti s činností reprezentace mužů ČR v házené. Žalobkyně se zavázala zajistit, že po dobu platnosti smlouvy do 31. 12. 2014 bude reprezentace mužů ČR v házené prezentovat a propagovat společnost GHC GENETICS při všech svých sportovních aktivitách vykonávaných v rámci profesionální sportovní kariéry, zejména titulem partner reprezentace, umístěním loga na soutěžním dresu, na internetových stránkách, na prezentačních materiálech nebo na oficiálních tiskových konferencích. Toto plnění tedy žalobkyně poskytovala průběžně až to konce roku 2014, přičemž bylo ujednáno, že odměna (zahrnující ovšem i úplatu za zajištění propagace společnosti GHC GENETICS během projektu SUPER DEN HÁZENÉ) bude uhrazena žalobkyni ve splátkách. Části odměny byly žalobkyni uhrazeny dne 17. 6. 2014 ve výši 2 000 000,- Kč, dne 30. 6. 2014 ve výši 2 000 000 Kč a dne 30. 12. 2014 ve výši 1 000 000 Kč. Správce daně ani žalovaný se nezabývali otázkou, kdy došlo k uskutečnění uvedeného zdanitelného plnění a zda vznikla žalobkyni povinnost odvést z tohoto plnění daň z přidané hodnoty [§ 21 odst. 1 a § 21 odst. 4 písm. a) zákona o DPH]. Ani z podkladů obsažených v předloženém daňovém spise nelze tyto skutečnosti zjistit, neboť neobsahují příslušné daňové doklady (faktury), jejichž vystavením nastává fikce uskutečnění tohoto zdanitelného plnění (služby). Za tohoto stavu tak nelze vyloučit, že určitá část plnění souvisejícího se zajištěním prezentace společnosti GHC GENETICS byla uskutečněna až poté, co se žalobkyně stala plátcem daně. Žalobkyni by za takových okolností vznikla i povinnost přiznat a zaplatit z této části plnění daň z přidané hodnoty. V takovém případě by žalobce byl oprávněn uplatnit i nárok na odpočet daně na vstupu alespoň v částečné výši (§ 72 odst. 6 zákona o DPH), tj. ve výši připadající na část plnění na vstupu použitou pro účely zdanitelného plnění na výstupu. V tomto ohledu je tedy třeba částečně zkorigovat závěry žalovaného, neboť vznik nároku na odpočet daně na vstupu v částečné výši podle § 72 odst. 6 ve spojení s § 79 zákona o DPH nelze vyloučit.
To však nic nemění na závěru, že žalobce by mohl uplatnit případný nárok na odpočet daně na vstupu v částečné výši výlučně v prvním zdaňovacím období, kdy se stal plátcem daně, tj. v měsíci srpnu 2014, nikoliv až v měsíci září 2014. Rozhodnutí žalovaného tedy obstojí i přes shora uvedenou dílčí nesprávnost. Námitky týkající se nesprávného právního posouzení věci a nesprávného hodnocení důkazů proto shledal krajský soud nedůvodnými. (…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně rozhodnutím ze dne 26. 10. 2017, čj. 2 Afs 168/2017-32. | decision_847.txt |
4,474 | k § 2, § 13 a § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty ve znění účinném pro zdaňovací období březen 2011 (v textu jen „zákon o DPH“)
Jsou-li předmětem zdanitelného plnění (§ 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) dosud rostoucí zemědělské plodiny, aniž by docházelo současně k převodu pozemků, s nimiž jsou dosud spojeny, je nutné postavit najisto, zda šlo o úplatný převod práva provést budoucí sklizeň (tzn. nabýt vlastnické právo k budoucí, v době kontrahování ještě neexistující úrodě), se všemi riziky s tím spojenými (neúroda, živelná pohroma apod.), či zda byl předmětem smlouvy převod vlastnického práva k samotnému zemědělskému porostu ve stavu, v jakém se nacházel v době kontraktace, bez zřetele k předpokládanému budoucímu výnosu (sklizni). V prvním případě by se jednalo o převod práva k nedokončené rostlinné výrobě, a z hlediska daňového tedy o poskytnutí služby ve smyslu § 14 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty; v druhém případě by šlo o dodání zboží ve smyslu § 13 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, čj. 3 Afs 96/2016-40)
Prejudikatura: č. 2184/2011 Sb. NSS, č. 2626/2012 Sb. NSS a č. 3456/2016 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 16. 10. 2008, Canterbury Hockey Club a Canterbury Ladies Hockey Club (C-253/07, Sb. rozh., 2008 I-07821) a ze dne 10. 12. 1968, Komise proti Itálii (7/68).
Věc: Akciová společnost Šumava proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Finanční úřad pro Jihočeský kraj (správce daně) rozhodl dne 5. 3. 2014 o dodatečném platebním výměru na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období březen 2011, jímž byla žalobkyni doměřena daň z přidané hodnoty ve výši 193 788 Kč a stanovena povinnost uhradit penále z takto doměřené daně ve výši 20 % (tj. 38 757 Kč).
Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 24. 9. 2014 a dodatečný platební výměr potvrdil.
Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Českých Budějovicích, jenž rozsudkem ze dne 23. 3. 2016, čj. 10 Af 74/2014-33, žalobu zamítl.
Krajský soud uvedl, že předmětem sporu mezi účastníky je právní otázka, zda je prodej nedokončené rostlinné výroby (rostlin zasazených v půdě, v určitém stadiu růstu, ovšem dosud nezralých ke sklizni) možné považovat za dodání zboží ve smyslu § 13 zákona o DPH, nebo zda se jedná o poskytnutí služby podle § 14 odst. 1 písm. a) téhož zákona. S odkazem na § 4 odst. 2 a § 14 odst. 1 zákona o DPH krajský soud uvedl, že podle naposledy citovaného „sběrného“ ustanovení se za poskytnutí služby pro účely zákona o DPH považují všechny činnosti, které nejsou dodáním zboží nebo převodem nemovitostí. Takto je poskytnutí služby, coby předmětu daně, definováno nejobecnějším způsobem, a to jednak jeho vymezením vůči ostatním předmětům daně, a jednak tím, že se musí jednat o činnost. Krajský soud dospěl k závěru, že ačkoli jsou rostliny vyhodnoceny jako součást pozemku, není tím nijak dotčeno, že jejich vlastníkem byla žalobkyně jako uživatel pozemku. Domnívala-li se žalobkyně, že oddělením rostlin od půdy nedojde k jejich znehodnocení, pak krajský soud měl názor opačný a uvedl, že tímto způsobem se přeruší jejich vývoj a znemožní se jim dorůst do stadia zralosti a poskytnout úrodu. Ačkoli krajský soud připustil, že rostliny by mohly být z půdy odděleny a pak znovu prodány za jiným účelem, pokládal současně tuto argumentaci za spekulativní, neboť v době uskutečnění zdanitelného plnění rostliny od půdy odděleny nebyly, a tudíž jako samostatné movité věci v právním slova smyslu neexistovaly a nebylo možné je převádět jako zboží. K žalobní námitce, že k poskytnutí služby nedošlo, neboť služby jako orba, setí a hnojení již dávno v právním smyslu neexistovaly, krajský soud upozornil, že pro daňové orgány nebyly rozhodující práce provedené v minulosti. Žalovaný sice nerozporoval způsob ocenění nedokončené výroby znalcem, nicméně jádrem sporu je zde povaha plnění z hlediska daňového práva hmotného. Pokud jde o způsob, jakým bylo o dané položce účtováno podle účetních předpisů, krajský soud připomněl, že zatímco cílem účetnictví je poskytovat informace pro účely kontroly a řízení, cílem daňového systému je kromě jiného výběr daní. Z tohoto důvodu není možné finanční a daňové účetnictví sjednotit, neboť oba typy mají odlišné cíle, podléhají odlišným pravidlům a slouží jiným účelům. Ačkoli se tedy o nedokončené výrobě účtuje jako o zásobách (hmotný majetek), pro daňové zařazení poskytnutého zdanitelného plnění stanovuje pravidla zákon o DPH a jedině podle nich lze hodnotit, zda byl převod nedokončené rostlinné výroby dodáním zboží nebo poskytnutím služby. Rozsudek krajského soudu žalobkyně (stěžovatelka) napadla kasační stížností, v níž uvedla, že
na základě rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu, Ministerstva zemědělství a Kontroly ekologického zemědělství u ní došlo k rozdělení hospodaření na konvenční a ekologické a k založení nové společnosti AGRO Nišovice. Zatímco tato společnost hospodaří konvenčně, stěžovatelka hospodaří ekologicky na najatých pozemcích. Do společnosti AGRO Nišovice proto byly převedeny pozemky oseté konvenčním způsobem.
Stěžovatelka namítala, že s odkazem na šestou směrnici Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu (dále jen „šestá směrnice“), podle které se dodáním zboží rozumí převod práva nakládat s hmotným majetkem jako vlastník, a poskytováním služeb jakékoli plnění, které není dodáním zboží ve smyslu článku 5 šesté směrnice, mohou tato plnění zahrnovat i postoupení nehmotného majetku bez ohledu na to, zda je vázán na určitý písemný doklad, závazek zdržet se určitého jednání nebo toto jednání či situaci snášet a konečně poskytování služeb na základě úředního příkazu nebo zákona. Na tomto podkladě se stěžovatelka domnívala, že pokud by se vzrostlé obilí nepovažovalo za zboží, nebylo by možné obchodovat ani s obilím, které ještě nebylo zaseto, ač se tak v praxi děje. Namítala, že pojem „zboží“ je v judikatuře Soudního dvora EU (konkrétně v rozsudku ze dne 10. 12. 1968, Komise proti Itálii, 7/68) definován jako hmotný předmět (na rozdíl od služeb), předmět obchodní transakce a předmět ocenitelný v penězích. Zbožím je hmotný statek určený k prodeji, což znamená, že toto zboží za určitých podmínek svého majitele změní a vlastnictví produktu přejde z prodávajícího na kupujícího, přičemž nejčastější podmínkou pro přechod vlastnictví je zaplacení kupní ceny. Pokud je zbožím i energie, pak byl dle stěžovatelky absurdní závěr, že jím nemohou být rostliny. Ani opora krajského soudu v § 507 občanského zákoníku z roku 2012 nemůže mít vliv na začlenění rostlin v jakémkoli stavu do kategorie „zboží“, neboť i pozemek je zbožím. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud nijak nehodnotil ani nevylučoval důvody sklizně v různých fázích růstu, ale vyjádřil přesvědčení, že existuje rozdíl mezi prodejem sklizených rostlin a převodem práv k nedokončené rostlinné výrobě, kdy jsou rostliny ještě součástí pozemku (tj. nikoli samostatnou movitou věcí) a kdy nabyvatel získává právo tuto rostlinnou výrobu dokončit a právo na sklizeň. Žalovaný uvedl, že nedokončenou rostlinnou výrobu lze prodat buď společně s pozemkem (což se v daném případě nestalo), nebo lze k této nedokončené rostlinné výrobě poskytnout právo. Na závěr žalovaný uvedl, že pouhá skutečnost, že za převod práv k nedokončené rostlinné výrobě bylo zaplaceno, nemůže být považována za důvod pro kvalifikaci tohoto zdanitelného plnění jako zboží, neboť úplata za uskutečněné zdanitelné plnění je esenciální podmínkou pro vymezení předmětu DPH podle § 2 zákona o DPH.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [14] Pokud jde o kasační důvody podřaditelné pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zásadní právní otázka spočívá v posouzení, zda prodej nedokončené rostlinné výroby (tedy rostlin, které ještě nedosáhly sklizňové zralosti) na základě daňového dokladu s datem uskutečnění zdanitelného plnění dne 31. 3. 2011 a základem daně ve výši 1 915 513 Kč, spadá pod § 2 odst. 1 písm. a) zákona o DPH, ve spojení s § 13 tohoto zákona, nebo pod § 2 odst. 1 písm. b) téhož zákona, ve spojení s jeho § 14 odst. 1 písm. a). Jinými slovy, úkolem Nejvyššího správního soudu je posoudit, zda se jedná o dodání zboží (jak tvrdí stěžovatelka), nebo o poskytnutí služby – převod práva (názor zastávaný daňovými orgány i krajským soudem). Odpověď na tuto otázku je relevantní z hlediska správnosti použití snížené sazby DPH podle přílohy č. 2 a č. 3 k zákonu o DPH stěžovatelkou.
[15] Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona o DPH (platného a účinného ke dni uskutečnění zdanitelného plnění) je předmětem daně „dodání zboží nebo převod nemovitosti anebo přechod nemovitosti v dražbě […] za úplatu osobou povinnou k dani v rámci uskutečňování ekonomické činnosti, s místem plnění v tuzemsku“. Předmětem DPH je dále podle § 2 odst. 1 písm. b) téhož zákona „poskytnutí služby za úplatu osobou povinnou k dani v rámci uskutečňování ekonomické činnosti, s místem plnění v tuzemsku“. Podle § 4 odst. 2 věty první zákona o DPH jsou zbožím „věci movité, elektřina, teplo, chlad, plyn a voda“. Podle § 13 odst. 1 věty první zákona o DPH se dodáním zboží „pro účely tohoto zákona rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník“. Poskytnutím služby se podle § 14 odst. 1 zákona o DPH (pro účely tohoto zákona) rozumí „všechny činnosti, které nejsou dodáním zboží nebo převodem nemovitosti. Poskytnutím služby se rozumí také a) převod práv, b) poskytnutí práva využití věci nebo práva anebo jiné majetkově využitelné hodnoty, c) vznik a zánik věcného břemene, d) přijetí závazku zdržet se určitého jednání nebo strpět určité jednání nebo situaci“.
[16] Je-li tedy „poskytnutí služby“ podle § 14 odst. 1 věty první zákona o DPH vymezeno jako zbytková definice proti „dodání zboží“ podle § 13 téhož zákona, je na prvním místě nutné najisto postavit, že předmětné plnění – nedokončená zemědělská výroba – skutečně pod „dodání zboží“ spadat nemůže.
[17] Na prvním místě je třeba upozornit, že z ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že pojmy uvedené v šesté směrnici a ve směrnici Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, je třeba vykládat jako autonomní pojmy práva Evropské unie, aby bylo zamezeno rozdílnému režimu daně z přidané hodnoty v jednotlivých členských státech [srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 10. 2008, Canterbury Hockey Club a Canterbury Ladies Hockey Club, C-253/07, Sb. rozh., 2008 I-07821 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2009, čj. 9 Afs 93/2008-43, č. 2184/2011 Sb. NSS]. Z toho je zřejmé, že pro předmětnou otázku nemůže být rozhodná definice „nedokončené rostlinné výroby“ nebo „rostliny“ v českém právním řádu či v obecné jazykovědě. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 5 Afs 24/2016-40, č. 3456/2016 Sb. NSS, konstatoval, že: „[p]ojem ‚dodání zboží‘ (čl. 5 odst. 1 šesté směrnice Rady 77/388/EHS a čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty) musí mít univerzální obsah platný ve všech členských státech, protože je jím fakticky vymezen předmět daně. Jednotná definice předmětu daně by byla ohrožena, jestliže by se obsah pojmu, který je jednou ze tří transakcí tvořících předmět daně, lišil v jednotlivých členských státech na základě různých podmínek pro převod právního vlastnictví daných soukromým právem (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV, C-320/88, bod 8).“ Stěžovatelka přiléhavě poukazuje též na rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 12. 1968, kde tento soud definoval, že zbožím se rozumí produkty (statky) ocenitelné penězi, které jsou schopné se stát předmětem obchodních transakcí.
[18] Při pátrání po definici pojmu „dodání zboží“ nelze hledat oporu ani v pravidlech vedení finančního účetnictví, neboť to je, jak již přiléhavě uvedl krajský soud, vystavěno na odlišných principech. Z hlediska rozhodnutí, pod jakou sazbu DPH předmětné plnění spadá, proto není podstatné, jak se o dané transakci účtovalo a jak účetní standardy chápou a definují nedokončenou výrobu (tedy, že ji řadí mezi hmotný majetek – zásoby). To ostatně Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně vyslovil (u daně z příjmů) například ve svém rozsudku ze dne 19. 4. 2012, čj. 5 Afs 45/2011-94, č. 2626/2012 Sb. NSS, z něhož v napadeném rozsudku vyšel i soud krajský: „Při srovnávání účetních a daňových institutů je třeba vycházet z odlišnosti cílů účetnictví a cílů daní. Cílem účetnictví (účetního výkaznictví) je poskytovat informace pro účely kontroly a řízení, zatímco cílem daňového systému je kromě jiného (např. alokace zdrojů mezi veřejnou a soukromou potřebou, redistribuce důchodů prostřednictvím daní a transferových plateb, stabilizace ekonomiky atd.) výběr daní. Finanční a daňové účetnictví nemůže být libovolně zaměňováno, neboť mají odlišné cíle, podléhají odlišným pravidlům a slouží odlišným účelům. Účetní předpisy nestanoví, co je či není předmětem daně, ani co je či není daňově uznatelnou položkou. Určité položky lze zaúčtovat z pohledu účetního výkaznictví, pro daňovou ´uznatelnost´ však stanovuje pravidla zákon o daních z příjmů. Odlišné cíle daňového systému a účetního výkaznictví vyžadují, aby jednotlivá pravidla nebyla přespříliš ovlivněna požadavky druhého ze systémů.“
[19] Daňové orgány při svém rozhodování vycházely z premisy, že předmětem zdanitelného plnění bylo obilí ve stadiu růstu, které z povahy věci nemohlo být považováno za (samostatnou) věc v právním smyslu a z hlediska daňového se tak nemohlo jednat o dodání zboží ve smyslu § 2 odst. 1 písm. a) zákona o DPH. Tento náhled na soukromoprávní podstatu posuzované transakce odpovídal znění tehdy účinného § 120 odst. 1 občanského zákoníku, respektive doktríně a judikatuře toto ustanovení interpretující. Lze v této souvislosti poukázat například na rozsudek Nejvyššího soudu ČSR ze dne 10. 10. 1975, sp. zn. 4 Cz 68/78 (R 56/1977) či novější rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2003, sp. zn. 22 Cdo 509/2003 (uveřejněný v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek nejvyššího soudu pod č. C 2062) a ze dne 16. 8. 2005, sp. zn. 33 Odo 879/2005, které se zabývají obdobnou problematikou, tedy porosty vysázenými na pozemcích z hlediska vlastnického práva. Tato judikatura stojí na názoru, že porosty představují plody mateřské věci (pozemku); jsou jejím výnosem ve smyslu hospodářském s tím, že jsou určeny k tomu, aby byly následně od mateřské věci oddělovány. Teprve oddělením se stávají (samostatnou) věcí v právním smyslu a teprve tímto okamžikem je možno uvažovat o jejich (samostatném) vlastnictví. Oddělené plody zásadně náleží vlastníku věci mateřské, byť není vyloučeno, aby se jejich vlastníkem stal subjekt jiný, ať již na základě zákona či cestou obligačního oprávnění.
[20] Uvedený přístup byl nicméně pozdější judikaturou poněkud relativizován. Poukázat lze například na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. 20 Cdo 2369/99 (publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek nejvyššího soudu pod č. C 1055), kde se připouští možnost učinit i součást věci předmětem relativních právních vztahů, je-li možné ji identifikovat a oddělit od věci mateřské bez toho, že by takovým oddělením došlo k jejímu podstatnému znehodnocení. Tento právní názor, stojící na teorii oddělitelných, respektive neoddělitelných součástí věci, byl fakticky aprobován i v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2015, sp. zn. 22 Cdo 4253/2014, byť tato konkrétní věc byla již posuzována podle občanského zákoníku z roku 2012; ten ostatně možnost kontrahovat kupní smlouvou i součást movité věci explicitně připouští v § 2085 odst. 1 větě první.
[21] Je tedy zřejmé, že ani před nabytím účinnosti občanského zákoníku z roku 2012 nebylo a priori vyloučeno, aby předmětem kupní smlouvy byla součást věci, bylo-li možné ji dostatečně identifikovat a oddělit od věci mateřské bez jejího podstatného znehodnocení; vlastnické právo by se, pochopitelně, nabývalo až k okamžiku tohoto oddělení, kdy se dosavadní součást věci stává fakticky i v právním smyslu věcí samostatnou. Do tohoto kontextu pak zapadá i fakt, že podle § 2 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, je u zemědělských pozemků daných smluvně do užívání vlastníkem jiných než trvalých porostů uživatel, pokud se s vlastníkem nedohodne jinak. Zvláštní právní úprava tedy přiznává možnost existence rozdílného vlastnictví k věci mateřské (pozemku) a její součásti (porostům), která se po svém oddělení (sklizni) stane věcí samostatnou. Z tohoto pohledu tedy kategorický závěr žalovaného i krajského soudu o apriorní nemožnosti kontrahovat o (dosud neoddělené) součásti věci (zde dosud nesklizeného obilí v době růstu) neobstojí.
[22] Z uvedeného je zřejmé, že i dosud nezralé obilí, nacházející se ve stadiu růstu, může být „předmětem obchodních transakcí“ a splňovat tak definiční znaky zboží, jak se podávají z judikatury SDEU k výkladu pojmu „zboží“ užitému v šesté směrnici (viz výše). Pro závěr, že se o takový případ jedná i v nyní posuzované věci, však není dosud k dispozici dostatek skutkových podkladů.
[23] Stěžovatelka jak v žalobě, tak v kasační stížnosti uvedla, že hospodaří na propachtovaných pozemcích. Součástí správního spisu není žádná listina, která by toto tvrzení verifikovala; správce daně i žalovaný však očividně tuto skutečnost považovali (a stále považují) za nespornou. Nasvědčuje tomu například obsah protokolu o seznámení daňového subjektu s výsledkem kontrolního zjištění podle § 88 daňového řádu, v němž se na s. 28 (doslovně) píše: „Nejedná se o prodej movité věci, protože nedokončená výroba nejde od pozemku oddělit. Buď lze prodat společně i s pozemkem, což ve výše uvedeném případě nenastalo, nebo lze poskytnout právo ke sklizni.“ Shodná informace vyplývá rovněž ze zprávy o daňové kontrole. V napadeném rozhodnutí pak žalovaný uvádí, že [citováno včetně nesprávného skloňování]: „Fakt, že odvolatel hospodaří na propachtované půdě, pouze dokládá skutečnost, že předmětná nedokončená rostlinná výroba potřebuje ke svému dokončení předmětnou půdu a dokládá tak skutečnost, že tato nedokončená rostlinná výroba nelze od pozemku oddělit, aniž by se tím znehodnotila, čímž se stává neoddělitelnou součástí pozemku.“ Nejvyšší správní soud proto nevidí důvod jakkoli tuto premisu zpochybňovat a vše tedy nasvědčuje závěru, že na předmětné porosty (obilí ve stadiu růstu) dopadal režim § 2 odst. 2 věty druhé zákona č. 229/1991 Sb. (ledaže by se prokázalo, že se stěžovatelka s vlastníkem pozemku „dohodla jinak“).
[24] Z hlediska posouzení sporné otázky je ovšem zásadní zjistit, jak konkrétně zněla smlouva o prodeji nedokončené výroby, uzavřená mezi stěžovatelkou a společností AGRO Nišovice, na jejímž základě proběhlo posuzované zdanitelné plnění, jež bylo předmětem stěžovatelčiny faktury ze dne 31. 3. 2011; ta součástí správního spisu není. Z obsahu zmiňované faktury nelze zjistit, za co konkrétně stěžovatelka protiplnění obdržela; pouze nepřímo (a to ze znaleckého posudku Ing. Karla Kříže, CSc., ze dne 19. 2. 2011, k ocenění nedokončené rostlinné výroby) lze usoudit, že předmětem smluvního vztahu mezi stěžovatelkou a společností AGRO Nišovice bylo poskytnutí „vlastních hnojiv, nakoupených hnojiv, nakoupených chemických přípravků, osiv a rozpracování půdy“.
[25] Pouze z obsahu zmiňované smlouvy lze zjistit, zda byl jejím předmětem převod práva ke sklizni nedokončené rostlinné výroby (tedy z hlediska daňového poskytnutí služby), či zda se jednalo skutečně o převod vlastnického práva k rostoucímu obilí ve stavu, v jakém se nacházelo v době uzavírání smlouvy (z hlediska daňového by šlo o dodání zboží). Pokud by stěžovatelka přenechala společnosti AGRO Nišovice za úplatu právo provést sklizeň (tzn. nabýt vlastnické právo k budoucí, tedy v době kontrahování ještě neexistující úrodě - zralému obilí), se všemi riziky s tím spojenými (neúroda, živelná pohroma apod.), šlo by obsahově o převod práva ke sklizni nedokončené výroby, tedy o poskytnutí služby, ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona o DPH. Byl-li předmětem smlouvy převod vlastnického práva k samotnému porostu obilí, ve stavu, v jakém se nacházel v době kontraktace, bez zřetele k předpokládanému budoucímu výnosu (sklizni), jednalo by se o dodání zboží, ve smyslu § 2 odst. 1 písm. a) zákona o DPH (byť by k samotnému nabytí vlastnictví k těmto porostům jako celku, nikoli jen k plodům, došlo až v okamžiku jejich oddělení od pozemku, tedy sklizni). V této souvislosti je vhodné dodat, že úmyslem nabyvatele (kupujícího) nemusí být nutně dovedení vývoje porostu do stadia zralosti, tedy získání úrody ve smyslu sklizně zralé plodiny. Nejvyšší správní soud sdílí názor stěžovatelky, že pro pěstitele může mít ekonomický význam i sklizeň plodiny nezralé (nebo dokonce nesklizení plodiny), protože z různých důvodů není její dozrání (anebo poskytnutí plodů) či sklizení žádoucí nebo nezbytné.
[26] Ve světle uvedených skutečností tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než konstatovat, že si krajský soud neučinil jasnou představu o tom, co konkrétně bylo předmětem obchodní transakce (zdanitelného plnění). Nelze proto zcela vyloučit, že by předmětná nedokončená rostlinná výroba mohla být „dodáním zboží“ ve smyslu § 2 odst. 1 písm. a) zákona o DPH, jak tvrdí stěžovatelka. | decision_848.txt |
4,475 | k zákonu č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 113/2016 Sb., č. 243/2016 Sb. a č. 298/2013 Sb.
k § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
I. Je vyloučeno, aby tentýž subjekt platil daň z přidané hodnoty (dle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) z téhož obchodního případu dvakrát, a to i v případě - byť i nevědomé - účasti na daňovém podvodu (v učebnicovém případě poprvé jako ručitel za tzv. missing tradera, podruhé jako účastník podvodného řetězce).
II. Jsou-li vydány zajišťovací příkazy na daň z přidané hodnoty (§ 103 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) v situaci, kdy 21 % z konkrétních částek dle konkrétních daňových dokladů konkrétního daňového subjektu již bylo předepsáno výzvou k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem, není naplněna podmínka, že daň dosud nebyla subjektu stanovena (§ 167 odst. 1 daňového řádu).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 6. 2017, čj. 22 Af 9/2017-84*)
Prejudikatura: č. 3541/2017 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným FAU proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty.
Žalobkyně byla rozhodnutími Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj (správní orgán I. stupně) ze dne 22. 4. 2015 a ze dne 7. 8. 2015 vyzvána k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem za svého dodavatele - daňového dlužníka společnost VERAMI International Company s. r. o., vůči níž bylo zahájeno insolvenční řízení.
Tato rozhodnutí potvrdil i žalovaný rozhodnutími ze dne 22. 9. 2016. Žalobkyně měla jako ručitel zaplatit DPH dle týchž faktur jako dle zajišťovacích příkazů Specializovaného finančního úřadu ze dne 23. 9. 2016 (které žalovaný potvrdil dne 20. 10. 2016).
Žalobkyně proto podala žalobu u Krajského soudu v Ostravě, v níž se domáhala přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2016, neboť namítala, že o její povinnosti zaplatit tutéž daň již bylo rozhodnuto pravomocnými rozhodnutími žalovaného ze dne 22. 9. 2016, jimiž byla zamítnuta odvolání žalobkyně a potvrzeny výzvy správního orgánu I. stupně, kterými byla žalobkyně vyzvána k zaplacení téže daně jako ručitel. Žalovaný ve vyjádření k žalobě vyjádřil své přesvědčení, že obě povinnosti se navzájem nevylučují. Jakkoli byla totiž žalobkyně vyzvána k zaplacení daňového nedoplatku jako ručitel za společnost VERAMI, při provádění daňových kontrol u žalobkyně následně správce daně zjistil skutečnosti nasvědčující zapojení žalobkyně do obchodování v řetězci zasaženým podvodem na dani z přidané hodnoty, pročež přijal předběžný závěr, že žalobkyně neprokáže oprávněnost uplatněného nároku na odpočet daně. Podle žalovaného se jedná o dvě povinnosti vycházející z odlišných titulů a různých ustanovení zákona.
Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2016 a zajišťovací příkazy Speciálního finančního úřadu ze dne 23. 9. 2016 zrušil.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) Daň z přidané hodnoty je nepřímou daní, která má mít z hlediska placení neutrální charakter a jejímž účelem (bez ohledu na systematiku výběru) je zatížit zboží konkrétního druhu konkrétní sazbou daně, přičemž dopad této daně ponese ve výsledku konečný spotřebitel (srov. body 7, 30 preambule a čl. 1 odst. 2 směrnice Rady č. 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty).
Jakkoli je vzhledem k rozmáhajícím se daňovým únikům třeba zavádět instituty ručení za daň jiného subjektu a daňové povinnosti účastníka daňového podvodu, zastává krajský soud názor, že účelem a smyslem těchto institutů je zajistit stále výběr jedné a téže daně, tj. v souhrnu X % z ceny zboží po přidání veškeré jeho hodnoty. Tyto instituty totiž toliko umožňují přístup státu k dani, kterou se státu nepodařilo vybrat standardním způsobem.
Proto má krajský soud za vyloučené, aby tentýž subjekt platil daň z přidané hodnoty z téhož obchodního případu dvakrát, a to i v případě – byť i nevědomé – účasti na daňovém podvodu (v učebnicovém případě poprvé jako ručitel za tzv. missing tradera, podruhé jako účastník podvodného řetězce).
K takové situaci ovšem dochází v nyní posuzovaném případě, kdy možnou daňovou povinnost zajišťovanou předmětnými zajišťovacími příkazy má představovat 21 % z konkrétních částek dle konkrétních daňových dokladů konkrétního daňového subjektu, přičemž na týchž 21 % z konkrétních částek dle konkrétních daňových dokladů konkrétního daňového subjektu již vůči žalobkyni existuje exekuční titul – pravomocné a vykonatelné výzvy k zaplacení daně ručitelem.
Proto krajský soud uzavírá, že k vydání předmětných zajišťovacích příkazů nebyl naplněn základní předpoklad, tzn. že by tu byla daň, která dosud nebyla vykonatelnými rozhodnutími žalobkyni stanovena (viz § 167 odst. 1 daňového řádu) – ke stanovení této daně totiž již došlo výzvami správního orgánu I. stupně k zaplacení daně ručitelem. Proto jsou předmětné zajišťovací příkazy a na ně navazující napadené rozhodnutí žalovaného stiženy nezákonností a jako takové musejí být soudem podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušeny.
Krajský soud pokládá za nezbytné zdůraznit, že orgány české daňové správy, jejichž působení na žalobkyni je třeba chápat v jeho celku, si vydanými rozhodnutími protiřečí, když na straně jedné vyzývají žalobkyni jako ručitele k zaplacení daňové povinnosti jejího obchodního partnera (čímž vůči žalobkyni deklarují, že konkrétní uzavřený obchod byl v pořádku – je „daňově uznatelný“, toliko nastaly podmínky odpovědnosti ručitele), na straně druhé tvrdí, že žalobkyně byla účastníkem daňového podvodu, z čehož dovozují, že tentýž konkrétní obchod „daňově uznatelným“ není. Tím porušují nejen základní principy daňové zátěže daní z přidané hodnoty, ale i legitimní očekávání žalobkyně, že orgány téže daňové správy budou na tentýž obchod nazírat stejně.
Vzhledem k tomu, že rozhodování žalovaného o odvolání proti zajišťovacím příkazům je rozhodováním „na jeden pokus“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2016, čj. 2 Afs 239/2015-66, č. 3541/2017 Sb. NSS), nevracel krajský soud věci žalovanému k dalšímu řízení, které již ani probíhat nemůže. (…)
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného rozhodnutím ze dne 30. 11. 2017, čj. 4 Afs 140/2017-54. | decision_849.txt |
4,476 | k zákonu č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů (v textu jen „zákon č. 297/2021 Sb.“)
V situaci, kdy zdravotnická dokumentace žadatelky o jednorázovou peněžní částku podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem, neexistuje nebo je zjevně nedůvěryhodná, musí správní orgány posoudit, zda žadatelka předestřela alespoň na první pohled hájitelné tvrzení, že se v rozhodném období podrobila sterilizaci v rozporu s právem. O takto hájitelné tvrzení se bude jednat za podmínky, že v řízení najevo vyšlé indicie ve svém souhrnu nepřipouštějí jiné racionální vysvětlení situace či chování jednotlivých účastníků, než že k protiprávní sterilizaci žadatelky pravděpodobně došlo tak, jak žadatelka tvrdí. V takovém případě musí správní orgány považovat předpoklady pro přiznání jednorázové peněžní částky za naplněné, ledaže samy prokáží, že ke skutečnostem žadatelkou tvrzeným dojít nemohlo.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2024, čj. 9 As 61/2023-65)
Prejudikatura: č. 3133/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 182/2015 Sb. ÚS; rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, Coleman (C-03/06); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2011, V. C. proti Slovensku (stížnost č. 18968/07), a ze dne 12. 6. 2012, N. B. proti Slovensku (stížnost č. 29518/10) a rozhodnutí Výboru Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 2021, Maděrová proti České republice (stížnost č. 32812/13).
Věc: a) O. H., b) M. H., c) A. H., d) L. D. a e) B. K. proti Ministerstvu zdravotnictví o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávně provedenou sterilizaci, o kasační stížnosti žalovaného.
Projednávaná věc se týkala žádosti původní žalobkyně o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávně provedenou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku upřesnil rozsah povinnosti správních orgánů při zjišťování skutkového stavu a tomu odpovídající nároky kladené na žadatelky v rovině povinnosti tvrzení a důkazní.
Žalovaný původní žádost žalobkyně zamítl rozhodnutím ze dne 22. 3. 2022. Podle něj žalobkyně neprokázala splnění podmínek pro přiznání jednorázové peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb., konkrétně že byla sterilizována v rozporu s právem. Důvodem rozhodnutí žalovaného byla zejména skutečnost, že zdravotnická dokumentace, kterou si žalovaný od poskytovatele zdravotních služeb vyžádal, byla nemocnicí již skartována.
Rozklad žalobkyně ministr zdravotnictví rozhodnutím ze dne 20. 5. 2022 (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Dokumenty předložené žalobkyní až v řízení o rozkladu shledal nepřípustné podle § 82 odst. 4 ve spojení s § 152 odst. 5 správního řádu. Nad rámec toho však ministr uvedl, že z propouštěcí zprávy z nemocnice z roku 2009 týkající se jiného zdravotního zákroku plyne pouze podstoupení sterilizace, nikoli však i její nelegálnost; že čestné prohlášení manžela žalobkyně uvádí pouze zprostředkované informace; a že svědectví Claudea Cahna a šetření veřejného ochránce práv vypovídá pouze o aktivismu žalobkyně, nikoli však též o protiprávnosti jí provedené sterilizace.
Žalobkyně se obrátila na Městský soud v Praze, který rozsudkem ze dne 30. 1. 2023, čj. 17 Ad 10/2022-30, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že ze strany správních orgánů nebyl zjištěn stav věci bez důvodných pochybností. Správní orgány rovněž nedostály zásadě součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami, zejména pak poučovací povinnosti.
Městský soud správním orgánům konkrétně vytkl, že vycházely z premisy, že bez zdravotnické dokumentace týkající se provedení sterilizace nelze žádost žalobkyně shledat oprávněnou, resp. že po zjištění zničení zdravotnické dokumentace nečinily žádné další kroky ke zjištění skutkového stavu věci. Takový postup považoval městský soud za rozporný se zásadou materiální pravdy a účelem zákona č. 297/2021 Sb., jímž má být přijetí odpovědnosti státu za nezákonně provedené sterilizace a zajištění efektivního prostředku nápravy vzniklého stavu ze strany státu. S ohledem na tento účel a cíl právní úpravy měl dle názoru městského soudu žalovaný při zjištění, že zdravotnická dokumentace byla skartována, obstarat další důkazy, které by skutkový stav věci objasnily. Při tom se měl navíc řídit zásadou součinnosti, jež se projevuje zejména v poučovací povinnosti správního orgánu. Podle městského soudu tak měl žalovaný s ohledem na účel právní úpravy žalobkyni pregnantně poučit o jejích právech a povinnostech, zejména pak o požadavku, že k prokázání svých tvrzení musí navrhnout další důkazy a případně o jaké důkazy se může jednat. Za takové poučení přitom městský soud nepovažoval pouhou informaci o neexistenci zdravotnické dokumentace obsaženou v oznámení o ukončení dokazování a poučení o právu seznámit se s podklady rozhodnutí.
S ohledem na tyto závěry se již městský soud výslovně nezabýval otázkou přenášení důkazního břemene, kterou považoval s ohledem na své vnímání zásady materiální pravdy za implicitně vypořádanou. Za potřebné nepovažoval ani zabývat se problematikou koncentrace řízení, na kterou poukazoval žalovaný.
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. V rovině věcné předně namítal, že městský soud vyložil zásadu materiální pravdy podle § 3 správního řádu excesivním způsobem, který stírá rozdíl mezi řízením o žádosti a řízením z moci úřední. Městským soudem citovanou judikaturu přitom stěžovatel považoval za nepřiléhavou, neboť se týká starého správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení). Zásada materiální pravdy podle nyní účinného správního řádu znamená, že postačí takové zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti; nezjišťují se již okolnosti, které nemají pro danou věc význam. Správnímu orgánu navíc musí být v řízení o žádosti nápomocní účastníci řízení, kteří jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Namítal proto, že v řízení podle zákona č. 297/2021 Sb., jež je řízením o žádosti, se zjišťuje pouze to, zda nejsou důvodné pochybnosti o prokázání existence nároku žadatelkou. Takový postup přitom považoval rovněž za souladný s veřejným zájmem. V projednávané věci nicméně žalobkyně pouze označila zdravotnické zařízení a datum provedení zákroku. Žádné další důkazy však v řízení v prvním stupni neoznačila, a to ani v návaznosti na umožnění seznámení se s podklady rozhodnutí, v němž byla uvědomena o neexistenci její zdravotnické dokumentace a poučena o možnosti navrhovat další důkazy. Jiné doklady však doložila až opožděně s podáním rozkladu.
Za druhé, stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu, podle něhož měl žalobkyni poučit o jejích právech, resp. o tom, jaké důkazy může k prokázání svých tvrzení navrhnout. Namítal, že takový požadavek zasahuje nejen do poučení o procesních právech, ale i do práva hmotného, a to způsobem, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení. Podle jeho názoru je povinností poučovat pouze o procesních právech, což stěžovatel učinil výzvou k seznámení se s podklady rozhodnutí, jehož součástí bylo poučení o možnosti navrhovat další důkazy. Městským soudem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 6 Ads 57/2007-42, ohledně poučovací povinnosti týkající se otázky hmotného práva, poté stěžovatel nepovažoval za přiléhavý, neboť v projednávané věci se nejedná o sociální dávku, k níž se tato judikatura vztahuje. Poučení ohledně možných důkazních návrhů jde pak dle stěžovatele nad rámec poučovací povinnosti.
V průběhu řízení o kasační stížnosti zaslal právní zástupce žalobkyně dne 22. 11. 2023 Nejvyššímu správnímu soudu sdělení, že jeho klientka dne 9. 7. 2023 zemřela. Podáním ze dne 25. 4. 2024 pak stejný právní zástupce doložil plné moci udělené mu všemi právními nástupci žalobkyně a navrhl, aby Nejvyšší správní soud pokračoval v řízení s nimi. V návaznosti na výsledek dědického řízení a určení okruhu dědiců ve věci pozůstalosti žalobkyně proto Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 17. 6. 2024, čj. 9 As 61/2023-61, rozhodl, že na straně žalobců bude pokračovat s právními nástupci (dědici) žalobkyně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [16] Pokud jde o věcné posouzení nyní projednávané věci, Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné úvodem připomenout smysl a cíl právní úpravy odškodňování za protiprávní sterilizace podle zákona č. 297/2021 Sb. Tato základní východiska totiž následně ovlivňují posouzení vyvstalé otázky činnosti správních orgánů při zjišťování skutkového stavu, resp. stanovení rozumné rovnováhy mezi povinností tvrzení a důkazní žadatelek v řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. na straně jedné a naopak povinností správního orgánu zjistit stav věci bez důvodných pochybností v rozsahu nezbytném pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu, jak mu výslovně ukládá § 3 a dále § 50 odst. 2 a 3 správního řádu.
[17] Za prvé, Nejvyšší správní soud připomíná závěry rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) ze dne 8. 11. 2011, V. C. proti Slovensku, stížnost č. 18968/07. Z citovaného rozsudku plyne, že nezákonná sterilizace je porušením čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tedy vystavením nelidskému a ponižujícímu zacházení. K provedení sterilizace duševně způsobilé dospělé osoby je dle ESLP nezbytný její informovaný souhlas, nejedná-li se o výjimečné situace, kdy by byl ohrožen její život nebo zdraví. Jestliže byl zákrok proveden bez informovaného souhlasu, jedná se o hrubý zásah do fyzické integrity ženy tím, že jí byla odňata schopnost reprodukce. Tyto závěry potvrzuje i navazující judikatura ESLP (srov. např. rozsudek ze dne 12. 6. 2012, N. B. proti Slovensku, stížnost č. 29518/10; či rozhodnutí Výboru ESLP ze dne 8. 6. 2021, Maděrová proti České republice, stížnost č. 32812/13).
[18] Nejvyšší správní soud proto již rovněž konstatoval, že v případě nároků poškozených žen „je třeba postupovat citlivě s ohledem na situaci žadatelek. Správní orgány by jim proto měly vycházet maximálně vstříc, a to tím spíše, že na jim způsobené újmě má zásadní podíl stát, který se svá pochybení snaží alespoň do jisté míry odčinit“ (rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2023, čj. 4 As 290/2022-42).
[19] Za druhé, právě uvedené základní východisko reflektuje rovněž zákonná úprava poskytování peněžité částky jako odškodnění za sterilizaci provedenou v rozporu s právem podle zákona č. 297/2021 Sb. Jak korektně poukázal již městský soud v odst. 13 napadeného rozsudku, důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních práv. Za provedení takové sterilizace je přitom odpovědný stát tím, že v minulosti nepřijal dostatečnou úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací a v některých případech dokonce sociální pracovníci k podstoupení sterilizace motivovali. Přijetím citovaného zákona tak stát svoji odpovědnost výslovně uznal, a to s cílem zajistit efektivní prostředek nápravy, konkrétně zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv.
[20] Nejvyšší správní soud přitom souhlasí s městským soudem, že právě vymezený cíl právní úpravy nelze zajistit pouhým formálním umožněním požádat si o jednorázovou peněžitou dávku podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak, odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla skutečně zajištěna efektivní možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu, minimálně tedy v podobě obdržení zákonem stanovené peněžité částky. To ostatně Nejvyšší správní soud rovněž již výslovně potvrdil v rozsudku čj. 4 As 290/2022-42. Tento cíl a smysl právní úpravy tudíž musí mít správní orgány při interpretaci a aplikaci zákona č. 297/2021 Sb. v jednotlivých případech vždy na zřeteli.
[21] Za třetí, důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně předvídá, že existenci nároku lze prokazovat nejen zdravotnickou dokumentací vedenou o oprávněné osobě, ale „též všemi důkazními prostředky, které mohou přispět k objasnění věci, zejména výpověďmi oprávněné osoby a svědků, znaleckými posudky a odbornými vyjádřeními, věcmi, listinami apod“. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tím zákonodárce uznal, že prokázání oprávněnosti nároku, konkrétně podstoupení sterilizace v rozporu s právem, může být vzhledem k uplynulé době, citlivé až intimní povaze zákroku, o jehož existenci se proto daná osoba patrně nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a celkovému zranitelnému postavení poškozených, velice obtížné. Oproti běžným řízením o žádostech, často dokonce formulářových či s jasně právně definovanými náležitosti, totiž nebude pro žadatelky z ustanovení zákona č. 297/2021 Sb. intuitivně zřetelné, jakým způsobem a do jakého standardu je nezbytné takto citlivé a časově vzdálené události, jako je právě protiprávnost sterilizace, k níž došlo v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (srov. § 2 zákona č. 297/2021 Sb.), vlastně prokazovat.
[22] Uvedená východiska vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že ačkoliv řízení o přiznání peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb. je v obecné rovině vskutku řízením o žádosti, na které dopadá správní řád, jedná se o problematiku velice specifickou, což je správní orgán při svém postupu povinen zohlednit. Specifičnost zakládá právě i) výslovně přijatá odpovědnost státu za protiprávně prováděné sterilizace v minulosti, ii) potřeba zabezpečit účinné prostředky nápravy těchto minulých křivd, konkrétně zajištění skutečné možnosti postižených osob domoci se dané peněžité částky, a v neposlední řadě iii) nezvyklost a atypičnost dokumentů, jež by tuto událost prokazovaly, a s tím spojená pravděpodobnost důkazní nouze na straně žadatelek. Nelze navíc přehlédnout ani iv) aspekt rasové diskriminace, jelikož značnou část obětí protiprávních sterilizací v České republice tvoří romské ženy (srov. důvodovou zprávu k zákonu či např. závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci sterilizací prováděných v rozporu s právem z roku 2005). Na tuto specifickou situaci tudíž podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze mechanicky aplikovat běžné požadavky uplatňující se v řízení o žádostech. Zvláštní situace vyžaduje zvláštní přístup. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací.
[23] Specifičnost právě projednávané věci se promítá ve dvou ohledech, které jsou nicméně věcně propojeny:
1. požadavky na postup správních orgánů při posuzování žádostí dle zákona č. 297/2021 Sb.;
2. nároky kladené na žadatelky v rovině povinnosti tvrzení a důkazní, aby jejich žádost mohla být shledána oprávněnou.
[24] Podle názoru Nejvyššího správního soudu po žadatelkách nelze požadovat, jak činí stěžovatel, aby samy jen ze své vlastní iniciativy označily a doložily veškeré dokumenty, které budou protiprávnost provedené sterilizace v minulosti jednoznačně prokazovat. Aby bylo dostáno účelu zákona a byl skutečně zajištěn účinný prostředek nápravy, musí správní orgány rovněž samy činit aktivní kroky k tomu, aby ohledně tvrzení žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb. zjistily stav věci bez důvodných pochybností. Právě takové kroky lze přitom podřadit pod činnost správního orgánu v souladu se zásadou materiální pravdy podle § 3 správního řádu a zásadou vyhledávací, jež se uplatňují rovněž v řízení o žádosti (srov. např. rozsudky NSS čj. 4 As 290/2022-42, ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 91/2013-47, č. 3133/2014 Sb. NSS, či ze dne 18. 3. 2015, čj. 3 Ads 112/2014-31), a dále poučovací povinností správního orgánu, jak ostatně již korektně učinil městský soud v napadeném rozsudku.
[25] Stěžovateli proto nelze přisvědčit v jeho systémové argumentaci, podle níž je v řízení o žádosti podle zákona č. 297/2021 Sb. zapotřebí takové zjištění stavu věci, při kterém nepanují žádné důvodné pochybnosti v otázce, zda žadatelka existenci nároku dle tohoto zákona sama prokázala. Takový přístup by z výše uvedených důvodů nerespektoval smysl a účel právní úpravy a žadatelky cíleně stavěl do důkazní nouze. Ze stejného důvodu neobstojí ani argumentace v kasační stížnosti, podle které postačí pouze obecné poučení o procesních právech, konkrétně o možnosti navrhovat důkazy. S ohledem na výše podrobně vymezená východiska je naopak nutné, aby žadatelkám – typicky právním laikům – byla srozumitelným způsobem dána skutečná příležitost svá tvrzení prokázat, resp. přispět ke zjištění stavu věci. To v žádném případě neznamená poučovat způsobem, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení, jak stěžovatel namítá. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je smyslem takového poučení poskytnout srozumitelnou ilustraci v úvahu přicházejících typů možných podkladů ke zjištění stavu věci a zejména ověření, zda v případě žadatelky skutečně došlo v rozhodném období ke sterilizaci v rozporu s právem, za kterou přísluší podle zákona č. 297/2021 Sb. jednorázová peněžitá částka.
[26] V nyní projednávané věci proto Nejvyšší správní soud přisvědčil oběma závěrům městskému soudu: žalovaný postupoval v rozporu se zásadou materiální pravdy a nedostál poučovací povinnosti, kterou vyžaduje smysl a účel právní úpravy zákona č. 297/2021 Sb. Nejvyšší správní soud konkrétně poukazuje na skutečnost, že stěžovatel si sice vyžádal zdravotní dokumentaci, nicméně po zjištění, že ta byla skartována, žalobkyni pouze zaslal oznámení o možnosti seznámit s poklady rozhodnutí. Žádné další kroky ke zjištění stavu věci neučinil. V oznámení o seznámení se s poklady pak sice stěžovatel uvedl, že k prokázání svých tvrzení může žalobkyně navrhnout další důkazy. Ani to však Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nepovažuje za dostatečné poučení, které by odpovídalo smyslu zákona č. 297/2021 Sb., tedy zajištění účinné nápravy vzniklého stavu protiprávních sterilizací. Aplikace zákona č. 297/2021 Sb. způsobem skutečně zajišťujícím účinné napravení vzniklého stavu vyžaduje, aby žalovaný srozumitelným způsobem žalobkyni vysvětlil, že musí svá tvrzení dostatečně specifikovat a v co největší míře podpořit všemi dostupnými dokumenty, které má k dispozici, resp. požádat ji, aby veškeré takové dokumenty (či jiné důkazy) alespoň označila, aby si je mohl sám žalovaný vyžádat (v rámci kroků činěných s ohledem na vyhledávací zásadu blíže specifikovanou v § 50 správního řádu) prostřednictvím výzvy k součinnosti podle § 6 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb.
[27] Právě uvedené obecné závěry nicméně nutně otevírají rovněž související otázku ohledně konkrétních nároků kladených na žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb., a to v rovině tvrzení a důkazní, aby jejich žádost mohla být shledána oprávněnou, se kterou stěžovatel rovněž obsahově polemizuje ve své kasační argumentaci.
[28] Podle § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. platí, že žádost o přiznání nároku musí kromě obecných náležitostí (srov. § 45 správního řádu) obsahovat:
a) vylíčení rozhodných skutečností případu, zejména označení zdravotnického zařízení, v němž ke zdravotnímu výkonu zabraňujícímu plodnosti došlo, datum, kdy byl tento zdravotní výkon proveden, a vylíčení okolností, za nichž k tomuto zdravotnímu výkonu došlo,
b) označení listin a jiných důkazních prostředků, jichž se oprávněná osoba na podporu svého práva dovolává,
c) bankovní účet, na který má ministerstvo poukázat přiznanou peněžní částku.
[29] Nejvyšší správní soud současně připomíná, že nárok na peněžitou částku ve výši 300 000 Kč podle zákona č. 297/2021 Sb. lze přiznat k žádosti podané oprávněnou osobou do 3 let od účinnosti tohoto zákona (srov. § 4 odst. 2), pokud se tato osoba podrobila sterilizaci v rozporu s právem v rozhodném období, konkrétně od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (§ 2 tohoto zákona). V zásadě tak musí dojít k naplnění čtyř předpokladů pro přiznání peněžité částky, konkrétně tedy:
1. podání žádosti do 3 let od účinnosti zákona č. 297/2021 Sb.;
2. žadatelka byla podrobena sterilizaci;
3. k této sterilizaci došlo v rozhodném období (od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012);
4. tato sterilizace byla provedena v rozporu s právem.
[30] Zatímco naplnění prvního předpokladu bude jednoznačně určitelné z podané žádosti, v případě ostatních tří předpokladů může být jejich ověření nesnadné. Primárním důkazem, jenž může dané okolnosti postavit najisto, je jistě zdravotnická dokumentace žadatelky o jednorázovou peněžní dávku. Ta však může být vzhledem ke značnému časovému odstupu od tvrzeného provedení sterilizace již skartována, jako tomu je ostatně i v nyní projednávané věci, případně rovněž různé kvality a vypovídající hodnoty. Další dokumenty, které by mohly o provedení sterilizace vypovídat, pak nemusí vůbec existovat, případně mohou být jen velice obtížně dohledatelné. Stejně tak v úvahu připadající svědci z okruhu zdravotního personálu si již nemusí okolnosti provedení sterilizace z důvodu časového odstupu pamatovat. Svědci z úzkého rodinného okolí, kterým se oběť v minulosti mohla svěřit, konečně nemusí být s ohledem na jejich vztah s žadatelkou a ze své podstaty pouze zprostředkovanost jimi podávaných informací považováni za důvěryhodné. Důsledkem je, že v případě neexistence zdravotní dokumentace se žadatelka pro prokázání důvodnosti svého nároku typicky ocitne v důkazní nouzi, a to i po řádně poskytnutém poučení a snaze správního orgánu veškeré dostupné dokumenty skutečně získat.
[31] Za takové situace se však reálná využitelnost a účinnost mechanismu odškodnění dle zákona č. 297/2021 Sb., kterou stát dle svých vlastních deklarací chce zabezpečit, stává iluzorní. Za skartaci zdravotní dokumentace, k níž často dochází protiprávně, jak poukazují i zprávy veřejného ochránce práv (srov. např. zprávu o šetření z vlastní iniciativy ve věci odškodnění protiprávní sterilizace, čj. KVOP 36688/2023), žadatelky nemohou. V rovině morální nelze přehlédnout, že do této situace se žadatelky dostávají v důsledku předchozího, respektive i následného jednání státu samotného, jeho složek, či organizací veřejnou mocí zřizovaných.
[32] Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze po žadatelkách požadovat, aby samy vždy nade vší pochybnost prokázaly naplnění všech výše vymezených předpokladů pro přiznání peněžní částky podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak postačí, pokud žadatelka o peněžitou dávku předestře na první pohled plausibilní tvrzení, že v rozhodném období podstoupila sterilizaci v rozporu s právem. To nicméně pochopitelně neznamená, že se může jednat o jakékoli, ničím nepodložené tvrzení. Musí jít o tvrzení hájitelné, které bude podepřeno indiciemi, které ve svém souhrnu nepřipouštějí jiné racionální vysvětlení situace či chování jednotlivých účastníků, než že k protiprávní sterilizaci žadatelky pravděpodobně došlo tak, jak žadatelka tvrdí. Pokud tedy zdravotní dokumentace nebude existovat, případně bude zjevně nedůvěryhodná, avšak žadatelka předestře plausibilní tvrzení, pro které budou skutečně svědčit zjištěné indicie, musí správní orgány považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, ledaže samy prokáží, že ke skutečnostem žadatelkou tvrzeným dojít nemohlo.
[33] V takové situaci pak tedy bude případně na žalovaném, aby na první pohled splněné předpoklady pro poskytnutí odškodnění zpochybnil tím, že prokáže existenci odlišné a důvěryhodnější skutkové verze, tedy že k protiprávní sterilizaci žadatelky v rozhodném období způsobem jí tvrzeným dojít nemohlo. V zásadě je tak v řízení o žádostech o peněžitou částku za nezákonnou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. k překonání běžně nastávající důkazní nouze na straně žadatelek nutné využít podobné řešení, jaké se již uplatňuje například ve sporech z diskriminace v podobě sdílení důkazního břemene (k tomu srov. analogicky např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 880/15, č. 182/2015 Sb. ÚS, či rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, Coleman, C-03/06, bod 55).
[34] V konkrétní rovině bude proto postup správního orgánu při posuzování žádostí podle zákona č. 297/2021 Sb. následující.
[35] Za prvé, správní orgán posoudí žádost o peněžitou částku s ohledem na náležitosti uvedené v § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb., tedy zda obsahuje vylíčení rozhodných skutečností včetně označení zdravotnického zařízení a data, kdy k protiprávní sterilizaci došlo. Žadatelku současně srozumitelným způsobem poučí o možnostech, jak svá tvrzení podložit, konkrétně jaké dokumenty či jiné důkazy (například svědeckými výpověďmi) může za tím účelem označit. Následně správní orgán začne v souladu se zásadami materiální pravdy a vyhledávací činit kroky ke zjištění stavu věci bez důvodných pochybností, a za tím účelem si vyžádá všechny relevantní podklady včetně zdravotnické dokumentace podle § 6 a 7 zákona č. 297/2021 Sb., případně provede svědecké výslechy za účelem ověření žadatelkou předestřených tvrzení.
[36] Za druhé, správní orgán vyhodnotí obstarané podklady a posoudí, zda jsou předpoklady pro přiznání peněžité dávky podle zákona č. 297/2021 Sb. naplněny. V situaci, kdy i přes učiněné kroky nelze dospět k jednoznačnému závěru z důvodu, že zdravotní dokumentace žadatelky neexistuje nebo je zjevně nedůvěryhodná, bude nutné zabývat se s ohledem na důkazní nouzi žadatelky tím, zda jsou jí předestřená tvrzení plausibilní a hájitelná. O jaké indicie vypovídající o hájitelnosti tvrzení se může jednat, bude záležet vždy na okolnostech konkrétní věci. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se však v zásadě může jednat o cokoli, co bude svědčit ve prospěch žadatelčiných tvrzení (např. vysvětlení žadatelky, její osobní a rodinná situace, chování v minulosti, jí předložené doklady, jiné známé skutečnosti atd.). Pokud tyto indicie svědčí pravděpodobnosti, že k nezákonné sterilizaci žadatelky mohlo skutečně dojít tak, jak tvrdí, bude s ohledem na její důkazní nouzi nutné považovat žádost za oprávněnou, ledaže správní orgán prokáže, že tomu tak být nemohlo (tedy že žadatelka nepodstoupila sterilizaci, ta nebyla nezákonná, nedošlo k ní v rozhodném období, případně že v řízení zjištěné indicie, jinak svědčící o možné nezákonné sterilizaci, mají jiné racionální vysvětlení). Hájitelností tvrzení žadatelek se nicméně správní orgán musí vždy dostatečně zabývat, přičemž za účelem jejího ověření musí postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy, dalšími zásadami správního řízení a se zřetelem k účelu zákona č. 297/2021 Sb. Svůj závěr musí správní orgán dostatečně odůvodnit. Úvaha správního orgánu podléhá soudnímu přezkumu v plném rozsahu.
[37] Uvedené pro správní orgány znamená, že k zamítnutí žádosti o peněžitou částku za protiprávní sterilizaci z důvodu neprokázání naplnění hmotněprávních podmínek nároku mohou přistoupit ve třech případech. Za prvé, pokud správní orgán obstará zdravotnickou dokumentaci, z níž zjistí, že ke sterilizaci žadatelky buď nedošlo, nebo ta nebyla protiprávní (typicky byla provedena na základě jejího nezpochybnitelného informovaného souhlasu), a současně nic nebude nasvědčovat nedůvěryhodnosti takové zdravotnické dokumentace. Druhým případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy i navzdory neexistenci zdravotnické dokumentace nebudou tvrzení žadatelky o peněžitou částku na první pohled hájitelná a pokud správní orgán ani přes případné vlastní kroky ke zjištění stavu věci nezjistil nic, co by nasvědčovalo jejich důvěryhodnosti. Konečně třetím případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy žadatelka sice předestře hájitelná a na první pohled pravděpodobná tvrzení, správní orgán je však zpochybní a prokáže, že existuje jiné objektivní vysvětlení popsaných dějů a skutečností.
[38] Promítnuto do nyní projednávané věci, východiskem pro její posouzení je fakt, že zdravotnická dokumentace žalobkyně byla již skartována. Nejvyšší správní soud nicméně považuje tvrzení žalobkyně, podpořené dokumenty dodanými v řízení o rozkladu, které měl žalovaný vzít v potaz, s ohledem na v řízení předestřené indicie za hájitelná. Tyto indicie, které ve svém souhrnu vytvářejí důvěryhodný a pravděpodobný popis minulých událostí, žalovaný v dosavadním řízení nevyvrátil.
[39] Nejvyšší správní soud konkrétně připomíná, že žalobkyně již ve své žádosti označila konkrétní den a nemocnici, ve které měla být protiprávně sterilizována, a nastínila podrobnosti, jak mělo ke sterilizaci dojít (den po porodu, v rámci operace kvůli tvrzeným komplikacím po porodu) a jak se o ní dozvěděla (neoficiálně od zdravotní sestry o několik dní později na dotaz týkající se rány v břiše). K rozkladu poté doložila propouštěcí zprávu z nemocnice z roku 2009 týkající se jiného chirurgického zákroku, nicméně provedeného na gynekologicko-porodnickém oddělení, která podrobení se sterilizaci v minulosti uvádí v části anamnéza; dále písemné svědectví svého manžela ohledně průběhu a okolností provedené sterilizace; a též písemné svědectví Claudea Cahna, zástupce Úřadu vysokého komisaře OSN pro lidská práva, který potvrdil, že se mu žalobkyně v rámci jeho odborné výzkumné činnosti prováděné od konce 90. let 20. století svěřila se skutečností, že byla obětí násilné sterilizace, že o této skutečnosti podala svědectví Evropskému centru pro práva Romů (European Roma Rights Centre) v rámci dokumentárního výzkumu, a stala se rovněž zakládající členkou ostravské Skupiny žen poškozených sterilizací.
[40] Byť právě uvedené dokumenty doložila žalobkyně až v řízení o rozkladu, nemůže jít o důkazy nepřípustné (§ 82 odst. 4 správního řádu), jelikož žalovaný v řízení pochybil, když nedodržel zásadu materiální pravdy a svoji poučovací povinnost. Právě tyto dokumenty přitom dle názoru Nejvyššího správního soudu vytvářejí kruh indicií, jež v souhrnu činí tvrzení žalobkyně plausibilní.
[41] Nejvyšší správní soud poukazuje konkrétně na fakt, že sám žalovaný uznal, že z propouštěcí zprávy z roku 2009 plyne, že žalobkyně byla sterilizována. Stejně tak stěžovatel uznal, že žalobkyně se již od roku 1999 aktivně angažovala v boji za práva protiprávně sterilizovaných žen, jak plyne ze svědectví Claudea Cahna. Tvrzení žalobkyně ohledně okamžiku a okolností uskutečnění sterilizace jsou potvrzena rovněž svědectvím jejího manžela. Ačkoli ten do značné míry uvádí informace zprostředkované mu samotnou žalobkyní, stále popisuje relevantní skutečnosti, které jako manžel žalobkyně v rozhodné době sám vnímal. Žalovaný však i ve světle těchto indicií vystavěl svoji pozici na závěru, že nebyla prokázána protiprávnost sterilizace.
[42] Pokud se však žalobkyně bezmála dvacet let aktivně angažovala v oblasti práv osob postižených protiprávní sterilizací a žalovaný současně uznal, že k její sterilizaci došlo, a ve světle dalších výše popsaných indicií, nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu dospět k jinému závěru, než že existuje pravděpodobnost, že sterilizace žalobkyně byla protiprávní.
[43] Za těchto okolností totiž neexistuje jiné rozumné vysvětlení situace a prokázaného minulého jednání žalobkyně, než že byla skutečně protiprávně sterilizována. V dalším řízení bude proto třeba s ohledem na hájitelnost tvrzení žalobkyně považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, pokud žalovaný sám neprokáže opak postupem dle třetího ze scénářů načrtnutých výše v bodě [37] tohoto rozsudku. | decision_85.txt |
4,477 | k § 109 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 47/2011 Sb. a č. 502/2012 Sb. (v textu jen „zákon o DPH“)
k § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Pokud je daňový subjekt na základě pravomocné výzvy povinen jako ručitel (§ 109 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty) zaplatit daň z přidané hodnoty, nelze tuto daň pokládat za daň, u které dosud neuplynul den splatnosti nebo která nebyla dosud stanovena, a nelze proto vůči témuž daňovému subjektu pro tuto daň vydat zajišťovací příkaz (§ 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, čj. 4 Afs 140/2017-54)
Prejudikatura: č. 3541/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 26. 4. 2017, Tibor Farkas proti Nemzeti Adó és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Adó Föigazgatósága (C-564/15), ze dne 18. 12. 2014, Staatssecretaris van Financiën proti Schoenimport „Italmoda“ Mariano Previti vof. (spojené věci C-131/13, C-163/13 a C-164/13).
Věc: Společnost s ručením omezeným v konkurzu FAU proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 10. 2016 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí – zajišťovací příkazy Specializovaného finančního úřadu (dále jen „správce daně“) ze dne 23. 9. 2016 vydané podle § 167 daňového řádu ve spojení s § 103 zákona o DPH, kterými žalobkyni uložil, aby okamžikem vydání těchto zajišťovacích příkazů zajistila úhradu DPH, která dosud nebyla stanovena, složením jistoty na depozitní účet správce daně, a to za zdaňovací období měsíce května roku 2013 ve výši 16 109 940 Kč, za zdaňovací období měsíce června roku 2013 ve výši 22 866 978 Kč, za zdaňovací období měsíce července roku 2013 ve výši 51 329 370 Kč, za zdaňovací období měsíce srpna roku 2013 ve výši 54 456 500 Kč, za zdaňovací období měsíce září roku 2013 ve výši 46 656 241 Kč a za zdaňovací období měsíce října roku 2013 ve výši 26 567 757 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítala nezákonnost rozhodnutí žalovaného i zajišťovacích příkazů pro rozpor s § 167 daňového řádu. Poukázala na skutečnost, že Finanční úřad pro Jihomoravský kraj ji vyzval jako ručitele k úhradě nedoplatku dlužníka (společnosti VERAMI International Company s. r. o.) na DPH za období květen 2013 až říjen 2013, přičemž zde již existoval vykonatelný exekuční titul, neboť odvolání žalobkyně proti výzvám ručiteli byla zamítnuta a výzvy ručiteli nabyly právní moci a vykonatelnosti. Jednalo se o tatáž zdaňovací období a de facto stejné obchodní operace, v nichž správce daně vedl vůči žalobkyni kontrolu DPH. Na žalobkyni tak byla vymáhána DPH vzniklá ze stejných obchodních transakcí jak v rámci exekučního řízení vedeného správcem daně, tak v rámci řízení souvisejících s ručením žalobce za nedoplatek dlužníka na DPH. Byla tak vedena dvě řízení dvěma finančními úřady mající za cíl vybrání téže daně. Zajišťovací příkazy nebyly zrušeny ani poté, co nabyly právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobkyně proti výzvám ručiteli.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 14. 6. 2017, čj. 22 Af 9/2017-84, zrušil rozhodnutí žalovaného i zajišťovací příkazy správce daně. Z obsahu správních spisů zjistil, že žalobkyně byla rozhodnutími Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj ze dne 7. 8. 2015 a ze dne 22. 4. 2015 vyzvána k zaplacení daňového nedoplatku za daňového dlužníka. Žalobkyně měla tedy jako ručitel pravomocně a vykonatelně zaplatit DPH dle týchž faktur jako dle napadeného rozhodnutí žalovaného a zajišťovacích příkazů správce daně.
S přihlédnutím ke smyslu a účelu ručení za daň jiného subjektu a daňové povinnosti účastníka daňového podvodu a s ohledem na neutrální charakter DPH, krajský soud označil za vyloučené, aby tentýž subjekt platil DPH z téhož obchodního případu dvakrát, a to i v případě byť i nevědomé účasti na daňovém podvodu. K takové situaci ovšem došlo v posuzované věci, kdy na možnou daňovou povinnost týkající se uvedených obchodních případů zajišťovanou zajišťovacími příkazy již vůči žalobkyni existuje exekuční titul – pravomocné a vykonatelné výzvy k zaplacení daně ručitelem.
K vydání zajišťovacích příkazů proto podle krajského soudu nebyl naplněn základní předpoklad požadovaný § 167 odst. 1 daňového řádu, tzn. že by tu byla daň, která dosud nebyla vykonatelnými rozhodnutími žalobkyni stanovena. Ke stanovení této daně totiž již došlo výzvami Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj k zaplacení daně ručitelem. Z tohoto důvodu jsou přezkoumávané zajišťovací příkazy a na ně navazující napadené rozhodnutí žalovaného stiženy nezákonností.
Krajský soud dále uvedl, že správní orgány si vydanými rozhodnutími protiřečí, neboť na straně jedné vyzývají žalobkyni jako ručitele k zaplacení daňové povinnosti jeho obchodního partnera (čímž vůči žalobkyni deklarují, že konkrétní uzavřený obchod byl v pořádku a je „daňově uznatelný“, toliko nastaly podmínky odpovědnosti ručitele), na straně druhé zároveň tvrdí, že žalobkyně byla účastníkem daňového podvodu, z čehož dovozují, že tentýž konkrétní obchod „daňově uznatelným“ není. Tím porušují nejen základní principy daně z přidané hodnoty, ale i legitimní očekávání žalobkyně, že orgány téže daňové správy budou na tentýž obchod nazírat stejně.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že se krajský soud vypořádal nesprávně s právní otázkou naplnění podmínek pro vydání zajišťovacích příkazů. Stěžovatel krajskému soudu vytknul, že se nezabýval naplněním podmínek existence odůvodněné obavy o budoucí dobytnost daně ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu ani přiměřenou pravděpodobností jejího stanovení a neposuzoval úvahu správních orgánů v tomto ohledu.
Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že využití ručení a zajištění daně prostřednictvím zajišťovacích příkazů, se v daném případě vzájemně nevylučují. Ručení za nezaplacenou daň z přidané hodnoty příjemcem zdanitelného plnění ve smyslu § 109 odst. 2 písm. b) ZDPH obsahuje vlastní podmínky pro jeho uplatnění, a je tak zcela neutrální vůči tomu, zda se ručitel sám aktivně účastnil daňového podvodu, nebo zda se dopustil jiného pochybení. Ručení představuje specifický způsob zajištění úhrady DPH prostřednictvím ručení příjemce zdanitelného plnění za předpokladu naplnění zákonem přesně vymezených podmínek, které signalizují určité ohrožení možnosti výběru daně od poskytovatele zdanitelného plnění. Ručení ve výše uvedeném smyslu je proto podobně jako zajišťovací příkaz třeba vnímat jako prostředek zajištění daně, se kterým je operováno v řízení při placení daní ve smyslu § 134 odst. 3 písm. b) daňového řádu. Z tohoto důvodu se stěžovatel domnívá, že krajský soud vycházel z nesprávné premisy, že ručitelskými výzvami došlo u účastníka řízení ke stanovení daně. Této premise odporuje i skutečnost, že prostřednictvím ručení dochází k zajištění úhrady pouze samotné daně, nikoli však možného penále a úroků z prodlení.
Posouzení, zda se ručitel sám jako daňový subjekt účastnil daňového podvodu, je možné konstatovat toliko v odůvodnění rozhodnutí o stanovení daně. Podle stěžovatele proto nelze dospět k závěru, že pokud žalobkyně svým jednáním naplnila zákonné podmínky pro vznik ručitelského závazku za nezaplacenou daň z jí přijatého zdanitelného plnění, pak tato skutečnost vylučuje provedení daňového řízení ohledně vlastní daňové povinnosti žalobce ve vztahu k těmto plněním. Na daný problém je nutné nahlížet z hlediska systematiky daňového řízení, a to v rovině nalézací, a vedle toho v rovině platební, kam je nutné řadit i zajištění daně. Stěžovatel je přesvědčen, že v posuzované věci je možné vyjít ze závěrů obsažených v rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“) ze dne 26. 4. 2017, Tibor Farkas proti Nemzeti Adó és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Adó Föigazgatósága, C-564/15, který je sice skutkově poněkud odlišný, jeho závěry je však nutné interpretovat tak, že v rovině nalézací SDEU výslovně připouští možnost odepření nároku na nadměrný odpočet příjemci plnění i přesto, že DPH z totožných obchodních transakcí již byla stanovena poskytovali plnění a dokonce jím byla uhrazena do státního rozpočtu. Zde stěžovatel spatřuje paralelu s řešenou otázkou konkurence ručení a stanovení daně, kdy daň související s totožnými plněními byla v případě žalobkyně nejprve stanovena jinému daňovému subjektu (žalobkyně se stala toliko ručitelem) a teprve následně byly vydány zajišťovací příkazy založené na předpokladu budoucího stanovení daně přímo žalobkyni, které následně byla daň také doměřena. Teprve v rovině platební SDEU zmiňuje nutnost, aby se mohl příjemce plnění domáhat na státu vrácení uhrazené daně z přidané hodnoty, pokud je zjevně nemožné či nepřiměřeně obtížné ji získat zpět od poskytovatele plnění.
Stěžovatel považoval za zásadní, že předpoklad doměření DPH žalobkyni vycházel z poznatků správce daně o účasti žalobkyně na daňovém podvodu, jehož okolnosti byly popsány v odůvodnění jednotlivých zajišťovacích příkazů. Jednalo se o chybějící daň u prvních tuzemských článků řetězce, tudíž daňový podvod nespočíval pouze v neodvedení daně společností VERAMI. Osobě, jež se dle zjištěných skutečností s největší pravděpodobností zcela vědomě a aktivně účastnila daňového podvodu, je nutné odepřít jí uplatněný nárok na (nadměrný) odpočet DPH v souvislosti s plněními zasaženými tímto podvodem. Pokud tedy existoval důvodný předpoklad, že žalobkyni bude DPH doměřena z důvodu její účasti na daňovém podvodu a protiprávního uplatnění nároku na nadměrný odpočet, pak byl správce daně za předpokladu existence odůvodněné obavy o budoucí dobytnost daně ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu povinen zajistit její úhradu prostřednictvím zajišťovacích příkazů. Krajský soud proto pochybil, když tyto podmínky nijak nezkoumal a přistoupil ke zrušení rozhodnutí o odvolání a zajišťovacích příkazů z důvodu jím vnímané neslučitelnosti zajišťovacích příkazů a ručitelských výzev.
Podle stěžovatele nelze spatřovat pochybení správce daně v tom, že přes existenci ručitelských výzev využil k zajištění daně také zajišťovacích příkazů. V rovině nalézací nemohlo být správci daně bráněno v provedení daňového řízení u žalobkyně. DPH související s posuzovanými transakcemi nebyla vůbec hrazena. Kdyby za této situace byla daň z titulu ručení uhrazena posléze, nemělo by to ani při přijetí závěru, že po účastníku řízení nelze spravedlivě požadovat úhradu DPH související s totožnými transakcemi zároveň z titulu ručení a na základě odepření jím uplatněného nároku na odpočet daně kvůli účasti na daňovém podvodu, za následek nezákonnost zajišťovacích příkazů, ale mohlo se případně jednat o důvod pro pozbytí jejich účinnosti ve smyslu § 168 odst. 3 daňového řádu.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu, které považovala za souladné s ustálenou judikaturou SDEU. Ve věci Tibor Farkas vycházel SDEU ze zcela jiných skutkových okolností a posuzoval oprávněnost nároku na nadměrný odpočet při nerespektování vnitrostátních zákonných předpisů o přenesené daňové povinnosti a jeho závěry se tak nedají vztáhnout na posuzovanou věc. Ani okrajově se nezabýval oprávněností porušení zásady neutrality DPH na základě postupu správce daně spočívajícího ve vydání zajišťovacích příkazů na daň, ke které již disponuje jiným existujícím titulem. K argumentaci stěžovatele o zapojení žalobkyně do podvodného řetězce žalobkyně uvedla, že se do podvodného řetězce vědomě nezapojila a přijala všechna dostupná opatření, která po ní lze rozumně požadovat, aby se vyhnula byť i nevědomé účasti v takovém podvodném řetězci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
(…) [21] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení, zda byly dány důvody pro vydání shora uvedených zajišťovacích příkazů k zajištění úhrady daně z přidané hodnoty za zdaňovací období od května 2013 do října 2013, která dosud nebyla stanovena (konkrétně se jedná o daň týkající se plnění přijatých od společnosti VERAMI).
[22] Důvody pro vydání zajišťovacího příkazu jsou stanoveny v § 167 odst. 1 daňového řádu, dle kterého, „[j]e-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz“.
[23] Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v bodu [46] rozsudku ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015–104, „správce daně může vydat zajišťovací příkaz na daň dosud nestanovenou pouze tehdy, existují-li objektivní skutečnosti, které zakládají odůvodněnou obavu (tj. přiměřenou pravděpodobnost), že (i) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a zároveň že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů.“
[24] Nejvyšší správní soud předesílá, že projednávaná věc je specifická v tom, že při jejím posouzení je třeba při přezkumu rozhodnutí správních orgánů přihlížet k tomu, že žalobkyně, jak na to přiléhavě poukázal krajský soud, v případě v podstatě stejných transakcí, doložených týmiž daňovými doklady, které posuzovaly správní orgány v této věci, tj. v řízení o vydání zajišťovacích příkazů, vystupovala také jako ručitel podle § 109 odst. 2 písm. b) zákona o DPH za daň jiného subjektu a bylo mu jakožto ručiteli ručitelskými výzvami pravomocně a vykonatelně uloženo zaplatit DPH. Tyto skutečnosti jsou mezi účastníky řízení nesporné.
[25] Institut ručení upravený v § 109 zákona o DPH spočívá v „ručení odběratelem-plátcem daně, který je příjemcem zdanitelného plnění, za daň, která z tohoto zdanitelného plnění uskutečněného v tuzemsku nebyla odvedena jeho dodavatelem-plátcem daně, který zdanitelné plnění poskytl“ (Drábová, M.; Holubová, O.; Tomíček, M. Zákon o dani z přidané hodnoty: Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, komentář k § 109 v databázi ASPI, právní stav ke dni 1. 7. 2017). Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že ručení představuje podobně jako zajišťovací příkaz jeden ze způsobů zajištění úhrady daně, a že pro aplikaci těchto institutů stanoví právní předpisy odlišné podmínky. „Zajištění daní v podobě institutu ručení míří na rozdíl od např. zajišťovacího příkazu (srov. § 167 až § 169) na nedoplatek, tedy daň stanovenou, splatnou a neuhrazenou v určené lhůtě (srov. § 153).“ (Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A. a Šimek, K. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011, komentář k § 172 odst. 1 v databázi ASPI, právní stav ke dni 1. 3. 2011).
[26] Při zohlednění mimořádného charakteru institutu zajišťovacího příkazu (viz též níže) je třeba zvolit při výkladu pojmu daň, která dosud nebyla stanovena, v kontextu § 167 odst. 1 daňového řádu tu variantu, která je pro daňový subjekt nejvýhodnější, tj. tak, že tuto daň není dosud možné vymáhat na základě vykonatelného rozhodnutí, které je exekučním titulem. Z obsahu žaloby a zajišťovacích příkazů je zřejmé, že výzvy ručiteli byly vydány dne 22. 4. 2015 a 7. 8. 2015, o odvoláních žalobkyně proti těmto výzvám bylo rozhodnuto dne 22. 9. 2016 a 13. 10. 2016. Výzvy ručiteli tedy předcházely zajišťovacím příkazům ze dne 23. 9. 2016 a rovněž o odvoláních proti těmto výzvám bylo rozhodnuto dříve, než žalovaný dne 20. 10. 2016 rozhodl o odvolání proti zajišťovacím příkazům. V okamžiku, kdy správce daně rozhodoval zajišťovacími příkazy a stěžovatel rozhodoval o odvolání proti zajišťovacím příkazům, tak již správním orgánům byla známa existence ručitelských výzev, které po nabytí právní moci a vykonatelnosti představují exekuční titul.
[27] Pokud tedy požadovaly správní orgány po žalobkyni zaplacení daňového nedoplatku na DPH prostřednictvím ručitelských výzev, v nichž žalobkyni byla podle § 171 odst. 1 daňového řádu sdělena stanovená daň, je zřejmé, že u stejné daně ze stejných transakcí již nemohly po žalobkyni požadovat její zajištění také prostřednictvím zajišťovacích příkazů, neboť zajišťovací příkaz je zajišťovací nástroj ve vztahu k dani ještě nestanovené či dosud nesplatné, tj. lze jím zajistit pouze daň, kterou nelze dosud vymáhat na základě vykonatelného rozhodnutí. Na nesplnění této klíčové podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu nic nemění ani poukaz stěžovatele na skutečnost, že prostřednictvím ručení dochází k zajištění úhrady pouze samotné daně, nikoli nedoplatků na příslušenství daně.
[28] Stěžovateli proto nelze přisvědčit, že využití institutu ručení a zajišťovacích příkazů na shodnou daň vůči stejnému daňovému subjektu se v daném případě nevylučují. O správnosti tohoto závěru je Nejvyšší správní soud, krom výše uvedeného závěru, že výzvy ručiteli vylučují vydání zajišťovacího příkazu, přesvědčen také proto, že postup správních orgánů v posuzované věci znamenal, že žalobkyně byla povinna uhradit DPH ze stejných transakcí dvakrát (jednou v postavení ručitele na základě ručitelských výzev, jednou v důsledku neuznání nároku na odpočet na základě zajišťovacích příkazů), čímž, jak již přiléhavě konstatoval krajský soud, došlo k porušení základních principů daňové zátěže.
[29] V této souvislosti Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že zajišťovací příkaz je rozhodnutí, které má napomoci zabezpečení úhrady daně. Zajišťovací příkaz je sice rozhodnutí předběžného a dočasného charakteru, nepředstavuje však standardní prostředek správy daní, ale velice silný a účinný instrument správce daně k prakticky okamžitému zajištění daně, který mimořádně závažným způsobem postihuje ekonomickou sféru daňového subjektu, závažně zasahuje do jeho majetkových práv a může pro něj být za určitých podmínek likvidační. Z tohoto důvodu je třeba jej vnímat vskutku jako prostředek ultima ratio a měl by být využíván obezřetně a uváženě jako mimořádný nástroj v souladu se zásadou přiměřenosti a zdrženlivosti zakotvenou v § 5 odst. 3 daňového řádu, která správci daně ukládá při vyžadování plnění daňových povinností použít jen takové prostředky, které daňové subjekty nejméně zatěžují a ještě stále umožňují dosáhnout cíle správy daní. Lze jej tedy použít, např. je-li to nezbytné pro zabránění daňovým únikům, nikoli v případech, kdy lze úhradu daně zajistit jiným vhodným způsobem např. zástavním právem, bankovní zárukou, či ručením, jako tomu bylo v posuzované věci.
[30] S ohledem na výše uvedené je dále zřejmé, že důvodná není ani námitka stěžovatele, v níž krajskému soudu vytknul, že se nezabýval naplněním podmínek existence odůvodněné obavy o budoucí dobytnost daně ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu ani přiměřenou pravděpodobností jejího stanovení a neposuzoval správní úvahu správních orgánů v tomto ohledu. Zabývat se těmito okolnostmi (dalšími podmínkami pro vydání zajišťovacího příkazu) by totiž bylo nadbytečné za situace, kdy je zjevné, že nebyla dána výše již zmíněná klíčová podmínka pro vydání zajišťovacích příkazů, spočívající v existenci dosud nestanovené daně. Krajský soud správně vystihl podstatu věci, když poukázal na skutečnost, že daň z posuzovaných transakcí již byla žalobkyni stanovena, a nepochybil proto, když se těmito dalšími podmínkami již nezabýval.
[31] K argumentaci stěžovatele, v níž uvádí, že naplnění podmínky pro vznik ručitelského závazku na straně žalobkyně nevylučuje provedení daňového řízení u žalobkyně, Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud se daňovým řízením žalobkyně vůbec nezabýval a nevyslovil žádný závěr ohledně (ne)možnosti doměření daně z titulu odepření nároku na odpočet pro účast v daňovém podvodu. Nejvyšší správní soud tuto argumentaci stěžovatele proto rovněž v tomto řízení nebude posuzovat, neboť ve vztahu k posuzované zákonnosti zajišťovacích příkazů není za shora popsané situace relevantní.
[32] V souvislosti s otázkou konkurence ručení a zajišťovacích příkazů stěžovatel poukázal na rozsudek SDEU ve věci Tibor Farkas proti Nemzeti Adó és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Adó Föigazgatésága. V této věci se SDEU zabýval předběžnou otázkou položenou správním a pracovním soudem v Kecskemétu. Jednalo se o případ, kdy pan Farkas zaplatil spolu s kupní cenou také DPH uvedenou prodávající, která tuto daň odvedla maďarské daňové správě. Pan Farkas uplatnil z plnění podle této faktury odpočet DPH. Maďarská daňová správa žádost pana Farkase o vrácení DPH prověřila a konstatovala, že nebyla dodržena pravidla upravující systém přenesení daňové povinnosti, podle nichž byl pan Farkas coby pořizovatel zboží povinen odvést DPH přímo do státního rozpočtu. Následně proto maďarská daňová správa zamítla žádost pana Farkase o vrácení DPH zaplacené prodávající a uložila mu daňovou pokutu.
[33] Tiboru Farkasovi jakožto pořizovateli zboží tedy byl odepřen nárok na odpočet DPH, kterou bezdůvodně zaplatil prodávající na základě faktury vystavené podle pravidel obecného režimu DPH, ačkoliv plnění spadalo do mechanismu přenesení daňové povinnosti, přičemž prodávající odvedla DPH do státního rozpočtu. Jednalo se tedy o posouzení oprávněnosti práva na odpočet uplatněného v rozporu s předpisy o přenesené daňové povinnosti. SDEU mimo jiné vyslovil, že „ustanovení směrnice 2006/112, ve znění směrnice 2010/45, a zásady daňové neutrality, efektivity a proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby v takové situaci, jaká nastala ve věci v původním řízení, byl pořizovateli zboží odepřen nárok na odpočet daně z přidané hodnoty, kterou bezdůvodně zaplatil prodávajícímu na základě faktury vystavené podle pravidel obecného režimu daně z přidané hodnoty, ačkoliv předmětné plnění spadalo do mechanismu přenesení daňové povinnosti, pokud prodávající odvedl uvedenou daň do státního rozpočtu. Tyto zásady však vyžadují, aby se pořizovatel za situace, kdy je vrácení bezdůvodně naúčtované daně z přidané hodnoty prodávajícím pořizovateli nemožné či nepřiměřeně náročné, zejména v případě platební neschopnosti prodávajícího, mohl obrátit se žádostí o vrácení daně z přidané hodnoty přímo na daňový orgán.“
[34] Z výše uvedeného je patrné, že se jednalo o skutkově i právně odlišný případ, v němž se na rozdíl od posuzované věci jednalo o případ přenesené daňové povinnosti, v němž DPH byla finanční správě uhrazena nesprávným daňovým subjektem, zatímco daňový subjekt, který byl povinen tuto daň odvést, tak v rozporu s relevantní právní úpravou neučinil. SDEU v této situaci shledal správným postup správních orgánů, které daňovému subjektu neuznaly nárok na odpočet DPH v situaci, kdy tuto daň již předtím bezdůvodně zaplatil v rámci kupní ceny prodávajícímu. Z rozsudku SDEU však zároveň vyplývá, že v takovéto situaci musí existovat způsob, jak bezdůvodně zaplacenou DPH dotčenému daňovému subjektu vrátit. Je tedy jasně patrné, že daňový subjekt nemůže být povinen odvést DPH vícekrát, z čehož zároveň vyplývá, že správní orgány nesmí takovouto situaci vytvořit. Tento rozsudek SDEU potvrdil postup finanční správy spočívající v odepření nároku na odpočet DPH daňovému subjektu v odlišné situaci a neposkytuje proto žádnou oporu postupu správních orgánů v posuzované věci, které svými rozhodnutími vytvořily v rozporu s právní úpravou nepřípustnou a nezákonnou situaci, kdy úhradu DPH z totožných transakcí uplatnily vůči žalobkyni vykonatelnými výzvami ručiteli a zároveň vydanými zajišťovacími příkazy zajišťujícími (duplicitně) stejnou daň.
[35] K poukazu stěžovatele na poznatky o účasti žalobkyně na daňovém podvodu a naplnění podmínek pro odepření nároku na odpočet daně žalobkyni (závěry uvedené v rozsudku SDEU ze dne 18. 12. 2014 ve spojených věcech C-131/13, C-163/13 a C-164/13, Staatssecretaris van Financiën proti Schoenimport „Italmoda“ Mariano Previti vof.), Nejvyšší správní soud uvádí, že těmito skutečnostmi by bylo nadbytečné se zabývat v situaci, kdy správní orgány nemohly DPH zajistit prostřednictvím zajišťovacích příkazů, jelikož úhradu DPH z totožných transakcí po žalobkyni požadovaly již prostřednictvím ručitelských výzev (sám stěžovatel ostatně uvádí, že se žalobkyně stala ručitelem za nezaplacenou DPH související s totožnými transakcemi). Prostředky boje proti daňovým podvodům totiž nemohou sloužit k obohacení fisku, resp. multiplikaci výběru daně z přidané hodnoty tím, že by stejná daň byla opakovaně vybírána od jednotlivých článků řetězce.
[36] Jako další důvod, pro který nelze spatřovat pochybení správce daně v tom, že přes existenci ručitelských výzev využil k zajištění daně také zajišťovacích příkazů, stěžovatel uvedl, že DPH související s posuzovanými transakcemi nebyla vůbec hrazena. Ani tato argumentace stěžovatele nic nemění na výše uvedeném závěru, že podmínky pro vydání zajišťovacích příkazů nebyly naplněny v situaci, kdy stěžovatel již měl k dispozici pravomocné a exekučně vykonatelné výzvy k zaplacení daně z příslušných transakcí ručitelem, a nebylo proto již možné a ani nutné použít k zajištění daně také zajišťovací příkazy, které, jak již bylo uvedeno výše, představují prostředek ultima ratio. Uvedená argumentace nasvědčuje tomu, že správní orgány volily postup a prostředky, které podle jejich názoru povedou k efektivnímu výběru daně, aniž by se řádně zabývaly účelností, nezbytností a opodstatněností jejich použití v návaznosti na závažnost a intenzitu, s kterou zasahují dotčený daňový subjekt, a nechovají se tedy jako racionální a zodpovědný správce daně, který si je vědom své povinnosti šetřit práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů (§ 5 odst. 3 daňového řádu). Nezbývá než v této souvislosti zopakovat, že po žalobkyni nelze spravedlivě požadovat úhradu DPH související s totožnými transakcemi zároveň z titulu ručení a zajišťovacím příkazem na základě odepření jí uplatněného nároku na odpočet daně kvůli účasti na daňovém podvodu.
[37] K poukazu stěžovatele na možnost ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu podle § 168 odst. 3 daňového řádu, pokud by daň byla posléze uhrazena z titulu ručení, Nejvyšší správní soud uvádí, že toto ustanovení dopadá na situace, kdy se od vydání zajišťovacího příkazu do zajištění daně změní relevantní okolnosti a rozhodné skutečnosti. Jak již Nejvyšší správní soud výstižně konstatoval v bodu [27] rozsudku ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 108/2016–132, „předmětné ustanovení má své využití tehdy, pokud jsou při vydání zajišťovacího příkazu podmínky splněny, avšak v průběhu řízení při stanovování daně dojde ke zjištění nových skutečností a důvody pro vydání zajišťovacího příkazu pominou“. Ustanovení § 168 odst. 3 daňového řádu tedy není určeno pro nápravu situace, kdy nebyly od počátku splněny zákonné podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu, a nelze ho proto v posuzované věci (v níž takováto situace nastala) aplikovat. Ostatně podle logiky stěžovatele by bylo možné vydávat zajišťovací příkazy kdykoli a vůči komukoli s odkazem na to, že pokud jednou daň přece bude uhrazena, skončí účinnost zajišťovacího příkazu, takže vlastně o nic nejde. | decision_850.txt |
4,478 | k § 155 odst. 5 a § 254 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 344/2013 Sb.
Správce daně je dle § 155 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, povinen o úroku z odpočtu daně z přidané hodnoty rozhodnout bezodkladně po vrácení odpočtu a tento úrok dle § 254 odst. 3 téhož zákona předepsat, a to do 15 dnů ode dne účinnosti rozhodnutí o přiznání úroku z vratitelného přeplatku na osobní účet plátce daně. Je-li daňový subjekt pasivní a o takto předepsaný úrok nežádá, nemá správce daně povinnost úrok vracet z úřední povinnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, čj. 9 Afs 286/2017-26)
Prejudikatura: č. 2511/2012 Sb. NSS, č. 3336/2016 Sb. NSS a č. 3565/2017 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným EKO Logistics proti Finančnímu úřadu pro Středočeský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala dne 30. 11. 2012 přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období říjen roku 2012, ve kterém vykázala nadměrný odpočet ve výši 4 929 029 Kč. Správce daně zahájil výzvou ze dne 17. 12. 2012 postup k odstranění pochybností, na základě jehož výsledků byl po 13 měsících platebním výměrem ze dne 13. 1. 2014 vyměřen za zdaňovací období říjen roku 2012 nadměrný odpočet ve výši 1 883 644 Kč, který jí byl vyplacen dne 24. 1. 2014. Žalobkyně po žalovaném požadovala, aby ji „odškodnil“ a poskytl jí úrok dle § 155 odst. 5 daňového řádu. Žalovaný však o úroku nerozhodl, a proto se na něj žalobkyně obrátila s podnětem, který žalovaný posoudil jako podnět proti nečinnosti a postoupil k vyřízení nadřízenému správci daně, který nečinnost neshledal a podnět přípisem ze dne 16. 2. 2015 odložil.
Žalobkyně proto podala žalobu dle § 82 s. ř. s., se kterou uspěla, neboť krajský soud rozsudkem ze dne 22. 3. 2016, čj. 48 Af 2/2015-43, žalovanému uložil vydat rozhodnutí o úroku z vratitelného přeplatku. Žalovaný povinnost splnil, avšak nesprávným způsobem aplikoval závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 Aps 3/2013-34, ve věci Kordárna.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání. Odvolací finanční ředitelství rozhodnutím ze dne 7. 12. 2016 změnilo napadené rozhodnutí I. stupně tak, že přiznalo úrok z daňového odpočtu ve výši 256 677 Kč, který však nebyl ze strany žalovaného ke dni rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uhrazen.
Žalobkyně podala dne 8. 12. 2016 k Odvolacímu finančnímu ředitelství podnět na ochranu před nečinností žalovaného podle § 38 daňového řádu. Domáhala se, aby Odvolací finanční ředitelství přikázalo žalovanému uhradit přiznaný úrok, a to společně s úrokem podle § 155 odst. 5 daňového řádu. Odvolací finanční ředitelství vyrozumělo stěžovatelku přípisem ze dne 5. 1. 2017 o odložení podnětu podle § 38 odst. 4 daňového řádu. Konstatovalo, že pro vrácení příslušenství daně platí obecné principy vracení daňového přeplatku uvedené v § 155 odst. 2 daňového řádu, tedy, že správce daně je povinen vrátit přeplatek z úřední povinnosti pouze, pokud to stanoví daňový řád či jiný daňový zákon. Z § 105 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty nevyplývá, že povinnost vrátit nadměrný odpočet, který se stal vratitelným přeplatkem, z moci úřední ve lhůtě 30 dnů zahrnuje též povinnost vrátit úrok podle § 155 odst. 5 daňového řádu. Úrok, pokud představuje vratitelný přeplatek, je správce daně oprávněn vrátit pouze na žádost daňového subjektu. Povinnost vrátit úrok z vratitelného přeplatku by tak správce daně stíhala pouze v případě, pokud by stěžovatelka o vrácení úroku požádala, což však neučinila. Správce daně tudíž podle Odvolacího finančního ředitelství nebyl nečinný.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou na ochranu před nezákonným zásahem u Krajského soudu v Praze, který jí zamítl rozhodnutím ze dne 29. 8. 2017, čj. 48 Af 2/2017-33.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Stěžovatelka namítala, že se přiznání úroku souvisejícího s prověřováním odpočtu opakovaně domáhala a žalovaný jí ho přiznal se značným prodlením až v důsledku úspěšné žaloby na ochranu před nečinností žalovaného. Zdůraznila, že nedílnou součástí vracení vratitelného přeplatku je jeho placení. Dokud nebylo vydáno rozhodnutí, kterým jí správce daně požadovaný úrok přiznal, nemohla o přeplatek ani samostatně žádat. Odkázala na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2013, čj. 62 Af 28/2012-123, který při výkladu přechodného ustanovení § 264 odst. 10 daňového řádu uvedl, že součástí postupu při vrácení přeplatku zaviněného správcem daně je i povinnost správce daně zaplatit úroky z přeplatku, vrátí-li přeplatek po stanovené lhůtě.
Pokud v § 155 daňového řádu chybí úprava placení úroku, jedná se o mezeru v právu, protože placení je nedílnou součástí vracení vratitelného přeplatku. Podle § 513 občanského zákoníku jsou příslušenstvím pohledávky úroky, úroky z prodlení a náklady spojené s jejím uplatněním. Dle § 510 odst. 2 občanského zákoníku se má za to, že se právní jednání a práva i povinnosti týkající se hlavní věci, týkají i jejího příslušenství.
Při výkladu § 155 daňového řádu vycházela stěžovatelka z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 1 Afs 80/2009-45, a z principu jednoty právního řádu České republiky, formulovaného např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, ze kterého obsáhle citovala.
Nelze opomenout, že právní řád založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích (blíže srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2005-54, č. 791/2006 Sb. NSS). Obdobně se vyjádřil rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 10. 2004, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, z něhož stěžovatelka opět obsáhle citovala.
Úrok z přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu lze přirovnat k úrokům uplatňovaným v soukromém právu podle § 1802 a násl. občanského zákoníku, u nichž platí, že právní jednání a práva i povinnosti týkající se hlavní věci se týkají i jejího příslušenství (viz § 510 odst. 2 občanského zákoníku). Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uvádí, že „[p]říslušenství je sice samostatná věc v právním smyslu, ale její právní osud je do značné míry spojen s právním osudem věci hlavní. Z tohoto spojení se především odvozuje klasické pravidlo, že rozhodne-li se o právním osudu vlastní věci, sleduje týž osud i příslušenství (accessorium sequitur principale). Toto právní pravidlo, uchované ještě občanským zákoníkem z r. 1950, bylo ze zdejšího právního řádu vypuštěno. To vede ke kolísavé judikatuře, a to i v rozhodnutích Nejvyššího soudu: tak bylo např. rozsudkem ze 14. 8. 2001 (sp. zn. 28 Cdo 133/2001) judikováno, že „při převodu vlastnictví sdílí příslušenství věci právní osud věci hlavní bez zřetele k tomu, jestli účastníci smlouvy v ní toto příslušenství výslovně identifikovali,“naproti tomu jiná rozhodnutí (R 7/87, R 75/04) se postavila na stanovisko opačné. Proto osnova formuluje toto právní pravidlo výslovně.“
Výše uvedené závěry nejsou ničím jiným než parafrází závěrů Nejvyššího správního soudu z výše citovaného rozsudku čj. 1 Afs 80/2009-45, ve kterém soud vyložil § 64 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, které bylo legislativním předchůdcem posuzovaného § 155 odst. 5 daňového řádu. Stěžovatelka nevidí žádný důvod, proč při jeho výkladu nepoužít stejnou metodu.
Vrací-li se nadměrný odpočet bez žádosti, pak pro jeho příslušenství v podobě úroků platí totéž. Ke stejnému závěru lze dospět výkladem daňového řádu. Při přiznání úroku se postupuje dle § 155 odst. 5 daňového řádu, který odkazuje na obdobné použití § 254 odst. 3 a 6 daňového řádu. Podle § 254 odst. 3 daňového řádu se úrok předepisuje, s čímž samozřejmě bezprostředně souvisí i odst. 4 téhož ustanovení, který ukládá takto předepsaný úrok vrátit bez žádosti. Je lhostejné, že § 155 odst. 5 neodkazuje přímo na § 254 odst. 4, protože nedílnou součástí přiznání přeplatku je i jeho placení.
Z analýzy judikatury Nejvyššího správního soudu je navíc zřejmé, že osudem daně se nemůže mínit jen hmotněprávní otázka existence daně. V usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2015, čj. 1 Afs 215/2014-56, č. 3336/2016 Sb. NSS, je tato zásada aplikována i na sepjatost lhůty pro vybrání a vymáhání daně a lhůty pro sdělení předpisu penále. Nejvyšší správní soud zcela obdobným způsobem jako stěžovatelka dovodil ze zásady upravené v § 2 odst. 5 daňového řádu akcesoritu příslušenství daně v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, když uvedl, že „[z] akcesorické povahy příslušenství daně - sleduje osud daně - pak lze dovodit, že může být nositelem, byť zprostředkované informace o výši daňové povinnosti (tj. zda se jeho daňová povinnost pohybuje řádově v tis. Kč či 100 tisících Kč apod.), výši daňových nedoplatků a jistým způsobem tak podávat rámcový obraz o celkových majetkových poměrech dotčeného daňového subjektu a jeho životní úrovni“.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti namítl, že § 254 odst. 4 daňového řádu na věc nedopadá, neboť vrácenou částkou zde není úrok ze zaviněného přeplatku, ale sám zaviněný přeplatek, resp. část, která byla na základě nezákonného rozhodnutí daňovým subjektem uhrazena.
Se závěrem, že jde o mezeru v právu, žalovaný nesouhlasil. Mlčení zákonodárce znamená pouze to, že úrok z přeplatku podle § 155 odst. 5 daňového řádu se vrací na žádost daňového subjektu za splnění podmínky jeho vratitelnosti. Pokud by zákonodárce měl v úmyslu, aby správce daně vyplatil přiznaný úrok z úřední povinnosti, učinil by tak výslovně, jako to zakotvil v případě vzniku přeplatku na základě zrušení nezákonného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [37] Aplikace § 254a daňového řádu na posuzovanou věc není možná. Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatelky, že by bylo možné na úrok z odpočtu aplikovat z části § 155 daňového řádu (z hlediska sazby), a z části § 254a daňového řádu, resp. jeho odst. 4 (z hlediska povinnosti vracet úrok ex officio). Zatímco aplikaci § 155 daňového řádu Nejvyšší správní soud zvolil k vyplnění zcela zjevné mezery v chybějící právní úpravě, § 254a byl až následnou reakcí zákonodárce právě na onu mezeru, tj. chybějící vnitrostátní úpravu úroku z odpočtu na dani z přidané hodnoty. Otázkou aplikace § 254a daňového řádu na období před 1. 1. 2015 se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 15/2017-23, č. 3565/2017 Sb. NSS, mj. citoval z usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 Afs 59/2010-143, č. 2511/2012 Sb. NSS, v němž soud uvedl, že „[p]ro úrok, jenž je třeba vnímat jako cenu finančních prostředků v čase, která je dána úrokovou mírou, je rozhodným právem právo účinné v době, kdy dluh vznikl a trvá“. Rozhodným obdobím je v případě tohoto úroku období, kdy státu započne běžet povinnost úrok platit (den následující po uplynutí tříměsíční lhůty počínající běžet dnem následujícím po posledním dni příslušného zdaňovacího období, za které je odpočet prověřován). V projednávané věci bylo prověřování odpočtu za zdaňovací období říjen 2012 zahájeno a ukončeno před účinností § 254a daňového řádu (viz platební výměr ze dne 13. 1. 2014).
[38] Analogii lze v právu použít vždy pouze tam, kde zákon na určité situace nepamatuje, a přesto je nutno najít právu co nejvíce odpovídající řešení. Tak se tomu stalo právě při posuzování otázky nároku plátce daně na úrok z odpočtu. Ustanovení § 155 odst. 5 daňového řádu, resp. jeho aplikace při přiznávání úroku z prodlení správce daně (vrácení přeplatku po stanovené lhůtě), žádné deficity do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci Kordárna nevykazovalo a není žádný důvod je dovozovat, jde-li o aplikaci tohoto ustanovení na úrok z odpočtu na dani z přidané hodnoty.
[39] S krajským soudem lze souhlasit v tom, že osudem daně se ve smyslu § 2 odst. 5 daňového řádu míní především hmotněprávní otázky existence daně, jakkoliv judikatura připustila určité výjimky a skutečně z této zásady dovodila i aplikaci určitých procesních postupů (např. že v důsledku přerušení lhůty pro vybrání daně se přerušuje i lhůta pro sdělení předpisu penále, srov. citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Afs 215/2014-56).
[40] Pro aplikaci této zásady však není v projednávané věci prostor. Ustanovení § 105 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty je lex specialis, která se týká pouze vracení nadměrného odpočtu vzniklého vyměřením na základě podaného daňového tvrzení a ve svém důsledku je transpozicí článku 183 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice“). Článek 183 směrnice mj. stanoví, že pokud za dané zdaňovací období výše odpočtu daně překročí výši splatné daně, mohou členské státy buď převést nadměrný odpočet daně do následujícího období, nebo vrátit daň v souladu s podmínkami, které samy stanoví. Tato úprava je zcela autonomní a nelze z ní dovozovat výklad pro aplikaci procesních postupů, které jsou v daňovém řádu stanoveny pro vracení přeplatků (úroků) na jakékoliv dani.
[41] Výklad stěžovatelky není přesvědčivý i proto, že namísto jasného obecně použitelného řešení vyvolává celou řadu navazujících otázek (např. z jakého důvodu právní úprava na různých místech stanoví povinnost toho kterého orgánu vracet finanční prostředky z úřední povinnosti, jakých přeplatků, resp. příslušenství by se výklad stěžovatelky týkal, byly by pro vrácení z úřední povinnosti důležité důvody jeho vzniku apod.) Výklad práva, který vzbuzuje více nejasností než řešení, soud nesdílí.
[42] Právní úprava nevzbuzuje žádné pochybnosti a naopak počítá s tím, že kde povinnost správce daně vracet finanční prostředky ex officio existuje, je výslovně v zákoně uvedena (srov. např. § 254 odst. 3 nebo § 254a odst. 4 daňového řádu) – přesněji řečeno je stanoveno, že správce daně je povinen v určité lhůtě (v daných případech 15 dnů) konat. Upravuje-li právo pro určité situace různé procesní postupy, není žádný důvod tyto procesní postupy výkladem negovat či za pomoci analogie vyplňovat neexistující mezery v právu.
[43] Argumentace bodem [42] rozsudku ze dne 6. 10. 2016, čj. 9 Afs 225/2015-72, ve věci Hamaga II., také není případná. V tomto rozhodnutí byla předmětem sporu otázka samotného nároku plátce daně z přidané hodnoty na úrok ze zadržované (prověřované) částky. Nejvyšší správní soud v bodech [42] a [43] odůvodnění výslovně uvedl:
„Pokud jde o úroky související s prověřováním uplatněného odpočtu, jejichž úprava ve vnitrostátním právu v rozhodném období chyběla, členské státy jsou podle judikatury Soudního dvora povinny použít úpravu, která je té chybějící svou povahou nejbližší. Pro posuzovanou věc se rozhodná právní úprava nachází v daňovém řádu. Nejbližší úpravou je úprava v § 155 odst. 5 daňového řádu: Je-li poukazován správcem daně vratitelný přeplatek na žádost po lhůtě stanovené v odstavci 3 nebo po lhůtě stanovené zákonem pro vrácení vratitelného přeplatku, který se vrací bez žádosti, náleží daňovému subjektu úrok z vratitelného přeplatku, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. Tento úrok daňovému subjektu náleží ode dne následujícího po dni, ve kterém uplynula stanovená lhůta pro vrácení vratitelného přeplatku, do dne jeho poukázání daňovému subjektu. Úrok se nepřizná, nepřesahuje-li 100 Kč. O výši úroku rozhodne správce daně bezodkladně po vrácení tohoto přeplatku. Uvedené ustanovení souvisí s § 105 odst. 1 zákona o DPH, který stanoví lhůtu pro vrácení vratitelného přeplatku na 30 dnů od vyměření nadměrného odpočtu. Jde o úrok za opožděné vrácení nadměrného odpočtu, resp. za nevrácení odpočtu v zákonem stanovené lhůtě. Jde o právní úpravu svou povahou nejbližší, a proto při povinnosti dát průchod přímému účinku práva Evropské unie je nejvhodnější k zaplnění mezery na vnitrostátní úrovni, navíc při zajištění zásady ekvivalence a efektivity. České soudy neměly jinou možnost, než v mezích vytyčených judikaturou Soudního dvora najít nejbližší právní úpravu, kterou by mohly aplikovat.
Jelikož v případě, kdy byl řádně uplatněn nadměrný odpočet, došlo ke „vzniku“ vratitelného přeplatku, bylo na správci daně, aby tento přeplatek daňovému subjektu vrátil a současně k vraceným finančním prostředkům poskytl i příslušný úrok z vratitelného přeplatku (nadměrného odpočtu) dle § 155 odst. 5 daňového řádu. Sedmý senát tak aplikoval nejbližší právní úpravu dopadající na danou věc a nelze souhlasit se stěžovatelem (Odvolacím finančním ředitelstvím, pozn. NSS), že si soudy doplnily novou kategorii úroku, která nemá oporu v zákoně. Stejně tak výše úrokové sazby byla stanovena dle tohoto zákonného ustanovení, proto soudy neměly možnost výši úrokové sazby modifikovat a je nadbytečné nyní polemizovat o její přiměřenosti. Jak je uvedeno již výše, soudy postupovaly v souladu s judikaturou Soudního dvora a vlastně s principy, na nichž je vystavěno evropské právo, a byly povinny nalézt právní úpravu, kterou by bylo možno v souladu se závěry přijatými Soudním dvorem k posuzované problematice aplikovat na případ vnitrostátní úpravou konkrétně neřešený.“
[44] Z výše uvedeného je zřejmé, že Nejvyšší správní soud se zabýval zejména otázkou existence zákonného nároku na úrok z odpočtu a ve výše citovaných odstavcích odůvodňoval aplikaci § 155 odst. 5 daňového řádu na situaci, kdy vnitrostátní úprava takového úroku v rozhodné době zcela chyběla. Otázkou, zda má, či nemá správce daně úrok uhradit z úřední povinnosti, se výslovně nezabýval. Namítané sepětí § 155 daňového řádu a § 105 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty se týkalo okolnosti, že § 155 odst. 5 daňového řádu umožňuje úročit i nedodržení lhůty pro vrácení přeplatku, který se vrací bez žádosti, z úřední povinnosti. Současně je třeba přiznat, že v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se úrok plátci daně poskytne, aniž by tuto otázku blíže rozebral.
[45] Skutečnost, že posuzovaný úrok náleží za splnění stanovených podmínek daňovému subjektu ze zákona, ještě sama o sobě neznamená povinnost správce daně úrok i přes pasivitu oprávněného vracet z úřední povinnosti. Právní úprava počítá s mnoha situacemi, kdy má určitý subjekt vůči státu zákonný nárok, jeho výplata je však vázána na žádost oprávněného. Nejobecnějším příkladem je § 54 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, dle kterého nárok na důchod vzniká dnem splnění podmínek stanovených tímto zákonem, nárok na jeho výplatu však vzniká splněním podmínek stanovených tímto zákonem pro vznik nároku na důchod a na jeho výplatu a podáním žádosti o přiznání nebo vyplácení důchodu.
[46] Je třeba připomenout, že v § 155 odst. 5 daňového řádu je výslovně uvedeno, že „[o] výši úroku rozhodne správce daně bezodkladně po vrácení tohoto přeplatku“. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ve věci sp. zn. 2 Afs 15/2017, „povinnost vydat rozhodnutí vyplývá jednak ze samotného textu § 155 odst. 5 věta poslední daňového řádu, kde zákon výslovně stanoví, že o výši úroku správce daně ‚rozhodne‘ bezodkladně po vrácení přeplatku, jednak z obsahu aktu. Je výrazem státně mocenského zásahu do sféry práv a povinností daňového subjektu, má autoritativní povahu a bezprostřední závaznost (Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2011, k § 101). Ačkoli nárok na úrok z vratitelného přeplatku vyplývá subjektu přímo ze zákona, existence i výše nároku jsou často předmětem sporu. Na rozdíl od úroku z nezákonného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu zde neexistuje zrušující rozhodnutí nadřízeného orgánu, které by sporné otázky předem vyjasňovalo. Z hlediska právní jistoty daňových subjektů a účinného přístupu k soudní ochraně je proto zásadní, aby se o těchto nárocích rozhodovalo (deklaratorně) na základě formalizovaného, byť urychleného, postupu.“
[47] V obecné rovině proto platí, že dle § 155 odst. 5 daňového řádu je správce daně povinen o úroku rozhodnout bezodkladně po vrácení odpočtu a tento úrok dle § 254 odst. 3 daňového řádu předepsat do 15 dnů ode dne účinnosti rozhodnutí o přiznání úroku z vratitelného přeplatku na osobní účet daňového subjektu. Je-li daňový subjekt pasivní a o takto předepsaný úrok nepožádá, nemá správce daně povinnost úrok vracet z úřední povinnosti.
[48] Krajský soud své posouzení věci opřel mj. o závěr, že daňový řád vychází z dispoziční zásady a osud vratitelného přeplatku ponechává plně v rukou daňového subjektu. Je tedy na něm, aby se rozhodl, zda požádá o vrácení, anebo tak neučiní a ponechá vratitelný přeplatek v evidenci na svém osobním daňovém účtu a použije ho k úhradě svých v budoucnu splatných daňových povinností. Pokud daňový subjekt neučiní žádný úkon, není správce daně oprávněn s vratitelným přeplatkem nakládat a je povinen jej evidovat na osobním daňovém účtu, a to zpravidla do doby, než bude použit k úhradě v budoucnu vzniklé daňové povinnosti. S tímto závěrem lze nepochybně souhlasit v obecné rovině, nikoli však v projednávané věci, kde byla situace zcela odlišná.
[49] Ze spisu je zřejmé, že celý spor vznikl především proto, že žalovaný, jakož i jeho nadřízený (Odvolací finanční ředitelství) odmítali i přes konstantní a ustálenou judikaturu Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu, úrok z odpočtu plátcům daně přiznávat, tj. vydávat o něm deklaratorní rozhodnutí a předepisovat jej na jejich osobní účty. Stěžovatelka po žalovaném požadovala, aby jí úrok poskytl dle § 155 odst. 5 daňového řádu. Žalovaný však o úroku nerozhodl, a proto se stěžovatelka obrátila s podnětem, jenž žalovaný posoudil jako podnět proti nečinnosti a postoupil k vyřízení nadřízenému správci daně, který nečinnost neshledal a podnět přípisem ze dne 16. 2. 2015 odložil. Svého zákonného nároku se tak domohla až se značnou prodlevou v důsledku úspěšné nečinnostní žaloby a následného odvolacího řízení ohledně správnosti vyčísleného úroku.
[50] Za této procesní situace, kdy to byly daňové orgány, které postupovaly v rozporu s § 155 odst. 5 daňového řádu a deklaratorní rozhodnutí o výši úroku opakovaně odmítaly vydat (natož bezodkladně), nelze o pasivitě stěžovatelky vůbec hovořit. Naopak, stěžovatelka byla nucena o vyčíslení a přiznání svého zákonného nároku z důvodu nezákonného postupu správců daně sama opakovaně žádat, uplatňovat podněty na ochranu proti nečinnosti, jakož i bránit svá veřejná subjektivní práva v řízení před správním soudem. V dalším řízení si proto krajský soud vyžádá správní spis týkající se řízení ve věci samotného úroku z odpočtu a posoudí, kterou ze žádostí či podnětů stěžovatelky lze ve smyslu § 70 daňového řádu považovat dle jejího obsahu současně za žádost o uhrazení tohoto úroku. Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, dle kterého by veškeré úsilí stěžovatelky směřovalo k pouhému formálnímu vykázání požadovaného úroku, aniž by jí však byl ze strany správce daně uhrazen a aniž by s ním stěžovatelka mohla jakýmkoliv způsobem disponovat. | decision_851.txt |
4,479 | k § 148 odst. 1 a 4 písm. f) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákonů č. 458/2011 Sb., č. 344/2013 Sb. a č. 267/2014.
k čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů (v textu jen „zákonné opatření Senátu“)
I. Prekluzivní lhůta pro stanovení daně podle § 148 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je lhůtou hmotněprávní.
II. Přechodné ustanovení čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu č. 344/2013 Sb., které se vztahuje na řízení a jiné postupy při správě daní (a je procesněprávní povahy), nelze bez dalšího aplikovat na právní úpravu běhu a délky prekluzivní lhůty.
III. Odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci ve smyslu § 148 odst. 4 písm. f) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2014 nemá za následek stavení prekluzivní lhůty ve smyslu § 148 odst. 1 téhož zákona, započaté před 31. 12. 2013.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Afs 206/2017-39)
Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 953/2006 Sb. NSS, č. 1542/2008 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 2067/2010 Sb. NSS, č. 2514/2011 Sb. NSS a č. 2676/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 119/2011 Sb. a č. 299/2015 Sb., č. 15/1992 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 78/92), č. 30/1995 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 215/94), č. 63/1997 Sb., č. 174/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 287/04), č. 191/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 344/04), č. 38/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1169/07), č. 93/2009 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1464/07), č. 112/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1419/07).
Věc: Akciová společnost KVS EKODIVIZE proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
V období po 1. 1. 2014 žalovaný odeslal několik žádostí o mezinárodní spolupráci v rámci probíhajících daňových kontrol zahájených dne 18. 6. 2012 a dne 1. 10. 2012. Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v tom, že žalovaný pokračoval v provádění daňových kontrol i přesto, že uplynula prekluzivní lhůta pro stanovení daně. Žalobkyně namítala, že odesláním žádostí o mezinárodní spolupráci v rámci těchto daňových kontrol se prekluzivní lhůta ve smyslu § 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu nestavila, neboť písm. f) bylo do daňového řádu vloženo zákonným opatřením Senátu až s účinností od 1. 1. 2014. Podle přechodných ustanovení zákonného opatření Senátu se na řízení a jiné postupy zahájené před 1. 1. 2014 použijí dosavadní právní předpisy. Na probíhající daňové kontroly se tedy v souladu s těmito přechodnými ustanoveními měl použít daňový řád s účinností do 1. 1. 2014, který žádost o mezinárodní spolupráci jakožto skutečnost podstatnou pro stavení prekluzivní lhůty neznal.
Krajský soud žalobě vyhověl rozsudkem ze dne 14. 6. 2017, čj. 22 A 133/2016-37 (ve znění opravného usnesení ze dne 15. 6. 2017, čj. 22 A 133/2016-44), neboť dospěl k závěru, že odesláním žádostí o mezinárodní spolupráci se tříletá prekluzivní lhůta nestaví. V dané věci nebylo možné aplikovat § 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu, který bylo do tohoto zákona vloženo zákonným opatřením Senátu s účinností od 1. 1. 2014. V souladu s přechodnými ustanoveními tohoto zákonného opatření měl žalovaný povinnost dokončit daňové kontroly zahájené před tímto datem podle daňového řádu účinného do 1. 1. 2014 (viz přechodné ustanovení čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu), tj. včetně ustanovení týkajících se počítání běhu prekluzivní lhůty a právních skutečností relevantních pro její stavení. Krajský soud proto žalovanému zakázal výroky I. a II. napadeného rozsudku pokračování v daňových kontrolách zahájených protokoly ze dne 18. 6. 2012 a ze dne 1. 10. 2012.
Žalovaný (stěžovatel) napadl výroky I. a II. krajského soudu kasační stížností, v níž zpochybnil výklad čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu.
Stěžovatel zejména namítal, že postupy daňového orgánu při mezinárodní spolupráci (včetně odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci) jsou tzv. jiné postupy podle daňového řádu, a nikoli pouze dílčí úkony. Je proto přesvědčen, že § 148 odst. 4 písm. e) [nyní písm. f)] daňového řádu měl být v dané věci aplikován a tvrdí, že odesláním žádosti o mezinárodní spolupráci po 1. 1. 2014 se prekluzivní lhůta pro stanovení daně zastavila bez ohledu na skutečnost, že daňové kontroly (v rámci nichž byly příslušné žádosti odeslány) byly zahájeny přede dnem nabytí účinnosti zákonného opatření Senátu.
Zároveň upozornil na to, že žádost o mezinárodní spolupráci může být odeslána i mimo probíhající daňovou kontrolu, např. v rámci vyhledávací činnosti podle § 78 daňového řádu (tzv. jiné postupy). V takovém případě však nelze jednoznačně určit okamžik zahájení tohoto postupu. Pro aplikaci § 148 odst. 4 písm. e) [nyní písm. f)] daňového řádu by i z tohoto důvodu mělo být určující pouze datum odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci.
V doplnění kasační stížnosti odkázal stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Afs 71/2009-48, č. 2067/2010 Sb. NSS, podle kterého: „[ř]ízení ve věci žádosti o mezinárodní pomoc při správě daní probíhá zcela nezávisle na daňové kontrole konané dožádaným smluvním státem (vyjma tzv. souběžné kontroly dle čl. 8b citované směrnice). Už z tohoto důvodu nelze řízení ve věci žádosti označit za úkon daňové kontroly, byť je v průběhu daňové kontroly zahájeno. Ve většině případů nemusí být řízení ve věci žádosti o mezinárodní pomoc při správě daní, a to právě s ohledem na jeho administrativní a časovou náročnost, v průběhu daňové kontroly ukončeno. Řízení ve věci žádosti o mezinárodní pomoc při správě daní tvoří celá řada procesních úkonů konaných jak na straně smluvního státu, jež o mezinárodní pomoc žádá, tak na straně daňových orgánů státu dožádaného. Na mezinárodní dožádání je tak nutno nahlížet, obdobně jako na daňovou kontrolu, jako na celek, jež se skládá z řady dílčích procesních úkonů. Řízení je zahájeno podáním žádosti o poskytnutí informace zákonem stanoveným způsobem.“ Stěžovatel odmítá akceptovat výklad krajského soudu, že správce daně nemůže učinit mezinárodní dožádání samostatně, a že se jedná pouze o „jeden konkrétní úkon“ v rámci probíhající daňové kontroly.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila se závěry krajského soudu a odmítla argumentaci stěžovatele ohledně výkladu pojmu řízení a jiných postupů, do kterých stěžovatel zahrnoval i postupy správce daně v rámci mezinárodního dožádání. Žádost o mezinárodní spolupráci nelze dle žalobkyně považovat za iniciační akt, kterým se zahajuje postup s určitou kontinuitou. Za směrodatné naopak považuje, že tzv. jiný postup (zde probíhající daňová kontrola) byl zahájen v období před nabytím účinnosti zákonného opatření Senátu, tj. před 1. 1. 2014. Z tohoto důvodu je přesvědčena, že prekluzivní lhůta k vyměření daně se v důsledku odeslání mezinárodního dožádání nestavěla a tedy že daňové kontroly probíhaly po uplynutí prekluzivní lhůty k vyměření daně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III.1 Přípustnost kasační stížnosti a právní rámec posouzení
(…) [10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v souladu s usnesením ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS: „[z]ahájení i provádění daňové kontroly (§ 16 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému je možno podat žalobu podle § 82 a násl. soudního řádu správního“. Tyto závěry lze přitom plně aplikovat i na daňovou kontrolu ve smyslu § 85 daňového řádu, který s účinností od 1. 1. 2011 nahradil zákon o správě daní a poplatků.
[11] Posouzení zákonnosti prováděné daňové kontroly se v daném případě odvíjí od zodpovězení otázky, zda prekluzivní lhůta k vyměření daně uplynula, či nikoliv.
[12] Lhůta pro stanovení daně je upravena v § 148 daňového řádu. Zákonným opatřením Senátu bylo s účinností od 1. 1. 2014 vloženo do § 148 odst. 4 daňového řádu nové písmeno e) [nyní f)], podle kterého lhůta pro stanovení daně neběží po dobu „f) ode dne odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci při správě daní až do dne obdržení odpovědi na tuto žádost nebo do dne odeslání oznámení o ukončení mezinárodní spolupráce při správě daní v dané věci“. Zákonodárce tedy spojil se dnem odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci následek v podobě stavení prekluzivní lhůty k vyměření daně [§ 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu].
[13] Podle důvodové zprávy k zákonnému opatření Senátu bylo do výčtu § 148 odst. 4 daňového řádu doplněno písm. f), a to z důvodu, že informace získaná v rámci mezinárodní spolupráce by mohla mít vliv na výši daně a správce daně nemůže ovlivnit délku doby nutné k získání požadované informace ze zahraničí. Důvodová zpráva dále uvádí, že mezinárodní spolupráci při správě daní je třeba chápat v materiálním smyslu, tj. jako jakoukoliv činnost, která má charakter mezinárodní spolupráce při správě daní bez ohledu na to, jak je nazývána v konkrétním právním předpise, mezinárodní smlouvě atd. Konkrétně půjde zejména o mezinárodní spolupráci podle zákona č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní (týkající se oblasti přímých daní) podle přímo použitelných předpisů Evropské unie týkajících se oblasti nepřímých daní (např. nařízení Rady (EU) č. 904/2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty) a podle mezinárodních smluv. Tímto návrhem zákonodárce sjednotil právní úpravu pro přímé a nepřímé daně, neboť navržená úprava byla již součástí zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní (týkající se přímých daní), avšak nevztahovala se na mezinárodní spolupráci při správě nepřímých daní (viz důvodová zpráva k bodu 29 zákonného opatření).
[14] Podle přechodných ustanovení čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu platí, že „[ř]ízení nebo jiné postupy při správě daní, které byly zahájeny přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákonného opatření Senátu, se dokončí podle [daňového řádu] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákonného opatření Senátu“. Toto přechodné ustanovení se tedy vztahuje na řízení a jiné postupy správce daně, které byly zahájeny před 1. 1. 2014 s tím, že se dokončí podle daňového řádu účinného do 1. 1. 2014.
[15] V nyní projednávané věci začaly prekluzivní lhůty k vyměření daňových povinností ve smyslu § 148 odst. 1 daňového řádu znovu běžet dnem zahájení daňových kontrol dne 18. 6. 2012 a dne 1. 10. 2012 (viz § 148 odst. 3). Ze správního spisu vyplývá, že správce daně odeslal několik žádostí o mezinárodní spolupráci týkající se daňového subjektu (žalobkyně), a to např. dne 12. 2. 2014, dne 13. 2. 2014, dne 3. 3. 2014, […], dne 15. 5. 2014, dne 24. 4. 2015, dne 29. 4. 2015, […], dne 11. 12. 2015, […], anebo dne 3. 2. 2016, atd.
[16] Krajský soud dospěl k závěru, že odeslání žádostí o mezinárodní spolupráci nemělo v projednávané věci na běh prekluzivní lhůty vliv. Podle jeho názoru se na daňové kontroly zahájené přede dnem nabytí účinnosti zákonného opatření Senátu použijí dosavadní právní předpisy. Krajský soud vycházel z čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu, podle kterého se daňové kontroly zahájené dne 18. 6. 2012 a dne 1. 10. 2012 jakožto tzv. jiné postupy správce daně dokončí podle daňového řádu účinného do 31. 12. 2013. Podle krajského soudu daňový řád účinný do 31. 12. 2013 s odesláním žádosti o mezinárodní spolupráci nespojoval žádné právní účinky, a proto se novelizované znění § 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu nepoužije. Mezinárodní dožádání učiněné správcem daně nelze dle soudu považovat za řízení ani jiný postup, ale pouhý dílčí úkon učiněný v rámci probíhajících daňových kontrol.
[17] Stěžovatel zejména namítá, že žádost o mezinárodní spolupráci spadá pod tzv. jiné postupy a je přesvědčen, že odeslání těchto žádostí (byť v rámci probíhající daňové kontroly) měla v dané věci za následek stavení prekluzivní lhůty k vyměření daně. Podle jeho názoru není relevantní, že daňové kontroly byly zahájeny přede dnem nabytí účinnosti novely daňového řádu, který neupravoval odeslání žádosti jako skutečnost relevantní pro stavení prekluzivní lhůty. Mezinárodní dožádání není pouhým dílčím úkonem v rámci probíhající daňové kontroly, ale jedná se o samostatný tzv. jiný postup, který může probíhat i nezávisle na probíhající daňové kontrole.
[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a shledal, že kasační stížnost není důvodná, přestože část argumentace krajského soudu považuje za nutné korigovat.
III.2 Hmotněprávní charakter prekluzivní lhůty ve smyslu § 148 daňového řádu
[19] Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007-161, č. 1542/2008 Sb. NSS, je účelem zavedení prekluzivní lhůty pro vyměření daně stimulovat správce daně ke včasnému výkonu jeho práv a povinností a z hlediska právní jistoty daňových subjektů určit okamžik, kdy po jejím uplynutí zanikají i jejich povinnosti. Rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 3. 8. 2006, čj. 2 Afs 52/2005-94, č. 953/2006 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „ukládání povinností na základě zákona, v daném případě vyměření či doměření daně, ovšem rovněž znamená časové omezení, v němž lze splnění povinnosti požadovat. Povinnost podrobit se daňové povinnosti není časově bezbřehá, je vázána lhůtami jak ve vztahu k možnosti vyměření či doměření daně, tak ve vztahu k jejímu vymáhání. Za rozhodující z hlediska jistoty daňového poplatníka daňový řád považuje omezení možnosti daň vyměřit či doměřit, neboť zde omezuje správce daně lhůtou prekluzivního charakteru, tedy lhůtou, k níž je povinen správce daně přihlížet z úřední povinnosti (§ 47 odst. 1).“ Lhůta pro vyměření v § 47 zákona o správě daní a poplatků je tedy svou povahou lhůtou hmotněprávní, tomu odpovídá i citované ustanovení, podle kterého „nelze daň vyměřit ani doměřit či přiznat nárok na daňový odpočet po uplynutí tří let od konce zdaňovacího období“. Nejvyšší správní soud rovněž zdůraznil, že není podstatné uplatnění práva, ale rozhodnutí o právu, respektive o povinnosti daň vyměřit nebo doměřit.
[20] Výše uvedené závěry lze přitom aplikovat také na prekluzivní lhůtu upravenou v § 148 daňového řádu (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, čj. 9 Afs 72/2011-218, č. 2676/2012 Sb. NSS). Ustanovení § 148 daňového řádu upravující běh a délku lhůty pro stanovení daně (prekluzivní lhůtu) je jedním z ustanovení, které má v jinak procesním předpise ryze hmotněprávní povahu (viz Lichnovský, O.; Ondrýsek, R.; a kol. Daňový řád. Komentář. 3. vyd. Praha : C. H. Beck, 2016, , s. 533-557). Obecná prekluzivní lhůta pro stanovení daně je zakotvena v § 148 odst. 1: „Daň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí 3 roky. Lhůta pro stanovení daně počne běžet dnem, v němž uplynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení, nebo v němž se stala daň splatnou, aniž by zde byla současně povinnost podat řádné daňové tvrzení.“ Ustanovení § 148 dále upravuje pravidla pro běh této lhůty, její prodloužení (§ 148 odst. 2), přerušení (§ 148 odst. 3) a stavení (§ 148 odst. 4). Lhůta pro stanovení daně končí nejpozději uplynutím deseti let od jejího počátku podle odstavce 1 (§ 148 odst. 5).
[21] Skutečnosti relevantní pro stavení prekluzivní lhůty jsou obsaženy v § 148 odst. 4 daňového řádu – např. vedení trestního stíhání daňového subjektu [§ 148 odst. 4 písm. c) daňového řádu], probíhající soudní řízení [§ 148 odst. 4 písm. a) daňového řádu; dříve § 41 s. ř. s.] nebo odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci [§ 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu, který zákonodárce vložil do daňového řádu s účinností od 1. 1. 2014]. Skutečnost, že § 148 odst. 4 daňového řádu spojuje s řízeními či jinými postupy, resp. s některými procesními úkony správce daně, právní účinky, které ovlivňují běh a délku prekluzivní lhůty pro stanovení daně, nic nemění na hmotněprávním charakteru tohoto ustanovení a prekluzivní lhůty jako takové.
[22] Uplynutím prekluzivní lhůty zaniká hmotné (majetkové) právo státu k vyměření (stanovení) daně a tomu odpovídající povinnost daňového subjektu tuto daň státu odvést (příp. právo na vrácení přeplatku). K uplynutí prekluzivní lhůty se přihlíží z úřední povinnosti (k tomu viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, č. 38/2009 Sb. ÚS, případně ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 1419/07, č. 112/2009 Sb. ÚS, a ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 1464/07, č. 93/2009 Sb. ÚS).
[23] Procesní úkony a jejich zákonnost, které správce daně provádí za účelem vyměření daně, se odvíjí od toho, zda trvá hmotné (majetkové) právo státu daň vyměřit a tomu odpovídající povinnost daňového subjektu tuto daň odvést.
[24] Správce daně zjišťuje obsah daňové povinnosti prostřednictvím procesních nástrojů, kterými je na základě příslušných ustanovení daňového řádu vybaven (§ 5 odst. 2 a 3 daňového řádu). Jedním z procesních nástrojů, který může správce daně využít je institut mezinárodní pomoci při správě daní. Ten nespadá do okruhu úkonů upravených v souvislosti s prováděním daňové kontroly (§ 16 daňového řádu) a jeho právní úprava není neobsažena ani na jiných místech daňového řádu. Správce daně jej zahajuje odesláním žádosti o mezinárodní spolupráci podle zákona č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní. Výměna informací na mezinárodní úrovni se poté uskutečňuje podle směrnice Rady 2011/16/EU o správní spolupráci v oblasti daní a o zrušení směrnice 77/799/EHS (Úř. věst. L 64, 11. 3. 2011, s. 1-12).
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Afs 71/2009-48, č. 2067/2010 Sb., zdůraznil, že odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci dle § 4 odst. 1 zákona č. 253/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při správě daní (příp. její vyřízení dožádaným subjektem) je samostatným, na daňové kontrole nezávislým procesem. Jeho cílem je získat informace, odstranit nejasnosti nebo pořídit důkazy, které správce daně nemůže získat vlastní činností v rámci výkonu svých pravomocí, ale pouze za pomoci správce daně jiného státu (zákon č. 253/2000 Sb. byl s účinností od 21. 6. 2013 nahrazen zákonem č. 164/2013 Sb.). Odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci tedy nemusí být vždy pouhým dílčím úkonem v rámci probíhající daňové kontroly. Pokud bude nutno posoudit povahu žádosti o mezinárodní spolupráci v konkrétní věci, ve které bylo mezinárodní dožádání odesláno v průběhu prováděné daňové kontroly, bude záležet na jejím obsahu a míře souvislosti s předmětem daňové kontroly. Je však zřejmé, že oprávnění správce daně požádat o mezinárodní pomoc není vázáno výlučně na uskutečnění daňové kontroly, neboť ji může využít např. v průběhu vytýkacího či odvolacího řízení, v rámci tzv. vyhledávací činnosti (§ 78 daňového řádu). Za tzv. jiný postup správce daně proto nelze považovat pouze daňovou kontrolu, jak uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, ale také mezinárodní dožádání, jak správně uvádí stěžovatel.
[26] Krajský soud tedy dospěl k dílčímu nesprávnému závěru, dle kterého úkony správce daně při mezinárodní spolupráci nejsou tzv. jinými postupy. Nejvyšší správní soud však považuje za podstatnější korigovat jeho závěr ohledně aplikace přechodného ustanovení čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu na právní úpravu běhu prekluzivní lhůty (§ 148 daňového řádu).
III.3 Procesní a hmotněprávní charakter přechodných ustanovení – čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu
[27] Shora uvedené nástroje a postupy může správce daně využívat v návaznosti na sobě, paralelně vedle sebe anebo zcela nezávisle na sobě (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 2067/2010 Sb. NSS). Procesní úkony však musí činit vždy v rámci běhu prekluzivní (hmotněprávní) lhůty pro stanovení daně. Její uplynutí znemožňuje jakýkoliv další zákonný postup správce daně. Pokud i poté činí úkony týkající se prekludované daňové povinnosti, jedná se o nezákonný zásah (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Marné uplynutí prekluzivní lhůty se tak ve sféře daňového subjektu projevuje nejen v rovině hmotněprávní (tj. zanikne daňová povinnost), ale i v rovině procesněprávní (tj. daňový subjekt přestane být účastníkem řízení, objektem daňové kontroly, příp. adresátem jiných úkonů správce daně).
[28] Případná nezákonnost prováděné daňové kontroly (namítaná žalobkyní) se proto v daném případě odvíjí od toho, zda prekluzivní lhůta k vyměření daně uplynula, či nikoliv. V nyní projednávané věci není podstatné, podle které právní úpravy se dokončí probíhající daňová kontrola. Primárně je nutné odpovědět na otázku, čím se řídí hmotněprávní vztah daňového subjektu a správce daně, resp. zda se běh prekluzivní lhůty ve smyslu § 148 daňového řádu posoudí dle daňového řádu účinného od 1. 1. 2014, anebo podle daňového řádu účinného do 31. 12. 2013, který s mezinárodním dožádáním žádné právní účinky nespojoval. Na tuto otázku by měla primárně odpovídat přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu, tj. zákonného opatření Senátu.
[29] V případě přechodných ustanovení upravujících podmínky a způsob dokončení řízení vedených orgány veřejné moci a zahájených podle dosavadní právní úpravy je vhodné výslovně vyjádřit, zda se přechodná ustanovení týkají pouze pravidel procesních nebo též pravidel hmotněprávních (k tomu viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, čj. 1 As 50/2011-104, č. 2514/2011 Sb. NSS a ze dne 26. 1. 2017, čj. 1 Afs 235/2014-65; srov. také nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 344/04, č. 191/2004 Sb. ÚS).
[30] Příkladem přechodného ustanovení hmotněprávní povahy je např. čl. XII odst. 1 zákona č. 126/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o přeměnách obchodních společností a družstev: „Pro daňové povinnosti za léta 1993 až 2007 a zdaňovací období, které započalo v roce 2007, platí dosavadní právní předpisy. Ustanovení zákona č. 593/1992 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použijí poprvé pro zdaňovací období nebo období, za které se podává daňové přiznání, počínající v roce 2008.“ Jedná se o specifické přechodné ustanovení hmotněprávní povahy týkající se povinností daňového subjektu (k tomu srov. Vedral, J. Metodická pomůcka pro přípravu návrhů právních předpisů, II. část, dostupné na www.vlada.cz).
[31] Naopak čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu je ryze procesního charakteru. Podle tohoto ustanovení platí, že „[ř]ízení nebo jiné postupy při správě daní, které byly zahájeny přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákonného opatření Senátu, se dokončí podle [daňového řádu] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákonného opatření Senátu“. Toto pravidlo se použije na řízení nebo jiné postupy při správě daní zahájené před 1. 1. 2014, tj. i na daňové kontroly žalovaného zahájené dne 18. 6. 2012 a dne 1. 10. 2012. Citované přechodné ustanovení ovlivňuje výlučně procesní práva a povinnosti, resp. procesní postavení daňového subjektu, který vystupuje jako účastník řízení vedených správcem daně, anebo je objektem jiných postupů správce daně zahájených před 1. 1. 2014.
[32] V rámci přechodných ustanovení rozlišoval zákonodárce mezi procesní úpravou řízení a jiných postupů (viz § 264 odst. 1 daňového řádu) a prekluzivní lhůtou jako hmotněprávním institutem (viz § 264 odst. 4 daňového řádu) již v daňovém řádu, který s účinností od 1. 1. 2011 nahradil zákon o správě daní a poplatků. Na straně jedné § 264 odst. 4 daňového řádu výslovně uvádí: „Běh a délka lhůty pro vyměření, která započala podle dosavadních právních předpisů a neskončila do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona posuzuje podle ustanovení tohoto zákona, která upravují lhůtu pro stanovení daně; okamžik počátku běhu této lhůty určený podle dosavadních právních předpisů zůstává zachován. Účinky právních skutečností, které mají vliv na běh této lhůty a které nastaly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se posuzují podle dosavadních právních předpisů. Právní skutečnosti nově zakládající stavení běhu lhůty pro stanovení daně podle tohoto zákona, které započaly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, staví běh lhůty až ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Na straně druhé § 264 odst. 1 daňového řádu stanoví pravidla ohledně probíhajících řízení a jiných postupů správce daně zahájených před 1. 1. 2011: „Řízení nebo postupy, které byly zahájeny podle dosavadních právních předpisů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí a práva a povinnosti z nich plynoucí se posoudí podle ustanovení tohoto zákona, která upravují řízení nebo postupy, které jsou jim svou povahou a účelem nejbližší.“
[33] Prekluzivní (hmotněprávní) lhůta se pojí s existencí hmotného (majetkového) práva státu vyměřit daň a tomu odpovídající povinností daňového subjektu daň státu odvést. Nová právní skutečnost [den odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci ve smyslu § 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu s účinností od 1. 1. 2014], má za následek, že prekluzivní lhůta k vyměření daně se v konečném důsledku prodlužuje, a má tedy vliv i na délku trvání povinnosti daňového subjektu. Prekluzivní lhůta přitom není ani řízením ani jiným postupem; nemá procesní charakter (byť v dané věci začala znovu běžet v důsledku zahájení daňové kontroly). Přechodná ustanovení v čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu proto nelze na běh prekluzivní lhůty použít.
III.4 Změna (hmotněprávních) pravidel v průběhu „hry“
[34] Jestliže běh prekluzivní lhůty není přechodnými ustanoveními upraven, je nutno k posouzení vlivu nové úpravy použít obecné právní principy.
[35] Stěžovatel trvá na tom, že na běh a délku trvání (hmotněprávní) prekluzivní lhůty započaté před 1. 1. 2014 se použije novelizovaná právní úprava, tj. daňový řád ve znění účinném od 1. 1. 2014, včetně § 148 odst. 4 písm. f), byť daňová povinnost (která zakládá běh prekluzivní lhůty k vyměření daně) žalobkyně vznikla za účinnosti staré právní úpravy.
[36] Zákaz retroaktivity právních norem je jedním z principů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s čl. 1 odst. 1 Ústavy je povinností státních orgánů při rozhodování o právní pozici jednotlivce postupovat v souladu s požadavky kladenými na právní stát. Stát může vyžadovat od fyzických a právnických osob chování, jehož pravidla jsou stanovena a vyhlášena předem. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, č. 30/1995 Sb. ÚS, uvedl, že „[k]e znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu.“ Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 12. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 78/92, č. 15/1992 Sb. ÚS, zdůraznil, že „principy právního státu vyžadují u každého možného případu retroaktivity jeho výslovné vyjádření v Ústavě nebo v zákoně s cílem vyloučit možnost retroaktivní interpretace zákona a zároveň vyžadují v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté důsledky tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna“. Jiný postup, nejsou-li k tomu zvlášť závažné důvody, by znamenal porušení principu právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.
[37] Režim novelou dotčených právních vztahů vzniklých před jejím vstupem v účinnost by měla upravovat především přechodná ustanovení. Zákonodárce může (i) ponechat nadále aplikovatelnou předchozí právní úpravu anebo (ii) v minulosti nastalé skutečnosti právně kvalifikovat jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikovat právní následky založené podle dřívějších předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 18/14, č. 299/2015 Sb., body 45–46). K (iii) pravé retroaktivitě může zákonodárce přistoupit pouze ve zcela výjimečných případech (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.). Obecně tedy platí, že „[e]xistující nároky se řídí právními normami účinnými v době jejich vzniku. Později vydané právní normy mohou právní režim vzniklých nároků změnit, avšak musí se tak mj. stát nepochybným projevem vůle zákonodárce. Jestliže návrh právního předpisu může mít vliv na právní vztahy vzniklé podle dosavadní právní úpravy, je nezbytné tyto důsledky upravit v přechodných ustanoveních.“ (k tomu viz nálezy Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 287/04, č. 174/2004 Sb. ÚS, nebo již citovaný nález sp. zn. I. ÚS 344/04). V případě retroaktivity nepravé je naopak judikaturou i teorií zastáván názor, že její použití (i v oblasti daňového práva) zásadně přípustné je, a pouze ve výjimečných případech přípustné není.
[38] O retroaktivitě lze uvažovat i v případě prekluzivní lhůty pro stanovení daně. Změna její zákonné úpravy by působila pravou retroaktivitu, pokud by měla nebo mohla mít za následek „obživnutí“ lhůty, která uplynula ještě před nabytím účinnosti nové právní úpravy. O nepravou retroaktivitu by se naopak jednalo tehdy, jestliže by novým zákonem došlo, či na jeho základě mohlo dojít (na základě budoucích právních skutečností), k prodloužení již započaté, avšak ke dni jeho účinnosti neskončené lhůty pro stanovení daně nad rámec původní zákonné úpravy. Taková změna se nijak nedotýká obsahu existující daňové povinnosti a nepůsobí ani vznik jakékoliv další související povinnosti; přesto působí k tíži daňového subjektu. Nová právní úprava běhu prekluzivní lhůty (tj. zejména nové typy stavení či přerušení) totiž ovlivňuje celkovou dobu trvání práva státu vymáhat existující daňovou povinnost – ve skutečnosti odsouvá okamžik zániku práva státu daň vyměřit na straně jedné a tomu odpovídající povinnosti daňového subjektu tuto daň odvést na straně druhé, na pozdější dobu.
[39] Zákonem stanovená pravidla běhu a délky prekluzivní lhůty, včetně stanovení okamžiku jejího zániku, jsou pro daňový subjekt velmi důležitá. Měla by mu především umožnit předvídat, kdy dojde k uplynutí prekluzivní lhůty. Daňový subjekt v době vzniku daňové povinnosti přirozeně nemůže vědět, kdy přesně se tak stane, neboť tento okamžik se odvíjí od budoucích právních skutečností, které zpravidla nemůže ovlivnit (např. zahájení daňové kontroly). Může však jednat v důvěře, že k jeho určení dojde v souladu s předem danými pravidly, a bude tak schopen přizpůsobit jim i své jednání.
[40] K nepravé retroaktivitě v případě běhu a trvání prekluzivní lhůty zákonodárce výslovně přistoupil např. při přijetí daňového řádu, který s účinností od 1. 1. 2011 nahradil zákon o správě daní a poplatků. Podle § 264 odst. 4 daňového řádu platí, že „[b]ěh a délka lhůty pro vyměření, která započala podle dosavadních právních předpisů a neskončila do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona posuzuje podle ustanovení tohoto zákona, která upravují lhůtu pro stanovení daně; okamžik počátku běhu této lhůty určený podle dosavadních právních předpisů zůstává zachován“. Ústavnost § 264 odst. 4 daňového řádu byla v minulosti posuzována Ústavním soudem, který řešení zvolené zákonodárcem nepovažoval za protiústavní (k tomu viz již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/14). Tento závěr odpovídá ostatně i nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb., body 144–149, podle kterého „[n]epravá retroaktivita je v oblasti daňového zákonodárství s ohledem na jeho poslání přípustná tehdy, je-li to potřebné k dosažení zákonem sledovaného cíle a lze-li dospět k závěru, že při celkovém poměřování ‚zklamané‘ důvěry v právo a významu a naléhavosti důvodů právní změny byla zachována hranice únosnosti“. Přechodná ustanovení daňového řádu a zákonodárcem zvolený princip nepravé retroaktivity v § 264 odst. 4 daňového řádu nelze bez dalšího vztáhnout na všechny budoucí změny (novely) daňového řádu, které se běhu a délky trvání prekluzivní lhůty mohou týkat – takový postup by byl v rozporu se zásadou právní jistoty a s principem legitimního očekávání.
[41] Zákonodárce neupravil pravidla ohledně aplikace daňového řádu účinného do 31. 12. 2013 a jeho novelizovaného znění (tj. ve znění zákonného opatření Senátu účinného od 1. 1. 2014) ve vztahu k hmotněprávní prekluzivní lhůtě a jejímu běhu (jak to učinil v § 264 odst. 4 daňového řádu). Učinil tak pouze ve vztahu k řízením a jiným postupům správce daně tím, že ponechal v platnosti dosavadní právní úpravu, a vyloučil tak uplatnění pravé i nepravé retroaktivity (viz čl. XXII odst. 1 zákonného opatření Senátu).
[42] Odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci jako takové má zákonodárcem zamýšlené právní účinky nejdříve od 1. 1. 2014 (k tomu srov. odlišnou úpravu v § 264 odst. 4 daňového řádu, podle které „[p]rávní skutečnosti nově zakládající stavení běhu lhůty pro stanovení daně podle tohoto zákona, které započaly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, staví běh lhůty až ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“). V tomto případě zákonodárce nespojil se skutečnostmi v minulosti nastalými, tj. s žádostmi odeslanými před 1. 1. 2014, budoucí právní účinky. Nová právní úprava se nijak nedotýká ani obsahu existující daňové povinnosti a nemění ani délku prekluzivní lhůty, která začala běžet před účinností zákonného opatření Senátu. Přesto však může ovlivnit její běh a odsunout okamžik zániku práva státu na vyměření daně na pozdější dobu. To se může negativně projevit jak v hmotněprávní, tak i procesněprávní sféře daňového subjektu (viz dále).
[43] V nyní projednávané věci začaly prekluzivní lhůty k vyměření daňových povinností žalobkyně běžet v letech 2010 a 2011. Zahájení daňových kontrol dne 18. 6. 2012 a dne 1. 10. 2012 mělo za následek, že dosavadní prekluzivní lhůty dle § 148 odst. 1 daňového řádu se přerušily a začaly běžet lhůty nové, tříleté (viz § 148 odst. 3 daňového řádu). Ze správního spisu vyplývá, že správce daně odeslal několik žádostí o mezinárodní spolupráci týkajících se daňového subjektu (žalobkyně), a to např. dne 12. 2. 2014, dne 13. 2. 2014, dne 3. 3. 2014, dne 15. 5. 2014, dne 24. 4. 2015, dne 29. 4. 2015, dne 11. 12. 2015, anebo dne 3. 2. 2016 atd.
[44] Jak bylo výše uvedeno, prekluzivní lhůta upravená v § 148 daňového řádu [včetně § 148 odst. 4 písm. f) daňového řádu] má hmotněprávní charakter; prodlužuje dobu trvání práva státu daň vyměřit a tedy i trvání povinnosti daňového subjektu daň odvést. Rozhodnutí, zda k takovému prodloužení dojde a v jakém rozsahu, přitom závisí pouze na správci daně. Záleží pouze na něm, zda, kdy a v jaké míře institut mezinárodního dožádání využije. Sama skutečnost, že prekluzivní lhůta v důsledku odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci neběží, nevylučuje využití dalších nástrojů správcem daně, směřujících ke zjištění daňové povinnosti. To znamená, že i v případě, že prekluzivní lhůta v důsledku odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci neběží, správce daně může činit jiné procesní úkony (odesílat žádosti o mezinárodní spolupráci jiným členským státům, zahájit daňovou kontrolu, provést místní šetření atd.). Ustanovení § 148 odst. 4 písm. f) tedy působí převážně v neprospěch daňového subjektu. Má pro daňový subjekt negativní důsledky, které se projevují v jeho sféře zejména tím, že oddalují zánik daňové povinnosti nad rámec původně předpokládaného okamžiku, a to v důsledku procesních úkonů na straně správce daně, se kterými dosavadní právní předpisy nespojovaly žádné právní účinky.
[45] Na základě shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud konstatuje, že na běh (hmotněprávní) prekluzivní lhůty započaté před nabytím účinnosti zákonného opatření Senátu nelze aplikovat novou právní úpravu, která by šla k tíži daňového subjektu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Na běh a délku prekluzivní lhůty ve smyslu § 148 daňového řádu se proto použijí dosavadní právní předpisy, tj. § 148 daňového řádu ve znění účinném do 31. 12. 2013. Odeslání žádosti o mezinárodní spolupráci v období po 1. 1. 2014 (bez ohledu na to, zda v rámci probíhající daňové kontroly či v rámci vyhledávací činnosti, anebo v souvislosti s jinými postupy správce daně) nelze v dané věci považovat za právně relevantní skutečnost pro stavení, a v konečném důsledku prodloužení prekluzivní lhůty.
[46] Opačný výklad by měl za následek narušení legitimního očekávání na straně daňových subjektů, které v době vzniku daňové povinnosti mohly předvídat, kdy a na základě jakých skutečností právo státu vyměřit daň zanikne, resp. kdy uplyne prekluzivní lhůta ke stanovení daně ve smyslu § 148 daňového řádu, i to, zda a kdy budou ukončeny procesní úkony správce daně, které směřovaly k vyměření této daně (tj. včetně úkonů v rámci probíhající daňové kontroly, mezinárodního dožádání, vyhledávácí činnosti, či jiných postupů správce daně, anebo v rámci řízení jím vedených).
[47] Pokud by zákonodárce zamýšlel jiné řešení, které by mohlo případně negativně ovlivnit hmotněprávní postavení daňového subjektu, mohl tak výslovně učinit v přechodných ustanoveních a tento postup řádně odůvodnit. K daňovým povinnostem, resp. základním principům daňového práva (a veřejného práva obecně), je nutno poukázat zejména na princip zákonnosti, princip právní jistoty a princip předvídatelnosti právní regulace. Pokud tedy zákonodárce výslovně neuvedl požadavek na aplikaci § 148 odst. 4 písm. f) i ve vztahu k prekluzivní lhůtě započaté za účinnosti dosavadní právní úpravy, nelze výklad jdoucí k tíži daňového subjektu dovodit rozhodovací činností soudu.
IV.
Závěr a náklady řízení
[48] Krajský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí dopustil některých chybných závěrů. Nejvyšší správní soud však v souladu s usnesením rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, dospěl k tomu, že v dané věci lze nesprávné úvahy krajského soudu nahradit, neboť v zásadním závěru rozhodnutí krajského soudu obstojí. Krajský soud výrok svého rozhodnutí opřel o názor, že prekluzivní lhůta k vyměření daně uplynula a provádění daňové kontroly je za těchto podmínek nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud dospěl ke shodnému závěru, byť z rozdílných důvodů. V projednávané věci nevzniká nahrazením části argumentace žádná pochybnost o tom, že prekluzivní lhůta v daňových řízeních uplynula a v zahájených kontrolách nadále nelze pokračovat. (…) | decision_852.txt |
4,480 | k § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích*)
Přijetí poplachové zprávy z automatizovaného zabezpečovacího systému střeženého objektu na pult centrální ochrany bezpečnostní agentury samo o sobě nevyvolá nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, které je základní podmínkou jednání v krajní nouzi [§ 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2017, čj. 10 As 261/2017-41)
Věc: Petr P. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce, pracovník bezpečnostní agentury, obdržel během své služby dne 29. 1. 2016 v 9:15 hod. od operátora pultu centralizované ochrany (PCO) informace o signalizaci stavu tísně ze střeženého objektu – nádražní restaurace. Jak se následně zjistilo, před otevírací dobou se do restaurace domáhal vstupu agresivní a zjevně podnapilý muž, který u sebe měl dokonce nůž. Obsluha restaurace se cítila ohrožena, opakovaně aktivovala tlačítko „tíseň“ a následně podrobnosti telefonicky sdělila obsluze PCO. Žalobce mezitím vyrazil vozidlem na místo. V 9:30 hod. jel na úseku, kde je povolena rychlost 90 km/hod., rychlostí 120 km/hod. Překročení nejvyšší dovolené rychlosti v jízdě o 30 km/hod. žalobce ospravedlňoval tím, že jel zabránit hrozícímu nebezpečí ve střeženém objektu.
Městský úřad Písek rozhodnutím ze dne 18. 10. 2016 shledal žalobce vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Za to mu uložil pokutu ve výši 2 500 Kč. Městský úřad odmítl žalobcovu obranu, že jednal v krajní nouzi.
Žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Žalobce neuspěl ani se žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 4. 7. 2017, čj. 54 A 3/2017-27, a ztotožnil se se závěry obou správních orgánů.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V expresivně pojaté kasační stížnosti kritizoval krajský soud, že „nemá správně osvojenu aplikaci obecných právních institutů“, nerozlišuje mezi nutnou obranou a krajní nouzí, neumí v praxi správně posoudit, co je útok na zájem chráněný zákonem, či nebezpečí, které přímo hrozí zájmu chráněnému zákonem. Jednání v krajní nouzi či v nutné obraně je z definice přípustné i ve prospěch třetí osoby, což krajský soud pomíjí. Krajský soud prý nesprávně aplikoval judikaturu. Stěžovatel i s ohledem na judikaturu tvrdil, že jeho jednání se odehrálo v krajní nouzi. Stěžovatel chtěl ochránit zájmy chráněné zákonem, tj. zdraví, život a majetek osoby, která je klientem bezpečnostní agentury. Jen proto stěžovatel překročil nejvyšší povolenou rychlost. Stěžovatel nesouhlasil s vypořádáním podmínky subsidiarity krajní nouze, ve skutečnosti soud i žalovaný tuto otázku vypořádali jen na základě ničím nepodložených úvah. Krajský soud se pak vůbec nezabýval splněním podmínky proporcionality.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že má za to, že žádné přímé nebezpečí v místě zásahu nehrozilo. Před nádražní restaurací se sice nacházel ono ráno podnapilý muž, který ukázal, že má u sebe nůž, nikoho však přímo neohrožoval a z místa odešel ještě předtím, než stěžovatel na místo dorazil. Bezpečnostní agentura mohla nebezpečí odvrátit snáze upozorněním nebezpečí na linku 158.
Stěžovatel reagoval replikou, v níž opakoval, že po dvojím aktivování tlačítka „tíseň“ obsluhou restaurace musela každá rozumná osoba dospět k závěru, že v daném případě skutečně byly ohroženy životy, zdraví nebo majetek v místě chráněném bezpečnostní agenturou. Dále stěžovatel vysvětlil, proč bylo zjevně neefektivní kontaktovat Policii ČR: policie je totiž podfinancovaná a pod stavem, proto nemohla svými silami nebezpečí v restauraci zabránit.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(…) [9] Nejvyšší správní soud nejprve formuluje základní východiska aplikace krajní nouze v přestupkovém právu. Stěžovatel totiž kritizuje i dogmatická východiska krajského soudu.
[10] Přestupkem je pouze protiprávní čin (§ 2 odst. 1 zákona o přestupcích). Odpovědnost za přestupek nelze vyvozovat, pokud určité jednání postrádá znak protiprávnosti. Proto přestupkem nemůže být jednání, které formálně přestupku odpovídá, ale není dána jeho protiprávnost. Okolnostmi vylučujícími protiprávnost jsou mj. nutná obrana [§ 2 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích] a krajní nouze [§ 2 odst. 2 písm. b)] (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, čj. 1 As 1/2008-172). Dle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích „[p]řestupkem není jednání, jímž někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak“. Použití této normy se stěžovatel dovolává.
[11] Nejvyšší správní soud již toto ustanovení opakovaně vyložil. V obecné rovině lze říci, že krajní nouze reaguje na stav nebezpečí pro dva zákonem chráněné zájmy, kdy je možné chránit jeden z těchto zájmů jen tím, že se poruší nebo ohrozí zájem druhý. „Střetnutí zájmů spočívá v tom, že jednomu zájmu hrozí porucha, která může být odvrácena pouze poruchou druhého zájmu. Podmínky krajní nouze jsou vázány přísnými omezeními. Smyslem krajní nouze je ochrana významnějšího zájmu obětováním zájmu méně významného. Při kolizi rovnocenných zájmů je třeba zdržet se jednání odvracejícího nebezpečí. U krajní nouze lze rozlišit podmínky, při jejichž naplnění vzniká stav krajní nouze a podmínky jednání ve stavu krajní nouze. Podmínkami, při jejichž naplnění vzniká stav krajní nouze, jsou reálnost a bezprostřednost hrozby nebezpečí. Podmínkami jednání ve stavu krajní nouze jsou dodržení principu subsidiarity a proporcionality. Nebezpečí musí zájmu chráněnému zákonem hrozit přímo, bezprostředně. Nebezpečí hrozí přímo, je-li zde hrozba nebezpečí, které má bezprostředně nastat, tzn., že z okolností případu je zřejmé, že nebezpečí bez prodlení a určitě bude následovat za hrozbou. Jedná se o případy, kdy sled událostí spěje k poruše zájmu, nebo jsou splněny podmínky, aby porucha nastala. Za jednání v krajní nouzi nelze považovat jednání předčasné, kdy nebezpečí zájmu chráněnému zákonem ještě přímo nehrozí, nebo opožděné v době, kdy již nebezpečí pominulo“ (rozsudek ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 114/2012-19).
[12] Je pravda, že krajský soud v rozhodnutí uvedl dílčí nepřesnosti, především nešťastně zdůraznil, že nebezpečí nehrozilo stěžovateli samotnému. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že to je pro aplikaci krajní nouze irelevantní: jednání v krajní nouzi může směřovat jak k ochraně osoby jednající v krajní nouzi, tak i osoby třetí, které jednající osoba pomáhá. Tato dílčí nepřesnost však nemá žádný dramatický dopad na celkovou správnost rozhodnutí krajského soudu. Krajský soud totiž z tohoto nepřesného názoru dále nevycházel a věc posoudil správně (srov. naproti tomu opačný případ řešený v rozsudku ze dne 25. 3. 2010, čj. 5 As 72/2009-50).
[13] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že k překročení nejvyšší povolené rychlosti řidičem bezpečnostní agentury, který jede k zásahu ve střežené budově, se již judikatura věnovala, a to i ve vztahu ke krajní nouzi. Jde o již citovaný rozsudek čj. 5 As 114/2012-19 a ve stejné věci předcházející rozsudek ze dne 23. 6. 2011, čj. 5 As 10/2011-111, srov. též citovaný rozsudek čj. 5 As 72/2009-50. V těchto rozhodnutích dospěl NSS k závěru, že otázka, „zda na jednání osoby dopouštějící se překročení nejvyšší povolené rychlosti při výjezdu řidiče bezpečnostní agentury k hlášenému případu napadení majetku či osob, dopadá § 2 odst. 2 zákona o přestupcích, nemůže být zodpovězena obecně, ale posuzovány musí být v každém jednotlivém případě konkrétní skutkové okolnosti“ (rozsudek čj. 5 As 114/2012-19, shodně citovaný rozsudek čj. 5 As 72/2009-50). Pro aplikaci institutu krajní nouze je třeba současně naplnit jednak podmínku odvracení nebezpečí přímo hrozícího zájmu chráněnému zákonem, jednak podmínku subsidiarity a proporcionality. Subsidiarita vyžaduje, aby nebezpečí nebylo možno za daných okolností odvrátit jinak; proporcionalita znamená, že jednáním nebude způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil.
[14] Ve věci řešené citovaným rozsudkem čj. 5 As 114/2012-19 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že přijetí poplachové zprávy z elektronického zabezpečovacího systému střeženého objektu na pult centrální ochrany bezpečnostní agentury samo o sobě nepředstavuje naplnění podmínky pro vznik stavu krajní nouze [§ 2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích], a to podmínky existence reálné a bezprostřední hrozby nebezpečí zájmu chráněnému zákonem. Existence skutečného nebezpečí vždy musí být zjištěna spolehlivě. Bez dalšího nestačí, pokud je přijata poplachová zpráva ze střeženého objektu, který je napojen na pult centrální ochrany. V některých případech se totiž může jednat o planý poplach (aktivace čidla pohybu či otřesu např. pohybem zvířete či poryvem větru).
[15] Stěžovatel tento rozsudek zná, argumentuje jím však ve svůj prospěch. Uvádí, že v jeho případě nešlo o automatický signál, ale o aktivaci tlačítka tíseň obsluhou restaurace. Z telefonátu z restaurace bezpečnostní agentura zjistila, že se neznámý, zřejmě podnapilý muž domáhá vstupu do ještě zavřené restaurace, lomcuje dveřmi a kope do nich, odhrnul si bundu a ukazoval, že má pod ní „dlouhý“ nůž. Nejvyšší správní soud podotýká, že není zcela jasné, zda všechny tyto skutečnosti znal stěžovatel již v okamžiku, kdy ujížděl automobilem do Protivína. On sám totiž v přímém spojení s restaurací nebyl, byl ve spojení jen s operátory PCO. Pokud ovšem Nejvyšší správní soud vezme za dané, že stěžovatel vše podstatné o dění před restaurací opravdu věděl v okamžiku své jízdy, lze vskutku uvažovat o tom, že tato situace založila stav krajní nouze (nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem). První a základní podmínka pro aplikaci § 2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích tudíž byla naplněna. V tomto ohledu je třeba korigovat závěr krajského soudu, který stav krajní nouze v tomto popisu událostí neshledal.
[16] V daném případě však zůstává nenaplněna podmínka subsidiarity, tedy že nebezpečí nebylo možno odvrátit jinak. Stěžovatel ani nikdo jiný z bezpečnostní agentury se nepokusil kontaktovat Policii ČR, která má své oddělení přímo v Protivíně. Je totiž primárně úkolem Policie ČR, aby občany chránila před kriminalitou a násilnostmi. Stěžovatel nezjišťoval, jak daleko od restaurace jsou policisté, kteří by eventuálně mohli zasáhnout, neuvědomil policii, že jede na místo hrozícího nebezpečí apod. Stěžovatel opakovaně argumentuje, že kontaktovat Policii ČR by bylo zbytečné, protože dle jeho dlouholetých zkušeností malá policejní oddělení, jako je to v Protivíně, nemají dostatek sil k zajištění bezprostředního zásahu. Pro Nejvyšší správní soud je však klíčové, že stěžovatel ani kdokoliv z bezpečnostní agentury, a dokonce ani nikdo z obsluhy nádražní restaurace, se o kontakt Policie ČR na obvyklých telefonních linkách ani nepokusil. Veškeré další úvahy na téma, zda policie mohla či nemohla zasáhnout, jsou tedy zbytečné. Jako nadbytečný proto shledal Nejvyšší správní soud i návrh na dokazování dokumentem Policejního prezidia České republiky „Koncepce rozvoje Policie České republiky do roku 2020 (aktualizace 2017)“, kterýžto dokument je ostatně jen obecný, a přímo se netýká konkrétního policejního oddělení v Protivíně.
[17] Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že samozřejmě neupírá stěžovateli jeho právo provést na střeženém místě zásah, měl tak však učinit, aniž by při výjezdu porušil pravidla silničního provozu. V nynější kauze totiž paradoxně v důsledku porušení pravidel silničního provozu na místo dorazil nikoliv dříve, ale ve skutečnosti mnohem později, než by mohl, pokud by maximální rychlost dodržel. Nejvyšší správní soud se v tomto ztotožňuje s argumentací žalovaného, že bezpečnostní agentura není uvedena v § 18 odst. 9 zákona o silničním provozu jakožto osoba, jejíž řidiči nemusí dbát pravidla o nejvyšší povolené rychlosti. Zákon je v tomto ohledu taxativní a stanoví, že nejvyšší dovolená rychlost neplatí pro řidiče zpravodajských služeb, Generální inspekce bezpečnostních sborů a stanovených útvarů policie, vojenské policie a celních orgánů, je-li to nezbytně nutné k plnění úkolů stanovených zvláštním právním předpisem. Její vozidla nejsou ani vozidla s právem přednostní jízdy dle § 41 odst. 2 téhož zákona, na která se dle odstavce 1 téhož ustanovení nevztahuje mj. omezení nejvyšší povolené rychlosti. Tato výjimka se vztahuje na řidiče vozidla, který při plnění úkolů souvisejících s výkonem zvláštních povinností užívá zvláštního výstražného světla modré barvy, což jsou jen vozidla Ministerstva vnitra používaná policií a označená podle zvláštního právního předpisu, Vězeňské služby, vojenské policie, obecní policie, používaná Hasičským záchranným sborem České republiky nebo jednotkami požární ochrany, důlní záchranné služby, poruchové služby plynárenských zařízení, poskytovatele zdravotnické záchranné služby, poskytovatele zdravotnické dopravní služby a poskytovatele přepravy pacientů neodkladné péče, ozbrojených sil používaná u vojenských záchranných útvarů pro plnění humanitárních úkolů civilní ochrany, celní správy označená podle zvláštního právního předpisu nebo Generální inspekce bezpečnostních sborů. Tyto privilegované osoby jsou na rozdíl od automobilu stěžovatele za účelem minimalizace nebezpečí plynoucího z rychlé jízdy vybaveny světelnými a zvukovými výstražnými zařízeními a disponují vyškolenými řidiči.
[18] Stěžovatel sice právě uvedené nezpochybňuje, nedoceňuje však, že to má pro nynější kauzu fatální dopady. Třebas převoz rodící ženy nebo těžce zraněného člověka do nemocnice může dle okolností všechny podmínky krajní nouze naplnit. Navíc při zastavení takového vozidla policejní hlídkou budou policisté ihned vidět, že nebezpečí (zde újma na zdraví) skutečně bezprostředně hrozí. Naproti tomu při výjezdu vozidla bezpečnostní agentury do střeženého objektu není bez dalšího na silnici policistům patrné, oč se vlastně jedná. Stěžovatel se pak ale nemůže divit, že byl policejní hlídkou zastaven a podroben obvyklé proceduře, což vedlo ke zdržení o cca 25 minut. Překročení nejvyšší povolené rychlosti proto za shora vylíčené skutkové situace nemohlo vůbec přispět k odvrácení nebezpečí zájmu chráněnému zákonem.
[19] Podmínku proporcionality s ohledem na již uvedené není pro nadbytečnost třeba zkoumat. Ze stejného důvodu ji nemusel zkoumat ani krajský soud, byť ho za to stěžovatel kritizuje.
[20] Nejvyšší správní soud na závěr zdůrazňuje to, co uvedl v rozsudku již krajský soud. Pokud by žalovaný správní orgán přistoupil na výklad práva, kterého se domáhá stěžovatel, legalizoval by v podstatě pro vozidla bezpečnostní agentury při tvrzení, které bylo v konkrétní věci předestřeno, výjimku ze zákona. Stejně jako krajský soud proto i Nejvyšší správní soud považuje závěry správních rozhodnutí za správné a odpovídající zákonu.
*) S účinností od 1. 7. 2017 zrušen zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. | decision_853.txt |
4,481 | k § 53 a § 125 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
Při nerovnoměrném rozložení pracovní doby podle § 53 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, vzniká příslušníku nárok na peněžité plnění za práci přesčas podle § 125 tohoto zákona až po uplynutí tří měsíců od konce tzv. vyrovnávacího období stanoveného podle § 53 odst. 3 písm. b) téhož zákona. Dříve se pak tento nárok ani nemůže začít promlčovat.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10. 2017, čj. 22 Ad 1/2017-273)
Věc: Milan B. a další proti generálnímu řediteli Vězeňské služby České republiky o nárok na peněžité plnění za práci přesčas.
Ředitel Věznice a ústavu pro VZD Opava zamítl žádosti žalobců o doplacení přesčasových hodin za nařízenou službu přesčas za roky 2012, 2013 a 2014.
Proti rozhodnutím podali žalobci odvolání. Žalovaný změnil napadená rozhodnutí tak, že žádostem vztahujícím se na období od 1. 9. 2012 do 31. 12. 2014 vyhověl a žádosti dopadající na dobu od 1. 1. 2012 od 31. 8. 2012 z důvodu promlčení zamítl.
Žalobci podali proti tomuto rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Ostravě, v níž namítali, že žalovaný nesprávně posoudil počátek běhu promlčecí doby, neboť podle žalobců nemohou být promlčeny nároky za dobu od 1. 7. do 31. 8. 2012. Skutečně odpracované hodiny jsou jim vypočítávány podle tříměsíčních srovnávacích období, kde až každý třetí kalendářní měsíc dochází k výpočtu skutečně odsloužených hodin. Běh promlčecí doby ve vztahu k nárokům za práci přesčas vykonanou v červenci a srpnu 2012 tak nemohl začít dnem 31. 8. 2012, neboť až 30. 9. 2012 byl žalobcům znám počet skutečně odsloužených hodin ve srovnávacím období III. čtvrtletí roku 2012.
Peněžité nároky z výkonu práce přesčas pak podle § 125 zákona o služebním poměru vznikají až po uplynutí dalších tří měsíců, neboť až po jejich uplynutí je jasné, že otázka práce přesčas nebyla vyřešena poskytnutím náhradního volna.
Žalovaný uvedl, že k institutu promlčení se neváže žádné vyrovnávací období, jež by promlčecí dobu prodlužovalo. Rozhodný je tedy měsíc, v němž byla přesčasová služba vykonána.
Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle § 53 odst. 1 zákona o služebním poměru „[d]oba služby se rozvrhuje na jednotlivé směny předem zpravidla na období 1 měsíce, a to rovnoměrně, nebo nerovnoměrně. Změna rozvržení doby služby musí být oznámena příslušníkovi zpravidla nejpozději 3 dny před nástupem do služby. Neumožňuje-li povaha služby stanovit příslušníkovi nerovnoměrné rozvržení doby služby předem, určí mu služební funkcionář nejpozději 1 den předem počátek směny. Konec směny určí podle potřeb služby.“
Podle § 53 odst. 2 zákona o služebním poměru „[p]ři rovnoměrném rozvržení doby služby se doba služby rozvrhuje zpravidla na 5 dnů v týdnu tak, aby
a) nepřetržitý odpočinek v týdnu připadl, jestliže je to možné, na sobotu a neděli,
b) směna v jednotlivých dnech zpravidla nepřesáhla 10 hodin,
c) rozdíl délky doby služby připadající na jednotlivé týdny nepřesáhl 5 hodin,
d) průměrná doba služby v období 2 kalendářních měsíců nepřesahovala základní dobu služby v týdnu“.
Podle § 53 odst. 3 zákona o služebním poměru „[p]ři nerovnoměrném rozvržení doby služby se rozvrhne doba služby tak, aby
a) doba nepřetržité služby nebyla kratší než 4 hodiny a nepřesáhla 24 hodin a
b) průměrná doba služby za období 3 kalendářních měsíců a v odůvodněných případech za období kalendářního roku nepřesáhla základní dobu služby v týdnu“.
Podle § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru „[p]říslušník má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.“
Pouze pokud by se jednalo o rovnoměrné rozvržení doby služby, bylo by možno aprobovat (nevyřčený – zde krajský soud o takovém závěru toliko spekuluje) závěr žalovaného, že promlčecí doba může u peněžitých nároků za práci přesčas začít běžet uplynutím třetího měsíce po konci měsíce, v němž byla vykonána práce přesčas. U rovnoměrného rozvržení doby služby totiž je vskutku příslušníkovi ozbrojeného sboru již na konci příslušného měsíce známo, zda v tomto konkrétním měsíci vykonal práci přesčas, či nikoli. V případě měsíce srpna 2012 (poslední, který žalovaný pokládá za promlčený), by tedy příslušníkovi bylo již ke konci listopadu 2012 známo, zda mu bylo za práci přesčas poskytnuto náhradní volno, či nikoli, a zda mu tedy vznikl či nevznikl peněžitý nárok ve smyslu § 125 zákona o služebním poměru.
Základním znakem a principem nerovnoměrného rozvržení pracovní doby však je, že příslušníkovi je nařizována služba flexibilně podle požadavků ozbrojeného sboru, přičemž až ke konci období stanoveného podle § 53 odst. 3 písm. b) zákona o služebním poměru se počet hodin služby „podtrhne a sečte“, tzn. až v tomto okamžiku je najisto postaveno, zda v tomto období (které je pracovněprávními předpisy u obdobných institutů nazýváno „vyrovnávacím obdobím“ – srov. § 86 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006) bylo vykonáno tolik hodin služby, aby to odůvodnilo závěr, že vskutku byla vykonána práce přesčas. Nerovnoměrnému rozvržení pracovní doby je totiž vlastní, že v některých částech vyrovnávacího období je vykonána práce v rozsahu přesahujícím rámec běžného fondu pracovní doby, což však může být kompenzováno v jiných částech téhož vyrovnávacího období tak, že bude vykonána práce v rozsahu o to menším. Pro závěr, že se jedná o práci přesčas, je rozhodný až rozsah vykonané práce v celém vyrovnávacím období.
Pokud by tedy v případě žalobců bylo uplatněno nerovnoměrné rozvržení pracovní doby a období stanovené podle § 53 odst. 3 písm. b) zákona o služebním poměru by vskutku bylo kalendářním čtvrtletím (ani to z napadeného rozhodnutí nevyplývá), pak by bylo až ke konci takového čtvrtletí známo, zda byla v tomto čtvrtletí vykonána práce přesčas nebo ne. V případě měsíce srpna 2012 by bylo možno takový závěr učinit nejdříve 30. 9. 2012. Následuje tříměsíční prostor pro poskytnutí náhradního volna (§ 125 zákona o služebním poměru), tzn. v nastíněném případě by bylo nejdříve až 31. 12. 2012 známo, zda žalobcům vznikly peněžité nároky za práci přesčas. Až tohoto dne by tedy právo na peněžité nároky za práci přesčas mohly být uplatněny poprvé a až dnem 1. 1. 2013 by v nastíněném případě mohla začít běžet promlčecí doba. (…) | decision_854.txt |
4,482 | k § 75 odst. 2 soudního řádu správního
k § 48 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 93 a násl. a § 115 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách*)
I. Povinnost navrhovatele uhradit kauci podle § 115 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, je spojena s jedním návrhem na přezkoumání úkonů zadavatele, kterých může být podáno i při zadávání jedné veřejné zakázky více. Návrhy mohou směřovat jak proti zavedení a fungování dynamického nákupního systému, tak proti zadávání jednotlivých veřejných zakázek v jeho rámci (§ 93 a násl. uvedeného zákona).
II. Pokud soud zruší napadené rozhodnutí správního orgánu z důvodu nezákonnosti podkladových úkonů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), stanou se tyto podkladové úkony v důsledku vysloveného závazného právního názoru soudu nadále právně neúčinné, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. V případě rozhodnutí či usnesení pomine překážka věci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 9 As 269/2016-44)
Prejudikatura: č. 1324/2007 Sb. NSS, č. 2044/2010 Sb. NSS, č. 2434/2011 Sb., č. 2908/2013 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost T-Mobile proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti osoby zúčastněné na řízení Česká republika – Ministerstvo vnitra, o uložení kauce, o kasační stížnosti žalovaného.
Právní předchůdce žalobkyně podal u žalovaného návrh na přezkoumání úkonů zadavatele při zadávání veřejných zakázek na základě jednotlivých výzev s využitím dynamického nákupního systému „Poskytování služeb KIVS - 2013-2017“. Spolu s návrhem byla složena kauce ve výši 100 000 Kč. Žalovaný právního předchůdce žalobkyně vyzval, aby upřesnil, kterých veřejných zakázek se návrh týká. Ten na to reagoval tak, že předmětem je postup týkající se (v té době 89) „prováděcích zakázek“. Žalovaný poté zahájil dalších 88 správních řízení, která následně spojil s již zahájeným řízením a právního předchůdce žalobkyně usnesením vyzval ke složení doplatku kauce ve výši 8 800 000 Kč, k předložení dokladu o jejím složení a ke sdělení, ke které z veřejných zakázek má být původně složená kauce ve výši 100 000 Kč vztažena. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně rozklad, který zamítl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 12. 12. 2014 (dále jen „rozhodnutí o výši kauce“). Žalovaný následně spojené řízení zastavil pro nesložení kauce ani v dodatečně stanovené lhůtě.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce dne 7. 5. 2015 žalobu u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud dospěl v rozsudku ze dne 5. 10. 2016, čj. 62 Af 64/2015-122, k závěru, že ačkoliv je napadené rozhodnutí předsedy žalovaného poněkud matoucí, je zřejmé, že vycházelo při hodnocení otázky, jaká měla být výše kauce, z rozhodnutí o výši kauce. Vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí nemohlo být předmětem samostatného soudního přezkumu, zabýval se soud tím, zda byl požadavek na doplnění kauce ve výši 8 800 000 Kč oprávněný. Dospěl k závěru, že není možné vyjít jen z formálního posouzení institutu dynamického nákupního systému. Dynamický nákupní systém je pouze jedním ze způsobů, jak administrovat poptávku zadavatele. Jeho využití proto nikterak neprolamuje obecná pravidla stanovená zákonem o veřejných zakázkách ve znění účinném do 31. 12. 2013 pro vymezování předmětu jedné veřejné zakázky a důsledky jejího vymezení ve vztahu k povinnosti navrhovatele složit kauci v souladu s § 115 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Pokud nabídkovou cenu ještě nelze stanovit (typicky protože ještě nebyla podána nabídka), je skládána ve výši 100 000 Kč ve vztahu k celé veřejné zakázce.
Vymezení plnění (jeho rozsahu a obsahu), jež je třeba pokládat za jednu (společnou) veřejnou zakázku, nezávisí na tom, jaký postup zadavatel pro uzavření smlouvy využil. Není tedy podstatné, zda veškerá plnění zadal v jednom zadávacím řízení (na celý předmět veřejné zakázky) anebo zda plnění zadával v samostatných dílčích zadávacích procedurách. Nezávisí tedy ani na tom, zda zadavatel využil dynamického nákupního systému, či nikoli. Jediným kritériem z pohledu vymezení veřejné zakázky je věcný charakter zadavatelem poptávaného plnění.
Nad rámec nosných důvodů krajský soud dále uvedl, že i případná významová nejednoznačnost § 115 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách by nemohla být vykládána k tíži navrhovatelů. Kauce nemůže být vnímána jako nástroj, jenž má primárně odrazovat dodavatele od podávání návrhů na ochranu ze strany stěžovatele. Význam kauce spočívá v zajištění odpovídající míry procesního rizika dodavatele, který se na stěžovatele se svým návrhem obrací. Její výše 100 000 Kč ve vztahu k jedné veřejné zakázce na základě posouzení jejího věcného charakteru, byť by se jednalo o plnění zadávané na základě dílčích výzev k podání nabídek v rámci zavedeného dynamického nákupního systému, takový smysl stále ještě naplňuje, a to i v porovnání s případnými soudními poplatky v následném soudním řízení správním.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nebylo podle něj pravdou, že by založil vyměření kaucí na výlučně formálním posouzení dynamického nákupního systému coby samostatného systému. Stěžovatel naopak v rozhodnutí o výši kauce podrobně rozvedl rozdíly postupu v dynamickém nákupním systému určující odlišný charakter přezkoumávané věci od obvyklé situace při zadávání veřejných zakázek, ze které vycházela stávající judikatura. Odlišnosti spočívají především v systematických vazbách jednotlivých kroků zadávacího procesu a různých aspektech jejich přezkumu v návrhovém řízení. Krajský soud popsal částečně shodně jako stěžovatel odlišnosti dynamického nákupního systému, ale učinil z nich opačné závěry, aniž by bylo zřejmé, jak k uvedenému závěru dospěl.
Podle stěžovatele není možné případnou podobnost předmětu plnění zohledňovat při stanovení kauce ani navzájem mezi veřejnými zakázkami zadávanými v dynamickém nákupním systému. Především jsou rozdílné z hlediska specifického obsahu předmětu plnění a podstatně odlišného měřítka časové i funkční samostatnosti veřejných zakázek na rozdíl od dílčích veřejných zakázek (byť formálně samostatných).
Stěžovatel nevnímal kauci jako nástroj, který by měl primárně dodavatele od podávání návrhů odrazovat. Je třeba nicméně vnímat, že jde o návrhové řízení vedené „mezi“ účastníky k návrhu jednoho z nich, které se liší od řízení o správním deliktu vedeného „proti“ účastníkovi řízení. V tomto kontextu je nutné zdůraznit, že krajským soudem zmíněná zásada in dubio pro libertate je primárně určena pro situace, kdy stát vystupuje v pozici veřejné moci. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 276/2015-157, kauce představuje pojistný mechanismus proti podávání účelových či šikanózních návrhů. V tomto duchu byl stěžovatel povinen posoudit připuštění možnosti vyměření jediné kauce v souvislosti se správními řízeními o 89 veřejných zakázkách zadavatele. Krajský soud zároveň neuvedl ani bližší důvod, proč by celková kauce ve výši 8 900 000 Kč měla být považována za zjevně nepřiměřenou, či nespravedlivou, vůči rozsahu návrhu navrhovatele tak, jak jej po zahájení řízení dodatečně upřesnil.
Krajský soud také nesprávně posoudil vzniklou procesní situaci. Svým rozsudkem vrátil správní řízení do fáze, kdy je vydáno pravomocné usnesení o tom, že se žalobkyni stanovuje lhůta 5 dní k provedení úkonu – doplacení zbylé výše kauce až do částky 8 900 000 Kč a k vymezení konkrétní veřejné zakázky, vůči které byla kauce ve výši 100 000 Kč již složena. Stěžovatel byl toho názoru, že za dané procesní situace nemá žádný právní prostředek k tomu, aby ve správním řízení postupoval jinak, než aby opětovně zastavil správní řízení pro nesložení kauce ve smyslu § 117a písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Nemůže opět posoudit, zda jde o zakázku jedinou nebo o více zakázek. Tomu brání překážka věci pravomocně rozhodnuté podle § 48 odst. 2 správního řádu, kterou založilo rozhodnutí o výši kauce, respektive usnesení, které bylo tímto rozhodnutím potvrzeno. Zároveň krajský soud rozhodnutí o výši kauce nezrušil, tudíž zůstává v právní moci. Tato rozhodnutí nelze zrušit ani aplikací mimořádných opravných prostředků (obnova řízení, vydání nového rozhodnutí nebo přezkumné řízení). Krajský soud byl povinen zohlednit výše uvedenou procesní situaci a rozhodnout tak, aby jeho závazný právní názor vyslovený v rozsudku mohl být proveden, čemuž však brání popsaná situace.
Žalobkyně ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně, rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…)
III.2 Kauce v případě dynamického nákupního systému
[21] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se základním východiskem krajského soudu, že povinnost složení kauce je vázána k jedné veřejné zakázce.
[22] Podle § 115 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách platí, že kauci je navrhovatel povinen složit s podáním návrhu. Je tedy zřejmé, že zákon nespojuje povinnost složit kauci s jedním zadávacím řízením na zadání veřejné zakázky, ale s konkrétním návrhem [k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016, čj. 5 As 213/2015-38, ve věci Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o. (dále jen „rozsudek ve věci AK Brož, Sedlatý“)]. Návrh může být i u jakkoliv nedělené veřejné zakázky podáván postupně proti různým úkonům zadavatele, které mohou být činěny i s delším časovým odstupem (například proti zadávacím podmínkám, proti rozhodnutí o vyloučení, proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky).
[23] Není tak správná ani interpretace rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 7 Afs 81/2010-277, a rozsudku krajského soudu ze dne 13. 1. 2010, čj. 62 Ca 85/2008-60, č. 2044/2010 Sb. NSS. Jak k těmto rozsudkům Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ve věci AK Brož, Sedlatý, „[j]ednalo o skutkově a právně odlišné věci. V citovaných věcech byl podán jeden návrh na přezkum úkonů zadavatele, u něhož žalovaný stanovil kauci sčítáním horních hranic kaucí s odkazem na postup zadavatele, který rozdělil veřejnou zakázku v obou případech na 159 dílčích plnění. A priori byla posuzována otázka, zda se v případě všech plnění jednalo o jedinou veřejnou zakázku či nikoliv, přičemž v návaznosti na uvedené bylo posouzeno stanovení výše kauce podle § 115 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Soudy dospěly k závěru, že je spravedlivé a rozumné stanovovat horní hranici kauce ve vztahu k jedné (každé) veřejné zakázce, nikoli ve vztahu k jednomu (každému) plnění v rámci jedné veřejné zakázky. V této souvislosti rovněž vyslovily závěr, že kauce ve výši 100 000 Kč pro případ nemožnosti stanovení kauce podle nabídkové ceny je stanovena za podání (jednoho) návrhu na přezkum úkonů zadavatele při zadávání jedné veřejné zakázky, nikoliv ve vztahu ke každému dílčímu plnění rozdělené veřejné zakázky.“ S touto interpretací se i nyní rozhodující senát ztotožňuje.
[24] Pro správný výpočet kauce je tedy v prvé řadě klíčové se zabývat tím, zda se jedná o jeden či o více návrhů. Jak v citovaném rozsudku ve věci AK Brož, Sedlatý soud poznamenal, „[z]da se jedná o jeden návrh (či o více návrhů podaných na téže listině, resp. zda se jedná o jeden návrh podaný na více listinách), je nezbytné posoudit vždy v každé konkrétní věci s ohledem na její okolnosti a obsah toho kterého podání“. Je nicméně zřejmé, že z povahy věci si lze jen těžko představit, že by jeden návrh mohl směřovat vůči více veřejným zakázkám. Při posuzování toho, zda se jedná o jeden návrh, je proto nezbytné nejprve posoudit, jestli směřuje vůči jedné veřejné zakázce nebo vůči víceru veřejným zakázkám. Úvaha krajského soudu je tedy nesprávná v tom směru, že otázka toho, zda jde o jednu nebo o více veřejných zakázek je pouze jednou z okolností, které je třeba vzít v úvahu při posouzení toho, zda se jedná o jeden či o více návrhů, ale nikoliv okolností jedinou.
[25] Podle § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách lze návrh „podat proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 a v jejichž důsledku hrozí nebo vznikla újma na právech navrhovatele“. Je tedy třeba zkoumat, jaké úkony činí zadavatel v rámci dynamického nákupního systému.
[26] Podle § 17 písm. b) zákona o veřejných zakázkách je „dynamickým nákupním systémem plně elektronický systém pro pořizování běžného a obecně dostupného zboží, služeb nebo stavebních prací, který je časově omezený a otevřený po celou dobu svého trvání všem dodavatelům, kteří splní podmínky pro zařazení do něj a podají předběžnou nabídku“. Podle § 93 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách může zadavatel v otevřeném řízení zavést dynamický nákupní systém, když při jeho zavedení a zařazení dodavatelů do systému postupuje v souladu s pravidly otevřeného řízení až do okamžiku zadání veřejných zakázek v dynamickém nákupním systému. Podle § 93 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách je „předpokladem zavedení dynamického nákupního systému […] uveřejnění této skutečnosti v oznámení otevřeného řízení“. Podle § 94 zákona o veřejných zakázkách „[z]adavatel umožní po celou dobu trvání dynamického nákupního systému každému dodavateli podat předběžnou nabídku“ a na jejím základě „zařadí do dynamického nákupního systému dodavatele, který splní podmínky pro zařazení do dynamického nákupního systému“. Podle § 95 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách „[v]eřejná zakázka je v dynamickém nákupním systému zadávána na základě výzvy k podání nabídek“.
[27] Dynamický nákupní systém je tedy specifický nástroj, jehož prostřednictvím zadavatel zadává veřejné zakázky. Zákon o veřejných zakázkách reguluje nejen samotné zadávání zakázek v takovém systému, ale i jeho zavedení a některá pravidla jeho fungování, bez ohledu na konkrétně zadávané veřejné zakázky. Princip jeho fungování je v některých ohledech obdobný rámcové smlouvě uzavřené s více uchazeči, ve které všechny podmínky plnění nejsou konkrétně vymezeny (viz zejména § 11 a § 89 až § 92 zákona o veřejných zakázkách). Samotné zavedení dynamického nákupního systému probíhalo v otevřeném řízení, stejně tak jako rámcová smlouva musela být zadána v některém zadávacím řízení (§ 11 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách), zpravidla tedy v otevřeném či užším (§ 21 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách). Zavedení dynamického nákupního systému ani uzavření rámcové smlouvy ještě samo o sobě nemusí znamenat, že s dodavatelem zařazeným do dynamického nákupního systému nebo účastníkem rámcové smlouvy bude uzavřena jakákoliv smlouva na plnění veřejné zakázky. Pouze mají právo na to, aby jim byla zaslána výzva k podání nabídek na konkrétní veřejné zakázky a jejich případné nabídky byly poté hodnoceny podle hodnotících kritérií (§ 92 odst. 3 a § 95 zákona o veřejných zakázkách).
[28] Zadavatel tedy činí úkony vůči dodavatelům při samotném zavádění dynamického systému, při zařazování dalších dodavatelů, případně i při jeho fungování (změny elektronického nástroje, úpravy podmínek fungování apod.), ale i při zadávání jednotlivých veřejných zakázek v jeho rámci (vady výzvy k podání nabídek, chybné hodnocení nabídek atd.). Návrhy tak mohou podle § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách směřovat vůči všem takovým úkonům zadavatele.
[29] Lze si jistě představit, že jeden návrh může směřovat i vůči více úkonům zadavatele, které spolu mají bezprostřední souvislost. Například technickou chybou v dynamickém nákupním systému nebude zařazenému dodavateli zaslána výzva k podání nabídek, v důsledku čehož ji nepodá, což následně poznamená i úkony zadavatele při hodnocení nabídek v důsledku absence nabídky takového dodavatele. V takovém případě by návrh směřoval jak do samotného fungování dynamického nákupního systému, tak i do zadání dílčí zakázky. Nelze také vyloučit, že zadavatel rozdělí poptávané plnění do jednotlivých výzev k podání nabídek tak, že tím nepřípustně zvýhodní některého z dodavatelů, ačkoliv půjde formálně o samostatné veřejné zakázky.
[30] V těchto situacích může být namístě zabývat se právě i otázkou, zda návrh směřuje pouze do jedné veřejné zakázky nebo do více veřejných zakázek. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že vzhledem k principům fungování dynamického nákupního systému nelze zcela použít judikaturu, která se vztahovala k posuzování výše kauce v souvislosti s tím, zda jde o jednu či o více veřejných zakázek (zejména tedy rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 2 Afs 55/2010-173, a ze dne 12. 1. 2012, čj. 7 Afs 81/2010-277). Ta totiž vycházela ze situace, kdy se sice z hlediska věcného a místního jednalo o jednu veřejnou zakázku, ale byla zadávána buď v samostatných zadávacích řízeních, nebo jako části jedné veřejné zakázky. V těchto případech tedy buď probíhalo jedno zadávací řízení dělené na části (zadávání všech částí je zahájeno najednou), nebo byla zadávací řízení zahájena v bezprostřední časové souvislosti.
[31] V dynamickém nákupním systému je situace specifická v tom, že ačkoliv by šlo velmi často z hlediska věcného o veřejnou zakázku jedinou (například o nákup běžně dostupného papírenského nebo drogistického zboží v průběhu kalendářního roku), nelze na ni takto nahlížet z pohledu dynamického nákupního systému. Ten je zaveden právě proto, aby zadavatel mohl zařazené komodity zadávat operativně podle svých potřeb, a to postupem, který je administrativně, ale i časově mnohem rychlejší než zadávání zakázky v zadávacím řízení. Díky tomu i veřejné zakázky zadávané v relativně krátkém časovém odstupu po sobě (například v řádu týdnů) nebude možné považovat za jedinou veřejnou zakázku. Ostatně by bylo dosti obtížné proti úkonům při jejich zadávání podat jeden návrh, když návrhu musí předcházet námitky (§ 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách), které je nutné podat v relativně krátkých lhůtách stanovených v § 110 odst. 2 až 5 zákona o veřejných zakázkách.
[32] Na druhou stranu nelze ani v dynamickém nákupním systému vyloučit, že může nastat situace, kdy několik zakázek, zadávaných formálně na základě jednotlivých výzev, bude věcně tvořit zakázku jedinou. Může se jednat o například o již zmíněné diskriminačně nastavené rozdělení jedné zakázky. V takovém případě však bude také nezbytné, aby jednotlivé výzvy byly učiněny zároveň nebo alespoň v bezprostřední časové souvislosti. Pouze v těchto případech bude namístě aplikovat závěry shora zmíněných rozsudků týkajících se výpočtů kauce u fakticky jedné zakázky, byť dělené na části nebo zadávané formálně samostatně.
[33] Nelze se tak zcela ztotožnit ani s právními závěry krajského soudu, ale ani se závěry stěžovatele. Krajský soud vyšel z toho, že je při určení výše kauce třeba zkoumat, zda směřuje vůči jedné veřejné zakázce či vůči několika veřejným zakázkám, přičemž rozhodujícím kritériem mělo být hledisko věcné. To by však skutečně mohlo vést k tomu, že na celý dynamický nákupní systém i zakázky zadávané v jeho rámci by mohlo být nahlíženo jako na jednu veřejnou zakázku. Jak plyne ze shora uvedeného, tento závěr je chybný, neboť kauce je spojena s konkrétním návrhem, který míří zpravidla proti konkrétnímu úkonu zadavatele byť v jedné veřejné zakázce. Zpravidla také půjde o dva návrhy, pokud návrh bude směřovat jak proti zavedení či fungování dynamického nákupního systému, tak zároveň proti veřejným zakázkám v něm zadávaným. Je však chybný i závěr stěžovatele, který vyšel z toho, že v důsledku povahy dynamického nákupního systému je vyloučeno i to, že by na základě více výzev mohla být zadávána zakázka jediná.
[34] Stěžovatel tedy bude muset v dalším řízení posoudit, zda lze návrh právního předchůdce žalobkyně považovat za návrh jediný, nebo za více návrhů podle shora uvedených kritérií. Za tím účelem může být nezbytné posoudit též to, zda 89 dílčích zakázek představuje pro účely výpočtu kauce zakázku jedinou, zakázky samostatné, nebo několik zakázek, ale o nižším počtu než je 89.
[35] Úřad by měl i nadále posoudit, zda návrh (některý z návrhů) nesměřuje proti průběhu dynamického nákupního systému jako takového. Ačkoliv se stěžovatel dovolává toho, že umožnil právnímu předchůdci žalobkyně návrh upřesnit, nelze s tím souhlasit. Usnesením ze dne 5. 3. 2014 sice navrhovatele vyzval k upřesnění návrhu, nicméně tak, že jej vyzýval k tomu, aby upřesnil, do kterých veřejných zakázek návrh směřuje, a to i v případě, pokud by směřoval do všech veřejných zakázek zadávaných v dynamickém nákupním systému. Takové usnesení bylo minimálně matoucí, neboť vůbec nezmiňovalo možnost, že by návrh mohl směřovat i do fungování dynamického nákupního systému jako takového. Naopak zjevně navádělo navrhovatele, aby, pokud tak návrh myslel, uvedl, že návrh směřuje do všech zadávaných zakázek. Na toto usnesení reagoval navrhovatel právě tak, že návrh směřuje do všech veřejných zakázek. Pokud je předmět návrhu nadále nejasný, nic nebrání stěžovateli, aby opětovně vyzval navrhovatele k upřesnění návrhu, a to i s ohledem na to, aby byl schopen posoudit, zda se jedná o jeden či více návrhů s ohledem na závěry uvedené v tomto rozsudku.
III.3 Důsledky zrušujícího rozsudku na předchozí usnesení ve věci
[36] Usnesení, kterým stěžovatel poskytuje navrhovateli dodatečnou lhůtu ke složení kauce podle § 115 zákona o veřejných zakázkách, je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť jde o úkon, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [viz § 70 písm. c) s. ř. s.]. Navrhovatel má k dispozici procesní prostředky, jejichž prostřednictvím se může dodatečně domáhat ochrany proti tvrzenému zásahu do svých práv. Takto může brojit proti rozhodnutí o zastavení správního řízení pro nesložení kauce nebo proti rozhodnutí, kterým nebylo vyhověno jeho žádosti o vrácení přeplatku na kauci. Ohledně podrobného rozboru této problematiky lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 19. 6. 2014, čj. 1 As 62/2014-38, jakož i na rozsudky ze dne 11. 6. 2014, čj. 2 As 83/2014-111 a ze dne 10. 12. 2014, čj. 2 As 84/2014-63.
[37] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zároveň pro stěžovatele bylo pravomocné usnesení, kterým vyzval stěžovatele k dodatečnému složení kauce, v řízení závazné a nezbylo mu než řízení zastavit.
[38] Při řešení této otázky je třeba vyjít z následujících ustanovení soudního řádu správního. Podle § 75 odst. 2 s. ř. s. platí: „Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.“ Ustanovení § 78 odst. 1 zní: „Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.“ Dle § 78 odst. 5: „Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.“
[39] Pravomocným usnesením, kterým stěžovatel právního předchůdce žalobkyně vyzval k uhrazení kauce, bylo závazným úkonem pro stěžovatele pro vydání rozhodnutí o zastavení řízení. Jak bylo také uvedeno shora, soudní řád správní neumožňuje navrhovateli napadnout tento úkon samostatnou žalobou. Soud tímto usnesením vázán není. Jsou tak splněny podmínky pro to, aby soud ve správním soudnictví mohl toto usnesení přezkoumat podle § 75 odst. 2 s. ř. s.
[40] K tomu je třeba dodat, že termín „úkon“ užitý ve větě druhé § 75 odst. 2 s. ř. s. je třeba vnímat autonomně pro účely soudního řádu správního. Nemusí jít tedy nutně pouze o úkony, které nejsou správním rozhodnutím nebo usnesením, jako například závazná stanoviska podle § 149 správního řádu (viz bod [48] rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Ostatně i žalovatelné rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. je označováno jako úkon. Za podkladový úkon přezkoumatelný v rámci přezkumu konečného rozhodnutí tak považoval rozšířený senát například i rozhodnutí o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu, ačkoliv je vydáváno v samostatném řízení a má podobu rozhodnutí (rozsudek ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Není tedy rozhodně důvodu, aby takovým úkonem nemohla být i usnesení, kterými se upravuje vedení řízení před správním orgánem.
[41] Soud má pravomoc takové úkony přezkoumat a z důvodu jejich nezákonnosti zrušit napadené rozhodnutí, aniž by zrušil přezkoumávané podkladové úkony (viz § 78 odst. 1 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 37/2005-83, č. 1324/2007 Sb. NSS).
[42] Z toho je třeba dovodit, že tyto podkladové úkony se stanou již v důsledku vysloveného právního názoru soudu nadále právně neúčinné, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. Pokud by měly mít i nadále právní účinky, pak by skutečně docházelo k absurdní právní situaci, na kterou poukazuje stěžovatel. Na jedné straně by byl správní orgán vázán závazným právním názorem správního soudu, že podkladový úkon je nezákonný, a proto bylo zrušeno i konečné rozhodnutí. Zároveň by se jednalo stále o právně závazný podklad pro vydání nového rozhodnutí. To však nepochybně nemohlo být úmyslem zákonodárce při přijímání soudního řádu správního.
[43] Pokud proto soud rozsudkem vysloví v rámci závazného právního názoru nezákonnost podkladového úkonu, pak pokud půjde o rozhodnutí či usnesení, pomine u nich překážka věci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu a správní orgán může (respektive podle okolností musí) vydat nový podkladový úkon, který bude v souladu se závazným právním názorem soudu.
[44] V dané věci tedy může žalovaný vydat nové usnesení, kterým vyzve žalobkyni ke složení kauce, jejíž výše bude určena v souladu s nyní vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
*) S účinností od 1. 10. 2016 zrušen zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. | decision_855.txt |
4,483 | k § 27 odst. 3, § 30 odst. 2 písm. c) a § 34 písm. d) zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákonů č. 124/2008 Sb. a č. 301/2009 Sb.
I. Každý žadatel o povolení provozovat letiště musí doložit vlastnictví letiště, jiný právní vztah k letišti či souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním ve smyslu § 30 odst. 2 písm. c) zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví.
II. Přednostní právo na vydání povolení provozovat letiště podle § 27 odst. 3 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, svědčí vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků vůči stávajícímu provozovateli letiště či jinému žadateli, nezbavuje ho však povinnosti doložit právní vztah k letišti.
III. Vypořádání nároku původního provozovatele letiště na náhradu investic účelně vynaložených v souvislosti s letištěm (§ 27 odst. 3 věta druhá a třetí zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví) není podmínkou vydání provozního povolení vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Tento nárok vzniká až dnem právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště vydaného vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, kdy zároveň zaniká povolení stávajícího provozovatele letiště [§ 34 písm. d) zákona o civilním letectví].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2017, čj. 6 As 219/2017-245)
Prejudikatura: č. 466/2005 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb., a č. 60/2013 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3143/13); č. 20/2003 Sb. NS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2008, Megadat.com SRL proti Moldávii (stížnost č. 21151/04).
Věc: Společnost s ručením omezeným AIR STATION proti Ministerstvu dopravy, za účasti společnosti s ručením omezeným Letiště Příbram, o povolení provozovat letiště, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.
Úřad pro civilní letectví (dále jen „Úřad“) obdržel dne 27. 12. 2013 žádost žalobkyně o udělení povolení provozovat letiště Dlouhá Lhota v Příbrami (dále jen „letiště Příbram“). Žalobkyně v žádosti uvedla, že se stala vlastníkem nadpoloviční většiny všech letištních pozemků souvisejících s letištěm Příbram, a proto má přednostní právo na vydání tohoto povolení. Vlastníci ostatních letištních pozemků jsou z části osoby, které samy leteckou činnost provozují, a lze předpokládat, že jí poskytnou souhlas s provozováním letiště, jakmile Úřad zahájí řízení o žádosti. V závěru žádosti žalobkyně uvedla, že je připravena vypořádat vztahy s dosavadním provozovatelem letiště (osobou zúčastněnou na řízení), nicméně jednání mezi nimi není podmínkou pro vyhovění žádosti.
Úřad žalobkyni v rámci správního řízení opakovaně vyzýval k prokázání právního vztahu ke všem využívaným komponentám letiště dle § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. V průběhu správního řízení vznesl též požadavek, aby žalobkyně osvědčila vypořádání nároku osoby zúčastněné na řízení na náhradu investic ve smyslu druhé a třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví. Žalobkyně na tyto výzvy vždy reagovala sdělením, že jako vlastník nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků není povinna právní vztah k letišti dokládat. Nárok původního provozovatele letiště je dle jejího názoru nárokem čistě soukromoprávním, který vzniká až ke dni udělení provozního povolení většinovému vlastníku letištních pozemků. Úřad tedy není oprávněn podmiňovat vydání povolení splněním takového požadavku.
V průběhu řízení obdržel Úřad též vyjádření osoby zúčastněné na řízení, pana Evžena S. (jednatele osoby zúčastněné na řízení a zároveň vlastníka letištních pozemků), Hany Č. a akciové společnosti Piper OK, z nichž vyplývalo, že stále probíhají řízení o vlastnictví k letištním pozemkům. Evžen S. a Hana Č. prohlásili, že žalobkyni neposkytnou souhlas s užíváním jimi vlastněných letištních komponent. Osoba zúčastněná na řízení dále upozornila, že prostřednictvím žalob o zřízení věcného břemene provozování letiště má zajištěn právní vztah k 85 % letištních pozemků tvořících letiště Příbram. Dle jejího názoru je navíc cílem žalobkyně likvidace tohoto letiště.
Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2016 zamítl Úřad žádost žalobkyně o vydání povolení provozovat letiště Příbram. Konstatoval, že § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví lze aplikovat pouze tehdy, když letiště již provozuje jiný subjekt. I v takovém případě je však žadatel povinen doložit k žádosti doklady stanovené v § 30 zákona o civilním letectví. Žalobkyně nedoložila vlastnictví či jiný právní vztah k letišti či souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním, jak požaduje § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví, ani neprokázala dohodu o náhradě investic s osobou zúčastněnou na řízení. Podpůrně Úřad rovněž poukázal na neujasněné právní vztahy žalobkyně k letišti, které jej vedou k pochybnostem stran skutečného zájmu žalobkyně letiště Příbram provozovat.
Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl, přičemž se zcela ztotožnil s právním posouzením věci ze strany Úřadu. Žalobkyně opomněla tu skutečnost, že letiště je tvořeno nejen letištními pozemky, ale též letištními stavbami, bez kterých není provoz letiště možný. Vlastnictví nadpoloviční většiny letištních pozemků tedy nemůže být pro vyhovění žádosti o povolení provozovat letiště samo o sobě rozhodující. Žalovaný neshledal ani žalobkyní namítanou odchylku od ustálené správní praxe představované rozhodnutím ve věci letiště Vlašim.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Ten dospěl k závěru, že z legislativní historie zákona o civilním letectví je zjevný úmysl zákonodárce umožnit většinovému vlastníku letištních pozemků získat povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah ke zbývajícím částem letiště. Městský soud provedl též systematický výklad dotčených ustanovení a konstatoval, že § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví je speciálním ustanovením vůči § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Městský soud žalovanému též vytkl, že v jiných svých rozhodnutích vykládal zákon o civilním letectví stejně jako nyní žalobkyně. Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s provozem letiště je dle závěrů městského soudu nárokem čistě soukromoprávním, který může být vyčíslen až ve chvíli zániku stávajícího a vydání nového povolení. Žalovaný tedy nebyl oprávněn splnění takové podmínky požadovat, stejně jako nebyl oprávněn požadovat po žalobkyni prokázání právního vztahu k letišti jako celku. K námitkám osoby zúčastněné na řízení městský soud uvedl, že upřednostnění většinového vlastníka letištních pozemků v žádném případě nepředstavuje zásah do práv ostatních vlastníků letištních komponent, který by byl v rozporu se zákonem. Z uvedených důvodů městský soud rozhodnutím ze dne 20. 4. 2017, čj. 10 A 107/2016-102, zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí Úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Vyjádřil podiv nad tím, že se městský soud vůbec nezabýval vztahem § 27 odst. 3 a § 30a zákona o civilním letectví z hlediska jeho ústavnosti, ačkoli na něj pověřený zaměstnanec stěžovatele upozorňoval během jednání. Výklad městského soudu vede k vyvlastnění provozovatele letiště. Zákon o civilním letectví je veřejnoprávním předpisem a vykládat jej pouze na základě výroků poslanců v průběhu projednávání jeho novel považuje stěžovatel za nepřípustné.
Ze zákona o civilním letectví dle názoru stěžovatele nevyplývá, že vlastník nadpoloviční většiny letištních pozemků má automaticky právo provozovat letiště, aniž by musel doložit doklady uvedené v § 30 tohoto zákona. Ustanovení § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví lze využít v situacích, kdy již provozované letiště chce provozovat jiný subjekt. Toto ustanovení ovšem pouze umožňuje upřednostnit žádost většinového vlastníka, který je povinen doložit též právní vztah k letišti. Letiště přitom není tvořeno jen letištními pozemky, ale též letištními stavbami, které jsou často ve spoluvlastnictví více osob. Stěžovatel považuje za nelogické, aby se v případě žádosti většinového vlastníka letištních pozemků o provozní povolení uplatnil § 30 zákona o civilním letectví vyjma písm. c) druhého odstavce. Výklad zastávaný stěžovatelem je součástí ustálené správní praxe, od níž se stěžovatel neodchýlil ani v případech, na které poukazoval městský soud (letiště Vlašim, letiště Mnichovo Hradiště), neboť zde byly zcela odlišné skutkové okolnosti.
Rovněž požadavek, aby žalobkyně doložila existenci dohody s osobou zúčastněnou na řízení o vypořádání investic vynaložených v souvislosti s provozováním letiště, považuje stěžovatel nadále za opodstatněný a vyplývající ze zákona. Druhá věta § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví výslovně hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli, z čehož stěžovatel dovozuje, že tento nárok existuje již ve fázi řízení o žádosti. Citované ustanovení se navíc jako celek vztahuje právě k řízení o žádosti o povolení provozovat letiště, je tudíž logické, že splnění této podmínky bude vyžadováno v průběhu tohoto řízení. Výklad zastávaný městským soudem by navíc vyvolal množství soukromoprávních sporů, neboť ze zákona není zřejmé, do kdy by měl žadatel nároky původního provozovatele vypořádat.
[10] Stěžovatel také odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1022/2014, z něhož vyplývá, že letištním pozemkem je pouze takový pozemek, na němž je provozována vlastní letecká činnost. Do rozhodujícího podílu žadatele na celkové výměře letištních pozemků by proto měly být započítávány jen takové pozemky a nemělo by být přihlédnuto k účelově nakoupeným pozemkům nacházejícím se v areálu letiště. Stěžovateli rovněž není jasné, jakým způsobem chce žalobkyně letiště provozovat, když v jiném řízení dala souhlas s odstraněním části vzletové a přistávací dráhy.
Rozsudek městského soudu napadla kasační stížností i osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) a stejně jako stěžovatel (žalovaný) spojila stížnost s návrhem na přiznání odkladného účinku. Namítala, že městský soud zcela pominul její argumentaci, a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Žalobkyně v době řízení vlastnila pouze tři hangáry (přičemž jeden z nich byl předmětem soudního sporu), zatímco ostatní letištní stavby se nacházely ve vlastnictví jiných osob. Velká část pozemků ve vlastnictví žalobkyně nebyla použitelná pro letecký provoz a žalobkyně v areálu letiště Příbram nevlastnila žádné budovy potřebné pro zajištění leteckého provozu. Z nařízení Komise (EU) č. 139/2014 vyplývá, že žadatel o provozní povolení by měl prokázat, že je náležitě oprávněn k výkonu všech činností nezbytných k provozu letiště. Závěry městského soudu jsou také v hrubém rozporu s bezpečnostní politikou České republiky, neboť žalobkyni nelze považovat za důvěryhodný subjekt.
Stejně jako stěžovatel rozporovala stěžovatelka i závěry městského soudu o vztahu § 27 odst. 3 a § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. Tato dvě ustanovení nejsou dle jejího názoru ve vztahu obecného a zvláštního. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 60/2010-104, z něhož jednoznačně vyplývá povinnost žadatele o provozní povolení splnit podmínky stanovené v § 30 odst. 2 zákona o civilním letectví zcela, tedy i podmínku uvedenou v písm. c) tohoto ustanovení. Rozsudek městského soudu tak nerespektuje princip právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.
Stěžovatelka dále zdůraznila, že její jednatel investoval do letiště Příbram značné prostředky, a je tedy i v jeho zájmu, aby letiště provozovala právě ona. Žalobkyně začala skupovat letištní pozemky až v roce 2009, kdy stěžovatelka letiště Příbram již tři roky provozovala. Žalobkyni tedy muselo být jasné, že po zakotvení § 30a do zákona o civilním letectví bude stěžovatelka usilovat o zřízení věcných břemen provozování letiště na letištních pozemcích, což také učinila, v řadě případů úspěšně. Za nepřijatelné a předčasné považuje stěžovatelka i závěry městského soudu ohledně vlastnických práv k povrchům letištních pozemků na letišti Příbram, neboť o povaze vzletové a přistávací dráhy nebylo soudy dosud pravomocně rozhodnuto. Stěžovatelka je nadále přesvědčena, že cílem žalobkyně není provozování letiště, ale co nejvýhodnější zhodnocení jejích investic. S ohledem na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 1022/2014 a stále vedená řízení o určení vlastnického práva k některým pozemkům na letišti Příbram navíc není jisté, zda žalobkyně vůbec vlastní nadpoloviční většinu letištních pozemků.
Žalobkyně považovala obě kasační stížnosti za nedůvodné a navrhla je zamítnout. Rozsudek městského soudu je dle jejího názoru věcně správný a řádně odůvodněný. Žalobkyně trvá na tom, že většinový vlastník výměry letištních pozemků je přednostně oprávněn k získání povolení provozovat letiště, a to i na úkor stávajícího provozovatele, neboť § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví je speciálním ustanovením vůči § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. V opačném případě by ztratil smysl § 34 písm. d) zákona o civilním letectví, který upravuje zánik stávajícího provozního povolení v souvislosti s udělením povolení majoritnímu vlastníku letištních pozemků, jakož i možnost žalobkyně upravit si vztahy s vlastníky letištních pozemků prostřednictvím věcného břemene dle § 30a zákona o civilním letectví. Žalobkyně je též nadále přesvědčena, že vypořádání nároku původního provozovatele na vypořádání vynaložených investic nelze posuzovat v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště. Vznik tohoto nároku až po přechodu provozního povolení potvrzuje i jazykový výklad druhé věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, který hovoří o nároku původního provozovatele.
Stěžovatelka využila svého práva podat k vyjádření žalobkyně repliku, v níž vyslovila pochybnosti, zda je žalobkyně skutečně vlastníkem nadpoloviční většiny letištních pozemků, jejichž výměra je jiná, než jaká vyplývá z evidence Úřadu. Zákon požaduje, aby žadatel o provozní povolení prokázal právní vztah k letišti, a tato povinnost se vztahuje i na vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků, jemuž pouze svědčí zvláštní aktivní legitimace k podání žádosti. Ustanovení § 30a zákona o civilním letectví mělo dle názoru stěžovatelky pouze umožnit stávajícím provozovatelům letišť vypořádat vztahy s vlastníky letištních pozemků. Stěžovatelce se přitom již podařilo získat oprávnění z věcného břemene provozování letiště ke všem letištním pozemkům včetně těch, které jsou ve vlastnictví žalobkyně (s výjimkou pozemků, které žalobkyně nabyla po vydání rozhodnutí žalovaného). Stěžovatelka rovněž zopakovala svou domněnku, že žalobkyně se snaží ovlivnit zákonodárný proces tak, aby vůči ní bylo znění zákona o civilním letectví příznivější. Trvá též na tom, že ze zákona je zřejmé, že náhrada má být stávajícímu provozovateli poskytnuta již v rámci řízení o udělení nového provozního povolení, a zároveň popřela, že by v tomto směru žalobkyni neposkytla potřebnou součinnost. Stěžovatelka rovněž poukázala na nestandardní postup městského soudu a v závěru opět zpochybnila zájem žalobkyně provozovat letiště Příbram.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…)
III.1 Podmínky pro udělení provozního povolení vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků
[33] Ustanovení § 27 odst. 1 a 2 zákona o civilním letectví určuje, jaké podmínky musí splnit žadatel o povolení provozovat letiště: „(1) Provozovat letiště může právnická osoba se sídlem nebo fyzická osoba s trvalým pobytem v České republice na základě povolení. Povolení provozovat letiště může vydat Úřad na základě písemné žádosti. (2) Povolení může být vydáno za podmínky, že a) fyzická osoba a její odpovědný zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden z nich je odborně způsobilý, b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti.“ Ustanovení odstavce 3 pak stanoví pravidlo, podle kterého „[p]ovolení provozovat letiště Úřad vydá přednostně žadateli, který prokáže, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Původní provozovatel letiště má vůči žadateli podle věty první nárok na náhradu. Výše náhrady se stanoví zejména s ohledem na výši a trvání investic účelně vynaložených v souvislosti s letištěm.“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). (…)
[35] Podle § 30 odst. 1 zákona o civilním letectví musí žádost o povolení provozovat letiště obsahovat „a) obchodní firmu nebo název, sídlo a právní formu právnické osoby a její identifikační číslo, bylo-li přiděleno, nebo jméno a trvalý pobyt, obchodní firmu nebo název a rodné číslo fyzické osoby, b) označení vlastníka letiště, není-li budoucí provozovatel současně vlastníkem letiště, způsobem uvedeným v písm. a)“. Druhý odstavec citovaného ustanovení stanoví, že „žádost o povolení provozovat letiště musí být doložena a) ověřenou kopií smlouvy nebo listiny o zřízení nebo založení právnické osoby, u právnických osob zapsaných v obchodním rejstříku výpisem z obchodního rejstříku, b) dokladem prokazujícím odbornou způsobilost, c) dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště k provozování letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[36] Na rozdíl od § 27 odst. 3 je citovaný § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví jeho součástí od počátku a ani zmíněná novela provedená zákonem č. 301/2009 Sb. na něm nic nezměnila.
[37] Nejvyšší správní soud se nyní soustředí na otázku, jaký je vztah mezi oběma ustanoveními, tedy zda jde o vztah mezi ustanovením obecným a speciálním [§ 30 odst. 2 písm. c) vůči § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví], jak dovodil městský soud. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že výklad provedený městským soudem není v souladu se zákonem.
[38] Doklady, které musí být předloženy společně se žádostí o vydání nového povolení provozovat letiště (§ 30 zákona o civilním letectví), mají především prokázat splnění podmínek, které musí žadatel, chce-li být úspěšný, splňovat. Odpovídají tak znění § 27 odst. 1 a 2 zákona o civilním letectví, obsahujících podmínky sídla, resp. trvalého pobytu na území České republiky, v případě fyzických osob (resp. odpovědných zástupců, resp. členů statutárního orgánu právnické osoby) podmínky věku, plné svéprávnosti a odborné způsobilosti. Tyto podmínky musí být splněny nejen při rozhodování o žádosti, nýbrž též po celou dobu platnosti provozního povolení [srov. § 34 písm. a) zákona o civilním letectví, podle něhož povolení k provozování letiště zanikne na základě rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví, jestliže provozovatel letiště přestal splňovat předpoklady pro vydání povolení, oproti ustanovení § 34 písm. d) zákona o civilním letectví, jež reflektuje právo přednosti nového žadatele založené soukromoprávními poměry na letišti a jejich změnami].
[39] Požadavek vyplývající z § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví, tj. doklad o osvědčení vlastnictví nebo jiného právního vztahu k letišti, sice § 27 tohoto zákona nezmiňuje, Nejvyšší správní soud však již v rozsudku ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 60/2010-104, na který odkazovali i stěžovatelé, dovodil, že žalovaný je povinen se v řízení o žádosti o provozní povolení zabývat i tím, zda má žadatel k letišti právní vztah. Žadatel je tedy povinen osvědčit i splnění této podmínky. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud již tehdy vycházel z toho, že citovaná ustanovení jsou vzájemně komplementární – a nikoli ve vztahu speciality. Je však třeba říci, že předmět tehdy posuzované věci byl zcela odlišný – první senát Nejvyššího správního soudu řešil situaci, kdy se stěžovatel – vlastník sousedního (nikoli tedy přímo letištního) pozemku – domáhal postavení účastníka řízení o žádosti jiné osoby o vydání povolení k provozování letiště. Ve shodě s krajským soudem tehdy Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovateli účastenství nesvědčí, neboť nemůže být přímo dotčen ve svých právech či povinnostech. Názor, že se Úřad pro civilní letectví musí při posuzování žádosti o provozní povolení zabývat i splněním podmínky prokázání právního vztahu k letišti právě na základě § 30 odst. 2 písm. d) zákona o civilním letectví, pak první senát učinil nad rámec nutného odůvodnění, v reakci na absurdní konstrukci tehdejšího stěžovatele, podle níž by nemohli být účastníky řízení o žádosti o provozní povolení ani vlastníci letiště (resp. kterékoli jeho části).
[40] Nyní rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dovodil, že tehdejší výkladové východisko prvního senátu je plně uplatnitelné i na nyní posuzovanou věc. Výkladové pravidlo lex specialis derogat legi generali lze použít pouze v případě kolize dvou právních norem se stejným předmětem úpravy, a to jen tehdy, jestliže se jejich souběžná aplikace vylučuje. Takový vztah však mezi citovanými ustanoveními není, neboť se liší v tom, co regulují a v jaké fázi rozhodovacího algoritmu se uplatní. Postavení žalobkyně jako vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků je totiž pro správní orgán relevantní až ve chvíli, kdy je zřejmé, že jí bude možné provozní povolení vydat (a že tedy může být upřednostněna). Úřad pro civilní letectví, resp. žalovaný je povinen nejprve zkoumat splnění podmínek pro vydání povolení včetně doložení právního vztahu k letišti a až následně se může zabývat otázkou vlastnictví většiny výměry letištních pozemků a z toho plynoucího přednostního práva takového žadatele stát se provozovatelem letiště. Stanoví-li tedy § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, že se povolení provozovat letiště vydá přednostně vlastníku nadpoloviční většiny letištních pozemků, znamená to pouze, že v případě více zájemců o provozování letiště, kteří splňují podmínky pro vydání povolení, se provozovatelem stane právě většinový vlastník.
[41] Většinový vlastník bude mít přednost především v souběhu s žádostmi jiných žadatelů o provozní povolení, kteří splňují podmínky jeho udělení, neboť zejména v takové situaci má smysl uvažovat o upřednostnění jednoho před druhým. Nelze však vyloučit, že nový žadatel – vlastník nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků – bude mít přednost i před stávajícím provozovatelem (jedná-li se o již provozované letiště). Přípustnost této varianty lze dovodit jednak z druhé a třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví upravujících následné vypořádání mezi původním provozovatelem a většinovým vlastníkem, zejména však z § 34 písm. d) tohoto zákona, který předpokládá zánik povolení k provozování letiště „dnem právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště vydaného žadateli, který prokázal, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků“. Avšak to, že vlastník nadpoloviční většiny letištních pozemků může takto nahradit stávajícího provozovatele letiště, v žádném případě neznamená, že by jako žadatel nebyl povinen splnit podmínky pro vydání povolení k provozování letiště, které vyplývají z § 27 odst. 1 a 2 ve spojení s § 30 zákona o civilním letectví. I žalobkyně tedy byla – při podání žádosti o provozní povolení – povinna osvědčit vlastnictví letiště, právní vztah k němu či souhlas vlastníka (vlastníků) letiště s jeho provozováním.
[42] Cíl, který zákonodárce přijetím zákona č. 301/2009 Sb. sledoval, není zcela zřejmý, neboť § 27 odst. 3 do zákona o civilním letectví přibyl na základě pozměňovacího návrhu poslanců Pavla Hojdy, Františka Bublana a Zdeňka Lhoty (sněmovní tisk č. 590/4, 5. volební období, www.psp.cz), který není nijak odůvodněn. I když se snad lze – jak dovodil městský soud – domnívat, že úmyslem zákonodárce (přiléhavěji úmyslem autorů pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně) mohlo být umožnit většinovému vlastníku letištních pozemků získat povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah ke zbývajícím částem letiště, nutno uzavřít, že takový (a jen tušený) úmysl zákonodárce není rozhodující a nemůže přebít platné a účinné výslovné znění zákona, jehož smysl musí soudy nalézat ve všech souvislostech a s respektem ke všem jeho ustanovením relevantním pro řešení věci. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví je součástí tohoto zákona od prvopočátku a muselo být vždy v řízeních o žádostech o provozní povolení aplikováno, a ani zmiňovaná novela provedená zákonem č. 301/2009 Sb. na tom nic nezměnila. Jeho existence dává nadto sama o sobě smysl, jak bude zřejmé z dalšího výkladu.
[43] Ačkoli by se na základě výše předestřených úvah mohlo jevit, že se § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví stal zcela neaplikovatelným, není tomu tak. Lze si představit situaci letiště provozovaného subjektem, který nevlastní žádnou jeho část, a tudíž je celé užívá na základě souhlasu vlastníků či zřízených věcných břemen. Pokud jednomu z takových vlastníků náleží nadpoloviční většina výměry letištních pozemků a dokáže se s ostatními vlastníky dohodnout (například jim nabídne vyšší náhradu za užívání jejich pozemků či jinak výhodné podmínky) a získá jejich souhlas, bude mu na základě § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví (přednostně) vydáno povolení provozovat takové letiště a stávající povolení na základě § 34 písm. d) zákona o civilním letectví zanikne.
[44] Pro úplnost se jeví vhodným poznamenat, že podmínku osvědčení právního vztahu k letišti je třeba vždy vykládat s ohledem na okolnosti panující na konkrétním letišti. Dále je třeba mít na paměti, že „pozemek je letištním pozemkem přímo ex lege naplněním znaků zákonné definice letištního pozemku, tedy nachází-li se na pozemku alespoň část letiště, coby upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím. Jestliže letištní pozemek se stává letištním přímo ze zákona, není důležité, zda je pozemek jako letištní evidován v evidenci letišť podle § 25a zákona o civilním letectví, která nemá konstitutivní, nýbrž evidenční význam. Z toho vyplývá také ten závěr, že evidence pozemku jako letištního v evidenci letišť, aniž by se na tomto pozemku letiště, nebo jeho část skutečně nacházely, nic nemění na závěru, že se o letištní pozemek nejedná.“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1022/2014). Pokud je letiště souborem (nejen) letištních pozemků, lze po žadateli o provozní povolení požadovat osvědčení právního vztahu pouze k těm pozemkům, na nichž se skutečně nachází letiště nebo jeho část (§ 2 odst. 7 zákona o civilním letectví).
[45] Nejvyšší správní soud uznává, že získat souhlas vlastníků všech částí letiště, zejména jde-li již o provozované letiště, může být v praxi pro žadatele značně obtížné. Tento argument však nemůže převážit nad výslovným zněním zákona a zcela logickým požadavkem na to, aby osoba, která takové letiště hodlá provozovat, tak činila se svobodně daným souhlasem všech přímo dotčených subjektů. K tomuto cíli ostatně směřují i další ustanovení zákona o civilním letectví. Nelze v této souvislosti například pomíjet § 25b zákona o civilním letectví ukládajícím vlastníku (resp. vlastníkům) letiště povinnost zajistit provozování letiště, a to buď vlastními silami, jiným provozovatelem, anebo nabídnutím letiště k provozování státu. Pokud by tedy byl na některém z letišť souhlas všech vlastníků nedosažitelný a zároveň by byl na provozování tohoto letiště veřejný zájem (§ 25b odst. 3 zákona o civilním letectví), je povinností státu zajistit provozování letiště. Taková situace nicméně na letišti Příbram nenastala, neboť toto letiště je již dlouhou dobu provozováno stěžovatelkou. Současně lze z citovaného ustanovení dovodit, že zákon o civilním letectví nevyžaduje, aby každé z existujících letišť bylo za každou cenu (například za cenu faktického vyvlastnění vlastníků některých částí letiště) provozováno, není-li na jeho provozu veřejný zájem. I z tohoto důvodu je tedy namístě dát průchod požadavku vyvěrajícímu z § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví a trvat na tom, aby byla nová povolení provozovat letiště vydávána jen v případě souhlasu vlastníků všech částí letiště.
[46] Oporu pro výklad, podle kterého lze většinového vlastníka upřednostnit podle § 27 odst. 3 zákona oproti dosavadnímu provozovateli letiště, jen pokud většinový vlastník jako nový žadatel prokáže i splnění podmínky právního vztahu k letišti ve smyslu § 30 odst. 2 písm. c) zákona, nalézá Nejvyšší správní soud též v principech ochrany nabytých práv a ochrany oprávněné důvěry v právo a právní akty veřejné moci. Takový výklad reflektuje právní a společenskou realitu spojenou s existencí tzv. historických letišť (za taková lze ve smyslu § 30a zákona o civilním letectví považovat letiště, která existovala ke dni 31. 12. 2009), jakým je i letiště Příbram.
[47] Jeví se vhodné připomenout, že podle § 2 odst. 7 zákona o civilním letectví je letiště „územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím“. Tato plocha je tvořena letištními pozemky, přičemž letištní pozemek zákon o civilním letectví v § 2 odst. 8 vymezuje jako „jakýkoli pozemek, na němž se nachází letiště nebo jeho část“. Letiště tedy nemá povahu samostatné věci v právním smyslu, nýbrž jde o soubor věcí tvořený letištními pozemky, leteckými stavbami (legálně definovanými v § 36 zákona o civilním letectví) a zařízením letiště (nejsou-li součástí pozemku). Pokud náleží vlastnictví ke všem částem letiště jediné osobě, jedná se o věc hromadnou ve smyslu § 501 občanského zákoníku. Takový stav je bezesporu žádoucí a i sám zákon o civilním letectví jej implicitně upřednostňuje, neboť v řadě ustanovení (za všechny lze uvést výše zmiňovaný § 25b) upravuje práva a povinnosti vlastníka letiště.
[48] Jak už to v případě ideálů bývá, skutečnost jim spíše neodpovídá a v nejlepším případě se jim více či méně přibližuje. Vlastnictví řady vnitrostátních letišť je v důsledku mnoha převážně historických okolností (především v důsledku potlačování soukromoprávního institutu vlastnictví ve prospěch užívacích práv a s tím spojeného poklesu významu evidence vlastnictví k nemovitostem za předchozího režimu, následné transformace právního řádu a návratu k osvědčeným soukromoprávním institutům v kombinaci s pozemkovými restitucemi) rozdrobeno mezi větší počet subjektů. Nicméně jak uvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 22 Cdo 3447/2013, „letiště lze provozovat jen na těch pozemcích, ke kterým má jeho provozovatel nějaký soukromoprávní titul; např. může být vlastníkem letištních pozemků, jejich nájemcem nebo mu může svědčit právo odpovídající věcnému břemeni. Jestliže takový soukromoprávní důvod nemá, není oprávněn vlastníka omezovat užíváním jeho pozemků; může však soud žádat o zřízení věcného břemene pro provozování letiště ve smyslu § 30a zákona o civilním letectví. Jen veřejnoprávní povolení provozovat letiště nezakládá i právo provozovat jej na cizím pozemku bez příslušného soukromoprávního oprávnění.“ Ostatně i z tohoto důvodu zákonodárce již při přijímání zákona o civilním letectví stanovil povinnost žadatele o povolení provozovat letiště osvědčit právní vztah k letišti (vlastnictví či jiný soukromoprávní užívací titul) v § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona.
[49] Jelikož však tato úprava sama o sobě nepostačovala a nebyla s to vyřešit problémy historických letišť, byla v roce 2009 přijata novela zákona o civilním letectví (zmíněný zákon č. 301/2009 Sb.), s jejíž účinností do zákona o civilním letectví přibyl mimo jiné § 30a. Ten v prvém odstavci stanoví, že „soud na základě návrhu provozovatele letiště, které existuje ke dni 31. 12. 2009, rozhodne o zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku, na němž se nachází letiště, nebo jeho část, které existují ke dni 31. 12. 2009, za účelem provozování letiště. Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo k letištnímu pozemku získat dohodou.“ Provozovatelům tehdy existujících letišť tak byla dána možnost požádat soud o zřízení věcného břemene provozování letiště k těm letištním pozemkům, jejichž oprávnění užívání se jim nepodařilo zabezpečit jinou soukromoprávní cestou.
[50] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že přijetí § 30a zákona o civilním letectví bylo motivováno potřebou vyřešit konkrétní problém stávajících historických letišť a že jen s ohledem na existenci tohoto ustanovení nelze ustupovat od obecného požadavku, aby měl žadatel o povolení provozovat letiště ještě před jeho vydáním zajištěn soukromoprávní titul k užívání celého letiště. Jedině tak lze zajistit, aby nově vydávaná povolení provozovat letiště respektovala požadavek vyplývající z výše citovaného rozsudku Nejvyššího soudu, že k provozování letiště lze užívat jen takový pozemek, k němuž má provozovatel nějaký soukromoprávní titul. Opačný výklad, který by při vydání povolení provozovat letiště novému žadateli tuto podmínku eliminoval, by kromě jiného vyvolal další kola soudních sporů o zřízení věcného břemene provozování letiště. I proto jej nepovažuje Nejvyšší správní soud za přiléhavý.
[51] I v budoucnu si lze aplikaci § 30a zákona o civilním letectví představit v situaci, kdy by vlastník letiště dříve daný souhlas odvolal. V takovém případě totiž do hry vstupují v dobré víře nabytá práva provozovatele letiště, jejichž ochranu by soud měl při případném zřizování věcného břemene provozování letiště zvažovat.
[52] Na tomto místě je třeba rovněž zmínit, že § 30a zákona o civilním letectví umožňuje zřízení věcného břemene pouze k letištním pozemkům, avšak nikoli k dalším částem letištní infrastruktury (hangárům a jiným stavbám, které nemusejí být součástí pozemku). Stěžovatelka opakovaně namítala, že většinu hangárů na letišti Příbram vlastní její jednatel, a ten již ve správním řízení odmítl udělit souhlas s jejich užíváním žalobkyni. Vydáním provozního povolení žalobkyni by se tak toto letiště stalo prakticky neprovozovatelným, neboť by žalobkyně nemohla v případě jiných částí letiště než letištních pozemků využít beneficia § 30a zákona o civilním letectví (a nutno v této souvislosti připomenout i občanskoprávními soudy dosud pravomocně nedořešenou otázku existence „stavby“ v podobě vzletové a přistávací dráhy letiště Příbram jako samostatné věci v právním smyslu oproti pozemku s rozdílným vlastnickým režimem; viz řízení vedené před Okresním soudem v Příbrami pod sp. zn. 16 C 118/2009 a související rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn 22 Cdo 1487/2015 ze dne 26. 1. 2016 a jemu předcházející kasační nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3143/13 ze dne 23. 3. 2015, N 60/76 SbNU 809, č. 60/2015 Sb. ÚS). I tato konkrétní skutková okolnost daného případu tak ukazuje, že ani řešení zaujaté městským soudem by žalobkyni ke kýženému cíli – provozovat letiště Příbram na místě stěžovatelky – zřejmě bez dalšího dovést nemuselo.
[53] Je sice pravda, že žalobkyně bude za stávajícího uspořádání poměrů na letišti nucena nadále snášet užívání svých pozemků stěžovatelkou, to však nelze považovat za protiústavní zásah do jejího vlastnického práva. V souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je stěžovatelka jakožto oprávněná z věcného břemene provozování letiště povinna žalobkyni každoročně vyplácet náhradu za užívání jejích pozemků (§ 30a odst. 2 zákona o civilním letectví). Podmínkou omezení vlastnického práva žalobkyně k jednotlivým letištním pozemkům věcným břemenem provozování letiště je též osvědčení převahy veřejného zájmu na jeho zřízení (kromě citovaného ustanovení Listiny základních práv a svobod k tomu soudy výslovně zavazuje též § 30a zákona o civilním letectví). Na straně druhé je také povinností správních orgánů a soudů chránit v dobré víře nabytá práva a legitimní očekávání stěžovatelky (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1857/2011), spojená s jejím povolením provozovat letiště (vydaným již v roce 2006), která lze s ohledem na judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva zahrnout pod pojem „majetek“, jehož pokojné užívání je zaručeno čl. 11 Listiny základních práv a svobod i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2008, Megadat.com SRL proti Moldávii, stížnost č. 21151/04, bod 63 a tam citovanou judikaturu). Ve hře jsou též práva ostatních vlastníků letištních pozemků či jiných částí letiště, jejichž souhlas je pro vydání povolení provozovat letiště nezbytný. Bez významu v tomto směru není ani to, že žalobkyně začala nabývat letištní pozemky do svého vlastnictví zřejmě až v roce 2009, alespoň podle tvrzení stěžovatelky, a tedy s vědomím, že je toto letiště již provozováno jiným subjektem, jehož právem chráněným zájmům a nárokům bude i jako vlastník letištních pozemků nucena v souladu s právem ustoupit, jestliže sama nesplní podmínky pro vydání povolení k provozování letiště.
III.2 Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s letištěm
[54] Naopak v otázce výkladu druhé, potažmo třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem městského soudu, že se jedná o zakotvení soukromoprávního nároku původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s provozováním letiště pro případ, že jeho povolení zaniklo v důsledku udělení povolení provozovat totéž letiště majoritnímu vlastníku letištních pozemků [§ 34 písm. d) zákona o civilním letectví].
[55] Podle § 1723 odst. 1 občanského zákoníku vzniká závazek „ze smlouvy, z protiprávního činu, nebo z jiné právní skutečnosti, která je k tomu podle právního řádu způsobilá“. Onou „jinou právní skutečností“ může být i samotný zákon, byť to bude v soukromoprávních vztazích méně obvyklé (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, č. 20/2003 Sb. NS). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 28/2017-31, „regulace soukromoprávních vztahů veřejnoprávním předpisem není ničím neobvyklým […] Soukromoprávní závazky totiž mohou bezpochyby vznikat také přímo ze zákona“ (obdobně též rozsudek ze dne 14. října 2004, čj. 7 As 58/2003–104, č. 466/2005 Sb. NSS).
[56] To je i případ nároku původního provozovatele letiště na náhradu investic, které v souvislosti s letištěm účelně vynaložil. Tento nárok vzniká přímo ze zákona, a to v okamžiku „přechodu“ povolení z původního provozovatele na nového podle § 34 písm. d) zákona o civilním letectví.
[57] Argumentace stěžovatelů v tomto směru postrádá logiku. Jak správně podotkla žalobkyně, před udělením provozního povolení majoritnímu vlastníku nelze vypořádání nároků stávajícího provozovatele letiště doložit jednoduše proto, že v tuto dobu ještě „není co vypořádat“. Vyčíslit výši tohoto nároku lze skutečně až ke dni, kdy původní povolení zanikne. Od tohoto okamžiku může původní provozovatel náhradu investic po svém nástupci požadovat, a pokud nebude úspěšný, může svůj nárok uplatnit prostřednictvím žaloby k soudu rozhodujícímu v občanskoprávním řízení. To vše s ohledem na právní režim závazků dle občanského zákoníku.
[58] Odkazují-li stěžovatelé na text druhé věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, která hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli, upozorňuje je Nejvyšší správní soud, že aplikace práva vycházející pouze z jazykového výkladu právního textu je neudržitelná. „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)“ (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V projednávaném případě je přitom výsledek jazykového výkladu citovaného ustanovení v hrubém rozporu s jeho smyslem a účelem. Vypořádání investic, které původní provozovatel letiště (jenž musel ustoupit právu vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků) v souvislosti s letištěm vynaložil, má totiž smysl právě až ve chvíli, kdy tyto investice prakticky přišly nazmar, tedy v okamžiku ztráty provozního povolení na úkor majoritního vlastníka letištních pozemků.
[59] Požadavek žalovaného, aby žalobkyně v rámci žádosti o vydání povolení provozovat letiště Příbram doložila dohodu o vypořádání investic vynaložených stěžovatelkou v souvislosti s letištěm, tedy šel skutečně nad rámec zákona. | decision_856.txt |
4,484 | k § 14e, § 14g, § 43 odst. 7 a § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění účinném ke dni 20. 10. 2017 (v textu jen „volební zákon“)
k § 10 a § 90 odst. 1 a 4 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu v určitém volebním kraji (§ 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky) je též občan, který v daném volebním kraji vykonal aktivní volební právo na základě voličského průkazu, a byl v něm proto zapsán ve zvláštním seznamu voličů.
II. Soud je oprávněn rozhodnout i o neplatnosti volby jiného kandidáta, než jen toho, jehož volba byla výslovně navrhovatelem napadena (§ 90 odst. 1 s. ř. s., § 87 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu České republiky). Účastníkem řízení ve věci návrhu na neplatnost volby kandidáta je proto nejen kandidát, jehož volba byla navrhovatelem napadena, ale též další kandidáti, ohledně kterých soud zjistí, že by výsledkem řízení mohlo být vyslovení neplatnosti jejich zvolení.
III. Rozhodne-li soud o neplatnosti volby kandidáta a vyhlásí za zvoleného toho, kdo byl řádně zvolen (§ 90 odst. 1 a 4 s. ř. s.), rozhodne zároveň o změně v pořadí náhradníků, pokud k ní došlo.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187)
Prejudikatura: č. 944/2006 Sb. NSS a č. 948/2006 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 51/2009 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 540/02).
Věc: Tomáš N. proti 1) Státní volební komisi, 2) Ing. et Ing. Janu Skopečkovi, 3) Ing. Petru Bendlovi, 4) Ing. Veronice Vrecionové a 5) Ing. Vojtěchu Munzarovi ve věci návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátů Občanské demokratické strany zvolených ve Středočeském kraji ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017.
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 3. 11. 2017 (dále též „volební stížnost“) se navrhovatel domáhal vyslovení neplatnosti volby kandidátů Občanské demokratické strany (dále též „ODS“) zvolených ve Středočeském kraji ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Konkrétně navrhl neplatnost volby odpůrce 3), který měl na kandidátní listině pořadové číslo 4, eventuálně odpůrce 5), který měl na kandidátní listině pořadové číslo 3. Zároveň navrhl, aby byl vyhlášen jako zvolený kandidát Mgr. Martin Kupka, který měl na kandidátní listině pořadové číslo 31.
Úvodem uvedl, že si je vědom, že není zapsán ve volebním seznamu v okrsku, kde byli poslanci zvoleni, což je formálně v rozporu s § 87 odst. 1 volebního zákona. V takovém okrsku ale volil na základě voličského průkazu, a je v něm tedy v rámci předmětných voleb zapsán na zvláštním seznamu. Konkrétně se jednalo o obec (město) Benešov (č. 529303), okrsek 22, která se nachází v okrese Benešov ve Středočeském kraji. Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Zákon sice podle článku 20 Ústavy může stanovit rozsah soudního přezkumu voleb, nemůže ho však zúžit natolik, aby se ho nemohl domáhat volič, který v souladu se zákonem vykonal své volební právo s využitím voličského průkazu a uplatnil přednostní (dále též „preferenční“) hlas, který nebyl do výsledků započítán.
K věci samé uvedl, že dne 21. 10. 2017 v uvedeném volebním okrsku hlasoval pro ODS, včetně využití jednoho preferenčního hlasu, formou řádného zakroužkování pořadového čísla 31 na hlasovacím lístku. Jeho preferenční hlas však nebyl okrskovou volební komisí započten, což zjistil na základě informací o výsledcích voleb zveřejněných Českým statistickým úřadem na webových stránkách www.volby.cz.
Obdobná situace dle jeho zjištění a svědectví jiných voličů nastala minimálně v okrsku 1, obec 535265 Velký Borek, okres Mělník; okrsku 1, obec 535869 Hrdlořezy, okres Mladá Boleslav; okrsku 1, obec 537705 Poříčany, okres Kolín; okrsku 1, obec 538345 Kojetice, okres Mělník; a okrsku 2, obec 539643 Řevnice, okres Praha-západ. Nezapočtení přednostních hlasů kandidáta 31 vzniklo dle jeho přesvědčení z důvodu, že kandidát byl uveden až na druhé, rubové, straně hlasovacího lístku. Některé okrskové volební komise lístek neotočily, a proto nezapočetly přednostní hlasy kandidátů uvedených na druhé straně lístku.
Rozborem dat volebních výsledků zveřejněných Českým statistickým úřadem lze podle navrhovatele dojít k závěru, že v celkem 905 okrscích ve Středočeském kraji nebyl započten ani jeden preferenční hlas z druhé strany kandidátky, tedy pro kandidáty 31 až 34. Oproti tomu preferenční hlasy ze zadní strany lístku byly započteny v 1 142 okrscích. V těchto okrscích kandidát 31 získal celkem 6,4 % preferenčních hlasů. K překročení hranice 5 %, která je rozhodná pro změnu pořadí umístění kandidátů, mu chybělo pouhých 112 (sic!) preferenčních hlasů. V okrscích, kde byly prokazatelně započteny preferenční hlasy i z druhé strany hlasovacího lístku, dosáhl kandidát s pořadovým číslem 31 v průměru 3,7 % preferenčních hlasů na okrsek, v rámci výpočtu mediánu pak 2 preferenční hlasy na okrsek. V obou případech je výsledek při přepočtu na 905 okrsků takový, že by kandidát s pořadovým číslem 31 získal dostatečný počet přednostních hlasů pro to, aby byl zvolen, a naopak aby nebyl zvolen kandidát s pořadovým číslem 3, tedy odpůrce 5).
Navrhl proto přepočet těch okrsků, které uvedl v příloze 1 návrhu, kde ODS získala alespoň jeden hlas a zároveň kandidáti č. 31 až č. 34 nezískali žádný přednostní hlas. Alternativně navrhl přepočítání pouze těch okrsků, kde ODS získala alespoň 9 hlasů. Taktéž zmínil, že k obdobným vadám mohlo dojít i u voleb v zahraničí, které se v letošním roce přičítaly k výsledkům ve Středočeském kraji.
Dále uvedl, že při zpracování přednostních hlasů došlo u některých okrskových volebních komisí k nesprávnému postupu v případě, že na hlasovacím lístku nebyl uveden žádný preferenční hlas, přesto byly preferenční hlasy přiděleny prvním čtyřem kandidátům. Tento nesprávný postup lze předpokládat minimálně u okrsků, kde je vysoký podíl preferenčních hlasů oproti celostátnímu průměru, který činil 11,7 %. Již cokoliv nad 60 % ukazuje na to, že nesprávně postupovala minimálně část volební komise, cokoliv nad 90 % ukazuje na špatnou činnost v podstatě celé volební komise v okrsku. Ve Středočeském kraji jde z tohoto pohledu o 10 okrsků a v těchto okrscích u ODS o celkem až 2 025 preferenčních hlasů neoprávněně poskytnutých prvním čtyřem kandidátům, tedy u každého jde v průměru až o 506 hlasů. Vzhledem k tomu, že kandidát č. 4, tedy odpůrce 3), překročil pětiprocentní hranici pouze o 154 hlasů, lze predikovat, že díky chybám okrskových volebních komisí tomu tak ve skutečnosti nebylo. Pokud by se pak potvrdil zisk preferenčních hlasů pro kandidáta 31, znamenalo by to, že by namísto odpůrce 5) nebyl zvolen odpůrce 3). Navrhl proto přepočet 10 okrsků, kde bylo podle zveřejněných výsledků uděleno více než 90 % preferenčních hlasů.
Odpůrce 1) sdělil, že není volebním orgánem, který zjišťuje výsledky voleb. Pouze vyhotoví zápis o výsledku voleb z údajů předaných Českým statistickým úřadem a vyhlašuje a uveřejňuje celkové výsledky voleb. Následně popsal zákonnou úpravu zjišťování výsledků voleb okrskovou volební komisí, která by měla mimo jiné sečíst přednostní hlasy, které byly přičteny jednotlivým kandidátům.
Odpůrce 5) uvedl, že z dosud zjištěných informací vyplývá, že k omylům a chybám při práci volebních komisí ve volbách do Poslanecké sněmovny skutečně došlo, zejména pokud jde o plošné přičítání přednostních hlasů. Tato okolnost však nemá vliv na jeho zvolení poslancem, neboť nebyl zvolen na základě překročení pětiprocentní hranice. Soudem přepočítávané volební okrsky však tvoří pouze 42 % z celkového počtu volebních okrsků ve Středočeském kraji. Výsledkem tedy bohužel nebude zjištění skutečného volebního výsledku. Výběr okrsků, který provedl navrhovatel ve své stížnosti a jímž se při svém přezkumu zřejmě hodlá řídit i soud, je založen na pouhých navrhovatelových domněnkách.
Odpůrce 5) dále poukázal na spornou aktivní legitimaci navrhovatele, neboť nenapadá volbu v okrsku, kde je zapsán ve stálém seznamu, což je v rozporu s textem § 87 odst. 1 volebního zákona. K aktivní legitimaci k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta se opakovaně vyjadřoval i Nejvyšší správní soud. V usnesení ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 51/2006-40, shledal § 87 odst. 1 volebního zákona ústavně konformním.
Závěrem odpůrce 5) navrhl, pro případ, že soud shledá aktivní legitimaci navrhovatele, aby byly přepočteny hlasy ve všech 2 172 volebních okrscích ve Středočeském kraji, alespoň pokud jde o kandidátní listinu ODS.
K vyjádření odpůrce 5) podal navrhovatel repliku. Co do otázky své aktivní legitimace k podání návrhu poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS, a na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 540/02. Z nich vyplývá, že § 87 odst. 1 volebního zákona je třeba vykládat tak, že výsledek voleb může volič zpochybnit tam, kde reálně své volební právo uplatnil. Návrh na přepočet v dalších okrscích považuje navrhovatel za nedůvodný, neboť v těchto jiných okrscích byly započítány přednostní hlasy i pro kandidáty ODS č. 31 až č. 34. Lze tak důvodně předpokládat, že okrskové volební komise postupovaly při započtení přednostních hlasů z rubové strany správně. I pokud by byly všechny další okrsky přepočteny, nelze předpokládat, že by to mělo na výsledek vliv. Důvody podání návrhu nebyly spekulativní. Za úspěch by navrhovatel nepovažoval záměnu mandátů, ale ponaučení příslušných subjektů veřejné správy, aby se obdobné chyby v takové míře již nestávaly.
Nejvyšší správní soud zjistil ze sdělení Státní volební komise ze dne 23. 10. 2017, o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 20. a 21. října 2017, uveřejněného pod č. 352/2017 Sb. (dále jen „sdělení Státní volební komise“), že za ODS ve Středočeském kraji byli poslanci zvoleni následující kandidáti:
pořadí jméno a příjmení přednostní hlasy pořadové číslo na hlasovacím lístku
jméno a příjmení přednostní hlasy pořadové číslo na hlasovacím lístku
1 Ing. et Ing. Jan Skopeček 7 306 1
Ing. et Ing. Jan Skopeček 7 306 1
2 Ing. Petr Bendl 4 429 4
Ing. Petr Bendl 4 429 4
3 Ing. Veronika Vrecionová 3 930 2
Ing. Veronika Vrecionová 3 930 2
4 Ing. Vojtěch Munzar 2 823 3
Ing. Vojtěch Munzar 2 823 3
Pořadí náhradníků bylo určeno dále podle pořadí kandidátů na hlasovacím lístku počínaje kandidátem s pořadovým číslem na hlasovacím lístku 5 Mgr. Hynkem Fajmonem. Kandidát s pořadovým číslem na hlasovacím lístku 31 Mgr. Martin Kupka byl označen jako 27. náhradník s počtem přednostních hlasů 4 168.
Nejvyšší správní soud ze sdělení Úřadu městské části Praha 11 ověřil, že navrhovatel je zapsán do stálého seznamu voličů vedeného Úřadem městské části Praha 11. Na základě jeho žádosti mu byl vydán voličský průkaz. Ze sdělení Městského úřadu Benešov soud zjistil, že navrhovatel byl na základě odevzdání voličského průkazu zapsán do zvláštního seznamu voličů ve volebním okrsku č. 22 v Benešově. Zde tedy vykonal své aktivní volební právo.
Dne 7. 11. 2017 si Nejvyšší správní soud k prvotnímu ověření navrhovatelovy indicie porušení volebního zákona vyžádal volební dokumentaci z volebního okrsku, kde navrhovatel hlasoval, a z dalších vybraných okrsků, tedy celkem z 6 okrsků. Z nich 8. a 9. 11. 2017 zjistil, že ani jeden okrsek nebyl sečten správně.
Vzhledem k tomu, že navrhovatelova indicie se potvrdila, rozhodl Nejvyšší správní soud dne 9. 11. 2017, že si vyžádá volební dokumentaci z dalších 904 okrsků, tedy v souhrnu ze všech volebních okrsků, které navrhovatel označil ve svém návrhu.
Přepočtené hlasy byly na základě usnesení ze dne 10. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-95, zasílány Českému statistickému úřadu, který s nimi nakládal v souladu s dále uvedenými pokyny soudu.
Dne 19. 11. 2017 proběhlo ve věci ústní jednání. Při něm účastníci řízení setrvali na svých stanoviscích. Nejvyšší správní soud při jednání provedl důkaz hlasovacím lístkem pro volební kraj Středočeský, pro Občanskou demokratickou stranu s číslem 1. Nejvyšší správní soud dále vyslechl doc. PhDr. Tomáše Lebedu, Ph. D., docenta politologie a vedoucího Katedry politologie a evropských studií na Filozofické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci, jehož podle § 74 odst. 1 s. ř. s. per analogiam předvolal jako tzv. amicum curiae (přítele soudu), tedy jako osobu, která může soudu sdělit své odborné stanovisko k věci, neboť je všeobecně uznávaným odborníkem v oblasti voleb, volebních systémů a volebního chování.
Zástupce odpůrce 1) se v návaznosti na položené otázky vyjádřil tak, že přesná podoba hlasovacího lístku v právních předpisech být ani uvedena nemůže s ohledem na různorodost kandidujících stran a hnutí, jakož i jejich kandidátů. Konečná podoba hlasovacích lístků je odsouhlasena mezi Ministerstvem vnitra a tiskárnou. Poznatky týkající se naznačených okruhů problémů nemá. Postup okrskových volebních komisí je podrobně řešen metodikou Českého statistického úřadu.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že volba kandidáta Občanské demokratické strany ve Středočeském kraji s pořadovým číslem na hlasovacím lístku 4 Ing. Petra Bendla poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017 je neplatná.
Řádně zvoleným poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017 je kandidát Občanské demokratické strany ve Středočeském kraji s pořadovým číslem na hlasovacím lístku 31 Mgr. Martin Kupka.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV.A Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[24] Nejdříve musel Nejvyšší správní soud posoudit, zda je navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta zvoleného ve Středočeském kraji. Podle § 87 odst. 1 volebního zákona může návrh na neplatnost volby kandidáta ve volbách do Poslanecké sněmovny podat „každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen“. Do stálého seznamu voličů jsou v každé obci na základě zvláštního zákona (§ 5 volebního zákona) zapisováni voliči, kteří jsou v této obci přihlášeni k trvalému pobytu (§ 28 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů).
[25] Navrhovatel je k trvalému pobytu přihlášen v Praze, kde je také zapsán ve stálém seznamu voličů. Při striktním výkladu § 87 odst. 1 volebního zákona by tedy mohl napadat volbu jen těch kandidátů, kteří byli zvoleni v tomto volebním kraji. Navrhovatel nicméně své volební právo uplatnil v souladu se zákonem ve Středočeském kraji. Dosavadní judikatura – a to i usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 51/2006-40, na něž odkazoval odpůrce 5) – tíhne k takovému výkladu, podle něhož musí být voliči umožněno napadnout výsledek voleb v tom volebním obvodu, v němž uplatnil své volební právo. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že § 87 odst. 1 volebního zákona lze vyložit tak, že jím nedochází k zásahu do základních práv voličů. Výslovně navázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004 sp. zn. II. ÚS 540/02, U 51/35 SbNU 603, č. 51/2004 Sb. ÚS, dle něhož by nebyl udržitelný výklad, že nositelem subjektivního práva domáhat se přezkumu výsledků voleb „je toliko osoba formálně zapsaná ve stálém seznamu voličů, i přesto, že v konkrétní volební proceduře, jejíž výsledek zpochybňuje, své subjektivní volební právo vůbec nerealizovala, a že jí naopak není osoba, která subjektivní volební právo realizovala, nicméně je zapsaná toliko ve zvláštním seznamu voličů. Nepřijatelný je pak i výklad, podle něhož lze zpochybnit výsledek volby pouze tam, kde je volič zapsán ve stálém seznamu, ačkoliv reálně uplatnil volební právo na základě zápisu ve zvláštním seznamu jinde.“
[26] V soudním přezkumu voleb iniciovaném občanem vystupuje do popředí ochrana jeho aktivního volebního práva (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). Je tedy nutné, aby měl každý občan – volič možnost napadnout výsledek voleb do Poslanecké sněmovny v tom volebním kraji, v němž toto právo skutečně uplatnil. Jelikož navrhovatel hlasoval na voličský průkaz v obci Benešov ve Středočeském kraji, nelze učinit jiný závěr, než že je aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidátů zvolených v tomto volebním kraji.
IV.B Vymezení odpůrců
[27] Podle poslední věty § 90 odst. 2 s. ř. s. je účastníkem řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena. Navrhovatel výslovně napadl pouze volbu odpůrců 3) a 5), tedy Ing. Petra Bendla a Ing. Vojtěcha Munzara. Nejvyšší správní soud se nicméně po předběžném posouzení návrhu rozhodl jednat jako s účastníky řízení též s dalšími odpůrci, tedy s Ing. et Ing. Janem Skopečkem a Ing. Veronikou Vrecionovou, a to z následujících důvodů.
[28] Již bylo řečeno, že v případě přezkumu výsledků voleb na návrh občana je primárně sledována ochrana jeho aktivního volebního práva. To však neznamená, že lze zcela opominout jeho druhý aspekt, jímž je objektivní kontrola řádného průběhu a správnosti výsledků voleb. V již citovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 540/02 k tomu Ústavní soud poznamenal, že smyslem soudního přezkumu voleb „není bez dalšího toliko ochrana subjektivního volebního práva, nýbrž především zajištění objektivnosti volby, na jejíž zachování může mít případné porušení individuálního subjektivního volebního práva voliče vliv, nicméně takový závěr je vždy třeba korigovat celkovým dopadem porušení subjektivního práva na objektivní výsledek volby. Předmětem přezkumu soudu v řízeních o tzv. volební stížnosti je otázka protizákonnosti a intenzity této protizákonnosti, tedy ochrana objektivního volebního práva (srov. novější judikaturu Nejvyššího správního soudu, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2004, sp. zn. Vol 6/2004), nikoliv prima facie ochrana subjektivního volebního práva jednotlivce.“
[29] Ustanovení soudního řádu správního vymezující účastníky řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta proto nelze vykládat mechanicky. V počáteční fázi řízení, při posouzení formálních náležitostí návrhu, je bezesporu úkolem navrhovatele, aby vymezil konkrétní kandidáty, jejichž zvolení s ohledem na tvrzenou protizákonnost zpochybňuje, přičemž není vyloučeno napadení volby všech zvolených kandidátů, případně i jejich náhradníků (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2008, čj. Vol 66/2006-105, č. 948/2006 Sb. NSS). V průběhu řízení však soud může zjistit určité okolnosti nasvědčující tomu, že tvrzeným porušením zákona mohla být ovlivněna volba i jiných kandidátů než těch, které navrhovatel výslovně označil. Zde se nabízejí dvě alternativy dalšího postupu.
[30] Za prvé, soud by mohl konstatovat, že je striktně vázán petitem volební stížnosti, a v případě, kdy navrhovatelem tvrzené a v řízení prokázané skutečnosti ovlivnily volbu jiných kandidátů než těch, které navrhovatel výslovně označil, návrh zamítnout. Takový postup však v žádném případě neodpovídá požadavku na efektivní soudní přezkum voleb, který vyplývá jak z ústavního pořádku (článek 4 Ústavy, článek 36 Listiny základních práv a svobod), tak z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. např. rozsudek ze dne 8. 4. 2010, ve věci Namat Aliyev proti Ázerbájdžánu, stížnost č. 18705/06, body 80 a 83, v kontextu s rozhodnutím o přijatelnosti ze dne 4. 5. 1999 ve věci Babenko proti Ukrajině, stížnost č. 43476/98). Efektivní přezkum voleb zdůrazňuje též mezinárodní soft-law, především Kodex správné praxe ve volebních věcech zpracovaný Evropskou komisí pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátskou komisí). Takový postup by současně kladl na navrhovatele, který namítá vady při zjišťování výsledků voleb příslušnými volebními orgány, nesplnitelné břemeno, neboť v době podání návrhu nemá a nemůže mít povědomí o tom, jak se tvrzená vada celkově promítla do volby kandidátů a jejich pořadí.
[31] Zbývá tedy druhá možnost, tedy pravomoc soudu na základě potvrzených vad volebního procesu vyslovit neplatnost volby i těch kandidátů, které navrhovatel ve volební stížnosti výslovně neoznačil. V takovém případě by však bylo nemyslitelné, aby tito kandidáti neměli možnost účastnit se řízení a vyjádřit se ke všem skutečnostem a provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
[32] V kontextu projednávané věci to potom znamená, že ačkoli navrhovatel označil jako kandidáty, jejichž zvolení zpochybňuje, pouze odpůrce 3) a eventuálně 5), není vyloučeno, aby Nejvyšší správní soud za účastníky řízení považoval i jiné zvolené kandidáty. Navrhovatel totiž mimo opomenutí přednostních hlasů pro Mgr. Martina Kupku poukazoval na to, že žádnému z kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku nebyly tyto hlasy započteny, a namítal též nesprávné přičítání přednostních hlasů kandidátům uvedeným na prvních čtyřech místech kandidátní listiny ODS, což jsou kromě Ing. Petra Bendla a Ing. Vojtěcha Munzara též Ing. et Ing. Jan Skopeček a Ing. Veronika Vrecionová, tj. odpůrci 2) a 4). Zároveň se jedná o jediné čtyři kandidáty, kteří byli za ODS ve Středočeském kraji zvoleni. Jelikož nebyl Nejvyšší správní soud schopen a priori vyloučit, že po přepočítání hlasů pro ODS dojde k takové změně pořadí kandidátů, kterou navrhovatel nemohl předvídat, a nezohlednil ji tak ve své volební stížnosti, považoval za správné jednat jako s účastníky řízení se všemi čtyřmi kandidáty, kteří byli na základě výsledků voleb v té podobě, v jaké byly vyhlášeny Státní volební komisí, zvoleni, a dát jim možnost plně uplatnit svá procesní práva.
IV.C Okrsky, v nichž byl proveden přepočet hlasů pro ODS
[33] Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je třeba primárně vycházet z předpokladu, že zveřejněné výsledky voleb odpovídají skutečné vůli voličů. Je na navrhovateli, aby předložil důkazy nebo alespoň zvlášť významné indicie o tom, že tomu tak nebylo. Jak uvedl soud například v usnesení ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-51, ve věci ODS proti senátoru Petru Pithartovi: „Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. […] Přes výše uvedené dospěl soud k závěru, že striktní požadavek na předložení relevantních důkazních prostředků navrhovatelem by mohl být při přezkumu voleb překážkou přístupu k soudu, a to zvláště v případě jednotlivých občanů, kteří nejsou účastni sčítání hlasů volebními komisemi. Aby však soud sám přistoupil k přepočtu hlasů či přezkoumávání správnosti jejich posouzení pouze na základě důkazně nepodložené volební stížnosti, musela by jej k tomu v daném případě přimět zvláště významná indicie, která by byla způsobilá vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb. Takovou indicií by v souvislosti s nyní posuzovaným případem mohl být například vysoký počet odevzdaných hlasů označených za neplatné v jednom či několika volebních okrscích.“ Vysoký počet neplatných volebních lístků může takovou indicii představovat zejména v případě těsného volebního výsledku (viz bod [22] usnesení ze dne 23. 11. 2010, čj. Vol 67/2010-47). Za významnou indicii soud zpravidla považuje prohlášení voličů, že podle dostupných výsledků voleb nebyl řádně započten jejich hlas (viz bod [27] usnesení ze dne 22. 10. 2014, čj. Vol 18/2014-46, ve věci senátorky Ivany Cabrnochové, a tam citovanou judikaturu). Zpravidla však nepostačuje poukázat na pouhé statistické odchylky, pokud k tomu nepřistoupí další indicie (viz např. bod [29] usnesení ve věci senátorky Cabrnochové).
[34] V posuzované věci navrhovatel tvrdil, že jeho přednostní hlas pro kandidáta ODS č. 31 v okrsku č. 22 v Benešově nebyl řádně započten. To samo o sobě představuje dostatečně závažnou indicii pro přepočet hlasů v daném okrsku.
[35] Ohledně zbývajících okrsků, pokud jde o první okruh okrsků navržených k přepočtu, navrhovatel vycházel ze statistických dat a zároveň z předpokladu, že mohlo velmi pravděpodobně dojít k chybě neotáčením hlasovacího lístku. Podle soudu bylo takové vysvětlení představitelné a současně soud považoval za nepříliš pravděpodobné, že by kandidát č. 31 získal ve 1 142 okrscích (cca 56 % okrsků, kde ODS získala hlasy) 6,4 % přednostních hlasů a ve zbývajících 905 okrscích (cca 44 % okrsků) by nezískal ani jeden přednostní hlas nejen on, ale ani žádný další z kandidátů, kteří byli na zadní straně hlasovacího lístku. Nejednalo se tedy o pouhý statistický výpočet, neboť byl spojen s konkrétním logickým a pravděpodobně možným vysvětlením této významné odchylky a s tvrzeným potvrzením této odchylky v konkrétním volebním okrsku. K tomu zároveň přistupoval velmi těsný výsledek, pokud jde o přednostní hlasy pro kandidáta č. 31, neboť mu ke zvolení poslancem scházelo 104 přednostních hlasů (vzhledem k celkovému počtu odevzdaných hlasů pro ODS ve výši 85 429 dle zjištění okrskových volebních komisí je počet přesahující 5 % alespoň 4 272 hlasů, kandidát č. 31 získal dle zveřejněných výsledků voleb 4 168 hlasů). Nejvyšší správní soud nevidí důvod nahlížet při tomto těsném výsledku na tuto situaci odlišně než při posuzování podmínky významné indicie v případě vysokého počtu neplatných hlasů.
[36] Vzhledem k mimořádnému rozsahu případného přepočtu hlasů nicméně považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby tato indicie byla alespoň částečně potvrzena. Kromě okrsku, kde navrhovatel sám hlasoval, si proto nejprve vyžádal volební dokumentaci ještě z těch okrsků, ve kterých navrhovatel tvrdil, že má svědectví o nezapočtení hlasů od dalších voličů. Ačkoliv zpravidla nepostačuje pouhé označení jiných osob, jejichž hlasy nebyly řádně započteny, bez připojení jejich čestného prohlášení (viz bod [28] usnesení ve věci senátorky Cabrnochové), v daném případě nepředstavovalo významnou indicii označení těchto dalších voličů, ale shora uvedená statistická odchylka ve spojení s jejím logickým vysvětlením a těsným výsledkem. Tato tvrzení proto pouze vedla k výběru okrsků pro potvrzení či vyvrácení indicie, neboť v těchto okrscích byla dle tvrzení navrhovatele vyšší pravděpodobnost, že k uvedenému jevu skutečně došlo.
[37] Jak bylo uvedeno shora, provedený přepočet šesti vyžádaných okrsků významnou indicii potvrdil. V pěti z nich nebyly žádnému z kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku do výsledků voleb započteny získané přednostní hlasy, ačkoliv jich ve skutečnosti obdrželi nikoliv zanedbatelné množství. Odchylky u jiných kandidátů byly spíše marginální a svědčily o běžné lidské nepozornosti, nikoliv o systémovém problému, jako tomu mohlo být u kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku.
[38] U druhého okruhu okrsků, tedy těch, kde byl nebývale vysoký počet preferenčních hlasů, vycházel navrhovatel také ze statistických údajů. Ty byly v daném případě nicméně tak nepravděpodobné, že představovaly samy o sobě významnou indicii, minimálně pokud jde o větší okrsky. Navrhovatel přesvědčil soud, že pravděpodobnost, že by více než 90 % voličů uplatnilo ve volbách do Poslanecké sněmovny všechny přípustné přednostní hlasy, je velmi nízká. Ostatně obdobná zjištění následně učinil Nejvyšší správní soud ve čtyřech volebních okrscích v Plzeňském kraji, jak vyplývá z usnesení ze dne 16. 11. 2017, čj. Vol 36/2017-53, Vol 52/2017-13 a Vol 53/2017-13.
[39] S ohledem na shora uvedené přistoupil Nejvyšší správní soud k vyžádání volební dokumentace ze všech navrhovaných okrsků. První okruh vyžádaných okrsků byly ty, kde ODS získala alespoň jeden hlas a žádný kandidát ze zadní strany hlasovacího lístku nezískal ani jeden přednostní hlas. Nejvyšší správní soud nepovažoval za možné, aby tento okruh omezil pouze na okrsky, kde ODS získala alespoň 9 hlasů, jak alternativně navrhoval navrhovatel. V daném případě by se totiž jednalo o ryze statisticky zvolený výběr okrsků, ačkoliv systémový problém neotáčení hlasovacích lístků zjevně mohl nastat v jakémkoliv z okrsků, bez ohledu na počet platných hlasů pro ODS. Druhý okruh vyžádané volební dokumentace se týkal těch okrsků, kde dle výsledků voleb voliči udělili více než 90 % všech dostupných přednostních hlasů. V pěti okrscích byly splněny oba předpoklady zároveň.
[40] Nejvyšší správní soud se však nemohl ztotožnit s návrhem odpůrce 5), aby automaticky přikročil k přepočtu všech okrsků. Jak již bylo uvedeno shora v bodu [33], obecně se presumuje správnost zjištěných výsledků. Je na tom, kdo tvrdí, že tomu je jinak, aby předložil alespoň významnou indicii o tom, že tomu tak není. To platí samozřejmě nejen pro navrhovatele, ale i pro další účastníky řízení. Odpůrce 5) však žádnou významnou indicii o tom, že by okrskové volební komise zásadním způsobem chybovaly i v dalších okrscích, nepředložil. I pokud je vysoce pravděpodobné, či dokonce již zjištěné, že v některém volebním okrsku došlo k vadám při sčítání hlasů, nemůže to znamenat automatické zpochybnění práce všech okrskových volebních komisí v celém volebním kraji (viz obdobně bod [18] usnesení ze dne 14. 11. 2013, čj. Vol 120/2013-42). (…)
IV.E Vliv na získané mandáty
[84] Dle § 50 odst. 4 až 6 volebního zákona platí:
„(4) V rámci jednotlivých politických stran, politických hnutí a koalic obdrží mandáty straně přikázané kandidáti podle pořadí, jak jsou uvedeni na hlasovacím lístku.
(5) Jestliže však některý z kandidátů získal takový počet přednostních hlasů, který činí nejméně 5 procent z celkového počtu platných hlasů odevzdaných pro tuto politickou stranu, politické hnutí nebo koalici v rámci volebního kraje, připadne mandát přednostně tomuto kandidátovi.
(6) V případě, že více kandidátů splnilo podmínku podle odstavce 5 a politická strana, politické hnutí nebo koalice získala více mandátů, připadnou mandáty přednostně kandidátům, kteří splnili podmínku podle odstavce 5, a to postupně v pořadí podle nejvyššího počtu získaných přednostních hlasů; v případě rovnosti počtu přednostních hlasů je rozhodující pořadí kandidáta na hlasovacím lístku. Kandidátům, kteří nesplnili podmínku podle odstavce 5, připadnou mandáty v pořadí, jak jsou uvedeni na hlasovacím lístku.“
[85] Nově zjištěný počet platných hlasů pro ODS odevzdaných ve Středočeském kraji činí 85 415. Nejméně 5 % přednostních hlasů činí 4 271. Této hranice dosáhli pouze kandidáti č. 1 Ing. et Ing. Jan Skopeček (8 %) a č. 31 Mgr. Martin Kupka (5,06 %). Přednostně těmto kandidátům podle § 50 odst. 6 věty první volebního zákona připadne mandát, a to v pořadí: 1. kandidát č. 1 Ing. et Ing. Jan Skopeček a 2. kandidát č. 31 Mgr. Martin Kupka.
[86] Ohledně dalších kandidátů se uplatní pravidlo podle § 50 odst. 6 věty poslední, rozhodné je tedy pořadí na hlasovacím lístku. Vzhledem k tomu, že ODS získala ve Středočeském kraji čtyři mandáty, týká se uvedené zbývajících dvou mandátů. Pořadí je pak následující: třetí kandidátka č. 2 Ing. Veronika Vrecionová a čtvrtý kandidát č. 3 Ing. Vojtěch Munzar.
[87] Oproti sdělení Státní volební komise je tedy zřejmé, že nebyl platně zvolen kandidát č. 4 Ing. Petr Bendl, neboť nezískal více než 5 % přednostních hlasů (získal pouze 4,64 %) a skončil v pořadí pátý, tedy níže, než činí počet mandátů, které ve Středočeském kraji získala ODS. Naopak byl platně zvolen kandidát č. 31 Mgr. Martin Kupka, neboť v rozporu s původně zjištěnými výsledky voleb získal více než 5 % přednostních hlasů, a skončil tak druhý v pořadí.
V.
Závěrečné shrnutí a náklady řízení
[88] S ohledem na uvedená zjištění Nejvyšší správní soud podle § 87 odst. 1 volebního zákona ve spojení s § 90 odst. 1 a odst. 3 s. ř. s. výrokem I rozhodl o tom, že odpůrce 3) Ing. Petr Bendl nebyl platně zvolen poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Podle § 90 odst. 4 s. ř. s. současně vyhlásil zvoleným poslancem Mgr. Martina Kupku.
[89] Ačkoliv to zákonná úprava výslovně nepředpokládá, považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby výrokem III. deklaroval důsledek svých zjištění pro pořadí náhradníků. Výroky tohoto usnesení totiž v příslušné části nahrazují sdělení Státní volební komise, které kromě uvedení zvolených kandidátů obsahuje i seznam náhradníků, včetně jejich pořadí. V důsledku změn v osobách kandidátů došlo i ke změně mezi náhradníky. Podle § 54 odst. 1 volebního zákona platí: „Uprázdní-li se mandát, nastupuje náhradník z kandidátní listiny téže politické strany, politického hnutí nebo koalice uvedený na kandidátní listině pro volbu ve volebním kraji, v němž byl kandidován poslanec, jehož mandát se uprázdnil, a to v pořadí podle výsledků voleb. Není-li takového, nastupuje náhradník téže politické strany, politického hnutí nebo koalice v pořadí podle počtu platných hlasů pro kandidátní listinu; je-li tento počet stejný, rozhodne los.“ V rámci volebního kraje je tedy pro případný nástup náhradníků podstatné pořadí podle výsledků voleb, tedy dle pravidel uvedených v § 50 odst. 4 až 6 volebního zákona. Jak je patrné se shora uvedeného, žádný z kandidátů ODS ve Středočeském kraji, kromě kandidátů č. 1 a č. 31, nezískal více než 5 % přednostních hlasů; pro jejich pořadí jako náhradníků je tedy určující pořadí na kandidátní listině. Prvním náhradníkem se proto nově stal kandidát č. 4 Ing. Petr Bendl, ostatní náhradníci se posunuli o jedno pořadí níže, až po kandidáta č. 30 Mgr. Petra Hanuše. Pořadí u kandidátů č. 32 až č. 34 zůstává nezměněno, pouze byli pro přehlednost uvedeni také.
[90] Nejvyšší správní soud tedy na základě přepočtu přednostních hlasů pro kandidáty ODS zjistil odlišný volební výsledek. Dospěl k závěru, že nešlo jen o běžnou lidskou chybu v počtech, nýbrž je přesvědčen, že na zjištěném porušení volebního zákona se významně podílely systémové nedostatky v přípravě a organizaci říjnových voleb do Poslanecké sněmovny, včetně deficitů platné právní úpravy, za jejíž podobu je primárně odpovědné Ministerstvo vnitra jako ústřední orgán státní správy pro volby. Je to na prvním místě použití oboustranných hlasovacích lístků. Platná právní úprava sice nezakazuje, ale ani nestanoví, že kandidáti mohou být vytištěni na obou stranách hlasovacích lístků. Z pohledu zachování rovnosti mezi kandidáty a s ohledem na potvrzenou vyšší míru chybovosti při zjišťování volebního výsledku okrskovými volebními komisemi je napříště používání takto vytištěných hlasovacích lístků alespoň pro volby do Poslanecké sněmovny jen těžko přijatelné.
[91] Tento případ také obnažil závažné deficity v kontrole správnosti výsledků hlasování. Nemůže to být jenom volební soud, kdo je povinen vlastními prostředky hlasy přepočítat. To nemůže být jediným a primárním úkolem volebního soudnictví. Ostatní volební orgány včetně Státní volební komise musí být také, za součinnosti volebního soudu (např. na základě soudem uložené povinnosti nebo na základě předběžného opatření), vybaveny na zákonné úrovni příslušnými kompetencemi a nástroji, aby byly schopny v rychlém čase na pokyn soudu ověřit relevantně zpochybněný volební výsledek (např. nějakou formou přepočtu hlasů zvláštními přezkumnými komisemi pod dohledem soudu). Není akceptovatelné, aby Český statistický úřad musel do výsledků, bez jakéhokoliv předchozího upozornění okrskové volební komise a vyžádání si potvrzení sdělených výsledků, započíst na první pohled zjevně chybné výsledky hlasování a aby náprava spočívala jen na bedrech soudu s celostátní působností.
[92] Tyto systémové nedostatky by měly být řešeny systematicky a nikoliv nahodile v jednotlivých volebních zákonech. Je zcela namístě uvést v život několik let zvažovaný volební kodex, který by upravoval jednotně zásadně všechny volby a pouze stanovil odchylky, týkající se odůvodněných rozdílů mezi nimi.
[93] Tato zjištění z dnešního případu si nutně musí vyžádat adekvátní reakci Ministerstva vnitra, resp. vlády a Parlamentu. Ve hře je totiž legitimita všech voleb a víra občanů v jejich správný výsledek. Nezmění-li se nic na zákonodárné a exekutivní úrovni, hrozí, že příště bude volební soud nucen na základě obdobných volebních stížností z více volebních krajů ověřovat výsledky voleb ve větším rozsahu, což by mohlo vést k paralýze ustanovování volených ústavních orgánů, a že by při zjištění závažných chyb musel Nejvyšší správní soud sáhnout ke zneplatnění volby vícera kandidátů nebo dokonce voleb jako celku. | decision_857.txt |
4,485 | k § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
k čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie
k čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „Úmluva“)
Nelze-li se dle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců na území České republiky domoci u soudu vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o zajištění policií ani v jednom stupni řízení z důvodu, že omezení osobní svobody již dle tohoto rozhodnutí netrvá, je taková vnitrostátní úprava neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, a to s čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a s čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20)
Prejudikatura: č. 1404/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/2000 Sb., č. 341/2010 Sb. a č. 66/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 137/05); rozsudky Soudního dvora 5. 3. 1996 ve spojených věcech Brasserie du Pecheur a Factortame (C-46/93 a C-48/93), ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson (C-617/10), ze dne 5. 6. 2014, PPU Ali Mahdi (C-146/14), ze dne 15. 2. 2016, PPU J. N. (C-601/15), ze dne 15. 3. 2017, Salah al Chodor (C-528/15) a ze dne 26. 7. 2017, Moussa Sacko (C-348/16); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 7. 1971, De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii (stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66), ze dne 25. 10. 1989, Bezicheri proti Itálii (stížnost č. 11400/85), ze dne 5. 11. 1981, X proti Spojenému království (stížnost č. 7215/75), ze dne 15. 11. 2005, Reinprecht proti Rakousku (stížnost č. 67175/01).
Věc: Naceur L. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie hl. m. Prahy, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 1. 9. 2017 byl žalobce zajištěn za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Doba zajištění byla stanovena na 30 dnů ode dne omezení osobní svobody. Dne 4. 9. 2017 požádal žalobce o poskytnutí mezinárodní ochrany, pročež byl dne 6. 9. 2017 rozhodnutím Ministerstva vnitra zajištěn podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, s trváním zajištění do 23. 12. 2017.
Žalobce se následně domáhal u Městského soudu v Praze zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 9. 2017 pro nezákonnost. Městský soud usnesením ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 A 103/2017-21, řízení o žalobě zastavil, neboť ze správního spisu zjistil, že příkazem k ukončení zajištění ze dne 8. 9. 2017 rozhodl žalovaný o ukončení žalobcova zajištění ke dni 8. 9. 2017. Proto postupoval podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017, podle kterého v případě, že je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, soud řízení o žalobě zastaví.
Proti rozhodnutí městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Tvrdil, že se obával správního vyhoštění (rozhodnutí o správním vyhoštění nabylo právní moci a žaloba proti zajištění za účelem správního vyhoštění nemá odkladný účinek), a proto podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. Nicméně následným rozhodnutím Ministerstva vnitra ve skutečnosti nedošlo k ukončení zajištění, ale toliko k tzv. „přezajištění“, přičemž soudní přezkum napadeného rozhodnutí má pro právní postavení stěžovatele nadále zcela rozhodující význam. Pokud by nedošlo k vydání napadeného rozhodnutí, nemohlo by dojít ani k vydání navazujícího rozhodnutí o přezajištění. Soudní přezkum napadeného rozhodnutí proto může mít zásadní význam i v otázce povinnosti správního orgánu zkoumat, zda důvody zajištění [zde důvody podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu] trvají po celou dobu trvání zajištění, a jeho zrušení může za jistých okolností vést přímo k propuštění ze zajištění. Je proto zcela nezbytné právo na přezkum tohoto rozhodnutí zachovat.
Právo na soudní přezkum rozhodnutí o zbavení osobní svobody vyplývá přímo z čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Městský soud při vydání napadeného rozhodnutí vycházel z nesprávných předpokladů o splnění podmínek k zastavení řízení a usnesení je potřeba pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky zrušit [§ 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.].
Stěžovatel byl přesvědčen, že právo na soudní přezkum rozhodnutí o omezení osobní svobody podle § 124 zákona o pobytu cizinců neslouží pouze k možnosti domoci se propuštění cizince ze zajištění, ale je rovněž naplněním práva na vydání rozhodnutí o případné nezákonnosti rozhodnutí o zajištění cizince, což je dále také podmínkou k možnosti domáhat se náhrady škody za případné nezákonné omezení osobní svobody. Pokud by byl přístup k soudní ochraně omezen toliko na situaci, že zajištění stále trvá, bylo by v tomto rozsahu také omezeno právo na odškodnění za případné nezákonné omezení osobní svobody, protože by stěžovatel neměl žádnou možnost domáhat se přezkumu zákonnosti svého zajištění po svém propuštění. Podle rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 12. 2002, Waite proti Spojenému království, č. 53236/99, není podmínkou aplikace čl. 5 odst. 4 Úmluvy existence alespoň potenciální možnosti úspěchu v žádosti o propuštění. Stěžovatel z toho analogicky dovozoval, že i za situace, kdy není možné jako výsledek řízení dosáhnout propuštění (právě z důvodu již dřívějšího propuštění zadrženého), právo na soudní přezkum rozhodnutí o zajištění podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je a musí být zachováno.
Stěžovatel měl za to, že napadené rozhodnutí je přímým porušením jeho práva na soudní přezkum zajištění podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy a zastavením řízení o přezkumu správního rozhodnutí dochází také k porušení jeho práva na přiměřené odškodnění za nezákonné omezení svobody podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…)
b) Soudní ochrana
[35] Je nesporné, že zajištění cizince podle uvedené právní úpravy představuje omezení osobní svobody. „Článkem 8 odst. 1 Listiny se zaručuje každému osobní svoboda. Dle čl. 8 odst. 2 věty první Listiny nesmí být nikdo stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Odst. 2 tak vytváří prostor a zároveň stanoví hranice pro omezení osobní svobody. Zbavením svobody ve smyslu tohoto ustanovení je třeba rozumět odnětí, resp. omezení osobní svobody. Každý zákonem předvídaný zásah do základních práv je třeba odůvodnit tak, aby z odůvodnění vyplýval účel, pro který je základní právo (v daném případě osobní svoboda) omezováno, přičemž účel omezení Listina buď u některých základních práv výslovně vymezuje (např. udržení veřejného pořádku, ochrana zdraví, mravnosti, veřejné bezpečnosti) anebo předvídá, že účel omezení vymezí zákonodárce v zákonu, na jehož vydání odkazuje. Přitom ponechává prima facie diskreci při výběru účelů zákonodárci (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2005, sp. zn. IV. ÚS 689/05)“ (nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 137/05, N 66/40 SbNU 655, č. 66/2006 Sb ÚS).
[36] Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 28/98, N 161/16 SbNU 185; č. 2/2000 Sb., konstatoval, že odepření ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy není možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních úmluv podle článku 10 Ústavy. Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy. Každá fyzická i právnická osoba má v ČR ústavně zaručeno právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Odepření soudní ochrany není podle čl. 36 odst. 2 Listiny možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod (nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 32/08, N 204/58 SbNU 809; č. 341/2010 Sb.). Listina v článku 36 odst. 1 zajišťuje právo každého domáhat se „stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“. Podle odstavce 2 téhož článku každý, „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“
[37] S účinností do 15. 8. 2017 ve správním soudnictví krajské soudy rozhodovaly podle § 65 s. ř. s. ve spojení s § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince a o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, a to bez ohledu na to, zda došlo k ukončení zajištění nebo byl cizinec fakticky propuštěn ze zařízení. Proti rozhodnutí krajských soudů je přípustná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Pro řízení o kasační stížnosti již konkrétní lhůta stanovena není, nicméně soud je výslovně, jde-li mj. o rozhodnutí o zajištění, vázán přednostním vyřízením věci (§ 56 odst. 3 ve spojení s § 120 s. ř. s.). V pravomoci Nejvyššího správního soudu, směřuje-li kasační stížnost proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu o žalobě, rovněž je, shledá-li kasační stížnost důvodnou i ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu (rozhodnutí policie o zajištění) napadenému žalobou, zrušit nejen rozsudek krajského soudu, jímž byla žaloba zamítnuta, ale i přímo rozhodnutí správního orgánu (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
[38] Tak tomu bylo v uvedené době i v případě rozhodování soudů ve věci zajištění cizinců, jak vyplývá ze stěžovatelem citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 7Azs 101/2005-46, č. 1404/2007 Sb. NSS. Za neodstranitelnou překážku vedoucí k odmítnutí návrhu nebylo lze „považovat to, že účinky napadeného správního rozhodnutí již vůči žalobci nepůsobí, protože by to představovalo, jak na to správně poukazuje stěžovatelka, odepření práva zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práva svobod, neboť z platné právní úpravy nelze dovodit, že ukončení zajištění cizince je důvodem pro ukončení soudního řízení o žalobě, jíž se cizinec dotčený takovým správním rozhodnutím domáhá soudní ochrany. Pravomocné správní rozhodnutí stále existuje, může být nezákonné z důvodů namítaných v žalobě, a proto nemůže být stěžovatelce odepřen přezkum takového správního rozhodnutí.“ Zákon o pobytu cizinců v té době účinný neobsahoval zvláštní ustanovení o zastavení řízení soudem ve smyslu § 47 písm. c) s. ř. s., a nevylučoval tak soudní přezkum rozhodnutí o zajištění cizince pro případ, že zajištění již (i fakticky) skončilo. Podle konstantní judikatury nemělo „ukončení“ zajištění na projednatelnost žaloby nebo kasační stížnosti ve věci zajištění cizince žádný vliv (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2005, čj. 2 Azs 88/2005-49, ze dne 13. 12. 2005, čj. 4 Azs 128/2005-54, ze dne 31. 10. 2016, čj. 8 Azs 58/2016-36, bod [22]).
[39] Nejvyšší správní soud již rovněž konstatoval (rozsudek ze dne 2. 4. 2014, čj. 6 As 146/2013-44), že „zajištění cizince (ať již na základě zákona o pobytu cizinců či zákona o azylu) je institutem, jenž zasahuje do jeho základního lidského práva na osobní svobodu, garantovaného řadou mezinárodních a vnitrostátních instrumentů, zejména čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy (srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva, ve věci John proti Řecku ze dne 10. 5. 2007, č. 199/05, Rusu proti Rakousku ze dne 2. 10. 2008 č. 34082/02, Rashed proti České republice ze dne 27. listopadu 2008, č. 298/07, Saadi proti Spojenému království ze dne 29. 1. 2008 č. 13229/03, všechna rozhodnutí ESLP dostupná na www.echr.coe.int), na nějž je odkazováno i čl. 52 odst. 3 ve spojení s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, a čl. 8 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (srov. např. nález Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. května 2009, N 115/53 SbNU 427, 229/2009 Sb.). ESLP s ohledem na význam osobní svobody zdůrazňuje při každé příležitosti základní účel ochrany poskytované ustanovením čl. 5 Úmluvy, jímž je minimalizace rizika svévolného zbavení svobody (např. rozsudky ESLP Kurt proti Turecku ze dne 25. 5. 1998, č. 24276/94, body 122 - 123, Stafford proti Spojenému království ze dne 28. 5. 2002, č. 46295/99, bod 63, nebo výše citovaný rozsudek Rashed proti České republice). Pro jakékoliv zajišťovací instituty (v daném případě jak pro zajištění podle zákona o pobytu cizinců, tak i pro zajištění ve smyslu § 46a zákona o azylu) proto společně platí, že k omezení osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů stanovených zákonem a v řízení zákonem předepsaném. […] Vzhledem k zakotvení uvedených institutů v právu Evropské unie je Nejvyšší správní soud vázán povinností ‚eurokonformního výkladu‘ vnitrostátních právních předpisů (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984 ve věci č. 14/83 Sabine von Colson a Elisabeth Kamann proti Land Nordrhein Westfalen, podle něhož má národní soud vykládat a aplikovat vnitrostátní právní předpisy v souladu s požadavky práva unie, včetně netransponovaných směrnic, a to v rozsahu, v jakém to vnitrostátní právo dovoluje).“
[40] S účinností od 15. 8. 2017 však § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců stanoví: „V případě, že je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění cizince policie neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně.“
[41] Obdobně zní i § 46a odst. 9 zákona o azylu s účinností rovněž od 15. 8. 2017: „V případě, že je zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění nebo o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ministerstvo neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně.“
[42] Podle čl. II odst. 1 první části zákona č. 222/2017 Sb. (ve vztahu k zákonu o pobytu cizinců), platí, že „řízení podle zákona č. 326/1999 Sb. zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a do tohoto dne neskončené se dokončí a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“.
[43] S důsledky novelizace § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců provedené zákonem č. 222/2017 Sb., se Nejvyšší správní soud vypořádal (rozsudek ze dne 24. 8. 2017, čj. 2 Azs 229/2017-41, usnesení ze dne 25. 9.2017, čj. 3 Azs 243/2017-24; usnesení ze dne 8. 11. 2017, čj. 6 Azs 291/ 2017-31, usnesení ze dne 22. 11. 2017, čj. 6 Azs 269/2017-24) již v prvém z uvedených rozhodnutí tak, že § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců v nyní účinném znění lze aplikovat pouze v řízeních zahájených po nabytí účinnosti zákona č. 222/2017 Sb. V usnesení ze dne 25. 9. 2017, čj. 3 Azs 243/2017-24, dále dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že pokud krajský soud o žalobě proti rozhodnutí o zajištění meritorně rozhodl a Nejvyšší správní soud následně rozhodl o zastavení řízení v důsledku ukončení zajištění, nebyl cizinci přístup k soudu odepřen: „Nárok na soudní řízení v další instanci (navíc bezvýjimečný), pak není Ústavou či Listinou nikde formulován a právem na spravedlivý proces ve věcech správního soudnictví ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, věty první není pokryt ani nejde o případ podle čl. 2 dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě.“
[44] Oproti tomu desátý senát Nejvyššího správního soudu pro případ, že má být dle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců zastaveno až řízení o kasační stížnosti, usnesením ze dne 23. 11. 2017, čj. 10 Azs 252/2017-43, řízení přerušil a obrátil se v takové situaci týkající se zajištění dle § 46a zákona o azylu na Soudní dvůr Evropské unie. Tato předběžná otázka, nehledě na to, že jiné senáty Nejvyššího správního soudu neshledaly důvod ji pokládat, však nemá vazbu na skutkové okolnosti případu stěžovatele, a nemůže proto představovat překážku pro rozhodnutí soudu. Na rozdíl od citovaných případů zde krajský soud nerozhodl o žalobě zajištěného meritorně rozsudkem, a tak zůstala otevřenou otázka, zda vůbec mohl být § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců krajským soudem aplikován.
[45] Stěžovatel předně namítl, že nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, protože fakticky nedošlo k jeho propuštění ze zařízení. Z důvodové zprávy k novele zákona č. 222/2017 Sb. dovozuje, že primárně je právo na efektivní soudní ochranu založeno proto, aby v případě nezákonnosti rozhodnutí o zajištění byl cizinec propuštěn ihned po vyhlášení rozsudku soudem. Nejvyšší správní soud nečiní sporným, že právní úprava soudního přezkumu zákonnosti rozhodnutí o zajištění má tento požadavek naplnit. Aplikace sporného ustanovení zákona o pobytu cizinců (resp. obdobného ustanovení zákona o azylu), a tedy zastavení řízení, by tak při tomto restriktivním výkladu připadaly v úvahu jen, došlo-li by k ukončení zajištění propuštěním cizince ze zařízení před rozhodnutím soudu o žalobě, tzn. v situaci, kdy cizinec by již nebyl omezen na osobní svobodě podle žádného z dotčených právních předpisů. Ani tento výklad by však podle Nejvyššího správního soudu nevedl k eurokonformnímu výkladu práva, jak bude uvedeno níže.
[46] Nelze totiž pominout, že právní úprava je postavena na principu přezkoumání konkrétního rozhodnutí o zajištění. Pojem „ukončení“ zajištění je dle § 127 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nadřazený a odlišný od pojmu „propuštění ze zajištění“ [§ 127 odst. 1 písm. c) téhož zákona]. Zajištění cizince v režimu tohoto zákona může být ukončeno z různých důvodů, což však nikoli vždy současně znamená, že cizinec přestal být omezen na osobní svobodě. Omezení osobní svobody cizince může nadále trvat, resp. pokračovat na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra vydaného v režimu zákona o azylu [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců; § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu]. Oba režimy zajištění jsou samostatné, byť na sebe navazují, resp. jsou provázány (např. co do maximálně přípustné celkové doby omezení svobody).
[47] Podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců v aktuálním znění platí, že: „V případě, že je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě […], soud řízení o žalobě zastaví.“ Text § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců při respektování pojmu „ukončení“ zajištění, jak je tento zákon užívá v souvisejících ustanoveních, na rozdíl od pojmu „propuštění“ ze zařízení, neumožňuje jiný doslovný výklad. Citované ustanovení zákona o pobytu cizinců tak vylučuje poskytnutí soudní ochrany a přezkum rozhodnutí policie o zajištění nejen pro případ, že byl cizinec i propuštěn ze zařízení v režimu zákona o pobytu cizinců před rozhodnutím soudu, ale právě i pro případ, že byl cizinec následně, po podání žaloby k soudu proti rozhodnutí o zajištění policií, ale ještě před rozhodnutím soudu dále zajištěn samostatným rozhodnutím jiného správního orgánu, tj. Ministerstva vnitra. Trvá-li zajištění dále v režimu zákona o azylu, je vykonáváno na základě jiného rozhodnutí vydaného Ministerstvem vnitra, nikoli na základě rozhodnutí o zajištění, které bylo vydáno policií a které je žalobou napadeno. Městský soud tak tím, že zvolil doslovný jazykový výklad, ve stěžovatelem namítaném směru nepochybil.
[48] Výklad, jehož se stěžovatel dovolává, i kdyby jej městský soud zvolil, by totiž nevedl ani v případě úspěchu podané žaloby sám o sobě k propuštění stěžovatele, protože již byl zajištěn na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra, které bylo napadeno až následně samostatnou žalobou u Krajského soudu v Plzni, takže ani zrušení nyní žalovaného rozhodnutí o zajištění soudem by samo o sobě k propuštění stěžovatele nevedlo. Právní názor, který by soud na základě žaloby proti rozhodnutí o zajištění vydanému žalovaným policejním orgánem ve zrušujícím rozsudku vyslovil, by mohl mít toliko vliv na rozhodnutí jiného orgánu, jestliže by se jeho rozhodnutí opíralo o tytéž důvody. Soud také o zrušení rozhodnutí vyrozumívá žalovaného, nikoli jiný orgán. Právní úprava umožňuje vydat rozhodnutí o zajištění, o prodloužení zajištění, nové rozhodnutí o zajištění z jiných důvodů, popř. dává pravomoc rozhodnout o (dalším) zajištění cizince jinému orgánu v jiném režimu. Proti každému z těchto rozhodnutí se lze sice bránit žalobou podanou soudu, efektivní soudní ochrana proti aktuálně trvajícímu zajištění stávající právní úpravou však není vždy zaručena.
[49] Nejvyšší správní soud však shledal, že § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců nepřípustně vylučuje soudní ochranu proti rozhodnutí o zajištění cizince, pokud váže možnost přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí a poskytnutí soudní ochrany na trvání zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců, resp. je vylučuje i při formálním ukončení zajištění v tomto režimu bez ohledu na to, zda fakticky omezení osobní svobody i dále pokračuje v režimu druhého z dotčených předpisů.
[50] Nelze-li se domoci u soudu vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o zajištění policií ani v jednom stupni řízení z důvodu, že omezení osobní svobody již dle tohoto rozhodnutí netrvá, popř. ani, když trvá na základě jiného rozhodnutí podle jiného právního předpisu (zákona o azylu), je taková vnitrostátní úprava neaplikovatelná (viz níže) pro rozpor s právem Evropské unie, a to s článkem 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, Úř. věst. L 348, 24. 12. 2008, s. 98-107, a s čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie 2016/C 202/2 (Úř. věst. C 202, 7. 6. 2016, s. 389) ve spojení s čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.
c) Nesoulad právní úpravy s právem Evropské unie, s Listinou základních práv Evropské unie a s Úmluvou.
[51] Listina základních práv Evropské unie v článku 6 garantuje právo na osobní svobodu a v článku 47 právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces. Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem, tj. aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Obecná ustanovení upravující výklad a použití této Listiny základních práv Evropské unie v čl. 51 odst. 1 stanoví, že tato listina je určena nejen orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, ale též členským státům, pokud uplatňují právo Unie (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, body 17-21). Tato podmínka je v daném případě splněna, neboť stěžovatel byl zajištěn na základě vnitrostátní právní úpravy (§ 123b a násl. zákona o pobytu cizinců) implementující články 15 až 18 směrnice 2008/115/ES. Dle čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv EU musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Podle čl. 52 odst. 3 platí, že práva uznaná touto listinou odpovídající právům zaručeným Úmluvou mají stejný smysl a rozsah. Právo na osobní svobodu podle čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie má tak stejný obsah jako totéž právo dle čl. 5 Úmluvy. Podle článku 53 (Úroveň ochrany) platí, že „[ž]ádné ustanovení této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně Úmluvy a ústavy členských států.“ Soudy Unie a členských států jsou zavázány přihlížet k vysvětlením vypracovaným jako pomůcka pro výklad Listiny základních práv Evropské unie (čl. 52 odst. 7 Listiny základních práv EU, čl. 6 odst. 1 třetí pododstavec Smlouvy o Evropské unii). Dle vysvětlení k čl. 6 Listiny základních práv EU práva uvedená v čl. 6 Listiny odpovídají právům zaručeným článkem 5 Úmluvy a mají stejný smysl a rozsah. Z toho dle vysvětlení vyplývá, že omezení, která na ně mohou být oprávněně uvalena, nesmějí překročit meze povolené čl. 5 Úmluvy.
[52] Uvedenou vazbu mezi čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 5 Úmluvy dokládá ustálená judikatura Soudního dvora, podle níž „platí, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 26. 5. 2016, Envirotec Denmark, C-550/14, EU:C:2016:354, bod 27 a citovaná judikatura). V tomto ohledu z čl. 52 odst. 1 Listiny vyplývá, že každé omezení výkonu tohoto práva musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu tohoto práva a zásadu proporcionality. Článek 52 odst. 3 Listiny stanoví, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným v Úmluvě, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá Úmluva, s tím, že unijní právo může poskytnout širší ochranu. Pro účely výkladu článku 6 Listiny je tedy třeba zohlednit článek 5 Úmluvy jakožto minimální úroveň ochrany. Podle Evropského soudu pro lidská práva přitom musí být veškeré zbavení svobody zákonné nejen v tom smyslu, že musí mít právní základ ve vnitrostátním právu, ale tato zákonnost se týká také kvalitativní stránky zákona a znamená, že vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být při svém uplatňování dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný, aby se zabránilo veškerému riziku svévole (v tomto smyslu viz ESLP, 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, bod 125). Podle související judikatury Soudního dvora je dále třeba zdůraznit, že cílem záruk ve vztahu ke svobodě zakotvených jak v článku 6 Listiny, tak v článku 5 Úmluvy je zejména ochrana jednotlivce před svévolí. Aby bylo opatření spočívající ve zbavení svobody provedeno v souladu s tímto cílem, je tedy zejména zapotřebí, aby při něm nebyly orgány vedeny zlým úmyslem nebo snahou klamat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. 2. 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 81). Z výše uvedeného vyplývá, že zajištění žadatelů, což je závažný zásah do jejich práva na svobodu, je podmíněno dodržováním striktních záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost a ochrana před svévolí.“(rozsudek SD EU ze dne 15. 3. 2017, Salah al Chodor, C-528/15, body 30, 37 až 40; dále srov. též rozsudek SD EU ze dne 15. 2. 2016, PPU J. N., C-601/15, bod 47).
[53] Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy má každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.
[54] Podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy má každý, kdo byl zatčen nebo zadržen v rozporu s ustanoveními tohoto článku, nárok na odškodnění. Právo na soudní ochranu garantuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[55] Dle názoru Nejvyššího správního soudu čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy neomezuje právo na soudní přezkum pouze na dobu, po kterou je cizinec zajištěn, cizinec má také ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie právo na to, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem.
[56] Podle Úmluvy může být osobní svoboda omezena toliko z přesně specifikovaných důvodů definovaných v odst. 1 článku 5 Úmluvy [zde článkem 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy]. Právní úprava omezení osobní svobody musí splňovat i procesní záruky podle čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy. Jen v takovém případě naplňuje i požadavky čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie.
[57] Pro naplnění čl. 5 odst. 4 Úmluvy není rozhodující zákonná povinnost Policie ČR zkoumat v průběhu zajištění, zda trvají jeho důvody. Uvedené ustanovení vyžaduje možnost soudního přezkumu, který nemůže být nahrazen přezkumem ze strany správních orgánů (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 7. 1971, De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66). Záruka zakotvená v citovaném článku zahrnuje právo na pravidelný soudní přezkum důvodů pro trvání zbavení osobní svobody. Ten může být prováděn soudy automaticky, postačuje však umožnění cizinci iniciovat takový přezkum v rozumných intervalech (viz např. rozsudky ESLP ze dne 25. 10. 1989, Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ze dne 5. 11. 1981, X proti Spojenému království, stížnost č. 7215/75, nebo ze dne 15. 11. 2005, Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01). Pravidelný přezkum trvání důvodů pro zajištění cizince je umožněn cestou žaloby proti rozhodnutím o zajištění, o prodloužení zajištění, případně proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti cizince o propuštění podle § 65 a násl. s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Azs 57/2014-28).
[58] Jak již bylo řečeno, právo Evropské unie upravuje podmínky zajištění za účelem navrácení cizince v čl. 15 až 18 směrnice 2008/115/ES. Tato směrnice „dodržuje základní práva a ctí zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie“ (bod [24] odůvodnění směrnice).
[59] Soudní přezkum zajištění za účelem vyhoštění garantuje směrnice 2008/115/ES v čl. 15 odst. 2 a 3. V odstavci 2 stanoví: „Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány. Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů. Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy a) buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění; b) nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení. V takovém případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti zahájit takové řízení. Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.“
[60] Článek 15 odst. 3 směrnice 2008/115/ES garantuje „v každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.“
[61] Obdobně je upraven též soudní přezkum zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu v čl. 9 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96-116, takto: „V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele. Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn.“ Čl. 9 odst. 5 dále stanoví, že „[z]ajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění“.
[62] V obecné rovině zakotvuje právo na soudní ochranu práv zaručených unijním právem článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, v případě zbavení osobní svobody zajištěním cizince pak speciální požadavky na soudní ochranu stanoví právě čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115/ES ve spojení s článkem 6 Listiny základních práv EU. Ani z těchto ustanovení podle Nejvyššího správního soudu nevyplývá žádné omezení práva na soudní přezkum pouze na dobu, po kterou je cizinec zajištěn. Rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění sleduje legitimní cíl, aby omezení osobní svobody, došlo-li k němu nezákonně, trvalo co nejkratší dobu (např. rozsudek SD EU ze dne 5. 6. 2014, PPU Ali Mahdi, C-146/14, body 53 až 64). Ukončení zajištění (ani skončí-li s tím současně omezení osobní svobody, tím spíše pokud toto omezení trvá dále podle jiného právního předpisu) však nevylučuje nezákonnost rozhodnutí o zajištění. K soudní ochraně zajištěných cizinců dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy viz např. rozsudek ESLP ze dne 5. 2. 2002, Čonka proti Belgii, rozsudek ze dne 25. 1. 2005, Singh proti České republice, rozsudek ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, rozsudek ze dne 25. 10. 2012, Buishvili proti České republice.
[63] Je-li dle čl. 5 odst. 5 Úmluvy tomu, kdo byl zajištěn v rozporu se zákonem, garantováno právo na odškodnění, pak toto právo zároveň, vzhledem k shodnému obsahu článku 6 Listiny základních práv EU, vyplývá přímo z unijního práva. Podle judikatury Soudního dvora má navíc každý jednotlivec za určitých podmínek vůči státu právo na náhradu škody či nemateriální újmy jemu způsobené neplněním povinností členského státu, které pro daný stát vyplývají z unijního práva (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 3. 1996 ve spojených věcech Brasserie du Pecheur a Factortame, C-46/93 a C-48/93 a navazující judikatura).
[64] Zásada odpovědnosti státu za škodu jím způsobenou jednotlivci porušením unijního práva se pojí se zásadou loajality zakotvenou v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, podle které členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které pro ně vyplývají z unijního práva; mezi tyto závazky přitom patří i závazek odstranit nedovolené důsledky porušení práva EU. Dle čl. 19 odst. 1, druhý pododstavec SEU jsou členské státy povinny stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Tato povinnost členských států odpovídá právu jednotlivců na soudní ochranu a spravedlivý proces dle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (rozsudek SDEU ze dne 26. 7. 2017, Moussa Sacko, C-348/16, body 29 a 30).
[65] Porušením unijního práva ze strany státu lze v daném případě rozumět nezákonné zajištění, tj. zajištění v rozporu s podmínkami v článku 15 a násl. směrnice 2008/115/ES; tato ustanovení směrnice poskytují jednotlivci mj. právo být zajištěn v souladu s podmínkami tam uvedenými a právo na soudní přezkum rozhodnutí o zajištění v přiměřené době. Právní úprava, která vymáhání práva na náhradu škody či nemateriální újmy způsobené porušením těchto ustanovení směrnic nepřiměřeně ztěžuje, či dokonce znemožňuje, je v rozporu s výše uvedenou zásadou efektivity, resp. s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem Smlouvy o Evropské unii. Jestliže vnitrostátní úprava vylučuje (faktický) soudní přezkum zajištění cizince a cizinec takový přezkum „potřebuje“ v souladu s vnitrostátními pravidly (a soudní rozhodnutí v něm vydané) k tomu, aby mohl následně uplatnit právo na náhradu škody či nemateriální újmy vzniklé nezákonným zajištěním vůči státu, jedná se o porušení unijního práva.
[66] Cizinec má dle článku 15 směrnice 2008/115/ES zejména právo, aby jeho věc byla co nejrychleji projednána a současně aby, pokud je nezákonně zajištěn, byl neprodleně propuštěn na svobodu – toto je jeho subjektivní (unijní) právo, které výslovně vyplývá z tohoto ustanovení směrnice. Nestihne-li krajský soud rozhodnout dříve, než je zajištění ukončeno, v případě, že došlo k propuštění cizince ze zařízení, nedostalo se tak cizinci efektivní soudní ochrany ve smyslu článku 15 směrnice. Faktickým vyloučením soudního přezkumu i za situace, kdy došlo k formálnímu ukončení zajištění, ale cizinec zůstává zajištěn dle jiného předpisu, nelze o efektivní soudní ochraně ve smyslu směrnice mluvit vůbec. K porušení zásady efektivity v případě zastavení řízení o žalobě však dochází i z důvodu faktického vyloučení možnosti požadovat náhradu škody či nemateriální újmy způsobené porušením unijního práva ze strany státu. Příslušný krajský, resp. městský soud má proto, v souladu s právem Evropské unie povinnost (meritorně) rozhodnout i v případě, že cizinec již není zajištěn.
[67] Zrušení rozhodnutí o zajištění pro nezákonnost je dle české právní úpravy nezbytným předpokladem toho, aby se poškozený mohl domáhat náhrady škody či nemateriální újmy způsobené mu zajištěním (k tomu srov. § 8 zákona č. 82/1998 Sb.)
[68] Neumožňuje-li § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců na základě žaloby věcný přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění cizince před správními soudy ani v prvním stupni řízení, v případě, že je zajištění ukončeno před rozhodnutím soudu, je toto ustanovení v rozporu s uvedenými ustanoveními práva Evropské unie, potažmo Úmluvy. Nejvyšší správní soud tento rozpor považuje za acte clair.
[69] Nejvyšší správní soud proto nevolil stěžovatelem navrhovanou cestu předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť s ohledem na povinnost poskytnout rychlý a efektivní soudní přezkum zajištění, shledal v daném případě vhodnějším jiný postup.
[70] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 11. 7. 2007, čj. 6 As 55/2006-96, dospěl k závěru, že „v případě, kdy ustanovení zákona odporuje mezinárodní smlouvě vymezené v čl. 10 Ústavy, nikoliv však již ústavnímu pořádku České republiky, jehož legální definici podává čl. 112 odst. 1 Ústavy, je soud povinen na základě pokynu čl. 95 odst. 1 část věty před středníkem ve spojení s čl. 10 Ústavy příslušné ustanovení přednostně před zákonem aplikovat“.
[71] Tím spíše je obdobný postup namístě, dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru, že aplikované ustanovení zákona je kromě rozporu s Evropskou úmluvou v rozporu též s právem Evropské unie (a jeho prostřednictvím také s Evropskou úmluvou). Vycházel přitom z usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/08, U 12/51 SbNU 823, č. 12/2008 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud dovodil, že „[j]estliže obecný soud, obracející se na Ústavní soud s návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, resp. § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve svém návrhu jednoznačně uvádí, že napadené ustanovení zákona je (vedle rozporu s ústavním pořádkem) rovněž v rozporu s právem Evropských společenství, nehledě na to, zda pro tento závěr předkládá argumenty, musí za takové situace rozhodnout na prvním místě na základě požadavků stanovených rozsudkem Soudního dvora Evropských společenství Simmenthal II (Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal SpA ze dne 9. 3. 1978, 106/77) o nepoužitelnosti napadeného ustanovení pro jeho rozpor s právem Evropských společenství. Ústavní soud ponechává zcela na úvaze obecného soudu, zda se primárně bude zabývat zkoumáním rozporu zákonného ustanovení, které má aplikovat, s právem Evropských společenství anebo se zaměří na zkoumání rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud se však primárně zaměří na zkoumání souladu s právem Evropských společenství a tvrdí, před Ústavním soudem, že zkoumané ustanovení zákona s ním je v rozporu, musí z tohoto svého přesvědčení vyvodit důsledky v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora, tzn. napadené ustanovení neaplikovat. V takovém případě pak navrhující soud nesplňuje podmínky pro aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, resp. § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, a jeho návrh musí být Ústavním soudem podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítnut jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.“
[72] Obecným soudům proto náleží primárně se zabývat rozporem aplikovaného ustanovení vnitrostátního předpisu s právem Evropských společenství (resp. nyní Evropské unie) a napadené ustanovení neaplikovat. Ohledně nálezu Pl. ÚS 36/01 Ústavní soud v citovaném usnesení dodal, že „Ústavní soud odůvodnil nutnost zahrnout do rámce ústavního pořádku i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách tím, že zatímco v případě rozporu zákona s ústavním zákonem není soudce obecného soudu kvalifikován věc posoudit a je povinen ji předložit Ústavnímu soudu, v případě rozporu zákona a smlouvy o lidských právech, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality, je podle čl. 10 Ústavy povinen postupovat dle mezinárodní smlouvy. Podle právního názoru vysloveného Ústavním soudem v tomto nálezu by takové rozhodnutí, bez ohledu na to, která soudní instance jej přijala, v právním systému neobsahujícím soudní precedens v kvalitě a závaznosti pramene práva nikdy nemohlo nabýt případně i faktických derogačních důsledků. Pro dvě, svou ústavní povahou identické situace, by tak byla Ústavou vytvořena ničím neodůvodněná procedurální nerovnost. V případě rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství se ale o situaci identickou s rozporem s ústavním pořádkem nejedná. K nepoužití napadeného ustanovení Městským soudem v Praze by případně došlo nikoliv pro její rozpor se smlouvou o lidských právech, tedy rozpor, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality jako rozpor s vnitrostátními ustanoveními ústavního pořádku, ale pro rozpor s ustanoveními práva Evropských společenství, která mají naprosto odlišný charakter. Navíc toto právo působí v právním řádu České republiky na základě čl. 10a Ústavy (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04, N 50/40 SbNU 443, 494), a nikoliv čl. 10 jako mezinárodní smlouvy o lidských právech, na které se vztahuje výše citovaný nález. Nelze tedy hovořit o tom, že by přednostní aplikace práva Evropských společenství na základě judikatury Soudního dvora vytvářela ničím neodůvodněná procedurální nerovnost, která by zasahovala do materiálního ohniska Ústavy.“ | decision_858.txt |
4,486 | k § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Den elektronické objednávky služby DopisOnline přes webovou stránku https://online.postservis.cz není okamžikem podání zásilky k poštovní přepravě ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2017, čj. 10 As 20/2017-49)
Věc: Zuzana J. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o včasnost podání odvolání, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyně shledána vinnou z přestupku, jež bylo doručeno do datové schránky zmocněnce žalobkyně dne 5. 4. 2016. Lhůta pro podání odvolání skončila dne 20. 4. 2016. Správní orgán obdržel dne 20. 4. 2016 prostý elektronický e-mail, který obsahoval blanketní odvolání, žalobkyně však toto odvolání ve lhůtě 5 dnů způsobem uvedeným v § 37 odst. 4 správního řádu nepotvrdila. Dne 25. 4. 2016, tj. poslední den pětidenní lhůty zmocněnec žalobkyně zadal službou DopisOnline odvolání, to ale státní podnik Česká pošta zpracoval, vytiskl a zadal k přepravě až následující den. Z tohoto důvodu žalovaný odvolání žalobkyně odmítl pro opožděnost.
Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu, který jí vyhověl. Dle krajského soudu zmocněnec žalobkyně odvolání doplnil včas, neboť k podání došlo objednávkou ve službě DopisOnline již 25. 4. 2016, tedy ve lhůtě předpokládané § 37 odst. 4 správního řádu.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Namítal, že elektronická objednávka má zcela odlišnou podobu než výsledná listovní zásilka, která je posléze poštou dodána. Nejde o zásilku v konečné podobě ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách). Elektronická objednávka není poštovní zásilkou ve smyslu zákona o poštovních službách. Podle § 2 písm. m) téhož zákona je poštovním podáním převzetí poštovní zásilky. Převzetí elektronické objednávky však není převzetím poštovní zásilky. Poštovní smlouva je uzavřena teprve podáním poštovní zásilky do poštovní přepravy, nikoliv již podáním elektronické objednávky.
Stěžovatel zdůraznil, že obchodní podmínky služby DopisOnline obsahují výslovné ustanovení, kterým je aplikace Poštovních podmínek vyloučena až do doby podání poštovní zásilky k poštovní přepravě. Odesílatel je tedy srozuměn s tím, že datum elektronické objednávky se nemusí shodovat s datem podání poštovní zásilky.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že pro posouzení právních důsledků využívání služby DopisOnline je rozhodné, jak se jeví jejímu uživateli. Žalobkyně učinila podání u držitele poštovní licence - České pošty, a dostala potvrzení v podobě podacího lístku, na němž je jako datum podání uvedeno 25. 4. 2016. Od tohoto okamžiku již podáním disponovala pošta, a to až do okamžiku doručení zásilky v listinné podobě správnímu orgánu. Zásilka se nacházela v systému České pošty a jejím převzetím se pošta zavázala zajistit její doručení.
Pro posouzení věci je rozhodné faktické fungování celého balíčku služeb z pohledu jeho uživatele. Uživatel odevzdal podání v elektronické podobě subjektu, který disponuje potřebnou poštovní licencí a jenž se postaral o doručení zásilky v režimu služby držitele poštovní licence. Předáním podkladů držiteli licence opouští zásilka sféru uživatele a vydává se v režii držitele poštovní licence za doručením adresátu. Rozhodné datum je datum podání, resp. potvrzení v podobě podacího lístku, v projednávané věci 25. 4. 2016. Žalobkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2017, čj. 2 As 330/2016-39. Připomněla, že v pochybnostech se má procesní lhůta za dodrženou.
Desátý senát při předběžném posouzení kasační stížnosti zjistil, že o klíčové právní otázce již rozhodl druhý senát. V rozsudku ve věci sp. zn. 2 As 330/2016, kterým řešil věc zcela srovnatelnou, dospěl k následujícím obecným právním závěrům:
„I. Zpracovávání elektronických souborů do podoby listinných zásilek (tedy tisk, vložení do obálky a opatření adresou) Českou poštou, s. p., v rámci služby DopisOnline není poštovní službou ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), resp. ve smyslu poštovních podmínek. Veřejnoprávní regulací silně ovlivněný vztah upravený zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami vznikne až ve chvíli předání vytvořené listinné zásilky k poštovní přepravě, kdy je uzavřena poštovní smlouva.
II. Pro posouzení právních důsledků využívání služby DopisOnline v oblasti doručování je nicméně rozhodné faktické fungování výše popsaného komplexu relativně oddělitelných služeb, tvořeného oběma smluvními vztahy, z pohledu uživatele tohoto komplexu. Uživateli se služba jeví jako ‚balíček‘ spočívající v tom, že odevzdá podání v elektronické podobě subjektu, který se navenek jeví jako ‚jeden‘ (České poště, s. p.), jenž disponuje potřebnou poštovní licencí a jenž se vedle vytištění textu a vyrobení listinné zásilky postará i o její doručení v režimu služby držitele poštovní licence. Za těchto specifických okolností je proto třeba považovat za okamžik podání poštovní zásilky držiteli poštovní licence ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu okamžik odevzdání podání v elektronické podobě v rámci služby DopisOnline.“
Podle § 37 odst. 4 správního řádu ve znění účinném pro projednávanou věc (tj. do 18. 9. 2016) podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu musí být do 5 dnů potvrzeno písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu, je lhůta zachována mimo jiné tehdy, je-li poslední den lhůty podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence.
Při úvahách, kdy byla poštovní zásilka podána ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu (obdobnou argumentaci by ale bylo možno uplatnit i k § 40 odst. 4 s. ř. s. nebo § 57 o. s. ř.), má předkládající senát za to, že druhý senát vychází z nesprávných premis, resp. některá zákonná ustanovení zcela pomíjí.
Objednávku zásilky elektronickou formou v podobě služby DopisOnline nelze považovat za podání zásilky ve smyslu § 2 písm. m) zákona o poštovních službách a § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu. V důsledku objednávky této služby zatímně neexistuje adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána [§ 2 písm. a) zákona o poštovních službách]. Vytvoření této zásilky v konečné podobě je nepochybně povinností České pošty, ovšem děje se tak v právním režimu, který není regulován zákonem o poštovních službách, ale v režimu čistě soukromoprávním (jak správně uvádí i druhý senát). Z formulace „v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána“ jednoznačně plyne, že zásilkou může být pouze listinný dokument obsažený v zalepené obálce označené adresou adresáta. Je vyloučeno, aby datum podání zásilky ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu předcházelo datu vzniku zásilky jako takové. Jinými slovy, zásilka nemůže být předána k poštovní přepravě dříve, než vůbec vznikne.
Dle předkládajícího senátu je v souladu s obchodními podmínkami nutno rozlišit okamžik, kdy zákazník v režimu čistě soukromoprávním objedná zpracování a podání zásilky, na straně jedné, a okamžik podání samotné zásilky na straně druhé. Teprve druhý okamžik je významný z hlediska procesních norem typu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu.
Druhý senát ve svých úvahách akcentuje fungování balíčku služby z pohledu, jak se jeví uživateli komplexu (bod 26 a násl.). Z pohledu uživatele „přípravná“ část balíčku ustupuje do pozadí a jako jádrová část služby se mu jeví doručení listinné zásilky v režimu služby držitele poštovní licence. „Předání ‚podkladu‘ pro vytvoření listinné zásilky se pak v této logice uživateli jeví jako moment, v němž zásilka, v té době v listinné podobě ještě sice nevytvořená, nicméně existující jako uspořádaný soubor informací, opouští jeho sféru a vydává se – v režii držitele poštovní licence, byť v tom okamžiku vystupujícím ‚ještě‘ pouze v roli čistě soukromoprávního dodavatele doprovodné služby – na cestu za adresátem“ (bod 28). Tyto spekulativní úvahy nemohou přebít naprosto jasná ustanovení § 2 písm. a) a písm. m) zákona o poštovních službách.
Den objednávky služby DopisOnline přes webovou stránku https://online.postservis.cz není pro určení okamžiku podání zásilky významný. Zásilka je podána k poštovní přepravě teprve v okamžiku, kdy je zpracována - tedy Českou poštou vytištěna a zkompletována. Protože však druhý senát k této otázce zaujal názor opačný, předkládá desátý senát rozšířenému senátu tuto otázku k rozhodnutí.
Ve vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu setrvala žalobkyně na své argumentaci. Zdůraznila, že rozhodnou okolností pro posouzení věci je, že při dokazování byla soudu předložena podací stvrzenka (podací lístek, který je veřejnou listinou), na němž je jako datum podání vyznačeno 25. 4. 2016. To je údajem dle čl. 8 odst. 3 písm. d) poštovních podmínek.
Úvaha desátého senátu je relevantní pouze pro držitele poštovní licence, nikoli pro zákazníka. Česká pošta by neměla vyznačovat na podací stvrzence jako datum podání takové datum, ve kterém de iure k podání nedošlo. V návaznosti na projednávanou věc Česká pošta opravila svůj systém podání hybridních zásilek. Nedošlo však ke změně, která by svědčila právnímu názoru předkládajícího senátu. Úprava spočívá v tom, že datum na obálce je vyznačeno zpětně ke dni, kdy se podání dostalo elektronicky do dispozice pošty.
Má-li žalobkyně Českou poštou potvrzené datum podání, má jako účastník správního řízení právo legitimně očekávat, že právě toto datum je datem, ke kterému došlo k podání zásilky de iure.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že den elektronické objednávky služby DopisOnline přes webovou stránku https://online.postservis.cz, není okamžikem podání zásilky k poštovní přepravě ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, a vrátil věc desátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(…)
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[25] Dle § 1 zákona o poštovních službách je poštovní službou činnost prováděná na základě poštovní smlouvy, za podmínek stanovených tímto zákonem, jejímž účelem je dodání poštovní zásilky nebo poukázané peněžní částky.
[26] Návrhem na uzavření poštovní smlouvy je předání poštovní zásilky nebo poukázané peněžní částky provozovateli, který je povinen takový návrh přijmout faktickým převzetím poštovní zásilky nebo poukázané peněžní částky k poskytnutí poštovní služby. Poštovní službou je tedy pouze činnost prováděná podle poštovní smlouvy v návaznosti na § 5 odst. 1 větu první zákona o poštovních službách, kde jsou uvedeny náležitosti poštovní smlouvy.
[27] Jak navrhovatel, tak provozovatel poštovních služeb jsou povinni postupovat při uzavírání poštovní smlouvy podle poštovních podmínek, které musí mít písemnou formu a náležitosti stanovené v § 6 zákona o poštovních službách.
[28] Poštovní službou tedy není jakákoliv služba poskytovaná na základě smlouvy uzavřené mezi poštou a zákazníkem, ale pouze poštovní služba nabízená provozovatelem ve smyslu zákona o poštovních službách.
[29] Služba DopisOnline umožňuje zákazníkovi elektronicky objednat zpracování a podání poštovních zásilek uvedených v poštovních podmínkách. Jedná se o kombinaci několika dílčích služeb, v rámci kterých Česká pošta zabezpečí zpracování zásilek a dále jejich podání do poštovní sítě. Zpracováním zásilky se rozumí její tisk a kompletace (balení a potisk obálky). Elektronickou objednávkou se rozumí objednávka služeb České pošty prostřednictvím elektronického formuláře na webu (čl. 3 Obchodních podmínek služby DopisOnline).
[30] S oběma senáty lze souhlasit v tom, že vztah mezi Českou poštou a zákazníkem při poskytování posuzované služby je smíšené povahy s tím, že jednotlivým fázím (dílčím službám) smluvního vztahu odpovídá i odlišná právní regulace. Podle povahy jednotlivých fází poskytovaných služeb se služby řídí občanským zákoníkem (případně zákonem č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, je-li zákazník spotřebitelem dle § 419 občanského zákoníku), obchodními podmínkami této služby a zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami.
[31] Prvotní smlouva je mezi zákazníkem a Českou poštou uzavřena okamžikem, kdy pošta akceptuje objednatelem řádně vyplněnou a potvrzenou elektronickou objednávku, odeslanou přes adresu https://online.postservis.cz. Do okamžiku poštovního podání se smluvní vztah řídí občanským zákoníkem. Poštovní smlouva podle zákona o poštovních službách je mezi Českou poštou a zákazníkem uzavřena teprve podáním zásilky do poštovní přepravy. Tato druhá smlouva se řídí zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami platnými v den podání.
[32] Podle § 2 písm. a) zákona o poštovních službách se poštovní zásilkou rozumí adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána. Podle § 2 písm. m) téhož zákona se poštovním podáním rozumí převzetí poštovní zásilky nebo poukazované peněžní částky provozovatelem k poskytnutí poštovní služby.
[33] Se závěrem druhého senátu, dle kterého zpracovávání elektronických souborů do podoby listinných zásilek (tedy tisk, vložení do obálky a opatření adresou) Českou poštou v rámci služby DopisOnline není poštovní službou ve smyslu zákona o poštovních službách, resp. ve smyslu poštovních podmínek, lze zcela souhlasit.
[34] Nelze však již souhlasit se závěrem, že okamžik, ke kterému je zásilka podána k poštovní přepravě z hlediska kogentního § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, může být určen soukromoprávním ujednáním, tj. Obchodními podmínkami DopisOnline či subjektivním pocitem zákazníka, jak se mu tato služba jeví navenek.
[35] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vždy důsledně rozlišoval soukromoprávní ujednání mezi zákazníkem a Českou poštou, a naproti tomu veřejnoprávní povinnosti České pošty vyplývající ze zákona o poštovních službách a procesních předpisů typu správního řádu (srov. např. rozsudek ze dne 7. 4. 2015, čj. 3 As 178/2014 - 31, ve vztahu ke službě odnos zásilek, resp. rozsudek ze dne 30. 6. 2010, čj. 1 As 10/2010 - 47, ve vztahu ke službě dosílka). Ani v jednom z uváděných rozsudků nepřevážila (možná) opačná očekávání zákazníků České pošty.
[36] Úvaha, dle které vnímá zákazník uvedenou službu ve svém komplexu jako jeden „balíček“, je zcela nepodložená a z hlediska posouzení dodržení zákonem stanovených lhůt irelevantní. Česká pošta se převzetím elektronické objednávky zavazuje jednak zpracovat objednávku do podoby listinné zásilky, což ještě není poštovní službou, a jednak následně zajistit její doručení, tj. podat zásilku k poštovní přepravě. Veřejnoprávní regulací silně ovlivněný vztah upravený zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami vznikne až ve chvíli předání vytvořené listinné zásilky k poštovní přepravě, kdy je uzavřena poštovní smlouva. Teprve uzavřením poštovní smlouvy je zásilka podána k poštovní přepravě a pouze tento okamžik je rozhodný pro posouzení včasnosti podání z hlediska dodržení veřejným právem stanovených lhůt.
[37] Bez významu není ani předkládajícím senátem zdůrazněná okolnost, že odeslání elektronické objednávky časově předchází okamžiku vytvoření poštovní zásilky, o jejíž doručení, resp. předání k poštovní přepravě jde. Aby mohla být vůbec nějaká zásilka předána k poštovní přepravě, musí být nejprve vytvořena.
[38] Rozšířený senát opakuje, že poštovní zásilkou se dle § 2 písm. a) zákona o poštovních službách rozumí adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána. Toto ustanovení je naprosto jednoznačné. K argumentaci žalobkyně lze uvést, že nelze vycházet z odlišného ujednání v soukromoprávním vztahu mezi odesílatelem a Českou poštou. Zákonodárce v zákoně o poštovních službách samozřejmě mohl upravit fikci podání neexistující zásilky. Důležité však je, že tak neučinil. Právní fikce je právně technický postup, pomocí něhož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou, a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní důsledky než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu. Právní fikci však ve vztazích veřejnoprávních nebo veřejnoprávní metodou regulací ovlivněných nelze konstruovat soudně, nelze ji ani vytvářet ujednáním mezi stranami, rozporným s kogentní veřejnoprávní normou.
[39] Dovozovat fikci bez jakéhokoliv zákonného ukotvení pouze z obchodních podmínek soukromoprávní povahy či ze subjektivního pocitu zákazníka, jak se mu ta či ona služba jeví, proto není možné.
[40] Podací lístek není veřejnou listinou, které svědčí presumpce správnosti. Charakter veřejné listiny vymezuje správní řád v § 53 odst. 3 jako listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné. Pro podací lístek (stejně jako pro každou jinou listinu soukromou) platí, že určitou důkazní sílu má, ovšem stačí formální popření jeho správnosti, aby nastoupila důkazní povinnost a důkazní břemeno toho, kdo tvrdil skutečnosti, jež měly být podacím lístkem doloženy.
[41] Není žádný rozumný důvod se domnívat, že v případě služby DopisOnline, která je službou ryze soukromé povahy, má být za okamžik podání zásilky k poštovní přepravě považován z hlediska veřejného práva již den objednání této služby, bez ohledu na to, kdy pošta skutečnou zásilku zpracuje a předá ve smyslu zákona o poštovních službách k poštovní přepravě. | decision_859.txt |
4,487 | k § 15a odst. 3 a § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (v textu jen „směrnice 2004/38/EU“)
Oprávněnost pobytu na území, která dle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, představuje podmínku pro vydání povolení k přechodnému pobytu vzdáleného rodinného příslušníka (§ 15a odst. 3 téhož zákona), není v rozporu s ústavním pořádkem ani se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2024, čj. 6 Azs 284/2023-39)
Prejudikatura: č. 3536/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 16/2019 Sb.; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 9. 2012, Rahman a další (C-83/11), a ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi (C-561/19); rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další (C-283/81), a ze dne 12. 7. 2018, Banger (C-89/17).
Věc: D. T. N. H. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k přechodnému pobytu, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně v minulosti oprávněně pobývala na území České republiky, a to od 1. 12. 2015 na základě dlouhodobého víza za účelem rodinným, poté od 1. 6. 2016 na základě dlouhodobého pobytu za účelem rodinným (v obou případech ve vztahu ke své matce oprávněně pobývající na území). Ode dne 22. 7. 2021 pobývala žalobkyně na území České republiky bez oprávnění.
Žalobkyně se považovala za rodinného příslušníka (partnerku) občana České republiky, s nímž dle vlastních tvrzení navázala vztah na jaře roku 2021 a od března roku 2022 s ním sdílela společnou domácnost. Dne 14. 12. 2022 žalobkyně z tohoto titulu požádala o vydání povolení k přechodnému pobytu na území České republiky. Ministerstvo vnitra žádost rozhodnutím ze dne 24. 3. 2023 zamítlo s odůvodněním, že žalobkyně v době podání žádosti nesplňovala podmínku oprávněného pobytu na území České republiky dle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 6. 2023 zamítla odvolání žalobkyně a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Uvedla, že správní orgány nebyly povinny zkoumat existenci a trvalost partnerského vztahu, neboť žalobkyně v době podání žádosti nesplnila zákonnou podmínku, aby jí mohlo být vyhověno, neboť na území České republiky pobývala bez oprávnění.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalované bránila žalobou, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 9. 2023, čj. 57 A 3/2023-45, zamítl. Krajský soud připomněl, že žalobkyně od 22. 7. 2021 pobývá na území České republiky neoprávněně, přičemž o povolení k přechodnému pobytu požádala až dne 14. 12. 2022. Ve shodě se správními orgány proto krajský soud dospěl k závěru, že žalobkyně v době podání žádosti o přechodný pobyt pobývala na území České republiky neoprávněně, a tedy nesplnila podmínku pro vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky. Dle rozhodné vnitrostátní právní úpravy již z tohoto důvodu nebylo možné žádosti vyhovět, a proto nebylo třeba dále posuzovat, zda je žalobkyně skutečně rodinným příslušníkem (partnerkou) občana České republiky.
Aplikovanou právní úpravu krajský soud neshledal protiústavní, respektive rozpornou s žalobkyní odkazovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, č. 16/2019 Sb., jímž byla jako neústavní zrušena dřívější právní úprava, dle které bylo správní řízení v případech, kdy cizinec nebyl v době podání žádosti oprávněn pobývat na území, zastaveno. Dle krajského soudu právní úprava přijatá po derogačním zásahu Ústavního soudu (aplikovaná v nyní souzené věci) již netrpí ústavněprávními deficity, neboť garantuje věcné posouzení žádosti, včetně posouzení dopadů do soukromého a rodinného života. To dříve v případě procesního zastavení řízení nebylo možné. Cizinec má zároveň možnost přezkoumání závěrů správního orgánu v odvolacím řízení a následně soudy rozhodujícími ve věcech správního soudnictví.
Krajský soud nesouhlasil ani s žalobní námitkou poukazující na rozpor vnitrostátní právní úpravy se směrnicí 2004/38/EU. Z této směrnice ani z judikatury Soudního dvora dle krajského soudu nevyplývá, že by členský stát nemohl odepřít oprávnění k pobytu cizinci, který v době podání žádosti nebyl oprávněn pobývat na jeho území. S ohledem na široký prostor členských států pro uvážení není vnitrostátní úprava dle krajského soudu v rozporu s jejich povinností usnadnit vstup a pobyt tzv. oprávněných osob (vzdálených rodinných příslušníků).
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž nesouhlasila s posouzením ústavnosti aplikované právní úpravy provedené krajským soudem. Ačkoli dle současné (nové) právní úpravy reagující na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 jsou správní orgány povinny věcně přezkoumat alespoň to, zda je žadatel tzv. blízkým rodinným příslušníkem, na které se podmínka oprávněnosti pobytu nevztahuje, nebo tzv. vzdáleným rodinným příslušníkem, na které se tato podmínka naopak vztahuje; a ačkoli se při nesplnění této podmínky již řízení nezastavuje, nýbrž se žádost zamítá, nevedly dle stěžovatelky popsané změny k tomu, aby právní úpravu bylo možno považovat za ústavně konformní. Formální změna spočívající v nahrazení způsobu rozhodnutí zamítnutím žádosti (oproti zastavení řízení) neměla dle stěžovatelky za následek, že by se správní orgán žádostí věcně zabýval. K posouzení věci samé dle jejího názoru opět nedochází.
Stěžovatelka dále zpochybnila soulad aplikované úpravy s evropským právem. Namítla, že postup dle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců neumožňuje pečlivě posoudit osobní poměry žadatele a odůvodnit odepření vstupu či pobytu, jak vyžaduje evropská úprava. Zamítnutí žádosti z důvodu dočasného pobytu na území České republiky bez oprávnění považovala stěžovatelka za přísnou a nepřiměřenou „sankci“ v porovnání k porušení administrativních pravidel, kterou evropská směrnice nepřipouští. Na podporu argumentace stěžovatelka odkázala rovněž na odbornou literaturu. Dle stěžovatelčina názoru nedochází k usnadňování postavení rodinných příslušníků občanů Evropské unie oproti ostatním žadatelům (ostatním cizincům z třetích zemí), v čemž stěžovatelka taktéž spatřovala rozpor se směrnicí 2004/38/EU.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[13] Podle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců ministerstvo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, jestliže žadatel, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie podle § 15a odst. 1 nebo 2, v době podání této žádosti není podle tohoto zákona oprávněn pobývat na území.
[14] Mezi účastníky řízení je v posuzované věci nesporné, že stěžovatelka nesplňovala podmínku citovaného § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, neboť žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podala v době, kdy nebyla oprávněna pobývat na území České republiky. Spornou však stěžovatelka činí možnost aplikace tohoto ustanovení z důvodu tvrzeného rozporu s ústavním pořádkem a rozporu s evropským právem, neboť dle jejího názoru neumožňuje zabývat se věcně postavením a poměry žadatele, včetně toho, zda je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. S ohledem na obsah kasačních námitek se tak Nejvyšší správní soud zabýval zejména výkladem aplikované právní úpravy a její ústavní a evropskou konformitou.
III.A Blízcí a vzdálení rodinní příslušníci dle § 15a zákona o pobytu cizinců
[15] Ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců definuje rodinné příslušníky občanů Evropské unie, jimž je udělován přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie dle § 87b téhož zákona, nejsou-li shledány důvody pro zamítnutí žádosti dle § 87e.
[16] Dle právní úpravy účinné od 1. 8. 2021 (rozhodné pro posuzovaný případ) rozlišuje (obdobně jako v minulosti) § 15a zákona o pobytu cizinců dvě skupiny rodinných příslušníků občanů Evropské unie. V odstavci prvém v rámci první skupiny vyjmenovává tzv. blízké rodinné příslušníky (označované též jako „privilegovaní rodinní příslušníci“), při jejichž vymezení zákon vychází z definice rodinného příslušníka v čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, a rozumí jimi manžela či manželku a za určitých okolností potomky a předky v přímé linii.
[17] V odstavci třetím v rámci druhé skupiny pak zákon vyjmenovává tzv. vzdálené rodinné příslušníky (označované též jako „širší rodinní příslušníci“, „neprivilegovaní rodinní příslušníci“ či nepřesně jako „oprávněné osoby“), jejichž výčet vychází z definice tzv. oprávněných osob v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, na jehož základě má členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy této skupině osob usnadňovat vstup a pobyt. Rozumí se jimi ostatní rodinní příslušníci (v české terminologii příbuzní) splňující stanovené podmínky (vyživovaná osoba nebo člen domácnosti nebo vážné zdravotní důvody) a rovněž partner, se kterým má občan Evropské unie doložen trvalý vztah. Stěžovatelka se jako partnerka českého občana považuje za vzdáleného rodinného příslušníka spadajícího do této druhé skupiny.
[18] Novela zákona o pobytu cizinců [provedená zákonem č. 274/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „novela č. 274/2021 Sb.“)] zavedla pro vzdálené rodinné příslušníky požadavek, aby v době podání žádosti nepobývali na území neoprávněně [viz výše citovaný § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona]; na blízké rodinné příslušníky se tento požadavek nevztahuje.
[19] Obecná část důvodové zprávy k vládnímu návrhu uvedené novely k provedeným změnám uvádí: „Směrnice 2004/38 rozlišuje mezi pojmem rodinný příslušník občana Unie (čl. 2 [tedy blízcí rodinní příslušníci]) a tzv. oprávněnými osobami (čl. 3 [tedy vzdálení rodinní příslušníci]). Zatímco v případě rodinných příslušníků občana Unie (čl. 2) existuje právo na vstup, v případě tzv. oprávněných osob toto právo dáno není. Směrnice v čl. 3 hovoří pouze o tom, že členské státy mají v souladu se svými vnitrostátními předpisy usnadnit vstup a pobyt těchto osob. Směrnice 2004/38 sice umožňuje členským státům přijmout příznivější ustanovení, avšak v tomto směru není namístě obě skupiny zcela zrovnoprávnit. Česká republika zcela v souladu s požadavky směrnice oprávněným osobám zjednoduší podmínky pro jejich vstup a pobyt oproti ostatním státním příslušníkům třetích zemí, ale nebudou mít již nadále zcela totožné postavení jako rodinní příslušníci občanů EU dle čl. 2 směrnice 2004/38.“
III.B Soulad § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců s ústavním pořádkem
[20] Protože se stěžovatelka dovolává neústavnosti § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců s odkazem na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, je nezbytné nejprve přiblížit, z jakých důvodů Ústavní soud neshledal ústavně konformní předcházející právní úpravu, která v § 169r odst. 1 písm. j) téhož zákona (ve znění účinném do 20. 1. 2019) stanovila povinnost zastavit řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky (ať vzdáleného, či blízkého), podal-li žádost v době, kdy nebyl oprávněn pobývat na území. Ústavní soud shledal legitimní zákonodárcem sledovaný cíl efektivní kontroly migrace a dodržování práva, avšak prostředek v podobě procesního institutu zastavení řízení neshledal přiměřený tomuto cíli právní regulace (bod 57 nálezu). Dle Ústavního soudu zastavení řízení bránilo meritornímu dokončení správního řízení, ale rovněž přístupu k soudu garantovanému čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“; bod 54 nálezu), neboť se jednalo o faktickou výluku ze soudního přezkumu. Správní soud mohl zkoumat toliko existenci důvodů pro zastavení řízení, nikoliv naplnění hmotněprávních podmínek pro vydání povolení k pobytu (bod 55 nálezu). Zastavení řízení taktéž znemožňovalo legalizovat pobyt žadatele na území České republiky a být zde v kontaktu s rodinným příslušníkem (bod 58 nálezu).
[21] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem spatřuje zásadní rozdíly mezi dřívějším procesním institutem zastavení řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky a nynější úpravou řízení, které je vždy ukončeno rozhodnutím ve věci samé. Současná právní úprava oprávněnost pobytu cizince na území stanovuje jako hmotněprávní podmínku, jejíž nesplnění nevede k zastavení řízení, nýbrž k věcnému zamítnutí žádosti. Zákonodárce byl oprávněn stanovit uvedenou hmotněprávní podmínku pro udělení přechodného pobytu (vzdáleným) rodinným příslušníkům občanů České republiky a vyžadovat, aby žadatelé o tento druh přechodného pobytu nejprve přicestovali a pobývali na území České republiky legálně (obvykle na krátkodobé vízum dle § 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, jak předpokládá důvodová zpráva k novele č. 274/2021 Sb.). Tuto podmínku shledává Nejvyšší správní soud přiměřenou legitimnímu cíli efektivní kontroly migrace a pořádku na úseku cizineckého práva. Přiměřenost této podmínky vyplývá i ze skutečnosti, že dopadá již jen na vzdálené rodinné příslušníky, nikoli na nejbližší příbuzné (manžele, manželky a za určitých okolností přímé potomky a předky českých občanů). Současná právní úprava tak neznemožňuje cizinci legalizovat svůj pobyt na území České republiky, toliko pro vzdálené rodinné příslušníky vyžaduje přísnější podmínky pro získání přechodného pobytu než pro blízké rodinné příslušníky. Právní úprava aplikovaná v nyní souzené věci tak není v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, neboť umožňuje nezávislou soudní kontrolu rozhodnutí vydaného ve věci samé, a to včetně otázky přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žadatele.
[22] Krajský soud v této souvislosti v napadeném rozsudku také správně poukázal na skutečnost, že zatímco v případě zastavení řízení neexistoval prostor pro zkoumání přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života spočívajícího v neudělení pobytového oprávnění, v případě nesplnění hmotněprávní podmínky oprávněnosti pobytu je před zamítnutím žádosti povinností správního orgánu zkoumat k námitce žadatele přiměřenost zásahu spočívajícího v neudělení pobytového oprávnění do jeho soukromého a rodinného života. Tato povinnost vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, přičemž přímo ve vztahu k řízením o povolení přechodného pobytu rodinných příslušníků lze odkázat například na rozsudky ze dne 7. 12. 2016, čj. 1 Azs 273/2016-29, č. 3536/2017 Sb. NSS, body 60 a 61, ze dne 24. 7. 2018, čj. 5 Azs 102/2017-35, bod 32, nebo ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 Azs 127/2018-30, bod 15. Ani z tohoto pohledu tedy nelze shledat aplikovanou právní úpravu protiústavní.
III.C Soulad § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců se směrnicí 2004/38/ES
[23] S ohledem na stěžovatelčinu argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti je třeba se dále zabývat otázkou, zda postavení vzdáleného rodinného příslušníka není již takové, že ve výsledku „režim usnadnění“ nepředstavuje, a tedy zbavuje čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES jeho užitečného účinku.
[24] Stěžovatelka v této souvislosti namítala, že aplikovaná právní úprava nijak neusnadňuje vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků občanů Evropské unie oproti cizincům, kteří takovými rodinnými příslušníky nejsou (dále jen „ostatní cizinci z třetích zemí“), a je proto v rozporu se směrnicí 2004/38/ES. Nejvyšší správní soud považoval za nutné se touto námitkou zabývat, ačkoliv se stěžovatelka považuje za rodinného příslušníka tzv. statického občana České republiky, který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu (resp. stěžovatelka v řízení nikdy netvrdila opak). Novela č. 274/2021 Sb. totiž nic nezměnila na samotném principu vnitrostátního dorovnání rodinných příslušníků občanů České republiky. Vnitrostátní dorovnání blízkých rodinných příslušníků je i po provedené novele nadále obsaženo v samostatném odstavci (§ 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Vnitrostátní dorovnání vzdálených rodinných příslušníků pak sice není upraveno samostatným odstavcem, avšak je výslovně obsaženo v § 15a odst. 3 [srov. písm. a): nebo státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území; a písm. b) dopadající na nyní souzenou věc: nebo se státním občanem České republiky přihlášeným k trvalému pobytu na území].
[25] Z pohledu evropského práva pojednává o vzdálených rodinných příslušnících bod 6 odůvodnění směrnice 2004/38/ES, dle kterého k zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu, a aniž je dotčen zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, by měl hostitelský členský stát postavení osob, které podle této směrnice nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie. Vymezení vzdálených rodinných příslušníků a jejich postavení pak upravuje čl. 3 odst. 2 téže směrnice, dle kterého má hostitelský členský stát v tomto ustanovení definovaným vzdáleným rodinným příslušníkům usnadňovat v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt (anglické znění směrnice: in accordance with its national legislation, facilitate entry and residence, ani její francouzské znění: favorise, conformément a sa législation nationale, l'entrée et le séjour, se přitom od české verze významově neliší).
[26] I po přijetí novely č. 274/2021 Sb. tedy platí, že vnitrostátní právní úprava usnadňuje (facilitate, favorise) vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků, neboť jim na rozdíl od ostatních cizinců z třetích zemí umožňuje získat přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie dle § 87b zákona o pobytu cizinců, a dosáhnout tedy na stejný pobytový status jako blízcí rodinní příslušníci. V případě tzv. bezvízových cizinců jsou tito oprávnění přicestovat na území České republiky a v době bezvízového pobytu požádat o povolení přechodného pobytu rodinného příslušníka. V případě cizinců podléhajících vízové povinnosti právní úprava umožňuje získat krátkodobé vízum na zastupitelském úřadu v zemi původu vzdáleného rodinného příslušníka, které tomuto cizinci umožní legálně přicestovat na území České republiky (§ 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců), a v průběhu tohoto vízového pobytu požádat o povolení přechodného pobytu rodinného příslušníka [srov. § 87e odst. 1 písm. i) bod 3 téhož zákona]. K situaci vízových cizinců popsaný výklad zcela odpovídá úmyslu zákonodárce, jak plyne z příslušné zvláštní části důvodové zprávy k novele č. 274/2021 Sb.: „Právě díky tomuto typu krátkodobého víza budou moci na území ČR přicestovat cizinci podle § 15a odst. 3, aby mohli následně podat ministerstvu žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu. O vydání povolení k přechodnému pobytu tak mohou osoby uvedené v ustanovení § 15a odst. 3 žádat výlučně na území České republiky, a to buď v době jejich bezvízového pobytu, nebo v době, kdy na území pobývají na základě krátkodobého víza vydaného podle ustanovení § 20.“ Vzhledem k výše uvedenému tak Nejvyšší správní soud nesdílí názor prezentovaný v odborné literatuře odkazované stěžovatelkou (Pořízek, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 138), že by zastupitelský úřad mohl s odvoláním na vízový kodex neudělit krátkodobé vízum vzdálenému rodinnému příslušníkovi s odůvodněním, že existují pochybnosti ohledně úmyslu žadatele opustit území členských států před skončením platnosti víza. Naopak má za to, že možnost přicestování cizince na krátkodobé vízum právě za účelem podání žádosti o přechodný pobyt vzdáleného rodinného příslušníka lze z vnitrostátní právní úpravy jednoznačně dovodit.
[27] Kasační námitce, že po provedené novelizaci není vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků usnadněn oproti vstupu a pobytu ostatních cizinců z třetích zemí, tak nelze již na základě prostého porovnání jejich postavení přisvědčit. Vzdálení rodinní příslušníci nadále mají možnost oproti ostatním cizincům z třetích zemí získat přechodný pobyt rodinného příslušníka, byť s nimi není zacházeno srovnatelně jako s blízkými rodinnými příslušníky. To však směrnice nevyžaduje.
[28] Druhý pododstavec čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES pak stanoví, že hostitelský členský stát pečlivě posoudí osobní poměry těchto osob a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob (anglické znění směrnice: shall undertake an extensive examination of the personal circumstances and shall justify any denial of entry or residence to these people, ani její znění francouzské: entreprend un examen approfondi de la situation personnelle et motive tout refus d'entrée ou de séjour visant ces personnes, se opět od české jazykové verze významově neliší). Stěžovatelka s poukazem na uvedené povinnosti vyplývající z citované směrnice namítá, že vnitrostátní právní úprava neumožňuje pečlivě posoudit osobní poměry žadatele a odůvodnit odepření vstupu či pobytu. Nejvyšší správní soud však rovněž tuto kasační námitku nepovažuje za důvodnou.
[29] Rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 9. 2012, Rahman a další, C-83/11, zabývající se výkladem citovaného čl. 3 odst. 2 směrnice konstatoval, že „toto ustanovení po členských státech vyžaduje, aby žádosti podané osobami, které prokáží zvláštní vztah závislosti vůči občanu Unie, jistým způsobem zvýhodnily oproti žádostem o vstup a pobyt ostatních občanů třetích států“ (bod 21), přičemž členské státy musejí v souladu s čl. 3 odst. 2 druhým pododstavcem směrnice stanovit, že vzdálení rodinní příslušníci „budou moci dosáhnout rozhodnutí o své žádosti, jež bude vydáno na základě pečlivého posouzení osobních poměrů těchto osob a v případě zamítavého rozhodnutí bude odůvodněno“ (bod 22). V rámci tohoto posouzení je pak na příslušných orgánech členských států, aby zohlednily jednotlivé relevantní faktory (bod 23), přičemž „každý členský stát má širokou posuzovací pravomoc ohledně volby faktorů, které musí být zohledněny. Přesto však musí hostitelský stát dbát na to, aby jeho vnitrostátní předpisy zahrnovaly kritéria, jež budou v souladu s obvyklým smyslem výrazu ‚usnadní‘, jakož i výrazů, které se týkají závislosti, použitých v uvedeném čl. 3 odst. 2, a jež nezbaví toto ustanovení jeho užitečného účinku.“ (bod 24).
[30] Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2018, Banger, C-89/17, zopakoval závěry obsažené v rozsudku ve věci Rahman a další a vyslovil, že osoby, na něž dopadá čl. 3 odst. 2 směrnice, mají určité procesní záruky, mezi něž „patří i povinnost, aby příslušné vnitrostátní orgány pečlivě zkoumaly osobní poměry žadatele a odůvodnily každé rozhodnutí o odepření vstupu nebo pobytu“, přičemž vnitrostátní soud musí mít možnost ověřit, zda se zamítavé rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ a zda procesní záruky byly dodrženy (bod 52).
[31] Z citované judikatury Soudního dvora vyplývá, že Česká republika má jako členský stát široký prostor pro uvážení ohledně volby kritérií (faktorů), která stanoví národní právní úprava a na jejichž základě budou přezkoumávány osobní poměry žadatele. Limitem pro toto uvážení je toliko povinnost nezbavit čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES užitečného účinku, přičemž zákonodárcem zvolená kritéria nemohou popírat smysl a účel tohoto článku, jímž je usnadnit vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků. Zvolená kritéria (faktory) tedy nemohou být v rozporu s obvyklým významem slova „usnadnit“.
[32] Jak bylo vyloženo výše, posuzovaná právní úprava i po provedení změn vyžadovaných novelou č. 274/2021 Sb. usnadňuje vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků oproti ostatním cizincům z třetích zemí, byť jejich postavení již není zcela shodné s blízkými rodinnými příslušníky. Požadavek vnitrostátní právní úpravy, aby vzdálený rodinný příslušník nežádal o povolení přechodného pobytu v situaci, kdy na území České republiky pobývá neoprávněně (a tedy porušuje právní řád hostitelské země), nelze dle Nejvyššího správního soudu považovat za kritérium (faktor), které by bylo v rozporu s požadavkem na usnadnění vstupu, a tedy zbavovalo čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES užitečného účinku.
[33] V nyní souzené věci byly osobní poměry stěžovatelky (personal circumstances, situation personnelle), mezi něž se řadí i její pobytová historie, v souladu s požadavky směrnice individuálně zkoumány, přičemž správní orgány neshledaly naplnění jednoho z hmotněprávních kritérií vnitrostátní právní úpravy pro udělení povolení k přechodnému pobytu vzdálenému rodinnému příslušníkovi, pro které nebylo možno povolení udělit. Správní řízení bylo ukončeno přezkoumatelným rozhodnutím ve věci samé, které odůvodnilo (justify, motive) odepření povolení k pobytu, jak požaduje směrnice 2004/38/ES, a následně bylo podrobeno soudnímu přezkumu nezávislým soudem co do skutkových okolností souzeného případu i jejich právního posouzení a hodnocení.
[34] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani stěžovatelčinu námitku, že je vnitrostátní právní úprava v rozporu se směrnicí také z toho důvodu, že zamítnutí žádosti vzhledem k neoprávněnému pobytu na území České republiky představuje přísnou a nepřiměřenou „sankci“ za porušení administrativních pravidel. Stěžovatelka se uvedenou kasační námitkou dovolává čl. 9 směrnice 2004/38/ES, který upravuje lhůtu pro podání žádosti o pobytovou kartu, samotné její vydání, a předpokládá rovněž možnost přiměřených a nediskriminačních sankcí pro případ porušení registrační povinnosti. Nejvyšší správní soud však uvádí, že nepovolení přechodného pobytu stěžovatelce nebylo v příčinné souvislosti s porušením lhůty pro podání žádosti o pobytovou kartu, nýbrž s nesplněním podmínky oprávněného pobytu na území v době podání žádosti. Zamítnutí stěžovatelčiny žádosti tak nelze považovat za „sankci“ za nedodržení administrativních povinností souvisejících s obstaráním pobytové karty předvídaných čl. 9 citované směrnice.
[35] Výše provedený výklad čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES považuje Nejvyšší správní soud za zřejmý a neponechávající prostor pro rozumnou pochybnost, a tedy se z tohoto důvodu uplatní doktrína acte clair ve smyslu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, C-283/81, jakož i rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C-561/19, a tam citované prejudikatury k této otázce. Jedná se tudíž o jednu z výjimek z povinnosti Nejvyššího správního soudu jako soudu poslední instance ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování EU, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou ohledně výkladu unijního práva. (…) | decision_86.txt |
4,488 | k čl. 27 odst. 3 in fine Ústavy ve znění zákona č. 98/2013 Sb.
Pokud zákonodárce umožnil senátorovi (poslanci) volbu mezi disciplinárním řízením před příslušnou parlamentní komorou a standardním přestupkovým řízením (tj. tímto způsobem využil opci plynoucí z čl. 27 odst. 3 in fine Ústavy), jedná se u tohoto disciplinárního řízení o svého druhu rozhodčí řízení, v němž pravomoc „rozhodce“ v podobě komory senátor (poslanec) akceptuje tím, že si tento způsob řešení údajného přestupku zvolí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2018, čj. 2 As 229/2015-23)
Prejudikatura: č. 2000/2010 Sb. NSS a č. 2801/2013 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 2/2015 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 17/14).
Věc: MUDr. Vladimír Dryml proti Senátu Parlamentu ČR o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Mandátní a imunitní výbor Senátu uznal žalobce v usnesení č. 18 ze dne 26. 3. 2014 vinným ze spáchání přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 9. 2016 a uložil žalobci jakožto senátorovi v disciplinárním řízení vedeném dle § 14 odst. 3 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, pokutu ve výši 20 000 Kč. Tohoto přestupku se měl žalobce dopustit tím, že dne 7. 6. 2013 v 10.00 hod. po přistání vrtulníku Zdravotnické záchranné služby Královéhradeckého kraje Hradec Králové v areálu soukromé Česko-německé horské nemocnice Krkonoše, s. r. o., ve Vrchlabí, v rozhovoru s přítomným lékařem arabského původu měl žalobce lékaři hlasitě říci, že „pokud má takový názor, ať se vrátí, odkud přišel“ čímž mu způsobil újmu pro jeho etnický původ. Rozhodnutí mandátního a imunitního výboru potvrdil žalovaný usnesením ze dne 29. 5. 2014.
Žalobu žalobce Městský soud v Praze odmítl usnesením ze dne 29. 5. 2014, čj. 1 A 35/2014-27.
Městský soud dospěl k závěru, že přezkum napadeného rozhodnutí žalovaného není přípustný. Nejprve se zabýval otázkou, zda se v případě žalovaného jedná o správní orgán ve smyslu příslušného ustanovení. Pokud má být žalovaný považován za správní orgán, bylo by jej možno podřadit pouze pod kategorii jiných orgánů ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Dle výkladu městského soudu by v dané věci musela být též splněna podmínka, že se jedná o rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, tj. že napadené rozhodnutí je rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy. Ani žalovaný, ani jeho orgány při výkonu disciplinární pravomoci podle čl. 27 odst. 2 nebo odst. 3 Ústavy nejsou správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť nerozhodují v oblasti veřejné správy, ale o uložení „disciplinárního opatření“ s tím, že na dané věci nic nemění ani fakt, že se dle § 14 jednacího řádu Senátu ukládá opatření dle sankcí stanovených přestupkovým zákonem.
Městský soud nadto uvedl, že každý senátor má možnost volby, zda se podrobí „standardnímu“ přestupkovému řízení dle zákona o přestupcích, nebo se podrobí autonomní disciplinární pravomoci žalovaného. Žalobce se tedy dle městského soudu volbou disciplinárního řízení před orgány žalovaného dobrovolně vzdal soudního přezkumu.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2012, čj. 3 As 11/2012-28, v němž byl shledán správným právní názor vyslovený v usnesení městského soudu ze dne 27. 9. 2011, čj. 3 A 196/2011-12. Tímto usnesením městský soud odmítl jako nepřípustnou žalobu proti usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR č. 430 ze dne 25. 3. 2011, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Mandátního a imunitního výboru Poslanecké sněmovny ČR. Tímto bylo v souladu s čl. 27 odst. 2 Ústavy uloženo poslanci disciplinární opatření za jeho projevy v rámci Poslanecké sněmovny ČR.
Stěžovatel namítl, že přestupek je správní sankcí a rozhodnutí o něm podléhá soudnímu přezkumu správními soudy, neboť to, že v daném řízení rozhodovala parlamentní komora, automaticky neznamená, že se stěžovatel vzdal soudní kontroly v otázce viny a trestu daného veřejnoprávního deliktu. Stěžovatel zdůraznil, že není rozhodné organizační pojetí veřejné správy, tedy to, kam je daný státní orgán v Ústavě či zákoně zařazen, nýbrž funkční pojetí veřejné správy, tedy je třeba vycházet z toho, jakou pravomoc orgán vykonává. V daném případě se nejedná o činnost normotvornou, ale o rozhodování o právech a povinnostech, a stěžovatel tedy zdůraznil, že je zde dána pravomoc správních soudů.
Stěžovatel odkázal též na usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 17/14, zejména na 4 odlišná stanoviska soudců Kůrky, Sládečka, Suchánka a Šimíčka. V dané věci šlo o ústavní stížnost stěžovatele proti totožnému rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel zdůraznil, že některá odlišná stanoviska uvádí, že v dané věci měla být ústavní stížnost odmítnuta pro předčasnost, tedy z důvodu toho, že stěžovatel se měl obrátit na správní soudnictví dle soudního řádu správního, a nebyla tedy splněna podmínka subsidiarity ústavní stížnosti.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel poukázal na čl. 36 odst. 2 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Upozornil, že bylo zasaženo do jeho majetkové sféry uložením pokuty 20 000 Kč. Nadto poukázal na článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), který v případě trestního obvinění přiznává právo na soudní ochranu.
Žalovaný ve své replice uvedl, že komoře parlamentu náleží právo na autonomní, samosprávný výkon spravedlnosti. Tento výkon přezkumu správního soudnictví nepodléhá, neboť přestupkový zákon je aplikován pouze k určení výše sankce a způsobu zahájení tzv. návrhového přestupku. Rozhodnutí v disciplinárním řízení žalovaný považuje za interní disciplinární opatření, o němž v konečném důsledku rozhoduje 81 senátorů. Žalovaný též poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 17/14, a na usnesení městského soudu ze dne 4. 9. 2015, čj. 1 A 35/2014-27.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] V daném případě je zřejmé, že právní otázku rozhodnou pro posouzení věci řešil již Ústavní soud ve svém shora zmíněném plenárním usnesení ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 17/14, č. 2/2015 Sb. ÚS. V něm uvedl následující (zvýraznění provedl NSS):
„52. Ústavní soud se musel zabývat otázkou, zda odmítnutím soudního přezkumu rozhodnutí vydaného parlamentními orgány v disciplinárním řízení nebude porušeno stěžovatelovo základní právo na soudní ochranu základních práv a svobod, garantované článkem 4 Ústavy a konkretizované článkem 36 odst. 2 Listiny.
53. Ustanovení článku 4 Ústavy praví: ‚Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.‘ Ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny zní: ‚Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.‘
54. Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelovo právo na soudní ochranu, vyplývající z článku 4 Ústavy a z článku 36 odst. 2 Listiny, nebylo porušeno.
55. Orgány komor Parlamentu při výkonu disciplinární pravomoci nerozhodují v postavení orgánů veřejné správy a jejich rozhodnutí nepodléhají soudnímu přezkumu podle článku 36 odst. 2 Listiny.
56. V tomto úsudku se Ústavní soud ztotožňuje se závěry, vyslovenými v judikatuře správních soudů, které odmítají přezkum rozhodnutí parlamentních orgánů vydaných při výkonu jejich disciplinární pravomoci v systému správního soudnictví.
57. Ústavní soud poukazuje zejména na usnesení Městského soudu v Praze čj. 3 A 196/2011-12 a na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 11/2012-28. Městský soud v Praze v citované věci dospěl k závěru, že v případě uložení sankce v rámci disciplinární pravomoci komory Parlamentu ‚nejde o rozhodování v oblasti veřejné správy a správního práva, ale v oblasti práva ústavního‘ a že ‚rozhodování o ústavním disciplinárním deliktu poslance [...] nepodléhá přezkoumání ve správním soudnictví‘. Nejvyšší správní soud tyto právní názory ve shora citovaném rozsudku Městského soudu v Praze aproboval a dodal, že ‚disciplinární odpovědnost není institutem jediného právního odvětví, a to správního práva [...], a tudíž ani disciplinární postih nemůže být postihem výlučně správněprávním‘, a že ‚[z]a situace, kdy není disciplinární odpovědnost poslance upravena normami správního práva, nemůže být tato odpovědnost správněprávní, a rozhodnutí v předmětné věci potom také nemůže být podle obecných hledisek podřaditelné přezkumu ve správním soudnictví. Pokud by i takováto rozhodnutí hodlal zákonodárce podřadit soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, musel by tak vzhledem k jejich specifickému režimu stanovit v zákoně výslovně.‘
58. Ústavní soud, aniž by zpochybňoval obecný princip nezadatelnosti lidských práv, zastává názor, že práva na přístup k soudu je možno se v konkrétním a specifickém případě vzdát, jde-li o věc svobodného rozhodnutí jeho nositele. V tomto závěru se Ústavní soud shoduje s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva [...], který rovněž připouští, že práva na přístup k soudu se lze vzdát (viz Deweer proti Belgii, rozsudek ze dne 27. 2. 1980, č. 6903/75, § 49).
59. V posuzovaném případě senátor Vladimír Dryml si dobrovolně zvolil disciplinární řízení před parlamentním orgánem namísto běžného přestupkového řízení. Z toho lze logicky dovodit, že zvolením tohoto způsobu disciplinárního řízení projevil stěžovatel srozumění s vyloučením následného soudního přezkumu. Ze stěžovatelova postupu lze usuzovat, že on sám při volbě způsobu, jak bude jeho přestupek projednáván, měl za to, že varianta parlamentního disciplinárního řízení, je pro něj výhodnější, než ‚běžné‘ přestupkové řízení, jemuž se vyhnul. Již zákonem poskytnutou možností této volby mezi dvěma způsoby řízení byl stěžovatel privilegován oproti jiným občanům, kteří možnost takové volby nemají. Byl to sám stěžovatel, který svým postupem eliminoval možnost soudního přezkumu, ve správním soudnictví; takový přezkum by byl možný, kdyby se stěžovatel podrobil ‚běžnému‘ přestupkovému řízení.
60. Za takového stavu nehodlá Ústavní soud akceptovat ani stěžovatelův požadavek, jehož se podáním ústavní stížnosti domáhá, totiž aby soudní ochranu proti přestupkovému sankčnímu rozhodnutí mu poskytl namísto správního soudu přímo Ústavní soud. Akceptací takového postupu by mohl být zasažen prvořadý ústavní princip rovnosti občanů v právech (čl. 1 Listiny). […]
66. Závěr o tom, že na posuzovaný případ není třeba vztáhnout právo na soudní ochranu ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy, lze opřít také o judikaturu ESLP, vztahující se k aplikaci tohoto článku Úmluvy. ESLP ve své judikatuře dovodil, že právo na přístup k soudu není absolutní a lze je vnitrostátní legislativou omezit. ESLP však vyžaduje, aby omezení práva na přístup k soudu mělo legitimní cíl a aby existoval vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným legitimním cílem (viz judikáty ESLP ve věcech Ashingdane proti Spojenému království, § 57; Lithgow proti Spojenému království, rozsudek pléna, 8. 7. 1986, č. 9006/80 a další, § 194). Jiný přístup by mohl Ústavní soud zvolit v případě, pokud by příslušná parlamentní komora excesivně vykročila z mezí svých pravomocí (např. by uložila sankci mimo rámec stanovený zákonem), což však v posuzovaném případě nenastalo.
67. Tyto podmínky, požadované ESLP, jsou v posuzovaném případě splněny. Ústavní soud má za to, že respekt k autonomii Parlamentu, opírající se o ústavní princip dělby moci, představuje legitimní a přiměřený cíl omezení práva senátora na přístup k soudu v případech, že si takový postup dobrovolně zvolí.“
[15] Proti většinovému právnímu názoru pléna Ústavního soudu se vyslovili čtyři soudci, z jejichž disentních stanovisek je pro věc nyní projednávanou významné zejména stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka. V něm se uvádí:
„10. Nemyslím si totiž, že senátor (či poslanec), který si zvolí (a na tuto volbu má podle zákona plné právo!) nikoliv klasickou cestu přestupkového řízení, nýbrž prostřednictvím rozhodování orgánů komory, jejímž je členem, nutně spoléhá na to, že se bude jednat o cestu jednodušší či dokonce prostou jakéhokoliv rizika (viz bod 59 odůvodnění). Je to totiž řešení, které s sebou přináší zpravidla daleko větší skandalizaci a v konečném důsledku může vést i k vyššímu trestu (což se ostatně stalo i v daném případě, kdy stěžovatel dostal maximální možný trest). Dovozovat, že nastavením zmíněné ‚výhybky‘ se senátor implicitně zcela vzdává i práva na soudní ochranu, je pro mne proto obtížně přijatelné.
11. Jedná se totiž o zcela jinou situaci, než když se např. v blokovém řízení přestupce zaplacením pokuty implicitně vzdává práva na odvolání a i následný soudní přezkum se proto bude nutně omezovat v zásadě pouze na to, zda skutečně podepsal příslušný bloček, či nikoliv. To je logické, neboť v tomto případě přestupce dobrovolně rezignoval na následný přezkum rozhodnutí s vědomím toho, jaký trest mu byl uložen a jaké důsledky z toho plynou. Jedná se tak o zcela vědomý a ‚informovaný souhlas‘. V případě senátora však povědomost o tom, jak řízení před příslušnou komorou nakonec dopadne, samozřejmě dána být nemůže. Jde tak pouze a jedině o volbu procesních pravidel, nikoliv o akceptaci výsledku řízení.
12. Co když se pak stane, že senátorovi bude uložena značně vyšší sankce, než podle zákona uložit lze? Jistě, § 16 odst. 2 jednacího řádu Senátu ohledně sankce opět odkazuje na zákon o přestupcích, nicméně co když se stane, že bude uložena pokuta nikoliv v maximální zákonné výši 20 tis. Kč (jako tomu bylo v tomto případě), nýbrž třeba 200 tis. Kč? Co když bude vysloven zákaz činnosti poslance či senátora? Úplné vyloučení soudní ochrany nutně znamená nemožnost jakékoliv nápravy podobných excesů.
13. Názor většiny je založen prakticky na jediném argumentu: autonomii Parlamentu (resp. jeho komor) a úplné separaci mocí. Mám za to, že tento argument pohříchu nesvědčí o dostatečně správném pochopení principu dělby moci.
14. Z pohledu státovědy totiž pro vymezení dělby moci není rozhodující, jak je ten který státní orgán pojmenován a kde je v Ústavě systematicky začleněn, nýbrž jakou kompetenci právě vykonává. To musí být určující, nic jiného. V opačném případě by totiž ad absurdum mohl senátora poslat třeba do vězení anebo mu vyměřit daň samotný Senát a soudy by musely rezignovat na ochranu jeho práv prostě jen proto, že tak rozhodl orgán zákonodárné moci. Tvrdím, že soudy by měly zaujímat postoj odlišný: nevstupovat do autonomního prostoru Parlamentu, avšak jen za podmínky, že se tento státní orgán bude striktně držet v rámci svých ‚kmenových‘ kompetencí, tedy výkonu zákonodárné moci. Obecný soud proto nebude přezkoumávat a rušit zákony přijaté Parlamentem a nebude třeba ani předepisovat prezidentovi republiky, koho má jmenovat velvyslancem či kam má jet na státní návštěvu, doporučovat České národní bance, jaká míra inflace je optimální anebo radit vládě, kam má poslat humanitární pomoc. Pokud však rozhodování těchto orgánů je způsobilé přímo zasáhnout právní sféru jedince a bude se jednat svojí povahou o individuální (a nikoliv normativní, případně nepůjde o akt ryze politický - tzv. akt vládnutí) právní akt, soudní přezkum vyloučit nelze. V tomto případě totiž není rozhodující, kdo tento individuální právní akt vydal, nýbrž do popředí vystupuje povinnost soudu poskytnout účinnou ochranu základním právům a svobodám (čl. 4 Ústavy). V daném případě, kdy Senát uložil stěžovateli pokutu, proto nelze mít sebemenší pochybnosti v tom směru, že se nejednalo o akt výkonu moci zákonodárné, nýbrž o sankční rozhodnutí, přímo zasahující právní sféru stěžovatele.
15. Zcela legitimní námitka vůči zahrnutí tohoto typu rozhodnutí do přezkumu vykonávaného soudy spočívá v obavě z judicializace parlamentních procedur, a to i v kontextu toho, že imunita poslanců a senátorů je tradičně vykládána jako institut chránící funkčnost zákonodárného orgánu a nikoliv jeho jednotlivé členy. Proto také ostatně v SRN platí koncepce tzv. práv orgánu (‚Organrechte‘), aby na straně jedné soudní ochrana zaručena byla, nicméně na straně druhé aby bylo zjevné, že primárně nejde o základní práva (‚Grundrechte‘) poslanců. Výsledkem je v SRN zákonem vymezené zvláštní řízení, v němž v podobných případech skutečně rozhoduje přímo Spolkový ústavní soud a nikoliv např. správní soudy. Zdůrazňuji však existenci výslovné zákonné úpravy. Německý zákon o Ústavním soudu totiž výslovně upravuje zvláštní typ řízení (§ 63-§ 67) v těchto věcech, přičemž žalovaným nemusí být jen parlament, nýbrž i jiný ústavní orgán. Dogmatickým východiskem ‚práv orgánů‘ jednotlivých poslanců pak je čl. 38 Základního zákona, jehož protiváhou je čl. 23 odst. 3 a čl. 26 české Ústavy.
16. Pohybujeme se však v českém prostředí, kde podobná zvláštní právní úprava neexistuje, a nesouhlasím s názorem většiny, která z této absence dovozuje nemožnost jakékoliv soudní ochrany členů zákonodárného sboru. Jakkoliv totiž zájmu na autonomii parlamentních procedur a vyloučení jejich judicializace v obecné rovině plně rozumím, současně dodávám, že v případě vydávání sankčních rozhodnutí se primárně nejedná o parlamentní proceduru, kterou je třeba plně respektovat a nezasahovat do ní, aby nebyla ohrožena funkčnost Parlamentu jako celku. Tuto hranici proto a priori spatřuji tam, kde by se jednalo svojí povahou primárně o organizační opatření typu odnětí slova předsedajícím (§ 60 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), jehož smyslem je operativně napomáhat ‚racionalizovanému parlamentarismu‘. Rozhodnutí, vydávaná v intencích čl. 27 odst. 3 Ústavy, nicméně nejsou ničím jiným než jinak označenými rozhodnutími o přestupcích.
17. Zásah do právní a majetkové sféry je totiž v případě senátora (poslance) plně srovnatelný jako v jakémkoliv jiném případě správního trestání. Jinak řečeno, jestliže dostane za spáchání přestupku proti občanskému soužití pokutu 20 tis. Kč senátor anebo kterýkoliv jiný občan, není mezi těmito případy principiálně vůbec žádný rozdíl z hlediska zásahu do jejich práv. Rozdíl mezi oběma případy tak nespočívá v ničem jiném než v postavení orgánu, který senátora sankcionuje. A nevidím proto žádný přesvědčivý důvod, pro který by v jednom případě měl být zcela vyloučen jakýkoliv soudní přezkum a ve druhém nikoliv (viz již jednou citovaný čl. 4 Ústavy).
18. Domnívám se proto, že otázka nespočívá v tom, zda připustit soudní přezkum pokut ukládaných v rámci parlamentní autonomie orgánem Senátu, nýbrž který soud je má přezkoumávat. Musím se proto vyjádřit i k tomu, v jakém procesním režimu by tato soudní ochrana měla probíhat. Z povahy věci se nabízí dvě řešení: (1.) standardní přezkum ve správním soudnictví (část třetí hlava II díl 1 s. ř. s.), anebo (2.) přezkum prováděný přímo Ústavním soudem. Variantu přezkumu prováděného přímo Ústavním soudem však nepovažuji za vhodnou, a to zejména z těchto důvodů.
19. Za velmi zavádějící považuji názor většiny, obsažený v bodu 65, podle něhož „je samozřejmě třeba uznat argument, že parlamentní orgány rozhodující o přestupcích postrádají atribut nezávislosti, jenž je charakteristický pro soudy. Tento deficit je však do značné míry kompenzován specifickými vlastnostmi vrcholného zastupitelského orgánu, jakými jsou silná demokratická legitimita parlamentu, většinové kolektivní rozhodování, transparentnost jednání.“ Domnívám se totiž, že parlamentní orgány vůbec nelze zaměňovat za orgány soudní a že silná demokratická legitimita není schopna kompenzovat absenci nezávislosti těchto orgánů. Považuji za velmi nekonzistentní a osobně i za značně překvapivé, pokud toto usnesení, založené prakticky výhradně na argumentaci separací státních mocí, nakonec dospívá k závěru, že zastupitelský orgán politického typu vlastně může suplovat roli nezávislého soudu.“
[16] Argumentace Vojtěcha Šimíčka je v řadě ohledů přesvědčivější než názor většiny pléna. Je očividné, že parlamentní komora vystupuje v případech podle čl. 27 odst. 3 Ústavy (ale i v případech, na které Vojtěch Šimíček upozornil nad rámec nosných důvodů svého menšinového stanoviska, tj. v případech podle čl. 27 odst. 2 Ústavy) jako orgán rozhodující v individuálních věcech o vině a sankci za jednání, které má povahu veřejnoprávního deliktu. Její rozhodování se tedy svou povahou a podstatou nijak neliší od rozhodování orgánů moci výkonné či soudní o subjektivních právech či povinnostech konkrétních jednotlivců. Stejně tak je zjevné, že parlamentní komora nenaplňuje znaky nestranného a nezávislého soudu (tribunálu). Její postavení je materiálně srovnatelné s nezávislým správním orgánem – není nikomu podřízena, nicméně její členové jsou voleni na relativně krátkou dobu (k odlišení postavení osob působících v nezávislých správních orgánech na straně jedné a soudců na straně druhé viz bod 36 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 19/2010-106, č. 2801/2013 Sb. NSS). Není-li tedy soudem, a přitom rozhoduje při výkonu této své pravomoci o právech a povinnostech konkrétních jednotlivců (a ne, což je jinak její hlavní úlohou, o zákonech, tedy o abstraktních závazných pravidlech chování), musela by za normálních okolností být takováto její rozhodnutí podrobena soudní kontrole.
[17] Většina pléna Ústavního soudu dovozuje přípustnost výjimečné výluky soudní ochrany poskytované soudy z kombinace dvou důvodů – za prvé ze zvláštní povahy parlamentní komory, za druhé ze souhlasu příslušného senátora (poslance) s vyloučením standardního přestupkového řízení a dobrovolného „svěření se“ do rukou parlamentní komory.
[18] První z důvodů není věru příliš přesvědčivý. Český ústavní systém není založen na suverenitě parlamentu ani na koncepci, v níž by byl parlament jakýmsi „nejvyšším“ orgánem státu. Parlament (a v rámci něho jeho komory) je významným ústavním orgánem, nicméně „pouze“ orgánem jedné ze státních mocí, z nichž žádná není „vyšší“ než moci ostatní. Státní moci, reprezentované příslušnými ústavními orgány, jsou propojeny systémem brzd a rovnováh tak, aby mohly dlouhodobě koexistovat v kombinaci vztahů spolupráce a řízeného konfliktu. Fungování ústavního systému je v tomto ohledu dynamickou rovnováhou, která by se zhroutila, pokud by některá z mocí převládla nad ostatními. Ani skutečnost, že existuje úzký vztah mezi komorami parlamentu a lidem, jelikož senátoři a poslanci jsou lidem voleni v pravidelně se opakujících volbách, z parlamentu nečiní orgán jakkoli privilegovaný oproti orgánům jiných státních mocí. I ony totiž mají legitimitu (ve smyslu odvozenosti od vůle lidu) stejnou jako parlament, jen obvykle více zprostředkovanou složitějším řetězcem volebních či jmenovacích aktů.
[19] Druhý důvod, akcentování souhlasu senátora (poslance) se „svěřením se“ příslušné komoře k rozhodnutí, je však již výrazně přesvědčivější. Je pravda, že volba procesních režimů projednání jeho údajného přestupku je senátorovi (poslanci) dána na výběr čistě dle jeho uvážení. Zvolí-li běžné přestupkové řízení, má spolu s ním zaručenu soudní ochranu správním soudnictvím a případně soudem Ústavním. Zvolí-li projednání své věci příslušnou parlamentní komorou, vzdává se tím implicitně (v logice názoru většiny pléna Ústavního soudu) soudní ochrany ve správním soudnictví a v podstatné míře i ochrany soudem Ústavním. Ochranu by mu Ústavní soud poskytl toliko v případě excesivního jednání komory, tedy, jak se v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14, konkrétně v poslední větě jeho bodu 66, výslovně uvádí, typicky při uložení sankce mimo zákonný rámec (např. pokuty 200 000 Kč namísto zákonem maximálně stanovených 20 000 Kč). Nejvyšší správní soud z výše uvedeného příkladu dovozuje (s ohledem na to, že žádný ústavní orgán, tedy ani Ústavní soud, není oprávněn ke svévoli), že obdobně by Ústavní soud poskytl senátorovi (poslanci) soudní ochranu i v jiných typově plně srovnatelných excesivních případech, kupříkladu při uložení sankce, s níž příslušná zákonná úprava pro daný typ deliktu ani nepočítá, či pokud by existoval extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními příslušné komory a jejími právními závěry.
[20] Je nepochybné, že záruky soudní ochrany před nezákonným jednáním příslušné komory jsou v případě, že se senátor (poslanec) „svěří“ do jejích rukou, podstatně menší, než jaké by měl k dispozici, pokud by zvolil standardní režim přestupkového řízení. Ve shodě s názorem většiny pléna Ústavního soudu však lze říci, že rozdíl v úrovni soudní ochrany je důsledkem senátorovy (poslancovy) volby a že tento důsledek je ústavně ještě akceptovatelný. S Vojtěchem Šimíčkem nutno souhlasit, že situace nyní projednávaná je jiná než například souhlas s projednáním věci v blokovém řízení. Podobně je tomu u rozhodnutí správního orgánu nebo soudu zjednodušeným způsobem (platebním rozkazem, trestním příkazem, v příkazním řízení apod.). V těchto řízeních jednotlivec nejprve dostane do ruky „výsledek“ řízení vzniklý ve zjednodušeném (a tedy případně méně kvalitním, a hlavně – v případě akceptace – další soudní ochranu vylučujícím) procesním standardu, takže si podle obsahu tohoto výsledku může uvážit, zda jej akceptuje, anebo zda bude trvat na projednání věci v režimu nezjednodušeném, tedy i se zachováním soudní ochrany. Ve věci nyní projednávané stěžovatel procesní výhybku přehodil, a to nevratně, směrem k projednání věci příslušnou parlamentní komorou předtím, než mu byl znám výsledek, k němuž komora následně dospěla. Nicméně právo zná i případy podobné nyní projednávanému – kdo například souhlasí s tím, že jeho věc rozhodne rozhodce, předem se vzdává jisté míry soudní ochrany a předem akceptuje jemu zatím neznámý výsledek řízení, ať již bude jakýkoli (a tím i implicitně akceptuje, že soudní ochrana mu bude následně poskytnuta jen v případě excesívního jednání rozhodčího orgánu). Svobodná vůle jednotlivce má být v takovýchto případech respektována; v tom je nutno s plénem Ústavního soudu souhlasit.
[21] Nejvyšší správní soud tedy chápe za předpokladu, že běžný zákonodárce umožnil senátorovi (poslanci) volbu mezi disciplinárním řízením před komorou a standardním přestupkovým řízením (tj. tímto způsobem využil opci plynoucí z čl. 27 odst. 3 in fine Ústavy), takovéto disciplinární řízení jako svého druhu rozhodčí řízení, v němž pravomoc „rozhodce“ v podobě komory senátor (poslanec) akceptuje tím, že si tento způsob řešení údajného přestupku zvolí. Tím je i rozsah soudní ochrany před rozhodnutím takovéhoto „rozhodce“ omezen způsobem popsaným plénem Ústavního soudu v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14.
[22] Není důvodu zabývat se na tomto místě situacemi, kdy Ústava volbu vůbec neumožňuje (čl. 27 odst. 2 Ústavy) nebo kdy by opce zakotvená v čl. 27 odst. 3 in fine Ústavy nebyla běžným zákonodárcem využita.
[23] Za výše popsaných podmínek, tedy pokud je Ústavním soudem zaručena alespoň základní soudní kontrola (ochrana před excesívním jednáním komory), lze právní názor vyjádřený v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 přijmout. Nejvyšší správní soud tedy, i s ohledem na hodnotu právní jistoty, kterou poskytuje jasně vyslovený právní názor Ústavního soudu, dospěl k závěru, že v nyní projednávaném případě nebylo namístě vstoupit s Ústavním soudem do judikaturního dialogu a snažit se právní názor jím vyslovený zvrátit formulováním přesvědčivé konkurující argumentace (k podmínkám vstupu obecného soudu do judikaturního dialogu se soudem Ústavním viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2009, čj. 2 Aps 2/2009-52, č. 2000/2010 Sb. NSS, konkrétně jeho body 20-22). | decision_860.txt |
4,489 | k § 85 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k § 261 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
I. Podání žaloby, kterou se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, není podmíněno vyčerpáním jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy před správním orgánem ve smyslu § 85 s. ř. s. Subjektivní lhůta pro podání žaloby běží od okamžiku, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu.
II. Stížnost ani žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 261 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není jiným právním prostředkem ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., který je nutno před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správce daně vyčerpat. Případné podání takové stížnosti nemá vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42)
Prejudikatura: č. 1764/2009 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS, č. 2386/2011 Sb. NSS a č. 2956/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným HOPR TRADE CZ, v reorganizaci proti Finančnímu úřadu pro Olomoucký kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně se u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci domáhala určení, že neposkytnutí konečné verze zprávy o daňové kontrole bylo nezákonným zásahem.
Krajský soud žalobu odmítl rozhodnutím ze dne 17. 1. 2017, čj. 65 A 93/2016-30, jelikož dospěl k závěru, že podat žalobu bylo možné nejpozději dne 1. 8. 2016; to byl poslední den subjektivní dvouměsíční lhůty. Stěžovatelka tak učinila až dne 25. 10. 2016, tedy více než dva měsíce po marném uplynutí zákonem stanovené lhůty. Uvedl, že v projednávané věci začala subjektivní lhůta pro podání žaloby běžet dnem, kdy se žalobkyně o nezákonném zásahu dozvěděla, přičemž domáhala-li se pouhého určení, že zásah byl nezákonný, není podání žaloby podmíněno vyčerpáním jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy před správním orgánem. Mezi stranami bylo nesporné, že se žalobkyně o existenci zásahu dozvěděla dne 31. 5. 2016, kdy jí byla doručena zpráva o daňové kontrole, čímž byla daňová kontrola v souladu s § 88 odst. 5 daňového řádu ukončena. Tímto okamžikem bylo postaveno najisto, že zprávu o daňové kontrole či její koncept žalovaný neposkytne k připomínkám před jejím projednáním.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že zásahová žaloba byla včasná, neboť před jejím podáním vyčerpala prostředky právní ochrany dle § 261 daňového řádu. Dne 21. 4. 2016 podala proti postupu žalovaného stížnost, která byla shledána nedůvodnou, a to přípisem ze dne 12. 5. 2016. Poté podala dne 15. 6. 2016 v souladu s § 261 odst. 6 daňového řádu u nejblíže nadřízeného správce daně žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti žalovaným. Dne 25. 8. 2016 byla ze strany Odvolacího finančního ředitelství vyrozuměna, že její žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti byla posouzena jako nedůvodná.
Běh lhůty pro podání žaloby se tedy odvíjí ode dne 25. 8. 2016, kdy stěžovatelce bylo doručeno vyrozumění Odvolacího finančního ředitelství.
Stěžovatelka připustila, že s ohledem na znění § 85 s. ř. s. nebyla povinna vyčerpat před podáním žaloby právní prostředky ochrany, přesto tak však učinila. Tento postup jí nicméně nelze klást k tíži. Na podporu svých závěrů odkázala na usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004 110, č. 735/2006 Sb. NSS, ve věci Lesy Vyšší Brod, a dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2015, čj. 10 Afs 16/2015 27.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje se závěry krajského soudu.
První senát byl přesvědčen, že v případě žaloby, kterou se stěžovatelka domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, není její podání dle § 85 s. ř. s. podmíněno vyčerpáním jiných právních prostředků před správním orgánem. Soudní řád správní nestanoví žádné okolnosti, které by měly běh subjektivní lhůty stavět. Běh lhůty je vázán výhradně na vědomost žalobce o existenci nezákonného zásahu, nikoli na jeho vědomost o konečném vyřízení právních prostředků ochrany nebo nápravy.
Nelze připustit, aby se počátek běhu subjektivní lhůty k podání deklaratorní zásahové žaloby odvíjel od rozhodnutí žalobce, zda využije, či nevyužije právní prostředky ochrany nebo nápravy, jestliže je využití těchto prostředků pouze fakultativní a jestliže zákon takovou překážku běhu lhůty pro podání žaloby nezná.
Deklaratorní zásahovou žalobou brojí žalobce proti zásahu nejen z důvodů právních (např. význam rozhodnutí správního soudu v této otázce pro případné civilní řízení o náhradě škody způsobené nesprávným úředním postupem), ale i morálních či jiných. Uplatnění právních prostředků ochrany nebo nápravy v řízení před správním orgánem zpravidla nemůže mít za této situace významný dopad do aktuální situace žalobce, neboť k tvrzenému nezákonnému zásahu již došlo a zásah dále netrvá. Toto ostatně platí i v případě stěžovatelky, která se o konečném vyřízení stížnosti proti postupu žalovaného dozvěděla dne 25. 8. 2016, ačkoli daňová kontrola, v jejímž rámci se měl žalovaný dopustit nezákonného zásahu, byla ukončena už dne 31. 5. 2016.
Právní názor předkládajícího senátu byl však v rozporu s dosavadními závěry uvedenými v předcházející judikatuře Nejvyššího správního soudu. Druhý senát v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, čj. 2 Aps 8/2013-48, uvedl: „Pro přípustnost této žaloby [pozn.: míněna deklaratorní zásahová žaloba] byly ale zvolněny podmínky; pro její podání není nutné předchozí vyčerpání jiných opravných prostředků. Zcela logicky lze tedy konstatovat, že v případě nevyužití opravného prostředku započne subjektivní lhůta pro podání žaloby běžet podle obecného pravidla, tudíž okamžikem vědomosti žalobce o nezákonném zásahu. Jiná situace však nastane v případě, že žalobce před podáním žaloby využije jiné prostředky procesní ochrany, ačkoli jej taková povinnost netíží. […] Za situace, kdy existuje v dispozici daňového subjektu možnost podat opravný prostředek, na jehož základě může být operativně zjednána náprava, nelze daňovému subjektu ve využití takového způsobu procesní obrany bránit. Bylo-li by i v takovém případě trváno na obecném pravidlu pro počátek běhu subjektivní lhůty, mohl by se daňový subjekt pouze proto, že se snažil situaci řešit prostředkem, jenž mu skýtá právní řád, ocitnout v situaci, že by mu již uplynula lhůta pro podání zásahové žaloby. Tento závěr by znamenal popření obecné zásady subsidiarity soudního přezkumu a s ní souvisejícího principu minimalizace zásahů soudů do správního (daňového) řízení, kterými je ovládáno správní soudnictví (§ 5 s. ř. s.) a které umožňují, aby případná nezákonnost mohla být nejprve odstraněna vlastními mechanismy veřejné správy a až v případě jejich selhání ve správním soudnictví. Byl-li tedy v průběhu postupu k odstranění pochybností nebo daňové kontroly podán opravný prostředek (stížnost) proti zásahu, jenž považuje daňový subjekt za nezákonný, přičemž tento opravný prostředek je způsobilý zjednat nápravu, nutno za skutečnost určující počátek lhůty k podání zásahové žaloby považovat až vědomost daňového subjektu o vyřízení tohoto opravného prostředku.“
Ke stejnému závěru dospěl ve svém rozhodování i desátý senát v rozsudku ze dne 26. 3. 2015, čj. 10 Afs 16/2015-27, a v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, čj. 10 Afs 254/2016-42.
Předkládající první senát žádným způsobem nezpochybňuje závěry přijaté v usnesení rozšířeného senátu ve věci Lesy Vyšší Brod, ze kterých výše citovaná judikatura vychází. Rozšířený senát zde mj. uvedl, že „lhůta bude vždy počítána od okamžiku, kdy došlo k úkonu, který je žalobcem označován za nezákonný. Lhůta subjektivní je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném zásahu. Jestliže došlo k vyčerpání jiných prostředků ochrany či nápravy před podáním žaloby, subjektivní lhůtu je třeba vztahovat k vědomosti o vyřízení tohoto prostředku, v daném případě vyřízení námitek.“
První senát nicméně zdůrazňuje, že rozšířený senát se nezabýval deklaratorní zásahovou žalobou, ale posuzoval otázku výkladu § 85 s. ř. s. s ohledem na přípustnost žaloby proti zásahu tam, kde je nutno nejprve vyčerpat právní prostředky ochrany ve správním (daňovém) řízení. Nejednalo se tedy o posouzení počátku běhu subjektivní lhůty v případě žaloby, kterou se žalobce domáhá jen určení, že zásah správního orgánu byl nezákonný. Úprava umožňující dovolávat se určení nezákonnosti zásahu byla do soudního řádu správního zavedena až s účinností ode dne 1. 1. 2012, a to novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Rozšířený senát se navíc zabýval daňovou kontrolou prováděnou podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nikoli podle daňového řádu. Bez významu v této souvislosti též není, že tento zákon upravoval v § 16 odst. 4 písm. d) specifický opravný prostředek proti postupu pracovníka správce daně v daňové kontrole, kterým byly námitky. Takový opravný prostředek daňový řád nezná.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zrušil usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. První senát se hodlá odchýlit od závěrů, ke kterým dle jeho přesvědčení dospěly druhý a desátý senát.
[17] V rozhodnutí sp. zn. 2 Aps 8/2013, však Nejvyšší správní soud nezaujal tak kategorický závěr, který dovozuje předkládající senát a který následně dovodil desátý senát zejména v rozsudku sp. zn. 10 Afs 16/2015. Dle druhého senátu běží subjektivní lhůta pro podání deklaratorní zásahové žaloby od okamžiku, kdy se daňový subjekt dozví o vyřízení stížnosti jen za předpokladu, že stížnost byla v době jejího podání způsobilá zjednat nápravu. Lze-li konstatovat, že opravný prostředek nemohl mít žádný vliv na možnost nápravy tvrzeného nezákonného postupu, neboť ten již byl ukončen, nemůže mít jeho podání vliv ani na počátek lhůty pro podání žaloby. Jinými slovy, jen stížnost uplatněná v průběhu naříkaného jednání je způsobilá poskytnout požadovanou ochranu. Smyslem stížnosti je totiž operativní zajištění nápravy vadného postupu kontrolního pracovníka. Vyhověno jí je faktickým úkonem; při nevyhovění je rozhodnutí pouze sdělením důvodů – nelze jej považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Podání takové stížnosti po ukončení namítaného postupu je tak bezpředmětné. S ohledem na skutečnost, že daňový subjekt podal stížnost proti postupu k odstranění pochybností až dva měsíce po jeho ukončení, neměla tato stížnost, resp. její vyřízení dle uvedeného rozhodnutí na počátek subjektivní lhůty pro podání deklaratorní zásahové žaloby žádný vliv.
[18] V rozsudku desátého senátu sp. zn. 10 Afs 254/2016 byl žalobou napaden jednak postup k odstranění pochybností, který však byl ukončen až v průběhu soudního řízení (při ústním jednání soudu došlo ke změně petitu na deklaraci nezákonného zásahu), jednak daňová kontrola, která trvala dokonce i v průběhu kasačního řízení. Závěry soudu v této věci byly v souladu se shora uvedenými závěry druhého senátu, neboť stížnost byla v obou případech podána v průběhu napadeného jednání. K povinnosti vyčerpat před podáním určovací zásahové žaloby jiné prostředky ochrany desátý senát výslovně uvedl, že zákonodárce v § 85, v části věty za středníkem, s. ř. s. připustil výjimku pro ty případy, kdy účelem žaloby není ukončení trvajícího nezákonného zásahu, ale zpětné konstatování, že ta která činnost správního orgánu byla nezákonná. Tato výjimka vychází z logiky, že tam, kde již správní řízení neprobíhá, nelze žádné prostředky nápravy účinně podat, a proto by nemělo smysl trvat na jejich uplatnění.
[19] K závěru, od kterého se hodlá předkládající senát odlišit, tak dospěl desátý senát pouze v rozsudku ve věci sp. zn. 10 Afs 16/2015. V něm soud výslovně uvedl, že „v projednávané věci byla za nezákonný zásah v žalobě jednoznačně označena konkrétní část výzvy správce daně ze dne 6. 8. 2013, tj. jeden konkrétní úkon správce daně v rámci probíhající daňové kontroly. Nejvyšší správní soud uvedl již ve své předchozí judikatuře (srov. např. rozsudek ze dne 29. 11. 2006, čj. 8 Aps 4/2006-98), že je třeba rozlišovat mezi namítanou nezákonností daňové kontroly jako celku a tvrzenou nezákonností jednotlivého úkonu či více jednotlivých úkonů v rámci (jinak zákonně prováděné) daňové kontroly [...]. Krajský soud dále postupoval správně, pokud vyhodnotil, že se stěžovatelka žalobou domáhala vydání deklaratorního výroku (nikoliv tedy výroku zákazového) o nezákonnosti jí specifikovaného zásahu, takže nebylo dle § 85 s. ř. s. třeba trvat na vyčerpání případných prostředků nápravy před správními orgány. [13] Krajský soud rovněž správně připomněl, že v případě provádění daňové kontroly je ‚osobě zúčastněné na správě daní‘ (zde stěžovatelce) poskytnut prostředek ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s., a sice stížnost dle § 261 odst. 1 až 5 daňového řádu a poté žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle 261 odst. 6 daňového řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Aps 4/2013-25). Pokud daňový subjekt - stěžovatelka – (obsahově) uplatnila tyto dva mechanismy veřejné správy umožňující nápravu, je třeba běh subjektivní lhůty pro podání žaloby počítat od dne, kdy se stěžovatelka dozvěděla o jejich nevyhovění (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110).“
[20] Předkládající senát je na rozdíl od desátého senátu přesvědčen, že uplatnění jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy v řízení před správním orgánem nemá vliv na počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s., kterou se žalobce domáhá určení, že zásah správního orgánu byl nezákonný.
[21] Se závěrem, dle kterého není třeba při podání deklaratorní žaloby trvat na využití jiných prostředků ochrany, který připouští všechna rozhodnutí uvedená předkládajícím senátem, a na kterém stojí argumentace předkládajícího senátu, je však v rozporu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 8 Azs 144/2015-30. V tomto rozhodnutí soud uvedl, že „[p]rincip subsidiarity žalob na ochranu před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) nebyl dotčen novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. a nadále platí i u žalob, jimiž se žalobce domáhá určení nezákonnosti zásahu“. Osmý senát slovní spojení „to neplatí“, uvedené ve větě za středníkem, v § 85 s. ř. s., vztáhnul k úvodu normy, tj. k premise, že žaloba je nepřípustná. Konstatoval, že „[j]estliže soudní řád správní zapovídal zásahové žaloby domáhající se výhradně určení nezákonnosti zásahu, pak logicky musel považovat takové žaloby za nepřípustné. Pokud po novele s takovými žalobami výslovně počítá, výslovně též deklaruje, že zásahové určovací žaloby již nadále nepřípustné nejsou. Odpovědí, ‚co neplatí‘ v případě zásahových určovacích žalob, tedy je, že neplatí předpoklad jejich nepřípustnosti.“ Současně uvedl, že důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb. ke změně konstrukce § 85 s. ř. s. neuvádí žádné podrobnosti.
[22] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Jednou z možností podřaditelných pod právě citovanou normu je též situace judikaturního rozporu, neboť v takovém případě není možné, aby rozhodující senát nerozhodl v rozporu s některým ze vzájemně rozporných rozhodnutí NSS. Kompetence rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
III.2.A Nutnost vyčerpání jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy před podáním deklaratorní žaloby
[23] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‘zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.
[24] Podle § 85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[25] Ustanovení § 84 s. ř. s. předpokládá pro podání zásahové žaloby běh dvou procesních lhůt: subjektivní dvouměsíční lhůty ode dne, kdy se žalobce o nezákonném zásahu dozvěděl a objektivní dvouleté lhůty ode dne, kdy k zásahu došlo. Subjektivní lhůta se odvíjí od určité subjektivní okolnosti, u níž však není zřejmé, zda a kdy nastane (tj. není zřejmé, zda a kdy se dotčená osoba o nezákonném zásahu dozví). Objektivní lhůta je ohraničena přesně stanoveným okamžikem (tj. dnem, kdy k nezákonnému zásahu došlo), a tímto okamžikem začíná běžet. Při kombinaci obou dvou lhůt platí základní právně teoretické pravidlo, že lhůta pro podání žaloby skončí uplynutím lhůty subjektivní, nejpozději však uplynutím lhůty objektivní (srov. Jirásek, J. § 84 [Lhůta pro podání žaloby a její náležitosti]. In: Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016).
[26] V obecné rovině počíná subjektivní lhůta běžet ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o skutečnostech, v nichž spatřuje nezákonný zásah. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, ve věci Eurovia, dovodil, že rozhodující je znalost žalobce o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný zásah. Okamžik, ke kterému je žalobce přesvědčen, že konání či nekonání správního orgánu naplňuje veškeré znaky nezákonného zásahu definované v § 82 s. ř. s., není pro běh této lhůty rozhodný (srov. také rozsudek ze dne 29. 6. 2011, čj. 5 Aps 5/2010-293, č. 2386/2011 Sb. NSS).
[27] Rozšířený senát v rozhodnutí ve věci Eurovia dospěl k závěru, že za počátek subjektivní lhůty je nutno označit okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu.
[28] Toto pravidlo bude často modifikováno v důsledku skutečnosti, že správní soudnictví je ovládáno zásadou subsidiarity. Ta ve vztahu ke všem typům poskytované soudní ochrany v obecné rovině znamená, že se lze domáhat soudní ochrany práv po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
[29] S předkládajícím senátem lze souhlasit, že text § 85 části věty za středníkem s. ř. s. je jednoznačný a k jeho vyložení postačuje již pouhý gramatický výklad. Podle § 85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Tímto způsobem zákonodárce stanovil výjimku pro ty případy, kdy účelem žaloby není ukončení trvajícího nezákonného zásahu, ale zpětné konstatování, že ta která činnost správního orgánu byla nezákonná.
[30] Výslovnému znění zákona odpovídá i důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 zakotvil možnost soudu formulovat v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem deklaratorní výrok určující, že zásah byl nezákonný.
[31] Podle důvodové zprávy má nová právní úprava řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. I pouhé konstatování nezákonnosti zásahu může být podle zákonodárce pro občany velmi důležité, neboť u veřejnosti posiluje důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost orgánů veřejné správy. Vedle odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem má nová právní úprava zásahové žaloby především významný satisfakční efekt pro poškozené účastníky. Podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, není pro uplatnění náhrady škody způsobené úředním postupem (pod který se zařazuje i nezákonný zásah), na rozdíl od nezákonného rozhodnutí, vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace nezákonnosti zásahu soudem. V důvodové zprávě je výslovně uvedeno „[r]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybně přispěje ke zrychlení rozhodování příslušných úřadů o odškodnění a v konečném důsledku i ke zrychlení řízení o nároku na náhradu škody u civilních soudů, u kterých se poškozený může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li příslušný úřad plně nárok poškozeného“ (viz důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní tisk č. 319/0, 6. volební období).
[32] Úpravou deklaratorní žaloby zákonodárce tedy nezamýšlel poskytovat ochranu proti ukončeným jednáním správních orgánů přímo těmito orgány, ale prostřednictvím soudního rozhodování posílit důvěru v právní stát, kultivovat činnost orgánů veřejné správy a umožnit rychlejší řízení o případném nároku na náhradu škody v civilním řízení.
[33] Ostatně i z pouhé logiky věci je zřejmé, že prostředek opravy či nápravy proti již ukončenému postupu správce daně daňovému subjektu v řízení před správcem daně účinnou ochranu neposkytne. Daňový řád v žádném ze svých ustanovení nestanoví, že by se k nesprávně vedeným postupům v důsledku např. kladného vyřízení stížnosti dle § 261 daňového řádu nepřihlíželo či že by se nezákonně vedená a ukončená kontrola mohla opakovat apod. Uplatnění jiných prostředků ochrany nebo nápravy v řízení před správním orgánem nemůže za této situace až na výjimky (např. nepřihlížení k výsledkům kontroly v případě prekluze) mít významný dopad do aktuální situace žalobce, neboť nejenže k tvrzenému nezákonnému zásahu již došlo, ale postup, v rámci kterého k němu došlo a v rámci kterého by měla být nezákonnost odstraněna, již byl správcem daně ukončen.
[34] Soudní ochrana je subsidiární pouze tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním, případně nečinností veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány kompetentními. Ty na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah, v níž žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho veřejných subjektivních práv (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci Eurovia).
[35] Podmiňovat běh subjektivní lhůty pro podání deklaratorní žaloby až vyčerpáním prostředku, který však z povahy věci nemůže na tvrzeném nezákonném jednání nic změnit, je požadavkem bezobsažným, protože jeho podání by ve skutečnosti pouze oddalovalo okamžik soudního přezkumu. Soudní ochrana nastupuje tehdy a tam, kde ochranné prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedošlo jejich použitím ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.
III.2.B Nutnost vyčerpání stížnosti dle § 261 daňového řádu před podáním zápůrčí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
[36] V dosavadní judikatuře existují v pohledu na nutnost podání stížnosti jako obecného prostředku podmiňujícího přípustnost zápůrčí zásahové žaloby opačné názory. Jde o otázku přístupu k soudu, takže odlišný přístup v nahlížení na obsahově i funkčně prakticky shodný institut procesního práva, byť upravený v různých předpisech, není přijatelný. Naopak je žádoucí, aby shodným právním prostředkům byly v rámci dvou základních procesních předpisů (daňového a správního řádu) přiznávány judikaturou Nejvyššího správního soudu shodné účinky. Proto je za účelem posílení právní jistoty účastníků řízení nezbytné sjednotit výklad běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, který v době podání žaloby stále trvá.
[37] Ačkoliv oba nejdůležitější mimosoudní procesní řády, tedy daňový řád a správní řád, upravují stížnost na postup správního orgánu prakticky shodně, dosavadní judikatura s nimi zachází odlišně. Pokud jde o stížnost dle § 261 odst. 1 až 5 daňového řádu a žádost o prošetření způsobu vyřízení této stížnosti dle § 261 odst. 6 téhož zákona, v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Aps 4/2013-25, č. 2956/2014 Sb. NSS, ve věci Easy Working, který následovaly i další rozsudky, např. ze dne 13. 2. 2014, čj. 2 Aps 8/2013-46, či ze dne 28. 2. 2017, čj. 2 Afs 350/2016-43, Nejvyšší správní soud vyslovil, že jak uvedenou stížnost, tak žádost o prošetření způsobu vyřízení této stížnosti je třeba pokládat za prostředky ochrany, jež je v souladu s § 85 s. ř. s. třeba vyčerpat před podáním zásahové žaloby. Podle rozsudku devátého senátu jsou uvedené prostředky zakotvené v § 261 nového daňového řádu nástupci námitek podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona o správě daní a poplatků.
[38] Naproti tomu v charakteristice stížnosti dle § 175 správního řádu a jejího vztahu k § 85 s. ř. s. na půdorysu posouzení přípustnosti žaloby vyslovil soud v rozsudku ze dne 7. 11. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, mj. že se stížnost svou povahou a právní úpravou blíží spíše dozorčímu prostředku, resp. je nástrojem, který k němu může vést. Stížnost má totiž být vyřízena do 60 dnů, a byla-li shledána důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to požádal. O prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní orgán. Procesně se u stížnosti postupuje podle části čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení (vyrozumění). Vyřízení ještě samo o sobě nemusí znamenat odstranění závadného stavu. Navíc o výsledku šetření a přijatých opatřeních se stěžovatel vyrozumívá, jen pokud o to požádal. Takový postup proto neskýtá dostatečný prostor k poskytnutí ochrany či nápravy před nezákonným zásahem. Jednalo by se totiž spíše o formální, než faktický prostředek nápravy a ochrany, jenž nemá dostatečný ochranný a nápravný účel, který má na mysli § 85 s. ř. s. Považovat za těchto podmínek využití stížnosti za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby podle § 85 s. ř. s. by tak mohlo vést k nežádoucímu odepření soudní ochrany a kontroly.
[39] V návaznosti na interpretační východiska jednoty a bezrozpornosti právního řádu a argumenty použité v naposledy citovaném rozsudku čtvrtého senátu považuje rozšířený senát za důležité odchýlit se nadále od rozsudku ve věci Easy Working, a to zejm. z důvodu, že ani stížnost, ani žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti zakotvené v § 261 daňového řádu nepovažuje objektivně za prostředek ochrany, který je nutno před podáním žaloby vyčerpat.
[40] Rozšířený senát na rozdíl od zmíněného rozsudku ve věci Easy Working spatřuje významný rozdíl mezi dřívější úpravou námitek podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona o správě daní a poplatků a stížnosti dle § 261 odst. 1 až 5 daňového řádu a žádosti o prošetření způsobu vyřízení této stížnosti dle § 261 odst. 6 uvedeného zákona, jakkoliv důvodová zpráva k daňovému řádu se snaží v nich vidět stejný institut. V případě námitek podle dřívější právní úpravy zákon nestanovil lhůtu pro jejich vyřízení, avšak rozšířený senát ve svém usnesení ve věci Lesy Vyšší Brod, dospěl k závěru, že je na jejich vyřízení potřeba per analogiam vztáhnout lhůtu v § 49 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, který stanovil, že správní orgán je povinen rozhodnout ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, mohl ji přiměřeně prodloužit odvolací orgán (orgán příslušný rozhodnout o rozkladu). Šlo v tomto směru o dobovou judikaturu, která se snažila nedokonalou právní úpravu alespoň interpretačně zkonkretizovat tak, aby daňové subjekty získaly přinejmenším elementární jistotu o vyřízení svých námitek v konkrétním čase. Stížnost podle nynější úpravy § 261 odst. 1 až 5 daňového řádu a žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 261 odst. 6 uvedeného zákona musí být vyřízeny do 60 dnů. Tato lhůta může být překročena, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení stížnosti (§ 261 odst. 4 daňového řádu). Zákon tak vyšel z citované judikatury, ale inspiroval se zde (stejně jako na mnoha jiných místech) obdobným institutem používaným správním řádem.
[41] Úprava stížnosti obsažená v § 261 daňového řádu je v podstatě totožná s úpravou stížnosti obsaženou v § 175 odst. 1, 5, 6 a 7 správního řádu. Rozšířený senát má dobré důvody pro závěr, aby stejně jako na stížnost podle § 175 správního řádu bylo nahlíženo i na stížnost podle § 261 daňového řádu, resp. prošetření způsobu vyřízení této stížnosti, tedy (mimo jiné) jako na prostředek ochrany, který není ve smyslu § 85 s. ř. s. nutno vyčerpat před podáním zásahové žaloby.
[42] Jedním z důvodů pro vyloučení stížnosti z jiných prostředků ochrany či nápravy, které je nutno před podáním zásahové žaloby vyčerpat, je skutečnost, že daňový řád umožňuje podat stížnost dle § 261 bez jakéhokoliv časového omezení. Oproti tomu soudní řád správní stanoví v § 84 pro podání žaloby jak subjektivní tak objektivní lhůtu. Žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu, nejpozději však do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.
[43] Ústavní soud již v nálezu pléna ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb. v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“
[44] Zákonodárce váže subjektivní lhůtu pro podání zásahové žaloby na vědomost žalobce o nezákonném zásahu. Počátek běhu této lhůty je dán okamžikem, kdy se žalobce dozvěděl o skutečnostech, v nichž spatřuje nezákonný zásah. Rozhodující je jeho znalost o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný zásah. V případě trvání na vyčerpání stížnosti dle § 261 daňového řádu by však byl počátek běhu subjektivní lhůty plně v rukou žalobce, neboť by se odvíjel nikoli od skutečnosti, kdy se žalobce o nezákonném zásahu dozvěděl, ale prvotně od jeho rozhodnutí, kdy (v jakém časovém okamžiku) stížnost na postup správce daně podá.
[45] Stížnost dle § 261 daňového řádu není ani prostředkem typicky procesním. Je prostředkem obecné ochrany osob zúčastněných na správě daní (tedy nejenom daňového subjektu, který je posléze potenciálním účastníkem soudního řízení správního), setkají-li se v úředním styku s nevhodným postupem správce daně či nevhodným chováním jeho zaměstnanců, bez ohledu na to, jestli vykonávají postup či vedou řízení podle daňového řádu nebo nikoliv. Stížnost je prostředkem subsidiárním. Nemá tedy nahrazovat „klasické“ prostředky svěřené daňovému subjektu (jen jemu) k ochraně jeho práv. To jistě nevylučuje použití obou prostředků, byť postupně či následně, dokonce s argumentací částečně shodnou. Nevhodné chování úřední osoby může svědčit o její podjatosti, svévoli, záměrně činěných průtazích, nekompetentnosti apod. Taková argumentace v případě shledání její důvodnosti ovšem má nalézt odraz v řízení a rozhodnutí. Nezávisle na tom může správce daně nebo jeho nadřízený orgán vyvodit ze získaných poznatků „mimoprocesní“ závěry povahy organizační, personální či legislativní. Stížnost je zde prostředkem nápravným, podnětem k dozorčí činnosti, která je nebo by měla být imanentním rysem veřejné správy, nezávisle na tom, jestli nějaký podnět obdrží, či nikoliv. Jestliže se uvedené závěry uplatní v celé veřejné správě, není zvláštního důvodu, aby nebyly přijímány v její subsoučásti, kterou je daňová správa.
[46] Stížnost je navíc prostředkem, který může použít kterákoliv osoba zúčastněná na správě daní, tedy nejen daňový subjekt, ale i osoby třetí, mezi něž lze řadit např. svědky, odborné konzultanty, znalce, tlumočníky, zástupce daňových subjektů apod. Jestliže zákon všem těmto osobám dává do rukou prostředek, kterým je stížnost dle § 261 daňového řádu, přinejmenším implicitně tento prostředek odlišuje od prostředků k ochraně hmotných či procesních práv daňových subjektů, který mají v rukou jen ony, bez ohledu na to, jak jej pojmenuje. Takovými prostředky jsou kromě typického odvolání nebo návrhu na obnovu řízení např. stížnost na postup plátce daně (srov. § 237 daňového řádu), námitka proti úkonu správce daně při placení daní (srov. § 159 daňového řádu), námitka podjatosti úřední osoby (srov. § 77 odst. 2 daňového řádu), podnět k ochraně před nečinností (srov. § 38 daňového řádu) a jiné. Z tohoto výčtu je patrné, že není podstatné, jak zákon ten či onen prostředek pojmenoval, ale jak jej komplexně upravil, zejména z hlediska zajištění ochrany hmotných nebo procesních práv konkrétní osoby, včetně navazující soudní ochrany.
[47] Ze všech popsaných důvodů není stížnost dle § 261 daňového řádu jiným prostředkem ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., který je třeba před podáním žaloby dle § 82 s. ř. s. vyčerpat.
[48] V případě, že je ze samotné právní úpravy dotyčného prostředku ochrany či z již existující a relevantně nezpochybněné judikatury vysokých soudů zřejmé a nesporné, že jde o prostředek jsoucí plně v dispozici jednotlivce k ochraně jeho subjektivních práv, je třeba, aby tento prostředek jednotlivec před podáním zásahové žaloby využil. Naopak, je-li z právní úpravy či judikatury zřejmé a nesporné, že se nejedná o takový prostředek, je užití daného prostředku ochrany z hlediska běhu lhůt a včasnosti podání žaloby irelevantní – jeho užití nemá na běh lhůty k podání žaloby žádný vliv. V pochybnostech, tedy u prostředků ochrany, jejichž povaha není z právní úpravy či judikatury zřejmá, pak platí, že jejich užití nemůže být jednotlivci pro účely běhu lhůt k podání zásahové žaloby na újmu.
IV.
Závěr
[49] Podání žaloby, kterou se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, není podmíněno vyčerpáním jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy před správním orgánem ve smyslu § 85 s. ř. s. Subjektivní lhůta pro podání žaloby běží od okamžiku, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem spočívá a že je zaměřeno proti němu.
[50] Stížnost ani žádost o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 261 daňového řádu není jiným právním prostředkem ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., který je nutno před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správce daně vyčerpat. Případné podání takové stížnosti nemá vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby.
V.
Temporální účinky rozhodnutí
[51] Rozšířený senát ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že uplatnění jiných právních prostředků ochrany nebo nápravy v řízení před správním orgánem nemá mj. vliv na počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s.
[52] Jelikož rozšířený senát v tomto rozsudku vyslovil závazný právní názor, který je v rozporu s předcházející judikaturou, zabýval se dále posouzením dopadů této zásadní změny pro nynější případ (srov. již usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, část VIII., č. 1764/2009 Sb. NSS).
[53] Judikatorní odklon je faktorem nevyhnutelně spojeným s rozhodovací činností soudů. Jakkoliv na straně jedné je určitě nežádoucí, aby k němu docházelo příliš často, představuje na straně druhé nezbytný dynamický prvek ve vývoji judikatury. Pokud dojde v důsledku sjednocovací činnosti rozšířeného senátu k judikatornímu odklonu, nelze nově přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by v důsledku této změny účastníci řízení, resp. soukromé subjekty, jednající v důvěře ve stávající judikaturu, ztratili přístup k soudu (srov. též rozsudek ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 34/2009-65).
[54] Pokud by nyní rozšířený senát aplikoval výše vyslovený právní závěr, že vyčerpání stížnosti dle § 261 odst. 1 a 6 daňového řádu nemá vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, byly by tomuto rozsudku přiznány retrospektivní účinky v neprospěch stěžovatelky. Tím by jí soud odňal právo domoci se soudního přezkumu postupu žalovaného, jež se podle jejího tvrzení dotkl její právní sféry. Tak totiž postupoval krajský soud, jestliže sice dospěl ke správnému závěru o běhu subjektivní lhůty, zároveň však pominul rozsudek desátého senátu ve věci sp. zn. 10 Afs 16/2015, z jehož závěrů stěžovatelka dle svých tvrzení vycházela.
[55] Stěžovatelka nemůže být zkrácena na svých právech aplikací právního názoru vysloveného v tomto rozsudku, proto bude na krajském soudu, aby se v dalším řízení věcnými námitkami uplatněnými v žalobě zabýval. | decision_861.txt |
4,490 | k § 46 odst. 1 písm. d), § 84 odst. 1 a § 85 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci nezákonným zásahem, je namístě zkoumat její přípustnost z hledisek § 85 s. ř. s., části věty před středníkem. Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo „určovací“, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
II. Objektivní lhůta k podání zásahové žaloby (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy započalo jednání veřejné správy, tj. odkdy se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Oproti tomu subjektivní lhůta k podání této žaloby (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) počíná běžet okamžikem, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. Povědomost o protiprávnosti, tedy znalost práva, není v tomto kontextu podstatná.
III. Posuzování včasnosti zápůrčí žaloby se odvíjí mimo jiné od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, které byly žalobci k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit. Takovýto řádný postup žalobci nesmí být na újmu, zejména mu nemůže zkrátit lhůty k podání žaloby v tom smyslu, že by začaly běžet předtím, než se stane zřejmým, jak bylo s uplatněnými nesoudními prostředky ochrany či nápravy naloženo. Proto subjektivní žalobní lhůta nemůže v daném případě začít běžet dříve, než se informace o tom dostala do sféry žalobce. Využije-li však žalobce prostředky ochrany, které není povinen uplatnit, nemá tento jeho krok na běh lhůt pro podání zásahové žaloby žádný vliv.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160)
Prejudikatura: č. 720/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS, č. 2386/2011 Sb. NSS, č. 2748/2013 Sb. NSS, č. 3334/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 3/2010 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 946/09).
Věc: Akciová společnost EUROVIA CS proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 31. 7. 2012 uskutečnil žalovaný (dále též „Úřad“) v obchodních prostorách žalobkyně šetření na místě podle § 21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Během šetření na místě Úřad převzal dokumenty blíže specifikované v protokolu o průběhu šetření na místě (fotokopie listinných dokumentů a dokumenty vytištěné z počítačů zaměstnanců).
Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podanou dne 9. 3. 2015 se žalobkyně domáhala, aby byla Úřadu uložena povinnost ukončit porušování jejích práv spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při šetření na místě a povinnost vrátit jí všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoli používání a/nebo využívání těchto dokumentů.
Krajský soud usnesením ze dne 1. 6. 2015, čj. 62 A 42/2015-112, odmítl žalobu jako opožděnou [podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Krajský soud uvedl, že převzetí a držení dokumentů žalobkyně Úřadem bylo jediným možným procesním vyústěním šetření na místě uskutečněného v obchodních prostorách žalobkyně. Podle žalobních tvrzení považovala žalobkyně toto šetření za nezákonné. To však nemohlo být podle krajského soudu samo o sobě považováno za trvající zásah. Domáhala-li se žalobkyně zásahovou žalobou soudní ochrany pro tvrzenou nezákonnost šetření na místě, které je třeba považovat za zásah jednorázový, který již skončil a netrvá, byť přetrvávají jeho důsledky spočívající v převzetí a zadržování určitých dokumentů, činila tak v době, kdy subjektivní i objektivní lhůta pro podání zásahové žaloby ve smyslu § 84 odst. 1 s. ř. s. uplynula.
V kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu žalobkyně (stěžovatelka) odmítla závěr, že nezákonným zásahem, proti němuž zásahová žaloba směřovala, bylo šetření na místě provedené Úřadem dne 31. 7. 2012. Naopak z jejích žalobních tvrzení vyplývalo, že za nezákonný zásah, a to trvající, považovala zadržování a využívání dokumentů získaných Úřadem při uvedeném šetření a jejich nevrácení. Pro včasnost zásahové žaloby bylo dostačující její tvrzení o trvajícím nezákonném zásahu, nikoliv již důvodnost tohoto tvrzení. Objektivní lhůta k podání zásahové žaloby v případě trvajícího zásahu nemohla uplynout, dokud tento zásah trval.
Stěžovatelka měla za to, že v zásahové žalobě dostatečně určitě vymezila, v čem spatřovala nezákonný zásah a v čem spočívala jeho nezákonnost. Krajský soud však nesprávně vyhodnotil, že nezákonným zásahem bylo jedině šetření na místě, zatímco převzetí dokumentace a její nevrácení stěžovatelce za nezákonný zásah nepovažoval a pokládal je pouze za trvající důsledek již skončeného zásahu. Za nezákonný zásah lze považovat nejen šetření na místě, ale i jiné konání nebo nečinnost správního orgánu v průběhu správního řízení. Proto může být nezákonným zásahem i zadržování a využívání převzaté dokumentace bez právního důvodu nebo s tím související nečinnost Úřadu.
Pro posouzení toho, co je v daném případě nezákonným zásahem, je rozhodný jeho popis v žalobě. Stěžovatelka v této souvislosti poukázala na odlišení posouzení podmínek řízení a posouzení důvodnosti zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudky ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, a ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 Afs 28/2014-52. Krajský soud dospěl k závěru o opožděnosti zásahové žaloby na základě meritorního posouzení skutečností tvrzených stěžovatelkou, ačkoliv pro posouzení splnění podmínek řízení stačilo žalobní tvrzení o přímém zkrácení práv stěžovatelky trvajícím nezákonným zásahem.
Na podporu svého tvrzení, že zadržování, využívání a nevracení dokumentů může představovat trvající nezákonný zásah, stěžovatelka cituje z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 Afs 28/2014-52 (podle rozsudku je trvajícím zásahem samotné zadržování finančních prostředků po nepřípustně dlouhou dobu), ze dne 19. 2. 2015, čj. 1 As 151/2014-23 (ve kterém soud konstatoval trvající zásah ve formě evidování záznamů o spáchaných přestupcích a uložených sankcích), ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63 (trvajícím zásahem mělo být umístění a následné zadržování cizince v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště).
Závěrem stěžovatelka zrekapitulovala také argumenty, kterými odůvodnila svou žalobu. Uvedla, že dokumentace je zadržována a využívána, aniž by správní řízení bylo zákonně zahájeno a vedeno, a že převážná část převzaté dokumentace se nijak nevztahuje k předmětu správního řízení, jak byl vymezen pro účely provedení šetření na místě.
Podle vyjádření Úřadu ke kasační stížnosti měl krajský soud s ohledem na závěry v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, vyjít z tvrzení stěžovatelky, že nezákonný zásah Úřadu trvá. Proto jakmile se krajský soud začal zabývat posouzením tvrzeného zásahu, neměl zásahovou žalobu odmítnout, ale podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítnout. I kdyby krajský soud postupoval naznačeným procesně „čistým“ způsobem, odůvodnění jeho zamítavého rozhodnutí by se shodovalo s odůvodněním napadeného usnesení. Proto by bylo přílišným formalismem, pokud by pouze pro tento důvod bylo usnesení krajského soudu zrušeno. Stěžovatelka v žalobě brojila proti nezákonnému zásahu, za který označila šetření na místě, a teprve v jejím závěru, pod vlivem znalosti rozsudku ESLP ze dne 2. 10. 2014 ve věci Delta Pekárny (stížnost č. 97/11), také tvrdila, že brojí proti trvajícímu nezákonnému zásahu, jenž spočívá v převzetí a nevrácení určité dokumentace, resp. v tom, že tuto dokumentaci Úřad dosud nezničil a ponechává ji ve správním spisu.
I kdyby byla zásahová žaloba včasná, s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka měla jiné prostředky nápravy v rámci probíhajícího správního řízení, je třeba podle názoru Úřadu považovat její žalobu za nepřípustnou. Stěžovatelka v žalobě neodlišovala zásah správního orgánu jako takový, kterým bylo šetření na místě, které již netrvá, a trvající důsledky tohoto zásahu. Bylo by nesprávné dovozovat, že zásahovou žalobu lze podat kdykoliv po dobu, kdy trvají důsledky zásahu. Úřad poukázal také na to, že stěžovatelka měla možnost se po dobu správního řízení domáhat přezkumu zákonnosti šetření na místě v zákonných lhůtách, této možnosti však nevyužila.
V replice k vyjádření Úřadu stěžovatelka setrvala na tom, že nezákonným zásahem, který dosud trvá, je zadržování a využívání dokumentace převzaté Úřadem při šetření na místě a absence jakékoliv jeho reakce ve smyslu vrácení či zničení této dokumentace. Stěžovatelka považovala šetření na místě za jednu z mnoha okolností, z nichž dovozuje nezákonnost trvajícího nezákonného zásahu.
Sedmý senát se při předběžném hodnocení zákonnosti kasační stížností napadeného usnesení krajského soudu zabýval tím, zda pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu dostačuje, že žaloba obsahuje tvrzení a tomu odpovídající návrh výroku rozsudku a že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, anebo zda je soud povinen při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím, anebo jednorázovém s trvajícími důsledky, a teprve poté posoudit běh subjektivní, resp. objektivní lhůty pro podání žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. V rámci toho sedmý senát dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v různých svých rozhodnutích odlišné právní názory.
Šestý senát v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, na který poukazovala i stěžovatelka, v případě nezákonných zásahů (v daném případě zásah do práva na příznivé životní prostředí) dovodil, že je „zásadní rozdíl mezi posuzováním meritorní projednatelnosti žaloby a posuzováním její důvodnosti. […] Ve vztahu k posuzování existence podmínek řízení oproti posuzování důvodnosti žaloby podle § 82 s. ř. s. Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že pro splnění podmínek řízení stačí, když žalobce tvrdí, že byl či je přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu – neboli v rámci úvahy o splnění podmínek řízení soud zkoumá pouze odpovídající tvrzení žalobce, nikoli jeho důvodnost. Důvodnost tvrzení žalobce, tj. otázka naplnění pětice kumulativních podmínek podle § 82 s. ř. s., je totiž předmětem až meritorního posouzení věci (rozsudek ze dne 20. 9. 2006, čj. 3 Aps 3/2005-139, č. 1010/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Obdobně je pak třeba přistupovat i k posuzování otázky včasnosti žaloby proti trvajícímu zásahu. To znamená, že pro závěr o včasném podání žaloby stačí, pokud žalobce toliko tvrdí existenci zásahu trvajícího v době podání žaloby; sama důvodnost tohoto tvrzení, jakož i naplnění dalších podmínek úspěšnosti žaloby podle § 82 s. ř. s., je naopak zkoumána až v rámci meritorního posuzování žaloby. Pokud by tedy soud dospěl k závěru o neexistenci trvajícího zásahu (stejně jako jiné z podmínek dle § 82 s. ř. s.), bylo by namístě žalobu zamítnout (§ 87 odst. 3 s. ř. s.), nikoliv odmítnout. […] Pro posouzení včasnosti jeho žaloby je naopak podstatné pouze to, že je namítán zásah trvající.“
Opačný názor vyslovil pátý senát v rozsudku ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, týkajícím se nezákonného zásahu spočívajícího v trvajícím zásahu Úřadu nekonáním (nezahájením řízení) a přehlížením porušování zákona o ochraně hospodářské soutěže formou zneužití dominantního postavení. Pátý senát v tomto rozsudku potvrdil závěr krajského soudu, který povahu tvrzeného nezákonného zásahu předběžně posoudil jako jednorázový nezákonný zásah s trvajícími důsledky, nikoliv ve shodě s tvrzeními žalobce jako trvající, a dovodil, že „[v] projednávané věci se nejedná o nečinnost žalovaného, jak na některých místech zmiňuje stěžovatel; žalovaný jednal, a to tím, že oznámil stěžovateli, že řízení ve věci zneužití dominantního postavení společnosti ČEZ, a. s., zahajovat nebude a sdělil rovněž důvody. Tak učinil již 23. 10. 2012. Tvrzený zásah tedy nespočívá v trvající nečinnosti (trvajícím zásahu) žalovaného, ale jedná se o údajný zásah v podobě jeho ‚rozhodnutí‘ nezahajovat správní řízení, s čímž stěžovatel není spokojen, neboť následky zahájeného řízení by se stěžovatele mohly dotýkat.“ Pátý senát k povaze tvrzeného nezákonného zásahu uvedl, že „[p]ředmětem nyní vedeného soudního řízení není existence či trvání závadového stavu na poli hospodářské soutěže, jak na několika místech své argumentace v kasační stížnosti uvádí stěžovatel. Předmětem přezkoumání soudem je stěžovatelem tvrzené trvání ‚závadového stavu` ohledně nezahájení správního řízení. Tvrzený nezákonný zásah spočívající v nezahájení správního řízení nemá žádnou souvislost s odstraněním či neodstraněním stavu na trhu s energetickým hnědým uhlím; resp. výsledek i případně zahájeného správního řízení nelze předvídat.“ Je zjevné, že pátý senát se přiklonil k možnosti „přehodnocení“ tvrzené povahy nezákonného zásahu již v rámci zkoumání podmínek řízení, z nichž jednou je i podání žaloby v zákonné lhůtě (§ 84 odst. 1 s. ř. s.).
I ve věci posuzované sedmým senátem je zcela zásadní otázka, zda má být povaha tvrzeného nezákonného zásahu předběžně soudem posouzena pro účely dalších úvah o včasnosti podané žaloby, resp. i při následném přezkumu kasačním soudem (viz rozsudek pátého senátu), nebo zda, jak dovodil šestý senát, má být respektováno tvrzení v žalobě o povaze nezákonného zásahu, tedy zda má soud za situace, kdy je tvrzen trvající nezákonný zásah, vycházet z tohoto tvrzení při posouzení včasnosti podání žaloby, aniž by současně posuzoval důvodnost tohoto žalobního tvrzení a vytvářel si svůj vlastní úsudek o povaze zásahu.
V případě postupu nastíněného šestým senátem, který striktně vychází z principu vázanosti soudu žalobními tvrzeními o povaze zásahu, může nastat situace, jež může být problematická s ohledem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53. Toto usnesení se týkalo běhu lhůt pro podání žaloby podle § 82 s. ř. s. v případě, kdy tvrzeným nezákonným zásahem bylo (ne)provedení zápisu změny vlastnického práva záznamem v katastru nemovitostí. Rozšířený senát v citovaném usnesení v bodu 60 uvedl, že „[n]ebránil-li se účastník zásahovou žalobou proti prvnímu odmítnutí návrhu, pak v případě hodnocení tohoto zásahu jako jednorázového s trvajícími důsledky musí být objektivní lhůta k podání zásahové žaloby počítána od marného uplynutí lhůty pro vyhovění prvnímu podanému návrhu. Subjektivní lhůta pak od okamžiku doručení prvního sdělení, že záznam proveden nebude.“ V další části pak uvedl, že (ne)provedením záznamu dochází k důsledkům zasahujícím právní sféru oprávněného, popř. všech, kteří vycházejí v dobré víře ze zápisu v katastru, či ze závaznosti údajů v katastru pro právní jednání; tento stav trvá i při absolutní nečinnosti. Pochybení katastrálního úřadu tak může mít závažné následky. Podle rozšířeného senátu (ne)provedení záznamu do katastru nemovitostí není trvajícím zásahem, nýbrž jednorázovým s trvajícími důsledky, přičemž trvajícím důsledkem se v daném případě rozumí nastalý stav, tj. (ne)evidování skutečnosti v katastru nemovitostí. Na základě této úvahy pak dospěl k závěrům ohledně plynutí subjektivních a objektivních lhůt.
Pokud by byl akceptován názor šestého senátu, nemohl by soud předběžně posoudit povahu tvrzeného zásahu. Žalobu, ve které by žalobce napadl pouze (ne)evidování skutečnosti v katastru nemovitostí, by pak nebylo možné odmítnout pro opožděnost. V této souvislosti je třeba zmínit i další negativní důsledky, které by mohly nastat při posouzení povahy zásahů podle názoru zastávaného šestým senátem v případě, kdy by se různí žalobci proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v obdobných skutečnostech bránili žalobami, v nichž by skutkové okolnosti byly odlišně formulovány, a navrhovali by různé petity. Tak tomu může být právě v případě řešeném rozšířeným senátem v usnesení sp. zn. 7 As 107/2014. Je možné, že žalobce bude brojit proti tomu, že katastrální úřad neprovedl záznam do katastru nemovitostí. Uvedený tvrzený zásah tedy ve smyslu řešení nastíněného rozšířeným senátem nebude považován za zásah trvající a žaloba, bude-li podána po uplynutí lhůty 2 měsíců ode dne sdělení katastrálního úřadu, že záznam neprovede, bude jako opožděná odmítnuta. Může však nastat situace, kdy za stejných (či obdobných) skutkových okolností bude žalobce tvrdit, že nezákonným zásahem je trvající stav spočívající v neevidování určité skutečnosti v katastru nemovitostí, a v takovém případě za předpokladu správnosti závěru vysloveného šestým senátem - by soud na základě tvrzení o trvajícím zásahu z něj pro účely posouzení včasnosti žaloby bez dalšího vycházel a důvodnost žalobního tvrzení o trvajícím zásahu by byla předmětem přezkumu až při rozhodování věci samé. Zmínit je nutno i důsledky ve vztahu k nákladům řízení. V závislosti na žalobních tvrzeních, kterými by soud byl vázán, by tedy mohlo dojít k situaci, že jeden žalobce by totéž jednání správního orgánu považoval a v žalobě vylíčil jako zásah trvající, jiný naopak jako jednorázový (u nějž přetrvávají pouze důsledky). To by vedlo k absurdním závěrům, že zásahová žaloba před pojmově stejným nezákonným zásahem by mohla podle individuálního vnímání určitého žalobce a skutkových tvrzení v žalobě být shledána včasnou (byl-li by tvrzen zásah trvající), nebo by byla jako opožděně podaná odmítnuta (v případě, že by ze žaloby tvrzení o trvajícím zásahu nevyplývalo a lhůty k podání žaloby by již uplynuly). To jistě naráží na princip právní jistoty účastníků řízení ve správním soudnictví, který je jedním z imanentních atributů právního státu.
Je třeba poukázat i na to, že ze žalobních tvrzení ani nemusí být jednoznačně seznatelné, jaký druh zásahu žalobce napadá a jak jej sám „kvalifikuje“. Soudní řád správní povinnost vymezit v žalobě povahu tvrzeného nezákonného zásahu jako trvajícího, jednorázového s trvajícími důsledky, či opakovaného nestanoví. Tato diferenciace různých typů zásahů je nyní již výlučně věcí soudní judikatury, z níž lze tyto jednotlivé typy nezákonných zásahů dovodit. Součástí žalobních tvrzení je totiž podle § 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. pouze označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá. Tím se však nepochybně rozumí nikoliv určení povahy zásahu, nýbrž jeho popis, tedy uvedení skutečností, z nichž na nezákonný zásah žalobce usuzuje.
Za předpokladu, že by rozšířený senát neakceptoval závěr vyslovený šestým senátem, vedlo by to k tomu, že by soud byl povinen předběžně již při zkoumání podmínek řízení posoudit, jakou povahu má tvrzený zásah, tedy zda jde o zásah trvající, nebo jednorázový s trvajícími důsledky. I v tomto ohledu není judikatura Nejvyššího správního soudu ve věcech ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu jednotná a postrádá vymezení jednoznačných kritérií pro rozlišení jednorázového zásahu s trvajícími důsledky a trvajícího zásahu. Poukázat lze např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, čj. 4 Aps 1/2007-67, který k povaze nezákonného zásahu jako jednorázového s trvajícími důsledky uvedl, že na takový nezákonný zásah lze usuzovat tehdy, kdy je s ním důsledek bezprostředně spjatý. Nejvyšší správní soud se v dané věci ztotožnil se závěry městského soudu, který uvedl, „že důsledkem zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je pouze skutečnost, která je bezprostředním důsledkem zásahu“. Za důsledek jednorázového nezákonného zásahu byla v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps 1/2013-25, označena realizace záměru (důsledek) povoleného územním souhlasem (jednorázový zásah). Ke shodnému pojetí nezákonných zásahů jako jednorázových s trvajícími důsledky se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2013, čj. 8 Afs 14/2013-51, v případě kolaudačních souhlasů. Rovněž rozšířený senát ve výše zmíněném usnesení sp. zn. 7 As 107/2014, týkajícím se (ne)provedení záznamu do katastru nemovitostí, dospěl k závěru, že se jedná o jednorázový zásah s trvajícím důsledkem, kdy za důsledek považoval stav v katastru nemovitostí, tj. (ne)evidování skutečnosti v katastru nemovitostí. V této souvislosti lze poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, čj. 8 Aps 4/2006-98, podle něhož zapůjčení účetních dokladů v rámci daňové kontroly, aniž by byly po jejím skončení vráceny, lze považovat za důsledek prováděné daňové kontroly.
Sedmý senát poukázal také na jiný náhled na povahu nezákonných zásahů jako trvajících, anebo jednorázových s trvajícími důsledky, ve věci, v níž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zásahů je více, tj. jeden jednorázový a další trvající. V rozsudku ze dne 19. 2. 2015, čj. 1 As 151/2014-32, se první senát zabýval situací, kdy správní orgán úkonem, který neměl formu rozhodnutí, zaevidoval v registru řidiče záznam o přestupku. Žalobce podal žádost o výmaz tohoto záznamu, na niž obdržel odpověď správního orgánu, že jeho žádosti nebude vyhověno. Nejvyšší správní soud s ohledem na tvrzení žalobce v žalobě dospěl k závěru, že je nutné za zásah považovat samotné evidování záznamu, přičemž tento zásah bude trvat až do okamžiku, kdy registr řidičů nebude daný záznam obsahovat. Takto vymezený zásah považoval první senát za zásah trvající povahy. Rovněž lze zmínit i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48, který se týkal situace, kdy správce daně dne 25. 9. 2013 neumožnil zástupci žalobce nahlédnout do daňového spisu. V zásahové žalobě označil žalobce za zásah znemožnění nahlížení do spisu dne 25. 9. 2013 a argumentoval, že důsledky tohoto zásahu stále trvají, neboť se nemůže pro nemožnost nahlédnutí do spisu dostatečně hájit v řízeních proti následným rozhodnutím správce daně. Nejvyšší správní soud dospěl v dané věci k závěru, že žalobce se domáhal ochrany před trvajícím zásahem, který spočíval v odpírání jeho zástupci nahlédnout do spisu. Tento trvající zásah byl ukončen až přípisem správce daně, který žalobci sdělil, že mu již nadále nebude bránit v nahlédnutí do spisu.
Sedmý senát tedy mínil, že posuzování otázky, kdy úkon správního orgánu představuje samostatný zásah, důsledek jiného zásahu, či pokračování trvajícího zásahu, není v judikatuře Nejvyššího správního soudu jednotné. Ačkoliv se kvalifikace zásahu v judikatuře jeví jako objektivní, ve skutečnosti žádná objektivní kritéria vyslovena nebyla a zásah je v některých případech kvalifikován podle tvrzení žalobce, v jiných naopak podle „objektivního“ posouzení soudu. Je tak otázkou, nakolik je uvedené rozlišování mezi samostatným zásahem, důsledkem zásahu a pokračováním trvajícího zásahu (respektive rozlišování běhu lhůt v těchto případech) předvídatelné a udržitelné. Nutno poznamenat, že tyto nejasnosti by byly eliminovány, kdyby nebyl činěn rozdíl v běhu žalobních lhůt u jednotlivých druhů zásahu a subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby by obecně nepočala běžet dříve, než by byl ukončen zásah či jeho důsledky.
Vzhledem k popsaným rozporům sedmý senát věc postoupil rozšířenému senátu. Podle sedmého senátu je pro posouzení věci podstatné zodpovězení dvou otázek:
1.) zda pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu je dostačující, že žaloba obsahuje tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, nebo zda je soud povinen při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím nebo jednorázovém s trvajícími důsledky,
zda pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu je dostačující, že žaloba obsahuje tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, nebo zda je soud povinen při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím nebo jednorázovém s trvajícími důsledky,
2.) jak postupovat při kvalifikaci tvrzeného zásahu, resp. podle jakých kritérií rozlišit, kdy úkon správního orgánu představuje samostatný zásah, důsledek jiného zásahu či pokračování trvajícího zásahu.
jak postupovat při kvalifikaci tvrzeného zásahu, resp. podle jakých kritérií rozlišit, kdy úkon správního orgánu představuje samostatný zásah, důsledek jiného zásahu či pokračování trvajícího zásahu.
K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřila stěžovatelka. K první otázce uvedla, že podle jejího názoru má pro rozhodnutí o přípustnosti zásahové žaloby význam petit podání, který je pro soud závazný a kterým je správní soud žádán, aby správnímu orgánu uložil zásah ukončit. Naplněním ústavně zaručeného práva na soudní ochranu nemůže být odmítnutí zásahové žaloby s poukazem na skutečnosti, které představují de facto meritorní posouzení věci a tedy nanejvýš důvody pro její zamítnutí. Popis jednání, tedy zásahu, vůči kterému žaloba směřuje, se odráží právě v petitu žaloby. Pro posouzení přípustnosti zásahové žaloby je rozhodující obsah žalobních tvrzení a od nich se odvíjející petit, tj. je dostatečné, že žaloba obsahuje tvrzení, že napadený zásah je zásahem trvajícím a od jeho ukončení dosud neuplynuly dva měsíce ve smyslu § 84 odst. 1 s. ř. s. To ostatně potvrzuje i fakt, že řízení o ochraně před nezákonným zásahem není ani spojováno s koncentrační zásadou. Žalobce tak může v průběhu žalobního řízení rozhojňovat žalobní námitky o nezákonnosti tvrzeného zásahu.
Ke druhé otázce předložené k posouzení rozšířenému senátu se stěžovatelka vyjádřila tak, že je přesvědčená, že jí namítaný zásah spočívající v nepřetržitém neukončeném neoprávněném zadržování dokumentů vymykající se předmětu správního řízení, v jehož rámci bylo provedeno šetření na místě, představuje trvající nezákonný zásah. Odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu Slovenské republiky ve věci sp. zn. 5Sžnz/2/2015, DATALAN, a. s., proti Protimonopolnému úradu Slovenskej republiky. Podle stěžovatelky by byly dále nejasnosti v rozlišování mezi samostatným zásahem, důsledkem zásahu a pokračováním trvajícího zásahu vyloučeny a právo na spravedlivý proces a účinnou soudní ochranu veřejných subjektivních práv by bylo plně a v nejširší míře zaručeno, kdyby nebyl činěn rozdíl v běhu žalobních lhůt u jednotlivých druhů zásahu a subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby by obecně nepočala běžet dříve, než by pominuly následky tvrzeného nezákonného zásahu, jak byly tvrzeny v žalobním návrhu a jak byl tento zásah promítnut do petitu žaloby.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
(…) [26] Rozpory v judikatuře Nejvyššího správního soudu jsou očividné a týkají se dvou právních otázek.
[27] Tou první je určení rozhodné okolnosti, od níž se odvíjí posuzování běhu lhůty k podání zásahové žaloby, a tedy i včasnosti takové žaloby. První v judikatuře zastoupený výkladový směr, reprezentovaný rozsudkem ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, má za to, že posuzování včasnosti zásahové žaloby závisí na tvrzeních v žalobě, a to bez ohledu na jejich pravdivost či nepravdivost, takže počítání lhůty odvíjí nikoli od toho, co se skutečně stalo, nýbrž od toho, co žalobce tvrdí, že se stalo. Druhý výkladový směr, reprezentovaný rozsudkem ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, naopak vychází z toho, že posuzování včasnosti musí vycházet z objektivně nastalých skutečností, takže zastává názor, že žalobní tvrzení mají být toliko prvotním zdrojem informací o údajném zásahu, přičemž je na soudu, aby si potřebné objektivní informace zjistil a případně „překvalifikoval“ tvrzený zásah oproti tomu, jak je hodnocen žalobcem v žalobě. Na řešení uvedené otázky může záviset, od jakého okamžiku začne běžet (a tedy kdy skončí) objektivní i subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby. Ve vztahu k popsané právní otázce je proto pravomoc rozšířeného senátu dána.
[28] Dána je však i ve vztahu k posouzení, zda a kdy zásahy určitého typu začínají a končí. Především jde o zásahy, kdy prvotní časově krátké jednání veřejné moci vyvolá určitý stav (žalobcem označený jako nezákonný), který trvá delší dobu. Část judikatury takové situace považuje za jednorázové zásahy s trvajícími důsledky, tj. za situace, kdy zásah samotný je ukončen ukončením prvotního časově krátkého jednání (např. rozsudek ze dne 30. 9. 2008, čj. 4 Aps 1/2007-67, ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps 1/2013-25, ze dne 30. 10. 2013, čj. 8 Afs 14/2013-51, usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, či rozsudek ze dne 29. 11. 2006, čj. 8 Aps 4/2006-98). Naopak jiná část judikatury uvedené situace považuje za trvající zásahy (rozsudky ze dne 19. 2. 2015, čj. 1 As 151/2014-32, a ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48). I tato právní otázka může být relevantní pro běh objektivní a subjektivní lhůty, neboť nastíněné judikaturní směry spatřují ukončení zásahu každý v jiném okamžiku. I zde je proto pravomoc rozšířeného senátu dána.
IV.2 Právní názor rozšířeného senátu
IV.2.A Obecná východiska – úprava zásahové žaloby
[29] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‘zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[30] Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Podle odstavce 2 téhož ustanovení nelze zmeškání lhůty prominout. Odstavec 3 pak žalobci ukládá v žalobě uvést a) označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá, b) vylíčení rozhodujících skutečností, c) označení důkazů, jichž se žalobce dovolává, d) návrh výroku rozsudku.
[31] Podle § 85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná, „lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.“
[32] Ustanovení § 84 s. ř. s. předpokládá pro podání zásahové žaloby běh dvou procesních lhůt: subjektivní dvouměsíční lhůty ode dne, kdy se žalobce o nezákonném zásahu dozvěděl, a objektivní dvouleté lhůty ode dne, kdy k zásahu došlo. Subjektivní lhůta se odvíjí od určité subjektivní okolnosti, u níž však není zřejmé, zda a kdy nastane (tj. není zřejmé, zda a kdy se dotčená osoba o nezákonném zásahu dozví). Objektivní lhůta je ohraničena přesně stanoveným okamžikem (tj. dnem, kdy k nezákonnému zásahu došlo) a tímto okamžikem začíná běžet. Při kombinaci těchto dvou lhůt platí základní právně teoretické pravidlo, že lhůta pro podání žaloby skončí uplynutím lhůty subjektivní, nejpozději však uplynutím lhůty objektivní (srov. Jirásek, J. § 84 [Lhůta pro podání žaloby a její náležitosti]. In: Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. Aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016).
[33] Objektivní lhůta je tedy nepřekročitelná, nestaví se ani nepřerušuje, její marné uplynutí znamená, že existující prostředek k ochraně práva se stal natrvalo nedostupným. Účelem práva je obecně zjednat spravedlnost, umožnit efektivitu, ale též nastolit právní jistotu. Tyto jednotlivé účely se mohou zdát být v protikladu. Proto právo používá mimo jiné čas jako nejvýznamnější objektivní (mimovolní) právní skutečnost a s jeho plynutím spojuje právní následky. Ohraničení použití právní ochrany časem umožní na straně jedné její efektivní použití, na straně druhé její nevyužití v objektivně vymezeném časovém úseku nastolí právní jistotu nejen pro účastníky konkrétního právního vztahu, ale i pro všechny ostatní. Takové nastolení právní jistoty po uplynutí rozumného časového intervalu napomáhá lepšímu fungování a rozvoji společnosti.
[34] Při stanovení počátku běhu objektivní lhůty byly doposud v judikatuře správních soudů rozlišovány zásahy trvající a jednorázové (případně jednorázové s trvajícími důsledky). Sedmý senát ve svém usnesení o předložení věci rozšířenému senátu zpochybnil předvídatelnost a udržitelnost rozlišování mezi samostatným zásahem, důsledkem zásahu a pokračováním trvajícího zásahu. V judikatuře se přístup k vymezení zásahů jako jednorázových s trvajícími důsledky a zásahů trvajících, a tím pádem i počátku běhu lhůt podle § 84 s. ř. s., ukázal jako nejednotný. A i rozšířený senát dospěl k závěru o problémovosti rozlišování, zda je nějaký děj „pouze“ důsledkem zásahu či stále trvajícím zásahem. Pokusy o toto rozlišování vytvářejí velkou právní nejistotu. Tříští se samotné základy efektivní soudní ochrany, neboť dochází k neustálému zpochybňování základního předpokladu pro přístup k soudu – včasnosti žaloby. Soudní ochrana se pro účastníka stává nepředvídatelná a leckdy i nedosažitelná. Problém leží nikoliv jen v nejednotné judikatuře, ale přímo v samotné koncepci tohoto rozlišování. Proto rozšířený senát přistoupil k zásadnímu přehodnocení judikatury v této otázce.
[35] Počátek běhu objektivní lhůty zákon definuje jako okamžik, kdy došlo k nezákonnému zásahu. Otázkou interpretace je zde tedy výraz „došlo“. Ačkoliv v běžném (spisovném i hovorovém) jazyce lze najít řadu doslovných i přenesených významů pojících se především s chůzí, pochopením nějakého jevu či spotřebováním zásob, v právním jazyce ve spojení s dalšími slovy uvedenými v dativu (došlo k něčemu - 3. pád), jako je tomu u posuzované právní normy, dominuje význam změny do té doby existujícího (právního a pokojného) stavu do jiné nové podoby (nezákonný zásah). Norma popisuje a upravuje situaci, k níž mělo dojít v minulosti, proto používá minulý čas; obsah, smysl i význam pojmu „došlo“ lze ještě lépe zjistit modifikací do přítomnosti – „dochází“ – či budoucnosti – „dojde“.
[36] Výraz „došlo“, uvedený v § 84 odst. 1 s. ř. s., tedy nelze vykládat jako označení okamžiku ukončení nějakého aktu, který trval delší čas, nýbrž jako moment, kdy se tento akt (u něhož se zkoumá, jestli je zásahem, případně zda je nezákonný) odehrál, nastal, udál se, strhl, uskutečnil, tedy odkdy se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Od tohoto okamžiku pak počíná běh dvouleté objektivní lhůty. A to i přesto, že důsledky takového zásahu mohou přetrvávat ještě po dlouhou dobu (např. bude-li prováděna daňová kontrola u prekludované daně, bude žalobce pociťovat účinky tohoto nezákonného zásahu již od počátku, a přesto lhůty k podání zásahové žaloby počínají běžet, bez ohledu na to, jestli tato kontrola bude probíhat třeba rok; podobně u nezákonného zadržování dokumentů počíná objektivní lhůta běžet od okamžiku, kdy byly dokumenty nezákonně zadrženy).
[37] Obdobně ostatně situaci rozšířený senát posuzoval již v minulosti. V usnesení ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS (dále jen „usnesení RS ve věci neprovedení zápisu do KN“), na něž opakovaně poukazoval předkládající senát, dospěl k závěru, že k zásahu do sféry žalobce dochází již samotným aktem neprovedení záznamu (přesněji oznámením, že nebude záznam proveden), přičemž to, že poté stále trvá stav „neprovedení“, již na tom, že k zásahu došlo, nic nemění. Objektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem běží ode dne provedení záznamu údajů do katastru nemovitostí; při neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení záznamu. Stejný výklad ohledně počátku běhu objektivní lhůty také v: Vetešník, P. § 84 [Lhůta pro podání žaloby a její náležitosti]. In: Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 720.
[38] Za počátek subjektivní lhůty je pak nutno označit okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. Ostatně obdobně judikatura nahlíží i na počátek běhu a konec subjektivní (často prekluzivní) lhůty vymezené správnímu orgánu pro uplatnění pravomoci, typicky pro možnost zahájit řízení či vydat rozhodnutí, tedy v opačném gardu. Tento moment je datován okamžikem, kdy se správní orgán „dozví“, tedy kdy se do jeho sféry dostanou relevantní informace, na jejichž základě pak koná, bez ohledu na to, jak tyto informace „putují úřadem“ (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 7 Afs 14/2011-115, č. 2748/2013 Sb. NSS, rozsudky ze dne 16. 4. 2010, čj. 7 As 11/2010-134, ze dne 19. 9. 2013, čj. 7 As 95/2011-108, a nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09, č. 3/2010 Sb. ÚS).
IV.2.B Subsidiarita správního soudnictví vůči veřejné správě
[39] Naposledy zmíněné pravidlo o určení počátku subjektivní lhůty však neplatí obecně. Často bude modifikováno v důsledku skutečnosti, že správní soudnictví je ovládáno zásadou subsidiarity. Tato zásada je vyjádřena již v jednom z úvodních ustanovení soudního řádu správního, konkrétně v § 5: „Nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Tento obecný princip je pak někdy výslovně vyjádřen v rámci „zvláštních ustanovení o řízení“ [ve vztahu k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je obsažen v § 68 písm. a) s. ř. s., ve vztahu k řízení o žalobě proti nečinnosti v § 79 odst. 1 s. ř. s.]. U žaloby na ochranu před nezákonným zásahem však obdobné ustanovení výslovně vyjádřené v textu zákona nelze nalézt. V § 85 s. ř. s. je pouze stanoveno, že žaloba je nepřípustná mj. tehdy, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, avšak s výjimkou žalob, které se domáhají pouze určení toho, že zásah byl nezákonný. I toto ustanovení je však nutné interpretovat v souladu s celkovou koncepcí soudního řádu správního, vyjádřenou v § 5 s. ř. s. „Ustanovení § 85 s. ř. s. nelze tudíž vykládat tak, že by vylučovalo soudní ochranu před nezákonným zásahem, existuje-li jiný prostředek ochrany nebo nápravy. Zmíněné ustanovení pouze požaduje, v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil tohoto jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu podle § 82 s. ř. s.“ (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, ve věci Lesy Vyšší Brod, a. s.).
[40] Soudní ochrana je tedy subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány k tomu kompetentními (tak zvaně „v první linii“), které na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah. Žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci její nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho veřejných subjektivních práv. Soudní ochrana v tomto smyslu nastupuje tehdy a tam, kde tyto prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich použitím nedošlo ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.
IV.2.C Subsidiarita zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí
[41] Krom tohoto pojetí subsidiarity zásahové žaloby judikatura Nejvyššího správního soudu subsidiaritu zásahové žaloby chápe i jako vyjádření přednostního postavení ostatních žalobních typů zakotvených v soudním řádu správním. Taková byla ostatně představa historického zákonodárce, který výslovně klasifikoval zásahovou žalobu v nově vytvářeném systému správního soudnictví jako subsidiární prostředek (blíže srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu soudního řádu správního, tisk 1080, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, III. volební období 1998-2002, k § 81-§ 86, s. 66-67, digitální repozitář, www.psp.cz). Zásahová žaloba není „náhražkou“ žaloby proti rozhodnutí libovolně použitelnou, nýbrž jejím doplňkem, jakousi „záchrannou sítí“ pro situace, v nichž si nelze vystačit s instrumentáriem žaloby proti rozhodnutí prostě proto, že akt veřejné správy, který je napadán, není možno jako rozhodnutí identifikovat pro absenci některého z jeho atributů (srov. body [19] až [21] usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Lze tedy shrnout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je subsidiární vůči ostatním žalobním typům zakotveným v s. ř. s., které mají proti jejímu podání přednost, a vůči prostředkům ochrany využitelným ještě v řízení před správními orgány.
[42] Subsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba je přípustná teprve tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.) a ani podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.). Je nepochybné, že ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne (viz body [17] a [18] odůvodnění usnesení RS ve věci neprovedení zápisu do KN). Účastník řízení si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (srov. např. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
IV.2.D Jiné právní prostředky ochrany či nápravy
[43] Princip subsidiarity zásahové žaloby vůči prostředkům ochrany existujícím v řízení před správními orgány požaduje, aby se před podáním žaloby účastník řízení domáhal ochrany nejprve v rámci systému veřejné správy, je-li to možné. Zákon v § 85 s. ř. s. používá pojem „jiný právní prostředek ochrany nebo nápravy“, aniž by blíže specifikoval, jaký je jeho charakter. Procesní prostředí, v němž se odehrává činnost veřejné správy, není (bohužel) jednotné a vnitřně konzistentní tak, aby existoval obecný a zároveň subsidiární procesní předpis, podle něhož by orgány veřejné správy postupovaly i v případě neexistence předpisu zvláštního. Do značné míry tuto roli plní správní řád, nicméně jeho použití je celkově vyloučeno v tak rozsáhlé oblasti veřejné správy, kterou je správa daní v nejširším slova smyslu. V ní obdobné místo zastává daňový řád, který se výslovně vůči správnímu řádu a jeho nepoužitelnosti vymezil (srov. § 262 daňového řádu). Je samozřejmě otázkou, nakolik jsou „zdi“ mezi oběma klíčovými předpisy neprostupné (srov. § 177 odst. 1 správního řádu). Dílčí výluky z použitelnosti správního řádu jsou obsaženy v mnoha předpisech.
[44] Využití „právních prostředků“ ve smyslu § 85 s. ř. s., jakožto podmínka přípustnosti zásahové žaloby, je tak ponechána soudní interpretaci, v níž ovšem zde více než jinde musí být uplatňován princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu, který zdůrazňuje systémový pohled na právo. Jestliže se tento interpretační přístup v judikatuře uplatnil dokonce mezi jednotlivými obory soukromého a veřejného práva, tím spíše je třeba jej prosazovat v procesních úpravách práva veřejného. Nacházejí-li se mezi nimi dílčí odlišnosti v úpravách obdobných institutů, je na ně třeba nahlížet jednotným pohledem, nemají-li skutečně racionální základ pro odlišné používání. Rozhodujícím kritériem musí být nikoli dosavadní „zažitá“ praxe orgánů veřejné správy, nýbrž právní jistota jejích adresátů, že prostředky, které jim zákon poskytl k ochraně práv, mohou zásadně ve srovnatelných situacích používat obdobně s jistotou, že orgány veřejné správy budou obdobně reagovat a v případě nezjednání nápravy uvnitř veřejné správy bude zachována za obdobných podmínek cesta k soudní ochraně.
[45] Nejvyšší správní soud za takovýto prostředek ochrany, který je nutno primárně vyčerpat, dosud označoval např. námitky podle § 17 zákona o státní kontrole (č. 552/1991 Sb.) jako prostředek nápravy proti výsledkům cenové kontroly (rozsudek ze dne 20. 3. 2013, čj. 1 Aps 1/2013-22), námitky podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (usnesení rozšířeného senátu ve věci Lesy Vyšší Brod, a. s.), v návaznosti na posledně citované usnesení a na nový daňový řád (zákona č. 280/2009 Sb.) stížnost dle 261 odst. 1 až 5 daňového řádu a žádost o prošetření způsobu vyřízení této stížnosti dle § 261 odst. 6 téhož zákona, dále opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, má-li nezákonný zásah představovat nečinnost správního orgánu (rozsudek ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 As 244/2015-47) a námitky podle § 76 odst. 4 písm. a) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, jako obrana proti opatření inspektora krajské veterinární správy podle § 53 odst. 1 téhož zákona (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, čj. Nad 311/2016-58).
[46] Některé prostředky ochrany, jež nabízí řízení před správním orgánem, žalobce před podáním zásahové žaloby naopak podle dosavadní judikatury povinen vyčerpat není. Jde kupříkladu o stížnost podle § 175 správního řádu (rozsudek ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, dále rozsudky ze dne 2. 12. 2015, čj. 1 As 134/2015-36, a ze dne 24. 5. 2017, čj. 2 As 57/2017-29), podnět k zahájení přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu a podnět ke zrušení sdělení podle § 156 odst. 2 téhož zákona (rozsudek ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 Aps 2/2011-53). Rozšířený senát se s názory judikatury popsanými v tomto bodě ztotožňuje.
[47] Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením je koncipována především jako zápůrčí prostředek sloužící k řešení naléhavých situací. Tomu odpovídá pravomoc soudu (v případě shledání její důvodnosti a trvá-li zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí jeho opakování) zakázat správnímu orgánu pokračovat v porušování žalobcova práva a přikázat mu (je-li to možné), aby obnovil stav před zásahem. Naléhavost v čase potvrzuje i skutečnost, že soud (na rozdíl od čistě retrospektivního soudního přezkumu žaloby proti rozhodnutí) zde rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (srov. § 87 odst. 1 s. ř. s.), a dále i to, že projednání a rozhodnutí takové žaloby se před soudem dostává časové přednosti (srov. § 56 odst. 3 s. ř. s.).
IV.2.E Druhy zásahů z hlediska okamžiku jejich vzniku
[48] Zda existuje jiný právní prostředek ochrany nebo nápravy, který je nutno využít před podáním zásahové žaloby, má krom otázky přípustnosti této žaloby podle § 85 s. ř. s. význam i pro posouzení její včasnosti. Je-li totiž žalobce povinen nejprve vyčerpat určitý prostředek ochrany, subjektivní lhůta pro podání zásahové žaloby počíná běžet teprve od okamžiku, kdy se žalobce dozví o vyřízení prostředku ochrany, případně od okamžiku, kdy správnímu orgánu marně uplyne lhůta pro vyřízení takového prostředku.
[49] Budou existovat různé případy odlišující se vzájemně podle toho, v kterém okamžiku se jednání veřejné správy (ať již má podobu konání či opomenutí) stalo nezákonným. Z hlediska toho, k čemu se samotný pojem „nezákonnosti“ váže, pak lze typově podle jejich povahy rozlišovat různé druhy zásahů:
a) nezákonný je již samotný správní úkon, tzn. nařízení či faktické započetí určitého jednání veřejnou správou (např. šetření prekludovaného deliktu) – v tomto případě by lhůta pro podání žaloby počala běžet od nařízení tohoto jednání (objektivní lhůta), popř. připouští-li zákon proti správnímu úkonu nějaký prostředek ochrany či nápravy, od okamžiku jeho vyřízení, případně marného uplynutí lhůty pro jeho vyřízení, resp. ode dne, kdy se žalobce o jeho nařízení, faktickém započetí, případně o způsobu vyřízení uplatněného prostředku dozvěděl (subjektivní lhůta),
b) nezákonný není samotný správní úkon, ale způsob provádění správního úkonu překročil zákonem vymezené mantinely (např. intenzivní exces při provádění místního šetření) – v tomto případě by lhůta pro podání žaloby počala běžet ode dne, kdy k tomuto excesu došlo (objektivní lhůta), popř. také od vyřízení opravného prostředku, případně marného uplynutí lhůt pro jeho vyřízení, resp. ode dne, kdy se informace o excesu veřejné správy, případně o způsobu vyřízení opravného prostředku dostaly do právní sféry žalobce (subjektivní lhůta),
c) specifickým případem typu zásahu sub b) je takový, kdy zásah překročí zákonem vymezené mantinely určené plynutím času, poté lze hovořit o nezákonném trvání jednání veřejné správy (např. nepřiměřeně dlouhá daňová kontrola, během níž dochází k průtahům, tedy přímé nečinnosti nebo jen k účelově prováděným úkonům, tedy předstírané činnosti). Typickou skupinou budou zejména zásahy ve formě nečinnosti. I v tomto případě je však nutné identifikovat počátek zásahu, tedy kdy, jak a čím k němu došlo. Je nutné připustit, že někdy bude náročné tento moment přesně označit, zejména bude-li se jednat o zlomový okamžik, kdy se zákonné jednání správního orgánu „překlopí“ do podoby nezákonného zásahu např. z důvodu již nedůvodného trvání určitého stavu (viz např. § 82 odst. 4 daňového řádu). I v takovém případě však žalobce musí unést břemeno tvrzení i břemeno důkazní a musí uvést konkrétní skutečnosti a důvody, proč se podle něj jednání veřejné správy stalo nezákonným a je nutné je považovat za nezákonný zásah (srov. např. bod 22 rozsudku ze dne 4. 5. 2017, čj. 1 Afs 88/2017-39).
IV.2.F Subjektivní a objektivní lhůty pro podání zásahové žaloby a jejich běh
[50] Lhůty pro podání žaloby uběhnou uplynutím dvou let od okamžiku, kdy k zásahu došlo, tedy kdy se účinky nezákonného zásahu objektivně mohly projevit v žalobcově právní sféře (objektivní lhůta), případně uplynutím dvou měsíců od okamžiku, kdy tyto účinky žalobce skutečně zaznamenal (subjektivní lhůta).
[51] Pokud jde o otázku vzájemného prolínání se objektivních a subjektivních lhůt, nejčastěji bude moment, kdy nezákonný zásah nastane, časově propojen i s vnitřním přesvědčením žalobce, který pocítí účinky zásahu do svých práv a počátek subjektivní lhůty bude totožný s počátkem běhu lhůty objektivní.
[52] Vzhledem k charakteru zkoumaného aktu ve srovnání s rozhodnutím (zpravidla nedostatek písemné formy a obsahové struktury, neexistence povinnosti „oznamování“ aktu typicky doručením, atd.) je rovněž možné, že se potenciální žalobce dozví o zásahu o něco později než v momentu, kdy k němu došlo. Proto také procesní úprava počítá s dvojicí lhůt, subjektivní a objektivní, rozdílně upravuje délku těchto lhůt (2 měsíce a 2 roky). Činí tak proto, aby byl na jedné straně žalobci zásadně poskytnut stejný čas k obraně práva jako v případě žaloby proti rozhodnutí (2 měsíce). Na straně druhé, při respektu k možnosti opožděně získané vědomosti žalobce o nastalém zásahu, aby měl žalobce „prodlouženou“ možnost obrany na několikanásobek času od objektivního momentu vzniku (způsobení) zásahu, na třetí straně ovšem v rámci obecného požadavku právní jistoty (viz dále) aby byla možnost obrany limitována vymezením objektivně určitelného intervalu (2 roky). Případná žaloba tedy musí být podána nejpozději v poslední den lhůty objektivní, a to i za situace, že by se právě v tento moment žalobce subjektivně dozvěděl o zásahu do svých práv. Dvouletá doba pro podání žaloby je víc než dostatečná i pro ty, kteří si dříve zásahu do svých práv „nevšimli“.
IV.2.G Právní jistota a komplementarita žalobních typů
[53] Je jistě žádoucí vykládat pravidla upravující soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy tak, aby ten, kdo se jím cítí dotčen, napadl takové jednání u soudu pokud možno bez zbytečného odkladu. Čím dříve se postaví najisto, zda jednání veřejné správy je, resp. bylo v souladu se zákonem, tím právně více „v bezpečí“ jsou další kroky jak veřejné správy, tak soukromých osob, jež na sporné jednání navazují či s ním tak či onak souvisejí. Smyslem a účelem objektivní lhůty pro podání zásahové žaloby je tak nastolení právní jistoty vyplývající zejména z požadavku, aby „právní nejistota“ k určitému konkrétnímu datu jednou pro vždy (a pro všechny) skončila. Obdobný názor zastává i Ústavní soud, podle něhož je smyslem právního institutu lhůty „snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., ve věci „lišky a norníci“; srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51).
[54] Rozšířený senát poznamenává, že rozsah a efektivita soudní ochrany by měla být pro všechny typy správních žalob srovnatelná už z toho důvodu, že se soudní ochrany ve správním soudnictví lze úspěšně domáhat zásadně pomocí jednoho v podstatě univerzálního nástroje, a to správní žaloby. Na tom nic nemění ani skutečnost, že soudní řád správní rozlišuje tři žalobní typy. Ty jsou totiž k sobě komplementární a částečně též subsidiární tak, aby soudní ochrana byla možná bez ohledu na formu, jakou „zvolí“ veřejná správa pro zásah do práv, event. i tehdy, je-li nečinná. Dominantním (rozuměj nejčastěji používaným) nástrojem je žaloba proti rozhodnutí. Odpovídá to faktu, že akty veřejné správy, kterými se zasahuje do veřejných subjektivních práv, mají převážně tuto formu. I zde lze dovodit, že žalobce se „dozvěděl“ o zásahu do svých práv momentem převzetí rozhodnutí, stejně jako se dá konstatovat, že účinky některých rozhodnutí jsou „trvající“ či dokonce „trvalé“. Přesto nelze tvrdit, že dokud účinky rozhodnutí trvají, lhůty pro podání žaloby nemohou začít běžet, a tudíž ani skončit.
[55] O zásahové žalobě je možno v daném kontextu mluvit jako o doplňku žaloby proti rozhodnutí. Např. v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, zaznělo o vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu, že primát má žaloba proti rozhodnutí a možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Ta by v zásadě měla mít podobné parametry, byť se soudní ochrana liší ve formě poskytnutí. Nedochází typicky ke kasaci napadeného rozhodnutí, výrokový potenciál soudu je zde uzpůsoben odlišným formám zásahů (pokynů či donucení), jejich trvání či důsledkům. Soud zde zakazuje, přikazuje; ve zvláštních případech se omezí jen na deklaraci nezákonnosti zásahu. Každý typ správní žaloby resp. s ní související soudní ochrany musí být do značné míry uzpůsoben povaze jednání veřejné správy, které je žalobcem napadáno, tj. musí se odvíjet od skutečnosti, zda se jedná o rozhodnutí, nečinnost nebo zásah. Není však důvod, aby u jednoho typu žaloby, eventuálně dokonce u jednoho typu zásahu, měl žalobce zcela privilegované procesní postavení (např. aby mohl žalobu prakticky podat po zcela neomezenou dobu).
[56] Právní úprava jak v případě ochrany proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v případě ochrany proti nečinnosti správního orgánu předvídá podání žaloby v určitých jasně stanovených lhůtách. Pokud jde o žalobu proti rozhodnutí, § 72 odst. 1 s. ř. s. pro její podání stanoví dvouměsíční lhůtu ode dne, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. V případě žaloby proti nečinnosti předvídá § 80 s. ř. s. pro její podání jednoletou lhůtu ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. I u těchto typů žalob tak soudní řád správní vychází z požadavku na právní jistotu a umožňuje se úspěšně domáhat soudní ochrany toliko po určitou jasně stanovenou dobu. Lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí i proti nečinnosti jsou konstruovány jako objektivní, jejich počátek i konec je určen rigorózně objektivně danými, resp. zjistitelnými právními skutečnostmi.
[57] Rozšířený senát se nezabýval formami právní ochrany veřejných subjektivních práv ve věcech zcela specifických (především s ohledem na obtížnou určitelnost původce zásahů, jejich pluralitu či jiná specifika), svou povahou souvisejících s ochranou práva na příznivé životní prostředí, např. vyvolání nebo naopak neodstranění a trpění určitého nežádoucího stavu ovzduší, hluku apod., např. jeho vyšší než zákonem přípustné znečištění, koncentrace či úroveň, lze-li z objektivního práva dovodit povinnost veřejné správy zajistit, aby prostředí splňovalo předepsané vlastnosti (k tomu srov. rozsudek čj. 6 Aps 1/2013-51). Povahu těchto žalob jako žalob zásahových v této věci rozšířený senát řešit nemohl, neboť by zcela vykročil z půdorysu otázky nyní rozhodované.
IV.2.H Cesta k posuzování včasnosti, přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby
[58] Vyřešením první sporné právní otázky je předurčeno v mnohém i řešení otázky druhé.
[59] Včasnost žaloby je jednou ze vstupních („procesních“) podmínek její věcné projednatelnosti. Krajský soud je povinen zkoumat z úřední povinnosti včasnost žaloby, a pokud zjistí, že žaloba je opožděná, je povinen ji odmítnout. Již z toho je zřejmé, že posouzení včasnosti žaloby musí být opřeno o objektivní skutkové okolnosti. Jinak řečeno, bylo by jen obtížně představitelné, aby zejména objektivní žalobní lhůta mohla být ve vztahu k témuž jednání veřejné správy u různých žalobců, vůči nimž toto jednání mířilo, posuzována odlišně. Právě užitý pojem došlo, vyjadřuje jeden časový moment nezávislý na vůli toho či onoho žalobce, jde-li o situaci, kdy bylo jedním aktem zasaženo zároveň více osob. Ani subjektivní lhůta však nemůže spočívat jen na přesvědčení žalobce, odrážejícím se v jeho žalobním tvrzení, že se o rozhodných okolnostech dozvěděl v určitý okamžik, nýbrž na objektivním zjištění, které rozhodné okolnosti to jsou a kdy se dostaly do sféry žalobce.
[60] Je tedy zřejmé, že pro účely posouzení včasnosti žaloby si musí soud v řadě ohledů udělat jasno v tom, zda jednání, jež je žalobcem označováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou relevantní okolnosti, za nichž se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a čeho se týká. Dále si musí ujasnit, pokud vskutku k jednání došlo, kdy se relevantní informace o něm dostaly do sféry žalobce. Bez postavení uvedených skutečností na jisto, jen na základě pouhých tvrzení žalobce, není-li na první pohled z nich opožděnost zřetelná, nemůže soud včasnost žaloby posoudit.
[61] Soud si proto musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné správy žalobce označuje za nezákonný zásah. Musí žalobce, případně i postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s., „přimět“ k natolik jednoznačnému a konkrétnímu (zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo možno v dalším kroku zkoumat, zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, případně zda, kdy a za jakých okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení včasnosti žaloby (zejm. kdy se do sféry žalobce dostaly relevantní informace o dotyčném jednání).
[62] Závěry soudu, které učiní na základě výše popsaného dvoustupňového postupu (nejprve dostatečná konkretizace tvrzení žalobce, poté ověření, zda odpovídají skutečnosti, příp. v jakých ohledech se skutečnost od tvrzení liší), budou logicky záviset na výsledku zjištění. Soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. Učebnicovou ukázkou je žaloba napadající jednání určité fyzické osoby, která sice obecně vzato pracuje v nějakém úřadu, avšak jejíž jednání v konkrétním případě zjevně a nepochybně není přičitatelné veřejné správě. Evidentním příkladem může být také žaloba označující za nezákonný zásah to, že „příliš často prší“. Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání).
[63] Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení – viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, bod 42). Existuje-li rozumná pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání osoby, které je za nezákonný zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.
[64] Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci nezákonným zásahem, je namístě zkoumat její přípustnost dle § 85 s. ř. s., části věty před středníkem. Toto ustanovení praví: „Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.“ Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo „určovací“, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
[65] Teprve není-li výše uvedených důvodů k odmítnutí žaloby, věnuje se soud zkoumání včasnosti žaloby. Je důležité uvedený algoritmus dodržet a jeho jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné proto, že posouzení včasnosti žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, jedná-li se o zápůrčí žalobu a takové prostředky měl žalobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.
[66] Zjistí-li soud, že žaloba je opožděná, odmítne ji podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
IV.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[67] Rozšířený senát tedy uzavřel projednání rozhodujících sporných právních otázek takto.
[68] Objektivní lhůta k podání zásahové žaloby (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy započalo jednání veřejné správy, tj. odkdy se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Oproti tomu subjektivní lhůta k podání této žaloby (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) počíná běžet okamžikem, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. Povědomost o protiprávnosti, tedy znalost práva, není v tomto kontextu podstatná (srov. rozsudek ze dne 29. 6. 2011, čj. 5 Aps 5/2010-293, č. 2386/2011 Sb. NSS).
[69] Posuzování včasnosti zápůrčí žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, které byly žalobci k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit. Takovýto řádný postup žalobci nesmí být na újmu, zejména mu nemůže zkrátit lhůty k podání žaloby v tom smyslu, že by začaly běžet předtím, než se stane zřejmým, jak bylo s uplatněnými nesoudními prostředky ochrany či nápravy naloženo. Proto subjektivní žalobní lhůta nemůže v daném případě začít běžet dříve, než se informace o tom dostala do sféry žalobce. Využije-li však žalobce prostředky ochrany, které není povinen uplatnit, nemá tento jeho krok na běh lhůt pro podání zásahové žaloby žádný vliv.
IV.4 Posouzení věci samé
[70] Rozšířený senát výše uvedené závěry vztáhl na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou relevantní kasační námitku, posoudil v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu celou věc meritorně. Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[71] Jak zaznělo výše, k tomu, aby bylo na žalobu nahlíženo jako na včasnou, nestačí pouze tvrzení žalobce o povaze zásahu, ale soud musí vycházet z objektivních skutečností. Z předloženého správního spisu je patrné, že uvedené se skutečně událo, tj. že správní orgán při šetření na místě, provedeném v obchodních prostorách stěžovatelky dne 31. 7. 2012, pořídil fotokopie listinných dokumentů a převzal také některé dokumenty vytištěné z počítačů zaměstnanců stěžovatelky.
[72] Otázkou pak zůstává, která z uvedených skutečností může potenciálně představovat nezákonný zásah. Posouzení, že převzetí dokumentů Úřadem by mohlo představovat nezákonný zásah, rozšířený senát obecně připouští. Zpravidla se bude jednat spíše o běžnou situaci, kdy si v řízení správní orgán opatřuje podklady pro své rozhodnutí, typicky pro důkazní účely. Tyto podklady se stávají součástí spisu a zůstávají jeho součástí i po skončení řízení. Pokud by ovšem, obecně vzato, správní orgán nesplnil procesními předpisy předvídanou a existující povinnost vrátit za splnění zákonem stanovených podmínek (uplynutí lhůty, nepotřebnost pro další řízení apod.) převzaté dokumenty (vzorky, předměty apod.) zpět tomu, kdo je vydal nebo komu náleží, případně nesplnil povinnost takové dokumenty zničit, mohlo by se jednat o zásah do veřejných subjektivních práv, proti němuž by bylo možno uplatnit soudní ochranu touto cestou. Šlo by ovšem o zásah nový, vymezený a nastalý až nesplněním konkrétní povinnosti v podobě nečinnosti, průtahů či přímo odmítnutím jejího splnění. Od okamžiku, kdy k takovému zásahu došlo, by se odvíjely zkoumané lhůty pro podání případné žaloby. Tak tomu ovšem v daném případě nebylo, a proto není zapotřebí tuto úvahu dále rozvíjet. Rozšířený senát neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým a právním okolnostem posuzovaného případu ve stylu „co by kdyby“.
[73] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že se již v řízení před krajským soudem bránila proti nezákonnému zásahu, který podle ní spočíval v tom, že Úřad má v držení dokumenty, které získal v průběhu šetření na místě v obchodních prostorách stěžovatelky. Naproti tomu krajský soud vyhodnotil, že stěžovatelka za nezákonný zásah považovala šetření na místě.
[74] Podle rozšířeného senátu je obecně možné, aby nezákonný zásah za určitých okolností představovalo šetření na místě. Jako odlišný typ nezákonného zásahu si však lze představit rovněž odebrání a zadržování dokumentů v rámci jinak ze zákonných důvodů nařízeného šetření na místě. Je tedy v dané věci otázkou, zda krajský soud správně dospěl k závěru, že stěžovatelka jako nezákonný zásah napadá celé šetření na místě. Rozšířený senát má za to, že nikoli. Jakkoliv v rozsáhlé žalobě stěžovatelka brojila proti provedení šetření na místě v obchodních prostorách a poukazovala na velmi obecný a vlastně neurčitě vymezený předmět zahájeného správního řízení, v petitu žaloby přesně požadovala, aby soud vydal rozsudek, který by stanovil Úřadu povinnost ukončit porušování práv žalobce spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při místním šetření dne 31. 7. 2012 a vrátit žalobci všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoliv používání a/nebo využívání těchto dokumentů.
[75] Krajský soud sám interpretačně pozměnil a přeformuloval náhled na žalobní petit v tom smyslu, že stěžovatelka za nezákonný zásah považuje celé šetření na místě. Učinil tak bez předchozí komunikace se stěžovatelkou, která by mohla pomoci žalobní petit vyjasnit. Takovým postupem zatížil krajský soud řízení vadou, která by mohla za jiných skutkových a právních okolností být důvodem pro zrušení napadeného usnesení. V daném případě ke kasaci však není důvod. I v případě, že by krajský soud pracoval s tezí o nezákonném zásahu spočívajícím v odebrání a zadržování dokumentů, musel by stejně rozhodnout o opožděnosti žaloby a žalobu odmítnout z důvodů dále uvedených.
[76] Skutkový děj označený za zásah lze popsat klasickým schématem jednání, následku a příčinného vztahu. Jednáním Úřadu je uplatnění pravomoci vyplývající z § 21f odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, provést šetření na místě v obchodních prostorách stěžovatelky, zjednat si přístup do příslušných prostor (zde v součinnosti se stěžovatelkou, resp. jejími zaměstnanci a právními zástupci, za jejich přítomnosti a aktivní účasti), vyžádat a získat konkrétní dokumenty a odnést je (či jejich kopie) s sebou k dalšímu využití. Vydání a převzetí těchto dokumentů je následkem, který nastal vzápětí během několika hodin téhož dne, je nepochybně v příčinné souvislosti s popsaným jednáním a časově ohraničuje zásah. Z vyjádření samotné stěžovatelky i popsaných okolností, za nichž bylo šetření na místě provedeno, je zřejmé, že tvrzeného zásahu si stěžovatelka musela být vědoma již v okamžiku, kdy proběhl.
[77] Rozšířený senát tedy nemůže souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že popisované jednání je od počátku až do současné doby nezákonným „zásahem trvajícím“. Jednak považuje celou dřívější koncepci trvajících zásahů z hlediska běhu lhůt pro podání žaloby (nikoliv z hlediska možného výroku rozsudku) nadále za neudržitelnou, jednak, jak je patrné z tvrzení stěžovatelky obsažených jak v kasační stížnosti, tak v žalobě, zásah sama spatřovala již v samotném převzetí a následném zadržování vyžádaných kopií dokumentů Úřadem. Žalobu pojala „jako jak určovací, tak zápůrčí“, neboť (byť nepřesně) v části IV. argumentovala a domáhala se přitakání soudem, že „žalovaný tím, že nezákonně zadržuje a využívá převzatou dokumentaci, bezprostředně zasahuje a zkracuje práva žalobce, zejména práva chráněná čl. 11, čl. 13 a čl. 2 odst. 2 Listiny, přičemž tento nezákonný zásah trvá a žalobce nemá jiný prostředek ochrany dle § 82 a násl. s. ř. s.“ Požadovala po soudu, aby rozsudkem vyslovil, že „Úřad je povinen ukončit porušování práv žalobce spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při místním šetření u žalobce dne 31. 7. 2012 a vrátit žalobci všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoliv používání a/nebo využívání těchto dokumentů.“ Z obsahu žaloby je patrné, že považovala popsaný zásah za trvající, a žalobu tudíž za včasnou.
[78] V tom se ovšem stěžovatelka mýlí. Šetření na místě bylo provedeno v obchodních prostorách stěžovatelky, konkrétně v její provozovně v Českých Budějovicích, v jehož rámci Úřad vyžádal a převzal kopie 67 dokumentů od pracovníků stěžovatelky. Na straně stěžovatelky se jej účastnilo 7 osob, včetně 5 zástupců z řad advokátů, k jeho provádění Úřad přistoupil až po příchodu těchto zástupců, stěžovatelce bylo umožněno vyznačit v převzatých dokumentech obchodní tajemství. V průběhu šetření ani po jeho skončení nebyly stěžovatelkou vzneseny žádné námitky. Jednání, v němž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, spočívající ve vyžádání a převzetí kopií dokumentů, se událo (započalo a proběhlo) během jediného dne 31. 7. 2012 v řádu několika hodin. Ve stejné době o něm stěžovatelka získala povědomí. Tímto dnem tedy stěžovatelce začala plynout jak objektivní, tak subjektivní lhůta pro podání žaloby. Stěžovatelka mohla podat žalobu proti nezákonnému zásahu do dvou měsíců od tohoto dne, tedy nejpozději do 30. 9. 2012. To však neučinila. Žalobu podala teprve až dne 9. 3. 2015, tedy dokonce dávno po uplynutí objektivní dvouleté lhůty (dne 31. 7. 2014). Takováto žaloba je zjevně opožděná.
[79] Rozšířený senát dodává, že nepřehlédl důvod, pro který stěžovatelka používá prostředky soudní ochrany v daném případě. Ostatně lze to zjistit z opakovaně uplatňovaných tvrzení v žalobě i kasační stížnosti. Je jím snaha zabránit použití důkazů opatřených v řízení, které dle jejího přesvědčení nebylo zákonným způsobem zahájeno a vedeno, tudíž vše, co správní orgán posléze učinil, není použitelné. Argumentuje tzv. teorií ovoce z otráveného stromu. Rozšířený senát nemůže v tomto rozhodnutí zaujímat názor k těmto tvrzením, neboť by tím vykročil ze své pravomoci. Jeho úkolem bylo posouzení povahy tvrzeného zásahu z hlediska (ne)včasnosti podané žaloby. Jestliže dospěl k závěru o opožděnosti žaloby, nemohl se zabývat jejím meritem, promítnout případně závěry rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, ve věci Delta Pekárny proti České republice (stížnost č. 97/11) o absenci bezprostřední, a tudíž efektivní soudní kontroly proti těmto typům úkonů veřejné moci ve vnitrostátním právním řádu České republiky ani vývoj legislativy vynucený tímto rozsudkem a provedený novelou § 21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže zákonem č. 293/2016 Sb., který s účinností od 19. 10. 2016 výslovně normuje, že proti šetření v obchodních prostorách lze následně podat (zásahovou) žalobu.
[80] V mezidobí již bylo vydáno rozhodnutí Úřadu (a později jeho předsedy) o vině a sankci u stěžovatelky a dalších subjektů ve věci porušení zákazu dohod narušujících soutěž dle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže v řízení správním. K meritornímu posouzení námitek stěžovatelky ohledně (ne)zákonnosti průběhu šetření na místě v obchodních prostorách dne 31. 7. 2012 a (ne)použitelnosti tam získaných kopií dokumentů jako důkazů slouží v dané věci žaloba proti rozhodnutí, kterou stěžovatelka v mezidobí rovněž podala. Na základě žaloby podané proti rozhodnutí předsedy žalovaného Úřadu ze dne 8. 2. 2016 rozhodoval následně Krajský soud v Brně, který rozsudkem ze dne 29. 5. 2017, čj. 30 Af 29/2016-262, toto rozhodnutí zrušil. Zákonností průběhu a výsledku provedeného šetření na místě v obchodních prostorách stěžovatelky a jeho případným důsledkům se krajský soud z hlediska kritérií stanovených ve zmíněném rozsudku ESLP rozsáhle zabýval a učinil je základem svého kasačního rozhodnutí. Rozšířenému senátu je známo, že rozsudek napadl kasační stížností Úřad. Řízení před kasačním soudem pod sp. zn. 3 As 157/2017 není dosud ukončeno. Tato skutečnost je však bez vlivu na vyslovené názory rozšířeného senátu ohledně sporných právních otázek týkajících se včasnosti a přípustnosti zásahové žaloby a meritorního posouzení podané kasační stížnosti v této věci. Stejně tak toto rozhodnutí rozšířeného senátu nijak nepředjímá budoucí výsledek kasačního řízení ve výše označené věci.
IV.5 Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[81] Rozšířený senát posoudil věc samotnou a dospěl k závěru, že krajský soud správně žalobu stěžovatelky odmítl jako opožděnou, a proto kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
Odlišné stanovisko soudce Karla Šimky
[1] V řadě ohledů se se stanoviskem většiny ztotožňuji. Nesouhlasím však s výkladem povahy a počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby, tedy s jedním z nosných důvodů rozhodnutí.
[2] Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. „[ž]aloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo“. V první řadě většině vyčítám, že v mnohomluvném, a přitom v řadě ohledů nejasném odůvodnění zamotává to, co je očividné a v podstatě vychází z fyzikální podstaty světa, jak jí dnes rozumíme. Jednání veřejné správy se projevuje ve vnějším světě stejně jako jednání kohokoli jiného. Veřejná správa je sice jakousi myšlenkovou konstrukcí, něčím „nehmotným“, existujícím jen v myslích lidí. Nicméně lidé, kteří jsou k veřejné správě počítáni a jejichž jednání je veřejné správě přičítáno, jednají jako zcela reální, hmotní lidé a jejich jednání se projevuje ve vnějším světě.
[3] Pokud policista udeří demonstranta obuškem, jde v dosavadní „hantýrce“ judikatury k nezákonným zásahům o zásah takzvaně jednorázový. Proč? Protože ve srovnání s lidskými životy a časovými dimenzemi, v nichž probíhají, jde o oka mžik. Ruka policisty drží obušek, napřahuje se, obušek dopadá na demonstrantova záda, tlačí skrz vrstvu oblečení na měkké tkáně jeho těla, deformuje je; možná i nějakou tu kost zlomí. Poté se ruka s obuškem zvedá a od demonstranta odvrací. Vše trvalo sekundu, možná ještě méně. Nicméně jde o děj, o časový interval, byť velmi krátký. Tento interval započne, nějakou dobu (zde sekundu či méně) trvá a někdy skončí. Trvá od - do. Všechny nezákonné zásahy veřejné správy, stejně jako jakékoli jiné jednání lidí, jsou v tomto ohledu stejné. Trvají nějakou dobu. Nejsou „bezčasé“.
[4] Představme si, že policista bude v úderech obuškem pokračovat. Hodně dlouho pokračovat. Podruhé, potřetí, posté, po miliónté, po stomiliónté. Zásah takto „trvá“ (v podobě opakujících se úderů vedených jedním záměrem) deset sekund, deset minut, deset hodin, anebo třeba tři roky. Vím, jde o představu bizarní, nicméně takováto extrapolace umožňuje uvědomit si, k jak absurdním závěrům většina rozšířeného senátu dospěla. Dejme tomu, že náš hypotetický policista vskutku dokáže demonstranta bít obuškem nepřetržitě tři roky a že demonstrant to fyzicky přežije (a nezemře mezitím ani hlady a žízní). Demonstrant je rád, že je rád, a nedokáže nic jiného než trpně stát na místě a přijímat další a další údery. Asi po něm nelze požadovat, aby v době, kdy jej policista bije, třeba v sekundové pauze mezi dvěma údery obuškem, podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. V pojetí většiny rozšířeného senátu by to ostatně demonstrant uplynutím dvou měsíců od započetí bití už ani nemohl udělat – uplynula mu totiž subjektivní lhůta. Měl ji podat do dvou měsíců poté, co se „dozvěděl“ o policistově zásahu a o něm se dozvěděl tehdy, kdy první policistův úder obuškem dopadl na jeho záda. Možná dokonce ještě o chvilku dříve – v okamžiku, kdy obušek ještě na záda nedopadl, avšak ruka už se začala pohybovat a úder již nešlo zastavit (dopad obušku na záda demonstrantova se stal neodvratným). V té chvíli se totiž do jeho sféry dostala informace, že policista vůči němu jedná, jakou povahu jednání policisty má a že možná jde o jednání nezákonné.
[5] Dobrá, modifikujme celý příběh ještě trochu. Dejme domu, že demonstrant se natolik lekl policisty s napřaženým obuškem, že úlekem omdlel. Policista tedy začal bít demonstranta v bezvědomí, který se ani nedozvěděl, že na něho policistovy údery dopadly. A v bezvědomí demonstrant setrval celé tři roky, po které jej policista bil. Poté se demonstrant probudil. Policista ustal s bitím a demonstrant poté, co pochopil, čemu byl ze strany policisty vystaven, ihned, třeba hned druhý den, podal zásahovou žalobu (nechme teď stranou, zda zápůrčí, neb měl za to, že hrozba opakování bití pokračuje, anebo určovací, neb už zásah, zdá se, definitivně ustal a demonstrant toužil pouze po deklaraci nezákonnosti zásahu). I zde ji, a to mi na názoru většiny vadí mimořádně, demonstrant podal pozdě – v pojetí většiny demonstrantovi marně uplynula objektivní dvouletá žalobní lhůta; subjektivní nikoli, to však demonstrantovi mnoho nepomůže.
[6] Vím, že výše vylíčený příběh je absurdní a v praxi nereálný. Ale od toho jsou absurdní příklady, aby ukázaly slabiny argumentace.
[7] Většina má hrůzu ze zásahových žalob podávaných s dlouhým odstupem od započetí jednání. Bojí se o právní jistotu. Chápu ji; za důležitější však zde považuji existenci nástroje k účinné soudní ochraně. Svým výkladem většina v určitých případech odepře soudní ochranu i proti jednání veřejné správy, které bude dlouhodobé a bude spočívat v a) opakovaných útocích vedených jednotným záměrem, b) ve vyvolání a udržování protiprávního stavu nebo c) v nezabránění vzniku protiprávního stavu a jeho dlouhodobém neodstranění, má-li veřejná správa povinnost dosáhnout v určité oblasti nějakého stavu zákonem předepsaného a ten udržovat.
[8] Přitom jde-li o uvedené situace takříkajíc „v opačném“ gardu, tedy má-li nezákonně jednat obdobným způsobem jednotlivec, prekluzívní lhůty pro veřejnoprávní postih jeho jednání – přinejmenším objektivní prekluzívní lhůty – se tradičně vykládají tak, že začínají běžet až po ukončení rozhodného jednání (viz nyní explicitně § 31 odst. 1 a 2 ve spojení s § 7, 8 a 9 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich).
[9] Mám tedy za to, že u jednání veřejné správy, které může být podle povahy věci nezákonným zásahem, má běh objektivní (dvouleté) lhůty k podání žaloby začít až od okamžiku ukončení dotyčného jednání, a nikoli, jak se domnívá většina, od jeho započetí. K zásahu podle mého názoru „dojde“ ve smyslu § 84 odst. 1 věty druhé s. ř. s. až tehdy, kdy je dokonán, kdy jednání, v němž spočívá a které, jak bylo výše vylíčeno, trvá nějakou dobu, tu delší, tu kratší, je dokonáno.
[10] Ohledně subjektivní (dvouměsíční) lhůty pak mám za to, že ji je nutno vykládat také s ohledem na to, že každý zásah trvá určitý časový interval a že o všech aspektech zásahu, proti kterému chci žalovat, se mohu dozvědět opět nejdříve tehdy, je-li zásah dokonán. Předtím, než je dokonán, si mohu o zásahu ještě trvajícím učinit řadu dílčích úsudků. Nezřídka budu vědět o jeho povaze vše podstatné a dokážu často i odhadnout, jak (a kdy a s jakými následky) s největší pravděpodobností skončí. Vědět to najisto mohu však až nejdříve v okamžiku, kdy je jednání, v němž zásah spočívá, dokonáno. Proto mám za to, že i subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby podle § 84 odst. 1 věty první s. ř. s. začíná běžet teprve tehdy, až je zásah dokonán. U subjektivní lhůty nicméně připouštím – a většina na to vcelku trefně poukazuje v bodu [38] svého stanoviska –, že ji lze vykládat i přísněji, tak, že k započetí jejího běhu může postačit i to, že do sféry žalobce se dostane informace o všech podstatných aspektech zásahu, tedy, slovy většiny, „takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu“. Tyto informace jistě může získat v některých případech i předtím, než zásah bude dokonán.
[11] Chci zdůraznit, že lhůty k podání žaloby vnímám podobně jako většina jako časové omezení práva na soudní ochranu. Po svém marném uplynutí má lhůta nastolit právní jistotu v tom smyslu, že nadále již nelze se proti příslušnému zásahu soudně bránit. Proto bych přirozeně pro předčasnost neodmítal žaloby, které byly podány před započetím běhu subjektivní či objektivní lhůty, jestliže žalobce – a často tomu tak u zásahů dlouhodobější povahy bude, už v průběhu zásahu je schopen jej popsat a bránit se mu žalobou (zde žalobou zápůrčí).
[12] Nad rámec úvah týkajících se věci posuzované rozšířeným senátem dodávám, že ve výjimečných případech bych možná jako včasnou připustil i žalobu po lhůtách v § 84 odst. 1 s. ř. s., pokud by ji žalobce podal bezprostředně poté, co se fakticky stal způsobilým ji podat. Příkladem může být žalobce, jenž – zůstaneme-li u příkladu s policistou bijícím demonstranta – zůstal následkem zásahu policisty několik let v kómatu a žalobu podal neprodleně po probuzení. Zde myslím, že není kvůli „vyšším principům mravním“ hajitelné odmítnout žalobu pro marné uplynutí objektivní lhůty. Stejně by – vymyslíme-li další absurdní příběh – nebylo možné odmítnout pro opožděnost spočívající v marném uplynutí subjektivní lhůty zásah spočívající v tom, že policista by demonstranta odvezl na pustý ostrov a tam jej zanechal, přičemž demonstrant by se do civilizace, a tedy k možnosti podat žalobu, dostal až po několika letech. Zásah by byl dokonán vysazením demonstranta na pustý ostrov (ledaže bychom zásah extenzivně vyložili jako udržování protiprávního stavu v podobě ponechání demonstranta na pustém ostrově a jeho nedovezení do civilizace) a ve stejném okamžiku by se demonstrant o nezákonném zásahu i dozvěděl. Že na ostrově ve lhůtě dvou měsíců od vysazení nemohl podat zásahovou žalobu je – domnívám se – zřejmé.
[13] Strach většiny o právní jistotu ji vede k nepřesvědčivým závěrům. Zřejmě je si toho vědoma, když spolu s výše kritizovaným pojetím počítání lhůt jedním dechem v bodu [57] upozorňuje, že se nezabývala okruhem zásahů „zcela specifických (především s ohledem na obtížnou určitelnost původce zásahů, jejich pluralitu či jiná specifika), svou povahou souvisejících s ochranou práva na příznivé životní prostředí, např. vyvolání nebo naopak neodstranění a trpění určitého nežádoucího stavu ovzduší, hluku apod., např. jeho vyšší než zákonem přípustné znečištění, koncentrace či úroveň, lze li z objektivního práva dovodit povinnost veřejné správy zajistit, aby prostředí splňovalo předepsané vlastnosti (k tomu srov. rozsudek čj. 6 Aps 1/2013-51)“. Dovozuji z tohoto ohraničení, že v rámci takto vymezeného okruhu zásahů závěry většiny o běhu žalobních lhůt nemají (či nemusí) platit, jakkoli to většina výslovně neříká. V čem má spočívat jejich „specifičnost“ jak se liší od zásahů jiných (Jde vskutku jen o zásahy v oblasti životního prostředí? Co například povinnost zajistit dostatek míst ve školkách, sjízdnost silnic, dostupnost lékařské péče?), ovšem většina neuvádí, tvrdíc, že by vykročila z půdorysu otázky nyní rozhodované. Takovéto ponechání si zadních vrátek k budoucí korekci judikatury, ukáže-li se většinou zastávané pojetí neudržitelným ve světle konkrétních případů, jež se objeví, kvituji jako pragmatické a prozíravé. Více bych však ocenil, kdyby většina přišla s argumentací, která se se slabinami vypořádá, a ne je odsouvá k řešení v neurčitém budoucnu.
Odlišné stanovisko soudce Aleše Roztočila
[1] Ztotožňuji se zcela s odlišným stanoviskem Karla Šimky. Nad rámec argumentů uvedených v jeho odlišném stanovisku uvádím níže i některé další důvody, pro které nemohu s rozhodnutím většiny souhlasit.
[2] V prvé řadě odkazuji na své odlišné stanovisko k usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS, konkrétně na jeho body [7] až [12], které lze přiměřeně vztáhnout i na projednávanou věc a na kterém stále trvám.
[3] Názor většiny vytváří překážku pro projednání a zjednání nápravy stále pokračujícího či trvajícího objektivně nezákonného jednání správních orgánů, tj. navozuje stav, kdy ten, jehož práva jsou aktuálně porušována nezákonným jednáním veřejné správy, se nemůže domoci soudní ochrany. Takový způsob aplikace lhůt pro podání žaloby považuji nejen za nesprávný a rozporný s principy demokratického právního státu, ale také za ojedinělý i ve srovnání s jinými právními odvětvími.
[4] V trestním právu začíná běžet promlčecí doba od ukončení deliktního jednání (§ 34 odst. 2 trestního zákoníku), obdobně je tomu i v oblasti správního trestání [srov. § 31 odst. 1 nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (č. 250/2016 Sb.)], potud je nepřiléhavé srovnání uvedené v bodě 39 rozsudku.
[5] I v civilním právu např. nelze dovozovat promlčení práva na náhradu škody při pokračujícím či trvajícím protiprávním jednání škůdce, které započalo před dlouhou dobou, a to přinejmenším ve vztahu k té škodě, která vznikla dílčími útoky či protiprávním jednáním škůdce v období, za něž promlčecí doba dosud neuplynula (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR z 27. 9. 1974, 2 Cz 19/74, č. Rc 38/1974 Sb. NS., které je stále použitelné, viz § 620 občanského zákoníku z roku 2012 a komentář k tomuto ustanovení in: Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. Občanský zákoník. Komentář, sv. I, Praha : Wolters Kluwer, 2014.). Podobně v zákoně č. 89/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, je pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem stanovena pouze subjektivní, nikoli však objektivní lhůta (srov. § 32 odst. 1 cit. zákona). V důsledku tedy může nastat u trvajícího či pokračujícího nezákonného jednání správního orgánu působícího škodu paradoxní situace, kdy poškozenému bude podle restriktivního výkladu rozšířeného senátu odepřena soudní ochrana ve správním soudnictví pro zmeškání objektivní lhůty k podání zásahové žaloby, nicméně v civilním soudnictví může být žaloba na náhradu škody způsobené takovým nezákonným zásahem projednána.
[6] V neposlední řadě pak je třeba poukázat na to, jak Ústavní soud aplikuje zcela obdobný § 72 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Např. v nálezu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02, Ústavní soud uvedl: „Předtím, než Ústavní soud stížnost meritorně posoudí, musí ověřit, zda byly splněny formální procesní podmínky pro projednání věci, mimo jiné byla-li ústavní stížnost podána ve lhůtě podle § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění v rozhodné době. Ústavní stížnost směřuje proti tzv. jinému zásahu orgánu veřejné moci, který spočívá v odepření vydání potvrzení podle § 6 odst. 1 písm. d) živnostenského zákona, resp. v evidenci daňového nedoplatku na osobním daňovém účtu stěžovatele. Spočívá-li zásah orgánu veřejné moci v evidenci daňového nedoplatku, jde o zásah svým charakterem trvající do okamžiku, kdy daňový nedoplatek přestane být na osobním daňovém účtu evidován. Lhůta k podání ústavní stížnosti proti trvajícímu zásahu tak nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Ústavní soud proto konstatuje, že ústavní stížnost byla podána ve lhůtě stanovené zákonem o Ústavním soudu, přestože bylo zjištěno, že stěžovateli byla skutečnost, že je u něj evidován daňový nedoplatek a že jeho žádosti o vydání potvrzení o bezdlužnosti nelze vyhovět, oznámena již jinými, dřívějšími sděleními.“
[7] Ostatně i rozšířený senát v jiných případech vykládá lhůty v zájmu efektivního zachování práva na přístup k soudu benevolentnějším způsobem. V usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470 Sb. NSS, dovodil nutnost upřednostnění práva na přístup k soudu právě před zájmem na právní jistotě dotčených osob, právě s argumentem, že není možné připustit to, aby uplynutím času se nezákonná regulace, která je znovu a znovu aplikována, stala již nedotknutelnou (srov. body 23 a 24 cit. usnesení).
[8] S ohledem na výše uvedené mi není zřejmé, proč právě ve správním soudnictví je třeba výkladem ustanovení o lhůtách k podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu uzavírat cestu k nápravě nezákonného jednání veřejné správy, zejména pokud se většina dovolává principů jednoty a bezrozpornosti právního řádu (srov. bod 45 rozsudku). | decision_862.txt |
4,491 | k § 72 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Lhůta k podání žaloby (§ 72 s. ř. s.) nemůže být žalobci prominuta či „navrácena“, přestože po uplynutí této lhůty Ústavní soud označil zákonnou výluku ze soudního přezkumu za protiústavní.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, čj. 4 Afs 157/2017-37)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 84/2007 Sb., č. 151/2009 Sb., č. 244/2010 Sb. a č. 177/2015 Sb.
Věc: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o snížení dotace, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný rozhodl o snížení dotace, resp. nevyplacení části dotace žalobkyni. Rozhodnutí bylo označeno jako oznámení o snížení dotace a bylo vydáno, mimo jiné, podle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla“). Žalovaný ve svém rozhodnutí žalobkyni poučil, že podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel se na jeho opatření nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
Dne 23. 7. 2015 byl ve Sbírce zákonů publikován nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jenž označil za protiústavní ustanovení zákona, které vylučovalo rozhodnutí žalovaného ze soudního přezkumu - tj. § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Na základě tohoto nálezu podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze proti rozhodnutí žalovaného.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu lze podle § 72 odst. 1 s. ř. s. žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Oznámení o snížení dotace bylo doručeno žalobkyni dne 1. 8. 2014, žalobu však podala u soudu až dne 23. 9. 2015, tedy zjevně po uplynutí dvouměsíční lhůty podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně však měla za to, že postačuje, a lhůta k podání žaloby je zachována, pokud žalobu podala později, a to ve lhůtě dvou měsíců počítané až ode dne publikace výše citovaného nálezu Ústavního soudu.
Žalobkyně již v žalobě tvrdila, že lhůta pro podání žaloby by měla být zachována z důvodu protiústavní výluky opatření ze soudního přezkumu podle § 14e rozpočtových pravidel. Dle žalobkyně musí být protiústavní stav napraven dodatečně, neboť zmeškání lhůty nelze prominout a lhůta jí uplynula dříve, než mohla být žaloba podána. Počátek běhu dvouměsíční lhůty k podání žaloby proti správnímu rozhodnutí proto žalobkyně odvíjí od vyhlášení nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve Sbírce zákonů, tedy od 23. 7. 2015. V opačném případě by se dle žalobkyně jednalo o protiústavnost obdobnou té, jež byla shledána za rozpornou s ústavním pořádkem uvedeným nálezem ÚS.
Městský soud žalobu odmítl jako opožděnou a argumentaci žalobkyně nepřisvědčil. Uvedl, že ač v době rozhodné pro včasné podání žaloby byla zákonem stanovena výluka ze soudního přezkumu a správní soudy podané žaloby odmítaly pro nepřípustnost, mohla přesto žalobkyně žalobu podat stejně tak, jako to učinil žalobce v jiné věci vedené u tohoto soudu, která po podání kasační stížnosti následně vyústila v předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 Ústavy a v deklaraci rozporu předmětné právní úpravy s ústavním pořádkem v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14.
Městský soud dále uvedl, že žalobkyně mohla proti oznámení o snížení dotace též podat zásahovou žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s. i v době platnosti a účinnosti výluky ze soudního přezkumu a před vyslovením protiústavnosti této výluky.
Uzavřel, že odmítnutí žaloby pro opožděnost není odepřením spravedlnosti a porušením práva na soudní ochranu dle článku 36 Listiny základních práv a svobod, neboť žalobkyně v rozhodnou dobu nebyla zbavena ochrany svých veřejných subjektivních práv soudní cestou.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností z důvodu nezákonnosti usnesení městského soudu, který při svém rozhodování nezohlednil vývoj judikatury k institutu opatření podle § 14e rozpočtových pravidel a rozhodl přepjatě formalisticky. Městský soud tak upřel stěžovatelce právo na přístup k soudu.
Stěžovatelka taktéž polemizovala s odůvodněním usnesení městského soudu, který podle ní pomíjí, že nemohla reálně předvídat, že má žalobu podat dříve, pokud tehdy zákon soudní přezkum zapovídal. Ústavní soud podle stěžovatelky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 přiznal „určité retroaktivní účinky“. Podle stěžovatelky soudní přezkum, dříve zákonem zapovídaný, musí být umožněn v zájmu napravení protiústavnosti § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel dodatečně. V situaci, kdy zmeškání lhůty k podání žaloby nelze prominout a tato lhůta uplynula dříve, než mohla mít stěžovatelka coby příjemkyně dotace vědomost o tom, že jí zákon nebrání vyvolat správní žalobou soudní přezkum rozhodnutí ve věci snížení dotace, představuje nemožnost soudního přezkumu obdobu té, která byla shledána citovaným nálezem ÚS jako protiústavní. Odmítnutím žaloby pro údajnou opožděnost došlo k nepřiměřenému omezení základního práva stěžovatelky na přístup k soudu a na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod, což je v rozporu s příkazem šetřit podstatu základních práv vyjádřeným v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatelka tvrdila, že v jejím případě je nutno zákonnou dikci (tj. dikci § 72 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s.) „výjimečně prolomit, resp. ji neaplikovat“ a umožnit soudní přezkum přímo z Listiny základních práv a svobod. Podle stěžovatelky je třeba umožnit soudní přezkum rozhodnutí žalovaného „v dodatečné, resp. náhradní lhůtě, přiměřeného trvání“. Za takovou lhůtu považuje lhůtu, která je „analogicky dlouhá“ jako lhůta podle § 72 odst. 1 s. ř. s. a která počíná plynout ode dne vyhlášení nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve Sbírce zákonů, „neboť až od tohoto okamžiku mohla ona dvouměsíční lhůta začít reálně (efektivně) plynout, když dříve zákon soudní přezkum nepřipouštěl“. Proto se stěžovatelka domnívá, že podala žalobu včas.
Stěžovatelka poukázala i na to, že aby žalobu podala v zákonné lhůtě, musela by předvídat (kromě neústavnosti § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel) také to, že navzdory tehdejší judikatuře rozhodnutí žalovaného není faktickým opatřením, nýbrž rozhodnutím v materiálním smyslu, že představuje bez dalšího již od okamžiku jeho vydání konečné meritorní rozhodnutí, že proti němu nelze podat žádný opravný prostředek a je tak nutno proti němu brojit přímo a bezodkladně správní žalobou. To vše v situaci, kdy Nejvyšší správní soud judikoval, že opatření podle § 14e rozpočtových pravidel je jen preventivním a dočasným nástrojem poskytovatele dotace při správě a kontrole poskytnuté dotace, které vyžaduje, aby na něj navazovalo řízení o porušení rozpočtové kázně, podléhající opravným prostředkům (již na úrovni správních orgánů) a soudnímu přezkumu. Stěžovatelka má za to, že uvedené předvídat nemohla. Usnesení městského soudu toto nezohledňuje a dále opomíjí fakt, že odmítnutá žaloba nesměřovala proti dočasnému a preventivnímu opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, nýbrž proti zneužití tohoto institutu ke konečnému zkrácení dotace, a to za situace, kdy zákon soudní přezkum takového postupu neumožňoval.
Stěžovatelka považovala za nepřípadný názor městského soudu, že měla možnost podat zásahovou žalobu podle § 82 s. ř. s., neboť § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel zapovídal jakýkoliv soudní přezkum, tedy i podání zásahové žaloby. Nadto se soudní judikatura ustálila na závěru, že opatření podle § 14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím v materiálním smyslu. Zásahová žaloba, která má subsidiární charakter, by tak nebyla přípustná.
Stěžovatelka nakonec poukázala na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, č. j. 6 A 100/2002-74, v němž soud konstatoval, že „účastníku řízení nemůže být na újmu, řídil-li se nesprávným poučením v rozhodnutí, které napadá“. Shodně s tím Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, dospěl k závěru, že pokud správní orgány nesprávně aplikovaly podzákonný předpis co do úpravy oznamování rozhodnutí, přičemž stěžovatele v tomto směru též nesprávně poučily o plynutí lhůt pro podání žaloby a stěžovatel pak zjevně v souladu s tímto poučením a v dobré víře jednal, když žalobu podal v takové lhůtě, nemůže jít uvedené nepřesné poučení dané správním orgánem k tíži stěžovatele, a způsobit tak odmítnutí věcného projednání jeho žaloby z důvodu opožděnosti.
Stěžovatelka postupovala v dobré víře v ústavnost zákona (tj. rozpočtových pravidel) a správnost závěrů dobové judikatury a řídila se poučením, kterého se jí od žalovaného dostalo, když nepodala žalobu hned ve lhůtě 2 měsíců od doručení oznámení o snížení dotace, nýbrž až po vydání nálezu ÚS z června 2015. Proto musí být v daném případě lhůta k podání správní žaloby proti rozhodnutí žalovaného považována za zachovanou.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným usnesením městského soudu a kasační stížnost označil za nedůvodnou. Ohledně nepřípustnosti prolomení zákonné lhůty k podání žaloby odkázal na své vyjádření k žalobě, ve kterém zopakoval své přesvědčení o opožděnosti žaloby. Na podporu tohoto stanoviska uvedl, že kdyby byl zpětně připuštěn soudní přezkum všech v minulosti vydaných opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, došlo by k „destabilizaci systému“ a takový postup by byl v rozporu s § 71 zákona č. 182/1993, o Ústavním soudu (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a se zásadou právní jistoty.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…) [21] Nejvyšší správní soud na úvod konstatuje, že mezi stranami není sporu o tom, že stěžovatelka zmeškala lhůtu k podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Při běžné aplikaci zákona by tedy o opožděnosti žaloby nemohlo být pochyb.
[22] Stěžovatelka však namítá, že citované ustanovení zákona nemá být aplikováno, resp. nemá být aplikována ta jeho část, která stanoví počátek plynutí zákonné dvouměsíční lhůty k podání žaloby jako okamžik, „kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem“. Ve svém důsledku navrhuje, aby správní soudy počítaly lhůtu k podání žaloby v rozporu s textem citovaného ustanovení s. ř. s. až ode dne publikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14.
[23] Podíváme-li se na posuzovanou otázku z jiného konce, stěžovatelka v konečném důsledku pléduje za retroaktivní působnost nálezu ÚS z června 2015. Požaduje, aby důsledky tohoto nálezu nepůsobily jen do budoucna, ale i do minulosti, tedy aby v jejím případě způsobily, že se stěžovatelce „navrátí“ již promeškaná lhůta k podání správní žaloby. Stěžovatelka přitom připouští, že dle zákona tuto lhůtu nelze prominout (§ 72 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Posuzovaná otázka se nepochybně týká časové působnosti nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (neboli jeho intertemporálních účinků). Co se týče účinků nálezů Ústavního soudu, tuto otázku upravuje čl. 89 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky a § 71 zákona o Ústavním soudu.
[25] Podle čl. 89 odst. 1 Ústavy „[r]ozhodnutí Ústavního soudu je vykonatelné, jakmile bylo vyhlášeno způsobem stanoveným zákonem, pokud Ústavní soud o jeho vykonatelnosti nerozhodl jinak“. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu (kromě výjimek uvedených v odstavcích 1 až 3 téhož ustanovení) „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. V případě výše citovaného nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ostatně ani ke zrušení dotčeného ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel nedošlo, protože rozhodné znění § 14e rozpočtových pravidel bylo nahrazeno zněním novým (s účinností od 20. 2. 2015 podle novely provedené zák. č. 25/2015 Sb.). Přesto lze zásadu citovanou v § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vztáhnout na projednávaný případ analogicky.
[26] Z výše uvedeného plyne, že nálezy Ústavního soudu působí zásadně do budoucna a nemají vliv na dříve nabytá práva a povinnosti. Z toho existují výjimky např. v oblasti trestání (včetně trestání správního) – zde je retroaktivita obecně připuštěna ve prospěch pachatele (čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod). Jde ale právě jen o výjimky z jinak obecného pravidla, chránícího mimo jiné princip právní jistoty, podle něhož ani nové právní předpisy, ani judikatorní změny nepůsobí do minulosti (zákaz retroaktivity, resp. retrospektivity judikatury).
[27] K účinkům nálezů Ústavního soudu existuje jeho četná judikatura. Ve svém stanovisku ze dne 14. 10. 2010, sp. zn. sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, Ústavní soud uvedl, že „[j]e-li ústavní stížností napadeno provedení prohlídky jiných prostor, nebo pozemků, je nutné nahlížet na intertemporální účinky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (219/2010 Sb.) tak, že se odvíjejí ex nunc, tj. teprve ode dne, v němž byl nález vyhlášen ve Sbírce zákonů, neboť tento nález výslovně nestanovil jinak (§ 58 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu). Nosné důvody tohoto nálezu lze uplatnit pouze pro futuro (do budoucna), nikoli pro situace, kdy provedení prohlídky jiných prostor a pozemků nařídil (před publikací nálezu Pl. ÚS 3/09 ve Sbírce zákonů) v souladu s tehdy platným a účinným zněním § 83a odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, státní zástupce nebo se souhlasem státního zástupce policejní orgán. Proto v těchto případech pouhý nedostatek souhlasu soudce s provedením prohlídky jiných prostor a pozemků nezakládá porušení ústavního pořádku.“
[28] V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 se závěrem konstatuje, že „s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech ‚a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání‘ neaplikovat“. V nálezu nebylo stanoveno nic odlišného od obecného pravidla podle čl. 89 odst. 1 Ústavy, že nález je vykonatelný dnem vyhlášení (ostatně i stěžovatelka právě ode dne vyhlášení odvíjí běh lhůty pro podání žaloby).
[29] Teoreticky samozřejmě není vyloučena úvaha, že by Ústavní soud stanovil jiné účinky nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 12/14 a otevřel možnost dodatečného soudního přezkumu i pro ty případy, kdy lhůta k podání žaloby již uplynula před vydáním tohoto nálezu. Stejně tak není vyloučeno, že by zákonodárce mohl výslovně normovat (např. v přechodných ustanoveních k novele č. 25/2015 Sb.) o „navrácení“ lhůty k podání správní žaloby pro osoby, jimž marně uplynula během doby, kdy zákon soudní přezkum protiústavně vylučoval. Je ovšem evidentní, že žádná z těchto eventualit nenastala – právě naopak, podle čl. II zákona č. 25/2015 Sb. „[p]rávní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“.
[30] Stěžovatelka uvádí, že Ústavní soud připouští, že jeho nálezy mohou mít výjimečně účinky ex tunc, zejména u vertikálních vztahů, je-li to ve prospěch jednotlivce. V této souvislosti odkazuje na nález ze dne 18. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1777/07. Pomíjí však, že právě tento nález (byť se dotýká vztahů horizontálních, nikoli vertikálních jako v posuzovaném případě) řeší situaci opačným způsobem: Ústavní soud zde konstatoval protiústavnost rozhodnutí obecných soudů, které retroaktivně (ex tunc) aplikovaly zrušující rozhodnutí Ústavního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu zdůraznil, že „[s]oučástí zásady právního státu, která nachází své normativní vyjádření v čl. 1 odst. 1 Ústavy, je princip právní jistoty, jehož komponenty tvoří i zásada ochrany důvěry v zákon, jakož i zásada zákazu retroaktivity. […] Lze-li z ústavního pořádku dovodit určitý omezený retroaktivní účinek v případě, že právní předpis, který má být v dané věci aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem, nedochází tím automaticky k vyloučení výše uvedených komponentů principu právní jistoty v právních vztazích, v nichž některý z účastníků mohl být dotčen na svém ústavně garantovaném základním právu aplikací zrušeného právního předpisu“ (zvýraznění přidáno).
[31] Ani další nález Ústavního soudu, citovaný stěžovatelkou, nepodporuje její názor o nutnosti retroaktivní aplikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Tímto nálezem (sp. zn. Pl. ÚS 15/09, č. 244/2010 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, dnem 31. 12. 2011 (toto ustanovení stanovilo šestiměsíční lhůtu k popření otcovství). V nálezu Ústavní soud uvedl, že „posouzení souladu zákona nebo jiného právního předpisu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se nepromítá pouze do roviny platnosti právního předpisu, nýbrž i do roviny jeho aplikovatelnosti. Ústava samotná neomezuje ochranu základních práv a svobod v případě, kdy důvod jejich porušení spočívá v aplikaci protiústavní právní normy, pouze na zrušení takovéto právní normy Ústavním soudem, nýbrž předpokládá promítnutí právních závěrů Ústavního soudu i ve vztahu k aplikaci takovéto právní normy orgány veřejné moci. Tento závěr je zřejmý z konstantní judikatury Ústavního soudu, která připouští přezkum i zrušeného zákona na návrh obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy v případě, že dospěje k závěru o jeho rozporu s ústavním pořádkem; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). V takovém případě totiž není rozhodné, zda byl uvedený zákon zrušen, ale zda je právní norma obsažená v jeho znění stále aplikovatelná a posouzení otázky ústavnosti je nezbytným předpokladem pro rozhodnutí soudu ve věci samé. Ústavní soud tak nerozhoduje o zrušení již zrušeného zákona, nýbrž o jeho aplikovatelnosti, přičemž důsledkem akademického výroku o rozporu s ústavním pořádkem je neaplikovatelnost předmětného zákonného ustanovení, je-li v rozporu s ústavním pořádkem nejen zákonné ustanovení, tj. legislativní prostředek, nýbrž i jeho účel, resp. vymezení podmínek, za jejichž splnění zákonodárcem zamyšleného účelu lze dosáhnout ústavně konformním postupem, tj. přímou aplikací ústavního pořádku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (151/2009 Sb.)]“ (zvýraznění přidáno).
[32] Nejvyšší správní soud výše citovaný názor Ústavního soudu plně respektuje. Má však za to, že nijak neprospívá stěžovatelce. Ať již jde o zrušení nebo o neaplikovatelnost právní normy, obojí působí zásadně do budoucna, tedy až od vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu dále [arg. „stále aplikovatelná“ (tedy do budoucna aplikovatelná) právní norma]. Jak je patrné z obsáhlé citace v předchozím odstavci, ani v tomto případě Ústavní soud nehodlal „navracet“ marně uplynuté lhůty neomezenému okruhu osob; to by musel uvést výslovně.
[33] Shrneme-li tedy posouzení právní otázky ohledně „zachování“ či „navrácení“ lhůty pro podání správní žaloby stěžovatelce, podle Nejvyššího správního soudu by tato eventualita musela být výslovně pro tento případ stanovena buď v nálezu ÚS z června 2015 anebo pozitivním zákonodárcem, protože by se jednalo o výjimku z jinak zakázané retroaktivity, resp. retrospektivity judikatury. Byť je situace stěžovatelky pochopitelná a pro ni nepříznivá, takovou výjimku (jíž se dovolává právě stěžovatelka) nemohou o své újmě stanovit správní soudy v přímém rozporu s doslovným zněním zákona, tj. § 72 odst. 2 s. ř. s. Ostatně k tomu viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 Afs 11/2011-79, podle něhož „[a]ni změna judikatury, byť by se týkala otázky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nemůže vést k tomu, že by za včasnou měla být považována žaloba, která byla podána po uplynutí zákonné lhůty (§ 72 odst. 1 a 4 s. ř. s.)“.
[34] Stěžovatelka poukazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002-74, v němž soud konstatoval, že „účastníku řízení nemůže být na újmu, řídil-li se nesprávným poučením v rozhodnutí, které napadá“. Tehdy posuzovaný případ je však odlišný. Předně soud v judikovaném případě shledal podzákonnou úpravu v rozporu se zákonem a takovou úpravu neaplikoval postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. V nyní projednávaném případě se však běh lhůty k podání správní žaloby odvíjí od § 72 odst. 2 s. ř. s., o jehož ústavní konformitě nevznikají pochyby. Stěžovatelka nepodala žalobu nikoli proto, že by se snad řídila nesprávným poučením správního orgánu, ale spoléhala na tehdejší znění zákona (§ 14e odst. 4 rozpočtových pravidel). Poučení správního orgánu o výluce rozhodnutí ze soudního přezkumu podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel bylo správné a pravdivé – odpovídalo tehdy platnému znění, byť se později předmětná výluka na základě nálezu ÚS z června 2015 ukázala být v rozporu s ústavním pořádkem.
[35] Stěžovatelka polemizuje s městským soudem, jenž poukázal na právo stěžovatelky podat zásahovou žalobu bez ohledu na výluku soudního přezkumu podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Stěžovatelka má za to, že tento instrument nemohla použít, neboť tehdejší výluka soudního přezkumu by dopadla i na něj. Přitom je však patrné, že ohledně obdobného rozhodnutí žalovaného, byť ve věci jiného dotačního programu, stěžovatelka naopak zásahovou žalobu (resp. odpovídající žalobní návrh) podala a byla s ní úspěšná, byť z jiných důvodů, než jaké uplatňuje nyní (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, čj. 6 Afs 2/2016-50, odst. 44).
[36] Ze stejného důvodu není relevantní ani argument stěžovatelky o změnách judikatury Nejvyššího správního soudu k povaze „oznámení o snížení dotace“ podle § 14e rozpočtových pravidel. Tato judikatura se vskutku vyvíjela, zejména v otázce, zda „oznámení“ je či není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Avšak právě věc vedená pod sp. zn. 6 Afs 2/2016 vhodně ilustruje, že stěžovatelka byla řádně zastoupena advokátem a byla si vědoma různých možností, jak brojit proti rozhodnutí žalovaného s využitím procesním prostředků podle soudního řádu správního. Jistě lze z pohledu stěžovatelky litovat, že v posuzovaném případě z opatrnosti nepodala žalobu v zachované lhůtě podle § 72 odst. 2 s. ř. s., nicméně toto – podle soudu zcela pochopitelné opomenutí – již nelze zhojit, zmeškanou lhůtu nelze „navrátit“ ani „prominout“. | decision_863.txt |
4,492 | k § 40 odst. 5 a § 104 odst. 3 písm. b) soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 22/2004 Sb., č. 118/2010 Sb., č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb.
Rozhodnutí soudu o prominutí zmeškání lhůty podle § 40 odst. 5 s. ř. s., je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení. Kasační stížnost proti němu není přípustná podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2018, čj. 2 As 141/2017-19)
Prejudikatura: č. 108/2004 Sb. NSS, č. 737/2006 Sb. NSS, č. 973/2006 Sb. NSS, č. 1881/2009 Sb. NSS a č. 3072/2014 Sb. NSS.
Věc: a) Andrej Ž., b) Božena Ž., c) Margita N., d) Jan Ž., e) Květoslava P. a f) Marie L. proti České správě sociálního zabezpečení o přiznání jednorázové peněžní částky účastníkovi národního boje za osvobození, o kasační stížnosti žalobců.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 11. 2009 žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě, jenž ji usnesením ze dne 20. 3. 2017, čj. 38 Ad 1/2010-135 (dále jen „první usnesení“), odmítl pro opožděnost.
O zákonnosti rozhodnutí žalované se vedou spory před soudy již více než osm let a o věci rozhodovaly jak soudy správní (viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Ads 115/2012-29), tak i Ústavní soud, jenž svým nálezem ze dne 13. 12. 2016, sp. zn. III. ÚS 84/14, uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil. Právě nález Ústavního soudu a následující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2017, čj. 3 Ads 115/2012-83, předcházely vydání prvního usnesení krajského soudu. V posledně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud mimo jiné uložil krajskému soudu, aby se zabýval včasností žaloby z hlediska § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Na otázku včasnosti však Nejvyšší správní soud výslovně upozornil již ve svém předcházejícím rozhodnutí ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Ads 115/2012-29.
Krajský soud postupoval v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu, zkoumal včasnost žaloby a nakonec prvním usnesením žalobu odmítl jako opožděnou. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že proti prvnímu usnesení podali žalobci kasační stížnost, o níž se vede řízení pod sp. zn. 3 As 103/2017 a o níž dosud Nejvyšší správní soud nerozhodl.
První usnesení a předcházející řízení před krajským soudem není předmětem přezkumu v tomto řízení. Uvedená stručná rekapitulace je však nezbytná pro porozumění všem souvislostem projednávané věci.
Poté, kdy bylo žalobcům doručeno první usnesení (dne 22. 3. 2017), obrátili se na krajský soud s žádostí ze dne 5. 4. 2017 o prominutí zmeškání lhůty k podání žaloby podle § 129 odst. 1 s. ř. s. (dále jen „žádost“). Odůvodnili to tím, že neměli dosud důvod se domnívat, že lhůta marně uplynula, protože v předcházejícím řízení soud o žalobě rozhodl věcně. Přípustnost žádosti opřeli o § 40 odst. 5 s. ř. s., podle něhož lze prominout z omluvitelných důvodů zmeškání všech lhůt s výjimkou těch, kde to zákon výslovně zakazuje. Rozsah lhůt, které nelze prominout podle § 72 odst. 1 s. ř. s., je výslovně popsán v tomto ustanovení tak, že se buď jedná o lhůtu dvou měsíců, nebo o lhůtu stanovenou ve zvláštním zákoně. Žaloba měla být podána ve lhůtě uvedené v § 129 odst. 1 s. ř. s., kde není uveden zákaz prominutí zmeškání lhůty, nejedná se ani o lhůtu podle „zvláštního zákona“, a proto ji lze prominout postupem podle § 40 odst. 5 s. ř. s.
Žalobci v žádosti také uvedli, že si soud může položit „legitimní otázku, k čemu takové prominutí lhůty bude, pokud žaloba byla již odmítnuta“. Poukázali na kasační stížnost, kterou podali proti prvnímu usnesení (a o níž se vede řízení před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 3 As 103/2017 – pozn. soudu). Na položenou řečnickou otázku si odpověděli tak, že „případné následné odpadnutí důvodu odmítnutí [tj. kdyby soud prominul zmeškanou lhůtu, a vyhověl tak žádosti žalobců – pozn. soudu] je možné následně uplatnit v řízení o kasační stížnosti, přičemž pokud bude usnesení v právní moci [míněno usnesení krajského soudu, jímž by prominul zmeškanou lhůtu – pozn. soudu], bude jím kasační soud vázán (proti usnesení, kterým se promíjí zmeškání lhůty nelze podle názoru žalobců podat kasační stížnost, protože se jedná o řízení [míněno rozhodnutí – pozn. soudu], kterým se upravuje řízení).“
Usnesením ze dne 12. 4. 2017, čj. 38 Ad 1/2010-149, krajský soud žádost žalobců o prominutí zmeškání lhůty zamítl. Nejprve uvedl, že prominutí zmeškání lhůty přichází v úvahu jen tam, kde dosud běží řízení, v němž měl být úkon proveden. Pokud soud již pravomocně o žalobě rozhodl (míněno prvním usnesením – pozn. soudu), nepřichází v úvahu prominutí zmeškání lhůty, neboť takové rozhodnutí by již bylo ve vztahu k rozhodnutí o žalobě irelevantní.
Krajský soud se pak vyjádřil i k argumentaci žalobců ohledně možnosti prominout lhůtu k podání žaloby. Podle něho je znění § 72 s. ř. s. nutno vyložit teleologickou metodou. Lhůta, kterou soudní řád správní účastníkům stanoví k podání žaloby, je bezesporu lhůtou propadnou, nikoliv lhůtou pořádkovou, kterou určuje soud. Jestliže lhůtu k podání žaloby obecně nelze prominout, pak není důvod, aby lhůtu k podání žaloby ve věcech podléhajících § 129 odst. 1 s. ř. s. bylo možno prominout a považovat ji za lhůtu pořádkovou. Soud zopakoval, co již uvedl v prvním usnesení, tedy že třicetidenní lhůta k podání žaloby je vyžadována jen v případě, že účastník byl správním orgánem o této lhůtě řádně poučen, což je i případ žalobců.
V napadeném usnesení soud poučil žalobce, že proti jeho rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě do dvou týdnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí.
Proti napadenému usnesení podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost, v níž vytýkali krajskému soudu mimo jiné nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právních otázek.
Stěžovatelé nesouhlasili se závěrem krajského soudu, že po skončení řízení před soudem není možné rozhodnout o žádosti, která se týká lhůty, jejíž zmeškání bylo důvodem skončení řízení. Tento závěr nemá oporu v zákoně. Zákon nelze vykládat tak, aby nebylo možné se domáhat nějakého práva, možnosti či posouzení skutečnosti, pokud nastaly již důsledky, kterým má být možné předejít. Procesní nástroje mají zpravidla nějaký účel a smysl. Pokud nastane to, čemu měl nástroj předejít, tak není možné dobrodiní nějakého nástroje popřít.
Stěžovatelé také polemizovali se závěrem krajského soudu, že lhůtu nelze prominout. Podle stěžovatelů je tento závěr „výslovně contra legem“. Ustanovení § 40 odst. 5 s. ř. s. říká, že lze prominout všechny lhůty, „nestanoví-li zákon jinak“. Nelze tedy s určitým odkazem na funkční podobnost, jež je ve skutečnosti sporná, aplikovat zákaz prominutí analogicky. Kromě uvedeného není možné podle stěžovatelů odepírat práva (nebo jiné možnosti) per analogiam. K odepření právní výhody je možné pouze výslovné ustanovení zákona.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [19] Nejvyšší správní soud se zabýval povahou napadeného usnesení. Podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. „[k]asační stížnost je dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení“.
[20] K citovanému ustanovení existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu, která ovšem dosud neřešila otázku, která je podstatná v projednávané věci – tedy zda usnesení o prominutí zmeškání lhůty je, či není „rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení“.
[21] Ve své judikatuře Nejvyšší správní soud například dospěl k závěru, že zejména usnesení soudu o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce, stejně jako usnesení o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních poplatků, nejsou rozhodnutími, jimiž se pouze upravuje vedení řízení, a kasační stížnost proti těmto rozhodnutím připustil (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, čj. 1 Azs 5/2003-46, č. 108/2004 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, čj. 3 As 125/2012-43, č. 3072/2014 Sb. NSS).
[22] Nejvyšší správní soud naopak judikoval, že kasační stížnost není přípustná z důvodu podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. proti: (a) usnesení, jímž se zamítá návrh na opravu chyb v psaní a počtech či jiných zjevných nesprávností (rozsudek ze dne 14. 2. 2012, čj. 2 As 13/2012-14), (b) výzvě k opravě, resp. k odstranění vad podání, vydané podle § 37 odst. 5 s. ř. s. (rozsudek ze dne 8. 2. 2012, čj. 1 As 13/2012-12), (c) usnesení, kterým byl žalobce vyzván k úhradě soudního poplatku (rozsudek ze dne 27. 2. 2006, čj. 5 As 15/2005-47, č. 973/2006 Sb. NSS), či (d) rozhodnutí o spojení věcí ke společnému projednání (rozsudek ze dne 14. 7. 2004, čj. 2 Afs 3/2003-46).
[23] Z žádosti stěžovatelů je patrné, že stěžovatelé sami původně (tj. před vydáním napadeného usnesení) zastávali stanovisko, že usnesení o prominutí zmeškání lhůty je usnesením, jímž se upravuje vedení řízení, a kasační stížnost proti němu není přípustná. Tento názor stěžovatelé vyslovili zřejmě na základě předpokladu, že krajský soud jejich žádosti vyhoví (viz bod 17 žádosti). Bylo by jistě vnitřně rozporné, pokud by později stěžovatelé zaujali názor opačný jen proto, že krajský soud jejich žádosti o prominutí zmeškání lhůty v napadeném usnesení nevyhověl. Samotný fakt, že stěžovatelé kasační stížnost podali a k otázce její přípustnosti se v ní nevyjadřují, může nasvědčovat tomu, že jejich postoj byl účelový a závisel na (pro ně příznivém) výsledku řízení před krajským soudem. V každém případě je zřejmé, že si stěžovatelé již v době podání žádosti byli vědomi obsahu § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. a nepřípustnosti kasační stížnosti proti napadenému usnesení.
[24] Podle § 40 odst. 5 s. ř. s. se možnost prominutí lhůt týká jen těch lhůt, u nichž to zákon nevylučuje [naopak ale nelze prominout lhůtu k podání žaloby (§ 72 odst. 4, § 80 odst. 2 a § 84 odst. 2 s. ř. s.) nebo k podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 s. ř. s.)]. Prominout je také možné lhůty soudcovské. Ve všech těchto případech však rozhodování soudu bude mít jen „provizorní“ či procesní charakter. Buď zmeškání lhůty promine, a pak žalobce nemůže dojít žádné újmy, anebo ji nepromine, a pak to může, ale nemusí představovat vadu řízení. Existenci této vady a její vliv na zákonnost konečného rozhodnutí může Nejvyšší správní soud přezkoumat v případném rozhodování o kasační stížnosti proti rozhodnutí ve věci samé. Institut prominutí zmeškání lhůty je svou povahou určen k promíjení zmeškání především těch lhůt, které jsou pojmově méně významné. Jejich prominutí není vyloučeno ustanovením zákona a jejich nedodržení nemá pro účastníky řízení fatální důsledky, např. ve smyslu odepření přístupu k soudu [typicky se může jednat např. o lhůtu k vyjádření k žalobě (§ 74 odst. 1 s. ř. s.) či o lhůtu k vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby (§ 73 odst. 2 s. ř. s.)].
[25] Ačkoli Nejvyšší správní soud zatím nejudikoval na téma nepřípustnosti kasační stížnosti proti usnesení o prominutí zmeškání lhůty, řešil již otázku podobnou, týkající se zamítavého rozhodnutí o žádosti o prominutí lhůty, která se ovšem vyskytla nikoli v soudním řízení správním, ale ve správním řízení na základě žádosti účastníka podle § 41 správního řádu. Ve svém rozsudku ze dne 31. 8. 2008, čj. 9 As 88/2007-49, č. 1881/2009 Sb. NSS, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že (správní) rozhodnutí o prominutí zmeškání lhůty podle § 41 správního řádu je vyloučeno ze soudního přezkumu coby rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. V této souvislosti uvedl: „[B]yť rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí, konečné důsledky představující zásah do právní sféry účastníka správního řízení ve smyslu § 65 s. ř. s. konstituuje až výrok rozhodnutí o zmeškaném úkonu, zde o odvolání. Dříve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a předběžné rozhodnutí na práva a povinnosti dotyčného účastníka řízení. Odepření soudního přezkumu rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak v daném případě neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné věci obrátit se správní žalobou vždy proti případným důsledkům rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak není vyloučeno ze soudní ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a účastník řízení není zkrácen na svém právu přístupu k soudu. Z uvedených důvodů není možno brojit přímo proti rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty jako rozhodnutí podkladovému, ale až proti jeho důsledkům, které jedině mají v posuzované věci právní relevanci.“ (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud).
[26] Citovaný názor lze přiměřeně vztáhnout i na otázku zde posuzovanou, tedy zda procesní rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty může být předmětem přezkumu na základě kasační stížnosti. Odpověď na tuto otázku je negativní z důvodů uvedených výše.
[27] Shodný názor zastávají i autoři komentáře k § 40 odst. 5 s. ř. s. (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014): „O prominutí zmeškání lhůty se rozhoduje usnesením (§ 53 odst. 2 s. ř. s.), proti kterému není přípustný žádný opravný prostředek [§ 104 odst. 3 písm. b) a § 114 s. ř. s.].“
[28] Krajskému soudu je nutno vytknout, že stěžovatele nesprávně poučil o možnosti podat proti napadenému usnesení kasační stížnost. Nesprávné poučení však nemůže založit právo stěžovatelů na kasační přezkum napadeného usnesení (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2004, čj. 3 Ads 37/2004-36, č. 737/2006 Sb. NSS).
[29] Je nasnadě, že řízení o věci samé (tedy o žalobě stěžovatelů proti napadenému rozhodnutí žalované) bylo pravomocně skončeno vydáním prvního usnesení. Je také nasnadě, že stěžovatelé byli po celou dobu zastoupeni advokátem, a že si tedy museli být vědomi toho, že předmětem přezkumu před krajským soudem bude právě včasnost, resp. eventuální opožděnost žaloby, protože v tomto směru Nejvyšší správní soud výslovně instruoval krajský soud (rozsudek ze dne 11. 1. 2017, čj. 3 Ads 115/2012-83) takto: „Podle § 129 odst. 1 s. ř. s. ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek. V projednávané věci bylo správní rozhodnutí žalované doručeno zástupci původního žalobce dne 30. 11. 2009, žaloba však byla podána až dne 6. 1. 2010. Bylo by proto nutné zabývat se i otázkou včasnosti podané žaloby z hlediska ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Teprve v případě kladného zodpovězení obou otázek by bylo možné zabývat se znovu i námitkami uplatněnými v žalobě.“ Jak je uvedeno v bodu [3], na otázku včasnosti (resp. možné opožděnosti) žaloby upozornil Nejvyšší správní soud také již ve svém předchozím rozhodnutí ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Ads 115/2012-29.
[30] Pokud tedy stěžovatelé měli za to, že mohou o prominutí lhůty k podání žaloby žádat, nic jim nebránilo v tom, aby o prominutí lhůty požádali ještě před vydáním prvního usnesení. Kdyby tak učinili, mohli by eventuální absenci prominutí zmeškání lhůty vytýkat krajskému soudu v kasační stížnosti proti prvnímu usnesení. Je zřejmé, že stěžovatelé si uvědomili, že mohou požádat o prominutí lhůty až po doručení prvního usnesení, tedy v době, kdy řízení o věci samé již bylo pravomocně skončeno. Na tom však nenesou žádný podíl soudy. Stěžovatelé měli a mohli vědět, že otázka včasnosti a zmeškání lhůty k podání žaloby bude předmětem úvah soudu, neboť o této otázce výslovně hovoří již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Ads 115/2012-29.
[31] Nejvyšší správní soud také považuje za vhodné korigovat tvrzení stěžovatelů v jejich žádosti, že pokud by krajský soud zmeškání lhůty k podání žaloby prominul, „bude jím kasační soud vázán“ v řízení o kasační stížnosti proti prvnímu usnesení. Ani soud krajský, ani Nejvyšší správní soud totiž naopak není vázán usnesením, jímž se toliko upravuje vedení řízení (§ 55 odst. 2 věta druhá s. ř. s.). Toto pravidlo je pochopitelné: usnesení ryze procesní povahy představují pružný, a tedy i ze své povahy proměnlivý, nástroj, jak v rámci řízení dospět co nejhospodárněji a v souladu s příslušnými ústavními a dalšími procesními principy ke konečnému rozhodnutí. Slovy komentáře k § 55 odst. 2 s. ř. s.: „usnesení, jímž se upravuje vedení řízení, je usnesení o procesních otázkách, jejichž pružné řešení vyžaduje zájem na hospodárném a rychlém rozhodnutí ve věci. Těmito usneseními soud není vázán, aby je mohl kdykoliv změnit nebo o stejné otázce rozhodnout jinak“ (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014).
[32] Z výše podaného výkladu je patrné, že nejen z textu, ale i z účelu citovaných ustanovení [§ 104 odst. 3 písm. b) a § 55 odst. 2 s. ř. s.] plyne, že mezi ryze procesní rozhodnutí patří i rozhodnutí o prominutí zmeškání lhůty. Pokud je takové rozhodnutí vadné, dotčený účastník řízení to pochopitelně může namítat jako vadu řízení v kasační stížnosti proti rozhodnutí ve věci samé.
[33] Pokud bychom připustili možnost brojit samostatně proti procesnímu rozhodnutí, jakým je rozhodnutí o prominutí zmeškání lhůty, zbytečně by to oddalovalo konečné rozhodnutí ve věci, nepřidalo by to žádná podstatná procesní práva účastníkům a bylo by to též i v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení. | decision_864.txt |
4,493 | k § 8 odst. 2 a § 10 odst. 4 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění zákona č. 407/2012 Sb., č. 164/2013 Sb. a č. 243/2016 Sb.
Daňovou kontrolu může u daňového subjektu zahájit v rámci vybrané působnosti podle § 10 odst. 4 ve spojení s § 8 odst. 2 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, kterýkoliv finanční úřad.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, čj. 10 Afs 269/2017-34)
Věc: Akciová společnost ČKD Elektrotechnika proti Finančnímu úřadu pro Kraj Vysočina o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný vůči žalobkyni činil kroky směřující k zahájení daňové kontroly podle § 85 a násl. daňového řádu. Žalovaný se nejprve telefonicky a následně písemně pokusil s žalobkyní domluvit termín zahájení daňové kontroly. Dne 9. 11. 2016 žalovaný zaslal žalobkyni výzvu podle § 87 odst. 2 a 3 daňového řádu, ve které ji vyzval, aby sdělila den a hodinu, kdy je připravena k zahájení daňové kontroly. Žalobkyně se od počátku bránila postupu žalovaného, a to prostřednictvím stížností, žádostmi o prošetření způsobu vyřízení stížnosti i námitkami nicotnosti rozhodnutí žalovaného. Stěžejním argumentem žalobkyně bylo od počátku tvrzení, že žalovaný není místně příslušným správcem daně pro zahájení daňové kontroly. Žádnému z prostředků využitých žalobkyní nebylo vyhověno.
Klíčovou otázkou případu bylo, zda může daňovou kontrolu zahájit na základě § 8 odst. 2 věty druhé ve spojení s § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, kterýkoliv finanční úřad v rámci své vybrané působnosti, nebo zda se musí jednat o finanční úřad místně příslušný podle § 13 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, případně finanční úřad dožádaný či delegovaný.
Postup žalovaného žalobkyně napadla u Krajského soudu v Brně žalobou proti nezákonnému zásahu, kterou krajský soud zamítl rozhodnutím ze dne 31. 7. 2017, čj. 31 A 103/2017-64. Územní působnost obecného finančního úřadu se rozpadá na dvě složky. V otázkách upravených v § 10 odst. 1 až 3 zákona o finanční správě vykonává finanční úřad svou působnost na území vyššího územního samosprávného celku a jednotlivá jeho pracoviště se určují podle pravidel místní příslušnosti v § 13 daňového řádu. Vybranou působnost definovanou v § 10 odst. 4 zákona o finanční správě vykonává finanční úřad na celém území ČR. Žalovaný činil úkony zahrnuté ve své vybrané působnosti a jeho postup byl zcela v souladu se zákonem, nemohlo tedy jít o nezákonný zásah. Právní úprava má v případě žalobkyně za následek, že daňová kontrola zahájena jedním finančním úřadem (správcem daně I) ex lege zahajuje doměřovací řízení, které ale vede finanční úřad obecně místně příslušný (správce daně II). Krajský soud shledal, že taková úprava odpovídá i záměru zákonodárce, jehož cílem bylo zefektivnit vybrané postupy podle daňového řádu.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítala, že krajský soud posoudil věc „ryze účelově, bez vyhodnocení veškerých možných souvislostí a faktické aplikovatelnosti takto řešených zákonných ustanovení v praxi finančních úřadů a již vůbec pak bez souvislosti všech stěžovatelkou namítaných skutečností“. Novela zákona o finanční správě nic nového fakticky nepřinesla. Daňová kontrola je vždy pouze kontrolním postupem, který je součástí řízení nalézacího a pouze v rámci tohoto řízení může být prováděna. Řízení nalézací není zahrnuto do vybrané působnosti finančních úřadů a místní příslušnost musí být určena podle § 13 daňového řádu. Opačný výklad má za následek zcela nepřehledný stav, ve kterém se daňové subjekty nemohou orientovat. Daňový řád je lex specialis k zákoně o finanční správě a změny zákona o finanční správě je nutné aplikovat v souladu s § 13 daňového řádu. V případě stěžovatelky nedošlo k dožádání ani delegaci podle daňového řádu a žalovaný proto nebyl oprávněn proti stěžovatelce zahájit daňovou kontrolu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že právní úprava místní příslušnosti správce daně není obsažena pouze v daňovém řádu, ale i v dalších předpisech (mj. v zákoně o finanční správě). Žalovaný vykonával vůči stěžovatelce vybranou působnost podle zákona o finanční správě, který je v úpravě výkonu vybrané působnosti lex specialis k daňovém řádu. Polemika stěžovatelky s aktuální právní úpravou, její neúčelností, složitou realizovatelností a nekoncepčností není namístě, neboť se jednalo o úpravu účinnou, kterou měla stěžovatelka i žalovaný povinnost se řídit. Finanční správa navíc od účinnosti novely zákona o finanční správě nastavila vnitřní mechanismy, které mají za cíl zabránit možným excesům zmiňovaným stěžovatelkou.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [9] Zákon o finanční správě v § 8 odst. 2 větě druhé stanoví, že finanční úřad vykonává vybranou působnost na celém území České republiky. Vybraná působnost je definována v § 10 odst. 4 zákona o finanční správě, a to tak, že vybranou působností se pro účely tohoto zákona rozumí provádění a) vyhledávací činnosti při správě daní, nebo b) postupu k odstranění pochybností, daňové kontroly nebo jiných kontrolních postupů. Obě dvě ustanovení byla do zákona o finanční správě vložena zákonem č. 243/2016 Sb.
[10] Stěžovatelka se domnívá, že tato úprava není fakticky aplikovatelná pro rozpor s pravidly místní příslušnosti v daňovém řádu, která mají aplikační přednost. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí.
[11] Krajský soud v napadeném rozsudku správně poukázal na rozdíl mezi místní příslušností podle daňového řádu a působností finančních úřadů podle zákona o finanční správě. Působnost označuje okruh úkolů, které správní orgán obecně řeší (věcná působnost) na určitém vymezeném území (územní působnost). Pravidla určení věcné a místní příslušnosti oproti tomu stanoví, který správní orgán bude jednat v konkrétní věci. Místní příslušnost tedy určuje, který ze správních orgánů, v jejichž působnosti je obecně řešení určité otázky, řeší jednotlivé konkrétní případy.
[12] Novelou zákona o finanční správě zákonodárce zavedl nový okruh věcné působnosti (vybranou působnost), kterou finanční úřady vykonávají na celém území ČR. Vybranou působnost tedy může vůči daňovému subjektu provádět kterýkoliv finanční úřad jako správní orgán s celostátní působností. Mezi vybranou působnost patří mj. i daňová kontrola, kterou se žalovaný pokoušel u stěžovatelky zahájit. Tvrdí-li stěžovatelka, že zákonná úprava má za následek, že vůči daňovému subjektu mohou daňovou kontrolu vykonávat všechny finanční úřady v ČR současně, přehlíží § 12 odst. 3 zákona o finanční správě, který kolizi místní příslušnosti více finančních úřadů při výkonu kontrolní činnosti řeší a souběžné provádění daňové kontroly se stejným předmětem vícero finančními úřady jednoznačně vylučuje.
[13] Vybraná působnost je zvláštním institutem upraveným pouze v zákoně o finanční správě. Ten řeší jak obsah vybrané působnosti (§ 10 odst. 4 zákona o finanční správě), tak příslušnost orgánů, které vybranou působnost vykonávají (§ 8 odst. 2 zákona o finanční správě). S ohledem na komplexní úpravu vybrané působnosti jako zvláštního institutu je na pravidla obsažená v zákoně o finanční správě nutné nahlížet jako na lex specialis k úpravě místní příslušnosti v daňovém řádu. Pravidla místní příslušnosti v daňovém řádu se proto aplikují pouze na obecnou působnost finančních úřadů (§ 10 odst. 1 a 2 o finanční správě), nikoliv na jejich působnost vybranou (§ 10 odst. 4 zákona o finanční správě). Vztahu speciality zákona o finanční správě k daňovému řádu v daném případě odpovídá i skutečnost, že zatímco daňový řád obsahuje obecná pravidla pro určení příslušnosti všech správců daně, úprava vybrané působnosti v zákoně o finanční správě se vztahuje pouze na finanční úřady, tedy kategorii užší.
[14] Zásahová žaloba je subsidiárním prostředkem ochrany před širokou škálou zásahů, pokynů a donucení ze strany veřejné správy. Je povinností konkrétní osoby bránící se proti zásahu, aby specifikovala, v čem spatřuje zásah a navrhla výrok rozsudku [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. Stěžovatelka během řízení netvrdila žádná pochybení žalovaného při zahajování daňové kontroly, s výjimkou jeho místní nepříslušnosti, a zásah definovala jako „postupy žalovaného vůči žalobci ohledně zahájení daňové kontroly“. Z výše uvedené právní úpravy je ovšem zřejmé, že žalovaný postupoval v souladu se svými pravomocemi, ze kterých nijak nevybočil. Žalovaný se pokusil zahájit u stěžovatelky daňovou kontrolu. V souladu se zásadou hospodárnosti určil místem zahájení kancelář Finančního úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 9, tedy prostory v blízkosti sídla stěžovatelky. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neumožnila zahájení daňové kontroly, žalovaný v souladu s § 87 odst. 2 a 3 daňového řádu stěžovatelku vyzval k umožnění zahájení daňové kontroly. Následně žalovaný stěžovatelku opětovně vyzval ke sdělení data, ve kterém stěžovatelka umožní zahájení daňové kontroly. Stěžovatelka zahájení daňové kontroly neumožnila a žalovanému pouze sdělila, že se proti jeho postupu brání zásahovou žalobou. Žalovaný postupoval v souladu se zákonem a při svém postupu šetřil práva stěžovatelky. Nemůže se proto jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., jak správně rozhodl krajský soud.
[15] Pokud jde o argumentaci stěžovatelky ohledně neúčelnosti, zbytečnosti a komplikovanosti právní úpravy považuje Nejvyšší správní soud za zásadní zdůraznit, že v této věci přezkoumává rozsudek krajského soudu o zásahové žalobě, která slouží k ochraně před konkrétním zásahem veřejné správy. Úvahy stěžovatelky o okolnostech přijetí právní úpravy, vhodnosti a její kvalitě nemohou nijak ovlivnit závěr o zákonnosti či nezákonnosti zásahu žalovaného, proto se jimi Nejvyšší správní soud nezabýval. Je jistě možné, že nová právní úprava a institut vybrané působnosti mohou přinést v konkrétních případech komplikace či dokonce i nezákonné zásahy ze strany finanční správy. Je nicméně především na finanční správě, aby mj. v souladu se zásadou vstřícnosti a slušnosti (§ 6 odst. 4 daňového řádu) nastavila vnitřní postupy a komunikaci mezi finančními úřady vhodným způsobem tak, aby nedocházelo k nepřiměřenému zatěžování daňových subjektů. To ostatně předpokládá i zákonná úprava, která např. v § 13 odst. 4 zákona o finanční správě umožňuje daňovému subjektu seznámit se s písemnostmi zakládanými do spisu v souvislosti s výkonem vybrané působnosti i u finančního úřadu příslušného k vydání rozhodnutí ve věci (tj. finančního úřadu obecně místně příslušného podle daňového řádu). Ze stejných důvodů se Nejvyšší správní soud nezabýval ani argumentací stěžovatelky o možných budoucích nezákonných zásazích žalovaného vůči stěžovatelce, neboť ani tato argumentace nemůže vést k závěru o nezákonnosti nyní posuzovaného zásahu žalovaného. | decision_865.txt |
4,494 | k § 74 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Podání daňového přiznání k dani z přidané hodnoty učiněné v období do 31. 12. 2014 prostřednictvím datové zprávy, jejíž součástí byla elektronická forma tiskopisu vydaného Ministerstvem financí (v obecně široce užívaném datovém formátu „*.pdf“), bylo podle tehdy účinné právní úpravy podáním, které správce daně nemohl shledat neúčinným na základě postupu dle § 74 odst. 3 daňového řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2018, čj. 2 Afs 25/2015-38)
Prejudikatura: č. 3633/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 8/2018 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným Punktum proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně podala dne 23. 7. 2012 přiznání k dani z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) za 2. čtvrtletí 2012, a to prostřednictvím své datové schránky, ve formátu „*.pdf“. Finanční úřad v Opavě (jehož působnost přešla s účinností od 1. 1. 2013 na žalovaného) ji nejprve vyzval dne 14. 8. 2012 k odstranění vady podání, neboť pokyn daňové správy D-349 stanoví pro přiznání k DPH formát „*.xml“, a poté, pro neodstranění vady, prohlásil její podání za neúčinné.
Žalobkyně se proti postupu žalovaného ohradila žalobou ze dne 11. 3. 2013, ve které se domáhala přezkoumání výše specifikované výzvy žalovaného ze dne 14. 8. 2012, a dále ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v tom, že žalovaný vyzval žalobkyni k odstranění vady podání – přiznání k DPH za 2. čtvrtletí roku 2012 ze dne 23. 7. 2012, a poté pro neodstranění vady prohlásil toto podání za neúčinné.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, čj. 22 A 21/2013-31, ve výroku I. odmítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala přezkoumání výzvy ze dne 14. 8. 2012, ve výroku II. označil jako nezákonný zásah vydání výzvy ze dne 14. 8. 2012, a následné prohlášení daňového přiznání k DPH za 2. čtvrtletí 2012 za neúčinné a ve výroku III. žalovanému přikázal, aby obnovil právní stav před vydáním výzvy ze dne 14. 8. 2012.
V odůvodnění rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný postupoval v rozporu s § 74 daňového řádu, když žalobkyni vyzval k odstranění vady podání pouze z důvodu jiného formátu podání „*.pdf“ namísto formátu „*.xml“ vyžadovaného pokynem D-349.
Krajský soud rozebral, že nástroj popsaný v § 74 daňového řádu slouží k tomu, aby se z nesrozumitelného či nejednoznačného podání stalo podání srozumitelné a jednoznačné. S neodstraněním takto zásadních vad spojuje daňový řád také velmi zásadní následek – deklarování neúčinnosti podání. V daném případě však bylo podání žalobkyně srozumitelné, jednoznačné a mělo stejnou strukturu jako předepsaný tiskopis. Jediný rozdíl spočíval v možnostech jeho následného zpracování. Podání ve formátu „*.xml“ by správce daně mohl rovnou (elektronicky) zpracovat, zatímco s podáním ve formátu „*.pdf“, doručeným prostřednictvím datové schránky, mohl nakládat „jen“ jako s listinou („tiskovým výstupem z počítačové tiskárny, který má údaje, obsah i uspořádání údajů shodné s tímto tiskopisem“), což však nijak nebránilo jejímu dalšímu zpracování a vyměření daně. Přesto byla žalobkyně nezákonně vyzvána k odstranění vady, a poté bylo její podání prohlášeno za neúčinné. Žalobkyně se tedy ocitla v situaci, jako by žádné přiznání nepodala. V daném případě tak došlo ke zkrácení práv nezákonným zásahem správního orgánu, který nebyl rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti žalobkyni.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Svoji kasační stížnost postavil na argumentu, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, když ve vztahu k § 72 odst. 3 daňového řádu nezohlednil, že naplnění požadavku učinit podání datovou zprávou ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně je nezbytné k tomu, aby elektronické podání bylo projednatelné, resp. aby mělo předpokládané účinky pro správu daní. V rozporu s § 74 odst. 1 daňového řádu pak krajský soud nevzal v potaz, že vady podání mohou být jak obsahové, tak formální.
Stěžovatel rozvedl, že samotné nesprávné posouzení právní otázky dle něj spočívalo v tom, že krajský soud na danou věc nesprávně aplikoval § 72 odst. 3 daňového řádu. Nad rámec obecného požadavku na formulářovou strukturu předmětného podání citované ustanovení zakotvovalo zvláštní požadavek na formát a strukturu datové zprávy, prostřednictvím které je elektronické podání realizováno. Zvolila-li žalobkyně elektronickou formu podání, bylo nutné, aby její podání kumulativně naplňovalo požadavky vyplývající z § 72 odst. 1 i § 72 odst. 3 daňového řádu. Stěžovatel svůj názor podpořil odkazem na komentářovou literaturu, která k § 72 odst. 3 daňového řádu uvedla, že „v praxi územních finančních orgánů je v současné době připuštěn pouze formát xml (srov. pokyn řady D-331 zveřejněný ve Finančním zpravodaji a na internetových stránkách České daňové správy), který odpovídá výstupu aplikace EPO, kterou provozuje Ministerstvo financí jakožto součást tzv. daňového portálu. […] Pokud podatel učiní elektronické podání v nevhodném formátu, bude v praxi záviset na tom, zda tato ‚nevhodnost‘ způsobí nemožnost technického transferu dat (tj. datová zpráva vůbec nedoputuje k příjemci) nebo ne. V prvém případě takovéto podání nelze považovat vůbec za podání. Správce daně se o něm fakticky ani nedozví, tudíž nemůže na tuto skutečnost nikterak reagovat. V druhém případě je nutno odlišit, zda došlá zpráva je čitelná, či nikoli. Pokud je nečitelná, ale správce daně dokáže určit, od koho pochází, vyzve podatele odstranění vad podání. Stejně se zachová i v případě, že datová zpráva je čitelná (správce daně je schopen otevřít soubor v daném formátu). Bude se jednat o vadu formy, která dané podání činí nezpůsobilým k projednání.“ (viz Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. I. díl. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 390-391.)
Krajský soud dle stěžovatele rovněž nesprávně aplikoval § 74 odst. 1 daňového řádu. V odůvodnění napadeného rozsudku se věnoval pouze obsahovým či významovým vadám podání, zcela však pominul skutečnost, že daňové řízení je formalizovaným procesem aplikace práva, a vada podání může spočívat též v nedodržení zákonem stanovené formy, struktury či formátu podání. Vady formy je pak nutno posuzovat primárně, neboť tyto diskvalifikují podání bez ohledu na jeho obsahovou stránku. Stěžovatel k tomuto ustanovení odkázal na výše citovaný komentář k daňovému řádu (str. 398): „Nebylo-li podání učiněno předepsaným způsobem (tj. na předepsaném tiskopise či v předepsaném formátu a struktuře), znamená to vadu podání bez ohledu na to, zda je obsah podání reálně čitelný, či nikoli.“ Stěžovatel poukázal rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 Afs 24/2013-31.
V důsledku citovaného pak krajský soud dle stěžovatele dospěl k nesprávnému posouzení samotného merita věci, když dovodil, že vydání předmětné výzvy a následné prohlášení daňového přiznání k DPH za neúčinné bylo nezákonným zásahem. Stěžovatel připustil, že vydání výzvy bylo zásahem do práv žalobkyně, odmítl však, že by šlo o zásah nezákonný.
Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Poukázala na to, že správce daně I. stupně ze dne na den změnil svou dosavadní správní praxi a bez předchozí změny legislativy odmítl podání učiněná ve formátu „*.pdf“, posoudil je jako neúčinná a vyzval žalobkyni k podání ve formátu „*.xml“. Dále podotkla, že správce daně I. stupně provedl ve věci místní šetření a daň vyměřil stejně, jak byla původně přiznána. Dle žalobkyně bylo cílem také zabránit soudnímu přezkoumání samotného platebního výměru. Žalobkyně dále vyjádřila přesvědčení, že u formulářového podání není vyloučeno ústní podání do protokolu. Co se týče možnosti volby formátu podání, poukázala na právní úpravu, kterou byla v uvedeném období postupně zaváděna povinnost činit podání elektronicky ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně. Následně žalobkyně vyslovila, že pojem „datová zpráva ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně“ nebyl stěžovatelem ani v předcházejícím řízení vyložen, a požádal o názor na výklad celého systému elektronických formulářů, pokud jde o otázku závaznosti pokynu D-349 jakožto interní novotvorby GFŘ, dále otázku stanovení struktury dat správcem daně, kdy citovaný pokyn žádnou strukturu dat nestanovil, otázku stanovení formátu dat správním uvážením správce daně a otázku, kdo byl v daném případě správcem daně. Žalobkyně následně volala po výkladu předepsaného tiskopisu, kdy vyjádřil přesvědčení, že pouhým vydáním formuláře (s odkazem na § 72 odst. 1 daňového řádu) nelze ukládat občanům nové povinnosti, poukázala, že neexistuje veřejně dostupný přehled jednotlivých bývalých formulářů, nikde není popsáno, k jakým změnám došlo, a od kdy do kdy platily jednotlivé předchozí formuláře, vyjádřila, že rozdíly mezi papírovými a elektronickými formuláři jsou nevysvětlitelným problémem, položila otázku, proč elektronické formuláře vydává GFŘ, když daňový řád takovou instituci vůbec nezná, a žádný jiný právní předpis jí pravomoc v této oblasti nesvěřuje, a shrnula, že pokud formát „*.xml“ nebyl stanoven obecně závazným právním předpisem, a pokud obecně závazným právním předpisem nebylo vyloučeno použití formátu „*.pdf“ pro daňové účely, pak je dle jejího názoru na poplatníkovi, aby si svobodně vybral, jakou formou a v jakém formátu splní obecně uloženou možnost nebo povinnost podat daňové přiznání datovou zprávou. Žalobkyně dále připomněla, že svým podáním splnila požadavek formulářové struktury, k čemuž poukázala na obsah správního spisu. K požadavku formátu a struktury zveřejněné správcem daně konstatovala, že zákonodárce žádnou strukturu a formát nestanovil. Stanovil pouze povinnost podat podání datovou zprávou, kterou žalobkyně splnila. Pokud jde o požadavek stěžovatele na naplnění požadavku struktury a tvaru, aby bylo elektronické podání projednatelné, žalobkyně namítla, že toto tvrzení stěžovatel nijak nedoložil; důkazní břemeno zde podle žalobkyně stíhá správce daně. S odkazem na komentářovou literaturu žalobkyně vyslovila přesvědčení, že i podání v jiném formátu nakonec má účinky pro správu daní.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [14] Podle § 101 odst. 1 věty první zákona o DPH „[p]látce je povinen do 25 dnů po skončení zdaňovacího období podat daňové přiznání na tiskopisu předepsaném Ministerstvem financí, a to i v případě, že mu nevznikla daňová povinnost, pokud zákon nestanoví jinak“.
[15] Podle § 70 odst. 1 daňového řádu „[p]odání je úkonem osoby zúčastněné na správě daní směřujícím vůči správci daně“. Podle odstavce 2 „[p]odání se posuzuje podle skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.“ A konečně podle odst. 3 „[z] podání musí být zřejmé, kdo je činí, čeho se týká a co se navrhuje“.
[16] Podle § 71 odst. 1 daňového řádu „[p]odání lze učinit písemně, ústně do protokolu nebo datovou zprávou, která je podepsána uznávaným elektronickým podpisem, nebo která je odeslána prostřednictvím datové schránky“. Podle jeho odstavce 2 „[p]ísemná podání a podání ústně do protokolu musí být podepsána osobou, která podání činí“. Odstavec 3 pak říká, že „[ú]činky podání má rovněž úkon učiněný vůči správci daně za použití datové zprávy bez uznávaného elektronického podpisu nebo za použití jiných přenosových technik, které je správce daně způsobilý přijmout, pokud je toto podání do 5 dnů ode dne, kdy došlo správci daně, potvrzeno nebo opakováno způsobem uvedeným v odstavci 1; tuto lhůtu nelze prodloužit ani navrátit v předešlý stav“.
[17] Pro některé typy podání je stanovena zvláštní předepsaná forma. Tyto situace upravuje § 72 daňového řádu, který v odstavci 1 stanoví, že „[p]řihlášku k registraci, řádné daňové tvrzení nebo dodatečné daňové tvrzení lze podat jen na tiskopise vydaném Ministerstvem financí nebo na tiskovém výstupu z počítačové tiskárny, který má údaje, obsah i uspořádání údajů shodné s tímto tiskopisem“. V odstavci 2 se pak omezuje možnost kohokoli, kdo by se podílel na správě daní tím, že by stanovoval podobu nebo jakékoli obsahové náležitosti podání či požadavky na jejich kompatibilitu s informačními systémy daňové správy nebo jinými komunikačními, analytickými a podobnými nástroji, požadovat cokoli nad rámec nezbytného pro správu daní: „V tiskopisech a v nich vyznačených přílohách, které jsou součástí podání, lze požadovat pouze údaje nezbytné pro správu daní.“ V odstavci 3 se pak zakotvuje možnost učinit podání vyjmenovaná v odst. 1 elektronicky – „[p]odání podle odstavce 1 lze učinit i datovou zprávou ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně odeslané způsobem uvedeným v § 71 odst. 1 nebo 3“.
[18] V § 73 se pak stanoví další podmínky a postupy v souvislosti s podáním podání. Podle odstavce 1 „[p]odání se činí u příslušného správce daně“. Podle odstavce 2 „[p]odání, které je učiněno prostřednictvím datové zprávy s využitím dálkového přístupu, se přijímá na technickém zařízení správce daně nebo prostřednictvím datové schránky správce daně“. Podle odstavce 3 „[s]právce daně na požádání potvrdí podání učiněné písemně nebo datovou zprávou. Jde-li o datovou zprávu zasílanou na technické zařízení správce daně, je přijetí podání potvrzeno tímto zařízením s uvedením časového údaje o přijetí této datové zprávy.“ Podle odstavce 4 „[p]odání, kterým je zahájeno řízení, může ten, kdo jej učinil, změnit nebo vzít zpět do doby, než je správcem daně vydáno rozhodnutí ve věci. Zpětvzetí podání je však nepřípustné u podání, k němuž je osoba zúčastněná na správě daní povinna buď přímo ze zákona, nebo na výzvu správce daně.“
[19] Ustanovení § 74 se týká vad podání a jejich důsledků. Podle jeho odstavce 1, „[m]á-li podání vady, pro které není způsobilé k projednání, nebo vady, pro které nemůže mít předpokládané účinky pro správu daní, vyzve správce daně toho, kdo podání učinil, aby označené vady odstranil podle jeho pokynu a ve lhůtě, kterou stanoví“. Podle odstavce 2 „[v]ýzva obsahuje poučení o následcích spojených s neodstraněním označených vad“. Podle odstavce 3, „[b]udou-li vady podání odstraněny ve stanovené lhůtě, hledí se na podání, jako by bylo učiněno řádně a včas. Nebudou-li vady podání odstraněny, stává se podání uplynutím stanovené lhůty neúčinným, o čemž pořídí správce daně úřední záznam a vyrozumí podatele; vyrozumění není třeba v případě, že podatel na výzvu k odstranění vad neučinil vůči správci daně žádný úkon.“
[20] V projednávané věci je nesporné, že žalobkyně podala své daňové přiznání k DPH za zdaňovací období 2. čtvrtletí roku 2012 nikoli ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně (*.xml), nýbrž ve formátu jiném (*.pdf). Podání učinila datovou zprávou (§ 72 odst. 3 daňového řádu), nikoli formou papírového tiskopisu či jeho funkčního ekvivalentu (§ 72 odst. 1 daňového řádu).
[21] V tomto ohledu na její jednání dopadá právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2017, čj. 9 Ads 177/2016-89, č. 3633/2017 Sb. NSS. V něm se v bodu [87] uvádí: „Námitka, že není rozdíl mezi přehledy pojištění podanými v PDF formátu a v listinné podobě na podatelně, tak není pro posouzení věci podstatná. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že mezi faktické důsledky písemného podání v elektronické podobě ve formátu PDF a v listinné podobě nevidí zásadní rozdíl. Důvodem však může být zvýšení motivace podatelů, aby využívali právě ty formáty, které požadují orgány sociálního zabezpečení, pokud zároveň chtějí využít benefitů, která přenáší elektronická komunikace obecně (okamžité podání, ušetření poštovného či nákladů na osobní donášku, atd.). Uvedené úvahy jsou však relevantní pouze ohledně rozumnosti či nerozumnosti právní úpravy, když tuto otázku zásadně nepřísluší soudu přezkoumávat. Zejména nelze přehlédnout, že podání bylo možné podat i v listinné podobě a bylo tak na každém podateli, aby si vybral, zda chce využít výhod elektronické komunikace i za cenu případných nevýhod s tím spojených, nebo z jakýchkoliv důvodů podá své podání v listinné podobě.“
[22] Není tedy pochyb, že podání žalobkyně bylo z pohledu výše vyjádřeného právního názoru vadné v tom smyslu, že nebylo učiněno předepsanou formou. Otázkou však je, jaké důsledky tato vada v oblasti daňových přiznání k DPH měla v rozhodné době.
[23] V rozhodné právní úpravě nebylo dostatečně jednoznačně stanoveno, že podání učiněné jiným než předepsaným způsobem má jen a pouze kvůli tomu, že se tak stalo, vadu, pro kterou by, dle § 74 odst. 1 daňového řádu, a) nebylo způsobilé k projednání, nebo pro kterou by b) nemohlo mít předpokládané účinky pro správu daní.
[24] Obsah podání (daňového přiznání k DPH za zdaňovací období 2. čtvrtletí roku 2012), jak je patrné z jeho papírové formy, do níž bylo zjevně transformováno vytištěním dokumentu ve formátu *.pdf došlého správci daně datovou zprávou, je funkčním ekvivalentem podání, které by bylo učiněno na papírovém formuláři. Z hlediska možnosti zpracování daňového přiznání při správě daní tedy uvedený úkon žádnou funkční vadou netrpí. Způsobilé k projednání tedy dané podání zcela jistě bylo. První z alternativ, která by dávala správci daně oprávnění a zároveň povinnost vyzvat k odstranění vad podání podle § 74 odst. 1 daňového řádu, tedy zjevně nebyla naplněna.
[25] Není však naplněna ani druhá z výše uvedených alternativ dle § 74 odst. 1 daňového řádu, a sice že by podání nemohlo mít předpokládané účinky pro správu daní. Obecně platí, že podání je účinné vůči správci daně a má účinky pro správu daní od okamžiku, kdy dojde do sféry správce daně, a tím způsobem, jaký plyne z jeho obsahu. Jinak řečeno, účinky podání jsou závislé na obsahu podání a na čase, v němž bylo učiněno. Pokud by účinky podání měly být oproti tomuto rozsahu uměle „zmenšeny“, například kvůli nedodržení jeho formy nebo jiných pro ně zákonem stanovených podmínek, musel by takový důsledek dostatečně jednoznačně a nepochybně ze zákona plynout. Například by muselo být dostatečně jednoznačně stanoveno, že takto vadné podání je neúčinné, nepřihlíží se k němu, nezahajuje řízení, nemá kvalifikovanou formu apod. (srov. v tomto ohledu argumentaci v bodě 85 již zmíněného rozsudku čj. 9 Ads 177/2016-89). V rozhodné době však nic takového zákonem stanoveno nebylo. V § 72 odst. 3 daňového řádu, upravujícím podání formou datové zprávy ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně, nic takového stanoveno není. Podle § 74 odst. 3 daňového řádu pak neúčinnost podání nastává (jen a pouze) tehdy, pokud by nebyly vady podání (logicky jen takové, jež bylo třeba odstraňovat, tedy jen a pouze takové, které mají povahu vad podle § 74 odst. 1 daňového řádu) ve stanovené lhůtě odstraněny.
[26] Jedinou formulací, o niž by bylo lze opřít závěr o implicitním stanovení neúčinnosti každého jiného podání, než které má jednu z forem uvedených v § 72 odst. 1 a odst. 3 daňového řádu, by byla slova „jen na tiskopise“ užitá v § 72 odst. 1 daňového řádu. Analogicky by zde byl aplikován právní názor vyjádřený v bodě 28 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, čj. 6 Ads 32/2014-37.
[27] Takový závěr však v nyní projednávané věci není namístě. Zásadní odlišností nyní projednávané věci a podávání žádostí o důchod (v daném případě o invalidní důchod), o něž šlo ve věci sp. zn. 6 Ads 32/2014, jsou důvody, pro které by mělo být podání učiněné jinou než předepsanou formou nahlíženo jako neúčinné. Je totiž nutno rozlišit mezi podáním učiněným na formuláři jako takovém a podáním učiněným v konkrétní „technické“ formě formuláře.
[28] Formulář jako takový lze považovat za nástroj pro strukturování a zároveň jisté zjednodušení „košaté“ životní reality. Formulář umožňuje údaje potřebné pro administraci určité záležitosti „vtěsnat“ do předem připravených kategorií (jež obvykle mají ve formuláři podobu kolonek, které je nutno určitým způsobem vyplnit). Současně je nástrojem vhodným k tomu, aby orgán, jenž formulář přijímá, rychle a jednoduše ověřil, že nic podstatného nebylo žadatelem či jinou osobou, která s orgánem vchází ve styk, opomenuto orgánu sdělit. Na druhé straně po osobě, jež má formulář vyplnit, není požadováno v zásadě nic navíc oproti činění běžného, neformulářového podání. Poskytuje orgánu zásadně tytéž informace, pouze v předem stanovené struktuře. Požadavek učinit podání na formuláři, je-li tato povinnost dostatečně jednoznačně formulována, je pak legitimní zejména tehdy, vyžaduje-li povaha vyřizované věci vysokou míru jistoty o tom, že orgán dostává v podání od jednotlivce všechny potřebné informace a že tyto informace jsou (přinejmenším na první pohled) dostatečně přesné a spolehlivé. Toto byl hlavní důvod, pro který Nejvyšší správní soud za jinak ne zcela jednoznačně formulované zákonné úpravy (viz rozbor provedený v bodech 23 až 26 rozsudku čj. 6 Ads 32/2014-37) ve věci sp. zn. 6 Ads 32/2014 ještě akceptoval, že nepodání žádosti o důchod na předepsaném formuláři činí podání neúčinným (k teleologii dané úpravy jako hlavnímu důvodu soudem zvoleného výkladu viz argumentaci v bodě 27 uvedeného rozsudku). Velmi zjednodušeně řečeno – v řízení o žádosti o důchod je jen velmi obtížně představitelné, že by je bylo možno rozumně vést, aniž by žadatel poskytl orgánu sociálního zabezpečení strukturovaný soubor informací, jenž bude podkladem zkoumání podmínek nároku na důchod a výpočtu důchodu. Proto lze podání žádosti o důchod na formuláři (tedy v předem stanovené strukturované podobě) považovat za velmi žádoucí (byť jistě ne zcela nezbytné).
[29] V nyní projednávané věci však je její podstatou něco poněkud jiného. Nejde tu o to, zda orgán dostane od jednotlivce podání na formuláři, anebo nikoli. O povinnost podání na formuláři učinit strany spor nevedou. Vedou spor o to, zda podání ve formátu „*.pdf“, tedy v určité technické podobě formuláře, s níž zákon výslovně nepočítá, ale která je schopna splnit svoji funkci po obsahové stránce úplně stejně jako jiná technická podoba formuláře, se kterou naopak zákon výslovně počítá (formulář v papírové, tedy listinné podobě), je třeba považovat za takové podání, které, slovy zákona, nemohlo mít předpokládané účinky pro správu daní. A to zjevně naplněno není. Účinky pro správu daní, tedy poskytnutí správci daní takového souboru informací v předem určené struktuře, že s ním správce daně může dostatečně jednoduše pracovat a může se spolehnout aspoň v základní rovině na jeho přesnost a spolehlivost, je i u podání ve formátu „*.pdf“ bez jakýchkoli pochyb zajištěna. Opět zjednodušeně řečeno správce daně dostane potřebná data v takové struktuře, která mu umožní bez neúnosných těžkostí stanovit daň.
[30] Co zajištěno není, je způsobilost takto poskytnutých dat pro strojové zpracování ve specifických podmínkách daňové správy, která se z důvodů, jež nyní Nejvyšší správní soud nepovažuje za potřebné hlouběji zkoumat, rozhodla pracovat s formátem „*.xml“. Zjednodušeně řečeno – není zajištěno dodání datového souboru nejen v potřebné logické a systematické struktuře, ale i v takovém datovém formátu, který je jednoduše využitelný v konkrétních podmínkách daňové správy (zejména s ohledem na jí používané počítačové programové vybavení). Tento chybějící „nadstandard“ by však mohl být považován u podání učiněného ve formátu „*.pdf“ za důvod jeho neúčinnosti pouze za předpokladu, že by rozhodná úprava v daňovém řádu obsahovala formulaci obsahově podobnou té, kterou lze nalézt ve druhé větě § 123e odst. 2 písm. a) č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen „zákon o organizaci“). Uvedené ustanovení praví, že „[j]e-li podle tohoto zákona nebo ve věcech pojistného podle zvláštního zákona pro podání nebo jiný úkon předepsán tiskopis, lze podání nebo jiný úkon učinit pouze a) v elektronické podobě zasláním na určenou elektronickou adresu podatelny orgánu sociálního zabezpečení nebo do určené datové schránky orgánu sociálního zabezpečení; podání nebo jiný úkon lze v elektronické podobě učinit pouze ve formě datové zprávy, a to ve formátu, struktuře a tvaru určeném příslušným orgánem sociálního zabezpečení. Nesplňuje-li podání nebo jiný úkon tyto podmínky, nepřihlíží se k němu; orgán sociálního zabezpečení je povinen upozornit toho, kdo učinil podání nebo jiný úkon v elektronické podobě, které nesplňuje tyto podmínky, na tuto skutečnost a na to, že se k tomuto podání nebo jinému úkonu nepřihlíží.“
[31] Formulace „Nesplňuje-li podání nebo jiný úkon tyto podmínky, nepřihlíží se k němu“ připnutá za pasáž stanovící povinnost „podání nebo jiný úkon lze v elektronické podobě učinit pouze ve formě datové zprávy, a to ve formátu, struktuře a tvaru určeném příslušným orgánem sociálního zabezpečení,“ je dostatečně silným vyjádřením pravidla, že na podání nebo jiný úkon učiněný v elektronické podobě ve formě datové zprávy, ale v jiném než příslušným orgánem sociálního zabezpečení určeném formátu, struktuře nebo tvaru se má hledět, jako by nebylo učiněno (srov. argumentaci v bodu 23 rozsudku čj. 6 Ads 32/2014-37). Tato formulace v zákoně o organizaci je však podstatně „silnější“ (přísnější v následku pro jednotlivce) než soubor podmínek neúčinnosti podání stanovený v § 74 odst. 1 daňového řádu ve spojení s jeho odstavcem 3.
[32] Z výše uvedených důvodů lze plně souhlasit s krajským soudem, že za rozhodné právní úpravy bylo podání daňového přiznání k DPH prostřednictvím datové zprávy, jejíž součástí byla elektronická forma tiskopisu vydaného Ministerstvem financí (v obecně široce užívaném datovém formátu „*.pdf“), podáním, které správce daně nemohl shledat neúčinným postupem podle § 74 odst. 3 daňového řádu. Krajský soud tedy zcela správně posoudil rozhodnou právní otázku.
[33] Nejvyšší správní soud dodává, že nepovažoval za potřebné se pro účely nyní projednávané věci zabývat obecněji tím, jakým způsobem mají orgány veřejné moci stanovit formát a strukturu datových zpráv, které přijímají od jednotlivců v případech, kdy zákon stanoví, že jednotlivci jsou povinni či oprávněni s těmito orgány pomocí datových zpráv komunikovat. Nosným důvodem rozhodnutí je, jak je výše podrobně vyloženo, že v nyní projednávaném případě rozhodná právní úprava neumožnila shledat neúčinným podání učiněné způsobem, který žalobkyně zvolila. Nebylo tedy nezbytné zkoumat, zda samotný požadavek podávat určitá podání ve formátu „*.xml“ byl Ministerstvem financí stanoven ústavně předepsanou formou a po obsahové stránce splňoval požadavek minimalizace administrativního zatížení daňových subjektů (§ 72 odst. 2 daňového řádu).
[34] Pouze na okraj je proto vhodné dodat, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu (viz zejména již výše zmíněné rozsudky čj. 6 Ads 32/2014-37 a čj. 9 Ads 177/2016-89) nezpochybnila, ale ani výslovně neaprobovala postup orgánů výkonné moci spočívající v tom, že formát a strukturu datových zpráv stanoví oznámením příslušných údajů zejména na svých webových stránkách, a nikoli vydáním podzákonného obecně závazného normativního aktu (nařízení vlády, vyhlášky ministerstva či jiného orgánu). Vydání takového aktu je ovšem obecně vzato (vedle opatření obecné povahy, jež mají podle převažujícího mínění doktríny specifickou povahu) jediný způsob, jakým může výkonná moc k provedení zákona a v jeho mezích stanovovat abstraktní pravidla chování neurčitému okruhu osob (viz čl. 78 a 79 odst. 3 Ústavy). Recentní legislativní praxe, konkrétně v oblasti sportu a vysokého školství, bere požadavek ústavně předepsané formy takového jednání výkonné moci – zcela správně – vážně. V zákonech výslovně uvádí, že formát a strukturu datové zprávy stanoví příslušný orgán vyhláškou [viz § 3a odst. 9 zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění zákona č. 230/2016 Sb.; viz též § 87 odst. 1 písm. g) body 2. a 4., § 87b odst. 4 a § 90b odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákona č. 137/2016 Sb.].
[35] Trvání na tom, že při provádění zákona smí být, stanovují-li se pravidla chování vůči neurčitému okruhu osob, použity pouze Ústavou taxativně definované typy podzákonných legislativních nástrojů, má přitom podobné důvody jako důvody pro výhradu zákona (čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 3 Listiny a další zvláštní ustanovení zejména Listiny týkající se omezení základních práv a svobod) při stanovení povinností (srov. k tomu v nejnovější judikatuře Ústavního soudu zejména body 105 a násl. v jeho nálezu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16, č. 8/2018 Sb.). Akty vydávané podle čl. 78 a čl. 79 odst. 3 Ústavy jsou jednak publikovány v úředních sbírkách, které poskytují patřičnou míru jistoty o tom, co je platným právem. Jednak i ony jsou vydávány jistou formou legislativního procesu, byť podstatně jednodušší než zákony. Tím je zajištěn patřičný stupeň jejich ústavní a demokratické legitimity jakož i obsahové správnosti a proporcionality vůči adresátům (při plnění informačních povinností vůči státu zejména přiměřenosti nároků kladených na jednotlivce ohledně časových, finančních, odborných, typicky softwarových, a jiných nákladů na plnění těchto povinností). | decision_866.txt |
4,495 | k § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb., č. 255/2001 Sb., č. 16/2002 Sb., č. 562/2004 Sb., č. 383/2005 Sb. a č. 82/2015 Sb.
k § 14 a násl. a § 17 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 4. 11. 2015
§ 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Dotace soukromým školám podle zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, jsou poskytovány na základě veřejnoprávní smlouvy dle § 17 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel, a nikoli na základě rozhodnutí dle § 14 a násl. rozpočtových pravidel. Jedná se o rozdílný dotační titul, na který navazuje zcela jiný procesní postup při administraci dotace.
II. Obranu proti neuzavření smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace představuje žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 a násl. s. ř. s.
III. Výjimka podle věty druhé § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, je jasně vymezena svým účelem, tj. umožnit novým zařízením doložit podmínku řádného fungování po dobu alespoň jednoho roku až ke konci školního roku. Ostatní subjekty musí předložit žádost o uzavření smlouvy o zvýšení dotace nejpozději do 31. ledna.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, čj. 2 Afs 245/2016-43)
Prejudikatura: č. 860/2006 Sb. NSS, č. 2189/2011 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2332/2011 Sb. NSS, č. 2457/2012 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS, č. 3579/2017 Sb. NSS a č. 3580/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 177/2015 Sb. a č. 47/2016 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2866/15).
Věc: Společnost s ručením omezeným Mateřská škola U Potůčku proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o zvýšení dotace, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně je soukromou mateřskou školou s třinácti žáky (v rozhodném období). Sdělením ze dne 18. 3. 2013 Krajský úřad Libereckého kraje neposkytl žalobkyni zvýšení dotace, neboť shledal, že žádost o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 nepředložila v zákonném termínu, tj. do 31. 1. Odvolání žalobkyně proti tomuto sdělení žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 4. 11. 2015.
Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, jenž rozsudkem ze dne 18. 8. 2016, čj. 59 A 19/2016-87, žalobu zamítl. Krajský soud nejprve konstatoval, že smlouva o zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. je subordinační veřejnoprávní smlouvou. Charakter smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace jako subordinační veřejnoprávní smlouvy však sám o sobě neurčuje povahu úkonů uskutečňovaných žadatelem o dotaci a poskytovatelem dotace při administraci a realizaci žádosti o poskytnutí dotace. Činnost správního orgánu při poskytování dotací je třeba rozdělit na dvě fáze – na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy a fázi po uzavření této smlouvy. Fáze před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace je charakterizována nerovností účastníků, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním poskytovatele. Zákon č. 306/1999 Sb. postup před uzavřením smlouvy podrobně neupravuje, podle § 3 odst. 3 zákona správní orgán buď smlouvu uzavře, nebo žadatele informuje o důvodech neuzavření smlouvy. Krajský soud na sdělení správního orgánu prvního stupně o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace nahlíží jako na negativní rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel a contrario, na něž se vztahují obecné právní předpisy o správním řízení, a není vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Vzhledem k dikci zákona stanovujícího, že žadatel je správním orgánem pouze informován o důvodech neuzavření smlouvy o zvýšení dotace, je však třeba na obsah sdělení pohlížet méně formalisticky. Sdělení je dle krajského soudu srozumitelné a jeho obsah přezkoumatelný.
Ze znění § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. a s přihlédnutím k povaze státní dotace jako dobrodiní státu dle krajského soudu vyplývá, že lhůta pro podání žádosti o poskytnutí dotace je lhůtou nikoli procesní, ale propadnou, jejímž uplynutím zaniká právo na uzavření smlouvy o zvýšení dotace. Podání žádosti v zákonné lhůtě je podmínkou pro uzavření smlouvy o zvýšení dotace, a na tomto závěru nic nemění ani věta druhá § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., dle které lze v případě nesplnění podmínky dle § 5 odst. 4 zákona, tj. zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku, uzavřít smlouvu o zvýšení dotace v termínu do 15. 9. Žalobkyní zmiňované stanovisko žalovaného ze dne 2. 1. 2014 se týkalo pouze podmínky zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku. Podle krajského soudu na podkladě tohoto stanoviska není možné dovodit, že pokud žalobkyně splňovala podmínku dle § 5 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb. již k 31. 1., mohla přesto podat žádost i po tomto termínu. Pro úplnost krajský soud dodal, že ani novela citovaného ustanovení nepodporuje jiný výklad předmětného ustanovení. Důvodová zpráva hovoří pouze o nejasnostech ve vztahu k uskutečnění inspekční činnosti a doložení inspekční zprávy pro nový obor vzdělávání a nové školy, což však není případ žalobkyně. Správnímu orgánu I. stupně rovněž nelze vyčítat, že nevydal samostatné rozhodnutí ve smyslu § 41 správního řádu, neboť bez ohledu na to, zda vůbec mohla být žádost žalobkyně ze dne 28. 2. 2013 vyhodnocena dle obsahu jako žádost o navrácení v předešlý stav prominutím zmeškaného úkonu, vydání samostatného procesního rozhodnutí vylučuje zákon č. 306/1999 Sb., který předpokládá, že žadatel je v procesu vyřízení žádosti pouze informován.
Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které brojila proti procesnímu postupu správního orgánu prvního stupně, který o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace nevydal řádné rozhodnutí se všemi zákonnými náležitostmi.
Podle stěžovatelky je na posuzovaný případ třeba aplikovat výkladové stanovisko žalovaného, které se týkalo situace, kdy dané školské zařízení nemohlo ke dni 31. 1. doložit splnění podmínky hodnocení inspekce z důvodu, že nevykonávalo činnost celý předešlý školní rok, přičemž v daném případě byla stanovena možnost podat kompletní žádost do 31. 8. Z tohoto stanoviska dle stěžovatelky vyplývá, že pokud není možné s žádostí doložit splnění podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. (alespoň průměrné hodnocení inspekce), lze kompletní žádost podat do 31. 8. Stěžovatelka dále brojila proti závěru krajského soudu, že lhůta pro podání žádosti dle § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. je lhůtou propadnou. Podle stěžovatelky je předmětné ustanovení třeba vykládat tak, že se vztahuje nejen na nesplnění podmínky dle odstavce 4 citovaného ustanovení, ale i na § 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. Tomu odpovídá jak již zmiňované výkladové stanovisko žalovaného, tak i novela citovaného ustanovení, která dle stěžovatelky pouze odstranila dosavadní výkladové nejasnosti. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla schopna doložit splnění podmínky alespoň průměrného hodnocení inspekce až po 31. 1., byla oprávněna podat kompletní žádost se všemi doklady ve lhůtě do 31. 8.
Stěžovatelka byla dále toho názoru, že v posuzované věci bylo třeba aplikovat § 41 odst. 2 správního řádu o prominutí zmeškání lhůty a krajský soud se měl věcně zabývat splněním podmínek citovaného ustanovení. Správní řád je třeba aplikovat jak na fázi před vydáním rozhodnutí o dotaci, tak na náležitosti takového rozhodnutí, jakož i na možnost podání opravných prostředků. Stěžovatelka považuje v tomto ohledu argumentaci krajského soudu za nesrozumitelnou a vzájemně rozpornou, pokud nejprve konstatoval, že na fázi před uzavřením smlouvy o dotaci je třeba aplikovat obecné právní předpisy o správním řízení, dále v odůvodnění pak nicméně uvedl, že na část úkonů před uzavřením smlouvy nelze aplikovat ustanovení o uzavírání veřejnoprávních smluv, tedy ani ustanovení správního řádu, a uzavřel, že žadatel je v procesu vyřízení žádosti o poskytnutí dotace pouze informován o důvodech neposkytnutí dotace, čímž je vedení správního řízení o žádosti vyloučeno. Závěr krajského soudu je dle stěžovatelky v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle které je rozhodnutí ve věcech dotací dle zákona č. 306/1999 Sb. rozhodnutím dle § 67 správního řádu, přičemž na postup při uzavírání smlouvy a hodnocení žádosti je při absenci právní úpravy nutno aplikovat obecné právní předpisy o správním řízení. Stěžovatelka upozorňuje dále na metodické doporučení žalovaného ze dne 14. 1. 2015, dle kterého je účelem uzavření smlouvy o poskytnutí dotace uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy, přičemž v řízení je možné se odchýlit od některých pravidel správního řízení, musí však být zachována všechna procesní práva účastníků řízení. Metodické doporučení dále stanoví, že v některých případech bude třeba postupovat dle metody lex posterior derogat legi priori, neboť správní řád, který byl přijat později, je v mnoha ohledech podrobnější a účastníkům řízení přiznává více procesních práv. Ukončit řízení o žádosti o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace tak lze buď uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, nebo vydáním rozhodnutí o neuzavření smlouvy. Stěžovatelka dále uvedla, že se krajský soud měl zabývat povahou závěrů poslední inspekční zprávy a jejím vztahem k předchozím zprávám, neboť to, zda stěžovatelka měla ke dni 31. 1. k dispozici zákonnou zprávu inspekce, je důležité pro posouzení, zda byla dle § 5 odst. 6 věty druhé zákona č. 306/1999 Sb. oprávněna podat žádost ve lhůtě do 31. 8. Stěžovatelka namítá, že byla neoprávněně hodnocena inspekcí jako podprůměrná, a byla tak vyloučena z možnosti žádat o poskytnutí dotace v řádném termínu do 31. 1. Prostředky obrany proti hodnocení inspekce jsou velmi omezené, neboť samotný přezkum závěrů je vyloučen. Stěžovatelka se domohla provedení revizní kontroly za období tří let, která vyhodnotila školu jako průměrnou, a bylo tedy zjištěno, že škola od počátku podmínky pro poskytnutí zvýšené dotace splňovala.
Stěžovatelka rovněž namítala, že o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace nebylo možné stěžovatelku pouze informovat sdělením správního orgánu prvního stupně. Správní orgán je povinen vést zákonné řízení a vydat rozhodnutí, které splňuje veškeré požadavky dle správního řádu. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka nesplnila základní podmínku pro podání žádosti o poskytnutí zvýšené dotace, a to podání žádosti ve stanovené lhůtě, proto nebylo třeba již zkoumat ostatní podmínky pro poskytnutí zvýšení dotace. Dále žalovaný upozornil, že stěžovatelka nepožádala o prominutí zmeškání úkonu, nebyl tedy dán důvod pro aplikaci § 41 odst. 2 správního řádu. Povaha lhůty dle citovaného ustanovení tedy není pro posuzovanou věc podstatná.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci zrušil a rozhodnutí žalovaného prohlásil za nicotné.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…) [16] Podstatou sporu je skutečnost, že se stěžovatelkou nebyla uzavřena smlouva o zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. z důvodu opožděně podané žádosti o zvýšení dotace, přičemž (v pořadí třetí) inspekční kontrola, která teprve stěžovatelku vyhodnotila jako průměrnou, byla ukončena až měsíc po termínu pro podání žádosti.
[17] Podle § 5 odst. 1 zákona č. 306/1999 Sb. „[m]ezi krajským úřadem a právnickou osobou se při splnění podmínek stanovených v odstavcích 3 a 4 uzavře smlouva o zvýšení dotace, a to v termínu stanoveném v odstavci 6“. Podle § 5 odst. 3 téhož zákona se dotace zvýší, pokud právnická osoba „dostává dotace podle § 4“ [písm. a)], „má poslední výsledky hodnocení České školní inspekce alespoň průměrné a v posledním protokolu o kontrole Českou školní inspekcí nebylo zjištěno závažné porušení platných právních předpisů“ [písm. b)] a „je obecně prospěšnou společností nebo školskou právnickou osobou“ [písm. c)]. Podle § 5 odst. 4 téhož zákona „[s]mlouvu o zvýšení dotace lze uzavřít s právnickou osobou na 1 školní rok, pokud před uzavřením smlouvy alespoň po dobu 1 školního roku byla zařazena do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení podle dosavadních právních předpisů nebo zapsána ve školském rejstříku a poskytovala vzdělávání a školské služby v souladu se svým zařazením do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení nebo zápisem do školského rejstříku. Splnění těchto podmínek se posuzuje u každé školy, oboru vzdělání a školského zařízení samostatně.“ Podle § 5 odst. 6 zákona, „[p]okud právnická osoba předloží krajskému úřadu do 31. 1. žádost o zvýšení dotace na příští školní rok spolu s doklady osvědčujícími splnění podmínek podle odstavců 3 a 4, uzavře krajský úřad smlouvu o zvýšení dotace do 31. 3. V případě, že právnická osoba do 31. 1. podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvýšení dotace uzavřít do 15. 9. za předpokladu, že právnická osoba splní tyto podmínky do 31. 8.“.
[18] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žádost o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 stěžovatelka doručila správnímu orgánu prvního stupně dne 1. 3. 2013 a v ní pouze uvedla, že žádá o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb., své identifikační údaje, číslo účtu a počet dětí zařazených do předškolního zařízení. Spolu s žádostí o zvýšení dotace stěžovatelka zaslala správnímu orgánu podání, ve kterém uvedla, že ve dnech 25. až 27. 2. 2013 u ní proběhla inspekční kontrola „s velice pozitivními výstupy“. Stěžovatelka se domnívala, že žádost o zvýšení dotace lze zaslat i dodatečně s inspekční zprávou a hodnocením, poté si možnou nesprávnost takového postupu uvědomila a požádala správní orgán prvního stupně o možnost zjednat nápravu. Závěrem podání uvedla, že zvýšená dotace by stěžovatelce velice pomohla z důvodu značných investic v roce 2012. Správní orgán prvního stupně přípisem ze dne 18. 3. 2013 stěžovatelce sdělil, že jí zvýšení dotace na předmětný školní rok nebude možné poskytnout, neboť nebyla splněna podmínka podání žádosti v zákonném termínu. V závěru správní orgán prvního stupně stěžovatelku upozornil, že inspekční zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. až 27. 2. 2013 může použít jako podklad pro přiznání zvýšené dotace pro školní rok 2014/2015. Stěžovatelka dne 8. 4. 2013 doručila žalovanému podání, ve kterém shrnula svou situaci a žádala o nápravu. Zdůraznila, že v případě kontroly provedené ve dnech 25.-27. 2. se jednalo již o třetí inspekci za poslední tři roky, původní dvě kontroly byly vůči ní podjaté, a proto se obrátila na pražské ústředí inspekce s žádostí o nezávislou kontrolu, která proběhla v uvedeném termínu s velice pozitivními výstupy. Žalovaný přípisem ze dne 9. 4. 2013 sdělil stěžovatelce, že vzhledem k tomu, že nedodržela lhůtu stanovenou v § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., nemohl s ní správní orgán prvního stupně uzavřít smlouvu o zvýšení dotace. Stěžovatelka navíc nesplnila podmínku dle § 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb., neboť poslední hodnocení inspekce, které měl správní orgán prvního stupně k dispozici, bylo horší než průměrné. Dne 11. 4. 2013 stěžovatelka zaslala správnímu orgánu prvního stupně inspekční zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. až 27. 2. 2013 s hodnocením pro účely zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. „průměrná“.
[19] Dne 16. 7. 2013 podala stěžovatelka výzvu k vydání rozhodnutí o prominutí lhůty dle § 41 odst. 2 správního řádu a k nápravě nečinnosti správního orgánu, ve které uvádí, že stěžovatelka bezprostředně poté, co během poslední inspekční kontroly zjistila, že předešlá hodnocení inspekce byla nesprávná, podala žádost o zvýšení dotace a požádala o prominutí zmeškaného úkonu. Dále pak v podání poukazuje na nezákonnost předchozích inspekčních zpráv a předkládá argumenty pro aplikaci § 41 odst. 2 správního řádu. Správní orgán prvního stupně přípisem ze dne 12. 8. 2013 v reakci na výzvu uvedl, že na oblast veřejnoprávních smluv nelze institut navrácení v předešlý stav použít. I kdyby byl nicméně tento institut použitelný, nebyly splněny zákonné podmínky pro jeho užití, neboť zde nebyla překážka, která by stěžovatelce bránila úkon učinit. Stěžovatelka následně podala žalovanému návrh na přijetí opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu. Ve dnech 6. 9. 2013, 13. 2. 2014 a 21. 7. 2014 opětovně vyzývala správní orgán I. stupně k rozhodnutí o žádosti dle § 41 odst. 2 správního řádu a k uzavření smlouvy o zvýšení dotace. Dne 29. 8. 2014 stěžovatelka podala žalobu k Okresnímu soudu v Liberci, jíž se domáhala uzavření smlouvy o zvýšení dotace na školní roky 2012/2013 a 2013/2014. V návaznosti na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 8. 2014, čj. Konf 62/2012-49, Okresní soud v Liberci řízení dne 20. 10. 2014 usnesením čj. 20 C 141/2014-66 zastavil a věc postoupil žalovanému, který o tom stěžovatelku dne 9. 12. 2014 informoval. Stěžovatelka dne 17. 8. 2015 doplnila svá podání, žalovaný stěžovatelku dne 9. 10. 2015 vyzval k vyjádření se k podkladům rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu a následně dne 4. 11. 2015 vydal napadené rozhodnutí.
[20] Nejvyšší správní soud pro přehlednost strukturoval odůvodnění následujícím způsobem: nejprve se zabýval povahou sdělení o neuzavření smlouvy a s tím související otázkou správného žalobního typu (III.A), aplikací správního řádu na postup před uzavřením smlouvy o zvýšení dotace (III.B) a odpovídající reakcí správních soudů na vzniklou procesní situaci (III.C). Následně posoudil, zda bylo možné podat žádost o zvýšení dotace v „prodloužené“ lhůtě do 31. 8., příp. aplikovat institut prominutí zmeškání úkonu dle § 41 odst. 1 správního řádu (III.D). Nakonec se zabýval námitkou, že nedoložení alespoň průměrného hodnocení inspekce v řádné lhůtě nelze klást k tíži stěžovatelky (III.E).
III.A Povaha sdělení o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace
[21] Smlouva o zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. je veřejnoprávní smlouvou subordinační ve smyslu § 161 správního řádu (již zmiňované usnesení zvláštního senátu čj. Konf 62/2012-49). Obsahem smlouvy o zvýšení dotace je poskytnutí dotačního plnění z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy. Povinnosti příjemce dotace jsou v podstatné míře určeny zákonem č. 306/1999 Sb. ještě před uzavřením smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace a při uzavírání smlouvy se na nich v zásadě nic podstatného již nemůže změnit. Poskytovatel dotace může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace. Záleží na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje a smlouvu uzavře. Pro poskytování dotace je tedy charakteristická autoritativnost a jistá míra volnosti v určování pravidel na straně poskytovatele dotace a dobrovolnost na straně jejího příjemce. Poskytovatel dotace (jako orgán veřejné moci) je však ve své volnosti v poskytování dotací omezen zákonem (v dané věci zákonem č. 306/1999 Sb.) a obecnými principy dopadajícími na veřejnou moc, jako je zákaz libovůle, zákaz neústavní diskriminace či zákaz měnit - zejména jednostranně či neodůvodněně - pravidla poskytování a realizace dotace po jejím poskytnutí.
[22] Dotace soukromým školám jsou tedy poskytovány na základě dohody uzavírané mezi poskytovatelem a žadatelem podle § 17 rozpočtových pravidel, a nikoli na základě rozhodnutí dle § 14 rozpočtových pravidel. Podle § 17 rozpočtových pravidel „[d]otace nebo návratné finanční výpomoci mohou být poskytovány na základě dohod uzavíraných mezi poskytovatelem a žadatelem […], stanoví-li tak zvláštní zákon. Zvláštní zákon vždy také stanoví náležitosti takových dohod.“
[23] Dohoda o poskytnutí dotace je rozdílným dotačním titulem než rozhodnutí, na který následně navazuje jiný procesní postup při administraci dotace. Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Zatímco vyplácení dotace přiznané na základě rozhodnutí dle § 14 rozpočtových pravidel lze (dočasně či s konečnou platností) pozastavit dle § 14e rozpočtových pravidel či přímo odejmout dle § 15 rozpočtových pravidel, veřejnoprávní smlouvu lze měnit, vypovědět či rušit pouze postupem dle § 166 správního řádu. Při nesouhlasu s ukončením administrace dotace je třeba postupovat podle úpravy řešení sporů z veřejnoprávních smluv dle § 169 ve spojení s § 141 správního řádu. Teprve rozhodnutí příslušného orgánu (tj. správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy) ve sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným dle § 65 s. ř. s. ve správním soudnictví (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2014, čj. 9 Afs 37/2013-54, ze dne 10. 4. 2014, čj. 7 Afs 126/2013-50, ze dne 25. 9. 2014, čj. 2 Afs 74/2013-64, či ze dne 15. 11. 2016, čj. 6 Afs 275/2015-39).
[24] Při posuzování sporů týkajících se veřejnoprávních smluv je třeba rozlišovat mezi fází před a po uzavření veřejnoprávní smlouvy. Žádost o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace je třeba kvalifikovat jako nabídku k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 163 odst. 1 správního řádu. Neuzavření veřejnoprávní smlouvy ze strany správního orgánu dle § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu je třeba považovat za neakceptaci nabídky k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Vzhledem k tomu, že v takovém případě nebyla veřejnoprávní smlouva uzavřena, odmítnutí uzavření smlouvy nezakládá spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu, který by měl řešit nadřízený správní orgán (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 As 292/2016-28, č. 3580/2017 Sb. NSS).
[25] Jak stanovil již zvláštní senát v citovaném usnesení čj. Konf 62/2012-49, při poskytování dotací ze státního rozpočtu na základě veřejnoprávní smlouvy je zachováno vrchnostenské postavení poskytovatele dotace (orgánu veřejné moci). Postup správního orgánu před uzavřením veřejnoprávní smlouvy nemůže být nicméně projevem libovůle správního orgánu. Z povahy materiálního právního státu vyplývá, že v případě vrchnostenského výkonu veřejné moci musí být jejím adresátům zajištěna soudní ochrana proti arbitrárnímu, svévolnému či šikanóznímu postupu poskytovatele dotace (nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb.). Vzhledem k tomu, že neposkytnutí dotace představuje citelný zásah do právní sféry žadatele, musí být žadateli zaručeno právo na „řádný proces“, stanovený právními předpisy, popř. základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS).
[26] Z důvodu potřeby odlišit jednotlivé úkony veřejné správy, které všechny materiálně zasahují do veřejných subjektivních práv a povinností jednotlivce, se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu opakovaně přiklonil k materiálně-formálnímu chápání rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutím tak může být jen vrchnostenský akt vydaný v řízení formalizovaném právními předpisy. Materiální znak „zásahu do práv“ totiž není znakem rozlišujícím žalobu proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 a násl. s. ř. s. (srov. blíže rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, body 17 a 23, ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, body 30-33, a ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, body 36-39). Tento postoj rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vzal Ústavní soud opakovaně na vědomí (např. nálezy ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, č. 47/2016 Sb. ÚS, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. I. ÚS 740/15, či usnesení ze dne 14. 2. 2017, sp. zn. III. ÚS 219/17).
[27] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu v situaci, kdy je rozhodnutí nahrazeno veřejnoprávní smlouvou, nedochází k vydání správního rozhodnutí. Samotný akt správního orgánu v podobě uzavření, respektive neuzavření dané dohody nelze, již díky jeho smluvní, tedy konsenzuální povaze, považovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (usnesení ze dne 3. 4. 2013, čj. 6 Ads 133/2012-57). Obdobně i doktrína uvádí, že „[u]zavření subordinační veřejnoprávní smlouvy přitom nelze považovat ze strany správního orgánu nebo jiného vykonavatele veřejné správy, který jedná za subjekt veřejné správy, za autoritativní vrchnostenské rozhodnutí, jímž vyhoví žádosti druhé strany o uzavření dohody“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 247). Odmítnutí nabídky k uzavření veřejnoprávní smlouvy tak není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 292/2016-28).
[28] V posuzovaném případě je rovněž zásadní, že § 17 rozpočtových pravidel ani zákon č. 306/1999 Sb. výslovně procesní postup před uzavřením dohody o poskytnutí dotace neupravují. Podle § 3 odst. 3 zákona č. 306/1999 Sb. „[k]rajský úřad uzavře smlouvu nebo informuje právnickou osobu o důvodech neuzavření smlouvy do 30 dnů od obdržení žádosti“. Z použitého legislativního vyjádření „informuje“ zřetelně vyplývá, že zákon v případě neuzavření smlouvy o poskytnutí dotace předpokládá pouze neformální sdělení, že k uzavření smlouvy nedojde a z jakého důvodu. Ze systematického hlediska je třeba připomenout, že veřejnoprávní smlouva nahrazuje vydání vrchnostenského aktu, tedy správního rozhodnutí. Bylo by tedy nelogické, a nadto komplikující již tak dosti komplexní právní úpravu, kdyby v případě poskytnutí dotace byla uzavřena veřejnoprávní smlouva, na kterou by navazoval výše popsaný procesní postup dle části páté správního řádu, a v případě neposkytnutí dotace by bylo vydáno rozhodnutí dle části druhé správního řádu.
[29] Obranu proti vybočení ze zákonných pravidel pro uzavírání dohody o poskytnutí (zvýšení) dotace je tak třeba spatřovat v institutu ochrany proti nezákonnému zásahu § 82 a násl. s. ř. s. (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 292/2016-28). Soud tak může žadateli poskytnout ochranu proti nesprávnému posouzení naplnění podmínek dle § 5 odst. 3 zákona č. 306/1999 Sb., případně proti nečinnosti či průtahům při vyřizování žádosti.
[30] Žalobou proti nezákonnému zásahu soud zajistí nejefektivnější právní ochranu žadateli o poskytnutí dotace. Účinnost soudní ochrany práv jednotlivců by dle judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu měla být vždy prioritou při posuzování povahy úkonu správního orgánu, neboť právě poskytování ochrany právům jednotlivců proti nezákonným aktům veřejné moci je základním smyslem existence správního soudnictví. Podle rozšířeného senátu jedním z aspektů, které musí být při takovém posouzení vzaty v úvahu, je mj. i pravomoc soudu rozhodnout v jednotlivých řízeních určitým způsobem. To jest, zda soudní výrok, který soud v tom kterém řízení může vydat, koresponduje se skutečnou potřebou ochrany práv jednotlivců, kteří se obracejí na soud nikoli proto, aby se jim dostalo akademického pojednání o formální povaze toho kterého úkonu správního orgánu, nýbrž proto, aby jim soud proti takovému úkonu porušujícímu dle jejich přesvědčení jejich práva poskytl skutečnou ochranu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS). V případě neuzavření smlouvy o poskytnutí dotace, a to ve většině případů na určité kalendářní období, je prioritou rychlé a účinné posouzení postupu správního orgánu. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je jednak projednávána přednostně (§ 56 s. ř. s.), především však lze v tomto řízení přímo uložit správnímu orgánu, aby nepokračoval v porušování práva, tj. aby veřejnoprávní smlouvu uzavřel.
[31] Je třeba připustit, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe respektuje systémové principy, na nichž je založeno správní soudnictví, tj. zásady subsidiarity a posteriority obsažené v § 5 s. ř. s. Ochrana ze strany soudů by měla být aktivována teprve tehdy, pokud jednotlivec vyčerpal dostupné možnosti ochrany svých práv v rámci veřejné správy a veřejná správa se měla možnost s namítaným pochybením vypořádat. Na druhou stranu zákonodárce do soudního řádu správního zakotvil i ostatní dva žalobní typy, tj. žalobu na ochranu proti nečinnosti a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, a výslovně tak připustil upozadění uvedených zásad ve specifických situacích. Pouze pro dodržení dvojinstančnosti činnosti veřejné správy a s tím souvisejícího zajištění subsidiarity soudní ochrany nelze deformovat jiné instituty správního práva a vytvářet správní rozhodnutí v situaci, kdy je nahrazeno institutem veřejnoprávní smlouvy.
[32] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že v posuzovaném případě se nejedná o rozhodnutí o neposkytnutí dotace dle § 14 odst. 5 (dříve odst. 4) rozpočtových pravidel, u nějž zákon výslovně stanoví, že se vydává ve formě „rozhodnutí“, přičemž předmětem posouzení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v již zmiňovaném rozsudku čj. 9 Ads 83/2014-46 bylo posoudit přípustnost vyloučení soudní ochrany v situaci, kdy toto rozhodnutí citelně zasahuje do právní sféry žadatele o dotaci. Nejedná se ani o případ nevyplacení dotace s konečnou platností dle § 14e rozpočtových pravidel, kdy správní orgán rozhoduje o nevyplacení již jednou správním rozhodnutím přiznané dotace, neboť jde o úkon v jiné fázi administrace dotace a realizovaný na základě odlišného procesního režimu, tj. dle § 14 a násl. rozpočtových pravidel, a nikoli dle zákonné úpravy veřejnoprávních smluv.
III.B Použití správního řádu ve fázi před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace
[33] Podle § 1 odst. 2 správního řádu „[t]ento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup“.
[34] Podle § 163 odst. 1 správního řádu „[p]rojev vůle učiněný v písemné formě, směřující k uzavření veřejnoprávní smlouvy, který je určen jedné nebo více určitým osobám, je návrhem na uzavření veřejnoprávní smlouvy (dále jen ‚návrh smlouvy‘), jestliže je dostatečně určitý a vyplývá z něj vůle toho, kdo návrh činí (dále jen ‚navrhovatel smlouvy‘), být jím v případě jeho přijetí vázán“. Podle § 163 odst. 3 písm. c) „návrh smlouvy zaniká okamžikem, kdy projev o odmítnutí návrhu smlouvy dojde navrhovateli smlouvy“.
[35] Podle § 170 správního řádu „[p]ři postupu podle této části se obdobně použijí ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé tohoto zákona; nevylučuje-li to povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení“.
[36] Podle článku 41 legislativních pravidel vlády (dostupných na www.vlada.cz) slovo „obdobně“ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu. Slovo „přiměřeně“ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy.
[37] Podle doktríny úkony směřující k uzavření veřejnoprávní smlouvy jsou postupem od správního řízení odlišným (správní řízení je upraveno v části druhé a třetí správního řádu, veřejnoprávní smlouvy v části páté). To, že proces uzavírání veřejnoprávních smluv se neodehrává ve správním řízení, ale mimo ně, vyplývá i z širšího rozsahu působnosti části páté (§ 159 odst. 1 a § 160 odst. 3 správního řádu), která zahrnuje nejen výkon působnosti v oblasti veřejné správy, jenž se řídí ustanoveními části druhé a třetí (Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova polygon, 2012, s. 1279-1280).
[38] Na proces před uzavřením smlouvy o zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. je tedy předně třeba aplikovat zákon č. 306/1999 Sb. a subsidiárně část pátou správního řádu. Postup správního orgánu musí dbát dodržení základních zásad činnosti správních orgánů stanovených v § 2 až § 8 správního řádu. Správní orgán je tedy povinen zejména postupovat v souladu s právními předpisy a uplatňovat svou pravomoc pouze za účelem a v rozsahu stanoveným zákonem, dbát ochrany veřejného zájmu a práv nabytých v dobré víře a do práv jednotlivce zasahovat pouze v nezbytném rozsahu. Dále je třeba s žadateli jednat zdvořile a vstřícně a postupovat bez zbytečných průtahů, hospodárně a v souladu se zásadou rovnosti. Při uzavírání smluv o zvýšení dotace se ustanovení části druhé správního řádu použijí pouze přiměřeně. U jednotlivých ustanovení části druhé správního řádu je tedy třeba zvažovat, zda je jejich použití v souladu s povahou a účelem uzavírání veřejnoprávních smluv. Prakticky se však přiměřené použití ustanovení o správním řízení bude týkat především obecných ustanovení o správních orgánech a účastnících řízení (Vedral, J., op. cit., s. 1327). Ustanovení části třetí týkající se opravných prostředků se nepoužijí vůbec.
[39] K argumentaci stěžovatelky metodickým doporučením sekce legislativy a práva žalovaného, Nejvyšší správní soud uvádí, že metodické doporučení bylo správním orgánům rozesláno teprve dne 14. 1. 2015, přičemž proces před uzavřením veřejnoprávní smlouvy v posuzovaném případě (tedy do sdělení krajského úřadu o neuzavření dohady o zvýšení dotace ze dne 18. 3. 2013) probíhal začátkem roku 2013. Zmiňované doporučení ani jiný úkon ze strany žalovaného (který v této fázi se stěžovatelkou nijak nekomunikoval) tak u stěžovatelky nemohlo založit dobrou víru v určitý procesní postup veřejné správy ani legitimní očekávání.
[40] Nejvyšší správní soud shrnuje, že proces před uzavřením smlouvy o zvýšení dotace není správním řízením, aplikují se tedy na něj pouze základní zásady činnosti správních orgánů a pouze přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu. (…)
III.D Lhůta pro podání žádosti o zvýšení dotace
[45] Podle § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., ve znění účinném ke dni provedení procesního úkonu, tj. do 30. 4. 2015, „[p]okud právnická osoba předloží krajskému úřadu do 31. 1. žádost o zvýšení dotace na příští školní rok spolu s doklady osvědčujícími splnění podmínek podle odstavců 3 a 4, uzavře krajský úřad smlouvu o zvýšení dotace do 31. 3. V případě, že právnická osoba do 31. 1. podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvýšení dotace uzavřít do 15. 9. za předpokladu, že právnická osoba splní tyto podmínky do 31. 8.
[46] Z jazykového, logického i systematického výkladu výše uvedených ustanovení vyplývá, že správní orgán smlouvu o zvýšení dotace uzavře, pokud žadatel do 31. 1. podá žádost o zvýšení dotace a spolu s ní doloží, že splňuje podmínky dle § 5 odst. 3 a 4 zákona č. 306/1999 Sb. Výjimku ze závazného termínu pro podání žádosti stanoví zákon č. 306/1999 Sb. pouze pro ty subjekty, které splní podmínky zařazení do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení a poskytování vzdělání a školských služeb alespoň po dobu jednoho roku teprve ke konci školního roku, tedy do 31. 8. Účelem výjimky je zjevně umožnit získání zvýšené dotace i těm subjektům, které nově vzniknou v průběhu roku. Podle stanoviska ředitele odboru financování a rozvojových nástrojů žalovaného ze dne 2. 1. 2014, čj. MSMT-43815/2013 (č. l. 14 správního spisu žalovaného), které bylo vydáno k výkladu § 5 odst. 3, 4, 5 a 6 zákona č. 306/1999 Sb. na žádost krajského úřadu v řízení (obdobném jako v nyní posuzované věci) vedeném pod sp. zn. KULK 73094/2013 se společností DOCTRINA – základní a mateřská škola, s. r. o., dle ustálené správní praxe se možnost uzavřít smlouvu o zvýšení dotace do 15. 9. týká pouze podmínky dle § 5 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb., a nikoli podmínek stanovených v § 5 odst. 3 zákona.
[47] Daný závěr obstojí i vzhledem k výkladu úmyslem zákonodárce v kontextu následné novelizace zákona č. 306/1999 Sb. a jejího účelu. Podle § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. ve znění účinném od 1. 5. 2015, „[p]okud právnická osoba předloží krajskému úřadu do 31. 1. žádost o zvýšení dotace na příští školní rok spolu s doklady osvědčujícími splnění podmínek podle odstavců 3 a 4, uzavře krajský úřad smlouvu o zvýšení dotace do 31. 3. V případě, že právnická osoba do 31. 1. podmínky podle odstavce 3 písm. b) nebo odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvýšení dotace uzavřít do 15. 9. za předpokladu, že právnická osoba splní tyto podmínky do 31. 8.“ Novelou byla do posuzovaného ustanovení doplněna možnost splnění podmínky doložit hodnocení alespoň průměrné do 31. 8., nikoli však pro všechna školská a předškolní zařízení, nýbrž pouze pro zařízení nově vzniklá v daném roce. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 82/2015 Sb., jímž byl zákon č. 306/1999 Sb. ke dni 1. 5. 2015 novelizován, se mimo jiné prodlouží „lhůta pro předložení inspekční zprávy u nových škol, která je dosud stanovena tak, že inspekce musí proběhnout de facto v prvním pololetí školního roku, v němž škola zahájila činnost (bod 9-§ 5 odst. 6)“. Z uvedeného vyplývá, že úmyslem zákonodárce bylo prodloužit lhůtu pro předložení inspekční zprávy novým školským a předškolním zařízením, po kterých by bylo příliš striktní požadovat provedení inspekce v prvním pololetí školního roku. Ani novelou č. 82/2015 Sb. tedy zákonodárce neměl v úmyslu umožnit prodloužení zákonné lhůty do 31. 8. všem školským a předškolním zařízením. Opačný výklad by byl v rozporu se zásadou racionálního zákonodárce, neboť by tak lhůta do 31. 1. ztratila jakékoli opodstatnění, stala by se pouze dobrovolnou.
[48] Nejvyšší správní soud proto dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že výjimka věty druhé § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. je jasně vymezena svým účelem, tj. umožnit novým zařízením doložit podmínku řádného fungování po dobu alespoň jednoho roku až ke konci školního roku. Nelze ji rozšiřovat na situaci stěžovatelky, která v době podání žádosti o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 nebyla novým školským zařízením (v rejstříku škol a školských zařízení je jako soukromá mateřská škola zapsána od 1. 9. 2010), podmínku dle § 5 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb. tedy splňovala, v době podání žádosti již fungovala po dobu dvou a půl školních let a byla u ní na její žádost již dvakrát provedena školní inspekce. Skutkový stav v nyní posuzované věci je tedy zcela odlišný od hypotézy výjimky z § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., a proto ji nelze na stěžovatelčinu situaci aplikovat.
[49] Důležitým aspektem při posuzování lhůty pro podání žádosti o uzavření smlouvy o zvýšení dotace je to, že splnění podmínky včasného podání žádosti je základním předpokladem pro získání dotace. Poskytování dotací je specifické v tom, že se jedná o nakládání s veřejnými prostředky, správní orgán je tedy povinen dbát zajištění férového konkurenčního prostředí při jejich rozdělování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS). Dotace představují určité dobrodiní ze strany státu, který je proto oprávněn stanovit si podmínky pro jejich poskytnutí s výhradou dodržení základních ústavněprávních zásad jako zákaz diskriminace, libovůle či ochrana legitimního očekávání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 1 Afs 100/2009-63, č. 2332/2011 Sb. NSS). Z tohoto důvodu nelze z povinnosti podání žádosti do 31. ledna nad jasně vymezený rámec zákona (tj. případy týkající se nových školských zařízení, které ke dni 31. 1. nesplňují podmínku řádného fungování po dobu alespoň jednoho školního roku) dovozovat žádné výjimky, ani na promeškání lhůty uplatňovat institut prominutí zmeškání úkonu dle § 41 odst. 1 správního řádu.
[50] Podle § 41 odst. 1 správního řádu „[n]avrácením v předešlý stav se rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě, nebo povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, kterou by jinak nebylo možno učinit“.
[51] Jak již bylo výše uvedeno (viz odst. [38]) aplikace jednotlivých ustanovení části druhé správního řádu v řízení před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace závisí na posouzení, zda je jejich použití v souladu s povahou a účelem uzavírání veřejnoprávních smluv. Poskytnutí dotace dle zákona č. 306/1999 Sb. není vázáno na povinnost předložení projektové dokumentace či účast ve výběrovém řízení. Ke vzniku nároku na zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. není třeba splnit náročné podmínky, žadatel pouze musí již být příjemcem dotace dle § 4 zákona, řádně fungovat po dobu alespoň jednoho školního roku, musí mít alespoň průměrné hodnocení inspekce a musí být obecně prospěšnou společností nebo školskou právnickou osobou. Další podmínkou uzavření smlouvy o zvýšení dotace je pak předložení žádosti ve stanovené lhůtě. Ustanovení § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. stanoví, že krajský úřad smlouvu o zvýšení dotace uzavře, pokud žadatel předloží žádost do 31. 1. Podle § 3 odst. 2 téhož zákona se smlouva o poskytnutí dotace neuzavře, pokud krajský úřad neobdržel žádost o poskytnutí dotace ve lhůtě podle § 2 odst. 1 zákona. Již zmiňovaná důvodová zpráva k zákonu č. 82/2015 Sb., jímž se do § 3 odst. 2 zákona č. 306/1999 Sb. za slovo „neuzavře“ výslovně včlenila věta „pokud krajský úřad neobdržel žádost o poskytnutí dotace ve lhůtě podle § 2 odst. 1“, uvádí, že novelou se rovněž odstraní pochybnosti ohledně povahy lhůty pro předložení žádosti o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace, resp. zvýšení dotace, neboť „lhůta bude jednoznačně stanovena jako propadná“.
[52] Z výše uvedeného je zřejmé, že promeškáním lhůty k podání žádosti právo na uzavření smlouvy o zvýšení dotace zaniká. Institut prominutí zmeškání úkonu dle § 41 odst. 1 správního řádu tak nelze v procesu uzavírání smlouvy o zvýšení dotace aplikovat. Opačný postup by vedl k netransparentnímu a neférovému postupu při přiznávání dotací. Bylo by navíc nepraktické (a s ohledem na pevné každoroční načasování jednotlivých fází administrování dotací až nereálné), kdyby veřejná správa, jejímž úkolem je rozdělit jistou předem rozpočtově určenou sumu na dotace fungujících vzdělávacích zařízení, obdržela v zákonném termínu pouze část žádostí a byla nucena počítat s určitým procentem zájemců, kteří požádají o zvýšení dotace s časovým odstupem např. z důvodu nemoci apod. Zásada dobré správy, na kterou stěžovatelka odkazuje, je nepochybně pro fungování orgánů veřejné správy podstatná, nemůže však vést k uplatnění procesního institutu, který je z povahy věci neaplikovatelný. Argumentace obsažená v předloženém odborném stanovisku JUDr. L. Potěšila Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů nepřesvědčila. Vzhledem k neaplikovatelnosti institutu navrácení v předešlý stav v nyní posuzované věci nebyl správní orgán prvního stupně ani povinen o podané žádosti rozhodnout. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že stěžovatelka byla povinna podat žádost ve lhůtě do 31. 1., což neučinila, a proto je její žádost třeba považovat za opožděnou.
III.E Povinnost doložit alespoň průměrné hodnocení inspekce v zákonné lhůtě do 31. 1.
[53] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje na vyjádření ředitelky odboru legislativy a exekutivního servisu žalovaného (obsažené v příloze výše zmiňovaného stanoviska č. j. MSMT 43815/2013), dle kterého „[o] prolomení výše uvedeného výkladu [že při nedoložení alespoň průměrného hodnocení inspekce do 31. 1. není splněna podmínka pro uzavření smlouvy o zvýšení dotace] by bylo možno uvažovat toliko v případech, kdy příčiny absentujícího hodnocení ČŠI nelze klást k tíži právnické osoby vykonávající dotovanou činnost, tento zvláštní argument je ovšem zcela jiné povahy než obecný argument souvislostí § 5 odst. 3 a 4 citovaného zákona“. Dle stěžovatelky není důvodný rozdíl mezi situací, kdy z příčin, které nelze klást k tíži právnické osoby, hodnocení inspekce zcela absentuje, a kdy sice existuje, ale je nezákonné.
[54] Podle § 173 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), je inspekce správní úřad s celostátní působností, který je organizační složkou státu a účetní jednotkou (odst. 1), a je organizačně členěna na ústředí inspekce se sídlem v Praze a inspektoráty inspekce (odst. 2).
[55] Podle § 174 odst. 2 školského zákona inspekce v rámci inspekční činnosti zjišťuje a hodnotí podmínky, průběh a výsledky vzdělávání, a to podle příslušných školních vzdělávacích programů [písm. b)], zjišťuje a hodnotí naplnění školního vzdělávacího programu a jeho soulad s právními předpisy a rámcovým vzdělávacím programem [písm. c)] a vykonává kontrolu dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání a školských služeb [písm. d)]. Podle § 174 odst. 6 Česká školní inspekce je povinna provést inspekční činnost podle odstavce 2 písm. b), c) a d) pro účely přiznání dotací podle zvláštního právního předpisu, pokud o to právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, požádá.
[56] Podle § 174 odst. 9 písm. a) školského zákona je výstupem v případě inspekční činnosti dle § 174 odst. 2 písm. b) a c) téhož zákona inspekční zpráva. Podle § 174 odst. 10 školského zákona „[i]nspekční zpráva obsahuje hodnocení podmínek, průběhu a výsledků vzdělávání a dále jména, příjmení a podpisy školních inspektorů, kontrolních pracovníků a přizvaných osob. Obsah inspekční zprávy projednají školní inspektoři a kontrolní pracovníci s ředitelem školy nebo školského zařízení. Projednání a převzetí inspekční zprávy potvrdí ředitel školy nebo školského zařízení podpisem. Připomínky k obsahu inspekční zprávy může ředitel školy nebo školského zařízení podat České školní inspekci do 14 dnů po jejím převzetí. Inspekční zprávu společně s připomínkami a stanoviskem České školní inspekce k jejich obsahu zasílá Česká školní inspekce bez zbytečného odkladu zřizovateli a školské radě. Inspekční zpráva včetně připomínek je veřejná a je uložena po dobu 10 let ve škole nebo školském zařízení, jichž se týká, a v příslušném inspektorátu České školní inspekce.“
[57] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu inspekční zpráva podle § 174 odst. 9 písm. a) [dříve odst. 12 písm. a)] školského zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2006, čj. 3 Aps 2/2005-44, č. 860/2006 Sb. NSS, či ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 As 11/2011-74, č. 2457/2012 Sb. NSS). Inspekční zpráva dle citovaného rozsudku sama o sobě nezasahuje do právní sféry právnické osoby, neboť v rámci zákonem vymezeného okruhu skutečností, které má zjišťovat a hodnotit, popisuje zjištěný skutkový stav, jenž následně také hodnotí. Inspekční zpráva sama o sobě nezakládá práva a povinnosti či jinak nezasahuje do právní sféry jednotlivce. K zásahu do právní sféry jednotlivce dochází „až odstoupením od smlouvy o zvýšení dotace učiněným podle § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Proti tomuto odstoupení se lze po vyčerpání opravných prostředků, pokud je zákon připouští, bránit žalobou k soudu. V rámci takového soudního sporu bude možno k námitce posoudit i ty části inspekční zprávy, které tvořily podklad pro odstoupení od smlouvy“ (již zmiňovaný rozsudek čj. 9 As 11/2011-74). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dovodil, že inspekční zpráva nepodléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví, tvoří nicméně podklad pro posouzení důvodnosti žaloby proti konečnému rozhodnutí. Při posuzování zákonnosti neuzavření smlouvy o zvýšení dotace je tedy třeba zvážit i zákonnost postupu inspekce, možná prodlení či namítanou podjatost při výkonu inspekční činnosti.
[58] Ze správního spisu vyplývá, že u stěžovatelky proběhly tři inspekční kontroly, a to ve dnech 10. až 11. 1. 2011, 12. až 13. 4. 2012 a 25. až 27. 2. 2013. Všechny kontroly byly dle inspekčních zpráv provedeny libereckým inspektorátem, u první kontroly byla přítomna pouze jedna školní inspektorka a kontrolní pracovnice, u následujících dvou již byly přítomny školní inspektorky dvě. Žádost o uzavření smlouvy o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 byla správnímu orgánu prvního stupně doručena dne 1. 3. 2013, a to bez nezbytného inspekčního hodnocení. Stěžovatelka v podání doručeném správnímu orgánu spolu s žádostí pouze uvedla, že ve dnech 25. až 27. 2. 2013 u ní proběhla inspekční kontrola „s velice pozitivními výstupy“.
[59] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v nyní posuzované věci stěžovatelka nepodala žádost v zákonné lhůtě, a proto nebylo možné se stěžovatelkou smlouvu o zvýšení dotace uzavřít. K výše uvedené námitce ohledně nezákonnosti předchozích inspekčních zpráv Nejvyšší správní soud nicméně dodává, že pokud by stěžovatelka podala žádost v řádné zákonné lhůtě, avšak bez požadované inspekční zprávy (podobně jako v případě, k němuž se vztahovalo stěžovatelkou zmiňované stanovisko), bylo by skutečně namístě zvažovat, zda nemožnost dodat alespoň průměrné inspekční hodnocení lze klást k tíži stěžovatelky. Aby bylo ovšem možné se v soudním řízení zabývat námitkou, že stěžovatelka byla zasažena na svých právech tím, že hodnocení „průměrná“ obdržela až po třetí (a údajně jediné řádné) inspekční kontrole, muselo by v řízení vyjít najevo (typicky na základě příslušného tvrzení stěžovatelky), že o provedení nové inspekční kontroly žádala bez zbytečného prodlení poté, co obdržela negativní hodnocení, jež vnímala jako nezákonné a nespravedlivé. Bylo by na stěžovatelce, aby tvrdila, že bylo i při vynaložení veškerého úsilí, jež po ní lze spravedlivě požadovat (včetně např. obstarání časově náročných záležitostí s přiměřeným předstihem), objektivně nemožné opatřit si adekvátní kontrolní hodnocení nezbytné pro zvýšení dotace.
[60] Nejvyšší správní soud rovněž podotýká, že stěžovatelce nelze přisvědčit, že posuzovaná poslední inspekční zpráva je zprávou revizní, která dokládá nezákonnost předchozích zpráv. Zákonná úprava výslovně s možností konání revizní inspekce nepočítá, přičemž ani z předložených inspekčních zpráv nevyplývá, že by poslední inspekční kontrola byla kontrolou revizní. Inspekční zpráva z poslední inspekční kontroly sice uvádí, že hodnocené období zahrnuje kromě školního roku 2012/2013 i rok 2011/2012, z obsahu zprávy však jasně vyplývá, že inspekce hodnotila aktuální stav předškolního zařízení, což je vzhledem k podstatě inspekční činnosti spočívající ve zjišťování skutkového stavu a jeho hodnocení zcela logické. Za obvyklého běhu věcí, tj. nebyla-li by zvláštní potřeba zpětného prověřování skutečností rozhodných pro minulá období, nelze zásadně vidět důvod, aby školní inspektorky hodnotily skutkový stav z předchozích let, který se během času vyvíjí. Ani závěry inspekční zprávy z poslední kontroly neuvádějí nic o přezkoumání či přehodnocení předchozích inspekčních zpráv. Z inspekčních zpráv spíše vyplývá, že stěžovatelka postupně zkvalitňovala výuku a školské služby, a proto při poslední inspekční kontrole dosáhla hodnocení „průměrná“. Tvrzení stěžovatelky, že poslední inspekční kontrola byla provedena na základě stížností stěžovatelky na ústředí inspekce v Praze, není podloženo obsahem poslední inspekční zprávy ani správního spisu. | decision_867.txt |
4,496 | k § 263 až § 265 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno. Této povinnosti lze dostát pouze tak, že vydá rozhodnutí dle § 263 až § 265 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dříve § 118 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), před uplynutím blokační lhůty. Případnému uplynutí blokační lhůty je povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména tedy zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51)
Věc: Mega Trans – výrobní družstvo invalidů proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti akciové společnosti BLAŽEK PRAHA, o návrhu na přezkum úkonů, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se návrhem ze dne 2. 10. 2013 domáhal u žalovaného přezkoumání úkonů zadavatele (Ministerstva vnitra) při zadávání nadlimitní veřejné zakázky „Polobotky P ČR 2012 a polobotky P ČR 2012 letní – nákup pro roky 2013 a 2014“. V návrhu žalobce žádal zrušení rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky (vybraným uchazečem byla osoba zúčastněná na řízení). Současně navrhl, aby žalovaný předběžným opatřením zakázal zadavateli uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku do doby právní moci rozhodnutí žalovaného; žalovaný tento návrh dne 14. 11. 2013 zamítl.
Dne 19. 12. 2013 zadavatel sdělil žalovanému, že téhož dne uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku. Žalovaný proto usnesením ze dne 24. 1. 2014 (rozhodnutí 1. stupně) řízení zastavil podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu pro zjevnou bezpředmětnost návrhu. Důvodem byla skutečnost, že zadávací řízení uzavřením smlouvy skončilo a v řízení o návrhu již nebylo možné dosáhnout výsledku, kterého se žalobce domáhal.
Proti usnesení žalovaného podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného zamítl a napadené usnesení potvrdil. Žalobce se obrátil s žalobou na krajský soud, který žalobu rozsudkem označeným v záhlaví zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Uvedl, že žalovaný neměl postupovat podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu a řízení zastavit, avšak měl přistoupit k věcnému přezkumu zbývajících dvou podmínek ve smyslu § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Nesouhlasil se závěry Nejvyššího správního soudu uvedenými v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 249/2014-43, ve věci T-Mobile, z nichž krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vycházel. Poukázal na smysl a účel zákona o veřejných zakázkách a úlohu žalovaného při dohledu nad dodržováním podmínek zadávacího řízení. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem, že „[v]ést řízení i po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, tj. poté, co odpadl předmět řízení, kterým je trvající zadávací řízení, které lze korigovat uložením opatření dle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a vydat de facto deklaratorní rozhodnutí o tom, zda došlo ke kvalifikovanému porušení povinností zadavatele, nelze“. Namítal, že uplatněním procesní libovůle žalovaného byl zmařen účel řízení, proti čemuž neměl možnost se účinně bránit. Zastavení řízení považoval za porušení zásady rovnosti účastníků hospodářské soutěže. Upozornil, že v praxi velmi často dochází k průtahům v řízení.
Podávání opravných prostředků proti zamítavým rozhodnutím o předběžných opatřeních podle stěžovatele nevede k požadovanému cíli, neboť v praxi je o nich rozhodováno prakticky vždy až po uzavření smlouvy, kdy již zákaz jejího uzavření nelze uložit. Současně uvedl, že krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na nepřezkoumatelnost zamítavého rozhodnutí žalovaného o návrhu na vydání předběžného opatření.
Závěry krajského soudu o tom, že stěžovatel nevyužil prostředky ochrany proti zamítavému rozhodnutí ohledně předběžného opatření, považoval za nepřezkoumatelné. Soud k tomu neuvedl, jaký vliv by mělo případné podání rozkladu proti zamítavému rozhodnutí o předběžném opatření na posouzení věci soudem. Ani poukaz soudu na možnost využití § 79 s. ř. s. nepovažoval za případný. Je zřejmé, že podáním žaloby proti nečinnosti za současné znalosti běžných administrativních postupů soudů a žalovaného by podáním žaloby bylo pouze oddáleno možné věcné projednání návrhu ze strany žalovaného.
Žalovaný považoval závěry krajského soudu za správné a odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně sporné právní otázky.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
III.A Shrnutí právní úpravy
(…) [11] Stěžovatel je přesvědčen, že žalovaný byl povinen zabývat se důvodností návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele i po uzavření smlouvy zadavatelem a jeho návrh zamítnout, a nikoliv zastavit. Jádrem sporu je tedy řešení právní otázky, zda v případě, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „ÚOHS“) před konečným rozhodnutím o návrhu ve smyslu § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách ve znění účinném do 31. 12. 2014 zjistil, že v průběhu řízení byla uzavřena smlouva na veřejnou zakázku, měl řízení o návrhu zastavit podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, nebo návrh zamítnout podle § 118 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách.
[12] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné na úvod odůvodnění svého rozhodnutí stručně shrnout právní úpravu dozoru nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách v situacích, kdy byl podán návrh na přezkoumání úkonů zadavatele v době před uzavřením smlouvy o zakázce.
[13] V zákoně účinném do 31. 12. 2004 byl tento postup upraven v § 112 až § 123 zákona o veřejných zakázkách a tato část byla nazvána „dohled nad dodržováním zákona“. Základem tohoto dohledu bylo rozhodování žalovaného o návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Zákon stanovil řadu formálních i obsahových podmínek pro podání návrhu, včetně zaplacení kauce. Dále stanovil, že úřad může před vydáním rozhodnutí k zajištění účelu řízení nařídit zadavateli předběžné opatření, a to buď mu zakázat uzavřít smlouvu, nebo pozastavit zadávací řízení. V meritorním rozhodnutí dle § 118 zákona o veřejných zakázkách úřad buď návrh zamítl, nebo uložil nápravné opatření, tj. rozhodl o zrušení zadávacího řízení (případně jednotlivého úkonu zadavatele), za podmínky, že dosud nebyla uzavřena smlouva. Řízení o správních deliktech je upraveno v samostatném dílu 3, v § 120 až § 121 zákona o veřejných zakázkách. Tzv. blokační lhůtu, tj. zákaz uzavření smlouvy, upravoval § 110 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách, v délce 45 dnů ode dne doručení námitek zadavateli.
[14] Zákon o veřejných zakázkách byl nahrazen od 1. 10. 2016 novým zákonem o zadávání veřejných zakázek. Byly do něj promítnuty změny právní úpravy Evropské unie, která je v oblasti kontroly veřejných zakázek pro smluvní státy EU závazná. V oblasti přezkumu veřejných zakázek se jedná zejména o směrnici Rady 89/665/EHS o použití přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Rady č. 2007/66/ES. Podle ní musí členské země EU zajistit, aby přezkumné řízení bylo dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí hrozí. Směrnice upravuje prostředky nápravy před uzavřením smlouvy i po něm. Prostředky nápravy před uzavřením smlouvy mají napravit porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek v průběhu nabídkového řízení předtím, než smlouva nabude účinnosti. Tyto prostředky zahrnují právo na předběžná opatření, povinnou odkladnou lhůtu a požadavek na pozastavení postupů vedoucích k zadání dané veřejné zakázky, dokud nebylo vyřízeno odvolání, a zabránit tím přidělení veřejné zakázky. Cílem prostředků nápravy po uzavření smlouvy je prohlásit stávající smlouvu za neplatnou, nebo poskytnout náhradu škod dotčeným stranám poté, co byla dotyčná zakázka přidělena.
[15] Uvedené závěry lze ověřit přímo ve znění směrnic. V bodu 4 preambule směrnice 2007/66/ES se uvádí: „Ke zjištěným nedostatkům patří zejména chybějící lhůta mezi rozhodnutím o zadání zakázky a uzavřením příslušné smlouvy, která by umožnila její účinné přezkoumání. To má někdy za následek, že veřejní zadavatelé a zadavatelé usilují o velmi rychlé podepsání smlouvy, aby byly účinky napadeného rozhodnutí o zadání zakázky nezvratné. V zájmu nápravy tohoto nedostatku, jenž představuje závažnou překážku účinné soudní ochrany dotčených uchazečů, tj. těch, kteří ještě nebyli s konečnou platností vyloučeni, je třeba stanovit minimální odkladnou lhůtu, během níž je uzavření příslušné smlouvy pozastaveno, a to nezávisle na tom, zda k uzavření smlouvy dochází v době podpisu dané smlouvy či jindy.“ Článek 2 odstavec 3 směrnice stanoví: „Jestliže orgán prvního stupně, který je nezávislý na veřejném zadavateli, přezkoumává rozhodnutí o zadání zakázky, zajistí členské státy, aby veřejný zadavatel nemohl uzavřít smlouvu dříve, než orgán příslušný k přezkumu rozhodne o návrhu na předběžné opatření nebo na přezkum.“
[16] Nový zákon o zadávání veřejných zakázek měl napravit předchozí nedostatky právní úpravy i praxe, kterými byl v oblasti přezkumu označen stav nemožnosti poskytnout účinnou ochranu před uzavřením smlouvy o zakázce. S tímto úmyslem, vyjádřeným výslovně v důvodové zprávě k zákonu o zadávání veřejných zakázek, se změnila blokační lhůta, jejíž počátek byl nově vztažen k zahájení správního řízení o přezkumu úkonů zadavatele, a byla prodloužena na 60 dnů [§ 246 odst. 1 písm. d)]. V souvislosti s tím byla naopak vypuštěna úprava předběžného opatření, u kterého je pouze odkaz na plné použití úpravy správního řádu (§ 61 správního řádu). Podle předkládací zprávy je důvodem této změny předpoklad, že ÚOHS bude rozhodovat vždy v rámci prodloužené blokační lhůty a použití předběžného opatření bude třeba pouze výjimečně („[L]hůta zákazu uzavření smlouvy je stanovena tak, aby bylo možné v jejím průběhu vydat prvostupňové rozhodnutí.“). Důvodová zpráva ve zvláštní části k § 246 označuje uzavření smlouvy před rozhodnutím o návrhu za zmaření řízení. Toto hodnocení užívá předkladatel zákona i v části, ve které se zabývá vydáním předběžného opatření. To by mělo být „výjimečným institutem, přicházejícím v úvahu např. v situaci, kdy dle § 56 správního řádu závisí rozhodnutí Úřadu na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které Úřad nemá a nebylo-li odborné posouzení skutečností možné opatřit od jiného správního orgánu. V takovém případě ustanoví znalce. Pokud znalec nevypracuje znalecký posudek k posouzení těchto skutečností dříve, než činí blokační lhůta, což nemůže Úřad ovlivnit, jde o takový výjimečný případ (a současně typický příklad), kdy může být přistoupeno po jejím uplynutí k nařízení předběžného opatření dle správního řádu tak, aby nedošlo ke zmaření účelu řízení o podaném návrhu.“
[17] V nové úpravě zákona bylo výslovně upraveno zastavení řízení o přezkumu úkonů zadavatele v případě uzavření smlouvy o zakázce [§ 257 písm. j)].
III.B Zákonnost zastavení řízení v projednávané věci
[18] Pro projednávanou věc je nutno použít úpravu tehdy účinného zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel podal dle § 114 zákona o veřejných zakázkách návrh na přezkum úkonů zadavatele, spolu s návrhem na předběžné opatření. Návrhu na vydání předběžného opatření nebylo vyhověno. Žalovaný o jeho návrhu na přezkum úkonů zadavatele nerozhodl do uplynutí blokační lhůty a poté, s odkazem na bezpředmětnost, řízení o jeho návrhu dle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavil.
[19] Předmětem posouzení je tedy zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení a potažmo rozhodnutí krajského soudu, který je považoval s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu za vydané v souladu se zákonem.
[20] Nejvyšší správní soud se obdobnými případy již v minulosti zabýval. Z rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 249/2014-43, ve věci T-Mobile, vyplývá, že uzavřel-li zadavatel v průběhu řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zahájeného na návrh podle § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách smlouvu na veřejnou zakázku, odpadl předmět řízení a žalovaný řízení zastaví podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť se návrh stal zjevně bezpředmětným. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku konstatoval, že ÚOHS není po uzavření smlouvy o zakázce oprávněn rozhodnout o předběžném opatření, ani o uložení opatření k nápravě. Účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je uložení nápravného opatření v případě zjištěného porušení postupu pro zadání veřejné zakázky zadavatelem, tedy zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, což je možné pouze před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Dále soud uvedl, že nelze konstruovat nad rámec zákona povinnost žalovaného vést řízení i po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, tj. poté, kdy odpadl předmět řízení, kterým je trvající zadávací řízení, a vydat de facto deklaratorní rozhodnutí o tom, zda zadavatel kvalifikovaně porušil své povinnosti.
[21] Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud také v rozsudcích ze dne 26. 6. 2013, čj. 7 Afs 79/2012-37; ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 276/2015-157; ze dne 3. 12. 2015, čj. 10 As 80/2015-67; a ze dne 28. 6. 2017, čj. 3 As 133/2016-61. Ve všech těchto rozhodnutích vyjádřil závěr, že po uzavření smlouvy o zakázce již ÚOHS nemůže pokračovat v řízení o uložení opatření k nápravě.
[22] Tento závěr nezpochybňuje soud ani v projednávané věci. Ustanovení § 118 odst. 1 a § 118 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stanoví tři podmínky, které musí být kumulativně naplněny, aby mohl žalovaný uložit opatření k nápravě. Jednou z podmínek pro věcné přezkoumání úkonů zadavatele podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (tj. zda zadavatel porušil podmínky a zda tato skutečnost významně ovlivnila výběr nejvhodnější nabídky) je, že zadavatel dosud neuzavřel smlouvu. Podmínka neuzavření smlouvy na veřejnou zakázku není předmětem meritorního posouzení ze strany správního orgánu, jedná se o objektivní předpoklad pro rozhodnutí o uložení nápravného opatření.
[23] V nyní projednávané věci bylo správní řízení zahájeno na návrh stěžovatele dne 2. 10. 2013. Žalovaný nevydal rozhodnutí do dne 19. 12. 2013, kdy zadavatel uzavřel smlouvu o zakázce. Uzavřením této smlouvy tedy nastala objektivní okolnost, na kterou žalovaný reagoval v souladu se zákonem zastavením řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť odpadl předmět řízení. S tímto postupem výslovně počítá i nový zákon o zadávání veřejných zakázek [§ 257 písm. j)].
[24] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu představuje okamžik uzavření smlouvy v zadávacím řízení zásadní skutečnost v dozorové činnosti nad dodržováním zákona. Tuto okolnost hodnotí soud jako objektivní překážku pro věcné projednání návrhu ze strany žalovaného. Po tomto okamžiku lze návrh na přezkoumání úkonů zadavatele podat jen ve zcela výjimečných případech, které stanoví § 114 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách (pouze v případech, kdy došlo k uzavření smlouvy bez předchozího uveřejnění zadávacího řízení nebo k porušení zákazu uzavření smlouvy). O ty se v dané věci nejednalo, a proto rozhodnutí žalovaného a krajského soudu nelze považovat za vydané v rozporu se zákonem.
III.C Ochrana práva na přezkum zadávacího řízení
[25] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil odkazy krajského soudu, podle kterých měl k dispozici dostatečné prostředky, pomocí kterých se mohl domoci vydání meritorního rozhodnutí ve své věci před uzavřením smlouvy na zakázku. Namítl, že proti uzavření smlouvy o zakázce, a tedy nastolení nemožnosti meritorního přezkumu úkonů zadavatele, ho neochránila blokační lhůta ani návrh na vydání předběžného opatření. Přezkum zamítavého rozhodnutí o nevydání předběžného opatření byl pro dosažení věcného rozhodnutí dle § 118 zákona o veřejných zakázkách bezvýznamný, neboť přezkumné rozhodnutí by bylo vydáno vždy po uzavření smlouvy. Ani žaloba proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s. nezabrání zadavateli tuto smlouvu uzavřít a poté již by byla taková žaloba bezpředmětná. Stěžovatel na postupu v projednávané věci dovozuje, že prostředky, které krajský soud označil za relevantní k dosažení ochrany, byly v jeho případě ryze formální a neúčinné.
[26] Nejvyšší správní soud s těmito výhradami souhlasí, a to vzhledem ke skutkovému stavu projednávané věci a též se zohledněním skutečností, jež vyplývají z vývoje rozhodovací praxe žalovaného, která je soudu známa z jeho činnosti. Právo účastníka zadávacího řízení bránit se proti postupu zadavatele v návrhovém řízení je zaručeno unijními i vnitrostátními právními předpisy. Prostředky ochrany tedy musí být zakotveny zákonem a správní orgány, které jsou povolány k dozoru nad průběhem zadávacího řízení, je musí aplikovat tak, aby se nejednalo pouze o formální, ale o účinné nástroje.
[27] Jak je již výše uvedeno, směrnice EU výslovně vyžaduje nápravu stavu, podle kterého nebylo možno zajistit dodržování práva Společenství ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání ještě napraveno (bod 3 preambule směrnice č. 2007/66/ES). Ke splnění tohoto účelu ukládá, aby byla stanovena minimální odkladná lhůta, která by neměla skončit dříve, než orgán příslušný k přezkumu o žádosti o přezkum postupu zadavatele rozhodne (bod 4 preambule). Dále vyžaduje zajistit, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením zahrnovala mimo jiné „pravomoc přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření směřující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění dalšímu poškozování dotčených zájmů“ [článek 2 odst. 1 písm. a) směrnice].
[28] V tomto směru byl změněn zákon o veřejných zakázkách, který žalovanému poskytuje několik institutů pro zajištění účelu řízení ve smyslu výše citované směrnice, tj. rozhodnutí o návrhu o přezkumu postupu zadavatele před uzavřením smlouvy o zakázce.
[29] Na prvém místě jde o tzv. blokační lhůty. Tyto lhůty plní významnou funkci a v podstatě umožňují naplnění smyslu a účelu řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele. Zadavatel nesmí po tuto dobu uzavřít smlouvu, čímž vytváří prostor pro další uchazeče, kteří mají možnost žádat nápravu u žalovaného, pokud se domnívají, že zadávací řízení bylo vedeno v rozporu se zákonem. V nyní projednávané věci se uplatnila blokační lhůta v délce 45 dnů, která běžela od obdržení rozhodnutí zadavatele o námitkách předcházejících návrhu na přezkum úkonů zadavatele. Jak bylo výše uvedeno, zadavatel uzavřel smlouvu přibližně dva a půl měsíce po zahájení řízení o návrhu žalovaným. Je evidentní, že blokační lhůta se v dané věci zcela minula svým účinkem. Této situaci by nezabránila ani nová právní úprava a blokační lhůta v délce 60 dnů (§ 246 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek). Stejný postup úřadu, tj. vydání rozhodnutí po uplynutí lhůty stanovené správním řádem a po skončení blokační lhůty, popisují i již výše uvedená rozhodnutí čj. 4 As 249/2014-43, čj. 7 Afs 79/2012-37, čj. 3 As 276/2015-157; čj. 10 As 80/2015-67; čj. 3 As 133/2016-61. Pouze existence a zákonná úprava blokačních lhůt tedy sama o sobě není účinným prostředkem pro dosažení meritorního rozhodnutí správního orgánu o přezkumu úkonů zadavatele. Pokud ji správní orgán nechá uplynout, aniž ve věci rozhodne, není v moci navrhovatele ani při důsledné obraně jeho práv zabránit zmaření účelu řízení. Jinými slovy, stěžovatel nebyl schopen zajistit, aby před uplynutím blokační lhůty bylo rozhodnuto o zákonnosti postupu zadavatele; po uplynutí této lhůty zadavatel uzavřel smlouvu a meritorní přezkum byl poté zákonem vyloučen. Na tom nic nemění ani prodloužení blokační lhůty na 60 dnů a změna počátku jejího běhu dle zákona o zadávání veřejných zakázek. Žádná z těchto změn neumožňuje navrhovateli pouze na základě jeho aktivity zabránit popsaným důsledkům.
[30] Stěžovatel měl dále možnost domáhat se vydání předběžného opatření spočívajícího v zákazu uzavření smlouvy podle § 117 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný v souladu s ním mohl „v rozsahu nezbytně nutném na návrh účastníka řízení nebo z moci úřední k zajištění účelu řízení nařídit zadavateli toto předběžné opatření: a) zakázat uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, nebo b) pozastavit zadávací řízení nebo soutěž o návrh“.
[31] Stěžovatel návrh na vydání předběžného opatření podal, tento návrh byl však zamítnut rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 11. 2013. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí nebránil s odůvodněním, že případná obrana, tj. rozklad či žaloba ve správním soudnictví proti zamítavému rozhodnutí o předběžném opatření, nebyla v jeho případě prostředkem, který by mohl s jistotou odvrátit uzavření smlouvy o zakázce. Samotné podání návrhu na předběžné opatření neovlivňuje běh blokační lhůty a nestaví ji ani podání opravných prostředků proti rozhodnutí o jeho nevydání. Zákon naopak stanoví lhůty pro podání rozkladu a zejména pro následné vydání rozhodnutí správního orgánu, během kterých zadavateli nic nebrání smlouvu o zakázce uzavřít. Ze skutkových okolností v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2017, čj. 2 As 21/2017-60, a ze dne 9. 3. 2017, čj. 9 As 247/2016-37, lze tento závěr pouze potvrdit.
[32] Ani samostatná žaloba podle § 65 s. ř. s., kterou Nejvyšší správní soud v minulosti připustil proti zamítavému rozhodnutí žalovaného o návrhu na vydání předběžného opatření (rozhodnutí ze dne 25. 9. 2017, čj. 2 As 21/2017-60, a ze dne 9. 3. 2017, čj. 9 As 247/2016-37), tedy není zárukou věcného přezkumu zákonnosti postupu zadavatele. Soud o takové žalobě rozhoduje podle skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí žalovaného, a nemůže tedy přihlédnout k okolnostem případu, které nastanou po právní moci rozhodnutí žalovaného a které mohou být relevantní – např. není možné v této době předvídat, zda žalovaný věc projedná před skončením blokační lhůty či nikoliv. Zásadním je však, že do rozhodnutí soudu o takové žalobě již smlouva bude zpravidla uzavřena a řízení ve věci samé bude zastaveno. Tento skutkový průběh opět potvrzují výše citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[33] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že stejně neúčinná by byla i ochrana před nečinností správního orgánu dle § 79 s. ř. s. Ani tento prostředek (a to v případě jakéhokoliv výroku rozhodnutí soudu) nemohl stěžovateli zajistit meritorní přezkum postupu zadavatele. V řízení o ochraně proti nečinnosti může správní soud v případě důvodné žaloby nařídit správnímu orgánu, aby vydal rozhodnutí. Není oprávněn nařizovat, jaké rozhodnutí má být vydáno. V případě uplynutí blokační lhůty, na jejíž běh podání žaloby nemá vliv, by po uzavření smlouvy o zakázce zanikla i povinnost žalovaného vydat meritorní rozhodnutí, přicházelo by v úvahu pouze rozhodnutí o zastavení řízení.
[34] Z výše uvedeného je zřejmé, že pokud žalovaný sám aktivně nevyužije institutů, které mu zákon nabízí k vydání rozhodnutí o přezkumu úkonů zadavatele před uplynutím blokační lhůty, navrhovatel nemá žádný účinný prostředek, kterým by s jistotou dosáhl účelu řízení.
[35] Přestože v projednávané věci žalovaný postupoval podle zákona o veřejných zakázkách, základní principy přezkumu zadávacího řízení platily i za jeho účinnosti. Unijní právní úprava ani zákon o zadávání veřejných zakázek tyto zásady nezměnily, pouze je přesněji pojmenovaly a upřesnily. NSS odkazuje na výše citovanou úpravu směrnice i důvodovou zprávu k § 246 zákona o zadávání veřejných zakázek, která jednoznačně zavazuje příslušný subjekt k vydání rozhodnutí o přezkumu úkonů zadavatele během blokační lhůty, tedy ve stadiu řízení, kdy může být protiprávní jednání ještě napraveno. Je povinností žalovaného vést řízení tak, aby veřejnoprávní kontrola nad zadávacím řízením nebyla formálním postupem, tedy aby v době před uzavřením smlouvy o zakázce meritorně rozhodl, zda zákon byl dodržen či nikoliv, a učinil potřebná opatření. Dozor nad postupem zadavatele při uzavírání zakázky žalovanému ukládá zákon, tato část zákona spadá jednoznačně do oblasti veřejného práva a vyjadřuje zájem společnosti a státu na dodržování pravidel stanovených pro zadavatele.
[36] Zákon o veřejných zakázkách i zákon o zadávání veřejných zakázek obsahují dostatečnou úpravu a prostředky pro dosažení účelu dozoru nad zadáváním veřejných zakázek. Je tedy úlohou žalovaného, aby je aplikoval v souladu s vnitrostátním zákonem i právem EU. Účinnou kontrolou zadávacího řízení a ochranou před případným nezákonným postupem zadavatele je vydání rozhodnutí před uplynutím blokační lhůty. V současné právní úpravě je tato lhůta stanovena pevně, začíná běžet od zahájení správního řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele. Její délka 60 dnů je shodná s délkou lhůty, kterou stanoví správní řád pro rozhodnutí správního orgánu ve složitých věcech (§ 71 odst. 3 správního řádu). Pouze vydání rozhodnutí, ve kterém bude věcně posouzen soulad postupu zadavatele se zákonem v průběhu této lhůty, může vyhovět požadavkům stanoveným směrnicí i vnitrostátním zákonem o veřejných zakázkách na ochranu ve stadiu řízení, kdy lze pochybení zadavatele napravit.
[37] Je třeba připustit, že dodržení lhůt podle § 71 správního řádu nezávisí vždy jen na postupu žalovaného, ale také na účastnících řízení či jiných subjektech, jejich procesní aktivitě a dalších okolnostech (jako je např. složitost projednávané věci). Nelze přitom vyloučit, že lhůta 60 dnů pro vydání rozhodnutí o návrhu bude ze strany žalovaného překročena, ačkoliv by se tak mělo stávat ve zcela výjimečných případech.
[38] V takových situacích je jediným účinným nástrojem, jak zabránit uplynutí blokační lhůty před vydáním rozhodnutí o přezkumu úkonů zadavatele, vydání předběžného opatření, které by zakazovalo smlouvu o zakázce uzavřít. Jak je uvedeno pod bodem [16], zákon o zadávání veřejných zakázek na rozdíl od zákona o veřejných zakázkách nemá zvláštní úpravu předběžného opatření, neboť podle důvodové zprávy předkladatel nového zákona předpokládal vydání rozhodnutí v průběhu 60denní blokační lhůty. Připustil však jeho nařízení ve výjimečných případech, za které označil ty situace, kdy by uplynula blokační lhůta bez rozhodnutí ve věci samé, což označil za zmaření účelu řízení o podaném návrhu.
[39] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že pokud má žalovaný vzhledem k okolnostem věci pochybnosti o tom, zda se mu i při vynaložení veškerého úsilí podaří rozhodnout před uplynutím blokační lhůty, jedná se o důvod pro vydání předběžného opatření, a to i bez návrhu (neboť navrhovatel nemůže znát důvody, pro které žalovaný nebude případně schopen vydat rozhodnutí včas). Žalovaný je v takovém případě povinen zajistit účel veřejnoprávní ochrany dohledu nad uzavíráním veřejnoprávních zakázek a nenechat uplynout blokační lhůtu pouze z důvodu nemožnosti rozhodnout v zákonem vymezeném čase. Tato povinnost trvá až do právní moci rozhodnutí o návrhu podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, případně § 263 až § 265 zákona o zadávání veřejných zakázek. Takový postup žalovanému umožní dostát svým povinnostem podle zákona o veřejných zakázkách (potažmo zákona o zadávání veřejných zakázek), a naplnit tak smysl a účel řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele.
[40] Lze připustit zcela ojedinělé výjimky, kdy by nutnost uzavřít smlouvu mohla legitimně převážit nad zájmem jejího přezkumu, například v případě akutního nákupu léků apod. Pokud by správní orgán určitou situaci vyhodnotil jako výjimku z uvedeného pravidla, je povinen své rozhodnutí v tomto smyslu odůvodnit, včetně uvedení konkrétních důsledků, z nichž dovozuje přednost uzavření smlouvy před veřejnoprávní kontrolou zakázky.
[41] Důležitou roli předběžného opatření v řízení o přezkumu úkonů zadavatele a pro zajištění jeho účelu, a určité zanedbávání tohoto institutu v praxi, zdůraznila i důvodová zpráva k zákonu o zadávání veřejných zakázek, která uvádí: „Předběžná opatření jsou v praxi vydávána jen v menší míře případů, ačkoli jejich faktický význam pro dosažení účelu přezkumného řízení je zásadní.“
[42] Nejvyšší správní soud si uvědomuje potřebu rychlého a plynulého postupu v řízení o uzavření veřejné zakázky. Jedná se o individuální zájmy fyzických či právnických osob, jejichž uspokojení je důležité pro ekonomický život společnosti a zdravé podnikatelské prostředí. V určitých situacích proti nim může stát zájem státu na kontrole uzavírání veřejných zakázek. I tento zájem je zcela legitimní, vychází z tradice i prostého faktu, že předmětem těchto zakázek jsou (ve většině případů) veřejné prostředky. Je tedy nutno poskytnout ochranu oběma zájmům tak, aby ani jeden z nich nebyl nedůvodně a neúměrně potlačen. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že úkolem ÚOHS jakožto správního orgánu pověřeného veřejnoprávním dohledem nad uzavíráním veřejných zakázek je zajistit a zorganizovat svou činnost tak, aby nevznikaly situace, kdy tyto zájmy stojí proti sobě, případně aby byly zcela výjimečné. Je základní povinností správního orgánu, aby plnil zadání stanovené zákonem a zachovával přitom práva účastníků řízení. Součástí této povinnosti je i zajistit své kapacity a možnosti tak, aby byl schopen rozhodovat o návrzích ve lhůtách určených zákonem. Není přípustné tyto lhůty systematicky a opakovaně porušovat a z uplynutí lhůt dovozovat důsledky, které znamenají snížení práv účastníků správního řízení zaručených zákonem.
[43] Dodržení povinnosti žalovaného rozhodnout o návrhu na přezkum úkonů zadavatele před uplynutím blokační lhůty nemusí znamenat komplikace ekonomické situace zadavatelů. Jedná se sice o případné mírné prodloužení doby, ve které nemohou uzavřít smlouvu o zakázce, avšak tato doba je zákonem ohraničená a předvídatelná. Dodrží-li správní orgán povinnost rozhodnout o návrhu ve složité věci během 60 dnů, znamená to v praxi prodloužení blokační lhůty maximálně o dalších 60 dnů pro rozhodování o rozkladu, pokud by byl podán. Zadavatel veřejné zakázky s touto lhůtou může počítat v procesu zadávání předem a přizpůsobit tomu smluvní prostředí. Jedná se obvykle o smlouvy uzavírané na dlouhá časová období, a případné prodloužení o 60 dnů tak není možné kvalifikovat jako důvod, pro který by stát měl rezignovat na veřejnoprávní dohled nad uzavíráním zakázek a nezajišťovat zákonem zaručenou ochranu práv účastníků zadávacího řízení. K tomu, aby ekonomické zájmy spojené s dotčenou zakázkou byly zohledňovány pouze ve výjimečných případech, nabádají i přezkumné směrnice EU (např. bod 24 preambule směrnice 2007/66/ES).
[44] Zákon na jednu stranu ukládá žalovanému povinnost rozhodnout o návrhu na přezkum úkonů zadavatele v průběhu blokační lhůty, avšak na stranu druhou stanoví pro podání návrhu přísné podmínky, včetně úhrady relativně vysoké kauce (nejméně 50 000 Kč, zcela obvyklé jsou kauce v řádech milionů), která v případě rozhodnutí o nedůvodnosti návrhu propadá. Významně tak snižuje možnost zneužívání těchto návrhů pouze s motivem prodloužit řízení a ztížit postavení zadavatele.
[45] Výše uvedené závěry lze shrnout tak, že žalovaný je v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno. Této povinnosti zakotvené v přezkumné směrnici EU a vnitrostátní právní úpravě (ať už se jedná o předchozí zákon o veřejných zakázkách, nebo aktuálně platný zákon o zadávání veřejných zakázek) lze dostát (až na zcela výjimečné případy) pouze tak, že vydá rozhodnutí dle § 263 až § 265 zákona o zadávání veřejných zakázek (dříve § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách) před uplynutím blokační lhůty, přičemž tato povinnost trvá až do právní moci tohoto rozhodnutí. Případnému uplynutí blokační lhůty je povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména tedy zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu. Zákon o zadávání veřejných zakázek (i předchozí zákon o veřejných zakázkách) obsahuje potřebné instrumenty k ochraně řádného průběhu zadávacího řízení, pouze nejsou správním orgánem dostatečně a ve správné fázi řízení využívány.
IV.
Závěr
[46] V projednávané věci již byla uzavřena smlouva o zakázce, nastala tedy objektivní okolnost, která bránila věcnému projednání návrhu podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách ze strany žalovaného. Zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu nebylo v rozporu se zákonem, stejně tak je nutno hodnotit rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost dle § 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s. zamítl.
[47] Žalovaný měl tomuto stavu zabránit včasným vydáním rozhodnutí v průběhu blokační lhůty, kterou měl v případě nutnosti prodloužit předběžným opatřením. Je však nutno konstatovat, že jeho nesprávný postup nemůže v projednávané věci ovlivnit účinnost uzavřené smlouvy o zakázce. Ve správním soudnictví již stěžovateli ochranu nelze poskytnout, tou může být pouze případné řízení o náhradě škody.
[48] Stěžovatel se domáhal vydání zamítavého rozhodnutí o svém návrhu, namísto zastavení řízení, z důvodu lepšího postavení v řízení o náhradě škody. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ani případná horší důkazní pozice stěžovatele nemůže sama o sobě odůvodnit uložení povinnosti žalovanému, aby nad rámec požadavků platné právní úpravy projednal návrh meritorně. Úkolem žalovaného je dohled nad dodržováním pravidel pro zadávání veřejných zakázek, včetně zvláštních postupů předcházejících jejich zadání a dalších oblastí, posláním správních soudů je ověřovat, zda svoji pravomoc vykonává v souladu se zákonem. Rozhodnutí o případné náhradě škody v občanskoprávním řízení ze stejných důvodů nemůže být považováno za účinný prostředek k ochraně práv v řízení o přezkumu postupu zadavatele veřejné zakázky. Je to pouze následná reparace, která není schopna zajistit smysl kontroly veřejných zakázek.
[49] Nejvyšší správní soud na závěr vyjadřuje přesvědčení, že žalovaný bude v budoucích řízeních o přezkumu postupu zadavatele postupovat v souladu se zákonem i unijním právem, jak mu ukládá § 2 správního řádu, aby zajistil účel řízení – vydání meritorního rozhodnutí o tom, zda v řízení byl či nebyl porušen zákon o veřejných zakázkách. | decision_868.txt |
4,497 | k § 12 a § 67 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, ve znění zákonů č. 116/2000 Sb., č. 207/2000 Sb. a č. 221/2006 Sb.
I. Rozhodnutí, kterým Úřad průmyslového vlastnictví podle § 67 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, určí, zda předmět popsaný v žádosti spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález, podléhá soudnímu přezkumu.
II. Posouzení, zda předmět popsaný v žádosti o určení spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález dle § 67 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, není věcí správního uvážení.
II. Vydat kladný výrok o tom, že předmět určení spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález, je možné pouze tehdy, jestliže předmět určení vykazuje, a to alespoň ve formě ekvivalentů, všechny podstatné znaky definované alespoň v jednom z nezávislých patentových nároků (§ 12 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích).
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2017, čj. 9 A 197/2013-65)
Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným CS-BETON proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti s ručením omezeným BETONIKA plus, o rozsah ochrany patentu.
Předseda Úřadu průmyslového vlastnictví (dále jen „předseda Úřadu“) zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví (dále jen „Úřad“) ze dne 15. 6. 2011 o určení, že předmět určení „Vyměnitelný štěrbinový žlab; Postup montáže ŽB štěrbinové žlaby – výměna“, jehož uživatelem je společnost BETONIKA plus, s. r. o., podle připojeného popisu a výkresů, nespadá do rozsahu patentu žalobkyně č. 302088 nesoucího název „Štěrbinová trouba a způsob její výměny“.
Pro kladný určovací výrok je rozhodující, zda předmět určení obsahuje všechny podstatné znaky, nebo jejich technické ekvivalenty, obsažené alespoň v nezávislém patentovém nároku předmětného patentu. Jestliže předmět určení nespadá do rozsahu nezávislého patentového nároku, nemůže spadat ani do příslušných závislých patentových nároků, které vzhledem ke své závislosti platí pouze ve spojitosti s nezávislým patentovým nárokem.
Předseda Úřadu se tedy zabýval otázkou, zda předmět určení obsahuje všechny podstatné znaky uvedené v prvním nezávislém patentovém nároku. V této souvislosti uvedl, že z porovnání předmětu určení definovaného popisem a zobrazeného v přílohách 1 až 3 s řešením podle prvního patentového nároku patentu č. 302088 je zřejmé, že se oba týkají stejné oblasti techniky, tj. pozemního stavitelství, a slouží k odvodňování dopravních staveb, případně k opravám již instalovaných poškozených štěrbinových žlabů. Předmět určení i štěrbinová trouba podle prvního patentového nároku zahrnují středový segment na obou koncích opatřený dříkem, resp. spojovacím výstupkem. Štěrbinová trouba podle prvního patentového nároku uvedeného patentu pak zahrnuje dva spodní a dva horní koncové segmenty opatřené na obou koncích hrdlem, resp. spojovacím zahloubením, naproti tomu předmět určení zahrnuje pouze jeden spodní segment a jeden horní segment, oba opatřené na obou koncích hrdlem, resp. spojovacím zahloubením. V souladu se správním orgánem I. stupně je tak nutno konstatovat, že štěrbinová trouba podle prvního patentového nároku se od štěrbinového žlabu podle popisu předmětu určení odlišuje počtem spodních a dolních koncových segmentů, které spolu se středovým segmentem tvoří ucelenou sestavu vyměnitelného štěrbinového žlabu, resp. trouby. Předmět určení tedy nespadá do rozsahu prvního patentového nároku patentu č. 302088, a proto nemůže spadat ani do rozsahu příslušných závislých patentových nároků, které vzhledem ke své závislosti platí pouze ve spojitosti s nezávislým patentovým nárokem, tj. do druhého až desátého patentového nároku. Z uvedeného důvodu tak nelze přisvědčit názoru žadatele o určení, že obě porovnávaná řešení vychází ze stejného počtu typových segmentů, přičemž otázka případných úspor u předmětu určení či u štěrbinové trouby podle prvního patentového nároku patentu č. 302088, která byla v odůvodnění rozkladu rovněž zmíněna, není předmětem tohoto řízení.
Pokud jde o způsob výměny štěrbinové trouby podle jedenáctého, resp. dvanáctého, patentového nároku patentu č. 302088 a způsob výměny štěrbinového žlabu podle předmětu určení, je zřejmé, že v případě způsobu podle výše uvedeného patentu jsou po vyjmutí poškozeného úseku k oběma obnaženým čelům neporušených částí žlabu přiloženy oba koncové spodní segmenty, poté je vložen středový segment a následně jsou na oba spodní koncové segmenty uloženy uzavírací segmenty a montáž je tímto ukončena. V případě způsobu výměny štěrbinového žlabu podle předmětu určení je po vyjmutí poškozeného úseku instalován pouze jeden segment opatřený dříkem a druhý segment opatřený hrdlem, který je pro umožnění uložení rozdělen na poloviny, tedy na spodní a horní díl. Nelze tak konstatovat, že se jedná o shodné či totožné způsoby výměny, jak dovodil i správní orgán I. stupně.
I v případě porovnávaných způsobů výměny tedy předseda v souladu se závěry správního orgánu I. stupně konstatoval, že oba porovnávané způsoby nelze mít za shodné a způsob výměny, který je součástí předmětu určení, nespadá do rozsahu jedenáctého patentového nároku patentu č. 302088.
Předseda Úřadu uzavřel, že z provedeného porovnání prvků předmětu určení se znaky štěrbinového žlabu definovaného nezávislým patentovým nárokem zmíněného patentu vyplývá, že předmět určení podle připojeného popisu a k němu připojených příloh č. 1 až 3 nevykazuje všechny podstatné znaky obsažené v prvním nezávislém patentovém nároku a nároků na něm závislých ani v jedenáctém nezávislém patentovém nároku patentu č. 302088, ani jejich technické ekvivalenty, a nespadá tak do rozsahu ochrany tohoto patentu.
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu, jakož i zrušení rozhodnutí I. stupně, a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Napadené rozhodnutí považovala za nezákonné, neboť žalovaný jím překročil zákonem stanovené meze správního uvážení. V určovacím řízení podle § 67 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích je na žalovaném, aby zvážil veškeré okolnosti posuzované věci takovým způsobem, aby při vydání svého rozhodnutí nepostupoval formalisticky, ale vzal ohled na relevantní okolnosti posuzované věci a rozhodoval v souladu se zásadami správního řízení a v souladu s logikou ochrany práv majitelů patentů. Rozsah ochrany určitého patentu musí být dle názoru žalobkyně vykládán v řízení o určení extenzivně tak, aby byla zajištěna spravedlivá ochrana práv majitele patentu, což se v daném případě nestalo. Žalovaný zneužil a překročil meze své diskrece, pokud dospěl k závěru, že předmět určení nevykazuje všechny podstatné znaky obsažené v prvním nezávislém patentovém nároku a nároků na něm závislých ani v jedenáctém nezávislém patentovém nároku patentu č. 302088, ani jejich technické ekvivalenty, a nespadá tak do rozsahu ochrany tohoto patentu. Dále zneužil a překročil meze své diskrece, pokud se odmítl zabývat a provádět porovnání prvků předmětu určení se znaky štěrbinového žlabu definovaného způsobovými patentovými nároky č. 11 a 12 patentu žalobkyně a neprováděl ani jejich technické ekvivalenty.
Dle názoru žalobkyně je předmět žádosti o určení jasným technickým ekvivalentem vynálezu, neboť obsahuje ekvivalenty podstatných znaků popsaných v nezávislém prvním nároku na ochranu, které plní téže funkci.
Žalobkyně nečiní sporným, že žalovaný musí při posuzování dané věci porovnávat technická řešení dle definovaných patentových nároků, nicméně trvá na tom, že řešení, které je předmětem posouzení v rámci žádosti o určení, je technickým ekvivalentem patentu, řeší shodný technický problém, jedná se o shodný systém jako předmět chráněný patentem a zasahuje do práv k patentu.
Žalovaný uvedl, že ve správním řízení bylo konstatováno, že bez ohledu na podrobnosti, jako je například lepení či utěsnění spojů apod., je zřejmé, že řešení podle předmětu určení si klade stejný cíl jako řešení podle výše uvedeného patentu, avšak nevykazuje dva koncové segmenty a dva uzavírací segmenty, které jsou pro řešení podle výše uvedeného patentu nezbytné, a jedná se tak o znaky podstatné. V důsledku toho bylo konstatováno, že řešení podle předmětu určení se v podstatných znacích neshoduje s řešením podle ani jednoho z nezávislých nároků (1 a 11) patentu, přičemž řešení podle předmětu určení navíc umožňuje oproti řešení podle výše uvedeného patentu značné úspory zejména ve formě nižších nároků na pracovní sílu, která příslušnou výměnu provádí, a ve formě celkově nižších výrobních nákladů, vyplývajících z nižšího počtu hlavních segmentů zejména v důsledku jejich univerzálnosti.
Pro určovací řízení platí základní pravidlo, podle něhož je předmět určení nutno porovnat s předmětem patentu definovaným patentovými nároky, přičemž pro kladný určovací výrok musí předmět určení obsahovat všechny podstatné znaky nebo jejich technické ekvivalenty alespoň nezávislého patentového nároku. Pro určovací řízení totiž není podstatná vynálezecká myšlenka - tedy nastolení problému, který je potřeba vyřešit, ale konkrétní technické řešení, jímž je problém odstraněn. Přičemž je zřejmé, že rozsah řešení musí odpovídat problému tak, aby řešení bylo reálné a účelné. Jakkoli žalobkyně má patentovanou štěrbinovou troubu a způsob její výměny, nemá patentovanou myšlenku, že dopravní stavby je třeba odvodňovat a odvodňovací systém je třeba udržovat ve funkčním stavu. Z předložených dokladů (patent a vymezení předmětu určení) bylo zjištěno, že uvedený problém lze řešit různými technickými způsoby, přestože se oba týkají téhož problému - odvodnění dopravních staveb.
V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně zásadně nesouhlasila s názorem žalovaného, že rozsah ochrany jeho patentu je dán tím, kolik součástek/segmentů je v technickém řešení použito. V daném případě se nejedná pouze o shodnou vynálezeckou myšlenku, ale o jasný technický ekvivalent vynálezu žalobkyně, neboť obsahuje ekvivalenty podstatných znaků popsaných v nezávislém prvním nároku na ochranu.
Žalobkyně netvrdila, že obě technická řešení jsou ve všech detailech totožná. Zmínil i nevýhodu technického řešení, které bylo předmětem určovacího řízení, přičemž opakovaně uvedl, že se jedná o technický ekvivalent – otrocké napodobení jeho technického řešení. Přihlašovatel patentu obecně nemůže postihnout patentovými nároky veškeré možné situace otrockého napodobování jeho řešení. Lze si představit nespočet situací, jak lze dané technické řešení vytvořit a na základě přílišného formalismu Úřadu se zcela vyhnout účinku patentu. Kterýkoliv ze segmentů dle patentu je například možné rozdělit na více částí a nazvat je odlišným popisným názvem. Dle dosavadního formalistického postupu Úřadu by pak takové řešení nespadalo do rozsahu ochrany patentu, byť by ve výsledku bylo naprosto identické. Patentové nároky je však nutno vykládat podle toho, v čem spočívá podstata vynálezu, a tedy jaký přínos k dosavadnímu stavu techniky vynález přináší.
Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že žalobkyně uvádí řadu irelevantních tvrzení, avšak zcela pomíjí to, co je pro rozhodnutí v určovacím řízení podstatné. Podle ustálené rozhodovací praxe Úřadu je pro výrok o tom, zda předmět určení spadá do rozsahu chráněného vynálezu, rozhodující, zda jsou na předmětu určení přítomny, a to alespoň ve formě ekvivalentů, všechny znaky definované alespoň v jednom z nezávislých nároků obsažených v patentu. Žalovaný se v daném případě podrobně zabýval rozborem znaků obsažených v patentovém nároku 1 se znaky předmětu určení a konstatoval, že řada znaků uvedených v patentovém nároku 1 není přítomna na předmětu určení, a to ani ve formě technických ekvivalentů. O technických ekvivalentech lze hovořit pouze jako o ekvivalentech jednotlivých znaků uvedených v nezávislém (patentovém) nároku. Argumentace žalobkyně, že řešení podle předmětu určení je technickým ekvivalentem patentu, je neopodstatněná již z toho důvodu, že žádné řešení jakožto technický celek definovaný celou řadou technických znaků nemůže pojmově být jako celek „technickým ekvivalentem“. Jsou to vždy pouze jednotlivé znaky, které mohou mít své technické ekvivalenty.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V posuzované věci vyšel městský soud z následně uvedené právní úpravy.
Podle § 67 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích na žádost toho, kdo osvědčí právní zájem, Úřad rozhodnutím určí, zda předmět v žádosti popsaný spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález.
Podle § 12 odst. 1 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích rozsah ochrany vyplývající z patentu nebo z přihlášky vynálezu je vymezen zněním patentových nároků. K výkladu patentových nároků se použije i popis a výkresy.
Podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 550/1990 Sb., o řízení ve věcech vynálezů a průmyslových vzorů, patentové nároky musí vymezit předmět, pro který se požaduje ochrana. Musí být jasné, stručné a podloženy popisem. Jedno z vedlejších vyhotovení patentových nároků musí přihlašovatel nebo jeho zástupce podepsat.
Soud se předně zabýval tvrzením žalovaného, že napadené rozhodnutí, resp. rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepodléhá soudnímu přezkumu, neboť nemění ani neurčuje práva žalobkyně, která jsou dána udělením patentu. Uvedenému tvrzení, z něhož žalovaný dovozoval nedostatek aktivní legitimace na straně žalobkyně, však soud nepřisvědčil.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, dovodil, že § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. Je zřejmé, že rozhodnutí Úřadu o tom, že předmět určení, jehož uživatelem je společnost BETONIKA plus, s. r. o., nespadá do rozsahu patentu žalobkyně č. 302088 nesoucího název „Štěrbinová trouba a způsob její výměny“, se dotýká právní sféry žalobkyně – žadatele o určení, neboť Úřad jím dává žalobkyni autoritativně najevo, že jeho konkurent na trhu (osoba zúčastněná na řízení) svým technickým řešením, které je předmětem určení, nijak nezasahuje do práv žalobkyně spojených s vlastnictvím jejího patentu.
Napadené rozhodnutí není vyloučeno ze soudního přezkumu ani podle § 70 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Zvláštním zákonem, který „stanoví jinak“, je právě zákon o vynálezech a zlepšovacích návrzích, jenž v § 63 odst. 3 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích stanoví, že proti pravomocnému rozhodnutí Úřadu je přípustná žaloba proti rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu.
Městský soud pro úplnost podotýká, že i Nejvyšší správní soud v minulosti na základě kasační stížnosti věcně přezkoumal jiné rozhodnutí zdejšího soudu, jež se upínalo k rozhodnutí Úřadu vydanému v určovacím řízení podle § 67 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016, čj. 7 As 110/2016-28), aniž by jakkoliv zpochybnil přezkoumatelnost takového rozhodnutí Úřadu.
Městský soud vzhledem k výše uvedenému přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí na základě vznesených námitek, po provedeném řízení však dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Žalobkyně nemůže žalovanému důvodně vytýkat, že v projednávané věci překročil zákonem stanovené meze správního uvážení, protože posouzení toho, zda předmět popsaný v žádosti o určení spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález, není věcí správního uvážení. Pojem správního uvážení není v doktríně jednoznačně definován, v obecné rovině však o něm lze hovořit všude tam, kde zákon poskytuje správnímu orgánu ve stanovených hranicích určitý volný prostor k rozhodnutí. Tento prostor, v němž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek a zákonodárce dává správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více řešení předvídaných právní normou, bývá typicky vymezen formulací „správní orgán může“, „lze“ apod. Při rozhodování v určovacím řízení podle § 67 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích nemá Úřad žádný prostor pro správní uvážení jak postupovat. Zjistí-li, že předmět popsaný v žádosti spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález, vydá v tomto směru kladné rozhodnutí; v opačném případě je povinen rozhodnout, že předmět popsaný v žádosti do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález nespadá.
Není pravdou, že žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí postupoval formalisticky a nepřihlížel k relevantním okolnostem případu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí, jež bylo citováno shora, naopak plyne, že žalovaný ve věci samé rozhodl na základě konkrétních skutkových zjištění vztahujících se k oběma posuzovaným technickým řešením a jejich podstatným znakům.
Ani extenzivním výkladem rozsahu ochrany patentu, jehož se žalobkyně opakovaně dovolává, nelze popírat konkrétní znění patentových nároků. Právě to totiž podle § 12 odst. 1 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích vymezuje rozsah ochrany vyplývající z patentu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí provedl podrobný rozbor znění 1. a 11. nezávislého patentového nároku dle patentu žalobkyně č. 302088, určil podstatné znaky uvedené v těchto patentových nárocích a porovnal je s předmětem určení, tj. s technickým řešením výměny štěrbinového žlabu vyráběným osobou zúčastněnou na řízení. Protože zjistil, že štěrbinová trouba podle prvního patentového nároku se od štěrbinového žlabu podle popisu předmětu určení odlišuje v podstatném znaku, jímž je počet jednotlivých segmentů, které tvoří ucelenou sestavu vyměnitelného štěrbinového žlabu, resp. trouby, právem dovodil, že předmět určení nespadá do rozsahu ochrany prvního patentového nároku patentu č. 302088. Také při po porovnání způsobu výměny dle 11. patentového nároku a způsobu výměny dle předmětu určení žalovaný zjistil podstatné odlišnosti, a proto konstatoval, že způsob výměny, který je součástí předmětu určení, nespadá do rozsahu ochrany jedenáctého patentového nároku patentu č. 302088. Závěrům, k nimž žalovaný v napadeném rozhodnutí dospěl a které srozumitelně a v dostatečném rozsahu odůvodnil, soud plně přisvědčuje. S ohledem na právě uvedené zároveň odmítá jako neopodstatněnou námitku žalobkyně, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí nezabýval rozborem technických znaků (patentových) nároků, takže není zřejmé, na základě čeho rozhodl, že se předmět určení neshoduje v podstatných znacích s patentově chráněným řešením.
Je pravdou, že obě porovnávaná řešení řeší shodný technický problém, kterým je výměna poškozené části štěrbinové trouby (dle terminologie osoby zúčastněné na řízení štěrbinového žlabu). Technické řešení dle předmětu určení však není shodné s technickým řešením, které chrání patent žalobkyně, ani se nejedná o technický ekvivalent patentu či (slovy žalobkyně) otrocké napodobení. (…)
Počet pěti segmentů, kterými je dle patentem chráněného vynálezu tvořena štěrbinová trouba, je nepochybně podstatným znakem vynálezu ve smyslu 1. patentového nároku (jakož i popisu vynálezu a jeho výkresů). Žalobkyně při podání přihlášky vynálezu sama takto svůj vynález definovala a popsala, přičemž uvedla, že štěrbinová trouba je tvořená středovým segmentem, dvěma koncovými segmenty a dvěma uzavíracími segmenty, které jsou v 1. patentovém nároku blíže charakterizovány svými vlastnostmi. Všechny tyto segmenty je také nutno použít při výměně štěrbinové trouby způsobem popsaným v 11. patentovém nároku. Za situace, kdy technické řešení dle předmětu určení tento podstatný znak nevykazuje, neboť sestává toliko ze tří segmentů, je námitka žalobkyně, že se jedná o shodné technické řešení, popř. o jasný technický ekvivalent jeho vynálezu, nutně neopodstatněná. (…)
Městský soud nevyslyšel ani námitku žalobkyně, že předmět žádosti o určení je jasným technickým ekvivalentem jejího vynálezu, neboť obsahuje ekvivalenty podstatných znaků popsaných v nezávislém prvním nároku na ochranu, které plní tutéž funkci. Jak v podané žalobě, tak i v následných podáních se žalobkyně neustále dovolává teorie technických ekvivalentů a tvrdí, že předmět určení je technickým ekvivalentem jejího vynálezu či dokonce jeho otrockým napodobením, nicméně omezuje se toliko na obecná konstatování, která následně nijak nespecifikuje. V průběhu celého řízení před soudem neuvedla, co konkrétně považuje za podstatné znaky popsané v nezávislých patentových nárocích jejího patentu a v čem konkrétně u technického řešení, které je předmětem určení, shledává ekvivalenty podstatných znaků popsaných v nezávislých patentových nárocích jejího patentu. Městský soud na tomto místě připomíná, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační; od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Městský soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního aktu. Proto také musí vymezení žalobního bodu - a setrvání na těchto mezích i v dalších fázích řízení - garantovat zásadu rovnosti účastníků řízení; stanoví tak i žalovanému meze jeho obrany, tedy to, k čemu se má vyjádřit a k čemu má předložit protiargumenty. Jestliže žalobní bod těmto požadavkům vyhovuje, je projednání způsobilý v té míře obecnosti, v níž je formulován, a případně - v mezích této formulace - v průběhu řízení dále doplněn. K tomu je ale třeba dodat, že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby městský soud za žalobkyni spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci advokáta žalobkyně.
Tvrzení žalobkyně, že předmět žádosti o určení je jasným technickým ekvivalentem jejího vynálezu, je nutno odmítnout již z toho důvodu, že o technických ekvivalentech lze skutečně hovořit pouze ve vztahu k jednotlivým znakům (prvkům) uvedeným v patentovém nároku, nikoliv ve vztahu k vynálezu jako celku. V tomto směru dává městský soud za pravdu argumentaci osoby zúčastněné na řízení, že předmět určení jakožto technický celek definovaný celou řadou technických znaků nemůže být jako celek technickým ekvivalentem vynálezu chráněného patentem, neboť své ekvivalenty mohou mít vždy pouze jednotlivé znaky (prvky) vynálezu, jež jsou vymezeny patentovými nároky. Tomuto závěru nasvědčuje i znění článku 2 Protokolu o výkladu článku 69 Evropské patentové úmluvy (č. 69/2002 Sb. m. s.), na který odkazuje metodika Úřadu zmíněná žalobkyní. Podle tohoto článku se pro účely vymezení rozsahu ochrany vyplývající z evropského patentu přihlédne ke každému prvku, který je ekvivalentem prvku uvedeného v nárocích.
Jak žalovaný správně konstatoval, vydat v určovacím řízení kladný výrok o tom, že předmět určení spadá do rozsahu ochrany určitého patentu na vynález, je možné pouze tehdy, jestliže předmět určení vykazuje, a to alespoň ve formě ekvivalentů, všechny podstatné znaky definované alespoň v jednom z nezávislých patentových nároků. V projednávané věci tomu tak není. Podstatným znakem vynálezu žalobkyně ve smyslu 1. patentového nároku je počet pěti segmentů, kterými je tvořena štěrbinová trouba. Předmět určení tento podstatný znak (prvek) neobsahuje, a vzhledem k tomu, že sestává pouze ze tří segmentů (viz výše), nemůže obsahovat ani ekvivalent tohoto znaku. Jinak řečeno, v technickém řešení výměny štěrbinového žlabu, které je předmětem určení, absentuje prvek dvou koncových segmentů a dvou uzavíracích segmentů, které (spolu se středovým segmentem) představují podstatný prvek vynálezu chráněného patentem, a protože podstatou předmětu určení je užití toliko tří segmentů, nelze ani dovodit, že by předmět určení obsahoval ekvivalent tohoto podstatného znaku, jenž je příznačný pro vynález žalobkyně. Předmět určení sice řeší shodný technický problém výměny poškozené části štěrbinové trouby/žlabu, avšak činí tak způsobem vykazujícím jiné podstatné znaky, než je tomu u patentem chráněného vynálezu. Žádný ekvivalent dvou koncových segmentů a dvou uzavíracích segmentů, který by plnil shodnou funkci s tímto podstatným znakem patentem chráněného řešení, se u předmětu určení nevyskytuje. Ostatně ani žalobkyně nikdy neuvedla, který prvek technického řešení předmětu určení je podle ní technickým ekvivalentem dvou koncových segmentů a dvou uzavíracích segmentů, plnícím jejich funkci, a omezila se toliko na obecné proklamace o existenci technických ekvivalentů a „otrockém napodobení“ patentem chráněného řešení.
Žalobkyně nemůže žalovanému důvodně vytýkat ani to, že v posuzované věci nedefinoval technické ekvivalenty, protože u předmětu určení se žádný technický ekvivalent 5 segmentů, z nichž kromě středového jsou dva segmenty koncové a dva uzavírací, zkrátka nevyskytuje. Vzhledem k absenci technického ekvivalentu tohoto podstatného znaku patentu u předmětu určení nebylo co definovat, nehledě k tomu, že ani žalobkyně neuvedla, v čem podle ní technický ekvivalent tohoto podstatného znaku patentem chráněného řešení u předmětu určení spočívá. (…) | decision_869.txt |
4,498 | k § 38a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (v textu jen „ZOPK“)
Proti schválení zásad péče o národní park podle § 38a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2024, čj. 6 As 166/2023-56)
Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 1382/2007 Sb. NSS, č. 2185/2011 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2998/2014 Sb. NSS, č. 3180/2015 Sb. NSS, č. 3696/2018 Sb. NSS, č. 4178/2021 Sb. NSS, č. 4435/2023 Sb. NSS, č. 4459/2023 Sb. NSS a č. 4584/2024 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 97/2015 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 3572/14) a č. 204/2018 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1685/17); rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011 Lesoochranárské zoskupenie (C-240/09) a ze dne 8. 11. 2016 Lesoochranárske zoskupenie VLK II (C-243/15); rozsudky Soudního dvora ze dne 20. 12. 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C-664/15) a ze dne 25. 7. 2008 Janecek (C-237/07).
Věc: a) Zapsaná společnost Hnutí život a b) J. M. proti Ministerstvu životního prostředí o ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobců.
Žalobci se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhali ochrany před nezákonným zásahem, který spočíval v tom, že žalovaný dne 26. 10. 2022 protokolem schválil dle § 38a ZOPK“ zásady péče o Národní park Šumava na období 2022–2040 (dále jen „zásady péče“).
Správa Národního parku Šumava (dále též „správa NP“) vypracovala návrh zásad péče a v souladu s § 38a odst. 3 ZOPK umožnila veřejnosti podat proti němu připomínky. Žalobci uplatnili totožné připomínky. Následně správa NP návrh ve smyslu § 38a odst. 4 ZOPK upravila a podle téhož ustanovení se ho pokusila dohodnout s Radou Národního parku Šumava (dále jen „rada“). Rada však s upraveným návrhem nesouhlasila. Správa NP tedy postoupila návrh zásad péče podle § 38a odst. 5 ZOPK žalovanému, aby rozpor vyřešil. Ve svém stanovisku rada uvedla, že by žalovaný měl při schvalování zásad péče zvážit všechny neakceptované a částečně akceptované připomínky.
Žalovaný zásady péče následně schválil, a to protokolem ze dne 26. 10. 2022. V protokolu uvedl, že správa NP vypořádala všechny předložené připomínky v souladu se zákonem, prováděcí vyhláškou a metodickými pokyny žalovaného.
Žalobci podali žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se domáhali toho, aby městský soud určil, že schválení zásad péče bylo nezákonným zásahem do jejich práv, uložil žalovanému zrušit protokol o schválení zásad péče a odstranit zásady péče z Ústředního seznamu ochrany přírody. Žalobci brojili předně proti obsahu zásad péče, který je dle jejich názoru v rozporu se smyslem zásad péče, jak jej vymezil zákonodárce, neobsahují zákonné náležitosti a nejsou v souladu se stávajícím vědeckým poznáním. Zadruhé žalobci namítali nedostatečnost vypořádání svých připomínek jak ze strany správy NP, tak žalovaným. S ohledem na požár v Národním parku České Švýcarsko si měl žalovaný počínat obezřetněji a věnovat se vzniklému rozporu a uplatněným připomínkám hlouběji. Žalobci podrobně popsali faktický dopad zásad péče na Národní park Šumava. Uvedli, že zásady péče jsou kromě jiného i dokumentem, který slouží ke kontrole hospodaření správy NP v Národním parku Šumava. Jsou nezměnitelným dokumentem, který zásadním způsobem na 20 let ovlivní faktickou péči o národní park, a ovlivní tak životy občanů žijících v národním parku a jeho okolí. Kromě věcných námitek žalobci soudu vysvětlili, z čeho vyvozují svou aktivní legitimaci k podání žaloby.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 15. 6. 2023, čj. 6 A 93/2022-47, zamítl. V odůvodnění rozsudku nejprve vymezil podstatu zásahové žaloby a obsah a účel zásad péče o národní parky podle § 38a ZOPK a § 8 vyhlášky č. 45/2018 Sb., o plánech péče, zásadách péče a podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území (dále jen „prováděcí vyhláška“). Dospěl k závěru, že žalobce a) nemůže být aktivně legitimován k podání zásahové žaloby, neboť mu zásadami péče nebyla uložena povinnost něco konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Zásady péče tedy na něj nemají přímý dopad. Jedná se o koncepční nástroj, který slouží jako podklad pro budoucí rozhodování správy NP a pro vydávání opatření obecné povahy. Vydání zásad péče nemůže být považováno za zásah ve smyslu soudního řádu správního, neboť nevykazuje jeho znaky vymezené judikaturou (rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2013, čj. 2 Aps 7/2012-47, č. 2998/2014 Sb. NSS). V případě žalobce a) se sice jedná o spolek, který má právo účastnit se řízení podle § 70 ZOPK, toto právo mu však postupem správy NP a žalovaného nebylo nijak omezeno a žalobce to ani netvrdil.
Ve vztahu k aktivní legitimaci žalobkyně b) městský soud uvedl, že rovněž není aktivně legitimována k podání žaloby, neboť nelze dovodit, že by bylo vydání zásad péče namířeno proti ní. Městský soud tedy odůvodnění rozsudku uzavřel tak, že ani jeden z žalobců nebyl způsobilý podat zásahovou žalobu v dotčené věci, neboť je pojmově vyloučeno, aby zásady péče zasáhly do jejich veřejných subjektivních práv. Právo, které by jimi mohlo být zasaženo, v případě žalobců ani neexistuje. Městský soud rovněž v rozsudku uvedl, že důvodem zamítnutí žaloby je nedostatek podmínek řízení.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu společnou kasační stížnost. V první části kasační stížnosti se stěžovatelé věnovali své legitimaci k podání žaloby. Stěžovatel a) k tomu uvedl, že je spolkem, jehož předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny a životního prostředí, a jako takový vstupuje dle § 70 ZOPK do správních řízení týkajících se území Národního parku Šumava jako účastník. Je tedy oprávněn hájit právo svých členů na příznivé životní prostředí. Stěžovatelka b) namítala, že se prostřednictvím připomínek aktivně podílela na tvorbě návrhu zásad péče. Je samostatně hospodařícím zemědělcem v Plzeňském kraji (vlastní pozemky v katastrálních územích S. a M. u P.). Dřívějšími zásahy do lesů v Národním parku Šumava byly narušeny jejich klimatické funkce, což mělo negativní vliv na její zemědělskou výrobu. Tím bylo zasaženo do jejích vlastnických práv.
Stěžovatelé se neztotožnili s názorem městského soudu, že zásady péče jsou toliko koncepčním dokumentem, který slouží pro budoucí rozhodovací činnost správy NP, a tudíž nemůže do jejich práv zasáhnout přímo. Správa NP bude na základě zásad péče nejen rozhodovat a vydávat opatření obecné povahy, ale i ovlivňovat Národní park Šumava faktickými zásahy, neboť je jak správním orgánem, tak hospodaří v lesích a spravuje i nezalesněné pozemky. Zásady péče jsou formulovány tak, že správa NP vlastně nebude vykonávat činnost hospodáře. To může mít pro Národní park Šumava i jeho okolí devastující následky.
Stěžovatelé namítli, že mají dle § 38a ZOPK právo jako občané České republiky připomínkovat zásady péče. S tímto právem je spojeno i právo na řádné vypořádání připomínek. Toto právo bylo správou NP porušeno, neboť připomínky vypořádala nedostatečně nebo vůbec.
Dále stěžovatelé namítli, že zásady péče jsou schvalovány na 20 let. Způsob péče, který bude zásadami nastaven, bude mít dopad na ekosystémy, včetně lesů. Zásady nereflektují dosaženou úroveň poznání. Jelikož neobsahují úplné, pravdivé a včasné informace o životním prostředí a dostatečně relevantní zdroje poznání, bylo porušeno právo stěžovatelů na informace o životním prostředí. Zásady péče dle názoru stěžovatelů neobsahují ani zákonem předpokládané náležitosti jako například řádné vymezení stavu ekosystémů nebo konkrétní vymezení obsahu pojmů uvedených v § 38a ZOPK a prováděcí vyhlášce. Účelem zákona je zlepšení stavu ekosystémů, což zásady péče nesplňují. Stěžovatelé v tomto smyslu poukázali i na dle jejich názoru nevhodné znění prováděcí vyhlášky. Namítali, že zásady péče jsou nevyhovující i z hlediska ochrany před požáry, a to zejména s ohledem na zkušenosti s nedávným rozsáhlým požárem v Národním parku České Švýcarsko.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zásady péče neslouží k vyhodnocování zákonného rámce a ani nemají vykládat legislativní pojmy. Omezení činností v Národním parku Šumava vyplývá přímo ze zákona a z vyhlášky č. 42/2020 Sb., o vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava. Zásady péče jsou toliko metodickým dokumentem, který není závazný pro fyzické a právnické osoby. Mají charakter koncepčního dokumentu. Do práv stěžovatelů tedy nemají způsobilost přímo zasáhnout. Správa NP je sice nejen správním orgánem, ale i hospodářem na pozemcích v Národním parku Šumava, ale tato její činnost nemůže být přezkoumávána ve správním soudnictví, neboť se nejedná o činnost veřejné moci.
Správa NP při vydání zásad péče vyšla vstříc všem požadavkům veřejnosti. Při jejich zpracování vycházela z odborné literatury a výsledků monitoringu a výzkumu prováděného kompetentními osobami, tedy z dostatečně přezkoumatelného vědeckého stavu poznání. Připomínkám se správa NP věnovala rovněž v souladu se zákonem.
V replice stěžovatelé zrekapitulovali kasační námitky a trvali na tom, že obsah zásad péče a nedostatečně vypořádané připomínky znamenají nezákonný zásah do jejich práva na příznivé životní prostředí. Zásady péče schválené v této podobě jsou prostředkem k zneužití veřejné moci, před čímž mají chránit právě správní soudy. Občané nedisponují nástroji pro prosazení svých zájmů jako veřejná moc, a proto musí mít alespoň prostředky nátlaku na správní orgány, které zajistí lepší kvalitu jejich výstupů. Zásady péče umožňují rozpad lesních celků. Nejsou tedy prostředkem ochrany životního prostředí, ale naopak mu škodí. Dále stěžovatelé reagovali na konkrétní části vyjádření žalovaného týkající se věcného obsahu zásad péče ve vztahu k jejich vlivu na ekosystémy. Zásady péče nelze považovat za pouhý koncepční dokument, jestliže umožní přikrýt faktické kroky správy NP, které jsou v rozporu s principy ochrany Národního parku Šumava.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[18] Nejvyšší správní soud postupoval při posouzení věci tak, že nejprve se zabýval aktivní procesní legitimací stěžovatelů k podání žaloby, neboť z odůvodnění rozsudku městského soudu vyplývá, že její nedostatek byl důvodem pro zamítnutí žaloby. V souvislosti s tím se věnoval tomu, zda lze prostřednictvím správního soudnictví napadat zásady péče o národní park a zda tak lze činit konkrétně prostřednictvím zásahové žaloby. V návaznosti na to posoudil oprávnění jednotlivých stěžovatelů domáhat se soudní ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného.
[19] Vzhledem k důvodům zamítnutí žaloby se Nejvyšší správní soud nevěnoval věcným aspektům projednávané věci, tedy nezákonnosti samotného zásahu žalovaného, neboť by to bylo předčasné. Městský soud v napadeném rozsudku výslovně uvedl, že k věcnému přezkumu žaloby nepřikročil, a proto by Nejvyšší správní soud zcela nahrazoval jeho činnost. Nevěnoval se tedy zejména námitkám týkajícím se potřebnosti zásad péče a vhodnosti jednotlivých v nich obsažených dílčích zásad s ohledem na předmět ochrany Národního parku Šumava ani na obecné aspekty ochrany životního prostředí (klima, sucho). Nezabýval se ani tím, zda jsou zásady péče vyhovující z hlediska zákonných požadavků.
III.1 Aktivní procesní legitimace stěžovatelů
[20] Z odůvodnění rozsudku městského soudu (zejména body 32 až 34) vyplývá, že městský soud žalobu zamítl z důvodu nedostatku aktivní legitimace obou stěžovatelů, respektive z důvodu nesplnění podmínek řízení. Městský soud uvedl, že je pojmově vyloučeno, aby bylo jednáním správních orgánů v projednávané věci zasaženo do jejich práv. Žalobu zamítl podle § 87 odst. 3 s. ř. s. jako nedůvodnou.
[21] Nejvyšší správní soud shrnul aktuální judikaturu k metodologii posuzování věcné projednatelnosti zásahové žaloby v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 94/2023-26. Povinností soudu je nejprve zjistit, v čem konkrétně žalobce nezákonný zásah spatřuje a zda jeho tvrzení odpovídají skutečnosti. Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem zásahem ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 82 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu (viz rozsudky rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 115, a ze dne 20. 12. 2022, čj. 10 As 25/2020-61, č. 4435/2023 Sb. NSS, bod 47). V dalším kroku (ještě před věcným posouzením důvodnosti podané žaloby) soud zkoumá, zda nejsou dány jiné důvody odmítnutí podané zásahové žaloby. Tím je i nedostatek aktivní procesní (žalobní) legitimace žalobce. V tom případě soud žalobu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[22] Žalobní legitimace je v případě zásahové žaloby dána již samotným tvrzením žalobce, že byl zásahem zkrácen na svých právech. Soud tedy nejprve zkoumá existenci tohoto tvrzení, nikoli jeho důvodnost, neboť to je otázkou věcné legitimace žalobce, tj. meritorního posouzení věci (viz rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS). V případě, že zásahová žaloba toto tvrzení ani po výzvě soudu k jeho doplnění neobsahuje, soud žalobu odmítne pro nedostatek žalobní legitimace podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalobu odmítne i v případě zjevného nedostatku legitimace věcné, tedy v případě, kdy tvrzené právo žalobce zjevně nemohlo být dotčeno (viz rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58). Jestliže tedy měl městský soud za to, že je u stěžovatelů dán nedostatek žalobní legitimace nebo zjevný nedostatek legitimace věcné, měl žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť byla podána osobami zjevně neoprávněnými. V případě, že by nedostatek věcné legitimace nebyl zjevný již z žaloby, nýbrž vyšel najevo až po podrobném posouzení věci, měl žalobu zamítnout podle § 87 odst. 3 s. ř. s.
[23] Městský soud si byl výše shrnutých východisek vědom. Zdůraznil především absenci jakýchkoliv přímých právních účinků žalovaného zásahu na stěžovatele. Dovodil, že jednání žalovaného nelze podřadit pod pojem zásahu, neboť nemá důsledky předpokládané právní úpravou poskytující ochranu před nezákonnými zásahy. Jelikož nebyly jednáním žalovaného uloženy stěžovatelům žádné povinnosti, nelze je hodnotit jako zásah. Městský soud uzavřel, že stěžovatelé nejsou aktivně legitimováni k podání zásahové žaloby, neboť zasažení do jejich práv je v dané věci pojmově vyloučeno. Neexistuje totiž žádné právo žalobců, do něhož by mohlo být zasaženo. Jelikož nebyly splněny podmínky řízení o zásahové žalobě, soud žalobu zamítl.
[24] Odůvodnění rozsudku městského soudu představuje v podstatě syntézu obou procesních řešení. Městský soud posuzoval jednak splnění podmínky řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu, jednak žalobní legitimaci stěžovatelů. Z povahy zásad péče (žalovaného zásahu) dovodil, že již pojmově nemohou být stěžovatelé nositeli práva, do něhož by mohlo být zásadami zasaženo. Způsob, jímž městský soud vystavěl svoji argumentaci, by měl s ohledem na výše shrnutá obecná východiska vyústit v odmítnutí žaloby. V rozporu s tím městský soud žalobu pro nedůvodnost zamítl, aniž přikročil k věcnému přezkumu. Takový postup je typický v případě shledání nedostatku věcné legitimace žalobce, kdy lze žalobu zamítnout, aniž by bylo zapotřebí vypořádat se s důvodností argumentace ohledně zákonnosti zásahu.
[25] Určitá rozpornost odůvodnění rozsudku městského soudu nebrání Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby posoudil správnost závěru, že zásah žalovaného se nemůže dotknout práv stěžovatelů. Stěžovatelé již v žalobě uvedli, z čeho dovozují svoji žalobní legitimaci v daném řízení, tedy do jakých jejich práv bylo schválením zásad péče zasaženo. Tato svá tvrzení ještě rozvedli v kasační stížnosti.
III.2 Soudní přezkum zásad péče o národní park
[26] Nejvyšší správní soud se dále zabýval právní povahou zásad péče o národní park. Právní úprava výslovně nestanoví formu, v níž jsou zásady péče vydávány, pouze určuje, že je schvaluje Ministerstvo životního prostředí.
[27] Podle § 38a odst. 1 ZOPK jsou zásady péče koncepčním odborným dokumentem ochrany přírody, který na základě údajů o dosavadním vývoji a současném stavu ekosystémů národního parku a jeho ochranného pásma stanoví rámcové zásady péče nezbytné pro zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany národního parku a v ochranném pásmu pro zabezpečení národního parku před nepříznivými vlivy z okolí. Zásady péče dále stanoví postup a způsob naplňování dlouhodobých cílů ochrany národních parků a jejich poslání.
[28] Požadavky kladené na obsah zásad péče jsou dále rozvedeny v § 8 odst. 1 prováděcí vyhlášky. Podle písm. j), k), l) a m) tohoto ustanovení zásady péče obsahují postup a způsob naplňování dlouhodobých cílů ochrany národních parků a přepokládaný termín jejich dosažení. Tyto dlouhodobé cíle mají být naplněny prostřednictvím stanovení střednědobých cílů pro jednotlivé předměty ochrany národních parků v podobě postupně navazujících rámcových opatření. Zásady péče dále obsahují základní principy péče o předměty ochrany národních parků členěné podle zón ochrany přírody a o ekosystémy a jejich složky v ochranném pásmu.
[29] V § 38a odst. 1 ZOPK je dále stanoveno, že zásady péče slouží jako podklad pro jiné druhy plánovacích dokumentů a pro rozhodování orgánů ochrany přírody. Na rozdíl od § 38 odst. 1 ZOPK, jenž upravuje plány péče o zbývající typy zvláště chráněných území, není v § 38a tohoto zákona uvedeno, že zásady péče nejsou závazné pro fyzické ani právnické osoby. Z důvodové zprávy k zákonu č. 123/2017 Sb., jímž byl novelizován ZOPK a byl do něj vložen institut zásad péče o národní parky, jenž nahradil dřívější institut plánu péče, vyplývá, že ani zásady péče nebyly zákonodárcem zamýšleny jako nástroj právní regulace závazný pro fyzické a právnické osoby. Není dán žádný věcný důvod, proč by měla stávající právní úprava v otázce závaznosti rozlišovat mezi zásadami péče a plány péče.
[30] V neposlední řadě je třeba zmínit i to, že podle § 78 odst. 14 ZOPK správa národního parku v souladu se schválenými […] zásadami péče o národní park nebo záchrannými programy zvláště chráněných druhů zajišťuje péči o přírodní a krajinné prostředí, ekosystémy a jejich složky. K zajištění těchto povinností jsou příslušné hospodařit s majetkem státu. Podle § 38a odst. 7 ZOPK péči o národní park a jeho ochranné pásmo podle zásad péče zajišťuje orgán ochrany přírody.
[31] Zásady péče zpracovává a projednává s veřejností a radou správa národního parku. Kompetenci schválit zásady péče zákon svěřuje žalovanému [§ 38a odst. 4 až 6 a § 79 odst. 3 písm. k) ZOPK].
[32] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 13. 7. 2016, čj. 6 As 32/2016-63, zabýval obdobně koncipovaným institutem plánu péče (k podobnosti zásad péče a plánu péče viz níže). Uvedl, že plán péče není vydáván ani ve správním řízení, ani v jiném procesním postupu, jehož výsledkem by byl závazný správní akt jiné povahy, nýbrž se jedná o typický akt řízení s povahou „plánovacího dokumentu“, dostatečně opírající se o postavení a „řídící pravomoc“ ministerstva životního prostředí jako ústředního správního úřadu. V takto koncipovaném shrnutí jsou reflektovány různé úlohy (funkce) zásad péče, které je nicméně třeba podrobněji rozebrat, a to z hlediska závaznosti zásad péče, respektive vymezení jejich přímých právních účinků. Ze samotné skutečnosti, že zásady péče jsou zákonem označeny za koncepční odborný dokument, jenž není závazný pro fyzické a právnické osoby, nelze zcela spolehlivě dovodit, že nepředstavují přímý zásah do veřejných subjektivních práv.
[33] Zaprvé zásady péče slouží jako podklad pro zpracování dalších plánovacích dokumentů. V této rovině nelze zásady péče považovat za závazný akt zaměřený přímo na vyvolání právních účinků v právní sféře jednotlivců (adresátů veřejné správy).
[34] Zadruhé zásady péče slouží jako podklad pro rozhodování orgánů ochrany přírody. V této souvislosti je třeba zmínit, že sama správa NP je orgánem ochrany přírody v obvodu Národního parku Šumava a jeho ochranného pásma [§ 75 odst. 1 písm. f) a § 78 odst. 2 a 3 ZOPK]. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 As 12/2011-167, ke shodně formulovanému ustanovení týkajícímu se plánu péče uvedl, že plán péče není závazný pro orgán ochrany přírody v tom smyslu, že by se od něho nemohl při rozhodování v žádném případě odchýlit. Jedná se nicméně o dokument pro rozhodování orgánu ochrany přírody zcela klíčový. Pokud by se chtěl orgán ochrany přírody odchýlit od plánu péče, mohl by tak učinit pouze po důkladném zjištění a znaleckém posouzení možných dopadů zamýšlené činnosti na předmět ochrany. V této rovině tedy zásady péče jsou pouze podkladovým aktem, jenž není absolutně závazný, nýbrž správa NP z něj při výkonu své rozhodovací činnosti jakožto orgán ochrany přírody vychází. V tomto rozsahu se zásady péče dotýkají práv a povinností fyzických a právnických osob, ovšem nikoliv přímo, nýbrž zprostředkovaně skrze rozhodnutí správy NP v konkrétní věci. Teprve tato rozhodnutí, popřípadě opatření obecné povahy jsou závazná pro jednotlivce a teprve ta jsou způsobilá zasáhnout do jejich práv.
[35] Zatřetí zásady péče závazným způsobem upravují péči o přírodní a krajinné prostředí, ekosystémy a jejich složky, kterou správa NP přímo vykonává na pozemcích ve vlastnictví státu, k nimž jí náleží právo hospodaření. Správa NP je povinna vykonávat vlastnické právo k nemovitým věcem (zejména pozemkům) ve vlastnictví státu tím způsobem, který jako hlavní cíl sleduje péči o složky přírody a krajiny. Výkon vlastnického práva státu je tedy zaměřen především na ochranu životního prostředí. Právě zásady péče závazným způsobem správě NP stanoví cíle, kterých má v této oblasti dosáhnout, a rámcová opatření, jejichž prostřednictvím lze tyto cíle realizovat. V uvedené rovině mají zásady péče charakter závazného aktu, kterým žalovaný odsouhlasí správě NP pravidla pro výkon vlastní péče o nemovité věci ve vlastnictví státu. Závazným způsobem tedy rámcově upravují nevrchnostenskou správu. V tomto ohledu se jedná o akt interního charakteru, v němž se prosazuje řídící pravomoc žalovaného. Judikatura dovodila, že samotné hospodaření správy NP na pozemcích ve vlastnictví státu nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví, neboť správa NP zde nevystupuje jako orgán veřejné moci, nýbrž jako organizační složka státu, které zákon svěřil právo hospodařit s majetkem státu (viz rozsudek čj. 2 Aps 7/2012-47).
[36] V souvislosti s hospodařením s nemovitými věcmi státu je třeba zmínit, že zásady péče nenahrazují veřejnoprávní akty, kterými platná právní úprava podmiňuje uskutečnění konkrétních faktických zásahů. Pokud tedy konkrétní způsob hospodaření (vlastní péče o národní park) vyžaduje vydání určitého veřejnoprávního aktu, pak zásady péče představují pouze koncepční podklad pro vydání takového aktu, jenž teprve může být způsobilý zasáhnout do práv jednotlivců. Vedle toho ovšem existují i takové způsoby hospodaření stanovené zásadami péče, které ke svému uskutečnění nevyžadují vydání žádného veřejnoprávního aktu. V takovém případě nepředstavují zásady péče podkladový akt, nýbrž jedná se o akt závazný, jenž je způsobilý bezprostředně zasáhnout do práv jednotlivců. Jedná se o situace, kdy zásady péče přímo zavazují správu NP k určitému způsobu hospodaření s nemovitými věcmi státu a kdy mezi zásadami péče a faktickým jednáním správy NP jakožto subjektu hospodařícího s majetkem státu neexistuje žádný „zprostředkovatelský“ akt.
[37] Vedle toho je třeba poukázat i na to, že zásady péče mohou být důvodem i záštitou určitého způsobu hospodaření na území národního parku, a nikoliv jen ze strany správy národního parku při výkonu vlastnického práva státu. Nelze opomíjet, že fyzické i právnické osoby, pro něž nejsou zásady péče právně závazné, se jimi mohou dobrovolně řídit, neboť je mohou považovat za odborně řádně zpracovaný dokument, který je hodno následovat. Kromě toho mohou legitimně vycházet i z jejich nepřímé (zprostředkované) závaznosti, neboť lze předpokládat, že by správa NP v konkrétních správních procesech rozhodla v souladu s nimi.
[38] Zásady péče tedy mají povahu jednak nezávazného podkladového dokumentu, jenž slouží k výkonu vrchnostenské správy ze strany správy NP, jednak závazného dokumentu interního charakteru, v němž stát formuluje závazná rámcová pravidla hospodaření se svými nemovitými věcmi (v tomto rozsahu je správa NP jakožto organizační složka státu, které svědčí právo hospodařit s majetkem státu, zavazována nadřízenou složkou). Prostřednictvím těchto závazných rámcových pravidel obsažených v zásadách péče ovlivňuje správa NP stav předmětů ochrany národního parku faktickým jednáním, které zasahuje do práva na příznivé životní prostředí.
[39] Pokud jde o konkrétní promítnutí zásad péče do práva na příznivé životní prostředí, je třeba zmínit, že obsahově navazují na zákonná omezení lidské činnosti upravená v § 16, § 16d a § 18a ZOPK. Vychází z účelů ochrany národních parků, které jsou vyjádřeny v § 15 a § 21 až § 22b ZOPK. Zákon v § 38a odst. 1 požaduje, aby obsahovaly rámcové zásady péče nezbytné pro zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany národních parků a v ochranných pásmech pro zabezpečení národních parků před nepříznivými vlivy z okolí. Z toho jasně vyplývá, že prostřednictvím zásad péče se ovlivňuje stav předmětů ochrany národních parků, které jsou součástí práva na příznivé životní prostředí.
[40] Nelze odhlížet ani od evropské dimenze této otázky. Právní úprava zásad péče sice není přímým provedením unijního práva, zásady péče s ním však nemohou být v rozporu. ZOPK obsahuje ustanovení provádějící směrnici Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků. Ve vztahu k Národnímu parku Šumava je podstatné, že tyto směrnice vymezují tzv. soustavu NATURA 2000 (evropsky významné lokality a ptačí oblasti), se kterou je vnitrostátním právem vymezený Národní park Šumava v územním překryvu. Celé území tohoto národního parku je součástí Evropsky významné lokality Šumava a také Ptačí oblasti Šumava. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS členské státy pro zvláštní oblasti ochrany (tj. evropsky významné lokality) stanoví nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť a druhů, jež se na těchto lokalitách vyskytují. V souladu s čl. 2 odst. 2 této směrnice cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství. V čl. 3 a 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147/ES jsou obsaženy obdobné požadavky týkající se ochrany ptačích oblastí.
[41] Ve vztahu k územím zařazeným do soustavy NATURA 2000 zpracovává žalovaný souhrny doporučených opatření podle § 45c odst. 3, respektive § 45e odst. 6 ZOPK. Ve vztahu k Evropsky významné lokalitě Šumava je takový dokument zpracován. Zásady péče tento dokument doplňují, neboť rovněž obsahují pravidla péče o území zařazená do soustavy NATURA 2000, a jejich obsah je proto zapotřebí hodnotit i z pohledu výše citovaných ustanovení směrnic. Zásady péče nemohou obsahovat takové rámcové zásady, které by předmět ochrany soustavy NATURA 2000 narušovaly, na což ostatně reaguje i zákon a prováděcí vyhláška (výslovně § 8 odst. 5 vyhlášky). Na tom nic nemění, že podle § 45h odst. 2 věty poslední ZOPK nepodléhají zásady péče tzv. naturovému hodnocení, neboť na ně nedopadá čl. 6 odst. 3 směrnice č. 92/43/EHS, nýbrž čl. 6 odst. 1 téže směrnice. Stěžovatelé sice narušení soustavy NATURA 2000 vlivem zásad péče nenamítají, namítají však taková potenciální narušení předmětu ochrany Národního parku Šumava, která by byla způsobilá soustavu NATURA 2000 v lokalitě bez pochyby fakticky značně narušit v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS a směrnicí 2009/147/ES.
[42] Nelze opomenout ani čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Podle něj osoby z řad veřejnosti mají mít přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Citované ustanovení Aarhuské úmluvy sice nemá přímý účinek, ovšem představuje významné interpretační pravidlo při výkladu vnitrostátních právních norem (nálezy ÚS ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 1685/17, č. 204/2018 Sb. ÚS). Vzhledem k souvislosti zásad péče se směrnicemi Evropské unie, které vytváří soustavu NATURA 2000 a stanoví požadavky na ochranu území do soustavy zařazených, nabývá uvedený článek Aarhuské úmluvy evropský rozměr, neboť zásady péče se dotýkají oblasti, v nichž Evropská unie využila své pravomoci (viz rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09). Jak plyne z výše uvedeného, zásady péče se mohou dostat do rozporu s vnitrostátními právními normami na ochranu životního prostředí, stejně jako s právem Evropské unie v této oblasti, a to ať již z důvodu, že ukládají taková rámcová opatření, která jsou v přímém rozporu s právními předpisy, nebo proto, že rámcová opatření nejsou dostatečná k tomu, aby jejich prostřednictvím byly dosaženy stanovené cíle (určitá forma nečinnosti spočívající v nedostatečné činnosti).
[43] Po „rozpletení“ jednotlivých aspektů zásad péče a nastínění jejich vazby na právo Evropské unie a požadavky z něj plynoucí je namístě shrnout judikaturu Nejvyššího správního soudu, kterou byly vymezeny podmínky, za nichž lze určité jednání orgánů státu považovat za výkon veřejné moci a poskytnout proti němu ochranu cestou zásahové žaloby. Již na tomto místě je vhodné zmínit, že pokud by zásady péče o národní park měly podléhat přezkumu ve správním soudnictví, přicházela by v úvahu z žalobních typů upravených soudním řádem správním jedině zásahová žaloba, a to s ohledem na její subsidiární charakter. Zásady péče totiž nejsou rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ani opatřením obecné povahy. Schválení zásad péče nelze považovat ani za nečinnost správního orgánu.
[44] Soudní ochrana prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem přichází do úvahy při splnění těchto podmínek (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS): Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (zásahem v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka).
[45] V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zdůraznil, že „smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny). [...] [V]ěcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole. […] [Z]ásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“
[46] V rozsudku čj. 10 As 25/2020-61 rozšířený senát uvedl, že ve správním soudnictví se poskytuje ochrana veřejným subjektivním právům, tedy právům „jednotlivce veřejnoprávní povahy, jakkoliv se mohou projevovat v jeho právní sféře dopadem do práv soukromých […]. Základem práva, které je chráněno správním soudnictvím, tedy musí být veřejnoprávní vztah mezi jednotlivcem a státem.“ Nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. může být jednání správního orgánu, tedy entity jednající v oblasti veřejné správy a mající zákonnou pravomoc v této oblasti jednat tak, že dané jednání může mít nějaký dopad do veřejných subjektivních práv jednotlivců. Jedním z definičních znaků zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je „kritérium přímosti zaměření jednání správního orgánu vůči jednotlivci či přímosti zasažení jednotlivce. Jednání správního orgánu se k naplnění tohoto kritéria musí ve sféře práv a povinností jednotlivce projevit bezprostředně, byť k přímému zásahu může dojít až v důsledku uvedeného jednání. Podstatné je, zda příčinný řetězec mezi jednáním a přímým zásahem bude zřejmý a natolik ‚krátký‘ a nepodmíněný, aby nemohl být rozmělněn jinými důležitými společně působícími příčinami; významná míra odstupu mezi jednáním správního orgánu a jím způsobeným přímým zásahem do práv adresáta však může existovat. Mezi jednáním správního orgánu a jeho následkem v podobě přímého zásahu do práv nemůže tedy být žádný další zprostředkující mechanismus, který by účinky jednání mohl omezit, modifikovat či zcela vyloučit.“
[47] S ohledem na výše uvedená východiska lze dovodit, že žalovaný má zákonem svěřenou pravomoc schválit zásady péče. Schválení zásad péče je tedy výkonem veřejné moci v oblasti veřejné správy. V tomto ohledu je třeba odlišovat akt spočívající ve schválení zásad péče, jenž je výkonem vrchnostenské správy, od faktického hospodaření státu v souladu se schválenými zásadami péče, tedy nevrchnostenské správy majetku státu. Žalovanému proto nelze přisvědčit, jestliže právní povahu schválení zásad péče odvíjel od povahy činnosti správy NP při hospodaření s nemovitými věcmi státu.
[48] Schválení zásad péče je způsobilé přímo zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí, byť pouze v tom rozsahu, v němž bezprostředně zavazuje stát k určitému způsobu hospodaření s jeho nemovitými věcmi.
[49] Od podmínky přímého zkrácení práv je třeba odlišovat podmínku zaměřenosti zásahu vůči konkrétním osobám (viz rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2011, čj. 6 Aps 2/2011-197). V oblasti ochrany životního prostředí, v níž se prosazuje široký přístup dotčené veřejnosti k soudní ochraně, je požadavek zaměřenosti zásahu vůči jednotlivci oslaben, respektive podmínky § 82 s. ř. s. jsou interpretovány způsobem, aby byl zajištěn přístup k soudní ochraně osobám přímo dotčeným zásahem, jenž je v rozporu s právními předpisy na ochranu životního prostředí (viz rozsudky NSS ze dne 29. 10. 2014, čj. 2 As 127/2014-32, č. 3180/2015 Sb. NSS a ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166, č. 4459/2023 Sb. NSS). To souvisí s povahou zásahů v oblasti ochrany životního prostředí, které zpravidla nebývají zaměřeny vůči konkrétním osobám, přesto je mohou přímo zkrátit na právech. Ustanovení vnitrostátního práva upravující uplatnění subjektivního práva u soudu se vykládá v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy (ať již ji lze vzhledem ke kontextu považovat za součást práva Evropské unie, nebo za mezinárodní smlouvu použitelnou ve vnitrostátním právu). Smyslem čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, i když je formulován obecně a nemá přímý účinek, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí (rozsudek Soudního dvora ve věci Lesoochranárské zoskupenie VLK). Právo dotčené veřejnosti domáhat se u soudu ochrany práv plynoucích ze směrnic Evropské unie přijatých v oblasti ochrany životního prostředí (byť mají podobu povinností, jejichž adresátem je stát – obdobně jako v případě čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS) dovodil Soudní dvůr ve své judikatuře (viz např. rozsudky ze dne 20. 12. 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, ze dne 25. 7. 2008, Janecek, C-237/07, nebo rozsudek velkého senátu ze dne 8. 11. 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK II, C-243/15).
[50] Skutečnost, že přímo zkrácen na právech může být široký okruh jednotlivců, vůči nimž není jednání veřejné správy při ochraně životního prostředí adresně zaměřeno, nemění nic na tom, že mohou existovat osoby, jejichž právní sféra může být schválením zásad péče přímo zasažena. Na tomto místě si lze vystačit s obecným závěrem, že schválení zásad péče může přímo zasáhnout do práva jednotlivců na příznivé životní prostředí. Otázka, zda zásahem správního orgánu bylo zasaženo do právní sféry konkrétní osoby, je otázkou jinou, související s legitimací žalobce (k tomu viz níže).
[51] Lze doplnit, že soudy se již jednou zabývaly přezkumem plánu péče, a to konkrétně plánu péče Národního parku Šumava, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 12. 2014, čj. 10 A 99/2014-99, vyhověl žalobě pěti obcí, na jejichž území se nachází Národní park Šumava. Určil, že schválení plánu péče žalovaným bylo nezákonným zásahem do práv žalobců, uložil žalovanému povinnost zrušit protokol o schválení plánu péče a přikázal mu odstranit z Ústředního seznamu ochrany přírody a krajiny plán péče. Současně uložil žalovanému povinnost pokračovat v projednávání návrhu plánu péče v jiné (dříve odsouhlasené) podobě. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 2. 2015, čj. 7 As 286/2014-38.
[52] Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na to, že ve zmíněné věci se jednalo o nezákonnost plánu péče, nikoli zásad péče, neboť správní soudy věc posuzovaly ještě před účinností novely ZOPK (zákon č. 123/2017 Sb.). Podle předchozí právní úpravy byly pro všechny kategorie zvláště chráněných území bez rozdílu vypracovávány plány péče. Po účinnosti novely ZOPK upravuje vedle sebe zásady péče národních parků, které se zpracovávají pro národní parky, a plány péče, které jsou zpracovávány pro ostatní kategorie zvláště chráněných území. Pokud jde o společné znaky zásad péče a plánu péče, ze zákona vyplývá, že v obou případech se jedná o koncepční odborné dokumenty, které tvoří podklad pro rozhodování správních orgánů a vydávání opatření obecné povahy (§ 38 odst. 1 a § 38a odst. 1 ZOPK) a zavazují příslušnou správu NP při faktické péči o území a hospodaření s ní spojeným (§ 78 odst. 14 ZOPK). Povinnou náležitostí plánu péče je návrh opatření na zachování nebo zlepšení stavu předmětu ochrany ve zvláště chráněném území a na zabezpečení zvláště chráněného území před nepříznivými vlivy okolí v jeho ochranném pásmu. Předepsaný obsah zásad péče je v tomto ohledu poněkud vágnější. Zákon nestanoví, že by měly obsahovat konkrétní opatření, zato by měly obsahovat rámcové zásady péče nezbytné pro zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany národních parků a v ochranných pásmech pro zabezpečení národních parků před nepříznivými vlivy z okolí. Ani jeden dokument není závazný pro fyzické a právnické osoby. Musí však podle nich hospodařit stát jakožto pozemkový vlastník, a to prostřednictvím správ zvláště chráněných území a Agentury ochrany přírody a krajiny.
[53] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že zásady péče jsou i přes určité rozdíly oproti plánu péče rovněž přezkoumatelné prostřednictvím zásahové žaloby. Zaprvé je třeba podotknout, že by bylo věcně neodůvodněné přistupovat k těmto dokumentům rozdílně. Bylo by racionálně nevysvětlitelné, pokud by bylo možné přezkoumat činnost orgánu ochrany přírody vztahující se ke zvláště chráněným územím nižší úrovně ochrany jen na základě hodnotově nevýznamných obsahových odchylek. Jak plány, tak i zásady péče totiž představují koncepční prostředek ochrany nejcennějších částí přírody, a není z hlediska veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny významné, zda jeden z těchto aktů je zákonem vymezen jako rámcovější, obzvláště jedná-li se o akt vztahující se k území s tou nejpřísnější možnou ochranou. Zadruhé, připustil-li Nejvyšší správní soud soudní přezkum plánů péče, čímž přezkoumal činnost správy NP a tím zároveň poskytl ochranu právům dotčených obcí, musí ji být připraven poskytnout ve vztahu k totožnému zvláště chráněnému území i v rámci přezkumu zásad péče, tedy nástroje, jenž fakticky nahradil dřívější institut plánu péče. Jakkoliv v zásadách péče jsou pravidla péče a hospodaření nastavena rámcověji oproti plánu péče, není rozdíl v jejich povaze a konkrétnosti natolik významný, aby odůvodňoval odlišné zacházení z hlediska soudní ochrany.
[54] Pokud jde o přenositelnost závěrů formulovaných v rozsudku čj. 7 As 286/2014-38, je nezbytné zdůraznit, že Nejvyšší správní soud shledal zásah do práva, aby ve „veřejném připomínkovém řízení“ byl projednán pouze takový návrh plánu péče, který je dohodnut se zástupci obcí. Tato specifická procesní úprava byla zákonem č. 123/2017 Sb. vypuštěna. Nevysvětlil, zda pro závěr o věcné legitimaci postačuje, že bylo porušeno procesní právo (procedurální garance), které svědčilo žalobcům, nebo zda bylo podstatné, že došlo k zásahu do práva obcí na samosprávu (území žalujících obcí bylo koncepčním způsobem regulováno plánem péče). Je tedy myslitelné, aby zásady péče představovaly zásah nejen do procesních, ale i hmotných práv osob, a oběma souborům práv lze poskytovat soudní ochranu. K možnosti soudního přezkumu zásad péče se ostatně vyjádřila souhlasně i odborná literatura (viz Konečná M. In: Vomáčka, V. et al. Zákon o ochraně přírody a krajiny, 1. vydání. Praha: 2018, s. 280–284).
[55] Na podporu tohoto závěru Nejvyšší správní soud doplňuje, že otázka závaznosti určitého aktu pro fyzické a právnické osoby není z hlediska možnosti jeho soudního přezkumu vždy rozhodující. Odkázat lze zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, čj. 6 As 288/2016-146, č. 3696/2018 Sb. NSS, který se týkal přezkumu programu na zlepšování kvality ovzduší. Ten měl sice vzhledem k právní úpravě účinné v době jeho vydání formu opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud nicméně mimo jiné naznal, „že směrnice o ovzduší výslovně nevyžaduje, aby plán kvality ovzduší byl vydán jako právně závazný nástroj s účinky vůči všem jeho adresátům. Může jít stejně dobře o koncepční nástroj, jehož charakter (přinejmenším vůči některým adresátům stanovených opatření) je jen doporučující. Tím spíše je však třeba klást na jeho obsah zvýšené nároky, aby stanovená opatření bylo možno označit za ‚náležitá‘ ve smyslu směrnice o ovzduší. Plán ochrany ovzduší tedy svou koncepcí musí poskytovat rozumné záruky, že stanovená opatření budou realizována v takových lhůtách a takovým způsobem, že povedou k realizaci cíle plánu, tj. ke snížení znečištění ovzduší v aglomeraci na přípustné hodnoty v čase, který byl na základě provedené analýzy vyhodnocen jako nejkratší možný.“ Dále uvedl, že „vydání Programu tedy národní právo neponechává na úvaze odpůrce ani jeho vydání není pouze odrazem dobré správní praxe, nýbrž jedná se o naplnění zákonné povinnosti odpůrce. Samotný plán kvality ovzduší pojímá směrnice o ovzduší spíše jako koncepční a plánovací, nikoliv (nutně) jako právně závazný nástroj k ukládání povinností všem jeho adresátům.“ Z judikatury Soudního dvora dovodil právo dotčené veřejnosti na přístup k soudu, a to i přes to, že program na zlepšování kvality ovzduší nezavazuje fyzické a právnické osoby, neboť podstatné je, že představuje nástroj k dosažení požadované minimální kvality ovzduší. Program na zlepšování kvality ovzduší tedy vůbec nemusí ukládat osobám jakékoli povinnosti, které by mohly být ve smyslu § 2 s. ř. s. zásahem do jejich právní sféry. Stát má povinnost program vydat a zajistit, aby měl zákonu odpovídající obsah. V opačném případě by nečinnost nebo vadná činnost státu znamenala zásah do právní sféry všech, kteří by byli dotčeni nedostatečnou péčí o ovzduší v příslušné lokalitě.
[56] Co se týče zásad péče, je situace obdobná. Zpracování zásad péče není možností, ale povinností správy NP, což vyplývá jak z § 20 a § 38a ZOPK, tak z vymezení působnosti správy národního parku obsaženého v § 78 odst. 11 ZOPK. Jak je uvedeno výše, může nastat situace, kdy obsah zásad péče bude v rozporu s právními předpisy. Tak tomu může být například tehdy, pokud by zásady péče s ohledem na stav poznání a všechny vlivy působící na předmět ochrany národního parku nemohly dosáhnout v zákoně stanoveného cíle. Na nezákonnosti zásad péče by v takovém případě nic neměnilo to, že by po formální stránce obsahovaly všechny náležitosti stanovené prováděcí vyhláškou.
[57] Závěrem tohoto oddílu odůvodnění Nejvyšší správní soud shrnuje, že názor městského soudu, že ze soudního přezkumu lze vyloučit ty akty, které přímo nezavazují osoby něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět, je tedy mylný. Městský soud totiž zcela pominul, že zásady péče představují výstup výkonu veřejné moci (vrchnostenské správy), který má podstatný dopad na stav životního prostředí a je (alespoň zčásti) bezprostředně závazný pro hospodaření s nemovitými věcmi ve vlastnictví státu. Zásady péče mohou být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu.
III. Obecně k věcné legitimaci v řízení o zásahové žalobě
[58] Ochrany před nezákonným zásahem se u soudu může úspěšně domáhat fyzická i právnická osoba, a to k ochraně své hmotněprávní sféry, jež mohla být dotčena jak věcnou nezákonností jednání veřejné správy, tak porušením procesních práv.
[59] Co se týče environmentálních spolků, jedná se sice o právnické osoby, jejich žalobní legitimace ve správním soudnictví se ovšem opírá o zvláštní východiska a měla svůj specifický historický vývoj.
[60] Dřívější, již překonaná judikatura vrcholných soudů vycházela z teze, že environmentální spolky nejsou nositeli hmotných práv, a proto mohou v řízení před soudem namítat toliko porušení práv procesních (viz např. rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42). Tento přístup byl však překonán pozdější judikaturou Ústavního soudu (nález ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). Ústavní soud v tomto nálezu dovodil legitimaci environmentálních spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Vycházel z účelu čl. 9 Aarhuské úmluvy, která v čl. 2 odst. 5 konstruuje u „nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí“ nevyvratitelnou domněnku zájmu na environmentálním rozhodování veřejné moci (shodně viz rozsudek Soudního dvora ve věci C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK II). Aarhuskou úmluvu Ústavní soud označil za interpretační pramen, který nelze pominout při výkladu vnitrostátního práva. Naznal, že při prosazování práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny nelze klást jednotlivcům k tíži, že se za tímto účelem sdružili do spolku.
[61] Ústavní soud rovněž konstruoval podmínky, které musí spolek splňovat, aby bylo možné konstatovat dotčení jeho hmotných práv. Zaprvé musí být účelem spolku podle jeho stanov ochrana přírody a krajiny, potažmo ochrana životního prostředí v širším smyslu. Zadruhé musí být dán místní (územní) vztah spolku k dotčené lokalitě. O takový případ jde například tehdy, jestliže spolek má v této lokalitě sídlo nebo jeho členové jsou vlastníky nemovitých věcí v zasaženém území. Místní vztah spolku k lokalitě může vyplývat i z činnosti spolku, která má lokální opodstatnění (záchrana rostlin a živočichů, osvětová činnost apod.).
[62] Z uvedeného tedy vyplývá, že dotčení hmotných práv spolku bylo ve svém jádru odvozeno od dotčení hmotných práv jeho členů, nicméně toto původní východisko změnilo s jeho vztažením na spolek jako na entitu odlišnou od jeho členů částečně význam. Přímé dotčení spolku na hmotných právech tedy není nezbytné vykládat tak, že se negativní změna na životním prostředí musí přímo projevit v právní sféře jeho členů (například dotčením vlastnických práv). To vyplývá přímo ze skutečnosti, že za dotčený se považuje i spolek, který má v dané lokalitě sídlo (jeho členové v daném místě nemusí žít), či spolek, který v lokalitě vykonává odborné aktivity. Vyloučena není ani aktivní legitimace spolků s celostátní působností (viz rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2015, čj. 1 As 13/2015-295). Civilistický přístup k problematice dotčení hmotných práv spolku výlučně skrze dotčení práv věcných ostatně odmítl výslovně i Ústavní soud (nález ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, č. 97/2015 Sb. ÚS). Je tedy zřejmé, že environmentální spolky mohou hájit svá hmotná práva i tehdy, kdy by nebyli samostatně aktivně legitimováni jeho členové z důvodu, že jejich hmotná práva nebyla přímo dotčena.
[63] Postavení environmentálních spolků je v porovnání s legitimací jednotlivců exkluzivní. Nelze je totiž chápat pouze jako subjekty prosazující jen soukromé zájmy svých členů, nýbrž jako subjekty hájící prostřednictvím soukromých aktivit zájmy veřejné (ochranu životního prostředí jako statku náležícího celé společnosti, popř. její části). To ostatně vyplývá již z účelu Aarhuské úmluvy, která jakkoliv nemá přímý účinek, představuje významný interpretační nástroj (zejména její čl. 2 odst. 5 a čl. 9), a to nejen v oblastech upravených výlučně vnitrostátním právem, ale též ve věcech, v nichž vykonává pravomoc Evropská unie (viz např. rozsudky Soudního dvora Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09, a Protect Natur, Arten und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15). Činnost environmentálních spolků je tedy třeba chápat primárně jako činnost ve veřejném zájmu, která přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskuzi“ ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit (k tomu viz stanovisko generální advokátky Eleanor Sharpston ve věci C-664/15, Protect Natur-, Arten und Landschaftsschutz Umweltorganisation, bod 80, a rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43, č. 2185/2011 Sb. NSS). Environmentální spolky tak kromě prosazování zájmů svých členů plní funkci „advokáta“ přírody, resp. životního prostředí.
[64] Změnu v přístupu k legitimaci environmentálních spolků v soudním řízení správním započal Ústavní soud ve vztahu k řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud nový přístup rozšířil ve své judikatuře i na další typy řízení. Nejprve vztáhl závěry Ústavního soudu týkající se hmotněprávní legitimace spolků na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (např. již zmíněný rozsudek čj. 1 As 13/2015-295), nedávno uznal možnost spolku napadnout veřejnoprávní smlouvu (rozsudek ze dne 19. 2. 2024, čj. 2 As 8/2023-33, č. 4584/2024 Sb. NSS). Konečně, a to je pro nynější věc nejpodstatnější, uznal žalobní legitimaci spolků v hmotněprávní rovině i v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (rozsudky ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166, a ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 94/2023-26). Podmínky legitimace environmentálních spolků se v judikatuře Nejvyššího správního soudu ustálily tak, že musí být dán věcný a místní (územní) vztah mezi zásahem správního orgánu v širokém slova smyslu a činností environmentálního spolku. Věcná rovina vztahu spočívá v tom, že tvrzený zásah musí mít důsledky pro dosahování cílů, na které se spolek zaměřuje. Místní rovina vztahu je naplněna v případě, že se činnost spolku vztahuje i na lokalitu dotčenou zásahem. Obě roviny se posuzují individuálně s ohledem na konkrétní okolnosti věci (viz rozsudky ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 As 250/2018-68, a ze dne 19. 9. 2019, čj. 9 As 310/2017-164). V rozsudku ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 As 182/2016-28, Nejvyšší správní soud připustil, že spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny by mohl být aktivně legitimován i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního parku).
[65] Jak již Nejvyšší správní soud naznačil výše, úloha spolku jako účastníka demokratického diskurzu zároveň znamená, že v případě jeho existence existuje určitý společenský zájem na ochraně prvků životního prostředí v dané lokalitě. Má-li subjekt tvořit protiváhu soukromým zájmům osob, které mohou životní prostředí ohrozit, musí se jednat o protiváhu tomu adekvátní, což spolek svojí činností a místním vztahem k lokalitě splňuje. Důležitá je i skutečnost, že spolek je sdružením více osob s obdobnými záměry a cíli.
[66] Nejvyšší správní soud tento oddíl odůvodnění uzavírá tak, že městský soud vycházel z nesprávného předpokladu, že věcná legitimace stěžovatele a), který je environmentálním spolkem, je odvozena od povahy napadaného aktu a od toho, zda tímto aktem byla spolku uložena nějaká povinnost. Tento závěr je nesprávný, neboť environmentální spolek nevystupuje pouze jako prostředek prosazování zájmů svých členů, ale i jako prostředek ochrany veřejného zájmu na příznivém stavu životního prostředí. Městský soud se tedy nemohl omezit pouze na zkoumání, zda žalovaným zásahem byla uložena stěžovateli a) nějaká povinnost, nýbrž byl povinen posoudit, jestli jím může být zasaženo právo na příznivé životní prostředí a zda je dán věcný a místní vztah stěžovatele a) k tomuto zásahu.
IV. Věcná legitimace stěžovatelů v projednávané věci
[67] S ohledem na skutečnost, že stěžovatel a) je environmentálním spolkem a stěžovatelka b) fyzickou osobou, je třeba tuto otázku řešit ve vztahu ke každému stěžovateli odděleně.
[68] Stěžovatel a) ke své legitimaci v žalobě uvedl, že se zabývá ochranou přírody a krajiny ve smyslu § 70 ZOPK a je registrován u správy NP jako organizace, která má zájem být informována o běžících správních řízeních týkajících se Národního parku Šumava. Je subjektem práva na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o něm. Proto podal připomínky k návrhu zásad péče a následně i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
[69] Úkolem městského soudu bylo posoudit, zda tato spíše obecná tvrzení postačují k posouzení otázky naplnění věcné a místní roviny hmotněprávní legitimace environmentálního spolku. V případě, že by předestřená tvrzení vyhodnotil jako příliš obecná, v důsledku čehož by nebylo možné o těchto otázkách s jistotou uvážit, bylo povinností městského soudu vyzvat stěžovatele a), aby svá tvrzení doplnil (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2023, čj. 8 As 75/2023-33, a dále již citované rozsudky čj. 2 As 250/2018-68 a čj. 5 As 94/2023-26). Městský soud stěžovatele a) k doplnění tvrzení o legitimaci nevyzval. Připustil, že stěžovatel a) splňuje podmínky § 70 ZOPK, který umožňuje environmentálním spolkům účast ve správních řízeních, v nichž má být rozhodováno o tom, zda má, nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny. Vytknul mu nicméně, že v žalobě netvrdí takové skutečnosti, z nichž by bylo možno dovodit, že žalovaný toto stěžovatelovo právo jakkoliv omezil. Více městský soud k věcné legitimaci stěžovatele a) neuvedl. Z rozsudku tedy nevyplývá, že by se zabýval tím, zda stěžovatel a) splňuje podmínky pro přiznání legitimace k posouzení hmotněprávní zákonnosti zásahu žalovaného.
[70] Za této situace není namístě, aby se Nejvyšší správní soud zabýval v tomto směru relevantní argumentací stěžovatele a) uplatněnou v kasační stížnosti, neboť by tak zcela nahradil činnost městského soudu (viz rozsudek NSS čj. 2 As 250/2018-68). Nezbývá než uzavřít, že rozsudek městského soudu je ve vztahu ke stěžovateli a) nezákonný. Městský soud při hodnocení otázky, zda schválení zásad péče může být samo o sobě nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. a zda jím bylo zasaženo do práv stěžovatele a) jakožto environmentálního spolku, pominul, že stěžovatel a) je v obecné rovině oprávněn hájit veřejný zájem na ochraně životního prostředí, tudíž nepostačí posoudit, zda zásady péče mu zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti. V souvislosti s tím se opomněl vypořádat s otázkou, zda stěžovatel a) má dostatečný vztah k žalovanému zásahu, a to z hlediska věcného i územního, tedy zda jím mohl být dotčen na svých hmotných právech (právo na příznivé životní prostředí).
[71] Stěžovatelka b) v žalobě uvedla, že je fyzickou osobou, která se dlouhodobě zajímá o postavení občanů v národních parcích, včetně Národního parku Šumava. Je subjektem práva na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o něm. Proto podala připomínky k návrhu zásad péče a následně i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
[72] Městský soud uvedl, že ze zájmu stěžovatelky b) o Národní park Šumava nelze dovodit, že činnost žalovaného je zaměřena proti ní. V tom lze městskému soudu jistě přisvědčit, neboť stěžovatelka b) je fyzickou osobou, která musí tvrdit a prokázat dotčení své právní sféry. Z hlediska legitimace se nachází v odlišném postavení než stěžovatel a), neboť ve vztahu k ní se neuplatní domněnka dotčenosti vycházející ze zájmu na environmentálním rozhodování. Městský soud se však vůbec nevypořádal s jejím tvrzením, že bylo zasaženo do jejího práva na příznivé životní prostředí a práva na informace o životním prostředí. V tomto ohledu patrně vycházel ze svého závěru, že zásady péče vůbec nezasahují do práv a povinností stěžovatelky b), neboť představují pouze koncepční dokument. Toto východisko je mylné, jak dovodil Nejvyšší správní soud výše, a v jeho důsledku je třeba napadený rozsudek považovat za nezákonný i ve vztahu ke stěžovatelce b). Za této situace bylo proto nezbytné, aby se městský soud důkladně vypořádal s tím, zda schválení zásad péče mohlo zasáhnout stěžovatelku b) v jejím právu na příznivé životní prostředí a právu na informace o životním prostředí. Je nesporné, že stěžovatelka b) je nositelkou těchto práv. Z žaloby sice nevyplývá, jak konkrétně mělo být do nich zasaženo, to však automaticky neznamená, že takový následek vůbec nastat nemohl. Ostatně v kasační stížnosti stěžovatelka b) podrobně líčí, jaký dopad na její majetek (pozemky v jejím vlastnictví) a životní prostředí (z hlediska klimatu) má záměr prosazovaný v zásadách péče spočívající ve vymezení bezzásahových lokalit v Národním parku Šumava. Povinností městského soudu přitom bylo vyzvat stěžovatelku b), aby doplnila svá tvrzení týkající se legitimace, tedy zkrácení na výše uvedených právech. | decision_87.txt |
4,499 | k § 169 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Rozhodnutí o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu „lze vydat jen v dohodě nebo se souhlasem dotčeného orgánu, který hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, kterých se odchylné řešení týká“ (§ 169 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006), a to i v případě, že žádný zvláštní zákon výslovně nepředpokládá vydání závazného stanoviska či souhlasu určitého orgánu v řízení o povolení výjimky, ani výslovně nestanoví, že v takovém řízení má postavení dotčeného orgánu. Existuje-li orgán, který hájí zájmy dotčené záměrem, je nezbytné, aby k takové výjimce dal souhlas, přičemž postačuje i neformální vyjádření takového souhlasu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2018, čj. 9 As 290/2016-59)
Věc: Bytové družstvo Mikšovského 8l8/l3 proti Magistrátu hl. m. Prahy za účasti 1) Spolku pro ochranu příznivých životních podmínek v oblasti od Bulovky po Šalamounku v Praze 5, 2) Družstva Mikšovského 816/17, 3) Družstva Mikšovského 8l9/ll, 4) Bytového družstva Mikšovského 817, 5) Městské části Praha 5, a 6) CENTRAL GROUP 15. Investiční, a. s., o rozhodnutí o umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného.
Úřad městské části Praha 5 (správní orgán I. stupně) vydal dne 26. 9. 2011 rozhodnutí, kterým povolil výjimku z čl. 10 odst. 3 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále jen „vyhláška OTPP“), dle § 169 odst. 2 a násl. stavebního zákona), ve znění účinném do 31. 12. 2012 a dne 2. 3. 2012 rozhodl o změně rozhodnutí o umístění stavby „Viladomy Na Farkáně I.“.
Žalovaný v rozhodnutí ze dne 1. 12. 2012 ve výroku I. zamítl odvolání žalobce a osob zúčastněných na řízení 1)–4) a potvrdil rozhodnutí orgánu I. stupně o změně umístění stavby ze dne 2. 3. 2012 a výrokem II. zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce a dalších osob proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně o umístění stavby ze dne 26. 9. 2011.
Žalobce podal žalobu u Městského soudu v Praze, který rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 25. 10. 2016, čj. 5 A 7/2013-78, neboť shledal, že otázka účastenství žalobce v řízení o výjimce z obecných požadavků na výstavbu byla posouzena správně, jelikož na něj rozhodnutí o výjimce nemělo přímý dopad.
Za pochybení označil městský soud mimo jiné skutečnost, že dotčený orgán státní správy na úseku dopravy neposoudil dopady záměru na zájmy, které chrání zvláštní zákon, jak to vyžaduje § 169 odst. 6 stavebního zákona. Dotčený orgán měl ve věci vydat závazné stanovisko. Správní orgány proto vydáním rozhodnutí o povolení výjimky bez příslušné dohody či stanoviska příslušného orgánu státní správy na úseku dopravy porušily povinnost dle § 169 odst. 6 stavebního zákona.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž mimo jiné uvedl, že městský soud dospěl k závěru, že bylo nutné vyžádat závazné stanovisko orgánu státní správy na úseku dopravy. Aby měl správní orgán postavení dotčeného orgánu, je třeba, aby byl zákonem výslovně jako dotčený orgán označen nebo aby mu byla zákonem svěřena působnost vydávat závazná stanoviska, jak to stanoví § 136 odst. 1 a § 149 odst. 1 správního řádu. Ani ze stavebního zákona ani z jiných právních předpisů neplyne, že pro řízení o povolení výjimky z vyhlášky OTPP je jakýkoliv správní orgán dotčeným orgánem. Stěžovatel tudíž namítal, že městský soud zaměnil zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, za zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), jelikož uvedl druhý zmíněný zákon, ačkoliv patrně zamýšlel uvést zákon o pozemních komunikacích.
Stěžovatel v následujícím řízení nemůže dostát povinnosti uložené mu městským soudem, aby si závazné stanovisko vyžádal. Městský soud napadeným rozsudkem zrušil pouze rozhodnutí o změně územního rozhodnutí a nikoliv samotné rozhodnutí o udělení výjimky. Rozhodnutí o povolení výjimky nabylo právní moci, je časově neomezené a v současné době jej není možné přezkoumat, proto ani není možné vydat rozhodnutí o stejné věci znovu.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze, rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalobu proti výroku II. rozhodnutí žalovaného Nejvyšší správní soud odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(…) [24] Dle § 169 odst. 6 stavebního zákona „[r]ozhodnutí o povolení výjimky nebo odchylného řešení podle odstavců 2 až 5 lze vydat jen v dohodě nebo se souhlasem dotčeného orgánu, který hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, kterých se odchylné řešení týká“.
[25] Dle § 136 odst. 1 správního řádu „[d]otčenými orgány jsou a) orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon, a b) správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1) nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu“.
[26] Se stěžovatelem je třeba souhlasit, že se městský soud dopustil nesprávného právního posouzení, neboť dospěl k závěru, že v projednávané věci mělo být vydáno závazné stanovisko. Závazné stanovisko vydává dotčený orgán pouze tam, kde je k tomu zákonem zmocněn. Ustanovení § 169 odst. 6 stavebního zákona však předpokládá pouhou dohodu či souhlas dotčeného orgánu. Tento souhlas jistě může být ve formě závazného stanoviska, pokud by tak zvláštní zákon stanovil. Městský soud však nekonkretizoval, z jakého právního předpisu by měla plynout povinnost vydat v této věci souhlas právě formou závazného stanoviska. Jelikož forma souhlasu není v § 169 odst. 6 stavebního zákona nijak definovaná, je možné akceptovat i například pouhé neformální vyjádření souhlasu dotčeného orgánu ve formě přípisu nebo ústně při ústním projednání záměru.
[27] Nejvyšší správní soud však nesouhlasí se stěžovatelem, že žádný zákon nestanoví, že by jakýkoliv správní orgán byl v řízení o povolení výjimky z vyhlášky OTPP dotčeným správním orgánem, jak to vyžaduje definice v § 136 odst. 1 správního řádu. Za zvláštní zákon z pohledu správního řádu je nutné považovat i stavební zákon.
[28] Ustanovení § 169 odst. 6 stavebního zákona totiž neuvádí, jako je tomu v jiných ustanoveních stavebního zákona, pouze pojem dotčený orgán, ale sám uvádí, že jde o dotčený orgán, který hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, kterých se odchylné řešení týká. Podle jazykového výkladu by se tedy mohlo jednat o definici dotčeného orgánu právě pouze pro řízení o udělení výjimky. Obdobná definice se objevuje pouze v § 4 stavebního zákona, ale i ta je obratem navázána na existenci závazných stanovisek podle zvláštních právních předpisů nebo stanovisek závazných pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy podle stavebního zákona, zatímco podle § 169 odst. 6 stavebního zákona může jít i o jinou formu souhlasu. I to nasvědčuje tomu, že definice dotčeného orgánu v případě výjimek z obecných předpokladů na výstavbu je širší.
[29] Nelze také přehlédnout, že jde o zcela specifické řízení, ve kterém se stanoví odchylka od obecně závazného předpisu, který vyjadřuje vůli normotvůrce, jak má být využíváno území, jaké jsou technické požadavky na stavby a obecné technické požadavky zabezpečující bezbariérové užívání staveb. V takovém předpise dochází k promítnutí zájmů chráněných různými orgány. Tyto orgány se také zpravidla zapojují do legislativního procesu přijímání tohoto obecně závazného předpisu. Má-li být povolena taková odchylka, má se tedy jednat o situaci zcela výjimečnou, u níž budou zohledněny veškeré specifické zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů. Lze odkázat i na § 2 odst. 4 správního řádu, podle něhož má být přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem. Existuje-li proto orgán, který hájí dotčené zájmy, musí k takové výjimce dát souhlas. Má totiž odborné a faktické znalosti o dané problematice, včetně situace v daném místě, které mu umožňují kvalifikovaně posoudit, zda je možné takovou výjimku udělit.
[30] Pokud by § 169 odst. 6 stavebního zákona nebyl interpretován výše uvedeným způsobem, definici dotčeného orgánu ve smyslu § 136 odst. 1 správního řádu, by zřejmě splňovaly pouze orgány ochrany přírody s ohledem na velmi obecně definovaný § 65 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny („Orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není-li v zákoně předepsán jiný postup.“). Vzhledem k dikci daného ustanovení by nicméně § 169 odst. 6 stavebního zákona byl nadbytečný, neboť požadavek dohody s orgánem ochrany přírody vyplývá již přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny. Soudu není známo, že by nějaký předpis výslovně upravoval postavení určitého orgánu jako dotčeného orgánu, orgánu vydávajícího závazné stanovisko nebo vyjádření pro účely řízení o výjimce z obecných předpokladů na výstavbu. S ohledem na mimořádnost institutu výjimky, kde by souhlas orgánu s odbornými kompetencemi měl být z povahy věci pravidlem, lze jen těžko dovodit, že by zákonodárce vlastně žádný takový orgán nestanovil.
[31] Bylo proto nutné trvat na vydání souhlasu či dohody dotčeného orgánu. Žádný souhlas ani dohoda ve spisovém materiálu však založena nebyla. V otázce posouzení zásahu zrušení tří parkovacích míst na zájmy chráněné zvláštním zákonem, tedy zajištění dopravy v klidu, je zřejmé, že dotčeným orgánem je silniční správní úřad, neboť pozemní komunikace (tedy i parkovací stání) jsou upraveny v zákoně o pozemních komunikacích, kde jako správní orgány chránící zájmy dotčené tímto zákonem vystupují právě silniční správní úřady dle § 40 zákona o pozemních komunikacích („Státní správu ve věcech dálnice, silnice, místní komunikace a veřejné účelové komunikace vykonávají silniční správní úřady, kterými jsou Ministerstvo dopravy, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a obecní úřad, celní úřad a újezdní úřad.“).
[32] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že městský soud v odůvodnění uvedl jiný zákon, neboť patrně zamýšlel uvést zákon o pozemních komunikacích. Tato vada však neměla vliv na zákonnost rozhodnutí, jelikož se jedná o prostou a zjevnou chybu v psaní. Ostatně ani pro stěžovatele nebyl problém zjistit, jaký předpis měl městský soud na vědomí. (…) | decision_870.txt |
4,500 | k § 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší
k čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (v textu jen „směrnice o ovzduší“)
I. Úkolem soudu v řízení o přezkumu programu zlepšování kvality ovzduší vydaného ve formě opatření obecné povahy (§ 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší) je ověřit, zda odpůrce osvědčil, že v dobré víře do programu zařadil všechna podstatná opatření, jež se vzhledem ke stavu poznání nabízela a jejichž synergická realizace v průběhu času (tj. dle časového plánu jejich provádění) pravděpodobně povede k dosažení cíle, tj. dodržení zákonného imisního limitu pro příslušné znečišťující látky. Pokud jde o konečný termín dosažení cíle, soud ověří, zda nebyl stanoven svévolně, resp. zjevně nerozumně. Ke zrušení opatření obecné povahy přistoupí např. tehdy, když odpůrce stanovený termín racionálně a přesvědčivě neodůvodnil nebo kdyby bylo s velkou pravděpodobností (nikoli jen spekulativně) možné stanovit termín kratší, a to v řádu let.
II. Náležitostí programu zlepšování kvality ovzduší musí být (v souladu s čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu) též vyčíslení očekávaného přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení kvality ovzduší za účelem jejich vzájemného porovnání z hlediska účinnosti, a dále časový plán provádění jednotlivých opatření tak, aby bylo možné průběžně kontrolovat jejich plnění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, čj. 6 As 288/2016-146)
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 2445/2011 Sb. NSS, č. 3099/2014 Sb. NSS, č. 3170/2015 Sb. NSS a č. 3297/2015 Sb. NSS; rozsudek ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-361/88, ze dne 17. 10. 1991, Komise proti Německu, C-58/89, ze dne 11. srpna 1995, Komise proti Německu, C-433/93, ze dne 27. 2. 2003, Komise proti Belgii, C-415/01, ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti Bavorsku, C-237/07, ze dne 19. 11. 2014, ClientEarth proti Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, ze dne 5. 4. 2017, Komise proti Bulharsku, C-488/15.
Věc: a) Vladimír B., b) obecně prospěšná společnost Čisté nebe a c) Frank Bold Society proti Ministerstvu životního prostředí o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele a).
Navrhovatelé se domáhali u Městského soudu v Praze zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek CZ08A, ze dne 14. 4. 2016, č. j. 23967/ENV/16 (dále též „Program“), vydaného odpůrcem podle § 9 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší. Navrhovatelé tvrdili, že byli vydáním Programu zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí, a navrhovatel a) dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví a v právu vlastnickém. Důvody spočívají především ve skutečnosti, že na území města Ostravy i v celé ostravské aglomeraci jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek v ovzduší, stanovené právními předpisy, konkrétně částic polétavého prachu PM10 a PM2,5 a benzo(a)pyrenu. Za této situace bylo povinností odpůrce, vyplývající z právních předpisů České republiky i Evropské unie, jakož i rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, vydat program zlepšování kvality ovzduší, obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Tuto svou povinnost odpůrce dle přesvědčení navrhovatelů nesplnil.
Program podle navrhovatelů neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci, ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnot znečištění ovzduší nepřesahujících imisní limity) a zda se tak stane v „co nejdříve možném“ termínu. Současně není v Programu nijak přezkoumatelně odůvodněno a nevyplývá z něj, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31. 12. 2020, ani že k tomuto datu může ke splnění imisních limitů skutečně dojít. Z některých částí odůvodnění Programu a vyhodnocení jeho vlivů na životní prostředí naopak vyplývá, že se jedná, s ohledem na navržená opatření, která vydaný Program obsahuje, o termín nereálný. Dále dle tvrzení navrhovatelů Program nedostatečným způsobem vymezuje emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. Program rovněž v rozporu se zákonem omezuje okruh zdrojů, významně přispívajících k překročení imisního limitu, pro něž má být prověřena možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních limitů, doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních stropů podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Takový přístup zásadním způsobem omezuje efektivitu přijatých opatření, což je zároveň v rozporu s požadavky práva EU a zákona o ochraně ovzduší, aby imisních limitů bylo dosaženo „co nejdříve“. Dle tvrzení navrhovatelů došlo v řízení o vydání Programu i k procesním pochybením, spočívajícím především ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu opatření obecné povahy vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí.
Městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl jako nedůvodný rozsudkem ze dne 11. 10. 2016, čj. 11 A 84/2016-109.
Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel a) (stěžovatel) kasační stížnost, v níž navrhl zrušení rozsudku městského soudu i Programu, alternativně jen rozsudku městského soudu.
Stěžovatel vytýkal městskému soudu, že vůbec nezohlednil ve svém rozsudku úpravu obsaženou v evropském právu, které se stěžovatel výslovně dovolával. Městský soud podle stěžovatele nevyložil české právní předpisy v souladu s právem EU, natož aby v nejspornější otázce (chybějící časový harmonogram realizace jednotlivých opatření) přiznal příslušné směrnici EU přímý účinek. Městský soud se dále podle stěžovatele zcela vyhnul posouzení některých jeho dalších výtek vůči Programu, konkrétně nedostatečného vymezení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje a dopravu a nesprávné identifikace zdrojů významně přispívajících k překročení imisního limitu. Učinil tak s tvrzením, že jde o odborné otázky, jež soudům ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat. Ve výsledku tak podle stěžovatele městský soud posoudil jeho žalobu zčásti nesprávně, zčásti pak nepřezkoumatelně.
Stěžovatel tudíž setrval na svém původním náhledu, že odpůrce při vytváření napadeného opatření obecné povahy postupoval nekoncepčně. Správně měl nejprve vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která na daném území připadají v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté určit, jaká z nich je možné realizovat a v jakém (nejkratším) časovém horizontu, a konečně na základě toho měl teprve stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění v aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek CZ08A (dále též „ostravská aglomerace“). Místo toho však odpůrce postupoval obráceně – nejprve si arbitrárně určil konečné datum, k němuž budou opatření směřovat, přičemž jde o datum nejzazší možné (31. 12. 2020). Toto datum bylo určeno na základě ryze administrativní úvahy, neboť k tomuto roku končí aktuální programy financování z evropských fondů a zároveň teprve od tohoto roku vážně hrozí České republice finanční sankce za nedodržování mezních hodnot znečištění ze strany EU. Toto datum proto vůbec nevychází z reálných možností snížení znečištění v ostravské aglomeraci, tudíž odpůrce porušil svým postupem svou povinnost dosáhnout zákonného stavu „co nejdříve“.
Stěžovatel tvrdil, že Program dokonce nedává záruky ani v tom směru, že alespoň toto nejzazší datum bude dodrženo. Především kritizoval fakt, že Program neukládá realizaci jednotlivých opatření svým adresátům závazně, nýbrž pouze ve formě doporučení, ačkoliv má formu (právně závazného) opatření obecné povahy. To se týká hlavně opatření v oblasti dopravy a lokálních topenišť, jejichž realizace leží v rukou samosprávných korporací, tj. obcí a krajů v jejich samostatné působnosti, přičemž odpůrce ponechává zcela na jejich vůli, jaká z navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší budou provádět. Dále stěžovatel tvrdil, že řada opatření je formulována příliš vágně nebo je relativizována připojením dalších podmínek, takže jejich realizace může mít ve výsledku velmi malý nebo žádný přínos. Nejde tudíž o opatření náležitá a přiměřená, jak požaduje právo EU. To stěžovatel dokládá jednak srovnáním obecných opatření obsažených v Programu s konkrétnějšími formulacemi obdobných opatření v berlínském plánu pro zlepšování kvality ovzduší v oblasti dopravy, a dále v oblasti průmyslových zdrojů poukazuje ve své replice na výsledky dosavadních přezkumů integrovaných povolení, které již na základě Programu provedl Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále též „krajský úřad“) a které nevyústily v žádné zpřísnění již vydaných povolení, jež by stálo za zmínku, neboť krajský úřad mohl podle Programu ke zpřísnění přistoupit jen tam, kde je to „možné a ekonomicky přijatelné“. Konečně stěžovatel dovozuje nebezpečí, že Program nepovede ke kýženému cíli, též z faktu, že v něm chybí jasné vymezení toho, která opatření by měla dostat vyšší prioritu s ohledem na jejich vyšší přínos ke zlepšení kvality ovzduší v ostravské aglomeraci. Program neobsahuje ani žádný časový harmonogram realizace jednotlivých opatření, neboť se u většiny z nich předpokládá, že budou plněna „průběžně do roku 2020“. Nepočítá se vůbec s tím, že by se implementace Programu pravidelně (např. každoročně) vyhodnocovala. Stěžovatel je přesvědčen, že po něm nelze požadovat, aby snášel stávající stav další čtyři roky jen proto, aby se na konci roku 2020 zjistilo, co je zřejmé již dnes, že totiž Program ve své stávající podobě nepovede k dodržení imisních limitů znečištění v ostravské aglomeraci k určenému datu.
Ve své replice stěžovatel podpořil své obavy poukazem na fakt, že v Programu chybí modelace výsledků všech opatření (příp. součet jejich celkové účinnosti), z něhož by jasně vyplývalo, že imisní limit bude ke dni 31. 12. 2020 dodržen. Ani aktuální vývoj tomu podle stěžovatele nesvědčí, neboť k březnu 2017, tedy téměř rok od účinnosti Programu, se nijak významně nesnížil celkový počet dnů, kdy došlo k překročení imisních limitů pro prachové částice v ostravské aglomeraci.
Vedle těchto obecných výhrad k celkové koncepci a zpracování Programu vyjádřil stěžovatel též pochybnosti, zda odpůrce identifikoval všechna možná opatření ke snížení imisí. Odpůrce podle něj především použitím nesprávné metodiky významně zúžil okruh stacionárních (převážně průmyslových) zdrojů znečištění ovzduší, na něž hodlá aplikovat od roku 2020 emisní stropy a u nichž hodlá prověřovat a případně i zpřísňovat podmínky vydaných povolení k jejich provozu. Z těchto zdrojů odpůrce svévolně vyloučil zejména velké teplárny a elektrárny, ačkoliv ty vypouštějí do ovzduší velké množství emisí. Ani u průmyslových zdrojů však odpůrce neřeší například to, jak bude měřit, resp. kontrolovat snižování fugitivních emisí (jde o nezáměrné úniky znečišťujících látek z průmyslových provozů do ovzduší mimo komíny, výduchy a jiná místa, kde je možné emise exaktně měřit, tedy typicky o úniky okny, dveřmi, větracími průduchy, netěsnostmi rozvodů a z procesů na otevřených prostranstvích). Chybnost odpůrcova postupu demonstroval stěžovatel ve své replice na tom, že podle vyjádření Krajského úřadu Moravskoslezského kraje jsou emisní limity stanovené Programem pro stacionární zdroje znečištění ovzduší již nyní s rezervou splněny (aniž by to, jak podotkl stěžovatel, vedlo k dosažení cílů Programu). Jak u emisních stropů pro stacionární zdroje, tak i pro dopravu pak stěžovatel upozornil, že ačkoliv by mělo jít o jeden z hlavních nástrojů pro zlepšení kvality ovzduší obsažených v Programu, mají vlastně jen indikativní povahu, neboť uplatňovat se mají až od roku 2020 a z Programu nejsou zřejmé jakékoliv možnosti postihu za jejich nedodržování.
Kromě toho stěžovatel napadá i procesní postup při vydávání opatření obecné povahy, neboť dotčené osoby neměly v jeho průběhu k dispozici závěrečné stanovisko k posouzení vlivu koncepce (tj. Programu) na životní prostředí a veřejné zdraví (tzv. SEA). Stanovisko SEA bylo vyhotoveno až krátce předtím, než byl Program vydán formou opatření obecné povahy.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že na základě totožných argumentů, jaké v této věci uplatňuje stěžovatel, byly napadeny i programy zlepšení kvality ovzduší, jež vydal pro další aglomerace, konkrétně pro zónu Severozápad – CZ04 (vedeno u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 As 250/2016), pro aglomeraci Brno – CZ06A (vedeno u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 As 17/2017) a pro aglomeraci Praha CZ01 (přerušeno u Městského soudu v Praze do vydání rozhodnutí v nyní posuzované věci). V obecné rovině vyjádřil názor, že pro řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části jsou relevantní pouze české právní předpisy. O přímé aplikaci evropských směrnic je možné uvažovat jen v případě, kdy nedošlo po uplynutí transpoziční lhůty k řádné transpozici, což není nyní řešený případ. Odpůrce také zpochybnil přiléhavost použití rozsudků Soudního dvora EU a dalších dokumentů, z nichž stěžovatel dovozuje porušení evropského práva, neboť se týkají situací, kdy plán kvality ovzduší buď nebyl vůbec vydán, nebo kdy sám členský stát uznal, že v něm chybí určité klíčové údaje. Nelze z nich však dovodit, jaký je přesný obsah povinnosti státu vymezit v plánu kvality ovzduší „náležitá a přiměřená opatření“. Jediným měřítkem v tomto ohledu jsou údaje o vývoji kvality ovzduší v ostravské aglomeraci, které ukazují, že kvalita ovzduší se postupně zlepšuje (na toto téma se mezi stěžovatelem a odpůrcem rozvinula polemika, jelikož odpůrce zdůrazňoval postupně se snižující hodnoty 36. nejvyšší koncentrace prachových části PM10 s tím, že 35 překročení imisního limitu ročně zákon připouští, zatímco stěžovatel v replice poukazoval na setrvalý počet dnů, kdy k překročení imisního limitu pro částice PM10 v jednotlivých letech dochází). Odpůrce nicméně v duplice konstatoval, že Program byl napaden zhruba 6 měsíců po svém vydání, hodnocení jeho účinnosti v soudním řízení by proto bylo předčasné.
Odpůrce dále vyzval Nejvyšší správní soud, aby nepřihlížel ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poprvé až v řízení o kasační stížnosti, zejména k informacím o vývoji stavu ovzduší v roce 2017, k informacím od krajského úřadu a odpůrce o uplatňování opatření z oblasti regulace průmyslových zdrojů, k výňatkům z berlínského plánu kvality ovzduší a k neúřednímu překladu rozsudku Královského soudní dvůra v Londýně ve věci ClientEarth, který stěžovatel přiložil ke kasační stížnosti. Přesto se odpůrce k těmto podkladům věcně vyjádřil.
Co se týká termínu, který odpůrce stanovil pro uvedení stavu ovzduší v ostravské aglomeraci do souladu s požadavky právních předpisů, tj. konec roku 2020, ten je navázán na národní strategické dokumenty i dostupné finanční zdroje. Odpůrce konkrétně vyšel ze dvou usnesení vlády, a to č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky a č. 979/2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice. Oběma usneseními se odpůrce podle zákona o zřízení ministerstev musel řídit, a to včetně stanoveného časového rámce. Navíc opatření na národní úrovni se s opatřeními na úrovni aglomerace vzájemně doplňují a nelze je realizovat odtrženě od sebe (na národní úrovni se samostatně řeší pouze přeshraniční přenos znečištění z Polska). Národní programy a strategie pak logicky vycházejí z časového rámce strukturálních fondů, které jsou hlavním zdrojem prostředků pro realizaci environmentálních opatření (zejména se jedná o Operační program Životní prostředí 2014–2020). Ostatně i legislativní balíček Evropské Komise s názvem The Clean Air Policy Package 1 z prosince 2013 je navázán na finanční rámec nového programového období strukturálních fondů (tj. období 2014–2020). Podle odpůrce také není oprávněná stěžovatelova kritika faktu, že pouze realizací všech opatření v Programu navržených má dojít k roku 2020 k dodržení zákonných limitů pro znečištění ovzduší. Nejde o vadu, nýbrž o vlastnost Programu, která vyplývá z toho, jak komplexní problém znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci představuje. Podrobná analýza toho, která opatření k dosažení stanoveného cíle se musí realizovat, je obsažena v Programu v kapitole C, jejich potenciál snížit znečištění ovzduší v celé ostravské aglomeraci pod úroveň imisních limitů pak vyplývá z kapitoly F (zejména z tabulky 124).
Pokud jde o závaznost Programu, odpůrce poukázal na to, že Programu přiznávají vynutitelnost příslušná zákonná ustanovení. Ze zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že z Programu (zejména z té části výroku opatření obecné povahy, která stanovuje emisní stropy pro jednotlivé skupiny zdrojů) musí vycházet jednak sám odpůrce, a dále (v rámci výkonu státní správy) též krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností při formulaci stanovisek a závazných stanovisek (zejména k dopravním stavbám a k umisťování nových průmyslových zdrojů znečištění ovzduší), při vydávání povolení k provozu stacionárních zdrojů znečištění ovzduší a při pravidelných revizích těchto povolení. Ve vztahu k samosprávě poukázal odpůrce na § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na § 1 odst. 4 a § 2 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podle citovaných ustanovení mají územní samosprávné celky pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých povinností chránit též veřejný zájem. Program tak z pohledu zmíněných zákonů konkretizuje veřejný zájem formulací jednotlivých opatření, která je nutné provést, a je tudíž pro obce a kraje v tomto rozsahu taktéž závazný.
Jednotlivá opatření jsou podle odpůrce dostatečně konkrétní, neboť vždy uvádějí místo, způsob a rozsah realizace. Uvedeny jsou např. konkrétní úseky dopravních staveb, které bude třeba vybudovat, rekonstruovat nebo osázet zelení, či konkrétní postupy a zásady, které mají příslušné orgány dodržovat při vydávání stanovisek, koncepcí a územních plánů. Odhad přínosu navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší je podrobně popsán v Programu v kapitole F.1, možnosti jejich financování v kapitole E.4. Opatření tak ve výsledku odpovídají opatřením z berlínského programu zlepšení kvality ovzduší, na něž poukazuje stěžovatel, a to i detailností svého zpracování. Pokud jde o zpřísňování podmínek provozu některých průmyslových zdrojů znečištění ovzduší, opatření BD1 v Programu reflektuje § 13 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, podle něhož musí krajský úřad při stanovení podmínek provozu zohlednit nákladovou efektivitu, technickou proveditelnost a nejlepší dostupné techniky. Ani evropské směrnice neopravňují stát, aby stanovil provozovateli nesplnitelná opatření (tedy podmínky, které neodpovídají technicky dostupným řešením), a tím jej donutil provoz uzavřít, jak by si zřejmě přál stěžovatel. V duplice odpůrce vysvětlil, že krajský úřad neshledal při prověřování integrovaných povolení průmyslových zdrojů na základě Programu prostor pro jejich zpřísnění proto, že Program vycházel ze stavu znečištění ovzduší v roce 2011 (tj. z nejaktuálnějších dat, jež byla k dispozici v době zahájení přípravy Programu). Během přípravy programu (v roce 2012) vydala evropská Komise prováděcí rozhodnutí o nejlepších dostupných technikách pro výrobu železa a oceli. Souladu s těmito technikami měly příslušné zdroje dosáhnout do března 2016, proto již v roce 2014 provedl krajský úřad přezkumy integrovaných povolení, nejlepší dostupné techniky při nich zohlednil a začal tak vlastně plnit Program ještě před jeho přijetím. Tím je odůvodněn i jeho závěr, že již přijatá opatření budou zřejmě postačovat k dosažení emisního stropu stanoveného Programem na základě údajů o stavu ovzduší z roku 2011.
Stanovení priorit označil odpůrce u většiny opatření za bezpředmětné, jelikož všechny emisní stropy se aplikují až od roku 2020, prověření všech povolení pro stacionární zdroje s významným imisním příspěvkem má krajský úřad zahájit do šesti měsíců od vydání opatření obecné povahy a jednotlivá opatření ke zlepšení kvality ovzduší adresovaná státní správě se aplikují při každém správním úkonu, který je realizován. U zbývajících opatření adresovaných samosprávě vyjádřil odpůrce obavu, že by stanovení priorit mohlo být kontraproduktivní, neboť by mohlo vyvolat mylný dojem, že postačuje realizovat pouze opatření prioritní. Časový harmonogram realizace jednotlivých opatření nebylo možné ani účelné stanovit jinak, než formou průběžného plnění do 31. 12. 2020, neboť připravenost jednotlivých opatření je různá a časová náročnost dílčích kroků vyplývá z příslušných právních předpisů (např. stavební řád, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, správní řád apod.). Časový harmonogram plnění opatření by se tak musel stanovovat individuálně pro každý zdroj znečištění. Podrobné odůvodnění je obsaženo v Programu v kapitole E3.
Okruh stacionárních zdrojů s významným imisním příspěvkem, na které budou aplikovány emisní stropy a u nichž dojde k prověření vydaných povolení, vymezil odpůrce na základě rozptylové studie zpracované pro potřeby Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice (a tedy v souladu s touto strategií). Jako kritérium posloužil roční imisní příspěvek ve výši 4 µg/m3 počítaný vždy pro celou skupinu určitých stacionárních zdrojů, nedošlo tedy k vyloučení vyjmenovaných zdrojů z posuzování. Kritika stěžovatele pomíjí fakt, že emise nejsou přímo úměrné imisím. Konkrétně elektrárny a teplárny, ačkoliv vypouštějí velké množství emisí, nemají významný imisní příspěvek v dané lokalitě, jelikož výška výduchu bývá v tomto případě větší než 100 m, vypouštěné emise se v průběhu sedimentace značně zřeďují a na konečné receptory na zemském povrchu působí již ve velmi malých imisních koncentracích. Pokud jde o fugitivní emise, pro účely stanovení emisního stropu je vypočítal odpůrce z emisních faktorů stanovených na základě studie Českého hydrometeorologického ústavu. Na krajském úřadu pak už bude záležet, zda se při aplikaci emisního stropu zaměří spíše na opatření na vykazovaných nebo na fugitivních emisích. Dále by nebylo vhodné stanovovat v oblasti průmyslu průběžné emisní stropy, neboť opatření, která budou na základě nových podmínek provozu stanovena (mnohá z nich časově náročná), přinesou po své realizaci skokové snížení výše produkovaných emisí. Plnit pravidelný každoroční pokles emisního stropu by tedy nebylo pro provozovatele stacionárních zdrojů možné, resp. nebylo by to nákladově efektivní.
K emisnímu limitu pro dopravu pak odpůrce jen obecně uvedl, že Program obsahuje opatření nejen k vyvádění dopravy z center měst, ale i k celkové redukci dopravního zatížení ostravské aglomerace. Vypočítaný emisní strop pro dopravu byl pak navíc snížen o dalších 5 %, aby se zvýšila šance, že se podaří snížit celkovou úroveň znečištění na imisní limit, přičemž právě v dopravě byl nalezen potenciál k dalšímu snížení pomocí relativně nenáročných technických opatření, jako je například intenzivnější čištění komunikací, výraznější ozelenění města, přísnější regulace nákladní dopravy ve městě apod. K otázce vynucování plnění emisních stropů po roce 2020 se odpůrce přímo nevyjádřil.
Pokud jde o proces vydání Programu, zákon neurčuje vzájemný vztah a časovou souslednost vydání opatření obecné povahy a posuzování vlivů koncepce na životní prostředí. Lze pouze dovodit, že koncepci nelze vydat před přijetím závěrečného stanoviska SEA. Jelikož návrh Programu v rámci procesu vydání opatření obecné povahy se upravoval podle námitek a připomínek dotčených osob, zvolil odpůrce pragmatické řešení, kdy oba procesy probíhaly paralelně, přičemž teprve upravená verze programu s vypořádanými námitkami a připomínkami byla předmětem strategického posouzení SEA. Stěžovatel se nicméně účastnil obou procesů, v obou vznášel (prakticky totožné) připomínky a neuvádí, v čem konkrétně se měl způsob projednání SEA dotknout jeho práv.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a zrušil výroky II., IV. a V. v opatření obecné povahy a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení. Ve zbytku nárok zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…)
III.a. Právní úprava a evropská judikatura
[22] Podle čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší platí, že „pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.
Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek“.
[23] Podle přílohy XV ke směrnici o ovzduší části A je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší následující informace:
„1. Místo nadměrného znečištění
a) region;
b) město (mapa);
c) měřicí stanice (mapa, zeměpisné souřadnice).
2. Obecné informace
a) typ zóny (město, průmyslová nebo venkovská oblast);
b) odhadovaná znečištěná plocha (km2) a odhadovaný počet obyvatel vystavených znečištění;
c) užitečné klimatické údaje;
d) důležité topografické údaje;
e) dostatečné informace o charakteru cílů, které v zóně vyžadují ochranu.
3. Příslušné orgány
Jména a adresy osob pověřených vypracováním a prováděním plánů pro zlepšování.
4. Povaha a posuzování znečištění:
a) koncentrace naměřené v předcházejících letech (před provedením opatření ke zlepšení);
b) koncentrace naměřené od zahájení projektu;
c) metody použité pro posuzování.
5. Původ znečištění
a) seznam hlavních zdrojů emisí způsobujících znečištění (mapa);
b) celkové množství emisí z těchto zdrojů (tuny/rok);
c) informace o znečištění pocházejícím z jiných oblastí.
6. Rozbor situace
a) podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení (například přenos včetně přeshraničního přenosu, vznik sekundárních znečišťujících látek v atmosféře);
b) podrobnosti o možných opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší.
7. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech pro zlepšování, které existovaly před 11. červnem 2008, tj.:
a) místní, regionální, celostátní, mezinárodní opatření;
b) zjištěné účinky těchto opatření.
8. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice v platnost:
a) seznam a popis všech opatření stanovených v projektu;
b) časový plán provádění;
c) očekávané zlepšení kvality ovzduší a předpokládaná doba potřebná k dosažení uvedených cílů.
9. Podrobnosti o plánovaných nebo dlouhodobě zkoumaných opatřeních nebo projektech.
10. Seznam publikací, dokumentů, prací atd., které doplňují informace požadované podle této přílohy.“
[24] K provedení citovaných ustanovení směrnice o ovzduší byl v České republice na národní úrovni formulován § 9 zákona o ochraně ovzduší, jehož odst. 1 uvádí, že „v případě, že je v zóně nebo aglomeraci překročen imisní limit stanovený v bodech 1 až 3 v příloze č. 1 k tomuto zákonu, nebo v případě, že je v zóně nebo aglomeraci imisní limit stanovený v této příloze v bodu 1 překročen vícekrát, než je zde stanovený maximální počet překročení, zpracuje ministerstvo ve spolupráci s příslušným krajským úřadem nebo obecním úřadem do 18 měsíců od konce kalendářního roku, ve kterém došlo k překročení imisního limitu, pro danou zónu nebo aglomeraci program zlepšování kvality ovzduší. Program zlepšování kvality ovzduší vydává ministerstvo formou opatření obecné povahy a vyhlašuje ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí.“
[25] Podle § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší „požadavky na obsah programu zlepšování kvality ovzduší jsou uvedeny v příloze č. 5 k tomuto zákonu. Při zpracování programu zlepšování kvality ovzduší ministerstvo přijme taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve.“
[26] Podle přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší:
„a) Základní informace
- vymezení a typ zóny, popis regionu, příslušné klimatické a topografické údaje a další údaje, např. hustota zástavby a lokace měst (včetně mapy),
- popis způsobu posuzování úrovní znečištění, umístění stacionárního měření (mapa, geografické souřadnice),
- informace o charakteru cílů vyžadujících v dané lokalitě ochranu,
- odhad rozlohy znečištěných oblastí (v km2) a velikosti exponované skupiny obyvatelstva,
- odpovědné orgány, jména a adresy osob odpovědných za vypracování a provádění programu.
b) Analýza situace
- úrovně znečištění zjištěné v předchozích letech, aktuální úrovně znečištění a odhad vývoje úrovně znečištění ovzduší,
- celkové množství emisí v oblasti (t/rok),
- výčet významných zdrojů znečišťování ovzduší doplněný jejich geografickým vyznačením,
- informace o znečištění dálkově přenášeném z okolních oblastí.
c) Podrobnosti o opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší
- opatření přijatá před zpracováním programu na lokální, regionální, národní a mezinárodní úrovni, která mají vztah k dané zóně a hodnocení účinnosti těchto opatření,
- seznam a popis nově navrhovaných opatření, zejména emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje; v rámci těchto vymezených území se emisní stropy stanoví pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu a pro silniční dopravu,
- identifikace stacionárních zdrojů, které mají významný příspěvek k překročení imisního limitu, u kterých bude krajský úřad postupovat podle § 13 odst. 1,
- odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů.
d) Seznam relevantních dokumentů a dalších zdrojů informací.“
[27] Z uvedeného přehledu je zřejmé, že program zlepšování kvality ovzduší je, jak plyne již z jeho názvu, především programovým dokumentem stanovujícím kroky a opatření, jež mají vést v neurčitě formulovaném časovém horizontu („co nejdříve“) ke stanovenému cíli, tj. dosažení imisních limitů. Vzhledem k tomu, že je vydáván ve formě opatření obecné povahy, nemohou se soudy jejich přezkumu z hlediska souladu se zákonem, resp. právem včetně práva evropského, bez dalšího vyhnout. Není ani tak problém ověřit, zda program zlepšování kvality ovzduší obsahuje formálně to, co podle výčtu v příloze č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší, interpretovaném v souladu s požadavky transponované směrnice o ovzduší, obsahovat má. Podstatně obtížnější je materiální posouzení, zda byla zvolena opatření, která k dosažení stanoveného cíle povedou, a to tak rychle, jak je to jen možné. Nelze přitom ztrácet ze zřetele, že soud oproti Ministerstvu životního prostředí není orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší. Není proto jeho úkolem, aby svou laickou úvahou nahrazoval odbornou úvahu k tomu povolaného orgánu. Soud ani není nadán věšteckými schopnostmi, aby mohl s jistotou říci, zda bude realizací do programu zahrnutých opatření nakonec kýženého cíle dosaženo.
[28] Přezkum takových opatření obecné povahy tedy pro soud i účastníky představuje hodně měkkou půdu. Bude proto inspirativní ohlédnout se v prostoru Evropské unie, jak k přezkumu obdobných opatření přistupují soudy v jiných zemích, včetně Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“).
[29] Pokud jde o relevantní evropskou judikaturu, Soudní dvůr již přinejmenším od roku 1991 setrvale zastává názor, že tam, kde neplnění opatření požadovaných směrnicemi EU může ohrozit lidské zdraví, musí mít dotčené osoby možnost opřít se v národním právním řádu o závazná pravidla, aby se mohly dovolat svých práv (ve vztahu k nestanovení závazných hodnot kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice srov. rozsudek ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-361/88, bod 16; ve vztahu k nestanovení parametrů jakosti povrchových vod srov. rozsudek ze dne 17. 10. 1991, Komise proti Německu, C-58/89, bod 14). V podobném duchu pak Soudní dvůr judikoval, že je v rozporu se závaznou povahou směrnic spoléhat se při dosahování stanovených cílů na nezávazné nástroje (ve vztahu k interním úředním pokynům srov. rozsudek ze dne 11. 8. 1995, Komise proti Německu, C-433/93, bod 19; ve vztahu k vymezení chráněných území nezávaznými mapami srov. rozsudek ze dne 27. 2. 2003, Komise proti Belgii, C-415/01, bod 21). Není tak žádným překvapením, že Soudní dvůr ve své následné judikatuře konstruoval právo každé osoby požadovat vytvoření a vydání plánu či programu jakožto koncepčního nástroje ke zlepšení kvality ovzduší předpokládaného směrnicí (ve vztahu ke krátkodobým akčním plánům srov. rozsudek ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti Bavorsku, C-237/07, bod 39; ve vztahu k nyní řešeným plánům kvality ovzduší podle výše citovaného čl. 23 směrnice o ovzduší srov. rozsudek ze dne 19. 11. 2014, ClientEarth proti Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, bod 56).
[30] Dosud citovaná judikatura skýtá pro posouzení nyní projednávaného případu pouze jakýsi odrazový můstek. Stěžovatel se totiž nedomáhal v řízení před městským soudem na odpůrci vydání plánu kvality ovzduší (ten vydán byl), nýbrž zrušení již vydaného plánu pro neuspokojivost jeho obsahu, zejména pro nenaplnění náležitostí stanovených směrnicí o ovzduší. K této otázce se dosud Soudní dvůr vyjadřoval jen střídmě. Ohledně akčních plánů vydávaných podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady 96/62 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší sice konstatoval, že citované ustanovení obsahuje meze pro výkon posuzovací pravomoci členských států, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy, avšak svůj závěr relativizoval tím, že přiměřenost opatření obsažených v plánu se má hodnotit „s ohledem na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi uvedeným cílem a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy“ (výše citovaný rozsudek ve věci Dieter Janecek, bod 46). O opatřeních obsažených v plánu kvality ovzduší vydaném podle nyní platné směrnice se z judikatury Soudního dvora dozvídáme jen to, že musí umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (výše citovaný rozsudek ve věci ClientEarth, bod 57). V nedávno vydaném rozsudku týkajícím se Bulharska Soudní dvůr v obecné rovině uvedl, že „je třeba prostřednictvím analýzy v každém jednotlivém případě ověřit, zda jsou plány vypracované dotyčným členským státem v souladu s tímto ustanovením [míněn je čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší]” (rozsudek ze dne 5. 4. 2017, Komise proti Bulharsku, C-488/15, bod 115). Sám se však odmítl obsahem bulharských plánů kvality ovzduší zabývat a spokojil se s konstatováním, že s ohledem na systematické a déle než tři roky trvající překračování mezních hodnot v dotčených bulharských aglomeracích nemohou být opatření v nich obsažená označena za náležitá a účinná (cit. rozsudek, bod 117). To bylo dáno tím, že žaloba Komise proti Bulharsku se týkala celkového porušování směrnice o ochraně ovzduší, takže Soudní dvůr ve vztahu k plánům kvality ovzduší posuzoval pouze to, zda jejich zpracování mohlo Bulharsko vyvinit z porušení primární povinnosti zajistit nepřekračování mezních hodnot znečištění, vůči němuž žaloba primárně směřovala.
[31] Nejvyšší správní soud již na tomto místě podotýká, že s takovýmto zjednodušeným náhledem na otázku souladu plánů kvality ovzduší s požadavky směrnice o ovzduší v nyní posuzovaném případě nevystačí. I samo odůvodnění směrnice o ovzduší konec konců počítá v bodu 16 s tím, že se mohou v konkrétních zónách a aglomeracích vyskytnout vážné problémy s dodržením mezních hodnot, a to navzdory provádění příslušných opatření ke snížení znečištění. Proto je třeba hodnotit plán kvality ovzduší po stránce obsahové, a to jednak z toho hlediska, zda obsahuje všechny náležitosti požadované směrnicí o ovzduší v její příloze, resp. zákona o ochraně ovzduší (formální hledisko), ale i z toho hlediska, zda opatření v něm obsažená jsou náležitá v tom smyslu, že umožňují, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (materiální hledisko). Nutnost takového přístupu obzvláště vyniká v tomto případě, kde je ve hře zrušení celého plánu kvality ovzduší relativně krátce po jeho přijetí kvůli jeho namítaným nedostatkům. Zde by opravdu nebylo případné po vzoru Soudního dvora dovozovat, že opatření v plánu obsažená nejsou náležitá jen s ohledem na to, jak dlouho již překračování imisních limitů v ostravské aglomeraci trvá.
[32] Pro obsahové posuzování plánů kvality ovzduší může být inspirativní zahraniční judikatura některých evropských soudů. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že rakouský Správní soudní dvůr rozvinul dosavadní závěry Soudního dvora EU v tom směru, že dotčené osoby mají právo nejen na vytvoření plánu kvality ovzduší tam, kde takový plán dosud chybí, ale též na to, aby příslušný orgán posoudil jejich návrh na doplnění nového opatření do stávajícího plánu, jestliže již přijatá opatření nevedla ke snížení imisí. Správní soudní dvůr v souvislosti s právem na doplnění plánu kvality ovzduší upozornil, že členský stát je povinen zajistit užitečný účinek (effet utile) unijního práva i přes rozpor s vnitrostátním právem (v daném případě se konkrétně jednalo o návrh dvou občanů Štýrska, aby byl stávající zákaz vjezdu nákladních automobilů do sanační zóny vymezené plánem kvality ovzduší rozšířen též na osobní automobily – srov. nález ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. Ro 2014/07/0096).
[33] Tyto úvahy lze doplnit poukazem na závěry Správního soudu v Mnichově, podle něhož při volbě opatření ke snížení znečištění ovzduší disponují úřady správním uvážením, které vylučuje právní nárok dotčených osob i ekologických spolků na přijetí konkrétního opatření. Přesto soud přikázal městu Mnichov pod hrozbou pokuty, aby svůj plán kvality ovzduší doplnilo o „opatření potřebná k co nejrychlejšímu dodržení průměrných imisních hodnot“. Soud odmítl uložit městu povinnost, aby zapracovalo konkrétní opatření navržené žalobcem (rozšíření územního rozsahu čistých zón). Zároveň ale shledal stávající opatření nedostatečnými, jelikož ani sám žalovaný nepředpokládal, že jsou způsobilá vyloučit překročení imisních hodnot, a připravoval (velmi pomalým tempem) aktualizaci svého plánu. Navíc z ústního jednání před soudem vyplynula řada dalších možných opatření, která by bylo možno přijmout ke zlepšení kvality ovzduší a ve stávajícím plánu obsažena nejsou (rozsudek Správního soudu v Mnichově ze dne 9. 10. 2012, sp. zn. M 1 K 12.1046). Uvedené závěry potvrdil též Bavorský správní soudní dvůr (usnesení ze dne 27. 2. 2017, sp. zn. 22. C 16.1427). Na podobné filozofii je založen též rozsudek Správního soudu v Hamburku ze dne 5. 11. 2014 (sp. zn. 9 K 1280/13), který dospěl k závěru, že napadený plán kvality ovzduší města Hamburk nesplňuje požadavky směrnice o ovzduší a německého zákona o ochraně ovzduší po stránce obsahové, neboť nezaručuje, že období překročení mezních hodnot znečištění bude co nejkratší. Soud však nemá povinnost nahrazovat svou úvahou rozhodnutí žalovaného o volbě vhodných opatření ke snížení imisí.
[34] Nutno k tomu zdůraznit, že v nyní projednávané věci se stěžovatel nedožaduje doplnění konkrétního opatření do přijatého Programu. Dokonce ani netvrdí, že by mu odpůrce neumožnil navrhovat konkrétní opatření, jež by měla být zapracována do Programu, v průběhu jeho přijímání. Z citované zahraniční judikatury je nicméně zřejmé, že městský soud se přidržel stávajících evropských trendů tím, že připustil návrh na zrušení Programu podaný stěžovatelem. Pokud by totiž Program neobsahoval náležitá opatření ve smyslu směrnice o ochraně ovzduší, pak nelze dotčeným osobám a ekologickým spolkům upírat právo jej soudně napadnout a dožadovat se jeho obsahového přezkoumání ve výše vymezeném smyslu. Český právní řád přitom nezná jiný způsob obrany proti neuspokojivému Programu jakožto opatření obecné povahy, než je návrh na jeho zrušení podle § 101a s. ř. s.
[35] Zřejmě nejpodrobněji se otázkou obsahu plánu kvality ovzduší zabýval Královský soudní dvůr v Londýně v rozsudku ve věci ClientEarth proti Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, na který poukázal stěžovatel. Soudce Garnham v něm dospěl k závěru, že vládní plán kvality ovzduší pro rok 2015 není v souladu s požadavky směrnice o ovzduší ani národní legislativy vydané na jejím základě. Přesnou podobu soudního příkazu, který na základě svého zjištění vydá, ponechal k další konzultaci se stranami sporu (rozsudek ze dne 2. 11. 2016, sp. zn. CO/1508/2016). Důvody rozsudku spočívají na dvou argumentech. Za prvé, i když vydání plánu předcházela důkladná analýza nákladů a přínosů nejrůznějších opatření, rozsah nakonec stanovených opatření (povinnost pěti britských měst zavést nízkoemisní zóny a povinnost města Londýna zpřísnit podmínky ve stávajících nízkoemisních zónách) byl založen na odhadu účinnosti těchto opatření, který se ale již v době přijetí plánu ukazoval být podle aktuálních dat jako značně nadsazený. Plán tak namísto toho, aby zajistil, že období překročení limitů bude co nejkratší, zavedl pouze ta opatření, která by mohla dosáhnout splnění podmínek „v případě, že by se velmi optimistické předpovědi skutečně potvrdily, a objevující se data by se náhodou ukázala být nepřesnými“. Za druhé, časový rámec pro zavedení zvolených opatření (rok 2020, resp. 2025 pro Londýn) byl zvolen výhradně na základě faktu, že modelování budoucích emisí oxidu dusičitého se rutinně provádí v pětiletých intervalech a provedení modelací pro jednotlivé roky by se prodražilo. Soudce Garnham nadto na základě provedených důkazů (interní komunikace ministerstva životního prostředí) konstatoval, že „hlavním řídícím faktorem pro stanovení roku 2020 nebyla povinnost napravit problém, jak nejdříve bude možné, ale jeho napravení v časovém rámci umožňujícím vyhnout se zahájení sankčního řízení ze strany EU“.
[36] V citovaném rozsudku nabídl soudce Garnham také vlastní výklad toho, jaká opatření v plánu kvality ovzduší lze vnímat jako přiměřená. Konstatoval především, že musí jít o opatření „z vědeckého hlediska proveditelná, avšak efektivní“. Dovodil dále, že proporcionalitu opatření lze vnímat „v tom smyslu, že nemají přinést více, než je požadováno pro splnění cíle. [...] Takto například dodržení limitů oxidu dusičitého lze velmi dobře dosáhnout zákazem vjezdu veškerých vozidel do městských center. Nicméně takové opatření by mělo zcela nežádoucí ekonomické důsledky na veřejnost v obecném smyslu. A takováto extrémní opatření by nebyla nezbytná, pokud by lépe cílené úsilí stejně dobře zajistilo splnění požadavků směrnice.“ Náhled na proporcionalitu jakožto nákladovou efektivitu však soudce Garnham omezil. Uznal pouze, že „nelze mít námitek proti právu členského státu zohlednit nákladovou efektivitu při volbě jednoho ze dvou shodně efektivních opatření, nebo při stanovení, který státní orgán (zda ústřední nebo místní orgán státní správy) tyto náklady ponese“. Odmítl však, že by stát mohl jakkoli zohledňovat náklady při stanovení cílového data pro splnění povinností nebo při rozhodování o způsobu, jakým bude splnění povinností dosaženo, pokud jeden způsob přinese výsledky dříve než jiný. „V těchto ohledech musí být rozhodujícím faktorem efektivita předmětného opatření, a nikoli náklady s ním spojené. To mi připadá, že nevyhnutelně vyplývá z požadavku tohoto článku [čl. 23 směrnice o ovzduší] na zkrácení období překročení, jak nejvíce to bude možné,“ uzavřel tuto část svých úvah soudce Garnham. Stát má podle něj „povinnost přijmout takové kroky pro splnění mezních hodnot, díky kterým bude splnění tohoto cíle nikoli pouze možné, ale pravděpodobné“.
[37] Stěžovatel ve vyjádření k analýze upozornil ještě na rozsudek Správního soudu ve Stuttgartu ze dne 26. 7. 2017, č. 13K412/15, týkající se plánu kvality ovzduší pro toto město. Podle něj soud v rozsudku uvedl, že za dostatečná opatření ke zlepšení kvality ovzduší nelze považovat taková, u nichž není stanoven závazný časový plán či termín jejich implementace, která závisí na podmínkách, jež jsou nejisté, nepředvídatelné či nesplnitelné, a v případě, že se jedná o opatření právně nevymahatelná.
[38] Lze tedy shrnout, že evropské soudy přistupují k přezkumu koncepcí a plánů ochrany ovzduší zdrženlivě. Z obdobných východisek vychází i tuzemský soudní přezkum programů zlepšování kvality ovzduší, vydávaných odpůrcem ve formě opatření obecné povahy. Kromě běžných procesních a formálně obsahových námitek je tak úkolem soudu v řízení o přezkumu takového opatření obecné povahy, zejména má-li být sledovaného cíle dosaženo teprve v budoucnu, ověřit, zda odpůrce osvědčil, že v dobré víře do programu zařadil všechna podstatná opatření, jež se vzhledem ke stavu poznání nabízela a jejichž synergická realizace v průběhu času (tj. dle časového plánu jejich provádění) pravděpodobně k dosažení cíle povede nebo k němu vést může, resp. že žádné takové opatření svévolně neopomněl. Pokud jde o konečný termín dosažení cíle, soud ověří, zda nebyl stanoven svévolně, resp. zjevně nerozumně. Ke zrušení opatření obecné povahy v tomto ohledu přistoupí např. tehdy, když odpůrce stanovený termín racionálně a přesvědčivě neodůvodnil nebo že by bylo s velkou pravděpodobností (nikoli jen spekulativně) možné stanovit termín kratší. Vzhledem k tomu, že dosahování imisních limitů je nepochybně během na delší trať, nemá smysl uvažovat o kratších termínech v řádech dnů, týdnů, ani několika málo měsíců, nýbrž v řádu let. Přitom všem je třeba mít na paměti, že je to navrhovatel, který musí v řízení tvrdit, že je napadené opatření obecné povahy nezákonné (srov. § 101b odst. 2 s. ř. s.), tedy že odpůrce nějaké podstatné opatření opomenul nebo že je zařadil pouze formálně, bez věcné a časové souvislosti s jinými opatřeními, takže k dosažení cíle pravděpodobně nepovede, nebo že termín dosažení imisního limitu mohl být zjevně stanoven o rok či více let dříve.
[39] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu napadeného rozsudku městského soudu, resp. Programu zlepšování kvality ovzduší ostravské aglomerace.
III.b. Konečný termín dosažení imisního limitu
[40] S první skupinou stěžovatelových námitek proti rozsudku městského soudu se Nejvyšší správní soud po zralé úvaze neztotožnil. Je pravda, že postup ke stanovení data, do kdy bude dosaženo mezních hodnot znečištění, který popsal stěžovatel v kasační stížnosti, by skutečně byl ideální. Nejprve by bylo vhodné vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší připadajících v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté kvalifikovaně odhadnout časový horizont jejich realizace, a konečně na základě toho stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Odpůrce by takto stanovil výsledné datum transparentním způsobem a usnadnil by jak soudu, tak i fyzickým a právnickým osobám dotčeným Programem ověření, zda nebylo možné uvažovat o datu dřívějším.
[41] Nelze než konstatovat, že odpůrce takto nepostupoval. Na s. 144 Programu je stanoven cíl celého Programu, tj. dosáhnout splnění imisních limitů vyplývajících ze zákona o ochraně ovzduší do konce roku 2020. Bez dalšího z něj vycházejí následující kapitoly Programu (zejména kapitola E, kde se popisují plánovaná opatření ke zlepšení kvality ovzduší, a kapitola F, kde se odhaduje jejich celkový plánovaný přínos). Městský soud se spokojil s vysvětlením odpůrce, podle něhož byl cíl Programu stanoven na základě nadřazených koncepčních dokumentů platných pro celou Českou republiku.
[42] Nejvyšší správní soud vzal při posouzení věci především v úvahu fakt, že opatření na regionální úrovni by skutečně měla být s opatřeními na národní úrovni provázána. Krajská opatření budou v mnoha případech využívat jak legislativní, tak i finanční rámec vytvářený na celorepublikové úrovni a nemohou jej dost dobře „předběhnout“. Nadto některá opatření nezbytná k dosažení úrovně imisních limitů v ostravské aglomeraci nejsou na úrovni kraje vůbec proveditelná. Jedním ze čtyř významných zdrojů znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci je například přeshraniční přenos emisí z Polské republiky – Nejvyšší správní soud zde jen pro ilustraci odkazuje na podrobnou analýzu situace obsaženou v závěrečném stanovisku ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne 23. 11. 2011, sp. zn. 3792/2009/VOP/KČ (dále též „stanovisko ombudsmana“). Bez snížení přeshraničního přenosu emisí není dosažení imisních limitů pravděpodobné. Přitom opatření na mezinárodní úrovni (vyjednávání s polskou stranou) jsou stanovena takřka výhradně v nadřazených programových dokumentech (z celého Programu se této tématiky okrajově dotýká jen opatření pod kódem ED2 upravující účast zástupců kraje na pracovních skupinách Ministerstva životního prostředí).
[43] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že výše popsaný ideální postup přípravy Programu by měl význam především v případě, že by se odpůrce rozhodl ze zvažovaných opatření zařadit do Programu pouze některá. To se však nestalo (nebo alespoň stěžovatel nic takového netvrdí a na žádné neprávem opomenuté opatření výslovně nepoukazuje). Naopak, odpůrce vzhledem k faktickému stavu a modelaci budoucího vývoje kvality ovzduší v ostravské aglomeraci zařadil do Programu všechna opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která se mu podařilo identifikovat (tím se skutkový stav významně liší od výše rekapitulovaného britského případu). Z tohoto hlediska pak lze akceptovat, že odpůrce vycházel při stanovení cílového data též z časového rámce strukturálních fondů, zejména z Operačního programu Životní prostředí 2014–2020. Operační programy EU jsou totiž hlavním zdrojem prostředků pro realizaci environmentálních opatření a většina plánovaných opatření investičního charakteru s financováním z těchto zdrojů počítá, jak vyplývá z Programu z kapitoly E.4, která pojednává o financování stanovených opatření. Dosažení cílového stavu, tj. dodržování imisních limitů v ostravské aglomeraci, bude podle rozboru provedeného v kapitole F Programu možné jen kombinací všech opatření v Programu obsažených. Bez financování těch nejnákladnějších z evropských fondů je tedy dosažení cíle Programu nemyslitelné. I z tohoto důvodu se tedy rozhodnutí odpůrce vázat cíl Programu na časový rámec vyplývající z usnesení vlády č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky a č. 979/2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice jeví soudu jako racionální a dostatečně odůvodněné.
[44] Nejvyšší správní soud naopak neshledal opodstatněnými úvahy stěžovatele, že cílového stavu v ostravské aglomeraci by mohlo být dosaženo dříve. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 14. listopadu 2014, čj. 6 As 1/2014-30, č. 3170/2015 Sb. NSS, je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. V důvodové zprávě k platnému zákonu o ochraně ovzduší se dokonce uvádí, že „k nejvíce znečištěným oblastem v rámci ČR patří oblast Ostravska a Karvinska v Moravskoslezském kraji. [...] Rovněž v kontextu celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění ovzduší“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). To, že ostravská aglomerace patří z hlediska kvality ovzduší k nejvíce znečištěným oblastem Evropské Unie, snad platí za notorietu (je to zřejmé též z údajů obsažených ve studii zpracované pro Evropský Parlament v dubnu 2016, sp. zn. IP/A/ENVI/2015 15REV, s. 80, a vyplývá to i z mapových podkladů dostupných na webu Evropské agentury pro životní prostředí).
[45] Lze proto souhlasit s názorem odpůrce, že cíl k dosažení imisních limitů (necelé čtyři roky ode dne vydání Programu) je velmi ambiciózní. Tento závěr činí Nejvyšší správní soud s vědomím, že Program nepřicházel do vzduchoprázdna – nepříznivý stav ovzduší v ostravské aglomeraci byl odpůrci znám již dlouhou dobu, řada opatření k jeho zlepšení byla realizována před započetím zpracování Programu nebo v jeho průběhu, a Program samotný měl být podle zákona o ochraně ovzduší vydán již v roce 2014. Tato fakta však sama o sobě nemohla vést odpůrce k tomu, aby nastavil cíl Programu nerealisticky. Pokud vyloučíme drastická opatření (např. úplný zákaz vjezdu všech motorových vozidel do všech míst s překročenými imisními hodnotami v celé ostravské aglomeraci, stanovení ekonomicky neúnosných požadavků na provoz stacionárních zdrojů znečištění za účelem utlumení či zastavení výroby), pak se úvahy o tom, že doba pro dosažení imisních limitů mohla být v Programu vymezena kratší, jeví jako spekulace. Za takové situace nelze dospět k závěru, že by byl Program co do stanovení doby k dosažení jeho cílů nezákonným. S ohledem na datum vydání Programu a na analýzu provedenou v jeho kapitole F lze spíše očekávat, že jen s největším úsilím a efektivitou při realizaci všech uskutečnitelných opatření by bylo možné dosáhnout imisních hodnot všech sledovaných škodlivých látek ke stanovenému datu, tj. ke konci roku 2020. Místo zpochybňování celkového cíle se tak jeví Nejvyššímu správnímu soudu vhodnější zaměřit se na otázku, zda je Program ve stávající podobě způsobilý tohoto cíle skutečně dosáhnout.
III.c. Opatření k dosažení imisního limitu
[46] Nejvyšší správní soud se rozhodl nejprve posoudit Program po stránce obsahové, konkrétně z toho pohledu, zda by opatření v něm navržená, pokud by byla všechna realizována, měla ve svém souhrnu potenciál zajistit dosažení imisních limitů v ostravské aglomeraci. Soud zde tedy bude řešit otázku, zda odpůrce při tvorbě Programu nějaké přínosné opatření neopomenul, resp. zda některá navržená opatření nepřipravil zvolenou formulací či koncepcí o faktickou (tj. technickou) účinnost.
[47] Pokud jde o první otázku, stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedl žádné konkrétní opatření, které by v Programu chybělo, ačkoliv by mohlo přispět ke snížení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Nabízelo by se jistě porovnat seznam opatření v kapitole E Programu s doporučeními, která státní správě adresoval ve svém výše citovaném stanovisku ombudsman. V něm lze nalézt například úvahy o zvýšení energetické účinnosti výroby železa a oceli využitím odpadních plynů namísto jejich spalování na tzv. flérách, o měření fugitivních emisí spektrometrickou metodou tam, kde existuje podezření o nočním vypouštění emisí z určitého provozu, o důslednějším postihu spalování odpadů a jiných zakázaných paliv v lokálních topeništích, či o zavedení bezkouřových zón s úplným zákazem topení pevnými palivy v oblastech měst s dostatečnou plynofikací. Avšak úkolem soudu není za stěžovatele domýšlet žalobní body či rozvíjet jeho argumentaci (nejde li samozřejmě o uplatnění zásady iura novit curia, tj. soud zná právo). Nejvyšší správní soud proto bude vycházet z již výše uvedeného předpokladu, že odpůrce podle shodného náhledu obou stran pojal do Programu všechna opatření ke snížení úrovně znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci, o nichž bylo možno reálně uvažovat. Nadále se proto soud zaměří pouze na výtky stěžovatele, které se týkaly nedostatečného rozsahu, příp. nedostatečné účinnosti některých opatření navržených v Programu v kapitole E.
[48] První, a zřejmě nejzávažnější z těchto výhrad, se týkala způsobu výběru stacionárních zdrojů, pro něž odpůrce stanovil v bodě I svého opatření obecné povahy závazné emisní stropy a u nichž dále v bodě III uložil Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje prověřit do šesti měsíců možnosti zpřísnění podmínek provozu z hlediska ochrany ovzduší. Jak vyplývá z Programu z kapitol E.1 a E.2, odpůrce tato opatření vztáhl jen na stacionární (průmyslové) zdroje znečištění ovzduší patřící do skupiny zdrojů s významným imisním příspěvkem, což má být skupina zdrojů, které v souhrnu přispívají ke znečištění ovzduší prachovými částicemi PM10 hodnotou přesahující 4 µg.m3. Je pravda, že v Programu samotném odpůrce deklaruje, že cílem tohoto opatření bylo zahrnout mezi regulované zdroje jen ty, které emitují nezanedbatelné množství emisí, zatímco v rámci soudního řízení přiznal, že ve skutečnosti v důsledku použité metodiky některé zdroje velkého množství emisí z regulace „unikly“ (jde zejména o dvě elektrárny a jednu teplárnu). Tento výsledek nicméně odpůrce vysvětlil rozdílem mezi množstvím produkovaných emisí a imisním příspěvkem. Opatření provedená na elektrárnách a podobných zdrojích by se na výsledné imisní situaci projevila jen nepatrně, neboť emise, které vypouštějí, se díky výšce jejich komínů rozptýlí ve vyšších vrstvách atmosféry a na výsledné imise měřené na zemském povrchu tak nemají významný vliv. Hodnota 4 µg.m3 byla jako rozlišující hledisko doporučena v rozptylové studii a vychází mimo jiné i z míry překročení imisního limitu pro prachové částice v ostravské aglomeraci. Nejvyšší správní soud shledává vysvětlení odpůrce logickým a uspokojivým. Protože stěžovatel naproti tomu nenabídl žádnou konkurenční úvahu, která by opodstatněnost a racionalitu odpůrcova postupu zpochybnila, neshledal Nejvyšší správní soud důvod vracet věc městskému soudu k novému projednání, s případným zadáním znaleckého posudku k této odborné otázce.
[49] Stěžovatel dále poukazuje na to, že některá opatření, ačkoliv jimi odpůrce zdánlivě ukládá podřízeným orgánům státní správy povinnost přijmout určité kroky vůči velkým průmyslovým znečišťovatelům, jsou použitou formulací natolik relativizována, že postrádají účinnost. Konkrétně se jedná o opatření BB1 (Snížení vlivu stávajících průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší – Čištění spalin nebo odpadních plynů, úprava technologie) a BD1 (Zpřísňování/stanovování podmínek provozu). U obou je uvedeno, že příslušné orgány (míněn je krajský úřad) mají pro provoz stacionárních zdrojů znečištění ovzduší stanovovat emisní koncentrace, resp. podmínky provozu, které odpovídají nejlepším dostupným technologiím, „pokud je to možné a ekonomicky přijatelné“. Takto omezená opatření tak podle stěžovatele nevnášejí do revizního procesu nic nového, co by už příslušné orgány nezohlednily dříve. Program navíc zcela pomíjí možnosti dané § 15 odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci): „Úřad v integrovaném povolení stanoví provozovateli zařízení, který nemůže dosáhnout s použitím nejlepších dostupných technik standard kvality životního prostředí, povinnost uskutečnit dodatečné podmínky ke splnění standardu kvality životního prostředí, například podmínky omezující provoz zařízení v určitou denní dobu.“
[50] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že již v roce 2011 se stal odpůrce společně s krajským úřadem předmětem kritiky ze strany veřejného ochránce práv proto, že při revizích integrovaných povolení pro stacionární zdroje znečištění ovzduší nedostatečně zohledňuje specifické místní podmínky. Ve výše citovaném stanovisku ombudsmana se na s. 12 uvádí: „Zejména zdůrazňuji, že zákon dává úřadu oprávnění stanovit dokonce i zvláštní podmínky ochrany zdraví člověka a životního prostředí, pokud je shledá nezbytnými s ohledem na místní podmínky životního prostředí [§ 13 odst. 4 písm. e) zákona o integrované prevenci]. Toto ustanovení si zasluhuje vzhledem ke dlouhodobě zhoršenému stavu ovzduší na Ostravsku zvýšenou pozornost. (Stojí přitom za pozornost, že v bodu 18 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES, o integrované prevenci a omezování znečištění, se uvádí, že emisní limity, parametry či ekvivalentní ukazatele technického charakteru by měly brát v úvahu též zeměpisnou polohu a stav životního prostředí v místě, kde se nachází zařízení.).“ Stanovisko ombudsmana pak na mnoha místech operuje s tím, že krajský úřad by měl emisní limity a emisní stropy pro jednotlivé provozy společnosti ArcelorMittal Ostrava, a.s., umístěné v ostravském městském obvodu Radvanice a Bartovice (tyto provozy byly vybrány jako modelový příklad zastupující i ostatní průmyslové provozy na Ostravsku), snížit až na spodní hranici hodnot dosažitelných nejlepšími dostupnými technikami a ukládat konkrétní technická opatření ke snižování fugitivních emisí, a to právě s odvoláním na nepříznivý stav ovzduší na Ostravsku. Stanovisko pak na s. 23 shrnuje: „Krajský úřad by měl integrovaná povolení znovu prověřit s využitím obecných poznatků popsaných v této části zprávy a závěrů odborných studií, které má k dispozici. Ve změnách integrovaných povolení by měl stanovit nové podmínky tak, aby byly zohledněny specifické místní podmínky znečistění ovzduší, tedy aby z ArcelorMittalu došlo ke snížení měrných a fugitivních emisí a zvýšení energetické účinnosti provozů (například tím, že změní způsob hašení koksu, zavede účinné odsíření zplodin elektráren, zvýší využití odpadních plynů k získávání energie namísto jejich spalování bez účinku apod.). Nejúčinnějším řešením by ovšem bylo nahradit zastaralé či nestandardní technologie novými velkokapacitními zařízeními a umístění všech technologických procesů, u nichž je to technicky proveditelné, do uzavřených hal či obřích boxů s dostatečně výkonným odsáváním a filtrováním zplodin.“
[51] Ačkoliv výslovný pokyn podřízeným úřadům, aby zohledňovaly v řízeních podle zákona o integrované prevenci místní podmínky, v Programu chybí, nelze říci, že by odpůrce doporučení veřejného ochránce práv vůbec nezohlednil. Zmínka o ekonomické přijatelnosti v souvislosti s aplikací nejlepších odstupných technik není sama o sobě nikterak závadná, neboť vychází z § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci. To charakterizuje neurčitý právní pojem „dostupná technika“ tak, že jde o (zvýraznění doplněno) „techniky vyvinuté v měřítku umožňujícím zavedení v příslušném průmyslovém odvětví za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek s ohledem na náklady a přínosy, pokud jsou provozovateli za rozumných podmínek dostupné bez ohledu na to, zda jsou používány nebo vyráběny v České republice“. Jaké podmínky jsou ekonomicky a technicky přijatelné, musí příslušný správní orgán posoudit vždy podle konkrétních okolností. Vycházet je samozřejmě třeba z toho, jaké výrobní postupy stacionární zdroj znečišťování ovzduší aktuálně používá. Za zlomový bod při rozhodování lze pak označit otázku, zda mají být emisní limity a stropy stanoveny s ohledem na to, co je možno technicky dosáhnout modernizací stávajících výrobních postupů, nebo zda mají být sníženy až na úroveň, která provozovatele přiměje k velkým investicím do zásadní obměny používaných výrobních celků.
[52] Zde právě by měly hrát místní podmínky zásadní roli. Totéž dramatické snížení stanovených limitů nutící provozovatele k pořízení modernějších výrobních technologií se může jevit jako excesivní opatření v oblasti, kde k překračování imisních limitů nedochází, a naopak jako přiměřené okolnostem tam, kde jsou imisní limity dlouhodobě překračovány. Má li být Program účinným nástrojem, který přispěje k tomu, že se po letech neúspěšného snažení podaří snížit znečištění v ostravské aglomeraci na úroveň zákonných imisních limitů alespoň k roku 2020, pak pochopitelně musí do stávajícího způsobu hodnocení toho, co lze považovat za nejlepší dostupnou techniku, vnést nové prvky. Ideální by jistě bylo, pokud by v něm odpůrce vytyčil pro výklad neurčitého právního pojmu „ekonomicky a technicky přijatelné podmínky“ určitá obecná hlediska či zásady, která berou v úvahu též výjimečné místní podmínky, resp. stav životního prostředí v ostravské aglomeraci. Podřízené správní orgány by v takto pojatém Programu nalezly jednoznačnou oporu pro to, aby při revizích integrovaných povolení důrazněji zohledňovaly místní situaci a aby případně upravily svůj dosavadní náhled na vzájemné poměřování nákladů a přínosů zavedení různých technických opatření v tom směru, že jej vychýlí poněkud více ve prospěch dosahování výsledků.
[53] Nejvyšší správní soud nicméně shledal, že Program dosahuje požadovaného výsledku jinými prostředky. Konkrétně stanovuje Program podřízeným správním orgánům (zejména Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje) závazně, jakého emisního stropu (tedy maximálního množství emisí vypuštěných do ovzduší za rok) má dosáhnout u stacionárních (průmyslových) zdrojů s významným imisním příspěvkem do konce roku 2020. Z kapitoly E.1 Programu přitom vyplývá, že emisní strop pro tuto skupinu zdrojů byl stanoven na základě jejich příspěvku k celkovému znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci vyplývajícího z rozptylové studie, dále na základě odpůrcova odborného odhadu jejich redukčního potenciálu a konečně na základě matematické modelace míry, v jaké je nutné tohoto redukčního potenciálu využít, aby bylo znečištění ovzduší sníženo na úroveň imisních limitů. Tyto odborné podklady a úvahy stěžovatel nijak relevantně nezpochybnil. To, že podřízené úřady mají k naplnění cílů Programu využít zpřísňování integrovaných povolení, a to i nad rámec toho, co doposud rozuměly ekonomicky přijatelnými podmínkami, pak vyplývá z faktu, že mezi „doporučenými akcemi k realizaci“, vyjmenovanými v popisech opatření BB1 a BD1, je uvedena řada těch, k nimž doporučoval přimět průmyslové podniky postupným snižováním povolených parametrů ve svém stanovisku i ombudsman. Z použitých příkladů je zřejmé, že krajský úřad má po přijetí Programu považovat za ekonomicky únosné i velké investice, jako je hermetizace prašných uzlů (např. budování nových hal s nuceným větráním a filtrací zplodin) či nahrazování starých a nestandardních výrobních technologií modernějšími a výkonnějšími (např. výměna tandemových pecí za kyslíkové konvertory).
[54] Z toho, co bylo řečeno výše o stanovení emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, vyplývá i odpověď na další námitku stěžovatele, která se týkala regulace tzv. fugitivních emisí. Na rozdíl od emisí, které se z průmyslového provozu odvádějí nejrůznějšími komíny a výduchy, fugitivní emise nelze měřit, neboť jde o nekontrolované úniky znečišťujících látek z výrobních uzlů, např. prach odnášený větrem z nezakrytých dopravních pásů s materiálem, úniky kouře při otevírání dveří a plnění koksovacích komor, úniky nezavřenými okny a nejrůznějšími netěsnostmi apod. Právě proto se množství těchto unikajících látek stanovuje výpočtem na základě odborných odhadů. Emisní stropy pro stacionární zdroje jsou v Programu vypočítány ze součtu všech stávajících emisí (tedy měrných i fugitivních) a výsledný stav je určen na základě vypočteného potenciálu ke snížení emisí (opět měrných i fugitivních). Výsledný emisní strop je stanoven pro všechny emise společně, takže – jak uvádí odpůrce – závisí na krajském úřadu a na znečišťovatelích samotných, zda se zaměří spíše na opatření na měrných emisích nebo na emisích fugitivních. Důležitý je výsledek. To znamená, že celkové množství emisí, zjišťované kombinací naměřených hodnot a výpočtu fugitivních emisí, musí být sníženo na hodnotu odpovídající stanovenému emisnímu stropu pro konkrétní výrobní zařízení. Zároveň samozřejmě platí, že součet všech emisních stropů, které krajský úřad stanoví jednotlivým zařízením s významným imisním příspěvkem, nesmí překročit celkový emisní strop stanovený v Programu pro tento sektor.
[55] Nejvyšší správní soud shrnuje, že ani ve druhém bodě nemohl dát stěžovateli za pravdu. Stejně jako před ním městský soud, ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by se po stránce rozsahu a obsahu navržených opatření dalo Programu cokoliv závažnějšího vytknout.
[56] Důvodem pro zrušení rozsudku městského soudu i zrušení části napadeného opatření obecné povahy se staly teprve ty výhrady stěžovatele, podle nichž Program svou koncepcí nezajišťuje dostatečně spolehlivě, že navržená opatření budou včas provedena a že cíle Programu bude ve stanoveném termínu dosaženo.
III.d. Právní vynutitelnost Programu
[57] Nejprve je nutno připomenout, že evropská směrnice o ovzduší ukládá členským státům přijmout plány kvality ovzduší a v nich stanovit náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Pojem „náležitá opatření“ lze vnímat dvojím způsobem. První význam je nesporný – státy by měly v plánech kvality ovzduší vymezit taková opatření, která jsou technicky způsobilá dosáhnout sledovaného cíle. Tuto jejich vlastnost je nutno podložit vědeckými daty, tj. výsledky měření stávajícího znečištění ovzduší, rozbory příspěvků jednotlivých skupin zdrojů znečištění ovzduší, odhady přínosů navržených opatření ke snížení znečištění ovzduší podpořené matematickými modely apod. Na základě toho je pak třeba vybrat opatření, která jsou uskutečnitelná a která by ve svém souhrnu podle stávajícího stavu vědění měla vést v co nejkratší době ke snížení imisí znečišťujících látek až na limity stanovené v evropské a národní právní úpravě. Právě z tohoto pohledu zkoumal Nejvyšší správní soud náležitost navržených opatření v předchozí části tohoto rozsudku.
[58] Stěžovatel však vnáší do procesu posuzování ještě i druhý pohled na otázku náležitosti stanovených opatření, a to otázku jejich vynutitelnosti (právní závaznosti). Na tuto otázku prozatím evropská ani zahraniční judikatura neodpovídala, jak vyplývá výše z části IIIa. Tohoto rozsudku, snad s výjimkou rozsudku správního soudu ve Stuttgartu, na nějž poukázal stěžovatel. Nejvyšší správní soud se s ní nicméně musel vyrovnat. Dospěl přitom k závěru, že mezinárodní závazky ČR nutně nevyžadují, aby plán ochrany ovzduší přímo zavazoval osoby či samosprávné celky k realizaci stanovených opatření.
[59] Je nutno vyjít z toho, že český zákonodárce nevybavil odpůrce, tj. Ministerstvo životního prostředí, jakožto zpracovatele Programu žádnými novými pravomocemi, které by mu umožňovaly zasahovat do činnosti jiných subjektů (jinak než po instanční linii v rámci výkonu státní správy). Zejména nedal zákon o ochraně ovzduší odpůrci žádnou pravomoc ukládat Programem povinnosti územním samosprávným celků. Takovéto zákonné zmocnění by pro zásah do samosprávy bylo přitom nutnou podmínkou (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Za zákonné zmocnění v tomto směru nelze rozhodně považovat pouhý fakt, že se Program vydává podle zákona o ochraně ovzduší ve formě opatření obecné povahy, jak se snaží dovozovat stěžovatel. Úprava tohoto institutu ve správním řádu má totiž čistě procesní povahu a žádnou specifickou pravomoc sama o sobě nezakládá (srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1335; ostatně i stěžovatelem uváděné rozsudky zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2014, čj. 9 Ao 6/2011-261, č. 3099/2014 Sb. NSS, vycházejí z toho, že „opatření obecné povahy slouží ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“). Odpůrce tudíž podle české právní úpravy nemohl Programem přímo zavázat obce a kraje (natožpak osoby soukromého práva) k přijetí konkrétních navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší ve stanovené lhůtě. Přesvědčení odpůrce, že pro územní samosprávné celky představuje Program konkretizaci jejich úkolu chránit při výkonu samostatné i přenesené působnosti veřejný zájem, nemá podle názoru Nejvyššího správního soudu pro posouzení této otázky valný význam. Obecní ani krajské zřízení neobsahuje žádnou sankci za porušení uvedené povinnosti, tudíž taková povinnost není reálně vymahatelná.
[60] Jediným regulativním nástrojem, který zákon o ochraně ovzduší v souvislosti s právním institutem nazvaným „program zlepšování kvality ovzduší“ výslovně zmiňuje, jsou emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů a pro silniční dopravu. Emisní stropy však ze zákona zavazují pouze orgány státní správy při výkonu jejich působnosti, konkrétně při vydávání a revizích stávajících povolení (§ 9 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší).
[61] Nejvyšší správní soud v této souvislosti musel zodpovědět otázku, zda takto postavená právní úprava je v souladu s požadavky, které na plánu kvality ovzduší klade směrnice o ovzduší. Příslušným vnitrostátním orgánům a soudům přísluší totiž vykládat ustanovení vnitrostátního práva co možná nejvíce ve smyslu, který je slučitelný s cíli směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek SDEU ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod 8). V případě, že nelze takový výklad provést, přísluší jim nepoužít pravidla vnitrostátního práva neslučitelná se směrnicí.
[62] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že výše zmiňovaná povinnost členského státu nespoléhat se při provedení směrnice na nezávazné právní nástroje (viz judikatura SDEU citovaná v části IIIa. tohoto rozsudku) je v minimální nutné míře splněna tím, že zákon o ochraně ovzduší závazně ukládá odpůrci přijmout Program zlepšování kvality ovzduší. Vydání Programu tedy národní právo neponechává na úvaze odpůrce ani jeho vydání není pouze odrazem dobré správní praxe, nýbrž jedná se o naplnění zákonné povinnosti odpůrce. Samotný plán kvality ovzduší pojímá směrnice o ovzduší spíše jako koncepční a plánovací, nikoliv (nutně) jako právně závazný nástroj k ukládání povinností všem jeho adresátům. K obdobnému závěru dospěl ostatně Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 11. 6. 2015, čj. 2 As 48/2015-60, č. 3297/2015 Sb. NSS (zvýraznění doplněno):
„Obecně platí, že členským státům svědčí poměrně široká volnost ve výběru konkrétních nástrojů při provádění unijního práva. Článek 288 třetí pododstavec SFEU stanoví, že směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Pokud směrnice nebo nařízení nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má členský stát v zásadě úplnou volnost ohledně výběru vhodných forem a prostředku k dosažení požadovaného výsledku. Při absenci pravidla, které by jasně stanovilo, jaké prostředky musí členský stát použít, je na Komisi, aby v rámci výkonu své dozorové pravomoci prokázala, že použité nástroje jsou v rozporu s unijním právem (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti Syuichi Yonemoto, věc C 40/04, bod 58; navazující judikatura v environmentálních věcech: rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství, věc T 374/04, body 78–79, rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských společenství, věc T 263/07, body 51–52). Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění a uplatňování unijního práva, zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení, zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i respektování základních práv zakotvených v unijním právu. [...]
Na jedné straně je tak třeba identifikovat cíle směrnice a na straně druhé prostředky, které směrnice ukládá k dosažení těchto cílů. V oblasti ochrany životního prostředí je možné rozlišit směrnice, které ukládají povinnost závazného stanovení určitých standardů kvality spolu s určitým kontrolním režimem (např. řízení jakosti vod ke koupání upravené ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/7/ES), zavedení obecných institutů environmentální ochrany (např. v oblasti odpovědnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí nebo směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES o trestněprávní ochraně životního prostředí) nebo takové, které požadují zavedení komplexního systému regulace směřujícího k dostatečnému režimu právní ochrany (typicky tzv. Naturové směrnice a ze související judikatury např. rozsudky Soudního dvora k povinnostem členských států při jejich provádění ve věcech C 535/07, C374/98 nebo C44/95). Za účelem dosažení vymezených cílů tak mohou směrnice členské státy zavazovat jak k zavedení kvalitativních požadavků ochrany životního prostředí a jejich následnému prosazování, tak i k přijetí konkrétní regulace nebo zavedení konkrétních procesních mechanismů.
Směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES jsou případem smíšených směrnic, které vedle stanovení mezních a prahových hodnot pro vnější ovzduší vyžadují přijetí zvláštních opatření, která budou směřovat k zajištění ochrany ovzduší (podle preambule směrnice Rady 96/62/ES došlo k přijetí směrnice mimo jiné i proto, že za účelem splnění obecných cílů této směrnice je potřeba přijmout uvedená zvláštní opatření co nejdříve) a která jsou obsažena v konkrétních koncepčních nástrojích. Unijní úprava tak zásadně omezuje volnost členských států při výběru formy a způsobu regulace ochrany ovzduší v tom, že jasně stanoví, které plány musí členské státy přijmout a jaká opatření musí být jejich obsahem. [...]
V tomto směru lze odkázat na závěry, ke kterým Soudní dvůr dospěl v rozsudku ze dne 26. 5. 2011 ve věci Stichting Natuur en Milieu (spojené věci C165/09 až C167/09), ve kterém se zabýval výkladem čl. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES ze dne 23. 10. 2001 o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší. Toto ustanovení ukládalo členským státům povinnost vypracovat nejpozději do 1. 10. 2002 programy pro postupné snižování národních emisí znečišťujících látek uvedených v článku 4 s cílem splnit nejpozději do roku 2010 alespoň národní emisní stropy stanovené v příloze I směrnice. Národní programy musely obsahovat informace o přijaté a předpokládané politice a opatřeních a číselně vyjádřené odhady účinku této politiky a opatření na emise znečišťujících látek v roce 2010. Soudní dvůr dovodil, že ‚[č]lánek 6 směrnice 2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným jednotlivcům práva, kterých se lze dovolávat před vnitrostátními soudy a domáhat se toho, aby členské státy během přechodného období od 27. 11. 2002 do 31. 12. 2010 přijaly nebo plánovaly v rámci národních programů přiměřené a soudržné politiky a opatření vhodné k celkovému snížení emisí uvedených znečišťujících látek tak, aby splnily národní stropy stanovené v příloze I uvedené směrnice nejpozději do konce roku 2010, a poskytly tyto za tímto účelem vypracované programy veřejnosti a dotčeným organizacím prostřednictvím jasných, srozumitelných a snadno dostupných informací.‘“
[63] O tom, že podle směrnice o ovzduší nemusí mít plán kvality ovzduší nutně povahu dokumentu právně závazného, tedy ukládajícího právně vynutitelné povinnosti všem osobám, svědčí i letmý pohled do zahraničí. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že plány ochrany ovzduší v analyzovaných národních úpravách evropských zemí převážně nemají obecně závaznou povahu.
[64] Na Slovensku jsou sice tzv. akční plány podle § 12 zákona č. 137/2010 Z. z., o ovzduší, vydávány formou obecně závazné vyhlášky, avšak jediným příkladem krátkodobého opatření, který je uveden v dokumentu Usmernenie Ministerstva životného prostredia k provedení tohoto ustanovení, jsou (nezávazné) výzvy občanům, aby omezili pálení nekvalitních materiálů v lokálních topeništích. V Německu je v § 47 odst. 7 spolkového zákona o ochraně proti imisím stanoveno, že opatření zahrnutá v plánech kvality ovzduší jsou prováděna nařízeními nebo jinými rozhodnutími příslušných nositelů veřejné správy podle tohoto zákona nebo podle dalších právních předpisů. Hlavním nástrojem je podle § 48a odst. 1 cit. zákona (obdobně jako v ČR) oprávnění spolkové vlády vydávat právní nařízení o stanovení imisních a emisních hodnot včetně řízení ke kontrole, jako i opatření k dodržování těchto hodnot a k dohledu a měření. Ze sdělení německého ministerstva životního prostředí z 12. 1. 2011 (BAnz. Nr. 11 vom 20. 01. 2011 S. 205) pak vyplývá, že plán kvality ovzduší není přímo závazný pro občany. Koncepční povaha plánu na ochranu ovzduší je zřejmá též z francouzské vyhlášky č. 2010 1250 ze dne 21. 10. 2010 o kvalitě ovzduší. V Estonsku je dokonce místním orgánům, které plán pro zlepšení kvality ovzduší zpracovávají, uloženo, aby se dohodly s provozovateli zdrojů znečištění ovzduší na opatřeních, která přijmou, a na termínech pro jejich realizaci (§ 73 odst. 3 zákona na ochranu vnějšího ovzduší). Ostatně i z výše citovaného rozsudku Královského soudního dvora sp. zn. CO/1508/2016 lze vyrozumět, že vláda Spojeného Království zvažovala zavedení nízkoemisních zón v pěti velkých anglických městech též ve formě nezávazného doporučení. Důvodem pro volbu varianty povinného zavedení (kterou britské právo na rozdíl od českého zjevně umožňuje) byla pouze její vyšší účinnost, tj. čistě jen vhodnost z hlediska dosažení konečného cíle směrnice – snížení míry znečištění ovzduší na cílové hodnoty – nikoliv to, že by se jednalo o jedinou přípustnou formu stanovení opatření z hlediska závazků Spojeného Království vůči EU.
[65] Jedinou výjimku tak z analyzovaných zemí představuje Rakousko, jehož spolkový zákon o ochraně před imisemi látek znečišťujících ovzduší opravňuje zemského hejtmana, aby program kvality ovzduší vydal ve formě nařízení a v něm vymezil sanační oblast a stanovil, zda jsou opatření v nařízení uvedená přímo účinná, nebo je rozhodnutím nařídí příslušný správní orgán. Nelze však přehlížet, že podle § 13 citovaného zákona konkrétní kroky k nápravě v oblasti průmyslového znečištění navrhují v rámci programu, resp. jej provádějícího nařízení, samotní znečišťovatelé. Nařízení však může stanovit i opatření v dopravě, typicky omezení rychlosti na silnicích nebo časová a prostorová omezení (§ 14 zákona o ochraně před imisemi). Časovými a prostorovými omezeními se rozumí zejména zákazy pro určité kategorie motorových vozidel, jakož i emisní třídy, zákaz jízdy pro určité dny nebo denní doby, zákazy pro motorová vozidla s určitým nákladem aj. Další opatření se mohou týkat použití látek, přípravků a výrobků – jde o časové a místní omezení jejich použití nebo skladování, šíření, vylévání, odstraňování, rozprašování apod. (§ 15 tohoto zákona). Při významném překročení limitů znečištění lze uložit opatření ještě přísnější (§ 16 téhož zákona).
[66] To, že v Evropě je poměrně rozšířený model, kdy plán pro zlepšení kvality ovzduší je závazný jen pro instituci, která jej vydala, a pro orgány státní správy jí podřízené při jejich rozhodování, je možno vyčíst též ze Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 81 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/assessment_report.pdf). Ostatně tento koncept závaznosti plánovacího nástroje není cizí ani českému národnímu právu. Ustanovení § 43 odst. 5 stavebního zákona stanovuje: „Územní plán je závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu zastupitelstvem obce, pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí. Poskytování prostředků z veřejných rozpočtů podle zvláštních právních předpisů na provedení změn v území nesmí být v rozporu s vydaným územním plánem.“
[67] Nejvyšší správní soud shrnuje, že směrnice o ovzduší výslovně nevyžaduje, aby plán kvality ovzduší byl vydán jako právně závazný nástroj s účinky vůči všem jeho adresátům. Může jít stejně dobře o koncepční nástroj, jehož charakter (přinejmenším vůči některým adresátům stanovených opatření) je jen doporučující. Tím spíše je však třeba klást na jeho obsah zvýšené nároky, aby stanovená opatření bylo možno označit za „náležitá“ ve smyslu směrnice o ovzduší. Plán ochrany ovzduší tedy svou koncepcí musí poskytovat rozumné záruky, že stanovená opatření budou realizována v takových lhůtách a takovým způsobem, že povedou k realizaci cíle plánu, tj. ke snížení znečištění ovzduší v aglomeraci na přípustné hodnoty v čase, který byl na základě provedené analýzy vyhodnocen jako nejkratší možný. Úloha odpůrce je přitom velmi nelehká, neboť musí současně vyhovět požadavkům tuzemského práva vyvěrajícím ze zákonodárcem zvolené formy opatření obecné povahy: stále totiž musí být zachovány (alespoň v minimální míře přítomny) pojmové znaky opatření obecné povahy, jinak by mohlo být pro jejich absenci správními soudy zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[68] Pokud by se v budoucnu ukázalo, že při zákonodárcem zvolené formě opatření obecné povahy bez výslovného zákonného zmocnění ukládat povinnosti osobám stojícím vně státní správy nejsou, de lege lata, cíle směrnice o ovzduší splnitelné, bylo by možné uvažovat o tom, že směrnice o ovzduší nebyla v tomto aspektu do českého právního řádu řádně implementována, resp. že forma opatření obecné povahy není pro účel sledovaný směrnicí o ovzduší použitelná. To by mohlo vést k přehodnocení přístupu správních soudů, včetně rušení takových opatření obecné povahy pro absenci jejich pojmových znaků, byly-li by pouze nezávazným a nefunkčním dokumentem. Takový závěr se však Nejvyššímu správnímu soudu jeví za daného stavu jako předčasný, neboť – jak bude zřejmé z dalšího výkladu – odpůrce možnosti (resp. povinnosti), jež mu právní řád co do náležitostí obsahu Programu skýtá (resp. ukládá), nevyčerpal.
III.e. Náležitosti Programu – účinnost jednotlivých opatření a časový plán jejich provádění
[69] Výše řečené tedy neznamená, že by soud mohl k přezkumu vydaného plánu kvality ovzduší přistoupit ryze formalisticky. Jak výstižně uvedl Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku ve věci ClientEarth v bodu 49 „vypracování plánu kvality ovzduší podle čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice neumožňuje samo o sobě mít za to, že tento stát přesto splnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 13 uvedené směrnice“. Jinými slovy, stát musí být schopen zajistit, že přijatý plán pro zlepšení kvality ovzduší bude skutečně naplňován. Evropská Unie sice ponechává prostředky k naplnění stanoveného cíle směrnice o ovzduší (dosažení mezních hodnot znečištění ovzduší co nejdříve) do značné míry na členských státech, avšak zároveň vymezuje, že opatření obsažená v plánech kvality ovzduší musí být z pohledu tohoto cíle „náležitá“. Podle Nejvyššího právního soudu tomu nelze rozumět jinak, než že národní soudy by měly plán kvality ovzduší přezkoumat na základě podané žaloby z hlediska jeho potenciální účinnosti, a to v technickém i právním smyslu. Ostatně snížení znečištění ovzduší na zákonem stanovené imisní limity není jen mezinárodním závazkem ČR vůči EU, ale je to též závazek státu vůči jeho občanům, kteří žijí v místech, kde znečištění překračuje zákonem stanovené limity. Ve hře jsou zde ústavně zaručená práva, a to právo na zdraví (článek 31 Listiny) a na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny). Tato práva zákon o ochraně ovzduší pouze provádí a naplňuje.
[70] Jinými slovy, dotčené osoby mají nejen právo na to, aby byl plán kvality ovzduší vydán, ale s ohledem na povinnost zajistit užitečný účinek směrnice o ovzduší mají právo též na to, aby obsahoval stanovené náležitosti. Smyslem těchto náležitostí je nejen zajistit, že opatření k realizaci budou vybrána podle objektivního klíče, zejména s ohledem na jejich vědecky prokázanou účinnost, ale mají též podpořit jejich včasnou realizaci. Jestliže tedy český zákonodárce nevybavil odpůrce pravomocemi k tomu, aby mohl realizaci vybraných opatření uložit jejich adresátům závazně, což by nepochybně představovalo nejspolehlivější záruku naplnění cílů směrnice, pak je nutno posoudit, jak se odpůrce s touto situací vyrovnal. Program by měl (v rámci zákonných mantinelů) svou koncepcí usilovat o to, aby zajistil alespoň rozumnou míru pravděpodobnosti, že opatření nezbytná k dosažení zákonného stavu budou skutečně provedena. Základem pro tento cíl by mělo být důsledné naplnění požadavků, které na náležitosti Programu klade tuzemské právo. Tam, kde snad může být o rozsahu či obsahu určité náležitosti Programu zakotvené zákonem o ochraně ovzduší pochybnost, je třeba přihlédnout při výkladu zákona nejen k textu směrnice o ovzduší, ale též – s ohledem na výše zmiňovanou zásadu užitečného účinku – k jejímu celkovému cíli, jímž je zajistit co nejrychlejší dosažení únosného stavu znečištění ovzduší v každé evropské aglomeraci. A právě takto nastaveným obsahovým požadavkům napadený Program dílem nevyhověl.
[71] Stěžovatel poukázal v žalobě na to, že účinnost zvažovaných opatření není v Programu vyčíslena ve vztahu k jednotlivým opatřením, nýbrž k jejich skupinám podle jednotlivých sektorů (např. vůči opatřením k dopravě). To podle něj znemožnilo odpůrci posoudit účinnost jednotlivých opatření a v důsledku toho odpůrce ani nestanovil, která opatření mají být s ohledem na jejich vyšší přínos realizována přednostně. Dále stěžovatel vznesl výhrady vůči tomu, že opatření v oblasti dopravy a lokálních topenišť, která nejsou právně vynutitelná, postrádají jakýkoliv podrobnější časový harmonogram realizace, neboť prakticky u všech je šablonovitě uvedeno „průběžně do 31. 12. 2020“. To brání v účinné průběžné kontrole naplňování plánu. Na základě těchto nedostatků pak stěžovatel vyslovil obavu, že teprve na konci roku 2020 bude možno oficiálně konstatovat to, co je rozumně uvažujícímu člověku zřejmé již dnes, totiž že řada opatření nebude ve stanoveném termínu realizována a cíle Programu nebude dosaženo.
[72] Nejvyšší správní soud při hodnocení důvodnosti těchto námitek vyšel z toho, že podle písm. c) přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší jednak „seznam a popis nově navrhovaných opatření“ a dále „odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů“. Z textu citované přílohy přitom není zřejmé, zda se „odhad plánovaného přínosu“ má vztahovat k jednotlivým opatřením, nebo k programu jako celku. Pokračování věty, které hovoří o „předpokládané době potřebné k dosažení imisních limitů“, nasvědčuje spíše tomu, že má jít o údaje společné celému programu, neboť imisních limitů je zpravidla možné dosáhnout jen kombinací řady opatření a jde zároveň o celkový cíl programu. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud vycházel pouze z jazykového a logického výkladu české národní úpravy, musel by konstatovat, že napadený Program povinné náležitosti obsahuje.
[73] Směrnice o ovzduší však náležitosti plánu kvality ovzduší chápe poněkud extenzivněji. V části A bodu 8 písm. b) přílohy XV pojímá směrnice „časový plán provádění“ jednoznačně jako jednu z „podrobností o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice v platnost“. V písm. c) téhož bodu se dále rozlišuje mezi „předpokládanou dobou potřebnou k dosažení uvedených cílů“, která se ze své povahy bude vztahovat k celkovým cílům plánu, a mezi „očekávaným zlepšením kvality ovzduší“, které, má li přinést něco nového oproti předchozí zmíněné položce, musí rozlišovat mezi jednotlivými opatřeními nebo projekty. Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že transpozice směrnice o ovzduší proběhla nedokonale, neboť nebyly zcela recipovány požadavky kladené její přílohou na plán kvality ovzduší. Soud je však povinen vykládat národní právo v souladu s unijním. Eurokonformní výklad přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší tak vede soud k závěru, že náležitostí Programu mělo být též vyčíslení očekávaného přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení kvality ovzduší za účelem jejich vzájemného porovnání z hlediska účinnosti, a dále časový plán provádění jednotlivých opatření tak, aby bylo možné průběžně kontrolovat jejich plnění. Koneckonců i samotný zákon o ochraně ovzduší ukládá odpůrci v § 9 odst. 5 povinnost aktualizovat Program. Za tímto účelem bude odpůrce muset nezbytně posuzovat reálný vývoj kvality ovzduší v ostravské aglomeraci a zároveň dosažený pokrok při plnění jednotlivých opatření. Tento pokrok lze jen těžko objektivně kvantifikovat jinak, než porovnat jej s předpokládaným časovým harmonogramem plnění těchto opatření.
[74] Nelze tudíž akceptovat argument odpůrce, že stanovení předpokládané účinnosti a časového rozvrhu u jednotlivých opatření je nemožné, resp. vyžádalo by si neúměrnou míru detailu. Harmonogram by měl zahrnovat přinejmenším termíny pro dokončení hlavních fází realizace jednotlivých opatření – například do kdy by měla být získána práva k pozemkům a dokončen povolovací proces pro určitou dopravní stavbu, do kdy by měla být stavba zahájena v terénu a do kdy by měla být stavebně dokončena, aby mohla být k cílovému datu Programu uvedena do provozu. I u dalších opatření (byť ne nutně u všech) lze jistě identifikovat určité dílčí přípravné fáze, přičemž je možné stanovit, do kdy musí být dokončeny, má-li být opatření plně účinné a funkční do 31. 12. 2020. Např. zavedení nízkoemisní zóny v obci není krokem, který by bylo možno uskutečnit ze dne na den, tudíž je u něj možné (a vhodné) meziročně hodnotit stav připravenosti. Totéž platí pro ekologizaci vozů hromadné dopravy, kde je jistě možno v Programu stanovit, jak velká část vozového parku má být v jednotlivých městech do konce každého roku vyměněna za vozidla s alternativním pohonem, nebo pro budování záchytných parkovišť, kde lze stanovit počet parkovacích míst tohoto typu, jež má každé z dotčených měst město meziročně vybudovat, mají-li mít tato opatření plnou předpokládanou účinnost do konce roku 2020. Neplatí to však jen o opatřeních v dopravě, jak ve svém vyjádření naznačoval odpůrce. I v případě přeměny topných systémů v domácnostech, rozšiřování sítí zemního plynu či výsadby zeleně musí odborný odhad jejich účinků nutně vycházet z předpokládaného celkového množství modernizovaných topných zařízení, podniků a domácností nově napojených na zásobování plynem či počtu vysázených stromů a keřů v obytné zástavbě. Také zde se jeví racionální rozvrhnout celkový počet realizovaných záměrů v čase tak, aby na základě průběžného hodnocení stavu plnění těchto opatření bylo možno posoudit jejich přínos, pravděpodobnost jejich naplnění, a na základě toho pravidelně aktualizovat Program, jak odpůrci velí zákon o ochraně ovzduší.
[75] Nejvyšší správní soud jedním dechem upozorňuje, že ke zrušení Programu by musel přistoupit ještě z jednoho, a to stejně závažného důvodu. Velmi podobné výtky, jaké vznesl vůči Programu v soudním řízení stěžovatel, obsahoval totiž již dokument „Stanovisko SEA k návrhu koncepce ‚Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek CZ08A‘ vydané dle zákona č. 100/2001 Sb.“ (dále též „stanovisko SEA“). Konkrétně v části A v podmínce č. 1 stanovisko označuje za klíčová opatření podporující snížení imisního dopadu automobilové dopravy a snížení imisního dopadu individuálního vytápění domácností pevnými palivy na kvalitu ovzduší. Proto doporučuje prioritně realizovat právě tato opatření. Podmínka dále pokračuje těmito slovy: „Pro tato klíčová opatření ke snížení imisní zátěže by měl být na úrovni kompetentních orgánů vypracován harmonogram, jehož plnění bude každoročně vyhodnocováno.“ V podmínce č. 4 pak stanovisko SEA požaduje: „Pro naplňování jednotlivých opatření obsažených v PZKO CZ08A vybírat přednostně takové projekty, které budou mít co největší přínos ke snížení znečištění ovzduší u řešených znečišťujících látek, zvláště u benzo(a)pyrenu a suspendovaných částic.“
[76] Stanovení přesnějšího časového harmonogramu opatření plánovaných v dopravě a v lokálním vytápění domácností bylo tedy podmínkou souhlasného stanoviska SEA. Totéž platí o stanovení priorit, které je samozřejmě objektivně možné jen na základě porovnání očekávaného přínosu jednotlivých opatření s jejich odhadovanými náklady, jak vyplývá ze stanoviska SEA. Ustanovení § 10g odst. 4 věty druhé zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), stanoví: „Schvalující orgán je povinen zohlednit požadavky a podmínky vyplývající ze stanoviska ke koncepci, popřípadě pokud toto stanovisko požadavky a podmínky obsahuje a do koncepce nejsou zahrnuty nebo jsou zahrnuty pouze zčásti, je schvalující orgán povinen svůj postup odůvodnit.“ Nutno konstatovat, že odpůrce se s požadavky stanoviska SEA nevyrovnal přezkoumatelným způsobem. Prakticky všechny požadavky stanoviska SEA totiž vypořádal totožně (srov. přílohu č. 5 Programu), konkrétně vložil do výroku svého opatření obecné povahy univerzální větu, podle níž „opatření Programu stanovená v bodu I, II, III a IV tohoto opatření obecné povahy budou realizována v souladu se stanoviskem MŽP vydaným dne 30. 3. 2016 s čj. 84567/ENV/15“.
[77] Takovéto vypořádání by mohlo obstát jen u těch podmínek ze stanoviska SEA, které se vztahují k jednotlivým opatřením a zpřesňují podmínky pro jejich provádění odpovědnými orgány (např. podmínka, která požaduje „realizaci nových projektů dopravní infrastruktury, popřípadě zkapacitnění těch stávajících, provádět s takovými technickými opatřeními, která zamezí jejich nadměrnému obtěžování obyvatelstva hlukem“). Je ale naprosto nedostačující, ba nesmyslné takto vypořádat podmínku, v níž stanovisko SEA požadovalo v podstatě úpravu celkové koncepce Programu (zavedením harmonogramu a stanovením priorit), tedy úkolovalo přímo odpůrce. Ten zjevně výše citované požadavky stanoviska SEA nesplnil, ať již byl příčinou nedostatek času nebo neochota odpůrce znovu Program upravovat. S ohledem na jasnou formulaci podmínek souhlasného stanoviska SEA působí připojení výše citovaného dovětku k výroku opatření obecné povahy alibisticky. Nelze než konstatovat, že v tomto ohledu Program stanovisko SEA de facto ignoruje. Tím, že odpůrce výše citované dvě podmínky ani účinně nezapracoval, ani nevysvětlil důvody, proč tak nehodlá učinit, porušil výše citovaný § 10g odst. 4 větu druhou zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[78] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud upozorňuje, že jak výše provedený výklad náležitostí Programu, tak i podmínky stanoviska SEA se jeví jako rozumné i s ohledem na dosavadní zkušenosti s implementací těch evropských směrnic, které obsahovaly plány jako koncepční nástroje ke zlepšení kvality ovzduší.
[79] Podle výše citované Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 85, tvoří jednu ze tří hlavních překážek pro implementaci navržených opatření fakt, že odpovědnost za jejich realizaci je rozdělena mezi více subjektů. Konkrétní předpoklady, které by měly být naplněny pro zvýšení účinnosti plánů, nacházíme v Doporučení k plánům nebo programům, jež mají být vypracovány podle směrnice o kvalitě ovzduší 96/62/EC. Toto doporučení vypracovala pracovní skupina pro implementaci při Evropské Komisi v červenci 2003 (http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/ pdf/recommendation_plans.pdf). Na s. 23 se zde uvádí, že je třeba popsat účinek každého opatření na emise a poskytnout časový harmonogram, v němž opatření vyvolá zamýšlené účinky. Pracovní komise upozorňuje, že obvykle nepostačuje jen pozorovat, jak se mění úroveň imisí (neboť ta může mít i jiné příčiny), ale je důležité sledovat vývoj realizace jednotlivých opatření pomocí vhodných indikátorů, které se vztahují přímo k danému opatření. Vyčíslení přínosu jednotlivých opatření a stanovení priorit si jako jedno z měřítek hodnocení kvality přijatých plánů zvolilo též sdružení nevládních organizací s názvem Evropská kancelář životního prostředí ve zprávě z prosince 2005 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/ legislation/pdf/eeb_report.pdf). Na s. 43 citované zprávy se uvádí, že nevyčíslování dopadů jednotlivých opatření na kvalitu ovzduší je strukturální slabinou hodnocených plánů. Stanovit priority je s ohledem na limitované financování rozumné. Bez těchto dat hrozí, že města budou přednostně realizovat opatření málo efektivní jen proto, že vyžadují menší náklady, nebo proto, že nevyvolávají kontroverze, na rozdíl od např. nízkoemisních zón, které jsou z hlediska zlepšení kvality ovzuduší velmi účinné a navíc přinášejí rychlý efekt (s. 37 citované zprávy). V souladu s tím výše zmiňovaná Závěrečná zpráva o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006 naopak upozorňuje, že přínos „měkkých“ opatření, jako jsou informační kampaně, zlepšování kvality veřejné dopravy či častější čištění ulic, je v odborné literatuře považován za sporný (s. 85 citované zprávy).
[80] V návaznosti na předchozí část tohoto rozsudku lze říci, že odpůrce do značné míry rezignoval na svou (pravda, nelehkou) úlohu zpracovatele plánu kvality ovzduší. Soud činí tento závěr s plným vědomím, že zpracovat Program jako účinný nástroj, zajišťující alespoň určitou pravděpodobnost realizace vybraných opatření, vyžadovalo v situaci, kdy vůči řadě adresátů nebyl odpůrce vybaven nařizovací pravomocí, značnou míru kreativity nepříliš typickou pro úřední činnost. Po odpůrci však podle názoru soudu bylo možné v takové situaci spravedlivě požadovat alespoň to, aby plně využil těch možností ke zvýšení akceschopnosti Programu, které mu nabízelo stanovisko SEA. Odpůrce se přesto nepokusil kompenzovat nedostatek vynutitelných pravomocí alespoň tím, že by zpracoval plán s jasně formulovanými prioritami, s jednoznačným časovým rámcem pro plnění jednotlivých opatření a s funkčním systémem průběžné kontroly (zde se nabízelo posílení úlohy a odpovědnosti implementačního výboru zmíněného na str. 257 Programu). Tyto minimální požadavky by zaručily alespoň to, že by odpůrce mohl včas začít „bít na poplach“, např. v podobě mediální kampaně, pokud se ukázalo, že realizace těch nejúčinnějších, a tudíž nejpotřebnějších, opatření nepostupuje ze strany samospráv tak, aby k 31. 12. 2020 byly dodrženy imisní limity pro látky znečišťující ovzduší. Navíc uvážlivě stanovený harmonogram jednotlivých opatření by již sám o sobě byl způsobilý vyvrátit námitky stěžovatele, že Program jako celek je nerealistický a že všechna opatření v něm stanovená do konce roku 2020 jednoduše stihnout nelze (soud v této souvislosti připomíná, že odpůrce na rozdíl od svých zahraničních protějšků neprovedl žádný výběr opatření podle účinnosti, ale zahrnul do Programu všechna, která podle něj připadala v úvahu).
[81] Nejvyšší správní soud zvažoval i to, zda by nedostatek náležitostí Programu nemohl být alespoň v oblasti dopravy kompenzován faktem, že odpůrce stanovil ve výroku svého opatření obecné povahy pro dopravu závazný emisní strop. Soud ale dospěl k názoru, že tomu tak není. Emisní strop pro znečištění z dopravy, ač formálně označen za závazný, nemůže mít takové účinky, jaké lze očekávat u emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, a to s ohledem na jeho totožné zákonné pojetí a zároveň odlišnou zákonnou koncepci omezování znečištění z dopravy.
[82] Pozemní komunikace nejsou stacionárním zdrojem znečištění ovzduší ve smyslu zákona o ochraně ovzduší, za zdroj znečištění (a to mobilní) se považují pouze jednotlivá vozidla, která se po nich pohybují [srov. § 2 písm. f) zákona o ochraně ovzduší]. Z toho pak vyplývá, že vlastníci ani správci pozemních komunikací neodpovídají v rámci veřejného práva za znečištění, které se z provozu na nich šíří do ovzduší. Pro pozemní komunikace se nevydává integrované povolení k jejich provozu, tudíž ani neprobíhají žádné jeho revize, při nichž by příslušné orgány státní správy podřízené odpůrci mohly požadovat snížení emisí na úroveň odpovídající emisnímu stropu. Jediné řízení podle zákona o ochraně ovzduší, v němž by mohla státní správa emisní strop pro dopravu zohlednit, je řízení o umístění nové pozemní komunikace, neboť zde vydává orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko [srov. § 11 odst. 1 písm. b) a odst. 5 zákona o ochraně ovzduší]. Tu by mohlo být závazné stanovisko teoreticky poměrně účinným opatřením k zajištění splnění emisního stropu. Zákon o ochraně ovzduší totiž mimo jiné stanovuje, že v oblasti, kde je dlouhodobě překročen některý z imisních limitů, lze souhlasné stanovisko k umístění stavby pozemní komunikace výše definovaných parametrů vydat „pouze při současném uložení opatření zajišťujících alespoň zachování dosavadní úrovně znečištění pro danou znečišťující látku (dále jen ‚kompenzační opatření‘)“. Citované ustanovení v kombinaci se závazně uloženým emisním stropem pro dopravu v opatření obecné povahy by mohlo být vykládáno tak, že při ukládání kompenzačních opatření (např. v případě umístění nové vysoce kapacitní komunikace na okraji velkého města) mají orgány ochrany ovzduší vydávající závazné stanovisko směřovat k dosažení stanoveného emisního stropu pro dopravu, např. uložením podmínky, že před datem kolaudace nové pozemní komunikace bude zavedena v dotčeném městě nízkoemisní zóna v maximálním možném územním rozsahu (byť zde zůstávají nedořešené právní otázky týkající se toho, že pozemní komunikaci buduje zpravidla jiný subjekt, než který by měl realizovat kompenzační opatření).
[83] Hlavní problém však spočívá v tom, že zákon o ochraně ovzduší předpokládá vydání závazného stanoviska pouze pro (zvýraznění doplněno) „umístění stavby pozemní komunikace v zastavěném území obce o předpokládané intenzitě dopravního proudu 15 tisíc a více vozidel za 24 hodin v návrhovém období nejméně 10 let (dále jen »pozemní komunikace«) a parkoviště s kapacitou nad 500 parkovacích stání“. Většina nových staveb pozemních komunikací v ostravské aglomeraci, jak lze důvodně předpokládat, budou stavby obchvatů, které povedou převážně mimo zastavěné území obce. I pokud by snad do zastavěného území obce zasáhly, tak Program u nich uplatnění emisního stropu výslovně vylučuje. Uvádí totiž na s. 166: „Mezi vybrané komunikace (pro které je emisní strop počítán) nejsou zařazeny obchvatové komunikace, neboť jsou jedním ze zásadních opatření (vyvedení dopravy z intravilánu měst na jejich obchvaty). Hodnota emisních stropů následně vychází z předpokladu, že obchvaty by měly být vedeny převážně mimo zástavbu, je proto stanoven pro emise z automobilové dopravy vedené v zastavěném území měst.“ Odpůrce zjevně vychází z toho, že právě realizací obchvatů se celkové imisní zatížení ostravské aglomerace sníží. Takovýto předpoklad je ovšem přinejmenším pochybný. Jak upozornil ve výše citovaném stanovisku veřejný ochránce práv: „Nelze ovšem opomíjet fakt, že budování lepších silnic s vyšší kapacitou má mnohdy za následek také nárůst celkového množství automobilové dopravy, a nemusí nutně vést ke kýženému odlehčení stávajících tras.“ Každopádně zákonná koncepce v kombinaci s dalšími omezeními vyplývajícími z Programu brání tomu, aby orgány ochrany ovzduší využívaly emisní strop pro dopravu jako podklad pro ukládání kompenzačních opatření v rozhodující množině případů. Tím se z něj skutečně stává pouhý indikátor pro zjištění, zda dopravní opatření, která budou zrealizována k 31. 12. 2020, mají předpokládaný účinek, či nikoliv, jak namítal stěžovatel. Odpůrce přitom ve svých vyjádřeních neuvedl nic, co by svědčilo o tom, že by závazný emisní strop pro dopravu mohl být účinným nástrojem přispívajícím k realizaci opatření v oblasti dopravy.
[84] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že sám odpůrce v Programu vychází z toho, že jen synergickým efektem všech stanovených opatření by bylo možné v ostravské aglomeraci dosáhnout imisních limitů ke stanovenému datu. Jím vydaný Program však pro oblast dopravy a lokálních topenišť nedává dostatečné záruky, že ambiciózně pojatý rozsah nezbytných opatření dojde reálného naplnění. Emisní strop pro dopravu takovou záruku nepředstavuje, a to z důvodu velmi zúženého rozsahu aplikace, který prakticky vylučuje jeho zohlednění v autoritativním úředním rozhodování. Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil na otázku povinných náležitostí Programu a na vypořádání požadavků stanoviska SEA. Z tohoto pohledu chybí v Programu především harmonogram provádění jednotlivých opatření, který by bylo možno průběžně kontrolovat a operativně na učiněná zjištění reagovat. Stejně tak Program nenabízí vyčíslení přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení stavu ovzduší, aby umožnilo soustředit se – zejména v případě nedostatku času či finančních prostředků – primárně na opatření s nejvyšším účinkem. Vyčkávání s hodnocením účinnosti Programu na rok 2020 se za tohoto stavu, přesně jak se obává stěžovatel, může změnit ve zbytečné a předem k nezdaru odsouzené „čekání na Godota“. Proto Nejvyšší správní soud přistoupil ke zrušení příslušných částí Programu, byť si je vědom toho, že se tím prodlužuje období, kdy budou opatření ke zlepšení ovzduší v ostravské aglomeraci realizována jednotlivě, bez zastřešující koncepce. Nejvyšší správní soud má nicméně za to, že Program v podobě napadené žalobou takovouto sjednocující koncepci a oporu pro komplexní a účinné řešení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci neskýtá. Jde spíše o seznam všeho, co by bylo potřeba učinit, aniž by Program nad rámec pouhého soupisu potřebných opatření nabízel cokoliv dalšího, zejména časový harmonogram, jasný žebříček priorit a účinný kontrolní mechanismus průběžného vyhodnocování plnění stanovených cílů.
III.f. Proces přijímání Programu
[85] Poslední kasační námitku stěžovatele, která spočívala v tom, že před přijetím programu neměly dotčené osoby k dispozici závěrečné stanovisko SEA, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné posuzovat. Nejvyšší správní soud přistoupil z výše uvedených důvodů nejen ke zrušení rozsudku městského soudu, ale též ke zrušení části opatření obecné povahy, a to mimo jiné i pro nedostatečné vypořádání podmínek stanoviska SEA. Není tudíž třeba – a to ani s ohledem na ekonomii řízení – zodpovídat nyní otázku, zda neseznámení dotčené veřejnosti se závěry stanoviska SEA před vydáním opatření obecné povahy představovalo vadu řízení, případně zda mohla mít za daných okolností vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatel měl v mezidobí dostatek času se seznámit se závěry tohoto stanoviska a odpůrce bude nucen Program zásadním způsobem dopracovat. Stěžovateli se tak nyní otevírá možnost, aby ve svém případném dalším vyjádření k návrhu opatření obecné povahy na závěry stanoviska SEA reagoval a poukázal na to, co by měl odpůrce zohlednit, a to případně i nad rámec názorů vyjádřených v tomto rozsudku, které jsou pro odpůrce závazné podle § 78 odst. 5 s. ř. s.
IV.
Závěr a náklady řízení
[86] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek městského soudu zrušil. Napadené opatření obecné povahy nenaplňuje zákonné požadavky, zejména neobsahuje zákonem vyžadované náležitosti a nevypořádalo se přezkoumatelným způsobem s podmínkami souhlasného stanoviska SEA. Vytýkaná vada není odstranitelná v řízení před městským soudem, ale může ji odstranit toliko odpůrce sám. Nejvyšší správní soud proto postupoval podle § 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a druhým výrokem zrušil též část opatření obecné povahy, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (viz přiměřeně § 101d odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nezrušil opatření obecné povahy jako celek, jelikož neshledal důvodnými všechny návrhové body. Řídil se proto zásadou minimalizace svého zásahu a zrušil jen některé výroky napadeného opatření obecné povahy, neboť charakter napadeného aktu takovéto rozdělení umožňoval (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud konkrétně zrušil výrok II upravující emisní strop pro silniční dopravu (protože odpůrce formulací Programu fakticky vyprázdnil množinu případů, na které mělo podle zákona o ochraně ovzduší toto opatření závazně dopadat), výrok IV vypočítávající jednotlivá opatření ke zlepšení kvality ovzduší v ostravské aglomeraci (neboť u nich nejsou v Programu uvedeny zákonné náležitosti, konkrétně odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění ovzduší a časový plán provádění) a výrok V, kterým odpůrce integroval do Programu podmínky souhlasného stanoviska SEA (neboť tak učinil nepřezkoumatelným způsobem, konkrétně nereagoval na požadavek vypracovat pro opatření z oblasti dopravy a lokálních topenišť každoročně vyhodnocovaný harmonogram a stanovit v těchto oblastech priority založené na přínosu jednotlivých opatření ke snížení znečištění ovzduší). | decision_871.txt |
Subsets and Splits